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Os desafios da governao local contempornea Resumo Refletindo problemas que vm suscitando de forma mais ampla o questionamento e a reinveno das

democracias representativas, a governao e gesto urbanas enfrentam uma srie de dilemas, a que a manipulao do saber tcnico no pode dar resposta, e que tm estado na origem de movimentos crescentes em torno de modelos democrticos mais participados. Deixando-se guiar pelo olhar de Amartya Sen sobre as liberdades individuais e os direitos democrticos, o artigo discute os modelos de governao contempornea das cidades e procura problematizar as suas dimenses essenciais, nomeadamente as relaes de poder, o reforo da participao social, cvica e poltica dos cidados, o desenvolvimento das cidades e a distribuio dos recursos. Palavras-Chave: Governao, democracia, cidados, desenvolvimento urbano

Introduo O modelo de governao e a forma como conduzida so aspetos particularmente crticos para a implementao de polticas pblicas e constituem uma importante problemtica dos estudos urbanos. A governao urbana, que pressupe o planeamento, a regulao e a gesto de vrias dimenses urbanas, nomeadamente ambientais, sociais, culturais e econmicas, enfrenta uma srie de dilemas em torno do grau e da qualidade de democraticidade que promove. Particularmente em contextos de maior proximidade, como so os das pequenas e mdias cidades, o texto discute as possibilidades de maior transparncia e imputao de responsabilidade s decises pblicas, ponderando as condies que podem permitir uma democracia mais participada e aberta sociedade civil atravs de mecanismos deliberativos e participativos, maior prontido na reao da classe dirigente aos problemas das pessoas, das suas necessidades e expectativas e maior justia distributiva. O ponto de partida para esta discusso a ideia de que, para l das condies materiais e imateriais que servem de recursos ao desenvolvimento urbano, uma cidade justa requerer uma governao que integre ativamente os cidados na conduo dos seus destinos e da sua gesto. O reconhecimento da cidadania como um pressuposto das liberdades individuais e dos direitos democrticos hoje relativamente consensual, como demonstram os discursos polticos e tcnicos nas suas mais diversas manifestaes de intenes. Contudo, persiste um enorme hiato entre os discursos e a prtica. As cidades que encetam iniciativas e projetos para promover formas de cidadania e de envolvimento pblico ativo, no tm efetivamente conseguido integrar os cidados na sua gesto. em larga medida neste hiato que reside o fundamento essencial para a perpetuao das injustias e desigualdades urbanas e para o menor desenvolvimento das cidades, quando se consideram as inmeras referncias s potencialidades do desenvolvimento local. Apesar das esperanas depositadas no aumento da autonomia local como fator fundamental de desenvolvimento, o atual modelo de governao

mantm-se fortemente hierarquizado e predominam prticas decorrentes do modelo representativo que revelam enormes limitaes no que diz respeito efetiva participao e envolvimento dos cidados nas tomadas de deciso relativas vida pblica. Atravs de uma reflexo terica e analtica, com base na literatura especializada que coloca a participao ativa dos cidados no centro das teorias de planeamento das cidades e dos modelos polticos democrticos, o texto questiona os efeitos da governao urbana na transformao da democracia, o potencial de emancipao social atravs da cidadania e a forma como estes conceitos se materializam na gesto da cidade e na vida dos cidados. Partindo de uma anlise global sobre a forma como se estrutura atualmente a governao urbana, a discusso centra-se nas principais dimenses da governao, nomeadamente nas relaes de poder, na cidadania, no desenvolvimento das cidades e na distribuio dos recursos. Governao urbana A governao distingue-se do ato de governar, que tem subjacente a posio de fora associada ao poder de decidir e implementar decises, bem como de comandar e mandar nas pessoas, diferenciando-se dos termos governabilidade e governana, que so termos mais qualificativos. Governabilidade refere-se ao conjunto de atributos e qualidades indispensveis ao exerccio de governar. Governana abrange uma dimenso mais ampla, referindo-se a padres de articulao e cooperao entre atores sociais e polticos e aos arranjos institucionais que coordenam e regulam aes dentro do sistema econmico, incluindo-se a, para alm dos partidos polticos e grupos de presso, as redes sociais informais, hierarquias e associaes (Gonalves, 2005). Isabel Guerra utiliza o conceito de governana para expressar as novas formas atravs das quais a sociedade governada e que decorrem do reconhecimento da ineficcia das formas tradicionais de gerir a coisa pblica, bem como da incapacidade pblica de suportar os custos crescentes de bens e servios pblicos, dando lugar a formas que apelam participao, cooperao e interao entre parceiros, por forma a responder necessidade econmica de rentabilidade dos recursos e necessidade poltica de garantir a legitimidade das decises. Ainda que assentes em diversos territrios e contextos socioeconmicos, os sistemas de governana comportam trs dimenses fundamentais (Guerra, 2006): o alargamento do campo dos atores, das formas de organizao e das arenas de deciso; o alargamento do campo das relaes e problemticas da gesto da coisa pblica; a alterao do papel dos atores pblicos e do nvel institucional formal e o alargamento a novas formas de envolvimento informal.
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As expresses governana e governncia tm sido utilizadas pelos cientistas sociais e polticos em Portugal para designar formas de governao que incorporam preocupaes com a integrao e o envolvimento ativo dos vrios setores da sociedade, pblicos, privados e associativos. As vrias utilizaes destas expresses remetem para processos de governao complexos, com estruturas e prticas prprias e com prevalncia de redes compostas por agentes pblicos e privados. Utilizada para distinguir estas formas dos modelos mais clssicos de governao, a palavra governana bebe nos termos gouvernance, do francs antigo, e governance, do ingls, termos que esto relacionados, nessas lnguas, com novas formas de governao que incluem a participao pblica (Guerra, 2006).

Segundo Daniel Francisco, a ideia de governana (ou governncia, como a designa) surge nos anos 1980, dando corpo a modos de organizao mais horizontais, cooperantes e consensuais (sobretudo entre o pblico e o privado), onde a noo de rede fundamental, substituindo prticas hierrquicas de governo e o monoplio dos atores governamentais nos processos de deciso pblica. O jogo de atores pblicos, privados e associativos, com lgicas, interesses e poderes muito diversos, envolve e condiciona a atuao do Estado (Francisco, 2007a: 6). A governao urbana traduz uma nova forma de governar e um novo posicionamento dos atores (Andersen e Kempen, 2001: 7):
A governana distingue-se das formas tradicionais de governao atravs da incluso de atores, no s do setor pblico, mas tambm do setor privado e do voluntariado. Os atores so envolvidos atravs de parcerias e outras formas de redes que so mais ou menos autnomas em relao ao Estado. Os parceiros esto dispostos a envolver-se porque pensam que iro maximizar os seus benefcios, tanto individual como coletivamente.

A governao local , por inerncia, o contexto mais favorvel para o desenvolvimento de modelos democrticos mais participados. As pequenas e mdias cidades, onde vive a maior parte da populao urbana, apresentam particularidades e problemas especficos, aos quais os modelos tericos dominantes, construdos fundamentalmente por referncia s grandes cidades, no so capazes de dar respostas suficientemente cabais. Contudo, a investigao que vem sendo realizada internacionalmente neste domnio mostra que as pequenas e mdias cidades apresentam especificidades, especializaes e identidades culturais que podem constituir-se como oportunidades de desenvolvimento (Lorentzen e Heur, 2011). Sugere tambm que elas so importantes ns das redes entre espaos de diferentes escalas, mediando entre o rural e o urbano e entre o global e o local (Bell e Jayne, 2006). O nvel local tem sido a escala privilegiada de renovao da ao pblica, enquadrada no processo de descentralizao, em processos que se difundem pela Europa e pela Amrica do Norte, ainda que um pouco incipientes em Portugal. o nvel onde as polticas melhor podem promover a sustentabilidade social e responder a desafios de integrao que so globais ou comuns a grande parte das aglomeraes urbanas mundiais, esperando-se mesmo que as comunidades de sucesso sejam as que so capazes de reinventar a cidadania local (Polse e Stren, 2000). Apesar de pouco extensa, a literatura especializada sugere assim um quadro interrogativo em torno dos contextos de proximidade, que justifica um questionamento sobre se estes favorecem ou no maior transparncia e imputao de responsabilidade, maior prontido na reao da classe dirigente aos problemas das pessoas e das suas necessidades de identificao territorial e se podem ou no promover uma democracia mais participada e aberta sociedade civil (Francisco, 2007a). Em Portugal, as formas de organizao autrquica das comunidades locais remonta pelo menos poca medieval, mas foi apenas com a revoluo de abril e consequente instaurao do regime democrtico que, no mbito da Constituio da Repblica Portuguesa de 1976, as autarquias locais passaram a ser dotadas de rgos eleitos. At a, e desde a reforma do Cdigo Administrativo (1936-1940) elaborado por Marcelo Caetano, que insistiu na

centralizao, esvaziando de poder as estruturas municipais, os presidentes de Cmara e regedores de freguesias eram nomeados pelo poder central (Bilhim, 2004). Com a revoluo de abril, a ideia de que a democracia nacional implicava tambm uma democracia local levou convico de que era no nvel local que havia mais possibilidades de aprofundar a democracia, dada a proximidade que seria possvel estabelecer entre os rgos de administrao e as populaes. Assim, em 1976 materializou-se o princpio democrtico dos eleitores poderem escolher os seus eleitos locais. Atualmente, a legitimidade das decises das autarquias locais decorre da eleio dos respetivos rgos, sendo a Cmara Municipal e a Junta de Freguesia rgos executivos e a Assembleia Municipal e a Assembleia de Freguesia rgos deliberativos. Contudo, se, por um lado, esta descentralizao permitiu que os governos locais passassem a governar e gerir livremente ou sem a interveno direta do Estado central, as prticas locais no revelam evolues democrticas significativas ao nvel do modelo de governao. O modelo representativo domina todos os nveis da espiral do poder local, assente numa cultura de decises porta fechada em cada nvel da hierarquia. A agenda poltica dos executivos ocupa o cume da espiral, sendo as decises tomadas junto do topo da hierarquia partidria, onde se encontram potenciais beneficirios das polticas pblicas. Internamente, os executivos mantm o mesmo padro e alimentam uma proximidade aos corpos dirigentes, sustentada no modelo de nomeaes por comisses de servio de trs anos, que assentam na confiana poltica. Os dirigentes so absorvidos por crescentes processos burocrticos e escasseia a disponibilidade e autonomia para a focagem nas questes urbanas e nos problemas dos cidados. A cultura hierrquica chega ao fim da linha atravs de processos que alimentam o esvaziamento das competncias dos corpos tcnicos, ciclicamente preteridos ou preferidos, ao ritmo das mudanas polticas em cada ciclo eleitoral e do recurso a servios externos. Esta dinmica no permite uma estabilidade organizacional suficiente para que, do lado dos quadros tcnicos, se possa passar do nvel da gesto administrativa interna para o desenvolvimento de uma cultura de autonomia tcnica e cidadania organizacional e, do lado dos executivos municipais, se possa passar de um nvel de governao assente na democracia representativa, que no cumpre critrios de transparncia e accountability , para um nvel de governao que integre a participao ativa e a deliberao dos cidados. A comunicao entre cidados, eleitos e corpos tcnicos das cmaras municipais predominantemente concretizada atravs, por um lado, dos meios de comunicao social local que acompanham os momentos e eventos pblicos dos executivos e, por outro lado, pelas necessrias interaes em processos administrativos, de licenciamento e fiscalizao ou solicitaes de apoio financeiro. No caso da comunicao social, a massa crtica existente na maior parte das cidades no permite mais do que explorar diferendos polticos que animam as dinmicas partidrias locais. Particularmente nas cidades que no tm instituies de ensino superior, cujos quadros de
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Conjunto de mecanismos usados para assegurar e avaliar a responsabilidade e prestao de contas (Jalali e Silva, 2009: 285).

investigao podem apoiar a leitura dos discursos e aes polticas, oferecendo-lhes visibilidade crtica, a comunicao social local no tem sido capaz de construir uma matriz consistente de informao que permita dar a conhecer intenes, aes e efeitos das polticas urbanas. No caso dos processos administrativos, de licenciamento, fiscalizao ou solicitao de apoios financeiros, os cidados-requerentes precisam de resolver questes que lhes dizem individualmente respeito, a si ou associao ou instituio que representam. Esta esfera de funes que se suportam no cumprimento mais ou menos rigoroso de legislao nacional e em decises de financiamento mais ou menos mais discricionrias, do conhecimento pblico atravs das reunies pblicas, Assembleias Municipais, editais ou publicaes em Dirio da Repblica. Ora, as reunies de Cmara so espaos onde a ordem de trabalhos proposta pelos executivos comunicada aos vereadores da oposio num prazo que no permite, na maior parte dos casos, a anlise refletida sobre os assuntos e num formato de proposta praticamente fechada, que no deixa ler os fundamentos e desenvolvimentos dos processos. O mesmo ocorre nas Assembleias Municipais que renem trimestralmente para aprovar decises j aprovadas em Cmara Municipal, nas mesmas condies de dificuldade de anlise crtica e estado avanado de compromissos. Acresce ainda a prtica dominante de condicionamento ou negociao dos votos dos representantes das Juntas de Freguesia, cujos oramentos dependem grandemente da Cmara Municipal, pelo partido no poder. Nestas condies, em que o acompanhamento das polticas e das decises estratgicas e de gesto uma tarefa intrincada para os prprios atores polticos, adivinham-se grandes dificuldades para interpretar e descortinar as dinmicas e intenes destas sesses pelos cidados. Existem alguns mecanismos que permitem a participao direta dos cidados nas deliberaes municipais, como os referendos locais assentes em assembleias deliberativas ou o direito de petio. Contudo, na maior dos casos, os executivos municipais apenas fornecem informaes numa fase adiantada dos processos, muitas das vezes com elevados nveis de compromissos que as deliberaes apenas vo formalizar. Assim, a transparncia e as chaves de interpretao das polticas urbanas dependem grandemente da vontade e do grau de comunicao dos executivos. Os polticos da oposio, muitas vezes com experincia de governao e detentores das chaves de interpretao que facilitam a leitura das intenes e efeitos das decises dos executivos, esto, por sua vez, muito condicionados pelas suas prprias agendas polticas e partidrias, sendo muito difcil perceber quando esto a informar e alertar os cidados ou apenas a travar combates polticos pela necessidade de visibilidade poltica e partidria na comunicao social. Na base das interaes da triangulao entre corpos tcnicos, decisores polticos e sociedade civil, existe uma cultura organizacional hierrquica que no promove, em cada um daqueles elementos, individualmente, institucionalmente ou em parcerias, uma governao centrada nas liberdades e nos direitos individuais de participao. De facto, a estrutura representativa do modelo de governao local cerceia as possibilidades de controlo social e de participao

cvica nas polticas pblicas e compromete o acompanhamento real das decises polticas pela comunidade de cidados. No entanto, existem polticas e projetos anunciados de governana e cidadania, sendo possvel encontrar inmeras referncias s intenes polticas de promover formas de proporcionar um envolvimento mais ativo dos cidados nas tomadas de deciso. Contudo, salvo algumas excees que procuram ativamente incluir os cidados na discusso das problemticas e nas tomadas de deciso, a democratizao do poder local est, ainda hoje, confinada essencialmente ao processo eleitoral. As decises polticas que determinam os investimentos pblicos nas reas de competncias dos municpios, como o desenvolvimento socioeconmico, o ordenamento do territrio, o abastecimento pblico, o saneamento bsico, a sade, a educao, a cultura, o ambiente ou o desporto, desenvolvem-se em processos de discusso e tomada de deciso muito fechados e hierarquizados, liderados pela figura, mais ou menos carismtica, do seu presidente. Os processos formais de participao pblica decorrem de imposies legais no mbito da aprovao de instrumentos de gesto territorial, limitando-se a processos de consulta pblica em fases muito adiantadas, ou at mesmo concludas dos processos de deciso, sendo muito escassos os casos de envolvimento ativo por iniciativa das Cmaras Municipais e mais raros ainda por iniciativa da sociedade civil. Acresce que, nos municpios portugueses, s excecionalmente se encontram estruturas representativas dos interesses locais destinadas a acompanhar a atividade dos servios responsveis pelo ordenamento e desenvolvimento do territrio municipal. Noutros pases europeus dotados de sistemas de gesto territorial mais consolidados, estas estruturas tendem a assumir a forma de conselhos municipais constitudos por representantes da sociedade civil. No contexto da governao local, a integrao da sociedade civil requer mecanismos polticos democratizados, baseados numa descentralizao administrativa e na participao ativa dos cidados na gesto municipal. Os governos municipais precisam de chegar a um acordo em relao ao seu prprio poder e afirmar os interesses da sua comunidade acima das diferenas partidrias ou ideolgicas e defender os seus interesses especficos junto dos governos nacionais que, representando as redes de cidades, podem atuar como atores coletivos dinmicos na economia global (Borja e Castells, 1997). Em Portugal, este desafio fragilizado por uma maturidade democrtica local ainda pouco fortalecida e ainda enorme a dificuldade de, uma vez no poder, partilhar a tomada de deciso. Da reformulao dos modelos polticos e de governao decorrem uma srie de questes em torno das relaes de poder na cidade (Galbraith, 1983; Stoker, 1995; Harvey, 2002), da crise contempornea de autoridade (Renaut, 2004), do aprofundamento das desigualdades e da ingovernabilidade poltica (Fortuna, 2009), da manipulao e difuso da informao pelos meios de comunicao (Borja e Castells, 1997), do potencial de emancipao social atravs da cidadania (Turner, 1993; Bellah et al, 1985), do acesso de diferentes grupos tomada de deciso (Polse e Stren, 2000) e da forma como estes conceitos se materializam na

governao da cidade e na vida dos cidados. Procura-se desenvolver de seguida a discusso em torno das problemticas que estas questes suscitam para a governana urbana. Governao e relaes de poder na cidade A discusso sobre as manifestaes de poder expressa-se de forma particular nos sistemas de governao urbana que se caracterizam por relaes extremamente complexas, que envolvem instituies e atores, padres de interdependncia diversos e extensos e ainda a fragmentao e falta de consensos (Stoker, 1995). O mais recente movimento da dinmica do poder caracteriza-se pela ascenso da organizao como fonte de poder e o abrandamento dos papis da personalidade e da propriedade. A influncia da organizao sente-se na economia, na poltica e no caso especial e sombrio do poder militar; manifesta-se numa centena de formas de ao dos cidados e (como lhes chamam) nos grupos de interesse especficos para obter a submisso de terceiros, tanto diretamente como atravs do Estado (Galbraith, 1983: 168). So ainda manifestaes da era da organizao (Galbraith, 1983: 167) a empresa controlada pela administrao, o sindicato, o Estado burocrtico moderno, grupos de agricultores e produtores trabalhando em estreita aliana com os governos, associaes comerciais e grupos de presso, revelando o enorme aumento de confiana no condicionamento social como instrumento de coao do poder. A propriedade tambm uma importante fonte de poder, no atravs da submisso mas do condicionamento especial atravs dos meios de comunicao que pode pagar, como a publicidade e a comunicao audiovisual e escrita. Os meios de comunicao combinam, na organizao e no condicionamento social, as grandes fontes modernas e os grandes instrumentos de poder, correspondendo verdadeira expresso moderna do poder (Galbraith, 1983: 221). Stoker (1995) prope um entendimento do poder expresso atravs da produo social, refletindo sobre como, no meio da diversidade e complexidade, pode emergir, nos sistemas polticos urbanos, a capacidade para governar. Neste contexto, a forma paradigmtica de poder a que permite que certos interesses bloqueiem a capacidade para atingir propsitos ou objetivos comuns. Por oposio, o poder da produo social a capacidade para prover liderana e um modo de operar que permita a realizao de tarefas significantes, envolvendo atores e instituies que ganham e fundem a capacidade para agir atravs da mistura de recursos, habilidades e fins numa aliana de longo termo. A reflexo sobre as relaes de poder conduz ao questionamento sobre as prticas contemporneas de autoridade e a forma como se conciliam com as aspiraes da democracia, nomeadamente de liberdade e igualdade. Na cultura contempornea, o outro, qualquer outro, identificado como um semelhante, pondo em causa as hierarquias antigas, na sua maioria fundamentadas em diferentes pressupostos naturais e irredutveis, como a tradio ou o carisma, que se tornariam obsoletas luz dos valores atuais (Renaut, 2004). Faz parte da lgica da modernidade democrtica renovar todas as relaes de autoridade, num equilbrio, difcil de conseguir, entre as teorias

progressistas que procuram reconceber a autoridade e que embatem em alguns dilemas, como: ningum sabe verdadeiramente o que poderia ser uma autoridade concebida e praticada de outra forma que no hierrquica; nenhum poder pode verdadeiramente exercerse, doravante, sem ter a preocupao de obter, de uma maneira ou de outra, a adeso daqueles sobre quem se exerce (Renaut, 2004: 11, 15) e ainda o conflito entre poder e autoridade, considerando que na verdade, o exerccio bruto do poder ou o uso da fora denunciam um colapso da autoridade (Morgado, 2010: 13). No caso de Portugal, Daniel Francisco, inspirado na linha de pensamento de Vasco Pulido Valente, refere que o pas no evoluiu, na sua forma de ser, para alm do sculo XVIII, podendo-se ler nos romances de Camilo Castelo Branco e Ea de Queirs os traos atuais do povo portugus. possvel conceber a possibilidade de que a autoridade permanea na prtica, no nosso pas, ainda muito cristalizada nas suas formas de tradio e carisma (Francisco, 2007b). Este aspeto pode corroborar a hiptese de a sociedade portuguesa, que conquistou o atual regime democrtico sem uma mobilizao generalizada dos seus cidados, ter um sentir democrtico ainda pouco amadurecido. Esta possibilidade pode apoiar a compreenso da dificuldade de abertura das instituies e a dbil adeso dos cidados a uma democracia mais participada. A estrutura representativa da democracia, assente na eleio com base em listas partidrias fechadas (cuja constituio frequentemente envolta em polmicas de pagamento de quotas e de manipulao de estratos vulnerveis da populao), promove mandatos incondicionados e cerceia, durante a sua vigncia, a possibilidade de controlo dos eleitos. Apenas a presso da opinio pblica pode influenciar as decises polticas, ainda que a opinio pblica tenda a ser cada vez influenciada e manipulada pela opinio publicada que, por sua vez, controlada pelos detentores dos rgos de informao. Apesar do papel dos meios de comunicao social ser absolutamente fundamental para expor problemas que de outra forma no teriam lugar na agenda social portuguesa (Maia, 2010), no caso particular das pequenas e mdias cidades esse papel fica muitas vezes comprometido pelas relaes de proximidade com o poder poltico-partidrio, de quem so muitas vezes extenses. O quadro poltico em que se desenvolve a ideia de governana em Portugal assim confinado por prticas e representaes de longa data, que determinam as suas possibilidades (Francisco, 2007a: 12). Para alm da prpria cultura municipal, fechada e fortemente hierarquizada, prevalece uma forte tradio de dependncia do centro, perpetuada em polticas como o Programa POLIS (Baptista, 2008). Esta centralizao, reveladora de um dfice acentuado de modernizao poltica, foi mesmo reforada depois de 1974, apesar da celebrada autonomia local desde as primeiras eleies autrquicas em 1976 (Bilhim, 2004). A governao local centra-se no poder personalizado do Presidente da Cmara, que assenta em relaes individualizadas na sua rede de informantes, assim como na concentrao e autocentrao do poder (Francisco, 2007a: 15) e em redes informais, pessoais e partidrias que lhes permite de forma mais expedita navegar por entre os vrios nveis de democracia, de forma a obter os recursos que necessitam para os seus projectos locais (Baptista, 2008: 142).

Esta dinmica tem como consequncia a distanciao das elites autrquicas face estrutura social e aos chamados parceiros sociais (Francisco, 2007a: 15). Neste cenrio de acentuada tradio de favoritismo e elitismo, que cultiva o alargamento da sua rede de relaes e, consequentemente, a sua perpetuao, o modelo de governana de difcil implementao e a participao e democratizao dos processos polticos so fortemente penalizados. O poder local, to prximo das populaes, exerce-se ainda de forma muito pouco transparente e permevel vontade dos cidados, sendo difcil descortinar os interesses que representam. A desconfiana domina a relao dos cidados com os seus representantes e nunca a problemtica da corrupo suscitou tanto interesse, ocupando um lugar central no discurso sobre a sociedade portuguesa. Os modernos modelos de governao materializam-se muitas vezes em estratgias e processos que mais no fazem do que legitimar as decises tomadas pelo poder, substituindo-se muitas vezes a governao, por esta via, democracia. Governao e democracia O regime no democrtico que Portugal viveu durante o Estado Novo acentuou os sentimentos de distncia do poder e de afastamento da poltica. A par do que tem acontecido na generalidade dos pases desenvolvidos, os nveis de participao eleitoral em Portugal, nas ltimas trs dcadas, tm vindo a diminuir consistentemente, revelando uma diminuio acentuada dos nveis de participao poltica convencional que enquadra a chamada crise de representao (Silva et al, 2008). A passagem tardia, no contexto europeu, para um regime democrtico ajuda, por um lado, a compreender a percepo de que as promessas de modernidade e da democracia ainda no foram completamente cumpridas (Baptista, 2008: 140) e, por outro lado, a enquadrar os baixos nveis de participao pblica. De facto, a participao no um ato automtico da democracia e a socializao da participao poltica um processo lento, pelo que processos polticos mais transparentes so um ponto de partida bvio para incentivar uma maior participao (Jalali e Silva, 2009: 305), sem esquecer que o exerccio da cidadania poltica exige um conjunto de recursos socioculturais e econmicos que no esto ao alcance de todos (Cabral et al., 2008). Estes aspetos favorecem um crescente desligamento entre cidados e responsveis pelas tomadas de deciso e refletem-se no atual modelo de governao (Santos, 2003: 27):
O modelo hegemnico de democracia (democracia liberal, representativa), apesar de globalmente triunfante, no garante mais do que uma democracia de baixa intensidade, assente na privatizao do bem pblico por elites mais ou menos restritas, na distncia crescente entre representantes e representados e numa incluso poltica abstracta feita de excluso social.

Em Portugal, o efeito cidades sobre a participao cvica significativo, ou seja, o impacto da dimenso dos aglomerados urbanos sobre as prticas de cidadania, que se traduz nas prticas de mobilizao cvica, de associativismo e na participao em partidos polticos e sindicatos, bem como em organizaes voluntrias de solidariedade, que aumentam de forma evidente com a dimenso dos aglomerados: Viver numa cidade, seja pequena, mdia ou grande, afecta

a forma como os direitos e deveres de cidadania so exercidos (Silva et al, 2008: 247). Isto acontece porque a distncia ao poder poltico menor no sentido geogrfico do termo a proximidade espacial constitui um facilitador do contacto entre cidados e instituies e porque, em contexto urbano, as oportunidades de interao e discusso poltica so maiores: a densidade populacional, o contacto mais frequente com o outro e o anonimato relativo da vida urbana permitem encontros ocasionais e inesperadas afinidades eletivas (Silva et al, 2008). A governao das cidades exige novas formas de conceo e realizao das decises pblicas, que passam pela consulta e associao a habitantes, usurios, atores e os mais variados peritos. Ascher (2010) define esta governncia das metpoles como um sistema de dispositivos e de modos de ao associados s instituies representantes da sociedade civil, para elaborar e realizar as polticas e as decises pblicas que implicam novos procedimentos deliberativos e consultivos de fortalecimento da democracia representativa. Para o autor, escala das metpoles que se devem tomar decises urbanas estruturantes e estratgicas, sendo necessrio uma relao mais direta com os cidados e novas formas democrticas de representao. Estas so um dos elementos-chave do futuro das cidades e, num contexto mais alargado, das sociedades ocidentais. O debate democrtico sobre a metpole , portanto, fundamental para desenvolver uma solidariedade reflexiva, que faa com que os cidados adquiram conscincia de que as suas sortes esto ligadas (Ascher, 2010). A problemtica do papel e do estatuto dos cidados na governao urbana enquadra-se na discusso mais ampla sobre a reformulao dos modelos polticos e de governao vigentes. Os regimes democrticos representativos, na sua conceo hegemnica e liberal do psguerra, esto em declnio ou transformao (Santos, 2003) e so crescentes as evidncias de desiluso pblica com as instituies democrticas, de declnio de confiana nos polticos (Saint-Martin, 2006) e de um desligamento entre cidados e responsveis pelas tomadas de deciso (Smith, 2009; Cabral et al., 2008). Neste quadro, vem-se tambm adensando o debate em torno de caminhos alternativos, que se materializa quer em novos conceitos de democracia (participativa, contrademocracia, deliberativa, e-democracia), quer em novos instrumentos de participao (oramentos participativos, assembleias de cidados, legislao direta). Aumenta o interesse nas formas de democracia que aprofundam a participao ativa dos cidados nas tomadas de deciso, no planeamento e na regulao da vida urbana (Saint-Martin, 2006, Ascher, 2006, Santos, 2003; Guerra, 2006; Booher, 2008; Healey, 2008; Borja, 2003; Smith, 2009). No existe, provavelmente, nenhum documento de estratgia municipal que, desde meados da dcada passada, no inclua como eixo estratgico a governana, enquanto corrente da governao que valoriza objetivos de gesto urbana em rede aberta sociedade civil. E existem efetivamente vrios projetos planeados e implementados em rede com instituies da sociedade civil. o caso das Redes Sociais apoiadas em Comisses Locais Inter-Freguesias
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Metpole (Ascher, 2006: 105): vastos territrios escala dos quais se organiza a vida urbana, domstica e econmica, formando um espao urbanizado extenso, descontnuo, heterogneo, polinuclear, que integra num mesmo conjunto cidade densa e neo-rural, pequena cidade, vila e subrbio.

que proliferam um pouco por todo o pas, que integram e que tm resultados muito interessantes do ponto de vista da interveno social. Contudo, os modernos processos de governao tornam menos ntidas as linhas de responsabilidade poltica, podendo ter efeitos perversos para a democracia. O aumento do nmero de agentes e as redes de governao que a governana pressupe podem ser usadas para complexificar a governao perante os cidados, aumentando as oportunidades para evitar responsabilidades, colocando em risco a accountability uma definio central da prpria democracia (Jalali e Silva, 2009). Na medida em que refletem o peso das elites locais, as redes criam ruturas entre Estado e sociedade, a ponto de comportarem riscos para a cidadania e a democracia, na medida em que criam mais facilmente comunidades restritas do que cidados individuais ativos. Se por um lado as redes representam oportunidades de cooperao, convergncia e integrao de objetivos pblicos e privados, ainda que moldveis a diversos interesses, por outro lado as zonas de frico, confronto e tenso implicam disputas que diluem a responsabilidade e dificultam a sua legibilidade (Francisco, 2007b). Em Portugal, a ausncia de accountability frequentemente atribuda a um envolvimento insuficiente dos cidados na poltica. Contudo, Jalali e Silva (2009) no concordam com esta interpretao: se cidados distantes obrigam a menos accountability por parte dos governantes, tambm menos accountability conduz a um afastamento dos cidados, na medida em que a sua voz no tida em conta nos processos polticos (Jalali e Silva, 2009: 305), pelo que necessrio que a mudana seja feita essencialmente pelo lado da oferta. Por parte dos governantes, a motivao para esta mudana no muito elevada, pois menor participao reduz a exigncia de accountability e, consequentemente, aumenta a sua liberdade de ao. Acresce ainda que os momentos de participao pblica, consagrados na legislao, so muitas vezes episdios de defesa de interesses prprios, e no da colectividade, contestao desinformada ou pura e simples manipulao poltica, por parte dos adversrios locais que no compreendem a benevolncia dos planos e polticas que esto a ser propostos (Baptista, 2008: 144). Muitas atuaes em rede ou em parcerias so conduzidas de forma parcial pelos dirigentes tcnicos e polticos que mais facilmente se associam s elites administrativas, econmicas e profissionais do que s populaes (Francisco, 2007a). A passagem mais tardia para o regime democrtico em Portugal, quando comparado com outros pases da Europa, inibe a constituio de modelos de governao urbana menos centralizados, menos centrados nos executivos municipais e nas suas redes de relaes pessoais e partidrias persistentemente perpetuados que, com os funcionrios das autarquias, alimentam relaes de clientelismo (Francisco, 2007b). Nesta dinmica de governao, simultaneamente prxima da realidade quotidiana dos cidados decorrente da proximidade fsica e distante pelos nveis de recato em que se produz a gesto urbana, so vrios os entraves integrao de prticas de cidadania. Interessa refletir, como faremos em seguida, sobre os efeitos desta governao na distribuio da riqueza e dos recursos urbanos disponveis.

Governao urbana e distribuio da riqueza O descontentamento com as polticas centrais, assente numa crescente consciencializao de que as polticas dominantes, para l das diferenas partidrias, no combatem efetiva e eficazmente as causas das desigualdades (como a evaso fiscal ou a fraude empresarial), acompanhado de um igual descontentamento com as polticas locais que, tambm para l das diferenas partidrias e dos mltiplos documentos estratgicos, no conseguem manter polticas consistentes de desenvolvimento nas reas que esto sob a sua competncia, comprometendo a qualidade de vida urbana. Na verdade, enormes parcelas das liberdades e das necessidades individuais dos cidados esto fortemente comprometidas pelas opes polticas da governao urbana. As questes do desenvolvimento, que afetam as liberdades e a satisfao das necessidades individuais, esto, antes de mais, dependentes das polticas nacionais e europeias. Contudo, todas as polticas, incluindo as locais, sofrem de enormes dfices de transparncia e accountability, revelando-se, na face da crise social, as formas furtivas de construo e conduo das polticas em todos os nveis de governao, europeias, nacionais e locais. E a crise econmica significa, para a governao urbana, to s que, s antigas e persistentes desigualdades, se vm juntar carncias que comprometem fatores bsicos das liberdades individuais, como o acesso habitao, sade, cultura e educao. Assim, comeando por um contexto de uma crise europeia que no se deixa ler e traduzir pela maioria dos europeus, passando pela crise nacional de recesso econmica que tambm no se deixa descortinar, tal a diversidade de causas e solues contraditrias, que a governao urbana agudiza a crise local, na medida em que a materializao das competncias dos aparelhos de governao locais est fortemente comprometida por elevados nveis de endividamento, que se vo revelando aos poucos e por fora do recuo do financiamento nacional e internacional. Pese embora a premncia dos objetivos de sustentabilidade em que assentam os planos municipais de ordenamento do territrio, visvel o caos do edificado nas cidades e o abandono nos campos. Todo o incremento do valor do solo causado pela atuao dos governos locais, atravs de instrumentos de gesto territorial que determinam o seu uso, reverte a favor dos particulares. Com a privatizao dos loteamentos urbanos e a liberalizao do mercado de solos urbanizveis promoveu-se a instituio de oligoplios fundirios. A perversidade da gesto do solo, com todas as implicaes ambientais inerentes aos usos deste recurso, tem o seu expoente mximo no sistema de planeamento territorial, que detm a prerrogativa de decidir quais os terrenos que iro absorver, por via do preo, a disponibilidade de crdito hipotecrio e, consequentemente, quem vai fruir das rendas futuras que as hipotecas representam, estrutura em que assentam as bolhas imobilirias. A alterao do plano diretor municipal (instrumento de gesto territorial obrigatrio em todos os municpios portugueses) uma das principais motivaes dos atos corruptos, sendo registados em 50 dos 345 casos analisados pelo Ministrio Pblico entre 2004 e 2008 e estando

normalmente associados ao nepotismo, favoritismo, clientelismo e conflito de interesses (Lima, 2011). Entre os Ministrios e servios pblicos com maior nmero de arguidos, a Administrao Local o principal foco de corrupo participada naquele perodo, sabendo-se tambm que grande parte das prticas de corrupo ocorridas no chega ao conhecimento das instncias judiciais de controlo (Maia, 2010). Assim, os governos locais transformaram-se em meios permeados por interesses individuais e setoriais, desvirtuando o potencial da governao urbana e pondo em causa a confiana dos cidados nos seus governantes. Modelos de governao mais participados so fundamentais neste contexto, pois quando a discusso aberta promovida, logo se gera oposio a polticas que favorecem apenas alguns, ainda que o interesse da maioria seja apenas ligeiramente atingido (Sen, 2003). Mas a participao dos cidados tambm fundamental para apoiar escolhas polticas e de gesto mais ajustadas s necessidades humanas de cada cidade e s necessidades de contrariar a desigualdade. As desigualdades na sade, que revelam que a sade piora sempre que se desce um degrau na escala social, j foram consistentemente demonstradas em muitos pases. Portugal um pas com desigualdades acentuadas, como demonstra o seu posicionamento nos grficos de desigualdade de Richard Wilkinson. A desigualdade revela o contraste entre o sucesso material e o insucesso social e, quer a sociedade arruinada, quer a economia arruinada pela crise financeira iniciada em 2008, resultaram do seu crescimento (Wilkinson, 2010). Os estudos sobre desigualdade revelam tambm que a sade e a felicidade das pessoas so mais distintamente afetadas pelas diferenas de rendimento dentro da prpria sociedade do que pelas diferenas de rendimento existentes entre sociedades ricas. Esta desigualdade materializa-se espacialmente dentro das cidades: entre uma das zonas mais ricas de Londres, Westminster, e uma outra zona que dista, num percurso de bicicleta, cerca de 25 minutos, a diferena na esperana mdia de vida entre o mais rico e o mais pobre dos habitantes de 17 anos (Marmot, 2012). Existe hoje um conjunto de factos que tornam publicamente demonstrveis as intuies pessoais de muitos sobre os danos infligidos pela desigualdade (Wilkinson, 2010), inspirando crescentes movimentos da sociedade civil no organizada. Tambm a governao urbana precisa de redirecionar o seu foco, quase sempre muito centrada na competitividade e no sucesso econmico da cidade, colocando no centro dos fatores crticos que orientam a tomada de deciso a igualdade e os seus efeitos na distribuio da riqueza, na liberdade e nos direitos democrticos. Como afirma Sen (2003: 133):
O problema da desigualdade , de facto, ampliado se deslocarmos a ateno da desigualdade de rendimentos para a desigualdade na distribuio das liberdades concretas e das potencialidades. Isto pode dever-se principalmente possibilidade de alguma acumulao de, por um lado, desigualdade de rendimento com, por outro lado, vantagem desigual na converso de rendimentos em potencialidades.

A escala de desigualdade fornece uma poderosa alavanca poltica que afeta o bem estar das populaes. Quando as opes passam pela reduo das despesas sociais, desinvestindo no

combate desigualdade, abre-se caminho a uma maior incidncia de problemas sociais, como no caso particular dos apoios educao pr-escolar, cujo investimento pode evitar a necessidade das crianas de ingressarem no ensino especial e, na idade adulta, aumentar as probabilidades de auferirem de rendimentos sem dependerem de assistncia social ou incorrerem na criminalidade (Wilkinson, 2010). O autor refere ainda que muitas polticas com intenes sociais, donde emergem mensagens para fazer exerccio, praticar sexo seguro ou proporcionar tempo de qualidade aos filhos, baseiam-se na crena de que preciso ensinar os pobres a serem mais sensatos, quando na verdade esses problemas tm razes comuns na desigualdade. A par das polticas econmicas e sociais, tambm as polticas urbanas constituem um meio especfico que pode gerar desigualdade. o caso do movimento crescente de valorizao do potencial econmico e social do setor cultural, que conduz a apostas na cultura como forma de estimular processos de regenerao socioeconmica e urbanstica, de promover imagens apelativas das cidades e de atrair investimentos, profissionais, consumidores e turistas. A convico generalizada de que o setor cultural e criativo assume uma importncia crescente para a criao de emprego e de riqueza e para a promoo da qualidade de vida das populaes das cidades, tem sustentando avultados investimentos no acolhimento de grandes eventos culturais, como as capitais europeias da cultura ou as exposies mundiais. Contudo, prudente acautelar aspetos crticos como a distribuio justa dos benefcios dos eventos, a criao de emprego que melhore as competncias e o acesso a futuro emprego e a salvaguarda dos interesses e direitos da comunidade sobre os espaos pblicos. Concretamente em relao cultura, necessrio evitar que se torne num slogan, mais do que num objetivo a empreender, pervertendo-se com isso quer o desenvolvimento cultural dos territrios e das comunidades, quer o desenvolvimento mais amplo de que estes carecem, seja por via da cultura ou por outra via qualquer (Ferreira, 2010: 13). Perante um urbanismo voltado para consumidores externos, para atrair investidores cujos projetos fragmentam a cidade e a sociedade, perante os fenmenos de enobrecimento urbano, necessrio uma mobilizao social e as consequentes respostas polticas para tornar possvel a reapropriao da cidade pelos cidados. Trata-se dos direitos de cidadania que se materializam em direitos cidade, ao lugar, a permanecer onde se elegeu viver, ao espao pblico, a um ambiente que transmita segurana, mobilidade, centralidade, identidade scio-cultural especfica, participao deliberante e ao controlo social da gesto urbana (Borja, 2010). Concluso A temtica da participao ativa dos cidados surge hoje no centro das teorias de planeamento das cidades e dos modelos polticos democrticos (Santos, 2003). Contudo, a literatura especializada vem mostrando vrios tipos de dificuldades, que limitam o alcance dessas prticas. Apesar dos termos participao, envolvimento ou implicao aparecerem

repetidamente na retrica poltica e tcnica, a prtica revela escassas iniciativas, que so muitas vezes fragilizadas pela reduzida mobilizao e associao cvica, pela dbil capacidade institucional de operacionalizar metodologias de participao ou, no caso especfico portugus, por uma cultura poltica fortemente centralizadora (Guerra, 2006). Para alm disso, levantamse interrogaes acerca do grau em que os participantes nos processos participativos so capazes de atuar de acordo com interesses gerais e no particulares, da partilha desigual das responsabilidades de deciso, dos riscos de manipulao e hegemonizao dos processos pelos grupos mais poderosos econmica, social e simbolicamente (Booher, 2008; Guerra, 2006, Divay et al., 2002, Martins, 2000). Este conjunto de interrogaes aponta para a necessidade de desenvolver pesquisa emprica que avalie de que modo a questo da participao dos cidados vem sendo integrada nos modelos de governao e nas polticas de desenvolvimento urbano, sondando simultaneamente as suas implicaes no que diz respeito articulao entre modelos de governao e interesses, expectativas e condies de vida das populaes. Esta necessidade particularmente premente em Portugal, onde ainda muito escassa a produo de conhecimento sistemtico sobre estas questes, evidenciando a necessidade de desenvolver a reflexo terica e analtica em torno dos modelos de governao nas pequenas e mdias cidades. Referncias Bibliogrficas Andersen, Hans Thor e Kempen, Ronald Van (2001) Governing european cities. Social fragmentation, social exclusion and urban governance. Ashgate Publishing Company, England. Ascher, Franois (2010) Novos princpios do urbanismo. Novos compromissos urbanos. Livros Horizonte. Baptista, Idalina (2008) O Programa POLIS e o pas desordenado: percepes sobre governana e planeamento urbano em Portugal. in M. V. Cabral, F. C. Silva e T. Saraiva, Cidade e cidadania. Lisboa: Imprensa de Cincias Sociais, 131-175. Bilhim, Joo (2004) A governao nas autarquias locais. Sociedade Portuguesa de Inovao, Porto. Bell, Daniel e Jayne, Mark (2006) Conceptualizing Small Cities, in idem (eds.), Small Cities: Urban Experience Beyond the Metropolis. New York: Routledge, 1-18. Bellah, Robert N.; Madsen, Richard; Sullivan, William M.; Swidler, Ann e Tipton, Steven M. (1985) Habits Of The Heart. Individualism And Commitment In American Life. University of California Press, London. Booher, David (2008) Civic engagement and the quality of urban places. Planning Theory and Practice, Vol. 9, n 3. Borja, Jordi (2003) La ciudad conquistada. Alianza Editorial, Madrid. Borja, Jordi e Castells, Manuel (1997) Local & Global. Management of cities in the information age. UNCHS Habitat, Earthscan Publications Ltd, London. Cabral, Manuel Villaverde; Silva, Filipe Carreira e Saraiva, Tiago (2008) Cidade & Cidadania. Governana urbana e participao cidad em perspectiva comparada. Imprensa de Cincias Sociais, Lisboa. Divay, Gerard; Wolfe, Jeanne with the collaboration of Polse, Mario (2002) Metropolitan governance background study: what do we need to know? A rapid foray into operational concerns. Institut national de la recherche scientifique, Montral. Date accessed: 12 Nov. 2011.

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