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Adam Przeworski

Adam Przerworski
Traduo de Roseli Martins Coelho

Traduo de Roseli Martins Coelho

Ttulo do original em ingls: Democracy as a contingent outcome of conflicts.

Da liberalizao democratizao
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Guillermo O'Donnell e Philippe Schmitter esto organizando uma coletnea reunindo os trabalhos apresentados no seminrio "Democracy and Democratization'', ocorrido em novembro/1983 no Kellog Institute, University of Notre Dame, USA.

ualquer um que tenha vivido os momentos que precedem a queda de uma ditadura, quando a democracia torna-se uma possibilidade real, h de lembrar a tenso quase constante, a alternncia de esperanas e medos, os acessos de entusiasmo e a dor das frustraes. Cada etapa apresenta-se frgil e ainda assim nada parece inatingvel. Mas pode-se apreender um momento, um limiar, a partir do qual o processo irreversvel. De repente, a ditadura no existe mais e a democracia toma o seu lugar. Uma vez que esta passagem um "momento" num mundo de fatos estilizados, devo antes estabelecer algum contexto, um tipo de cronologia lgica dos processos de transio da ditadura para a democracia. Sem entrar numa discusso geral sobre regimes autoritrios que nos ltimos anos tem recebido tratamento especial no trabalho de Juan Linz e Guillermo O'Donnell gostaria de enfatizar uma caracterstica dos sistemas autoritrios (que chamarei tambm de "ditaduras", deixando de lado algumas distines importantes). O trao essencial de tais regimes que algum tem a capacidade efetiva de evitar conseqncias polticas contrrias a seus interesses. Esse "algum" pode ser uma pessoa (o lder), uma organizao (as foras armadas, por exemplo), a polcia, o partido, a burocracia, ou mesmo algo menos facilmente identificvel, como uma "panelinha" de grupos e indivduos. Utilizarei em seguida a noo de "aparato de poder autoritrio" e introduzirei distines somente quando forem ilustrativas do presente problema. O aparato de poder autoritrio tem a capacidade de impedir a ocorrncia de

certos resultados polticos atravs do exerccio do controle sobre a sociedade no apenas ex ante, mas tambm ex post. Nessa interferncia ex post, o aparato pode alterar tanto as situaes resultantes do funcionamento de instituies autoritrias, quanto aquelas que tm outras origens. Em outros termos, num sistema autoritrio, o aparato de poder exerce no s controle processual, mas tambm controle substantivo sobre as decises. Um Ministro da Educao nomeado, encarrega um grupo de especialistas de preparar um texto de matemtica para a escola primria, o texto preparado, aprovado pelo Ministro, publicado e distribudo. A, o texto cai nas mos do comandante da zona militar local, que ordena que seja recolhido das escolas. bom lembrar que no se trata de um planfleto subversivo; trata-se do produto das instituies autoritrias, embora isso no o torne imune s intervenes. Nesse contexto, um determinado regime seria autoritrio se abrigasse aparatos de poder capazes de reverter os resultados do processo poltico institucionalizado. Esta definio pode ser excessivamente ampla para fins operacionais, uma vez que as instituies tm importncia em si mesmas. Em particular, muitos regimes que poderiam ser descritos como "democracias tutelares" encaixam-se nessa definio. So regimes em que as foras armadas desvencilham-se do exerccio direto do governo e se retiram para os quartis, mas o fazem em boa ordem e prontas para qualquer eventualidade. Apesar das eleies e dos representantes eleitos, as foras armadas em tais regimes, continuam a pairar como sombras ameaadoras, prontas a cair sobre qualquer um que v longe demais na ameaa a seus valores ou seus interesses. Devido a razes bastante discutidas no trabalho de O'Donnell e Schmitter 1 , os
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regimes autoritrios passam periodicamente por experincias chamadas, em termos genricos de liberalizao (ou odvilsh, "degelo", abertura ou descompresso). A liberalizao uma situao ou quando envolve diversos estgios, um processo de instituio de liberdades civis, entre as quais o direito associao independente e o direito de criar organizaes polticas atravs das quais os conflitos possam ser canalizados de modo aberto, sem transformar, no entanto, o aparato de poder e sem atingir sua capacidade de controlar as conseqncias ex post. Assim, a liberalizao um processo pelo qual o aparato de poder permite algum tipo de organizao poltica e interao de interesses, mantendo, porm, intacta sua prpria capacidade de intervir. uma abertura controlada do espao poltico geralmente condicionada compatibilidade das conseqncias polticas com os interesses e valores do aparato de poder autoritrio. O resultado final do processo de liberalizao , por conseguinte, um sistema referido acima como "democracia tutelar": um regime com instituies competitivas, formalmente democrticas, mas no qual o aparato de poder, neste momento reduzido s foras armadas, detm a capacidade de intervir numa situao indesejvel. De acordo com esta definio, liberalizao no o mesmo que democratizao. Para definir esse ltimo termo, devemos antes focalizar o aspecto essencial da democracia enquanto forma de organizao poltica. Este aspecto seria a incerteza referencial: numa democracia, os resultados do processo poltico so, em certa medida, indeterminados no que diz respeito s posies que os participantes ocupam no conjunto das relaes sociais, incluindo as relaes de produo e as instituies polticas. Sem dvida, os resultados no tm o mesmo grau de probabilidade e podemse formular prognsticos aceitveis; voltarei a este tpico mais adiante. O ponto saliente que numa democracia ningum pode ter a certeza de que seus interesses sairo vencedores em ltima instncia. No sempre que os capitalistas obtm xito nos conflitos conduzidos de maneira democrtica, e mesmo a posio atual dentro do sistema poltico no garante vitrias futuras: assumir cargos pode ser uma vantagem, mas os detentores de cargos tambm so derrotados. Numa democracia, todas as foras devem lutar
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reiteradamente para a realizao de seus interesses, uma vez que nenhuma delas est protegida pelo simples mrito de sua posio. Ningum pode esperar para modificar conseqncias ex post: todos devem submeter seus interesses competio e incerteza. Esta caracterstica da democracia no exclui a possibilidade de alguns generais organizarem uma conspirao e destruirem as instituies democrticas. Infelizmente, possvel. Numa democracia, entretanto, os generais no tm capacidade organizada de solapar instituies polticas e os atores que submetem seus interesses competio democrtica no precisam prever as reaes dos militares. uero enfatizar que a diferena entre ditadura e democracia se efere no incerteza absoluta, mas incerteza condicional. Sob um governante autoritrio suficientemente caprichoso, ou um aparato de poder suficientemente dividido, o regime autoritrio pode manter todos desorientados com suas idas e vindas: veja-se a poltica agrcola ps-1948 na Polnia. Um regime democrtico pode, ao contrrio, produzir resultados altamente previsveis mesmo quando os partidos alternam-se no poder. As gradaes de certezas so apenas condicionais, no seguinte sentido: num sistema autoritrio, quase certo que os resultados polticos no incluem os resultados contrrios aos interesses do aparato de poder, enquanto que num sistema democrtico no existe grupo cujos interesses possam excluir aprioristicamente conseqncias polticas com uma margem razovel de certeza. Assim, o momento crucial em qualquer transio do autoritarismo democracia no necessariamente a retirada do exrcito para os quartis ou a abertura do Parlamento eleito, mas a transposio de um limiar para alm do qual ningum pode reverter as conseqncias do processo democrtico formal. o momento no qual, conforme Adolfo Surez afirmou no discurso inaugural da Assemblia Constituinte, "o futuro no est escrito, porque somente o povo pode escrev-lo". Democratizao o processo de submeter todos os interesses competio da incerteza institucionalizada. , portanto, exatamente esta transferncia do poder por sobre os resultados que constitui o passo decisivo em direo democracia. Num momento o aparato de poder autoritrio controla os

A democracia como pacto de "incertezas previsveis"

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As instituies, lugar central do pacto de "incertezas previsveis"

resultados; noutro, ningum mais consegue faz-lo. O poder transferido de um grupo de pessoas para um conjunto de regras. claro que este ato de devoluo no precisa, obrigatoriamente, ocorrer numa frao bem definida de tempo. Para a Espanha, por exemplo, foi um longo processo que incluiu tentativas e rumores de golpes at a vspera da primeira alternncia democrtica do poder. Alm do mais, pode no estar claro, sob vrios aspectos, se algum ainda tem a capacidade efetiva de reverter o processo. Mesmo depois de o aparato de poder autoritrio perder sua coeso, e a burocracia estatal, as foras armadas e a polcia tornarem-se independentes umas das outras, ou mesmo depois que o comando centralizado das foras armadas se torna constitucionalista, algumas unidades dentro das foras armadas podem ser capazes de subverter o processo. Mas em qualquer processo de democratizao bem-sucedido h um momento em que o retorno no mais possvel. Para terminar a montagem do cenrio e para organizar a anlise, devo dizer que ignorei, at aqui, duas condies que no precisam ser coincidentes, em termos tericos (isto , no precisam ter as mesmas determinantes) ou cronolgicos. Pode acontecer vide as revolues francesa, sovitica e iraniana que um novo regime autoritrio surja no lugar do antigo, que foi derrubado. Ser uma transio para a democracia se duas condies forem observadas: 1) o velho aparato de poder autoritrio desmantelado; 2) as novas foras polticas elegem as instituies democrticas como estruturas dentro das quais iro competir para a realizao de seus interesses. No se deve esquecer que foras associadas com o objetivo de destruir um determinado regime autoritrio freqentemente representam interesses diferentes e tm distintos projetos polticos. Na busca de seus interesses, as foras sociais podem no s desmantelar o antigo regime mas tambm criar para si prprias condies favorveis dentro do sistema poltico recm-estabelecido. Isso significa que cada grupo deve lutar em dois fronts: para abolir o velho regime autoritrio e para criar condies que facilitem a realizao de seus interesses nos futuros embates com seus atuais aliados. O problema da democratizao, portanto, consiste em estabelecer um compromisso entre as foras que esto aliadas

para derrotar o regime autoritrio sem cair num novo autoritarismo. Do contrrio, a "aliana antiautoritria" entra rapidamente numa segunda fase em que os membros mais fracos so expurgados e um novo sistema autoritrio estabelecido. Tratarei primeiro do problema da instaurao do sistema democrtico, e depois das dificuldades da transferncia do poder. Na primeira parte deste texto pretendo examinar as condies das possibilidades de um compromisso democrtico em geral, e na segunda parte analisar as condies sob as quais o aparato de poder do regime autoritrio pode estar disposto a devolver seus poderes para um sistema democrtico. Cabe chamar a ateno para o fato de que toda a anlise est expressa, embora informalmente, em termos de possibilidades e no de determinaes. A questo central saber em que condies a democracia torna-se possvel.

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s solues para o problema da democratizao residem nas instituies. Uma vez que esta afirmao pode soar incua, preciso enfatizar que ela exclui a possibilidade de a democracia ser o resultado de um compromisso baseado exclusivamente em questes substantivas. A democracia possvel quando as foras polticas relevantes conseguem encontrar instituies que garantam, com razovel margem de segurana, que seus interesses no sero afetados de modo considervel no decorrer da competio democrtica. Mesmo no sendo o resultado exclusivo de um compromisso substantivo, a democracia pode ser o resultado de um compromisso institucional. Uma razo pela qual a democracia no pode ser o resultado de um compromisso substantivo decorre tautologicamente da definio de democracia: numa democracia, os compromissos substantivos no vinculam as partes como num contrato. Vamos supor que os lderes de vrios protopartidos dentro da Frente AntiAutoritria concordem que a taxa de impostos no ultrapassar 53% no novo regime democrtico. Mas as lideranas destes partidos podem eventualmente mudar de opinio sob condies mais favorveis, ou serem substitudas se no o fizerem, ou pode ser que um novo
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partido surja e angarie apoio eleitoral com a proposta de um programa de redistribuio de renda. Outra que uma vez que os acordos substantivos no vinculam judicialmente, alguns partidos sempre tero incentivos para recuar em seus compromissos. Suponhamos que, em determinada negociao, cada partido atue estrategicamente na defesa de seus interesses. O resultado ser um pacote que representar um compromisso no seguinte sentido: pelo menos um dos partidos aceitar um resultado como o melhor para si mesmo, consideradas eventuais represlias dos oponentes. Mas esse resultado no ser to favorvel quanto poderia ter sido, se os outros partidos permanecessem fiis a uma determinada linha de conduta. Uma vez concluda a negociao, o partido (ou os partidos) obrigado a prever as reaes dos demais optar por agir como se os outros partidos, e no ele, estivessem comprometidos com o acordo negociado, isto , tentar mudar os termos do compromisso. 2 Finalmente, se no existirem mecanismos para obrigar os partidos a cumprir um compromisso e se eles tiverem bons motivos para acreditar que os compromissos no sero observados, no assumiro nenhum. Nas condies em que as solues de compromisso so altamente incertas, cada partido far melhor buscando a plena realizao de seus prprios interesses, tentando afirmar-se sobre os outros por todos os meios. Se os partidos maximizarem a vantagem a ser recebida, optaro por uma no-cooperao, pelo menos enquanto a probabilidade do resultado de compromisso no for maior que a possibilidade de poderem destruir seus aliados-adversrios. Sob essas premissas, reconhecidamente esquemticas, um grupo optaria por um determinado compromisso somente se as eventuais perdas embutidas nele pudessem ser transformadas, de um modo ou de outro, em vantagens. consideremos alguns exemplos, comeando com um caso extremo: a garantia de imunidade aos membros do aparato de poder autoritrio depois dos atos de represso por eles cometidos. Suponhamos que o aparato de poder concorde em renunciar ao poder e at em dissolverse, sob a condio de garantia prpria imunidade. E assim feito. Vem a primeira eleio, um Partido Revanchista
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formado, ganha as eleies e coloca todos na priso. Outra suposio: dentre os partidos da Aliana MultiPartidria AntiAutoritarismo h um confessional e um anticonfessional que concordam que as escolas religiosas no devem ser subsidiadas pelos fundos pblicos. O autoritarismo abolido pelo esforo das foras aliadas; o Partido do Renascimento Religioso obtm esmagadora vitria eleitoral e apresenta projetos de lei para subsidiar as escolas religiosas. Finalmente, tomemos a questo, que discuti em outro trabalho, do compromisso de classe. Os trabalhadores propem a conteno salarial em troca da promessa de futuros ganhos salariais, mas os capitalistas no investem, a produo no cresce e no h ganhos salariais. Em nenhum destes casos um acordo substantivo seria suficiente para estabelecer um compromisso. Enquanto os partidos em potencial temerem que um comprometimento de sua parte no ser recproco, todos buscaro impor suas vontades. O resultado no ser a democracia e sim a continuao da velha ditadura ou a implantao de um novo autoritarismo. Estes exemplos, assim como toda a linha de raciocnio, so artificiais porque nenhum compromisso jamais seria puramente substantivo: algumas instituies existem mesmo que no sejam objeto de negociao. O modelo do compromisso "substantivo" baseado na suposio de que nenhuma deciso foi ainda tomada em relao estrutura institucional, ou que as instituies so de tal natureza que a probabilidade do cumprimento do compromisso substantivo bem remota. O pacto de Moncloa um exemplo de acordo substantivo, nota bene, acordo que no se sustentou. Minha tese central, portanto, que a democracia pode ser estabelecida somente se existirem instituies que tornem improvveis as conseqncias decorrentes do processo poltico competitivo altamente adversas aos interesses de qualquer agente especfico, dada a distribuio de recursos econmicos, ideolgicos, organizacionais, etc. Esta tese est baseada em trs suposies: 1) as instituies tm influncia sobre os resultados de conflitos; 2) os protagonistas de nossa histria acreditam nisso e 3) as instituies aptas a fornecer suficiente segurana a foras polticas relevantes podem ser encontradas sob certas circunstncias.

Este no um argumento formal. baseado em vrias suposies implcitas. Mas, se a soluo para negociao for um equilbrio Stackelberg, ser melhor que os participantes, ao fim das negociaes, retornem s suas estratgias anteriores.

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Veja-se sobre estes assuntos MULLER, Dennis C, Public Choice, Cambridge, Cambridge University Press, 1979; ROE, Douglas, The Political Consequences of Electoral Laws, New Haven, Yale University Press; e OCDE, Collective Bargaining and Government Policies in the OECD Countries, Paris, 1979.

Representatividade de interesses no pacto democrtico: substncia e forma

problema de saber por que motivo as instituies interferem nos resultados, ou noutra formulao, qual a justificativa das explicaes que incluem as instituies entre as causas, demasiado bsico para ser discutida aqui. Numa primeira resposta, diria que instituies afetam tanto os leques de estratgias de onde certos grupos selecionam seus itinerrios de ao, quanto o mapeamento de resultados e estratgias selecionados. Mas esta forma de explicao no facilmente aplicvel em circunstncias concretas. A teoria abstrata de escolha pblica tem acumulado vrias anlises sobre as conseqncias de diferentes sistemas eleitorais: maioria, pluralidade, pleito Condorcet, contagem de Borda, votao exaustiva, etc. E tambm sabemos algo sobre tpicos mais prximos da prtica poltica; em particular temos um bom entendimento sobre os efeitos dos diferentes arranjos eleitorais. Recentemente, acumulamos evidncias sobre os efeitos dos diferentes sistemas trabalho-capital, em particular sobre as leis que regulam a barganha coletiva, a durabilidade de polticas salariais, a freqncia das greves e as estratgias sindicais. So apenas alguns exemplos. 3 A partir da distribuio de recursos financeiros, organizacionais e ideolgicos, as instituies determinam previamente as probabilidades com que sero realizados interesses particulares, num determinado grau e numa forma especfica. Essa distribuio de probabilidades que nada mais que poder poltico determinada de maneira conjunta pelos recursos que os partidos trazem para a poltica e pelos arranjos institucionais especficos. Este ponto merece ateno, uma vez que algumas descries de democracia enfatizam sua caracterstica formal e o vis que resulta da distribuio desigual dos recursos. claro que uma lei pretensamente universal, que proba todos de dormirem sob pontes na verdade probe apenas alguns. Mas o contrrio tambm verdadeiro: dados os recursos, as instituies interferem nos resultados. A probabilidade de um time de basquete composto por jogadores de mais de 2 metros de altura vencer outra equipe cujos jogadores tm menos de 1,90 metro, depende da altura da cesta. Vamos supor, por exemplo, um sistema de representao proporcional em distritos bastante extensos. Num tal sis-

tema, a distribuio de cadeiras no Parlamento determinada unicamente pela distribuio dos votos. Portanto, qualquer distribuio de cadeiras to possvel quanto a distribuio de votos e esta, por sua vez, determinada pelos recursos econmicos, organizacionais, ideolgicos e outros trazidos pelos partidos para as eleies. Para contrastar, consideremos um sistema no qual apenas os dois partidos que obtiveram a maioria dos votos tm o direito de ter cadeiras e as distribuem de maneira proporcional; uma frmula do tipo maioria simples, com um nico eleito por distrito, aproximar este resultado. Neste sistema, a distribuio de votos ser a mesma que a distribuio de cadeiras. Alguns resultados sero muito mais provveis que outros independendo dos recursos dos participantes. esta capacidade das instituies que torna possveis os compromissos institucionais. Se as instituies sempre dados os meios determinam antecipadamente as distribuies dos resultados, ento um determinado arranjo institucional pode tornar bastante improvveis determinados resultados. Uma estrutura institucional apropriada pode fornecer garantias virtuais de que um partido recm-formado no levar de roldo s eleies, de que nenhum partido obter a maioria necessria para alterar as leis bsicas e de que os arranjos sero obede cidos. esmo tendo demonstrado eventuais incompreenses dos efeitos, os polticos do mundo inteiro entenderam a importncia das instituies. A Cmara Alta era a garantia de que a direita necessitava como proteo contra a transferncia da responsabilidade ministerial da Coroa para o Parlamento: eleies indiretas, votao pluripartidria, segundo escrutnio e representao proporcional eram as protees que as classes dominantes buscavam contra a extenso do sufrgio. As negociaes eram freqentemente complexas. Por exemplo, na Sucia, entre 1902 e 1907 perodo de rpida industrializao, organizao de classes e tumultos populares o pacote a ser negociado inclua os seguintes itens: 1) se o direito de voto seria estendido ou no e para quem; 2) se a reforma deveria incluir a Cmara Alta ou apenas a Cmara Baixa; 3) se as cadeiras deveriam ser distribudas uma para cada disNOVOS ESTUDOS N. 9

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trito ou se a representao deveria ser proporcional; 4) se a frmula de representante nico por distrito deveria ser adotada no caso de o critrio ser maioria simples ou eleies em dois turnos; 5) se o executivo deveria continuar responsvel perante a Coroa ou responder, no fundamental, ao Parlamento (Rikstag). Cada um destes detalhes institucionais teria causado um impacto nas chances de determinados grupos; cada um destes detalhes foi considerado possuidor de maior ou menor grau de impacto. Os sociais-democratas teriam preferido estender o direito de voto o mais possvel e permanecer com o sistema de nico representante e maioria simples. Tendiam a aceitar a representao proporcional mas no a escolha de um nico deputado por distrito em eleies de dois turnos, uma vez que este arranjo favoreceria os liberais que, como partido de centro, colheriam os votos do segundo escrutnio. Os conservadores, uma vez reconhecida que a extenso do direito de voto era inevitvel, buscaram garantias. A garantia, nesse caso, era a representao proporcional que, segundo pensavam, poderia impedir os liberais e/ou os sociais-democratas de alcanarem a maioria. Conforme colocado pelo seu porta-voz, o Bispo Gottfrid Billing, era prefervel ter "garantias mais slidas e uma extenso maior do sufrgio do que garantias frouxas e uma menor extenso". A mais recente eleio brasileira (1982) proporcionou um exemplo espetacular no qual o governo autoritrio usou todos os instrumentos legais para assegurar vantagens antecipadas para o seu partido, garantindo, deste modo, maioria no colgio eleitoral presidencial. Primeiro, o governo permitiu a formao de partidos adicionais na esperana que a oposio at ento relutantemente reunida no quadro oficial dos partidos se fracionasse. Ao mesmo tempo, vrios obstculos foram colocados para dificultar a obteno do registro de alguns partidos que poderiam ter apoio devido a suas razes no perodo pr-1964: nmero mnimo de filiados, expresso nacional e a proibio de usar siglas de antigos partidos. Por fim, foi sancionada uma lei que obrigava os eleitores a votarem numa nica legenda para todos os nveis, na esperana que os vnculos locais com os prefeitos pr-governo e os gastos pblicos de ltima hora compraJULHO DE 1984

riam os votos para os governos estaduais e para o Congresso. Na ltima hora, como se tudo isso no fosse suficiente, dificultaram o voto para os semi-analfabetos de quem se poderia esperar uma votao contra o governo. Esta orquestrao cuidadosa foi conseqncia da amarga lio de 1972, quando o governo no se preparou e, pior, permitiu o acesso da oposio TV. 4 Desta vez, com o acesso TV vetado a praticamente todos, exceto ao Presidente, e com as regras manipuladas, o resultado foi mais favorvel ao governo. Acordos sobre o funcionamento das instituies so, por conseguinte, possveis mesmo que as foras polticas envolvidas tenham interesses e vises conflitantes, porque as instituies moldam as oportunidades de realizao de interesses especficos e os grupos envolvidos reconhecem que as instituies tm esse efeito. Colocada frente alternativa de um conflito aberto possivelmente violento cujo desenlace pode ser bastante benfico mas, ao mesmo tempo, muito arriscado e uma soluo democrtica, que implica comprometimento mas proporciona segurana, as foras polticas envolvidas na transformao do regime podem optar pelo compromisso democrtico. Este compromisso substantivo, porque os grupos passam a encar-lo como a estrutura mais promissora para a realizao de seus interesses. , entretanto, indiretamente substantivo, apenas na medida em que resultados concretos so moldados pelas instituies. O que est em questo em qualquer processo de democratizao so as garantias, e estas s podem ser institucionais.

Cf. Bolivar Lamounier em trabalho apresentado no Woodrow Wilson International Center em setembro de 1979.

III
ma soluo institucional sempre possvel? Ser que as instituies sempre compensam pela distribuio de recursos econmicos, organizacionais, ideolgicos e outros recursos politicamente relevantes, de tal maneira que todas as foras polticas importantes sentir-se-o protegidas sob a democracia? Suponhamos que o aparato de poder autoritrio conserve a capacidade de reverter o processo de democratizao at que, e a no ser que, possam ser encontradas instituies capazes de proteger seus interesses e os de seus aliados na sociedade civil. Pode-

Limites e possibilidades da soluo institucional

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Mobilizao e conteno, as pontas do dilema

se encontrar uma soluo institucional sob tais condies? Note-se que o problema da democratizao, fracassada ou bem-sucedida, no precisa necessariamente manifestar-se onde o aparato de poder autoritrio foi destrudo como resultado da derrota militar, depois de uma guerra externa ou de uma guerra civil. Ou mesmo quando se desintegra sob a presso das divises internas em geral causadas por derrotas. A presente anlise pretende limitar-se ao problema de uma devoluo negociada de poder, uma ruptura, mas ruptura pactada. O uso destes termos em espanhol no acidental; foi na Espanha na dcada de 70 e no incio da atual, que a possibilidade de tal ruptura negociada teve sua mais recente comprovao; mas tenho em mente tambm casos que esto ainda indefinidos. Notadamente no Brasil, e tambm num outro pas cujo processo de democratizao foi interrompido pela reafirmao da ditadura. Se o aparato de poder autoritrio aceitar a democracia, os interesses e valores que devem ser garantidos pelas instituies democrticas encaixam-se em duas categorias. Alguns deles esto ligados s foras da sociedade civil que apoiam o regime autoritrio o bloco do poder. Outros interesses esto mais estreitamente ligados ao aparato de poder, isto , ao amlgama das foras armadas, polcia, burocracia e quaisquer outros setores que participem do exerccio do poder ditatorial. A garantia efetiva de que os interesses das foras associadas ditadura estaro protegidos num regime democrtico vai depender do desenvolvimento, por essas mesmas foras, de uma significativa presena poltica sob condies democrticas. E isto s possvel se as foras inseridas direita no espectro poltico pela natureza de seus interesses econmicos estiverem ligadas aos valores democrticos. Onde existir uma direita democrtica onde os partidos puderem conseguir apoio apelando simultaneamente aos valores da propriedade privada e da democracia o bloco do poder que serve de suporte ao regime autoritrio pode ter certeza de que, sob instituies adequadamente planejadas, seus interesses estaro bem protegidos mesmo na competio democrtica. Onde, ao contrrio, a direita for antidemocrtica isto , valorizar mais a proteo da propriedade privada que sua

prpria autonomia poltica no haver ningum a quem o bloco do poder autoritrio possa delegar a representao de seus interesses sob condies democrticas. Na formulao de Marx, a questo se a burguesia prefere assumir a responsabilidade da defesa de seus prprios interesses sob condies competitivas ou renunciar prpria autonomia poltica em troca de proteo para seus interesses econmicos. uma questo ainda vlida, cujas respostas no tm sido asmesmas nas diferentes sociedades. que significa dizer que uma direita democrtica "existe"? Em termos histricos sabemos o seguinte: s nos pases onde a esquerda perdeu a primeira eleio competitiva que o processo de democratizao no foi revertido. Uma vez que o universo de casos no est ainda definido e que ambos os termos "esquerda" e "vencer", so ambguos, esta generalizao no deve ser tomada num sentido demasiado literal. Entretanto, casos que sirvam para ilustrar o contrrio desta afirmao so difceis de encontrar. Parece, portanto, que a direita deveria ser suficientemente forte, e a esquerda suficientemente fraca, para tranqilizar aqueles que ainda detm a capacidade de interromper ou anular a institucionalizao da democracia. O problema que normalmente se espera que os oponentes ao regime autoritrio aqueles que mobilizam as massas quando a abertura criada obtenham uma vitria consagrada nas primeiras eleies. No estgio inicial do processo de democratizao, vrias foras da sociedade civil organizam-se fora da tutela do regime. Neste estgio, entretanto, ainda no h instituies capazes de servir de frum de expresso e negociao para essas novas organizaes autnomas. Devido a esta defasagem entre as organizaes autnomas da sociedade civil e o carter fechado das instituies estatais, a campanha pela democracia deve assumir um carter de movimento de massas, alis, necessrio como forma de presso. E as ruas so a arena principal de expresso poltica, quando ainda no existem outros canais. Os trabalhadores so tipicamente a primeira e a maior fora a se organizar de maneira autnoma, como ocorreu na Europa Ocidental na virada do sculo, na Espanha (Comisiones Obreras), no Brasil (Sindicato do ABC) e na Polnia
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(Solidariedade). Isto no acidental. Os locais de trabalho so, juntamente com os mercados populares (o bazaar do Oriente), os nicos espaos onde as pessoas podem encontrar-se espontaneamente, sem vigilncia da polcia. Em segundo lugar, os direitos polticos so imprescindveis se os trabalhadores quiserem lutar por seus interesses econmicos. Assim, os trabalhadores organizam sindicatos autnomos e estes apresentam reivindicaes polticas que os colocam na vanguarda da luta pela democracia. Deve-se notar, alm disso, que enquanto os opositores do regime autoritrio mobilizam-se nas primeiras etapas da campanha pela democracia, os aliados do regime so tipicamente incapazes de participar da poltica. Regimes autoritrios no mobilizam. Mesmo na Europa Oriental, onde a filiao s organizaes oficiais intensa, a atividade poltica autntica muito rara. Contudo, se nossa generalizao emprica for vlida, em algum momento entre a deciso de realizar eleies e o dia da votao, as foras associadas ao regime autoritrio devem constituir-se em partidos ou num nico partido poltico, organizar-se e encontrar formas de apelo popular junto s massas de seguidores antes despolitizadas. E a esquerda, deve de alguma forma desmobilizar. a Espanha, a desmobilizao indicou que, na prtica, a luta foi retirada das ruas e fbricas e restringida quase inteiramente competio eleitoral. Mais ainda, algumas organizaes de esquerda desejavam moderar suas reivindicaes, incluindo-se a uma boa dose de conteno salarial. Como disse Santiago Carrillo, "devemos ter a coragem de explicar aos trabalhadores que melhor ceder maisvalia burguesia do que enfrentar um destino ainda pior". O resultado, na Espanha, foi o enfraquecimento do Partido Comunista tanto em relao a avaliaes anteriores de sua fora, quanto em relao ao apoio nas fbricas e ruas. Fenmeno similar parece ter ocorrido com o Partido Comunista do Exterior na Grcia e com o Partido dos Trabalhadores no Brasil. Sem dvida, no ousaria afirmar que as lideranas desses partidos deliberadamente procuraram diminuir sua fora eleitoral. O mais provvel que a mobilizao inicial no se traduzisse em apoio eleitoral das massas predominantemente rurais na maioria dos casos
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que estariam apticas noutro contexto. O fato que, em vrios pases, os partidos que organizaram as mobilizaes de massa contra o regime autoritrio, de alguma forma chegaram s eleies divididos e, assim, impossibilitados de vencer. Entretanto, a existncia de uma direita democrtica e mesmo a sua vitria eleitoral no so suficientes como garantias para o aparato de poder autoritrio. O problema aqui duplo. O primeiro aspecto a responsabilidade dos aparatos repressivos pelos atos que cometeram durante a implantao do regime autoritrio. Se a represso foi intensa e brutal, e ainda est vvida na memria de toda uma gerao, o problema da imunidade pessoal pode ser intransponvel. Mesmo a vitria eleitoral dos partidos que representam os interesses do bloco do poder autoritrio no significar proteo individual suficiente para os membros do aparato de represso. Esta questo est no centro das dificuldades na Argentina e provvel que ocorra o mesmo no Chile. importante observar que na Espanha os aparatos repressivos simplesmente permaneceram em seus lugares enquanto as instituies democrticas iam sendo introduzidas. O segundo obstculo , talvez, especfico dos pases no-capitalistas, onde a questo da sobrevivncia econmica assume propores gigantescas para os burocratas do aparato de poder autoritrio. Sob o capitalismo, aqueles membros da burocracia que no tm qualificaes para viverem decentemente de empregos nas empresas particulares podem acumular propriedades enquanto no poder e serem ricos para sempre. Em condies no-capitalistas, o acesso propriedade, mesmo para os integrantes da nomenklatura, permitido apenas em virtude da posio dentro do aparato de poder. Por conseguinte, os riscos so muito mais altos: necessrio lutar no apenas pela sobrevivncia poltica, mas tambm pela sobrevivncia econmica. Assim, onde a represso gerou ressentimentos profundos e, alm disso, alguns membros do aparato de poder preocupam-se basicamente com seus interesses econmicos particulares, o aparato de poder autoritrio pode resistir transio para a democracia, mesmo se as foras da sociedade civil que o apoiam quiserem testar suas chances sob condies democrticas. O vigor competitivo destas foras novamente decisivo. Se a Direita econmica conseguir organizar-se num partido
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e competir com xito em condies democrticas, ento a coalizo democrtica composta de foras variadas no espectro poltico colocar o aparato de poder em completo isolamento, anulando sua capacidade de comando ou reduzindo-a fora pura. De fato, so esses os momentos de febre golpista, nos quais as conspiraes contra a democratizao se tornam mais freqentes mas, ao mesmo tempo, tm menos chances de sucesso. Surgir um impasse quando a Direita democrtica for incapaz de mobilizar o apoio das massas, ou quando no tiver legitimidade para invocar o respaldo popular apelando simultaneamente a valores da propriedade privada e da democracia. Nessas condies, o problema da democratizao no encontra soluo: o aparato de poder autoritrio ope-se ao processo e a direita democrtica, no tem poder sem o amparo daquele. Sem esse apoio a direita democrtica no um interlocutor vivel; com esse apoio no pode optar pela democracia. Portanto, no em qualquer circunstncia que um compromisso institucional se torna possvel: indispensvel a existncia de foras polticas a quem o bloco do poder possa delegar a defesa de seus interesses, e apenas se forem oferecidas garantias adequadas para os interesses particulares do aparato de poder. Tais foras podem simplesmente no existir. Podem estar ausentes devido a fatores macroestruturais, tais como aqueles identificados por Barrington Moore. Ou ento, porque o regime autoritrio teve bases to estreitas que, sob condies democrticas, nenhuma fora dentro da sociedade civil pode ser acionada em defesa de seus interesses e idias. exatamente a influncia que as instituies tm sobre os resultados de conflitos polticos que torna possveis os compromissos institucionais. Mas o seu impacto, no limite, circunscrito pelas condies histricas, e em determinadas condies no possvel uma soluo negociada.

A universalidade da possibilidade democrtica

omo o leitor deve ter notado por vrios exemplos, este texto contm uma tese oculta. Estou convencido de que a lgica da transio para a democracia as alternativas presentes nos diferentes estgios

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e as condies sob as quais a democracia possvel pode ser analisada utilizando-se termos similares, ainda que se esteja falando da Europa Ocidental do incio do sculo, da Amrica Latina ou da Europa Oriental. Evidentemente, as condies histricas especficas so importantes. H diferenas sistemticas entre os pases capitalistas e os da Europa do Leste; uma dessas foi utilizada antes como elemento da anlise. Mais ainda, vrias categorias que tendemos intuitivamente a utilizar na anlise das sociedades capitalistas direito, sociedade civil, bloco do poder revelam-se inadequadas quando aplicadas Europa Oriental. Entretanto, tendo estudado os processos de transio democrtica nos contextos da Amrica Latina e do sul da Europa, encontrei em 1980 uma estrutura pronta e acabada para analisar os recentes eventos na Polnia. No limite, este modelo de "Polnia", extrado da experincia latino-americana, permite elucidar as causas da derrota do movimento democrtico polons e tambm fornece material para anlises posteriores, de transies democrticas em outros lugares. O mpeto no sentido de democratizao veio dos trabalhadores poloneses. Reagindo contra condies e decises econmicas do governo autoritrio, os trabalhadores buscaram a defesa de seus interesses coletivos atravs da organizao de sindicatos autnomos e autogeridos. A sua concepo inicial de reformas era estritamente economicista e abstencionista: a reivindicao bsica era a autonomia sindical, e os sindicatos eram vistos como instrumentos de presso externa sobre as instituies polticas. Na fase inicial, o sindicato no pretendia reformar as instituies polticas e tampouco abrir espaos dentro delas. No entanto, essa atitude no poderia ser mantida por muito tempo; logo ficou evidente que sindicatos autnomos no sobrevivem sem um mnimo de liberalizao do sistema poltico. Sem reformas polticas, os membros do sindicato no podiam comunicar-se nem apresentar e justificar suas reivindicaes de maneira regular. Assim, o movimento sindical rapidamente tornou-se "politizado", isto , colocou objetivos polticos como canais para a realizao de seus interesses econmicos. Ao mesmo tempo, o movimento dos trabalhadores deu mpeto a inmeros grupos, todos organizados independenteNOVOS ESTUDOS N. 9

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mente do governo e decididos a promover uma intensa mobilizao por seus prprios interesses. O resultado foi um movimento amplo, macio e heterogneo que, a exemplo de outros na Europa Ocidental do comeo do sculo, tinha aspectos polticos e tradeunionistas. O aparato de poder, por sua vez, via as concesses iniciais como compromissos temporrios exigidos pela correlao de foras conjuntural. Nem o sindicato nem o governo encaravam a existncia de organizaes autnomas como incompatveis com as instituies polticas monopolisticamente controladas. Portanto, ambos os lados acreditavam, no incio, que as organizaes recm-formadas seriam, de alguma forma, acomodadas sem qualquer reforma poltica bsica. diviso dentro do aparato de poder ocorreu primeiro no seio do Partido Operrio Unificado Polons (POUP). Uma frao significativa dentro do partido desejava encontrar algum tipo de soluo institucional que permitisse uma atuao efetiva dos sindicatos e de outras organizaes. No final, ocorreram profundas divises entre os grupos reformistas do partido, por um lado, e por outro lado, o aparato permanente do Partido, a polcia e determinados grupos da burocracia. Alguns lderes desejavam que o partido deixasse de ser uma organizao puramente administrativa para se transformar outra vez em organizao poltica. Pretendiam que ela deixasse de ser uma fora oportunista para se tornar, mais uma vez, uma fora ideolgica. Outros, no facilmente identificveis em termos genricos porque seu poder foi sempre clandestino, opunham-se a qualquer reforma, defendendo os privilgios e a necessidade de controle contra todas as ameaas. Em alguns aspectos, a estrutura do conflito era a mesma do dilema de um prisioneiro. Uma soluo conjunta que oferecesse ao Partido Comunista garantias efetivas de vitria numa eleio competitiva (o que significaria poder formar um governo baseado na maioria das cadeiras), teria sido preferida pela ala moderada tradeunionista do Solidariedade e tambm pelos grupos reformistas do partido. A estratgia radical de tomadas de fbricas ("greve ativa") parecia demasiado arriscada aos moderados do Solidariedade, em parte devido
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ameaa sovitica. Por outro lado, os reformistas do partido opunham-se possibilidade de represso violenta ao movimento, preferindo dividir o poder atravs do consenso a monopoliz-lo pela fora. Sabe-se pouco sobre os detalhes da negociao alternadamente interrompida e retomada durante o outono de 1981, mas h boas razes para se acreditar que essas negociaes romperam-se de vez ao ser discutida uma frmula eleitoral. At onde sabemos, a liderana do Solidariedade desejava um acordo em que: 1) o governo, e no o partido, fosse o responsvel efetivo perante o Seym (Parlamento); 2) o Partido Comunista, sozinho ou formando uma coligao, teria garantida a maioria de cadeiras no Parlamento, e desse modo poderia formar o governo; 3) seria permitida uma certa competio pelas cadeiras no Parlamento. O problema era que essas reivindicaes no podiam ser atendidas simultaneamente. No havia sistema eleitoral que comportasse uma competio efetiva e, ao mesmo tempo, garantisse maioria no Parlamento ao Partido Comunista. E isso porque o partido no dispunha de apoio popular de qualquer espcie: embora clandestinas e no muito confiveis, pesquisas realizadas por estrangeiros na Polnia davam aos comunistas entre trs e cinco por cento dos votos em eleies livres. Sob tais condies, nenhuma frmula eleitoral poderia fazer milagres e nenhum compromisso institucional seria possvel. E a ala moderada do Solidariedade no poderia ir mais longe em suas concesses e principalmente no poderia abrir mo do princpio da competio sob pena de perder o controle sobre os radicais no seio do movimento. Por outro lado, os reformistas do partido eram incapazes de oferecer outras concesses exatamente porque seu poder repousava, em ltima anlise, no apoio do aparato de poder, e este era contrrio Polnia, o dilema a quaisquer concesses polticas. Os redo prisioneiro formistas podiam negociar enquanto estivessem do mesmo lado que o aparato de poder e esta situao no poderia durar por muito tempo. Sem o apoio da polcia, da burocracia e do exrcito, o grupo reformista teria sido varrido pelo movimento popular. Este trabalho no pretende examinar todos os aspectos do colapso do processo democrtico na Polnia. Muitos fatores a emergncia do exrcito como
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ator autnomo, o papel da Igreja Catlica e as presses da Unio Sovitica requeriam anlises mais complexas. O objetivo ilustrar a tese geral: compromissos institucionais podem ser impossveis mesmo se desejados e buscados pelas foras polticas relevantes. Na Polnia, um compromisso institucional foi impossvel porque as foras associadas ao regime (incluindo as que apoiaram a aliana com os soviticos) no conseguiram obter apoio sob condies democrticas. Para o aparato do autoritarismo, ceder o poder significava uma ameaa aos mais egocntricos interesses pessoais.

V
esta, portanto, a resposta pergunta original. A democratizao entendida como simples ato de devoluo do poder s instituies, o que permite e conduz a um interrelacionamento incerto das foras polticas possvel se existirem instituies que proporcionem uma certa segurana de que os interesses das foras polticas majoritrias no sero afetados duramente na competio democrtica, dados os recursos disposio dessas foras. Os acordos substantivos so possveis apenas se forem garantidos institucionalmente, uma vez que so as prprias instituies que moldam as probabilidades antecipadas dos resultados. Os lderes das foras polticas em conflito podem entrar em acordo com relao a instituies, e no concordarem com resultados substantivos, na ausncia de garantias institucionais. O encontro dessas solues institucionais vai depender da distribuio de recursos. O aparato de poder autoritrio pode estar propenso a ceder o poder se as foras associadas ao regime autoritrio conseguirem mobilizar apoio popular suficiente para o desempenho de um papel importante sob as instituies democrticas. Entretanto, se a direita no for politicamente democrtica e se, alm disso, o aparato de poder temer as reaes a seus atos de represso, ou estiver preocupado com a sobrevivncia econmica individual de seus membros, ento o processo de democratizao poder ser revertido. Nesse caso, um regime de bases estreitas e extremamente repressivo poder aprofundar a prtica autoritria.
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Ter a quem delegar a representao de seus interesses e manter intactas as sadas alternativas so fatores cruciais para o aparato de poder autoritrio. Na ausncia dessas condies, uma transio negociada para a democracia no possvel, restando somente a possibilidade de a ditadura ser derrotada pela fora, alvez o aspecto mais notvel da transio democrtica na Espanha tenha sido a transformao do sistema poltico sem afetar, de modo visvel, as relaes econmicas; no apenas a estrutura de propriedade mas tambm a distribuio de renda permaneceram intactas. Mesmo a vitria do Partido Socialista provocou o seguinte comentrio de um editor: "antes o centro era de direita, agora de esquerda". Tendo demonstrado que era capaz de existir, a esquerda agora deve demonstrar que est "preparada para governar" na frase usada para justificar a entrada do Partido Trabalhista no governo britnico em 1924. Se a anlise acima for vlida, o conservadorismo social e econmico pode ser o preo a ser pago pela democracia: as instituies polticas que organizam o compromisso democrtico devem estar formadas de tal modo que consigam proteger os interesses das foras associadas ao regime autoritrio, minimizando assim a extenso das transformaes eventuais. Por conseguinte, transies negociadas para a democracia esbarram num dilema: a democracia poltica vivel ao custo de restringir as transformaes sociais e econmicas. Como Marx j observou, em tais condies as massas de oprimidos buscaro usar seus direitos polticos para conseguir transformaes sociais e econmicas enquanto os detentores de privilgios econmicos e sociais estaro reiteradamente tentados a buscar a proteo da fora. A concluso de Marx que a combinao de democracia poltica e propriedade privada impossvel como forma duradoura de organizao social forte demais. Mas a democracia continua a ser rara e instvel: rara porque requer um compromisso entre classes e instvel exatamente por isso.
Adam Przeworski professor de Cincia Poltica da Universidade de Chicago.

Novos Estudos Cebrap, So Paulo n. 9, p. 36- 46, jul. 84 NOVOS ESTUDOS N. 9