DAS DIFERENAS ENTRE OS INSTITUTOS JURDICOS DO ASILO E DO REFGIO

Luiz Paulo Teles F. Barre o O asilo um instituto bastante antigo. Encontramos regras bem definidas sobre sua aplicao desde a Grcia Antiga, Roma, Egito, na Civilizao uulmana, !unto aos povos Anglo"#a$%nicos, etc. O car&ter religioso marcou a concesso do asilo nos tempos antigos. O respeito e temor aos templos e divindades faziam dos locais sagrados lugares de proteo contra viol'ncias e persegui(es. O asilo beneficiava, em geral, os criminosos comuns, !& )ue na)uela poca a proteo a dissidentes pol*ticos de regimes imperialistas constituiria ato de afronta entre +a(es. Os crimes pol*ticos eram mais graves do )ue os comuns, !& )ue consistiam em atos contra os regimes, contra os governos, contra os soberanos. Com a criao e o desenvolvimento do sistema de embai$adas, o asilo passou a ter car&ter diplom&tico, baseado na teoria da e$traterritorialidade. Atribuiu"se, assim, ao embai$ador a prerrogativa de conceder asilo nos limites de sua embai$ada ou resid'ncia. A partir da Revoluo ,rancesa, com o desenvolvimento dos ideais de liberdade e direitos individuais, )ue comeou a se consolidar a aplicao do asilo a criminosos pol*ticos e a e$tradio de criminosos comuns. Com o desenvolvimento das rela(es estatais e com a ampliao dos problemas populacionais e de criminalidade, consolidou"se a necessidade de maior cooperao internacional no combate ao crime, passando a ser inaceit&vel a proteo do Estado a criminosos comuns estrangeiros. A partir desses fatos )ue o asilo passou a constituir importante instrumento internacional de proteo ao indiv*duo perseguido. O conceito !ur*dico de asilo na Amrica -atina origin&rio do .ratado de /ireito 0enal 1nternacional de ontevidu, de 2334, )ue dedica um cap*tulo ao tema. 1n5meras outras conven(es ocorreram no continente sobre o asilo, tais como6 " Conveno sobre Asilo Assinada na 71 Confer'ncia 0an"americana de 8avana, em 2493: " Conveno sobre Asilo 0ol*tico, 711 Confer'ncia 1nternacional Americana de ontevidu, em 24;;: " .ratado sobre Asilo e Ref5gio 0ol*tico de ontevidu, em 24;4: e " Conveno sobre Asilo /iplom&tico, < Confer'ncia 1nteramericana de Caracas, em 24=>. O asilo diplom&tico, assim, instituto caracter*stico da Amrica -atina. ? certo, contudo, )ue outros pa*ses praticam o asilo diplom&tico esporadicamente, no o recon@ecendo, todavia, como instituto de /ireito 1nternacional. Espor&dicos casos de asilo diplom&tico ainda ocorreram na Europa, nos sculos <1< e <<, em proteo a criminosos pol*ticos, geralmente sob intensos protestos dos pa*ses de onde se originavam as persegui(es. 1sso fez com )ue o instituto praticamente dei$asse de e$istir no continente. A& na Amrica -atina, o asilo diplom&tico sempre foi amplamente praticado, provavelmente por causa da constante instabilidade pol*tica na regio, com sucessivas revolu(es, @avendo, assim, a necessidade de se conceder proteo aos c@amados criminosos pol*ticos.

O asilo diplom&tico pode ser concedido nas lega(es, nos navios, aeronaves e acampamentos militares. A concesso do asilo diplom&tico, contudo, no implica necessariamente na outorga de asilo territorial. ? certo )ue diante da retirada do asilado da misso diplom&tica e seu ingresso no territBrio nacional, fica clara a presuno de )ue o governo !& verificou as condi(es )ue !ustificam a concesso do asilo. +esse caso, a situao !& estar& definida e o estrangeiro permanecer& sob a condio de asilado. Entretanto, um estrangeiro )ue ten@a buscado guarida em misso diplom&tica, e no estando o 0a*s disposto a conceder"l@e o asilo territorial, pode ser encamin@ado a outro Estado )ue consinta em receb'"lo. O asilo territorial depende de legislao interna e deve ser solicitado em local de !urisdio do Estado concedente. A Constituio ,ederal de 2433 declara em seu art. >C )ue o Drasil rege"se nas suas rela(es internacionais pelos princ*pios da Epreval'ncia dos direitos @umanos e da concesso do asilo pol*ticoE. O asilo pol*tico tratado, ainda, em t*tulo prBprio da -ei nC F.32=G3H IEstatuto do EstrangeiroJ, )ue disp(e )ue o estrangeiro admitido no territBrio nacional na condio de asilado pol*tico ficar& su!eito, alm dos deveres )ue l@e forem impostos pelo /ireito 1nternacional, a cumprir as disposi(es da legislao vigente e as )ue o Governo brasileiro l@e fi$ar. A& o ref5gio, em )ue pese ter a mesma origem @istBrica do asilo, desenvolveu"se de forma independente. A situao dos asilados e refugiados to antiga como a prBpria @istBria, mas a efetiva proteo aos refugiados pela comunidade internacional somente surgiu com a #ociedade de +a(es. Com o fim da 2K Guerra undial, o mundo viu"se diante de grandes problemas de movimentos massivos relacionados, principalmente, com a Revoluo Russa e o desmoronamento do 1mprio Otomano. +a)uela poca, a comunidade internacional teve )ue enfrentar o problema de definir a condio !ur*dica dos refugiados, organizar o assentamento ou repatriao em v&rios pa*ses e realizar atividades de socorro. Com a 9K Guerra undial, o problema dos refugiados tomou propor(es !amais vistas, com o deslocamento de mil@(es de pessoas por diversas partes do mundo. Em 24>;, os aliados criaram a L+RRA " Administrao de #ocorro e Reabilitao das +a(es Lnidas. +o mesmo ano, realizou"se a Confer'ncia de Dermudas, )ue ampliou a proteo internacional, definindo como refugiados Etodas as pessoas de )ual)uer proced'ncia )ue, como resultado de acontecimentos na Europa, tiveram )ue abandonar seus pa*ses de resid'ncia por terem em perigo suas vidas ou liberdade, devido a sua raa, religio ou crenas pol*ticasE. Em 24>F, a Assemblia Geral das +a(es Lnidas estabeleceu os seguintes princ*pios, prBprios da condio de refugiado6 2 " o problema dos refugiados tem alcance e car&ter internacional: 9 " no se deve obrigar o regresso ao pa*s de origem aos refugiados )ue e$pressarem ob!e(es v&lidas ao retorno:

; " um Brgo internacional deveria ocupar"se do futuro dos refugiados e pessoas deslocadas: e > " tarefa principal consistiria em estimular o pronto retorno dos refugiados a seus pa*ses e a!ud&"los por todos os meios poss*veis. Em 24>M, criada a Organizao 1nternacional de Refugiados IO1RJ, para tratar dos problemas residuais dos refugiados depois da 9K Guerra undial. Era o primeiro organismo internacional )ue se ocupava de todos os problemas dos refugiados. Em dezembro de 24>M foi criado o Alto Comissariado das +a(es Lnidas para Refugiados " AC+LR, com a funo de proporcionar proteo internacional aos refugiados. .rata"se de uma instituio apol*tica, @umanit&ria e social. Em 24=2, por fim, aprovada a Conveno sobre o Estatuto dos Refugiados. Em seu art. 2C, a Conveno de 24=2 define refugiado como toda pessoa )ue como resultado de acontecimentos ocorridos antes de 2C de !aneiro de 24=2 e devido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raa, religio, nacionalidade, por pertencer a determinado grupo social e por suas opini(es pol*ticas, se encontre fora do pa*s de sua nacionalidade e no possa ou, por causa dos ditos temores, no )ueira recorrer a proteo de tal pa*s: ou )ue, carecendo de nacionalidade e estando, em conse)N'ncia de tais acontecimentos, fora do pa*s onde tivera sua resid'ncia @abitual, no possa ou, por causa dos ditos temores, no )ueira regressar a ele. A)ui se verifica )ue a noo de ref5gio diversa da do asilo, aplicado na Amrica -atina. A Conveno de 24=2, entretanto, estava limitada no tempo, pois somente se aplicava aos refugiados )ue passaram a ter tal condio como resultado dos acontecimentos ocorridos antes de 2C de !aneiro de 24=2. 0arece ter sido essa Conveno aprovada para solucionar os casos de ref5gio surgidos na 9K Guerra undial. 0or outro lado, parecia tambm claro )ue o problema dos refugiados no vislumbrava soluo a curto prazo e os institutos previstos na Conveno de 24=2 perpetuaram"se no tempo e no espao. 0ara )ue seus dispositivos continuassem a ter aplicao, foi aprovado o 0rotocolo sobre o Estatuto dos Refugiados, de 24FM. O 0rotocolo omite as palavras Ecomo resultado de acontecimentos ocorridos antes de 2C de !aneiro de 24=2E, )ue aparecem na Conveno, tornando, assim, aplic&veis seus dispositivos a casos futuros. as o prBprio art. 2C da Conveno de 24=2, ao considerar como refugiados as v*timas de acontecimentos ocorridos na Europa, dei$ou de ser aplicado na Amrica -atina aos refugiados locais, )ue se utilizavam dos instrumentos sobre asilo elaborados na prBpria regio. 0or tal razo )ue o AC+LR, at fins dos anos FH, apenas au$iliava na recepo e integrao de refugiados europeus. +o in*cio dos anos MH, o AC+LR intensificou sua atuao na Amrica -atina. 0osteriormente, diversas e importantes a(es do AC+LR foram empreendidas na regio, notadamente na Amrica Central. A principal diferena entre os institutos !ur*dicos do asilo e do ref5gio reside no fato de )ue o primeiro constitui e$erc*cio de um ato soberano do Estado, sendo deciso pol*tica cu!o cumprimento no se su!eita a nen@um organismo internacional. A& o segundo, sendo uma instituio convencional de car&ter universal, aplica"se de maneira apol*tica, visando a proteo de pessoas com fundado temor de perseguio. Lma diferena pr&tica )ue se pode perceber )ue o asilo normalmente empregado em casos de perseguio pol*tica individualizada. A& o ref5gio vem sendo aplicado a casos em )ue a necessidade de proteo atinge a um n5mero elevado de pessoas, onde a perseguio tem aspecto mais generalizado.

/e fato, o asilo normalmente decorre de casos particulares, onde o indiv*duo v*tima de perseguio pessoal por motivos de opinio ou de atividades pol*ticas. Ouando a dissid'ncia pol*tica acarreta perseguio, procura um pa*s onde estar& protegido. ? comum sua concesso P personalidades notBrias. A& nos casos de ref5gio, normalmente o indiv*duo est& fugindo de agress(es generalizadas, dando origem na maioria das vezes a flu$o massivo de populao )ue atravessa a fronteira em busca de proteo. Ocorre tambm em casos de ocupao ou dominao estrangeira, violao dos direitos @umanos ou acontecimentos )ue alterem gravemente a ordem p5blica interna no pa*s de origem. Esse conceito ampliado, )ue corresponde P realidade vivenciada pela Comunidade 1nternacional, foi definido pela /eclarao de Cartagena, com vistas P tentativa de solucionar, de maneira !usta e @umanit&ria, o problema dos refugiados centro"americanos. 0arece ser esta a diferena fundamental6 O asilo configura uma relao do indiv*duo perseguido com o Estado )ue o acol@e. A& o ref5gio decorre do abalo da estrutura de determinado pa*s ou regio, gerando potenciais v*timas de persegui(es )ue t'm seus direitos @umanos ameaados, sendo ob!eto de preocupao da comunidade internacional. +a pr&tica surgem outras diferenas6 O asilo uma instituio )ue visa P proteo frente a perseguio atual e efetiva. A& nos casos de ref5gio suficiente o fundado temor de perseguio. Como vimos, o asilo pode ser solicitado no prBprio pa*s de origem do indiv*duo perseguido. O ref5gio, por sua vez, somente admitido )uando o indiv*duo est& fora de seu pa*s. Ao decidir se concede ou no o asilo, no fica adstrito o pa*s ao fato de ter ou no o indiv*duo perseguido atuado contra as finalidades e princ*pios das +a(es Lnidas, no sendo essa atuao causa de e$cluso do benef*cio, como ocorre no ref5gio. A concesso de asilo possui car&ter constitutivo, !& o recon@ecimento da condio de refugiado ato declaratBrio. 0ara solicitar asilo, o estrangeiro deve procurar a 0ol*cia ,ederal no local onde se encontra e prestar declara(es, onde sero !ustificados os motivos da perseguio )ue sofre. O processo, ento, submetido ao inistrio das Rela(es E$teriores para pronunciamento. A deciso final proferida pelo inistro da Austia. 0osteriormente, o asilado registrado !unto P 0ol*cia ,ederal, onde presta compromisso de cumprir as leis do Drasil e as normas de /ireito 1nternacional. A solicitao de ref5gio, de forma diversa, tem in*cio na 0ol*cia ,ederal, onde so tomadas por termo declara(es )ue o solicitante presta P autoridade imigratBria. 0or ocasio da formalizao de declara(es, o solicitante informado de )ue dever& comparecer P sede da C&ritas Ar)uidiocesana, no Rio de Aaneiro e em #o 0aulo, para preenc@er um )uestion&rio onde estaro contidos os dados relativos P identificao completa, )ualificao profissional, grau de escolaridade, bem como relato das circunstQncias e fatos )ue fundamentam o pedido de ref5gio, inclusive, se poss*vel, com a indicao de elementos de prova pertinentes. anifestada a vontade de solicitar ref5gio o estrangeiro ser& entrevistado por um funcion&rio da Coordenao"Geral do Comit' +acional para os Refugiados R CO+ARE. 1nformado o processo, o caso submetido P apreciao do Comit', Brgo colegiado vinculado ao inistrio da Austia, )ue decidir& )uanto ao recon@ecimento ou no da condio de refugiado. .anto nos casos de asilo, )uanto nos de ref5gio, ao estrangeiro fornecido documento de identidade e carteira de trabal@o, ficando assegurado o e$erc*cio de todos os direitos civis de um estrangeiro residente no 0a*s. Ouando necess&rio, ao asilado e ao refugiado, pode ser concedido passaporte brasileiro e autorizao para viagem ao e$terior.

E$istem algumas semel@anas entre os institutos do asilo e do ref5gio, )ue convm destacar6 .ratam"se de institui(es relacionadas com a proteo da pessoa @umana vitimada por persegui(es. +o @& obrigatoriedade do Estado em conceder asilo ou ref5gio, posto )ue no constituem direito sub!etivo do estrangeiro. #o concess(es do Estado no e$erc*cio do seu poder discricion&rio e no direitos dos indiv*duos. .anto o asilo como o ref5gio no esto su!eitos P reciprocidade e protegem indiv*duos independentemente de sua nacionalidade. Ambos os institutos e$cluem a possibilidade de e$tradio. 0ode"se afirmar, enfim, )ue o asilo, a n*vel universal, pode ser considerado como um instituto dentro do )ual aparecem outros6 o asilo como tradio latino"americana e o ref5gio de car&ter universal. A principal semel@ana, todavia, )ue tanto em um como em outro, verificamos )ue a intolerQncia no constrBi a dignidade de um povo, mas, ao contr&rio, faz com )ue mil@(es de pessoas ten@am de dei$ar seus pa*ses em busca de proteo P vida e P liberdade, )ue !amais deveriam estar ameaadas. A consolidao dos princ*pios de /ireitos 8umanos constitui um grande passo para reduzir a intolerQncia )ue provoca instabilidade em diversas regi(es do mundo. Essa intolerQncia impede o discernimento dos @omens de )ue diferenas de raa, credo, nacionalidade, grupo social ou opinio pol*tica no podem constituir raz(es para persegui(es. ? poss*vel )ue, no futuro, outras gera(es !amais consigam entender como o @omem do final do mil'nio, )ue rompeu fronteiras com a globalizao, )ue apro$imou as distQncias com as redes de inform&tica, )ue esban!ou tecnologia, no conseguiu evitar )ue mil@(es de semel@antes, es)u&lidos e em desespero, atravessassem fronteiras em busca de um 5nico bem6 a liberdade.
Luiz Paulo Teles F. Barreto Secretrio-Executivo do Ministrio da Justia, ex-diretor do $acional de Justia e Presidente do %o"it& $acional !ara os 'e(u#iados. e!arta"ento de Estran#eiros, da Secretaria