Samenvatting Bestuursrecht

Bestuursrecht deel 1 Inleidende opmerkingen (veelvoorkomende meerkeuze vragen)

Bestuur is de uitvoerende macht, niet de vertegenwoordigende organen. Het strafrecht valt erbuiten. Bestuursrecht is het recht van, voor en tegen het overheidsbestuur. De rechtsnormen dienen als instrument om te besturen/reguleren en als rechtsbescherming voor de burger. Het bestuursrecht beheerst de relatie tussen bestuur en burger. Uitgangspunt: de overheid heeft geen eigen belang, maar handelt in het algemeen belang. De plaats van de rechter is minder groot, vanwege de politieke aard van het rechtsgebied. Het bestuur is gebonden aan de beginselen van behoorlijk bestuur. Deels geschreven, deels ongeschreven. Legaliteitsbeginsel: elk bestuurlijk handelen van de overheid moet berusten op een grondslag in de wet. Specialiteitsbeginsel: de bevoegdheden worden specifiek omschreven en voor bepaalde doeleinden, en aan specifieke rechtssubjecten toegekend. Materile normen zijn vooral in het bijzondere bestuursrecht te vinden (Bouwrecht, Milieurecht, etc.) Formele normen van abstracte aard zijn in het Awb, de Abbb en de jurisprudentie te vinden. De Awb bevat de algemene regels die in principe op alle terreinen van het bestuursrecht gelden. Lagere wetten mogen niet van de begripsbepalingen van de Awb afwijken, kwalificatie van de kernbegrippen hebben belangrijke consequenties. Omdat de partijen ongelijk zijn (burger tegen overheid) en er rechterlijke terughoudendheid bestaat in het bestuursrecht, gaat de noodzakelijke rechtsbescherming van de burger via formele normen. De kernbegrippen van het bestuursrecht zijn: besluit (1:3 Awb), beschikking (1:3 lid 2 Awb), beleidsregel (1:3 lid 4), bestuursorgaan (1:1 Awb) en belanghebbende (1:2 Awb).

Themas in het bestuursrecht (deel1): 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. rechtssubjecten soorten besluiten verkrijging van bevoegdheden regels voor het nemen van besluiten privaatrechtelijk overheidsoptreden nadeelcompensatie handhaving

Tip: kijk goed hoe de titels van de hoofdstukken en titels luiden, het komt vaak voor dat studenten de juiste wet te pakken hebben, maar die dan betrekking heeft op een ander leerstuk.

Rechtssubjecten Het bestuursorgaan In art. 1:1 lid 1 van de Awb is de definitie van het begrip bestuursorgaan te vinden. Er zijn twee soorten bestuursorganen: de a- en de b-organen (zie sub a en b). Het cruciale verschil tussen de a- en b-organen is dat bij a-organen bepalend is of de instantie onderdeel is van een overheidsorganisatie. Bij een b-orgaan moet er op gelet worden wat de instantie doet en welke bevoegdheden deze heeft. Een a-orgaan kan per definitie niet ook een b-orgaan zijn. A-organen een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld.

Een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld wil zeggen dat de wetgever de rechtspersoonlijkheid heeft toegekend en niet dat het door een privaatrechtelijke rechtshandeling in het leven is geroepen. Deze rechtspersonen zijn te vinden in art. 2.1 BW, waarvan in lid 1 de belangrijkste staan. Ook andere lichamen die krachtens publiekrecht zijn in gesteld kunnen rechtspersoonlijkheid bezitten; als zij verordenende bevoegdheid bezitten, krachtens art. 134 van de Grondwet. Van de andere rechtspersonen in BW 2.1 lid 2 moet nog onderzocht worden of het lichaam rechtspersoonlijkheid bezit. Ook hier moet gekeken worden naar de wet waarbij het lichaam is ingesteld. Uit deze wet moet volgen of het lichaam rechtspersoonlijkheid bezit. Bij een a-orgaan moet het gaan om een orgaan van n van deze rechtspersonen. Dit betekent dat het onderdeel juridisch als een zelfstandig orgaan gezien zou kunnen worden. Hier kunnen we achter komen door te kijken of er een bijzondere wet is waar het orgaan apart genoemd wordt en een aparte functiebeschrijving heeft. Ook bestaan er organen van de staat. Alle organen die in een bijzondere wet genoemd worden en een aparte functie bedeeld hebben gekregen, zijn bestuursorgaan van de staat als ze geen deel uitmaken van de provincie, gemeente, waterschap, of ander bij de wet ingestelde rechtspersoon. In art. 1:1 lid 2 Awb zien we een aantal bestuursorganen die gn bestuursorgaan zijn. Dit zijn de wetgevende macht, de kamers der Staten-Generaal, gerechtelijke instanties, de nationale ombudsman en de algemene rekenkamer. Deze uitsluiting van het begrip bestuursorgaan telt echter niet tussen de relatie uitgesloten bestuursorgaan ambtenaar (art. 1:1 lid 3 Awb). B-organen Bij b-organen gaat het om een lichaam dat met enig openbaar gezag is bekleed. Openbaar gezag houdt in: een publiekrechtelijke bevoegdheid om publiekrechtelijke rechtshandelingen te verrichten. Dit wil zeggen dat ze rechtsposities van burgers kunnen veranderen/vaststellen, of dat ze voor burgers bindende beslissingen kunnen nemen (let op: advies valt hier niet onder!). Een lichaam dat gezag heeft is in staat de rechtspositie van de burger te veranderen. Het lichaam moet besluitbevoegdheid hebben en hoeft dus geen orgaan van een krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon te zijn, maar is toch een bestuursorgaan als, en in

zoverre hij enig openbaar gezag uitvoert. Voorbeelden zijn: een garage die een APK-keuring verstrekt, een notaris, CBR. Stappenplan bestuursorgaan: 1. Is het lichaam uitgezonderd in art. 1:1 lid 2 Awb? Zo ja; dan kan het alleen een bestuursorgaan zijn als het orgaan een besluit of handeling verricht tegenover een niet voor het leven benoemde ambtenaar (1:1 lid 3 Awb). 1. Functioneert de instantie binnen een rechtspersoon al bedoeld in art. 2:1 eerste of tweede lid BW? Zo nee; dan kan het alleen een bestuursorgaan zijn als aan de instantie een zelfstandige bevoegdheid toegekend is tot het verrichten van een publiekrechtelijke rechtshandeling (borgaan). 1. Wordt in de wettelijke regeling waarin de organisatie van de rechtspersoon aan de orde komt, de instantie als een apart orgaan van de rechtspersoon aangemerkt? Zo ja; dan is er sprake van een bestuursorgaan in de zin van art. 1:1 Awb. 1. Is aan de instantie een zelfstandige bevoegdheid toegekend tot het verrichten van een publiekrechtelijke rechtshandeling? Zo ja; er is sprake van een b-orgaan. Zo nee; de instantie is geen bestuursorgaan. 1. Bestuursorgaan van de staat? Dit kan allee als er een zelfstandige bevoegdheid toegekend is tot het verrichten van een publiekrechtelijke rechtshandeling. De belanghebbende De kwalificatie als belanghebbende (art. 1:2 Awb) is van groot belang voor de burger, zo kan alleen een belanghebbende bezwaar maken tegen besluiten (8:1 lid 1 Awb). In de definitie van belanghebbende komt het begrip besluit voor (zie Besluiten) Personen (natuurlijke- en rechtspersonen) (1:2 lid 1 Awb) 1. Persoonlijk: de persoon differentieert zich van een willekeurige derde en van anderen in het algemeen met enig belang. Natuurlijk persoon: geen algemeen belang of belangen van anderen. 2. Actueel en objectief bepaalbaar: het belang moet al daadwerkelijk bestaan, het mag niet toekomstig zijn of onzeker. 3. Direct geraakt: Er moet sprake zijn van een causaal verband tussen de directe gevolgen van het besluit en het belang. Het mag geen afgeleid belang zijn.

O.P.E.R.A.: Objectief bepaalbaar, Persoonlijk, Eigen, Rechtstreeks geraakt, Actueel. Rechtspersonen Rechtspersonen kunnen opkomen voor algemene of collectieve belangen, waarvoor ze zijn opgericht. In de statuten moet dit belang beschreven staan en de rechtspersoon moet deze belangen ook daadwerkelijk behartigen. Deze vernauwing brengt mee dat het belang niet te ruim omschreven mag zijn en het besluit moet deze belangen direct raken. Er kan ook sprake zijn van een informele vereniging, de rechter wil dit nog wel eens aannemen als een rechtspersoon als er naast de algemene omschrijving ook ledenadmistratie is van betalende leden en er een bestuur is dat vergaderingen inlast. Bestuursorgaan Ook het bestuursorgaan kan als belanghebbende optreden, zie hiervoor art. 1:2 lid 2 Awb. Aan een bestuursorgaan zijn bepaalde taken toebedeeld. Als het in de uitoefening hiervan belemmert wordt door een besluit, kan het een belanghebbende zijn. Deze toevertrouwde belangen worden als eigen belangen beschouwd voor de wet. De belangen die in het gedrang komen, moeten bij het bestuursorgaan uit de wet voortvloeien. Besluiten Het hele stelsel van rechtsbescherming is afhankelijk van het begrip besluit. Soorten besluiten: 1. Beschikkingen: hier valt een onderscheid te maken tussen persoons- en zaaksgerichte beschikkingen. 2. Besluiten van Algemene Strekking (BAS). Dit zijn AVVs, Beleidsregels, Plannen en Concretiserende Besluiten van Algemene Strekking (CBAS). Een BAS is niet gericht op een individu of een concreet geval, maar heeft gevolgen voor een groep gevallen. Algemene definitie besluit. Het moet gaan om een schriftelijke (verder vormvrije) beschikking, van een bestuursorgaan (1:1 Awb), inhoudende een handeling die gericht is op een rechtsgevolg (rechtshandeling die rechten, plichten of bevoegdheden voor een individu of object veranderd) die publiekrechtelijk van aard is. Dit wil zeggen dat de rechtshandeling gegrond is op publieke bevoegdheid, welke exclusief aan het bestuursorgaan is toegekend. Een uitzondering hierop is het zelfstandige schadebesluit, verdere uitzonderingen (veelal in de strafrechtelijke sfeer zijn te vinden in art. 1:6 Awb). Beschikking De eerste specifieke vorm van een besluit is de beschikking, genoemd in art. 1:3 lid 2 Awb. De kenmerken: 1. De beschikking heeft geen algemene rechtsgevolgen en is niet van algemene strekking maar gericht op het individu (dus niet een open groep personen) of een concreet geval.

Het rechtsgevolg geldt alleen voor de geadresseerde persoon(sbeschikking) of zaak(sbeschikking). 1. Ook de afwijzing van de aanvraag van een beschikking valt onder een beschikking en is dus een besluit. Dit is eigenlijk fictief, omdat de afwijzing van een beschikking geen besluit is omdat het geen rechtshandeling is (er verandert niets bij de burger). 1. Het besluit moet op zichzelf staan en het moet niet om een plan (dat wil zeggen dat het een bundel van zaak- of persoonsgerichte beschikkingen betreft) gaan. Soorten beschikkingen: Persoonsgerichte beschikking: beoogt een rechtsgevolg (veranderen, creren, tenietdoen van rechten of plichten) t.a.v. een bepaald persoon. Voorbeelden: verlening van een vergunning, uitkering of subsidie. Zaaksgerichte beschikking: beoogt een rechtsgevolg (veranderen, creren, tenietdoen van rechten of plichten) t.a.v. een bepaald object of zaak, ook al hebben ze rechtsgevolgen voor personen in het algemeen, het blijft een zaaksgerichte beschikking. Het besluit moet gericht zijn op de vaststelling van de juridische status van het object. Voorbeeld: het plaatsen van een huis op de monumentenlijst. N.B.: Relevantie voor dit onderscheid is de bekendmaking van de besluiten in art. 3:41 of 3:42 Awb. Besluiten van Algemene Strekking Het Algemeen Verbindend Voorschrift (AVV) De invulling van de definitie van een AVV is niet nader uitgewerkt in de Awb en is aan de wetgever overgelaten. Wel bekend is dat AVVs afkomstig zijn van bestuursorganen (bestuurswetgeving) en dat het de volgende kenmerken heeft. 1. Algemeen: algemeenheid naar tijd (het moet niet ingetrokken zijn), persoon en rechtsfeit. De norm is dus gericht op een open groep mensen en is voor herhaling vatbaar. 2. Verbindend: er mag niet van worden afgeweken, dit in tegenstelling tot beleidsregels. 3. Voorschrift: de norm is naar buiten werkend en kan dus geen interne norm zijn. Er wordt een zelfstandige norm in gesteld (het is verboden om). En het moet om een nieuwe norm gaan! De AVV is vastgesteld door een bestuursorgaan met wetgevende bevoegdheid dat afgeleid is uit de wet in formele zin of de Grondwet. Als het niet om een nieuwe norm gaat en er dus geen sprake is van een zelfstandige normstelling, spreken we over een Concretiserend Besluit van Algemene Strekking (CBAS). Zij werken normen verder uit en maken hem toepasselijk. Kortom; een CBAS bevat slechts voor de werking van een wettelijk voorschrift de noodzakelijke bepalingen. Als in de formele wet bij of krachtens staat (dus in de GW, Gem. Wet, etc. en dus net in een APV) is er de bevoegdheid tot het stellen van een AVV. Als er enkel bij staat, is er geen

bevoegdheid tot het stellen van een AVV, maar slechts tot het stellen van bestuurlijke maatregelen. Je herkent een AVV tenslotte ook vaak aan het woord regelen in de bepaling. Tot slot: een APV is altijd een AVV. Als de norm wordt aangemerkt als een AVV dan zijn beroep en bezwaar uitgesloten (art. 8:2 lid a Awb) Beleidsregel De definitie van een beleidsregel is te vinden in art. 1:3 lid 4 Awb. De beleidsregel is een van de BAS. Beleidsregels normeren de bevoegdheden van het bestuursorgaan en zijn ook door het bestuursorgaan zelf vastgesteld, waarin ze aangeven op welke wijze een bepaalde bestuursbevoegdheid zal worden uitgeoefend. Zo is het bestuursorgaan aan de beleidsregel gebonden (zie ook art. 4:81 Awb). De kenmerken van een beleidsregel zijn: 1. Het is een bij besluit vastgestelde regel die gericht is tot een onbepaalde open groep. Bij besluit vastgesteld impliceert dus dat het gaat om een geschreven regel, niet een vaste gedragslijn. 2. Het mag geen AVV zijn, dit omdat het betrekking heeft op de uitoefening/ normering van een reeds bestaande bevoegdheid. De beleidsregel heeft betrekking op de reeds bestaande bestuursbevoegdheid en kan dus niet meer regelen dan op die basis van bevoegdheid mogelijk is. In beginsel is de beleidsregel bindend, maar in sommige situaties mag er van worden afgestapt. 3. Het moet gaan om een regel die betrekking heeft op een belangenafweging, de feitenvaststelling of een wetsuitleg. In het algemeen bevatten ze regels waarbij het bestuursorgaan een zekere beleids- of beoordelingsvrijheid is gelaten. N.B.: Let op de afwijkingsmogelijkheid in 4:84 Awb! Art. 4:81 van de Awb regelt de bevoegdheid tot het vaststellen van beleidsregels in drie gevallen: 1. Voor eigen bevoegdheden 2. Voor onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende bevoegdheden (denk aan de belastinginspecteur die zelf een bevoegdheid heeft, maar toch werkzaam is onder de verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan). Denk aan mandaat. 3. Voor het door het bestuursorgaan gedelegeerde bevoegdheden. Zij mag dus geen aanwijzingen geven die een gedelegeerde moet opvolgen, maar ze kan wel haar wil kenbaar maken in een beleidsregel. 4. In andere gevallen, wanneer dit bij een wettelijk voorschrift bepaald is (lid 2). N.B.: Je herkent een beleidsregel aan de bevoegdheid, waardoor het gemakkelijk te onderscheiden is van een AVV. Plan Een plan is een bestuursrechtelijk Besluit van Algemene Strekking, die een bundel beslissingen inhoud, gericht op een samenhangend geheel van concrete rechtsgevolgen. Het

plan kan betrekking hebben op een bepaalde groep mensen, en toch een bovenindividueel karakter hebben en dus van algemene strekking zijn. N.B.: Niet ieder plan is gericht op een rechtsgevolg (zoals plannen in de ruimtelijke ordening) en dus geen besluit! Zelfstandig schadebesluit Een zelfstandig schadebesluit is niet af te leiden uit de definitie van art. 1:3 Awb, maar afkomstig uit de jurisprudentie (ABRvS Van Vlodrop). Het valt de definiren als een beslissing n.a.v. een verzoek tot schadevergoeding veroorzaakt door een besluit. Het besluit betreft alleen schadevergoeding, vandaar dat het ook wel een zelfstandig- of zuiver schadebesluit genoemd wordt. Bevoegdheid en Normering Bestuurlijk Handelen Bevoegdheidsverlening De vraag die centraal staat is, is hoe het bestuursorgaan aan zijn bevoegdheid komt en waar dat terug te vinden is in de wettelijke grondslag. Daarnaast zijn er verschillende manieren om de bevoegdheid te creren of te verplaatsen, die samenhangen met de wettelijke grondslag. De wettelijke grondslag speelt in het legaliteitsbeginsel een hele grote rol. Er moet namelijk altijd een geschreven grondslag in het recht zijn, om een publieke bevoegdheid in het leven te roepen. Deze grondslag kan zowel expliciet als impliciet (als er in de wet staat dat het nodig is om een bepaalde vergunning die het college van B&W afgeeft aan te vragen, dan is er dus een college van B&W dat bepaalde vergunningen afgeeft). Een enkele keer kan een bevoegdheid ook ontleent worden aan een ongeschreven norm, dit is bijvoorbeeld het geval bij noodrecht, buitengewone- en spoedeisende situaties als de wet dat toestaat. Er zijn drie vormen van bevoegdheidsverlening en bevoegdheidsverdeling: 1. Attributie Attributie is een daad van de wetgever waarbij een nieuwe bevoegdheid wordt geschapen, iets wat alleen gebeurt in een wettelijk voorschrift. Dit kan bij de formele wet gebeuren, maar ook bij algemene maatregel van bestuur en ministeriele regeling. Attributie gebeurt normaal gesproken alleen aan bestaande bestuursorganen, maar de wetgever mag ook aan ZBOs, privaatrechtelijke rechtspersonen (denk aan De Nederlandsche Bank) en aan ambtelijke bestuursorganen bevoegdheden toekennen. Bij ambtelijke bestuursorganen wordt de hirarchische positie niet verandert, het bestuursorgaan dat attribueert mag dus nogsteeds bijzondere en algemene aanwijzingen geven tenzij de wetgever uitdrukkelijk een andere bedoeling had. 1. Delegatie Delegatie is het door het bestuursorgaan overdragen van zijn bevoegdheid op een ander bestuursorgaan (de delegataris). De delegataris zal deze bevoegdheid onder eigen naam en (dus) eigen verantwoordelijkheid uitoefenen. Delegatie is geregeld in titel 10.1 in de artikelen 10:13 t/m 10:20 Awb. Het gaat dus om de verschuiving van de bevoegdheid en

verantwoordelijkheid, maar er is wel een wettelijke grondslag voor nodig, zie artikel 10:15 Awb (bijv. art. 156 Gem.Wet). In tegenstelling tot attributie (en mandaat), is delegatie aan ondergeschikten niet toegestaan (zie art. 10:14 Awb). Er is sprake van ondergeschiktheid indien er een hirarchische relatie bestaat tussen de delegans en de delegataris (ambtenaren zijn per definitie ondergeschikt). De consequentie van delegatie is dat de delegans de bevoegdheid overgedragen heeft aan en ander en deze dus zelf niet meer kan uitoefenen, net zoals hij geen instructies mag geven aan de delegataris over hoe te beslissen in een concreet geval. Het enige wat de delegans mag doen is beleidsregels stellen over de uitvoering van de gedelegeerde bevoegdheid. De delegatie kan ook worden ingetrokken, zie art. 10:18 Awb. In dit artikel en artikel 19 is tevens het delegatiebesluit te vinden, iets waar de delegatie op rust. Onderdelegatie is ook mogelijk, in zoverre daar dus een wettelijke en dus bevoegde grondslag voor is. Alle voorgaande toepassingen zijn in dat geval eveneens van toepassing. 1. Mandaat Mandaat (de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen) is de derde vorm van bevoegdheidsverlening en is geregeld in art. 10:1 t/m 10:12 Awb. Het houdt dus in dat een bestuursorgaan een ander machtigt om onder zijn verantwoordelijkheid en onder zijn naam zijn bevoegdheden uit te oefenen. Het cruciale verschil met delegatie is dat het besluit niet aan de mandataris wordt toegerekend, omdat de verantwoordelijkheid nogsteeds bij de mandaatgever ligt. Er zijn drie vormen van mandaat: 1. Beslissingsmandaat: de beslissing wordt geheel overgelaten aan de gemandateerde. Dit besluit blijft gelden als besluit van de mandaatgever (10:2 Awb). 2. Uitvoeringsmandaat: de mandaatgever neemt het besluit, maar de formulering en de motieven hiervan worden aan de gemandateerde overgelaten. De mandaatgever heeft wel het recht om de bevoegdheden ook zelf uit te oefenen. 3. Ondertekeningsmandaat: de gemandateerde mag alleen in naam van de mandaatgever ondertekenen. De mandaatgever heeft, in tegenstelling tot bij delegatie, het recht om algemene en bijzondere aanwijzingen te geven, omdat hij simpelweg zelf verantwoordelijk is. Er is voor mandatering geen wettelijke grondslag vereist, zie art. 10:3 Awb: is mandaat niet bij wettelijk voorschrift uitgesloten, dan is het toegestaan, mits de aard van de bevoegdheid zich hier niet tegen verzet. In elk concreet geval van mandatering moet erop gelet worden dat de bevoegdheid zich er niet tegen verzet. Dit wordt bepaald door te kijken naar de bevoegdheid zelf (het gewicht ervan, het mag niet te ingrijpend zijn) en de persoon aan wie er gemandateerd wordt; de gemandateerde bevoegdheid moet liggen in de sfeer van de normale bevoegdheidsuitoefening door de gemandateerde. Dit alles moet schriftelijk gebeuren, een mandaat voor n bepaald geval hoeft niet schriftelijk te worden gesteld. Een mandaat aan ondergeschikten is de meest voorkomende figuur, maar het kan ook aan niet-ondergeschikten, mits zij hun instemming hebben gegeven. Vergelijking delegatie en mandaat: Vraag: Delegatie Mandaat

Wettelijke grondslag nodig? Kan het bestuur zelf nog handelen? Mag het aan ondergeschikten? Zijn bindende instructies mogelijk? Is intrekking altijd mogelijk? Vermelden bij bekendmaking? Normering van bestuurlijk handelen

Ja (10:15) Nee (10:3) Nee (10:17) Ja (10:7) Nee (10:14) Ja (10:4) Alleen door beleidsregels (10:16) Ja (10:16) Ja (10:18) Ja (10:8) Ja (10:10) Ja (10:19)

De overheid heeft een actieve zorgplicht voor de burgers. Hieruit komt bijvoorbeeld de informatieplicht voort. De overheid moet zoveel mogelijk bevorderen dat de burger de hem toekomende rechten zal kunnen realiseren. Een bestuursorgaan moet door objectieve beoordelingen te maken onpartijdig zijn en hiernaast moet het bestuur zich aan de geldende termijnen houden. Al het handelen van de overheid is genormeerd, dus ook het feitelijk en het privaatrechtelijke handelen, met uitzonderingen van enkele strafrechtelijke bepalingen in de Awb. Ook de ongeschreven en geschreven beginselen van behoorlijk bestuur zijn van toepassing op de relatie tussen de bestuurder en burger. Deze zijn geschreven in hoofdstuk 3 en 4 van de Awb. Er zijn zowel beginselen van procedurele aard (die zien op de besluitvorming, voorbereiding, motivering e.d.) en van materile die zien op het resultaat van de belangenafwegingen. Formele regels Fase 1: de aanvraag. De aanvraag voor een besluit is alleen mogelijk voor beschikkingen (4.1-4.6 Awb), waar voldaan moet zijn aan de vereisten voor de aanvraag en kan volgens de regels van 4:5 buiten behandeling worden gesteld. Fase 2: de voorbereiding. De onderzoeksplicht van art. 3:2 Awb kan verplichtingen tot horen met zich meebrengen, net zoals het vragen van advies aan deskundigen. Dit onafhankelijke advies moet het bestuursorgaan waarborgen door de adviseur een redelijk termijn te gunnen en het bestuursorgaan mag niet blind op dit advies afgaan en moet controleren of de adviseur zorgvuldig heeft gewerkt. De hoorplicht van aanvragers bestaat indien de afwijzing van de aanvraag steunt op gegevens die de aanvrager betreffen. Ook bestaat de hoorplicht bij belanghebbenden (4:8) bij te verwachten bedenkingen. Uitzonderingen zijn te vinden in 4:11 en 4:12 Awb. Het beslissingstermijn voor beschikkingen is in de hoofdregel 8 weken na aanvraag, maar art. 4:14 maakt uitstel mogelijk. Fase 3: het nemen van het besluit Hier is verbod op dtournement de pouvoir van groot belang: een bevoegdheid mag slechts gebruikt worden voor het doel waarvoor hij is verleend. Hierdoor ontstaat er de plicht tot

daadwerkelijke belangenafweging (art. 3:4 lid 1 Awb). Dit is een formeel criterium, want het gaat niet om het resultaat, maar het feit dat er wordt afgewogen. Dit is alleen belangrijk bij beleidsvrijheid, omdat er anders niets af te wegen valt. Verder gaat het om algemene en particuliere belangen. Het verbod op dtournement de pouvoir houdt in dat het alleen de algemene belangen zijn die de uit te oefenen bevoegdheid dient, en alle betrokken particuliere belangen zijn dus relevant. Verder speelt de materile kant hier een grote rol, waar hierna aandacht aan wordt besteed. Fase 4: motivering De motivering dient deugdelijk te gebeuren (3:46 Abw), dit betekend een juiste kwalificatie van rechtsregels en feiten en een begrijpelijke redenering. Voor een herhaalde aanvraag tot een beschikking (4:6) is wel mogelijk. De motivering is een formeel vereiste, maar het heeft wel een materile connectie. De vaststelling van een motiveringsgebrek kan namelijk lijden tot een beperking van mogelijkheden om tot een bepaald besluit te komen. Fase 5: bekendmaking Een definitief besluit wordt bekend gemaakt conform artikelen 3:41(bekendmaking persoonsgerichte beschikking waarvan de hoofdregel: toezending aan geadresseerden!) en 3:42 (bekendmaking van een besluit van algemene strekking of zaaksgerichte beschikking waarvan de hoofdregel: publicatie in bijv. een huis-aan-huisblad) Awb. Art. 3:43 bepaalt tenslotte dat het besluit moet worden medegedeeld aan alle belanghebbenden die bij de voorbereiding hun zienswijze naar voren hebben gebracht (geen constitutief vereiste). Materile regels De materile regels bestaan uit beginselen. Deze regels zijn gericht op de uitkomst (rechtsgevolgen) van het besluit, zoals begint bij fase 3 van de formele regels. Vertrouwensbeginsel Het vertrouwensbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur eist dat gerechtvaardige verwachtingen zo enigszins mogelijk worden gehonoreerd. Het is geen absolute verplichting. Enkele belangrijke punten:

Wie kan vertrouwen opwekken/ zijn de gewekte verwachtingen toe te rekenen aan het bestuursorgaan dat het besluit neemt? In principe kan alleen het bevoegde orgaan zelf vertrouwen wekken.

a)

b) Een ambtenaar met een mandaat kan ook het vertrouwen wekken namens zijn mandaatverlener.

c) Schijn van bevoegdheid; de lijn van de jurisprudentie laat blijken dat slechts in een uitzonderlijk geval uitlatingen van ondergeschikten (zonder mandaat) een toerekenbare schijn van bevoegdheid opwekken.

Welke gedragingen kunnen vertrouwen opwekken?

a) Er is een glijdende schaal van gedragingen die in zodanige mate vertrouwen opwekken dat het bestuursorgaan er aan gehouden kan worden. b) Een rechtshandeling gericht op het scheppen van rechten voor individuele burgers (beschikkingen), krijgt meer gewicht toegekend dan voor andere handelingen. c) Handelen dat gericht is op het wekken van vertrouwen (toezeggingen dat een besluit genomen zal worden), weegt zwaarder dan ander handelen, ook al kunnen daar ook verwachtingen aan worden ontleent.

Wanneer kan men een bestuursorgaan houden aan het gerechtvaardige vertrouwen? Heeft het bestuursorgaan rechtvaardigingsgronden en wat is het gewicht daarvan?

a) In principe moet het gerechtvaardige vertrouwen dus zo enigszins mogelijk worden genterpreteerd. b) Er is hier sprake van een afweging: het belang dat de burger heeft bij honorering van het vertrouwen (en het nadeel dat hij ondervindt als dit niet gebeurt), moet afgewogen worden tegen het algemeen belang. In de afweging moet ook worden betrokken: de mate van het opgewekte vertouwen, de belangen die derden hebben, de eigen schuld van de burger en of de burger al overeenkomstig het vertrouwen heeft gehandeld (en het nadeel dat wordt opgelopen als dat moet worden teruggedraaid). Het bestuur kan ook rechtvaardigingsgronden hebben om het vertrouwensbeginsel te schenden en het kan ook zo zijn dat het bestuursorgaan via een (privaatrechtelijke) overeenkomst met een burger een bepaalde manier van handelen overeenkomt. Er is dan een zwaarwegende rechtvaardigingsgrond nodig om de bestuursrechtelijke bevoegdheid te gebruiken op een andere wijze dan afgesproken. Gelijkheidsbeginsel Burgers die in vergelijkbare omstandigheden verkeren, dienen in beginsel gelijk behandeld te worden. Als een bestuursorgaan beleids- of beoordelingsvrijheid heeft, dan noodzaakt dit beginsel het ontwikkelen van algemene beslissingscriteria, die ook dienen te worden nageleefd. Uit art. 4:84 Awb volgt dat als deze criteria officieel zijn vastgelegd als beleidsregels, dit verplicht tot naleving. N.B.: Het algemene belang kan niet ten nadele van de burger gebruikt worden om af te wijken van deze regels. Afwijkingen ten voordele van de burger kunnen gerechtvaardigd worden op grond van art. 4:84 Awb, het vertrouwensbeginsel of art. 3:4 lid 2 Awb.

Beleidsregels maken onderscheid, niet elke ongelijkheid is uitgesloten.

Evenredigheidsbeginsel Niet alleen de wijze waarop de belangen worden afgewogen moet naar behoren gebeuren, maar ook het uiteindelijke resultaat van deze afweging. Hier ziet het evenredigheidsbeginsel op. Want, hoe zwaarder de belangen van de burger, hoe zwaarder de algemene belangen daartegenover moeten zijn om de burger toch in zijn belangen te raken met een rechtvaardiging. De rechter toetst terughoudend aan het evenredigheidsbeginsel. Hij mag alleen tot vernietiging overgaan indien het bestuursorgaan redelijkerwijs niet kon menen dat er sprake was van een onevenredigheid tussen het doel en de gevolgen van het onevenredig aangewende middel. Kortom: dat er geen evenredigheid mag bestaan, betekend niet dat er evenredigheid geist wordt. Het evenredigheidsbeginsel geldt ook in het geval er beleidsregels van toepassing zijn, hoewel iets in abstracto een evenredige afweging kan lijken, kan in het concrete geval toch een hele andere uitwerking hebben. Het beginsel impliceert ook de eis van de minimale belangenaantasting. Particuliere belangen mogen niet onnodig benadeeld worden als er ook een andere oplossing mogelijk is. Een voorbeeld hiervan: een burger verzoekt om een woning aan de woningvoorraad te onttrekken omdat dit de enige mogelijkheid is zijn bedrijf uit te breiden zonder economische schade. Het belang van de burger om op een makkelijke manier zijn woning uit te breiden, weegt niet op tegen het algemene belang van het bestuursorgaan om de woning in de woningvoorraad te houden. Conflicten tussen wet en beginsel Het ongeschreven beginsel is per definitie ondergeschikt aan de wet, maar onder omstandigheden meent het bestuur op grond van het ongeschreven rechtsbeginsel (abbb) anders te moeten beslissen dan bij wettelijk voorschrift is voorgeschreven. Maar let wel: er zijn ook veel geschreven beginselen! Slechts in hele uitzonderderlijke gevallen mag worden afgezien van een wet. In het algemeen kan slechts het vertrouwensbeginsel (in uitzonderlijke situaties) voor voorrang boven de wet in aanmerking komen. Afgewogen moet worden: de aard van de beslissing, het algemene belang, het individuele belang van de burger en het eventuele belang van derden.