Marco Legal

Um Novo Marco Legal para as ONGs no Brasil - fortalecendo a cidadania e a participao democrtica
EXPEDIENTE Conselho Diretor (2006 a 2009) Diretoria Executiva Aldalice Moura da Cruz Otterloo Instituto Universidade Popular (Unipop) Jos Antonio Moroni Instituto de Estudos Socioeconmicos (Inesc) Magnlia Said Centro de Pesquisa e Assessoria (Esplar) Taciana Maria de Vasconcelos Gouveia - SOS Corpo Gnero e Cidadania Tatiana Dahmer Pereira Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional (Fase) Diretorias Regionais Amaznia ( AC, AM, AP, MA, PA, RO, RR, TO) Roseane Gomes Dias Sociedade Maranhense de Direitos Humanos (SMDH) Centro-Oeste ( DF, GO, MS, MT) Diretoria a definir Nordeste 1 (AL, PB, PE) Ana Cristina Lima Cunh Coletivo Feminista Clia Dantas Gentile Rique Grupo de Apoio s Comunidades Carentes (Gajop) Raimundo Augusto de Oliveira Escola de Formao Quilombo dos Palmares (Equip) Nordeste 2 (BA, SE) Colegiado: Damien Hazard Vida Brasil- BA Hemilson de Castro Rodrigues Comisso de Justia e Paz da Arquidiocese de Salvador (CJP-BA) Maria de Ftima Pereira do Nascimento Elo Ligao e Organizao Rosa Marinho GAPA-BA Nordeste 3 (CE, PI, RN) Lcia Albuquerque do Carmo Centro de Defesa da Vida Herbert de Souza (CDVHS) So Paulo Antonio Eleilson Leite Ao Educativa Sudeste (ES, MG, RJ) Colegiado: Clesirlene de Oliveira Gomes da Silva Instituto de Desenvolvimento e Ao Comunitria (Idaco) Maria Dolores Campos Rebollar Solidariedade Frana Brasil Paulo Henrique Lima Rede de Informaes para o Terceiro Setor (Rits) Ricardo Ferreira de Mello Centro de Ao Comunitria (Cedac) Sul (PR, RS, SC) Mauri Jos Vieira Cruz Centro de Assessoria Multiprofissional (Camp) Equipe Abong Assistente de Diretoria Helda Oliveira Abumanssur Administrativo Denize Cardoso Jana dAvila Maria Aparecida da Silva Wanderley Figliolo Comunicao Cirto Lino dos Santos Denise Gomide Neusa Dias Programa de Desenvolvimento Institucional Isabel Pato
Relaes Internacionais Carolina Gil Escritrio Braslia Lisandra Carvalho Agradecimento Especial Alexandre Ciconello elaborou o texto base desta publicao. Ele advogado, mestre em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia e trabalhou na Abong entre 2001 e 2006. Entre suas responsabilidades na Abong estava a coordenao das atividades relativas ao Marco Legal, desde as oficinas nos Regionais at as intervenes no Congresso. Participaram desta publicao Denise Gomide Helda Oliveira Abumanssur Isabel Pato Jorge Eduardo Saavedra Duro Jos Antnio Moroni Lisandra Carvalho Magnlia Said Marcela Moraes Marcos Jos Pereira da Silva Neusa Dias Taciana Maria de Vasconcelos Gouveia Tatiana Dahmer Pereira Reviso final Mrcia Macedo Projeto Grfico Renata Peres Impresso e acabamento Maxprint Editora e Grfica Ltda
Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais Abong Nacional Rua General Jardim, 660 - 7 - Vila Buarque Cep: 01223-010 So Paulo - SP Fone/fax: (55 11) 3237-2122 E.mail: abong@uol.com.br Escritrio Braslia SCS Qd.08 Bloco B 50 Sala 417 Edifcio Venncio 2000 70333-970 Braslia DF Fone: (61) 3226-9126 E.mail: abongbrasilia@uol.com.br www.abong.org.br A Abong conta com os apoios de: Evangelischer Entwicklungsdienst (EED) Fundao Ford Organizao Interclesistica para a Cooperao ao Desenvolvimento (Icco) Oxfam W.K. Kellogg Foundation
Sumrio
Apresentao.................................................................................. 05 Introduo. ...................................................................................... 09 ONGs: de quem estamos falando?. ................................................... 11 Histrico do Debate sobre Marco Legal. ........................................... 13 Sobre a necessidade de aprimorar o Marco Legal das no Brasil......................................................................................... 33 Propostas de aprimoramento do Marco Legal das ONGs. .................. 37 Participao nas polticas pblicas.................................................. 54 Situao atual no Congresso Nacional de projetos referentes identidade das ONGs.................................................................... 61 Consideraes Finais. ...................................................................... 66 Referncias Bibliogrficas..................................................................... 76 Legislaes Citadas................................................................................ 78
fortalecendo a cidadania e a participao democrtica
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Apresentao
O texto sobre Marco Legal que chega at vocs um esforo de sntese desse longo debate pblico, historicamente liderado pela Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais (Abong) em parceria com outras organizaes, e que adquire forma mais contundente a partir dos anos 1990. Para essa associao, a idia central de construir um marco legal relacionase profundamente definio de uma identidade poltica e jurdica que ajude a diferenciar o que so entidades sem fins lucrativos das demais formas associativas existentes. Para a Abong, o que est em questo a definio em torno do que ser sem fins lucrativos e ter sua atuao voltada para um fim pblico, isto , no pautado pelo lucro, nem de carter governamental. Dentro disso, h disputas sobre qual o efetivo papel da sociedade civil e quais as compreenses sobre a natureza de relao entre sociedade e Estado, acesso a recursos pblicos, dentre outros temas importantes para a democracia. Desde j, fundamental a clareza de que o conceito ONG apenas poltico, ou seja, ele no existe formalmente e tem sido comumente usado de forma generalista. Existem apenas dois formatos jurdicos, que so associaes e fundaes. Estas podem ter qualificaes diferentes enquanto pessoa jurdica e, dependendo da finalidade da organizao, podem ser as de Organizao Sem Fins Lucrativos (OSFL), Organizao da Sociedade Civil (OSCs) ou Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP). A explicitao destas diferenas importante para o processo democrtico, uma vez que contribui para a transparncia e o conhecimento sobre a diversidade de agentes sociais que atuam na esfera pblica, bem como natureza das entidades, formas de organizao e o sentido de suas aes. No entanto, a construo de uma legislao para entidades sem fins lucrativos no se limita a questes jurdicas ou formais, mas envolve a gesto de uma ampla, complexa e contraditria gama de interesses. Assim, no simples o debate sobre como construir um marco legal para as entidades sem fins lucrativos, uma vez que qualquer forma de regulao, se feita sem um olhar sensvel e democrtico s diferentes formas de organizao da sociedade, pode ser extremamente autoritria em relao a esse amplo universo.
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Apenas no Brasil, elas ultrapassam o universo de 275 mil organizaes de toda a sorte, de entidades defensoras de direitos a organizaes da filantropia privada, passando por organizaes corporativas e religiosas. Isso sem falar daquelas organizadas de forma ilcita, (e,) em relao s quais, j existem mecanismos (formas) de averiguao de sua idoneidade infelizmente, no implementados (implementadas) a contento. Diferentemente dos partidos e sindicatos, regulados pelo direito pblico, a definio jurdica do que so essas organizaes passa pelo direito privado e data do incio do sculo XX, convivendo com a criao de novas regulaes, que mais confundem e fragmentam do que contribuem para firmar as bases do que se entende por (ser) sem fins lucrativos, quando nos referimos s organizaes da sociedade civil. A existncia de novas regulaes pautadas por objetivos outros, tais como a criao de organizaes apenas com o objetivo de implementar polticas pblicas, contribuindo com a precarizao do Estado, ou para aes de filantropia empresarial, fortalecendo o marketing de empresas, menos contribuem para construo dessa identidade gerando paralelismo de formatos legais para a construo dessa identidade e produzindo ainda mais dvidas e confuses quanto ao papel das chamadas ONGs. Desde o fim da ditadura militar e com o avano do regime republicano democrtico no Brasil, a sociedade civil tem procurado diferentes formas de organizao. Superadas as imposies autoritrias do sistema bipartidrio, procurando investir na construo de sindicatos com diferentes matizes polticas, juntando-se em nome de interesses especficos, setoriais e mesmo corporativos, associar-se tem sido um grande mote para reivindicar direitos, lutar por diferentes interesses e afirmar a existncia de agentes que querem incidir sobre a realidade. No entanto, as marcas do autoritarismo ainda so muito presentes na nossa cultura sendo comum, quando vem tona o tema ONG, posturas que remetem idia de um controle sobre as organizaes no governamentais, sem sequer, ter muita compreenso sobre o que se est falando. Se o aspecto legal apenas um, quando formulado sem debate pblico e sem conhecer a diversidade de formatos e organizaes, ele pode empobrecer ou inviabilizar, pela burocracia, iniciativas de organizao da sociedade, inibindo formas criativas e inovadoras de associao. | Um NoVo Marco Legal para as ONGs no Brasil
Alm disso, ainda que o formato jurdico ajude a compreender qual o perfil institucional, a definio sobre em que campo poltico e qual a sua proposta de sociedade, viso de mundo, metodologia de atuao, so elementos que apenas na prtica poltica cotidiana podem ser compreendidos. Desta forma, no cabe lei definir quem ou no ONG, mas limitar-se construo de critrios que permitam entender quais so entidades sem fins lucrativos e quais no o so. Neste sentido, a Abong vem trabalhando para construir de forma slida, abrangente, porm posicionada, o debate pblico e transparente sobre o que compreendemos ser uma organizao sem fins lucrativos e qual a sua importncia e contribuio para a construo dos direitos, o fortalecimento da participao e da democracia nesse pas. O processo de construo desse documento teve incio na gesto anterior (2003-2006), contando com especial acompanhamento dos membros da diretoria executiva. Importante ressaltar ainda a contribuio do ento advogado da entidade, Alexandre Ciconello na elaborao do texto base, o cuidadoso acompanhamento da assistente de direo Helda Abumanssur e a contribuio na leitura crtica e acurada de Magnlia Said e Tatiana Dahmer, da atual direo. Se o objetivo inicial da publicao voltavase para a sistematizao do estado da arte do debate sobre o Marco Legal, esse passa a assumir novos contornos na conjuntura atual. A agudizao no cenrio nacional dos processos de criminalizao de ONGs e de movimentos sociais sendo permanentemente pautados na mdia, bem como iniciativas autoritrias do Estado brasileiro a ttulo de moralizao no trato dos recursos pblicos, demonstram enorme desconhecimento de governos e da sociedade sobre a complexidade do tema. Esta publicao, portanto, torna-se tambm instrumento estratgico de posicionamento pblico da Abong sobre qual a compreenso em torno da identidade e papel sociopolticos dessas organizaes. Esperamos contribuir para um maior conhecimento sobre esse universo, bem como maior clareza sobre o papel das chamadas ONGs. Tenham uma boa leitura,
Julho de 2007
Direo Executiva Colegiada da Abong.

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Introduo
O objetivo deste texto apresentar o atual estado da arte do debate sobre o Marco Legal das ONGs no Brasil, numa perspectiva crtica e propositiva. Ou seja, analisar o contexto poltico e ideolgico, assim como as principais questes e posicionamentos sobre a reviso da legislao que rege as ONGs no Brasil em sua relao institucional com os diversos rgos do Estado brasileiro e outras institucionalidades pblicas e privadas. Alm disso, apresentaremos algumas propostas de aprimoramento e reformulao das normas vigentes no sentido de: consolidar, do ponto de vista institucional, as diretrizes democrticas participativas presentes na Constituio Federal de 1988, aprimorando os mecanismos de participao ativa de (dos) brasileiros/as nas decises polticas e econmicas que afetam os destinos de suas vidas; garantir a transparncia e o controle social na utilizao dos recursos pblicos; fortalecer e incentivar a organizao autnoma de (dos) brasileiros/as, em seus mais diversos propsitos: expresso cultural, gerao de renda, reivindicao de direitos, socializao, produo de conhecimentos, etc. Para tanto, optamos por trilhar o caminho desse debate dentro da Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais Abong, que h mais de uma dcada debate, acompanha e prope mudanas institucionais e normativas na relao das ONGs com o Estado brasileiro. Esperamos que seu contedo possa ser til para as organizaes associadas Abong e para as demais organizaes da sociedade civil brasileira, que se vem confrontadas diariamente com as contradies, impedimentos e a burocracia gerada pela nossa atual legislao, assim como para os/as gestores/as pblicos/ as e membros do Poder Legislativo, responsveis por normatizar e implementar polticas pblicas que cada vez mais tm como um de seus sujeitos principais as organizaes no-governamentais, tanto em relao execuo das polticas como em relao ao exerccio do controle social.
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Quando falamos de um Marco Legal das ONGs no Brasil, precisamos inicialmente definir e explicitar um conceito operacional de organizaes no-governamentais. O termo ONG no uma figura jurdica, e sim, uma expresso carregada de identidades e revestida de um manto simblico repleto de significados contraditrios, que foi ganhando sentidos a partir da dcada de 1980 por meio das dinmicas sociais e polticas da sociedade brasileira.. Historicamente, as primeiras ONGs foram constitudas nas dcadas de 1970, 1980 e 1990, tendo como objetivo a defesa de direitos e a promoo do desenvolvimento sustentvel, em uma perspectiva de reduo das desigualdades. Parte do universo associativo e fundacional brasileiro, as ONGs de defesa de direitos e desenvolvimento construram uma nova dimenso ou segmento na vida associativa brasileira, com organizaes pautadas pela luta por direitos e pela constituio de novos direitos, especialmente os chamados direitos humanos, econmicos, polticos, sociais, culturais e ambientais. Uma ONG , portanto, uma organizao formalmente constituda, sob o formato jurdico de uma associao civil ou uma fundao, sem fins lucrativos e com o objetivo de promoo e universalizao de direitos. Estamos falando, ento, de uma pequena parte do universo associativo e fundacional brasileiro que, segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), correspondia a 276 mil organizaes em 2002 (IBGE, 2004). Cabe esclarecer, desde j, que o universo associativo brasileiro extremamente plural e composto de inmeros segmentos associativos com histrias, perspectivas de atuao e necessidades completamente diferenciadas, como as igrejas (associativismo religioso 25,5% das associaes brasileiras), as associaes de moradores/as e comunitrias, hospitais e universidades filantrpicas, clubes recreativos, associativismo produtivo (especialmente as associaes de produtores rurais). Ademais, temos observado ultimamente, no debate pblico sobre as ONGs, a formao de posicionamentos polticos diferenciados sobre o papel das ONGs na sociedade brasileira, que tm profunda influncia no debate sobre a relao das ONGs com o Estado, tais como:
ONGs: de quem estamos falando?
1 O recente levantamento estatstico foi produzido pelo IBGE e pelo IPEA, em parceria com duas redes de organizaes da sociedade civil: Abong Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais e GIFE Grupo de Institutos, Fundaes e Empresas. 2 A partir de agora, passaremos a considerar os dados da pesquisa do IBGE/IPEA, como representativos do universo associativo no pas. Fazemos essa opo embasados em dois motivos: As fundaes privadas correspondem a apenas 2,9% do universo total da pesquisa; No h uma concentrao de fundaes por campo de atuao, regio geogrfica e, muito menos, especificidades com relao ao seu porte.
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H quem considere as ONGs um espao privilegiado de construo democrtica e de participao cidad; Outros/as querem, com base em uma viso reduzida e conservadora, impor no pas um controle poltico ao dessas organizaes que, cada vez mais, contrariam estruturas de poder e o status quo vigente; Existem ainda posies que acreditam que a funo das ONGs seria de prestao de servios, assumindo responsabilidades maiores na execuo das polticas pblicas, mitigando, assim, o seu papel de exerccio do controle social e da crtica. Esses trs posicionamentos polticos constituem a base sobre a qual tm sido elaboradas as diferentes propostas de mudanas no arcabouo jurdico e normativo que rege as ONGs no Brasil, bem como a sua relao com o Estado. Por outro lado, como as ONGs fazem parte do universo associativo brasileiro, qualquer discusso sobre o Marco Legal das ONGs necessariamente inclui uma discusso sobre o Marco Legal do associativismo no pas, que tem dois pontos essenciais: - as histricas relaes das entidades filantrpicas (hospitais, universidades e entidades de assistncia social) com o Estado brasileiro; - a existncia de um crescente associativismo produtivo, recentemente re-significado pelo movimento da economia solidria.
Os ventos democratizantes, a Constituio de 1988 e a fundao da Abong O debate sobre o Marco Legal das ONGs sempre foi ,dentro da Abong, pautado pela afirmao da identidade poltica de um campo de organizaes da sociedade civil, constitudas com base em uma perspectiva de defesa e promoo de direitos. Um dos pontos fundamentais desse debate a relao dessas organizaes com as demais institucionalidades pblicas e privadas brasileiras, em especial, com o Estado brasileiro e com as polticas pblicas. As ONGs de defesa de direitos, criadas nas dcadas de 1970 e 1980, em geral, desenvolviam um trabalho na base da sociedade, que visava a democratizao e a ampliao de direitos no pas, em oposio a um Estado militar autoritrio e violador de direitos. O formato associativo foi a expresso institucional encontrada para contribuir na construo de um Estado democrtico de direitos e de uma sociedade multicultural, livre de seculares estruturas de poder, dominao e desigualdade. importante destacar que esse longo processo de lutas sociais pela redemocratizao culminou com a promulgao da Constituio de 1988 que, dentre outras inovaes, estabeleceu um novo papel poltico s associaes e demais organizaes da sociedade civil na democracia brasileira, com base em uma concepo democrtica participativa, destacando o seu papel protagonista no exerccio do controle social e na influncia sobre as polticas pblicas em todos os nveis da Federao. At ento, a relao dos governos com as associaes civis no Brasil era pautada pela filantropia, ou seja, pela prestao de servios pblicos por organizaes sem fins lucrativos, especialmente na rea da Educao, da Sade e da Assistncia Social. Cabe destacar que foi essa perspectiva de organizaes prestadoras de servios pblicos, funcionais ao poder estatal que formatou a maior parte da atual legislao que rege as associaes civis, as fundaes privadas e sua relao com o Estado brasileiro. A discusso na Abong sobre o Marco Legal das ONGs teve incio quando da sua fundao, em 1991, inicialmente com o debate sobre qual o formato institucional que deveria assumir. Optou-se por criar uma associao civil, formalizada, cujo quadro associativo seria constitudo por outras associaes e fundaes. Alguns defendiam que a Abong deveria ser uma rede poltica de organizaes no-
Histrico do Debate sobre o Marco Legal
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institucionalizada , mas esse foi um voto vencido, na medida em que um dos objetivos da Abong era exercer atribuies de representao e dilogo com outras institucionalidades, como o Estado brasileiro e a cooperao internacional. Na verdade, a prpria Abong foi parte de um movimento que, em 1991, pregava uma maior presena pblica das ONGs na sociedade e uma crescente relao com os poderes constitudos, seguindo os ventos democrticos e os princpios de ampla participao previstos na Constituio de 1988. Na ocasio, um primeiro obstculo identificado foi com relao ao marco jurdico ento existente que, criado com base em uma outra lgica e para segmentos associativos com uma outra perspectiva de atuao, no era adequado a organizaes que tinham como perspectiva o exerccio do controle social nas polticas pblicas, a pesquisa ou mesmo a educao popular. As ONGs passaram a enfrentar uma crescente burocracia que, aliada falta de incentivos pblicos, se torna um desafio para a sua sustentabilidade poltica. Assim, a mudana institucional trazida pela Constituio de 1988 (vide Legislaes Citadas), no sentido da construo de uma democracia participativa no Brasil, no foi seguida de mudanas nos instrumentos regulatrios de instituies da sociedade civil de promoo e defesa de direitos, nem de polticas pblicas que fortalecessem a organizao autnoma de cidados/s e grupos populares para o exerccio dessa atribuio constitucional. O projeto neoliberal, o Conselho da Comunidade Solidria e a Lei das Oscips Dentro da Abong, o debate inicial sobre o aprimoramento do Marco Legal das ONGs foi realizado em um momento que as ONGs, como parte do movimento social, eram sujeitos polticos protagonistas de intensas mudanas institucionais impulsionadas pela Constituio de 1988 a criao de Conselhos de Polticas Pblicas e outros mecanismos de participao popular nos trs nveis federativos , assim como pela implementao de importantes regulamentaes nas polticas pblicas: Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), Sistema nico de Sade (SUS), dentre outras.. Contudo, as foras polticas que foram hegemnicas e vitoriosas na conquista do poder poltico nacional nos anos de 1990 (especialmente durante o governo do presidente Fernando 14 | Um NoVo Marco Legal para as ONGs no Brasil
Henrique Cardoso) deram seqncia implantao de um modelo de sociedade, com uma viso de democracia e participao limitada, contraditrio ao ideal participativo e democrtico consolidado na carta constitucional e nas regulamentaes posteriores. Enquanto a Constituio Federal traou diretrizes de democracia participativa, sobretudo nas polticas sociais, a reforma administrativa gerencial do Estado, levada a cabo no Brasil principalmente durante os anos de 1990, realizou mudanas institucionais em uma outra direo.
Reforma Gerencial do Estado: Principais pontos A chamada reforma do Estado foi concebida para promover um incremento significativo do desempenho estatal que, segundo o seu principal terico (Bresser Pereira, 1998, p.60), teria quatro componentes bsicos: (i) a delimitao das funes do Estado, reduzindo seu tamanho atravs de programas de privatizao, terceirizao e publicizao (este ltimo processo implicando a transferncia para o setor pblico no-estatal dos servios sociais e cientficos que hoje o Estado presta); (ii) a reduo do grau de interferncia do Estado ao efetivamente necessrio, atravs de programas de desregulao que aumentem o recurso aos mecanismos de controle via mercado...; (iii) o aumento da governana do Estado, ou seja, da sua capacidade de tornar efetivas as decises do governo atravs do ajuste fiscal ... e da reforma administrativa rumo a uma administrao pblica gerencial (ao invs de burocrtica)...; (iv) o aumento da governabilidade, aperfeioando a democracia representativa e abrindo espao para o controle social ou democracia direta. A reforma do Estado que se deu a partir da dcada de 1990, promoveu e apropriou-se do discurso democrtico e de idias como descentralizao, participao, cidadania e sociedade civil, re-significando-as com base em uma concepo despolitizada, neutra e aparentemente vazia de intenes ideolgicas. A sociedade civil passou a ser considerada como uma arena de cooperao, realizao, e no de conflito. O incentivo oficial ao chamado terceiro setor, ao voluntariado, solidariedade e responsabilidade social corporativa serviu como disfarce ideolgico da desconstruo conservadora do Estado. A sociedade civil
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foi esvaziada de poltica e de funes hegemnicas positivas, convertendo-se em correia de transmisso da hegemonia dominante (Nogueira, 2004, p.60). Por exemplo, o conceito de publicizao utilizado por formuladores/as da reforma administrativa, significa a transferncia, para o chamado setor pblico no-estatal ou para o terceiro setor, de servios sociais e cientficos que o Estado presta. um movimento de terceirizao das polticas pblicas e da configurao do campo associativo brasileiro como um conjunto de prestadores de servio para o Estado, que contribuiria para aumentar a eficincia e a reduo de custos na implementao das polticas pblicas. interessante observar, com relao a esse ponto, a clareza do argumento de Bresser Pereira (1998, p.66-7, grifo nosso): Entre as atividades exclusivas do Estado e a produo de bens e servios para o mercado temos hoje, dentro do Estado, uma srie de atividades na rea social e cientfica que no lhe so exclusivas, que no envolvem poder de Estado... Pelo contrrio, estas atividades so competitivas, e podem ser controladas no apenas atravs da administrao pblica gerencial, mas tambm, e principalmente, atravs do controle social e da constituio de quase-mercados. Nestes termos, no h razo para que estas atividades permaneam dentro do Estado, sejam monoplio estatal. Mas tambm no se justifica que sejam privadas ou seja, voltadas para o lucro e o consumo privado j que so, freqentemente, atividades subsidiadas pelo Estado, alm de contarem com doaes voluntrias da sociedade. Por isso, a reforma do Estado nesta rea no implica em privatizao mas em publicizao ou seja, em transferncia para o setor pblico no-estatal. ... se definirmos como pblico aquilo que est voltado para o interesse geral, e como privado aquilo que voltado para o interesse dos indivduos e suas famlias, est claro que o pblico no pode ser limitado ao estatal, e que fundaes e associaes sem fins lucrativos, no voltadas para a defesa de interesses corporativos mas para o interesse geral, no podem ser consideradas privadas ... Na verdade so entidades pblicas no-estatais (ou seja, usando-se os outros nomes com que so designadas, so entidades do terceiro setor, so entidades sem fins lucrativos, so organizaes no-governamentais, organizaes voluntrias).
Considerar as associaes e organizaes da sociedade civil como simples prestadoras de servios pblicos, no caso brasileiro, no uma novidade, haja vista a antiga relao entre o Estado brasileiro e as entidades de assistncia social, sade e educao ligadas s igrejas. Contudo, durante a dcada de 1990, esse papel atribudo s organizaes da sociedade civil foi ampliado para um leque muito maior de polticas pblicas e renovado por meio de um novo discurso, no mais da benemerncia, da caridade e da filantropia, mas sim da eficincia, profissionalizao, voluntariado, ineficincia do Estado e co-responsabilizao da sociedade civil. Uma tentativa de mudana do arcabouo jurdico da relao das associaes prestadoras de servio com o Estado tambm foi elaborado. E nesse ponto a Abong foi um ator importante, defendendo uma mudana que avanasse no fortalecimento da sociedade civil em uma perspectiva de ampliao de direitos e do controle social das polticas pblicas. Em 1997, por meio de uma iniciativa do Conselho da Comunidade Solidria, ligado Presidncia da Repblica, o governo federal realizou uma Rodada de Interlocuo Poltica,3 da qual a Abong foi chamada a participar e cujo tema era o Marco Legal do Terceiro Setor, o que ocasionou uma srie de debates internos sobre as propostas formuladas pelo Comunidade Solidria e o posicionamento das ONGs associadas. Uma das razes oficiais que declaradamente impulsionaram a realizao dessa rodada, foi a correta constatao de que a legislao brasileira que regia as relaes entre o Estado e as organizaes representativas da sociedade civil, no havia acompanhado as grandes mudanas ocorridas na forma e na perspectiva de atuao dessas organizaes. O principal objetivo era, contudo, criar uma regulamentao que permitisse uma maior flexibilizao, com menor burocracia e maior controle, para que as associaes e fundaes sem fins lucrativos assumissem maiores responsabilidades na execuo das polticas pblicas. Isso foi feito. Em 1999, foi promulgada a Lei 9790, debatida no mbito do Conselho da Comunidade Solidria, instituindo a qualificao como Oscip, Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico, para associaes e fundaes no pas. Esta lei criou um novo sistema classificatrio, que diferencia associaes e fundaes de interesse pblico daquelas de benefcio mtuo (para um nmero limitado de associados) e de carter comercial. Uma das novidades que o processo para a concesso dessa qualificao baseia-se em critrios objetivos, por meio da identificao de
3 As Rodadas de Interlocuo Poltica consistiam em um processo organizado de dilogo entre atores governamentais e da sociedade civil sobre tema previamente definido, visando identificar, em relao ao tema-foco, os principais problemas e suas possveis solues. As solues consensuais so transformadas em medidas concretas, com identificao dos atores responsveis por sua implementao e acompanhamento. (Trecho extrado de publicao realizada pelo Conselho da Comunidade Solidria: Seis anos de interlocuo poltica metodologia, resultados e avaliao 1996-2002. Braslia, 2002.)
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reas de atuao social (promoo da assistncia social, cultura, educao, de direitos estabelecidos e construo de novos direitos, voluntariado, meio ambiente, democracia, tica, paz, dentre outros). A classificao realizada pela Lei 9790/99 foi um avano na identificao da pluralidade de iniciativas sociais de interesse pblico promovidas pelas inmeras associaes e fundaes existentes no pas. Esse recorte abarca tanto os tradicionais campos de atuao das associaes no Brasil (educao, sade e assistncia social) quanto os novos campos de atuao, como a promoo do meio ambiente e do desenvolvimento sustentvel, a promoo de direitos estabelecidos e a construo de novos direitos, por exemplo. Segundo o discurso oficial da poca, as associaes que atuassem nessas reas temticas deveriam ter uma relao diferenciada e privilegiada com o Estado. Contudo, e esta foi a grande crtica formulada pela Abong a todo esse processo, a relao privilegiada com o Estado baseavase no repasse de recursos pblicos para que essas organizaes executassem polticas pblicas. Seguindo uma tradio histrica do relacionamento entre Estado e sociedade civil no Brasil, o Termo de Parceria (principal instrumento criado pela chamada Lei das Oscips) privilegiou a idia de repasse de recursos pblicos para associaes e fundaes com a finalidade de prestao de servios. Ou seja, a lei reforou uma concepo de sociedade civil organizada instrumentalmente para os fins do Estado, na execuo das polticas pblicas. Pouco se avanou na construo de um Marco Legal que possibilitasse o fortalecimento efetivo das organizaes da sociedade civil brasileira, em especial de grupos populares, como parte de uma esfera pblica ampliada e participativa, portanto, essencial para o processo de reduo das desigualdades e fortalecimento da cidadania no Brasil. Ao mesmo tempo em que o projeto de lei era debatido no mbito do Conselho da Comunidade Solidria e, posteriormente, aprovado no Congresso Nacional, gerava-se um forte discurso oficial com grande repercusso nos meios de comunicao de ineficincia do poder pblico, de demonizao do funcionalismo pblico, de exaltao do chamado terceiro setor, da solidariedade e da parceria das organizaes da sociedade civil com o Estado, no mais sob o manto da benemerncia e da caridade, e sim sob o manto do mercado, da eficincia e do profissionalismo. Cabe ressaltar que a Lei 9790/99 no interfere diretamente nos marcos jurdicos anteriores, em especial no ttulo de Utilidade Pblica Federal, no Certificado de Entidade Beneficente de 18 | Um NoVo Marco Legal para as ONGs no Brasil
Assistncia Social4 e na legislao que regula os convnios. Esse foi um outro ponto levantado pela Abong. Esse fato gera incongruncias entre essa nova legislao e outros instrumentos legais, em especial a legislao que rege as entidades filantrpicas de educao, sade e assistncia social e a legislao tributria. Uma das razes para que outros marcos jurdicos no fossem modificados e harmonizados pela Lei das Oscips foi a de facilitar a formao das condies polticas necessrias para a aprovao do projeto de lei no Congresso Nacional, no tendo sido enfrentado diretamente o grande lobby da Igreja Catlica e das diversas entidades mantidas por ela. Outros pontos crticos identificados pela Abong foram:
(a) A lei no define prazo para que uma associao ou fundao se qualifique como Oscip. Esse fato vem gerando a constituio de novas organizaes, muitas vezes com existncia apenas formal e sem nenhuma atividade concreta, voltadas unicamente para a prestao de servios. A falta de um prazo de existncia legal previsto na lei faz com que o Ministrio da Justia reconhea como de interesse pblico uma declarao de intenes descrita em um Estatuto Social. Algumas dessas novas organizaes no tm qualquer atuao efetiva ou base social e buscam, sobretudo, maior facilidade de acesso a recursos pblicos e de empresas (mediante incentivos fiscais), em meio a um mercado social de elaborao de projetos sociais; (b) A Lei 9790/99 determina que as organizaes a serem qualificadas como Oscip devem ter uma srie de dispositivos especficos em seus estatutos sociais5, os quais foram elaborados com base em um modelo de associao civil prestadora de servio pblico, gerando um certo enquadramento formal, baseado numa institucionalidade especfica criada pela legislao. Ou seja, no corresponde diversidade da vida associativa brasileira, em especial as organizaes que no recebem recursos pblicos e organizaes populares; (c) A Abong sempre defendeu que a celebrao de termos de parceria entre as organizaes e o Estado deveria se dar mediante um concurso de projetos. Contudo, essa disposio aparece na lei e em sua regulamentao como facultativa ao gestor pblico;
4 Conferido pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), este Certificado um dos requisitos para a obteno da iseno da cota patronal do INSS. 5 O art. 4o da Lei 9790/99, por exemplo, dispe que para qualificarem-se como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, as pessoas jurdicas interessadas devem ser regidas por estatutos cujas normas expressamente disponham sobre: (...). VII - as normas de prestao de contas a serem observadas pela entidade, que determinaro, no mnimo: a) a observncia dos princpios fundamentais de contabilidade e das Normas Brasileiras de Contabilidade; b) que se d publicidade por qualquer meio eficaz, no encerramento do exerccio fiscal, ao relatrio de atividades e das demonstraes financeiras da entidade, incluindo-se as certides negativas de dbitos junto ao INSS e ao FGTS, colocando-os disposio para exame de qualquer cidado; c) a realizao de auditoria, inclusive por auditores externos independentes se for o caso, da aplicao dos eventuais recursos objeto do termo de parceria conforme previsto em regulamento; d) a prestao de contas de todos os recursos e bens de origem pblica recebidos pelas Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico ser feita conforme determina o pargrafo nico do art. 70 da Constituio Federal.
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(d) Seguindo os princpios constitucionais participativos e descentralizados de elaborao das polticas pblicas no Brasil, a Abong sugeriu, no processo de formulao da Lei 9799/99, que os Conselhos de Polticas Pblicas deveriam ser a instncia responsvel por conceder parecer favorvel ou desfavorvel celebrao de termos de parceria. Embora possamos encontrar na lei vrias previses de participao dos Conselhos, desde o parecer inicial sobre o projeto at a avaliao do mesmo, as decises dos Conselhos de Polticas no so deliberativas, mas meramente opinativas. Buscando novos caminhos: produo de conhecimento e debates sobre o Marco Legal e o acesso aos Fundos Pblicos As crticas e perplexidades geradas pela aprovao da Lei 9790/99, aliada a outras mudanas legislativas como a Lei do voluntariado (Lei 9608/98) e a Lei das Organizaes Sociais (Lei 9637/98), geraram uma srie de questionamentos por parte das ONGs associadas Abong, tanto com relao a diversas dvidas advindas em razo das recentes mudanas legais, como em relao busca de novas estratgias e propostas coletivas de aprimoramento do Marco Legal das ONGs em sua relao com o Estado. Esse processo interno foi impulsionado pelo Programa de Desenvolvimento Institucional da Abong, criado em 2001 e pelo Programa de Mobilizao de Recursos da Oxfam6, que possibilitou a realizao de diversas oficinas e seminrios sobre o tema em todas as diretorias regionais da Abong, envolvendo inmeras ONGs em todo o Brasil. O que estimulou a elaborao de diversas publicaes e artigos sobre o ambiente legal em que as ONGs esto inseridas. Uma outra iniciativa importante nesse perodo foi a publicao, entre 2001 e 2005, da srie Manual de Fundos Pblicos, que surgiu em um momento em que a Abong construa um posicionamento poltico de acesso das ONGs aos fundos pblicos, sem que isso: - representasse perda da autonomia; - contribusse para aprofundar a tendncia de terceirizao das polticas pblicas no Brasil; ou - mitigasse o papel das organizaes da sociedade civil no exerccio do controle social e da co-gesto das polticas. O manual contribuiu para tornar transparente e acessvel para as ONGs informaes sobre programas, fundos e polticas pblicas federais em que era prevista a participao de organizaes da
6 OXFAM uma organizao com mais de 50 anos de experincia no combate a pobreza e com atuao em 70 pases. Dedicada a incentivar as aes de desenvolvimento e de combate a pobreza.
sociedade civil, assim como trouxe informaes sobre a previso oramentria e a execuo desses programas ao longo dos anos, gerando dados que contriburam para o exerccio do controle social das mesmas.
Acesso das ONGs aos Fundos Pblicos: algumas reflexes Por mais contraditrio que isso possa parecer, analisando o histrico de constituio do campo poltico da Abong de oposio a um Estado autoritrio , cada vez mais as ONGs passaram a ser um elemento essencial na gesto das polticas pblicas, no s no exerccio do controle social e na execuo como tambm na realizao de parcerias diversas com rgos pblicos, na realizao de consultorias, capacitaes, estudos, desenvolvimento de projetos pilotos e metodologias inovadoras no campo social. Nesse sentido, a importante concepo ampliada de pblico e de uma esfera pblica no-estatal tambm alimenta uma legitimidade de acesso das organizaes da sociedade civil aos fundos pblicos, no em uma perspectiva instrumental, mas sim com objetivos emancipatrios de fortalecimento da cidadania e de grupos populares. Para algumas polticas pblicas, como na questo da poltica de preveno a DST/Aids, a parceria de governos com ONGs , no tocante execuo da poltica, extremamente benfica ao interesse pblico. O Estado no tem uma estrutura adequada para, por exemplo, realizar um trabalho de preveno com profissionais do sexo e outros grupos de risco nem em espaos como boates, bares, zonas de prostituio e de consumo de drogas. As mediaes realizadas por associaes, e outras organizaes da sociedade civil, para a efetiva implementao de polticas universais uma prtica positiva, desde que isso no gere transferncia de responsabilidades. No caso da poltica da Aids, as primeiras aes e estratgias de combate epidemia foram implementadas no mbito das ONGs formadas por portadores/as do vrus e outros/as militantes da causa. Essas aes inovadoras e ilustrativas desenvolvidas na sociedade civil se transformaram, num segundo momento, em polticas pblicas. Um outro ponto fundamental neste exemplo, que as ONGs atuantes nessa temtica continuam influenciando e exercendo o controle social sobre a poltica de Aids no Brasil, independentemente do financiamento que recebem do Estado.
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muito comum o estabelecimento de parcerias entre organizaes da sociedade civil e o poder pblico para a execuo de polticas pblicas diversas: no s a poltica de preveno a DST/Aids, mas tambm capacitao profissional, sade, assistncia social, gerao de emprego e renda, educao de jovens e adultos, dentre outras. O desenvolvimento de metodologias inovadoras e exemplares no campo social, promovido pelas ONGs e muitas vezes apoiado pelo Estado em projetos pilotos, pode em um segundo momento, servir de modelo para o aprimoramento e redesenho das polticas pblicas em uma escala macro. Um outro exemplo que traduz a complexidade desse debate o Programa 1 milho de cisternas na regio do semi-rido brasileiro, elaborado, defendido e implementado por uma grande rede de organizaes da sociedade civil a ASA (Articulao do Semi-rido). Os recursos pblicos federais destinados ao programa so executados por organizaes da sociedade civil, por meio de uma metodologia de fortalecimento da cidadania, de mutires e trocas solidrias. A estratgia de execuo direta dessa poltica foi traada pelas organizaes como forma de garantir que os recursos pblicos chegassem ao seu destino, e no parassem nas mos da poltica tradicional local nem fossem usados para as tradicionais trocas clientelsticas to bem conhecidas na regio. Nesse caso, a execuo direta de uma poltica pblica, consensuada por um legtimo coletivo de organizaes da sociedade civil, atua como forma de superar os velhos mecanismos patrimonialistas e clientelistas da poltica tradicional local, fortalecendo grupos populares e minando as seculares estruturas promotoras de desigualdades e de poder no serto brasileiro. Por outro lado, temos como exemplo negativo a poltica pblica de Sade Indgena, desenvolvida pela Funasa Fundao Nacional de Sade, a partir de 1998. A total transferncia da execuo dessa poltica para as organizaes da sociedade civil foi prejudicial ao interesse pblico, provocando distores e confuses no papel dos diversos sujeitos sociais, especialmente quando os convnios se faziam com organizaes indgenas, que passaram de representantes dos usurios da poltica a executores das aes, mitigando o seu papel fundamental de exerccio do controle social. A transformao de uma ONG em uma organizao prestadora de servios ao Estado pode estimular uma perspectiva de atuao institucional no combativa e de parceria com governos, gerando uma dependncia institucional com relao aos recursos pblicos repassados, ameaando, afinal, a autonomia da organizao.
O ponto fundamental desse debate : como equilibrar o importante papel, atribudo pela Constituio de 1988 s organizaes da sociedade civil na co-gesto das polticas (elaborao, monitoramento e avaliao), com a sua participao na execuo e em outros aportes s polticas pblicas (estudos, consultorias, desenvolvimento de projetos pilotos), de modo que mantenham autonomia poltica em relao aos governos. Uma outra questo fundamental que no h hoje, no Brasil, uma reflexo aprofundada e uma poltica pblica de fortalecimento da sociedade civil organizada (movimentos sociais, grupos populares, grupos culturais, ONGs) que incentive o desenvolvimento de projetos autnomos e emancipatrios no mbito da sociedade.
O debate sobre a legitimidade do acesso das ONGs aos fundos pblicos, com base em uma lgica de fortalecimento do papel do Estado na universalizao das polticas pblicas e do fortalecimento da autonomia e da sustentabilidade das ONGs, teve uma outra iniciativa importante impulsionada pela Abong, em 2001 e 2002. No mbito do Frum Paulista de ONGs, foi elaborada uma proposta de Lei Estadual para a criao de um Fundo Pblico de fortalecimento de iniciativas cidads, que seria gerido pela Assemblia Legislativa de So Paulo por meio da constituio de um Conselho com representantes, entre outros, do Executivo, Legislativo e do Ministrio Pblico. Contudo, essa proposta no se transformou em um projeto de lei. A CPI7 das ONGs no Senado Federal: tentativas de estabelecer um controle poltico ao das ONGs no pas Em meio a um intenso debate e mudanas institucionais com relao reforma neoliberal do Estado brasileiro, que se dava em sentido inverso ampliao da participao popular no Brasil e construo de mecanismos e diferentes espaos polticos de dilogo (Conselhos de Polticas Pblicas, Redes e Fruns da sociedade civil, realizao do Frum Social Mundial8), a Abong foi surpreendida por um outro movimento poltico de controle das ONGs, que teve lugar no Senado Federal com a instalao, em 19 de fevereiro de 2001, da CPI das ONGs. A Comisso Parlamentar de Inqurito CPI - tinha o objetivo de apurar denncias veiculadas na imprensa a respeito da atuao irregular de organizaes no-governamentais, sobretudo
7 Comisso Parlamentar de Inqurito. 8 A primeira edio do Frum Social Mundial foi realizada no Brasil, em Porto Alegre, em 2001. Mais informaes: www.forumsocialmundial.org.br.
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Este artigo, escrito por Alexandre Ciconello com a colaborao da advogada Marcela Moraes, demonstra que na tentativa de justificar e embasar um posicionamento pessoal de alguns membros do Senado Federal, que tm tido seus interesses polticos e econmicos confrontados pela atuao de ONGs ambientalistas e organizaes indgenas na Regio Amaznica, o trabalho da CPI e o seu relatrio final: distorce fatos; ignora informaes que contradizem esse posicionamento; e no aprofunda o trabalho investigativo quando irregularidades apontam para rgos e agentes pblicos e tambm para empresas privadas. Disponvel na pgina eletrnica da Abong.
10 Vide Nota tcnica ao PLS n 07 de 2003, disponvel na pgina eletrnica da Abong. 11 Transcrio do artigo 7, do PLS 246 de 2002 A qualquer tempo, de acordo com a convenincia do rgo competente, a autorizao de funcionamento de ONG poder ser cassada se ela descumprir requisitos legais ou atentar contra a ordem pblica, a soberania nacional e os bons costumes.
aquelas que atuam com questes ambientais e indgenas na regio amaznica. Com prazo de 180 dias para apresentar suas concluses, ela foi prorrogada duas vezes, apresentando seu relatrio final apenas no dia 19 de dezembro de 2002. O objetivo no-manifesto da CPI era estabelecer um controle poltico sobre a atuao das ONGs no pas, principalmente das organizaes ambientalistas e indgenas, que cada vez mais contrariam e desafiam as estruturas de poder e os projetos de desenvolvimento predatrios, ambientalmente insustentveis e geradores de desigualdades no pas. Considerando que as tentativas de instalao de uma nova CPI das ONGs no Congresso Nacional ganha concretude, vale a pena analisar o relatrio final da primeira CPI das ONGs que, embora apresente uma viso parcial, reduzida e distorcida a respeito das ONGs, conclui que esse universo enorme e variado, em sua maioria esmagadora, atua legalmente, de boa f e presta bons servios. Vale a pena tambm ler o artigo Comentrios sobre o Relatrio Final da CPI das ONGs9, que analisa as investigaes da CPI e encontra-se disponvel na pgina eletrnica da Abong. Alm do encaminhamento do relatrio aos rgos competentes, a CPI sugeriu a proposio de seis Projetos de Lei, como, por exemplo, o hasteamento obrigatrio da bandeira nacional nos ncleos habitacionais da Amaznia Legal e a criao de um tipo penal que criminaliza a divulgao de mapa que retrate o Brasil, omitindo pores do territrio nacional. O principal produto da CPI foi, contudo, o encaminhamento do Projeto de Lei n 07 de 200310, que dispe sobre o registro, fiscalizao e controle das organizaes no-governamentais. Em sua verso original, o PL, por meio de um enfoque de controle das atividades das ONGs no pas, apresentava vcios de inconstitucionalidade e criava uma burocracia injustificvel, que poderia causar inmeros prejuzos realizao das atividades sociais das ONGs . O projeto era muito semelhante ao Projeto de Lei n 246/2002, de autoria do senador Mozarildo Cavalcanti (atualmente PTB/RR, presidente da CPI das ONGs e primeiro relator do PLS n 07, de 2003), que entre suas disposies, estabelecia que para uma ONG funcionar deveria ter uma autorizao prvia do Estado e, que essa autorizao poderia ser cassada a qualquer tempo se a ONG descumprisse requisitos legais ou atentasse contra a ordem pblica, a soberania nacional e os bons costumes.11
Apesar de importantes mudanas realizadas no projeto pelo segundo relator, senador Csar Borges (PFL12/BA), em grande medida devido presso da sociedade civil, em especial da Abong junto aos senadores/as e ao governo, o projeto foi aprovado no Senado, em 29 de junho de 2004, sendo encaminhado para a Cmara dos deputados sob o nmero 3877/2004. Assim que o projeto foi aprovado, a Abong lanou uma nota13 analisando o projeto, concluindo que, embora o substitutivo aprovado seja um avano, considerando os projetos de lei originais (PLS 07/2003 e PLS 246/2002), ainda guarda em si uma lgica controladora do Estado sobre as organizaes da sociedade civil, que poderia ser acentuada nos debates que iro ocorrer na Cmara dos Deputados e por ocasio da regulamentao da lei. A Abong ressaltou tambm, que o projeto no avana em uma perspectiva ampliada de reconhecimento e fortalecimento das entidades que compem o tecido organizativo da sociedade civil brasileira, desconhecendo todas as iniciativas anteriores de mudanas do Marco Legal das ONGs no pas. Durante o Seminrio Marco Legal das ONGs em debate no Congresso Nacional14, realizado em 2005, a relatora do PL 3877/2004, deputada Ann Pontes (PMDB/PA), afirmou, com propriedade, em sua exposio que o mrito do PL complexo, tendo em vista diversas implicaes que teria na Constituio, no Novo Cdigo Civil e entre as organizaes da sociedade civil brasileira. A relatora sentenciou que tal matria no deveria ser discutida de forma precipitada pela Cmara dos Deputados. Nesse sentido, aps 20 meses da realizao do Seminrio, a deputada Ann Pontes apresentou seu relatrio em 4 de janeiro de 2007, com a anlise do mrito do PL 3877/2004 e de seus apensos15. O voto da deputada foi pela rejeio do Projeto de Lei n 3.877, de 2004, de autoria do Senado Federal, e de seus apensos16, com base nos seguintes argumentos, que seguem abaixo e que foram transcritos do relatrio apresentado. Inicialmente, a deputada declarou que: Impormos sociedade brasileira o conjunto de normas propostas, ainda que atravs de um substitutivo, sem uma discusso ampla da matria e com o concurso de todos os setores da sociedade brasileira envolvidos, e sem a previso de apreciao de todas as Comisses desta Casa com
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O Partido Frente Liberal PFL transformou-se, em 2007, no Democratas, cuja sigla passou a ser DEM.
13 Consideraes sobre o Projeto de Lei aprovado no Senado Federal sobre as ONGs- disponvel no site da Abong. 14 Esse seminrio, promovido pela Abong e outras redes e organizaes da sociedade civil, foi realizado em 4 de maio de 2005, no auditrio Nereu Ramos, na Cmara dos Deputados, e contou com mais de 300 representantes de organizaes da sociedade civil. 15 Projetos de Lei apensados ao PL 3877/2004: Projeto de Lei N 2.312, de 2003, da Comisso de Legislao Participativa, que dispe sobre a criao do Cadastro Nacional de Organizaes No-Governamentais; Projeto de Lei N 3.841, de 2004, do deputado Jos Santana de Vasconcellos, que dispe sobre as regras para o registro de organizaes no-governamentais ONGs - e estabelece normas para a celebrao de convnio entre aquelas e o Poder Pblico e d outras providncias; Projeto de Lei N 3.892, de 2004, do deputado Ivan Ranzolin, que dispe sobre a obrigatoriedade de cadastramento pelo Poder Executivo de Organizaes No-Governamentais estrangeiras que atuem ou pretendam atuar no Brasil e d outras providncias; Projeto de Lei N 4.574, de 2004, do deputado Ronaldo Vasconcellos, que torna possvel s Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico manter a qualificao obtida com base em diplomas legais diversos e o Projeto de Lei n 4.259, de 2004, do deputado Antonio Carlos Mendes Thame, que altera o Cdigo Civil, para estender a fiscalizao do Ministrio Pblico s Organizaes NoGovernamentais que realizem parcerias com o Poder Pblico. 16 Com exceo do PL 4.574, de 2004, em que a relatora sugere uma anlise em separado, tendo em vista que esse projeto de lei trata de detalhe jurdico administrativo que foge ao escopo e ao esprito das normas propostas nos demais Projetos de Lei tratados nestes autos.
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competncia para deliberar a respeito, aps a realizao de imprescindveis audincias pblicas, parece-nos grave e uma forma de cercear e coibir a expresso da cidadania brasileira (...) Alis, a falta de debate do PL 3877/2004 no Senado Federal uma questo que merece ser destacada e que foi parte das preocupaes da relatora: No Senado Federal, a matria no foi apreciada pelas Comisses de mrito, mas to somente pelo Plenrio. Em face do Requerimento de Urgncia n 698, de 2004, de autoria dos Senhores Lderes, foi includa na pauta do ltimo dia de sesses do semestre legislativo daquele ano, no dia 24 de junho de 2004, tendo sido objeto de rapidssima discusso e votao. A falta de um amplo debate com a sociedade, e mesmo dentro do Congresso Nacional uma caracterstica tanto da origem quanto da tramitao desse projeto de lei. Tanto assim, que a Comisso de Seguridade Social e Famlia da Cmara dos Deputados que, inicialmente no seria ouvida quanto ao mrito do projeto, apresentou um requerimento em 3 de agosto de 2004, demandando ser ouvida em razo de estar acompanhando, com preocupao, o Projeto de Lei 3.877/2004, desde o Senado Federal, em face do teor da proposio, que, caso aprovada, poderia afetar sensivelmente a execuo das polticas de assistncia social e de sade, uma vez que a rede de proteo social conta com a importante parceria das organizaes no-governamentais. Com relao s associaes estrangeiras que atuam no pas, a relatora argumenta que: Parece-me, portanto, data maxima venia, que o fato de estabelecermos normas de controle adicionais s j existentes, visando a atingir, de forma expressa, apenas e to somente as pessoas jurdicas estrangeiras que no tenham fins lucrativos, como as constitudas sob a forma de associaes e fundaes (segmento que abrange, inclusive, auxlio humanitrio, praticamente todo o esporte, o folclore e a dana, em que entram, ainda, todas as igrejas das vrias religies e credos confessionais), seria redundante e inadequado. Nosso pas deve, sim, fiscalizar o que 26 | Um NoVo Marco Legal para as ONGs no Brasil
acontece em seu territrio adequadamente, tanto no mbito associativo, como no mbito do Direito de Empresa, haja vista os problemas de lavagem de dinheiro que tm ocorrido, que volta e meia nos ocupam e mobilizam a imprensa, aspectos referentes aos quais sequer as privatizaes parecem estar imunes. No que concerne ao mbito associativo, as normas administrativas, civis, penais, tributrias, bem como aquelas advindas dos tratados e atos internacionais ratificados pelo Brasil so, no meu entender, suficientes para fiscalizar adequadamente as pessoas jurdicas de direito privado sem fins lucrativos, carecendo, talvez, apenas de maior rigor e seriedade em sua aplicao, rea em que ns, no Congresso Nacional, devemos estar cada vez mais vigilantes, exigindo aes concretas do Poder Executivo. Por fim, aps uma longa apresentao de dados e informaes que demonstram a complexidade da matria, a relatora apresenta as principais razes para a rejeio do projeto de lei quanto ao seu mrito: essa matria, tendo o objetivo de coibir eventuais irregularidades cometidas no mbito do terceiro setor, particularmente, segundo mencionam as justificativas dos projetos de lei em apreciao, no mbito de organizaes no governamentais ambientalistas, atinge um enorme segmento da sociedade civil brasileira, especialmente nas reas de esporte, educao, sade, leque que vai da escola, igreja e ao hospital, passando pelo futebol e samba, atingindo praticamente todas as demais reas de participao voluntria da sociedade; as irregularidades apontadas podem ser disciplinadas amplamente pelas normas de Direito Civil, Tributrio, Penal e Administrativo existentes no pas, se aplicadas com rigor e seriedade; a complexidade da matria requer e exige ampla discusso, a audincia de todas as comisses temticas competentes e o concurso do Poder Executivo, em face das normas constitucionais atinentes iniciativa das leis; a aplicao do controle sugerido, que teria carter federal, inviabilizaria a existncia de grande nmero de associaes, podendo ter conseqncias negativas sobre a gerao de empregos no pas, especialmente no mbito das
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associaes de pequeno e mdio portes, podendo ocasionar desemprego e causar gravames aos servios de utilidade pblica que essas associaes prestam, muitas vezes de carter estritamente humanitrio; h problemas de constitucionalidade e de tcnica legislativa nos textos propostos17 que, certamente, sero levantados na Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, tanto em relao ao mrito como forma; h normas legais, no direito positivo brasileiro, disciplinando e regulamentando suficientemente tanto o direito de associao, como a fiscalizao de recursos pblicos a elas destinados, carecendo, talvez, apenas de maior rigor e melhor sistema de aplicao, o que problema de gesto administrativa e no de carncia de legislao18; deve-se considerar a impossibilidade prtica de se estabelecer a estrutura administrativo-fiscalizatria que seria necessria para aplic-las tanto no mbito do Poder Executivo em geral, como no do Ministrio Pblico em particular; deve-se considerar tambm o cerceamento que a regulamentao proposta faz e que, certamente, ser examinado em detalhe na Comisso de Constituio, de Justia e de Cidadania, nos trs primeiros projetos de lei inseridos nos autos, ao direito de associao, que a Constituio deste pas assegura, em clusulas ptreas que constituem conquista rdua e sofrida da sociedade brasileira.19 Vale ressaltar que a deputada Ann Pontes, durante todo o perodo em que esteve na relatoria do Projeto de Lei 3877/2004, dialogou com inmeras organizaes no-governamentais, assim como com membros do Ministrio Pblico, do Poder Executivo e vrios parlamentares. O seu voto pela rejeio do PL fruto de uma longa reflexo e mais uma vez revela as caractersticas antidemocrticas e inconstitucionais dos projetos de lei em discusso, cuja aprovao poderia abrir as portas para o estabelecimento de um controle poltico da atuao das organizaes no-governamentais no pas, alm de criar uma burocracia injustificvel ao trabalho das organizaes.
17 Grifos nossos. 18 Grifos nossos 19 Grifo nosso
O primeiro mandato do governo Lula e a formao de um grupo de trabalho interministerial para debater o Marco Legal das ONGs Para a Abong, a vitria do presidente Lula nas eleies presidenciais de 2002 poderia ter significado uma oportunidade de avanar no aprimoramento do Marco Legal das ONGs no Brasil, em uma perspectiva democrtica ampliada e participativa. Um exemplo, nesse sentido, foi a criao da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica, capitaneada pelo ministro Luiz Dulci, que teria como objetivo criar canais de interlocuo e articulao da sociedade civil com o governo federal e estabelecer novos mecanismos de participao popular. Em setembro de 2003, o Conselho Diretor da Abong participou de uma audincia com o presidente Lula e o ministro Dulci, cujo principal ponto de pauta foi o debate sobre o Marco Legal das ONGs no pas e sua relao com o Estado. O presidente Lula se mostrou sensvel ao tema e, ao final da reunio, comprometeu-se com a proposta de criao de um Grupo de Trabalho sobre o Marco Legal das entidades sem fins lucrativos no Brasil, cuja formalizao nunca ocorreu. Na verdade, a Secretaria Geral da Presidncia criou um grupo de trabalho interministerial, sem a participao da sociedade civil, que se reuniu por diversas vezes, tendo elaborado um relatrio final de seus trabalhos que nunca foi publicizado. Em 30 de maio de 2004, esse grupo de trabalho interministerial, que contava com representantes do Ministrio da Previdncia Social, Justia, Educao, Fazenda, Desenvolvimento Social, Trabalho, Casa Civil, ouviram, em separado, os pontos de vista da Abong e de outras duas organizaes da sociedade civil. Esse encontro, e algumas outras conversas informais posteriores com membros do governo, revelou que no havia por parte do governo um entendimento da complexidade das questes envolvidas e, muito menos, um posicionamento poltico sobre o tema. Novamente, havia um receio de propor mudanas necessrias no Marco Legal da filantropia no pas e o conseqente enfrentamento dos interesses das entidades filantrpicas (hospitais e universidades) e das Igrejas, especialmente a Igreja Catlica. Contudo, nesse perodo, algumas medidas concretas foram iniciadas por rgos do Executivo, especialmente pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) e pelo Departamento de outorgas e ttulos (Secretaria Nacional de Justia) do Ministrio da
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Justia. A principal delas foi o longo debate, promovido pelo CNAS, seguido da regulamentao do art. 3 da LOAS20, que define o que considerado entidade de assistncia social, no mbito da Poltica Pblica de Assistncia Social. Mais adiante, detalharemos a importncia dessa regulamentao, que extrapola o mbito da poltica de assistncia. O que vale ressaltar por agora que um dos compromissos do governo, e uma importante deliberao da ltima Conferncia Nacional de Assistncia Social, de transformar a resoluo aprovada pelo CNAS em decreto presidencial, ainda no foi cumprido. Embora o compromisso assumido pelo presidente Lula durante audincia com a Abong, de constituio de um grupo de trabalho, no tenha sido realizado, esse processo de dilogo com a Secretaria Geral da Presidncia gerou a sistematizao de alguns princpios, entendimentos e consensos dentro da Abong com relao ao aprimoramento do Marco Legal das ONGs. A Abong, ento, publicizou um posicionamento com relao ao aprimoramento do Marco Legal das ONGs na relao com o Estado brasileiro.
Desta forma, a ABONG defende uma legislao que a) regule de forma abrangente todas as entidades sem fins lucrativos que atuam no campo social, incluindo as entidades filantrpicas de sade, educao e assistncia social; b) reconhea a importncia das ONGs para o processo democrtico e que fortalea o tecido organizativo da sociedade civil; c) reconhea as diferenas entre os diversos tipos de organizaes sem fins lucrativos existentes (entidades de assistncia social, clubes recreativos, associaes de produtores rurais, ONGs, institutos e fundaes empresariais, universidades e hospitais privados); d) reconhea um conceito amplamente democrtico de fim pblico, valorizando a existncia de organizaes autnomas no subordinadas, em sua atuao, aos limites da exigncia de complementaridade em relao a polticas governamentais (autonomia esta que no impede as eventuais parcerias de organizaes da sociedade civil com o Estado ) que trabalham pelo reconhecimento de novos direitos por parte do (por vezes ainda no reconhecidos pelo) Estado.21 e) esteja ancorada no conceito de interesse (fim) pblico e, portanto, devendo regular claramente as relaes entre o Estado e a sociedade civil, no tocante realizao de polticas e/ou aes de interesse pblico, regulamentando o acesso
20 Lei Orgnica da Assistncia Social. 21 No dilogo poltico no qual se gestou a Lei das Oscips (Lei 9790/99), o entendimento sobre o papel das ONGs na sociedade brasileira foi formulado e incorporado nos seguintes termos: necessrio incluir tambm as chamadas ONGs (organizaes no-governamentais), cuja atuao no configura nenhum tipo de complementariedade ou de alinhamento aos objetivos de polticas governamentais, e nem, muitas vezes, de suplementariedade presena do Estado. Ao lado das instituies que complementam a presena do Estado no desempenho dos seus deveres sociais e ao lado daquelas entidades que intervm no espao pblico para suprir as deficincias ou a ausncia da ao do Estado, devem ser tambm consideradas, como de fins pblicos, aquelas organizaes que promovem, desde pontos de vista situados na Sociedade Civil, a defesa de direitos e a construo de novos direitos o desenvolvimento humano, social e ambientalmente sustentvel, a expanso de idias-valores (como a tica na poltica), a universalizao da cidadania, o ecumenismo (latu sensu), a paz, a experimentao de novos padres de relacionamento econmico e de novos modelos produtivos e a inovao social etc. (Documento-Base, Segunda Verso, de 29.09.97, p.12).
aos recursos pblicos de forma transparente e democrtica, garantindo seu controle social; f) impea que as entidades sejam utilizadas por governantes com a finalidade de contornar dispositivos legais e como forma de terceirizar polticas pblicas; g) fortalea a organizao autnoma dos cidados e das cidads; h) no permita a utilizao das entidades da sociedade civil como quebra-galho dos problemas do Estado; i) Uma legislao na qual se garantam a transparncia e o controle social do uso dos recursos pblicos sem nenhum tipo de discriminao contra as ONGs.
A reflexo coletiva acumulada durante todos esses anos, deixa claro para a Abong que um marco regulatrio das organizaes da sociedade civil de interesse pblico deve barrar toda e qualquer tentativa de retrocesso legislativo em relao s conquistas democrticas da Constituio de 1988. Projetos de lei que estabeleam exigncias no previstas na Constituio at mesmo de autorizao prvia para o funcionamento de entidades so tentativas de promover um retrocesso a tempos de obscurantismo, que esperamos j estarem definitivamente condenados aos arquivos dos tempos da ditadura. Neste sentido, a Abong repudia as tentativas autoritrias de restringir a liberdade de associao em nome de falsos compromissos com a moralidade pblica ou com a soberania nacional. As organizaes no-governamentais so um alvo permanente de ataques, vindos daqueles cujos interesses so atingidos pelo compromisso das ONGs com alternativas sustentveis e democrticas de organizao da sociedade. Para alm e anterior discusso sobre a atuao, o papel e controle pblico das ONGs e de outras organizaes da sociedade civil, ensejada pela CPI das ONGs, existem problemas relativos prpria organizao do Estado brasileiro, que tm resultado em dois tipos de entendimentos equivocados sobre essas instituies: As ONGs so instrumento da poltica neoliberal de terceirizao das funes do Estado: em relao a esta acusao, j deixamos clara a posio da Abong. A Abong recusa a confuso entre o papel do Estado e o papel das organizaes da sociedade civil na promoo do interesse pblico. Criticamos sobremodo a utilizao de organizaes da sociedade civil no rebaixamento dos padres de qualidade da prestao de certos servios pblicos.

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As ONGs so beneficirias de desvios de recursos pblicos: algumas denncias vinculadas na imprensa sobre as ONGs, nada tm a ver com o trabalho das organizaes. A questo diz respeito exclusivamente regulao do funcionamento do Estado. Queremos uma legislao que contribua para o fortalecimento da organizao da sociedade civil. Este marco legal deve impedir que associaes civis ou fundaes sejam utilizadas por governantes para contornarem restries legais de qualquer natureza. O fato de gestores pblicos instrumentalizarem entidades da sociedade civil para contornarem a Lei de Responsabilidade Fiscal, contornarem proibies legais de contratar funcionrios ou, de qualquer outro modo, contornarem o real ou suposto engessamento do Estado no um problema de responsabilidade da sociedade civil. Cabe ao Estado pr ordem na sua casa. Assim, a Abong considera problemticas as iniciativas autoritrias, que se disfaram sob o manto da defesa do interesse pblico e da transparncia para proporem um tratamento discriminatrio contra as ONGs. No h fundamento na desinformao insistentemente inculcada junto opinio pblica, segundo a qual entidades que atuam na rea social teriam algum tipo de acesso a fundos pblicos no sujeitos a mecanismos legais de controle. claro que pertinente a discusso sobre os mecanismos especficos convnios, contratos, termos de parceria (e as vantagens e desvantagens de cada um deles do ponto de vista da transparncia). No se pode, porm, automaticamente concordar que se preconize maior rigor no tratamento das ONGs do que o que for dispensado s demais organizaes da sociedade civil e s organizaes privadas em geral.
Devido s dificuldades de dilogo com o Poder Executivo, inclusive no que se refere elaborao de propostas de alterao em normas infralegais federais que poderiam ser realizadas em mbito administrativo, a Abong iniciou um dilogo mais aprofundado com o Congresso Nacional, que culminou na realizao de um grande Seminrio Nacional, em maio de 2005, organizado pela Abong e outras redes e organizaes da sociedade civil22 no auditrio Nereu Ramos (Cmara dos Deputados), contando com mais de 300 representantes de organizaes da sociedade civil23 e com a presena de parlamentares que se tm envolvido nessa discusso: senador Flvio Arns (PT-PR); senador Csar Borges (PFL/BA); deputada Ann Pontes (PMDB-PA); deputado Eduardo Barbosa (PSDB-MG) e deputado Lus Couto (PT/PB), representando a Comisso de Direitos Humanos na Cmara dos Deputados. Vale salientar que o Congresso Nacional tem sido um espao importante na discusso do Marco Legal das ONGs, refletindo os diversos posicionamentos polticos existentes na sociedade. Cabe destacar, tambm, a recente realizao do Frum Senado sobre o Terceiro Setor Cenrios e Perspectivas, realizado em novembro de 2006, uma importante iniciativa do Senado Federal no sentido de aprofundar no Parlamento o conhecimento sobre o chamado terceiro setor, incluindo o debate sobre os diversos projetos de lei em tramitao no Congresso Nacional. Ao longo desse debate, ficou cada vez mais explcito o posicionamento de um campo de organizaes da sociedade civil brasileira, no qual a Abong e outras redes da sociedade civil brasileira24 se incluem, sobre o chamado Marco Legal das ONGs. Essas iniciativas pblicas evidenciam que o debate sobre o Marco Legal uma questo poltica que no pode ser guiada unicamente por uma racionalidade jurdica ou econmica. Segundo Taciana Gouveia25, em sua exposio no Seminrio Marco Legal das ONGs realizado no Congresso Nacional, os partidos polticos no so mais os nicos sujeitos com aptido e com garantia para disputar os projetos polticos da sociedade, ou seja, o aparecimento de ONGs, movimentos sociais, a partir da dcada de 1980, fez com que fosse ampliada a concepo de poltica para alm das ocupaes do aparelho estatal. Gouveia afirma que tanto os movimentos sociais quanto as ONGs, em especial o movimento
Sobre a necessidade de aprimorar o Marco Legal das ONGs no Brasil
22 GTA Grupo de Trabalho Amaznico; AMB Articulao de Mulheres Brasileiras; RMA Rede de ONGs da Mata Atlntica; Rede Brasil sobre Instituies Financeiras Multilaterais; FBOMS Frum Brasileiro de Organizaes no-governamentais e Movimentos Sociais para o meio ambiente e o desenvolvimento; Cfemea Centro Feminista de Estudos e Assessoria e; Inesc Instituto de Estudos Socioeconmicos. 23 As transcries das falas de todos/as os/ as palestrantes podem ser encontradas na pgina eletrnica da Abong www.abong.org.br. 24 Em especial, redes e organizaes ambientalistas e feministas. 25 Diretora executiva da Abong e integrante da coordenao colegiada do SOS Corpo Instituto Feminista para a Democracia.
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feminista e o movimento negro, dentre outros, tiveram um papel fundamental em demonstrar a insuficincia das plataformas polticas partidrias que at hoje, com rarssimas e localizadas excees, so quase completamente blindadas no que se refere s desigualdades e injustias oriundas das relaes de gnero e raciais. Concluindo, Gouveia sentencia que no h atualmente uma correspondncia real e necessria entre o que dinamiza realmente a vida poltica brasileira e as institucionalidades que devem dar conta dela. Nesse sentido, e esse o argumento central deste documento, entendemos que o ambiente legal que rege atualmente as ONGs (basicamente constitudas sob o formato associativo) e suas relaes, construdas ao longo de dcadas, com o Estado brasileiro, cria obstculos e limites para a plena realizao dessa concepo democrtica ampliada e participativa. A existncia de uma sociedade civil organizada, autnoma e plural essencial para o processo democrtico e para o avano de uma cultura poltica participativa e cidad no pas. Nesse sentido, faz-se imperiosa a existncia de uma legislao que fortalea a ao das organizaes sem fins lucrativos e garanta a sua autonomia. Como direito fundamental do Estado Democrtico, a liberdade de associao consagrada em nossa Constituio Federal e no Cdigo Civil. Ou seja, nossa legislao reconhece que mulheres e homens podem livremente se associar para a realizao de objetivos coletivos diversos. Alm disso, a Constituio Federal estabelece um papel poltico protagonista s associaes civis, dentro de um modelo democrtico participativo, com base na previso do exerccio da co-gesto das polticas pblicas em todos os nveis. Contudo, as associaes civis convivem com uma legislao fragmentada e antagnica que foi sendo construda, ao longo do sc. XX, com base em uma viso da sociedade civil organizada funcional aos interesses do Estado, muitas vezes vistas como prestadoras de servios sociais. Posteriormente ao antigo Cdigo Civil de 1916, que inicialmente normatizou o imenso universo das organizaes sem fins lucrativos no Brasil, constitudas basicamente como associaes civis ou fundaes, a legislao passou a incentivar certos segmentos associativos por meio de incentivos tributrios e instrumentos de acesso a recursos pblicos. 34 | Um NoVo Marco Legal para as ONGs no Brasil
Em um primeiro momento, as chamadas entidades filantrpicas nas reas de educao, sade e assistncia social passaram a ser reguladas por diversas normas especiais. A legislao tambm incentivava a prestao de servios pblicos por entidades privadas sem fins lucrativos, na maior parte dos casos, de origem ou base religiosa. Essa mesma concepo, com uma roupagem modernizante, fundada em um discurso neoliberal de desresponsabilizao e diminuio do papel do Estado na universalizao de polticas pblicas, constituiu base para inovaes legislativas ocorridas durante a dcada de 1990, especialmente a Lei 9790/99, chamada Lei das Oscips. Esses processos, alm de serem baseados em uma viso instrumental das organizaes da sociedade civil, geraram inmeras leis, decretos, portarias, resolues, que so complexas, desarmnicas e muitas vezes completamente antagnicas entre si. Para avanarmos na construo de uma nova institucionalidade democrtica no Brasil, com base nas diretrizes participativas da Constituio Federal de 1988, necessrio mudarmos essa concepo instrumental do papel das associaes civis na sociedade brasileira, harmonizando e modificando a legislao existente, por meio dos princpios democrticos constitucionais de 1988. Esse o nosso desafio. Sob o guarda-chuva associativo, encontram-se atualmente organizaes extremamente diferenciadas, com perfis e necessidades especficas como: associaes voltadas exclusivamente para suas associadas (clubes recreativos, por exemplo), hospitais e universidades privadas, ONGs de defesa de direitos, entidades de assistncia social, institutos empresariais, associaes de moradores/as e associaes de produtores/as rurais. A legislao deve reconhecer essas diferenas e no homogeneizar finalidades institucionais profundamente diferenciadas. O aprimoramento e o realinhamento democrtico do Marco Legal do associativismo no Brasil deve se dar no sentido de fortalecer as organizaes voltadas para a esfera pblica, por intermdio da criao de incentivos e de uma maior desburocratizao. Cabe ressaltar que, especialmente no caso de pequenas associaes, elas no tm acesso a qualquer tipo de incentivo pblico para suas atividades, alm de responderem a obrigaes fiscais, contbeis e administrativas desproporcionais sua capacidade institucional.
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A redefinio do Marco Legal deveria tambm aprimorar a atual relao dos rgos do poder pblico com a sociedade civil, no tocante realizao de polticas e/ou aes de interesse pblico, regulamentando o acesso aos recursos pblicos de forma transparente e democrtica, garantindo seu controle social. Estabelecidos ento os principais pontos desse debate, apresentaremos algumas propostas de reformulao do atual Marco Legal das ONGs no Brasil, e a partir deste ponto, passaremos a incluir em um espectro mais amplo do Marco Legal do Associativismo no pas, dialogando necessariamente com a atual legislao, com alguns projetos de lei em tramitao no Congresso Nacional e com o vasto e diverso universo associativo brasileiro.
Grande parte das propostas e caminhos elencados abaixo fruto do processo de debate sobre o Marco Legal das ONGs dentro da Abong ao longo de todos esses anos, que contou com a participao de grande parte das ONGs associadas, por meio da realizao de oficinas e seminrios em todas as diretorias regionais da Abong. As idias apresentadas so uma tentativa de operacionalizar os princpios democrticos participativos defendidos por um campo poltico de organizaes da sociedade brasileira. Autonomia: Liberdade de constituio, organizao e gesto A liberdade associativa uma das caractersticas fundamentais da democracia. A autonomia de grupos, movimentos sociais, associaes essencial para o desenvolvimento da sociedade e, conseqentemente, do prprio Estado. A sociedade civil organizada no Brasil reflete a pluralidade, diversidade e criatividade dos/as brasileiros/as. Reflete tambm nossas estruturas de desigualdades. Em uma sociedade plural, diversa e criativa como a sociedade brasileira, qualquer tentativa do Estado e da legislao de formatar modelos de organizao ou exercer controle extremamente prejudicial para o exerccio da cidadania e da prpria democracia. O direito de associar-se um dos direitos fundamentais de um Estado Democrtico de direitos. Esse direito previsto como clusula ptrea em nossa Constituio Federal (artigo 5) e dele decorrem trs liberdades fundamentais: liberdade de constituio, de organizao e de gesto. No caso das associaes civis, isso significa que a Lei, ou qualquer ato normativo, no deve estabelecer qualquer tipo de enquadramento formal na estrutura organizativa interna de uma associao ou interferir na sua gesto e nos seus objetivos. Por exemplo, a Lei no pode determinar a existncia de determinados rgos internos ou impor determinado rito para a tomada de decises. A deciso de constituir uma associao uma deciso autnoma e fruto de uma iniciativa cidad, que deveria ser incentivada e no cerceada pelo Estado brasileiro. O formato dessa associao e sua estrutura interna tambm so decises autnomas. Muitas ONGs e associaes atuam no mbito da prpria sociedade civil, junto aos movimentos sociais, contribuindo para produzir modificaes na
Propostas de aprimoramento do Marco Legal das ONGs
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conscincia social, muitas vezes independentemente de qualquer tipo de relao com o Estado. Outras ONGs atuam por meio da crtica a certos rgos do Estado e outros poderes institudos, no sentido de que novos direitos sejam reconhecidos e efetivados. Outras associaes so criadas como espaos recreativos e de convivncia para grupos e comunidades. Portanto, existe todo um campo prprio de atuao das organizaes da sociedade civil que no decorre apenas de uma relao com o Estado. O Cdigo Civil e a Lei de Registros Pblicos j definem, de forma adequada, a institucionalidade associativa, garantindo o direito dos/as associados/as e algumas disposies relacionadas Assemblia Geral. Criticamos algumas mudanas realizadas por ocasio da aprovao do Novo Cdigo Civil em 2002 (Lei 10.406/2002) e a estranha mudana ocorrida em 2005 (Lei 11.127/2005), sem que houvesse qualquer discusso com a sociedade e mesmo no prprio parlamento. A criao de uma associao civil necessita do cumprimento de ritos jurdicos e administrativos formais, como a elaborao de um estatuto social escrito e adequado legislao positiva, de registro em rgos pblicos, definio de uma sede fsica, identificao dos/ as dirigentes, etc. Esses ritos jurdicos e administrativos, aliados estrutura burocrtica do Estado brasileiro, dificultam que grupos mais vulnerabilizados e ligados s classes populares possam constituir associaes civis, como pretendemos demonstrar mais adiante. Nesse sentido, apresentamos a seguinte proposta: Proposta I Qualquer mudana legislativa ou administrativa que pretenda cercear a liberdade plena de constituio, organizao e gesto de uma associao civil deve ser rejeitada ou declarada inconstitucional. Nisso se incluem os seguintes Projetos de Lei em debate no Congresso Nacional: PL 3877/2004 e seus apensos PL3841/2004, PL 2312/2003, PL 3892/2004; PL 4259/2004.
As associaes no sistema jurdico brasileiro muito interessante pesquisar a construo da figura jurdica associativa dentro do Direito Brasileiro. Ao longo dos anos, a figura da associao, como pessoa jurdica de direito privado, sempre serviu de roupagem institucional para diversas formas de expresso de grupos dentro da sociedade civil brasileira, em especial de organismos e grupos ligados Igreja Catlica.
Antes mesmo da promulgao do Cdigo Civil Brasileiro (em 1916), na primeira grande consolidao das leis civis do pas, realizada em 1858 por Teixeira de Freitas (2003), podemos observar, por diversas disposies legais da poca do Imprio e da Colnia, o complexo ambiente jurdico-institucional que regulamentava a enorme estrutura da Igreja (ordens religiosas, irmandades, parquias, conventos, misericrdias, hospitais e outras corporaes ento chamadas de mo-morta26), seus bens, pagamentos de impostos e a intricada relao com o Estado brasileiro. Alis, a relao da Igreja e de suas organizaes com o Estado brasileiro pautou a construo de um amplo arcabouo legal que engloba a relao das associaes com o Estado, que vigora em parte at os dias de hoje. O Cdigo Civil de 1916, em seu artigo 16, classificava as pessoas jurdicas de direito privado como: sociedades civis, religiosas, pias, morais, cientficas ou literrias, as associaes de utilidade pblica e as fundaes; sociedades mercantis. Para Bevilaqua (1936, p.213), as designaes do art. 16, I, devem compreender as ordens monsticas, as congregaes religiosas, as confrarias e as irmandades. Essa classificao refletia as caractersticas da ao coletiva institucionalizada no incio do sculo XX, ainda eminentemente religiosa, ou com caractersticas elitistas e positivistas expressas nas sociedades cientficas e literrias. Podemos perceber a separao entre as associaes, sociedades civis e fundaes, de um lado, e as sociedades mercantis, de outro. Contudo, a Lei no diferenciava as sociedades civis (com finalidade lucrativa), das associaes (sem finalidade lucrativa), tarefa esta que foi realizada pela doutrina. Atualmente, o Novo Cdigo Civil27 define e separa com clareza as categorias de pessoas jurdicas de direito privado: associaes so constitudas pela unio de pessoas para fins noeconmicos (art.53); fundaes so constitudas por uma dotao especial de bens, realizada por um/a instituidor/a, o/a qual especificar o fim a que se destina e declarar, se quiser, a maneira de administr-la (art.62); e sociedades so constitudas por pessoas que, reciprocamente, se obrigam a contribuir com bens ou servios para o exerccio de atividade econmica e a partilha, entre si, dos resultados (art.981). Portanto, as associaes, consideradas como uma pessoa jurdica de direito privado, tm: sua gnese na vontade humana, vontade eminentemente criadora que, para ser eficaz, deve emitir-
26 Cujos bens eram inalienveis. 27 Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002.
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se na conformidade do que prescreve o direito positivo ... a lei, em suma, que preside converso formal de um aglomerado de pessoas naturais em uma s pessoa jurdica. (Pereira, 1991, p.200) Para que essa vontade seja reconhecida pelo nosso direito, esse ato criador deve ir a registro pblico, como forma de dar publicidade existncia dessa organizao, assim como identificar os/as dirigentes responsveis pela associao. Desde o incio, portanto, uma associao adquire certa perenidade formal, com custos e objetivos naturais de autopreservao e reproduo, s podendo ser dissolvida por deciso judicial em razo de cometer alguma ilegalidade ou desviar-se de seus objetivos institucionais ou por deciso de seus/suas associados/as reunidos/as em Assemblia Geral. Cabe dizer tambm que a Constituio Federal de 1988, em seu consagrado artigo 5, estabelece a plena liberdade associativa, assim dispondo: Inciso XVIII a criao de associaes e, na forma da lei, a de cooperativas independem de autorizao, sendo vedada a interferncia estatal em seu funcionamento; Inciso XIX as associaes s podero ser compulsoriamente dissolvidas ou ter suas atividades suspensas por deciso judicial, exigindo-se no primeiro caso, o trnsito em julgado. O que nos interessa destacar, aps uma breve descrio da classificao das pessoas jurdicas de direito privado, que o nosso direito positivo garante a liberdade associativa plena para fins lcitos. Contudo, as associaes no necessariamente objetivam uma finalidade pblica. Podem ser constitudas para realizar objetivos de natureza particular, de benefcio exclusivo de seus associados ou de uma coletividade muito restrita. As associaes comerciais, as associaes de produtores/as rurais, as diversas associaes de interesse mtuo clubes recreativos, por exemplo tm uma atuao voltada exclusivamente para o benefcio de seus/suas associados/as.
Harmonizao e reviso da atual legislao com base em uma concepo democrtica ampliada presente na Constituio de 1988 A legislao que regula a relao do Estado brasileiro com as associaes civis foi construda ao longo de dcadas, e nunca se pautou por uma perspectiva democrtica ampliada, de fortalecimento da organizao autnoma de grupos sociais diversos e de ampliao da esfera pblica. A origem dessa legislao nos remete a necessidades de regulao da Igreja Catlica e ao seu vasto conjunto de organizaes mantidas ou vinculadas com o Estado brasileiro. Especialmente a partir do governo de Getlio Vargas, iniciou-se a construo de um marco legal que reconhece e estimula a criao de associaes civis colaboradoras, com discurso de apolticas e prestadoras de servios ao Estado. Essa mesma concepo, com uma roupagem modernizante, constituiu base para inovaes legislativas ocorridas durante a dcada de 1990, o que no modificou o marco legal anterior, criando uma espcie de esquizofrenia normativa. Essa concepo democrtica reduzida e no emancipatria, implementada no Brasil a partir da dcada de 1990, se contraps s mudanas democrticas participativas iniciadas em 1988. Ambas contm um modelo de sociedade e ambas delineiam um papel explcito e protagonista para as associaes civis no pas: de um lado, instrumentos democrticos privilegiados para a influncia e o controle social das polticas pblicas; de outro, prestadoras de servios pblicos, que contribuiriam para aumentar a eficincia e a reduo de custos na implementao das polticas pblicas. Nesse sentido, podemos dizer que, embora a carta constitucional de 1988 tenha reconhecido um novo papel poltico s associaes e outras organizaes da sociedade civil dentro do sistema poltico brasileiro, destacando o seu papel protagonista no exerccio do controle social e na influncia das polticas sociais em todos os nveis da Federao, a legislao infraconstitucional ainda no incorporou essa perspectiva. Alm disso, as mudanas legais efetuadas na dcada de 1990 no modificaram o antigo marco da filantropia. importante ressaltar que antigas estruturas associativas esto sendo reconfiguradas com base nessa nova perspectiva democrtica, como o caso das entidades de assistncia social.
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As mudanas institucionais promovidas pelo Estado provocam realinhamentos e profundas mudanas das culturas, prticas e valores das prprias organizaes. Mudana, por exemplo, da perspectiva da filantropia, caridade, para uma perspectiva de direitos e de garantia de polticas pblicas universais. Nessa perspectiva, propomos: Proposta II - Revogar a Lei 91 de 1935, extinguindo o ttulo de Utilidade Pblica Federal. Alm desse certificado ter se tornado anacrnico (ver box), no faz sentido a existncia de dois ttulos pblicos conferidos pelo governo federal (Utilidade Pblica Federal e Oscip) s associaes e fundaes, concedidos pelo mesmo rgo pblico (Ministrio da Justia), seguindo lgicas, requisitos e critrios diferenciados. Alm disso, o ttulo de utilidade pblica no deveria ser um requisito para a concesso do Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social e para o recebimento de doaes incentivadas. Proposta III Retirar do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) a atribuio de concesso do Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social para a rea da sade (hospitais filantrpicos) e educao (universidades e escolas). Essa atribuio deve ser exercida pelos respectivos Conselhos e Ministrios da Educao e da Sade, que devero regular com mais preciso, com base na perspectiva da Poltica Pblica de Educao e do Sistema nico de Sade (SUS) as contrapartidas em termos de gratuidade.28 Proposta IV Transformar a Resoluo do CNAS n 191 de 10 de novembro de 2005, que regulamenta o art.3 da Lei Orgnica da Assistncia Social (Lei 8742/93)29, definindo o que so entidades e organizaes de assistncia social, em Decreto Presidencial30; Proposta V - Modificar as exigncias para a concesso do Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social para as entidades de assistncia, com base em princpios democrticos e de transparncia, reduzindo
28 Atualmente, o CNAS, rgo responsvel pela concesso do Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social (Cebas), consumido por sua funo cartorial, o que leva a um enfraquecimento do debate e deliberao sobre a poltica pblica de assistncia social. Essa funo cartorial exercida por sua atribuio de processar, analisar e deferir ou indeferir a concesso do Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social. Devido aos benefcios econmicos que esse certificado confere s entidades, o CNAS passou a ser um grande cartrio e rgo de deciso administrativo, cercado por contadores/as, advogados/as e lobistas que buscam os melhores resultados para a sua clientela, ou seja, as entidades sem fins lucrativos que requerem o certificado. Do outro lado, os/as agentes pblicos dos rgos arrecadatrios do Estado, como o INSS, buscam de todas as formas restringir o gozo do benefcio. Em meio a essa disputa, as deliberaes e decises relacionadas poltica pblica de assistncia social fica em segundo plano. 29 Art. 3 - Consideram-se entidades e organizaes de assistncia social aquelas que prestam, sem fins lucrativos, atendimento e assessoramento aos beneficirios abrangidos por esta lei, bem como as que atuam na defesa e garantia de seus direitos. 30 Muito embora a resoluo do CNAS tenha fora normativa, devido s disputas e dvidas jurdicas em torno da regulamentao, necessrio se faz a publicao de um Decreto Presidencial. Essa regulamentao essencial para a construo do Sistema nico da Assistncia Social (Suas), assim como para delinear com mais clareza o complexo universo das entidades de assistncia social, delimitando a rede privada socioassistencial, regulamentando a qualidade dos servios dentro de uma concepo democrtica de fim pblico , o repasse de recursos pblicos, permitindo avanar no fortalecimento das entidades e na efetivao de direitos.
a imensa burocracia para a concesso e renovao do Cebas (especialmente para as pequenas entidades de assistncia social), evitando o envolvimento de conselheiros/as do CNAS em funes cartoriais, a fim de assegurar o pleno cumprimento dos princpios pblicos da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia;
O Marco Legal da filantropia: a relao das entidades de assistncia social, educao e sade com o Estado brasileiro Durante sculos, a Igreja Catlica, com suas inmeras entidades vinculadas, foi a responsvel pela prestao de servios de sade, educao e assistncia social. Esse conjunto de associaes sem fins lucrativos, tambm chamadas de entidades filantrpicas, existe at os dias de hoje: escolas e universidades catlicas, Santas Casas de Misericrdia, orfanatos, creches, asilos, obras de caridade. A presena dessas organizaes to marcante no campo associativo brasileiro, como o o arcabouo jurdico que foi construdo ao longo dos ltimos cem anos para regular a relao dessas organizaes com o Estado, especialmente no que se refere ao acesso aos recursos pblicos. Segundo Doimo (2004, p.158), decorre dessa ampla colaborao entre Estado e Igreja o incentivo criao de uma multiplicidade de entidades sem fins lucrativos, especialmente nas reas de educao, sade e assistncia social. Todas, porm, com lastro religioso catlico, dependentes do Estado e reguladas por leis e decretos elaborados numa ordem poltica autoritria de corte fascista... De acordo com Jorge Eduardo Duro e Leilah Landim (Duro & Landim), a aliana entre f e Ptria, entre a poderosa Igreja Catlica e o governo populista e ditatorial de Getlio Vargas (1930-1945), foi o pano de fundo para o repasse de recursos pblicos s escolas, hospitais e obras sociais catlicas espalhadas pelo pas. No , portanto, por acaso que data desse perodo a espinha dorsal da legislao, mantida at hoje, que regula as relaes entre Estado e organizaes privadas sem fins lucrativos. Ou seja, a centralizao e a proviso direta de servios pelo Estado na rea da educao, sade e assistncia no deixou de reservar um lugar para as organizaes privadas sem fins lucrativos.
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Como conseqncia dessa aliana entre o Estado e a Igreja, que privilegiou, por meio de reconhecimento legal e recursos pblicos, um segmento especfico dentre o universo plural do associativismo brasileiro, criaram-se diversos marcos jurdicos que concretizavam essa opo. A Constituio Federal de 1934 declara, pela primeira vez, a imunidade tributria para estabelecimentos particulares de educao, nos seguintes termos:
Art 154 Os estabelecimentos particulares de educao, gratuita, primria ou profissional, oficialmente considerados idneos, sero isentos de qualquer tributo.
Um pouco depois, em 1935, por meio da Lei Federal n 91, que institui o ttulo de utilidade pblica federal, de carter honorfico, o Estado cria um ttulo jurdico de reconhecimento de utilidade pblica para entidades sem fins lucrativos, mediante um processo discricionrio de qualificao. Com esse diploma legal, o Estado brasileiro, pela primeira vez, reconhece o carter pblico, ou melhor, destaca que determinadas associaes e fundaes podem ser consideradas como de utilidade pblica. O principal requisito que sirvam desinteressadamente coletividade. Desse modo, cria-se uma distino legal entre as associaes e fundaes que servem coletividade em geral e aquelas que servem apenas a interesses restritos de seus associados e instituidores. A principal caracterstica de uma titulao ou qualificao conferida pelo Estado consiste em destacar, no universo das associaes e fundaes brasileiras, aquelas que so voltadas para a esfera pblica ou que, em dado momento histrico, possuem alguma relevncia para o poder pblico. Nessa primeira tentativa de identificar a utilidade pblica de um conjunto de organizaes, a concesso ou no do ttulo era uma competncia do presidente da Repblica, que agia de forma discricionria, ou seja, poderia conceder ou no o ttulo, baseado em critrios pessoais ou polticos. Isso reflete a tendncia extremamente paternalista e pouco transparente do Estado brasileiro da poca. Ou seja, as entidades tituladas como de Utilidade Pblica Federal naturalmente eram aquelas alinhadas com a poltica de governo. Para as organizaes da sociedade civil de perfil mais contestatrio e crtico, no havia possibilidade de reconhecimento estatal e de acesso a recursos pblicos. As cartas constitucionais e diplomas legais posteriores vo, aos poucos, considerando como de interesse pblico outros segmentos associativos, e consolidando uma viso estatal tradicional no Brasil, que a de considerar as organizaes da sociedade civil como meras prestadoras de servios nas reas sociais.
A imunidade de impostos, prevista para as entidades de educao na Carta de 1934, ampliada na Constituio Federal de 1946, para as instituies de assistncia social, templos de qualquer culto e partidos polticos. Exigia-se, contudo, que as rendas dessas entidades fossem aplicadas integralmente no pas para os respectivos fins a que se destinavam. Um dos comentadores dessa imunidade constitucional de impostos, conferida s instituies de educao e assistncia social (Braga, 1971, p.55), dizia que o legislador constituinte brasileiro teve em mira imunizar as entidades de fim pblico, desinteressadas e altrustas, inspiradas e criadas pelo desgnio de colaborar com o Estado, suprindo-lhe as deficincias ou secundando-lhe a ao paternalista na obra de educao e de assistncia social (grifos nossos). Em 1959, o certificado de entidade filantrpica introduzido em nosso ordenamento jurdico por meio da Lei 3577, estabelecendo a iseno da contribuio das entidades filantrpicas e assistenciais Previdncia Social. Convm, tambm, destacar a Lei 4320, de 14 de maro de 1964, que instituiu diversas normas gerais de direito financeiro, normatizando os repasses de recursos pblicos da Unio para outros rgos pblicos e tambm para entidades privadas. Essa lei prev a existncia de auxlios e subvenes para entidades privadas, considerando como subvenes sociais as transferncias destinadas a cobrir despesas de custeio de instituies pblicas ou privadas de carter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa. Atualmente, o incentivo constituio de associaes e fundaes na rea da educao, da sade e da assistncia social previsto na prpria Constituio Federal de 1988 (vide Legislaes Citadas). A Constituio, embora tenha avanado na previso da participao da sociedade civil organizada nas polticas pblicas, seguindo a tradio histrica das formas de reconhecimento e apoio do Estado ao associativismo civil prestador de servios pblicos, concede a imunidade tributria para as entidades sem fins lucrativos de educao e assistncia social e, tambm, estabelece a imunidade da cota patronal do INSS para as entidades beneficentes de assistncia social, as quais, segundo o entendimento do Supremo Tribunal Federal, incluem a entidade beneficente de assistncia sade e a beneficente de assistncia educacional. Cabe dizer tambm que, com relao s entidades de assistncia social, temos que estas configuram um campo associativo emblemtico, uma vez que formatado por uma lgica antiga e cristalizada, baseada na filantropia e na benemerncia. Esse campo pressionado por uma perspectiva participativa de direitos a partir da Constituio de 1988 e, durante os anos
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1990, enfrenta o discurso modernizador neoliberal, com base em conceitos como profissionalismo, eficincia e eficcia na prestao dos servios assistenciais. Contudo, as velhas condicionantes histricas que esto na origem da constituio desse campo continuam a atuar. Nas ltimas eleies da sociedade civil para o CNAS, gesto 20062008, ocorridas em abril de 2006, no campo das entidades de assistncia social, a CNBB fez uma aliana conservadora para defender os interesses da filantropia31 que envolvem tambm as universidades e hospitais filantrpicos com a Confederao das Santas Casas de Misericrdia e com a Associao Brasileira de Universidades Comunitrias (Abruc), que rene muitas universidades catlicas. Essa aliana conservadora, pautada por interesses corporativos, foi vitoriosa, tendo a CNBB e a Confederao das Santas Casas sido eleitas como conselheiras titulares, e a Abruc como conselheira suplente, por meio do voto de inmeras entidades de assistncia social ligadas Igreja. Alis, somente a ttulo de ilustrao, um dos bispos da CNBB, justificando a candidatura da Igreja para o CNAS, afirmou que ela o fazia porque os interesses da Igreja estavam em jogo. Temos, portanto, um marco legal antigo, que referenda um campo associativo atualmente em disputa, perpassado por vrias perspectivas e lgicas polticas.
Com relao s inovaes trazidas pela Lei 9790/99 (Lei das Oscips) e pelo seu Decreto 3100/99, conforme argumentamos anteriormente no ponto 3.2., faz-se necessrio realizar algumas alteraes, a fim de harmonizar essa legislao com o Marco legal anterior ainda em vigncia, nos seguintes termos: Proposta VI - Estabelecer prazo mnimo de constituio legal (2 ou 3 anos) para que as associaes ou fundaes possam se qualificar como Oscip, evitando que o Estado reconhea como de interesse pblico uma carta de intenes, ou seja, uma organizao existente apenas formalmente. Proposta VII - Harmonizar o art. 18 da Lei das Oscips, que estabelece prazo para que as organizaes qualificadas com base em outros diplomas legais possam tambm manter a qualificao como Oscip, com o inciso I, do art. 3, que inclui a assistncia social entre as atividades de interesse publico enunciadas
31 O que significa evitar e se opor a qualquer debate no sentido de alterar o atual sistema de incentivos e imunidades, que beneficia os hospitais e universidades filantrpicas (que so associaes civis ou fundaes que possuem o Certificado Beneficente de Assistncia Social o antigo Certificado de Filantropia que garante a iseno da cota patronal do INSS) e as entidades de assistncia social (em especial, as obras de caridade ligadas as Igrejas).
na mesma lei. Ou seja, permitir que uma organizao que possua o Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social, ou outro ttulo pblico, possa se qualificar como Oscip, evitando paralelismos injustificveis na legislao. Desburocratizao e reconhecimento de movimentos e grupos populares em espaos institucionais de participao A estrutura institucional participativa criada no Brasil aps 1988, formada principalmente por milhares de Conselhos de Polticas Pblicas, condiciona o acesso dos/as cidados/s a esses espaos pblicos, a uma organizao coletiva institucionalizada prvia, que passa pela formalizao associativa32. Contudo, as caractersticas atuais de nossa legislao e especialmente da nossa burocracia, pautada pelas necessidades de associaes que recebem recursos pblicos para a execuo de polticas, dificultam a possibilidade de institucionalizao de grupos populares, impedindo-os de ampliar a sua participao poltica no sistema democrtico brasileiro. Vale dizer que, especialmente no que diz respeito s pequenas associaes, no existem incentivos pblicos para suas atividades, alm de responderem a obrigaes fiscais, contbeis e administrativas desproporcionais sua capacidade institucional. Mais grave ainda, no caso de movimentos sociais e grupos no institucionalizados, que lhes praticamente vedada, com raras excees, a possibilidade de participao em Conselhos de Polticas Pblicas e outros espaos polticos institucionalizados de deciso. Precisamos, portanto, aprimorar nossa legislao no sentido de fortalecer as organizaes voltadas para a esfera pblica, por intermdio de uma maior desburocratizao.
Para uma associao ser constituda, no basta a manifestao de uma vontade coletiva, que deve ser registrada em uma ata pblica, e a elaborao de um Estatuto Social redigido de acordo com as disposies do Cdigo Civil e da Lei de Registros Pblicos. So necessrios, ainda, quatro registros obrigatrios, nos trs nveis de governo federal, estadual e municipal , os
Registros pblicos e procedimentos necessrios para o funcionamento de uma associao civil
32 Alm da participao em Conselhos, o Estado estabelece a formalizao de grupos populares ou de trabalhadores/ as, como uma condicionalidade para o exerccio de certos direitos ou acesso a certos benefcios. Podemos citar trs casos concretos: a) necessidade de formalizao de associaes quilombolas, em nome das quais conferido o domnio coletivo do territrio, comunidade, art. 17 do Decreto n 4.887, de 20 de novembro de 2003. b) necessidade de formalizao de associaes extrativistas como condio de assinatura com o Estado de contrato de concesso de direito real de uso e o termo de compromisso com populaes tradicionais de reservas extrativistas (Lei 9985/00, art. 14, e Decreto 4329/2002, art. 13); c) necessidade de formalizao de associaes de trabalhadores/as rurais e agricultores/as como condio de recebimento de emprstimos e financiamento pblico produo.
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quais exigem inmeros requisitos e procedimentos legais que so sistematicamente verificados pelas instncias administrativas responsveis. So eles: Cartrio de Registro Civil das Pessoas Jurdicas: Toda associao ou fundao deve, para iniciar suas atividades, registrar-se no Cartrio de Registro Civil das Pessoas Jurdicas, que o rgo pblico competente para tal registro, segundo a Lei 6015/73 (Lei de registros pblicos). O Estatuto Social elaborado deve ser assinado por um/a advogado/a. H ainda um custo financeiro para o registro de uma associao civil, o que, para muitos grupos sociais, serve como um desestmulo formalizao jurdica. Receita Federal: Para ter movimentao financeira, toda associao deve se inscrever no Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica (CNPJ), junto Receita Federal. Somente a partir desse momento que poder abrir conta bancria e receber recursos. Prefeitura: O espao fsico a ser utilizado como sede da associao tambm precisa ser regularizado perante a Prefeitura Municipal. Para obter o Cadastro de Contribuintes Mobilirios (CCM) e o Alvar de Localizao e Funcionamento, a organizao deve apresentar o Estatuto Social e a Ata da Assemblia de Constituio, devidamente registrados em cartrio, juntamente com o documento do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) do local onde funcionar a organizao. O citado Alvar dever ser atualizado periodicamente. Ministrio do Trabalho: Quanto regularizao trabalhista, a organizao, mesmo que no tenha empregados/as, deve apresentar documentos e informaes anuais (Rais Relao Anual de Informaes Sociais, e GFIP Guia do Fundo de Garantia e Informaes Previdncia). Alm disso, se quiser contratar empregados/as, dever (entre outras coisas) registrarse no INSS Instituto Nacional da Seguridade Social. Dependendo da rea e da forma de atuao da associao, existem inmeros registros, ttulos e qualificaes obrigatrios e/ ou facultativos junto ao poder pblico, tais como: Registro no CMAS Conselho Municipal de Assistncia Social33; Registro no CNAS Conselho Nacional da Assistncia Social Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social (Cebas); Utilidade Pblica Federal; Utilidade Pblica Estadual e Municipal; Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscip); Cadastro Nacional de Entidades Ambientalistas (CNEA).
33 O registro no Conselho Municipal de Assistncia Social obrigatrio para as entidades de assistncia social.
Para se registrar nesses rgos pblicos, ou obter determinado ttulo ou qualificao concedida pelo poder pblico, a associao deve cumprir determinados requisitos e apresentar uma srie de documentos, entre os quais: relatrio de atividades; balano contbil e patrimonial; atestado de autoridade local (prefeito, juiz de direito, promotor de justia) de que a organizao esteve e est em contnuo funcionamento nos ltimos trs anos, com exata observncia dos princpios estatutrios; qualificao completa dos membros da diretoria e atestado de idoneidade moral. Depois de constituda, toda associao deve, a cada ano, obrigatoriamente prestar informaes a diversos rgos pblicos (ver a seguir), alm de manter a sua escriturao e livros contbeis atualizados por (um) profissional da contabilidade. Declarao de Informaes da Pessoa Jurdica (DIPJ), que deve ser prestada Receita Federal, contendo o balano contbil e patrimonial anual da organizao, assim como as fontes de recursos recebidos, em categorias como: contribuies associativas; venda de bens e prestao de servios; rendimentos de aplicaes financeiras; doaes e subvenes. A no entrega dessa declarao anual Receita Federal no prazo estipulado gera uma multa que deve ser paga pela associao. Relao Anual de Informaes Sociais (Rais), que deve ser entregue ao Ministrio do Trabalho com informaes e o perfil de cada empregado/a. Em no havendo empregados/as, deve ser entregue uma declarao negativa; Qualquer alterao estatutria ou eleio de novos/as dirigentes deve ser obrigatoriamente informada ao Cartrio de Registro Civil das Pessoas Jurdicas, at mesmo com a qualificao completa dos/as dirigentes e representantes legais. H um custo financeiro para o registro de qualquer documento no cartrio, o qual geralmente deve ter firma reconhecida e atender a outras exigncias burocrticas que tornam o processo mais oneroso. Alm desses procedimentos obrigatrios, para as associaes que possuem alguns dos ttulos, registros e qualificaes aqui mencionados, existem outras informaes obrigatrias, que devem ser prestadas ao poder pblico, tais como: relatrio anual de atividades; atualizao dos dados cadastrais; publicao do balano contbil e patrimonial.
A existncia de inmeros ritos legais, administrativos, burocrticos e onerosos, faz com que grupos populares e grupos sociais mais vulnerabilizados tenham dificuldade para se institucionalizar e, posteriormente, manter estruturas organizativas
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associativas. Ressalte-se que a sociedade brasileira extremamente desigual, com uma populao com baixa escolaridade, cuja ao coletiva pautada por uma forte tradio oral. Com relao a este ponto, importante destacar a anlise de Iris Young (2000, p.141) para quem membros de grupos sociais estruturalmente menos privilegiados so sub-representados na maioria das democracias contemporneas. Estruturas de desigualdades sociais e econmicas sempre produzem desigualdades polticas e relativa excluso do processo decisrio. Assim, as pessoas das classes populares e da classe trabalhadora no tm seus interesses e perspectivas to bem representados como os da classe alta ou mdia.34 A legislao civil deveria adaptar-se nossa realidade social (e no o inverso). Nesse sentido, propomos: Proposta VIII Permitir a representao institucional legtima, em Conselhos de Polticas e outros rgos pblicos, de grupos no institucionalizados. Isso j vem acontecendo, timidamente, em alguns espaos participativos, como nos Conselhos de Sade, e recentemente nas eleies da sociedade civil para o CNAS (gesto 2006-2008), no segmento de usurios da poltica de assistncia social. Proposta IX Isentar os grupos populares do pagamento de qualquer taxa administrativa para o registro de associaes civis e dos posteriores atos constitutivos. Proposta X As associaes civis devem ter um tratamento simplificado e diferenciado com relao ao cumprimento de certas obrigaes junto aos rgos pblicos, especialmente junto a Receita Federal e o Ministrio do Trabalho. Embora sejam pessoas jurdicas, possuem uma institucionalidade completamente diversa de uma empresa.35 Proposta XI Permitir que as associaes tenham uma escriturao contbil simplificada, em especial as pequenas associaes civis.
34 Trecho original em ingls: Few would deny that members of less privileged structural social groups are under-represented in most contemporary democracies. As I discussed in Chapter 1, structural social and economic inequality often produces political inequality and relative exclusion from influential political discussion. Thus poor and working-class people often do not have their interests and perspectives as well represented as the rich or middle-class. 35 Especialmente com relao Receita Federal, INSS e demais rgos do Ministrio do Trabalho, as associaes civis tm o mesmo tratamento que uma empresa privada. O objetivo de fortalecer a formao e expresso de grupos populares nunca ser atingido, se os rgos do Estado brasileiro no forem sensveis s profundas diferenas institucionais, e de propsito, das associaes civis, particularmente as de pequeno porte. Embora sejam pessoas jurdicas, so completamente diversas de empresas privadas. Essas diferenas devem ser refletir em procedimentos e obrigaes mais simplificadas no tocante s associaes civis na sua relao com os rgos pblicos.
Mecanismos de transparncia e controle na utilizao de recursos pblicos Como parte de uma esfera pblica ampliada, as ONGs e demais associaes civis tm a obrigao de serem transparentes, no que diz respeito tanto aos seus projetos, aes e mecanismos de deciso, como em relao gesto de recursos financeiros. Mesmo em se tratando de organizao que no receba recursos pblicos,h uma obrigao legal de prestao de contas ao conjunto de seus associados/as. Alm disso, as organizaes so obrigadas a prestar contas anualmente a quem faz doao, que podem ser pessoas fsicas ou jurdicas, nacionais ou estrangeiras. No caso de uma organizao no-governamental receber recursos pblicos nacionais, por meio de convnios, a prestao de contas ser exaustiva, devendo ser demonstrada a aplicao efetiva dos recursos recebidos mediante apresentao de relatrios da execuo fsico-financeira do projeto, que so obrigatoriamente analisados pelo Tribunal de Contas. Segundo a jurista Mara Sylvia Zanella Di Pietro, em seu livro Parcerias na Administrao Pblica (Di Pietro, 2002) :Na prestao de contas, no basta demonstrar o resultado final obtido com o convnio; necessrio demonstrar que todo o valor repassado foi utilizado na consecuo daquele resultado. Vale dizer que o dinheiro assim repassado no muda sua natureza por fora do convnio; ele transferido e utilizado pelo executor do convnio, mantida sua natureza de dinheiro pblico (no sentido de que est destinado a fim pblico). Por essa razo, o executor do convnio (no caso uma ONG), visto como algum que administra dinheiro pblico; como tal, est obrigado a prestar contas no s ao ente repassador da verba, como tambm ao Tribunal de Contas. Saliente-se, tambm, que o Ministrio Pblico competente para investigar e denunciar qualquer irregularidade cometida por uma ONG que lese o interesse pblico. Para as organizaes que possuem algum ttulo, registro ou qualificao pblica, existem outras informaes obrigatrias que devem ser prestadas ao poder pblico, tais como: relatrio anual de atividades; atualizao dos dados cadastrais; publicao do balano contbil e patrimonial, dentre outras. Essas informaes no so freqentemente sistematizadas pelos rgos pblicos e, muito menos, disponibilizadas populao.
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Uma ao importante realizada em anos recentes foi a criao do Portal da Transparncia do governo federal (http://www.portaltransparencia.gov.br/), que rene informaes sobre todos os convnios firmados pelo governo federal com instituies pblicas e com organizaes da sociedade civil, vigentes a partir de 1 de janeiro de 1996. O objetivo declarado do Portal permitir s entidades pblicas, a parlamentares e sociedade em geral um acesso fcil s informaes sobre convnios, alm de fomentar o controle social dos atos do governo, ampliando assim, sua transparncia. possvel, tambm, verificar junto s entidades municipais, estaduais ou privadas o andamento das atividades realizadas com recursos federais repassados via convnio. Com relao a algumas propostas em debate no Congresso Nacional, no que se refere criao de um Cadastro Nacional das ONGs, devemos ponderar que existem atualmente inmeros cadastros e bancos de dados pblicos com informaes sobre as associaes e fundaes (formato legal de uma ONG) atuantes no pas. O principal deles a base de dados da Receita Federal, originada da Declarao de Informaes da Pessoa Jurdica e da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais), os quais so atualizados anualmente. Alm desses, existem outros cadastros pblicos de organizaes no-governamentais no Ministrio da Justia (organizaes tituladas como Utilidade Pblica Federal, organizaes qualificadas como Oscips e filiais de organizaes estrangeiras que atuam no pas); no Conselho Nacional de Assistncia Social; no Ministrio do Meio Ambiente (Cadastro Nacional de Entidades Ambientalistas - CNEA); no Ministrio da Sade (ONGs que atuam com questes relacionadas a DST/ Aids); no Ministrio Pblico (cadastro de fundaes), etc. A criao de mais um cadastro poder, ao invs de atender ao interesse pblico (maior conhecimento do universo das ONGs), criar uma duplicidade de obrigaes e burocracias desnecessrias, em um contexto de inmeros cadastros que no se comunicam. O problema no a falta de informaes prestadas pelas ONGs, mas, sim, a falta de interesse do poder pblico em utilizar e sistematizar os dados disponveis. Mesmo assim, novas iniciativas podem ser implementadas, no sentido de ampliar a transparncia e informaes disponveis sobre a utilizao de recursos pblicos repassados no s a organizaes no-governamentais, mas a qualquer pessoa fsica ou jurdica, ampliando o controle social. Para tanto, propomos: 52 | Um NoVo Marco Legal para as ONGs no Brasil
Proposta XII Garantir acesso universal s informaes oramentrias da Unio, Estados e Municpios, que pode se dar, em mbito federal, pelo aprimoramento e a livre consulta aos sistemas pblicos de informaes pblicas j existentes, como o Siafi3636 e o Sigplan37. Proposta XIII A Receita Federal dar publicidade aos dados financeiros e institucionais de que j dispe, sobre todas as pessoas jurdicas sem fins lucrativos brasileiras, por meio da criao de um banco de dados disponvel eletronicamente. Proposta XIV O Ministrio da Justia disponibilizar eletronicamente todas as informaes de que dispe sobre as organizaes qualificadas como Oscip, utilidade pblica federal e ONGs estrangeiras atuantes no Brasil38, inclusive estatutos sociais e dados sobre os/as dirigentes, ampliando o disposto no art. 17 da Lei 9799/99. Proposta XV Aprimorar e dar mais visibilidade iniciativa do Portal da Transparncia do governo federal, inclusive, garantindo acesso eletrnico populao e promovendo oficinas em todo o pas, a fim de capacitar a sociedade civil a utiliz-lo. Proposta XVI - Desenhar polticas a fim de integrar os mecanismos oficiais de controle (Tribunais de Conta, Ministrio Pblico, Conselhos de Polticas), com as iniciativas cidads de controle social (redes, fruns, observatrios, tribunais populares, dentre outras). Propostas XVII O governo federal promover a integrao das diversas bases de dados existentes, sobre a participao das organizaes nogovernamentais nas polticas pblicas, visando produo de dados sobre o impacto das mesmas em todos os nveis da poltica (formulao, monitoramento, implementao e avaliao).
36 Sistema integrado de Administrao Financeira do Governo Federal. 37 Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento. 38 Para que uma associao civil ou fundao estrangeira funcione no pas, por meio de criao de sucursais, filiais ou agncias, necessria a autorizao do governo brasileiro, a qual se dar mediante a aprovao dos seus estatutos (ou atos constitutivos, nos termos do art. 11, pargrafo 1 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil) pelo presidente da Repblica. Atualmente, a autorizao conferida por ato do ministro da Justia. Com a autorizao, no perde a entidade o seu carter de estrangeira. Quaisquer prerrogativas conferidas s associaes nacionais, que forem alm do regime comum de direito privado, somente sero extensivas s associaes ou fundaes estrangeiras autorizadas, se houver reciprocidade de tratamento nos seus pases de origem para as associaes ou fundaes brasileiras. A autorizao de funcionamento de organizao estrangeira no Brasil pode ser revogada se a organizao deixar de cumprir as obrigaes exigidas pelo governo para o seu funcionamento no pas.
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Participao nas polticas pblicas
As ONGs passam a ser, cada vez mais, um elemento essencial na gesto das polticas pblicas, no s no exerccio do controle social e na sua execuo, como tambm na realizao de parcerias diversas com rgos pblicos, na realizao de consultorias, capacitaes, estudos, desenvolvimento de projetos pilotos e metodologias inovadoras no campo social. Contudo, verificamos a existncia de mecanismos arcaicos e ineficientes de repasse de recursos para as organizaes da sociedade civil, para a realizao de aes de interesse pblico. Por outro lado, os mecanismos institucionais de participao social nas polticas pblicas (como os conselhos e conferncias) so fragmentados e no dialogam entre si. Em geral, os diversos rgos estatais, responsveis pela gesto das polticas pblicas no pas, ainda no incorporaram uma viso ampliada da esfera pblica e a legitimidade das organizaes da sociedade civil na co-gesto das polticas. No caso da execuo das polticas, mesmo quando so estabelecidas parcerias com organizaes da sociedade civil, muitas vezes a perspectiva no de fortalecimento das organizaes, mas apenas de transferncia de responsabilidades. Por exemplo, muitos governos utilizam as entidades da sociedade civil como quebra-galho dos problemas do Estado, a fim de evitar contratao de pessoal ou limites impostos pela legislao, como a Lei de Responsabilidade Fiscal. Mecanismos antigos, e ainda existentes, de repasse de recursos pblicos para entidades sem fins lucrativos como, por exemplo, a subveno e auxlio, no permitem um efetivo controle social desses recursos, pois eles so repassados de forma discricionria e por meio de critrios no democrticos. Ressalte-se que esses mecanismos jurdicos, muitas vezes, so utilizados por parlamentares, quando da votao da Lei Oramentria Anual, para beneficiar determinadas entidades sem fins lucrativos segundo critrios polticos e clientelistas. Recentemente, o governo federal publicou o Decreto 5.504, de 5 de agosto de 2005 que, sem nenhum tipo de debate com organizaes da sociedade civil, estabeleceu que todas as obras, compras, servios e alienaes a serem realizadas por entes pblicos ou privados, com os recursos ou bens repassados voluntariamente pela Unio, sejam contratadas mediante processo de licitao pblica, de acordo com o estabelecido na legislao
federal pertinente, com o emprego da modalidade prego na forma eletrnica. Ou seja, este Decreto estabelece que tanto o municpio de So Paulo como o Hospital Beneficincia Portuguesa, a associao de moradores da Rocinha ou a Associao Quilombola de Conceio das Crioulas, ao estabelecerem convnios com a Unio, devem realizar o mesmo tipo de procedimento licitatrio utilizando a modalidade do prego eletrnico. Essa norma praticamente inviabilizar a celebrao de convnios e termos de parcerias com pequenas organizaes da sociedade civil, que no tero estrutura necessria para atender essa disposio normativa. Para alm dos obstculos burocrticos, os quais iro prejudicar processos socioeducativos do trabalho desenvolvido pelas ONGs, essa nova regra obriga que organizaes sem fins lucrativos submetam-se lgica concorrencial de organizaes do mercado, violando sua natureza institucional. Para evitar que muitas organizaes sejam prejudicadas por terem que atender a um dispositivo legal que no lhes cabe, propomos: Proposta XVIII Criar mecanismos de dilogo e de interlocuo entre os diferentes espaos de participao e controle social. Proposta XIX Extinguir as modalidades de subveno social, auxlio e contribuio como uma forma de repasse de recursos para organizaes da sociedade civil. Proposta XX - Estabelecer uma participao mais efetiva e orgnica dos Conselhos de Polticas Pblicas em todo o processo de aprovao, monitoramento e avaliao das parcerias do poder pblico com as organizaes no-governamentais, por meio de convnios ou termos de parcerias. Caber aos Conselhos analisar cada caso isoladamente, ou formular uma poltica de repasse de recursos para as organizaes da sociedade civil, de acordo com cada poltica pblica e a partir de um planejamento anual, a ser (que seria posteriormente) implementado pelo gestor pblico.
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Proposta XXI Incorporar na legislao que regula os convnios muitos dos avanos trazidos pela Lei 9799/99, no que se refere regulamentao do Termo de Parceria, especialmente alterar a Instruo Normativa da Secretaria do Tesouro Nacional n 01 de 1997, permitindo que os recursos pblicos repassados a entidades privadas via celebrao de convnios federais, possam cobrir despesas de custeio das entidades; Proposta XXII Estabelecer um procedimento nico, transparente, democrtico e simples de realizao de um concurso de projetos antes da celebrao de um convnio, ou de um termo de parceria39, entre o poder pblico e uma organizao da sociedade civil. Proposta XXIII O Decreto 5.504 de agosto de 2005 deve ser revogado, e criados mecanismos especficos que garantam a eficincia na utilizao de recursos pblicos, quando repassados para organizaes da sociedade civil para a realizao de aes de interesse pblico. Associativismo produtivo e o movimento da economia solidria O associativismo voltado para o desenvolvimento ou facilitao de atividades produtivas vem ganhando destaque no Brasil nos ltimos anos. De acordo com dados da pesquisa do IBGE/Ipea40 (2004), em 1996 o Brasil tinha 4.412 associaes de produtores/as rurais; em 2002, esse nmero passou para 24.897 (um crescimento de 464,3 por cento), o maior crescimento registrado em um campo associativo no perodo indicado. Esse segmento corresponde, hoje, a 9% do universo associativo brasileiro. Em outra pesquisa recente realizada pela Secretaria Nacional de Economia Solidria, ligada ao Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE, 2006), em 2005, foram identificados 14.954 empreendimentos econmicos solidrios em 2.274 municpios do Brasil. Um importante dado deste levantamento revela que 54% (por cento) desses empreendimentos so constitudos sob o formato associativo. Trs dos principais motivos destacados para a constituio desses empreendimentos solidrios so: uma alternativa ao desemprego (45%), uma fonte complementar de
39 O artigo 23 do Decreto 3100/99, que regulamenta a lei das Oscips (9790/99), estabelece que a celebrao do Termo de Parceria pode ser feita por meio de concurso de projetos, mas no torna o concurso obrigatrio nem estabelece critrios para sua facultatividade. 40 Instituto de Aplicada. Pesquisa Econmica
renda para os/as associados/as (44%) e condio exigida para ter acesso a financiamento e outros apoios (29%). Podemos dizer que o associativismo produtivo uma forma de organizao social para o trabalho, diferente das tradicionais estruturas produtivas baseadas na relao capitaltrabalho. Trata-se de associaes, voltadas para a produo e venda de bens e servios de forma coletiva e solidria. Esse segmento se aproxima da organizao cooperativa do trabalho e da produo, e tem uma grande identidade com ela. Talvez tenha uma identidade muito maior com as cooperativas do que com a perspectiva e formato da ao associativa, embora haja algumas especificidades. Nos ltimos anos, a ao dessas organizaes vem sendo re-significada pelo movimento da Economia Solidria. O Frum Brasileiro de Economia Solidria, por exemplo, em sua carta de princpios, afirma, entre outros pontos, que a Economia Solidria ressurge, hoje, como resgate da luta histrica dos/as trabalhadores/ as, como defesa contra a explorao do trabalho humano e como alternativa ao modo capitalista de organizar as relaes sociais dos seres humanos entre si, e destes com a natureza. Nesse sentido, qualquer debate sobre o aprimoramento do Marco Legal do associativismo do Brasil deve considerar as necessidades e especificidades desse segmento associativo e, necessariamente, dialogar com a legislao que regula o cooperativismo no pas, atualmente em debate no Congresso Nacional (PL 7009/06). Para tanto, propomos: Proposta XXIV Alterar o atual art. 53 do Novo Cdigo Civil que define as associaes (Constituem-se associaes pela unio de pessoas que se organizem para fins no econmicos), para a seguinte redao: Constituem-se as associaes pela unio de pessoas que se organizem para fins no lucrativos, a fim de evitar qualquer interpretao no sentido de vetar a realizao de atividades, como a venda de produtos e prestao de servios por associaes civis. Proposta XXV Definir um modelo jurdico mais adequado para o desenvolvimento de atividades produtivas coletivas e solidrias realizadas por grupos de trabalhadores/as, que hoje se situa em um campo nebuloso, entre duas institucionalidades jurdicas
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(associaes e cooperativas). Esse debate no pode se dar de forma fragmentada, tendo em vista que a forma constitutiva desses empreendimentos econmicos solidrios basicamente associativa (54%), seguida por grupos informais (33%) e por cooperativas (11%)41 Proposta XXVI Criar um modelo de tributao simplificado, como o Simples - Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte (Lei 9317/96) - para as associaes civis que comercializam produtos e servios. Poltica de incentivos pblicos a aes cidads No h hoje, no Brasil, uma reflexo aprofundada e uma poltica pblica de fortalecimento da sociedade civil organizada (movimentos sociais, grupos populares, grupos culturais, ONGs), que incentive o desenvolvimento de projetos autnomos e emancipatrios no mbito da sociedade. Quando falamos em incentivos no mbito do debate sobre Marco Legal, em geral, pensa-se na ampliao de incentivos fiscais, tanto para quem doa recursos financeiros para as organizaes como por meio de desonerao tributria, atravs de isenes e imunidades tributrias. Esse apenas um aspecto de uma poltica de incentivos pblicos a aes cidads, que pode conter outros elementos, como acesso a equipamentos pblicos e meios de comunicao. No tocante aos incentivos fiscais, a doaes e s isenes e imunidades tributrias, temos hoje alguns mecanismos (vide tabela abaixo) que so insuficientes. As imunidades tributrias (incluindo a iseno da cota patronal do INSS) seguem a antiga sistemtica de incentivo s organizaes de educao, sade e assistncia social. Os incentivos fiscais doao so restritos e ainda difceis de serem operacionalizados, em razo da burocracia estatal.
41 MTE (2005)
Imunidades, Isenes e Mecanismos jurdicos que possibilitam o repasse de recursos pblicos indiretos para associaes e fundaes
Mecanismo legal Descrio uma limitao constitucional ao Poder da Unio, Estados e municpios de institurem impostos sobre determinadas pessoas jurdicas ou situaes. Um dos casos previstos na Constituio a imunidade de impostos sobre o patrimnio, renda ou servios relacionados com as finalidades essenciais, das entidades de educao e assistncia social, sem fins lucrativos. A Constituio Federal prev que as entidades beneficentes de assistncia social possuam o direito imunidade das contribuies sociais, mediante a obteno do Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social. Embora a Unio, os Estados e municpios tenham o poder (conferido pela Constituio) de instituir impostos sobre determinados fatos geradores, podem, por meio de lei, isentar determinadas pessoas, coisas ou situaes, do pagamento de certos tributos. Como exemplo, podemos citar a iseno das instituies de carter filantrpico, recreativo, cultural e cientfico e as associaes civis sem fins lucrativos, ao pagamento do Imposto de Renda, prevista no art. 15 da Lei 9532/97. Doaes para projetos culturais promovidos por pessoas fsicas ou jurdicas, com ou sem fins lucrativos. Doaes para entidades portadoras do ttulo de Utilidade Pblica Federal, ou qualificadas como Oscips, promovidas por empresas tributadas sobre o lucro real. Entidades beneficiadas Base Legal
Imunidade de impostos
Entidades de educao e assistncia social sem fins lucrativos.
CF/1988 art. 150, inciso VI, alnea c. CTN art. 14.
Imunidade de contribuies sociais
Entidade beneficente de assistncia social (inclui entidades de educao e sade).
CF/1988 art. 195, pargrafo 7 Lei 8742/93
Iseno
So aquelas descritas pela Lei (federal, estadual e municipal) que institui a iseno.
CTN art. 175 a 179.
Incentivos fiscais a doao
Entidades que tenham projetos culturais aprovados de acordo com a Lei Rouanet. Associaes e fundaes portadoras do ttulo de utilidade pblica federal ou Oscip. Entidades que trabalham com a temtica da criana e do adolescente, cujos projetos forem aprovados pelos respectivos Conselhos dos Direitos da criana e do adolescente.
Lei 8313/91 (Lei Rouanet) Lei 9249/95 (art. 13) MP n 2158-35, de 24/08/2001 (art. 59 e 60) Lei 8069/90, art. 260
Doaes para os Fundos de Direitos da Criana e do Adolescente, por empresas tributadas pelo lucro real.
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Deve-se ressaltar, tambm, a profunda incompreenso sobre o tipo de trabalho realizado pelas associaes e demais entidades sem fins lucrativos por parte das autoridades tributrias, que tendem a consider-las como empresas, do ponto de vista tributrio. Isso tem causado vrios transtornos s atividades de inmeras associaes no pas. Para a promoo de uma poltica democrtica de incentivos fiscais, propomos: Proposta XXVII Unificar, ampliar e simplificar entendimentos e procedimentos administrativos, com relao aos incentivos tributrios s associaes civis previstos na legislao. Proposta XXVIII Criar um sistema de incentivos fiscais a fim de que as pessoas fsicas, que doarem recursos financeiros a organizaes da sociedade civil, possam abater parte dessa doao no seu imposto de renda devido. Proposta XXIX Permitir que todas as empresas possam se utilizar dos incentivos fiscais doao, atualmente existentes e no s quelas tributadas pelo lucro real. Proposta XXX - Modificar a Lei da Cofins, a fim de garantir a iseno do pagamento da contribuio para as organizaes sem fins lucrativos; Proposta XXXI - Criar um espao obrigatrio nos meios de comunicao de massa para que movimentos sociais, grupos populares, grupos culturais, ONGs, possam veicular campanhas e realizar trabalhos de educao e conscientizao.
Ilustrando o quanto esse tema complexo e polmico, at fevereiro de 2007, tramitavam no Congresso Nacional 11 proposies relativas ao Marco Legal das ONGs, as quais vm sendo monitoradas pela Abong. Para chegar a esse nmero, foram contabilizados apenas os chamados projetos cabea, excluindo da contagem todos aqueles que, porventura ,estejam apensos a outros. Conforme manda o artigo 105 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, ao final de cada legislatura so arquivadas todas as proposies legislativas que ainda estiverem em tramitao, mesmo aquelas que j receberam pareceres. No sero arquivados os projetos que tiverem recebido parecer favorvel em todas as comisses, aqueles j aprovados em turno nico ou no, os originrios do Senado Federal ou que tenham passado por l, os de iniciativa popular ou de outro poder, ou do Procurador Geral da Repblica. Assim, em 31 de janeiro, foram arquivadas oito propostas legislativas que vinham sendo monitoradas por se referirem, direta ou indiretamente, ao marco legal. Dessas, uma teve o desarquivamento solicitado por seu autor, conforme permitido pelo mesmo regimento. Foi o Projeto de Lei 90/99, de autoria do deputado Alberto Fraga (PMDB/DF), e que tem como objetivo radicalizar o controle estatal sobre as ONGs. Das 11 proposies em andamento, a principal a ser considerada o Projeto de nmero 3877/2004, originado no Senado Federal, como produto final da CPI das ONGs (2001), e que pretende dispor sobre o registro e controle das organizaes nogovernamentais. Conforme j dito, a relatora Deputada Ann Pontes manifestou-se pela sua rejeio e agora a proposta aguarda para ser colocada em pauta na CTASP Comisso de Trabalho, Administrao e Servio pblico. As articulaes da Abong com o TCU e outras organizaes e movimentos em 2006 Por todo o ano de 2006, a Abong participou do projeto Dilogo Pblico, do Tribunal de Contas da Unio - TCU. Em cada um dos estados, um/a representante da Abong participou de seminrios contribuindo com a discusso sobre controle social. O projeto foi
Situao atual no Congresso Nacional de projetos referentes identidade das ONGs
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bem avaliado pela equipe do TCU, que declarou que, em 2007, tem grande interesse em participar de eventos de organizaes sociais, na tentativa de ampliar o dilogo e estreitar as relaes entre a sociedade civil e o Estado. Em 22 de novembro, foi realizada em Braslia/DF, uma reunio de organizaes e movimentos da sociedade civil, da qual participaram MST, Abong, CESE, Critas, dentre outras. Esta reunio teve como objetivo reunir movimentos sociais e organizaes da sociedade civil, para discutir os problemas e obstculos relacionados s parcerias e execuo de convnios que envolvam repasses de recursos pblicos. Nesta ocasio ocorreram duas audincias, uma com ministro Marcos Benquerer da Costa, do TCU e outra com o ministro Guido Mantega. O ministro do TCU se mostrou favorvel a continuar com o dilogo, e citou a relao j iniciada com a Abong. O ento ministro do Planejamento, Guido Mantega demonstrou que o governo est muito preocupado com a questo, afirmando que tambm vinham sendo pressionados pelo TCU. A partir disso, consolidou-se uma articulao de organizaes sem fins lucrativos, que passaram a ter seus trabalhos paralisados pela obrigatoriedade de utilizao do prego eletrnico como procedimento para contratao de educadores/as,de recursos humanos e materiais em atividades socioeducativas. Um dos exemplos mais emblemticos dos transtornos gerados pelo decreto, foi a paralisao dos trabalhos desenvolvidos pela ASA Articulao do Semi-rido, no projeto 1 Milho de Cisternas (P1MC), a partir da vigncia do decreto. Neste sentido, a partir da constituio dessa articulao de organizaes, como o MST Movimento dos Trabalhadores dos Sem Terra , a ASA Artiuclao do Semirido, a CNBB Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil, a Critas, entre outras, houve intensa mobilizao e dilogo com o governo para que as entidades sem fins lucrativos no fossem arroladas pelo decreto, sendo obrigadas a adotar instrumentos de mercado para o desenvolvimento de suas aes poltico-pedaggicas. Alm da inconstitucionalidade do decreto, que modifica a Lei das Licitaes, ele estende s entidades sem fins lucrativos, a posteriori da firmao do convnio, a obrigatoriedade de um procedimento concorrencial, o prego eletrnico. 62 | Um NoVo Marco Legal para as ONGs no Brasil
O Prego Eletrnico: O que ? A quem atinge? O que est sendo realizado? Em meio a toda essa discusso que envolve o Marco Legal das ONGs, vem o Decreto 5504/2005, para estabelecer a exigncia de utilizao do prego, preferencialmente na forma eletrnica, para entes pblicos ou privados, nas contrataes de bens e servios comuns, realizadas em decorrncia de transferncias voluntrias de recursos pblicos da Unio, decorrentes de convnios ou instrumentos congneres, ou consrcios pblicos. O Decreto exigia regulamentao, que foi dada pela portaria interministerial 217 de 31 de julho de 2006, para estabelecer os prazos e demais regulamentaes necessrias. Em princpio, so atingidos pela nova legislao todo e qualquer ente pblico ou privado que venha a receber repasses de recursos pblicos da Unio, nas contrataes de bens e servios. Os casos de dispensa e inexigibilidade de licitao previstos na Lei 8666/93 devero ser homologados pela instncia mxima de deliberao do ente pblico ou privado, sob pena de nulidade do ato. Segundo circular 01/2007 da ASA Articulao do Semirido Brasileiro, a insero do prego nas suas dinmicas significa a morte dos processos educativos com os quais lidam, alm de aumentar o atoleiro burocrtico que rege as atividades com os rgos pblicos. Tal fato tambm ocorre com entidades ao longo de todo o territrio. A Abong totalmente a favor da existncia de mecanismos de transparncia, de publicidade, de economicidade no trato com recurso pblico e, mesmo, concurso pblico para acesso a recursos pblicos. No entanto, no cabe a aplicao de mecanismos concorrenciais de entidades de mercado para aquelas cuja natureza no de finalidade lucrativa. Assim, a exigncia de implementao de prego eletrnico para contratao de servios e recursos humanos por parte das entidades, posteriormente ao fechamento de convnios, implica na paralisao ou fragilizao de trabalhos desenvolvidos. As aes das ONGs no campo do fortalecimento de direitos com recursos pblicos, isto , de toda a sociedade e no apenas governamentais, tm como um de seus principais sentidos o fortalecimento associativo, de processos socioeducativos e de organizao da
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sociedade civil para construo de direitos coletivos, de participao e controle social condies fundamentais para a existncia de uma democracia forte, ampla e real. fato, ento, que o procedimento imposto pelo Decreto, e regulamentado pela portaria interministerial, vem atravancar o trabalho realizado por muitas das organizaes no-governamentais beneficirias de repasses pblicos da Unio. Em parecer encomendado pela Critas Brasileira e gentilmente compartilhado por essa organizao com a Abong, o jurista Aristides Junqueira afirma que, tanto o decreto quanto portaria interministerial so inconstitucionais, haja vista que a regulamentao dos repasses de recursos atinentes licitao deveria ser efetivada por lei em sentido formal, e no via decreto e instruo normativa. O jurista afirma, ainda, que as organizaes sociais no precisaro submeter seus contratos ao regime da Lei de Licitaes (8666/93), mas sim devem respeitar os princpios regentes das atividades administrativas do Estado, tais como moralidade, impessoalidade, economicidade, entre outras coisas. Por outro lado, o Tribunal de Contas da Unio, j emitiu deciso em sentido contrrio, conforme acrdo 1070/2003, que afirma a incidncia da Lei 8666/93, quando da aplicao de recursos pblicos, ainda que geridos por particular. Assim, certo que a deciso do TCU contrria ao interesse das organizaes. A favor das entidades h que, tal documento, apesar de criar jurisprudncia nesse sentido, no tem fora vinculante, ou seja, em outro processo, pode haver deciso diferente. Porm, inegvel o peso desta deciso. Quanto ao parecer do jurista Aristides Junqueira, no tem peso sobre uma deciso judicial futura, no entanto, as afirmaes nele contidas servem como fonte de argumentao. O desafio atual da Abong centra-se na definio de estratgias que garantam um instrumento com fora jurdica, seja do poder legislativo, executivo ou judicirio, que exclua as organizaes sociais do alcance das normas instituidoras do prego eletrnico, ou que lhes tire a validade jurdica tornando-as inaplicveis de forma definitiva. Mas, para alm da questo emergencial , paralisante dos trabalhos, preciso um debate pblico denso, de flego, que permita refletir sobre qual a natureza da relao entre as entidades sem fins lucrativos e o Estado, e quais as formas democrticas e transparentes de financiamento pblicos dessas aes. 64 | Um NoVo Marco Legal para as ONGs no Brasil
Em maio de 2007, acabou por ser publicada42, a partir da sensibilizao feita pelas entidades junto ao governo, nova portaria suspendendo temporariamente o decreto. Embora seja uma medida paliativa, que no resolve questes fundamentais da relao entre Estado e sociedade civil, ela permite a continuidade dos trabalhos at ento paralisados. No entanto, o que est no centro do debate, a construo de novos parmetros de relao entre sociedade civil e Estado brasileiro, numa perspectiva que no se paute por relaes utilitrias e instrumentais no uso de recursos por ambas as partes. Esse debate traz tona toda a movimentao realizada para a definio do marco legal das organizaes da sociedade civil, e de uma regulamentao clara para entidades sem fins lucrativos, permitindo efetivamente, diferenciar quais tm essas caractersticas e quais no tm, bem como o sentido de relao com o Estado e as formas de financiamento pblico para entidades com finalidade pblica em suas aes, respeitando a diversidade de projetos polticos e de formas organizativas.
42 a Portaria Interministerial n 150 de 18 de maio de 2007.
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Consideraes Finais
A sntese da proposta da Abong, desdobramentos e o estado da arte no Marco Legal das ONGs em junho / 2007 - alguns desafios43 Nos ltimos anos, foram instaladas 3 Comisses Parlamentares de Inqurito CPIs, tendo como objeto central organizaes no governamentais (ONGs) e sua relao com recursos pblicos e com atuao no territrio nacional. Alm disso, tem sido cada vez mais freqente a presena na mdia dessa sigla, muitas vezes associada corrupo e desvio de recursos. Quando aparecem positivamente, de forma bastante superficial, pontual e com trabalhos vinculados a prticas de filantropia privada. Pouca tem sido a visibilidade pblica das organizaes que atuam no campo da educao para cidadania, da luta por direitos e pela democratizao do Estado. Ou seja, h ainda enorme desconhecimento sobre a diversidade de formas de organizao da sociedade civil e suas prticas. H, tambm, pelas marcas de um estado patrimonialista e de uma sociedade autoritria, muito preconceito e discriminao quanto atuao dessas organizaes voltadas para democratizar o Estado e incidir na transformao do modelo de desenvolvimento vigente. Como vimos, o debate sobre o Marco Legal das ONGs, dentro da Abong, sempre foi pautado pela ao da identidade poltica de um campo de organizaes da sociedade civil constitudas para defesa, promoo e acesso a direitos. Assim, a partir da Constituio Federal de 1988, propiciadora de substanciais alteraes para o universo institucional das ONGs, so criados Conselhos de Polticas Pblicas e outros mecanismos de participao cidad, com participao dos movimentos sociais. Esses instrumentos fomentaram a criao de importantes regulamentaes jurdicas como o ECA Estatuto da Criana e do Adolescente a LOAS Lei Orgnica de Assistncia Social e o SUS Sistema nico de Sade. Em 1997, o Governo Federal, por meio do Conselho da Comunidade Solidria, ligado Presidncia da Repblica, realizou uma Rodada de Interlocuo Poltica, da qual a Abong participou e cujo tema era o Marco Legal do Terceiro Setor. O objetivo principal era criar uma regulamentao que permitisse uma flexibilizao, com menor burocracia e maior controle, para que as associaes e fundaes sem fins lucrativos assumissem maiores responsabilidades na execuo de polticas pblicas. Neste perodo, ocorreram uma srie de debates internos na Abong
43 Tendo por base os textos da advogada do escritrio da Abong em Brasilia, Lisandra Arantes, essa concluso realiza uma sntese dos principais aspectos abordados ao longo do texto, tendo tambm como referncias, informaes obtidas nos sites da Cmara dos Deputados, do Senado Federal e atravs do trabalho de articulao que vem sendo realizado em torno da temtica, alm de pesquisas de artigos, jurisprudncias, informes e pareceres no ambiente da internet.
sobre as propostas formuladas pelo Comunidade Solidria e o posicionamento das ONGs associadas, sendo certa a posio de combater a lgica de Reforma do Estado com base no Estado mnimo e com a precarizao das polticas pblicas. Em 1999, foi promulgada a Lei 9790/99, instituindo uma nova classificao s organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, a chamada Lei das Oscips. Um considervel avano trazido por essa legislao, foi o reconhecimento da pluralidade de iniciativas de interesse pblico existentes no pas. Embora a avaliao da Abong tenha sido a de que o novo instrumento legal no correspondeu s demandas e expectativas de seu campo, ele avanou na medida em que definiu quem eram as organizaes de interesse pblico, excluindo deste rol as iniciativas privadas das reas de sade e educao. Porm, a legislao criou uma relao privilegiada das organizaes assim classificadas com o Estado, baseada no repasse de recursos pblicos para quem executasse polticas pblicas. Aps os vetos encaminhados pelo ento presidente Fernando Henrique Cardoso, o projeto de lei foi praticamente reduzido regulamentao do Termo de Parceria, principal instrumento criado pela Lei das Oscips. Esse termo reforou e privilegiou o repasse de recursos para associaes e fundaes com a finalidade de prestao de servios, e pouco se avanou na construo de um Marco Legal que possibilitasse o fortalecimento efetivo das organizaes da sociedade civil brasileira. Para alm disso, a Lei das Oscips no interferiu diretamente nos marcos jurdicos anteriores, aumentando ainda mais o arcabouo jurdico na regulamentao do campo. Outros pontos crticos da legislao, identificados pela Abong foram: (i) a falta de um prazo para que uma organizao se classifique como Oscip; (ii) a exigncia de uma srie de dispositivos especiais nos estatutos sociais das organizaes que pretendem se qualificar como Oscip, exigncias essas associadas s organizaes prestadoras de servios e que no contemplam a diversidade de associaes existentes no pas, em especial as que no recebem recursos pblicos e organizaes populares; por fim, (iii) a legislao faculta ao gestor pblico o concurso de projetos para a celebrao do termo de parceria, quando o concurso deveria ser a regra. Importantes iniciativas da Abong em relao a suas associadas, no sentido de contribuir para o debate, devem ser salientadas, dentre elas a implementao do Programa de Desenvolvimento Institucional (PDI), desde 2001. Esse programa
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possibilitou uma srie de oficinas e debates sobre o tema, contribuiu fortemente para a construo de uma identidade de campo e estimulou a elaborao de diversas publicaes e artigos sobre o ambiente legal em que as ONGs esto inseridas. importante, tambm, destacar a publicao da srie Manual de Fundos Pblicos, que contribuiu para tornar transparente e acessvel para as ONGs, informaes sobre programas, fundos e polticas pblicas federais, e tambm sobre a previso oramentria e a execuo desses programas ao longo do perodo de previso, gerando dados que contriburam para o exerccio do controle social. Em 19 de fevereiro de 2001, foi instalada a primeira CPI das ONGs, pautada por uma lgica de controle sobre a ao de entidades que atuam no territrio da Amaznia. Em princpio, o objetivo da CPI era apurar denncias de atuao irregular de ONGs. Aps ter sido prorrogada por duas vezes, a CPI apresentou seu relatrio final em 19 de dezembro de 2002. Como descrito, o principal resultado foi o encaminhamento do Projeto de Lei do Senado n 07/2003 que dispe sobre o registro, fiscalizao e controle das organizaes nogovernamentais. Mesmo aps importantes alteraes feitas no projeto por seus relatores, a proposta legislativa manteve sua lgica controladora do Estado sobre as organizaes. Aprovado no Senado, este projeto encontra-se na Cmara dos deputados, sob o n 3877/2004 e recebeu parecer pela sua rejeio na Comisso de Trabalho, Administrao e Servio Pblico, onde aguarda ser colocado em pauta para votao. No ano de 2006, a Abong participou de diversas atividades relacionadas ao Marco Legal,dentre elas, vale destacar a realizao do Frum Senado Debate Brasil Cenrios e Perspectivas, e a participao no Debate convocado pelo GIFE Programa Marco Legal. No Frum Senado Debate Brasil, a Abong participou ativamente da fase preparatria, em reunies com a equipe do Senado Federal, opinando sobre temas e nomes importantes para a discusso. Durante o evento, a Abong esteve representada em dois painis. Na poca, os diretores Jos Antonio Moroni e Jorge Duro participaram, respectivamente dos painis Ampliando a Esfera Pblica e sobre Marco Legal. Dentre os contedos abordados durante o Frum, destacaram-se: 1) A heterogeneidade do terceiro setor, com tentativas de mapeamento desse campo, definio de perfis e de conceitos. 2) No que se refere ao marco legal, foi apresentada uma proposta de projeto que declara a inutilidade do ttulo de utilidade 68 | Um NoVo Marco Legal para as ONGs no Brasil
publica, para que este deixe de ser requisito para a concesso do Cebas. Alm isso, pela Secretaria Nacional de Justia, se apresentou a idia da criao de um Cadastro Nacional de Entidades qualificadas pelo Ministrio da Justia a ser chamado de CNE. Esse cadastro seria voluntrio, porm, depois de implantado, somente acessariam recursos pblicos as entidades cadastradas44. 3) No campo do financiamento e sustentabilidade, foram discutidas as formas possveis de financiamentos e isenes. No que se refere a qual modelo de financiamento das aes das ONGsse pretende, percebe-se a ausncia de consenso, principalmente no que diz respeito s isenes, defendida por alguns/as e atacada por outros/as. 4) Na discusso sobre transparncia, resgatou-se a premissa da heterogeneidade do chamado Terceiro Setor e a dificuldade de impor medidas que contemplem e sejam possveis a todas as organizaes. Falou-se em diversas formas de dar publicidade s contas e de viabilizar a prestao delas (sites, jornais, etc...). No debate convocado pelo GIFE, a proposta era discutir a liberdade de organizao e funcionamento para organizaes da Sociedade Civil, transparncia e Controle Social. O evento foi estruturado em painis temticos, tendo sido a Abong representada por Lisandra Arantes (escritrio de Braslia) no primeiro painel, denominado Liberdade de Organizao e Funcionamento para Organizaes da Sociedade Civil. Os pontos principais abordados foram: terceiro setor (amplitude do conceito, dificuldades de estabelecer um nico marco legal que seja satisfatrio a todas as organizaes includas neste conceito), cadastro nacional de ONGs, legislao atual e entraves burocrticos para o funcionamento. Durante os outros painis, foram discutidas as alternativas para o processo de transparncia, participao dos stakeholders (como chamam as organizaes, pblico-alvo, financiadores e publico em geral) e recursos pblicos. Apesar de identificar uma clara inteno do GIFE em se aproximar da Abong, o debate reafirmou a dificuldade de grandes fundaes em perceber que, no conceito de Terceiro Setor esto includas tambm organizaes com um perfil muito diverso, dos mais variados tamanhos e possibilidades, o que incluiria as organizaes do universo da Abong, embora essa denominao seja rechaada entre suas associadas. Ao final de 2006, nova CPI foi instalada, pelo senador Herclito Fortes (PFL/PI), a partir de levantamento do TCU sobre irregularidades na prestao de contas de recursos pblicos. Ela se
44 Houve manifestaes favorveis e contrrias ao cadastro. No entanto, mesmo no consensuado, posteriormente ao evento, o cadastro citado foi criado pelo Ministrio da Justia.
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extinguiu com o fim da legislatura do governo anterior, e serviu mais para contribuir para o acirramento do processo eleitoral nas eleies gerais de 2006 do que para apurar efetivamente qualquer coisa. No entanto, o senador Herclito Fortes, nessa nova legislatura, consegue instalar outra vez a CPI.Porm, em acordo entre oposicionistas e governistas, o perodo a ser investigado foi ampliado para alm do inicialmente proposto, que compreendia apenas o primeiro governo Lula (2002-2006). Este se estendeu, ento, para desde 1999, abrangendo tambm o perodo da gesto de Fernando Henrique Cardoso. Em parte, tal acordo serviu para arrefecer nimos da CPI, fazendo com que, aparentemente, a motivao para sua implementao diminusse. O marco legal que buscamos A Abong tem defendido, como princpios norteadores da discusso sobre um marco legal fortalecedor das organizaes autnomas: 1) Uma regulamentao que inclua todas as entidades sem fins lucrativos que atuam no campo social, incluindo as entidades filantrpicas de sade, educao e assistncia social, e que reconhea as diferenas entre os diversos tipos de organizaes sem fins lucrativos existentes (entidades de assistncia social, clubes recreativos, associaes de produtores rurais, ONGs, institutos e fundaes empresariais, universidades e hospitais privados); 2) Uma norma que reconhea a importncia das ONGs para o processo democrtico e que fortalea o tecido organizativo da Sociedade Civil, estabelecendo um conceito amplamente democrtico de fim pblico, valorizando a existncia de organizaes autnomas - no subordinadas, em sua atuao, aos limites da exigncia de complementaridade em relao a polticas governamentais; que trabalham pelo reconhecimento de novos direitos, por vezes ainda no reconhecidos pelo Estado; 3) Uma Lei que regule claramente as relaes entre o Estado e a Sociedade Civil, no tocante realizao de polticas e/ou aes de interesse pblico, regulamentando o acesso aos recursos pblicos de forma transparente e democrtica, garantindo seu controle social e impedindo que as entidades sejam utilizadas por governantes com a finalidade de contornar dispositivos legais, e como forma de terceirizar polticas pblicas; 70 | Um NoVo Marco Legal para as ONGs no Brasil
So, portanto, os principais pontos da proposta de construo do Marco Legal defendidos pela Abong: Proposta I Qualquer mudana legislativa ou administrativa que pretenda cercear a liberdade plena de constituio, organizao e gesto de uma associao civil deve ser rejeitada ou declarada inconstitucional. Nisso se incluem os seguintes Projetos de Lei em debate no Congresso Nacional: PL 3877/2004 e seus apensos PL3841/2004, PL 2312/2003, PL 3892/2004; PL 4259/2004. Proposta II - Revogar a Lei 91 de 1935, extinguindo o ttulo de Utilidade Pblica Federal. Proposta III Retirar do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) a atribuio de concesso do Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social para a rea da sade (hospitais filantrpicos) e educao (universidades e escolas). Essa atribuio deve ser exercida pelos respectivos Conselhos e Ministrios da Educao e da Sade, que devero regular com mais preciso, com base na perspectiva da Poltica Pblica de Educao e do Sistema nico de Sade (SUS) as contrapartidas em termos de gratuidade. Proposta IV Transformar a Resoluo do CNAS n 191 de 10 de novembro de 2005, que regulamenta o art.3 da Lei Orgnica da Assistncia Social (Lei 8742/93) definindo o que so entidades e organizaes de assistncia social em Decreto Presidencial. Proposta V - Modificar as exigncias para a concesso do Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social para as entidades de assistncia, com base em princpios democrticos e de transparncia, reduzindo a imensa burocracia para a concesso e renovao do Cebas (especialmente para as pequenas entidades de assistncia social), evitando o envolvimento de conselheiros/as do CNAS em funes cartoriais, a fim de assegurar o pleno cumprimento dos princpios pblicos da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia;
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Proposta VI - Estabelecer prazo mnimo de constituio legal (2 ou 3 anos) para que as associaes ou fundaes possam se qualificar como Oscip, evitando que o Estado reconhea como de interesse pblico uma carta de intenes, ou seja, uma organizao existente apenas formalmente. Proposta VII - Harmonizar o art. 18 da Lei das Oscips, que estabelece prazo para que as organizaes qualificadas com base em outros diplomas legais possam tambm manter a qualificao como Oscip, com o inciso I, do art. 3, que inclui a assistncia social entre as atividades de interesse publico enunciadas na mesma lei. Ou seja, permitir que uma organizao que possua o Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social ou outro ttulo pblico possa se qualificar como Oscip, evitando paralelismos injustificveis na legislao. Proposta VIII Permitir a representao institucional legtima, em Conselhos de Polticas e outros rgos pblicos, de grupos no institucionalizados. Isso j vem acontecendo, timidamente, em alguns espaos participativos, como nos Conselhos de Sade e, recentemente, nas eleies da sociedade civil para o CNAS (gesto 2006-2008), no segmento de usurios da poltica de assistncia social. Proposta IX Isentar os grupos populares do pagamento de qualquer taxa administrativa para o registro de associaes civis e dos posteriores atos constitutivos. Proposta X As associaes civis devem ter um tratamento simplificado e diferenciado com relao ao cumprimento de certas obrigaes junto aos rgos pblicos, especialmente junto a Receita Federal e o Ministrio do Trabalho. Embora sejam pessoas jurdicas, possuem uma institucionalidade completamente diversa de uma empresa Proposta XI Permitir que as associaes tenham uma escriturao contbil simplificada, em especial as pequenas associaes civis. 72 | Um NoVo Marco Legal para as ONGs no Brasil
Proposta XII Garantir acesso universal s informaes oramentrias da Unio, Estados e Municpios, que pode se dar, em mbito federal, pelo aprimoramento e a livre consulta aos sistemas pblicos de informaes pblicas j existentes, como o Siafi45 e o Sigplan46. Proposta XIII A Receita Federal dar publicidade aos dados financeiros e institucionais de que j dispe, sobre todas as pessoas jurdicas sem fins lucrativos brasileiras, por meio da criao de um banco de dados disponvel eletronicamente. Proposta XIV O Ministrio da Justia disponibilizar eletronicamente todas as informaes de que dispe sobre as organizaes qualificadas como Oscip, utilidade pblica federal e ONGs estrangeiras atuantes no Brasil47, inclusive estatutos sociais e dados sobre os/as dirigentes, ampliando o disposto no art. 17 da Lei 9799/99. Proposta XV Aprimorar e dar mais visibilidade iniciativa do Portal da Transparncia do governo federal, inclusive, garantindo acesso eletrnico populao e promovendo oficinas em todo o pas a fim de capacitar a sociedade civil a utiliz-lo. Proposta XVI - Desenhar polticas a fim de integrar os mecanismos oficiais de controle (Tribunais de Conta, Ministrio Pblico, Conselhos de Polticas), com as iniciativas cidads de controle social (redes, fruns, observatrios, tribunais populares,). Propostas XVII O governo federal promover a integrao das diversas bases de dados existentes sobre a participao das organizaes no-governamentais nas polticas pblicas, visando a produo de dados sobre o impacto das mesmas em todos os nveis da poltica (formulao, monitoramento, implementao e avaliao). Proposta XVIII Criar mecanismos de dilogo e de interlocuo entre os diferentes espaos de participao e controle social.
45 Sistema integrado de Administrao Financeira do Governo Federal. 46 Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento. 47 Para que uma associao civil ou fundao estrangeira funcione no pas, por meio de criao de sucursais, filiais ou agncias, necessria autorizao do governo brasileiro, a qual se dar mediante a aprovao dos seus estatutos (ou atos constitutivos, nos termos do art. 11, pargrafo 1 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil) pelo presidente da Repblica. Atualmente, a autorizao conferida por ato do ministro da Justia. Com a autorizao, no perde a entidade o seu carter de estrangeira. Quaisquer prerrogativas conferidas s associaes nacionais, que forem alm do regime comum de direito privado, somente sero extensveis s associaes ou fundaes estrangeiras autorizadas se houver reciprocidade de tratamento nos seus pases de origem para as associaes ou fundaes brasileiras. A autorizao de funcionamento de organizao estrangeira no Brasil pode ser revogada se a organizao deixar de cumprir as obrigaes exigidas pelo governo para o seu funcionamento no pas.
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Proposta XIX Extinguir as modalidades de subveno social, auxlio e contribuio como forma de repasse de recursos para organizaes da sociedade civil. Proposta XX - Estabelecer uma participao mais efetiva e orgnica dos Conselhos de Polticas Pblicas em todo o processo de aprovao, monitoramento e avaliao das parcerias do poder pblico com as organizaes no-governamentais por meio de convnios ou termos de parcerias. Caber aos Conselhos, analisar cada caso isoladamente ou formular uma poltica de repasse de recursos para as organizaes da sociedade civil, de acordo com cada poltica pblica a, partir de um planejamento anual, a ser posteriormente implementado pelo gestor pblico. Proposta XXI Incorporar na legislao que regula os convnios muitos dos avanos trazidos pela Lei 9799/99, no que se refere a regulamentao do Termo de Parceria, especialmente alterar a Instruo Normativa da Secretaria do Tesouro Nacional, n 01 de 1997, permitindo que os recursos pblicos repassados a entidades privadas via celebrao de convnios federais, possam cobrir despesas de custeio das entidades; Proposta XXII Estabelecer um procedimento nico, transparente, democrtico e simples, de realizao de um concurso de projetos antes da celebrao de um convnio, ou de um termo de parceria48, entre o poder pblico e uma organizao da sociedade civil. Proposta XXIII O Decreto 5.504 de agosto de 2005, deve ser revogado e criados mecanismos especficos que garantam a eficincia na utilizao de recursos pblicos, quando repassados para organizaes da sociedade civil para a realizao de aes de interesse pblico. Proposta XXIV Alterar o atual art. 53 do Novo Cdigo Civil, que define as associaes para a seguinte redao: Constituem-se as associaes pela unio de pessoas que se organizem para fins no lucrativos, a fim de evitar qualquer interpretao no sentido de vetar a realizao de atividades como a venda de produtos e prestao de servios por associaes civis.
48 O artigo 23 do Decreto 3100/99, que regulamenta a lei das Oscips (9790/99), estabelece que a celebrao do Termo de Parceria pode ser feita por meio de concurso de projetos, mas no torna o concurso obrigatrio nem estabelece critrios para sua facultatividade.
Proposta XXV Definir um modelo jurdico mais adequado para o desenvolvimento de atividades produtivas coletivas e solidrias, realizadas por grupos de trabalhadores/as, que hoje se situam em um campo nebuloso, entre duas institucionalidades jurdicas (associaes e cooperativas). Esse debate no pode se dar de forma fragmentada, tendo em vista que a forma constitutiva desses empreendimentos econmicos solidrios basicamente associativa (54%), seguida por grupos informais (33%) e por cooperativas (11%)49. Proposta XXVI Criar um modelo de tributao simplificado, como o Simples - Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte (Lei 9317/96) - para as associaes civis que comercializam produtos e servios. Proposta XXVII Unificar, ampliar e simplificar entendimentos e procedimentos administrativos, com relao aos incentivos tributrios s associaes civis previstos na legislao. Proposta XXVIII Criar um sistema de incentivos fiscais, a fim de que as pessoas fsicas, que doarem recursos financeiros a organizaes da sociedade civil, possam abater parte dessa doao no seu imposto de renda devido. Proposta XXIX Permitir que todas as empresas possam se utilizar dos incentivos fiscais doao atualmente existentes, e no s aquelas tributadas pelo lucro real. Proposta XXX - Modificar a Lei da Cofins, a fim de garantir a iseno do pagamento da contribuio para as organizaes sem fins lucrativos; Proposta XXXI - Criar um espao obrigatrio nos meios de comunicao de massa para que movimentos sociais, grupos populares, grupos culturais, ONGs, possam veicular campanhas e realizar trabalhos de educao e conscientizao.
49 MTE (2005)
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Referncias Bibliogrficas
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Legislaes Citadas
Leis federais Lei 5172/66 - Cdigo Tributrio Nacional (artigos 14 e 175 a 179); Lei 91/35 - Institui o ttulo de Ultilidade Pblica Federal; Constituio da Repblica Federativa do Brasil,l, promulgada em 05 de outubro de 1988. (artigo 5, incisos XVIII e XIX; artigo 150 e artigo 195); Lei 8069/90 (artigo 260) - dispe sobre o estatuto da criana e do adolescente; Lei 8313/91 Lei Rouanet Institui o programa nacional de apoio a cultura (PRONAC) e d incentivos fiscais doaes para projetos culturais; Lei 8666/93 Lei de Licitaes - regulamenta o artigo 37, inciso XXI, da Constituio Federal e institui normas para licitaes e contratos da administrao pblica; Lei 8742/93 Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS); Lei 9249/95 - altera a legislao do imposto de renda das pessoas jurdicas, bem como da contribuio social sobre o lucro liquido, e estabelece incentivos fiscais sobre doaes que especifica; Lei 9317/96 Institui o SIMPLES (Sistema integrado de pagamento de impostos e contribuio das micro empresas e das empresas de pequeno porte) Lei 9637/98 Lei das Organizaes Sociais - dispe sobre a qualificao de entidades como organizaes sociais; Lei 9608/98 Lei do Voluntariado; Lei 9790/99 Lei de OSCP - Institui a qualificao de Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) para associaes e fundaes; Lei 9985/00 -regulamenta o art. 225, par. 1, incisos I, II, III e VII da Constituio Federal e institui o sistema nacional de unidades de conservao (populaes tradicionais e reservas extrativistas); Lei 10.406/2002 Novo Cdigo Civil (artigos 53 e seguintes);
Lei 11.127/05 - altera os arts. 54, 57, 59, 60 e 2.031 da Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002, que institui o cdigo civil, e o art. 192 da lei n 11.101, de 9 de fevereiro de 2005. Medidas Provisrias Medida provisria 2182-18, de 23 de agosto de 2001 institui no mbito da Unio a modalidade de licitao denominada prego, para a aquisio de bens e servios comuns. Decretos Decreto 3100/99 regulamenta a lei 9.790/99, (Lei de Oscips) e institui e disciplina o termo de parceria; Decreto 4329/02 dispe sobre a unificao de recursos movimentados pelo tesouro nacional e a abertura e manuteno de contas em moeda estrangeira pela unio, no pas e no exterior; Decreto 4887/03 regulamenta o procedimento para identificao, reconhecimento, delimitao, demarcao e titulao das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos de que trata o art. 68 do ato das disposies constitucionais transitrias. Decreto 5504/05 Institui o prego, preferencialmente na forma eletrnica, como forma licitatria obrigatria, nas contrataes de bens e servios comuns, realizadas em decorrncia de transferncias voluntrias de recursos pblicos da Unio. Resolues, Portarias e Instrues Normativas Instruo Normativa da Secretaria do Tesouro Nacional nmero 01 de 1997 Regulamenta o Termo de Parceria; Resoluo 17 de 1989 da Cmara dos Deputados institui o Regimento Interno da Cmara dos Deputados; Resoluo CNAS, 191 de 10 de novembro de 2005 visa regulamentar o artigo 3 da Lei 8742/93; Portaria Interministerial 217 de 31 de julho de 2006 regulamenta o Decreto 5504/05;
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Portaria Interministerial 150 de 18 de maio de 2007, suspende a obrigatoriedade do prego eletrnico at a data de 31 de maro de 2008, para os convnios ou instrumentos congneres firmados com entidades privadas sem fins lucrativos; Projetos de lei citados PLS 07/2003 autoria da Comisso parlamentar de Inqurito das organizaes no governamentais (CPI das ONGs) - dispe sobre a regulamentao, fiscalizao e controle das organizaes no governamentais; PLS 246/2002 autoria do Senador Mozarildo Cavalcanti (PTB/ RR) - estabelece condies para o registro, funcionamento e fiscalizao das organizaes no governamentais; PL 3877/2004 - autoria do Senado Federal (PLS 07/2003) - dispe sobre a regulamentao, fiscalizao e controle das organizaes no governamentais; PL 2.312/2003 - autoria da Comisso de Legislao Participativa - dispe sobre a criao do Cadastro Nacional de Organizaes No-Governamentais (apenso ao PL 3877/2004) PL 3841/2004 - autoria do deputado Jos Santana de Vasconcellos (PL/MG) - dispe sobre as regras para o registro de organizaes no-governamentais ONGs e estabelece normas para a celebrao de convnio entre aquelas e o Poder Pblico (apenso ao PL 3877/2004); PL 3.892/2004 - autoria do deputado Ivan Ranzolin (PP/SC) - dispe sobre a obrigatoriedade de cadastramento pelo Poder Executivo de Organizaes No-Governamentais estrangeiras que atuem ou pretendam atuar no Brasil (apenso ao PL 3877/2004); PL 4574/2004 autoria do deputado Ronaldo Vasconcellos (PTB/MG) - torna possvel s Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico manter a qualificao obtida com base em diplomas legais diversos; PL 4259/2004 - autoria do deputado Antonio Carlos Mendes Thame (PSDB/SP) - altera o Cdigo Civil, para estender a fiscalizao do Ministrio Pblico s Organizaes No Governamentais que realizem parcerias com o Poder Pblico. 80 | Um NoVo Marco Legal para as ONGs no Brasil

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Direo Executiva Colegiada da Abong.

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10 | Um NoVo Marco Legal para as ONGs no Brasil

ONGs: de quem estamos falando?

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12 | Um NoVo Marco Legal para as ONGs no Brasil

Histrico do Debate sobre o Marco Legal

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22 | Um NoVo Marco Legal para as ONGs no Brasil

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24 | Um NoVo Marco Legal para as ONGs no Brasil

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17 Grifos nossos. 18 Grifos nossos 19 Grifo nosso

28 | Um NoVo Marco Legal para as ONGs no Brasil

30 | Um NoVo Marco Legal para as ONGs no Brasil

32 | Um NoVo Marco Legal para as ONGs no Brasil

Sobre a necessidade de aprimorar o Marco Legal das ONGs no Brasil

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36 | Um NoVo Marco Legal para as ONGs no Brasil

Propostas de aprimoramento do Marco Legal das ONGs

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38 | Um NoVo Marco Legal para as ONGs no Brasil

26 Cujos bens eram inalienveis. 27 Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002.

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40 | Um NoVo Marco Legal para as ONGs no Brasil

42 | Um NoVo Marco Legal para as ONGs no Brasil

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44 | Um NoVo Marco Legal para as ONGs no Brasil

46 | Um NoVo Marco Legal para as ONGs no Brasil

Registros pblicos e procedimentos necessrios para o funcionamento de uma associao civil

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50 | Um NoVo Marco Legal para as ONGs no Brasil

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Participao nas polticas pblicas

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Entidades de educao e assistncia social sem fins lucrativos.

CF/1988 art. 150, inciso VI, alnea c. CTN art. 14.

Imunidade de contribuies sociais

Entidade beneficente de assistncia social (inclui entidades de educao e sade).

CF/1988 art. 195, pargrafo 7 Lei 8742/93

CTN art. 175 a 179.

Incentivos fiscais a doao

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Situao atual no Congresso Nacional de projetos referentes identidade das ONGs

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42 a Portaria Interministerial n 150 de 18 de maio de 2007.

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