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O FPM E A ESTRANHA DISTRIBUIO DA POPULAO DOS PEQUENOS MUNICPIOS BRASILEIROS

Introduo Este artigo argumenta que a distribuio da populao dos municpios brasileiros no Censo de 2010 foi distorcida pelos critrios de distribuio da cota-parte do Fundo de Participao dos Municpios (FPM). H uma concentrao inesperada de municpios com populaes prximas das mudanas de faixa de recebimento de tal transferncia. O trabalho estima o nmero de municpios e os valores mal alocados comparando a distribuio observada com uma livre da distoro identificada. Para os municpios abaixo de 142.633 habitantes, a cota-parte do FPM se baseia na populao como nico critrio de distribuio (STN, 2012). O mais grave, contudo, que as dezessete classes populacionais do FPM so discretas. Surge, assim, um incentivo para que as prefeituras tenham suas populaes superestimadas. Especialmente nas cidades pequenas, com base tributria limitada e dependentes do FPM, so considerveis os incentivos financeiros para que as prefeituras busquem enquadramento na faixa superior. Litschig (2012) identificou sinais de manipulao das estimativas das populaes dos municpios brasileiros em 1991 pelo mesmo motivo aqui apontado. Ele encontrou evidncias que os desvios estavam associados s caractersticas da competio poltica e dos partidos no governo municipal. Contudo, o autor identifica tais sinais atravs da comparao das estimativas anuais calculadas pelo IBGE com os dados do Censo de 1991. Ou seja, ele considera ao menos implicitamente - que o dado censitrio fidedigno. Por sua vez, o presente trabalho argumenta que h algo suspeito j nas informaes do Censo. Os problemas trazidos pelas regras de repartio do FPM so conhecidos1. Shikida (1998), por exemplo, mostrou como essa transferncia incentivou o movimento de emancipao municipal aps a Constituio Federal de 1988. Gomes e MacDowell (2000), por sua vez, apontaram que o FPM reduz a eficincia da economia como um todo e tambm, por vezes, privilegiam os pequenos municpios ricos. O presente trabalho contribui para a literatura ao destacar e estimar mais uma distoro criada pelos critrios de repartio do FPM. O foco do trabalho so os municpios at 50 mil habitantes. Nesta categoria esto enquadrados 3655 municpios e vivem 63 milhes de brasileiros (IBGE, 2011). O limite foi escolhido porque, conforme ser mostrado adiante, nessa faixa se concentram os maiores incentivos para superestimar a populao municipal. 1. A distribuio anmala da populao municipal

No estudo das estruturas urbanas, a Lei de Zipf (1949) sugere uma distribuio aproximada da relao entre o nmero de municpios e a sua populao. Espera-se um
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Para a evoluo legal do FPM e de seus montantes, ver Gasparini e Miranda (2006).

pequeno nmero de municpios com grande populao e um grande nmero de pequenos municpios2. Ou seja, a relao entre o nmero de municpios em cada faixa populacional deveria ser decrescente para as classes mais populosas. O Grfico 1 mostra o kernel estocstico da distribuio da populao dos municpios brasileiros. O perfil multimodal dessa distribuio incomum. Um observador desavisado poderia supor que se trata de um sistema urbano moda de Christaller 3, em que uma hierarquia urbana bem definida implicaria no acmulo de municpios em certas faixas. Grfico 1 Kernel estocstico da populao de Censo de 2010 Primeira Divulgao

Nota: As mudanas de faixa do FPM esto indicadas pelas linhas pontilhadas. Fonte: IBGE (2011) e clculos do autor.

A explicao para o desvio da distribuio mais simples do que qualquer teoria da estrutura urbana e decorre das faixas populacionais que regem a distribuio do FPM no Brasil4. Essa transferncia foi criada em 1965 e a origem de seus fundos so o imposto de renda e o imposto sobre produtos industrializados. Apesar de alguns revezes durante os anos 1960 e at meados dos 1970, a tendncia foi o aumento da parcela desses impostos destinada ao FPM. No incio o valor era de 10% e atualmente o FPM recebe 23,5% da arrecadao5. Obviamente, o valor repartido tem crescido continuamente: em 2001, 27 bilhes de reais

A Lei de ZIpf indica que a relao entre os logaritmos do nmero de ordem das cidades (da maior para a menor) e o nmero de habitantes pode ser aproximada por uma linha reta com inclinao igual a -1. Para testes empricos da Lei de Zipf, ver e.g. Soo (2002) ou Monasterio (2004). 3 Os manuais de Economia Regional (e.g. Cruz, et al. 2011) apresentam a Teoria do Lugar Central de Christaller. 4 Para anlises abrangentes e histricas do FPM ver Gasparini e Melo (2004) ou Gasparini e Miranda (2006). 5 Incluindo os 20% destinados ao FUNDEB.

foram transferidos e, em 2010, chegou a R$43 bilhes (a preos de dezembro 2010, STN, 2011). Os critrios de distribuio do FPM dividem os municpios em trs categorias: municpios das capitais (recebem 10% do total do Fundo); classe reserva para aqueles com mais de 142.633 habitantes (recebem 3,6% do total); os demais, chamados de classe interior auferem 86,4% do total. O estudo presente trata apenas dos municpios dessa ltima classe, os quais ganharam mais de R$37 bilhes em 2010 (em valores da poca). Dentro de cada estado, os critrios de repartio dos municpios da classe interior so os mesmos desde 1981 (Brasil, 1981). A populao municipal a nica varivel considerada e as faixas esto reproduzidas na Tabela 1.

Tabela 1 - Coeficientes de distribuio do FPM Nmero Populao Coeficientes Acrscimo em relao faixa anterior 0,6 0,8 33,3% 1 25,0% 1,2 20,0% 1,4 16,7% 1,6 14,3% 1,8 12,5% 2 11,1% 2,2 10,0% 2,4 9,1% 2,6 8,3% 2,8 7,7% 3 7,1% 3,2 6,7% 3,4 6,2% 3,6 5,9% 3,8 5,6% 4 5,3%

1 At 10188 2 De 10189 at 13584 3 De 13585 at 16980 4 De 16981 at 23772 5 De 23773 at 30564 6 De 30565 at 37356 7 De 37357 at 44148 8 De 44149 at 50940 9 De 50941 at 61128 10 De 61129 at 71316 11 De 71317 at 81504 12 De 81505 at 91692 13 De 91693 at 101880 14 De 101881 at 115464 15 De 115465 at 129048 16 De 129049 at 142632 17 De 142633 at 156216 18 Acima de 156217 Fonte: STN (2012)

Uma questo que j foi devidamente investigada por outros autores que tais critrios foram responsveis pelo intenso movimento de criao de municpios aps a Constituio Federal de 1988 e os primeiros anos da dcada de 90 (Shikida, 1998). H um valor mnimo do coeficiente de 0,6 para os municpios da primeira faixa, por menor que seja a sua populao. Assim, um municpio com, por exemplo, 10 mil habitantes, que se fosse dividido faria com que os dois novos dobrassem suas participaes no FPM.6

Ao longo da dcada de 90, alteraes legais reduziram os incentivos e as facilidades para a emancipao municipal.

O presente estudo estima os efeitos da descontinuidade das faixas, ressaltada na ltima coluna da Tabela 1. O caso mais extremo a passagem da primeira faixa para a segunda. Um municpio que tenha 10.188 moradores e ganhe apenas mais um residente teria um acrscimo de 33% no valor recebido no Fundo. Nas outras transies de faixa, os ganhos ainda so considerveis, sendo que o ganho mnimo, na ltima faixa, por volta de 5%. Assim, so claros os incentivos para que as prefeituras se esforcem para subir de faixa populacional. Para enfatizar a distoro identificada, o grfico abaixo destaca a descontinuidade nas proximidades dos limites do primeiro ponto de corte entre faixas. curioso no caso da primeira divulgao do Censo que o comportamento anmalo surge mesmo antes do ponto de corte. Ao que parece, algumas prefeituras conhecedoras das estimativas populacionais de 2009- buscaram passar para a faixa superior, mas fracassaram (ao menos na primeira divulgao do Censo).

Grfico 2 - Relao entre o rank do municpio e populao municipal I divulgao

Nota: A mudana de faixa do FPM est indicada pela linha pontilhada. Fonte: Clculos do autor com base em IBGE (2011).

O IBGE oferece s prefeituras a oportunidade de solicitarem, com base em evidncias, revises dos nmeros preliminares obtidos no Censo. de esperar, portanto, que os municpios que estivessem um pouco aqum do limite das faixas, sejam os que solicitariam o retorno dos recenseadores (ver eg. Censo recomea..., 2010). Esse fato, por si s, geraria a anormalidade apontada, mas, nesse caso, poder-se-ia afirmar que seria a correo de um problema anterior. Optou-se por utilizar os dados preliminares da primeira divulgao do Censo para identificar apenas o esforo inicial dos municpios de mudarem de faixa e no aquele decorrente da troca de faixa por recurso administrativo ao IBGE. Em princpio, existem trs grupos de explicaes possveis para o fenmeno apontado. Na primeira, os municpios realmente tm o nmero de residentes, talvez por terem criado incentivos para a atrao de migrantes at que o limite fosse ultrapassado. Nesse caso, trata-se de uma distoro, mas no configura qualquer ilegalidade. Uma segunda possibilidade que os municpios tenham de fato a populao, mas atentos ameaa de perdas, mobilizam a populao para as visitas dos recenseadores. Outras notcias de jornais locais alertam para o risco de o municpio perder recursos do FPM, e conclamam os moradores a entrarem em contato com o IBGE caso no tenham sido recenseados (Prefeito Toshio Misato, 2012). No terceiro grupo, estariam as fraudes deliberadas dos censos populacionais. Notcias jornalsticas apontam que o IBGE e a Polcia Federal identificaram diversos casos (Luiz, 2009; Bomba, 2010). No atual momento da pesquisa, sem informaes adicionais, impossvel identificar qual a fonte da distoro mais relevante. O presente trabalho no pretende macular o timo trabalho que o IBGE sempre prestou em prover dados demogrficos de qualidade, nem que este foi cmplice de possveis desvios. Muito pelo contrrio, tem-se cincia da qualidade dos controles e crticas dos dados que o Instituto faz. Tanto isso verdade que os desvios, conforme ser visto adiante, ocorreram em uma pequena parcela dos pequenos municpios brasileiros. interessante notar que a distoro apontada provavelmente ocorreu em outros censos. No Anexo constam os grficos de kernel estocstico, semelhantes ao Grfico 1, mas referentes a censos anteriores. Uma mera inspeo visual sugere que existem picos coincidentes com os faixas do FPM no Censo de 1991, 2000 e na contagem populacional de 2007. Em 2000, contudo, a anomalia parece menos intensa. A razo pode ser decorrente da Lei Complementar n 91, de 22 de dezembro de 1997, que instituiu um redutor para os municpios que porventura obtivessem ganhos em suas estimativas populacionais at 2002 (Gasparini e Miranda, 2006). Ademais, houve uma coincidncia entre o Censo e as eleies municipais. Em julho de 2000, ms de referncia do Censo, os prefeitos estavam ocupados com as suas campanhas e desconheciam seu futuro poltico.7 2. Estimativa da distoro nas transferncias

No momento atual da pesquisa, no se teve acesso aos resultados preliminares dos censos anteriores para repetir o exerccio feito na seo 2 para tais dados.

O objetivo desta seo o de estimar o contra-factual: qual seria a distribuio da populao caso no houvesse a distoro apontada? A estimativa do nmero anormal de municpios foi feita em dois passos - muito simples que partem da seguinte especificao: (1) Onde: Xi: rank do municpio i; POPi: Populao residente no municpio i de acordo com a I divulgao do Censo; : conjunto de variveis dummy que tomam o valor 1 quando a populao municipal dentro de uma banda de 2,5% de cada uma dos pontos de corte da Tabela 18. A utilizao de um polinmio do quarto grau no terica e busca apenas alcanar um ajustamento adequado s observaes. A regresso 1 foi estimada por mnimos quadrados ordinrios, mas os da regresso (1) no so de interesse no momento. Assim, o primeiro passo da estimativa foi utilizar a especificao, com dummies para as faixas, para filtrar tais efeitos. Os resultados da regresso constam da Tabela 2.

O valor arbitrrio. Foram testados outros tamanhos razoveis de banda, inclusive com valores absolutos, e os resultados no foram substantivamente distintos.

Tabela 2 Varivel dependente: Log da populao municipal 2010 Coeficiente Estimado Intercepto 8.5e+02 (0.075) rank_pop 0.045 (0.00029) rank_pop^2 1.4e-05 (3.3e-07) rank_pop^3 -9.0e-09 (1.4e-10) rank_pop^4 1.7e-12 (1.9e-14) dummy faixa 1 2.6 (0.079) dummy faixa 2 0.74 (0.092) dummy faixa 3 1.3 (0.088) dummy faixa 4 0.48 (0.11) dummy faixa 5 0.22 (0.11) dummy faixa 6 -0.72 (0.14) dummy faixa 7 1.7 (0.17) dummy faixa 8 4.8 (0.9) R2: 1 n=3656 Fonte: Clculos do autor com base em IBGE (2011). Obs.: Desvios padro entre parnteses. Os valores da varivel dependente foram multiplicados por cem para que os coeficientes estimados fossem legveis. As variveis de interesse so as dummies para os limites das faixas: todas aqui foram estatisticamente significativas, exceto a referente quinta dummy e sexta, com sinal trocado. Em linhas gerais, o resultado corrobora a hiptese de que h algo anmalo ocorrendo nas vizinhanas das mudanas de faixa. O segundo passo envolve utilizar os coeficientes estimados na regresso 1 para estimar os valores previstos de cada populao para cada rank i, mas - desta vez - sem as dummies para as mudanas de faixa, na forma da equao (2). Assim, obtm-se o contrafactual do nmero de municpios em cada faixa caso o FPM no influenciasse o tamanho municipal. Os resultados constam da Tabela 3 a seguir.

(2)

Tabela 3 - Nmero de municpios previstos e observados por faixas do FPM at 50 mil habitantes - 2010 Previsto Observado 1 2 0 542 30 0 0 0 0 0 3 0 0 401 40 0 0 0 0 4 0 0 0 548 15 0 0 0 5 0 0 0 0 315 7 0 0 6 0 0 0 0 0 209 0 0 7 0 0 0 0 0 3 132 15 8 0 0 0 0 0 0 0 61

1 1248 2 85 3 0 4 0 5 0 6 0 7 0 8 0 Fonte: clculos do autor.

De acordo com Tabela 3, 85 municpios que foram observados na faixa 2 deveriam estar na categoria 1. Ainda de acordo com o procedimento, 192 municpios menores do que 50.000 habitantes estariam mal classificados. Falta estimar o valor total da distoro apontada. O valor do FPM para cada municpio especfico varia no apenas com a faixa populacional, mas tambm de acordo por unidade federativa. Tomando-se o caso dos menores municpios em 2010, os valores anuais transferidos do FPM-Interior variaram entre cerca de R$3 milhes (Mato Grosso) e R$ 7 milhes (Roraima) (STN, 2011). A mediana dos valores por Unidade Federativa de R$3,7 milhes. Como se sabe quanto ganha o municpio mediano na primeira faixa (coeficiente de 0,6), trivial calcular o ganho absoluto de cada prefeitura em passar para uma faixa superior (acrscimo de 0,2 no coeficiente): aproximadamente R$1,25 milho em 2010. Multiplicando-se o nmero de municpios mal alocados pelo valor mdio do ganho em mudar de faixa, tem-se uma distoro total estimada de 238 milhes de reais para os municpios aqui estudados. A partir de uma abordagem moda da Public Choice, o retngulo de Tullock (1967) envolvido nessa distoro implicaria que tal valor seria dissipado em atividades de rent seeking. Alm de ser um valor considervel por si, deve-se notar que se trata de uma distoro que se manifesta todos os anos.

Concluso O presente trabalho apresentou evidncias acachapantes de que existe algo suspeito nos dados de populao nos menores municpios brasileiros. Algumas prefeituras, estimuladas pelos considerveis ganhos em mudar de classe da cota-parte do FPM, conseguiram aumentar a sua populao recenseada. Para os municpios abaixo de 50.000 habitantes, estimou-se que 192 dos 3.656 esto na faixa populacional diferente da prevista. Isso foi feito, atravs da comparao de distribuio contrafactual, isto , sem as faixas do FPM, com a observada. Em termos monetrios, calculou-se que o somatrio dessas distores em municpios seria por volta de R$238 milhes por ano.

Mais uma vez, ressalta-se de forma alguma se questiona a excelncia do trabalho do IBGE. Todos reconhecem que a instituio tem uma qualidade mpar em suas pesquisas e, em especial, nos censos populacionais. Na verdade, foi por apreciar o timo trabalho executado no Censo, que se considerou relevante destacar as distores que um sistema de transferncias mal elaborado pode gerar. Enfim, se h alguma culpa na distoro identificada, ela est na estrutura de transferncias constitucionais, a qual est bem distante do ideal. A forma de superar a distoro apontada simples do ponto de vista tcnico. Bastaria adotar um sistema contnuo de partio do FPM, no qual os ganhos por habitante adicional sejam diminutos9. O presente estudo mostrou que tal mudana acabaria com os incentivos para a distoro dos dados censitrios por parte das prefeituras.

Na verdade, o Projeto de Lei do Senado 184/2010 (Brasil, 2012) trata, entre outras alteraes, dessa distoro e prope um critrio contnuo em substituio s faixas do FPM. Eu agradeo ao Consultor do Senado Carlos Alexandre Rocha pelo alerta sobre o projeto.

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ANEXO

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