A ECONOMIA DO SANEAMENTO BSICO1

Frederico Araujo Turolla (ESPM e FGV) 2 Thelma Harumi Ohira (ESALQ-USP) 3

RESUMO
O presente trabalho tem como objetivo apresentar de forma sucinta algumas das principais questes relativas economia do setor de saneamento bsico e os problemas da regulao tcnica e econmica do setor no Brasil. Nesse sentido, introduzida uma viso do cenrio geral desse tema, seguido pela apresentao das caractersticas e implicaes econmicas do monoplio natural, que so determinantes na forma de regulao no-convencional do setor de saneamento no Brasil. So avaliadas as formas de mensurar a eficincia do servio de saneamento bsico e apresentados os principais estudos empricos realizados no Brasil sobre esse tema.Finalmente, evidenciam-se as possveis externalidades positivas geradas devido eficcia de regulamentao do setor sobre a sade pblica, o meio ambiente e recursos hdricos.

1. INTRODUO O Brasil produz e distribui cerca de 44 milhes de metros cbicos de gua por dia. Destes, 15 milhes so coletados atravs de redes gerais, mas apenas 5 milhes de metros cbicos so retornados ao meio ambiente com tratamento adequado. Cerca de 39 milhes de metros cbicos de gua no so retornados com tratamento, sendo em grande parte despejados in natura no solo ou em cursos dgua. O volume de gua que, a cada ms, distribuda para consumo e que no retorna ao ciclo natural com o tratamento adequado equivale metade do volume de gua contido na Baa da Guanabara. A cada ano, esse volume tem a ordem de grandeza equivalente a seis baas da Guanabara 4. Segundo Motta & Moreira (2004), o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento (SNIS) de 2002 identifica 280 firmas de saneamento, cobrindo um total de 4.134 municpios. Na amostra do SNIS, cerca de 80% da populao atendida por 25 empresas regionais, o que equivale a cobertura de 3.921 municpios. O restante desse mercado composto por 255 empresas locais, das quais 238 so entidades pblicas e e 17 so concessionrios privados. S pode ser identificada uma empresa regional privada, em Tocantins, sendo que a Sanepar retornou ao poder estadual, aps dois anos de controle privado.

Artigo preparado especialmente para o III Ciclo de Debates do Grupo de Estudos em Economia Mestre e doutorando em Economia de Empresas, professor da ESPM e do GvLaw. Mestre em Economia Aplicada pela ESALQ-USP. Dados da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico do IBGE (2000).

Industrial, Tecnologia e Trabalho da PUC-SP.

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2 A teoria econmica clssica preceitua que a livre concorrncia produz maior nvel de bem-estar possvel comparado a qualquer outra forma de mercado. Entretanto, existem mercados em que a concorrncia no oferece, necessariamente, uma soluo superior. Esse o caso dos servios pblicos de infra-estrutura, sujeitos falha de mercado conhecida como monoplio natural. Nessa situao, a presena de custos fixos elevados em capital altamente especfico implica em um dilema entre eficincia produtiva e eficincia alocativa, alm de sub-incentivo ex ante ao investimento. Outro fator refere-se incerteza associada ao longo perodo de maturao dos projetos e a possibilidade de mudanas de condies ao longo desse perodo so fatores que reduzem os incentivos ao investimento de capitais privados, afetando at mesmo o sistema de incentivos que determina o investimento pblico no setor. Em funo dessas caractersticas, o aumento no ritmo da expanso das redes de saneamento bsico no Brasil, embora urgente, no tarefa fcil de ser realizada. Este artigo apresenta uma viso geral e econmica sobre o sistema de saneamento bsico no Brasil. O trabalho composto por esta parte introdutria, seguida pela apresentao, na seo 2, das caractersticas tcnicas e econmicas do setor. A seo 3 faz uma anlise da regulao do monoplio natural, partindo da experincia internacional. A seo 4 analisa as caractersticas e os desafios da regulao do saneamento no Brasil. Dedicou-se um item discusso sobre a metodologia de mensurao da eficincia das firmas de saneamento, a partir das metodologias de fronteira estocstica e de anlise envoltria de dados, recentemente empregadas por Ohira (2005), Motta & Moreira (2004) e Carmo e Tvora (2003) em anlises do setor de saneamento no Brasil. A seo 5 avalia o problema da regulao de outras falhas de mercado apresentadas pelo setor, como as externalidades de sade, meio ambiente e os efeitos da proviso de infra-estrutura de saneamento sobre a pobreza. A seo 6 faz consideraes finais.

2. CARACTERSTICAS TCNICAS DO SISTEMA DE SANEAMENTO

O ciclo bsico das operaes da indstria do saneamento inicia-se com a coleta de gua bruta em reservatrios naturais ou construdos; passa pelas atividades de tratamento da gua, distribuio aos pontos de consumo residenciais, industriais e outros, descarte em uma rede de esgotamento, tratamento do esgoto; e termina com a devoluo da gua tratada ao ciclo natural. notrio que parte significativa dos sistemas de saneamento em operao no desempenha essas funes na sua totalidade, especialmente no tocante s fases posteriores entrega da gua tratada no ponto de consumo. Essas atividades podem ser detalhadas da maneira apresentada a seguir (North West Water, 1994): 1. Coleta e Armazenamento da gua Bruta A gua naturalmente armazenada em lagos e rios pode ser considerada fresca, mas no pura, sendo chamada de gua bruta. A gua de rios, especialmente, apresenta grande risco de poluio devido a animais, pessoas, agricultura, indstria e navegao. A gua marinha apresenta salinidade que pode ser retirada por processos de custo elevado. O fato de que a gua bruta armazenada em fontes naturais, combinado ao fato de que

3 os pontos de maior demanda de gua normalmente no contam com fontes naturais em volume suficiente para o abastecimento requerido para seus usos, tornam necessria a construo de reservatrios ou sistemas de armazenamento de gua bruta. O armazenamento em reservatrios auxilia na prpria limpeza da gua, devido ao processo natural de assentamento dos slidos em suspenso. A qualidade da gua obtida em reservatrios, assim, varia com a sua profundidade, mas depende tambm do acesso fonte. Atividades como esportes aquticos ou agricultura podem poluir o reservatrio. Alm da reserva, outra atividade importante nesta fase o transporte da gua, em estado bruto, at a planta de tratamento. Esse transporte nem sempre trivial; em So Paulo, por exemplo, a gua bruta dos reservatrios do Sistema Cantareira elevada a uma grande altura, atravs de bombas movidas a energia eltrica, para atingir uma estao de tratamento localizada em ponto elevado. 2. Tratamento da gua Bruta O processo de tratamento abrange vrias etapas, entre elas: peneiramento e adio de produtos qumicos para ajustar a acidez, remover traos de pesticidas e cores indesejveis; remoo de slidos por flotao ou sedimentao; filtrao primria e secundria, atravs de areia fina, membranas, carbono ativado e outros processos; desinfeco, visando exterminar bactrias causadoras de doenas; amaciamento ou reduo do carbonato de clcio contido na gua; e, se for o caso de gua marinha, dessalinizao. 3. Redes de Distribuio e de Retorno da gua Servida Uma vez tratada, a gua deve fluir ou ser bombeada at reservatrios fechados, cuja funo principal a de suprir as variaes na demanda ao longo do dia, alm de garantir a continuidade do fornecimento em caso de problemas nas fases anteriores do fornecimento. Dos reservatrios, a gua tratada alcana os pontos de consumo atravs de uma rede de distribuio, bastante capilarizada, composta de tubos cujo dimetro varia de acordo com o tamanho da populao servida. Na etapa posterior ao consumo, o descarte da gua servida acontece atravs de uma rede de canais de esgoto. O volume de descarte oriundo do consumo domstico e comercial soma-se s guas pluviais, que devem ser drenadas, de forma que os dois processos podem, eventualmente, ser feitos pela mesma rede. No caso da drenagem das guas pluviais, a preveno de enchentes uma funo importante. 4. Tratamento do Esgoto e sua Reincorporao ao Ciclo Natural O tratamento de esgotos um processo mais caro e delicado que o da gua bruta. Normalmente, inicia-se pela separao dos slidos contidos, usando peneiras, e pela remoo da areia adquirida pelas guas pluviais na sua passagem pelo solo. So usados processos de assentamento, separando os

4 slidos que se depositam no fundo do recipiente. Aps a remoo dos slidos, uma fase tpica o chamado tratamento secundrio, no qual so empregados microorganismos, especialmente bactrias, para decompor os materiais orgnicos contidos no esgoto. Um estgio adicional, o tratamento tercirio, pode ser necessrio para atender a certos padres de qualidade, dependendo do contedo do esgoto em tratamento. Aps o processo de tratamento, a gua no estar livre de uma carga poluidora, mas estar em condies mnimas para ser devolvida ao ciclo natural, com descarga em rios ou no oceano sem grande impacto ambiental. O lodo resultante das vrias etapas do processo tambm requer tratamento. A gua contida pode ser removida quando economicamente vivel, enquanto o lodo final pode ser aquecido liberando metano, gs que pode ser armazenado e pode ser usado para aquecimento do prprio tanque ou para gerao de eletricidade. O material seco remanescente ainda pode servir como fertilizante, ser incinerado ou descartado. O lodo ou suas cinzas pode tambm ser usado na fabricao de tijolos e outros artefatos. 2.1 CARACTERSTICAS ECONMICAS: O MONOPLIO NATURAL 5 O saneamento bsico, assim como outros servios pblicos de infraestrutura, caracterizado pela presena de custos fixos elevados em capital especfico, como por exemplo, construo e manuteno de reservatrios, estaes de tratamento de gua e esgoto, redes de distribuio e coleta e equipamentos. Alm de custos incrementais, os quais envolvem custos de curto prazo, como materiais de tratamento, energia, depreciao de instalaes. Os custos fixos so mais significativos que os incrementais e isso faz com que o conjunto de vetores de produo relevantes recaia sobre a faixa em que o custo mdio declinante. Nesse contexto, se o produto for nico e existir economia de escala, Baumol & Willig (1981) definem um monoplio natural, onde um nico produtor apresentar maior eficincia econmica. Segundo Shirota (1996), no caso de produto nico, a economia de escala existir quando uma unidade de custo de produo diminuir de acordo com o aumento no nvel de produo. Randall (1987) afirma que servios tipicamente providos por agncias pblicas ou regulados pelo estado possuem essas caractersticas de monoplio natural. Assim, quando a mxima eficincia produtiva exige a presena de um produtor nico, o o governo deve garantir que empresas no utilizem seu poder monopolista tanto para gerar lucros excessivos, quanto para restringir quantidade e qualidade dos servios providos. Braeutigam (1989) afirma a que caracterizao de uma indstria como monoplio natural o principal argumento econmico para uma regulao e organizao de um setor. Em seu trabalho, o mesmo autor analisa estudos realizados aps a dcada de 1970, que discutem a viso tradicional de monoplio natural e a preocupao existente com relao regulao desse tipo de indstria.
5

Derivado de Ohira (2005).

5 Resumidamente, o mesmo autor diz que o conceito de monoplio natural descreve que a uma dada tecnologia da indstria ou caractersticas do servio e com produto nico, o consumidor pode ser atendido por uma nica empresa que opera a um custo mnimo ou receita lquida mxima. Neste caso, o custo mdio declina com o aumento da produo, e, portanto, uma nica empresa servindo o mercado inteiro teria custos mdios menores que quaisquer outras empresas menores rivais entrantes. Em outras palavras um monoplio natural, com uma nica firma, pode gerar economias de escala, e que apresenta custo unitrio menor que para duas ou mais firmas competidoras entre si. A situao de monoplio natural no definitiva em uma indstria de servios pblicos, j que a indstria pode passar por estgios, segundo Shepherd 6,citado por Turolla (1999), onde resumidamente tm-se quatro estgios: a) Incio: com a inveno do sistema; b) Crescimento: sistema criado cresce rapidamente, em geral substituindo outro do servio antigo. Economias de escalas so muito intensas neste estgio; c) Maturidade: sistema cresce e se torna completo em termos tanto de tecnologia quanto de saturao de mercado. As economias de escala tornam-se menos significativas devido ao surgimento de novas tecnologias, e; d) Reverso competio: setor reverte para o sistema competitivo convencional, deixa de ser servio pblico e perde caractersticas de monoplio natural. Como se observa, a existncia de economias de escala na indstria discutida j que, isso depende estritamente da tecnologia da indstria. Em processos produtivos com produto nico, e com preos de fatores constantes, essa noo de economia de escala pode ser aplicada porque o custo mdio diminui na medida em que aumenta a oferta de produtos. A existncia de economia de escala em toda a produo relevante no mercado a base da noo tradicional de monoplio natural. Essa economia de escala pode significar a gerao de ineficincias, comportamento desenfreado das empresas e preos instveis. Por tudo isso seria necessria alguma interveno governamental com relao regulamentao. Turolla (1999) enfatiza essa necessidade citando alguns estudos que argumentam que a regulao acontece justamente pela existncia de falhas de mercados que caracterizada pelo monoplio natural. Apesar de difceis de ser avaliadas, as potenciais falhas de mercado e de regulao servem para justificar a forma de interveno requerida por cada indstria. No caso da existncia de multi-produtos, Baumol & Willig (1981) definem que uma indstria monoplio natural quando existirem vetores de produtos mais baratos produzidos na indstria por uma nica firma (ou empresa) ao invs de um conjunto ou combinao de firmas. Para isso, a funo custo da firma na indstria deve ser subaditivada.

SHEPHERD, W.G. The economics of industrial organization. Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 566p.

6 Tratando-se de empresas multi-produtos, alguns conceitos devem ser considerados, dado que a noo tradicional de economia de escala no apropriada para definio e caracterizao dessas empresas. Para isso, o conceito de custos subaditivados devem ser incorporados na anlise do setor de saneamento bsico. Segundo Braeutigam (1989) atravs da teoria de custo sub-aditivado sustenta-se uma melhor definio, que economia de escala, para uma indstria multiproduto quando esta for monoplio natural. Baumol et al. (1982, p.17) definem que a funo de custo C(y) estritamente sub-aditiva em y, se para toda e qualquer quantidade de produtos y1,..., yk, yj y, j = 1, ...,k, em que:

y
j=1

= y; e
k

(1) (2)

C(y) < C(y j )

j=1

A equao (1) indica o vetor y de produtos de uma indstria. Este pode ser produzido com um custo menor por uma nica firma que por um conjunto de firmas que produzem individualmente a soma dos vetores de produtos da mesma indstria que produz y, de acordo com a equao (2) acima. Desde que o custo sub-aditivo, necessrio definir os vetores de produtos y relevantes para a indstria. Assim, a definio de monoplio natural dada por Baumol et al. (1982) de que uma indstria monoplio natural, sobre todo o conjunto de produtos, a funo custo da firma seja sub-aditivada.

Preo (p)

Demanda

Custo Mdio pB p1

y1

yB

y2

Produto (y)

Figura 1 Sub-aditividade sem economia de escala global Fonte: Braeutigam (1989) Conforme ilustra a figura 1, a sub-aditividade da estrutura de custo no precisa demonstrar economias de escala sobre todo o conjunto relevante de produtos.

7 Neste exemplo dado por Braeutigam (1989), o nvel de produto associado ao custo mnimo, y1, menor que yB, o nvel de produto em que a demanda esperada intercepta o custo mdio esperado. Este custo mdio tem tipicamente a forma de U, e a subaditividade pode ser apresentada entre 0 < y < y2, apesar de ser possvel encontrar economia de escala do produto no conjunto de 0 < y < yB. Assim, quando o produto nico, a sub-aditividade no implica em economia de escala, mas o contrrio verdadeiro. Portanto, tratando-se de empresas multi-produto e monopolista natural, a economia de escala no implica em sub-aditividade, isso tambm justificado por Baumol et al. (1982), dado um conjunto de vrios custos complementares e economias de produo somadas, espera-se que economia de escala no represente de maneira adequada o caso do multi-produto. Considerando as caractersticas do setor de saneamento bsico possvel observar que, sob o ponto de vista econmico, essa indstria apresenta desafios pertinentes; tanto obteno de um ponto de equilbrio entre eficincia econmica, universalizao da abrangncia do servio e os custos; quanto necessidade de regulao do monoplio natural que possvel englobar as disputas de titularidade entre esferas de poder pblico e ainda polticas tarifria, de preos e de subsdios.

3. REGULAO DO MONOPLIO NATURAL 7

A experincia mundial em regulao de sistemas de saneamento mostra trs modelos gerais: o ingls, baseado na privatizao integral regulada; o francs, de concesses pblicas comerciais; e a gesto pelo setor pblico em nvel local, como o caso da grande maioria dos pases. A regulao do saneamento tem sido associada aos paradigmas ingls e francs. No modelo ingls, a regulao feita por agncia nica de mbito nacional, a Ofwat. No modelo francs, no h agncia reguladora e a regulao feita pelos contratos. A lei foi incorporando as inovaes surgidas nos diversos tipos de contratos celebrados desde o incio do sculo passado entre as milhares de comunas e um pequeno nmero de grandes empresas privadas. No quadro 1, a seguir, observa-se uma comparao resumida a experincia dos modelos de gesto de saneamento ingls e francs, que se tornaram as bases para regulao do setor em outros pases do mundo:

Modelo ingls Incio do modelo Configurao administrativa Tipo de regulao Dcada de 1980

Modelo francs Dcada de 1920

Regulao nacional e Local operao regional (bacias) Por agncia (price cap) Por processos

Derivado de Turolla (1999, 2002).

8 Instrumento da regulao Propriedade dos ativos Agncia reguladora nacional Contrato e base legal Privada Pblica Privada Varia conforme contrato o

Responsabilidade de gesto Privada Repartio das responsabilidades e riscos Privado governo-concessionrio Mtodo de operador seleo do

Participao em leilo de Compra de controle franquia por rea acionrio(take over) (competio pelo mercado)

Quadro 1. Algumas Caractersticas dos Modelos Francs e Ingls Fonte: Turolla (2002) A despeito da existncia de um grande volume de pesquisa no campo da regulao, pouca ateno tem sido voltada sua aplicao especfica no setor de saneamento. Isso se deve em boa parte predominncia da gesto pblica, em que as funes de regulao e operao se confundem. Neste item, so relatadas consideraes feitas por Corrales (1998) acerca da regulao especfica do setor de saneamento. Deve ser levado em considerao o alto nvel de ingerncia poltica, o que implica limitar as atuaes de grupos de interesses e de atores polticos governamentais. Assim, as funes da regulao no setor de saneamento deveriam incluir: 1. A garantia da proviso do servio ao custo mais eficiente; 2. A garantia aos investidores de seus interesses legtimos de receber remunerao adequada a longo prazo, ou seja, garantir o equilbrio econmicofinanceiro das unidades operativas; 3. Assegurar objetivos coletivos de sade pblica e preservao do meio ambiente; 4. Dimensionar e limitar a participao dos poderes pblicos, garantindo igualdade de condies para prestadores pblicos e privados. Tais objetivos podem ser atingidos em se regulando os trs aspectos bsicos seguintes: estrutura da indstria; tarifas dos servios; prticas ou condutas tcnicas e comerciais dos prestadores. Do ponto de vista da estrutura da indstria, a regulao deve preocupar-se com as dimenses horizontal e vertical de integrao da indstria, alm do prprio modelo de gesto. A desintegrao vertical na indstria de saneamento enfrenta o problema de equacionar os custos de transao decorrentes da integrao entre redes e fornecedores, tendo em vista os parmetros de qualidade do produto e de qualidade ambiental envolvidos.

9 A desintegrao horizontal, por outro lado, oferece maiores possibilidades. Tendo em vista que as caractersticas da demanda nessa indstria levam tendncia das firmas em buscar expanso geogrfica, essa expanso pode ser direcionada de forma a propiciar maior universalizao do servio atravs do balanceamento de reas mais rentveis com outras menos rentveis. Quanto ao modelo de gesto em si, a regulao pode se voltar a limitar ou incentivar a participao dos poderes pblicos, alm de incentivar a prpria busca de modelos de gesto mais eficientes. A regulao de tarifas visa proteger os consumidores da extrao de rents de monoplio que seria esperada em regime de monoplio natural. Tanto os sistemas de price cap quanto de taxa de retorno permitem atingir este objetivo, embora as vantagens de cada um dos sistemas devam ser discutidas levando-se em considerao os casos particulares. O mtodo de taxa de retorno pode apresentar algumas vantagens quando presente a situao de sub-investimento ou de desconhecimento dos custos eficientes do servio. O mtodo de price caps por outro lado encerra incentivos mais fortes eficincia produtiva. Metodologias hbridas so possveis, como a fixao de preos-limite com definio contratual de metas de operao e eficincia. No tocante s condutas comerciais e tcnicas, a regulao deve se voltar s assimetrias de informao geradoras de falhas de mercado nos servios. Uma importante assimetria dessa natureza diz respeito ao desconhecimento dos consumidores sobre a qualidade da gua fornecida e retornada ao ecossistema, no que o regulador deve estabelecer normas e assegurar o acesso dos consumidores informao pertinente. As principais falhas de regulao encontradas podem ser consideradas como: a captura da agncia pelos atores interessados (polticos, burocratas, operadores e mesmo grupos de consumidores); ineficincias tcnicas e metodolgicas do regulador; baixa coordenao com as decises de outras agncias relevantes, como os sistemas regulatrios das reas ambiental e de sade pblica. O tipo de regulao usualmente aplicado no setor de saneamento pode ser enquadrado em duas modalidades, a saber (essas duas modalidades so discutidas em maior profundidade em seo posterior, quando se analisam os modelos de regulao do saneamento na Inglaterra e na Frana): Regulao por agncia Em linha com o modelo adotado na Inglaterra, esse modelo implica a criao de uma agncia centralizada que supervisiona o cumprimento da legislao vigente e aplica as penalidades cabveis. A mesma agncia outorga as licenas de explorao dos servios e tem poder de determinar a estrutura tarifria. Essa forma tem sido largamente defendida, de forma que as virtudes do modelo ingls de regulao tm sido apresentadas em diversos fruns e divulgadas pelos organismos internacionais de financiamento e, muito especialmente, pelo Banco Mundial. Tal trabalho de divulgao tem sido to amplo que em boa medida se tem associado a regulao moderna com o modelo ingls de regulao, e se tem passado diretamente a estudar ou apresentar as caractersticas e possibilidades das agncias ou entes reguladores cuja criao se transforma em um requisito fundamental para o processo de modernizao dos servios [Corrales (1998)]. Entretanto, essa modalidade no pode ser concebida de maneira isolada do contexto ingls em que foi

10 originalmente implantada. Na Inglaterra, poucas empresas privadas j maduras tm responsabilidade absoluta pela prestao do servio. Alm disso, a tradio e o nvel de eficincia da funo pblica inglesa determinam a qualidade e a confiabilidade da regulao. De maneira independente do contexto poltico e institucional, contudo, o modelo de regulao por agncia apresenta a vantagem de permitir ao regulador uma viso geral e integral do processo de modernizao, alm de evitar a maior facilidade de captura que propiciada por um rgo regulador de natureza local.
Regulao por processos Podendo ser considerada como o modelo francs de regulao, esta modalidade consiste na prpria competio pelo mercado que se d dentro de um marco legal geral adaptado s condies locais em contratos de delegao dos servios. O controle social se d atravs da prpria eleio dos dirigentes que so outorgantes dos contratos. Quando h transparncia de informao neste modelo, as tarifas e a rentabilidade das empresas podem ser estabelecidos pela competio, ainda que sub-rogada. Outra importante vantagem deste modelo em relao ao de agncia a menor exigncia do setor pblico. So pressupostos do modelo, contudo, a presena de vrias empresas operadoras interessadas na obteno de mercados, a existncia de mltiplos sistemas e o cumprimento efetivo do conjunto de normas gerais. A sua implantao pode ser bastante dificultada quando h mercados no atrativos como oportunidade de negcio, a presena de pequeno nmero de empresas operadoras e a maior necessidade de competncia no nvel local para controlar e supervisionar a execuo dos contratos.

4. REGULAO ECONMICA NO BRASIL 8

A histria recente do setor de saneamento bsico no Brasil teve um marco importante com a criao do Banco Nacional da Habitao (BNH), em 1964, com a misso de implantar uma poltica de desenvolvimento urbano. Em 1967, o BNH foi encarregado de realizar o diagnstico inicial da situao do setor de saneamento. Foi criado o Sistema Financeiro do Saneamento (SFS) no mbito do BNH, que passou a centralizar recursos e a coordenar aes no setor. Foram criados fundos de gua e esgoto estaduais, alm de programas estaduais trienais. O financiamento aos municpios passou a ser realizado conjuntamente pelo BNH e pelos governos estaduais, com contrapartida obrigatria dos municpios e com a obrigao de que estes organizassem os servios na forma de autarquia ou sociedade de economia mista. At o comeo da dcada de 70 predominavam fortemente os servios municipais, havendo municpios em que a responsabilidade pela operao dos servios era estadual. A atuao do governo federal j era marcante, sob a coordenao do BNH. A partir da dcada de 70, o setor passou a adquirir a configurao atual, atravs do Plano Nacional de Saneamento (Planasa), que apresentou uma resposta relativamente bem-sucedida s presses causadas pela urbanizao da economia
8

Derivado de Turolla (2005)

11 brasileira na segunda metade do sculo passado, mas apresentou falhas que impediram avanos maiores em direo universalizao dos servios. O esgotamento do modelo Planasa a partir dos anos oitenta criou uma lacuna. Desde ento, o Estado brasileiro perdeu sua capacidade de investimento. A Constituio de 1988 criou indefinies nos campos da titularidade e do marco regulatrio, com efeito negativo sobre investimentos pblicos e privados. Durante a dcada de noventa foram implementados programas que lograram avanos importantes na cobertura das redes, mas a indefinio da titularidade e a falta de clareza do marco regulatrio impediram avanos mais significativos em direo universalizao dos servios. 4.1 INVESTIMENTOS E INDEFINIES O Planasa incentivou os municpios a concederem os servios s recmcriadas companhias estaduais de saneamento bsico. Estas, por sua vez, tinham acesso aos emprstimos BNH e a fundos constitudos a partir dos oramentos estaduais. O acesso a esses financiamentos e a subsdios cruzados atraiu cerca de trs quartos do total de municpios para o novo sistema. Na concepo do sistema, previase que o papel do BNH seria gradualmente reduzido na medida em que os fundos estaduais fossem capaz de obter autonomia financeira, a partir do fluxo de tarifas gerado pelos investimentos. De fato, o BNH disponibilizou recursos abundantes para as CESBs na primeira dcada de vida do Planasa, permitindo a manuteno de tarifas baixas e a realizao de investimentos. O Planasa atingiu resultados concretos, especialmente no tocante ampliao cobertura dos servios de abastecimento de gua para quase 80% da populao urbana. Entretanto, j naquele momento vrios fatores contriburam para a deteriorao da sade financeira das companhias. As fontes de financiamento esgotaram-se acompanhando as dificuldades macroeconmicas, ao mesmo tempo em que terminavam as carncias dos emprstimos obtidos nos anos anteriores e aumentavam as despesas de amortizaes e encargos financeiros das dvidas. Outro problema apareceu na rea operacional. A nfase anterior em construo, juntamente com o uso poltico das companhias e o crescimento da inflao, impuseram um nus adicional sobre os custos de operao. A lgica do Planasa mostrou-se fortemente voltada construo e ampliao dos sistemas, com menor nfase nos aspectos de operao, que no eram financiados pelo BNH. Essa nfase levou a uma posterior degradao dos sistemas e a um ndice bastante elevado de perdas de gua, que persiste at hoje. Aps a extino do BNH, em 1986, a Caixa Econmica Federal assumiu seus papis mas, submetida a limitaes oramentrias severas, teve de reduzir sensivelmente a oferta de recursos, agravando o quadro de dificuldades dos anos oitenta. Em meio crise do setor, o final dos anos 80, destaca-se a introduo de dispositivo na Constituio de 1988 que definiu que os municpios seriam responsveis pelos servios de interesse local, levantando dvidas sobre a titularidade dos servios de saneamento. Desde ento, a indefinio relativa titularidade dos servios constituiu importante entrave expanso do setor, um elemento adicional na crise que se seguiu

12 desarticulao dos mecanismos de financiamento e modernizao no mbito do Planasa. A partir dos anos noventa at hoje, os avanos no campo da regulamentao e da definio da titularidade mostraram-se limitados. As polticas pblicas relativas ao saneamento vm apresentando um padro comum, caracterizado pela nfase na modernizao e a ampliao marginal da cobertura dos servios. A expanso da cobertura foi motivada por um conjunto de programas federais, que podem ser enquadrados em dois conjuntos de aes 9. O primeiro conjunto voltado para a reduo das desigualdades scio-econmicas, privilegiando sistemas sem viabilidade econmico-financeira. Este grupo inclui programas lanados desde 1990, como o Pr-Saneamento, Programa de Ao Social em Saneamento e as aes da Fundao Nacional de Sade (Funasa). O segundo conjunto de programas voltado para a modernizao e desenvolvimento institucional dos sistemas de saneamento. So exemplos deste grupo o Programa de Modernizao do Setor de Saneamento (PMSS) e o Programa de Pesquisas em Saneamento Bsico (Prosab). A principal novidade dos anos noventa foi, portanto, a linha de aperfeioamento institucional que passou a direcionar os programas destinados ao setor. A ao modernizante incluiu o incentivo realizao de concesses iniciativa privada, ainda que com base em regulamentao insuficiente. Conforme tabela 1, a cobertura das redes gerais de abastecimento de gua evoluiu de dois teros para trs quartos da populao brasileira entre 1991 e 2000. A evoluo mais significativa ocorreu entre os moradores das reas rurais. Em relao conexo s redes coletoras de esgoto, nota-se um incremento mais significativo na cobertura, de 32 para 44%. A expanso da cobertura das redes se deu nas reas urbanas e rurais, mas o nvel de atendimento permanece aqum do desejvel. 1991 % dos domiclios GUA Urbana Rural ESGOTO Urbana Rural 70,3 87,4 9,4 35,1 44,4 1,9 % da populao 67,5 86,3 9,2 31,9 41,6 1,8 % dos domiclios 77,8 89,8 18,1 47,2 56,0 3,3 2000 % da populao 75,2 88,5 17,5 44,0 53,5 3,0

Tabela 1. Populao Conectada a Rede Geral de gua e Esgoto

Ver Turolla (1999)

13 Fonte: IBGE (1991, 2000) A presena de rede geral ou rede coletora um aspecto importante, mas no pode ser considerado como nica forma de proviso adequada de servios de saneamento, tanto de abastecimento de gua quanto de esgotamento sanitrio. Em relao a este ltimo, de acordo com o Censo 2000, 44% da populao brasileira reside em domiclios conectados a uma rede coletora de esgotos ou rede pluvial. Outros 14,8% da populao dispem de fossa sptica no domcilio. Mais 25% da populao encontra-se atendida por valas rudimentares. Isso eleva o percentual da populao atendida por sistemas de esgotamento sanitrio, ainda que rudimentares, mas no minimiza a importncia do fato de que 9,6% da populao sequer dispe de banheiro no domiclio. Assim, a expanso da cobertura desde os anos noventa foi mais que suficiente para acompanhar o crescimento populacional, mostrando avanos na cobertura tanto de redes de gua quanto de esgoto. Em 2003, a cobertura das redes de gua chegou a 89,6% dos domiclios urbanos, e de esgotos, 55,3%. Essa expanso evidencia o relativo sucesso das polticas pblicas dos anos noventa at hoje. Por outro lado, um salto ainda mais significativo em direo universalizao pode ter sido impedido pela indefinio da titularidade e do marco regulatrio. A figura 2 mostra a porcentagem da populao com acesso adequado ao servio de gua e esgoto, para o ano de 2000. A posio brasileira relativamente a outros pases de renda mdia no pode ser considerada ruim, mas tambm no de destaque. Observa-se que a populao brasileira tem um menor acesso a condies de esgotamento adequadas. Outros pases da Amrica do Sul, como Chile, Uruguai, Paraguai e Colmbia apresentam uma melhor colocao nesse ranking de pases. Atravs desses indicadores, referente ao ano de 2000, possvel verificar a defasagem do Brasil em relao a alguns de seus vizinhos.

14
100
Paraguai

Chile Turquia Uruguai

90 80 esgoto adequado (% pop) 70 60

frica do Sul Colm bia BRASIL Bolvia Mxico

Venezuela Indonsia

50 40

Nigria Nam bia China

30 20 10 0 0 10 20 30 40 50 60 70 gua adequada (% pop) 80 90 100

Etipia ndia

Figura 2. Acesso adequado gua e esgoto em porcentagem (%) da populao Fonte: World Development Indicators 2003, dados de 2000 Apesar da falta de clareza sobre o marco regulatrio a idia de ausncia de regulao do saneamento brasileiro deve ser relativizada em pelo menos quatro aspectos. O primeiro diz respeito presso poltica, que exerce uma forma de regulao informal sobre as autarquias municipais, especialmente nos municpios de menor porte, onde a proximidade entre o operador e os usurios produz naturalmente um maior grau de controle. O segundo aspecto diz respeito a um pequeno nmero de companhias que abriram o seu capital e que mantm aes transacionadas em bolsa de valores. Nesses casos, as estratgias e polticas da companhia passam a refletir diretamente no preo de suas aes no mercado secundrio. O mercado de capitais se torna um elemento disciplinador da sua conduta. O prprio mercado de capitais se encarrega de desenvolver mecanismos de sistematizao e de disseminao de informaes sobre essas empresas, gerando presso por maior transparncia, advinda tanto de analistas de mercado quanto dos investidores. Quando a empresa se auto-regula, pode-se dizer que em certo sentido o regulador a prpria governana corporativa; quando essa governana passa pelo mercado de capitais, ela se torna mais transparente e sujeita a

15 incentivos diferentes dos incentivos privados puros, com maiores chances de resultados superiores. O terceiro aspecto refere-se aos casos, em pequeno nmero, de operao privada. Em vrios no h agncia; a regulao realizada em um modelo que guarda certas semelhanas com o modelo francs. Naquele pas, a nfase recai sobre a superviso e a garantia da execuo dos contratos, de competncia do Tribunal de Contas. Existem grandes desafios enfrentados no setor de saneamento. Um deles, refere-se definio da titularidade do servio. As posies relativas a esse tema so polares e as propostas sucumbem pela forte oposio que encontram na parte oposta. A sada para o impasse pode estar em uma frmula criativa que permita reduzir os atritos e acelerar o processo de definio, no mbito legislativo, de um marco legal para o setor avanar. Caso contrrio, o novo Projeto de Lei do Saneamento Ambiental poder ter o mesmo destino dos projetos anteriores. Outro desafio diz respeito definio do marco regulatrio. No correta a idia de que no h regulao do saneamento no Brasil. Este artigo apontou que, ainda que boa parte do setor permanea auto-regulada ou sem regulao, ocorrem pelo menos quatro formas de regulao no saneamento brasileiro: a via poltica, em geral para municpios pequenos; o mercado de capitais, para companhias abertas; os contratos, nas concesses privadas; e as agncias reguladoras estaduais. No h dvida de que necessrio maior clareza quanto ao marco regulatrio; mas essas experincias podem apontar para solues que facilitem o encaminhamento de uma legislao voltada para essa clareza. Qualquer que seja a soluo, ela deve ser caracterizada pela induo eficincia no sistema. Essa eficincia deve ser buscada inclusive nas diretrizes do sistema de tarifas. Em resumo, h necessidade de maior criatividade nas propostas sobre titularidade e a elaborao do marco regulatrio. Se as solues parecem desgastantes e politicamente inviveis, pode ser hora de buscar novas solues que criem as condies para avanos, a passos largos, no saneamento. 4.2 EFICINCIA NO SETOR DE SANEAMENTO BSICO Um aspecto fundamental do estudo de um servio de saneamento bsico a medio da sua eficincia. Esta seo se dedica discusso da metodologia para uma anlise da eficincia do setor de saneamento. Um aspecto importante que deve ser levado em considerao que o conceito de eficincia no setor pblico deve ser tratado com algumas restries para que quantificaes no se tornem indicadores distorcidos. Em toda valorao de setor pblico, uma diversidade de objetivos e critrios podem influenciar o foco principal, gerando conflitos como o tradeoff entre eficincia e equidade. No existem dvidas quanto importncia da valorao de servios pblicos (saneamento, educao e servios de ao local) no mbito social. Claramente essa argumentao apia-se no conceito de eficincia tcnica, j que a valorao da eficincia alocativa geraria problemas de alcance de

16 servios como os de necessidade primria, devido ausncia de preos e a existncia dados calcados principalmente em quantidades. Assim, o conceito de eficincia econmica deve-se ajustar as peculiaridades do setor pblico que em muitos casos no apresenta uma regulao governamental organizada com controle adequado. Dessa forma o grau de eficincia deve ser intrasetorial, ou seja, analisado de acordo com um grupo de unidades produtivas que apresentam caractersticas como estrutura burocrtica, ambiental e competncias (funes) parecidas. A estimao de (in)eficincia requer uma padronizao para que se possa comparar o que ocorre de fato e um cenrio ideal dentro de um sistema. A anlise de eficincia das empresas prestadoras de servios de saneamento bsico nos municpios pode ser realizada atravs de diferentes mtodos. Podem ser paramtricos ou no paramtricos; e, estocsticos ou determinsticos. Dentre os diferentes mtodos, os paramtricos so mais exigentes, pois necessrio que sejam feitas pressuposies sobre a funo de produo, ou de custo, ou de lucro que devem ser estimadas; porm, so mais ricos e consistentes com relao realizao de testes de hiptese. A fronteira estocstica explicitamente associa ao modelo uma estrutura de probabilidade, pela forma que se define o termo do erro da regresso; desta forma mais rica em testes de hiptese (Souza, 2003). Um outro mtodo, chamado de DEA (Data Envelopment Analysis) classificado de no paramtrico, porque no prope a determinao de uma funo com os parmetros a serem estimados e por no associar aos modelos qualquer estrutura de probabilidade. Mas, implicitamente, gera uma funo de produo, via programao linear. Sarafidis 10 citado por Souza (2003), realizou um estudo sobre a utilizao de tcnicas paramtricas para o clculo de ndices de eficincia e concluiu que a escolha entre mtodos; regresso simples, fronteira estocstica e a DEA, no uma tarefa trivial. A justificativa para essa concluso de que as tcnicas so fundamentalmente diferentes e, conseqentemente geram, resultados diferentes. Moreira & Fonseca (2005) em seu estudo, comparam as medidas de produtividade (ou eficincia), DEA e Fronteira de Produo estocstica. Os mesmos autores citam Banker (1993) 11, o qual afirma que o mtodo DEA seria superior ao de Fronteira estocstica, isso porque no depende de hipteses sobre a forma de funo de produo e da distribuio de probabilidade da produtividade, e obtm um estimador de mxima verossimilhana. Porm, em muitos casos no se pode rejeitar que o dado tem rudo, e portanto no possvel garantir quais dos dois modelos o mais adequado. E para comparar os modelos, Moreira & Fonseca (2005), submetem aos dois modelos um mesmo conjunto de dados para o qual conhecem-se os valores
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SARAFIS, V. An assessment of comparative efficiency measurement techniques. Europe Economics. London, 2002. 21p. (Occasional paper, 2) BANKER, R.D. Maximum likelihood, consistency and data envelopment analysis: foundation. Management Science. v.39, n.10, 1993. a statistical

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17 verdadeiros da produtividade e comparam-se os erros cometidos por cada um deles. Concluiu-se que os resultados obtidos so condicionais ao formato da funo de produo O modelo de Fronteira, ao contrrio do DEA pode ser prejudicado se houver uma reduo da amostra (< 30), menor a razo entre a varincia da produtividade e a varincia do rudo. 12 Todos os mtodos enfrentam seus prprios problemas tanto tericos, quanto prticos e isso implica que as estimativas finais da eficincia no devem ser interpretadas como sendo medidas definitivas de ineficincia. Parte significativa dos estudos sobre estrutura de produo utiliza o conceito de funo de produo que depende de informaes sobre quantidades de fatores de produo e produtos para descrever uma tecnologia de produo. Considerando que investir em saneamento implica numa melhora a qualidade de vida da populao, assim como a preocupao com a proteo ao meio ambiente urbano pode evitar a incidncia de doenas transmissveis pela gua como clera, disenteria entre outras, a combinao de polticas de sade e habitao, pode diminuir o nmero de internaes hospitalares. Assim, analisando essa hiptese no Brasil, Carmo & Tvora (2003) estimam o grau de eficincia tcnica de vinte e seis empresas estaduais de saneamento, atravs da metodologia no-paramtrica, DEA, para obter a fronteira de eficincia. A escolha do fator de produo e dos produtos alisados influenciam diretamente no alcance da eficincia. Os autores levam em considerao dois modelos, o primeiro tem como produto volume faturado de esgoto e como fator de produo o volume de esgoto coletado; o segundo modelo considera a quantidade de economias ativas como produto e volume faturado de esgoto como fator de produo. As empresas analisam as empresas como produtoras de um nico produto e constata-se que estas apresentam retornos crescentes escala, justificada pelo grau de diferena na produo de cada companhia. De acordo com a localizao, observou-se que a regio mais eficiente foi a Sudeste. Um trabalho recente de Motta & Moreira (2004) analisou o setor de saneamento atravs da DEA. Neste trabalho foi realizada a estimao da fronteira DEA, com a base de dados do SNIS, para os anos de 1998 a 2002, considerando todas as do territrio nacional. As concluses apontadas pelos autores indicam que a falta de regulao no setor de saneamento no estimula avanos em direo fronteira tecnolgica, tendo em vista que no h regulao voltada para o incentivo aos ganhos de produtividade. Os aspectos envolvidos na regulao tcnica tm abrangncia territorial geralmente superior aos limites geogrficos da atuao de cada poder concedente. Entre esses aspectos, vale destacar que a operao de um sistema de saneamento pressupe tanto a retirada da gua do ciclo natural quanto a sua devoluo em condies adequadas, com o mnimo impacto possvel sobre o meio ambiente. Nessas duas pontas, inicial e final, da operao dos sistemas de saneamento, que ocorre a interface com o sistema de recursos hdricos. Tanto a
12

FARRELL, M.J. The measurement of productive efficiency. Journal of the Royal Statistical Society, v.120, series A, p.253-290, 1957.

18 quantidade da gua retirada quanto a quantidade e a qualidade da gua devolvida afetam os usos alternativos dos recursos hdricos e a sua disponibilidade para os usurios do mesmo sistema, incluindo os sistemas de saneamento a jusante de um mesmo rio. Ohira (2005) mensura, de forma alternativa, a eficincia no setor. Verificando a existncia de eficincia econmica entre empresas de saneamento bsico no Estado de So Paulo, de acordo com as diferentes determinaes de produtos, assumindo dois tipos de distribuies do erro sistmico (meio-normal e normal-truncada), assim como das esferas de abrangncia deste setor: regional e local. Para isso foram utilizados os dados do SNIS referentes ao ano de 2002, por meio da estimao de 10 modelos de fronteiras estocsticas da funo custo para cada tipo de produto utilizado como varivel dependente. possvel concluir que, de acordo com as diferentes determinaes de produtos e distribuio assumida do erro sistmico, os resultados dos modelos podem apresentar resultados diferentes, ou seja, a determinao de eficincia sensvel escolha do produto e a distribuio do erro sistmico assumido. Testes realizados demonstraram que a diferenciao por esfera de abrangncia (regional e local) no foi significativa para a determinao de um resultado. Por fim, a ordenao dos municpios para os modelos que apresentaram resultados significativos, variam de acordo com a escolha dos produtos, comprovando que a eficincia no sensvel distribuio do erro estocstico. Apesar da necessidade de melhora do sistema de saneamento ser evidente, os poucos trabalhos realizados no Brasil sobre o setor demonstram que a deficincia regulatria e incertezas sobre a titularidade impedem que aes corretivas possam elevar o nvel de eficincia e produtividade das empresas.

5. REGULAO TCNICA
A regulao econmica do saneamento bsico est associada presena de uma falha de mercado importante, o monoplio natural. Um segundo conjunto de falhas de mercado associadas ao setor de saneamento diz respeito s externalidades, positivas e negativas, produzidas no ciclo das operaes do setor, incidindo principalmente sobre o meio ambiente, os recursos hdricos e a sade pblica. Pode-se definir esse conjunto como sendo o objeto da regulao de externalidades, ou regulao tcnica. Esta inclui o conjunto de requisitos mnimos para a prestao do servio, incluindo desde a regularidade do fornecimento e a qualidade da gua entregue ao consumidor final, at a adequao dos descartes de gua servida, devidamente tratada, a critrios ambientais mnimos. Os aspectos envolvidos na regulao tcnica tm abrangncia territorial geralmente superior aos limites geogrficos da atuao do poder concedente que se incumbe da regulao econmica. Entre esses aspectos, vale destacar que a operao de um sistema de saneamento pressupe tanto a retirada da gua do ciclo natural quanto a sua devoluo em condies adequadas, com o mnimo impacto possvel sobre o meio ambiente. Nessas duas pontas, inicial e final, da operao dos sistemas de saneamento, que ocorre a interface com o sistema de recursos hdricos. Tanto a quantidade da gua retirada quanto a quantidade e a qualidade da gua devolvida

19 afetam os usos alternativos dos recursos hdricos e a sua disponibilidade para os usurios do mesmo sistema, incluindo os sistemas de saneamento a jusante de um mesmo rio. H argumentos, portanto, para se defender a atribuio dessa regulao tcnica Agncia Nacional de guas (ANA), responsvel pela coordenao do sistema definido pela Lei 9.433 de 1997. H outras externalidades envolvidas, sendo que alguns aspectos relativos qualidade da gua distribuda para consumo humano poderia ser regulada pela Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA) ou por outro rgo com capacidade tcnica. A insuficincia do saneamento bsico tambm est associada ao desperdcio de oportunidades preciosas de reduo da pobreza, aumento da incluso social e promoo do desenvolvimento econmico. As conseqncias mais conhecidas da falta de redes de gua e de esgoto manifestam-se na forma de uma proliferao de doenas gastrointestinais que sobrecarregam o servio de sade pblica. Essas doenas e a mortalidade infantil diminuem o capital humano dos indivduos mais pobres. Por outro lado, a expanso das redes de saneamento produz externalidades positivas cujos benefcios incidem, principalmente, sobre os segmentos mais pobres da populao 13. Entre esses benefcios, pode-se mencionar que a disponibilidade de redes de infra-estrutura amplia o valor das propriedades dos mais pobres. Outro efeito importante que a oferta de redes de saneamento viabiliza vrios tipos de pequenos negcios e setores com potencial competitivo. Por exemplo, o desenvolvimento de novos destinos para o turismo receptivo, que possui capacidade de gerao de empregos superior mdia dos demais setores, no possvel sem saneamento adequado. A expanso da infra-estrutura de saneamento deve ser considerada como um veculo de reduo da pobreza. Aes nesse campo poderiam gerar resultados mais efetivos que programas sociais de cunho assistencialista. Entretanto, a baixa visibilidade das aes em saneamento no capaz de competir, em termos de preferncias polticas, com essas ltimas. O pas espera pelo aumento dos investimentos no setor, mas seu ritmo tem se mantido aqum do que seria desejvel.

6 CONSIDERAES FINAIS
Este trabalho apresentou um resumo dos principais tpicos que constituem uma abordagem econmica do setor de saneamento. Em especial, mostrou-se que a proviso de infra-estrutura em um contexto de funo de custo sub-aditivada constitui um grave problema em termos de incentivo ao investimento e de eficincia das empresas operadoras dos sistemas.

13

Para uma avaliao do impacto da expanso da infra-estrutura de saneamento, ver Calderon e Serven

(2004). Garcia et al. (2004) chamam a ateno para os custos econmicos e sociais associados ao subdesenvolvimento de infra-estrutura brasileira.

20 Alm das dificuldades tpicas do setor de um setor de infra-estrutura, o marco regulatrio brasileiro apresenta-se insuficiente e inadequado. Este trabalho argumentou que no correto afirmar que no h regulao do saneamento no Brasil; entretanto, as formas de regulao hoje presentes no so suficientes para constituir incentivos eficincia dos sistemas e expanso das redes em direo universalizao. Nesse sentido, a falta de definio da titularidade apresenta-se como um entrave a um ritmo mais adequado de expanso das redes. Entretanto, as posies relativas a esse tema so polares e as propostas sucumbem pela forte oposio que encontram na parte oposta. A sada para o impasse s pode estar em uma frmula criativa que permita reduzir os atritos e acelerar o processo de definio, no mbito legislativo, de um marco legal para o setor avanar. O novo Projeto de Lei do Saneamento Ambiental, o quarto desde a dcada passada, poder ter o mesmo destino dos projetos anteriores. A definio do marco regulatrio relativamente dependente da titularidade. Os aspectos de regulao econmica e tcnica, discutidas nesse artigo, necessitam de maior clareza e preciso. Alm dessa questo, ser preciso reavaliar as fontes de financiamento do setor e redesenhar a estrutura tarifria. Todos esses esforos devero contar com a contribuio dos estudos recentes sobre a eficincia do setor, resenhados neste artigo, cujo aprofundamento e replicao podero permitir uma maior segurana quanto aos aspectos indutores da eficincia das unidades produtoras de saneamento. As externalidades positivas que as redes de saneamento so capazes de gerar em aspectos como meio ambiente, sade pblica e reduo da pobreza justificam um esforo maior que o atual no estudo do conjunto de questes pertinentes economia do saneamento bsico no Brasil.

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