Organizacin de los Estados Americanos

1889 F St. N.W. Washington D.C. 20006

I. Introduccin
El proceso de desarrollo de los pases ha considerado, inexcusablemente, la necesidad de enfrentar, comprender, atender y administrar problemas sociales que no necesariamente haban sido identificados como pblicos en el pasado. Estos problemas han aparecido como una respuesta ante los propios esfuerzos de los pases de la regin por alcanzar el desarrollo, y se entienden como efecto del crecimiento econmico que han sostenido desde diferentes perspectivas. En este contexto, el crecimiento y el aumento de la produccin, que eran los problemas que se consideraban principales en la dcada de los cincuenta y sesenta, han perdido prioridad, permitiendo que el tema de la desigualdad econmica y social de los habitantes de la regin se considere hoy como el eje central de discusin. La desigualdad social y econmica, desde ahora la desigualdad, no slo es una preocupacin a nivel regional, tambin lo es al interior de los pases. Las variables que hoy ms se consideran para reducir las desigualdades son: Las diferencias importantes en las capacidades que los gobiernos tienen para afrontar los problemas; Las oportunidades con que cuentan las personas para resolver sus problemas; y Las capacidades que son creadas y producidas, tanto en los ciudadanos como en las asociaciones, para reducir las desigualdades.

Las polticas inclusivas son herramientas que se han diseado como medios para reducir la desigualdad y la exclusin social. Este ltimo concepto aparece en la discusin, debido a que se considera una causa de las desigualdades cuando un grupo de la sociedad no goza de los mismos beneficios y garantas que un grupo mayoritario. Existen diversas perspectivas para entender a su contraparte: la inclusin social. En trminos generales, sta se refiere a la forma de incorporar a la sociedad a los excluidos, quienes por motivos de desigualdades sociales y econmicas persistentes en el tiempo, se encuentran fuera de los sistemas
Organizacin de los Estados Americanos
1889 F St. N.W. Washington D.C. 20006

dominantes de participacin social, del mercado laboral y cultural, y de la sociedad civil, entre otros. La exclusin social no se entiende siempre de la misma forma, as como no todas las inclusiones son iguales. Por lo tanto, existen diversas causas que nos permiten entender el fenmeno de la exclusin y las polticas de inclusin social que se crean para reducir sus efectos. Conocer estos aspectos es importante pues es probable que en nuestras funciones nos encontremos con personas socialmente excluidas.

II. La inclusin social

1. Perspectivas de inclusin social: Polticas sociales y teoras de
Las perspectivas de inclusin estn dirigidas a responder algunas preguntas filosficas generales como: Cul es el rol del individuo y cul es el del Estado?, debera este ltimo intervenir en asuntos privados y comunitarios?, cul es la relacin entre teora social y bienestar?, a qu tipo de bienestar es al que deberamos orientar los esfuerzos de los gobiernos?, necesitamos un tipo de bienestar definido a priori a objeto de guiar las polticas sociales?, las polticas sociales se justifican? Estos cuestionamientos cobran sentido cuando se busca conocer ms a profundidad qu significa la inclusin social y por qu es importante promoverla.

bienestar

2. La Teora de Bienestar
Esta teora es definida por Tony Fitzpatrick (2001) como el medio para ganar trascendente e inminente conocimiento de los conceptos y principios que apuntalan el diseo y la entrega de polticas sociales para entender los formas en las cuales esas polticas afectan el bienestar de personas y de la sociedad como un todo (Fitzpatrick, 2001, pp. 4). En este sentido, la teora de bienestar permite a los pases formular las preguntas correctas, cuyas respuestas podran facilitar las formas de resolver

Organizacin de los Estados Americanos

1889 F St. N.W. Washington D.C. 20006

los problemas sociales tradicionales y emergentes, en este caso, la desigualdad y exclusin social.

III. Exclusin social y pobreza

1. Conceptos y definiciones
La literatura normalmente asocia los trminos pobreza y exclusin social. Aunque semejantes, es interesante determinar que son conceptos polticamente y socialmente construidos para entender fenmenos distintos: la escasez, en el caso de la pobreza; y las diferencias y desigualdades, en el caso de la exclusin social.

Pobreza es el trmino ms comnmente utilizado. Su conceptualizacin se relaciona con la necesidad de identificar las faltas o inexistencias en los niveles mnimos de subsistencia, en la cobertura de necesidades y en la adquisicin de bienes y servicios bsicos en general (agua potable, electricidad, abrigo y viviendas seguras), los cuales permiten tener y mantener un mnimo estndar que asegure cierta calidad de vida. A. Pobreza absoluta. La pobreza absoluta est presente cuando no son cubiertos los bienes y servicios bsicos de subsistencia. B. Pobreza relativa. La pobreza relativa se relaciona con dos variables. 1) 2) Cmo se mide la pobreza Qu entendemos por pobreza

La primera variable se puede referir a los sueldos medios de una poblacin, por ejemplo, o bien, al ingreso per cpita promedio. De acuerdo con estos niveles, estaramos midiendo la pobreza con respecto a factores que se modifican en el tiempo. En otras palabras, la medicin de la pobreza relativa permite comparar este fenmeno en un periodo cambiante, dentro de una sociedad especfica.

Organizacin de los Estados Americanos

1889 F St. N.W. Washington D.C. 20006

Como lo mencionamos anteriormente, la medicin de la pobreza relativa tambin depende de qu entendemos por pobreza. Algunos tericos argumentan que la pobreza es un fenmeno construido socialmente; es decir, que es entendible y vivido por sociedades en particular, y que, por lo tanto, lo que para una sociedad es un bien de necesidad bsica para otra puede no serlo. Es el caso de una lavadora automtica, que en sociedades latinoamericanas puede ser un bien de necesidad primaria, pero no para muchas aldeas bolivianas, ecuatorianas y reductos indgenas chilenas. C. Cul es la relacin entre ambos tipos de pobreza? Comencemos por establecer la diferencia funcional entre los dos tipos de pobreza: las pobrezas absolutas sirven para hacer comparaciones internacionales, mientras que las pobrezas relativas son formas de medicin del fenmeno al interior de la sociedad. La problemtica de la pobreza se mezcla; as, una persona puede estar fuera de los estndares de la pobreza absoluta pero ser relativamente pobre; es decir, puede contar con bienes bsicos para subsistir, pero no con bienes necesarios. Ahora bien, si estos son de uso normal y diario en el pas en cuestin, esa persona es ms pobre que otra (ver investigacin hecha por Townsend, 1979). La pobreza relativa es la que ha recibido una mayor cantidad de argumentos en contra de su conceptualizacin, como los formulados por Sen (1990), quien sostiene que cualquier concepto de pobreza debe partir de definiciones objetivas; es decir, la pobreza relativa no puede existir si no hay una pobreza absoluta primero. Bajo esta perspectiva, el fenmeno social de la pobreza est siempre basado en la falta de bienes y/o servicios bsicos para la subsistencia.

2. Relacin entre pobreza y exclusin social

En una amplia literatura acerca de la pobreza, este trmino se asocia con el concepto de exclusin social. Esta relacin, que depende de cmo es entendida la pobreza, puede explicarse de tres formas:

Organizacin de los Estados Americanos

1889 F St. N.W. Washington D.C. 20006

A. Perspectiva relacional. Desde esta perspectiva, pobreza y exclusin social son parte del fenmeno relativo de falta de capacidades, ya que la pobreza absoluta limita las posibilidades de las personas de vivir en una mayor y ms compleja red de relaciones sociales, por lo que se reducen sus oportunidades de concentrar capital social y aumenta su pobreza relativa. B. Perspectiva complementaria. En este enfoque, pobreza es un indicador de la falta de ingresos y la mala distribucin de los mismos, mientras que exclusin social se refiere a la falta de participacin en el mercado del trabajo dentro del sistema poltico. Es importante destacar que desde esta visin, las polticas sociales para enfrentar la pobreza y la exclusin social son diversas, ya que responden a fenmenos complementarios. C. Perspectiva individual. Bajo esta mirada, el concepto de exclusin social se entiende como el comportamiento personal de los excluidos, que por no seguir reglas y querer depender del sistema pblico, deciden a vivir en pobreza (ver Murray, 1983).

3. Perspectivas de exclusin social

Ya que revisamos las diversas perspectivas desde las cuales pueden abordarse la pobreza, ahora veamos cmo podemos entender el concepto de exclusin social. A. Exclusin social y la distribucin de recursos Bajo esta perspectiva, los conceptos de pobreza y exclusin social son utilizados indistintamente. La pobreza es identificada como un problema social de falta de bienes. La exclusin social se refiere a la falta o inexistencia de recursos, los cuales afectan la posibilidad de los individuos de participar activamente en la sociedad. El concepto de pobreza habla de ingresos, en el sentido que explica que la falta de estos limita las posibilidades de las personas de estar presentes en espacios y crculos sociales ms amplios, y por lo tanto, su participacin en la sociedad. Esta afirmacin refleja la relacin que existe entre ingreso y roles sociales:
Organizacin de los Estados Americanos
1889 F St. N.W. Washington D.C. 20006

A mayor cantidad de ingreso recibido, mayores son las posibilidades de participar y realizar actividades en sociedad. Ello expresa la necesidad de asumir nuevas posiciones sociales (status social) que favorecen la inclusin social o, lo que es igual, reducen la exclusin. Por consiguiente, la pobreza es entendida como la falta de participacin social, como exclusin social y como la falta de recursos materiales para participar en estos escenarios sociales. Cabe destacar que este discurso habla de recursos y no slo de ingresos, de participacin y no de consumo. Esta perspectiva incluye el concepto de desigualdad como un fenmeno relacionado con la exclusin social, dado que muchas personas que viven en esta situacin es porque no tienen acceso a los recursos y beneficios que otras s. Por tanto, es necesario reconsiderar el concepto de igualdad, el cual fue la base del socialismo europeo durante gran parte del perodo de la guerra fra. Bajo esta mirada, la igualdad es concebida como igualdad de oportunidades, en la que todos los individuos viven en un estado de derecho y, por consiguiente, tienen los mismos derechos frente a la ley y reciben los mismos beneficios. La ciudadana es entonces un trmino que refleja igualdad porque trata sobre derechos universales, lo que la hace un concepto mucho ms amplio que el de inclusin, pues mientras ste habla de las diferencias que hay que reducir, el de ciudadana aborda un conjunto de caractersticas compartidas por todos. A partir de esta agenda de problemas sociales y pblicos, el concepto de pobreza y exclusin social se relacionan con la capacidad que tienen las agencias pblicas de redistribuir los ingresos y recursos, intervencin que se hace nicamente desde el Estado y que busca mayor participacin de los ciudadanos en la sociedad. B. Los pobres y la cultura de la dependencia Durante la dcada de los aos sesenta se gener, especialmente en los pases europeos socialistas, una poltica social que abarc un espectro muy amplio. Se gener un Estado de bienestar, el cual se caracteriz por asegurar un estndar de vida superior al que podan alcanzar los ciudadanos por s mismos. Se otorgaron libertades sociales amplias; se desarrollaron movimientos sociales y
Organizacin de los Estados Americanos
1889 F St. N.W. Washington D.C. 20006

se generaron altos ndices de participacin social y poltica, lo que provoc una reaccin poltica que en el mediano plazo redujo las posibilidades de participacin en Europa y en el mundo occidental. Entre las dcadas de los aos setenta y ochenta, se inici una nueva teora social. Pronto el desarrollo del concepto de ciudadana fue remplazado por el de obligaciones sociales, lo que dej de lado los derechos civiles. Comenz un debate sobre un denominado desorden social, el cual tena su origen en la amplia gama de derechos sociales que no le daban orientacin moral a las actividades de los ciudadanos. Este desorden llev a enjuiciar las acciones de las personas, entendidas stas como la consecuencia de una dependencia producida por los estndares de vida alcanzados y las polticas sociales universales. Es decir, en la medida que las personas tienen mayor afiliacin y relacin con el Estado de bienestar, mayor es la dependencia de vivir de los beneficios otorgados por ste. Al mismo tiempo, la cultura de la dependencia habla de una separacin entre las personas que viven por sus propios medios y aquellos que lo hacen a travs del Estado. Se identificaron estos grupos como los deseados y los indeseados de la sociedad, estos ltimos entendidos como individuos pobres que viven a expensas del Estado y que requieren de grandes cambios sociales para que se incorporen a la sociedad en forma ntegra. Bajo esta perspectiva, qu se entiende por pobreza? Se desarrolla la idea de que los pobres lo son debido a la dependencia econmica que mantienen con el Estado y las polticas sociales. La pobreza se identifica entonces como un problema social construido y, por lo tanto, evitable. Es ms, esta perspectiva sugiere que una efectiva forma de disminuir los ndices de pobreza es reduciendo los tipos de prestaciones y ayudas universales que el Estado entrega, lo que limita los incentivos que estas personas tienen para no vivir de forma independiente. La idea de pobreza, bajo la mirada de los underclass, se relaciona con una problemtica moral. Por ejemplo, las madres solteras, los trabajadores sin calificacin y los empleados en forma ilegal representan un grupo vulnerable a ser dependientes del Estado, pues no tienen incentivos para trabajar. Los
Organizacin de los Estados Americanos
1889 F St. N.W. Washington D.C. 20006

beneficios sociales que reciben crean una figura patolgica y sicolgica en funcin de la pobreza, condicin generada por el propio sistema de bienestar. Esta teora de la dependencia y de los pobres (underclass) fue desarrollada en la dcada de los ochenta por el americano John Murray (1920), quien ejerci una influencia enorme en las drsticas reducciones de los programas sociales que se vivieron en la poca en Estados Unidos y en parte de Europa. Para ello argument que la exclusin social es una consecuencia del sistema de bienestar, evitable y disminuible cuando los programas sociales son reducidos a su mxima expresin, lo que previene que se genere una cultura de la dependencia. C. El neo-conservadurismo y el neo-liberalismo El neo-conservadurismo fue una reaccin ante la ampliacin de libertades civiles. Se concentr en buscar un control moral de las acciones sociales privadas y pblicas al restringir el actuar del individuo en la familia y en la nacin. El neo-liberalismo celebr, en cambio, la apertura y privatizacin de los mercados y justific el crecimiento de las desigualdades econmicas como una forma de generar incentivos econmicos.

IV. Exclusin social e integracin social

El concepto de exclusin social como una consecuencia de los programas especiales del Estado de bienestar y su consecuente desestimacin por parte de los pases, dio lugar a que durante el decenio de los noventa se desarrollara una nueva forma de entender la exclusin social, gracias al desarrollo de los gobiernos socialdemcratas de Estados Unidos e Inglaterra. Aunque se recogieron los principales aportes de la primera perspectiva sobre la exclusin social en el mundo y, por ende, se mantiene la esencia del concepto original, se restringe su mbito de accin en los beneficiarios y ms bien, se busca describir cmo el grupo excluido puede ser incorporado nuevamente a la sociedad.

Organizacin de los Estados Americanos

1889 F St. N.W. Washington D.C. 20006

En este esfuerzo se realza el concepto de insercin, ya que se estima que la exclusin social requiere de polticas que permitan reinstalar los vnculos estructurales sociales, culturales y morales de la sociedad. Con ello se reconoce que la exclusin tiene un origen estructural econmico, el cual causa la mayor cantidad de exclusiones; y que el comportamiento y la moral de los individuos tambin afectan el nivel de exclusin social. En este contexto, el concepto de exclusin es: una mezcla de escasez econmica y falta de relaciones sociales; ausencia de ingresos y de recursos relacionales; falta de espacios fsicos adecuados para vivir; acceso reducido a los beneficios; entre otros aspectos.

En sntesis, esta perspectiva es resultado de la unin de una mirada liberal y anglosajona, y una conservadora de integracin moral y orden social. Es particular darse cuenta que slo en este discurso de exclusin, la solidaridad y el voluntariado cobran importancia como medios para solucionar problemas sociales. As, aparece el tercer sector como aquel que aporta participacin social y fortalecimiento de la comunidad desde las capacidades locales instaladas. Desde esta visin, el trabajo decente es el centro de la insercin social, dado que: Insertarse laboralmente permite a las personas contar con recursos econmicos, adems de un ambiente relacional apropiado para desarrollar sus intereses ms personales. Al obtener y mantener un empleo, el individuo se enfrenta a desafos que le permiten, por un lado, aportar al desarrollo social de su localidad y, por el otro, desarrollar sus expectativas personales.

Este discurso le da al trabajo (pagado) una significacin muy grande, en el entendido de que representa la principal herramienta para la inclusin social y, por consiguiente, para la reduccin de las exclusiones sociales y la pobreza.
Organizacin de los Estados Americanos
1889 F St. N.W. Washington D.C. 20006

10

En este sentido, las polticas sociales de exclusin social buscan la insercin laboral, potenciando las capacidades y habilidades del individuo para trabajar, por lo que se orientan a dar capacitacin por periodos de tiempo, frecuentemente a travs de subsidios e incentivos econmicos. Esta forma de insercin laboral fue ampliamente explotada por la socialdemocracia, la cual busc reconocer los derechos y obligaciones de los trabajadores, con lo cual: El Estado ya no es el benefactor omnipresente, sino ms bien es el facilitador para potenciar las habilidades y capacidades de los individuos. El escenario social es el mercado del trabajo, en donde se configura la relacin Estado-trabajador.

Este discurso aboga por identificar y fortalecer la idea del trabajo decente; sin embargo, omite las diferencias de clases sociales y el tipo de ingreso que los trabajadores profesionales y no profesionales reciben. Adems, no resuelve la problemtica del trabajo no remunerado ni define el rol de la sociedad en ello. Lo anterior, como consecuencia de que el nfasis est puesto en que las personas obtengan trabajos permanentes, y no en evaluar si la calidad de ste permite alcanzar estndares de vida dignos. Desde esta ptica, la persona queda excluida del sistema cuando pierde su condicin de trabajador y, por el contrario, el proceso de integracin social se logra en la medida en que cumpla su funcin principal, que es trabajar.

V. Sntesis
Cada conceptualizacin de exclusin social y pobreza aporta diferentes pistas de lo que podemos entender por poltica social. As, las polticas sociales se construyen a partir de dichas definiciones, de la concepcin que se tenga de los individuos, de las funciones que se considere que debe tener el Estado y de cmo ste puede lograr mejorar la calidad de vida de sus ciudadanos. A partir de las visiones y perspectivas que revisamos, se puede concluir entonces, que existen diferentes formas de concebir al Estado y sus roles; puede ser como un Estado poderoso, como un Estado de bienestar, como un
Organizacin de los Estados Americanos
1889 F St. N.W. Washington D.C. 20006

11

Estado pequeo que slo se justifica en la medida en que aporta polticas precisas focalizadas en resolver problemas de desviaciones del mercado, o bien, como un Estado que busca generar los mayores incentivos para que el individuo forme parte del mercado del trabajo (es desde este mbito que el sujeto adquiere importancia y se construye la relacin individuo-sociedad). Conocer y comprender los conceptos en torno a la desigualdad, la pobreza y la exclusin social resulta an ms relevante si consideramos que las polticas pblicas se construyen sobre el principio de igualdad y que, como funcionarios pblicos, existe una obligacin de aplicar este principio en el quehacer institucional, especialmente si se brinda atencin ciudadana.

Organizacin de los Estados Americanos

1889 F St. N.W. Washington D.C. 20006

12