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Cooperação Sul-Sul: Conceito, História e Marcos Interpretativos

Iara Costa Leite
Doutoranda em Ciência Política pelo IESP/UERJ
Pesquisadora do Centro de Estudos e Articulação da Cooperação Sul-Sul



1. Introdução
O termo "cooperação Sul-Sul¨ (CSS) vem sendo usado, talvez com
recorrência inédita, por governos, organizações internacionais e entidades da
sociedade civil. Em geral ele é usado para se referir a um amplo conjunto de
fenômenos relativos às relações entre países em desenvolvimento - formação
de coalizões de geometrias múltiplas, barganha coletiva em negociações
multilaterais, arranjos regionais de integração, assistência para o
desenvolvimento, intercâmbio de políticas, fluxo de comércio e de
investimentos privados etc. Já para especialistas a CSS diz respeito a uma
modalidade da cooperação internacional para o desenvolvimento (CID).
Se, por um lado, o uso aleatório do termo e a pouca preocupação em defini-lo
vem estimulando sua dilatação excessiva, impossibilitando a geração de um
conhecimento teórico sobre suas dinâmicas, por outro entender CSS como
modalidade da CID limita a apreensão da complexidade das trocas realizadas
entre os países em desenvolvimento, as quais não se restringem de forma
alguma à ajuda oferecida pelos chamados "doadores emergentes¨.
O objetivo deste artigo é tentar dar sentido à multiplicidade de eventos
classificados ordinariamente como CSS tendo como base elaborações mais
gerais sobre a cooperação da teoria social, por um lado, e sobre análise de
política externa, por outro. Acreditamos que o diálogo com o conhecimento
produzido por outras áreas e subáreas das Ciências Sociais é fundamental
para compreendermos os objetivos e recompensas envolvidos em relações

Observatório Político Sul-Americano
Instituto de Estudos Sociais e Políticos
Universidade do Estado do Rio de Janeiro IESP/UERJ
www.opsa.com.br

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cooperativas, os quais se tornam ainda mais complexos quando abrimos a
"caixa-preta¨ dos Estados.
1

Para tanto, exploraremos, na primeira seção, diversos conceitos da CSS,
tentando extrair seu possível mínimo denominador comum. Em seguida
tentaremos traçar uma breve história da CID e da CSS para entendermos a
multiplicidade de fenômenos englobados pelas duas áreas e suas possíveis
convergências. Na última parte, exploraremos o marco central utilizado para
interpretar a CSS, as abordagens dependentistas, apontando suas lacunas e
tentando supri-las com reflexões oriundas das teorias das relações
internacionais, da teoria social e da análise de política externa.

2. O que é CSS?
Em busca de uma definição de CSS, um bom ponto de partida é selecionar
uma amostragem de definições para tentar extrair o seu mínimo denominador
comum e possíveis modalidades.
2
Conforme apontam as definições abaixo,
originárias de trabalhos acadêmicos e de instituições internacionais, o único
consenso que parece existir em relação à CSS, ao menos à primeira vista, é a
referência a dinâmicas envolvendo países em desenvolvimento.


1
A falta de integração entre os estudos sobre CSS e outros estudos sobre cooperação se insere
no problema mais amplo da fragmentação das ciências sociais. Apesar de estudarem fenômenos
iguais ou similares, sociólogos, internacionalistas e cientistas políticos, entre outros, e mesmo
subáreas dentro de cada uma dessas disciplinas, focam programas de pesquisas restritos (self-
contained) e não dialogam entre si. Com isso, as hipóteses, circunscritas a áreas e subáreas
específicas, parecem limitadas em escopo, embora possam ser aplicadas e testadas por
disciplinas que estudem temas similares. Este é certamente o caso das hipóteses produzidas por
estudos sobre cooperação, um tema que, embora abordado com frequência extraordinária pelas
diversas áreas e subáreas das ciências sociais, não é objeto de teorias abrangentes, o que acaba
por obliterar sua importância (Sullivan et alli, 2008).
2
Tomamos como base metodológica os trabalhos de Gerring (2001) e Goertz (2005), embora
não tenha sido possível aplicar toda a metodologia de formação de conceitos proposta pelos
autores.
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QUADRO 1: AMOSTRAGEM DE DEFINIÇÕES DE CSS

¨. economic and political co-operation among developing countries. (.). South-South co-
operation is a broad term used to describe diverse types of co-operation among developing
countries. The more significant are: co-operation among developing states in multilateral
negotiations with the developed countries; promotion of South-South trade; the development of
regional political and economic associations, and the provision of development assistance.¨
(Bobiash, 1992:6).
... any cooperative initiative between two or more developing countries; it may be carried out by
governmental institutions, non-governmental organizations, universities, independent
professionals, scholars, and researchers.¨ (Sá e Silva, 2009:39)
¨. a broad framework for collaboration among countries of the South in the political, economic,
social, cultural, environmental and technical domains. Involving two or more developing
countries, it can take place on a bilateral, regional, subregional or interregional basis. Developing
countries share knowledge, skills, expertise and resources to meet their development goals
through concerted efforts. Recent developments in South-South cooperation have taken the form
of increased volume of South-South trade, South-South flows of foreign direct investment,
movements towards regional integration, technology transfers, sharing of solutions and experts,
and other forms of exchanges.¨ (Unidade Especial de Cooperação Sul-Sul/PNUD)
3

¨. countries of the South, many of them poor, helping each other by sharing technical or
economic knowledge and skills to facilitate development¨. (Unidade Especial de Cooperação Sul-
Sul/PNUD)
4

¨. sharing of knowledge and resources between - typically - middle-income countries with the
aim of identifying effective practices.¨ (Task-Team on South-South Cooperation/OCDE)
5

¨. an exchange of expertise between governments, organizations and individuals in developing
nations.¨ (Task-Team on South-South Cooperation/OCDE)
6

A pouca preocupação em definir a CSS de forma precisa pode ser observada,
por um lado, no lançamento de definições díspares por uma mesma
organização; e, por outro, na não definição do significado da palavra
"cooperação¨, substituída, em alguns casos, pela palavra "colaboração¨.
Para suprir tal lacuna, consideramos útil revisitar estudos sociais sobre
dinâmicas de cooperação em geral. A partir de detalhada revisão e
sistematização de trabalhos da Psicologia e da Sociologia que se dedicaram ao

3
Disponível em: http://ssc.undp.org/content/ssc/about/what_is_ssc.html.
4
Disponível em: http://ssc.undp.org/content/ssc/library/videos/south-
south_cooperationanintroduction.html.
5
Disponível em:
http://www.oecd.org/document/51/0,3746,en_2649_3236398_43385523_1_1_1_1,00.html.
6
Disponível em : http://www.impactalliance.org/ev_en.php?ID=48789_201&ID2=DO_TOPIC
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tema, Marwell e Schmitt apontam que quase todos coincidem no tratamento
da cooperação como um conjunto de relações entre comportamentos e suas
conseqüências, sendo seus dois os seus elementos básicos: o comportamento
voltado para objetivos; e a existência de recompensas para cada uma das
partes envolvidas.
7
Nota-se, portanto, que o elemento da troca é essencial a
qualquer processo cooperativo, o que é, de fato, explicitado por algumas das
definições de CSS elencadas no quadro acima.
Aplicando-se essa acepção mais genérica ao campo da CSS, acreditamos ser
possível dar sentido a processos de troca envolvendo quaisquer agentes
originários dos países do chamado "Sul global¨, entendido aqui não como uma
categoria geográfica, mas como o agrupamento que reúne os chamados
"países em desenvolvimento¨ (países de renda média e países de renda
baixa)
.8
Porém, cabe ressaltar que podemos qualificar os diversos contatos
entre países em desenvolvimento como cooperativos apenas se ambas as
partes se sentirem recompensadas pela relação.
9

Nota-se que algumas das definições de CSS apresentadas no quadro
incorporam a dimensão do comércio e do investimentos Sul-Sul, mas não há
consenso sobre o tema. Uma dificuldade advém de se estabelecer em que
medida agentes de mercado poderiam ou não ser qualificados como
cooperativos, já que as ciências sociais em geral, influenciadas por
perspectivas marxistas e weberianas, tendem a encarar dinâmicas de
mercado como sendo pautadas pela lógica da competição.
10
No caso das
relações econômicas envolvendo países do Sul, porém, há uma forte
influência do pensamento dependentista, que pressupõe que as trocas

7
Marwell e Schmitt, 1975.
8
Para mais detalhes sobre essas classificações, ver: http://data.worldbank.org/about/country-
classifications. Pode-se dizer que, apesar de não possuírem atributos econômicos, sociais e
políticos próprios, os países em desenvolvimento compartilham de um conjunto de
vulnerabilidades e desafios no que se refere ao seu desenvolvimento (PNUD, 2004).
9
Dizer em que medida determinada relação entre dois países do Sul pode ser qualificada como
CSS é, portanto, uma questão empírica, e não um pressuposto, como vem sendo tratado pelas
abordagens à CSS em geral. Antes que o processo de troca seja empiricamente demonstrado,
talvez o ideal seja referir aos diversos contatos entre países em desenvolvimento não como CSS,
mas como "relações Sul-Sul¨.
10
Essa ideia se baseia no entendimento de que a modernidade teria favorecido a emergência de
três pilares regulatórios distintos: o pilar do Estado, caracterizado por relações verticais; o pilar
do mercado, caracterizado por relações horizontais e competitivas; e o pilar da comunidade,
pautado por relações horizontais e colaborativas (Santos, 2000). Vale ressaltar, porém, que o
próprio Marx reconhecia a existência de laços de solidariedade entre os capitalistas (Marx e
Engels, 1998). Nas últimas décadas vários trabalhos vieram apontar que a separação entre os
três pilares não mais constituiria base segura para a análise dos fenômenos sociais em geral (ver,
por exemplo, Domingues, 2004). No caso das análises dedicadas à interação entre entes
mercadológicos, muitos autores apontam que a necessidade de promover a inovação, por
exemplo, vem favorecendo a formação de pools entre empresas de um mesmo setor, de forma a
fazer frente ao risco de não-aceitação de um novo produto pelo mercado (ver, por exemplo,
Castells, 1999).
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&

comerciais e financeiras entre eles seriam influenciadas por um sentimento de
solidariedade e escapariam, portanto, da esfera competitiva do mercado -
algo que, conforme veremos mais adiante, não necessariamente se verifica
em bases empíricas.
Apesar dessas limitações, podemos considerar que o fluxo de bens, serviços e
investimentos privados entre os países em desenvolvimento constitui
modalidade da CSS, já que numa perspectiva ampla de cooperação as
relações econômicas, como processo de troca, envolvem objetivos e
recompensas.
Talvez um elemento que reúna maior consenso entre as definições elencadas
no quadro seja o entendimento da CSS como uma modalidade da CID, cuja
definição mais difundida está relacionada à chamada "Assistência Oficial para
o Desenvolvimento¨ (AOD).
11
Seguindo os critérios do Comitê de Assistência
para o Desenvolvimento da Organização para Cooperação e Desenvolvimento
Econômico (CAD/OCDE), são quatro os elementos necessários e suficientes
para que uma iniciativa se configure como AOD:
(1) sua origem deve ser uma agência do setor público (incluindo governos
subnacionais);
(2) seu destino devem ser os países que compõem a lista de recipiendários do
CAD (países em desenvolvimento) ou agências multilaterais;
12

(3) o objetivo central declarado deve ser a promoção do desenvolvimento
econômico e bem-estar;
13

(4) ser realizada na forma de doações (dinheiro, bens ou serviços), ou
empréstimos a taxa de concessionalidade igual ou superior a 25%
14
e
concedidos durante prazo superior a um ano.
15


11
A AOD pode ser entendida como uma das categorias do que se chamava, no passado, de
¨foreign aid¨, que inclui também transferências no âmbito militar. Para uma definição e proposta
de categorização de ¨foreing aid¨, ver Morgenthau (1962).
12
Contribuições para grandes ONGs internacionais e para ONGs ativas na promoção do
desenvolvimento também são contabilizadas como AOD pelo CAD, ao passo que subsídios oficiais
ao setor privado são contabilizados como "outros fluxos oficiais¨, não como AOD (CAD, 2008).
13
Embora o CAD reconheça a dificuldade de medir intenções, tornar o propósito do
desenvolvimento elemento central de definição tem por objetivo excluir fluxos relativos, entre
outros, a: ajuda militar, iniciativas de combate ao terrorismo, gastos com componentes
ostensivos das missões de paz e pesquisas não destinadas à resolução de problemas básicos dos
países em desenvolvimento. Para mais informações, ver CAD (2008).
14
Para uma explicação detalhada sobre a medição de concessionalidade pelo CAD, ver ECOSOC
(2008).
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'

Além dos fluxos financeiros, também são contabilizados gastos com
cooperação técnica, que incluem gastos com treinamento e equipamentos em
áreas relevantes para o desenvolvimento nos níveis técnico, secundário e
terciário, sejam eles realizados no país doador ou no país recipiendário; e
custos administrativos dos programas, inclusive de consultores e outros
funcionários do país doador.
16
Ressalte-se, por fim, que o CAD também
contabiliza como AOD o perdão de dívidas, assistência humanitária, gastos
com refugiados recebidos pelos doadores e programas para conscientização
para o desenvolvimento internacional realizados no país doador.
17

Embora tenha o mérito de ser operacionalizável, proporcionando bases
comuns para a contabilização, comparação e análise dos dados fornecidos
pelos países que reportam ao CAD, iniciativas classificas como AOD não
esgotam a CID, que engloba também: (1) a cooperação oficial oferecida pelos
países que não fazem parte do CAD/OCDE; (2) a chamada "assistência
privada para o desenvolvimento¨, realizada por ONGs, organizações
religiosas, empresas e fundações, entre outros.
18

Talvez devido à multiplicidade de atores e dinâmicas envolvidas tanto na CID
como na CSS, alguns autores e instituições vêm optando por delimitar a
discussão à modalidade Cooperação Sul-Sul para o Desenvolvimento
(CSSD),
19
que nos parece representar justamente a interseção entre os dois
campos, conforme demonstra o diagrama abaixo.


15
No caso dos empréstimos concessionais, o CAD exclui da contabilização da AOD empréstimos
concedidos a prazos iguais ou inferiores a um ano, baseando-se na premissa de que não gerariam
impactos sobre o desenvolvimento (CAD, 2008).
16
Informações disponíveis em:
http://www.oecd.org/document/32/0,3343,en_2649_33721_42632800_1_1_1_1,00.html#ODA.
17
CAD, 2008. Segundo estimativas, de cada US$ 100 contabilizados como AOD, apenas US$
18,8 chegariam, de fato, aos países beneficiários (Kharas, 2009).
18
Para mais informações sobre a ajuda privada para o desenvolvimento ver Kharas et alli, 2011.
19
Ver, por exemplo, ECOSOC (2008).
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(

DIAGRAMA 1: A COOPERAÇÃO SUL-SUL PARA O DESENVOLVIMENTO COMO
INTERSEÇÃO ENTRE A CID E A CSS

Fonte: Elaboração própria
Subsistem, contudo, enormes empecilhos para a operacionalização dessa
dimensão da CSS. À dificuldade de se medir fluxos não-oficiais de cooperação,
própria da CID em geral, soma-se a inexistência, no caso dos países em
desenvolvimento, de bases nacionais para contabilização de iniciativas oficiais
ou de critérios compartilhados a respeito dessa contabilização.
20
Além disso,
há empecilhos técnicos e políticos para a incorporação dos padrões utilizados
pelo CAD, ao mesmo tempo em que esses critérios devem passar por revisão
dentro da própria organização diante dos efeitos da atual crise financeira e da
demanda por assistência por países que não integram sua lista de
recipiendários (países, portanto, que não se enquadram na categoria "países
em desenvolvimento¨).
Deveriam os países do Sul contabilizar como CSSD toda espécie de fluxos
financeiros e técnicos com objetivo declarado de promover o desenvolvimento
ou apenas aqueles fluxos voltados para a resolução de problemas primários
do desenvolvimento, conforme sugere o CAD? O que é um problema primário
de desenvolvimento? Iniciativas de cooperação envolvendo tecnologias de
ponta, como o programa espacial conjunto Brasil-China, podem ser

20
ECOSOC, 2008.
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)

entendidas como CSSD? Qual critério de concessionalidade seria mais
apropriado para medir os fluxos financeiros que acontecem na forma de
empréstimos? Eis algumas das múltiplas questões que deveriam ser
respondidas para que tivéssemos uma definição operacionalizável da CSSD.
Do ponto de vista político, outras questões se impõem. Como capacitar e
convencer toda a burocracia dos países em desenvolvimento sobre a
necessidade de realizarem a contabilização da CSSD, seguindo critérios
precisos, quando esses países enfrentam tantos outros desafios domésticos?
E, uma vez que os dados dos gastos com cooperação dos países em
desenvolvimento passem a ser publicados, como garantir sua aprovação em
bases plurianuais (prerrogativa para o engajamento em iniciativas que
contribuam, de fato, para o desenvolvimento internacional) e como justificá-la
diante das múltiplas constituencies domésticas?
Acreditamos ser fundamental, como ponto de partida, resgatar as dimensões
elementares a dinâmicas de cooperação em geral que, como vimos, só podem
ser enquadradas enquanto tais se os seus resultados forem considerados
satisfatórios por ambas as partes. Veremos, mais adiante, que esse grau de
satisfação pode ser avaliado de várias formas, ao contrário do que nos fazem
crer definições de CSS que restringem seu entendimento ao
compartilhamento/troca de conhecimentos ou de políticas entre os países do
Sul. Antes, porém, de revisitarmos os marcos interpretativos dominantes nos
estudos passados e atuais sobre CSS, consideramos necessário traçar a
evolução histórica das duas categorias que se combinam na CSSD: a CID e a
CSS.

3. Breve histórico da CID
Embora possua antecedentes que remontam pelo menos ao século XIX e à
primeira metade do século XX,
21
a CID se constituiu em bases permanentes
apenas na segunda metade do século XX, marcada, por um lado, pelo

21
Lancaster (2007a) destaca como antecedentes da ajuda a emergência da assistência
humanitária moderna no fim do século XIX, as pequenas quantidades de assistência das
potências europeias para o desenvolvimento de suas colônias no período entre-guerras e
assistência norte-americana a países latino-americanos no início da II Guerra Mundial. Domergue
(1968), ao analisar as origens da assistência técnica, remonta à Antiguidade, mencionando, entre
outros, contatos entre os impérios babilônico e egípcio.
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*

contexto da Guerra Fria e, por outro, por uma fase de crescimento econômico
mundial sem precedentes.
22

Se, a princípio, a CID se configurou como expediente temporário no âmbito
da disputa bipolar, posteriormente evoluiu para a formação de um regime
internacional pautado, em grande medida, pela profissionalização das
agências prestadoras de cooperação e pela emergência de constituencies pró-
desenvolvimento internacional dentro dos países desenvolvidos.
23
Tal regime
internacional se transformou ao longo das décadas, acompanhando a
evolução do próprio conceito de desenvolvimento.
Nas décadas de 40 e 50, a CID era predominantemente bilateral
24
e tinha
como foco a melhoria da infra-estrutura dos países em desenvolvimento.
25

Esse foco se baseava no entendimento do desenvolvimento econômico como
crescimento da renda nacional, a ser atingido por meio de uma rápida
industrialização. Seguindo a experiência dos países desenvolvidos, e
baseando-se em padrões puramente econômicos,
26
a causa do
subdesenvolvimento era atribuída à escassez de capital e de conhecimentos
técnicos para a industrialização, cabendo aos doadores, como havia
acontecido no caso do Plano Marshall, suprir essas lacunas.
27
A transferência
desses recursos era, por seu turno, vinculada à compra de bens e serviços do
país doador, justificada com base na necessidade de obtenção de apoio
doméstico para a assistência.
28


22
Ver, por exemplo, Lancaster (2007a); Sagasti e Alcade, 1999. Kuhnen (1987) adiciona que os
esforços iniciais para promover o desenvolvimento internacional aconteceram em um contexto
marcado pelo desejo de harmonia no pós-II Guerra Mundial e por um sentimento de obrigação
moral dos países ricos em relação aos mais pobres.
23
Lancaster, 2007a.
24
O marco foi o lançamento do chamado Programa do Ponto IV (1949), proposto por Truman,
cuja execução foi autorizada pelo Congresso dos EUA em 1950, com a promulgação da Lei do
Desenvolvimento Internacional (para mais informações sobre o Programa do Ponto IV, ver Black,
1968). Antes disso, já havia sido lançado, no âmbito multilateral, o primeiro Programa de
Assistência Técnica da ONU, em 1948, que se tornou o Expanded Technical Assistance
Programme em 1949 (Domergue, 1968). Não obstante, esse programa foi importante mais do
ponto de vista simbólico, por ter conferido papel à ONU na agenda do desenvolvimento, que
operacional, pois seu orçamento era baixo (US$ 20 milhões em 1951) e apresentou crescimento
modesto ao longo dos anos. Os doadores mostraram preferência, desde o início, por canalizar
seus recursos, no âmbito multilateral, por meio das instituições de Bretton Woods, marcadas pelo
sistema de voto proporcional (Weiss et alli, 2010).
25
Sagasti e Alcade, 1999.
26
O primeiro economista a se voltar contra esse pensamento foi Gunnar Myrdal, que publicou em
1957 o livro ¨Economic theory and under-developed regions¨, afirmando que o desenvolvimento
demandava uma análise abrangente das relações sociais, em detrimento de análises que
contemplassem apenas o aspecto econômico (Kuhnen, 1987).
27
Kuhnen, 1987; Morgenthau, 1962.
28
Sagasti e Alcade, 1999.
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"+

As décadas de 60 e 70, por seu turno, foram marcadas por várias
transformações em relação ao modelo anterior. Algumas delas foram: (1) a
pressão dos países em desenvolvimento, influenciados pelo pensamento
dependentista articulado no âmbito da UNCTAD, para que a cooperação se
efetivasse também no âmbito comercial;
29
(2) o aumento dos fundos da
cooperação aplicados via instituições multilaterais;
30
(3) a designação de
fundos oficiais para o planejamento familiar, calcada na ideia de que a
pressão populacional nos países em desenvolvimento tornava os seus desafios
particulares em relação à experiência passada dos países desenvolvidos.
31

Além disso, esse período é marcado pela publicação de uma série de obras de
economistas atribuindo o fracasso do modelo anterior à negligência do setor
agrícola no desenvolvimento econômico. Para que industrialização
acontecesse deveria estar atrelada ao desenvolvimento das áreas rurais, que
forneceriam alimentos, trabalho e capital para o setor industrial, além de
servir de mercado para produtos industriais locais e gerar divisas em moeda
externa, por meio de exportações, para as importações necessárias para o
avanço industrial.
32

Baseando-se nessas novas concepções, particularmente nas veiculadas no
livro ¨Transforming traditional agriculture¨ (Theodore Schultz, 1964),
33
foram
elaboradas estratégias de crescimento agrícola para os países em
desenvolvimento ("Revolução Verde¨). Embora a rápida disseminação de
sementes mais apropriadas a climas tropicais e áridos, associada a programas

29
Domergue aponta que, antes do surgimento da UNCTAD, a própria OCDE teria reconhecido,
em publicação de 1961, a contradição entre a doação de assistência técnica e financeira e o
fechamento do mercado dos países desenvolvidos para os produtos oriundos dos países em
desenvolvimento. Segundo o documento, ¨[i]t would indeed be absurd to enable the under-
valorised countries to produce greater quantities of goods than their national market can absorb,
if complementary measures for the organisation of trade were not taken at intervals to restore
the balance of the international market. In other words, it is clear that if technical assistance and
financial assistance attain their essential purpose, which is to develop agricultural and industrial
productions of the under-valorised countries, the balance of international trade ceases to be more
or less static and becomes definitely dynamic. It would be a strange contradiction on the part of
the 'developed´ countries to consider countries to which they give their technical assistance as
'competitors´ against whom they must defend themselves by means of quotas and/or protective
tariffs.¨ (OCDE apud Domergue, 1968:42).
30
Lancaster, 2007a; Sagasti e Alcade, 1999.
31
Essa particularidade foi apontada pelo economista japonês Shigeru Ishikawa em 1967, com a
publicação do livro ¨Economic Development in Asian Perspective¨, que influenciaria elaborações
centrais da segunda década do desenvolvimento (Kuhnen, 1987). Na verdade, a incorporação da
temática do crescimento demográfico às práticas de assistência internacional havia se
concretizado já nos anos 50 e 60. Do ponto de vista da ajuda oficial, a Suécia destinou fundos
para iniciativas de planejamento familiar em países em desenvolvimento no fim dos anos 50. No
caso dos EUA, somente em 1968 foram designados fundos para a USAID, abrindo espaço para
um engajamento maior de outros doadores em tema até então considerado sensível (Lancaster,
2007a).
32
Kuhnen, 1987.
33
Ibid.
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""

de irrigação e uso de fertilizantes e pesticidas, tenha levado ao aumento da
produtividade agrícola, seus custos sociais foram altos diante da prevalência
de estruturas agrárias desiguais na maior parte dos países em
desenvolvimento.
34

Paralelamente, começava-se a questionar, cada vez mais, se o modelo
ocidental de desenvolvimento deveria servir de base para os demais países.
Num contexto marcado pelo desemprego e o subemprego em massa, bem
como pelos movimentos estudantis e ambientalistas nos países
industrializados, muitos economistas passaram a recomendar um
deslocamento do foco de políticas voltadas para aumento da produção para
políticas de manutenção de emprego, passando a produção de bens de fim a
meio para garantir o emprego. A cooperação internacional acompanhou esse
movimento, influenciada por recomendações da OIT para a priorização de
atividades intensivas em trabalho.
35

Em missões enviadas a vários países em desenvolvimento, a OIT também
constatou que o problema não seria a falta de ocupação, mas a renda
obtida.
36
Associada à insatisfação com os resultados sociais da Revolução
Verde, o debate deslocou-se, então, para a questão da pobreza, entendendo-
se que o crescimento do PIB não estava garantindo a inclusão dos pobres.
Nesse contexto, emergiu o paradigma das ações focadas nas "necessidades
humanas básicas¨ (NHBs) como ferramenta de promoção do
desenvolvimento, em detrimento de intervenções voltadas para o estímulo do
crescimento de longo prazo. Lideradas pelo Banco Mundial e pelos EUA, essas
iniciativas buscavam a adoção de políticas intersetoriais, envolvendo
financiamentos a educação e saúde básicas, estradas, esgoto etc., que
beneficiassem os pobres, a maior parte dos quais estavam concentrados em
áreas rurais.
37

O foco em projetos baseados nas NHBs foi fruto da convergência de diversos
fatores. Cabe mencionar a influência do livro ¨Small is beautiful¨ (1973), do
economista britânico Ernest Schumacher. Schumacher rejeitava a
prosperidade baseada na industrialização - que estaria levando à corrupção
de modelos não-materialistas -, em prol de iniciativas locais baseadas em

34
FAO, 2000.
35
Pupavac, 2010.
36
Kuhnen, 1987.
37
Lancaster, 2007a.
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"#

tecnologias simples e na assistência técnica, que deixaria de criar relações
dependentes e tornaria as pessoas livres.
38

Embora os próprios governos dos países beneficiados pela ajuda rejeitassem a
abordagem das NHBs,
39
ela se tornou dominante por ter influenciado toda
uma geração de profissionais ligados a agências de desenvolvimento
internacional,
40
por ter coincidido com a preocupação de que o
desenvolvimento desigual e a pobreza levassem a frustração e radicalização
na periferia, ameaçando o progresso dos países industrializados, e por
demandar menos recursos num contexto marcado pelos primeiros sinais de
desaceleração econômica nos países industrializados.
Quando essa desacelaração se consumou, após o segundo choque do
petróleo, a emergência de governos conservadores em vários países
industrializados levou a uma diminuição de fundos destinados à ajuda,
considerada ineficiente, já que, depois de três décadas de tentativas, não
teria atingido o objetivo de levar o desenvolvimento aos países mais pobres
("donor fatigue¨).
41
No âmbito multilateral, somas crescentes passaram a ser
destinadas, desde os anos 80, aos programas de ajuste estrutural,
predominando o entendimento de que o investimento estrangeiro direto, não
a ajuda oficial, levaria ao desenvolvimento dos países do Sul.
Muitos acreditavam que esse entendimento se tornaria dominante com o fim
da Guerra Fria e que, tendo a prática da assistência oficial externa emergido
no contexto da disputa bipolar, o fim desta levaria ao fim daquela. Não
obstante, o que se observou foi a introdução de uma miríade de outros temas,
que passariam a compor o regime internacional pró-desenvolvimento: a

38
Ideia semelhante havia sido difundida, já no início da década de 60, pela campanha ¨Freedom
from hunger¨, da FAO, que popularizou, junto aos círculos da cooperação internacional para o
desenvolvimento, o provérbio chinês "dê um peixe a um homem faminto e você o alimentará por
um dia. Ensine-o a pescar, e você o estará alimentando pelo resto da vida• (Lancaster, 2007a).
39
A resistência dos governos do Sul à abordagem das necessidades humanas básicas, mais
particularmente aos clusters de desenvolvimento rural, devia-se ao fato de priorizarem um
crescimento rápido focado nas áreas urbanas, onde as elites que os apoiavam viviam (Lancaster,
2007a). A teoria da dependência, muito popular nesses países na época, não entendia que a
fonte das desigualdades estaria na industrialização, mas no capitalismo e no imperialismo
(Pupavac, 2010).
40
Pupavac explica por que as ideias de Schumacher ganharam tanta popularidade entre os
profissionais das agências de cooperação dos países industrializados: ¨International aid work
drew upon colonial administrative experience, as well as a younger generation of post-
independence aid workers. Schumacher´s Small is Beautiful´s emphasis on spiritual development
and non-industrial technology fits with their romantic anti-modern vision. The younger generation
of post-independence aid workers was inspired by a broadening of international solidarity. And
yet there was an element, too, of the romantic escape from mundane, disappointed political
activism at home to more glamorous, less accountable activism abroad when the post-1968
counter-culture rejected the industrial masses at home for the romantic ideal of the pre-modern
rural peasant¨ (Pupavac, 2010:63-64).
41
Sagasti e Alcade, 1999.
Observador On-line | v.7, n. 03 | mar. 2012

"$

promoção de transições econômicas (economia de mercado) e políticas
(democratização) dos ex-regimes socialistas e de países da €frica
Subsaariana; a prevenção de conflitos; e outros temas discutidos nas
conferências dos anos 90 (meio-ambiente, população, mulher etc.), a maior
parte das quais haviam culminado com promessas, mas não compromissos
concretos, de financiamento por parte dos países desenvolvidos.
42

O ano 2000, por fim, marcou de certa forma a retomada da perspectiva das
NHBs, encampadas no lançamento dos Objetivos de Desenvolvimento do
Milênio. Cinco anos depois, foi lançada a Agenda de Paris sobre Eficácia da
Ajuda, contendo regras que, uma vez seguidas pela comunidade de doadores
e recipiendários, garantiriam que os recursos canalizados pela cooperação
internacional tivessem, de fato, impactos positivos sobre o desenvolvimento.
Por ser uma agenda extraída das lições aprendidas, ao longo das décadas,
pelos chamados "doadores tradicionais¨, sua legitimidade vem sendo criticada
diante da emergência de novas temáticas, como a mudança climática, e de
"novos¨ atores da cooperação internacional, sendo o grupo mais expressivo o
dos países emergentes. Para entendermos como esses países se inserem hoje
nesse regime pró-desenvolvimento internacional, contudo, é necessário
entender antes como emergiu a chamada CSS e suas diversas fases.
Passamos a isso na próxima seção.

4. Uma história tentativa da Cooperação Sul-Sul
43

No contexto da Guerra Fria e dos movimentos de descolonização, os países do
chamado "Sul global¨ passaram a ser tratados, e também a se verem, como
parte de um grupo específico, cujo objetivo comum seria a promoção do seu
desenvolvimento e a defesa de sua soberania. Três marcos nesse sentido
foram: (1) o discurso de posse de Truman em 1949, que, ao assumir para seu
governo o papel de resolver os problemas das "áreas subdesenvolvidas¨,
conferiu, de forma inédita, unidade aos países que faziam parte delas;
44
(2) a

42
Lancaster, 2007a.
43
Há uma lacuna de estudos empíricos sobre a CSS, para a qual contribui primordialmente a
carência de registros adequados por parte dos governos dos países em desenvolvimento. Essa
carência era ainda mais grave no passado, o que dificulta enormemente traçarmos uma história
fidedigna da CSS. Tal problema foi constatado, por exemplo, pelo Prof. Amado Cervo, que tentou,
no início da década de 90, agregar dados sobre o engajamento brasileiro em iniciativas de
Cooperação Técnica entre Países em Desenvolvimento (CTPD). Foram identificados 695 projetos,
mas sua documentação "era frequentemente incompleta, dificultado o estudo da cooperação
prestada pelo Brasil a países da América Latina, Caribe e €frica negra¨ (Cervo, 1994:46).
44
Escobar, 1995.
Observador On-line | v.7, n. 03 | mar. 2012

"%

realização, em 1955, da Conferência Afro-Asiática, a primeira realizada sem a
presença de representantes dos EUA, URSS e Europa;
45
e (3) a constituição
do Movimento dos Não-Alinhados (MNA) na Conferência de Belgrado (1961),
que marcou a convergência, entre os países do Sul, acerca da necessidade de
defenderem sua autonomia - recém-conquistada no caso de muitos - diante
de novas aventuras colonialistas da Guerra Fria.
Nesses primeiros anos de articulação entre países do Sul, a cooperação entre
eles sofria pelo menos três restrições: o número reduzido de participantes;
46

a limitação temática diante de um contexto marcado pela Guerra Fria e pelos
problemas da descolonização; e, principalmente, a baixa complementaridade
entre suas economias. Embora os comunicados resultantes de conferências
reunindo representantes dos países em desenvolvimento, desde Bandung,
mencionem a necessidade de se promover a cooperação econômica e técnica
entre eles,
47
a concretização da CSS se limitou, em grande medida, à união
contra o imperialismo das grandes potências e o racismo, e a favor do
pacifismo, do multilateralismo, da autodeterminação e da igualdade entre as
nações.
48

A criação da UNCTAD em 1964, ao mesmo tempo em que representou
alargamento da aliança entre os países do Sul, agregou à agenda da CSS o
consenso em torno do comércio internacional como instrumento de promoção
do desenvolvimento econômico. Mesmo países considerados aliados

45
Sá e Silva, 2009. Segundo cronologia da CSS elaborada pela Secretaria Geral Ibero-Americana
(SEGIB), um ano antes de Bandung, em 1954, teria sido registrada a primeira ação sob a
modalidade Sul-Sul: o oferecimento de cooperação pela Tailândia a países do Sudeste Asiático
(SEGIB, 2008).
46
Em Bandung, reuniram-se representantes de 29 países asiáticos e africanos, ao passo que
apenas 25 representantes compareceram à Conferência de Belgrado, considerada, no entanto, de
âmbito geográfico mais amplo, dada a presença de representante de um país da América Latina:
Cuba.
47
O primeiro item do Comunicado Final de Bandung contempla, justamente, propostas de
cooperação no âmbito econômico, entre elas: assistência técnica mútua, ação coletiva para
estabilização dos preços e demanda internacional do comércio de commodities, diversificação da
pauta de exportações via estímulo ao processamento nacional de matérias-primas,
desenvolvimento da infra-estrutura necessária para o avanço do comércio regional, como as
ligações mercantes e ferroviárias e o estabelecimento de bancos de fomento e seguradoras
nacionais e regionais, formulação de políticas comuns em matéria de petróleo, apoio à energia
nuclear para fins pacíficos, consultas prévias para a elaboração de posições comuns em fóruns
internacionais a fim de promover o interesse econômico mútuo.
48
Ainda assim, há que se ressaltar que os países em desenvolvimento não se uniam sempre em
torno dessas resoluções. O Brasil, por exemplo, costumava adotar postura ambígua em relação à
descolonização, apoiando resoluções gerais de condenação à exploração econômica das colônias
ou a favor da autonomia e da autodeterminação (p.e., Res. n. 1514/1960, Declaração de
Independência dos Povos Coloniais), ao passo que na votação de resoluções específicas ou se
abstinha (p.e., Res. n. 1573, de apoio à autodeterminação da Argélia) ou votava contra (p.e.,
Res. 1542, obrigando Portugal a fornecer informações sobre suas colônias à ONU) (Cervo e
Bueno, 1992).
Observador On-line | v.7, n. 03 | mar. 2012

"&

incondicionais dos países industrializados passaram a demandar mudanças
nas relações econômicas internacionais.
49

Logo na primeira seção da UNCTAD os países latino-americanos se juntaram
aos asiáticos e africanos para formar o Grupo dos 77 (G-77), cujas atividades
também se restringiram, a princípio, a barganhas coletivas vis-à-vis os países
industrializados (no âmbito comercial a cooperação entre países em
desenvolvimento viria se institucionalizar apenas em 1988, com o
estabelecimento do Sistema Global de Preferências Comerciais entre Países
em Desenvolvimento).
Data ainda dos anos 60 a emergência dos primeiros arranjos regionais e sub-
regionais de integração: Mercado Comum da América Central (1960);
Associação Latino-Americana de Livre-Comércio (1960); Organização da
União Africana (1963); União Econômica e Aduaneira da €frica Central
(1964); Associação das Nações do Sudeste Asiático (1967); Pacto Andino
(1969).
50
Não obstante, devido à carência de infra-estrutura (comunicações e
transportes) ligando os países que formavam esses arranjos, bem como à sua
base produtiva similar, a cooperação econômica, destinada a gerar economias
de escala no âmbito das estratégias de industrialização, não se concretizou
nos níveis esperados.
51

Diante das limitações mencionadas, a modalidade de CSS que se efetivou de
forma marcante, nessa primeira fase, foi o apoio mútuo entre os países em
desenvolvimento na arena multilateral, com destaque para as articulações
que culminaram na aprovação, em 1974, da Declaração pelo Estabelecimento
da Nova Ordem Econômica Mundial (NOEI). Fundamental para isso foram, por
um lado, o aumento do número de países em desenvolvimento na ONU com o
avanço do processo de descolonização e, por outro, a liderança exercida por
estadistas como Jawaharlal Nehru (•ndia), Julius Nyerere (Tanzânia), Mao
Tse-Tung (China), Luis Echeverría (México) e Mahathir bin Mohamad
(Malásia).

49
Menon, 1980.
50
Tais iniciativas se inserem na chamada "primeira onda do regionalismo¨, que engloba acordos
e organizações criados entre o pós-guerra e o início dos anos 80. Esses arranjos foram
classificados como promotores de um regionalismo "fechado¨, pautado pela busca de incentivos
especiais para a industrialização dos países em desenvolvimento, que não se consideravam em
condições de igualdade para concorrer com os demais no âmbito de negociações multilaterais
mais amplas, como o GATT (Herz e Hoffmann, 2004).
51
Ohiorhenua e Rath 2000.
Observador On-line | v.7, n. 03 | mar. 2012

"'

Num segundo momento, com o avanço dos anos 70, o apoio mútuo no
contexto do Diálogo Norte-Sul foi suplementado pela difusão de iniciativas de
cooperação técnica e econômica entre os países em desenvolvimento,
52
antes
pontuais e ligadas principalmente à atuação de Cuba e da China.
53

Fundamental para isso, acreditamos, teria sido a própria diferenciação entre
os países do Sul introduzida pelo que Alice Amsden chama de emergência do
"resto¨.
54
Somente com o avanço de alguns países do Sul, expressos em
termos de crescimento do PIB, das exportações e da renda per capita,
55
seria
possível concretizar a cooperação econômica e técnica entre os países em
desenvolvimento.
56

Paralelamente, essa cooperação foi se convertendo em imperativo diante do
fracasso do Diálogo Norte-Sul que, juntamente com a criação da Organização
dos Países Produtores e Exportadores de Petróleo (OPEP),

haviam marcado
um contexto de grande otimismo, ativismo e união dos países em
desenvolvimento em prol da construção de estruturas de poder e de relações
econômicas mais eqüitativas.
Em termos de cooperação financeira, embora haja iniciativas precedentes,
57
o
marco central foi o primeiro choque do petróleo, em 1974. Normalmente a

52
Saksena, 1985. Menon (1980) caracteriza nota que nesse período teria havido a passagem da
reclamação para a ação na forma da cooperação entre os países do Sul.
53
Cuba se destacava na cooperação técnica pelo envio amplos contingentes de médicos e
professores, especialmente a países alinhados com o bloco socialista (Sá e Silva, 2009). A China,
que havia se tornado doador desde o início dos anos 50, foi protagonista no financiamento de
projetos de larga escala, como a ferrovia Tanzânia-‚âmbia, construída no fim da década de 60.
No que se refere à cooperação técnica, uma das frentes de atuação privilegiadas foram os
projetos de ajuda agrícola, ferramenta de promoção do regime maoísta (Chin e Frolic, 2007).
54
Amsden, 2004.
55
Amsden afirma que um dos fatores fundamentais para a emergência dos chamados ¨New
Industrialized Countries¨ (NICs) teria sido uma forte atuação do setor público na captação de
conhecimentos e tecnologias necessários para alavancar o processo de desenvolvimento
(Amsden, 2004). Esse ativismo dos Estados no Sul coincidiu com a migração da inovação, nos
países do Norte, do setor público para o privado. A aposta na CSS baseou-se justamente na
expectativa, que se sustenta até os dias atuais, de que os Estados, ao contrário do setor privado,
estariam dispostos a compartilhar seus conhecimentos e tecnologias com outros países - o que
caracterizaria um diferencial da CSS em relação à CNS. O caso da Embrapa aponta que há uma
tendência de descolamento da empresa, como aconteceu no passado com a Embraer, do setor
público, num contexto em que a inserção em redes internacionais de pesquisas voltadas para a
inovação demanda uma flexibilidade de atuação que não é possível em âmbitos burocráticos. No
caso da CSS, a empresa só transfere para países mais pobres tecnologias de domínio público. As
novas tecnologias, desenvolvidas muitas vezes com parceiros do setor privado, só são
transferidas mediante pagamento de royalties.

56
ƒ importante ressaltar que Amsden não apresenta reflexões sobre a CSS em si, apenas sobre
os determinantes para a emergência dos NICs. Uma das poucas obras a se dedicar ao tema da
concretização da CSS em função da "hierarquização¨ entre os países do então chamado "Terceiro
Mundo¨ foi o volume ¨South-South relations in a chanding world order¨, organizado por Jerker
Calsson (1980).
57
O Fundo do Kuwait para o Desenvolvimento Econômico €rabe, estabelecido em 1961, foi o
primeiro da espécie estabelecido por um país em desenvolvimento. Em meados da década de 70,
seriam criados o Banco de Desenvolvimento Islâmico e o Banco €rabe para o Desenvolvimento
Econômico (ECOSOC, 2008). Tais iniciativas, motivadas em grande medida por propósitos
Observador On-line | v.7, n. 03 | mar. 2012

"(

literatura sobre a CSS analisa a formação da OPEP como mais uma expressão,
talvez a mais eficaz historicamente, da barganha coletiva do Sul vis-à-vis os
países industrializados. Não obstante, vale ressaltar que, ao garantir aos
países produtores e exportadores de petróleo receitas extraordinárias (na
forma dos chamados petrodólares), boa parte das quais foram transferidas
para os países em desenvolvimento na forma de empréstimos a taxas de
juros baixas ou mesmo negativas, o choque do petróleo representou um
marco fundamental na cooperação financeira entre países em
desenvolvimento.
No âmbito multilateral, a cooperação técnica e econômica, antes discutidas
em conferências mais amplas, passaram a ganhar conferências específicas.
Respondendo a demanda dos países em desenvolvimento, a Assembleia Geral
das Nações Unidas (AGNU) organizou a Conferência sobre Cooperação Técnica
entre Países em Desenvolvimento (CTPD), que reuniu delegações de 138
países em Buenos Aires em 1978. O resultado da conferência foi a adoção,
por consenso, do Plano de Ação para Promover e Implementar a CTPD, que
havia resultado de cinco anos de debates detalhados sobre o tema.
58
O plano,
cuja implementação seria monitorada pela Unidade Especial de CTPD do
PNUD
59
, continha 38 recomendações destinadas a atores nacionais, regionais
e globais, as quais contemplavam basicamente a necessidade de os países em
desenvolvimento: registrarem e partilharem informações sobre suas
capacidades, técnicas e experiências; estabelecerem e fortalecerem ligações
institucionais e físicas necessárias para o compartilhamento de recursos;
identificarem e concretizarem oportunidades de cooperação, com foco nas
necessidades dos países menos desenvolvidos.
60

No âmbito da cooperação econômica, os marcos foram o Programa de Arusha
(1979)
61
e o Programa de Ação de Caracas (1981),
62
que contêm
recomendações sobre o estreitamento de ligações em vários setores, com
foco no comércio e no estabelecimento do Sistema Geral de Preferências

diplomáticos (busca de apoio para a causa palestina), concediam quantidades modestas de
financiamentos concessionais especialmente para a €frica e Oriente Médio, sendo que Israel, em
resposta, também começou a destinar ajuda em defesa da sua política, especialmente na €frica.
O propósito diplomático (busca de liderança regional, defesa de interesses e apoio a diásporas)
também teria imperado nas somas modestas concedidas por países como a €frica do Sul, •ndia,
Nigéria e Brasil (Lancaster, 2007a).
58
Informações disponíveis em: http://southsouthconference.org/?page_id=276.
59
A Unidade Especial de CTPD havia sido criada em 1974 e, em 2003 foi renominada Unidade
Especial para a Cooperação Sul-Sul.
60
UNDP, 2004.
61
Arusha Programme for Collective Self-Reliance and Framework for Negotiations.
62
Programa adotado durante a Conferência de Alto Nível sobre Cooperação Econômica entre
Países em Desenvolvimento.
Observador On-line | v.7, n. 03 | mar. 2012

")

Comerciais entre Países em Desenvolvimento, como ferramenta de promoção
de uma nova ordem econômica mundial.
Apesar de alguns avanços, pode-se dizer que, ainda nesse momento
persistiam limitações à eficácia de a CSS se concretizar, de fato, como
estratégia redefinição da divisão internacional de trabalho e de
industrialização. Barreiras físicas, tecnológicas, institucionais e financeiras
continuaram impedindo que os próprios países em desenvolvimento
atendessem a demandas mútuas por bens intermediários e de capital
63
,
desafios que viriam se tornar ainda mais profundos nos anos 80, com o
retrocesso nas taxas de crescimento em boa parte dos países do Sul.
Vários analistas coincidem no tratamento dos anos 80 e boa parte dos 90
como uma fase de desmobilização da CSS. Isso ocorreu, por um lado, devido
à premência de problemas domésticos, notadamente a crise da dívida
externa, mas também, no caso dos latino-americanos, a transição
democrática, que tornaram a ação externa desses países mais tímida. Por
outro lado, a emergência de um novo modelo de desenvolvimento, focado no
ajuste neoliberal, acabou levando os países do Sul a competir pela recepção
de investimento estrangeiro direto, interrompendo décadas de mobilização
conjunta pela reforma da ordem econômica mundial que, assim como as
próprias iniciativas de CSS, havia se calcado na centralidade do Estado como
motor do desenvolvimento. Por fim, a queda da URSS veio questionar o
rationale central do movimento terceiro-mundista: a busca de autonomia
diante da disputa bipolar.
64

Conforme aponta a tabela abaixo, se consultarmos o número de eventos
multilaterais que contribuíram para impulsionar e definir a CSS ao longo das
décadas, veremos que, de fato, essa desmobilização se verifica nos anos 80 e
primeira metade dos anos 90 (apenas um evento registrado), em relação à
década de 70 (seis eventos registrados).


63
Para uma descrição detalhada das barreiras, ver Saksena, 1985.
64
Sá e Silva, 2009.
Observador On-line | v.7, n. 03 | mar. 2012

"*

TABELA 1: EVENTOS MULTILATERAIS QUE CONTRIBUÍRAM PARA IMPULSONAR E
DEFINIR A COOPERAÇÃO SUL-SUL
ANO EVENTO CONTRIBUIÇÕES
1974 29„ Período de
Sessões da AGNU
Nova …ork (EUA)
Nasce, como dependência especial do PNUD, a
Unidade Especial de Cooperação Sul-Sul
(UECSS). Seu precedente é o Grupo de
Trabalho sobre CTPD criado no 27„ período de
sessões. Entre suas funções se destacam:
- A promoção e defesa da CSS
- A canalização e inovação dos mecanismos
que permitam que os países membros do PNUD
possam participar de iniciativas trilaterais e
Sul-Sul dentro do sistema das Nações Unidas.
1976 V Conferência de
Chefes de Estado e de
Governo dos Países
Não-Alinhados
Colombo (Sri Lanka)
O MNA nasce formalmente em Belgrado em
1961. Integrado originalmente por 25 países,
em 1976 os países membros somam 86.
Atualmente formam parte desse movimento
116 países. Durante a conferência de 1976,
aprova-se um primeiro Programa de Ação para
a CEPD.
1976 Conferência sobre
Cooperação
Econômica entre
Países em
Desenvolvimento
Cidade do México
(México)
Acordam-se medidas para facilitar a
implementação dos Programas de Ação para a
Cooperação Econômica surgidos nos marcos do
MNA e do G-77
1976 31„ Período de
Sessões da AGNU
Nova …ork (EUA)
Chamado à UECSS para que comece a preparar
a Conferência de Buenos Aires.
1977 32„ Período de
Sessões da AGNU
Nova …ork (EUA)
Emana a resolução que fixa como objetivos da
CTPD:
- A promoção da capacidade nacional e coletiva
dos países em desenvolvimento para valerem-
se de meios próprios
- O aumento da capacidade criadora desses
países para resolver esses problemas de
desenvolvimento.
1978 Conferência das
Nações Unidas sobre
CTPD
Buenos Aires
(Argentina)
138 países adotam por consenso o Plano de
Ação de Buenos Aires ou Plano para Promover
e Realizar a CTPD
Observador On-line | v.7, n. 03 | mar. 2012

#+

1981 Conferência de Alto
Nível sobre
Cooperação
Econômica entre
Países em
Desenvolvimento
Caracas (Venezuela)
Elaboram-se as "Novas Diretrizes da CTPD¨.
Incluem:
- O conceito de Países-Pivô ou países em
desenvolvimento que, em virtude de suas
capacidades e experiência em promover a CSS,
jogam papel de líderes na promoção e
aplicação da CTPD.
- A promoção de uma maior integração entre a
CTPD e a CEPD.
1997 Reunião de Países-
Pivô (Chile)
Permite conhecer experiências de €sia, €frica,
Europa e América Latina tanto em CTPD como
em CEPD.
2000 Reunião de Chefes de
Estado e de Governo
do G77
(Cuba)
Acorda-se convocar, para 2003, a I Conferência
de Alto Nível sobre CSS. Busca identificar
formas de fortalecer e expandir a cooperação
entre países em desenvolvimento.
2002 I Conferência
Internacional sobre o
Financiamento para o
Desenvolvimento
Monterrey (México)
Nasce para dar o cumprimento financeiro aos
compromissos contraídos pelos doadores
tradicionais com os ODMs. Entre suas
conseqüências está o aumento da AOD
mundial, mas também a concentração da AOD
em países mais pobres. O deslocamento dos
países de renda média como receptores da
AOD contribui para impulsionar sua
participação na CSS.
2003 Conferência de Alto
Nível sobre CSS ou I
Cúpula do Sul
Marrakech (Marrocos)
De acordo com as Novas Diretrizes da AGNU, o
Comitê passa a se denominar Comitê de
Cooperação Sul-Sul.
2005 Conferência de Alto
Nível sobre CSS. II
Cúpula do Sul
Doha (Qatar)
Impulsiona-se o Plano de Doha, por meio do
qual se detalham as iniciativas que deveria
permitir o estímulo ao aumento da CSS em
todas as regiões do mundo e em todas as suas
modalidades.
2006 XIV Cúpula do MNA
Havana (Cuba)
A declaração final considera insuficiente a ODA
mundial e insta a aproveitar ao máximo o
potencial da CSS.
2007 62„ Período de
Sessões da AGNU.
15„ Período de
Sessões do Comitê de
Alto Nível para a CSS.
N…
Revisão mais recente e exaustiva da CSS no
marco da cooperação internacional. Insta-se
uma maior integração entre a CTPD e a CEPD.
Fonte: SEGIB, 2008.
Observador On-line | v.7, n. 03 | mar. 2012

#"


Conforme também mostra a cronologia acima, no fim dos anos 90 e início dos
anos 2000 houve um ressurgimento e ampliação sem precedentes da CSS. A
insatisfação com os impactos sociais dos programas de ajuste estrutural e a
emergência de governos progressistas em vários países do Sul foram alguns
dos fatores que contribuíram para isso,
65
além da sua própria recuperação
econômica, que permitiu atuação mais pró-ativa no cenário internacional.
Embora tenha resgatado o rationale da união em barganhas no âmbito
multilateral - com destaque para a articulação entre países em
desenvolvimento, no âmbito da OMC, em prol da quebra de patentes de
medicamentos antiretrovirais e da abertura comercial dos países
desenvolvidos para os produtos agrícolas (G-20) -, a CSS não se restringiu de
forma alguma a isso. Essa nova fase é marcada também pela emergência de
coalizões unindo as potências emergentes, como o Fórum de Diálogo •ndia-
Brasil-€frica do Sul (IBAS) e o agrupamento Brasil-Rússia-•ndia-China-€frica
do Sul (BRICS), e pela busca de modelos alternativos de desenvolvimento,
com agências como o Banco Mundial, cuja atuação se viu questionada pelo
fracasso do modelo anterior,
66
incorporando a agenda da CSS por meio da
difusão das chamadas "boas práticas¨ entre os países em desenvolvimento,
67

com destaque para iniciativas voltadas para a inclusão social e a consecução
dos ODMs.
A CSS também passou a ser incorporada como pilar fundamental de atuação
das agências de cooperação dos países desenvolvidos, configurando a
chamada "cooperação triangular¨, que envolve, grosso modo, a transferência

65
Ibid. A emergência de governos progressistas foi particularmente marcante na América Latina,
embora tenha acontecido também em outras partes do mundo (caso, por exemplo, do governo
do social-democrata Thabo Mbeki na €frica do Sul). Para mais informações sobre a emergência
de governos progressistas na América Latina, ver, por exemplo, Panizza, 2006.
66
Os questionamentos à atuação do Banco Mundial se inserem em questionamentos mais amplos
aos efeitos desiguais da globalização em termos econômicos e sociais, os quais foram
incorporados pelo Fórum Social Mundial e pelos protestos sociais que passariam a marcar a
realização de reuniões da OMC e do G-8.
67
Segundo Sá e Silva, o apoio à transferência de boas práticas, concretizadas na forma de
amplos programas sociais, pelas agências internacionais teria sido uma forma de ¨clean up the
mess left by structural adjustment¨ (Sá e Silva, 2009:48). Portanto, se insere na busca dessas
agências de reconstruir sua legitimidade diante da comunidade internacional. Um marco nesse
sentido foi o lançamento, em 1999, da Global Development Network pelo Banco Mundial,
destinada a apoiar institutos de pesquisas dos países em desenvolvimento na geração e
compartilhamento de pesquisas aplicadas ao desenvolvimento. Mais informações disponíveis em:
http://cloud2.gdnet.org/cms.php?id=gdn_development_research.
Observador On-line | v.7, n. 03 | mar. 2012

##

de "boas práticas¨ de um país em desenvolvimento para outro país em
desenvolvimento, com o apoio de um país desenvolvido.
68

Em termos de modalidades setoriais, um fenômeno relevante nesta última
fase da CSS diz respeito à expansão da noção tradicional da CSS como CTPD,
resgatando-se como um dos eixos centrais para o desenvolvimento iniciativas
de cooperação econômica, as quais podem se referir a iniciativas no âmbito
do comércio, finanças ou mesmo de coordenação de políticas econômicas.
Dois exemplos seriam a Petroamérica
69
e a Iniciativa para a Integração da
Infra-estrutura Regional Sul-Americana (IIRSA).
70


5. Marcos interpretativos da CSS
Ao longo das últimas páginas vimos que a CSS, historicamente falando, se
desenvolveu a partir de uma miríade de modalidades. Mas será que podemos
de fato enquadrá-las em uma única categoria analítica? A CSS possui
características próprias, que a diferencia das relações tradicionais Norte-Sul e
Norte-Norte? Nessa seção buscaremos revisitar os marcos interpretativos
centrais da CSS (teoria da Dependência) e da cooperação internacional
(teorias do mainstream das Relações Internacionais), apontando suas lacunas
e propondo um marco que, ao combinar elaborações da teoria social e de
análise de política externa, busque dar sentido à complexidade das trocas
envolvidas na CSS.

68
A cooperação triangular, ou trilateral, ou ainda tripartite é tratada como uma das modalidades
da CID. Há quem defenda, ainda, que se trata de uma modalidade da CSS (ver, por exemplo,
Segib, 2008). Prevalece, em sentido restrito, a ideia de que a cooperação triangular aconteceria
pela via oficial, com um país de renda média fornecendo expertise, ao passo que um país de
renda alta financiaria sua transferência. Isso, porém, raramente se confirma na prática,
observando-se que ambos os parceiros podem contribuir tanto com expertise quanto com
recursos financeiros. Em sentido amplo, a cooperação triangular pode se referir a qualquer
modalidade que conte com três ou mais parceiros engajados em iniciativas de cooperação, sejam
eles ou não entes oficiais (caso, por exemplo, do projeto Honra e Respeito a Bel Air, liderado pela
ONG brasileira Viva Rio em uma favela em Porto Príncipe, Haiti, contando com o apoio do BID, de
governos dos países industrializados e de parceiros não governamentais, como a ONG Norwegian
Church Aid). Configuram também como cooperação triangular iniciativas envolvendo três ou mais
países em desenvolvimento, como o caso do Fundo Ibas de Combate à Fome e à Pobreza; ou
envolvendo dois países em desenvolvimento e uma organização internacional, como o caso do
programa Pró-Huerta (Argentina-IICA-Haiti). Para mais informações sobre o projeto Honra e
Respeito a Bel Air, ver: http://southsouth.org/uploads/Viva_Rio_Brasil-Haiti_-
_Honra_e_Respeito_por_Bel_Air.pdf. Para mais informações sobre o Fundo Ibas, ver:
http://www.itamaraty.gov.br/temas-mais-informacoes/saiba-mais-ibas/fundo-ibas/view. Sobre o
Pro-Huerta, ver: http://www.acdi-cida.gc.ca/cidaweb%5Ccpo.nsf/projEn/A033962001. Para mais
informações sobre a definição, características, vantagens e desafios da cooperação triangular,
ver, por exemplo, Fordelone, 2009.
69
Ver: Segib, 2008.
70
Mais informações sobre a IIRSA disponíveis em:
http://www.iirsa.org/index.asp?CodIdioma=ESP
Observador On-line | v.7, n. 03 | mar. 2012

#$

5.1. Teoria da dependência: o Sul místico
As abordagens dependentistas conformaram as lentes centrais de
interpretação durante a primeira fase da CSS e, como veremos, influenciam
até os dias de hoje as percepções sobre a CSS. Essa abordagem se fortaleceu
nos anos 60 como resposta às teorias do desenvolvimento internacional
harmônico, para as quais os ricos deveriam assumir liderança no estímulo ao
desenvolvimento dos mais pobres, e às teorias da modernização, expressas,
por exemplo, na obra do economista norte-americano Walt Rostow, que se
baseavam em modelos puramente econômicos centrados na transferência de
receituários, extraídos da experiência dos países desenvolvidos, para os
países em desenvolvimento.
Teóricos como Samir Amin passaram a apontar que o desenvolvimento
deveria ser estudado como um movimento histórico, quer dizer, que o
progresso dos países desenvolvidos não seria fenômeno ontologicamente
primitivo, mas teria ele próprio gerado retrocesso dos países em
desenvolvimento. Essa noção foi incorporada na América Latina pela Escola da
Dependência, para a qual o subdesenvolvimento não seria estágio do
desenvolvimento, mas produto da expansão do sistema capitalista pelo
mundo.
71

Um dos caminhos para se libertarem do subdesenvolvimento seria estimular
trocas econômicas, tecnológicas e técnicas entre os países do Sul, âmbito em
que imperaria a solidariedade em prol do objetivo comum do
desenvolvimento. Essa confiança coletiva (collective self-reliance) contribuiria
para que os países do Sul se libertassem de relações desiguais, tornando seu
desenvolvimento autônomo e aumentando seu poder de barganha vis-à-vis os
países do Norte.
72

Essa visão tem caráter limitado por pelo menos dois motivos. Em primeiro
lugar, os próprios governos dos países do Sul, embora incorporassem em
seus discursos, no passado e hoje, o suposto caráter diferencial da CSS,
baseado nos princípios da horizontalidade e da não-ingerência (expresso na
suposta inexistência de condicionalidades), relutavam em priorizar a CSS em
detrimento da CNS. De fato, todos os comunicados resultantes de suas

71
Kuhnen, 1987.
72
Sá e Silva, 2009; Joy-Ogwu, 1982; Bobiash, 1992. A base para tal raciocínio vem,
principalmente, das elaborações de Samir Amin, que se aproximam às de Mao-Tsé-Tung, para o
qual a única estratégia possível para os países do Sul seria se desligarem (delinking) da divisão
internacional do trabalho (Amin, 1990).
Observador On-line | v.7, n. 03 | mar. 2012

#%

reuniões apontavam o caráter complementar, e não substitutivo, da CSS em
relação à CNS. Nos dias atuais, essa visão da complementaridade é reforçada
com os chamados doadores tradicionais incorporando a CSS em suas próprias
agendas. Com isso, há uma ampliação das visões, das práticas dos defensores
da CSS, não mais restritos a acadêmicos dependentistas ou a governos de
esquerda.
73

Em segundo lugar, a abordagem dependentista à CSS é excessivamente
normativa por não se basear em evidências empíricas, mas em expectativas
de que as relações entre os países em desenvolvimento seriam neutras e
despidas de interesses imperialistas. O rationale básico é que, como foram
colônias e sofreram intervenções externas a mais variadas no passado, sendo
o caso recente mais emblemático o das condicionalidades atreladas aos
programas de ajuste estrutural, os novos doadores não fariam o mesmo com
seus homólogos sulinos.
Apesar de a expansão recente dos atores que apoiam a CSS favorecer a
ampliação das fontes de financiamento não apenas para sua implementação,
74

mas também para estudos mais aprofundados e baseados em evidências a
respeito de suas principais dinâmicas,
75
vários pressupostos normativos ainda
informam essas visões.
76


73
Sá e Silva, 2009.
74
Ibid.
75
Três estudos relevantes foram: os estudos conduzidos pelo ECOSOC para informar as reuniões
do Development Cooperation Forum (mais informações sobre o DCF disponíveis em:
http://www.un.org/en/ecosoc/dcf/), como o relatório ¨Trends in South-South and triangular
development cooperation¨, que reúne dados e análises sobre a atuação de 18 doadores e três
instituições multilaterais de países em desenvolvimento; o Emerging Donors Study, patrocinado
pelo International Development Research Center (IDRC - Canadá), que busca entender as
transformações na dinâmica da assistência internacional por meio do estudo de caso de quatro
doadores emergentes: Brasil, •ndia, China e €frica do Sul (mais informações disponíveis em:
http://idrc.ca/EN/Resources/Publications/Pages/ArticleDetails.aspx?PublicationID=116); e os
estudos de caso de CSS realizados pelo Task-Team on South-South Cooperation (TT-SSC), grupo
vinculado à OCDE que assumiu a liderança na realização de estudos baseados em evidências para
informar a IV Reunião de Alto Nível sobre Eficácia da Ajuda que aconteceu em Busan, Coreia, no
fim de 2011 (mais informações sobre o TT-SSC disponíveis em:
http://www.oecd.org/document/51/0,3746,en_2649_3236398_43385523_1_1_1_1,00.html; os
23 casos estão disponíveis em: http://www.southsouthcases.info/casestudies/index.php).
76
Não acreditamos que isso ocorra necessariamente por questões ideológicas. Como a CSS se
converteu em modalidade politicamente correta da cooperação (Sá e Silva, 2009), há esforços os
mais variados para defender sua diferenciação em relação à CNS. Essa diferenciação vem sendo
colocada como requisito para o financiamento de pesquisas sobre a CSS, mesmo por agências
dos países do Norte. A autora, por exemplo, presenciou uma negociação sobre o financiamento
de estudos empíricos sobre a CSS em que o representante da agência doadora disse abertamente
que só financiariam o estudo se mostrássemos que a CSS é diferente da CNS. Isso mostra,
portanto, que mesmo os estudos empíricos atuais não são exatamente neutros. No caso de
estudos sobre a CSS financiados por doadores do Norte, há, obviamente, a preocupação política
de evitar críticas à CSS, talvez à exceção do caso chinês, para impedir o aprofundamento das
clivagens com governos do Sul. Porém, há também uma tentativa por parte dos doadores
tradicionais de reconstruir a legitimidade de sua cooperação, e o engajamento em iniciativas de
CSS se tornou baluarte central nessa busca.
Observador On-line | v.7, n. 03 | mar. 2012

#&

Em primeiro lugar, existe uma crença arraigada de que a proximidade de
condições estruturais entre os países do Sul favoreceria uma eficácia maior
dos modelos exportados entre eles em relação à cooperação tradicional. Não
obstante, embora os problemas que atingem os países em desenvolvimentos
sejam similares, as oportunidades e desafios à mudança política são
particulares, ligados a ideologias, lobbies e aparatos burocráticos
específicos.
77
Isso significa que uma iniciativa que tenha tido impactos
positivos sobre o desenvolvimento de um país do Sul não necessariamente
terá os mesmos impactos em outro país em desenvolvimento.
Em segundo lugar, e também ligado à premissa da homogeneidade entre os
países do Sul, está o pressuposto de que as relações entre eles seriam
despidas de dinâmicas de poder e de interesses. Estudos empíricos recentes
sobre a CSS apontam o contrário: que considerações políticas e comerciais
influenciam, também, a atuação dos doadores emergentes.
78

Em termos teóricos, a abordagem do sistema-mundo proposta por Immanuel
Wallertein, ao agregar dimensão intermediária às relações entre centro e
periferia, referente à existência de uma semiperiferia global, ajuda a jogar luz
sobre a questão. Para Wallerstein, a atuação dos Estados localizados na
semiperiferia, ao moderar as contradições econômicas e políticas entre centro
e periferia, serviria como ferramenta de preservação da ordem capitalista.
79

As implicações disso para as relações Sul-Sul foram analisadas, por exemplo,
por Jerker Carlsson. O autor mostra que, da mesma maneira que as relações
tradicionais entre centro e periferia, o expansionismo da semiperiferia, o qual
apresenta as particularidades de ser liderado pelo Estado e favorecido em
contextos de contração da economia global, seria influenciado por pressões
econômicas estruturais (expansão dos investimentos estrangeiros diretos
como ferramenta, por exemplo, para superar limitações do mercado
doméstico e práticas restritivas de importação por parte dos países de destino

77
Sá e Silva, 2009.
78
ECOSOC, 2008; Rowlands, 2008. Alguns estudos acadêmicos mais antigos que apontavam
nessa direção. Por exemplo, no livro South-South Aid, publicado em 1992, Donald Bobiash fez a
seguinte reflexão: ¨Although theories of dependency and self-reliance can help us understand the
conceptual framework for SSC, also important for our analysis of SS aid are the immediate goals
and national interests of developing-country governments. Whatever multilateral commitments to
SSC by developing countries may exist, developing countries´ bilateral development assistance
may be provided for a variety of motives, many of which may be unrelated to promoting the
global objectives of SSC¨ (Bobiash, 1992:9).
79
Wallerstein, 2004.
Observador On-line | v.7, n. 03 | mar. 2012

#'

dos investimentos, além de garantia de acesso a matérias-primas), com
efeitos igualmente deletérios sobre as economias periféricas.
80

Embora tal perspectiva contribua para desconstruir a premissa de que a
similaridade entre os níveis de desenvolvimento dos países do Sul levaria a
relações mais simétricas entre eles, ela peca por limitar a atuação externa dos
Estados aos interesses das classes capitalistas dominantes. Para explorar com
maior profundidade a dimensão dos interesses na CSS talvez seja útil revisitar
teorias do mainstream das relações internacionais, que tomam os interesses
próprios como drivers centrais das escolhas dos Estados em geral.
5.2. Teorias das relações internacionais: o Sul ausente
A teoria realista das Relações Internacionais, baseada na ideia de que os
Estados se relacionam em um contexto anárquico caracterizado por um
estado de guerra, trata a cooperação internacional como um fenômeno
temporário, ligado à formação de alianças entre Estados na tentativa de
dissuadir o expansionismo de terceiros. Essa teoria, contudo, não provê um
marco interpretativo nem para as relações Norte-Sul nem para as relações
Sul-Sul. Nas palavras de Kenneth Waltz, ¨a general theory of international
politics is necessarily based on the great powers¨ (Waltz, 1976:73). A atuação
de países que não sejam potências, sejam eles desenvolvidos ou não, é
tratada como mero resultado das decisões dos grandes.
Há, porém, abordagens sobre a cooperação internacional para o
desenvolvimento inspiradas pela teoria realista. Para elas, a ajuda externa é
instrumental, um meio para assegurar objetivos de segurança e aumentar o
poder dos Estados donatários, reduzindo, por exemplo, tentações ligadas ao
comunismo ou ao terrorismo.
81

A teoria neoliberal/neoinstitucionalista das relações internacionais, embora
parta dos mesmos pressupostos da teoria realista - racionalidade e egoísmo
dos Estados, interação em um contexto anárquico -, acredita que eles não
levam necessariamente ao conflito. Num contexto marcado pela
interdependência e pela interação estratégica, em que a maximização dos
ganhos de um Estado depende não apenas das suas escolhas, mas também

80
Carlsson, 1982.
81
Ver, por exemplo, Liska (1960). Para uma interpretação da CSS a partir do neorealismo
clássico, ver De la Fontaine e Seifert, 2010.

Observador On-line | v.7, n. 03 | mar. 2012

#(

das escolhas de outros Estados, a cooperação emerge como o caminho mais
racional.
Não obstante, essa teoria é marcada por pelo menos duas lacunas. Em
primeiro lugar, uma lacuna de escopo, na medida em que baseia-se em
evidências apenas sobre as relações entre os países industrializados. Logo nas
primeiras páginas do livro que viria influenciar boa parte do pensamento
sobre a cooperação nas relações internacionais, ¨After hegemony: cooperation
and discord in the world political economy¨, Robert Keohane esclare:

¨This book is about how cooperation has been, and can be, organized in
the world political economy when common interests exist. (...) Because I
begin with acknowledged common interests, my study focuses on
relations among the advanced market-economy countries, where such
interests are manifold. These countries hold views about the proper
operation of their economies that are relatively similar - at least in
comparison with the differences that exist between them and most less
developed countries, or the nonmarket planned economies. They are
engaged in extensive relationships of interdependence with one another;
in general, their governments´ policies reflect the belief that they benefit
from these ties. Furthermore, they are on friendly political terms; thus
political-military conflicts between them complicate the politics of
economic transactions less than they do in East-West relations¨
(Keohane, 1984:6).
Em segundo lugar, Keohane e seus seguidores entendem a cooperação
internacional como processo de coordenação de políticas entre países situados
em um contexto marcado pela interdependência. Nas suas palavras:

¨Cooperation occurs when actors adjust their behavior to the actual or
anticipated preferences of others, through a process of policy
coordination. To summarize more formally, intergovernmental
cooperation takes place when the policies actually followed by
one government are regarded by its partners as facilitating
realization of their own objectives, as the result of a process of
policy coordination¨ (Keohane, 1984:51-52, grifo do autor).
Embora tal interdependência, entre os países do Sul, seja clara no contexto
regional (caso do Mercosul), ou entre as economias emergentes (caso Brasil-
China), a questão é que ela não existe necessariamente entre todos os países
do Sul. Portanto, interpretar a CSS como coordenação de políticas pode fazer
sentido em alguns contextos, mas não em outros. Isso porque as relações
entre os países do Sul, tradicionalmente, são em grande medida marcadas
Observador On-line | v.7, n. 03 | mar. 2012

#)

pela indiferença, o que inviabiliza toda a interpretação subseqüente oferecida
pela teoria liberal, já que ela se funda no raciocínio de que os Estados são
constrangidos a cooperar porque, se não o fizerem, haverá conflito (dilema do
prisioneiro). Como explicar, então, a cooperação entre países que se situam
em um contexto marcado pela indiferença? Acreditamos que a teoria social,
que tradicionalmente se ocupa de dinâmicas de cooperação entre indivíduos e
grupos, pode ser útil na tarefa.
5.3. Elaborações da teoria social sobre a cooperação
A Segunda Guerra Mundial levou a uma mudança no foco de estudo das
Ciências Sociais, que passaram a se voltar para o entendimento das condições
que levam indivíduos ou grupos a optarem pela competição ou pela
cooperação.
82
ƒ nesse marco que se insere o posterior surgimento da teoria
dos jogos e suas variações, inclusive a abordagem liberal às relações
internacionais.
Não obstante, autores que realizaram uma profunda revisão e sistematização
sobre as dinâmicas de conflito e cooperação entre indivíduos e subunidades
apontam que, ao contrário do que as perspectivas supramencionadas nos
fazem crer, competição e cooperação não são necessariamente conceitos
polares; ausência de cooperação não significa presença de conflito.
83
Isso, em
última instância, acaba comprometendo a capacidade das teorias baseadas no
dilema do prisioneiro de explicarem a cooperação entre países que não se
relacionam em contextos marcados pela interdependência.
Uma contribuição central da teoria social para o estudo da cooperação é o seu
entendimento com um processo complexo de troca, no qual cada
indivíduo/grupo provê ao outro um serviço que pode ser similar, mas com é
com freqüência distinto.
84
A CSS desenvolvida no âmbito das negociações
multilaterais seria um exemplo em que as partes envolvidas provêem serviços
similares umas às outras - votando a favor ou contra determinada resolução
na AGNU, por exemplo. Ao contrário, quando um doador emergente oferece
ajuda e recebe em troca vantagens comerciais (recompensa material) ou
reconhecimento (recompensa intangível), estamos falando do segundo caso.

82
Marwell e Schmitt, 1975.
83
May e Doob, 1937; Marwell e Schmitt, 1975; Nisbet, 1968.
84
Deutsch, 1953; Homans, 1961.
Observador On-line | v.7, n. 03 | mar. 2012

#*

Além disso, as trocas podem ser diretas, envolvendo apenas as partes
envolvidas na cooperação, ou indiretas, caso em que um doador não busca o
reconhecimento do recipiendário, mas de terceiros (por exemplo de outros
doadores).
85
No caso, por exemplo, da atuação de Brasil e •ndia em países
marcados por forte instabilidade, como Afeganistão e Haiti, a perspectiva das
trocas indiretas agregaria ao componente da solidariedade Sul-Sul uma nova
dimensão: o objetivo de apresentar às potências tradicionais, e à comunidade
internacional em geral, um novo modelo de atuação que soma a dimensão do
desenvolvimento ao componente ostensivo das missões de paz. Uma vez que
essa demonstração se concretize, quer dizer, que sejam vistos como bem-
sucedidos na busca por uma paz estável em países frágeis, Brasil e •ndia
podem eventualmente reunir apoio para ocuparem assentos permanentes no
Conselho de Segurança da ONU (uma frente clara da política externa de
ambos os países).
Por fim, consideramos necessário destacar o elemento da reciprocidade, tido
como mecanismo iniciador de interações sociais. Em relações que estão se
iniciando, a retribuição de benefícios recebidos se coloca como condição para
que as trocas continuem acontecendo e para que, no longo prazo, se
institucionalizem. Porém, diferentemente das trocas econômicas, baseadas
em contratos, as trocas sociais criam obrigações difusas; se uma pessoa faz
um favor a outra, existe expectativa de recompensa, mas a natureza dessa
recompensa não é objeto de estipulação ou barganha antecipadas.
86

No caso da cooperação oferecida pelos doadores emergentes, a natureza das
recompensas esperadas é ainda mais difusa, já que os diversos propósitos
atrelados à ajuda ainda não se encontram suficientemente articulados em
uma política coerente de cooperação.
O que importa aqui é chamar a atenção para a ideia de que fornecer ajuda a
um país mais pobre, o que se daria no âmbito da modalidade da CSSD, pode
se tornar um importante mecanismo iniciador das relações entre países do
Sul.
87
Não obstante, para que essas relações tenham continuidade ao longo
do tempo é necessário que a parte que forneceu a ajuda também se veja
recompensada. Há quem aponte, ainda, que quanto mais simétricos forem os

85
Blau, 1964.
86
Ibid.
87
Esse tema é tratado amplamente pela aplicação da teoria da dádiva (gift), de Marcel Mauss, à
cooperação internacional. Ver, por exemplo, Silva, 2008.
Observador On-line | v.7, n. 03 | mar. 2012

$+

benefícios alcançados, melhor será o desempenho das partes engajadas em
relações cooperativas.
88

Acreditamos que, uma vez que a ajuda engatilhe um processo de
recompensas mútuas entre os países em desenvolvimento, as trocas entre
eles tendem a se repetir, a se aprofundar e se ampliar ao longo do tempo,
produzindo uma verdadeira situação de interdependência, da qual poderiam
resultar níveis mais avançados de cooperação, no âmbito do que Keohane
chama "coordenação de políticas¨, conforme aponta o esboço abaixo.

GRÁFICO 2: A CSSD COMO POSSÍVEL MECANISMO INICIADOR DE MODALIDADES MAIS
AVANÇADAS DE COOPERAÇÃO

Entender a CSS como um processo complexo de trocas é fundamental diante
do surgimento de abordagens que buscam tratar a CSS como um fenômeno
ligado a trocas simplificadas, como apontam as abordagens baseadas na troca
de conhecimentos (knowledge exchange) ou de políticas (policy exchange). O
Banco Mundial e agências da ONU vêm insistindo em apontar que o caráter
diferencial da CSS em relação à CNS se basearia nessas dimensões. Embora
elas existam em bases claras quando observamos parcerias entre países de
mesmo desenvolvimento relativo, subsumir a CSS a essas abordagens é
reducionista, formando mais uma expressão e um pensamento normativo
sobre a CSS.
Apesar de jogar luz e dar sentido à complexidade da CSS, não podemos
transplantar toda a abordagem sociológica à análise dos Estados, sob o risco
de conferirmos a eles condições antropomórficas - falha central, aliás, das

88
Ver, por exemplo, May e Doob, 1937.
Observador On-line | v.7, n. 03 | mar. 2012

$"

teorias do mainstream das relações internacionais.
89
Para entendermos a
cooperação oferecida pelos doadores emergentes, é necessário
compreendermos também suas dinâmicas políticas internas.
5.4. Análise de política externa
Embora haja uma variedade de estudos sobre os determinantes domésticos
da política externa,
90
poucos trabalhos se debruçaram sobre o tema da CID,
em geral, e sobre a CSSD, em particular.
Em livro publicado em 2007, Carol Lancaster realizou trabalho inédito ao
abordar os determinantes domésticos das políticas de cooperação
internacional para o desenvolvimento de cinco países: EUA, Japão, França,
Alemanha e Dinamarca.
91
Em busca de respostas para a pergunta "por que os
países oferecem ajuda?¨, a autora considerou insuficientes teorias que partem
de premissas sobre a motivação dos Estados (altruístas ou egoístas) e buscou
complexificar a questão ao propor uma abordagem que leva em conta vários
aspectos da política doméstica dos doadores - ideias e normas
compartilhadas, instituições políticas, grupos de interesses e organização
interna dos governos para o gerenciamento da ajuda oferecida.
A autora justifica sua abordagem da seguinte forma:
Foreign aid constitutes a public expenditure of significant size, repeated
year after year. As such, it is periodically reviewed (and often
influenced) by a variety of elements within the executive and legislative
branches of aid-giving governments. Further, it is frequently the subject
of debate by the public as well as criticism, attack, and pressures from
organized groups - representing both public and private interests - in
donor countries. All these groups can and often do influence the
purposes of aid. Finally, aid-giving governments themselves must create

89
Uma das lacunas centrais das teorias do mainstream das relações internacionais é tratar o
Estado como uma caixa-preta, deixando de levar em consideração os determinantes domésticos
da ação externa, em uma tentativa de demonstrar que a disciplina das Relações Internacionais
teria objeto de estudo próprio, que não poderia ser apreendido pela Ciência Política. Mesmo
trabalhos teóricos mais recentes, como o do construtivista Alexander Wendt, seguem insistindo
nessa perspectiva reducionista das relações internacionais. Apesar disso, o trabalho de Wendt
tem o mérito de ter problematizado visões sobre a cooperação internacional que se baseiam em
premissas acerca das motivações dos Estados. Segundo ele: ¨As long as cooperation is purely
instrumental - a state helps another state only because its own security is also threatened, for
example - then it is egoistic. On the other hand, if a state helps another because it identifies with
it, such that even when its own security is not threatened it still perceives a threat to the Self,
then it is acting from collective interest. Motivation is notoriously difficult to measure, a problem
compounded when actors have mixed motives... How do we know that a self-interest explanation
of cooperation is true if we do not know whether an actor was in fact self-interested?¨ (Wendt,
1999: 240)
90
Para mencionar alguns: Allison e ‚elikow, 1999; Putnam, 1988; Milner, 1997.
91
Antes do trabalho de Lancaster um dos poucos trabalhos relevantes sobre influência da política
doméstica na CID era o de Vernon Ruttan, mas seu foco era apenas os EUA (ver Ruttan, 1996).
Observador On-line | v.7, n. 03 | mar. 2012

$#

coalitions of support for foreign aid within their legislatures and publics
to sustain aid expenditures over time. The constituents of these
coalitions in turn expect their political agendas to be reflected in aid
programs. As a result, the purposes of aid are frequently as much the
result of what happens inside of a donor government´s borders as what
happens outside them (Lancaster, 2007a:4).

Realizar análise semelhante no caso dos doadores emergentes enfrenta,
porém, alguns desafios, sendo o mais primário deles, como já foi dito, a
inexistência de dados confiáveis sobre a CSSD.
92
Isso dificulta bastante a
produção de análises fidedignas sobre a evolução do perfil da CSSD por setor
e destino, para que se possa verificar em que medida, por exemplo, uma
mudança de partido no governo produziu mudanças na política da
cooperação.
Apesar dessa lacuna, ou por causa dela, o que alguns trabalhos vêm tentando
fazer é entender a origem, estrutura de funcionamento e agentes envolvidos
no desenho e implementação dos programas de cooperação dos doadores
emergentes. A grande dificuldade encontrada por todos esses estudos refere-
se à dispersão dos programas em várias agências, dada a inexistência de uma
política consolidada na matéria, por um lado, e a proliferação de atores
nacionais envolvidos na CSS, por outro.
93

Outra descoberta relevante diz respeito ao papel exercido pelo Executivo na
expansão recente da cooperação oferecida, por exemplo, pelos governos de
•ndia, Brasil e €frica do Sul.
94
Isso coloca uma questão central em relação à
sustentabilidade futura dessa expansão diante de mudanças de governo e,
mais ainda talvez, diante de possíveis transformações no cenário econômico
desses países, já que a expansão da CSS coincidiu, até poucos anos atrás,
com um período de crescimento na economia global.

92
Brasil e China publicaram recentemente os primeiros dados consolidados sobre sua cooperação
prestada (ver: IPEA/ABC, 2010; CONSELHO DE ESTADO DA CHINA, 2011), mas, além de terem
seguido metodologias distintas (não sendo possível, por exemplo, comparar os números da
cooperação dos dois países), não há garantia de que seguirão publicando os dados em bases
anuais.
93
Ver, por exemplo, Rowlands, 2008; Lancaster, 2007b; De la Fontaine e Seifert, 2010.
94
Em tese de doutorado defendida na Alemanha recentemente, Dana de la Fontaine concluiu,
com base no modelo de mudança da política externa proposto por Charles Hermann, que os
chefes do Executivo na €frica do Sul, no Brasil e na •ndia - respectivamente, Thabo Mbeki, Luiz
Inácio Lula da Silva e Manmohan Singh - teriam sido os drivers centrais da expansão recente da
cooperação oferecida por esses países. Fontaine também concluiu que os ministérios das
Relações Exteriores dos três países, que até a década de 90 coordenavam a CSS, perderam essa
liderança com a crescente influência de outras agências e ministérios em temas que demandam
conhecimentos técnicos específicos (De la Fontaine, 2012).
Observador On-line | v.7, n. 03 | mar. 2012

$$

No caso brasileiro, o ativismo do presidente Lula na CSS foi acompanhado por
um processo mais amplo de internacionalização de ministérios, de governos
subnacionais e de atores não governamentais, que passaram a buscar se
qualificar para participar da provisão da cooperação para o desenvolvimento
não mais como atores autônomos ou coadjuvantes ao Ministério das Relações
Exteriores - convidados a participar apenas no desenho e implementação das
iniciativas -, mas tentando também se colocar como entes centrais na própria
definição das prioridades da política externa brasileira.
95
Trata-se, porém, de
um processo recente e ainda em curso, cujas dinâmicas ainda devem ser
exploradas.
Cabe ressaltar aqui que essa pluralização dos atores envolvidos na CSS traz
também uma pluralidade de objetivos e de possibilidades de recompensas. ƒ
possível que atores já engajados em iniciativas de comércio e investimentos
Sul-Sul tenham maior capacidade de influenciar a CSSD. Entender em que
medida isso se confirma e compreender os mecanismos dessa influência é
fundamental para que outros agentes aprendam com essas experiências,
qualificando-se para participar também nos rumos da CSSD.
Iniciativas voltadas para o desenvolvimento de outros países requerem
engajamento de longo prazo e, quanto mais dilatada for a base de apoio à
CSSD - quer dizer, quanto mais atores forem envolvidos no seu desenho,
implementação e avaliação -, maior é a chance de que essas iniciativas se
sustentem no longo prazo, a despeito de transformações na conjuntura
econômica e política. Esse envolvimento, porém, deve se dar de forma
minimamente articulada, sendo que cada ator envolvido deve ter clareza a
respeito dos seus interesses próprios. Ao contrário do que nos faz crer a
literatura sobre a CID em geral, que presume que motivações altruístas
levarão a iniciativas mais eficazes de cooperação, acreditamos que, pelo
menos em países democráticos, entender e comunicar justificativas para a
utilização de fundos públicos baseadas no "interesse nacional¨ é fundamental
para garantir a formação de constituencies de apoio ao desenvolvimento
internacional.


95
Sobre a internacionalização dos ministérios brasileiros, ver França e Ratton, 2010. Sobre a
pluralização dos atores engajados na diplomacia brasileira e a presidencialização da política
externa brasileira, ver, por exemplo, Cason e Power, 2010. Sobre cooperação descentralizada no
Brasil, ver Rodrigues et alli, 2009; Kleiman, 2004; Perpétuo, 2010.
Observador On-line | v.7, n. 03 | mar. 2012

$%

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A CSS evoluiu historicamente a partir de uma ampla gama de modalidades
em termos setoriais (técnica, econômica, política) e geométricos (bilateral,
trilateral, regional, multilateral). Não obstante, os conceitos utilizados para
definir a CSS ainda são vagos, ao passo que os marcos utilizados para
interpretá-la pecam pelo excesso de normativismo (tratando a CSS não como
ela é, mas como ela deve ser) e reducionismo (deixando de dar sentido à
multiplicidade de determinantes e dinâmicas que caracterizam a CSS).
Entender as múltiplas e complexas trocas envolvidas na CSS é fundamental
não apenas para descrevê-la, mas também para que possamos identificar
suas lacunas e apontar caminhos possíveis para o seu aprimoramento. Em
última instância, classificar determinada relação Sul-Sul como cooperativa é
uma questão empírica, que não pode ser analisada levando-se em conta
apenas trocas específicas de conhecimento entre os atores envolvidos em
iniciativas de cooperação técnica, as quais muitas vezes não se concretizam.
A cooperação, conforme nos mostra a teoria social, é um fenômeno complexo
que engloba recompensas de várias naturezas - materiais ou não; diretas ou
indiretas.
Diferentemente das relações entre os países industrializados, os países do Sul
não possuem relações historicamente intensas entre si, a não ser nos
contextos regionais, razão pela qual a capacidade interpretativa da teoria
neoinstitucionalista é limitada. Embora transformações econômicas e políticas
fundamentais dos anos 70 tenham aberto espaço para a intensificação dessas
relações em âmbito global, elas não puderam avançar em razão da crise
econômica que atingiu vários países então emergentes e dos impactos
negativos do ideário neoliberal sobre a mobilização Sul-Sul.
Na última década as relações entre os países em desenvolvimento se
intensificaram de forma inédita, o que não significa que elas serão marcadas
por uma harmonia automática. A intensificação das relações também gera
conflitos, e uma das razões para a isso, no caso da CID, é que raramente as
iniciativas geram recompensas para todos os grupos de interesses contidos
nos Estados envolvidos. Nisso a CSS, sem dúvida, aproxima-se de dinâmicas
mais gerais das relações internacionais.
Apesar disso, acreditamos que as relações Sul-Sul possuem características
próprias, sendo talvez a mais relevante delas a confiança criada por uma
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percepção de maior horizontalidade nessas relações. No caso da cooperação
técnica, por exemplo, essa confiança torna os agentes recipiendários mais
dispostos a aprender com as experiências de outros países do Sul. Não
obstante, sabemos que, empiricamente, essa horizontalidade nem sempre se
confirma em todos os âmbitos da CSS, o que pode comprometer essa
confiança no médio e longo prazos. Fundamental para mantê-la será agregar
e difundir as lições aprendidas durante décadas da CID, promovendo assim
uma profissionalização da cooperação oferecida pelos doadores emergentes e
garantindo maior coerência entre a retórica e a prática da CSS.


Observador On-line | v.7, n. 03 | mar. 2012

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