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FUNDEB

Avanos na universalizao da educao bsica

FUNDEB
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao

Avanos na universalizao da educao bsica


Organizao Maria Jos Rocha Lima Vital Didonet

Braslia | Inep | Fevereiro 2006

Coordenadora-Geral de Linha Editorial e Publicaes Lia Scholze Coordenadora de Produo Editorial Rosa dos Anjos Oliveira Coordenadora de Programao Visual Mrcia Terezinha dos Reis Editor Executivo Jair Santana Moraes Reviso Marli de Sousa Chagas Miguel Lucena Filho Vital Didonet Projeto grfico e diagramao Elton Mark Capa Menino pulando carnia Cndido Portinari Tiragem 1.000 exemplares EDITORIA Inep/MEC Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira Esplanada dos Ministrios, Bloco L, Anexo I, 4 Andar, Sala 418 CEP 70047-900 Braslia-DF Brasil Fones: (61) 2104-8438, (61) 2104-8042 Fax: (61) 2104-9812 editoria@inep.gov.br DISTRIBUIO Inep/MEC Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira Esplanada dos Ministrios, Bloco L, Anexo II, 4 Andar, Sala 414 CEP 70047-900 Braslia-DF Brasil Fone: (61) 2104-9509 publicacoes@inep.gov.br http://www.inep.gov.br/pesquisa/publicacoes A exatido das informaes e os conceitos e opinies emitidos so de exclusiva responsabilidade dos autores. Dados Internacionais de Catalogao na Fonte (CIP) Fundeb: Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao : avanos na universalizao da educao bsica / Organizao Maria Jos Rocha Lima e Vital Didonet. Braslia : Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira, 2006. 180 p. : il. 1. Financiamento da educao bsica Brasil. 2. Escolarizao Brasil I. Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb). II. Lima, Maria Jos Rocha. III. Didonet, Vital. CDU 37.046.12.05(81)

Agradecimentos
A Joo Cndido Portinari, que to gentilmente autorizou ilustrarmos a capa com a linda e expressiva pintura de seu pai, Cndido Portinari. Ele nos disse que via, no quadro Menino pulando carnia, um salto para um mundo no qual todas as crianas possam brincar e aprender.

Os Organizadores

SUMRIO
PREFCIO -------------------------------------------------- 09 Eliezer Pacheco APRESENTAO ------------------------------------------ 13 Maria Jos Rocha Lima Vital Didonet

PARTE 1 - O que pensam os especialistas CAPTULO 1 ------------------------------------------------ 21 Origem dos fundos para a educao: breve histrico Maria Jos Rocha Lima CAPTULO 2 ------------------------------------------------ 31 A educao infantil na educao bsica e o Fundeb Vital Didonet CAPTULO 3 ------------------------------------------------ 49 Financiamento da educao bsica: critrios, conceitos e diretrizes Paulo de Sena Martins CAPTULO 4 ------------------------------------------------ 71 Poltica de fundos na educao: duas posies Lisete Arelaro, Juca Gil

CAPTULO 5 ---------------------------------------------Requisitos para a construo do Fundeb Jos Marcelino de Rezende Pinto

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CAPTULO 6 ---------------------------------------------- 105 Insuficiente, mas necessrio! Luiz Arajo CAPTULO 7 ---------------------------------------------- 117 Sobre a viabilidade financeira do Fundeb Joo Antnio Cabral Monlevade, Renato Friedmann CAPTULO 8 ---------------------------------------------- 145 Do Fundef ao Fundeb: mudana e avano Francisco das Chagas Fernandes

PARTE 2 Anexos I Proposta de Emenda Constitucional n 112/1999 -------II Proposta de Emenda Constitucional PEC 415/2005 --III Exposio de motivos do ministro Tarso Genro Proposta de Emenda Constitucional PEC 415/2005 ----IV Projeto de Lei Complementar n 40/95 ----------------153 159 163 177

PREFCIO

Eliezer Pacheco*

Esta publicao sobre o Fundo de Manuteno e de Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao da maior importncia para substanciar o debate sobre a proposta mais avanada no rumo da universalizao da educao bsica. A obra, organizada pelos professores Maria Jos Rocha Lima e Vital Didonet, constitui-se em valiosos subsdios para professores e especialistas e todos os que, de uma maneira ou de outra , trabalharo para que o Fundeb alcance o nobre objetivo de ampliar a escolarizao do povo brasileiro. muito interessante que a obra rena artigos de especialistas de posies polticas diferenciadas, s vezes divergentes, fazendo com que rememoremos os vrios momentos da discusso, os dilemas, as muitas expectativas, at o resultado conquistado com o envio ao Congresso Nacional, pelo Ministrio da Educao, de uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC-415) que cria o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica (Fundeb) e de valorizao dos profissionais da Educao.
* Secretrio da Educao - Profissional e Tecnolgica do MEC

O Fundeb ser o instrumento adequado para enfrentarmos o desafio de cumprir a tarefa gigantesca de assegurar os trs nveis da educao bsica com qualidade neste sculo, tarefa j realizada pelos pases desenvolvidos nos sculos XIX e XX. Isto porque queremos tornar realidade, no Brasil, um projeto nacional de incluso social, o que s ser possvel com o acesso de todos os brasileiros educao bsica com um padro adequado de qualidade. No que pesem os avanos realizados no ensino fundamental, que atende, hoje, 97% das crianas entre 7 e 14 anos, no podemos conviver com situaes de excluso educacional como o fato de 62.391.980 de jovens e adultos de 15 anos ou mais no terem completado o ensino fundamental e apenas 7.438.315 de crianas serem atendidas na Educao Infantil, quando a demanda de 23.141.413. Portanto, a taxa de atendimento na educao infantil equivale a 32,1%. Com relao ao ensino mdio, a populao de 15 a 17 anos de 10.702.499. Destas, 3.563.932 so atendidas, representando 33,3% do total. Em relao permanncia das crianas e jovens na escola e aprendizagem, os desafios ainda so maiores. Os ndices de repetncia e a qualidade da educao ainda so preocupantes. Este Fundo representar avanos para a educao brasileira por muitas razes, entre elas: amplia a escolaridade a partir da educao infantil, alcanando os jovens do Ensino Mdio; age no sentido de universalizar a educao bsica; rompe com a tradio brasileira de concorrncia entre os entes federativos, alcanando todos os municpios, estados e DF, criando condies para fortalecer um Sistema Nacional de Educao; efetiva uma poltica de valorizao do magistrio e corrige uma distoro histrica, que o no-atendimento da educao de jovens e adultos no mbito do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magitrio (Fundef ).

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A criao do Fundeb representar uma verdadeira Reforma de Base para a Educao. Ser um grande pacto com os estados, municpios e com o Distrito Federal, buscando a superao desse atraso histrico, que a excluso de amplas parcelas da populao do acesso educao. A aplicao de R$ 4,3 bilhes no Fundeb, nos prximos quatro anos, possibilitar a ampliao da escolaridade do brasileiro, atendendo s crianas na educao infantil; aos jovens no ensino mdio e garantindo a universalizao do ensino fundamental ao incluir milhes de jovens e adultos que no concluram esse nvel de ensino. Como o Fundeb prev mais investimentos, fixao de custo-aluno, melhoria salarial e melhor formao dos professores, acredito estarmos dando mais um passo para o avano de qualidade na educao. O Fundeb poder concretizar o sonho de acesso educao de qualidade para todos os brasileiros.

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APRESENTAO

Maria Jos Rocha Lima Vital Didonet

Esta a primeira publicao sobre o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica (Fundeb). Ela extremamente oportuna, em vista do crescente interesse despertado na discusso dessa proposta de criao de um novo modelo de financiamento da educao nos nveis infantil, fundamental e mdio. A reunio de anlises de especialistas, parlamentares, administradores de sistemas de ensino e militantes cria a possibilidade de uma rara interlocuo numa mesma obra. O primeiro captulo faz uma revelao surpreendente para alguns: a idia de fundo para a educao bem antiga. Ansio Teixeira a formulou nos idos de 1947, e, mais incisivamente, em 1961. O resgate de sua proposta um dever histrico. Na seqncia, so apresentadas anlises, crticas, sugestes, alertas e recomendaes de estudiosos do ambiente acadmico e dirigentes dos sistemas de ensino. A segunda parte contm a PEC 112/1999 e a 415/2005. Inclui, tambm, o Projeto de Lei Complementar n 40/95, apresentado j em 1995, pela ento deputada estadual Maria Jos Rocha, na Assemblia Legislativa da Bahia. A sua precedncia sobre as iniciativas
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de proposio de fundos para a educao o credencia a fazer parte do registro dessa trajetria de propostas de fundos para a educao. Os textos foram escritos em diferentes momentos do debate sobre o Fundeb. Alguns autores comentam questes que acabaram sofrendo modificaes ao longo desse processo, como o caso da excluso ou incluso das crianas de creches no financiamento da educao bsica; do percentual de recursos de manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE) alocados no Fundeb (a totalidade determinada pelo art. 212 da Constituio Federal ou um percentual do percentual, como est na Proposta atual do Governo); da destinao de 80% dos recursos do Fundo para o pagamento dos trabalhadores em educao, portanto envolvendo professores, dirigentes, especialistas e auxiliares, ou 60% para pagamento dos professores, como atualmente no Fundef; da hiptese de trs fundos, um para cada etapa da educao bsica ou um fundo nico para sua totalidade; do estabelecimento de prazo definido para a vigncia do fundo, como tem o Fundef, situando-se nas disposies constitucionais transitrias ou sua criao por tempo indeterminado, entrando no corpo da Constituio. Essa caracterstica do livro lhe d o vigor da atualidade - registra os diversos momentos de um processo que vem amadurecendo e em que nenhuma alternativa est, ainda, descartada. possvel que o calor dos debates faa ressurgir idias e argumentos com fora de ocupar novamente o espao. Isso no significa retrocesso, mas possibilidade de produzir o melhor modelo de financiamento da educao bsica. A primeira Proposta de Emenda Constitucional que institui o Fundeb (PEC n 112/1999) e a Proposta de iniciativa do Poder Executivo foram includas neste livro para que o leitor pudesse confrontlas com suas prprias concepes e com a dos autores que aqui registram suas anlises e opinies. Com referncia PEC do governo, importante que a verso atual, que expressa os acordos ou o resultado dos debates e negociaes desenvolvidos em 2004, esteja mo do leitor. Por no ter sido, ainda, encaminhada ao Congresso Nacional,
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est sujeita a modificaes no mbito do Poder Executivo. E se ali no sofrer mais alteraes, possivelmente naquela Casa Legislativa vai receber emendas, uma vez que todos os Partidos polticos tm suas concepes de como o problema do financiamento da educao bsica deva ser equacionado no sistema federativo. certo que cada Partido poder usar sua fora de argumentao na defesa de suas concepes tericas ou prticas sobre essa questo, mas o que certamente predominar a percepo de quanto e como o modelo de financiamento proposto "beneficiar" ou "prejudicar" os diferentes entes federados e que repercusso ele ter sobre o caixa da educao da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. No Congresso Nacional, tambm, os vrios grupos e organizaes da sociedade tm espao - ou se empenham em consegui-lo para expressar e pressionar em defesa de seus pontos de vista e expectativas. Esses grupos e organizaes estaro menos preocupados com o "caixa" dos diferentes entes federados e mais com o impacto da Emenda Constitucional sobre os diferentes nveis e modalidades de educao no que diz respeito possibilidade de universalizao do atendimento e melhoria da qualidade, que o Fundeb dever ensejar. Mais do que a fora de presso sustentada pelo poder econmico dos diferentes atores, deve prevalecer a coerncia com os princpios e determinaes da Constituio Federal, especialmente das responsabilidades e competncias quanto educao em geral e em cada nvel de ensino, da autonomia dos entes federados e do regime de colaborao entre eles. Trata-se de um modelo de financiamento que altera profundamente a sistemtica atual, talvez no na profundidade que Luiz Arajo gostaria (cap. 6), nem envolva decises sobre questes que deveriam anteceder a discusso sobre o(s) Fundo(s), tais como ensino obrigatrio, isonomia, valor mnimo, equilbrio federativo, como Paulo Sena sugere (cap. 3), mas vale a pena perguntar-se se esse modelo ficaria no nvel formal e externo de uma nova "engenharia de financiamento" ou estabeleceria novos compromissos e novas possibilidades de implementar
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uma concepo de educao bsica, da educao infantil ao ensino mdio, para todos com a qualidade requerida hoje*. Iara Bernardi encontra uma frmula intermediria, talvez mediadora, dessas diferentes expectativas: o Fundeb no um plano pedaggico nem um simples plano administrativo ou contbil, mas um plano de descentralizao das responsabilidades para com a educao bsica para todos. Num ponto, todos os autores esto de acordo: trata-se de construir um novo modelo de financiamento de qualidade da educao bsica para todos num sistema federativo, formado por entes autnomos, com recursos prprios e recursos partilhados. Vale, tambm, rever os argumentos que antecedem a discusso sobre a forma de dispor o(s) fundo(s): a prpria idia de fundo de recursos para financiar a educao. Lisete Arelaro e Juca Gil (cap. 4) aduzem argumentos, respectivamente, sobre o risco dos fundos e sua importncia como instrumento organizador do financiamento da educao. A existncia, nesta coletnea, de diferentes vises e entendimentos sobre a mesma questo favorece a reflexo e a tomada de posies, induzindo a que mais pessoas e instituies se envolvam e faam parte da deciso do "formato" final. Esse debate frutfero tanto porque fora a anlise cuidadosa da matria, quanto porque estimula participao e, conseqentemente, encaminha ao compromisso. Esse o objetivo desta publicao. Finalmente, cabe anotar que grande parte das discusses levantadas neste livro se refere a questes que no figuram na Emenda Constitucional. Elas sero resolvidas na regulamentao desta. oportuno, no entanto, estarem aqui suscitando reflexes e decises, pois a emenda que for promulgada ter que receber imediato desdobramento prtico, por meio de regulamento. Em ltima anlise, trata-se de um mesmo bloco de idias e proposies em dois nveis: constitucional e infra-constitucional. Ao se definir os dispositivos no texto da
* cap. 2, de Vital Didonet e cap. 8, de Francisco das Chagas Fernandes. Maria Jos Rocha Lima (cap.1)

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Constituio, j se dever ter bastante claro o que eles implicaro e como se desdobraro na gesto dos recursos, no ano seguinte sua promulgao. E a obrigao, agora, no incorrer nos erros relativos ao Fundef, mas acertar, uma vez que temos a experincia acumulada na sua implementao e o envolvimento de um nmero maior de pessoas na formulao do Fundeb, por mais tempo.

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PARTE 1 O que pensam os especialistas

CAPTULO 1

ORIGEM DOS FUNDOS PARA A EDUCAO: BREVE HISTRICO


Maria Jos Rocha Lima*

Falar sobre a criao do Fundo para a Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica (Fundeb) significa reconstruir a trajetria da luta em defesa da escola pblica, laica, gratuita e de qualidade no Brasil. Os Fundos para a educao se inscrevem entre as formulaes mais relevantes do Manifesto dos Pioneiros da Educao, de 1932,(1) particularmente do educador Ansio Teixeira. Em 1930, Menotti Del Pichia, em artigo publicado no Jornal da Manh, afirmava que um grupo de professores dos mais ilustres do pas acabara de elaborar um documento de cardeal importncia para a reorganizao da nossa nacionalidade, sugerindo uma reconstruo
* Mestre em Educao, deputada estadual (PT/BA) de 1991a 1998 SecretriaSubstituta SETEC MEC 1 O Manifesto dos Pioneiros foi redigido por Fernando de Azevedo e assinado por: Afrnio Peixoto, Sampaio Dria, Ansio S. Teixeira, Loureno Filho, Roquete Pinto, Frota Pessoa, Jlio Mesquita Filho, Raul Briquet, Mario Casassanta, Delgado de Carvalho, Almeida Junior, Roldo Lopes de Barros, Noemy M. da Silveira , Hermes Lima, Attilio Vivacqua, Edgar Sussekind,Francisco Venncio Filho, Paulo Maranho, Ceclia Meireles, lvaro Alberto, Garcia Rezende, Nbrega da Cunha, Paschoal Leme e Raul Gomes.

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educacional. O artista dizia que a educao se ressentia da ausncia de um mecanismo articulado dentro de um plano global que atingisse as vrias etapas instrucionais, reclamando que o estudo em etapas desarticuladas dava como resultado uma formao artificial e no um thesouro nacional de cultura. E prosseguia comentando que, pela primeira vez, um dos nossos problemas cardeais seria visto, no por um ngulo restricto, mas pelo seu nico e justo ponto de perspectiva: de conjunto. Para ele, os nossos males resultam da falta de enquadramento das solues apontadas a um problema num plano geral, uma vez que os problemas de uma nacionalidade tm todos uma ntima conexo, uma fatal interdependncia. Resolv-los por aspecto lateral , o mais das vezes , deformar ainda mais o conjunto. (2) E vaticinava que a publicao do Manifesto dos Pioneiros assinalava um dia novo no nosso calendrio feito de tantas decepes. Mais de setenta anos se passaram e constatamos que as elaboraes mais decisivas da educao brasileira se inspiraram e continuam se inspirando no Manifesto dos Pioneiros, nas idias de Ansio Teixeira. no Manifesto, de bandeiras de contedo liberal, pautado pela defesa da escola pblica, obrigatria, laica e gratuita e pelos princpios pedaggicos renovados, inspirados nas teorias de Dewey e Kilpatrick que vamos encontrar as idias mais fecundas para a educao do Brasil contemporneo. O documento de 1932 deu origem a todas as leis mais fundamentais da educao nacional, nos ltimos setenta anos: os captulos sobre educao nas Constituies de 1934, 1946 e de 1988; as Leis de Diretrizes e Bases da Educao Nacional: a Lei 4.024/61 e a Lei 9.394/96; o Fundo de Manuteno e de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef ); criado pela Lei 9.424/96; o Plano Nacional de Educao (PNE), institudo pela Lei 10.172/2001 e atualmente nos inspira na elaborao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica (Fundeb).
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Menotti Del Picchia, Folha da Manh de So Paulo, 23 de maro de 1930.

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Na Constituio de 1934, o que tem de inovador vem desses educadores; na Constituio de 1946: a instituio da autonomia da educao nos estados e as percentagens institudas para a educao nacional, para a Unio, os Estados e os Municpios tiveram a mo dos pioneiros; em 1988, mereceram destaques, durante as discusses da Assemblia Nacional Constituinte, as teses defendidas por Ansio Teixeira: a gratuidade do ensino, como princpio igualitrio que torna a educao, em qualquer dos seus graus, acessvel no a uma minoria, por um privilgio econmico, mas a todos os cidados que tenham vontade e estejam em condio de receb-la; a articulao entre educao e trabalho; a constituio de fundos para a instruo pblica; a defesa da formao de nvel superior para os professores, para acentuar-lhes o esprito de formao cientfica; a extenso do tempo da escola primria, o aumento do nmero de dias do ano letivo; as discusses acerca do sistema nacional de educao, entre outras. Alm do manifesto ser uma matriz para as leis de diretrizes e bases da educao nacional, so marcantes as influncias das idias de Ansio e demais pioneiros na elaborao dessas leis, tanto na de n 4.024, de 1961, que Ansio proclamou como uma meia vitria dos defensores da escola pblica, como na Lei 9.394, de 1996. Sobre essa ltima, em 1992, o deputado Jorge Hage, seu relator, comentou que o impressionava a atualidade e contemporaneidade das idias de Ansio, retomadas durante a elaborao da lei, e que o preocupava frente do nosso tempo. Tambm Florestan Fernandes destacou em Ansio, a permanncia do educador mais do que seu contedo terico e suas realizaes. Para ele, Ansio educador militante. o educador que compreendeu que a mudana na rea de educao no mera retrica, ao e transformao social. Para Florestan, Ansio compreendeu que a revoluo no Brasil tinha de ser, principalmente, uma revoluo da educao.
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Acerca da defesa dos recursos para a educao e a constituio dos fundos No Manifesto de 1932, estava inscrito que a autonomia econmica da educao no se realizaria a no ser pela instituio de um fundo especial ou escolar que constitudo de patrimnios, impostos e rendas prprias, fosse administrado e aplicado exclusivamente no desenvolvimento da obra educacional, pelos rgos de ensino, incumbidos de sua direo. Para Ansio, esses fundos deveriam ficar no s ao abrigo das contingncias oramentrias normais, como tambm deveriam permitir acrscimos sucessivos, independentemente das oscilaes de critrio poltico de nossos administradores. Em 1947, na Assemblia Legislativa da Bahia, Ansio continuava defendendo a criao de Fundos para a educao. J em 1961, lembrava aos brasileiros a grandeza da tarefa educacional que tnhamos pela frente, sublinhando que na evoluo da educao entre os pases desenvolvidos podiam-se perceber, claramente, trs perodos: sculo XIX ensino primrio para todos; sculo XX a partir da I Guerra Mundial, ensino secundrio para todos; sculo XX, a partir da II Guerra Mundial, ensino universitrio em alta expanso. Cada um desses perodos correspondia reestruturao da educao: Sculo XIX educao prtica e universal, primria e seletiva e tcnica para poucos; sculo XX a partir de 1914, educao universal e prtica secundria para todos; sculo XX a partir de 1945, reestruturao e expanso do ensino superior, pelo reconhecimento de interdependncia entre cincias e sociedade e educao como supremo instrumento. E Ansio prosseguia afirmando que o Brasil teria de realiz-las nestas prximas dcadas do sculo XX. Estamos no sculo XXI e no realizamos a tarefa de universalizar o ensino fundamental. No que pesem os seus esforos em defesa do Fundo para a Educao, quando da apresentao do relatrio do Plano
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Nacional ao Conselho Federal em 1961, somente 35 anos depois foi criado o Fundo de Manuteno e de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio(Fundef ).

Ansio detalha as idias do Fundo para a Educao O fundo proposto em 1932, discutido na Bahia em 1947, detalhado em 1961. No relatrio sobre o PNE, em 1961, o educador afirma que as idias de Fundo e Plano, adotadas pela Lei de Diretrizes e Bases, apontam em considerar especiais os servios pblicos de ensino e, deste modo, sujeitos a tratamento diverso daqueles que recebem os servios pblicos normais. Ali, Ansio, com muita sutileza, advertia as autoridades no sentido de que adotassem para a educao um plano especial como fora o plano rodovirio do Pas, insistindo para que a educao passasse a merecer tratamento diferenciado entre as diversas polticas. E falava da oportunidade que o Fundo oferecia, indicando a forma pela qual os trs governos poderiam coordenar os seus esforos para a consecuo dos objetivos previstos na Constituio e na Lei de Diretrizes e Bases. Para Ansio, o Fundo seria criado visando especificao das verbas que devem ser includas no Oramento Geral do Estado, de suas despesas, no sentido de assegurar o rigor e a perfeita fiscalizao desta aplicao e a inviolabilidade desses recursos de exclusiva destinao obra da educao. Os argumentos fundamentais e concluses do educador acerca da relao entre educao e democracia, particularmente sobre a proposta de Fundo, podem ser extrados dos textos publicados na obra Educao um Direito , em 1996, ele argumentava que a forma democrtica implica um desenvolvimento social e poltico, que tem por base a educabilidade humana, que as relaes entre o Estado
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Democrtico e a Educao so intrnsecas, no sentido de que a educao condio sine qua non da existncia do Estado Democrtico e que o direito educao passou a ser um dos direitos constitucionais do cidado brasileiro; para a efetivao desse direito, de natureza constitucional, o Estado assume plena responsabilidade, nos termos de dispositivos expressos na Constituio; essa responsabilidade, em virtude do carter federativo do Estado, solidria, obrigando simultnea e completamente as trs ordens de Poder Pblico: a Unio, os Estados e os Municpios; tal obrigao solidria, a ser exercida conjuntamente e de modo mutuamente complementar, torna indispensvel um mnimo de ao coordenada e uniforme em que, acima de tudo, se fixem as responsabilidades de financiamento e do esforo comum de educao de todos os brasileiros. Sobre a constituio de fundos, Ansio elaborou, detalhadamente, uma proposta, que, como podemos verificar, serviu de base para a elaborao do Fundef, 35 anos depois. Com a criao do Fundo, Ansio visava aplicao dos recursos mnimos constitucionais e definio da escolaridade mnima obrigatria, sem se descuidar da garantia da gesto colegiada, como vemos a seguir: Os recursos mnimos, previstos na Constituio, para tais servios, passariam a ser considerados Fundos de Educao a serem administrados pelos Conselhos; nesse empreendimento comum, o mnimo obrigatrio de educao a ser oferecido a todos os brasileiros - ou seja, a escola primria - constituiria dever prioritrio, no se podendo dos recursos educacionais previstos como mnimos pela Constituio despender, para a extenso dos servios educativos acima da escola primria compulsria, seno o que venha a sobrar daqueles recursos, depois de atendida a obrigao fundamental da escola primria. Vejamos como Ansio pensou a composio do Fundo:
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Os planos de financiamento obedecero s seguintes normas: os oramentos sero baseados no custo individual do aluno; esse custo ser calculado pela forma prevista de salrio do professor (70%), de despesas materiais de manuteno e administrao (20%) e de despesas do prdio e sua conservao (10%); e os 10% desse custo do aluno (municipal e estadual), junto com os 10% do auxlio federal, constituiro o fundo para emprstimos, tornando possvel a negociao dos mesmos em bases nacionais e internacionais. Ainda sobre a distribuio dos recursos, ele sugeriu: Para cumprimento dessa obrigao, o municpio despenderia o total de seus recursos mnimos para a educao, isto , 20% de sua receita tributria, salvo quando se tratasse de municpio to rico que essa percentagem excedesse as necessidades do ensino primrio; os Estados despenderiam, no ensino primrio propriamente dito, no mnimo 14% de sua receita tributria, reservando 6% para os seus outros deveres indiretamente relacionadas com a educao popular e primria; e a Unio despenderia de sua percentagem de 10% da receita tributria quanto fosse necessrio para completar o oramento da educao primria para todos os brasileiros. Quanto ao padro, ele props que o custo dessa educao fosse fixado na base do salrio mnimo regional, mediante a frmula apresentada no texto, ou outra equivalente, constituindo este o custopadro do ensino primrio, para efeito do clculo das respectivas quotas municipais, estaduais e federal; para esse custo-padro contribuiriam com efeito, as trs quotas: a municipal, correspondente ao resultado da diviso dos 20% da sua receita tributria pelas crianas escolarizveis, em virtude da obrigatoriedade escolar; a estadual, correspondente ao resultado da diviso de 14% de sua receita tributria por esse mesmo nmero de crianas; e a da Unio, correspondente ao que faltasse
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para complementar o total do custo-padro do alunoano, no servio comum do ensino. Ressaltava que os planos relativos ao Fundo de Educao deveriam consistir em assistncia tcnica e instituies supletivas, ou seja, o sistema federal de ensino. E destacava que o ideal seria que o brasileiro, independente do estado ou municpio em que vivesse, tivesse educao substancialmente equivalente a de todos os outros, com professores igualmente competentes e igualmente pagos e as demais despesas e condies de escola apreciavelmente idnticas. O educador conclui o documento, afirmando que daquele modo o sistema parecia corresponder s verdadeiras condies federativas do Estado Brasileiro e deveria proporcionar um clima de formao do esprito profissional na conduo do maior servio pblico de uma democracia: a educao.

A criao do Fundef Inspirados em Ansio, desde o final da dcada de 80, militantes do Movimento de Professores concorreram para a criao da Fundao Ansio Teixeira, do Movimento Ansio Teixeira, na Bahia, e para o resgate das propostas de Ansio na Constituinte, no Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica e particularmente nas Comisses de Trabalho na Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao (CNTE). Assim, propuseram a criao de fundo para a educao, o financiamento da educao a partir do clculo do custo-aluno. Em 1994, como Deputada Estadual da Bahia, apresentamos a proposta de criao de um Fundo Estadual de Educao, assessorada pelo saudoso reitor da Universidade Federal da Bahia, Professor Felipe Serpa. No governo Itamar Franco, estudos foram realizados no Frum Permanente pela Valorizao do Magistrio e elaboradas planilhas que apontavam para uma poltica de financiamento da educao a partir do clculo do custoaluno e da fixao de piso nacional para o magistrio.
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No governo FHC, foi sancionada a Lei 9.424/96, que cria o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, elaborado, praticamente, a partir de uma matriz que reproduzia parcialmente a proposta de fundo apresentada por Ansio Teixeira em 1932, reapresentado em 1947, na Assemblia Legislativa da Bahia e ao Conselho Federal de Educao, no relatrio ao Plano Nacional de Educao, em 1961. Mas, diferentemente do Fundef, criado no Governo Fernando Henrique Cardoso, o Fundo proposto por Ansio Teixeira deveria reunir todos os recursos destinados educao e no apenas uma parcela. E enquanto aquele tem carter transitrio, este seria permanente.

A criao do Fundeb Em 1932, os Pioneiros propunham : ... o ensino obrigatrio deveria estender-se progressivamente at uma idade concilivel com o trabalho produtor, isto , at aos 18 anos, porque a obrigatoriedade do ensino mais necessria ainda na sociedade moderna em que o industrialismo e o desejo da explorao humana sacrificam e violentam a criana e o jovem, cuja formao freqentemente impedida ou mutilada pela ignorncia dos pais ou responsveis e pelas contingncias econmicas. Em 1999, os parlamentares do Ncleo de Educao, Cultura e Desporto do Partido dos Trabalhadores no Congresso Nacional apresentaram uma Proposta de Emenda Constitucional a PEC 112/ 1999, visando ao resgate das propostas de universalizao e integralidade da educao bsica de qualidade para todos. A Proposta de Emenda Constitucional ganhou o apoio de setores importantes da educao. Ela representava o enfrentamento de problemas cruciais do Fundef, como o veto educao de jovens e adultos,
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no mbito do Fundef, o desestmulo em relao educao infantil e falta de recursos para o atendimento aos jovens no ensino mdio. Durante a elaborao do Programa de Governo Lula, essa foi uma das discusses que ganharam relevncia no Partido, tendo sido incorporada ao Programa Por uma Escola do Tamanho do Brasil. Enfim, o desafio garantir a educao bsica para todos os brasileiros e as brasileiras. E isto representa a batalha que colocar na escola de qualidade todas as crianas, adolescentes, jovens e adultos, desde a educao infantil, o ensino fundamental, ao ensino mdio. Setenta e dois anos aps o lanamento do Manifesto dos Pioneiros, como afirmou Antonio Houaiss, somos devedores a Ansio Teixeira de que o seu ideal est inteiramente por ser cumprido ainda. Ele postulou um ensino de qualidade que fosse extensivo a todos os brasileiros. Paguemos a nossa dvida a Ansio, construindo o Fundeb para que a democracia efetive o seu supremo dever e o Estado cumpra a sua suprema funo que a educao.

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CAPTULO 2

A EDUCAO INFANTIL NA
EDUCAO BSICA E O FUNDEB

Vital Didonet *

A educao infantil est tendo uma oportunidade histrica: a possibilidade de tornar-se, na prtica, integrante da educao bsica. Legalmente, ela j o desde 1996. A LDB a define como primeira etapa da educao bsica. Mas essa concepo ainda est longe de moldar um processo educacional seqenciado e integrado do nascimento at os 17 anos. O que temos, efetivamente, so trs diferentes segmentos, seno quatro: a educao infantil, com uma divisria ainda bastante marcada entre a creche e a pr-escola, o ensino fundamental e o ensino mdio. Dos trs, o fundamental o rei. O mdio, o prncipe. E a educao infantil, o vassalo. A legislao contribui, em parte, para essa segmentao e essa hierarquia, pois define o ensino fundamental como obrigatrio e gratuito, e direito pblico subjetivo. O mdio, como progressivamente obrigatrio.
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Professor; consultor legislativo da Cmara dos Deputados, aposentado; especialista em educao infantil.

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E a educao infantil, apenas como direito da criana e da famlia. Em decorrncia, a educao bsica vista como tendo um ncleo prioritrio, antecedido por uma fase ancilar ou preparatria, e seguido por outra, conclusiva ou propedutica da universidade. Figurativamente, como se a educao bsica seguisse uma Curva de Gauss, seccionada em trs momentos. A educao infantil marca os primeiros passos, o ensino fundamental ocupa o topo da curva e o ensino mdio faz a parte descendente, representando o trmino do estudo ou a preparao para outra etapa, que so os estudos superiores. Essa estrutura se deve a circunstncias histricas, que hoje no existem mais. At o final do sculo XIX aprender a ler, escrever e contar e quatro anos de estudo eram suficientes para a maioria das pessoas participar da vida social e econmica, com possibilidades de vivncia da cidadania. Instituiu-se, assim, o ensino primrio, como direito universal e obrigatrio. Em meados do sculo XX, percebeuse que seriam necessrios oito anos de escolaridade e a Lei 5.692, em 1971, incluiu os quatro anos de ginsio na obrigatoriedade, renomeando os dois blocos (primrio e ginsio) de ensino fundamental. O ensino mdio era raro, tanto na oferta quanto na procura e no constitua uma condio essencial para o trabalho e a compreenso da complexidade do mundo da poca. E a educao infantil era entendida pelo poder pblico como necessidade restrita s famlias cuja me trabalhava fora de casa (5). O perodo inicial da vida fora objeto de estudo de algumas cincias, mas pouco se sabia sobre a formao da inteligncia nos primeiros anos de vida. Desconhecia-se a supremacia do perodo infantil na formao das estruturas cognitivas, sociais e afetivas. famlia era atribuda a funo de cuidar, educar e socializar a criana at, pelo menos, seu ingresso na escola obrigatria. Caminhando para o final do sculo, esse ensino e s ele foi declarado
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Em 1942, a CLT determinou que as empresas em que trabalhassem trinta ou mais mulheres deviam manter um lugar para a guarda das crianas no perodo da amamentao e a mulher tinha direto a dois perodos de interrupo do trabalho, de vinte minutos, para amamentar seus filhos.

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direito pblico subjetivo. O ensino mdio ganhou fora como progressivamente obrigatrio, mas ainda sem a importncia conferida aos oito anos do fundamental. A lentido das mudanas das estruturas sociais contrasta com a evoluo do conhecimento e das necessidades da sociedade. O sistema de ensino ainda mantm a organizao da educao prpria da primeira metade do sculo passado. As sinalizaes que a Constituio Brasileira faz, o avano conceitual e as indicaes legais presentes na LDB na direo da Educao Bsica so luzes para orientar as necessrias mudanas da educao. A proposta do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica (Fundeb) caminha nessa direo.

Por que necessrio mudar a estrutura de financiamento do ensino? Se o ensino fundamental o nico obrigatrio, tanto para a criana quanto para o Estado, a prioridade poltica, o investimento tcnico, os recursos financeiros e as maiores cobranas de resultados se voltam para ele. A construo do Fundef comprova esse entendimento. Sessenta por cento dos recursos pblicos vinculados manuteno e desenvolvimento do ensino foram apropriados, por emenda constitucional, a esse nvel de ensino. Desenhou-se e se implantou um modelo de financiamento prprio, com regras claras e rgidas, que assegurassem no s a prioridade legal, mas tambm a prevalncia e a permanncia de um ncleo privilegiado. O conceito de educao bsica, portanto, no esteve presente na formulao do Fundef. Tampouco este contribuiu para a implementao dessa nova concepo de educao, que passou a ser necessria para todos, no mundo moderno. difcil, portanto, implementar a educao bsica mantendo essa forma de ver o processo educacional da criana e do adolescente. Todos
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os elogios e reconhecimentos creditados ao Fundef transparncia na aplicao dos recursos, prioridade efetiva da etapa obrigatria do ensino, elevao do salrio de grande parte dos professores, avano rumo universalizao so expressos com os olhos voltados apenas para a educao entre 7 e 14 anos de idade, ou 6 a 15. O que passou a acontecer com os dez por cento dos recursos vinculados manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE), no Municpio e no Estado, no foi objeto de anlise. Dizia-se que deveriam ser aplicados prioritariamente, pelo Municpio, na educao infantil e, pelo Estado, no ensino mdio. No processo legislativo do Plano Nacional de Educao houve uma redao preliminar do captulo de educao infantil que determinava a aplicao daqueles dez por cento por parte do Municpio na educao infantil. Importantes rgos normativos e administrativos do sistema de ensino pediram para acrescentar o advrbio prioritariamente. Por que? A resposta parece bvia: para que no fosse obrigatria e, portanto, pudesse ser usada em outros nveis, inclusive no ensino fundamental. A compreenso do conceito de educao bsica, que vem sendo construdo desde a Constituinte (1987/1988), que se formalizou no projeto de lei de diretrizes e bases da educao nacional, na dcada de 80 e foi consagrado em lei em meados da dcada de 90, pressupe (a) o reconhecimento de que a educao direito de todos e (b) que cada momento do processo educacional da pessoa tem significado, contedo e finalidade prprios e, simultaneamente, um sentido de seqncia, de continuidade e, por isso, tambm de sustentao do seguinte. Exploremos o alcance desses dois supostos. O reconhecimento de que a educao um direito de todos decorre do entendimento de que a pessoa no nasce pronta, que sua personalidade resulta de um processo de personificao, que as estruturas constitutivas do ser humano se constroem ao longo da vida, ou seja, a pessoa se constitui pessoa, ser social, cidado, a partir do nascimento na interao social, bem como com a apropriao da cultura, a participao ativa e a busca do conhecimento, no esforo de dominar os desafios do meio fsico e social. Pode-se dizer que, ao nascermos, no temos
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uma personalidade mas, que nos personalizamos pelo fato de existirmos em relao com as demais pessoas e a cultura. A educao o conjunto dos processos que fazem algum se tornar pessoa, conquistar a cidadania, formar-se homem ou mulher. A natureza lhe d equipamentos bsicos, genticos, biolgicos, tendncias, ou seja, constitui a vocao, o chamamento para constituir a humanidade em si, e a educao o dilogo construtivo entre essa pessoa e as demais que a acolhem, protegem, ajudam, ensinam, provocam. Trata-se, portanto, de uma relao dialgica de construo da pessoa. Ora, sem educao a pessoa no se realiza como ser humano, no responde a sua vocao, no corresponde expectativa da humanidade em relao a si mesma. Portanto, tambm no contribui com o progresso da sociedade, em conhecimento, em trabalho ou em inveno. Privar algum de educao priv-lo de seu projeto de vida, de sua vocao humana, de seu destino histrico. tirar-lhe a histria. Exclu-lo da marcha evolutiva da humanidade. Por essa razo, o direito educao no pode comear aos 7 anos de idade e nem terminar na 8 srie do ensino fundamental. Pois antes e depois deste perodo existe uma trajetria a ser feita. Uma personalidade a ser formada. Uma inteligncia a ser edificada. Um conhecimento a ser reconstrudo. Valores a serem entendidos, apropriados e vivenciados como elementos personificadores. Esse mesmo entendimento diz porque a educao de jovens e adultos um direito to sagrado; porque o analfabetismo uma des-humanidade alm de uma injustia; porque um tempo mnimo de educao necessrio para a pessoa. Que tempo esse? A partir de 1996, com a LDB, passou a ser a educao bsica, ou seja, do nascimento ao trmino do ensino mdio. A educao infantil na educao bsica Pode-se encontrar, ainda, resqucios do argumento, mas cada vez mais raros, de que at os 6 ou 7 anos, a responsabilidade pela educao da famlia e que o Estado no pode substitui-la num processo
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educacional em que predominam os laos afetivos sobre os conhecimentos; a transmisso assistemtica e ldica de informaes, orientaes e normas sobre o estudo formal de contedos de aprendizagem. Seria um respeito criana pequena e sua forma de desenvolver-se e aprender, mant-la no abrigo domstico, preservando-a da formalidade da instituio escolar, que trata a pessoa como aluno, sujeito de aprendizagem, responsvel pela aquisio de contedos de conhecimento... A famlia a primeira e mais importante instituio de cuidado e educao da criana pequena. Mas o Estado e a sociedade no podem deix-la sozinha nessa funo, seja porque a prpria famlia se v limitada no cumprimento de sua tarefa educacional (o trabalho a razo mais evidente, mas h outras), seja porque a aprendizagem e o desenvolvimento na infncia j constituem um campo especfico das cincias da educao, existindo uma pedagogia para essa idade, com profissionais especializados. Famlia e Estado formam uma dupla nessa tarefa, agindo complementarmente. Assim est definido pela Conferncia Mundial de Educao para Todos, em Jomtien, no ano 1990: A aprendizagem comea com o nascimento. Isso implica cuidados bsicos e educao inicial na infncia, proporcionados por estratgias que envolvam as famlias e comunidades, ou por programas institucionais, como for mais apropriado. E pela LDB: A educao infantil, primeira etapa da educao bsica, tem como finalidade o desenvolvimento integral da criana at seis anos de idade, em seus aspectos fsico, psicolgico, intelectual e social, complementando a ao da famlia e da comunidade (art. 29). O argumento de que competia famlia educar seus filhos at o ingresso na escola obrigatria foi se relativizando na medida que as cincias iam descobrindo o potencial de aprendizagem nos primeiros anos de vida, a importncia de a criana mover-se em ambiente estimulador, heurstico e de que sua atividade seja mediatizada por
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profissionais que entendem do processo de aprendizagem e desenvolvimento. Influiu tambm a prtica pedaggica de construo de uma pr-escola prpria idade infantil, ambientada pela atividade ldica e organizada segundo o interesse das crianas e que visa ao desenvolvimento de sua auto-expresso, em vez da apropriao formal de determinados contedos curriculares. O fato de a criana no estar obrigada a freqentar a educao infantil inviabiliza a educao bsica a partir do nascimento? Entendemos que no. Efetivamente, no se pode obrigar uma criana de 3 meses ou de 3 ou 4 anos a freqentar uma instituio educacional, mesmo que se lhe d nome afetuoso como Parque Encantado, Mundo Feliz, Jardim da Infncia. Mas algum a famlia, a sociedade e o Estado tem a obrigao de garantir-lhe os meios que lhe possibilitem viver, aprender e desenvolver-se o mais plenamente possvel. A Constituio clara: a criana tem o direito (no a obrigao) de freqentar uma instituio de educao infantil; o Estado tem o dever de atender a esse direito. Direito uma coisa. Obrigatoriedade outra. A legislao brasileira sbia em no decretar a compulsoriedade da educao infantil. Durante a Constituinte e nos anos de debate do projeto de LDB, havia quem defendesse que a educao infantil devia ser obrigatria, para forar o Estado a oferec-la a todos. Venceu o argumento de que, sendo um direito de todas as crianas e um dever do Estado, este obrigado a atender aquelas que procuram por esse servio. A obrigao do Estado est explcita no art. 208 da Constituio Federal: O dever do Estado com a educao ser efetivado mediante a garantia de...IV atendimento em creches e pr-escolas s crianas de zero a seis anos de idade. A evidncia desse princpio tem levado o Ministrio Pblico, em alguns lugares, a intimar a secretaria municipal de educao a matricular crianas que, querendo e precisando, no conseguem vaga na creche ou na pr-escola. Se alguma alterao couber na legislao, ser a introduo da exigibilidade da oferta da educao infantil por parte do Estado, como
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tem o ensino fundamental, uma vez que o direito pblico subjetivo repousa sobre o direito da pessoa e o dever do poder pblico frente a ele e no sobre a obrigao da criana em freqentar a escola. O segundo suposto da educao bsica, mencionado acima, o significado que a educao tem em cada momento da vida. A educao infantil tem um valor em si mesma. Ela vale, em primeiro lugar, porque faz a criana ser ela mesma, porque a edifica como pessoa de um ano, de dois anos, e assim sucessivamente. Cada fase da vida tem uma beleza prpria, um contedo existencial irrepetvel e intransfervel. Tem seu charme, seu encanto, sua finalidade prpria. Se a infncia o tempo das silenciosas preparaes, como disse Pguy, , tambm o tempo das grandes descobertas, das fantsticas construes interiores. Em nenhuma outra poca da vida a pessoa aprende tanto e to importantes coisas quanto nos primeiros anos de vida. Tudo, ali, profundo. Tem a dimenso das coisas que permanecem. Alm desse significado prprio, ela tem uma sentido de fundamentao, seqncia e continuidade no processo de aprendizagem e autoformao. Por isso, deve ter estreitos vnculos com o ensino fundamental, assim como este deve t-los com o ensino mdio. Estabelecer vnculos no significa eliminar as particularidades nem recusar objetivos prprios, mas ligar contedos especficos e metodologias distintas. Seu objetivo assegurar a coerncia de um processo em que a mesma pessoa transita de um estgio para outro. As trs etapas da educao bsica devem estar, portanto, essencial e operacionalmente articuladas. Podemos, agora, voltar ao conceito de educao bsica. O processo de constituio de sujeito, de formao da personalidade, de preparao para o exerccio da cidadania, de desenvolvimento das estruturas de aprendizagem, de construo e reconstruo do conhecimento inicia no nascimento e se prolonga ininterruptamente at os 17 anos. Essa a educao necessria, que estabelece a base da formao da pessoa, que a coloca na sociedade para usufruir e contribuir. Coerentemente com esse conceito, est a definio constitucional da idade
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em que se pode iniciar o trabalho. At os 16 anos, ele proibido. Dos 16 aos 18, permitido como aprendizagem. Somente da em diante deve acontecer a insero produtiva no mundo do trabalho.

O Fundef e a educao infantil Como dissemos acima, o Fundef no contribuiu com o conceito de educao bsica. Foi estratgico para (quase) universalizar a escola obrigatria, mas, por ter reforado um ncleo privilegiado de oito anos no conjunto dos dezessete dessa educao de base, postergou a implementao dessa nova concepo. E, assim, contribuiu para manter a hierarquia entre as trs etapas. A educao infantil, particularmente, sofreu um revs nos primeiros anos do Fundef. As matrculas retrocederam na pr-escola. Creches foram fechadas e crianas mandadas embora, porque os municpios que investiam nessas instituies, ao verem retidos no Fundo estadual do ensino fundamental 15% de seus recursos de FPM e do repasse de ICMS, ficaram sem dinheiro para manter a educao infantil (2 ). Aos poucos, foram encontradas formas de equilibrar o oramento e as matrculas voltaram a crescer. Mas no no ritmo da procura. Creches e pr-escolas pblicas que fazem lista de interessados registram um nmero to grande de pessoas aguardando uma vaga, que seria necessrio dobrar sua capacidade de atendimento. O PNE estabeleceu a meta de aplicar prioritariamente na educao infantil os 10% de MDE no includos no Fundef (Metas 21, do captulo. sobre a Educao Infantil e 8, do Financiamento). Mas a presena do advrbio no decorativa. Est a para dizer: se no der, se outro motivo se apresentar, est dispensado. E esse motivo surge
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Segundo dados do MEC/INEP Sinopse Estatstica da Educao Bsica. Braslia, 1999, em 1998 a reduo de matrculas foi de 200 mil crianas na pr-escola e de 159 mil, em 1999. No foram levantados dados gerais sobre a creche. Informaes colhidas, na poca, junto a algumas prefeituras, e reportagens em noticirios da televiso levaram a supor que a situao na creche foi dramtica.

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com freqncia. Basta fazer o seguinte raciocnio: 60% dos valores do Fundef devem ser, obrigatoriamente, aplicados no pagamento dos professores. (O Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul, tomando o texto da EC 14, exige que seja exclusivamente na remunerao dos professores em efetivo exerccio em sala de aula. Os que ocupam cargo de direo, orientao, superviso no podem ser pagos com esses recursos. Outros TCE aceitam o pagamento do pessoal de magistrio, conforme est dito na Lei n 9.424/96). Os restantes 40% teriam que dar conta das despesas de manuteno da escola, servios de secretaria, outros servios, pagamento do pessoal tcnico e auxiliar e dos aposentados do magistrio. Os valores no alcanam as necessidades. Recorrer aos 10% que no entraram no Fundo a primeira sada. Com isso, a educao infantil, entendida como importante, mas (equivocadamente) como no obrigatria, acaba cedendo. Ou se reformula esses modelo de financiamento ou se renuncia implementao da educao bsica. Como a meta de uma educao extensiva da infncia ao fim da adolescncia uma tendncia mundial, est inserida formalmente em nossa legislao educacional e constitui um avano na formao da cidadania e nas condies de insero produtiva dos indivduos na sociedade, deve-se abrir o caminho que a torne possvel. No h dvida de que essa a vontade do governo federal e dos sistemas de ensino dos estados e dos municpios. Um modelo de financiamento a forma e a condio mais eficaz para isso, pois as leis que regulam o uso dos recursos canalizam intenes e prioridades polticas, enquanto os recursos financeiros assim aplicados as consolidam. Novas formas de financiamento da educao bsica Que caminhos esto sendo sugeridos? As vrias alternativas podem ser reunidas em quatro propostas: (a) manter e aperfeioar o Fundef, assegurando que os 10% dos recursos da receita lquida de impostos vinculados MDE no
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includos no Fundo sejam aplicados pelos Estados no ensino mdio e, pelos Municpios, na educao infantil; (b) criar trs fundos: um para a educao infantil Fundei; um para o ensino fundamental Fundef e outro para o mdio Fundem; (c) criar dois fundos: um para a creche, de 0 a 3 anos, e outro para a educao infantil a partir dos 4 anos, o ensino fundamental e o ensino mdio; (d) criar um fundo nico e geral para toda a educao bsica Fundeb. Comentemos as quatro. A primeira no traz novidade e perpetua os problemas que pesam sobre os dois segmentos que circundam o ensino fundamental, como est dito acima. Continuar com um ncleo privilegiado, como se fosse a grande necessidade e a grande soluo da escolarizao do cidado brasileiro um ensino dos 7 aos 14 anos de idade equivale, na prtica, a renunciar idia de educao bsica como direito e necessidade. Essa uma questo conceitual. Mas h outra, financeira, que a refora: enquanto aplicar 60% dos recursos de MDE no ensino fundamental obedece a uma norma constitucional (transitria art. 60 do ADCT), apenas uma meta de um plano o PNE (se bem que aprovado pela Lei n 10.172/2001) determina a aplicao prioritria dos restantes 40% nos segmentos anterior e posterior ao ensino fundamental. possvel que os Estados, que repassam progressivamente o ensino fundamental para os Municpios e deixam de ter encargos com professores e manuteno de escolas dessa etapa, no tenham que fazer uso dos seus 10% de MDE nesse ensino. Mas os Municpios, que absorvem ano a ano mais alunos no ensino fundamental, passam a ter despesas cada vez maiores naquelas rubricas j referidas. Na medida que se avanar na definio e implementao do custo/aluno/qualidade, os investimentos devero aumentar. Novamente o ensino obrigatrio

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carrear maior volume de recursos. E a educao infantil ficar refm dessas presses. Que preciso corrigir falhas e fazer ajustes no Fundef, est claro. Mas s isso no basta para resolver o financiamento da educao bsica. A constituio de trs fundos (dois novos e correes no que j existe para o ensino fundamental) se apresenta com boas credenciais. Paulo Sena (3 ) argumenta em defesa de trs fundos e aponta problemas de um fundo nico: (a) o Fundef j est constitucionalizado, podendo receber os ajustes e correes por lei ou por decreto; (b) para a criao dos dois fundos especficos, a Unio teria, de cada vez, apenas uma esfera federada como interlocutora: os estados, para o ensino mdio e os municpios, para a educao infantil. No se encontrariam interesses conflitantes numa mesma negociao para aprovar a emenda constitucional; (c) manter-se-iam separados os recursos de entes federados diferentes para competncias diferentes, evitando-se possveis conflitos nos quais, entes mais fortes (estados) sobrepujariam os mais fracos (municpios); (d) a burocracia seria menor, porque o Fundei envolveria apenas a Unio e os municpios enquanto o Fundem, a Unio e os estados; (e) a negociao sobre o valor mnimo ano seria feita em separado, com possibilidades de ganhos para a educao infantil; (f ) trs fundos implicariam trs conselhos de controle social, portanto, com mais representatividade em cada nvel; (g) melhor possibilidade de composio de fontes de recursos: por exemplo, a educao infantil poderia agregar recursos da sade e da assistncia social para o atendimento das crianas de
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SENA, Paulo. Financiamento da Educao Infantil: o Fundeb a soluo? Texto apresentado no Seminrio Nacional Financiamento da Educao Infantil, Comisso de Educao e Cultura da Cmara dos Deputados, setembro de 2003.

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zero a seis anos enquanto o ensino mdio poderia receber aportes da rea do trabalho, o que ficaria mais difcil se houver um nico fundo. Os argumentos de Paulo Sena so consistentes e respeitveis. Mas preciso lembrar que uma Tripartite da educao bsica tambm gera problemas. Entre eles: (a) o ensino fundamental continuar na interseco dos mbitos de responsabilidade do estado e dos municpios e ter que contar com recursos de ambos os sistemas, independente de quem mantm as matrculas. Dificilmente se aceitar mudana constitucional para exclusivisar a competncia dessa etapa aos municpios. Existindo trs fundos, estariam os estados dispostos a renunciar parte dos seus 25% para depositar num fundo que no seria mais de sua competncia? (b) a educao infantil ficar sob a responsabilidade exclusiva dos municpios. Em muitos deles, ainda no existem condies financeiras nem tcnicas de assumir sozinhos a oferta com qualidade de uma educao que, por incidir numa fase da vida decisiva no desenvolvimento e na formao da pessoa, exige grande competncia profissional. A educao infantil municipal carece de cooperao tcnica dos estados. Com recursos de que fundo eles atenderiam a essa tarefa? (c) a mesma dificuldade operacional que haveria em carrear parcela dos impostos municipais para o Fundeb haver em recolhlos ao Fundei, como tambm de exercer controle sobre eles, uma vez que ambos os fundos devem ser estaduais para fazer alguma equalizao dentro do estado (4 ).
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O fundo para o ensino mdio teria que ser nacional para fazer alguma equalizao entre Estados e o Distrito Federal, a menos que s a Unio faa o papel de equalizadora, complementando os Estados cujo valor mdio por aluno/ano esteja abaixo da mdia nacional.

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A terceira proposta tem aspectos positivos e negativos. A idia de instituir fundos municipais para a creche com uma parcela dos impostos locais interessante sob o ponto de vista financeiro: (a) haveria garantia de recursos para o atendimento dos trs primeiros anos de vida. Os municpios sentiriam a presso das famlias e organizaes da sociedade para atenderem a demanda por creches, as quais poderiam fiscalizar o oramento e as aplicaes financeiras; (b) contorna a dificuldade de arrecadar as contribuies dos impostos municipais a um fundo estadual; (c) resta saber a que ente federado caberia aportar recursos para os municpios sem arrecadao ou com nfimos valores de impostos prprios. Em que pesem as vantagens, essa proposta fere a unidade da educao infantil e retrocede ao tempo pr-constituinte. O avano, nos ltimos 15 anos, consistiu em integrar as instituies e formas de atendimento s crianas de 0 a 6 anos num nico conceito de educao e cuidado, sob a tica e a responsabilidade do sistema de ensino. Duas vezes a Constituio Federal menciona o atendimento do nascimento aos 6 anos (art. 7, XXV e 208, IV), isto , como um perodo ininterrupto quanto ao direito educao. O legislador das diretrizes e bases da educao nacional determinou que a creche passasse ao sistema de ensino (LDB, art. 89) exatamente por captar a mensagem das cincias que se debruaram sobre a criana e seus processos de desenvolvimento e aprendizagem. So anos decisivos na formao da pessoa e na construo das estruturas cognitivas, que iniciam e sustentam as aprendizagens ao longo da vida. Separar a creche do sistema geral de financiamento da educao bsica pode provocar uma rachadura, devolvendo o atendimento dos trs primeiros anos de vida esfera da assistncia social e
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perda de seu carter essencialmente educativo. Os educadores no estaro dispostos a aceitar tal retrocesso (5 ). A opo por um fundo nico para toda a educao bsica que dever encarar as dificuldades mencionadas acima pode aduzir a seu favor o argumento de que expressa coerncia com o conceito de educao integrada do nascimento ao ensino mdio como responsabilidade comum e solidria de todos os entes da Federao: todos vo buscar, em conjunto, uma soluo para o desafio de garantir essa educao a todos os brasileiros. Regras claras e instrumentos eficientes e eficazes de controle, resultantes de um pacto poltico nacional pela educao tero que ser estabelecidos. As margens para jogos de poder, barganha ou presso dos mais fortes sobre os mais fracos ficam bastante restritas. Chegar a tais regras e definir a mais equnime partilha dos recursos para a educao a principal dificuldade a vencer. Composio dos recursos para o(s) Fundo(s) Em qualquer das opes, h necessidade de aumentar os recursos financeiros. Alm do montante necessrio para a complementao da Unio ao ensino fundamental, com vistas a aproximar da mdia nacional o disponvel em estados e municpios que esto abaixo dela, surgir a necessidade de complementar o valor mnimo criana/ano na educao infantil e aluno/ano no ensino mdio. Esse um princpio essencial do Fundef e dever s-lo nas trs etapas da educao bsica. De onde a Unio tirar os recursos? A proposta inserida na PEC 112/99 elevar de 18% para 20% o mnimo em MDE no suficiente. A Unio j gasta 20% ou mais. A excluso da educao da desvinculao dos recursos da Unio (DRU) uma alternativa excelente e necessria. Isso
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Deve-se ressalvar que muitas creches de iniciativa e responsabilidade da assistncia social eram instituies de cuidado e educao, com proposta pedaggica e atividades condizentes com as mais modernas orientaes das cincias da educao.

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acarretaria uma disponibilidade maior de R$ 3,6 bilhes por ano. Esse valor, no entanto, apenas suficiente para a complementao no ensino fundamental, se for aplicada a frmula determinada pelo art. 6 da Lei n 9.424/96. A Reforma da Previdncia foi a grande ocasio (perdida) para defi nir a fonte de recursos para os proventos de aposentadorias e penses da educao. Enquanto esses pagamentos continuarem saindo dos mnimos estabelecidos pelo art. 212 da Constituio Federal para manuteno e desenvolvimento do ensino, a disponibilidade para a edu cao ser cada vez menor. Eles esto na MDE no por uma questo de lgica, mas de caixa. Aposentados e pensionistas no mantm nem desenvolvem o ensino; j o fizeram quando estavam na ativa. Portanto, tm que receber seus proventos de outra fonte que no aquela que tem por funo desenvolver e manter o ensino. Resolvendo essa questo, alguns sistemas de ensino tero um volume de recursos para o ensino de at 40 ou 50% superior ao disponvel atualmente. O estudo do Inep/Ipea/MEC/Presidncia da Repblica/Senado Federal (6 ) sobre os recursos financeiros necessrios para atender s metas do PNE e dotar o ensino dos critrios de custo/aluno/qualida de indica as seguintes fontes possveis: (a) elevao do percentual de impostos para MDE, nos estados, DF e municpios, de 25 para 30%, ocasionando um crescimen to de 0,7% dos gastos em educao em relao ao PIB; (b) excluso da educao da desvinculao dos recursos da Unio (DRU), gerando um aporte de R$ 3,6 bilhes anuais no oramento da educao; (c) vinculao de um percentual da CPMF para a educao. Com 20%, elevar-se-ia o percentual de gastos com educao, em relao ao PIB, em 1,5%;
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Estudo publicado no Site do INPE em 21 de agosto de 2003

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(d) reduo de subsdios e da renncia fiscal: juntos, hoje, so responsveis por um volume de recursos equivalente a 5% do PIB.

Concluindo A educao infantil tem que ser considerada no conjunto da educao bsica. No como segmento parte nem fracionada na sua integralidade de zero a seis anos. A educao bsica tem que ser encarada como responsabilidade comum e solidria de todos os Entes da Federao.Juntos, a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios devem construir o caminho para tornar a educao bsica de qualidade possvel para todos. condio importante, sob o ponto de vista poltico e tcnico, que o(s) fundo(s) de financiamento da educao bsica seja(m) desenhado(s) num amplo processo de construo coletiva, envolvendo o governo e a sociedade civil. Os acertos e tambm as falhas do Fundef constituem uma experincia importante para definir o novo modelo. Em todas as discusses sobre esse assunto, constata-se que a educao infantil no mais entendida como educao de importncia menor. Ela ganhou espao poltico, afirmou-se tecnicamente e encontra defensores em todos os mbitos da sociedade. Est na idade da maturidade. Por isso, pode-se confiar que estar presente no Fundo de manuteno da educao bsica em igualdade de condies com as etapas seguintes do processo educacional.

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CAPTULO 3

FINANCIAMENTO DA EDUCAO BSICA:


CRITRIOS, CONCEITOS E DIRETRIZES

Paulo de Sena Martins *

1. Introduo Ao iniciar o primeiro colquio, realizado em Braslia, para expor a proposta de um fundo nico para a Educao Bsica (Fundeb), a re presentao do MEC convocou-nos a fazer uma discusso conceitual. A preocupao com os rudos que a proximidade do processo eleitoral municipal possa causar no debate. H uma sugesto de despartidarizar o debate. Embora seja louvvel a inteno, trata-se em nossa opinio, no de despartidarizar, mas de suprapartidarizar, e mais que isso, ce lebrar um acordo federativo, isto , pactuar uma proposta na qual a Educao figure como prioridade e execut-la. Com o apoio do maior nmero possvel de partidos polticos e entes federativos.
* Consultor Legislativo da Cmara dos Deputados, rea de Educao, Cultura e Desporto.

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O fato de a questo educacional aparecer nos programas dos candidatos no negativo o presidente Lula o fez ao comprometer-se com o Fundeb, embora sem definir a proposta. O cidado tem o direito de saber a opinio dos candidatos sobre as polticas pblicas educacionais e suas conseqncias para o Pas e para o Municpio. Ademais, as divergncias no que se refere ao financiamento da Educao passaro, menos pelo corte partidrio e mais pela verificao do impacto imediato, positivo ou negativo, no caixa municipal ou estadual. Portanto, a proposta do MEC de fazer um debate conceitual oportuna. Alm dos conceitos preciso definir critrios. Entretanto, os colquios estaduais realizados na seqncia no se detiveram em alguns conceitos e critrios importantes. Seus relatrios indicam propostas, freqentemente antagnicas o caso da discusso recorrente acerca da adoo de um ou trs fundos. Para contribuir com o debate gostaramos de apresentar nossas apreenses quanto pouca discusso sobre a definio de alguns conceitos ensino obrigatrio, isonomia, valor mnimo, complementao da Unio, equilbrio federativo, distribuio, e adoo de alguns critrios sobre distribuio, recebimento de complementao da Unio, indicao de fontes e percentuais. 2. Critrios A distribuio de recursos requer a definio de critrios. O critrio geral adotado pelo Fundef o repasse proporcional ao nmero de matrculas. Agregado a este, h a adoo dos dados do ano anterior. O primeiro critrio relaciona-se com os fins do fundo, o segundo, a questes operacionais (maior complexidade tcnica de fazer a apurao no decorrer do ano letivo em curso, e, no caso da implantao inicial do fundo ou fundos, atuar como vlvula reguladora de uma indesejvel exploso de matrculas somente para atrair recursos).
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O critrio das matrculas parece-nos o mais apropriado para o ensino fundamental, que obrigatrio, funcionando como um indutor de matrculas. Relaciona-se com o objetivo da universalizao. Mas no o nico critrio possvel. Pode ser adotado o nmero de alunos matriculados ou o de freqentantes (apurada a freqncia mdia). A prpria Constituio Federal (art. 208, 3) determina que o poder pblico faa a chamada no ensino fundamental e zele, junto aos pais, pela freqncia. Entre as diretrizes do MEC para o Fundeb, figura a questo da certificao da freqncia, que pode recolocar esta questo no debate. Este o critrio indicado, por exemplo, pelo art. 75, 3 da LDB para distribuio direta de recursos da Unio para os estabelecimentos de ensino. Prevaleceu, entretanto, o critrio do Fundef (matrculas). Nos Estados Unidos, onde generalizado o estabelecimento de frmulas para distribuio de recursos, h partidrios de uma e outra posio. A vantagem de distribuir recursos segundo a freqncia comprometer os gestores com a efetiva presena do aluno na sala de aula. Por outro lado, a margem obtida pelo critrio de matrculas pode significar os recursos necessrios para atrair os matriculados com baixa freqncia. A questo complexa. De qualquer forma, numa fase de implantao entendemos que o critrio da matrcula mais apropriado. No caso das etapas de ensino que no so obrigatrias, a situao difere daquela do ensino fundamental, onde todos os entes estavam mais prximos da universalizao quando da implantao do Fundef. razovel supor que os Municpios mais ricos possuam mais matrculas na Educao Infantil que os mais pobres. Da a necessidade de combinar esse critrio com outros como o IDH, o nmero de crianas fora da escola, para que no se congelem desequilbrios federativos, afastando-se o objetivo da eqidade. A determinao de quais os fundos de mbito estadual que devem receber recursos da Unio e quais os valores, utilizou como critrio o fato de atingirem ou no, o valor mnimo nacional conceito que discutiremos a seguir com a Unio aportando os recursos necessrios
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para alcanar o mnimo. O critrio proposto poderia ser outro: complementar fundos no mbito de Estados com determinado patamar de IDH, que estejam mais distantes das metas fixadas no PNE, etc. O montante poderia ser um valor fixo por aluno, etc. Mais uma vez entendemos que o critrio do Fundef (como previsto na lei, no como praticado) um bom critrio adota o aluno como medida, e a distncia que separa o per capita de cada fundo da mdia nacional como o volume de recursos a serem aportados pela Unio. De qualquer forma, a proposta do governo deve se manifestar sobre esses critrios. Cabe ainda a definio de critrios sobre quais as fontes dos trs fundos ou do fundo. Num desenho de fundo nico as tenses federativas afloraram j em alguns debates nos colquios realizados, em que cada ente se comporta mais ou menos, segundo o princpio de retirar do fundo seus impostos e as matrculas dos outros. Nas diretrizes do MEC, o Fundeb prope excluir os impostos administrados pelas receitas municipais. Trata-se de deciso acertada em nossa opinio, uma vez que evita conflitos jurdicos acerca da constitucionalidade de sua apropriao pelo fundo. Ademais, d alguma flexibilidade gesto municipal. O mesmo raciocnio deveria ser estendido aos recursos prprios estaduais, sendo mantida, portanto, a cesta de fontes do Fundef, apenas alterando o percentual. Mais uma vez cabe definir o critrio para tanto. Uma das diretrizes do MEC prope repartir os recursos pelas matrculas na Educao Bsica, mas autorizando o gasto com a universidade. A situao seria anloga que ocorre atualmente com o supletivo no Fundef, isto , as matrculas no contariam para a base de clculo, mas poderiam ser efetuados os gastos. No faz sentido. Neste caso, estaria criado o Fundebs. Seria mais lgico arbitrar um patamar inferior a 25%, e deixar uma margem para o financiamento das universidades estaduais, que contariam com os recursos de impostos prprios estaduais, que no entrariam no Fundeb ou nos fundos do ensino fundamental e mdio, na hiptese de trs fundos e, v l, se necessrio os outros 10% referentes
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compensao recebida em virtude da Lei Kandir (15% voltam para o Fundef, no em virtude da Emenda n 14, mas por previso, no grito, na Lei do Fundef. Mas no h clareza se os 10% tm sido dirigidos MDE. O destino destes recursos deve ser expressamente indicado: como fonte dos fundos ou fundo, ou para atender a esta necessidade das universidades estaduais).

3.Conceitos Para que se tenha clareza de como funcionar o financiamento da Educao Bsica, o governo, o Congresso Nacional e a comunidade educacional em geral devem se entender acerca de alguns conceitos. Indicamos a seguir alguns deles.

3.1. Ensino obrigatrio O primeiro conceito importante para a discusso do financiamento parece-nos ser o de ensino obrigatrio. Faz sentido que haja um ensino obrigatrio, e que este corresponda etapa do ensino fundamental? Ou a adoo do novo modelo de financiamento estaria fazendo uma reviso deste conceito? A validade ou no deste conceito tem, evidentemente, repercusses no que se refere ao financiamento. O ensino obrigatrio no precisa, necessariamente, corresponder a apenas uma etapa. Pode incluir outras, como no Chile, onde a escolaridade obrigatria de doze anos, abrangendo o nvel mdio ou o ltimo ano da etapa inicial (educao infantil), como o fizeram Argentina e Uruguai. No caso do Brasil, o dilema optar entre a extenso, a curto prazo, do perodo de obrigatoriedade ou a concentrao dos esforos na melhoria da qualidade do ensino obrigatrio regular e garantia de acesso e qualidade na modalidade de jovens e adultos nesta etapa. Eventualmente,
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tem-se comemorado o deslocamento da bolha demogrfica, da faixa etria do fundamental para a correspondente ao mdio, como se estivesse sobrando dinheiro no nvel fundamental. Isto no corresponde realidade, se levados em considerao os desafios mencionados. A Emenda n 14/96 e a Lei do Fundef priorizaram o ensino fundamental no que se refere ao financiamento, ao subvincular 60% dos recursos para esta etapa, alm de criar o Fundef. No inovaram neste aspecto. Seguiram a trilha do constituinte que fez inscrever na Carta Magna:
Art.212

..........................................................................................
3 A distribuio de recursos pblicos assegurar prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatrio, nos termos do plano nacional de educao.

O MEC apresentou, nos colquios, uma simulao com dados da Fundap, referentes estrutura de custos das diferentes etapas da Educao Bsica no Municpio de So Paulo, tomando por base o ano de 2002. Conforme indicaram os representantes do MEC, este era apenas um exemplo:

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De qualquer maneira, foi o exemplo apresentado, e portanto, merece alguns comentrios. O primeiro refere-se ao fato de que, tomando como referncia o valor de R$ 418 praticado no ano de 2002, para o ensino de 1 a 4 sries, verifica-se que a tabela da Fundap aponta um valor de R$ 435,79 para o de 5 a 8 sries valor este pouco menor que os R$ 438,90 considerados como mnimo para esta subetapa (a diferena cai de 5% para 4%). Mas, o mais importante no isto. Cabe observar que os plos de atrao de recursos e induo de matrculas estaro localizados na creche e, sobretudo, no ensino mdio (considerando o peso e o nmero de matrculas). Cabe indagar se no pode ser criada uma situao de desfinanciamento do ensino obrigatrio. Com os trs fundos cai a subvinculao de 60% para o ensino fundamental, prevista no caput do art. 60 do ADCT. O ingresso das matrculas do ensino mdio, com o maior valor por aluno deve direcionar recursos dos Municpios para os Estados. Em termos de etapa, o perdedor do Fundeb ser o ensino fundamental obrigatrio, cujos planos de carreira municipais podero, em alguns casos, ter dificuldade de ser mantidos.

3.2. Isonomia A segunda questo importante a ser tratada a da isonomia ou eqidade (o governo atual tem utilizado a palavra de origem grega enquanto o passado adotava a latina. Os conceitos relacionam-se com o que os operadores do direito denominam igualdade material). Para sustentar a tese da superioridade de um fundo nico sobre a adoo de trs fundos, o MEC tem adotado o conceito de isonomia entre etapas de ensino. Cabem algumas consideraes: A isonomia consiste em tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais. Ela se d entre pessoas (ou grupos de pessoas) e no entre etapas. H isonomia se a criana que estava na Educao Infantil encontrar as mesmas condies da gerao que a precedeu quando ingressar no
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ensino fundamental. O princpio da igualdade, previsto no art. 5 da Constituio Federal inaugura o captulo dos direitos individuais e coletivos. Titulares de direitos so pessoas, no etapas. Ao tentar aplicar a isonomia entre etapas, a proposta no considera que estas so desiguais. Fazem parte exatamente das especificidades que devem ser consideradas na eqidade. E que, portanto, cabe tratlas diferentemente . Esta discriminao positiva, quem a faz a Constituio Federal. Ela diferenciou a etapa do ensino fundamental. Elevou-a condio de ensino obrigatrio (art. 208, I). Expressamente qualificou-a de direito pblico subjetivo (art. 208, 1). Mandou priorizar seu financiamento (art. 212, 3). Para Celso Bastos o problema da isonomia s pode ser resolvido a partir do binmio elemento discriminador-finalidade da norma (Bastos, 1989:168). Vicente Ro lembra que para realizao da eqidade por igual modo devem ser tratadas as cousas iguais e desigualmente as desiguais devendo ser considerados todos os elementos relevantes (Ro, 1976:56). Ora, se a Constituio optou por selecionar uma determinada etapa e consider-la obrigatria, j que esta seria o mnimo necessrio para que seja exercida plenamente a cidadania, este dado relevante e no pode ser ignorado. possvel, evidentemente, fazer uma reviso desses conceitos. Mas ser desejvel? 3.3. Equilbrio Federativo Um terceiro conceito importante o de equilbrio federativo. A Federao caracteriza-se pela distribuio de competncias entre os entes. Na lio de Dallari (1982:228), dar-se competncia o mesmo que atribuir encargos, sendo indispensvel, portanto, que se assegure a quem tem os encargos uma fonte de rendas suficientes. O Fundef, ao estabelecer o fluxo de recursos segundo a matrcula, parece-nos ter contribudo para administrar a distribuio de recursos e encargos no
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plano intra-estadual. No teve sucesso no plano interestadual, mas em grande parte, pelo descumprimento da lei, pela prtica de valor mnimo abaixo da mdia. O Fundef opera uma redistribuio entre os entes, misturando seus recursos numa situao em que a competncia comum. Misturar recursos em situao em que a competncia, como funo prpria, especfica de um ou outro ente pode gerar desequilbrios e conflitos. Uma proposta que seja francamente favorvel ao caixa estadual em detrimento do municipal ou vice-versa, pode gerar desequilbrio federativo, sobretudo se a Unio no assumir, ao lado do papel de arbitrar conflitos, o de exercer com recursos substanciais sua funo supletiva. Cabe verificar se a adoo de um fundo nico no incide nesta hiptese. Sem meias palavras, consideramos que o Fundeb, sem aporte significativo de recursos federais beneficia os Estados reduzindo o fluxo de recursos que se dirigem aos Municpios e ao ensino fundamental com o Fundef. Esses mesmos Estados, entretanto, recebero os alunos que vierem de um ensino fundamental subfinanciado.

3.4. Valor mnimo Um conceito central para a eqidade /isonomia o de valor mnimo. Um sistema de financiamento pode adotar um valor mnimo regional (que no nos parece o mais eqitativo, porque congela desigualdades) ou nacional. O valor mnimo pode ser, como tem ocorrido, margem da lei, arbitrado ano a ano, segundo aquilo que a rea econmica considera disponibilidade de caixa, ou obedecer a alguns parmetros. Estes podem ser expressos em frmulas. A lei do Fundef estabelece um conceito normativo de valor mnimo, expresso de forma clara no art. 6, caput e 1, que preceitua: Art. 6 A Unio complementar os recursos do fundo a que se refere o art. 1 sempre que, no mbito de cada estado e do Distrito
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Federal, seu valor por aluno no alcanar o mnimo definido nacionalmente. 1 O valor mnimo anual por aluno, ressalvado o disposto no 4, ser fixado por ato do Presidente da Repblica e nunca ser inferior razo entre a previso da receita total para o fundo e a matrcula total do ensino fundamental no ano anterior, acrescida do total estimado de novas matrculas, observado o disposto no art. 2, 12, incisos I e II. Claro, pois, que o valor mnimo nacional, e que so consideradas a receita e a matrcula total. O art. 60, 3 do ADCT dispe: Art. 60 .......................................................................................... .......................................................................................... 3 A Unio complementar os recursos dos fundos a que se refere o 1, sempre que, em cada Estado e no Distrito Federal, seu valor por aluno no alcanar o mnimo definido nacionalmente. O Fundef, aprovado em 1996, somente entrou em pleno funcionamento em 1998, em virtude das complexas negociaes federativas que levaram sua adoo automtica a partir daquele ano. Somente o Estado do Par antecipou a implantao do fundo para 1997, valendo ento a regra do art. 6, 4, isto o valor mnimo de 300 reais. No ano seguinte foi estabelecido o valor de 315 reais, congelado para 1999. At ento, o governo no tinha elaborado sua interpretao da lei que procura negar o que nela est escrito. H requerimentos de informao, poca, de parlamentares, como o deputado Pedro Wilson e o Senador Pedro Simon, questionando o congelamento do valor, sem que o governo esboasse a tese que passou a defender posteriormente, inclusive em suas defesas judiciais e que se mantm no novo governo. Segundo esta interpretao, construda num segundo
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momento, sendo cada fundo de mbito estadual, o valor mnimo adviria da razo entre a receita estimada e o nmero de alunos do Estado em que esta conta resultar no quociente mais baixo obtido no Estado do Maranho. Este resultado seria o valor mnimo. Esta interpretao no tem a menor sustentao sob qualquer ngulo. Do ponto de vista jurdico est expresso que, ainda que operacionalmente existam 27 fundos de mbito estadual, o valor mnimo nacional. E a Carta Magna determina que a lei disponha sobre a forma de clculo do valor mnimo nacional (art. 60, 7, ADCT). O Fundef um programa nacional. Pode-se escolher o mtodo hermenutico-gramatical, histrico, teleolgico no h contorcionismo exegtico que possa negar que a Constituio definiu que o valor mnimo nacional. Mesmo uma abordagem na linha da reserva do possvel seria inadequada, porque em termos de Educao, discute-se aqui o mnimo bsico, o ensino obrigatrio. Do ponto de vista da histria da proposta, isto fica claro. Ao propor o Fundef, em 1995, com a discusso conduzida por Barjas Negri, o governo trabalhava com a mdia nacional como referncia. Propunha que o valor fosse o equivalente a 90% da mdia. Esta informao pode ser recuperada nos arquivos da PEC 233. Alm das planilhas da poca, de audincia pblica em que foi distribudo documento neste sentido, do testemunho de quantos acompanharam o processo, h resposta escrita do ento ministro da Educao, a requerimento dirigido pelo ento deputado Elias Abraho, presidente da Comisso Especial, e que se refere a 90% da mdia. No momento subseqente, por iniciativa do deputado Maurcio Requio, o Congresso adotou 100%, e no 90%. Esta a histria. Documentada. Contra fatos no h argumentos. Do ponto de vista lgico a tese muito frgil. Ora, se prosperasse a interpretao dos governos, passado e atual a do menor quociente
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todos os Estados, por definio, teriam atingido imediatamente o valor mnimo. Neste caso no haveria que se falar em complementao para atingi-lo, como prev a Constituio. E o art. 60, 3 do ADCT no faria o menor sentido. A Constituio no contm dispositivos ociosos e tampouco impropriedades lgicas. Este valor, sem dvida, implicaria um esforo financeiro significativo da Unio. Se se chegar concluso de que, como costumam dizer os integrantes da rea econmica, no h espao fiscal para tanto, talvez seja o caso de rever o critrio, ou estabelec-lo como uma meta a ser atingida num determinado prazo, mais longo. Esta poderia ser uma insero a ser feita no Plano Nacional de Educao (PNE). O que no possvel manter um critrio que no se cumpre. Se for para alter-lo, que se abra o debate para tanto. melhor ter algum critrio que deixar que o valor seja arbitrado pelo executivo anualmente, sem qualquer parmetro. Entretanto, preciso esclarecer que a adoo da mdia nacional no foi um critrio inventado, sem fundamento. A mdia o desejvel, porque atua em favor da eqidade. Ajusta-se perfeitamente, como veremos a seguir, ao disposto no art. 211, 1 da Carta Magna. A questo da adoo da mdia como parmetro est colocada no debate internacional acerca do financiamento. Ao discutir a poltica de financiamento para os Estados Unidos, Allan Odden (1998) aponta: As previously discussed, to achieve the new education reform goal may require setting the adequate base spending level at the national or state median, whichever is higher. However, in states where median spending is below the national median, outside resources will probably be necessary to bring spending up to an adequate level. Odden and Busch (1998) suggest that this implies a new federal fiscal role in education: providing funds to raise spending

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in all districts across the country at least up to the national median or to some defined, minimum nationally adequate level. ( 1 ). A questo : o fundo ou os fundos devem definir o conceito de valor mnimo? Em caso afirmativo, este deve ser a mdia nacional, ser construdo a partir de um determinado esforo financeiro de todos os entes (critrio que pode ser alternativo mdia), inclusive e sobretudo (no contexto, porque este seria o dado novo) da Unio, ou ser determinado a partir de outro critrio? 3.5. Complementao da Unio A Unio, nos termos do art. 211, 1 da Constituio Federal deve exercer, no que se refere Educao, a funo supletiva, de forma a garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino. Portanto, decorrncia lgica deste dispositivo, que o sistema de financiamento conte com uma complementao da Unio. Esta pode se dar: a) para atingir um valor mnimo; b) para atingir um padro de qualidade; c) como expresso de um determinado esforo financeiro da Unio, negociado no pacto federativo. Vincular a complementao da Unio a um valor mnimo equivalente mdia nacional, embora seja o critrio que melhor atenda ao objetivo da eqidade, revelou-se um caminho muito difcil de ser assimilado, numa negociao federativa, por qualquer governo da Unio.
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Numa traduo livre: Como discutido previamente, alcanar a meta da nova reforma da educao pode requerer o estabelecimento do nvel base adequado de gasto na mdia nacional ou estadual aquela que for maior. Entretanto, nos estados em que o gasto mdio situa-se abaixo da mdia nacional, recursos de fora sero provavelmente necessrios para trazer o gasto a um patamar adequado. Odden e Busch (1998) sugerem que isto implica novo papel fiscal federal em educao: prover fundos para elevar o gasto em todos os distritos do Pas para, pelo menos, a mdia nacional ou algum nvel mnimo nacional definido, que seja adequado.

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A adoo de valor equivalente ao padro de qualidade um caminho apontado pela legislao. A LDB dispe que o Estado deve garantir padres mnimos de qualidade do ensino (art. 4, IX), definidos como a variedade e quantidade mnimas, por aluno, de insumos indispensveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem. O Plano Nacional de Educao estabelece como meta a realizao de Conferncia Nacional de Educao para definir padres mnimos de qualidade de aprendizagem na Educao bsica (11.3.2.41). A Emenda n 14/96 ensaiou a introduo de uma concepo de custo-qualidade, ao prever o ajuste progressivo, no prazo de cinco anos (2001) das contribuies dos entes federados ao fundo, de modo a garantir um valor, por aluno, correspondente a um padro mnimo de qualidade do ensino, definido nacionalmente. Este dispositivo restou ignorado. A Lei do Fundef introduziu (art. 2, 2) a questo da diferenciao de custos, tomando como referncia de 1 a 4 sries, 5 a 8 sries, estabelecimentos de educao especial e escola rural. Este caminho, embora desejvel, tambm envolve pesquisas complexas (2) e, mesmo, certo grau de arbitrariedade. Implica a realizao de estudos de custo. Enfim, deve-se continuar buscando uma melhor definio do custo-aluno-qualidade, sem que necessariamente, este seja, neste momento, o critrio que defina a complementao da Unio. Propomos que se discuta a complementao da Unio a partir de um esforo financeiro, isto , o compromisso com um percentual do prprio fundo. Monlevade (2004) lembra que, por ocasio dos debates da PEC 233, o Executivo fez circular no Congresso Nacional planilha que indicava uma complementao de 871 milhes de reais (sendo beneficiados 15 Estados), e isto significava um aporte da Unio de quase 10% da receita total do fundo.

O INEP iniciou alguns estudos nesta direo

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Nos Estados Unidos o aporte de recursos do governo federal para o programa K-12 (do jardim da infncia at o 12 grau, equivalente ao ltimo ano do ensino mdio) correspondem a cerca de 8,2%, segundo o U. S. Department of Education, (2004). Estudo do Banco Mundial mostra que a participao da Unio no esforo de gasto com Educao (incluindo o nvel superior) vem caindo, de 24,9% em 1995 para 17,9% em 2000. A determinao de que a Unio sustente 10% das despesas dos fundos da Educao Bsica pode ser uma alternativa. Se aplicada a regra considerando os valores de 2004 para o Fundef, cujo valor total corresponde a cerca de 28 bilhes de reais, a Unio entraria com 2,8 bilhes de reais. Se o valor fosse de 8%, representaria 2,24 bilhes de reais como complementao (ao Fundef ). No seriam os atuais 379 milhes de reais, nem os mais de cinco bilhes de reais requeridos caso fosse aplicada a regra da lei do Fundef. No seria o ideal, mas seria um grande passo. Esta regra poderia valer para o fundo nico ou para os trs fundos a serem criados. Seja qual for o critrio adotado, contribuiria para dar transparncia ao compromisso do governo a insero do valor proposto para a complementao do Fundeb, no Plano Plurianual (PPA) 2004-2007. Atualmente o PPA prev, para complementao ao Fundef, cerca de 2,25 bilhes de reais para quatro anos. Simultaneamente ao envio da PEC do Fundeb, o governo poderia encaminhar a reviso do PPA neste aspecto, determinando os valores da dotao para a complementao.

3.6. Distribuio X Fragmentao Uma objeo que os defensores de um fundo nico fazem aos trs fundos baseia-se no argumento de que esta forma de organizar o financiamento fragmentaria a Educao Bsica. H uma confuso entre meios (e lei de meios que a lei do financiamento) e fins, estes representados entre outros documentos pelo Plano Nacional de
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Educao (PNE) e planos de Educao dos entes subnacionais. Cabe aos mesmos realizar a integrao das metas. Um fundo nico , por definio, competitivo promove a fragmentao de interesses. Qualquer que seja o modelo de financiamento adotado, os recursos devem ser distribudos de acordo com algum critrio. Distribuio no fragmentao. Pode-se fazer uma analogia com o Fundo de Participao dos Estados (FPE) e o Fundo de Participao dos Municpios (FPM), que distribuem recursos para cada esfera federativa. Raciocnio anlogo subjacente a esta crtica dos defensores do fundo nico aos trs fundos implicaria supor que um fundo federativo nico que somasse os recursos de FPM e FPE seria uma forma melhor de organizar a distribuio de recursos federativos. Internamente seriam definidos os critrios. Nossa hiptese que uma tal organizao traria um conflito federativo latente.

4. Diretrizes O Plano Nacional de Educao estabeleceu as diretrizes gerais para o financiamento da Educao, que podem ser resumidas em: Vinculao de recursos; gesto de recursos por meio de fundos de natureza contbil e contas especficas; Alocao de recursos segundo as necessidades e compromissos de cada sistema, expresso pelo nmero de matrculas; Eqidade; Adequao a um padro mnimo de qualidade; Promoo do autntico federalismo em matria educacional; Aprimoramento contnuo do regime de colaborao; Transparncia; Sistemas de informao e avaliao; Desburocratizao e descentralizao da gesto financeira;
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Gesto democrtica. Essas diretrizes valem para um ou trs fundos. Das dez diretrizes fixadas pelo MEC para a adoo do Fundeb, cinco referem-se especificamente proposta (1, 2, 3, 4, 8). Trs referem-se ao financiamento da Educao em geral e podem ser adotadas com um ou trs fundos (5, 6, 7). Uma refere-se a dbito do Fundef e outra a controle da efetividade do gasto, por meio de certificao da freqncia, que pode se dar com um ou trs fundos. Seguem comentrios s diretrizes divulgadas pelo MEC (indicadas em itlico): 1. Um fundo nico para cada unidade da federao A adoo de um fundo nico acabou sendo dogmatizada pelo governo. As vantagens do fundo nico, segundo seus defensores, seriam: evitar a fragmentao, concorrer para uma maior isonomia (entre etapas), facilitar o piso salarial e a unificao da carreira. Como procuramos demonstrar, trs fundos no levam fragmentao, tratando-se de uma forma de organizar a distribuio, que procura evitar disputas federativas e exacerbar a fragmentao de interesses. Uma maior isonomia pode se dar com um ou trs fundos e , em grande parte, dependente do compromisso da Unio com um maior volume de recursos. Piso salarial , como o salrio mnimo, uma deciso poltica, dentro de uma margem de viabilidade oramentria, com um ou trs fundos. Os planos de carreira do pessoal do magistrio municipal, implantadas a partir dos recursos do Fundef, podem ter dificuldade de se sustentar em alguns Municpios, que perdero recursos com o Fundeb. 2. Exclui impostos administrados pelas receitas municipais (inclui, portanto, o IPVA). positiva a indicao de que as receitas prprias dos Municpios no constituiro o fundo, sendo reservadas a outras despesas de manuteno
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e desenvolvimento do ensino (MDE). Esta posio preserva alguma flexibilidade para os Municpios, e mais coerente com o respeito autonomia deste ente federativo, alm de evitar demandas judiciais. 3. Inclui os 25% dos impostos estaduais, mais os do Fundeb (Fundo de Participao dos Municpio e dos Estados, etc.). O princpio expresso na diretriz n 2 deveria se estender tambm s receitas prprias dos Estados, como o IPVA. Este seria um tratamento isonmico entre Estados e Municpios. Por outro lado, os outros 10% provenientes da compensao financeira referente desonerao prevista na Lei Kandir devem expressamente constituir o fundo. necessrio, ainda, que se estude qual o percentual de subvinculao compatvel com uma margem de financiamento do ensino superior estadual. 4. Reparte por matrcula no ensino bsico, diferenciando por etapa (infantil, fundamental, mdio) e especificidade (educao de jovens e adultos, especial, rural, etc), mas autoriza o gasto com universidade. As matrculas em creches seriam consideradas, mas com corte de renda. A autorizao de gasto com a universidade, dentro do fundo da Educao Bsica, parece conceitualmente incorreta, alm de, possivelmente, gerar alguma confuso. prefervel, como proposto no item anterior, que se deixe uma margem, atravs de subvinculao menor que os 25%. Desta forma estaria atendido o princpio apresentado de no punir quem cumpriu a lei anterior. Caso contrrio, estaria criado o Fundebs. O princpio referido deve ser atendido tambm no que se refere aos Municpios que, cumprindo a lei do Fundef, municipalizaram matrculas, implantaram planos de carreira e talvez tenham dificuldade de sustent-lo ao perder recursos com o Fundeb. Com relao creche, de fato preciso discutir se desejvel induzir a demanda a ponto de universalizar a matrcula na faixa etria
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correspondente. O governo apresenta uma forma de regular o crescimento, atravs do corte de renda. A alternativa que propomos, no caso do fundo da Educao Infantil agregar o IDH como um dos elementos (ao lado da matrcula) a compor o critrio de distribuio. Monlevade destacou, ao referir-se ao Fundeb, em palestra no Conselho Nacional de Educao, que a matrcula do ano anterior j uma forma de regular o crescimento, opinando que o critrio de renda da pessoa/ famlia no adequado. 5. Exclui os inativos de forma progressiva A excluso dos inativos de forma progressiva um princpio importante que vem sendo defendido pela comunidade educacional, desde a CPI da Emenda Calmon. Trata-se de uma das metas (11.3.13) do Plano Nacional de Educao (PNE) que recebeu veto do governo anterior, veto no derrubado pela maioria governista atual (no foi apreciado). importante que o MEC tenha se comprometido com a proposta. Cabe verificar a posio da Fazenda. Entretanto, a mera indicao do princpio no suficiente. A Proposta de Emenda Constitucional deve prever expressamente prazos e ritmos dessa progressividade. 6. Revincula de forma progressiva, recursos da educao desvinculados (Desvinculao de Receitas da Unio-DRU), parte dos quais destinarse- a complementar o per capita dos estados mais pobres. Se para outras esferas de atuao do poder pblico vale, como princpio, a no-vinculao, (art. 167, IV, CF), para a Educao exatamente o contrrio. Trata-se de exceo expressa ao mencionado dispositivo constitucional. De acordo com o PNE, a vinculao a primeira diretriz bsica para o financiamento da Educao. A revinculao de recursos da DRU desejvel. Ser uma vitria, se a PEC do Fundeb ou trs fundos, contiver dispositivo acerca da ques67

to, estabelecendo o ritmo e os prazos da desvinculao. importante que o MEC tenha assumido publicamente esta posio. Entretanto, h setores do alto escalo da rea econmica do governo que tm publicamente defendido a desvinculao no plano federal, o que gera ainda um efeito cascata ao incitar os defensores desta posio nos demais nveis federativos. Desta forma, necessria uma sinalizao mais firme, no do MEC, mas do governo, acerca da defesa da proposta; 7. Reformula o salrio-educao, admitindo o gasto em todo ensino bsico A utilizao dos recursos do salrio-educao deve ser debatida especificamente, uma vez que no constitui receita tpica do Fundef (embora atualmente a Unio possa utiliz-la, em parte, para complementao). Em se tratando de fonte que financia o ensino obrigatrio, deve estar inserida ou no, no debate acerca da priorizao como atualmente indica o art. 212, 3, de alocao de recursos nesta etapa. 8. Estabelece como piso para o ensino fundamental o per capita vigente poca da promulgao da emenda constitucional que cria o Fundeb O estabelecimento de um piso para o ensino fundamental, equivalente ao per capita vigente poca das promulgao da Emenda Constitucional que criaria o Fundeb, indica que provavelmente as simulaes do governo apontaram uma queda no valor do ensino fundamental, gerando a necessidade de um fator de correo para mitigar o enfraquecimento desta etapa como plo de atrao de recursos. Embora seja positiva a existncia desta salvaguarda, isso indica que o modelo pode no estar dedicando a ateno necessria etapa de ensino que a obrigatria. Ademais, ficaria congelado o valor num patamar que tem sido considerado insuficiente pelos analistas do Fundef.
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9. Recursos adicionais da Unio servem de contrapartida, alm de saldar eventual dbito do Fundef Os recursos da Unio no constituem propriamente contrapartida, mas exerccio da funo supletiva. Isto no significa que os entes subnacionais no tenham obrigaes. Ao contrrio, devem cumprir a lei, responsabilizar-se pela oferta de Educao Bsica e submeter-se eventual perda de recursos em virtude das regras do fundo ou fundos. Os dbitos da Unio, discutidos na Justia, se reconhecidos como tal, so dbitos. Eles no tem relao com os recursos futuros necessrios complementao do Fundeb ou trs fundos nos prximos exerccios. O pagamento de dbito no um recurso adicional, mas, se assim reconhecido, uma reposio de recursos que no foram mas deveriam ter sido alocados. 10. controle da efetividade do gasto por meio de certificao universal de freqncia e qualidade O controle da efetividade do gasto e a verificao da freqncia e da qualidade constituem um objetivo de qualquer modelo e devem ser feitos, com um fundo ou trs fundos. Esto entre as diretrizes indicadas pelo PNE. O Inep, desde o perodo do governo passado, efetua controles estatsticos e auditorias para verificao das matrculas. Com relao qualidade, o Saeb representa o instrumento de aferio. Sempre possvel aperfeioar estes controles e instrumentos de avaliao. No governo atual, a ao da Controladoria Geral da Unio tem sido importante para este objetivo.

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Referncias Bibliogrficas Banco Mundial . Educao municipal no Brasil (relatrio n 24413BR) DALLARI, Dalmo de Abreu . Elementos de Teoria Geral do Estado. Ed. Saraiva. 9 Edio. 1982 BASTOS, Celso Ribeiro . Curso de Direito Constitucional. 11 edio, 1989. Ed. Saraiva MONLEVADE, Joo . Algumas Reflexes sobre a transio FUNDEFFUNDEB www. mec. gov. br/sef/fundeb ODDEN, Allan . Creating School Finance that facilitate neal goals, in Policy Briefs. Consortium for Policy Research in EducationCPRE, September, 1998. RO, Vicente . O Direito e a vida dos Direitos, vol. I, Tomo I. Editora Resenha Universitria, So Paulo, 1976. U. S. Department of Education . 10 Facts about K-12 Education Funding, in www. ed. gov/about/overview/fed

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CAPTULO 4

POLTICA DE FUNDOS NA EDUCAO: DUAS POSIES


Lisete Arelaro * Juca Gil **

A discusso sobre o financiamento da Educao exige necessariamente que nos posicionemos pelo menos sobre trs aspectos: a necessidade de mais recursos financeiros para a Educao, a poltica de vinculao de recursos e a poltica de fundos. Os autores deste artigo possuem posies convergentes acerca dos dois primeiros e absolutamente divergentes sobre o ltimo. Assim, a inteno deste trabalho contribuir para o debate atual relativo aos recursos financeiros afetos ao setor educacional pblico, em especfico no que tange necessidade ou no da existncia de fundos para a sua gesto. Uma das dificuldades para se discutir este assunto no Brasil : seja qual for nossa posio em relao poltica educacional atual,
* Profa. Fac. de Educao/USP ** Prof. Fac. de Educao/USP e UNITAU

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esbarramos num impasse quase insolvel: num pas desigual como o nosso, as propostas vigentes apresentam, exclusivamente formas insuficientes de fazer render mais os mesmos recursos. Em nenhum momento, discute-se, de forma consistente, a necessidade inadivel de uma contraproposta poltica econmica e, especialmente em relao manuteno do quase intocvel equilbrio fiscal, em detrimento priorizao das polticas sociais. Por isso, necessrio muita cautela para que um dos pontos que historicamente representou um avano nos gastos sociais, notadamente na Educao a vinculao constitucional de recursos no seja abolida das proposies governamentais, uma vez que esta, de certa maneira e em certo grau, garante a prioridade de investimento em Educao. Estudos comparativos demonstram que esta vinculao tem sido positiva, mesmo considerado, os eventuais desvios de aplicao cometidos nas diferentes esferas pblicas, e vem representando investimento diferenciado na rea educacional. No por acaso, apesar da resistncia de setores significativos da rea financeira das esferas pblicas, a rea da sade brigou, no final do sculo passado, por essa vinculao e a obteve, 12% dos oramentos anuais, quase doze anos depois da promulgao da Constituio Cidad de 1988. No entanto esse ganho corre o risco de ser dissipado pelas negociaes pouco cidads que os Governos Estaduais vm fazendo com o Governo Federal em relao s propostas pobres da reforma tributria ora em pauta. Leia-se, a este respeito, reportagem no jornal Folha de S.Paulo, de 27/7/03, onde Elio Gaspari denuncia que 7 bilhes de reais da Educao e da Sade poderiam sumir, em funo das negociaes dos governadores com o Governo Federal sobre a reformulao dos clculos da aplicao dos recursos na rea social, no projeto de reforma tributria, quando ento estes clculos passariam a ser feitos aps o desconto do percentual do pagamento da dvida de seus Estados, estimada normalmente em 13% dos seus oramentos.
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Temos que admitir, de uma vez por todas, que no haver ensino de qualidade para todos, em todas as regies do Brasil, nas zonas urbanas e rurais, em estados ricos e pobres se no ampliarmos os recursos hoje disponveis para o setor educacional. Ou seja, compreendemos que a problemtica do financiamento da educao no pas no se resolve apenas com um aperfeioamento de aspectos gerenciais ou com a diminuio / eliminao de desvios: imprescindvel o aporte de novos recursos. Essa situao ficou mascarada com a implementao do Fundef Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio, pois com a bandeira da descentralizao/ municipalizao do ensino fundamental iludiu prefeitos e comunidades sobre a sua pseudo democratizao, sobre a universalizao do atendimento educacional obrigatrio e sua qualificao, com aumento substantivo de seus recursos. A frmula foi a mais simples possvel: num passe de mgica, os recursos de cada estado e seus municpios foram colocados numa cartola, balanados bem e...surpresa!! est estabelecida a igualdade e a fraternidade solidria na Educao. Eu, governo federal, produzi o espetculo e depois sentei para contempl-lo. Se a cena, no caso, precisasse de retoques, a complementao mnima de recursos financeiros federais seria feita, a menor possvel, para no ficar claro demais e falsear totalmente o discurso. E foi o que aconteceu. No por acaso, a mesma revoluo no sofreu nem ao menos no primeiro ano de sua implantao uma atualizao de valor anual minimamente compatvel com a inflao do perodo. At pouco tempo, os 25% vinculados Educao eram considerados, do ponto de vista jurdico, e para que no se comprometesse a autonomia dos entes federativos, a mxima vinculao constitucional possvel. Ou seja, definida a prioridade nacional a Educao como direito de todos, por suposto os 25% reservados deveriam ser aplicados, sob a tica do interesse maior da populao, conforme as necessidades especficas, e a critrio de cada uma das trs esferas pblicas: Unio/ Estado/ Municpio.
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A partir da Emenda Constitucional 14/96, que criou o Fundef, um passa moleque na Lei foi dado pois, apesar do tempo certo (dezembro de 2006) de sua durao esta a razo para este Fundo ter sido criado no corpo das Disposies Transitrias e no no corpo da Constituio o Fundef estabelece uma subvinculao de 15% para o ensino fundamental, ou seja, 60% do total dos 25% j vinculados constitucionalmente para a manuteno e desenvolvimento do ensino (art. 212 CF/88). Acreditamos que esta subvinculao seja inconstitucional, na medida em que considera parte dos entes pblicos, em especial os municpios, como infantis ou imaturos para cumprir com dignidade e competncia as suas responsabilidades pblicas com a Educao. Ou seja, sem condies de definir de forma cidad e justa, o bom uso dos recursos de e para sua comunidade, ficam obrigados a seguir determinao federal que impe, com petulncia ainda que com acerto, a possibilidade de interveno nos estados e municpios, caso a norma no seja cumprida. Em compensao, no existe na Lei Maior, nenhuma disposio legal que obrigue este mesmo cumprimento pelo Governo Federal, razo pela qual as quase quinze aes judiciais lideradas pelos partidos de oposio da poca e os sindicatos e associaes nacionais que renem profissionais de educao, propostas desde fevereiro de 1997, s foram julgadas, no mrito, no ltimo trimestre de 2002, considerando-se esta subvinculao legal, fundamentalmente para no se deixar a descoberto, do ponto de vista da Lei, as atividades dos municpios e estados, nos seis anos de vigncia do Fundef. Os dois autores tem acordo em suas posies at aqui. Porm, a autora no acredita na necessidade/pertinncia da existncia de Fundos no setor educacional enquanto o autor, sim. Desta forma, a seguir apresentamos os argumentos favorveis aos Fundos, que representam as idias do segundo autor, para em seguida, expormos os pontos de vista da primeira autora, contrria aos Fundos.
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Em defesa dos Fundos Anteriormente existncia do Fundef, criado em 1996, pela estrita lgica federativa, os municpios e estados pobres permaneciam largados sua prpria sorte ou dependendo da boa vontade do governo federal. Por terem uma baixa arrecadao teriam que contentar-se com uma educao mais pobre do que a de municpios e estados vizinhos. Pela atual mecnica, a redistribuio e equalizao de recursos, por meio do Fundef, maior no mbito de cada estado e seus respectivos municpios. Assim, por exemplo, So Paulo no repassa verbas para o Piau, sendo papel do governo federal, em tese, repassar recursos adicionais para aqueles que mais necessitam, com seus prprios recursos oramentrios. Um estudante paulista no pode continuar a valer trs vezes o que custa um estudante piauiense. Por outro lado, acredita-se que a questo educacional uma problemtica nacional e assim deve ser tratada. Se se defende uma escola unitria, no podemos esperar que isto surja da ao isolada de 5.500 municpios e 27 estados, como em diversos aspectos ocorre hoje. Isso vem se traduzindo em livre mercado onde os mais aptos sobrevivem; para ns, mais do que sobreviverem, todos tm o direito de faz-lo com qualidade, o que exige outros mecanismos de busca da igualdade. Acredita-se que os fundos podem servir justamente para criar formas de redistribuio de recursos e para novos modelos de gesto. Assim, so potenciais alternativas para gerir melhor os recursos e no necessariamente gerar mais dinheiro. No h dvidas de que polticas de financiamento tm o poder de induzir e at definir polticas sociais. O Banco Mundial e o FMI existem para provar isto: ou fazem do jeito que ns queremos ou no tem dinheiro. O governo federal, por meio do Fundef, fez exatamente o mesmo: ou voc (estado e municpio) tem aluno de ensino fundamental regular em sua rede ou fica sem os recursos. Da a correria atrs dos alunos de 7 a 14 anos (gerando municipalizao e/ou
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estadualizao de matrculas por simples lgica financeira), da a incluso oportunista de crianas de 6 anos ao ensino fundamental em vrias cidades, da o abandono da educao infantil, da educao de jovens e adultos, da educao especial... Entende-se porm que a induo, em si, no ruim. O problema quem decide o caminho a ser trilhado e como o faz. Acredita-se na democracia, em especial quando esta incorpora forte participao popular na elaborao, implementao, fiscalizao e avaliao de polticas. Tem-se a convico de que as melhores alternativas no surgiro da cabea de alguns iluminados (de direita ou de esquerda) e sim da elaborao coletiva, onde os ditos especialistas dialoguem, ensinem e aprendam com a populao. Os fundos, geridos por meio dos Planos de Educao (estaduais, municipais e, desejamos, nacional), podem e devem induzir aes menos desiguais. No se almeja aqui a uniformidade, mas o estabelecimento de padres mnimos definidos em conjunto com os cidados. No possvel a existncia de municpios que no possuam nenhum atendimento pblico em creche ou educao especial, como acontece em algumas cidades paulistas, segundo dados de 2002! Os fundos, como o Fundef ou o Fundeb Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao, foram a discusso conjunta entre a Unio, os Estados e os Municpios sobre quais so os valores considerados suficientes, necessrios e/ou possveis de serem investidos em educao. Essas discusses, em si mesmas, so democratizadoras, pois temos melhores condies de saber como funcionam os mecanismos de captao, distribuio e gasto dos recursos educacionais. Neste sentido, sustentam esta argumentao os posicionamentos da Unio dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime) e do Consed Conselho de Secretrios de Estado da Educao (Consed) com forte teor crtico em relao ao Fundef. A proposta de Fundeb, elaborada pela bancada federal do PT, em 1999 (Proposta de Emenda Constitucional n 112 PEC 112/99),
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imperfeita, deixando algumas lacunas. Isso se d pelo fato de sua elaborao ter ocorrido com pouca discusso, em especial junto aos movimentos organizados. Porm, o Fundeb supera a lgica do Fundef, aponta formas e cria mecanismos para o surgimento de uma nova concepo de gesto educacional. Defende-se o Fundeb tendo por pressuposto que nenhuma mudana substantiva ocorre pela simples inrcia advinda de alteraes legais; acredita-se na mobilizao social, na disputa e em diversos mecanismos de luta, ora sendo vistos como formas ultrapassadas de ao. Com a tabela a seguir, busca-se traar as principais diferenas entre o Fundef e a proposta original do Fundeb

Inicialmente, a proposta ataca o principal problema do financiamento educacional no pas: a falta de recursos. Ao determinar o aumento da vinculao federal de 18% para 20%, ela traria algo em torno de um bilho de reais para a educao (quase o dobro do que o governo federal aplicou no Fundef em alguns anos). Isto no equaciona a falta de recursos, mas pe por terra a premissa estruturante do Fundef, qual seja, a de que os problemas de financiamento localizavam-se exclusivamente no gerenciamento incompetente das verbas e no em sua escassez.
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O segundo aspecto a favor do Fundeb o fato de no ser, em sua raiz, uma poltica de curto prazo, como o Fundef foi originalmente concebido. A vida curta do Fundef, vigorando por apenas 10 anos, inviabiliza aos gestores e populao buscarem polticas de longo prazo, afinal, em dezembro de 2006, tudo pode ser diferente: recursos que chegavam deixariam de vir e... o caos estaria instalado! Aqueles municpios que criaram redes inteiras no receberiam mais os recursos que garantiam a manuteno destas novas incumbncias. O Fundeb seria perene, at nova reformulao constitucional. O terceiro aspecto diz respeito responsabilizao da Unio para com a educao bsica. O papel atribudo ao governo federal deixa de ser o de mero manda-chuva que dita regras e distribui migalhas, ficando na cmoda posio de espectador das venturas e desventuras de estados e municpios. Ele passa a ser co-responsvel pela educao bsica, o que oposto direo tomada por Collor e Fernando Henrique Cardoso, em especial no que diz respeito grana da educao. O quarto aspecto uma grande inovao da gesto educacional. Atualmente as definies dos valores mnimos a serem aplicados no Fundef ocorrem atravs de decretos federais, sem consulta a ningum e desrespeitando at o dbil dispositivo legal para sua aferio. A proposta do Fundeb vincula estas definies a Planos Estaduais e Municipais de Educao, neste sentido induzindo a articulao entre a poltica de financiamento educacional com os rumos gerais construdos com a participao de amplos setores sociais. O quinto ponto destacado no projeto do Fundeb o resgate da concepo de educao bsica, conquistada pelos trabalhadores em educao na LDB (9394/96). O Fundef manteve e aprofundou a nefasta segregao entre nveis e modalidades de ensino, acirrando a competio por recursos entre eles, privilegiando o ensino fundamental em detrimento dos demais. Ao reunir toda a educao bsica afirmamos o direito a um conjunto maior de formas e tipos de aes educativas, apontamos para a identidade e no para a diferena e
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favorecemos a socializao de problemas e solues e no a disputa fratricida. O sexto quesito a ser destacado significaria uma fenomenal conquista, em especial para os movimentos sociais que historicamente buscam melhores condies para a educao: o piso salarial nacional. O Estado brasileiro vem se esquivando desta definio, permitindo a existncia de condies indignas para milhares de educadores. O Fundef no tocou nesta questo e, apesar do discurso do governo federal quando da tramitao desta lei no congresso indicar um patamar mnimo (na poca, R$ 300), a balela no consta da legislao e nem tornou-se realidade. O mais importante seria a induo para a existncia de subpisos estaduais e municipais, obviamente em valores superiores aos nacionais. A stima alterao viria de uma dupla mudana: quantitativa e qualitativa. A subvinculao mnima em gastos com pessoal passaria de 60% para 80% e no somente os docentes seriam beneficiados, mas o conjunto dos (as) trabalhadores (as) em educao. primordial lembrar que o Fundef gerou a bizarra situao em que apenas professores do ensino fundamental regular obtivessem certas vantagens enquanto colegas de educao infantil, ensino mdio e educao de jovens e adultos, nas mesmas redes, com atribuies similares, vivendo os mesmos problemas, ficassem de mos abanando. A oitava e ltima modificao prevista conseqncia e pr-requisito para a factibilidade de todas as demais: o Fundeb abarcaria a totalidade dos recursos vinculados e no apenas 60% de alguns impostos, como ocorre no Fundef. Para promover todas as alteraes citadas anteriormente, o Fundeb precisaria ser vitaminado e valorizado, chamando para si, alm de maiores responsabilidades, meios equivalentes. Sabemos que estes, hoje, seriam insuficientes (e o Fundeb no busca solucionar isto!) e estaramos lidando apenas com os recursos disponveis. Mas inclusive isto facilitaria o trabalho se aferirmos o quanto ainda falta para alcanarmos melhores patamares.
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Como vemos, as alteraes propostas pelo Fundeb vo muito alm da simples troca da letrinha final. No entanto, vale reafirmar, considera-se este mecanismo insuficiente para sanar a totalidade dos problemas de financiamento e/ou gesto educacional e, ainda, imperfeita. Quanto s imperfeies, citaria trs: a ausncia de integrao com a educao superior, a utilizao dos 20% de recursos vinculados do governo federal (seriam usados para bolsas? Bolsinhas e similares? Para alfabetizao express em 90 dias?) e a exeqibilidade e pertinncia da vinculao da totalidade (100%) dos recursos. Dito isso, acredita-se que mesmo assim, as caractersticas do Fundeb superam a simples vinculao constitucional e guarda pouca relao com a essncia poltica do Fundef. Considera-se, desta forma, uma proposta instigante que deve ser debatida em profundidade e implementada sem pretenses salvadoras, exigindo diversas medidas complementares para uma mudana mais profunda na educao brasileira.

Aspectos discutveis da Poltica de Fundos Historicamente, a criao de Fundos Especiais lembremo-nos dos Fundos previstos na primeira LDB, a de 1961 Lei 4024/61 -, em que os Fundo de Ensino Primrio e de Ensino Secundrio constituram-se fontes preciosas de complementao dos recursos financeiros para a expanso destes nveis de ensino. O primeiro Plano Nacional de Educao (1963), que propunha que, em 1970, 100% das crianas brasileiras estivessem matriculadas no ensino primrio de ento (1 a 4 srie do atual Ensino Fundamental), contava com a participao desses recursos no bolo oramentrio para poder realizar, de forma ousada, a meta que havia sido definida. Ou seja, os Fundos Especiais tinham como objetivo principal ajudar a viabilizar a diretriz educacional definida, em prazo certo, no caso, o direito de todos, e o conseqente dever do Estado ao ensino obrigatrio.
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No se cogitava que estes Fundos substitussem os planejamentos especficos e particulares de cada um dos Estados e seus Municpios. Este sentido de complementaridade da disponibilidade financeira dos entes pblicos precisa ser ressaltada na atual conjuntura. Se no, vejamos: a Sade, enquanto direito social semelhana da Educao, tem como objeto de preocupao o conjunto da populao brasileira. Na Constituinte de 1987-1988, a rea da Sade, a partir de algumas experincias pioneiras de gesto descentralizada, em especial com uma expressiva participao popular e indita, pois envolvia o prprio usurio props o Sistema nico de Sade (SUS), como ficou conhecido que estabelecia o atendimento universalizado da populao e, em conseqncia, um custo unitrio por exame/ consulta realizado no Brasil, envolvendo inclusive a rede privada e comunitria mdicohospitalar, para a consecuo solidria da universalizao do atendimento em Sade. Estabelece-se, no Brasil, de forma sutil, pela primeira vez, a idia de custo/unidade de atendimento ou custo/cidado atendido. Sobre este nmero geral de atendimento (quantidade de cidados atendidos) que a idia de reserva de verbas oramentrias para o setor Sade foi se configurando. E o resultado, hoje, para a populao? Atrs de um discurso pseudamente democrtico e progressista de gesto descentralizada, com participao popular a proposta envolvia a criao de Conselhos Populares de Sade e custo unitrio nacional do atendimento bsico em sade conseguiu-se, alm dos elogios do Banco Mundial, uma escandalosa privatizao do atendimento em sade no Brasil. Perguntamos: que segmento social, mdio ou pobre, com emprego fixo excluamos os mais ricos pela obviedade da sua opo no possui, ainda que com muita dificuldade para o seu oramento mensal, plano de sade privado, mesmo que quase ridculo pela precariedade do atendimento? Quem freqenta as (interminveis) filas do SUS? Que segmentos da populao vm morrendo, sistematicamente,
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por falta de UTIs/ falta de vagas para internao em geral/ precria higiene hospitalar/ falta de remdios nos Postos de Sade? A certeza da desqualificao do atendimento mdico hospitalar levou operrios, professores, profissionais liberais e os prprios profissionais da sade nem os sindicatos ficaram de fora descrena de um atendimento pblico agora, reconceituado e, portanto, no necessariamente estatal de qualidade. O que temos hoje? Um atendimento universalizado ruim, destinado populao majoritariamente muito pobre do Pas. verdade, e importante destacar isto, que os atendimentos e os procedimentos tcnicos dos hospitais e unidades de sade estatais so ainda (felizmente!) melhores que os dos hospitais privados que atendem o SUS. Mas no verdade, que mesmo com esta proposta radical de redistribuio de recursos financeiros pblicos, conseguiuse a desejvel expanso e qualidade de atendimento em sade. Foi a vinculao constitucional de recursos para a rea que estancou, sem dvida, o investimento. E para isso, no foi necessria a interveno em Municpios e Estados, como o Fundef fez e o Fundeb pretende. A partir dessa vinculao legal, o Governo Federal no conseguiu empurrar s outras esferas pblicas a sua co-responsabilidade na implementao desse direito social. Por que os educadores tm que fazer estas reflexes? Porque em uma rea social muito prxima a ns a Sade a poltica pblica do foco que tanto temamos j est em plena execuo no Brasil. Ou seja, na rea da Sade j admitimos, na prtica, que no h condies do atendimento universal e, em conseqncia, j nos privatizamos. A sade pblica j no mais destinada a todos, mas sim a quem no tiver nenhuma condio de pagar pelo atendimento. E portanto, de se mobilizar para brigar por um atendimento de melhor qualidade (ou minimamente digno e respeitoso). O Fundef, considerado pelo Governo FHC exemplo inovador de poltica social que, nos termos de documento do MEC, articula os trs nveis de Governo, incentiva a participao da sociedade na fiscalizao dos
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recursos e define prioridades para que sejam atingidos os objetivos estratgicos de: promover a justia social, promover uma poltica nacional de equidade, promover a efetiva descentralizao e promover a melhoria da qualidade da Educao e a valorizao do magistrio pblico, no passou de competente estratgia para transferir aos Municpios responsabilidades at ento da Unio e dos Estados e manter, ao custo mais baixo que for tolervel para as crianas pobres e s para elas uma escola pobre. O velho lema que os cnicos (pr/ps) liberais pregavam em polticas pblicas: aos pobres, a pobreza v-se consolidado atravs do Fundef. Nunca o Governo Federal gastou, de forma to competente, to pouco no ensino fundamental... As condies para que este fenmeno fosse realizado no Brasil so bem conhecidas: 1) um excelente trabalho na mdia, que confundiu a populao brasileira (a revoluo na Educao /a escola j est diferente / acompanhe os recursos que todos os dias chegam na escola de seu filho / os amigos da escola, etc...; 2) foi impedida, legalmente, a utilizao de recursos do Fundef na educao de jovens e adultos, mesmo em cursos presenciais, para no haver um excesso de presso de demanda, nos termos do ento Ministro da Educao ; 3) a Educao Infantil, o mais novo direito das crianas pequenas, em especial as de zero a trs anos de idade, que engatinhava na sua implantao no Brasil, a partir da CF/88, como responsabilidade primeira e nobre dos Municpios, e que redesenhava o atendimento pblico, direto em creches, tem sua curva ascendente de atendimento e expanso de 1988 a 1997 interrompida. O Fundeb (Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica)apresentado como Proposta de Emenda Constitucional em 1999, pelo Partido dos Trabalhadores, e incorporado no Plano de Governo dos Partidos da Coligao que elegeu o Governo Lula, como soluo definitiva e radical (quase mgica!) para garantir igualdade de oportunidades a todos os estudantes brasileiros apresenta, tambm, vcios de origem que o colocam numa plataforma de fantasia educacional.
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Proposto como mecanismo definitivo, pretendendo-se que o mesmo seja includo no corpo da Constituio e no mais nas Disposies Transitrias, o mesmo se constituiria em processo substitutivo aos procedimentos em vigor de elaborao dos oramentos pblicos. Ou seja, a vinculao dos 25%, j no mais se constituiria em estratgia para que cada municpio e governo estadual, a partir de esforo real e necessrio, que traduzisse a concepo de colaborao entre as esferas, consideradas e respeitadas a histria, a cultura, as condies financeiras e as especificidades locais e regionais, construssem um plano comum e solidrio de atuao. Ao propor a vinculao ao Fundeb de 100% dos recursos vinculados Educao, limita-se ou impede-se qualquer autonomia municipal ou estadual para definir seus rumos. Acaba-se com a histria da educao nas cidades e nos Estados, pretendendo-se estabelecer de novo por decreto! sem uma verdadeira revoluo e nos garante a histria poltica, as vitoriosas sempre foram fruto de luta armada que 1/4 de tudo que for arrecadado ser dividido entre todos. Pergunta-se: um Municpio de porte mdio, que possui um Estatuto do Magistrio, que vem sendo cumprido e que prev benefcios gradativos e permanentes aos seus profissionais de educao, e que, portanto, oferece um patamar de remunerao e ganhos trabalhistas superior mdia da maioria dos municpios ou estados, ficar impossibilitado de manter esta diferena? Hoje, ainda que com dificuldades, mas com os supostos impostos e contribuies que no compuseram o Fundef, Municpios e Estados podem manter esta diferena, por sinal constitucional. No se estaria anulando a noo de autonomia polticoadministrativa da Repblica Federativa? Ele (o prefeito) poderia pagar a menor aos trabalhadores, em nome da solidariedade? E s na rea da educao? Nas outras reas sociais, a diferena (e a desigualdade) pode permanecer? E o Plano de Obras discutido e aprovado pela populao? Sofreria cortes porque o custo de cada unidade escolar ou o padro (um pouco mais bonito) de construo no pode mais ser mantido, em
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funo da extravagante socializao imposta s esferas pblicas, sem nenhuma alterao do modelo de projeto poltico-econmico adotado no Pas? Que prefeito municipal, s para lembrarmos um aspecto, cobraria um IPTU progressivo de seus muncipes, se os outros municpios que o rodeiam por possurem menor atividade industrial e comercial ou por pura inrcia ou convenincia de seus governantes deixam de faz-lo ou o fazem com custo simblico? Acredito que, a partir de planos municipais e estaduais de Educao elaborados com a participao da populao e dos profissionais da rea, poderamos ter boas propostas de polticas educacionais exeqveis e que melhor atendessem aos interesses das diferentes comunidades e da Nao. Para isso, no precisamos financiar a Educao por meio de Fundos. Uma boa reforma tributria, que efetivamente exija uma contribuio mais significativa do Capital Financeiro, o que viabiliza a ao insubstituvel de redistribuio de renda e superao das desigualdades regionais e da pobreza pelos governos estaduais e federal, numa Repblica verdadeiramente federativa. Pondere-se tambm que o estabelecimento de custo/gasto nico para aluno atendido, em todo o Brasil ou para cada Estado, no rebaixa as expectativas de investimento na rea de Educao, como o prprio Fundef sobejamente demonstra. Que secretrio de Fazenda ou Finanas, aps o estabelecimento do custo mnimo, vai determinar maiores investimentos na rea educacional que aumentem o valor (pouco ou muito) de cada um dos alunos matriculados na rede de ensino? Insistimos: no h experincia histrica na rea de polticas sociais, de implementao de polticas ousadas e universalizantes, depois que um custo per capita estadual ou nacional tenha sido estabelecido. A ingenuidade da PEC sobre o Fundeb no incorpora o ensino superior nos gastos estaduais e nacional da Educao porque no sobrou, nas suas contas, recursos financeiros para tanto. Mesmo
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o aumento proposto da vinculao constitucional, em nvel federal, dos atuais 18% para 20%, no prev a manuteno e a expanso da educao superior pblica no Brasil. Pretende-se, com o Fundeb, resolver questes de ordem quantitativas e qualitativas de toda a Educao Bsica, argumentando-se que a vinculao total dos recursos seria a melhor (nica?) alternativa para viabilizar a escola de qualidade para todos, em toda a Educao Bsica. evidente que esta uma simplificao grosseira da questo da igualdade e eqidade educacional pois, num passe de mgica, teramos estabelecido por decreto a suspenso da Repblica Federativa, das responsabilidades especficas dos entes pblicos e das especificidades regionais e locais. No se considerou, como no se considera, em nenhum dos projetos apresentados da Reforma Tributria, condies de construir estruturalmente uma utopia que realize, a cada dia, uma sociedade mais justa e menos desigual. Pretende-se, repetindo a Histria e a fase do nacionaldesenvolvimentismo, fazer da Educao o mote exclusivo da revoluo a ser desencadeada no Pas, e no um dos direitos sociais que, a partir de um projeto mais global, gere um desenvolvimento pessoal e da Nao. A discusso sobre o eventual aporte de 1 bilho de reais, que a diferena de 18 para 20% dos recursos federais vinculados traria caso, eventualmente, conseguisse ser aprovado este aumento da vinculao federal representa quase o dobro do que o Governo FHC investiu na complementao de recursos para os oito Estados (todos os da Regio Nordeste, menos o Rio Grande do Norte e mais o Estado do Par/ Regio Norte), que no possuam condies para o pagamento do mnimo a ser investido no ensino fundamental. Complementao esta da ordem de R$ 486,6 milhes, em 1998; R$ 579,9 milhes, em 1999; R$ 634,2 milhes, em 2000, conforme relatrio do prprio MEC. S a dvida social e financeira do Governo Federal em relao ao que deveria ter sido investido no ensino fundamental j consome esse bilho.
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Neste caso, no se pode pretender que um eventual novo e simplista pacto social d conta desta nova proposta de gesto educacional.

Algumas concluses provisrias Os autores concordam que urgente a necessidade de se buscar novas fontes de recursos financeiros para a Educao, seja com a criao de salrio creche para dar conta do direito social das crianas pequenas a um atendimento educacional seja por meio de vinculao de percentual das loterias, do Finsocial, do Imposto Sobre Grandes Fortunas (IGF). O aperfeioamento dos mecanismos de gesto democrtica tambm se impe como condio da qualidade educacional. Assim, propomos avaliao anual do Plano Nacional de Educao e dos estaduais e municipais que forem sendo aprovados, nos quais os aspectos do financiamento da Educao sejam discutidos de forma mais exaustiva, e por diferentes segmentos da populao. Alguns aspectos, particularmente os que se referem publicizao de informaes financeiro/contbeis que viabilizem a elaborao de estudos para subsidiar a definio de valores do custo-aluno-qualidade, entendidos enquanto montantes financeiros necessrios para a consecuo de uma educao com qualidade, socialmente pactuada, precisam e podem ser colocados em prtica, com urgncia. Prope-se, tambm, a unificao dos Conselhos de Educao, de carter deliberativo, normativo e/ou consultivo (municipais, estaduais e nacional) com os Conselhos Gestores (hoje, o do Fundef ), e os de Alimentao Escolar, para evitar discusso pulverizada da questo educacional, facilitando uma melhor avaliao das polticas educacionais implementadas. Nesse sentido, faz-se urgente a criao de mecanismos legais que impeam que os representantes do Poder Executivo presidam aqueles conselhos, uma vez que eles tm que, entre
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suas atribuies, fiscalizar a atuao daquele Poder, como o caso dos Conselhos de Educao (municipal, estadual), do Fundef, de Alimentao Escolar... So providncias simples que podem incentivar e prestigiar uma autonomia crescente dos conselhos e, nesta condio, expressarem, de fato, uma gesto democrtica. No entanto, a poltica educacional adotada pelo novo Governo no tem caminhado nesta direo. Ao contrrio, nela tem predominado uma viso compensatria para a utilizao dos recursos federais. At hoje, o Governo Lula possui criou ou manteve sete tipo de Bolsas: da Bolsa Escola (R$ 30 para cada filho, at trs, na famlia) Bolsa Primeira Infncia (esta, com valor de R$ 50 por criana). Essa atuao da esfera federal nas polticas pblicas dificulta sobremaneira a possibilidade de se exigir das outras esferas um comportamento substantivamente diferente. claro que mais interessante distribuir, de forma pulverizada, mas direta, recursos pblicos, pois o fisiologismo poltico nos ensina que esta dinmica de distribuio sempre rende bons dividendos. Mas, para o futuro do Pas, que se pretende justo e solidrio, ela desastrosa. por isso mesmo que a adoo ou no de uma Poltica de Fundos deve ser alvo de amplo debate junto sociedade, utilizando nossas experincias, regionais e nacionais, como subsdios para o aprofundamento das anlises e das propostas, de tal forma que o velho e mais que nunca necessrio compromisso com o direito de todos a uma educao de qualidade possa ser realizado neste indito momento histrico de um governo que se pretende popular e democrtico.

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CAPTULO 5

REQUISITOS PARA A CONSTRUO DO FUNDEB

Jose Marcelino de Rezende Pinto

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Quando analisamos o modelo de financiamento da educao no Brasil, o que mais chama a ateno o peso muito reduzido do governo federal no financiamento da educao bsica (educao infantil, ensino fundamental e mdio). Assim, tendo por base os dados do INEP (1 ), constata-se que, em 1999, o ltimo ano para o qual existem dados consolidados, a contribuio do governo federal nos gastos com educao bsica foi de apenas 3% do total. Por outro lado, considerando agora a participao da Unio no total de recursos do Fundef, em 2003, vamos chegar ao mesmo ndice (3%). Dessa forma, conclui-se que estados e municpios so os principais responsveis pelo financiamento da educao bsica no Brasil. Esse
* Texto Publicado na revista Educao: Teoria e Prtica do Departamento de Educao do Instituto de Biocincias da Unesp, campus de Rio Claro. ** Professor da FFCLRP-USP e ex-diretor do Inep. Email: jmrpinto@ffclrp. usp.br 1 www. inep. gov. br/estatisticas/gastoseducacao

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fato pode no representar um problema se duas condies ocorrerem: 1 os recursos desses dois nveis de governo disponveis para aplicar em educao so suficientes e, 2 no h grandes disparidades nos recursos disponveis por aluno entre os diferentes estados da Federao. Neste texto avaliaremos ento a disponibilidade de recursos para a educao no Brasil tendo em vista estas duas condies e faremos, em seguida, algumas simulaes sobre o aporte necessrio de recursos da Unio, tendo como meta um valor de gasto por aluno que assegure um padro mnimo de qualidade do ensino no pas, como determina a LDB: Art 75. A ao supletiva e redistributiva da Unio e dos Estados ser exercida de modo a corrigir, progressivamente, as disparidades de acesso e garantir o padro mnimo de qualidade de ensino. (caput) A Tabela 1a seguir, apresenta os recursos disponveis por aluno da Educao Bsica, considerando a aplicao de 25% da Receita Lquida de Impostos do Estados e Municpios. Os dados apresentados nesta tabela indicam, em primeiro lugar, uma grande discrepncia no valor disponvel por aluno entre os diferentes estados da federao. Assim, para uma mdia, em 2002, de R$ 933 por aluno, a razo entre o maior valor (Roraima) e o menor (Maranho) de 4,3 vezes, com um desvio padro bastante elevado (35%). Estes dados mostram que, sem a participao da Unio, impossvel assegurar um tratamento mais equnime nos gastos por aluno no pas. Mesmo a introduo do Fundef pouco alterou este quadro. Dados do relatrio do Fundef de 2003 (2 ) indicam uma razo de 3,6 vezes entre o estado de maior valor (RR) e o de menor (MA). A segunda questo a ser avaliada : qual o valor adequado para garantir um padro mnimo de qualidade. Este tema pode ser abordado
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Disponvel em www. stn. fazenda. gov. br

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de duas formas. A primeira, pela realizao de estudos empricos de custo em escolas consideradas de qualidade tendo em vista um conjunto de critrios (infra-estrutura e equipamentos, opinio de especialistas, desempenho dos alunos etc.). O Inep, por meio de convnios com nove estados, realizou um estudo dessa natureza em 2003. Outra maneira construir uma escola fictcia a partir de indicadores de custo de seus diferentes insumos. Tendo em vista a carncia ainda de dados de campo sobre os custos de uma escola (ou de escolas) de qualidade, e apenas com o objetivo de simular a necessidade de recursos, optaremos, aqui, por esta segunda metodologia, que tem a vantagem de ser simples e permitir desenhar diferentes cenrios com bastante rapidez (3) . Considerando ainda que o principal elemento de composio no custo aluno so os gastos com pessoal, a partir da definio dos salrios mdios do profissionais que trabalham na escola, em especial dos professores, e na definio do nmero de alunos por turma, esta metodologia permite que obtenhamos valores bem realistas e que propiciem avaliar os impactos financeiros nos sistemas de ensino. Assim, foi construda a escola mostrada na Tabela 2, a seguir que possui 600 alunos, cujos professores recebem um salrio mdio de R$ 1.600, que dispe de biblioteca com dois bibliotecrios, um estagirio remunerado para cada classe. A escola dispe ainda de um diretor, dois coordenadores pedaggicos, dois supervisores de recreio (que podem ser estagirios do curso de educao fsica), quatro funcionrios de limpeza, dois vigilantes, duas secretrias e duas merendeiras. Tambm esto previstos recursos para conservao e manuteno do prdio e equipamentos, para aquisio de material didtico e reposio de equipamentos, alm dos gastos de superviso da escola (considerados como 5% do total), encargos sociais (considerados como 20% dos gastos com pessoal) e uma pequena proviso para cursos de capacitao docente (R$ 200 por professor). Como se constata, o gasto/aluno-ano obtido
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Para conhecer um pouco mais desta metodologia visite o end.: www. Custo-aluno. inep. gov. br

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foi de R$ 1.678. Cabe ressaltar que no esto contabilizados os custos de construo e de implantao da escola, pois so feitos uma nica vez, mas pode-se estimar o custo de uma escola desta em cerca de R$ 800 mil, o que mostra que manter uma escola muito mais caro que constru-la; na verdade, mant-la o equivalente a constru-la novamente a cada ano. Por isso, comum governos estaduais que se propem a construir uma escola e do-la para o municpio. Confrontando os dados da Tabela 2 com os valores disponveis dos estados e municpios apresentados na Tabela 1, percebe-se que estes esto distantes de propiciar a manuteno de uma escola com padres apenas razoveis de qualidade. Assim, constata-se que somente os estados de So Paulo e de Roraima apresentariam recursos prximos aos R$ 1.678 obtidos na simulao, os quais representam 1,8 vezes a mdia do pas (R$ 933). E no cabe argumentar que se trata de um valor alto, pois ele inferior aos cerca de R$ 2 mil que a Receita Federal permite descontar por cada dependente que freqenta a rede privada de ensino. Alm disso, basta atentar tambm para o fato de que este valor anual corresponde a cerca de R$ 140/ms, mensalidade menor que a da maioria das escolas privadas. Portanto, os dados apresentados at aqui mostram que se pretendemos construir no pas uma escola bsica que assegure padres mnimos de qualidade e que no apresente tantas disparidades regionais como as atualmente existentes, a ao supletiva da Unio imprescindvel. Mas antes de aquilatarmos qual deve ser a contribuio do governo central no financiamento da educao bsica importante que comparemos as principais diferenas entre o Fundef e o Fundeb. Como sabido, o primeiro fundo composto por apenas parte das receitas constitucionalmente vinculadas manuteno e desenvolvimento do ensino, a saber, 15% do ICMS + FPM + FPE + IPIexportao + LC 97/96 e se destina apenas e to-somente aos alunos matriculados no ensino fundamental regular. Os Grficos 1 e 2 mostram os principais impactos da implantao do Fundef. Em primeiro lugar, constata-se que as matrculas na pr-escola
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que vinham em um ritmo de forte crescimento praticamente se estabilizam com a implantao do fundo. Em segundo lugar, observando-se ainda o Grfico 1, constata-se que o fundo levou a certo inchao nas matrculas do ensino fundamental que, mesmo com a queda a partir de 1999, ainda era de 35 milhes em 2002 para uma populao de 7 a 14 anos de 27 milhes. Estes nmeros de matrcula no ensino fundamental so mantidos elevados basicamente pela incluso das crianas de 5 e 6 anos na primeira srie deste nvel de ensino e pela fraude. A terceira conseqncia da implantao do Fundef foi a de fomentar um processo de municipalizao jamais visto no pas. Este processo grave, pois, enquanto as matrculas na rede municipal de Educao Bsica ultrapassaram, em 2002, pela primeira vez na nossa histria, as matrculas da rede estadual, os recursos disponveis dos municpios correspondem a apenas 60% daqueles que se encontram nas mos dos estados. Dessa forma, com o fim do Fundef, previsto para 31/12/ 2006, desenha-se um colapso no sistema de financiamento, pois os municpios no tero como arcar com os alunos sob sua responsabilidade. Os estados, por sua vez, ficaro numa situao extremamente confortvel. Apresentadas como uma forma de pr um fim a estes problemas, surgem as vrias propostas do Fundeb em discusso no MEC e no Congresso Nacional. A idia central dessas propostas destinar o conjunto dos recursos vinculados educao (ou a maioria destes) ao total de alunos matriculados na Educao Bsica e no apenas ao ensino fundamental, como ocorre hoje com o Fundef. Com isso, pretende-se estimular os municpios a voltar a investir na educao infantil, de um lado e, de outro, assegurar os recursos necessrios para as demandas crescentes do ensino mdio, cujas matrculas ainda crescem somente porque muitos estados contabilizam os gastos com o pessoal que atua neste nvel de ensino como se fossem realizados no ensino fundamental. comum ouvir-se tambm o argumento de que com o Fundeb os recursos disponveis aumentaro, pois nele estaro inclusos todos os recursos destinados constitucionalmente ao ensino.
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Vejamos, pois, o que dizem os nmeros apresentados no Grfico 3, que compara, para a situao de 2002, os recursos do Fundef com aqueles que seriam disponibilizados pelo Fundeb se neste estivessem includos todos os recursos vinculados dos estados e municpios. Em primeiro lugar, ao comentar os dados do Grfico 3, devemos nos lembrar que tanto o Fundef quanto o Fundeb no implicam
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incluso de novos recursos para a educao por parte dos estados e municpios, visto que ambos possuem como limite os percentuais j vinculados educao pela Constituio Federal. A diferena que o valor per capita do Fundef refere-se apenas ao ensino fundamental regular, enquanto o equivalente do Fundeb inclui, alm deste nvel de ensino, a educao infantil e o ensino mdio. Portanto o que os dados do Grfico 3 apontam que com um Fundeb composto com 25% da receita lquida de impostos dos estados e municpios haveria um aumento no valor per capita mdio do pas, na situao de 2002, de 33%, saindo de R$ 716 para R$ 933, um valor que est ainda muito aqum do custo de uma escola com um padro mnimo de qualidade, ainda mais se considerarmos que, tanto as creches como o ensino mdio possuem um custo mais elevado que o ensino fundamental. Um dos pontos mais polmicos na discusso sobre o Fundeb refere-se incluso, ou no, dos recursos provenientes da receita de impostos prprios dos municpios (IPTU, ISS e ITBI). Os contrrios a esta incluso, entre os quais eu me alinho, alegam que ela penaliza os municpios com maior esforo e seriedade fiscal, de difcil fiscalizao (o Brasil possui mais de 5.500 municpios) e possui pequeno impacto financeiro. Neste sentido, levantamento feito pelo autor, para o ano de 2002, indica que a no-incluso destes impostos representaria uma reduo mdia de apenas 8,86% dos recursos do fundo. Constatado, portanto, que para cumprir os princpios da eqidade entre as diferentes regies e um gasto por aluno que garanta um padro mnimo de qualidade, conforme estabelecido no art. 75 da LDB, o papel da Unio imprescindvel, resta saber ento qual o montante dos recursos envolvidos. As simulaes destes valores apresentada na Tabela 3, considerando duas situaes: na primeira trabalha-se com um valor mnimo nacional para o Fundeb igual a R$ 1.000 que seria um valor um pouco acima da mdia nacional que foi o critrio adotado na formulao do Fundef (Lei 9.424/96, art. 6, 1) e que, tendo em vista o seu descumprimento pelo governo federal desde o governo
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Fernando Henrique Cardoso e continuado na gesto de Luis Incio Lula da Silva, resultou em um prejuzo de R$ 19 bilhes para o ensino fundamental nos ltimos seis anos. Na outra hiptese, trabalha-se com o valor mnimo de R$ 1.700 que seria aquele considerado como suficiente para garantir o ensino com um padro mnimo de qualidade (Tabela 2). Pelos dados da Tabela 3 observa-se que para garantir um mnimo nacional de R$ 1.000/aluno-ano, na situao fiscal de 2002 e considerando um fundo composto com 25% da receita lquida de impostos dos estados e municpios, a contribuio da Unio seria de R$ 9,6 bilhes e no receberiam repasses federais os estado do Acre, Roraima, Amap, So Paulo, Rio de Janeiro, Esprito Santo, Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul. J para um mnimo de R$ 1.700/aluno-ano o complemento da Unio seria de R$ 36,6 bilhes e todos os estados da federao teriam direito complementao. Para termos uma idia do esforo que representaria para a Unio esta contrapartida, vamos compar-la com o PIB e com o total de despesas correntes da Unio (do qual esto excludos os gastos de capital). Assim, na primeira situao (mnimo de R$ 1.000) a contrapartida representaria 0,7% do PIB ou 3,5% das despesas correntes. J no segundo cenrio (mnimo de R$ 1.700) esta complementao representaria 2,7% do PIB e 13,3% das despesas correntes. Estas comparaes mostram que, se no curto prazo, ainda difcil garantirmos a todos os brasileiros que hoje esto matriculados (e aqui ainda no falamos dos que esto fora da escola) o ensino com um padro mnimo de qualidade, plenamente possvel iniciarmos este movimento garantindo, desde j, um piso nacional que seja menos vergonhoso que o atual, sem que isto signifique quebrar o governo federal ou deixar de pagar a dvida externa. Estudos do Inep (4) mostram que os gastos com educao no Brasil, excludas as aposentadorias do pessoal da educao, representam cerca de 4,3% do PIB. Em
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www. inep. gov. br/estatisticas/gastoseducacao

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contrapartida, os encargos financeiros da Unio (EFU) com juros e amortizao das dvidas interna e externa representam cerca de 10% do PIB. Isto mostra que uma reduo de 27% nos EFU (esta divindade bem mais perigosa e concreta que o Exu) permitiria, em um prazo razovel, dotar o pas de uma escola pblica digna. Antes de concluir este artigo restam ainda trs pontos a serem considerados. O primeiro refere-se ao fato de que, ao se criar um fundo que englobe toda a educao bsica dever ocorrer um aumento na oferta de matrcula tanto na educao infantil quanto no ensino mdio, fato no contemplado no clculo que fizemos sobre o complemento da Unio que considerou apenas a matrcula atual. Contudo, estudo feito pelo Inep (5 ), no qual se leva em conta uma progressiva melhora no padro de gasto por aluno associada a um aumento nas matrculas de forma a atender as metas do Plano Nacional de Educao (Lei 10.172/2001) indica a necessidade de recursos da ordem de 6,5% do PIB, at 2011 para atingir as metas do plano para a educao bsica (incluindo a educao de jovens e adultos) um percentual que, embora elevado, est dentro das disponibilidades do pas, desde que o Governo Lula cumpra os princpios norteadores do programa de governo eleito. Um segundo subproduto do Fundeb deve ser tambm uma ampliao nas fraudes com a incluso de novos alunos fantasmas a exemplo do que j ocorre no Ensino Fundamental com o Fundef. Uma possvel soluo seria o governo federal criar o cadastro individual de todos os alunos do pas a exemplo do que j fazem alguns sistemas estaduais e municipais. Esta medida, trabalhosa em um primeiro momento, facilitaria o trabalho de coleta pelo Censo Escolar alm de permitir uma integrao mais eficaz com outros programas do governo federal, como aqueles da rea da sade e da assistncia social, alm de facilitar os processos de avaliao e monitoramento.
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Relatrio do Grupo de Trabalho sobre financiamento da educao. In Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, v. 82, n. 200/201/202, p. 117-136. Braslia, INEP. (o download pode ser feito em www. inep. gov. br/estatisticas/gastoseducacao).

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O ltimo ponto que merece considerao caso o governo federal resolva, de fato, viabilizar o Fundeb refere-se gesto dos recursos. Com a criao do Fundo com valor mnimo da ordem de, pelo menos, R$ 1.000/aluno, os recursos que passaro a ser administrados por muitas secretarias municipais de educao sero, em muitos casos, superiores ao prprio oramento dos municpios. E, para controlar estes recursos, a atual estrutura definida pela Lei 9.424/96 para os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundef claramente insuficiente. Na verdade, seria fundamental alterar no s a composio como tambm as atribuies do Conselho. Em primeiro lugar, este Conselho deveria assumir as funes de Conselho Gestor do Fundeb. Isso significa que lhe caberia a tarefa de aprovar o oramento referente aos recursos do Fundo (que depois seria encaminhado ao Legislativo), acompanhar e zelar pela sua execuo e, por fim, aprovar o seu balano. Entendo tambm que caberia ao Conselho Municipal do Fundeb zelar no apenas pelos alunos da rede municipal, mas tambm por aqueles que freqentam o sistema estadual de ensino, cabendo ao Conselho Estadual do Fundeb apenas a superviso geral. Do ponto de vista de sua composio, entendo que precisa ser alterado o modelo atual, que conta com representantes de categorias e onde o Poder Executivo geralmente garante a maioria das cadeiras e a hegemonia na diretoria. Um exemplo interessante poderia ser retirado do EUA, onde os membros do Conselho de Educao (School Board) so eleitos diretamente pela comunidade e o equivalente ao nosso Secretrio Municipal contratado por este conselho. Uma exigncia interessante para pleitear cargos nestes conselhos poderia ser a condio de pai de aluno, professor, funcionrio ou aluno de escola pblica, j que o fundo administra recursos do sistema pblico de ensino. O Conselho deveria dispor tambm de um percentual da ordem de 1% a 2% para poder compor uma equipe de apoio tcnico com a exigncia de que sejam funcionrios contratados por concurso pblico. Isto importante porque, hoje, boa parte dos conselhos carece de qualquer estrutura e depende da boa vontade do
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Executivo, que a instncia de poder que deveria fiscalizar. Esses conselhos, assim constitudos, inclusive dispensariam a existncia de um Conselho Municipal de Educao, cujas atribuies poderiam ser por ele encampadas para evitar a dualidade absurda hoje existente. Bem, bom parar por aqui, pois como fica evidente neste ltimo pargrafo j comecei a entrar em devaneios utpicos. Infelizmente, no Brasil de hoje o medo (do FMI, do BIRD, dos credores privados... at dos importadores argentinos) jogou a esperana no fundo do poo. Mas ns temos a corda e a caamba e sabemos onde fica o poo; assim, da mesma forma que fizemos com os militares e com todos aqueles que rasgaram, depois de eleitos, as promessas de campanha, ns sabemos como agir. O que os dados aqui apresentados mostram que: 1 s vai existir Fundeb se o governo federal decidir investir de fato em educao; e, 2 plenamente possvel fazer uma revoluo na qualidade da escola brasileira, mas para isso preciso haver um grande esforo, no diferente daquele que foi feito, por exemplo, para acabar com a hiperinflao no pas, ou para construir a Petrobrs ou para viabilizar o Pr-lcool. Este talvez seja um dos poucos desafios coletivos que ainda una toda a nao.

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CAPTULO 6

INSUFICIENTE, MAS NECESSRIO!

Luiz Arajo * Para discutir a proposta do Fundeb necessrio encontrar as origens da poltica recente de fundos, assim como o arcabouo terico da focalizao da poltica educacional em determinados nveis de ensino nos pases perifricos. A proposta de criao de um fundo educacional sempre associada ao processo de negociao ocorrida entre os trabalhadores em educao (representados pela CNTE) e o Ministrio da Educao no governo Itamar Franco (1994). Porm, as origens e pressupostos do que veio a se constituir enquanto Fundef podem ser encontrados em momentos anteriores, especialmente nos documentos dos organismos internacionais, com destaque para os do Banco Mundial, elaborados como diretrizes para os acordos internacionais de emprstimos que viabilizaram o Projeto Nordeste II e III, os quais datam de 1991.
* Professor, ex-Secretrio Municipal de Educao de Belm (1997/2002), ex-Dirigente Nacional da Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao, ex-Presidente do INEP e atualmente Assessor da UNDIME Nacional.

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No perodo correspondente aos governos Collor, Itamar e FHC, houve uma crescente influncia das idias do Banco Mundial. No que diz respeito s polticas sociais, a viso passou a ser de que as mesmas faziam parte dos instrumentos viabilizadores dos pressupostos da poltica econmica, passando a ter como objetivo manter coerncia com os esforos de reestruturao do Estado Nacional, ajudando a introduzir o ethos da competitividade nos servios pblicos, descentralizando a gesto e repassando parte dos servios para o setor privado. H um esforo por hegemonizar uma viso focalista de polticas sociais, o que representou um abandono das teses universalistas oriundas do Estado de Bem-Estar Social. A focalizao das polticas pblicas nas camadas mais pobres da populao est embasada no objetivo de promover o uso mais produtivo do recurso mais abundante entre os pobres o trabalho, ao mesmo tempo em que lhes fornece um pacote de servios que viabilize a sua sobrevivncia. Dessa viso deriva um conjunto de diretrizes educacionais defendidas pelo Banco Mundial e que foram progressivamente assimiladas pelo governo brasileiro e executadas enquanto polticas pblicas. Podemos destacar a descentralizao dos sistemas educacionais (municipalizao), a concentrao dos recursos pblicos no ensino primrio e secundrio inferior (ensino fundamental), realocao de recursos do ensino superior para a educao bsica (diminuio de investimentos federais no caso brasileiro), contrapartida financeira por parte dos setores mdios dos servios educacionais (devido resistncia isso no foi plenamente efetivado, mas por outro lado o congelamento das vagas nas universidades pblicas e a liberalizao na abertura de faculdades particulares tiveram efeito semelhante) e criao de sistemas de monitoramento de avaliao de aprendizagem dos alunos (plenamente desenvolvidos) como formas de incentivar a competio a partir da propaganda negativa. Com isso fica mais fcil compreender que a Emenda Constitucional n 14 e a Lei 9424/96 que criou o Fundef representam vitria
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inconteste da viso descrita acima. No tanto por um processo de imposio de condicionantes para emprstimos internacionais, mas principalmente pela adeso voluntria e incondicional dos governantes de planto no perodo acima citado. nesse cenrio que deve ser entendida a reelaborao conservadora da proposta de fundo nacional atrelado criao de um piso salarial nacional para os trabalhadores em educao. Aproveitou-se a idia de um fundo (o qual era nacional e tornou-se 27 fundos estaduais) como elemento viabilizador da focalizao no ensino fundamental e como elemento incentivador da poltica de descentralizao do sistema educacional. A viso focalista de poltica pblica incorre em vrios problemas, dentre eles a dificuldade de diferenciar servios que possuem caractersticas de cobertura total, a oscilao na chamada linha de pobreza, muitas vezes provocada pela insero nos prprios programas que a combatem e a existncia subjacente de um modelo dual, ou seja, representa uma redistribuio de recursos dos setores mdios da sociedade para os setores pobres, sem representar nenhuma mudana dos marcos da poltica de distribuio de renda do pas. Isso tudo acompanhado de uma progressiva reduo da qualidade dos servios ofertados pelo poder pblico. Muito j foi escrito sobre o Fundef, portanto basta enumerar algumas caractersticas e efeitos que sejam importantes para o debate sobre a criao de um novo Fundo Educacional. Em primeiro lugar, a existncia de fundos estaduais e no de um fundo nacional estabeleceu um limitador ao enfrentamento de um dos principais problemas educacionais: a desigualdade regional. Com uma distribuio de renda absurdamente concentrada nas mos de poucos, nosso pas tambm distribui de forma desigual as riquezas produzidas dentre suas regies. Isso tem reflexo na capacidade de cada unidade da Federao, especialmente de cada municpio em prover os servios bsicos. Alm disso, o fundo pblico, derivado da coleta dos impostos e contribuies est desigualmente distribudo entre os
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entes federados. A Unio contribui com menos recursos para a educao do que os municpios, apesar da sua capacidade de mobilizar recursos ser muito maior, isso porque a maior parte de suas receitas advm das contribuies sociais e econmicas (13% do PIB), das operaes de crdito, (quase 30% do PIB), e da Desvinculao das Receitas da Unio (DRU), que fica com cerca de 20% das receitas de impostos e contribuies. Em segundo lugar, concentrando os recursos no ensino fundamental e recompensando os estados e municpios de acordo com as matrculas existentes, o Fundef provocou uma acelerao da cobertura educacional neste nvel de ensino. Porm, como os recursos circulantes no Fundo so basicamente provenientes de uma redistribuio dentre estados e municpios, isso significou uma realocao de recursos, migrando de outras reas que ficaram descobertas ou tiveram seu ritmo de crescimento desacelerado. Assim, presenciamos a renncia dos estados em oferecer a educao infantil e a incapacidade dos municpios de assumir sozinhos tamanha carga de responsabilidade. Em terceiro, serviu como viabilizador do processo de municipalizao do ensino. Os estados rapidamente repassaram parte de sua rede de ensino para a gerncia municipal, repassando tambm os recursos vinculados ao Fundo (vinculados matrcula). Muitas pesquisas foram produzidas em nosso pas mostrando os efeitos perversos desse processo de prefeiturizao, pois no foi acompanhado de reformas na distribuio geral dos recursos, os quais continuaram concentrados na Unio, e na maior parte dos casos representou uma precarizao dos servios oferecidos. Essa poltica teve um efeito colateral importante para o debate atual do Fundeb: houve uma progressiva migrao de matrculas e de recursos estaduais para a esfera municipal, provocando desequilbrios oramentrios na esfera estadual. Em quarto lugar, o Fundef representou a legalizao da poltica de omisso da Unio com o financiamento da educao bsica. Mesmo
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na prioridade escolhida para focalizar a poltica educacional, sua participao foi irrisria, variando de 1% a 3% do total de recursos constituintes do Fundo. A ausncia de participao significativa do principal ente federado agiu como limitador de qualquer combate s desigualdades regionais e impossibilitou que fosse praticado um custoaluno menos humilhante no ltimo perodo. Em quinto e ltimo lugar deste breve resumo, temos o frgil controle social institudo pelo Fundef. verdade que o novo fundo proporcionou um aumento do conhecimento do financiamento educacional por parte dos gestores e educadores, mas as estruturas formadas para fiscalizar sua real utilizao podem ser avaliadas negativamente. Uma lio importante desses anos de Fundef que a sinalizao dada pelo Estado na sua poltica educacional tem ressonncia imediata quando os recursos esto vinculados s matrculas. Podemos demonstrar essa afirmao com dois exemplos emblemticos. O primeiro, do comportamento das matrculas da educao infantil que teve, durante o Fundef, dois momentos: um primeiro de reduo com a postura dos estados em no oferecer os servios e pelo fato

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de estas matrculas no receberem recursos do novo fundo, e um segundo momento, quando comeou a ser discutida a incorporao das crianas de seis anos no ensino fundamental. O segundo o comportamento das matrculas da educao de jovens e adultos, as quais voltaram a crescer com o estabelecimento para algumas regies de um financiamento paliativo, menor do que o custo-aluno do ensino fundamental, o que provocou uma retomada do seu crescimento.

Nas regies contempladas por este financiamento, a taxa de crescimento da EJA foi maior, como podemos verificar no Grfico representativo da regio Nordeste, onde foi verificado um salto de matrculas com a constituio da medida paliativa. A proposta de criao de um Fundo mais amplo que o atual Fundef est inscrito no programa de governo do atual Presidente e j havia sido proposta por parlamentares federais do Partido dos Trabalhadores desde 1999. necessrio entender as motivaes que so apresentadas e perguntar se a atual proposta representa uma continuidade
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ou uma ruptura com os pressupostos que motivaram o Fundef, que possuem forte influncia das teses do Banco Mundial. As principais razes apresentadas so baseadas no saneamento das deficincias do atual Fundef, especialmente a falta de formas vinculadas de financiamento para nveis e modalidades da educao bsica, com destaque para a educao infantil e ensino mdio. A criao de um Fundo que englobasse todos os nveis e modalidades da educao bsica resolveria este problema e permitiria o cumprimento das metas estabelecidas no Plano Nacional de Educao, aprovado pelo Congresso Nacional em 2001. Tambm so apresentadas razes relativas possibilidade de elevao da participao da Unio no montante de recursos do novo Fundo e de melhoria do controle social sobre os recursos. Tendo como parmetro a proposta de emenda constitucional que foi apresentada pelo MEC aos demais entes federados, no segundo semestre de 2004, o Fundeb manter a lgica anterior e ser constitudo de 27 fundos estaduais e nesses estaro vinculados 20% da totalidade dos recursos vinculados educao nos estados e municpios,
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excetuando os impostos prprios dos municpios. A participao da Unio continuar com o carter suplementar, mas estar vinculada a uma participao percentual no total de recursos projetados para o Fundo a cada ano, iniciando com 5% em 2005 e chegando, em 2008, a 10%. Os recursos que viabilizaro o crescimento da participao da Unio viro da devoluo gradual dos recursos desvinculados atualmente pela DRU. O valor do custo-aluno nacional deixar de ser calculado pelos parmetros atuais do Fundef (alis, nunca cumpridos pela prpria Unio) e estar vinculado ao montante de recursos alocados pela Unio para complementar os fundos estaduais deficitrios. A diferenciao entre cada nvel e modalidades obedecer, como princpio, ao estabelecimento de intervalos mximos e necessidade de equilbrio financeiro dos entes federados. No debate realizado entre Unio, estados e municpios ficou ntida a concordncia do MEC quanto ao estabelecimento de mecanismos inibidores de um crescimento acelerado das matrculas nos nveis e modalidades com menor cobertura, pois tal crescimento resultaria em desequilbrio financeiro, sendo que o alvo principal das preocupaes dos estados e do MEC era a possibilidade de uma exploso de matrculas em creches mantidas pelos municpios, o que provocaria migrao mais acentuada de recursos estaduais.

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Em todo o debate realizado e nos documentos elaborados, pelo menos duas questes essenciais do modelo de financiamento que orientou o Fundef no so rediscutidas claramente. A primeira diz respeito reviso da poltica focalizada no ensino fundamental (nos mais pobres) e o retorno a uma poltica universalista, a qual deveria estar ancorada nas metas e diretrizes do Plano Nacional de Educao. Pelo contrrio, o que tem presidido o debate em relao ao Fundeb a tica da governabilidade, ou seja, da necessidade de acordos possveis com os estados, o que poderia viabilizar a aprovao de uma Emenda Constitucional no Congresso Nacional. No possvel afirmar qual a viso do governo no que tange primeira questo, mas os indcios so de que no existe uma disposio firme de rever a poltica focal. Caso sejam utilizadas como critrio de julgamento as demais aes desenvolvidas pelo governo na rea social, fica clara a permanncia da viso focalista de polticas sociais. A benevolncia do MEC, diante das presses pela excluso das crianas de zero a trs anos do financiamento do futuro Fundo (ou a proposta que chegou a ser feita e depois retirada de contemplar apenas as crianas pobres), sintomtico da prevalncia das teses vigentes em governos anteriores no atual governo. A segunda quanto ao papel da Unio no novo modelo de financiamento. O ponto de partida no a necessidade de um maior aporte financeiro para que as metas do Plano Nacional de Educao sejam cumpridas, o que exigiria esforo conjunto e combinado de todos os entes federados. O eixo do debate quanto de recursos suplementares possvel retirar do montante destinado poltica de ajuste fiscal em vigor e que pode ser disponibilizado para constituir o novo Fundo. O estabelecimento de percentuais fixos, aceito pelo MEC e sem garantias de s-lo pelo restante do governo, s foi possvel diante de muita presso dos outros entes federados, que guardam muita desconfiana no cumprimento da palavra por parte da Unio. Em outras palavras, foi aceito por que fazia parte da governabilidade necessria para aprovao da proposta e no por uma mudana de postura governamental sobre o papel da Unio no financiamento educacional.
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Um novo Fundo s se justifica se as questes acima forem devida e coerentemente enfrentadas. preciso rever a viso de educao enquanto instrumento auxiliar da poltica de ajuste estrutural do Estado, recuperando seu papel de indutor de outro modelo de desenvolvimento do pas. Para isso, o papel da Unio como principal viabilizadora deste novo modelo fundamental, sendo necessrio um novo patamar de participao no montante dos recursos envolvidos no novo Fundo, pois isso ser um instrumento de diminuio das desigualdades regionais e de elevao do custo-aluno efetivamente disponibilizado pelo fundo pblico nacional para a educao bsica dos seus habitantes. A presena de mecanismos inibidores da elevao das matrculas contraditrio com a prpria motivao para a constituio do novo Fundo e com os compromissos assumidos por nosso pas quando da aprovao do PNE. O novo Fundo, necessariamente, precisar dar maior ateno aos nveis e modalidades mais descobertos e a experincia anterior demonstrou que a melhor forma de realizar esta tarefa remunerar de forma atrativa aqueles segmentos que o Estado pretende mais rapidamente, incluir na escolarizao e no o inverso. Do contrrio, existe o risco da montanha parir um rato, ou seja, a prevalncia da governabilidade conseguir aprovar um novo Fundo que pouco impacto provocar na educao do pas. A constituio do novo Fundo possibilita o aprofundamento de instrumentos de controle social, os quais ajudaro a desprivatizar o Estado Brasileiro e a estabelecer uma cultura de democracia direta, to necessria para a superao das caractersticas patrimoniais ainda persistentes em nosso pas. Um caminho seria o fortalecimento dos Conselhos Municipais, unificando em torno destes, os conselhos setoriais atualmente existentes, aumentando o seu poder fiscalizador. Portanto, um novo Fundo necessrio. Este deve englobar toda a educao bsica; deve representar um maior aporte de recursos e um novo papel da Unio no financiamento da educao bsica; estabelecer uma diferenciao entre nveis e modalidades que induza elevao
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mais acelerada das matrculas dos que esto mais descobertos e nas regies e segmentos sociais mais excludos; estabelecer, tambm, um custo-aluno baseado em patamares desejveis de qualidade educacional e de potencialidades econmicas de nosso pas. Um novo Fundo que aprofunde a democratizao da gesto pblica por meio de um maior controle da sociedade sobre a gesto dos recursos do fundo pblico. Porm, o novo Fundo ser insuficiente, caso a sua criao no seja acompanhada de uma profunda mudana nos rumos da poltica econmica conservadora do atual governo. O principal inibidor em vigor ao cumprimento das metas do Plano Nacional de Educao a persistncia do ajuste estrutural do Estado Brasileiro, inclusive com suas polticas focais derivadas da concepo emanada dos organismos internacionais e, at agora, no revistas pelo novo governo. Um exemplo desta limitao que os recursos estaduais e municipais vinculados ao novo Fundo permitiriam um custo-aluno nacional mdio para 2005 de R$ 945, mas para isso, a Unio precisaria disponibilizar perto de R$ 7 bilhes. Esse valor maior do que a devoluo da DRU de maneira integral, mas muito pouco diante dos encargos pagos com a dvida externa e diante do valor economizado pela poltica de supervit fiscal. Contudo, os frutos de um investimento deste porte seriam mais significativos que os conseguidos com o sacrifcio do crescimento econmico e da melhoria de vida dos brasileiros, para que nosso pas possa honrar os compromissos assumidos com os grandes bancos internacionais.

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CAPTULO 7

SOBRE A VIABILIDADE FINANCEIRA DO FUNDEB

Joo Antonio Cabral de Monlevade Renato Friedmann* 1. Introduo Em 4 de novembro do corrente ano de 2002, por meio da STC 200203734, a senadora Marina Silva solicitou da Consultoria Legislativa um Estudo Tcnico sobre os impactos financeiros para a Unio, decorrentes da possvel aprovao da Proposta de Emenda Constitucional n 112/99, subscrita pelo Deputado Padre Roque e outros. Entendendo-se que o estudo comportava duas vertentes de anlise a da previso das receitas pblicas destinadas aos Fundos Estaduais de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e a da projeo de matrculas nas etapas e modalidades da educao bsica

* Consultores legislativos.

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o estudo foi confiado a dois consultores, para pesquisa e posterior compatibilizao. No decorrer do trabalho, diante de sua complexidade crescente, foram necessrios tanto um dilogo freqente entre os dois consultores, para afinar seus instrumentos de anlise e captar todas as formas de tributos vinculados educao nos Estados e Municpios, como sucessivos contatos com o gabinete da senadora, para serem acertados os critrios para projeo das matrculas, que dependem no somente de dispositivos legais j estabelecidos, como tambm de decises polticas que influenciam no ritmo dos impactos financeiros. Acertada a metodologia da pesquisa, reunimo-nos para planejar a estrutura do texto que relataria o estudo. Combinamos que cada um dos consultores ficaria responsvel pela redao de sua parte e que, ao final, revisaramos o texto no sentido de lhe dar a necessria unidade.

2. O que o Fundeb, segundo a PEC 112, de 1999 Para compreendermos o Fundeb, preciso atentar ao esquema de financiamento da educao bsica pblica estabelecido na Constituio Federal de 1988, modificado pela Emenda Constitucional n 14, de 12 de setembro de 1996, e regulamentado pelas Leis ns 9.394, de 20 de dezembro de 1996 (LDB) e 9.424, de 24 de dezembro de 1996. Conforme o art. 212 da Constituio Federal e o art. 69 da LDB, do montante arrecadado de impostos, includas as transferncias, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devem destinar no mnimo 25% para a manuteno e desenvolvimento do ensino pblico. J o art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, em vigor desde 12 de setembro de 1996, dispe que, durante dez anos, 60% destes 25% devem se destinar, obrigatoriamente, ao ensino fundamental. Alm disto, a maior parte desses 60%, constituda da receita
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oriunda do Fundo de Participao dos Estados (FPE), do Fundo de Participao dos Municpios (FPM), do Imposto sobre Produtos Industrializados referente a produtos semi-elaborados destinados exportao (IPI-Exportao), do Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) e dos recursos da Lei Complementar 87/ 96 (Lei Kandir) constitui, no mbito de cada Estado, o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio (Fundef ), que redistribudo para cada uma das redes, estadual e municipal, de acordo com o nmero de alunos nelas matriculados. Assim, nos Municpios, restam de sua receita de impostos, 40% dos 25% para um gasto adicional com ensino fundamental ou para a educao infantil, em creches e pr-escolas. J nos Estados, os 40% restantes podem complementar as despesas com o ensino fundamental e educao infantil, ou serem investidos no ensino mdio e superior. Este esquema est em funcionamento pleno desde 1 de janeiro de 1998. No agregado Brasil, aproximadamente metade dos recursos oriundos de impostos tm composto a cesta do Fundef e a outra metade integra os caixas do Distrito Federal, dos 26 Estados e 5.561 Municpios. Em 2001, o total de receita do Fundef em todos os Estados e Municpios atingiu R$ 19,6 bilhes. E os impostos vinculados manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE) que no integraram o Fundef chegaram a aproximadamente R$ 20 bilhes. A Emenda Constitucional 14/96 previu tambm que os Estados onde o custo mdio anual por aluno do Fundef estivesse abaixo de um valor mnimo definido nacionalmente teriam uma complementao da Unio, que garantiria este mnimo, o qual, por sua vez, se constitua em referncia de um salrio-mdio digno para os professores. Embora o Fundef tenha obtido aprovao parlamentar e respaldo por grande parte dos educadores, ele criou dois efeitos colaterais indesejveis:
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a) desestimulou os prefeitos a investir na expanso das vagas em creches e pr-escolas pblicas, uma vez que suas matrculas no geravam recursos correspondentes para o Municpio; b) obrigou os governadores a financiar suas redes de ensino mdio e superior, pressionadas por uma crescente demanda, com menos recursos estaduais, uma vez que 60% dos 25% de seus impostos destinados MDE tinham que ser gastos necessariamente com o ensino fundamental. Alm disso, a Unio no cumpriu a sua parte, fixando o Valor Mnimo Anual por Aluno cada vez mais abaixo do que prescreve a Lei n 9.424, de 24 de dezembro de 1996, que regulamenta o Fundef. O resultado foi que, ano a ano, a diferena entre o custo mdio anual por aluno dos Estados que mais arrecadam e o dos de menor receita, em vez de diminuir, como pretendia a lei, aumentou. Observem-se os extremos: no acumulado de janeiro a novembro de 2002, o de Roraima de R$ 1.418,20 e o do Maranho, R$ 379,40; o do Amap, R$ 1.108,90 e o do Par, R$ 382.60; o de So Paulo, R$ 1.063,90 e o da Bahia, R$ 390,70. A eqidade nos servios educacionais pblicos, objetivo do Fundef, ficou comprometida. Mais grave: os Estados de pouca arrecadao, depois de seis anos da EC 14/96, no tm como sustentar os salrios dos professores, valorizados pelo MEC em 1997 e 1998. Para superar essas e outras imperfeies e garantir uma qualidade crescente para a educao escolar bsica pblica, foi elaborada a PEC 112/99. (Consta do Anexo deste livro. Sua leitura facilita a compreenso da anlise desenvolvida a seguir. O presente estudo quer, de um lado, levantar, Estado por Estado, incluindo o Distrito Federal, as receitas potenciais que compem o Fundeb, de 2003 at 2007; de outro, quantificar as despesas, multiplicando as matrculas previstas em cada etapa e modalidade da educao bsica pelos respectivos Custos-Aluno-Qualidade. Comparando a receita e a despesa potenciais em cada um deles, obteremos
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os valores da respectiva complementao da Unio. Caso a receita do Estado, num determinado ano, ultrapasse a despesa, no haver necessidade de complementao. Ora, exatamente o valor total das complementaes da Unio que centraliza o interesse da Senadora, pois ir indicar a viabilidade econmica e poltica da PEC 112/99 e do Fundeb. Esta complementao ou suplementao provir dos 20% de impostos federais vinculados MDE a que alude a PEC e de outras fontes, como contribuies sociais que atualmente j so destinadas a programas scio-educativos e de desenvolvimento da educao, cujos valores forosamente tero que se elevar por conta das metas de atendimento do Plano Nacional de Educao Lei n 10.172, de 10 de janeiro de 2001.

3. O que o Custo-Aluno-Qualidade (CAQ) A Constituio Federal, do artigo 205 ao 214, se refere vrias vezes qualidade do ensino. A LDB, no art. 3, coloca a garantia de padro de qualidade como princpio do ensino e a define no art. 4, IX : variedade e quantidade mnimas por aluno, de insumos indispensveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem. Nos arts. 74 e 75, estabelece que a suplementao da Unio se far de forma a suprir a capacidade de atendimento de cada ente federado, referente oferta do ensino dentro de um padro mnimo de qualidade definido nacionalmente. mister, portanto, que a Unio estabelea estes Custos-AlunoQualidade (CAQ), que supomos diferenciados por etapa e modalidade de ensino, uma vez que os insumos em cada processo so diferentes e de custos igualmente distintos. bvio, por exemplo, que o CAQ de uma creche onde a criana fica 10 horas por dia e a professora cuida de grupos menores, ser maior que de uma escola fundamental onde um professor trabalha numa classe de 30 alunos, somente 4 horas dirias.
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O valor de cada CAQ, em tese, deve derivar de um estudo dos componentes ou insumos que garantem a qualidade do ensino-aprendizagem, luz dos preos mdios vigentes no mercado. Entretanto, ele no pode estar desatrelado da potencialidade de financiamento de cada Estado. Da a expresso padro mnimo de qualidade. O presente estudo aproveitou o resultado de alguns ensaios realizados na UFMT, com alunos do Curso de Especializao em Gesto e Financiamento da Educao ali realizado em janeiro de 2002, registrados em suas monografias, e arbitrou os seguintes CAQ: 1. Creche = R$ 2.500 dos quais R$ 2.000 financiados pelo Fundeb e R$ 500 a cargo das funes sade e ao social. 2. Pr-Escola = R$ 1.700 3. Ensino Fundamental = R$ 1.500 4. Educao Especial no E. Fundamental = R$ 3.000, dos quais R$ 2.000 do Fundeb e o restante das funes sade e ao social. 5. Ensino Mdio = R$ 1.700 6. Educao de Jovens e Adultos = R$ 1.500 dos quais R$ 800 do Fundeb e R$ 700 da educao profissional. Os resultados do presente estudo serviro como guias para testar a capacidade do Pas, como um todo, e do Governo Federal, como responsvel ltimo da garantia educao bsica de qualidade, de financiar a presente e as futuras demandas nos marcos dos Custos-AlunoQualidade propostos. Do mesmo estudo derivaro as decises de calibrar o ritmo de universalizao do atendimento nas etapas e modalidades da educao bsica, e de propor medidas de progressividade na adoo dos valores dos custos-qualidade. Neste sentido apresenta-se tambm um conjunto de planilhas com uma proposta de gradatividade de implantao dos valores propostos de CAQ, conforme orientao do Gabinete da Senadora: em 2003, 70% dos CAQ; 2004, 75%; 2005, 80%; 2006, 90%; 2007, 100%. Esta segunda proposta considera que somente em 2007 os CAQ acima fixados estariam em vigor. Obedecer-se-ia, portanto, aos valores da Tabela 1:
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Por ltimo, vale lembrar que no consideramos custos diferenciados na oferta de educao bsica rural e indgena, por entender-se que os fixados so compatveis com as pequenas variaes atualmente praticadas ou reivindicadas pelos movimentos sociais.

4. Critrios para projeo de matrculas para o Fundeb O primeiro trabalho deste estudo foi o de determinar os provveis quadros de matrcula por Estado de 2003 a 2007. Os dados bsicos foram os do Censo Escolar do INEP, publicados no Dirio Oficial da Unio de 28 de novembro de 2002. Como existe uma correlao entre a populao por grupos de idade e as matrculas, usaram-se tambm o Censo de 2000 como referncia inicial e as projees do stio do IBGE na internet, obedecidas as mesmas propores dos grupos de idade. Restava uma tarefa difcil a de determinar as projees de matrculas, fugindo do padro da evoluo histrica recente, uma vez que a Senadora e tcnicos de seu gabinete acreditam que tanto as metas do Plano Nacional de Educao (PNE) como a plataforma do candidato eleito Presidncia da Repblica apontam para uma grande acelerao
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nos percentuais de atendimento, principalmente na educao infantil e na de jovens e adultos. Chegou-se ento aos seguintes critrios, que foram aplicados ao quadro de populao e matrculas de 2002: Creche: Considerando-se a distribuio das matrculas de 2002 nos Estados entre as redes pblica e particular, e que o PNE prev para 2005 uma cobertura de 30% e em 2010 de 50% das crianas em todas as redes, inclusive na comunitria, prope-se: a) Em 2003, 7% da populao at 3 anos matriculada na rede pblica; b) Em 2004 = 10% da populao at 3 anos matriculada na rede pblica; c) Em 2005 = 13% da populao at 3 anos matriculada na rede pblica; d) Em 2006 = 16% da populao at 3 anos matriculada na rede pblica; e) Em 2007 = 20% da populao at 3 anos matriculada na rede pblica. Quando o Estado estiver acima do percentual previsto para o respectivo ano, aplicam-se 5% de aumento sobre as matrculas para o ano subseqente.Pr-escola: Considerando-se os ndices e distribuio das matrculas de 2002 nos Estados e que o PNE prev para 2005 uma cobertura de 60% e em 2010 de 80% das crianas de 4 a 6 anos em todas as redes, prope-se: a) Em 2003, 30% da populao de 4 a 6 anos matriculada na rede pblica; b) Em 2004, 35% da populao de 4 a 6 anos matriculada na rede pblica; c) Em 2005, 40% da populao de 4 a 6 anos matriculada na rede pblica;
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d) Em 2006, 45% da populao de 4 a 6 anos matriculada na rede pblica; e) Em 2007, 50% da populao de 4 a 6 anos matriculada na rede pblica; Quando o Estado estiver acima do percentual previsto para o respectivo ano, aplicam-se 5% de aumento sobre as matrculas para o ano subseqente. Ensino Fundamental: Considerando-se que o PNE prev a universalizao da matrcula entre 7 e 14 anos, at 2010, sabendo-se que a mdia de cobertura nesta idade nos Estados est entre 94 e 98%, sendo de 8 a 12% o atendimento privado, e considerando-se que os alunos com 15 anos em diante tero progressivamente o financiamento do Fundeb pelo Custo-Aluno-Qualidade da Educao de Jovens e Adultos (EJA), prope-se : a) Em 2003, 87% da populao de 7 a 14 anos matriculada na rede pblica; b) Em 2004, 88% da populao de 7 a 14 anos matriculada na rede pblica; c) Em 2005, 89% da populao de 7 a 14 anos matriculada na rede pblica; d) Em 2006, 90% da populao de 7 a 14 anos matriculada na rede pblica; e) Em 2007, 91% da populao de 7 a 14 anos matriculada na rede pblica; Quando as matrculas do Estado estiverem acima do percentual do respectivo ano, aplicam-se 5% de decrscimo sobre as matrculas para o ano subseqente. Educao Especial no Ensino Fundamental: considerando-se as matrculas de 2002 e que a meta do PNE generalizar at 2010 o
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atendimento clientela de educao especial, e sabendo-se que o atual percentual de atendimento na rede pblica muito baixo, tanto pela concorrncia de oferta de servios privados e comunitrios, como pelos problemas de financiamento, prope-se: a) Em 2003, estabelecimento de um piso mnimo de atendimento igual ao da mdia nacional dos Estados em 2002, que de 0,288%; b) De 2004 a 2007, um crescimento de 10% sobre o atendimento de 2003. Quando o Estado estiver acima do piso anual, aplica-se um aumento de 10% sobre as matrculas para o ano seguinte. Ensino Mdio: Considerando-se que a LDB prev a progressiva universalizao e obrigatoriedade do ensino mdio de trs anos para os adolescentes de 15 a 17 anos, e que as atuais matrculas no ensino regular atingem de 40 a 60% desta clientela e muitos alunos com atraso de escolaridade (que sero considerados da EJA no financiamento do Fundeb), e sabendo-se que de 10 a 15% da demanda atendida pelas escolas privadas, prope-se: a) Em 2003, 50% da populao de 15 a 17 anos na rede pblica; b) Em 2004, 55% da populao de 15 a 17 anos na rede pblica; c) Em 2005, 60% da populao de 15 a 17 anos na rede pblica; d) Em 2006, 65% da populao de 15 a 17 anos na rede pblica; e) Em 2007, 70% da populao de 15 a 17 anos na rede pblica. Quando o Estado estiver acima do percentual, aplica-se 1% de aumento sobre as matrculas para o prximo ano. Educao Fundamental de Jovens e Adultos: Considerando-se que o PNE prev a escolarizao de 10 milhes de analfabetos com
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mais de 15 anos at 2005 e de todo o restante, 7 milhes, at 2010; de 50% dos jovens e adultos com menos de 4 anos de estudo at 2005, e de 100% at 2010; de 50% dos jovens e adultos com mais de 4 e menos de 7 anos de escolaridade at 2005, e de 100% at 2010; sabendo-se das taxas de escolarizao por Estado nestas faixas, inclusive no ensino regular com atraso de escolaridade, e que residual a atuao da rede privada; considerando-se que dos 120 milhes de brasileiros com mais de 15 anos, a metade no concluiu o ensino fundamental; levando-se finalmente em conta que o percurso da EJA mais rpido que o do ensino regular e que a mdio prazo se espera uma reduo dessa demanda, prope-se: a) Em 2003, absoro na rede pblica de 6% da populao com mais de 15 anos; b) Em 2004, 9%; c) Em 2005, 12%; d) Em 2006 e 2007, 15%. Educao Mdia de Jovens e Adultos: considerando-se que o PNE prev em cinco anos, ou seja, at 2005, que se dobre a capacidade de atendimento nos cursos de nvel mdio para jovens e adultos e que em dez anos se quadruplique este nmero e sabendo-se das taxas de escolarizao por Estado, inclusive no ensino regular com atraso de escolaridade; considerando-se que a rede privada e os exames supletivos tm historicamente absorvido cerca de 30% dessa demanda, prope-se: a) Em 2003, a escolarizao na rede pblica de 70% dos concluintes do ensino fundamental no ano anterior com mais de 17 anos, mais 10% dos remanescentes (residentes com mais de 18 anos e de 8 a 10 anos de escolaridade) o que corresponde a 3% das matrculas de Ensino Fundamental (EF) do mesmo ano;
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b) Em 2004, 75% dos concluintes do ensino fundamental mais 20% dos remanescentes o que corresponde a 6% das matrculas de EF; c) Em 2005, 80% dos concluintes do ensino fundamental mais 30% dos remanescentes o que corresponde a 9% das matrculas de EF; d) Em 2006, 85% dos concluintes do ensino fundamental mais 40% dos remanescentes o que corresponde a 12% das matrculas de EF; e) Em 2007, 90% dos concluintes do ensino fundamental mais 50% dos remanescentes o que corresponde a 15% das matrculas de EF. A Educao Profissional, embora esteja prevista como acoplada EJA, no consta especificamente deste estudo.

5. Composio dos quadros de populao, matrculas e custos Da aplicao desses critrios tabela de populao e matrcula referente ao ano de 2002, derivam as tabelas de 2003, 2004, 2005, 2006 e 2007 que sero a base de dados para se obter os gastos previstos por cada estado e seus respectivos municpios na oferta de educao bsica pblica. A tabela de 2002 foi composta com as projees de populao do IBGE por estado, baseada no intervalo censitrio de 1991-2000, e para os grupos de idade se aplicou a todos as seguintes percentagens, derivadas do Censo de 2000: a) b) c) d) De 0 a 3 anos, 7,7%. De 4 a 6 anos, 5,9%. De 7 a 14 anos, 16,2%. De 15-17 anos, 6,2%.
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e) Acima de 18 anos, 64 %. Observa-se que tal procedimento ignora as diferenas de distribuio pelos grupos de idade entre os estados e as possveis modificaes ao longo dos seis anos considerados. Entretanto, como os Custos-Aluno-Qualidade no apresentam diferenas to significativas e como se observa uma tendncia de equalizao da estrutura etria entre as diversas regies do pas pela preponderncia do fenmeno da urbanizao, cr-se que provveis distores no afetam a essncia das previses. Elaborados os quadros de populao e matrcula de 2002 a 2007, passa-se a compor as tabelas de despesas por etapa e modalidade, discriminadas por estado, que resultam no gasto derivado do produto entre suas matrculas nas diferentes etapas e modalidades da educao bsica e os respectivos CAQ. 6. Metodologia para quantificar os recursos do Fundeb de cada Estado Em cada estado, so reunidas as matrculas de cada etapa ou modalidade de 2003 a 2007 e seu respectivo custo obtido pela multiplicao delas pelo respectivo CAQ, expresso em reais de 1 de janeiro de 2002. A soma das sete colunas (creche, pr-escola, ensino fundamental, educao especial, ensino mdio, EJA-fundamental e EJA-mdio) resulta na previso do gasto total do Fundeb do respectivo estado. Esse gasto total previsto ser ento comparado com a arrecadao total prevista para o Fundeb estadual, derivada da segunda parte do presente estudo, que analisa as receitas de impostos vinculados educao. Somente ento haver condies de se estabelecer o montante de suplementao necessria para cada estado por parte da Unio, que ter como fonte de recursos no somente a derivada dos 20% de impostos federais vinculados MDE, como de outros tributos cuja indicao caber lei complementar prevista na Proposta de Emenda Constitucional 112/99.
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Desnecessrio dizer que o presente estudo, devidamente aperfeioado pelas contribuies que adviro da discusso parlamentar, ser fonte de informaes para a elaborao da lei complementar, que dar PEC 112/99 a necessria operacionalidade. Observe-se que o ano de 2003 um tempo de ajuste, com tentativa de certa equalizao que prepara a implantao do Fundeb, prevista para 2004.

7. Metodologia empregada na previso de receitas A previso das receitas de impostos e transferncias vinculados ao Fundeb seguiu a metodologia economtrica tradicional. Podemos resumir o procedimento em cinco etapas sucessivas. Relatamos a seguir o procedimento adotado em cada uma dessas etapas, bem como os resultados obtidos. 7.1. Coleta dos dados A primeira etapa consiste na coleta dos dados disponveis, que, no caso presente, compreendem todos os impostos arrecadados (ICMS, ITCD e IPVA no caso dos estados; IPTU, ISS e ITBI, no caso dos municpios) e as transferncias lquidas recebidas por estados e municpios (FPE, FPM, IPI-Exportao, ITR, IOF-Ouro, Lei Complementar 87/96 e IRRF de servidores estaduais e municipais). Coletamos os dados de stios oficiais de rgos pblicos na internet. Do stio da Secretaria do Tesouro Nacional obtivemos os dados relativos ao FPE, ao FPM, ao IPI-exportao, ao IOF-Ouro e aos repasses relativos Lei Complementar 87/96 (Lei Kandir). Como se trata de informaes provenientes diretamente do rgo que repassa os recursos, h segurana a respeito dos valores. Certamente no h diferena de critrios nem h lacunas de dados por falta de cooperao dos entes. A nica correo necessria era a reposio dos valores
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descontados para o Fundef, que, em muitos casos, j haviam sido deduzidos dos dados brutos. O stio da Secretaria do Tesouro Nacional tambm traz tabelas com o recolhimento de impostos municipais. No entanto, esses dados so muito mais problemticos, como apontamos na seo 7.3 logo adiante. O stio do Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz), includo no stio do Ministrio da Fazenda, traz os dados de ICMS, IPVA e ITCD para cada Estado da Federao e para o Distrito Federal. No entanto, buscamos os dados relativos aos impostos do Distrito Federal junto Secretaria de Fazenda do Governo do Distrito Federal. As informaes recolhidas foram relativas ao perodo compreendido entre janeiro de 1997 e junho de 2002. O critrio utilizado para isso foi o da disponibilidade, em fonte segura, de dados sobre o conjunto de impostos e transferncias em questo. O stio do Confaz, por exemplo, no apresenta o recolhimento de impostos estaduais para anos anteriores a 1997. 7.2. Disposio dos dados A segunda etapa a disposio dos dados em uma base organizada, para que se possa dispensar a eles o tratamento economtrico adequado. a parte operacionalmente mais trabalhosa. Reunimos mais de 20 mil informaes, que dispusemos em tabelas do Microsoft Excel. 7.3. Crtica dos dados A terceira etapa a crtica dos dados um pouco mais exigente. Nela procuramos detectar lacunas de dados e informaes suspeitas de incorreo. O objetivo eliminar ou corrigir dados equivocados e completar os que faltam. Muitas vezes, um dado falho passvel de correo, bastando, para tanto, complet-lo ou corrigi-lo atravs do cotejamento das informaes recebidas com outras fontes ou de adoo de critrios de aproximao.
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No caso dos impostos estaduais, foi necessrio corrigir os dados de recolhimento de IPVA para alguns estados (por exemplo, Roraima), processo que no criou grandes dificuldades, pois se tratava, em geral, de um erro de registro que inflou os dados. No entanto, as informaes sobre impostos municipais representaram um obstculo significativamente mais resistente. A inconsistncia dos dados era facilmente identificvel, mas sua correo no era bvia, impondo a adoo de um procedimento de correo adequado. Ao nos debruarmos mais detidamente sobre os impostos municipais, notamos que seu problema mais grave era a falta de dados de inmeros municpios, que ora contribuam com as informaes, ora as omitiam. Por exemplo, o caso dos impostos municipais do estado do Rio de Janeiro era um dos mais graves, pois a cidade do Rio, responsvel pelo recolhimento de mais de 80% dos impostos municipais no Estado, nada informava no binio 1998-1999. Para contornar essa espcie de problema, foi necessrio empregar um critrio de recomposio das informaes faltantes. A base de dados utilizada FINBRA, disponvel no stio da Secretaria do Tesouro Nacional contm as tabelas de recolhimento de impostos em duas verses. A primeira a tabela resumida por Unidade da Federao. A segunda tem os mesmos dados, mas apresentados para cada um dos mais de 5.500 municpios do Pas. Como podemos perceber pela segunda tabela, uma proporo significativa dos municpios deixava lacunas na apresentao de dados, especialmente nos anos de 1998 e 1999. Em 2000, a lacuna era bem menor. A soluo adotada consistiu nos passos a seguir. Selecionamos em cada estado da Federao, os municpios que dispunham de dados para os anos de 2000 e de 2001 e somamos suas receitas, obtendo um montante para o conjunto em cada ano. Esses montantes se referiam a um conjunto de municpios que disponibilizavam seus dados. Pela comparao do total de 2001 com o de 2000, obtivemos uma taxa de crescimento mdia para o conjunto de municpios, adotada ento como vlida para os que no apresentavam dados. Tomamos ento, os dados desses municpios para o ano de 2001 e, a partir desses dados, inferimos os valores que faltavam em 2000
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pela aplicao da mesma taxa de crescimento de receita que o agregado. Adotamos o mesmo procedimento para inferir, a partir das informaes estimadas para 2000, os dados faltantes para 1999, e assim por diante, em ordem reversa no tempo. Os resultados obtidos por essa complementao das informaes foram muito mais confiveis do que os originais. Mesmo assim, apenas os dados anuais estavam disponveis, e tivemos que adotar um critrio para convert-los em dados mensais. Para isso, simplesmente distribumos os dados anuais igualmente entre os doze meses do ano. Finalmente, o ltimo passo na correo dos dados consistiu na eliminao do efeito da inflao. O ndice escolhido para esse fim foi o IGP-M, que o ndice utilizado em todos os trabalhos de natureza oramentria. Uma vez obtida a srie histrica dos dados de cada receita tributria ou transferncia, calculamos o total para cada estado referente a cada ms, ao longo dos cinco anos e meio de observaes utilizadas e os deflacionamos, de forma a trabalhar, a partir desse instante e inclusive nas etapas subseqentes de estimao e previso, exclusivamente com valores constantes de janeiro de 2002. importante notar que todos os valores das tabelas em que constam os resultados da estimao e da previso esto calibrados para coincidir com os nveis de preos vigentes no incio do ano de 2002. 7.4. Emprego de tcnicas de regresso para obter os parmetros para a previso O objetivo da etapa de estimao foi obter uma taxa de crescimento real (isto , descontados os efeitos da inflao) para as receitas vinculadas ao Fundef em cada estado, no perodo entre janeiro de 1997 e junho de 2002. A anlise dos dados revelou uma forte estacionalidade para o ms de janeiro de cada ano. Para estimar com maior preciso a taxa de crescimento das receitas e eliminar uma fonte de vis, inserimos uma varivel indicadora para captar o efeito sazonal. O mtodo empregado foi a estimao, atravs do mtodo dos mnimos quadrados, da seguinte equao: Yt = a. exp{lt + bd},
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onde Yt so as receitas dos impostos vinculados, a uma constante, l a taxa de crescimento instantnea, t o tempo, mensurado em meses, d uma varivel indicadora com valor unitrio para o ms de janeiro de cada ano e nulo nos demais meses e b o coeficiente de sensibilidade das receitas ao elemento sazonal. Os resultados obtidos para cada estado da Federao divergem entre si, mas a mdia de crescimento estimada para as receitas vinculadas ao Fundef no agregado nacional de 2,33% ao ano, compatvel com o desempenho recente da economia (ver Tabela 2).

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7.5. Previso e crtica dos resultados A etapa final foi a da previso do desempenho futuro da arrecadao do Fundeb e a crtica dos resultados obtidos. Resumimos a previso aplicao dos parmetros obtidos atravs da estimao da taxa de crescimento passada aos perodos futuros. Esse procedimento adota como hiptese que o futuro repetir, aproximadamente, o ocorrido no passado recente. Apesar da mudana na conduo da poltica econmica a partir de janeiro de 2003, no parece bvio, nesse momento, que essa mudana ser radical, a ponto de afastar os resultados futuros dos obtidos at o presente. 7.6. Resultados obtidos necessrio tomar os resultados de um experimento dessa natureza com certa reserva. A incerteza decorre, em parte, da baixa qualidade de alguns dados recolhidos (que so, muitas vezes, os nicos disponveis). No entanto, os dados de menor qualidade utilizados so os impostos municipais, que respondem por cerca de 12% dos recursos vinculados ao Fundeb nada que modifique significativamente os resultados. Alm disso, as previses so feitas a partir do comportamento passado da srie. Nada garante que o futuro repetir esse passado, embora no nos reste alternativa, seno usar os dados passados, que so os nicos de que dispomos. Uma advertncia necessria que a incerteza to maior quanto mais distante no tempo estiver a previso feita. Isso por duas razes: medida que nos distanciamos dos dados atuais e procuramos prever um futuro mais distante, estamos nos distanciando tambm da realidade que gerou esses dados e que pode ser diferente dentro de alguns anos. Foi este o caso do Plano Real, que, em sua inaugurao, modificou consideravelmente a situao da economia brasileira. Iniciada uma nova etapa para a economia, os dados anteriores estaro refletindo uma economia que j no existe mais. Se, por exemplo, o novo Governo conseguir levar a cabo suas promessas de retomada do crescimento (supondo que no o faa atravs de isenes fiscais), as
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receitas de impostos podero ter uma ascenso mais acentuada, reduzindo a necessidade de complementao federal. Por outro lado, uma eventual deteriorao das condies econmicas pode gerar o efeito oposto.Em segundo lugar, as previses so baseadas em uma taxa de crescimento das receitas que fruto do tratamento economtrico acima descrito com suas virtudes e falhas. Uma avaliao mais alta ou mais baixa dessa taxa de crescimento tende a gerar pequenas distores em perodos prximos poca da estimao, mas essas pequenas diferenas acumulam-se com o tempo, podendo gerar distores mais elevadas no final da srie. 8. Anlise dos resultados A solicitao da Senadora refere-se a dois grupos de dados: a) Previso das matrculas, custos, receitas e necessidade de complementao da Unio no mbito do Fundeb em cada estado da Federao; b) Impacto financeiro total, resultante da implantao do Fundeb para a Unio, em virtude da obrigao legal de suplementar os estados cuja receita vinculada anual por aluno no atinja o Custo-Aluno-Qualidade. Quanto ao primeiro grupo de dados, que so os mais ricos e inditos, no nos cabe analis-los em pormenor, porque se trata de interesse das autoridades educacionais de cada estado. Para tanto, disponibilizamos, nas tabelas VII e VIII em anexo, as informaes referentes s matrculas, s receitas, aos custos e ao dficit previstos para o qinqnio de 2003 a 2007. um rico repositrio para planejamento da educao nos estados. Por meio delas, descobrimos dados surpreendentes, como por exemplo, que os estados do Rio Grande do Norte e Cear so campees de cobertura nas matrculas em creches pblicas, enquanto o Distrito Federal, muito mais urbanizado e com mais recursos, est em ltimo lugar. Cumpre-nos tambm assinalar que existem substanciais diferenas na evoluo tanto da matrcula, como das receitas das Unidades
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Federadas. Um caso que salta aos olhos o de So Paulo, onde o crescimento da receita vinculada ao Fundeb discrepante da tendncia dos outros estados, fazendo baixar sensivelmente a mdia nacional. Aparentemente, o fator determinante para esse resultado o comportamento do ICMS, que representa quase 70% do total, e que praticamente no tem aumentado em termos reais nos ltimos anos. Outra observao, que absorve parcialmente o que registramos acima sobre matrculas em creches, diz respeito s diferenas de percentuais de atendimento entre os estados quanto educao infantil: em um primeiro grupo, a mdia desses percentuais quase trs vezes maior do que em um segundo grupo, o que levou necessidade de um nivelamento inicial em 2003 para tornar eqitativa a previso nos anos seguintes. O segundo grupo de dados o que mais interessa, segundo a solicitao da senadora, e diz respeito ao impacto do Fundeb nas finanas da Unio. Atentemos aos quatro conjuntos de informaes recursos do Fundeb, custos, e complementao da Unio em R$ e como percentual do custo. Escolhemos um estado de cada regio do Pas para apresentar na tabela. No caso do Acre, por exemplo, em 2003 os impostos vinculados ao Fundeb importam em R$ 251 milhes. J os seus custos, resultantes da multiplicao das matrculas pelo Custo-Aluno-Qualidade, montariam a R$ 307 milhes. Dessa diferena resulta a necessidade de complementao da Unio no montante de R$ 56 milhes, isto , 18,5% do custo. Se somarmos estes quatro dados referentes aos vinte e sete entes federados, obteremos o agregado nacional: R$ 44,7 bilhes de impostos vinculados, R$ 75,2 bilhes de custos e R$ 30,5 bilhes de necessidade de complementao da Unio. Convm notar que a complementao da Unio pode ser obtida, para cada Estado, simplesmente verificando-se a diferena, se positiva, entre os custos e as receitas vinculadas. O mesmo no entanto, no verdade para a Unio. Isso ocorre porque um excesso de receita sobre os custos em um estado da Federao no compensado com uma
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eventual insuficincia em outro. Portanto, a complementao da Unio ser sempre menor ou igual diferena entre o somatrio dos custos e o somatrio das receitas vinculadas. Com efeito, o resultado de R$ 30,5 bilhes de complementao da Unio, j em 2003, e que cresce at R$ 41,1 bilhes em 2007, pode parecer insuportvel, dadas as atuais condies oramentrias da Unio, bem como o histrico recente do financiamento da educao.

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Por isso, pareceu-nos conveniente trabalhar com uma segunda hiptese, consoante a qual os resultados so computados a partir da utilizao de um percentual, crescente no tempo, do Custo-Aluno-Qualidade. Foram convencionados os valores referidos amteriormente. De acordo com essa nova abordagem, obtemos os resultados que constam na tabela 5.
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Pode-se perceber, por exemplo, que os custos do Fundeb do Acre sero de R$ 215,5 milhes em 2003, dispensando complementao por parte da Unio. O mesmo fenmeno acontece com outros estados Amap, So Paulo, Rio de Janeiro, Roraima, Esprito Santo e Distrito Federal. J em 2004 os estados do Esprito Santo, do Rio de Janeiro, alm do Distrito Federal, passaro a receber complementao federal, tendncia que se confirma nos anos seguintes, at que, em 2006, somente Roraima no receber a complementao. Examinemos agora os dados referentes ao total do Pas. Em 2003, os recursos do Fundeb importam em R$ 44,7 bilhes e seus custos, em R$ 52,6 bilhes, bem menores do que na alternativa do CustoAluno-Qualidade integral. A complementao da Unio, conseqentemente, ser menor: R$ 11,3 bilhes. A partir de 2004, os custos do Fundeb aumentam e, conseqentemente, cresce o valor da complementao da Unio, tornando mais suportvel o impacto financeiro do Fundeb.
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Na seo das concluses tentaremos adicionar algumas variveis de interpretao que contextualizam o impacto do Fundeb no somente nas finanas da Unio, como no conjunto das polticas econmicas e sociais do Pas.

9. Concluses 1. A primeira concluso deste estudo a revelao dos desafios em nmero de matrculas e em exigncia de recursos derivados dos direitos da populao educao escolar bsica. O maior deles o provocado pela abertura das comportas s populaes que no tiveram acesso educao escolar: as crianas at 3 anos e os jovens e adultos que no completaram, no tempo adequado, o ensino fundamental. Pelas tabelas de projeo de matrculas, confirmamos que o ensino fundamental e o ensino mdio pblicos quase j esgotaram sua capacidade de crescimento. 2. A segunda concluso a verificao das desigualdades entre os estados quanto educao bsica. Existem significativas disparidades entre os ndices de cobertura de matrculas nas creches, no ensino mdio e na educao de jovens e adultos. Com exceo do ensino mdio, cujos ndices maiores refletem o grau de desenvolvimento de alguns estados, a diferena entre coeficientes deriva de outros fatores de natureza poltica e no econmica ou demogrfica. J no ensino fundamental e no pr-escolar a tendncia uma cobertura cada vez mais eqitativa. A grande desigualdade se encontra na distribuio de recursos financeiros, motivada no somente por graus diferentes de desenvolvimento econmico (que se refletem, por exemplo, nas desiguais arrecadaes de ICMS, responsvel por 60% do financiamento da educao no pas), como tambm pelos desequilbrios de alocao dos fundos de participao. Assim, alguns estados, j em 2003, teriam uma disponibilidade-aluno-ano de somente R$ 300 enquanto outros atingiriam R$ 1.300 o que refora a necessidade de um mecanismo
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de equalizao semelhante ao Valor Mnimo do Fundef, que na PEC 112/96 o Custo-Aluno-Qualidade. 3. A terceira concluso que o impacto financeiro da implantao do Fundeb para a Unio muito alto em relao ao que ela tem destinado sua funo supletiva, e mesmo ao que teria disponvel na cota de 20% de seus impostos lquidos. Na primeira hiptese, com a adoo dos CAQ plenos, a suplementao chegaria a R$ 30,5 bilhes em 2004, de um total de R$ 75,2 bilhes das despesas com educao bsica pblica. Na segunda hiptese, com a adoo de CAQ com valores gradativos correspondendo a 75% dos CAQ plenos em 2004, a suplementao chegaria a cerca de R$ 11,4 bilhes. Esta quantia de gasto da Unio, primeira vista, parece invivel: 5% dos impostos federais lquidos hoje somariam cerca de R$ 3 bilhes. Mas a PEC prev outras fontes de recursos, provavelmente oriundos de contribuies sociais. bom lembrar que somente a CPMF, com alquota de 0,38% sobre as movimentaes financeiras, levanta quase R$ 20 bilhes anuais, em parte gastos com a sade. E ns j temos a CSLL, a Cofins, o salrio-educao e outras. Ademais, o clculo das receitas do Fundeb neste estudo se baseia numa matriz tributria que tem apresentado um crescimento real inferior ao crescimento previsto dos custos da educao bsica, pelo menos no horizonte desse estudo. 4. De qualquer forma, este estudo preliminar no aprofunda as hipteses de alternativas de receita, sejam federais, estaduais ou municipais. A carga tributria considerada pesada, mas muitas pessoas, fsicas e jurdicas, dela se aliviam por meio de isenes e at mesmo pela sonegao. Por outro lado, h indcios de que vrios impostos no atingem seu pleno potencial de arrecadao, como o Imposto Territorial Rural (ITR), o Imposto sobre a Transmisso de Bens e Direitos Causa Mortis (ITCD) e o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). 5. Alm disso, as projees de receita levaram em conta os ltimos cinco anos, quando a mdia de crescimento do PIB foi ligeiramente superior da populao. Se o pas entrar num perodo de maior desenvolvimento econmico, ele refletir em maior crescimento real de
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arrecadao, principalmente do IPI, do IR e do ICMS que respondem por quase 80% dos recursos de impostos da cesta do Fundeb. Por outro lado, se ocorrer o contrrio, e o Pas entrar em um perodo de estagnao, as dificuldades sero ainda maiores. 6. Finalmente, o presente estudo no fez a anlise dos gastos que estariam embutidos nos CAQ, muitos dos quais j esto sendo efetuados com receitas de outra origem que no a dos impostos aqui citados. urgente, portanto, criar outros cenrios de polticas educacionais ou scioeducativas que so afetadas pela criao do Fundeb: com efeito, hoje o gasto anual por aluno praticado na educao bsica com recursos prprios de impostos varia, nos estados, de R$ 300 a R$ 1.300. Incluindo outros recursos, passa para R$ 500 a R$ 1.500. Seria til analisar a natureza dos recursos e das despesas, no sentido de evoluir para patamares superiores de racionalidade, eficincia e eficcia. O Fundeb nos parece contribuir para que esta massa de informaes se torne transparente, na medida em que trata a educao bsica na perspectiva da totalidade e da eqidade.

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CAPTULO 8

DO FUNDEF AO FUNDEB: MUDANA E AVANO

Francisco das Chagas Fernandes *

A educao nacional, oferecida pelos estados, Distrito Federal e municpios, especialmente a Educao Bsica, constitui um dos grandes desafios a ser enfrentado no contexto das polticas de incluso social que norteiam as aes do atual governo. A ampliao do alcance do Fundef o mais importante mecanismo de redistribuio de recursos vinculados educao - a principal medida a ser implementada no conjunto das prioridades educacionais presentes, por promover a imediata e efetiva redistribuio dos recursos da educao. A implantao do Fundef a partir de 1998 contribuiu para a ampliao do atendimento apenas no mbito do ensino fundamental, deixando, porm, margem do processo de incluso as crianas em

* Secretrio de Educao Bsica do Ministrio da Educao

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idade escolarizvel na educao infantil e os jovens que anualmente batem s portas do ensino mdio, numa escala crescente de demanda. O impulso que o Fundef promoveu no segmento do ensino fundamental pblico uma das razes desse fenmeno. E desconsiderou a demanda de quase 50 milhes de jovens e adultos que no tm o ensino fundamental completo. Na Educao Infantil, apenas 18,5% da populao de zero a seis anos so atendidas nas escolas pblicas estaduais e municipais; no ensino fundamental 97% das crianas de 7 a 14 anos esto matriculadas e no ensino mdio cerca de 40% dos jovens de 15 a 17 anos so atendidos. O descompasso existente no atendimento dos trs nveis de ensino que compem a educao bsica decorre da ausncia de uma poltica que concorra para a indistinta universalizao do atendimento, sustentada por mecanismos que assegurem melhoria qualitativa do ensino oferecido, com valorizao dos profissionais da educao. O Fundeb vem preencher essa lacuna como mecanismo que incentiva, democratiza e assegura o acesso Educao Bsica.

Responsabilidade da Unio, dos estados e dos municpios A Constituio Federal atribui Unio uma responsabilidade direta na garantia do ensino superior, ficando a cargo dos estados, Distrito Federal e municpios o oferecimento da Educao Bsica, contudo, sob a ao normativa, supletiva e redistributiva da Unio, que assegura assistncia tcnica e financeira a esses entes federados, concorrendo, dessa forma, para a reduo das acentuadas desigualdades existentes e para a universalizao do ensino, com melhoria qualitativa. urgente a promoo da eqidade no tratamento dado a todos os segmentos do ensino que compem a educao bsica, assegurando aos governos estaduais e municipais, pela via da redistribuio dos recursos e pelo aporte de verbas federais suplementares, igualdade na capacidade financeira de promoo do atendimento em todos os nveis de ensino
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que oferecem e, conseqentemente, garantindo a todas as crianas e jovens brasileiros igualdade de oportunidades de acesso educao, independentemente da localizao geogrfica de suas residncias e do ente governamental a que se encontram vinculadas as escolas pblicas que iro atend-los. A atuao dos estados e municpios ocorre de forma diferenciada. Recai sobre os Municpios a quase totalidade do atendimento nas creches (98%), pr-escolas (92%) e 1 a 4 srie do ensino fundamental (71%). A atuao dos estados concentra-se no ensino mdio (97%), 5 a 8 srie do ensino fundamental (64%) e educao especial (57%). Verifica-se um certo equilbrio apenas na educao de jovens e adultos, em que municpios e estados atendem, respectivamente, a 48% e 52% dos alunos matriculados, conforme dados do Censo Escolar de 2002. Essa diferenciao de participao no atendimento decorre da diviso de responsabilidades dos entes federados, estabelecida pela Constituio Federal. A proposta de criao do Fundeb mantm essa diferenciao de responsabilidades, nos aspectos estruturais, organizacionais e de gesto dos respectivos sistemas de ensino, porm, promove uma ampla redistribuio dos recursos financeiros vinculados educao bsica, adotando como critrio o nmero de alunos matriculados por nvel de ensino no mbito de cada rede (estadual ou municipal) e a garantia de um investimento mnimo por aluno/ ano, a ser fixado anualmente, que assegure efetivas condies de se alcanar um adequado padro de qualidade do ensino.

Aspectos fsico-financeiros Atualmente so atendidos pelo Fundef 32 milhes de alunos. Com a criao do Fundeb, sero atendidos mais de 47 milhes de alunos na educao infantil, no ensino fundamental e mdio das redes estaduais e municipais, em todas as modalidades de ensino, inclusive na
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educao de jovens e adultos, no consideradas na redistribuio dos recursos do atual Fundef. Para viabilizar o atendimento desse contingente, no projeto de criao do Fundeb devem ser asseguradas: (a) a composio do Fundo com os recursos vinculados educao no mbito dos Estados, Distrito Federal e Municpios; (b) uma maior participao financeira da Unio na sua composio, como complementao; (c) a fixao, no mbito de cada estado e do Distrito Federal, de um valor por aluno/ano diferenciado por nvel e modalidade de ensino, associada garantia de um valor nacional mnimo de investimento que assegure qualidade do ensino. A equalizao financeira promovida pelo Fundo, em razo das diferenas, tanto nas participaes no atendimento, quanto na composio de custos por nvel de ensino, provocar diferenciados impactos financeiros junto aos estados e municpios, em funo do grau de participao de cada ente governamental no atendimento do segmento do ensino em que atua de forma predominante. Entretanto, importante destacar que sero beneficiados aqueles governos que, por um lado, contam com uma reduzida capacidade de financiamento da educao e, por outro, atuam com significativa participao no atendimento aos alunos da Educao Bsica. Esse efeito financeiro que se verifica no atual Fundef, e que se prope tambm para o Fundeb, decorre da aplicao do mecanismo redistributivo, baseado na transferncia dos recursos pelo nmero de alunos atendidos. A equalizao promovida em cada estado, pela redistribuio apenas dos recursos do Governo Estadual e dos seus municpios, entretanto, no suficiente para promover a necessria reduo das desigualdades existentes e a melhoria qualitativa do ensino. Por isso, fundamental que a Unio participe financeiramente de forma significativa, em carter complementar. Recursos adicionais
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so necessrios para alavancar a melhoria e a universalizao do atendimento na Educao Bsica e minimizar os efeitos da reduo de receitas dos entes governamentais transferidores de recursos do Fundo.

Fundeb Instrumento de valorizao dos trabalhadores em educao A educao um setor intensivo em mo-de-obra, fazendo com que os custos com pagamento de pessoal representem cerca de 70% dos custos do ensino oferecido pelo poder pblico. Essa situao h de perdurar por muito tempo, em que pese a evoluo tecnolgica que, de forma clere, tem contribudo para a introduo de novos recursos didticos e o aperfeioamento dos mtodos e tcnicas utilizadas no processo ensino-aprendizagem. A presena do professor na sala de aula no apenas continuar necessria, como exigir dele uma atuao interativa, participativa e atualizada em relao aos avanos e conhecimentos tecnolgicos. Alm disso, um adequado nvel de formao acadmica, consoante dispe a Lei de Diretrizes e Bases da Educao, ao estabelecer como meta qualitativa para o docente a formao superior para todos aqueles que vierem a ingressar na carreira do magistrio. De outro lado, a crescente complexidade das escolas exige outros profissionais habilitados para a educao alimentar, a administrao escolar, a manuteno de infra-estruturas operacionais e o manuseio pedaggico de novos recursos tecnolgicos. O Governo Federal no assume a responsabilidade de disciplinar a carreira, nem a remunerao dos profissionais da educao nos Estados e Municpios. Entretanto, estabelecer diretrizes dever da Unio, em parte j contemplado pelo art. 67 da LDB. Mais ainda: criar condies e referenciais mnimos a serem observados contribuir para a concretizao das medidas que asseguraro a
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necessria valorizao do magistrio, particularmente tornando condigna sua remunerao. A legislao do atual Fundef prev que pelo menos 60% dos recursos do Fundo sejam aplicados na remunerao do magistrio em efetivo exerccio no ensino fundamental. Essa parcela de recursos permitiu que houvesse, sobretudo no mbito dos municpios, uma real evoluo dos aviltantes e inadmissveis nveis salariais praticados no passado. Contudo, com a experincia desse Fundo, pode-se constatar que a questo salarial do magistrio no logrou xito com a simples garantia de um limite mnimo de recursos financeiros que assegure a cobertura e a melhoria da remunerao praticada pelos estados, Distrito Federal e municpios. necessrio que, alm do limite mnimo de recursos, seja garantido um piso salarial para a categoria, assegurando importante componente da valorizao do magistrio. O Fundeb dever prever que pelo menos 80% dos seus recursos sejam destinados valorizao dos professores e demais profissionais da educao, criando condies de propiciar a todos uma formao slida de nvel mdio ou superior e uma efetiva elevao da remunerao, pela garantia de piso salarial nacional, a ser regulamentado em Lei especfica.

Medidas para criao do Fundeb Para criao e implantao do Fundeb faz-se necessrio aprovao de Emenda Constitucional, seguida de regulamentao por meio de legislao infraconstitucional. O correspondente projeto de Emenda encontra-se em fase de anlise e concluso no mbito do Governo, por um Grupo de Trabalho Interministerial criado por Decreto de 21/10/2003, formado por representantes dos Ministrios da Educao, da Fazenda, do Planejamento, Oramento e Gesto e Casa Civil.

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PARTE 2 Anexos

I PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL N 112/1999


Autor: Deputado Padre Roque e outros Art. 1 - dada nova redao ao inciso IV, do art. 208, da Constituio Federal: Art. 208 . ....................................................................................................... IV progressiva universalizao da educao infantil, especialmente da pr-escola, com atendimento em creche e pr-escola s crianas de zero a seis anos de idade; Art. 2 dada nova redao ao art. 211 e seus pargrafos da Constituio Federal: Art. 211. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios organizaro o sistema de ensino em regime de colaborao. 1 - A Unio organizar e financiar o sistema federal de ensino e o dos Territrios, cabendo-lhe oferecer prioritariamente o ensino
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superior e a educao profissional tecnolgica, alm de exercer funo redistributiva e supletiva em relao aos demais entes da federao, de forma a garantir atravs de assistncia tcnica e transferncia de recursos financeiros a equalizao de oportunidades de acesso educao e padro mnimo de qualidade da educao. 2 - Os Estados e o Distrito Federal atuaro prioritariamente no ensino fundamental e mdio. 3 - Os Municpios atuaro prioritariamente na educao infantil e no ensino fundamental. 4 - As disposies dos pargrafos 3 e 4 deste artigo se aplicam ao Distrito Federal. 5 - O sistema de ensino da educao bsica ser organizado em colaborao entre os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, de modo a assegurar a universalizao da educao bsica e a garantia do ensino obrigatrio. 6 - A distribuio de responsabilidades e recursos financeiros em educao bsica entre a Unio, os Estados e Municpios, na forma do disposto neste artigo, tomar por base a populao de zero a dezessete anos de idade mais a populao de jovens e adultos que no teve acesso educao em idade prpria, as matrculas iniciais, a permanncia do aluno na escola e as receitas de impostos, nos termos a serem definidos em lei complementar e nos Planos Municipais, Estaduais e Nacional de Educao. 7 - A assistncia financeira da Unio referida no 1 deste artigo ser feita aos Estados e ao Distrito Federal de acordo com a necessidade de suplementao e equalizao dos custos-aluno-qualidade de modo a garantir o padro mnimo de qualidade. 8 - As diretrizes para o padro mnimo de qualidade e para os custos-aluno-qualidade sero definidas na forma da lei complementar prevista no 6 deste artigo. 9 - A totalidade dos recursos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios prevista no caput do art. 212, assim como a suplementao destinada ao cumprimento das responsabilidades
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previstas neste artigo, constituiro Fundos de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica Pblica e de Valorizao dos Profissionais da Educao, de natureza contbil. 10 - Dos Fundos previstos no pargrafo anterior, oitenta por cento devero ser aplicados na valorizao dos profissionais da educao, de acordo com o que estabelece o inciso V do art. 206 da Constituio Federal. 11 - Os Fundos previstos no 9 deste artigo sero geridos por Conselhos Gestores formados por representao do poder executivo estadual e municipal e da sociedade civil, na forma da lei complementar a que se refere o 6 deste artigo. Art. 3 - dada nova redao ao caput do art. 212 da Constituio Federal: Art. 212 - A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de vinte por cento, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, nunca menos de vinte e cinco por cento, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino. Art. 4 - dada nova redao ao art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias: Art. 60 - Nos dez primeiros anos da promulgao desta Emenda Constitucional, os Fundos previstos no 9 do art. 211 da Constituio Federal, com o aporte de outras fontes alm daquela estabelecida no caput do art. 212 da Constituio Federal, devero garantir a eliminao do analfabetismo, a universalizao da educao bsica e do ensino obrigatrio e a garantia da permanncia na escola. 1 - Em igual prazo, as universidades pblicas descentralizaro e interiorizaro suas atividades, tendo em vista a expanso de suas vagas. 2 - Os Estados e Municpios que mantiverem ensino superior, no prazo mximo de cinco anos, somente podero financiar este nvel de ensino com recursos que excederem o previsto no caput do artigo 212.
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Justificao O Projeto de Emenda Constitucional que ora apresentamos cria os Fundos Estaduais de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica Pblica e de Valorizao dos Profissionais da Educao Bsica (Fundeb) visando assegurar a todos os brasileiros o direito cidadania, corrigindo uma grave distoro na atual poltica de financiamento da educao brasileira. O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef ) criado pela Emenda Constitucional 14 financia apenas o ensino fundamental. distribuindo os recursos entre os estados e seus municpios, na proporo do nmero de matrculas oferecidas no ensino fundamental, nas respectivas rede de ensino. Inmeros municpios vinham oferecendo crescentemente o ensino infantil e a educao de jovens e adultos. A partir da implantao do Fundef no tiveram outra opo, a no ser a oferta do ensino fundamental, em detrimento daqueles nveis de ensino, sob pena de perder recursos para o Fundo. Tem sido generalizada a grita por parte de estados e municpios por uma distribuio de recursos mais adequada, de forma a cobrir as necessidades de atendimento da educao infantil, de jovens e adultos e do ensino mdio. Considerando a importncia da educao infantil na formao e desenvolvimento da criana, possibilitando um melhor aproveitamento do ensino fundamental e seguramente evitando a evaso e a repetncia, nossa proposta prev a progressiva universalizao deste nvel da educao bsica, em especial da educao pr-escolar. Para evitar a disperso de esforos e garantir o fortalecimento do sistema educacional brasileiro, propomos a organizao do sistema de ensino de forma solidria entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. Esta proposta implica na existncia de um Sistema Nacional de Educao que contemple as diversidades
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regionais e ao mesmo tempo garanta a integralidade de um projeto nacional para a educao brasileira. Nossa proposta prev, tambm, a ampliao dos recursos federais para a educao, alm de propiciar uma justa distribuio de recursos entre estados e municpios com gesto compartilhada entre estes entes da federao, de tal modo a atender as necessidades de toda a educao bsica. Assim, torna-se possvel o planejamento em funo da realidade regional permitindo atender as diferentes necessidades existentes e eliminar as desigualdades presentes nos estados, alm de evitar a competio entre os estados e seus municpios na disputa por recursos traduzidos na oferta de matrculas. A Unio ficar responsvel pela suplementao financeira do Fundeb para garantir a equalizao dos custos-aluno-qualidade de modo a garantir o padro mnimo de qualidade a ser definido em lei complementar. A proposta se refere a custos-aluno-qualidade, no plural, na medida em que se faz necessrio o atendimento das diferentes necessidades de financiamento segundo os diferentes nveis da educao bsica. Com a criao do Fundef, ficaram excludos os professores de educao infantil, do ensino especial e mdio e da educao dos jovens e adultos, alm dos servidores no docentes da rea de educao, uma vez que tal fundo s prev recursos para pagamento dos professores do ensino fundamental. Nossa proposta pretende resgatar a valorizao de todos os professores da educao bsica e dos profissionais no docentes, entendendo que sua excluso prejudicial educao. Finalmente, a criao dos Fundos de Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao vem resgatar o princpio constitucional da educao, que visa ao pleno desenvolvimento da pessoa. seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho. Essa Proposta de Emenda Constitucional contempla, tambm, a questo da ampliao das vagas nas universidades pblicas federais e sua interiorizao, no sentido de responder a necessidade premente
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do ensino superior pblico e gratuito para que possa atender a crescente demanda. Acreditamos que com esta Proposta de Emenda Constitucional estaremos propiciando respostas aos grandes desafios que a educao brasileira enseja. Sala das Sesses, em 02 de setembro de 1999. Avenzoar Arruda Gilmar Machado Bab Maria do Carmo Bem-Hur Ferreira Padre Roque Esther Grossi Pedro Wilson Fernando Marroni Professor Luizinho Iara Bernardi

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II PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO PEC 415/2005

D nova redao ao 5o do art. 212 da Constituio Federal e ao art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Art. 1 O 5o do art. 212 da Constituio Federal passa a vigorar com a seguinte redao: 5 A educao bsica pblica ter como fonte adicional de financiamento a contribuio social do salrio-educao, recolhida pelas empresas, na forma da lei. (NR) Art. 2 O art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias passa a vigorar com a seguinte redao: Art. 60. At 31 de dezembro de 2019, o Distrito Federal, os Estados e os seus Municpios destinaro parte dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituio Federal manuteno e ao desenvolvimento da educao bsica e remunerao condigna dos trabalhadores da educao, respeitadas as seguintes disposies:
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I - a distribuio de responsabilidades e recursos entre o Distrito Federal, os Estados e os seus Municpios, a ser concretizada com parte dos recursos definidos neste artigo, na forma do disposto no art. 211 da Constituio Federal, assegurada mediante a criao, no mbito do Distrito Federal e de cada Estado, de um Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao - Fundeb, de natureza contbil; II - os Fundos referidos no inciso I sero constitudos por vinte por cento dos recursos a que se referem os arts. 155, incisos I, II e III; 157, incisos I e II; 158, incisos I, II, III e IV; e 159, inciso I, alneas a e b, e inciso II, da Constituio Federal, e distribudos entre o Distrito Federal, cada Estado e seus Municpios, proporcionalmente ao nmero de alunos das diversas etapas e modalidades da educao bsica, matriculados nas respectivas redes de educao bsica; III - a lei dispor sobre a organizao dos Fundos, a distribuio proporcional de seus recursos, as diferenas e ponderaes quanto ao valor anual por aluno entre etapas e modalidades da educao bsica e tipos de estabelecimento de ensino, a fiscalizao e o controle dos Fundos, bem como quanto forma de clculo do valor anual mnimo por aluno, observadas as garantias estabelecidas nos incisos I, II e III do art. 208 da Constituio Federal e as metas de universalizao para a educao bsica estabelecidas no plano nacional de educao; IV - a Unio complementar os recursos dos Fundos a que se refere o inciso II, sempre que, no Distrito Federal e em cada Estado, o valor por aluno no alcanar o mnimo definido nacionalmente; V - a complementao de que trata o inciso IV ser de R$ 4.300.000.000,00 (quatro bilhes e trezentos milhes de reais), a partir do quarto ano de vigncia dos Fundos, observados, nos trs primeiros anos, os critrios estabelecidos na lei de que trata o inciso III; VI - a vinculao de recursos para manuteno e desenvolvimento do ensino estabelecida no art. 212 da Constituio Federal suportar, no mximo, trinta por cento da complementao da Unio, considerando-se, para os fins deste inciso, o valor previsto no inciso V; e
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VII - proporo no inferior a sessenta por cento dos recursos de cada Fundo referido no inciso I ser destinada ao pagamento dos profissionais do magistrio da educao bsica em efetivo exerccio. 1 Para efeito da distribuio de recursos dos Fundos a que se refere o inciso II do caput, levar-se- em conta a totalidade das matrculas no ensino fundamental e considerar-se-, para a pr-escola, para o ensino mdio e para a educao de jovens e adultos, um quarto das matrculas no primeiro ano de vigncia dos Fundos, metade das matrculas no segundo ano, trs quartos das matrculas no terceiro ano e a totalidade das matrculas a partir do quarto ano. 2 A porcentagem dos recursos de constituio dos Fundos, conforme o inciso II do caput, ser alcanada gradativamente nos primeiros quatro anos de vigncia dos Fundos, da seguinte forma: I - no caso dos impostos e transferncias constantes dos arts. 155, inciso II; 158, inciso IV; 159, inciso I, alneas a e b, e inciso II, da Constituio Federal: a) dezesseis inteiros e vinte e cinco centsimos por cento, no primeiro ano; b) dezessete inteiros e cinco dcimos por cento, no segundo ano; c) dezoito inteiros e setenta e cinco centsimos por cento, no terceiro ano; e d) vinte por cento, a partir do quarto ano; II - no caso dos impostos e transferncias constantes dos arts. 155, incisos I e III; 157, incisos I e II; 158, incisos I, II e III, da Constituio Federal: a) cinco por cento, no primeiro ano; b) dez por cento, no segundo ano; c) quinze por cento, no terceiro ano; e d) vinte por cento, a partir do quarto ano. 3 A complementao da Unio ser realizada mediante reduo permanente de outras despesas, inclusive reduo de despesas de custeio, observadas as metas fiscais e os limites de despesas correntes fixados na lei de diretrizes oramentrias.
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4 Ato do Poder Executivo dispor sobre a correo anual do valor a que se refere o inciso V do caput, de forma a preservar o valor real da complementao da Unio. (NR) Art. 3 Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua promulgao, mantidos os efeitos do art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias conforme estabelecido pela Emenda Constitucional no 14, de 1996, at o incio da vigncia dos Fundos nos termos desta Emenda Constitucional. E.M. N 019/2005-MEC Braslia.

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III EXPOSIO DE MOTIVOS DO MINISTRO TARSO GENRO PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL(PEC) 415

Braslia, 12 de maio de 2005. Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica, Temos a honra de submeter elevada considerao de Vossa Excelncia a anexa minuta de Proposta de Emenda Constituio Federal de 1988 prevendo a criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao - Fundeb, em substituio ao atual Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio - Fundef. I. Importncia e Prioridade do Fundeb 1. A questo da educao nacional oferecida pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios, especialmente a educao bsica,
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constitui um dos grandes desafios a ser enfrentado no contexto da poltica de incluso social que norteia as aes do atual Governo. A ampliao do alcance do Fundeb - o mais importante mecanismo de redistribuio de recursos vinculados educao - representa a principal medida a ser implementada no conjunto das prioridades educacionais presentes, por constituir-se em instrumento de imediata, efetiva e ampla redistribuio dos recursos disponveis destinados ao financiamento da educao bsica no Pas. 2. A implantao do Fundef a partir de 1998 visou apenas ao ensino fundamental, deixando margem do processo de incluso educacional os jovens e adultos que no tiveram acesso escola na idade prpria, tanto no ensino fundamental quanto no ensino mdio, bem como as crianas em idade para a educao infantil e todos os jovens que anualmente batem s portas do ensino mdio, em uma demanda de escala crescente nos ltimos anos - como reflexo da poltica, positiva, porm segmentada e incompleta, representada pelo Fundef. II. Educao Bsica: Diagnstico Presente 3. Os indicadores educacionais do pas revelam que muito se caminhou desde 1988, quando a Constituio Federal definiu a educao bsica como um dever do Estado e um direito do cidado. Verifica-se que, no perodo de 1988 a 2002, na rede pblica de ensino, as matrculas cresceram 59% na pr-escola; 37% no ensino fundamental; 232% no ensino mdio; e 80% na educao superior. No obstante esses avanos, os desafios que se colocam so ainda maiores quando se pensa em assegurar aos brasileiros uma educao com padres mnimos de qualidade, que oferea condies igualitrias de acesso e permanncia, independentemente da etnia e da classe social do cidado, da vinculao administrativa da escola e da regio, cidade ou bairro que tenha escolhido para morar. 4. No ano 2002, o pas apresentava uma taxa de analfabetismo de 11,8% na faixa etria de jovens acima de 15 anos, quando esse ndice de 3,2% na Argentina; 4,2% no Chile e 8,8% no Mxico.
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Considerando os diferentes segmentos da populao, as desigualdades se acentuam e verificamos que a taxa de analfabetismo entre negros e pardos duas vezes superior dos brancos; entre os que moram na zona rural trs vezes maior que a verificada na populao urbana e, finalmente, entre os que ganham at um salrio mnimo, a taxa vinte vezes maior que entre os que ganham mais de dez salrios mnimos. Alm disso, constata-se que 35% dos analfabetos brasileiros j freqentaram a escola e no puderam nela permanecer. 5. Outro grande problema da educao brasileira se refere ao acesso. Apenas 9,4% das crianas de at 3 anos de idade possuem atendimento escolar (quando o Plano Nacional de Educao - PNE, aprovado pela Lei no 10.172, de 9 de janeiro de 2001, aponta para um atendimento de 50% em 10 anos) e, na faixa de 4 a 6 anos, este ndice de 61,4%. Mesmo na faixa etria obrigatria (de 7 a 14 anos), temos ainda cerca de 1 milho de crianas fora da escola. Na faixa de 15 a 17 anos, cuja meta a universalizao, a taxa de atendimento de 83%. 6. Alm do desafio do acesso, h o da permanncia. De cada 100 alunos que ingressam no ensino fundamental a expectativa que apenas 57 concluam este nvel de ensino. Aqui, mais uma vez, verificam-se as disparidades existentes no sistema educacional, pois considerando a populao ocupada, enquanto os brancos concluem em mdia 8 sries de estudo, este nmero de apenas 5,7 sries concludas por negros e pardos. 7. Quanto infra-estrutura dos estabelecimentos de ensino, constata-se que nas escolas do ensino fundamental, em 2003, apenas 54% possuam biblioteca, 16% laboratrio de cincias, 26% laboratrio de informtica e 29% acesso internet. Na rede privada estes ndices so, respectivamente, 87%, 58%, 75% e 76%, mostrando, de um lado, a disparidade entre as duas redes e, de outro, que as escolas pblicas deixam a desejar no que se refere s condies de infra-estrutura. 8. Nos aspectos qualitativos, a presena de professores habilitados e motivados condio bsica para um ensino de qualidade. Neste sentido o Brasil conseguiu avanar na reduo do nmero de professores
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sem a habilitao legal mnima para lecionar, porm ainda prevalece uma situao de difcil aceitao. O percentual de professores leigos, em 2002, foi de 5,7% para os que atuam entre a 1 e a 4 srie da educao bsica, e de 32% para os que lecionam de 5 8 srie. Regionalmente so grandes as disparidades existentes, pois enquanto o ndice de professores de 5 8 srie com licenciatura de 83% na regio Sudeste, no Norte a metade. 9. Relativamente aos salrios, apesar dos recentes avanos, particularmente nas regies mais carentes, pouco h que se comemorar. Pesquisa feita pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira - Inep, com base nos dados da PNAD do IBGE de 2001, mostra que um professor que atua no nvel mdio ganha, em mdia, R$ 866,00, valor que representa 57% da remunerao de um policial civil; 34% do que ganha um delegado, ou um advogado e 10% do que ganha em mdia um juiz de direito. Tambm nessa questo, ainda so grandes as disparidades regionais, visto que um professor de 1 4 srie do Nordeste ganha, em mdia, R$ 293,00, a metade do que recebe seu colega do Sudeste. 10. Quanto s condies de trabalho, observa-se um dado agravante: na rede municipal, que hoje atende mais da metade dos alunos do ensino fundamental, a relao de alunos por turma saltou, entre 1994 e 2002, de 25,4 para 27,1. 11. Quando se observa o desempenho dos alunos, os nmeros tambm so preocupantes, ante a constatao de que apenas 4,8% dos alunos da 4 srie obtiveram, no SAEB de 2003, estgio de proficincia considerado adequado; 18,7% obtiveram um desempenho considerado muito crtico (sem habilidade de leitura); e 37% crtico (lem de forma truncada, apenas frases simples). Tem-se tambm que, em 2003, 33,9% dos alunos do ensino fundamental e 49,3%, do ensino mdio esto fora da srie considerada adequada para sua idade. 12. Diante desse quadro absolutamente alarmante, preciso ir alm do Fundef, buscando eliminar os problemas existentes e o descompasso verificado no atendimento dos trs nveis de ensino que
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compem a educao bsica. Tal descompasso decorre da ausncia de uma poltica que promova a universalizao indistinta do atendimento, sustentada por mecanismos que assegurem a melhoria qualitativa do ensino oferecido, com valorizao dos profissionais da educao. O Fundeb vem preencher essa lacuna como mecanismo que incentiva, democratiza e assegura o acesso educao bsica. III. Responsabilidade da Unio, dos Estados e dos Municpios 13. A Constituio Federal atribui Unio responsabilidade direta pela garantia do ensino superior, ficando a cargo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios assegurar a educao bsica - sob, contudo, a ao normativa, supletiva e redistributiva da Unio, que assegura assistncia tcnica e financeira aos entes federados. Dessa forma, todas as unidades federadas concorrem para a universalizao do ensino com melhoria qualitativa e para a reduo das acentuadas desigualdades existentes. urgente, pois, a promoo da eqidade no tratamento dado a todos os segmentos do ensino que compem a educao bsica, assegurando aos Governos Estaduais e Municipais, pela via da redistribuio dos recursos e pelo incremento do aporte de recursos federais suplementares, igualdade na capacidade financeira de promoo do atendimento educao bsica e, conseqentemente, garantindo a todas as crianas e jovens brasileiros, igualdade de oportunidades de acesso educao, independentemente de localizao geogrfica e do ente governamental a que se vinculam as escolas pblicas que iro atend-los. 14. importante destacar que a atuao dos Estados e Municpios, no mbito da educao bsica, ocorre de forma diferenciada, cabendo aos Municpios a predominncia do atendimento nas creches (98%), pr-escolas (93%) e de 1 a 4 sries do ensino fundamental (73%); enquanto a atuao dos Estados concentrada no ensino mdio (98%), de 5 a 8 sries do ensino fundamental (61%) e educao especial (55%); ocorrendo um certo equilbrio apenas na educao de jovens e adultos, em que Municpios e Estados atendem,
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respectivamente, 47% e 53% dos alunos matriculados, conforme dados do Censo Escolar de 2003. 15. Essa diferenciao no atendimento decorre da prpria diviso de responsabilidades dos entes federados imposta pela Constituio Federal. A proposta que ora encaminhamos no altera essa distribuio de responsabilidades precpuas, no que diz respeito aos aspectos organizacionais e de gesto dos respectivos sistemas de ensino, mas promove, porm, uma ampla redistribuio dos recursos financeiros vinculados educao bsica, adotando como critrio, o nmero de alunos matriculados por nvel de ensino no mbito de cada rede (estadual ou municipal) e a garantia de um investimento mnimo por aluno/ano por parte da Unio, a ser fixado anualmente, que assegure condies de se alcanar um adequado padro de qualidade do ensino. 16. importante destacar que as receitas provenientes de impostos arrecadados, geridos e aplicados pelos Municpios, por no se constiturem receitas compartilhadas com os Estados, continuaro vinculados educao, com aplicao em favor da educao bsica oferecida pelos respectivos Municpios, porm sem trnsito pelo Fundeb. O montante das receitas dos impostos municipais (IPTU, ISS e ITBI) apresenta uma grande concentrao da sua arrecadao nos Municpios de mdio e grande porte, de sorte que dos R$19 bilhes arrecadados em 2003, cerca de R$9 bilhes (49%) foram arrecadados pelos Municpios das capitais e R$ 4 bilhes (21%) somente pelo Municpio de So Paulo. 17. No por outra razo que, de um lado, tais impostos no constituem fonte de recursos do Fundeb e, de outro lado, a distribuio dos recursos pretende contemplar apenas a pr-escola. Consoante os dados do Inep, 75% das matrculas em creches esto concentrados em apenas 25% dos Municpios - sua incluso, sem contrapartida de financiamento municipal, acarretaria uma inevitvel distoro na repartio de competncias federativas. No obstante, medida em que os impostos municipais no integraro o Fundeb, remanescendo, nessa medida, para aplicao exclusiva em mbito local, os Municpios que mantm creches sob sua gesto no tero prejuzo algum.
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18. Com a excessiva concentrao tributria, a incluso das receitas municipais no Fundeb provocaria um indesejvel movimento de recursos dos Municpios mais organizados e empenhados na gerao dessas receitas, para os Municpios que, por razes variadas (inclusive por falta de iniciativas e de esforo), apresentam baixa ou nenhuma gerao de recursos prprios. Ou seja, os entes governamentais que no se empenham em arrecadar, no apenas seriam incentivados a manterem tal postura como seriam financiados por aqueles que se esforam e arrecadam os impostos que pela Constituio Federal lhes competem arrecadar. 19. No obstante, a lei de regulamentao do Fundeb dever prever, aps os primeiros quatro anos de vigncia do novo Fundo (um perodo de transio, como explicado logo mais), a realizao de um Frum Nacional da Educao Bsica, pelo Ministrio da Educao, com representantes de todas as esferas da federao, a fim de avaliar, dentre outros temas, a vinculao dos impostos municipais ao Fundo a fim de financiar o atendimento nas creches. 20. Nesse sentido, o Fundeb, na forma consubstanciada na anexa Proposta de Emenda Constitucional, ser composto por 20% (vinte por cento) das receitas de impostos e transferncias dos Estados e de Distrito Federal e por uma complementao por parte da Unio, assegurada quando, no mbito de cada Estado, o valor mnimo por aluno/ano no alcanar o valor mnimo definido nacionalmente, cuja definio ser objeto de oportuna regulamentao na legislao infraconstitucional e fixao com periodicidade anual. 21. Com essa participao dos entes governamentais na formao do Fundo, calcula-se que o montante da contribuio dos Estados e Distrito Federal alcanar cerca de R$ 38,5 bilhes em 2005 e a dos Municpios R$ 18,0 bilhes, totalizando R$ 56,5 bilhes. Para que a Unio, por sua vez, possa assegurar sua participao nos recursos necessrios ao Fundo, sua complementao ser definida constitucionalmente no montante de R$ 4,3 bilhes de reais, alcanados
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gradualmente, em quatro anos. Com isso, inverte-se a atual lgica restritiva do Fundef conforme a qual se condiciona a complementao da Unio definio do mnimo nacional - pressionada sempre para baixo. Assegurada a complementao da Unio, o valor mnimo nacional ser ento fixado - o que impulsionar o valor mnimo por aluno para um patamar superior. 22. Isso permitir significativo aporte anual, pela Unio, no financiamento de programas e projetos educacionais e da assistncia financeira a Estados, Distrito Federal e Municpios, a ttulo de complementao ao Fundeb, aumentando tanto quantitativamente quanto qualitativamente o fluxo de recursos destinados educao bsica, atendendo a uma demanda histrica do Pas. IV. Efeitos Fsico-Financeiros junto aos Estados e aos Municpios 23. Esse mecanismo de equalizao financeira, em razo das diferenas - tanto nas participaes no atendimento quanto na composio dos custos por nvel de ensino - provoca diversificados impactos financeiros junto aos Estados e aos Municpios, em funo do grau de participao de cada ente governamental no atendimento do segmento do ensino em que atua de forma predominante. Entretanto, importante destacar que sero beneficiados aqueles Governos que, por um lado, contam com uma reduzida capacidade de financiamento da educao e, por outro, apresentam uma elevada participao no atendimento dos alunos da educao bsica no mbito do Estado a que pertencem. 24. Esse imediato e positivo efeito financeiro decorrer da aplicao do mecanismo redistributivo baseado na transferncia dos recursos em funo do nmero efetivo de matrculas. A equalizao promovida em cada Estado, pela redistribuio apenas dos recursos dos Governos Estaduais e de seus Municpios, entretanto, no suficiente para promover a necessria reduo das desigualdades regionais e a melhoria qualitativa da educao bsica. Por isso de fundamental importncia a garantia de um investimento mnimo por aluno que
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assegure padro de qualidade do ensino, para o que determinante a participao financeira da Unio em carter complementar ao Fundo, impondo que sejam aportados recursos adicionais para alavancar a melhoria e a universalizao do atendimento na educao bsica, minimizando os efeitos da reduo de receitas dos entes governamentais (principalmente estaduais) transferidores de recursos. 25. A criao do Fundeb, contemplando toda a educao bsica, far com que os efeitos negativos representados pelas redues de receitas, sobretudo dos Governos Estaduais, sejam atenuados: (1) pela incluso dos alunos da educao infantil e do ensino mdio, com reflexo direto na redistribuio dos recursos; (2) pela incluso, no Fundo, de 20% de impostos e transferncias dos Estados; e (3) pela garantia de um investimento mnimo nacional por aluno/ano que assegure qualidade no ensino em conseqncia de significativa complementao dos recursos do Fundo com novos aportes da Unio. 26. Essa nova dimenso financeira alcanada pelo Fundeb ser acompanhada de um crescimento de 53% do contingente de beneficirios, que passaro dos atuais 31 milhes de alunos do ensino fundamental para 48 milhes de matrculas na educao bsica (dados de 2003). importante destacar que esse novo universo do Fundeb desenha um cenrio com favorveis perspectivas em favor da melhoria do atendimento, com significativos avanos nas taxas de escolarizao, a curto e mdio prazo, principalmente no segmento da educao infantil e do ensino mdio. Pelas projees realizadas, tomando-se como referncia o comportamento das matrculas nos ltimos exerccios, associado s tendncias e metas de evoluo futuras, haver um crescimento no nmero de alunos da educao bsica, entre 2003 e 2007, da ordem de 16%, com evoluo mais acentuada nas matrculas dos segmentos no alcanados pelo atual Fundef, com destaque para a creche e a educao de jovens e adultos - que tm perspectiva de crescimento acima de 100% no perodo. Na educao especial e no ensino mdio, a previso supera os 40% de crescimento nas matrculas. A seu turno, para o ensino fundamental, a perspectiva de reduo da
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ordem de 25% no segmento da 1 a 4 srie acompanhada de um crescimento aproximado de 15% entre a 5 e a 8 srie. V. Aplicao dos Recursos do Fundeb 27. A educao um setor intensivo em mo-de-obra, fazendo com que os custos com pagamento de pessoal representem mais da metade dos custos do ensino oferecido pelo poder pblico. Essa situao h de perdurar por muito tempo, em que pese a evoluo tecnolgica que, de forma clere, tem contribudo para a introduo de novos recursos didticos e o aperfeioamento dos mtodos e tcnicas utilizadas no processo ensino-aprendizagem. 28. A presena do professor em sala de aula no apenas continuar a ser necessria, como exigir desse profissional uma atuao tanto mais interativa e participativa quanto mais atualizada em relao aos avanos e conhecimentos tecnolgicos, alm de um adequado nvel de formao acadmica, consoante dispe a Lei de Diretrizes e Bases da Educao, ao estabelecer como meta qualitativa para o docente a formao superior para todos aqueles que vierem a ingressar na carreira do magistrio. 29. O Governo Federal no assume a responsabilidade de disciplinar a carreira, nem a remunerao dos profissionais da educao nos Estados e Municpios. Entretanto, estabelecer diretrizes dever da Unio, em parte j contemplado pelo art. 67 da LDB. Mais ainda: criar condies e referenciais mnimos a serem observados contribuir para a concretizao das medidas que asseguraro a necessria valorizao do magistrio, particularmente tornando condigna sua remunerao. 30. O restante dos recursos dever ser aplicado pelos Estados e Municpios em aes variadas de manuteno e desenvolvimento da educao bsica, de conformidade com as diretrizes, polticas e prioridades educacionais de cada ente governamental. Considerando, entretanto, que parte das despesas com educao so realizadas pelos Governos Estaduais na manuteno de instituies de ensino
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superior, a proposta ora apresentada atrela a distribuio dos recursos do Fundeb ao nmero de alunos da educao bsica, de forma compatvel com a responsabilidade de atuao delineada para os Estados e Distrito Federal, na forma do disposto no art. 211, 3o, da Constituio Federal. VI. Valor Mnimo por Aluno/Ano 31. O Fundeb promover um novo realinhamento nas finanas pblicas dos Estados, Distrito Federal e Municpios, a partir de uma ampla redistribuio dos recursos vinculados educao, permitindo a esses entes federados condies de assegurar universalizao do atendimento em todos os segmentos da educao bsica, mediante garantia de um investimento mnimo por aluno, por nvel de ensino, que permita a necessria elevao do padro de qualidade do ensino oferecido. 32. Os parmetros a serem considerados para definio do valor mnimo nacional por aluno/ano sero estabelecidos em lei. Entretanto, obedecero a um critrio que estabelea as necessrias diferenciaes entre as etapas ou modalidades da educao bsica, em funo dos diferenciados custos existentes, constituindo-se num instrumento de incentivo e priorizao de atendimento de um ou outro segmento desse nvel de ensino, em funo das metas e objetivos pretendidos. 33. importante mencionar que para o primeiro ano de vigncia desse novo Fundo, ser fixado um valor mnimo nacional por aluno/ano, que assegure, em relao ao ensino fundamental, um ganho real significativo em relao ao valor mnimo praticado no atual Fundef. De forma idntica, para os Estados onde o valor per capita seja superior ao valor mnimo, o mesmo tratamento ser observado, fazendo com que o marco inicial do Fundeb tenha como referncia os avanos e melhorias que foram asseguradas pelo atual Fundef, incorporando-os e dando incio a um novo e importante passo, desta feita privilegiando todo o ensino bsico.
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34. Para os anos seguintes implantao do Fundo, o valor mnimo nacional ser objeto de definio a partir de estudos tcnicos de custo aluno, a ser periodicamente realizado pelo MEC, com o objetivo de identificar e atualizar as reais diferenas de valores a serem consideradas na sua fixao. VII. Implantao Gradual do Fundeb 35. Em funo da significativa mudana quantitativa e qualitativa na cesta de recursos que comporo o Fundeb, sua implementao gradual, progressiva nos primeiros quatro anos de vigncia do Fundo. possvel apontar trs grandes mudanas do Fundeb em relao ao atual Fundef: (1) a primeira diz respeito ao repasse de recursos vinculados s matrculas, como j mencionado; (2) a segunda diz respeito ao incremento tanto da cesta de impostos que compem o Fundeb quanto da porcentagem dessa cesta destinada ao Fundo (de 15% para 20% de uma cesta de impostos muito mais abrangente); e, finalmente, (3) a significativa mudana nos parmetros de orientao da complementao dos recursos do Fundo pela Unio. 36. Justamente pelo impacto financeiro de tais medidas, a anexa minuta de Proposta de Emenda Constituio traz regras de implementao gradual, por assim dizer. A primeira delas, prevista no 1o do art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias - ADCT, estabelece que, afora o ensino fundamental regular, todos os outros nveis de ensino da educao bsica, inclusive a modalidade de educao de jovens e adultos, sero considerados gradualmente, razo de um quarto das matrculas ao ano. 37. De outro lado, tanto o aumento dos impostos a serem vertidos ao Fundeb, bem como o aumento da porcentagem de composio do Fundo, sugerem uma implementao gradual, como previsto no 2o desse mesmo artigo do (ADCT): a passagem dos 15% dos recursos do atual Fundef para os 20% do Fundeb (abrangendo mais impostos e transferncias), , outrossim, atingida em quatro anos: de um lado, com relao aos impostos e transferncias que atualmente compem
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o Fundef, o incremento ser alcanado com um aumento anual razo de 1,25%; e, de outro lado, com relao aos impostos e transferncias adicionais, o incremento ser realizado razo de 5% ao ano. Isso permite que Estados e Municpios tenham quatro anos para conciliar suas matrculas em educao bsica com os recursos destinados ao Fundeb a fim de que um aumento na demanda seja acompanhado por um aumento no financiamento. 38. Por fim, o aumento de financiamento para a educao bsica garantido pela complementao da Unio ser igualmente atingido em quatro anos (ADCT, art. 60, V): a complementao da Unio ser de R$ 4.300.000,00 (quatro bilhes e trezentos milhes de reais) a partir do quarto ano de vigncia do Fundo. A lei prevista no inciso III definir o escalonamento para a complementao da Unio, que ser de R$ 1.900.000.000,00 (um bilho e novecentos milhes de reais) no primeiro ano, R$ 2.700.000,00 (dois bilhes e setecentos milhes de reais) no segundo ano, R$ 3.500.000,00 (trs bilhes e quinhentos milhes de reais) no terceiro ano, alcanando seu valor total a partir do quarto ano de vigncia do Fundo. 39. Vale ressaltar, ainda, que no mximo 30% (trinta por cento) dessa complementao da Unio poder ser suportado pela vinculao constitucional de recursos para manuteno e desenvolvimento do ensino prevista no art. 212 da Constituio Federal. O compromisso de complementao pela Unio obrigar ainda a oportuna reviso de outras vinculaes de receita ou obrigaes de gasto de forma a abrir espao fiscal para a parcela da complementao da Unio que no ser suportada pela vinculao constitucional para a educao. 40. Com isso, pretende-se ampliar enormemente o nmero de matrculas a serem consideradas, bem como os recursos para o financiamento - quer por parte dos entes federados, quer por parte da Unio. As regras transitrias asseguram uma passagem controlada do Fundef ao Fundeb, de maneira a equalizar o sistema nacional de financiamento da educao bsica no Brasil.
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Estas, Senhor Presidente, so as razes que justificam o encaminhamento da presente minuta de Proposta de Emenda Constituio, que ora submetemos elevada considerao de Vossa Excelncia. Respeitosamente, Tarso Fernando Herz Genro

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IV PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR N 40/95


A Assemblia Legislativa Decreta: Art. 1 - O Fundo Estadual de Educao - FEE -, institudo pelo Art. 260 da Constituio do Estado da Bahia, tem por finalidade prover recursos para o fortalecimento das aes do Estado na rea de educao, abrangendo; I - manuteno e expanso do sistema pblico estadual de ensino; II - capacitao de recursos humanos para rea de Educao; Art. 2 - Constituem recursos do FEE: I - Cota-parte da contribuio social do salrio-educao destinada ao Estado da Bahia; II - 10% (dez por cento) dos recursos definidos pelo Art. 212 da Constituio Federal, receita resultante de impostos e transferncias; III - O produto da alienao dos bens imveis do Estado, que reverter, como receita, ao FEE; IV - 40% (quarenta por cento) da receita oriunda da alienao dos bens imveis do Estado;
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V - Dotao oramentria consignada, anualmente, no Oramento do Estado, a ttulo de integralizao do FEE, em montante correspondente ao mnimo de 10% (dez por cento) da despesa orada com Pessoal e Encargos Sociais da Secretaria de Educao; VI - Os recursos oriundos das agncias do Governo Federal e de entidades internacionais ou estrangeiras com destinao Educao; VII - Doaes, subvenes, legados e contribuies ou quaisquer outras transferncias de pessoas fsicas ou jurdicas do direito pblico ou privado; VIII - receitas de valores mobilirios; IX - recursos de outras fontes. 1 - A Secretaria da Fazenda efetuar, mensalmente, o depsito das quantias correspondentes aos recursos previstos neste artigo em conta bancria especial sob a denominao " FUNDO ESTADUAL DE EDUCAO ", no Baneb Banco do Estado da Bahia S/A. 2 - Os recursos do FEE sero destinados, exclusivamente, para repasses s unidades executoras dos Projetos/Atividades da rea de Educao, na forma definida pelo Art. 1o. 3 - Fica vedada a utilizao de recursos oriundos do FEE para atender s despesas com Pessoal e Encargos Sociais da Secretaria de Educao e s destinadas manuteno de suas unidades administrativas. Art. 3 - O FEE ter contabilidade prpria. Art. 4 - O saldo positivo do FEE, apurado em balano, em cada exerccio financeiro, ser transferido para o exerccio seguinte a crdito do mesmo Fundo. Art. 5 - Da aplicao dos recursos do FEE, sero prestadas contas ao Tribunal de Contas do Estado, conforme dispe a legislao especfica. Art. 6 - O FEE ser administrado por um Conselho Deliberativo e por um secretrio executivo. Art. 7 - Fica o Chefe do Poder Executivo autorizado a criar o cargo de Secretrio Executivo do FEE, Smbolo NH-3, integrante do quadro da Secretaria de Educao.
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Art. 8 - O Poder Executivo regulamentar a presente lei, no prazo de 30 (trinta) dias. Art. 9 - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao, revogadas as disposies em contrrio. Sala das Sesses, 20 de fevereiro de 1995. Deputada Maria Jos Rocha.

Justificao A necessidade de regulamentao e funcionamento do FEE Fundo Estadual da Educao - tem sido objeto de discusso em todos os fruns de reformas educacionais. Criado pela Constituio baiana de 1989, Art. 260, o FEE se encontra com letra morta, espera de uma deciso do Poder Executivo no sentido de regulament-lo e, falta dessa iniciativa, achamos por bem levar frente, essa bandeira, no obstante sabermos dos argumentos contrrios que podem ser articulados a cerca de inconstitucionalidades relativas ao impedimento do Parlamento de legislar sobre matria financeira que sirva, pelo menos, de alerta ao Governo do Estado, que tem a obrigao de tomar para si o presente projeto e colocar a educao no lugar que merece: a prioridade nmero um de uma sociedade. O presente projeto fruto do trabalho do grupo que elaborou Plandeba - Plano Decenal de Educao -, cujo objetivo erradicar o analfabetismo em 10 anos, desenvolver o ensino de 1o e 2o graus e valorizar os profissionais de educao. Esse trabalho foi publicado pela Fundao Joo de Souza Ges, no nmero 11 do Caderno de Assuntos Municipais. O FEE tem por finalidade garantir o fortalecimento das aes educacionais, abrangendo a manuteno e expanso do Sistema Pblico Estadual de Ensino, e as aes de capacitao de recursos humanos. A regulamentao do FEE visa estabelecer, na Bahia, uma poltica prpria de financiamento do investimento em
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educao, tonando-o independente de repasses Federais e emprstimos bancrios, como assinala a publicao da Fundao Joo de Souza Ges. Durante a elaborao da Constituio de 1989, retomamos as idias do grande educador Ansio Teixeira, que dizia, em certo momento: "Essa nova escola pblica - menina dos olhos de todas as verdadeiras democracias - no poder existir no Brasil se no mudarmos a nossa orientao a respeito dos oramentos do ensino pblico." E acrescenta: "Precisamos constituir fundos para a instruo pblica que estejam no s ao abrigo das contingncias oramentrias normais, como tambm permitam acrscimos sucessivos, independentemente das oscilaes de critrio poltico de nossos administradores." Assim, o estabelecimento do Fundo Estadual visar racionalizao na aplicao dos recursos destinados Educao, evitando os desvios de qualquer natureza. Alm da proteo s verbas, o FEE possibilitar a redistribuio justa dos recursos aos municpios baianos, obedecendo a critrios de demanda de vagas, ndice de analfabetismo, custoaluno etc. E atender a mais nova exigncia do Governo Federal: o repasse criterioso e direto dos recursos educacionais s escolas, garantindo autonomia financeira s unidades de ensino e evitando desvios e perda de verbas na mquina burocrtica. A regulamentao e o funcionamento do FEE contribuiro para a gesto democrtica da educao, a partir da transparncia na aplicao dos recursos e direo colegiada do mesmo. necessrio destacar que o FEE, to almejado pelos educadores brasileiros, passa a ser uma imposio objetiva da atual poltica do Ministrio da Educao e da nova LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, que prope a gesto democrtica da educao. Sala das Sesses, 20 de fevereiro de 1995. Deputada Maria Jos Rocha.