Eduardo Alberto Cusc Nobre O iderio urbanstico e a legislao na cidade de So Paulo

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IX SEMINRIO DE HISTRIA DA CIDADE E DO URBANISMO
SO PAULO, 4 a 6 de SETEMBRO DE 2006
O iderio urbanstico e a legislao na cidade de So Paulo:
do Cdigo de Posturas ao Estatuto da Cidade.

Eduardo Alberto Cusc Nobre
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1. O Desenvolvimento da Legislao Urbanstica e do Planejamento Urbano nos Pases
Centrais
Apesar da longa existncia de leis urbansticas e de normas edilcias em vrias cidades do
mundo, a legislao urbanstica como conhecemos hoje um fenmeno moderno e que
comea a se desenvolver nos pases de capitalismo avanado aps a Revoluo Industrial.
Segundo Dek (1989), esse perodo pode ser datado a partir da transio do estgio
extensivo para o estgio intensivo do capitalismo, onde o aumento da produtividade e a
organizao da produo comeam a demandar o controle e a regulao estatal do uso e
ocupao do solo.
Desse modo, as Leis Sanitaristas surgidas na Inglaterra, a partir da segunda metade do
Sculo XIX, podem ser entendidas como uma interveno do Estado para garantir as
condies de reproduo da fora de trabalho. Da mesma forma, as intervenes urbanas
realizadas por Haussmann em Paris na mesma poca, facilitaram o escoamento de produo,
controle social, facilidade de movimentao das tropas militares nos grandes bulevares
abertos, alm de valorizar os investimentos imobilirios realizados.
A partir do incio do Sculo XX, a adoo do zoning pelas cidades americanas vai
estabelecer a organizao das funes urbanas e limitar o direito de construir dos
proprietrios, procurando otimizar a utilizao da infraestrutura urbana, valorizando as reas
mais adensadas. Alm disso, Mancuso (1980) chama a ateno para o aspecto segregador,
na medida em que proibia determinados usos em reas residenciais nobres, evitando a
desvalorizao dessas reas.
Contudo, s a partir do Ps-Guerra que o planejamento urbano e a legislao urbanstica
vo alcanar a sua expresso mxima atravs dos Planos Diretores. Apesar da tcnica do
comprehensive planning ser utilizado desde de as dcadas de 1920 e 1930, as condies
poltico-econmicas desse perodo (Ps-Guerra), possibilitaram a difuso do Estado do Bem-
Estar Social, principalmente nos Pases Centrais, com todo o seu aparato de regulao e
redistribuio (Harvey, 1989, Reino Unido, 1989). Baseados nesses princpios, vrios pases
desenvolveram polticas de proviso de habitao social paras as camadas mais pobres da
populao, como na Frana, Holanda e Reino Unido.
Com o fim dos anos dourados do Capitalismo (1945-1975), as Crises do Petrleo e o advento
do Estado Neoliberal muitos pases e cidades vem desmantelando esse sistema de

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Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo / Departamento de Projeto
e-mail: eacnobre@usp.br

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planejamento e flexibilizando a sua legislao urbanstica (Nobre, 2000). Essas polticas tm
ocasionado impactos sociais bastante negativos, principalmente atravs da expulso das
camadas mais pobres, que os grandes projetos imobilirios do final do sculo passado e incio
desse tem ocasionado, fenmeno esse conhecido pelo termo gentrificao.

2. Legislao Urbanstica e Planejamento Urbano no Contexto Brasileiro
Se nos Pases Centrais, os planos e a legislao urbansticos se desenvolveram a fim de
regulamentar o uso e ocupao do solo e promover a redistribuio dentro da lgica do
Estado do Bem-Estar Social, no Brasil, pas de herana colonial, onde o patrimonialismo
impera, estes nunca chegaram a se desenvolver de modo a distribuir os benefcios gerados
pela sociedade para todas as camadas da populao. Pelo contrrio, na maioria das vezes,
tm sido utilizados para valorizar e desenvolver as reas mais ricas de nossas cidades.
Segundo Dek (1991), isso ocorre justamente porque o pas no conseguiu passar do estgio
extensivo para o intensivo, visto que grande parte do capital acumulado pelo pas, que poderia
ser investido na ampliao da infraestrutura e na melhoria das condies de vida da fora de
trabalho, expatriada atravs dos pagamentos da dvida externa ou repatriaes dos IEDS
Investimentos Externos Diretos, mantendo as condies de subdesenvolvimento no pas.
Dessa forma, na questo urbana, a pequena parcela do capital acumulado no expatriado
investido nas reas em que vivem as elites, sendo que a legislao urbanstica acaba sendo
utilizada para assegurar a valorizao dessas reas.
Outra questo bsica na compreenso da problemtica urbana e da sua relao com a
legislao urbanstica no Brasil a questo da propriedade da terra. A promulgao da Lei de
Terras em 1850 marcou uma profunda mudana em relao apropriao da terra no Brasil,
quando restringiu o acesso a sua propriedade somente atravs da venda e da compra,
desconsiderando o processo de ocupao. Dessa forma, a terra adquiriu status de
mercadoria, e por isso passou a ser acessvel apenas queles que tinham rendimentos para
adquiri-la (Rolnik,1997).
Logicamente que a associao dessa Lei com a substituio do trabalho escravo foi a
condio bsica para a transio de uma sociedade escravocrata para um pas capitalista de
elite (Dek, 1991). Da mesma forma, a conjuno dessas leis com a substituio do trabalho
escravo pelo trabalho assalariado do imigrante e a falta de uma poltica de insero social dos
ex-escravos, que representava por volta de metade da populao na poca, criaram grande
parte dos problemas urbanos do pas, que persistem at os dias de hoje.
Dessa forma, o iderio e os instrumentos urbansticos foram se desenvolvendo dentro desse
contexto, apresentando diferentes perodos e contextos, sem contundo transformar de fato as
condies urbanas. Vrios autores procuraram desenvolver uma periodizao do
desenvolvimento do urbanismo e do planejamento urbano no Brasil e em So Paulo
especificamente (Feldman, 1996; Osello, 1986; Leme, 1999a; Villaa, 1999). Para fim desse
trabalho, considerou-se uma periodizao baseada nos ciclos econmicos e no iderio
urbanstico vigente.

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3. Planos urbanos e legislao urbanstica em So Paulo do final do sculo XIX a 1930: a
Cidade da Aristocracia Cafeeira
Durante esse primeiro perodo o planejamento urbano e o urbanismo no Brasil, influenciados
pelas experincias europias, atm-se aos Planos de Melhoramentos das reas centrais das
principais cidades do pas e ao aprimoramento da infra-estrutura voltada economia agro-
exportadora, ocasionando a valorizao das reas ocupadas pelas elites urbanas. Segundo
Leme (op. cit.), esses planos podem ser divididos em trs tipos de interveno: reforma e
ampliao de portos martimos e fluviais, melhoramentos de reas Centrais e obras de
saneamento
2
.
Nessa poca, a cidade de So Paulo j vinha de um ciclo de grande desenvolvimento
econmico propiciado pela exportao do caf e alto crescimento populacional decorrente da
imigrao europia, iniciado em meados de sculo XIX (Nobre, 2000). A acumulao do
capital cafeeiro foi drenada para o setor imobilirio, ocorrendo o processo de grande
expanso urbana sobre as chcaras adjacentes ao centro, usando a ferrovia como elemento
indutor de crescimento.
importante notar que com o desenvolvimento econmico, uma maior diviso do trabalho e a
decorrente estratificao social, a segregao espacial comea a ganhar fora no processo de
produo da cidade (Villaa, 1997). Simes (2003) chama a ateno para a valorizao que o
setor Noroeste da cidade teve com a implantao da ferrovia SantosJundia
3
, pois a
localizao da Estao da Luz tornou a regio a principal porta de entrada da cidade em
detrimento da entrada anterior, que fazia a ligao com o Rio de Janeiro, situada a Leste do
Centro, na encosta do Tamanduate. Esse fato vai ocasionar os empreendimentos imobilirios
de Campos Elseos e Higienpolis voltados aristocracia cafeeira a Oeste do Anhangaba.
As principais obras pblicas da poca vo valorizar ento a rea central, seguindo os
conceitos urbansticos dos planos de embelezamento adotados em vrias cidades europias
e americanas
4
, atravs da reestruturao viria com a criao de novas ruas e alargamento
das existentes, construo de praas e de prdios pblicos, como a Praa do Patriarca e o
Teatro Municipal. A reestruturao viria reforou a ligao entre o Centro Velho e as reas
de expanso da cidade, como o Viaduto do Ch que ligava rea de expanso de elites.
Essa imagem europeizada foi reforada pelos diversos projetos de melhoramentos
desenvolvidos no perodo
5
e, principalmente, no projeto do arquiteto francs Joseph-Antoine

2 A reforma e ampliao dos portos martimos e fluviais decorreram do ajuste da infraestrutura existente s necessidades da
economia agro-exportadora de maior escoamento das mercadorias. As obras de saneamento surgiram em funo das
epidemias que assolavam o pas, criando uma das vertentes do urbanismo do perodo, o Sanitarismo; j a vertente dos
melhoramentos das reas centrais era baseada nas reformas europias do sculo XIX, principalmente Paris e Viena, e no
movimento City Beautifull americano, propondo a remodelao e o embelezamento das reas centrais atravs da criao de
praas e jardins, abertura de grandes avenidas e construo de prdios pblicos (Leme, 1999a).
3
A ferrovia Santos-Jundia foi implantada a partir de 1865, pela So Paulo Railway Company Limited, organizada em So
Paulo e Londres com o intuito de dar vazo produo cafeeira do Oeste Paulista.
4
Simes (2003) aos estudar os diversos planos de melhoramentos do perodo afirma haver referncias s obras e teorias de
vrios arquitetos e urbanistas europeus como: Camillo Sitte, Der Stdtebau nach seinen knstlerischen Grundstzen, 1889;
Eugne Renard, tudes sur les transformations de Paris; George-Eugne Hausmann, prefeito responsvel pela remodelao
de Paris de 1851 a 1870; Pierre Charles LEnfant, responsvel pelo Plano de Washington em 1781; entre outros.
5
Especificamente os projetos do Vereador Silva Telles (1906), da Diretoria de Obras Municipais (1907), do governo do
Estado (1910), de Vitor Freire (1911) e de Joseph Bouvard (1911) (Simes, 2003).
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Bouvard de remodelao do Vale Anhagaba, que resultou na desapropriao dos fundos dos
lotes no Vale e remoo de cortios para a criao do Parque.
A legislao urbanstica desse perodo vai reforar a valorizao da rea central. O Cdigo de
Posturas, que era principal legislao existente, versava sobre a largura e forma das ruas e
praas da cidade; as alturas dos pavimentos, os recuos e as aberturas das construes; e
sobre a instalao de prticas e usos ditos incmodos, como por exemplo a mendicncia, os
matadouros municipais e os cortios. O Cdigo de Posturas do Municpio de So Paulo de
1886 estabeleceu que esses usos eram proibidos no permetro da cidade, numa tentativa de
manter essa rea como exclusiva da elite paulistana (Rolnik, 1997).

O mesmo efeito teve o Cdigo Sanitrio, promulgado pelo Governo do Estado em 1894, que
em funo da proliferao das epidemias, estabeleceu regras e normas para a higiene das
construes, numa tentativa de coibir a construo de cortios, que em vista da imensa massa
de trabalhadores que aflua cidade e a ausncia de uma poltica pblica de proviso de
habitao, era a nica forma de moradia das classes mais baixas. Logicamente que o esforo
do Poder Pblico em implementar esse Cdigo era mais eficaz na chamada cidade. Por fim,
data dessa poca leis que ofereciam benefcios fiscais e terrenos para construo de
moradias operrias fora do permetro urbano. Rolnik (op. cit.) chama a ateno para o fato
que a legislao dessa poca foi a principal responsvel pela constituio de um mercado
imobilirio dual, valorizando a rea central, acessvel apenas para a elite e promovendo a
alocao das classes baixas nas periferias, iniciando assim a processo de urbanizao tpico
da cidade de So Paulo, que vai se manter at os dias de hoje.

4. Planos de circulao e verticalizao na Cidade Industrial (1930-1950)
Nesse perodo os Planos Urbansticos j procuram abarcar o conjunto da rea urbana, sendo
que a circulao ganha bastante destaque baseado nos conceitos tericos de Henard e
Stbbel (Leme, 1999a). Com uma viso global, os Planos propem a articulao entre os
bairros e o centro, levando em considerao o sistema virio e de transportes, acompanhados
pelas primeiras propostas de zoneamento. Ganham destaque tambm os sistemas de
transportes sobre pneus, o nibus e o automvel, em detrimento do transporte sobre trilhos,
visto que o aumento da influncia Norte Americana na Economia Mundial vai transformar
alguns produtos industrializados desse setor, principalmente o automvel, em gneros de
primeira necessidade
6
.
Nessa poca So Paulo vai se consolidar como maior centro industrial do pas, dando inicio
ao seu processo de metropolizao (Nobre, op. cit.). Na dcada de 1930, a cidade passou por
um grande surto industrial, com o crescimento atingindo ndices mdios de 14% ao ano,
enquanto que as taxas de crescimento demogrfico ficaram em torno de 5% at a dcada de
40, quando a cidade atingiu a populao de quase 1,5 milho de habitantes (ibid.). a partir
desse contexto que vai surgir uma vasta discusso terica sobre o urbanismo e o

6
Uma boa descrio desse processo pode ser vista em Harvey (1989). Segundo ele, os Estados Unidos, que haviam emergido
como potncia mundial aps a I Guerra Mundial, vo influenciar o regime de acumulao e o modo de produo capitalistas
atravs da adoo do Fordismo, ou seja, da produo industrial em massa para o consumo de massa, baseado no aumento da
produtividade do trabalho, assim denominado em funo de Henry Ford.
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planejamento urbano, destacando-se nesse momento as figuras de Anhaia Mello
7
e Prestes
Maia
8
, entre outros. Apesar dos dois terem sido fundadores da Sociedade dos Amigos da
Cidade em 1935, que reivindicava o Plano da Cidade, as posturas profissionais e o modelo de
cidade defendido por cada um vo ser diferentes, tornando-se cada vez mais distantes com o
passar do tempo (Leme, 1999b).
Anhaia Mello apresentava uma postura antimetropolitana, defendendo o limite ao crescimento
urbano atravs de regras rgidas de controle ao uso e ocupao do solo (Osello, 1986). Em
seu estudo, denominado Elementos Bsicos para o Planejamento Regional de So Paulo,
propunha a criao de um sistema de planejamento nas trs esferas de poder federal,
estadual e municipal o qual, atravs da articulao desses nveis, deveria promover uma
distribuio mais equnime de atividades econmicas e da populao pelo pas. Na escala do
municpio, defendia a adoo do zoning, j difundido nos Estados Unidos desde a dcada de
1920, para regular o uso e ocupao do solo. Feldman (1996) chama a ateno para o efeito
de valorizao e segregao desse instrumento, na medida em que protege os proprietrios
contra vizinhos desvalorizadores.
J Prestes Maia, em seu Estudo de um Plano de Avenidas para a Cidade de So Paulo, vai
propor um modelo urbano radial-concntrico, limitando o zoneamento a poucas reas da
cidade (figura 1). Essa estrutura de circulao, com avenidas radiais fazendo a ligao centro-
bairro e as perimetrais fazendo a ligao entre os bairros, foi parcialmente implantado durante
o perodo em que foi prefeito da cidade (1938-1945). Essas obras, principalmente as radiais,
incentivaram a expanso cidade, com a proliferao dos loteamentos, e valorizaram
sobremaneira o Centro, intensificando o processo de expanso perifrica das classes baixas
e de verticalizao do Centro. Segundo Rolnik, Kowarick e Somekh (1991), a mdia do
coeficiente de aproveitamento
9
variava entre 8 a 10 vezes a rea do terreno, chegando a
casos extremos de 22 vezes, como no Edifcio Itlia com os seus 45 pavimentos. A partir da
dcada de 1940, a verticalizao assume carter residencial e passa a ocupar bairros
prximos ao Centro, como Campos Elseos e Higienpolis, enquanto que no Centro
predominava a verticalizao comercial.
Com intuito de controlar a verticalizao, a Prefeitura promulgou a Lei 2.332/1920
estabelecendo o Padro Municipal na zona central, definindo que a altura dos edifcios
poderia variar de 2 a 3 vezes a largura da rua, sendo que nas demais zonas s poderia
chegar a 1,5 vezes. Posteriormente essas medidas de controle da altura das edificaes vo

7
Luiz Igncio Romeiro de Anhaia Mello engenheiro-arquiteto formado pela Escola Politcnica da Universidade de So
Paulo. Tendo trabalhado no Escritrio Ramos de Azevedo, entre outros, iniciou cedo sua carreira acadmica como professor
da disciplina de Urbanismo daquela escola. Posteriormente, ajudou a fundar e foi diretor da Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo da Universidade de So Paulo, onde organizou o CEPEU Centro de Estudos Urbansticos, responsvel por
planos para vrias cidades e regies do Estado de So Paulo. Foi prefeito da cidade de So Paulo por dois curtos perodos
entre (Leme, 1999b).
8
Francisco Prestes Maia engenheiro-arquiteto formado pela Escola Politcnica da Universidade de So Paulo. Seguiu
carreira como engenheiro da Prefeitura do Municpio de So Paulo, vinculado ao Departamento de Obras Pblicas da
Secretaria de Viao e Obras Pblicas, onde em 1930 apresentou o Estudo de um Plano de Avenidas para a Cidade de So
Paulo. Foi prefeito de So Paulo por trs perodos (1938-1941; 1941-1945 e 1961-1965), tendo sido indicado nos dois
primeiros e eleito no ltimo. Com prefeito, empenhou-se em implantar as propostas daquele plano, tendo sido responsvel
pela construo de vrias avenidas estruturais da cidade (Leme, 1999b).
9
Coeficiente de Aproveitamento CA o ndice obtido pela diviso entre a rea construda computvel de uma edificao e
a rea do terreno onde ele se encontra.
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ser incorporadas no primeiro Cdigo de Obras Municipal
10
, promulgado na Lei 3.427 de 1929,
mas permitindo excees, atravs do estimulo verticalizao no Centro Velho, com
gabaritos de 80 metros de altura e restringindo no Centro Novo a 50 metros (Feldman, 1996).
Nesse perodo implementa-se tambm a legislao de uso e ocupao dos bairros
exclusivamente residenciais da classe mdia-alta.

5. A Metrpole Industrial (1950-1972): do Planejamento Regional Lei de Zoneamento
Na dcada de 1950 consolidou-se o processo de metropolizao atravs da conurbao com
os municpios vizinhos. A construo das auto-estradas entre 1947-1951 (Anchieta,
Anhangera e Dutra) teve um papel destacado no desenvolvimento metropolitano,
estruturando a formao dos municpios industriais do ABC (Santo Andr, So Bernardo e
So Caetano) a Sudeste, e Guarulhos a Nordeste.
A adoo de polticas desenvolvimentistas
11
vai aumentar ainda mais a concentrao
industrial na regio, que, associada seca no Nordeste e migrao interna vo tornar So
Paulo e os municpios no entorno o principal destino de milhes de brasileiros (Nobre, op. cit.).
O congelamento dos aluguis, promovido pela Lei do Inquilinato de 1942, aumentou
intensamente os loteamentos clandestinos perifricos, visto que a casa de aluguel se tornou
um investimento pouco rentvel (Bonduki, 1999).
A discusso terica iniciada no perodo anterior vai se intensificar, resultando no crescimento
da importncia do campo disciplinar e terico do urbanismo, fato esse demonstrado pela
fundao da seo paulista do IAB em 1943, a criao do Departamento de Urbanismo no
mbito da prefeitura em 1947 e da formao da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da
Universidade de So Paulo em 1948. Nessa poca, os principais temas em discusso foram o
plano diretor da cidade e a construo do metr, que apesar de no serem novos, ganharam
grande importncia terica no perodo (Osello, op. cit.).
Com o intuito de desenvolver o plano diretor da cidade, a prefeitura de So Paulo contratou
poca vrios estudos de pesquisadores de diversas tendncias, como a consultoria de Robert
Moses
12
e a pesquisa SAGMACS
13
do socilogo francs padre Louis Lebret. Apesar do
pouco resultado prtico na implantao do plano, essas consultorias influenciariam
sobremaneira o pensamento urbanstico paulistano em duas linhas, sendo que a primeira
reforava a viso rodoviarista do planejamento e a segunda trazendo o componente social.

No caso da pesquisa de Lebret, ela foi um marco importante na histria do urbanismo e do
planejamento urbano, pois foi o primeiro diagnstico completo da cidade que levou em
considerao a problemtica social e as condies de vida da populao carente,

10
Esse Cdigo de Obras ficou conhecido pelo nome do engenheiro municipal Arthur Sabia, que o elaborou. O controle da
altura das edificaes a partir da largura da rua foi influenciado pelo Zoning Code de Nova Iorque estabelecido em 1916.
11
Denomina-se de (Nacional) Desenvolvimentismo, o modelo de industrializao baseado no planejamento estatal e no
favorecimento ao capital monopolista atravs de emprstimos internacionais e dos IEDs Investimentos Externos Diretos
(Nobre, op. cit.).
12
Robert Moses foi engenheiro, coordenador do departamento de obras, presidente da comisso de remoo de cortios e do
conselho de parques de Nova Iorque, consultor de engenharia de trfego de vrias cidades, tais como Baltimore, Caracas,
Chicago, New Orleans, Oregon, Pittsburgh e So Paulo. Sua influncia pode ser vista em vrios projetos viaristas e de
parques urbanos na dcada de 50 em todas essas cidades.
13
Sociedade de Anlises Grficas e Mecanogrficas Aplicadas a Complexos Sociais.
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influenciando sobremaneira a gerao seguinte de arquitetos e urbanistas (Osello, 1986;
Leme, 1999a; Somekh e Campos, 2002). Advindo do movimento Economia & Humanismo,
Lebret e equipe fizeram um extenso trabalho de levantamento e anlise das condies de vida
de toda a cidade, diagnosticando que os constantes investimentos na rea central valorizada
da cidade ocasionavam uma especulao imobiliria maior nessa rea, deixando a periferia
pobre desprovida de infraestrutura, servios urbanos e equipamentos comunitrios.
Apesar da importncia desse diagnstico e de toda a discusso terica, So Paulo no
conseguiu desenvolver o seu Plano Diretor e o nico resultado prtico foi a implementao da
Lei 5.261/1957, com a funo de refrear a especulao imobiliria que ocorria. Essa lei
estabeleceu pela primeira vez os coeficientes mximos de aproveitamento na cidade em 6
(edifcios comerciais) e 4 (edifcios residenciais) vezes a rea do terreno na Cidade. Os
promotores imobilirios, que se opuseram a essa lei num primeiro momento, passaram a
aprovar imveis residenciais como comerciais, utilizando-se ento do coeficiente 6 (Osello, op.
cit.)
nesse contexto terico que vai surgir o movimento de tcnicos e intelectuais pela Reforma
Urbana, procurando reverter os problemas que ocorriam tanto em So Paulo como em outras
cidades do pas. O aumento da taxa de urbanizao no Brasil (por volta de 45%), o
crescimento das metrpoles e os problemas decorrentes como a falta de saneamento e o
crescimento das favelas, vo ocasionar uma srie de propostas desses tcnicos, no intuito de
transformar a realidade das cidades brasileiras. Em 1963 eles se reuniram no Seminrio
Nacional de Habitao e Reforma Urbana no Hotel Quitandinha na cidade de Petrpolis
(Maricato, 2000).
Contudo, as idias desenvolvidas a partir dos trabalhos de Lebret e que ganharam fora com
Movimento de Reforma Urbana sofreram um grande revs com o Golpe Militar de 1964.
Paradoxalmente, foi durante o Regime Militar (1964-1985) que se estabeleceram as condies
para a institucionalizao do planejamento urbano a nvel nacional, (Bolaffi, 1992). A criao
do SFH Sistema Financeiro Habitacional em 1964 pressupunha a necessidade do
planejamento e organizao do crescimento das cidades, visto que o sistema pretendia
resolver o problema de habitao no Brasil atravs do estimulo :
construo de habitaes de interesse social e o financiamento da aquisio da casa prpria,
especialmente pelas classes da populao de menor renda (Brasil, 1964, caput da lei).
A fim de gerenciar esses recursos, essa mesma lei tambm criou o BNH Banco Nacional de
Habitao e o SERFHAU Servio Federal de Habitao e Urbanismo. Enquanto o primeiro
seria responsvel pelo financiamento da construo habitacional de baixa renda no pas,
atravs da gesto do FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Servio, o segundo seria
responsvel pela orientao tcnica aos municpios para a elaborao de seus planos
diretores e polticas habitacionais, sem os quais esses no estariam qualificados a receber as
verbas federais.
Logicamente, que o interesse principal dessa medida era o controle social de parte da
populao atravs da aquisio da casa prpria. A prpria implementao desse sistema de
planejamento na escala nacional subentendia a concentrao de poder no nvel federal, via
orientao tcnica, que segundo Bolaffi (op. cit.) seguia os princpios de Hermann Kahn e
seus estudos de futurologia.
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Foi justamente nesse mbito que o municpio de So Paulo contratou um consrcio
multinacional de empresas
14
para desenvolver o PUB Plano Urbanstico Bsico (figura 2).
Aps exaustivo diagnstico socioeconmico, fsico-territorial e administrativo, o plano props
uma estrutura urbana baseada numa grelha de vias expressas, com altas densidades
concentradas no Centro, representando 4% da rea total do municpio, e os outros 96%
restante da cidade, distribudos em bolses residenciais de baixa e mdia densidades,
servidos por uma um malha viria de 815 km de vias expressas (So Paulo, 1969).
Baseado nas recomendaes ufansticas do PUB e nas recomendaes mais realistas do
PMDI Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado, desenvolvido na mesma poca
pelo Governo de Estado, o GEP Grupo Executivo de Planejamento
15
da Prefeitura elaborou
o PDDI Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, institucionalizado na Lei 7.688/71.
Posteriormente foi promulgada a Lei 7.805/72, que, baseada no PDDI, institui pela primeira
vez o zoneamento na cidade toda (figura 3).
Alm das questes especificas dos novos parcelamentos, a Lei de Zoneamento definiu as
zonas de uso, estabelecendo o coeficiente mximo de 1 para 4% da rea da cidade, o
coeficiente mximo de 2 para 86% e o coeficiente mximo de 4 para os 10% restantes (Rolnik,
Kowarick e Somekh, 1991). Atravs de uma frmula especfica incentivou a verticalizao pois
permitia o aumento desses coeficientes quando houvesse reduo da ocupao do lote
16
,
mecanismo esse, que copiava mecanismo semelhante do zoneamento de Nova Iorque de
1969 (Barnett, 1984).

6. A Metrpole em crise (1972-2002): a flexibilizao da Lei do Zoneamento
As Crises do Petrleo na dcada de 1970 puseram fim ao Milagre Brasileiro
17
, fazendo com
que a construo das vias expressas propostas no PDDI nunca sassem do papel. Dessa
forma, o zoneamento acabou ficando completamente incoerente, pois foi estabelecido para
um modelo urbano que nunca chegou a ser implementado de fato (Rolnik, Kowarick e
Somekh, op. cit.). Da mesma forma, a atuao do BNH acabou no cumprindo com seus
objetivos iniciais, pois os recursos do banco foram utilizados pelas incorporadoras na
construo de diversos prdios de apartamento de classe mdia, estimulando a verticalizao,
que se espalhou por todo o Centro Expandido.
No decorrer dos anos, o zoneamento foi sendo modificado e moldado aos interesses do
mercado imobilirio. Vrias novas zonas foram sendo criadas para resolver as especificidades
que o zoneamento original no previra. Aps vinte anos de existncia, as Z2 zonas de uso
predominantemente residencial de baixa densidade, que configuravam os bolses

14
Consrcio formado pelas empresas ASPLAN Assessoria em Planejamento S.A., Leo Daly Company Planners-Architects-
Engineers, Montor Montreal Organizao Industrial e Economia S.A. e Wilbur Smith & Associates.
15
Posteriormente o GEP foi transformado na SEMPLA Secretaria Municipal de Planejamento.
16
Esse aumento era calculado atravs da frmula c= T/t.C, onde c era o coeficiente mximo permitido, T a taxa mxima de
ocupao, t a taxa de ocupao adotada e C o coeficiente mximo estipulado. Assim sendo, na Z3, cujos coeficiente mximo
era 2,5 e taxa de ocupao mxima era 50%, poderia se alcanar o coeficiente 4, desde que a ocupao fosse reduzida a 31%
da rea do lote (4=0,5/0,31.2,5).
17
Denomina-se de Milagre Brasileiro o perodo entre 1968-1972 em que o PIB nacional cresceu a taxas de 9-10% , a
custa da compresso salarial e do endividamento externo. Esses fatores, junto com a Crise do Petrleo, eclodiriam nas crises
da dcada de 1980, conhecida como dcada mais que perdida, com crescimento econmico pfio, aumento do desemprego,
diminuio de renda e dificuldade de pagamento da dvida externa.
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residenciais propostos, j haviam sido reduzidas para 50% da rea da cidade (So Paulo,
1996). Outro aspecto negativo foi o fato de que definindo coeficientes de aproveitamento
variveis dentro da cidade, o zoneamento criou uma valorizao artificial de terrenos,
estimulando preos maiores nas reas da cidade com potencial construtivo maior,
aumentando o processo de excluso scio-espacial, intensificado a partir da dcada de 1970
(Rolnik, Kowarick e Somekh, op. cit.).
Em meados da dcada de 1980 era patente a necessidade de reviso do plano diretor e do
zoneamento existentes. Se por um lado o zoneamento apresentava problemas, por outro a
crise econmica em que se encontrava o Estado Brasileiro
18
dificultava ao Poder Pblico
investir mais pesadamente no processo de urbanizao. Em funo dessa limitao, o Plano
Diretor da Gesto Mario Covas (1982-1985), alm de rever o modelo urbano proposto, prope
uma Parceria Pblica-Privada, com intuito de minimizar os gastos pblicos (So Paulo, 1985).
Essa parceria se daria atravs de um novo instrumento urbanstico, denominado de Operao
Urbana, que teria como objetivos viabilizar a produo de habitao popular, infraestrutura,
equipamentos coletivos e acelerar transformaes urbansticas tanto em bairros perifricos e
carentes como So Miguel, So Matheus, Vila Matilde, Vila Maria, Vila Nova Cachoerinha,
Paraispolis e Campo Limpo, assim como em reas mais centrais, como Campo de Marte,
Centro, Santo Amaro, Pinheiros, Barra Funda (ibid.).

Na Gesto seguinte, Jnio Quadros (1985-1989) engavetou o Plano, mas lana mo de um
novo instrumento: a Operao Interligada. Criado pela Lei 10.209/86 e alterado pela Lei
11.773/95, esse instrumento flexibilizava a lei de zoneamento, possibilitando aos
empreendedores imobilirios modificaes dos ndices urbansticos e categorias de uso de
seus terrenos em troca de pagamento Prefeitura para financiamento de Habitao de
Interesse Social, que poderia ser em dinheiro ou em espcie. Posteriormente, Jnio aprovou
novo plano diretor por decurso de prazo na Lei 10.676 de 1988, estabelecendo diretrizes
gerais para a cidade, prescindindo de um modelo urbano, mas incorporando as operaes
interligadas e as operaes urbanas, que representaram a ascenso do neoliberalismo na
poltica urbana em So Paulo, atravs da flexibilizao da legislao urbanstica, mediante
contrapartida da iniciativa privada.
De 1988 a 1996 houveram 115 propostas de operaes interligadas, sendo que a maioria das
propostas foram realizadas em Z2, localizadas nas reas de concentrao de maior renda
(Wilderode, 1997). Em 1998, esse mecanismo foi suspenso e posteriormente proibido devido
ao de inconsitucionalidade movida pelo Ministrio Pblico, por estar em desacordo com a
Lei de Zoneamento.
A administrao de Luiza Erundina (1989-1993), apesar de utilizar-se das operaes urbanas
e interligadas, concentrou-se um rediscutir o processo de produo social do espao urbano,
atravs de um novo plano diretor. O diagnstico desse plano seguia a metodologia de
levantamento da problemtica urbana real iniciada por Lebret. A questo habitacional foi
considerada como o principal problema da cidade, pois o diagnstico elaborado para o plano
detectou que 67% do total da populao paulistana (sete milhes de pessoas em 1990)
moravam em condies sub-normais em favelas (8,7%), cortios (26,1%), loteamentos
clandestinos (20,9%) e em casas precrias (11,3%)(Rolnik, Kowarick e Somekh, op. cit.).

18
Ver nota anterior.
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A principal proposta do plano foi a adoo do solo criado, instrumento advindo das discusses
do Movimento pela Reforma Urbana, para solucionar essa problemtica. Esse instrumento
estabeleceria o coeficiente de aproveitamento 1 para a cidade toda, dividindo-as em zonas
adensveis e no adensveis. Nas zonas adensveis, os promotores imobilirios que
quisessem construir acima do coeficiente bsico, comprariam potencial construtivo adicional
mediante outorga onerosa. O dinheiro obtido desse recurso comporia o Fundo de
Urbanizao que seria utilizado na promoo e recuperao da habitao de interesse social
inserida nas ZEIS Zona Especial de Interesse Social.
Como ocorrera com a proposta do Plano da Gesto Covas, a administrao Paulo Maluf
(1993-1997) engavetou o Projeto de Lei que institua esse plano. Essa administrao deu
prioridade instituio da Operao Urbana Faria Lima, criada pela Lei 11.732/95, em rea
valorizada da cidade, constituindo-se de um conjunto de obras virias de extenso da avenida
de mesmo nome. As obras seriam teoricamente financiadas pela outorga onerosa do direito
de construir, mediante venda de CEPACs Certificados de Potencial Adicional Construtivo,
bnus adquirido na Bolsa de Valores (So Paulo, 1996).
A idia era que esse instrumento pudesse transformar as obras pblicas em auto-financiveis,
mediante aporte financeiro dos empreendedores imobilirios. Contudo, o montante
arrecadado foi muito aqum dos gastos da prefeitura com as obras e desapropriao,
segundo Maricato e Whitaker (2002). Alm disso, como as obras foram iniciadas antes da
arrecadao dos recursos, a regio recebeu o dobro de investimentos, pois, conforme a lei, os
recursos arrecadados na operao urbana s podem ser utilizados no seu permetro. A
Operao Urbana Faria Lima gerou tambm uma sobre-valorizao na rea, gerando
expulso da populao de baixa renda, pois dos recursos arrecadados nada foi investido na
promoo de habitao de interesse social na rea. Por fim, os impactos urbansticos na
regio foram intensos, ocasionando a saturao da infraestrutura instalada, principalmente a
viria, pois a regio no foi projetada para os usos e densidade que l se desenvolveram
(Nobre, op. cit.).

7. O contexto atual: redemocratizao e o Estatuto da Cidade
Com a redemocratizao do pas em 1984, o movimento pela Reforma Urbana ganhou novo
mpeto e conseguiu, atravs da mobilizao popular, inserir na Constituinte uma emenda
constitucional de iniciativa popular pela Reforma Urbana (Maricato, 2001). Essa mobilizao
resultou no captulo da Poltica Urbana da Constituio Federal de 1988, constitudo dos
artigos 182 e 183.
Esse captulo retoma a importncia do plano diretor quando o define como o principal
instrumento da poltica de desenvolvimento urbano, devendo ser aprovado pela Cmara
Municipal e obrigatrio para cidades com mais de 20.000 habitantes. Contudo, a grande
inovao da Constituio com relao poltica urbana foi de estabelecer limites ao direito de
propriedade vinculando-o sua funo social, fato que at ento era atinente exclusivamente
propriedade rural, revendo o absolutismo do direito de propriedade estabelecido na Lei de
Terras.
Contudo, como os artigos da Constituio no so auto-aplicveis, necessitando de legislao
complementar que os regulamentem, em 1990 o Senado iniciou as discusses do Projeto de
Lei que regulamentasse esses dois artigos. Em funo dos diversos embates que existiram no
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Congresso, visto que limitam o direito de propriedade numa sociedade patrimonialista, esse
projeto tramitou por 11 anos, tendo resultado na Lei 10.257/2001, conhecida por Estatuto da
Cidade.
Com o Estatuto, o Plano Diretor voltou a ser o principal instrumento da poltica de
desenvolvimento urbano, sendo que ele deve garantir o pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: garantia
do direito a cidades sustentveis; gesto democrtica; a regulao do uso do solo; justa
distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao; regularizao
fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda.
O Estatuto possibilitou aos municpios a utilizao dos instrumentos de induo funo
social da propriedade nos terrenos e edificaes vagos e/ou sub-utilizados, a saber:
parcelamento, edificao e utilizao compulsrios; IPTU progressivo no tempo; e
desapropriao com pagamentos em ttulos da dvida pblica
19
. Esses instrumentos j tinham
sido utilizados na Gesto Erundina, porm como no haviam sido regulamentados por lei
complementar, a sua utilizao foi questionada judicialmente
O Estatuto prev tambm a regularizao fundiria atravs do usucapio especial do imvel
urbano, que permite que grandes reas ocupadas por um grande nmero de pessoas possam
ser usucapiadas coletivamente, sendo que deciso judicial define a frao ideal de cada
possuidor, apresentando grande potencial para a regularizao de favelas. Assim sendo, o
Estatuto da Cidade regulamentou instrumentos que podem ser utilizados para reverter os 500
anos de patrimonialismo e de produo excludente de nossas cidades.
Foi justamente nesse mbito e das obrigaes decorrentes da promulgao do Estatuto que a
cidade de So Paulo elaborou o seu Plano Diretor Estratgico, promulgado na Lei 13.430/02,
onde constam os instrumentos definidos pelo Estatuto da Cidade. O Plano definiu as ZEIS,
zonas especiais de interesse social, onde a tnica a promoo e/ou reabilitao de
habitao de interesse social, instrumento j utilizado em administraes progressistas em
vrias cidades do Brasil desde a dcada de 1980. No caso de So Paulo, a grande inovao
foi a criao das ZEIS em terrenos vazios ou sub-utilizados localizados na rea central da
cidade, dotada de infraestrutura e bem servida de servios, transporte e oferta de emprego.
A ocupao dessas reas poderia ajudar a reverter o processo de ocupao das franjas
perifricas pela populao de baixa renda, trazendo a possibilidade de se garantir o direito
cidade de uma parcela considervel da populao paulistana. Dados da prefeitura da dcada
de 1990 apontavam para uma populao de 2 milhes de moradores de favelas (20% da
populao). Considerando os moradores de cortios, loteamentos clandestinos e em reas de
risco e restries ambientais, esse nmero chega a 40% da populao.
Os valores arrecadados com a outorga onerosa no Fundo Municipal de Desenvolvimento
Urbano e do Fundo Municipal de Habitao podem ser utilizados na recuperao e
desenvolvimento dessas reas. Contudo no detalhamento do Plano Diretor, nos Planos
Regionais, institudos pela Lei 13.885/04, parte dos ganhos e conquistas obtidos pelo PDE foi
perdida pela disputa dos interesses do setor imobilirio quando da aprovao dos Planos na

19
. Vale a pena ressaltar que esses instrumentos devem ser utilizados de maneira seqencial e para que possam ser utilizados,
essas reas devem ser identificadas no plano diretor. Dessa forma, o maior problema de sua utilizao o tempo que demora
at a desapropriao. A partir do momento em que o proprietrio notificado que deve dar funo social a sua propriedade
at a ao mais efetiva do Poder Pblico municipal pelo no atendimento s exigncias, podem decorrer 10 anos.
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Cmara de Vereadores. Com isso algumas ZEIS, principalmente dos terrenos vazios das
reas centrais, sumiram.
Porm, um dos maiores problemas diz respeito aos instrumentos de induo funo social
da propriedade. A associao desse instrumento com a limitao dos coeficientes de
aproveitamento poderia tambm auxiliar na reverso do processo de produo excludente da
cidade de So Paulo. Essa produo, voltada para a pequena parcela da populao detentora
de alta renda, tem um forte carter especulativo, com uma oferta muito maior do que a
demanda. Na ltima dcada, o municpio viu as taxas de vacncia aumentarem de 10 para
16%, chegando a 450 mil imveis vagos (Nobre, 2004).
Esse fenmeno mais contundente nos Distritos Centrais do municpio, que apresentam
infraestrutura, servios, oferta de emprego j consolidados. Como agravante, esse fenmeno
tem ocasionado o crescimento populacional negativo dessas reas. Esses distritos
apresentam taxa de vacncia mdia entre 20 e 30%, com crescimento populacional negativo
em 2 e 4%, enquanto que regies de risco ambiental com a Serra da Cantareira e a regio
do Guarapiranga vm crescendo a mais de 6% ao ano, em funo da ocupao desordenada
e ilegal dessas reas (ibid.).
Para que houvesse a reverso desse processo de produo social do espao urbano
socialmente excludente seria de extrema importncia a ocupao desses edifcios vagos.
Contudo, no Plano Regional da S, por exemplo, apesar de existirem por volta de 60 mil
imveis vagos conforme o Censo de 2000, nenhum dos imveis listados para aplicao dos
instrumentos de induo funo social da propriedade apresentou coeficiente de
aproveitamento maior que 1,5, ou seja nenhum dos milhares de edifcios vagos foi listado
(Nobre, 2005). Que pese o fato da lista apresentar apenas 160 imveis e na maioria terrenos
baldios ou de estacionamento, a retirada dos edifcios ocorreu na Cmara de Vereadores.

8. Consideraes Finais
Se nos Pases Centrais, os planos e legislao urbansticos se desenvolveram a fim de
regulamentar o uso e ocupao do solo e promover a redistribuio dentro da lgica do
Estado do Bem-Estar Social, no Brasil, pas de herana colonial onde o patrimonialismo
impera, estes nunca chegaram a se desenvolver de modo a distribuir os benefcios gerados
pela sociedade para todas as camadas da populao. Pelo contrrio, na maioria das vezes,
como pde ser visto no caso de So Paulo, eles tm sido utilizados para valorizar e
desenvolver as reas mais ricas de nossas cidades.
Segundo Dek (1991), isso ocorre justamente porque o pas no conseguiu passar do estgio
extensivo para o intensivo, visto que grande parte do capital acumulado pelo pas, que poderia
ser investido na ampliao da infraestrutura e na melhoria das condies de vida da fora de
trabalho, expatriada atravs dos pagamentos da dvida externa ou repatriaes dos IEDS
Investimentos Externos Diretos, mantendo as condies de subdesenvolvimento no pas.
Dessa forma, na questo urbana, a pequena parcela do capital acumulado no expatriado
investido nas reas em que vivem as elites, sendo que a legislao urbanstica acaba sendo
utilizada para assegurar a valorizao dessas reas.
O caso de So Paulo bastante emblemtico desse processo e o estudo de seu caso
demonstrou como o iderio urbanstico foi evoluindo atravs da legislao urbanstica, planos
e projetos urbanos. No primeiro perodo, a influncia do urbanismo embelezador refletiu-se
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nos planos para a rea central e os cdigos de postura e sanitrio garantiram a valorizao
dessa rea. No perodo seguinte, o crescimento populacional e a industrializao resultaram
na verticalizao da rea central e expanso perifrica, levando ao desenvolvimento dos
planos virios e das primeiras leis de controle ao gabarito dos edifcios.
O perodo entre 1950 e 1970 foi marcado pela grande discusso terica, pela difuso da
discusso da problemtica social e dos problemas urbanos. Contudo, o contexto poltico ps-
1964 restringiu a discusso poltica e instituiu o tecnicismo dos grandes planos, desvinculados
de uma crtica maior ao processo de produo da cidade, levando consolidao do
zoneamento. A dcada de 1980 viu surgir o neoliberalismo na poltica urbana atravs das
excees ao zoneamento. No contexto atual, apesar das possibilidades de transformao
trazidas pelo Estatuto da Cidade, percebe-se que at o momento no surgiram condies
polticas para tanto.
Assim sendo, nesses 150 anos de planejamento urbano e legislao urbanstica em So
Paulo percebe-se que esses contriburam pouco para transformar o processo de produo
social da cidade. Dessa forma, conclui-se que o planejamento urbano e a legislao
urbanstica apenas refletem o estgio de desenvolvimento da sociedade e s podero
alcanar um potencial transformador quando a prpria sociedade criar condies polticas,
econmicas, tcnicas e sociais para superar a condio brasileira de pas perifrico.

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10. Figuras

Figura 1: Modelo esquemtico do Plano de Avenidas.
Fonte: Prestes Maia, 1930. Acervo da biblioteca da FAUUSP

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Figura 2: Proposta do Plano Urbanstico Bsico de So Paulo.
Fonte: So Paulo (cidade), 1969.


Figura 3: Zoneamento da Cidade de So Paulo institudo
pela Lei 7.805/72. Fonte: Somekh e Campos, 2002.