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A Viso Brasileira da Futura Ordem Global*

Daniel Flemes**

Ponto de P artida: Uma Ordem Global em Mudana

Recentemente, muitos estudos tm apontado para uma mudana de poder global favorvel aos BRICs (Brasil, Rssia, ndia e China) e a outras potncias emergentes (GOLDMAN SACHS, 2007; COOPER; ANTKEIWICZ, 2008; MAHBUBANI, 2008). Espera-se que os polos de poder at ento existentes na Europa e na Amrica do Norte percam poder militar e econmico relativo. E chega-se mesmo a contestar a dominao dos valores e da cultura ocidentais (COX, 2007; IKENBERRY, 2008; ZAKARIA, 2008). O papel mais protagonista das potncias emergentes na economia mundial e na governana global aps a bipolaridade vem sendo discutido sob os rtulos de potncias emergentes, grandes potncias, potncias intermedirias e Estados pivotais (CHASE et al., 1996; SCHOEMAN, 2003; HAKIM, 2004; SOARES DE LIMA; HIRST, 2006; HURRELL, 2006; FLEMES, 2007a).
Debates relacionados tratam da ascenso e queda de hiperpotncias (CHUA, 2008) e da teoria de transio de poder, focada nas

Artigo recebido em maro e aceito para publicao em maio de 2010. Traduzido por Victor Coutinho Lage. E-mail: victorcoutinholage@yahoo.com.br. Pesquisador do German Institute of Global and Area Studies (GIGA) e membro do Regional Powers Network (RPN). E-mail: flemes@giga-hamburg.de.

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formas especficas de conflitos que so gerados entre Estados emergentes e hegemnicos (ORGANSKI; KUGLER, 1980; GILPIN, 1981; TAMMEN et al., 2000). A mesma questo tem sido abordada pela perspectiva da geopoltica (OVERHOLT, 2008) e das hierarquias internacionais de poder (LAKE, 2007). O recente debate a respeito da unipolaridade (IKENBERRY et al., 2009) centra-se no argumento neorrealista de que poderes estabelecidos e emergentes iro tanto buscar a dominao hegemnica em suas prprias regies quanto tentar enfraquecer a posio de outras potncias dentro de suas regies (WOHLFORTH, 1999; HUNTINGTON, 1999; MEARSHEIMER, 2001). A teoria da balana de poder prev que os Estados respondero ao poder concentrado com vrios tipos de balanceamento de poder (WALTZ, 2000; LEVY, 2003; PAPE, 2005; LIEBER; ALEXANDER, 2005). Outros trabalhos questionam se a transformao sistmica se desdobrar em um concerto ou cartel de potncias (KAGAN, 2008), em um mundo no polar (HAASS, 2008), em uma instvel multipolaridade (HUMPHREY; MESSNER, 2006), uma multi-multipolaridade (FRIEDBERG, 1994; NOLTE, 2008) ou uma ordem mundial multirregional (HURRELL, 2007; FLEMES, 2008a). Contudo, o ponto de partida a atual ordem global, que reflete uma mistura de um concerto de grandes potncias e de estruturas multirregionais. Ela consiste, de um lado, na Unio Europeia como uma regio relativamente funcional e, de outro, em muitas grandes potncias sem regies funcionais, como os Estados Unidos, a China, a Rssia e a ndia. O Brasil (assim como a frica do Sul) est agora em uma encruzilhada e pode buscar ativamente estratgias globais com ou sem sua regio. As escolhas e estratgias dos formuladores de poltica externa brasileira afetaro a balana entre as concepes supracitadas de ordem global. As posies de potncias do Sul como o Brasil, por um lado entre o centro e a periferia da atual ordem global e, por outro, no nexo das polticas internacional e regional, demandam estratgias de poltica externa particularmente complexas. Abordagens estratgicas precisam considerar ao menos trs fatores contextuais: primeiro, a contnua superioridade de atores globais estabelecidos (EUA) e emer565"
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gentes (China), em termos de poder material; segundo, o fato de as questes regionais e globais estarem cada vez mais inter-relacionadas; e, terceiro, o fato de as estratgias de poltica externa serem mapeadas em relao a um pano de fundo de um sistema internacional que se move de uma ordem unipolar para uma multipolar. Com base nessas observaes, este artigo abordar, em primeiro lugar, a concepo brasileira da futura ordem global; em segundo lugar, as estratgias de poltica externa perseguidas por Braslia com vistas a contribuir para esta ordem global; e, em terceiro lugar, se a regio do Brasil representa uma ajuda ou um obstculo na realizao de suas metas globais.

A Viso Brasileira da Futura Ordem Global

Historicamente, a poltica externa brasileira pode ser dividida em duas tradies de pensamento. Uma enfatizou as relaes com os Estados Unidos e com alguns Estados europeus, a fim de promover o comrcio bilateral e adquirir reconhecimento internacional. A outra foi baseada na identidade do Brasil como um pas em desenvolvimento e objetivou construir uma rede de terceiro-mundismo (JAGUARIBE, 2005). A partir dessa perspectiva, as primazias do desenvolvimento e do multilateralismo so dois legados que condicionam a poltica externa do Brasil at hoje (SOARES DE LIMA; HIRST, 2006). Os governos do presidente Lula da Silva foram bem-sucedidos em conectar essas diferentes tradies, enfatizando uma poltica externa autnoma (SOARES DE LIMA, 2008, p. 64). A busca por autonomia deve levar participao ativa do Brasil na criao e aplicao de normas internacionais que forem mais prximas dos valores e interesses brasileiros (PINHEIRO GUIMARES, 2006). A partir de uma perspectiva realista, os Estados buscaro o tipo de ordem global que lhes permita exercer maior influncia nas questes mundiais. Ordens globais diferentes, como um concerto de grandes potncias ou um sistema multirregional, determinaro os variados graus de influncia de potncias regionais, intermedirias e grandes. Portanto, a concepo ideal de ordem global de Braslia depende tambm de sua autopercepo como
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uma potncia regional, intermediria ou grande. Esse pr-requisito bastante simples complica de vrias maneiras a abordagem. Em primeiro lugar, a autopercepo pode no ser idntica tanto realidade quanto percepo de outros. Em segundo lugar, nem todas as categorias se excluem mutuamente, de forma que os Estados podem desempenhar, por exemplo, os papis de potncias regionais e intermedirias ao mesmo tempo. E, em terceiro lugar, preciso que no apenas identifiquemos o(s) papel(is) do Brasil na atual ordem global, mas tambm que avaliemos seu papel global no mdio prazo. O Brasil uma potncia regional na Amrica do Sul. Diferentes autores esforaram-se para desenvolver um conceito de potncia regional no sistema internacional (STERUD, 1992; SCHOEMAN, 2003; SCHIRM, 2005; NOLTE, 2007; FLEMES, 2007c). A maior parte desses autores concorda que uma potncia regional (1) parte de uma regio geograficamente delimitada; (2) est pronta para assumir a liderana; (3) ostenta as capacidades necessrias para projeo de poder regional; e (4) altamente influente em questes regionais. Em contribuio anterior, demonstrei que o Brasil cumpre esses requisitos bsicos (FLEMES, 2007b). controverso se, por um lado, a aceitao por parte de potenciais seguidores e, por outro lado, a interconexo econmica, poltica e cultural da potncia regional dentro de sua regio so precondies ulteriores para o status de poder regional. Eu argumento que a existncia e a participao do Estado dominante em instituies regionais um pr-requisito para a aceitao regional. De fato, sua incorporao nos processos de tomada de deciso regionais e a representao dos respectivos resultados em negociaes globais marcam a principal diferena entre hegmonas globais e meras grandes potncias, as quais em geral tambm cumprem os quatro requisitos supracitados. O Brasil, diferentemente dos EUA e da China, no pode ter esperana de se tornar uma potncia dominante em qualquer que seja a futura ordem global, em razo de lhe faltarem recursos materiais. O Brasil no uma grande potncia. Grandes potncias so aqueles Estados capazes, por meio de sua grande fora econmica, poltica e militar, de exercer poder na diplomacia mundial. Suas opinies devem obrigatoriamente ser levadas em considerao por outras naes antes que
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estas adotem uma ao diplomtica ou militar. Em contraste com suas relaes com meras potncias regionais, os outros respondem s grandes potncias com base em clculos de nvel sistmico sobre a distribuio de poder presente ou no futuro prximo (BUZAN; WAEVER, 2003, p. 35). Hurrell (2006) menciona quatro critrios que caracterizam uma grande potncia: (1) capacidade de contribuir para a ordem internacional; (2) coeso interna que permite uma efetiva ao estatal; (3) poder econmico, como altas taxas de crescimento econmico ou um amplo mercado; e (4) poder militar, com a habilidade para competir com outras potncias dominantes em uma guerra convencional. O Brasil definitivamente no satisfaz o ltimo critrio. Em razo disso, no parece provvel, a princpio, que a concepo brasileira da futura ordem global se caracterize por anarquia e luta por poder (MEARSHEIMER, 2001). O Brasil pode ser definido como uma potncia intermediria, no intuito de serem enquadrados seu comportamento e suas opes de poltica externa ao nvel global (FLEMES, 2008a). Vrios atributos foram utilizados para caracterizar as potncias intermedirias. Alguns autores as definiram pelos seus recursos de poder, como suas capacidades militares (WIGHT, 1978, p. 65) ou sua base demogrfica e econmica (KELLY, 2004). Ainda que o potencial econmico das potncias emergentes (WILSON; PURUSHOTHAMAN, 2003) tenha que ser levado em considerao, seus recursos materiais acabam tendo uma posio inferior quando se trata de barganhas em questes globais. O governo brasileiro e, em particular, os diplomatas do Itamaraty esto cientes de que o Brasil ainda no pode competir com as grandes potncias estabelecidas. Muitos estudiosos aceitaram uma definio de potncias intermedirias que baseada em seu comportamento internacional, e no no seu poder material. De acordo com a definio comportamental, as potncias intermedirias engajam-se em middlepowermanship:*

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O termo middlepowermanship poderia ser traduzido como comportamento prprio de potncias mdias. Opta-se, no entanto, por conservar o termo no original, em ingls. Agradeo ao professor doutor Eugnio Diniz pela sugesto supracitada. (N. do T.)

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[] a tendncia a buscar solues multilaterais para problemas internacionais, a tendncia a adotar posies de compromisso em disputas internacionais e a tendncia a adotar noes de boa cidadania internacional para guiar a diplomacia. (COOPER et al., 1993, p. 19). Potncia intermediria um termo usado na disciplina de Relaes Internacionais para descrever Estados que no possuem status de grandes potncias, mas que possuem influncia internacional. Keohane (1969, p. 298) define potncias intermedirias como Estados cujos lderes reconhecem que no podem agir de maneira efetiva sozinhos, mas que podem ser capazes de ter impacto sistmico em um pequeno grupo ou por meio de uma instituio internacional. Logo, a meta geral de um Brasil que se enxergue como uma potncia intermediria deve ser obrigatoriamente a criao de um arcabouo comum de regras e instituies de governana global ou uma ordem de potncias intermedirias. Conforme Cox (1996, p. 245), uma potncia intermediria apoia o processo de organizao internacional, em razo de seu interesse em um ambiente estvel e ordenado, em vez da imposio de uma viso ideologicamente preconcebida de uma ordem mundial ideal. No entanto, a tese subjacente a este artigo a de que o Brasil tem uma viso de uma ordem global melhor. Podemos concluir, portanto, que as vestes de potncia intermediria j esto demasiado apertadas para o Brasil? No mnimo, a existncia de sua prpria concepo de ordem global indica que a (prospectiva) autopercepo dos formuladores de poltica externa brasileira excede as limitaes do status de mera potncia intermediria. Em adio a isso, suas expectativas em relao a um status de grande potncia no mdio prazo so fomentadas por previses de progressivo crescimento econmico (GOLDMAN SACHS, 2007). O Brasil ainda no se qualifica para um lugar no rol das grandes potncias, todavia seu governo no est disposto a ser classificado junto com o resto medocre e est buscando fortalecer sua influncia e prestgio, com vistas a se tornar uma grande potncia na futura ordem global. Se essas premissas estiverem adequadas, ser racional para Braslia ambicionar uma ordem de grandes potncias ou
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um concerto de grandes potncias. Nesse caso, a meta primordial consistiria em ascender na hierarquia internacional dos Estados de modo relativamente independente das prticas polticas aplicadas e das estruturas mais ou menos institucionalizadas. Em tal mundo, cada grande potncia tentaria maximizar sua parte no poder mundial, o que significa auferir poder em detrimento de outros Estados (MEARSHEIMER, 2001, p. 2). Contudo, quais Estados perdero poder se o Brasil ganhar mais: Estados regionais ou outras grandes potncias? Isso depende da deciso bsica de Braslia em incluir ou no os interesses regionais em sua estratgia global. A deciso poderia variar de acordo com as diferentes reas temticas, porm a existncia de prticas participativas de tomadas de deciso indicaria que Braslia busca incluir interesses regionais e luta por um sistema multirregional de relaes internacionais ou uma ordem de potncias regionais. A distino entre ordens de potncias grandes, intermedirias e regionais artificial e, obviamente, uma simplificao para fins analticos. Ao fim, avaliaremos o balano entre essas concepes em diferentes reas temticas (comrcio e questes de segurana), e no sua deteco no mundo real. Por ora, a distino analtica servir para enquadrar as potenciais opes estratgicas do Brasil em cada uma dessas concepes de ordem global. Antes de lidar com as estratgias globais do Brasil na prxima seo, considerarei outro fator que pode influenciar a viso de Braslia a respeito da futura ordem global. Os diplomatas da Presidncia e do Itamaraty no definiro as metas de poltica externa e as estratgias conexas simplesmente com base nos (potenciais) recursos do pas e na ordem ideal com o objetivo de converter esses recursos em influncia poltica. Eles ainda tentaro avaliar a probabilidade de cenrios alternativos de ordem global com base em clculos ao nvel sistmico. Nesse aspecto, o comportamento dos Estados Unidos e o seu potencial posicionamento na futura ordem global so de grande relevncia. No podemos esperar pelo completo declnio da superpotncia em breve. Ao contrrio, a distribuio global de capacidades militares, econmicas e de pesquisa e desenvolvimento indica uma unipolaridade sistmica que pode perdurar por muitas dcadas (IKENBERRY et al., 2009). Em especial, a
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superioridade militar dos Estados Unidos muito acentuada e sua indstria de defesa est se beneficiando de retornos crescentes de escala (CAVERLEY, 2007). Alm disso, a mudana de governo dos Estados Unidos pode gerar a legitimidade internacional que definhou durante a administrao de George W. Bush. Barack Obama se empenhar na restaurao da autoridade moral dos Estados Unidos (SLAUGHTER, 2009). No entanto, potncias emergentes como o Brasil no so confrontadas apenas com uma potncia de status quo. Muitas grandes potncias estabelecidas esto lutando para defender suas prerrogativas, protegidas por um denso sistema de relaes econmicas, polticas e de segurana, incluindo uma comunidade de segurana entre algumas das potncias lderes (IKENBERRY; WRIGHT, 2008). Essas observaes reforam o prospecto de uma ordem de grandes potncias, que se imagina que seja propensa ao conflito (MEARSHEIMER, 2001; KAGAN, 2007). Contudo, trs argumentos sugerem a menor probabilidade de amplos conflitos entre as grandes potncias do mundo. Primeiro, guerras de grandes potncias como veculos de transio de poder no so provveis, em razo da posse e do potencial uso de armas nucleares pelas grandes potncias. Portanto, a expectativa de que a redistribuio violenta de poder seja um jogo de soma zero. Segundo, a ordem internacional existente mais aberta, institucionalizada, consensual e baseada em regras do que as ordens internacionais passadas. Assim, na perspectiva das potncias emergentes, ela mais fcil de aderir e mais difcil de derrubar, uma vez que lhes prov algumas protees (por exemplo, as regras de no discriminao da Organizao Mundial do Comrcio (OMC)) e essas potncias podem ascender por meio das hierarquias de instituies internacionais (IKENBERRY; WRIGHT, 2008). E, terceiro, na perspectiva dos Estados Unidos, pode ser aconselhvel para o pas fomentar instituies globais, considerando que seu papel hegemnico declinar nos prximos anos. O valor de regras e instituies pode crescer, na medida em que essas regras possam ajudar a resguardar a ordem internacional preferida. Pode-se esperar que os Estados Unidos reformem e consolidem as instituies internacionais, tornando-as capazes de perdurar
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aps a hegemonia, ao mesmo tempo refletindo interesses e valores dos prprios Estados Unidos (KEOHANE, 1984; IKENBERRY, 2001). Essas instituies formais ou clubes informais de governana possibilitam ao pas reduzir a parte de seu fardo, por meio da negociao de um novo conjunto de barganhas com o Brasil e outras potncias emergentes (HURRELL, 2010, p. 63). O cenrio de instituies globais funcionais ou comits diretores informais e, portanto, modos de tomada de deciso mais ou menos baseados em regras reflete fortes elementos de uma ordem de potncias intermedirias. Em comparao, poucos eventos na arena global sugerem a emergncia de uma ordem de potncias regionais. A maioria dos Estados dominantes no opera com base em processos de cooperao regional e instituies regionais funcionais. At ento, a Unio Europeia um caso desviante no sistema internacional. E, como Hurrell (2009) nos lembra, as grandes potncias bem-sucedidas so exatamente aquelas que no precisam ser potncias regionais e podem evitar imbrglios regionais custosos. De acordo com essa viso, no ser uma potncia regional pode ser a rota para um bem-sucedido status de grande potncia. Porm, ao menos dois importantes fatores distinguem o Brasil de grandes potncias solitrias, como os Estados Unidos, a China, a Rssia e a ndia. Primeiro, os processos de cooperao regional na Amrica do Sul, como o Mercado Comum do Sul (Mercosul) e a Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul), so mais institucionalizados do que, por exemplo, a Associao Sul-Asitica para a Cooperao Regional (SAARC, na sigla em ingls) ou a Organizao de Cooperao de Xangai (SCO, na sigla em ingls). Segundo, a base de poder material do Brasil comparativamente modesta e sua necessidade de adquirir peso nas barganhas globais pode torn-lo mais dependente de sua regio. Dessa forma, sua rota para o status de grande potncia pode conduzi-lo Amrica do Sul. Considerando os recursos materiais superiores dos outros pases dos BRICs, Braslia pode experimentar um rude despertar do seu sonho de grande potncia, caso negligencie seus potenciais aliados regionais.
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No entanto, os clculos em nvel sistmico dos formuladores de poltica externa do Brasil sugeririam que eles tivessem uma expectativa de uma futura ordem global moldada por grandes potncias por meio de instituies internacionais. Portanto, a grande estratgia do Brasil teria que consistir em uma combinao de abordagens associadas s grandes e s intermedirias potncias. O status de potncia regional ser visto no mximo como um trampolim em direo ao desejado status de grande potncia.

P erseguindo M etas de G rande Potncia por meio de um Discurso de Potncia Intermediria?

A meta primordial das potncias intermedirias a criao de regras e instituies de governana global. Por conseguinte, os objetivos de poltica externa das potncias intermedirias sobrepem-se aos fins civis (MAULL, 1990; DUCHNE, 1973) de poltica externa, definidos como cooperao internacional, solidariedade, domesticao das relaes internacionais, responsabilidade pelo meio ambiente global e difuso de igualdade, justia e tolerncia (DUCHNE, 1973, p. 20). Estas so metas do ambiente social, e no metas de posse, para usar a distino de Arnold Wolfers (1962, p. 73-76). Metas de posse avanam o interesse nacional por meio da agregao de poder e so caractersticas das polticas externas de grandes potncias. Metas do ambiente social almejam moldar o ambiente no qual os Estados operam. Podem ser apenas meios para se alcanarem metas de posse, mas podem tambm ser metas que transcendem o interesse nacional e so amplamente compartilhadas. Em outras palavras, um senso de responsabilidade global (SCHOEMAN, 2003, p. 351) est presente no caso de uma potncia intermediria. A categoria de potncias intermedirias particularmente promissora na explicao da estratgia comum e dos padres de comportamento do Brasil e seus parceiros do Sul no Frum de Dilogo entre ndia, Brasil e frica do Sul (IBAS). O Frum IBAS foi lanado em junho de 2003, em Braslia, pelos ministros de Relaes Exteriores dos trs Estados,
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como prosseguimento das conversas informais levadas a cabo durante o encontro do G8 em Evian. Em setembro de 2003, os chefes de governo fundaram o G3, durante a 58 Assembleia Geral das Naes Unidas, e contriburam de maneira crucial para o fracasso da conferncia da OMC em Cancun, na medida em que fizeram presso por mudanas fundamentais nos regimes de subsdio agrcola do mundo desenvolvido. Juntos, ndia, Brasil e frica do Sul esto fazendo lobby por uma reforma nas Naes Unidas e, em especial, no Conselho de Segurana, que concederia um papel mais forte para pases em desenvolvimento da frica, da sia e Amrica Latina, tornando-o mais democrtico, legtimo, representativo e responsivo. Enquanto a iniciativa do IBAS pode, portanto, ser vista como um esforo para crescimento do poder de barganha de naes em desenvolvimento, a cooperao entre frica do Sul, ndia e Brasil est focada igualmente em reas concretas de colaborao. Comrcio, segurana energtica e transporte so apenas as questes mais proeminentes na colaborao setorial do IBAS. O IBAS pode ser caracterizado, ento, tanto como uma aliana estratgica na busca por interesses comuns em instituies globais, quanto como uma plataforma para cooperao Sul-Sul bilateral, trilateral e inter-regional. A cooperao setorial deve formar uma slida base para diplomacia trilateral nas questes mundiais (FLEMES, 2007a). A liderana funcional do IBAS/G3 tem sido mais evidente nas negociaes da OMC. Liderando a coalizo G21 dos pases em desenvolvimento na Rodada de Doha, ndia, Brasil e frica do Sul demandaram o estabelecimento de condies de mercado global que permitiriam aos pases em desenvolvimento se beneficiar de suas vantagens comparativas na agricultura, na indstria e nos servios. Assim, a trinca* cooperou com a viso em defesa da eliminao das altas barreiras no tarifrias ao comrcio impostas pelos pases desenvolvidos. Outras demandas almejam reformar as instituies de Bretton Woods: a legitimidade do Fundo Monetrio Internacional depende de uma reforma em seu sistema de cotas que o torne mais representativo do mundo em

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No original, o termo utilizado troika. A traduo do mesmo por trinca perde parte da polissemia do termo original. Troika significa tanto um trio quanto uma carruagem puxada por trs cavalos; assim, estar-se-ia fazendo a aluso ao grupo de pases emergentes que estariam avanando no sistema internacional. (N. do T.)

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desenvolvimento; a presidncia do Banco Mundial tem sido sempre ocupada por um cidado estadunidense e indicado pelo governo dos Estados Unidos, da mesma forma que o diretor-gerente do FMI tem sido sempre um europeu para serem legtimos, ambos deveriam ser eleitos pelos membros das instituies, sem considerao de suas nacionalidades. No entanto, a abordagem de potncias mdias pode explicar apenas parcialmente a estratgia dos Estados do IBAS. H alguma evidncia de que o engajamento do IBAS/G3 no middlepowermanship (COOPER et al., 1993) em defesa dos princpios de boa cidadania global e do multilateralismo democrtico seja uma mera bandeira discursiva para perseguir metas de posse ou de grandes potncias. A meta primordial das grandes potncias consiste na agregao de poder e na ascenso na hierarquia internacional dos Estados. Em primeiro lugar, o G3 nem sempre falou em nome do Sul global: verdade que as negociaes na OMC fracassaram em razo de os pases industrializados no estarem dispostos a reduzir seus subsdios agrcolas em uma medida suficiente, porm o G3 no tem representado a rede de importadores de alimentos, a maior parte de pases menos desenvolvidos, que no est interessada na reduo dos subsdios agrcolas na Europa e nos Estados Unidos que mantm os preos baixos. A maioria dos pases menos desenvolvidos so pases da frica subsaariana, do Sul da sia e da Amrica do Sul, os quais no tm se sentido representados por seus lderes regionais. Isso pode ser visto como um primeiro sinal de que a abordagem do Brasil (e do IBAS) mais pluralista do que universalista em essncia. Em segundo lugar, enquanto as negociaes na OMC pouco tm progredido em termos de contedo, Brasil e ndia vm sendo capazes de aprimorar suas posies na hierarquia do comrcio internacional. Na conferncia da OMC de 2004, em Genebra, eles foram convidados a formar o grupo de preparao do G5, junto com a Unio Europeia, os Estados Unidos e a Austrlia. E, no encontro do G8 em 2007, na Alemanha, Brasil, ndia e frica do Sul (com China e Mxico) foram convidados a formalizar seu dilogo com o clube elitista dos pases industrializados mais ricos por meio do assim chamado processo de
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Heiligendamm ou O-5. Enquanto esses convites j refletem a aceitao e o reconhecimento crescentes do seu status (prospectivo) de grande potncia pelas grandes potncias estabelecidas, o encontro do G20 em Pittsburgh, em setembro de 2009, definiu um papel protagonista ao Brasil e aos seus parceiros do IBAS, assim como a outras cinco economias emergentes da sia e da Amrica Latina (China, Indonsia, Coreia do Sul, Argentina e Mxico). O G20 se tornar o novo conselho permanente para cooperao econmica internacional e essencialmente substituir o G8, que continuar a se encontrar para discutir questes primordiais de segurana, porm portar reduzida influncia. O G20 decidiu em Pittsburgh prover apoio poltico para uma mudana na representao de pases no FMI de ao menos 5%, em prol de mercados dinmicos emergentes. Em terceiro lugar, o discurso de justia global do IBAS duvidoso, tendo em vista que o Brasil e a ndia tm disputado (com Brasil e Japo) para serem membros permanentes do Conselho de Segurana das Naes Unidas. ndia e Brasil convidaram a frica do Sul para aderir ao grupo, porm o pas teve que se conformar s orientaes da Unio Africana, que a impede de avanar sua candidatura por si prpria. O Painel de Alto Nvel da ONU sugeriu um plano alternativo, mais participativo, de um sistema regular de rotao dos membros, que foi rejeitado por ndia e Brasil. Contudo, a expanso do Conselho de Segurana privilegiaria apenas poucos jogadores. Com vistas a alcanar a duradoura democratizao da organizao, a Assembleia Geral teria que ser fortalecida. Na seo anterior, assumimos que a autopercepo do Brasil e os clculos ao nvel do sistema de seus formuladores de poltica externa conduziriam a uma combinao de estratgias de potncias grandes e intermedirias. Um breve olhar sobre o comportamento de poltica externa em algumas instituies globais selecionadas sugere que os elementos de potncia intermediria so principalmente discursivos ou estratgicos, ao passo que os elementos de grande potncia so de fato os verdadeiros fins da poltica externa brasileira. Por conseguinte, a abordagem global de Braslia consistiria basicamente em estratgia discursiva que destaca sua funo representativa para o mundo em
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desenvolvimento, em geral, e sua regio, em particular, enquanto, concomitantemente, almeja tornar-se um membro do clube das grandes potncias. No entanto, mais provvel que um discurso duvidoso no seja suficiente para alterar a distribuio de poder em seu favor e para torn-lo capaz de ser um formulador de deciso global. Quais opes estratgicas complementares podem ser perseguidas pelo Brasil, com vistas a adquirir influncia global, prestgio e poder de barganha?

Soft Balancing : Construo de

Aliana Flexvel em Instituies Globais
As opes de poltica externa do Brasil so limitadas, face ao esmagador poder material (hard power)* do atual hegmona. Embora o Brasil (assim como a ndia e a frica do Sul) desfrute de crescente influncia, ainda est localizado na periferia do atual sistema mundial e comanda recursos materiais relativamente modestos. Uma razo crucial para a hegemonia dos Estados Unidos nas relaes internacionais sua supremacia militar. Washington contabiliza mais da metade do gasto global com defesa (SIPRI, 2008) e 60% do gasto mundial com pesquisa e desenvolvimento (BICC, 2008). Em termos militares convencionais, o pas permanecer a potncia global dominante por muito tempo. Como consequncia, este um tempo rduo para um balanceamento material baseado em alianas militares de compensao (balanceamento externo) e em acmulo de armamentos (balanceamento interno). Como Nye (2004) argumenta, a unipolaridade global real requer a dominao do hegmona em dois campos adicionais: economia global e outros problemas transnacionais, como terrorismo, crime, aquecimento global e epidemias. Como demonstra a atual crise econmica, problemas transnacionais podem ser resolvidos apenas por meio da

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No original, o termo hard power. Alm de aparecer nesta frase, o termo usado apenas mais uma vez no resumo (abstract) do texto original. A opo foi traduzir como poder material, ainda que hard power seja mais abrangente, incluindo no apenas o poder material, como a expectativa existente de que quem o possui estaria disposto ao seu emprego efetivo. Como o termo no aparece nenhuma outra vez, optou-se por apenas indicar entre parnteses sua ocorrncia no original. Agradeo ao professor doutor Eugnio Diniz por me atentar para isso. (N. do T.)

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cooperao de muitos jogadores. Por conseguinte, estes devem obrigatoriamente ser os campos de jogos em que potncias emergentes adquiram influncia; seu sucesso depender em larga medida da solidez de seu jogo de equipe. O Brasil e seus pares j demonstraram sua habilidade em avanar suas metas, em especial as metas econmicas, na ordem existente. Em comparao, os ganhos esperados a partir de uma derrubada violenta da ordem internacional vigente so bastante limitados. Portanto, estratgias institucionais parecem ser as mais promissoras para impactar na hierarquia internacional dos Estados. O soft balancing no desafia diretamente a preponderncia militar dos Estados Unidos, e sim se utiliza de ferramentas no militares para adiar, frustrar e minar as polticas unilaterais da superpotncia (PAPE, 2005, p. 10). O soft balancing envolve estratgias institucionais como a formao de coalizes ou alianas diplomticas limitadas, como o IBAS, o G3 e o G21, para restringir o poder dos Estados Unidos e de outras grandes potncias estabelecidas. Essa estratgia institucional referida tambm como um amortecimento e almeja estender o espao de manobra de Estados mais fracos vis--vis Estados mais fortes (GREENFIELD PARTEM, 1983; GRIES, 2005). Ela ainda envolve o fortalecimento de laos econmicos entre potncias emergentes por meio de colaborao setorial. Isso poderia eventualmente alterar a balana de poder econmico no mdio prazo. Paul (2005, p. 59) define trs precondies para o comportamento de soft balancing: (1) A posio de poder e o comportamento militar do hegmona so de crescente preocupao, porm ainda no representam um desafio srio soberania de potncias de segunda linha; (2) o Estado dominante uma fonte primordial de bens pblicos, tanto na rea econmica quanto na de segurana, que no pode ser simplesmente substituda; e (3) o Estado dominante no pode facilmente retaliar, seja porque os esforos de balanceamento dos outros no so explcitos ou porque eles no desafiam diretamen5?<"

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te sua posio de poder com meios militares. Enquanto perseguirem o soft balancing, Estados de segunda linha poderiam se engajar com o hegmona e desenvolver elos institucionais com ele, a fim de apartar possveis aes retaliatrias. Estratgias vinculantes almejam restringir Estados mais fortes por meio de acordos internacionais (IKENBERRY, 2003). E, de fato, Brasil, ndia e frica do Sul mantm elos com os Estados Unidos em uma variedade de reas temticas e em diferentes graus de institucionalizao. Os presidentes Bush e Lula assinaram um acordo de cooperao em biocombustveis em maro de 2007. Um acordo em cooperao nuclear civil entre Estados Unidos e Brasil foi concludo nos anos 1990. Alm disso, a Organizao dos Estados Americanos (OEA) conecta Washington e Braslia de diversas maneiras, e os dois Estados foram os negociadores fundamentais no processo da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA). Washington no ameaa a soberania das potncias emergentes, e a coalizo de soft balancing conserva um baixo perfil. Aps o primeiro encontro ministerial do Frum IBAS, o ministro das Relaes Exteriores do Brasil, Celso Amorim, estava disposto a enfatizar que o IBAS no pretende criar novas divises geopolticas: Este um grupo para difuso da boa vontade e da mensagem de paz ns no somos contra ningum (apud MILLER, 2005, p. 52). A afirmao do diplomata pode ser desmentida em certa medida, tendo em vista as ferramentas de soft balancing usadas pelos Estados do IBAS. Pape (2005, p. 36-37) menciona negao territorial, imbrglios diplomticos e fortalecimento econmico como mecanismos de soft balancing. Os Estados podem negar o acesso a seu territrio para utilizao dos mesmos como palcos de foras terrestres dos Estados Unidos e como trnsito de foras areas e navais. Embora essas medidas bastante speras sejam raras nas relaes bilaterais das trs potncias do Sul com os Estados Unidos, h evidncias de negao territorial ao menos no caso brasileiro. Um pedido da ministra das Relaes
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Exteriores dos Estados Unidos, Madeleine Albright, foi rejeitado em 2002: ela pediu Braslia o direito de usar bases areas brasileiras e outras instituies militares na regio da Amaznia, porm Braslia recusou estritamente o estabelecimento de bases militares dos Estados Unidos em seu territrio, assim como a concesso de direitos de travessia para os avies militares no conflito colombiano (FLEMES, 2006, p. 243). Alm disso, a despeito do duradouro interesse do Pentgono pelo caso indiano, no h bases militares dos Estados Unidos na ndia ou na frica do Sul. Contudo, os instrumentos mais importantes de poltica externa empregados pelo Brasil e seus parceiros do IBAS so o que Paul (2005, p. 57) chamou de imbrglio diplomtico e fortalecimento econmico. Este ltimo almeja alterar o poder econmico relativo por meio de blocos comerciais e outros tipos de colaborao setorial que elevariam o crescimento econmico dos membros, ao passo que afastariam o comrcio dos no membros. O imbrglio diplomtico, por seu turno, descreve o uso de regras e procedimentos de instituies internacionais que visam influenciar a poltica externa primria do Estado: De fato, a soberania pode ser cada vez mais definida no pelo poder de insular um Estado de influncias externas, mas pelo poder de participar efetivamente em instituies internacionais de todos os tipos. [] No existe grande dvida sobre as vantagens que com frequncia levam Estados intermedirios a favorecer o multilateralismo e as instituies []: o grau em que instituies proveem espao poltico para a construo de novas coalizes, com vistas a tentar e tornar efetivas normas emergentes, de maneira que sejam congruentes com seus interesses, e a contrabalanar ou desviar as preferncias dos mais poderosos; e a extenso em que as instituies proveem oportunidades de voz para que seus interesses sejam conhecidos e pa5?>"

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ra que possam competir por apoio poltico no mercado de ideias mais amplo. (HURRELL, 2000, p. 3-4). ndia, Brasil e frica do Sul utilizam instituies de governana global e encontros para construrem novas coalizes para perseguirem interesses comuns: o Frum do IBAS foi lanado no encontro de 2003 do G8, em Evian, e o G3 foi estabelecido durante a Assembleia Geral da ONU no mesmo ano. A estratgia de utilizar instituies internacionais para a construo de coalizes Sul-Sul culminou na criao do G21, com seu impacto amplamente reconhecido na governana econmica global, ocorrida na conferncia da OMC em Cancun. A Rodada de Doha demonstra particularmente a habilidade da trinca em determinar a agenda institucional, a fim de influenciar as normas internacionais emergentes em favor de seus interesses. A contribuio especfica da poltica externa brasileira sob o governo Lula da Silva consiste em colocar em prtica, por meio da diplomacia, a autonomia que por muitos anos foi vislumbrada por grande parte da comunidade de poltica externa (SOARES DE LIMA, 2008, p. 65). O ltimo passo nesse aspecto foi a formalizao das relaes entre os pases dos BRICs, como um mecanismo adicional de ao coordenada. De acordo com o ministro Celso Amorim (2008), estes quatro pases esto tentando se consolidar politicamente como um bloco que ajudar a balancear e democratizar a ordem internacional no comeo deste sculo. Outros lderes dos BRICs e do IBAS tambm se utilizam de organizaes internacionais como plataformas para desafiar a legitimidade da atual ordem internacional e para mudar as normas dominantes existentes. Em sua posio de presidente do Grupo dos 77 e China, o expresidente sul-africano Mbeki disse na conferncia dos Pases No Alinhados em setembro de 2006, em Havana: O fortalecimento da cooperao Sul-Sul tem ajudado a criar uma voz mais forte para os pases em desenvolvimento em fruns multilaterais [], em especial no que tange ao processo corrente das reformas fundamentais da ONU, assim como das instituies de Bretton Woods (apud CAPE TIMES, 18 de setembro, 2006).
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Potncias emergentes contrabalanceiam os interesses e as preferncias das grandes potncias estabelecidas dentro das instituies globais. O Brasil e a ndia so o quarto e o quinto demandantes mais ativos no mecanismo de soluo de controvrsias da OMC. Junto com outros pases, eles tm usado instituies internacionais para resistir s tentativas dos Estados Unidos de promoverem novas normas concernentes ao uso da fora, incluindo a guerra preemptiva, condicionalidade da soberania e ao direito de uso da fora para a promoo de uma mudana de regime (HURRELL, 2006, p. 11). Opondo-se na ONU interveno no Iraque liderada pelos Estados Unidos em 2003, os trs Estados (e outras grandes potncias) negaram legitimidade superpotncia e tentaram frustrar os planos de guerra, reduzindo o nmero de pases dispostos a lutar junto com o pas. Por exemplo, Brasil e frica do Sul foram bem-sucedidos no apoio a muitos Estados menores latino-americanos e africanos em suas atitudes de desaprovao, a despeito da considervel presso por parte de Washington. Resumindo, em primeiro lugar, o Brasil desempenha um papel-chave em uma multiplicidade de instituies globais. Est profundamente integrado na ordem global e opera em instituies globais individuais, no intuito de fomentar alteraes incrementais de poder. Recentemente, esse curso de ao tem a inteno de transformar a ordem global de maneira que se torne possvel no mdio prazo o desejado status de grande potncia. Em segundo lugar, para realizar essa meta, a diplomacia brasileira ativa e inovadora no desenvolvimento de novos processos de cooperao: Braslia iniciou o Frum do IBAS e descrita por muitos comentaristas polticos como a fora motora no G3. Em terceiro lugar, o Brasil est perseguindo uma estratgia de latente multi-institucionalizao (FLEMES, 2007b), que refletida em sua onipresena no palco global em alianas flexveis, todas elas caracterizadas por baixos graus de institucionalizao (G3, G4, O-5, G21, G77). Essa estratgia garante um mximo de soberania, flexibilidade e independncia nacionais aos formuladores de poltica externa brasileira. Em quarto lugar, a abordagem de soft balancing do Brasil e de seus pares j deixou sua marca na ordem global dos anos recentes. Sua efetiva participao em instituies globais por meio de comits diretores informais (IKENBERRY; WRIGHT, 2008), aos
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quais mais fcil de aderir do que, por exemplo, ao Conselho de Segurana, pode impactar no carter do multilateralismo e, em especial, nos seus valores procedimentais no longo prazo. E, em quinto lugar, o soft balancing na forma de uma combinao de um discurso de potncia intermediria com uma multi-institucionalizao latente uma estratgia promissora no pano de fundo da viso brasileira da futura ordem global. Em uma ordem de grandes potncias moldada por meio das instituies internacionais, aqueles jogadores que efetivamente operarem dentro delas inovando, construindo coalizes e sendo porta-vozes e, ao mesmo tempo, preservando em grande medida a soberania e a independncia, tm o potencial de influenciar substancialmente os resultados da futura poltica global.

A Regio como Ajuda ou Obstculo em Barganhas Globais

As iniciativas regionais da administrao de Lula da Silva introduziram uma mudana: de um aprofundamento institucional do Mercosul para a sua extenso. Ou, em outros termos, uma mudana de polticas externas dirigidas pelo comrcio e pela economia para um foco mais poltico e estratgico, concentrado na construo de uma base de poder regional para diplomacia global em uma nova ordem mundial depois da unipolaridade. A admisso da Venezuela como o quinto membro pleno do Mercosul em julho de 2006 reafirmou a inteno do Brasil de ampliar seu espao de manobra em direo ao norte da Amrica do Sul. Desde 2003, e seguindo Bolvia e Chile, Peru, Colmbia e Equador assinaram acordos de associao com o Mercosul. O Mercosul estendido , portanto com exceo do Suriname e da Guiana , geograficamente congruente com a Unasul, uma iniciativa brasileira de integrao, que comeou em 2004 e que inclui todos os Estados sul-americanos. O Brasil tambm desempenha uma parte de liderana na cooperao em defesa e segurana na Amrica do Sul (FLEMES, 2006). O grau de institucionalizao na luta multilateralmente organizada contra as ameaas transnacionais segurana maior do que na cooperao em defesa. A Conferncia do Mercosul o mais significativo frum de
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dilogo sobre ameaas transnacionais e medidas comuns para sua conteno. Consiste em diferentes grupos de trabalho, por exemplo, contra o crime organizado envolvendo drogas (Reunio Especializada de Autoridades de Aplicao em Matria de Drogas (RED)) e o terrorismo (Grupo de Trabalho Especializado sobre Terrorismo (GTE)). Realizaes iniciais ao nvel operacional incluem a ao coordenada das foras de polcias federais dos Estados do Mercosul, o estabelecimento de um centro regional para treinamento policial e a implementao de uma rede de dados regional para a troca de informaes relevantes sobre segurana (Sistema de Intercmbio de Informao de Segurana do Mercosul (SISME)). Em termos de cooperao militar e em defesa, a misso da ONU no Haiti, MINUSTAH, de grande relevncia para a cooperao militar e em defesa na Amrica do Sul. A misso de estabilizao composta por tropas sul-americanas e comandada pelo Brasil. Isso est demonstrando, pela primeira vez na histria, a capacidade de Estados sulamericanos em lidar por si mesmos com crises regionais. Em maro de 2008, o presidente Lula da Silva props a criao de um Conselho de Defesa Sul-americano (CDS), focado no estabelecimento de uma aliana de defesa similar da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) e, no longo prazo, de foras armadas sul-americanas e de uma indstria regional de armamentos. Os membros da Unasul concordaram, em dezembro de 2008, com o estabelecimento do CDS como um mecanismo de preveno de conflito com base em consultas mtuas. O Brasil ser o jogador dominante no CDS, assim como na Unasul. No que diz respeito ao potencial militar, o Brasil posiciona-se muito frente dos seus vizinhos na Amrica do Sul. Os gastos militares brasileiros nos ltimos anos (2005-2007) foram maiores do que a soma dos gastos com defesa de Argentina, Chile, Colmbia e Venezuela. Em primeiro lugar, o CDS consolidar o status de potncia regional do Brasil e prover suporte a suas ambies de se tornar um membro permanente do Conselho de Segurana da ONU. Em segundo lugar, ele pode ser visto com uma contrainiciativa brasileira ao estabelecimento de foras armadas comuns pela Alternativa Bolivariana para as Amricas (ALBA), promovida pelo presidente da Venezuela, Hugo
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Chvez. Em terceiro lugar, e de maneira convincente, o CDS almeja excluir Estados Unidos (e Mxico) das questes de segurana da Amrica do Sul, substituindo os mecanismos de resoluo de conflito da Organizao dos Estados Americanos (OEA). Isso um resultado do fato de que a esfera de influncia do Brasil (ou fronteira regional) limitada, acima de tudo, por uma potncia externa: os Estados Unidos. Essa linha fronteiria se tornou visvel durante as negociaes sobre a rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA). Braslia predominou como o principal oponente de Washington, ainda que muitos pases latino-americanos estivessem interessados em uma rea continental de livre comrcio. Os Estados da Amrica Central e do Caribe (alm de Colmbia, Peru e Chile) j haviam concludo acordos de comrcio bilaterais com os Estados Unidos. Isso para no mencionar o Mxico, ligado economia dos Estados Unidos pelo Tratado NorteAmericano de Livre Comrcio (NAFTA, na sigla em ingls). A hegemonia estadunidense nas Amricas do Norte e Central, assim como no Caribe, incontestvel. Ao lado de valores comuns, como democracia e direitos humanos, articulados por todos os chefes de governo da Amrica do Sul, a regio marcada por agudas diferenas: por exemplo, alguns Estados sulamericanos, como a Venezuela de Hugo Chvez e a Bolvia de Evo Morales, no mais compartilham o paradigma da economia de mercado. Em ntido contraste, Chile, Colmbia e Peru assinaram acordos de livre comrcio bilaterais com os Estados Unidos. E, enquanto Bogot busca cooperao militar e em segurana com Washington, nos termos do Plano Colmbia, Caracas sente-se ameaada por uma potencial interveno militar dos Estados Unidos. J Braslia adota uma posio moderada e tenta mediar essas posies polares. A aceitao do status de liderana do Brasil na Amrica do Sul depender, em grande medida, da sua habilidade de mediar essas posies extremas. Braslia est tentando construir pontes entre as clivagens polticas e ideolgicas, guiando os Estados da regio em direo meta compartilhada de um espao sul-americano. As principais ideias de sua hegemonia consensual consistem na proteo da democracia, no crescimento econmico e em respostas regionalizadas para os desa5@5"
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fios da globalizao, por meio de acordos multilaterais dentro da Amrica do Sul (BURGES, 2008, p. 75). O Itamaraty est propagando essa abordagem e as instituies multilaterais como sendo do mais amplo interesse da regio. No entanto, a Iniciativa de Integrao da Infraestrutura Regional Sul-americana (IIRSA) e o Mercosul propiciam vantagens muito superiores maior economia regional, uma vez que o Brasil o maior exportador de produtos manufaturados, assim como o lder em termos de investimento estrangeiro direto (IED) na Amrica do Sul. No caso das negociaes da ALCA, a abordagem multilateral do Brasil remodelou as relaes Norte-Sul, permitindo aos pases participantes a negociao com os Estados Unidos em bases mais iguais. O Brasil exerceu seu poder, propondo ideias iniciais e guiando as discusses subsequentes. Os diplomatas brasileiros destacaram a estratgia de incitamento de respostas coletivas pautadas em discusso e incluso como uma de suas foras. Em particular, no curso da IIRSA e da Unasul, o Itamaraty articulou uma agenda pluralista e conduziu um discurso de criao de consenso na Amrica do Sul. Incentivos materiais, como a proviso de bens pblicos regionais e o pagamento dos custos de integrao, tambm gerariam mais aceitao na Amrica do Sul. Por intermdio de seus vrios engajamentos de mediao e suas iniciativas de cooperao em segurana, Braslia prov estabilidade regional. Alm disso, o Brasil investe nos bens pblicos de segurana energtica regional e infraestrutura (por meio da Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional SulAmericana (IIRSA)). Contudo, o Brasil no est arcando com uma grande parte dos custos de integrao econmica. Por exemplo, o Brasil no apoia os membros menores por meio de pagamentos para fundos estruturais. verdade que o Brasil amortizou as dvidas da Bolvia (50 milhes de dlares) e do Paraguai (1 bilho de dlares) nos ltimos anos, porm os vizinhos menores demandam que o Brasil abra seu mercado consumidor para seus bens. No Brasil, muitos setores da sociedade so cticos em relao integrao regional e no esto dispostos a arcar com os custos da liderana regional. Isso inclui os setores de negcios e, em especial, de exportao, que poderiam
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sofrer com a reduo de medidas protecionistas e a abertura da economia. Portanto, a disposio do Brasil em prover bens pblicos difere de acordo com a rea temtica sob considerao. Braslia no est pronta para arcar com os custos da integrao econmica, porm est disposta a fazer o que for necessrio para a proviso de estabilidade regional. Essa disposio tangente estabilidade pode ser explicada pelas esperadas economias de escala induzidas na medida em que se prover estabilidade e proteo regionais. O Brasil tem elevado recentemente seus gastos militares, a fim de assegurar o status de poder militar dominante na regio (FLEMES, 2008b). Em sua busca pelo estado da arte da tecnologia militar, o pas entrou em uma parceria estratgica com a Frana, em dezembro de 2008, assinando contratos de armamento por 8,5 bilhes de dlares. Diferentemente dos investimentos nas economias estatais regionais, o volume de investimentos em tecnologia e equipamento militares, que possui o objetivo de projetar fora distncia (em especial, capacidades navais e areas), varia relativamente pouco, em relao ao nmero de Estados includos na esfera de influncia regional. O nmero dos beneficiados pela estabilidade induzida pelo Brasil tem aumentado nas ltimas dcadas: Argentina, Cone Sul, Unasul. Isso levou ao problema do carona (free-rider): os vizinhos do Brasil receberam os benefcios da ordem social sem qualquer custo, sem terem que aceitar sua dominao ou cumprir com suas demandas. Uma soluo para esse problema a multilateralizao do compromisso brasileiro com a estabilidade sul-americana por intermdio do Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS). Assistncia mtua e reciprocidade so os princpios mais relevantes para evitar o carona e aumentar a dependncia dos Estados da regio (LAKE, 2007). O Brasil queria um conselho similar OTAN, pautado no princpio de defesa coletiva, porm foi confrontado com uma resistncia, em especial da Colmbia, o aliado mais prximo dos Estados Unidos na Amrica do Sul. O CDS reduz o nmero de alianas independentes entre seus subordinados. Ele tambm os torna dependentes do Brasil
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e, portanto, sujeitos, ao menos em parte, influncia de Braslia em suas polticas de segurana. Finalmente, o Brasil poderia construir instituies inclusivas e democrticas que permitiriam a participao de jogadores secundrios, como Venezuela, Chile e Argentina e tambm os Estados menores da Amrica do Sul nos processos de tomada de deciso regionais, a fim de promover aceitao regional sua reivindicao de liderana. A hegemonia cooperativa (PEDERSEN, 2002) inclui a prontido em compartilhar o poder em uma base permanente. Todavia, o Brasil no compartilha o poder com seus vizinhos em uma base permanente, uma vez que o Mercosul e a Unasul no possuem competncias significativas. O Brasil possui papis de liderana nessas instituies regionais sem estar preparado para as concesses econmicas ou a transferncia de soberania para instituies regionais. O Brasil no apoia a consolidao institucional do Mercosul. Ao contrrio, o pas que menos ratifica as resolues do bloco. O fato de o Mercosul no ser hoje nem um mercado comum nem uma rea de completo livre comrcio , em parte, uma consequncia da poltica externa brasileira, que muito mais focada na soberania nacional do que na integrao do pas em instituies regionais no longo prazo. Ou, nas palavras de Pedersen (2002), os formuladores de poltica externa do Brasil preservam a estrutura regional de federao assimtrica. Sob essas circunstncias, a aceitao regional do status de liderana do Brasil e a disposio dos seus potenciais seguidores em segui-lo sero bastante limitadas.

Concluso
Atualmente, Braslia no demonstra a vontade poltica para construir instituies regionais capazes de representar a Amrica do Sul em barganhas globais nos termos de uma ordem multirregional ou ordem de potncias intermedirias. As razes cruciais disso so as clivagens polticas e ideolgicas que separam os Estados da Amrica do Sul e resultam em um conjunto bastante limitado de interesses comuns. Embora Braslia esteja tentando construir pontes que dirimam essas clivagens, a unificao da regio e a evoluo de uma poltica externa
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comum parecem muito improvveis aos formuladores de poltica externa brasileira. Nessa perspectiva, o investimento em bens pblicos que no promovam o interesse nacional do Brasil parece ser um negcio altamente incerto. Isso se aplica ainda mais para os custos polticos incorridos pelo estabelecimento de instituies supranacionais que limitariam fortemente o espao de manobra de Braslia e que entrariam em choque com sua tradicional estima por soberania nacional. Contudo, as polticas econmica, energtica e de infraestrutura regionais de Braslia almejam primordialmente maximizar os benefcios nacionais a custos e investimentos mnimos. A administrao de Lula da Silva parece assumir que unificar a Amrica do Sul em termos polticos uma misso impossvel e que, por conseguinte, o Brasil forado a lutar pelo status de grande potncia sem o apoio de uma aliana de integrao regional. Em adio a isso, os formuladores de poltica externa brasileira esperam que a transformao sistmica leve a uma ordem de grandes potncias, governada por instituies globais mais ou menos formalizadas ou comits diretores. Em tal futura ordem, no se espera que as organizaes regionais sejam de grande ajuda para influenciar os resultados da poltica global. Ao contrrio, para efetivamente operar dentro de instituies globais inovando e construindo coalizes, a preservao da soberania e da independncia altamente valorizada por Braslia. Nesse sentido, uma aliana de integrao regional institucionalizada seria um obstculo em barganhas globais, medida que potencialmente limitaria a flexibilidade e a independncia diplomticas do Brasil. Com seu proeminente papel nas polticas regionais de defesa e de segurana, o governo Lula assegurou a si prprio o status e o reconhecimento como um estabilizador e um mediador sul-americano. Nesses termos, Braslia pode usar a Amrica do Sul como uma base de poder geoestratgica para a busca por seus interesses na poltica mundial, sem que tenha que se atar regio ou representar seriamente os interesses regionais ao nvel global. A limitao do papel de potncia regional nas questes de segurana particularmente considervel, tendo em vista o desejo por um assento permanente no Conselho de Segurana, o qual visto como o maior indicador do status de grande potncia.
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Em suma, o Brasil persegue uma estratgia global de soft balancing por meio de uma combinao de um discurso de potncia intermediria e uma latente multi-institucionalizao, a fim de se qualificar para um lugar no rol das grandes potncias. A abordagem regional complementar do Brasil consiste, de um lado, tambm em uma multiinstitucionalizao latente cujo objetivo controlar e integrar potenciais contestadores de sua liderana regional. De outro lado, ela destaca o papel do Brasil como uma potncia militar mediadora para assegurar a estabilidade regional. Uma Amrica do Sul comparativamente estvel pode ser um trampolim em direo a um status autnomo de grande potncia.

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Resumo
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Este artigo visa desdobrar a concepo brasileira da futura ordem global localizada entre os polos extremos de um concerto de grandes potncias e de uma ordem mundial multirregional. O autor demonstra como os formuladores de poltica externa brasileira contribuem para um tipo de ordem global que oferece espao de manobra para a potncia emergente. As opes de poltica externa do Brasil so limitadas, diante do superior poder material (hard power) das grandes potncias estabelecidas. A estratgia de soft balancing do Brasil envolve estratgias institucionais, como a formao de coalizes diplomticas limitadas ou alianas para restringir o poder das grandes potncias estabelecidas. O Brasil tem estado entre os mais poderosos condutores de mudana incremental na diplomacia mundial e beneficiado em grande parte pelas conectadas mudanas de poder global. Em uma ordem global moldada por grandes potncias por meio de arranjos e instituies internacionais, esses jogadores que efetivamente operam em ambos como inovadores, construtores de coalizes e porta-vozes, ao mesmo tempo em que preservam grande parcela de soberania e autonomia, tm o potencial de influenciar substancialmente os resultados da futura poltica global. Palavras-chave: Brasil Poltica Externa Soft Balancing Construo de Alianas Ordem Global Governana Global

Abstract
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This article aims to unfold the Brazilian conception of the future global order located between the extreme poles of a concert of great powers and a multiregional world order. The author demonstrates how Brazilian foreign policy makers contribute to the kind of global order, which offers most room to manoeuvre to the rising power. The foreign policy options of Brazil are limited in view of the superior hard power of the established great powers. Brazils soft 57:"

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balancing strategy involves institutional strategies such as the formation of limited diplomatic coalitions or ententes to constrain the power of the established great powers. Brazil has been amongst the most powerful drivers of incremental change in world diplomacy and it benefits most from the connected global power shifts. In a global order shaped by great powers through international groupings and institutions, those players who effectively operate within them as innovators, coalition builders and spokesmen while preserving great amounts of sovereignty and autonomy have the potential to substantially influence the outcomes of future global politics. Keywords: Brazil Foreign Policy Soft Balancing Alliance-Building Global Order Global Governance

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