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Informe 967
Economa
08/06/2012

El modelo econmico chileno en dictadura y democracia: mitos y realidades

Ricardo Ffrench-Davis (1)

08/06/2012 Economa El modelo econmico chileno en dictadura y democracia: mitos y realidades 31/05/2012 Poltica Sectorial Las Malvinas / Falckland y la nacionalizacin de YPF: acciones contradictorias o complementarias? Parte I 25/05/2012 Poltica Sectorial Evaluacin de Polticas Agropecuarias en Chile 1958-2005. Parte V 22/05/2012 Poltica Nuevos movimientos sociales en Chile y su contexto 17/05/2012 Poltica Sectorial Evaluacin de Polticas Agropecuarias en Chile 1958-2005. Parte IV 14/05/2012 Poltica Sectorial Evaluacin de Polticas Agropecuarias en Chile 1958-2005. Parte III
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Este informe ha sido preparado por el Consejo Editorial de asuntospublicos.cl. 2000 asuntospublicos.cl. T odos los derechos reservados. Se autoriza la reproduccin, total o parcial, de lo publicado en este informe con slo indicar la fuente.

Introduccin
El Wall Street Journal ha reclamado en contra de las reformas socioeconmicas que ha propuesto el gobierno de Sebastin Piera. Este estara a la defensiva y no sera capaz de defender la esencia del exitoso modelo de desarrollo chileno marcado por la moralidad del mercado y la santidad de los derechos individuales. El presente trabajo demuestra que el modelo de desarrollo chileno aplicado desde 1975 ha sufrido importantes reformas y ha tenido tan diversos resultados socioeconmicos que no se puede hablar de un modelo de desarrollo. Por ello no nos debiera extraar que nuevamente la economa chilena deba enfrentar importantes reformas en pro de la igualdad social y del desarrollo productivo.

I.-

Resultados dispares y cuatro etapas

Chile es presentado, con inusitada frecuencia, como un caso paradigmtico de reformas y crecimiento exitoso. Se habla incluso de el modelo chileno, como si Chile hubiese tenido una poltica econmica nica desde los setenta y desempeos econmicos y sociales homogneos en los cuatro decenios transcurridos desde el golpe militar de 1973. No obstante, la realidad es que estas dcadas incluyen diferentes sub-perodos, con reformas y nfasis muy distintos y resultados econmicos y sociales tambin notablemente diversos. Manuel Castells seala que el modelo de desarrollo chileno se caracteriza, a partir de 1973, por ser liberal en lo econmico, autoritario en lo poltico y excluyente en lo social. De una economa cuyo principal motor era el Estado, pasamos a una abierta y de mercado. A travs de privatizaciones, desregulaciones y liberalizaciones de la economa, el gobierno dictatorial llam a las empresas privadas a remplazar al Estado en un nuevo papel econmico: conquistar los mercados internacionales. Este modelo de economa abierta y de mercado se ha mantenido las ltimas cuatro dcadas pero con diferentes modalidades. As podemos observar cuatro perodos.

27/05/2008

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La primera etapa del proceso de reformas (1973-81) se caracteriz por la aplicacin de un modelo neoliberal en su versin ideolgica ms extrema. Profundas liberalizaciones comerciales y financieras y la eliminacin de la selectividad en las polticas econmicas fueron acompaadas de privatizaciones masivas. Hacia 1981 se haba reducido drsticamente la inflacin y el dficit fiscal haba sido reemplazado por un elevado supervit, pero a expensas del equilibrio externo, unido a una dbil inversin productiva. El desenlace fue una debacle econmica y social en 1982. Con una crisis bancaria y cambiaria, una cada del producto de 14% y una tasa de desempleo superior a 30%, junto a un marcado aumento de la pobreza y un empeoramiento de la distribucin del ingreso. La segunda etapa (1982-89) estuvo caracterizada por un enfoque ms pragmtico para superar los efectos de la crisis. Ello involucr una serie de renegociaciones de la deuda externa, diversas medidas tendientes a equilibrar el balance externo aumento de aranceles e incentivos selectivos a las exportaciones no tradicionales y la intervencin directa del colapsado sistema financiero, el que sera reprivatizado posteriormente. El gobierno destin el equivalente a 35% de un PIB anual al rescate de algunos de los sectores afectados, recursos que fueron desviados de la inversin pblica y el gasto social. La tercera etapa tiene lugar entre 1989 y 1998. Ella supone dos cambios centrales al modelo: la economa abierta y de mercado ahora es regulada por la democracia poltica que busca incluir socialmente a los marginados de la etapa anterior (especialmente indigentes y pobres). La Concertacin impuls un conjunto de reformas a las reformas, para corregir el modelo heredado de la dictadura, con el objetivo de introducirles pragmatismo y progresividad. En particular, se procur disminuir la vulnerabilidad frente a un entorno externo de creciente volatilidad financiera y avanzar en la correccin de la inequidad del modelo hasta entonces vigente. El resultado del conjunto de cambios fue que durante la dcada de los noventa hubo una expansin vigorosa de la capacidad productiva sin precedentes en Chile (que promedi 7,1% anual en 1990-98), junto con la reduccin significativa de la pobreza (de 45% a 21% de la poblacin) y cierta mejora en la distribucin del ingreso. La crisis internacional de 1998 y el ajuste recesivo en Chile marcan su fin. La cuarta etapa se da entre el ao 1998 hasta el 2009. Tras la brecha recesiva en 1998-2003, con retrocesos econmicos y sociales, salieron a relucir crecientes falencias y contradicciones, y la falta de mayores reformas a las reformas. Se haba producido un retorno a ideas neoliberales. As tuvimos polticas macroeconmicas ms preocupadas de la inflacin y menos de desarrollar polticas fiscales y monetarias pro empleo y crecimiento; las que contrastan con una acentuacin en los 2000s de polticas sociales ms progresivas y potentes. Se produjo entonces un descenso en la competitividad sistmica, a causa de un deterioro de la calidad de la poltica macroeconmica que acept elevadas tasas de inters, aumento en la salida de capitales de las AFP, errada poltica cambiaria. Se agreg una vacilante agenda de desarrollo, cuyas fallas abarcaban un Estado dbil con una carga tributaria insuficiente en nivel y calidad; incapacidad de implementar una poltica de desarrollo productivo, en particular, respecto a las PYMEs, capacitacin laboral e incentivos a la innovacin; y fallas en los vnculos entre los mercados de capitales y los sectores productivos. No hubo armona entre una agenda social crecientemente vigorosa y una agenda de desarrollo productivo con contradicciones y debilitada.

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II.-

Continuidad y cambio bajo la Concertacin de Partidos por la Democracia

Surge la pregunta por las razones de la continuidad y el cambio en estos veinte aos democracia. Recordemos que en 1989 ya no tenamos el fundamentalismo neoliberal de 1973. Adems, la economa se haba recuperado, aunque con un fuerte deterioro distributivo, el que se sum al ya registrado en los aos setenta. Durante la recuperacin, despus de la notable recesin de 1982-83, el PIB se reactiv vigorosamente, en especial en el bienio 1988-89; sin embargo, si se considera la recesin previa es notable como se ignora en mltiples evaluaciones de los aos de la dictadura-, resulta que el promedio de crecimiento en la segunda mitad del rgimen de Pinochet fue similar al 2,9% anual registrado en los 16 aos de dictadura. Cabe destacar que este promedio incluye la vigorosa recuperacin registrada en el bienio final. Entonces la dictadura goz de una mejora transitoria espectacular del precio internacional del cobre, lo que le permiti superar las restricciones financieras y de escasez de dlares, an dominantes en 1987 por la crisis de la deuda externa. Resulta incuestionable que el bienio 1988-89 habra sido muy distinto si la cotizacin del principal producto de exportacin se hubiese mantenido dentro de la tendencia normal. Sobre la base del salto de ese precio, el rgimen de Pinochet redujo impuestos, subi salarios y empleo, liber importaciones y apreci el tipo de cambio, todo financiado con ingresos transitorios del cobre. Ello gener una gran reactivacin econmica en 1988-89, que le permiti al rgimen jactarse de entregar una economa que mostraba cifras impresionantes en materia de valor de las exportaciones y crecimiento del producto. Sin embargo, los evidentes desequilibrios tenan que ser corregidos a la brevedad. Ello explica el severo ajuste que se introdujo en enero de 1990 en plena transicin entre la dictadura y el gobierno democrtico recin elegido, pero an no asumido para frenar un sobrecalentamiento liderado por el incremento acelerado de la demanda interna. Tal ajuste contractivo fue impulsado por el Banco Central, el que acababa de convertirse en un ente autnomo del gobierno en virtud de una decisin de la dictadura en vsperas de la eleccin presidencial de diciembre 1989. El Banco Central reconoci as la gravedad de los desequilibrios y el riesgo que entraaba esperar la asuncin del nuevo gobierno, a realizarse en marzo de 1990. Las reformas neo-liberales generaron sustanciales efectos sobre la estructura productiva del pas: un notorio auge de las exportaciones junto con una cada abrupta de la manufactura. El sector empresarial se moderniz con el surgimiento de nuevos grupos econmicos y ejecutivos, quienes eran mucho ms innovadores. No obstante, la gran mayora de las empresas seguan ajenas a la modernizacin, con lo cual se acentu la heterogeneidad estructural (o desigualdad estructural) de la economa entre distintos tipos de empresas y de trabajadores. En definitiva, el reverso de la medalla del notable progreso de algunos fue la marginacin de muchos. Ello explica por qu la modernizacin y expansin de algunos sectores coexisti con un crecimiento econmico mediocre; as como que la tasa media de inversin haya sido notoriamente inferior a la de los aos sesenta. En cuanto a la distribucin del ingreso, ella se deterior notablemente, tanto en los setenta como adicionalmente en los ochenta. De hecho, la participacin del quintil ms pobre en el gasto se redujo de 7,6% en 1969 a 4,4% en 1988. Una variable determinante fue el deterioro de los salarios y de la estabilidad y formalidad del empleo. En el plano poltico, un fenmeno trascendente fue la reorganizacin de los movimientos sociales y los partidos, los cuales fueron as capaces de presionar por la democratizacin del sistema, incluso dentro de las reglas del juego que haba impuesto la propia dictadura. Luego del triunfo de la Concertacin de Partidos por la Democracia en el plebiscito de octubre de 1988 y de la eleccin presidencial de 08/06/2012 2003 asuntospublicos.cl

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diciembre de 1989, Patricio Aylwin, lder de la Concertacin, asumi el gobierno en marzo de 1990 en medio de un ajuste recesivo. Se trataba de una coalicin integrada por partidos de centro-izquierda que haban desarrollado, entre 1938 y 1973, una estrategia de democratizacin no capitalista. Adems se haban opuesto fuertemente a los aspectos ms extremos del neoliberalismo. Sin embargo, optaron por mantener rasgos centrales del modelo econmico. Por qu? El General Pinochet obtuvo un 44,01% de los votos en el plebiscito del cinco de octubre de 1988. Este se mantuvo adems como Comandante en Jefe del Ejrcito entre 1990 y 1998. Adems, y a pesar de ganar las elecciones parlamentarias en 1989, la Concertacin no cont con mayora en el senado por la presencia de los senadores designados por Pinochet y diversas reformas requeran qurums muy elevados. La constitucin impuesta por la dictadura en 1980, a pesar de relevantes reformas negociadas en 1989, contemplaban numerosas trabas para avanzar hacia la democratizacin, el desarrollo productivo y la reduccin de la desigualdad. Los medios de comunicacin estaban mayoritariamente bajo el control de grupos econmicos surgidos durante el autoritarismo y con fuerte inclinacin neo-liberal. No hubo de parte del gobierno entrante la decisin de apoyar a los medios alternativos. Tampoco se opt por fortalecer universidades pblicas y centros de pensamiento alternativos al liberalismo econmico. Junto a estas razones se opt por una poltica de continuidad y cambio respecto a la estrategia econmica implementada hasta 1989. La situacin no era como en 1982-83, cuando las ideas del rgimen de Pinochet se consideraban fracasadas, incluso por muchos de sus partidarios, y la dictadura pareca estar a punto de caer. Por el contrario, en 1989, la transicin avanzaba durante el mejor ao econmico de los diecisis aos de la dictadura, con extenso espacio para recuperacin de la actividad econmica y con enormes ingresos para el Estado y para las cuentas externas, gracias a un elevado precio del cobre. Por ltimo, estaba muy presente la imagen de las hiperinflaciones surgidas en Argentina y Brasil en sus transiciones a la democracia. La opcin de continuidad y cambio que asumi la Concertacin en condiciones tan restringidas, me sigue pareciendo la que corresponda y facilitaba una transicin pacfica. En contraste, lo que me parece una desgraciada evolucin, es el creciente acomodamiento a la continuidad y al renunciamiento o temor al cambio que se produjo persistentemente aos despus, predominando en la conduccin econmica de la segunda mitad de los gobiernos de la Concertacin, con diversos matices positivos pero con un sesgo en esa direccin continuista a expensas del reformismo progresista y, a veces, autocerrndose espacios de correccin. Se produjo, en algunos influyentes dirigentes, una lamentable renegacin de propuestas hechas contra las polticas de la dictadura en los ochentas y una adoracin de parte de sus enfoques ms liberales, consolidndose, as, centros de poder fuertemente opuestos a los cambios requeridos para crecer efectivamente y con reduccin de la desigualdad. Todo ello se aceler con los retrocesos electorales y parlamentarios experimentados a partir de 1997. Algunos actores determinantes confundieron renovacin con renegacin del pensamiento previo. Con todo, se desperdici una gran oportunidad para corregir con profundidad el modelo y se consolidaron poderes regresivos, debilitndose la gobernabilidad para el cambio. Por ello se suelen olvidar los grandes progresos logrados en el conjunto de los 20 aos de desarrollo democrtico y los enormes contrastes con los diecisis aos de dictadura. No obstante, los antecedentes econmicos y sociales comprueban que predomin un balance neto positivo en los cuatro gobiernos, y que se entreg a su sucesor un pas radicalmente mejor que el que se recibi de la dictadura. Este notable progreso, logrado en un marco de recuperacin de la democracia, responde, en grado importante, a la combinacin tanto de la mejora en la calidad de las polticas macroeconmicas -en particular, en los primeros aos de retorno a la democracia-, con el aumento sostenido del gasto social que entreg mejores oportunidades para ms

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gente, con el restablecimiento de derechos laborales, y finalmente con los esfuerzos -muy insuficientes y titubeantes- para corregir fallas micro y meso-econmicas que inciden directamente en el desarrollo productivo.

III.- Conclusiones
1.- Bajo el gobierno del General Augusto Pinochet se impuso una economa abierta y de mercado que se aplic, entre 1973 y 1989, en forma autoritaria en lo poltico y excluyente en lo social. Se trat de una primera etapa neoliberal propiamente tal. Sin embargo, a raz de la crisis econmica de 1982, la dictadura ya hizo un primer cambio al modelo estableciendo regulaciones estatales de carcter pragmticas que promovieron la recuperacin del crecimiento econmico-, pero regresivas -pues aumentaron desempleo, pobreza y desigualdad-. 2.- Es cierto que durante la dictadura de Pinochet se produjeron diversas modernizaciones en Chile. Sin duda, varias de ellas han constituido bases permanentes para las estrategias democrticas de desarrollo, pero otras constituyen un pesado lastre. El crecimiento econmico del rgimen neoliberal de Pinochet, entre 1973 y 1989, promedi slo 2,9% anual, la pobreza marc 45% y la distribucin del ingreso se deterior notablemente. 3.- A partir de 1990, los gobiernos democrticos mantuvieron la matriz econmica heredada, pero aplicaron dos cambios centrales: democracia poltica e inclusin social. Ahora bien, bajo los gobiernos de la Concertacin se pueden observar tambin dos etapas. La primera en que se acentu el cambio, entre 1990 y 1997. En ella se aplicaron reformas laborales, sociales, tributarias, fiscales y monetarias que elevaron el crecimiento econmico, bajaron la pobreza y mejoraron levemente la distribucin del ingreso. A partir de 1998, los elementos neoliberales y continuistas del modelo heredado de 1973 se i m p u s i e r o n p o r d i v e r s a s ra z o n e s p o l t i c a s , e c o n m i c a s , s o c i a l e s e i d e o l g i c a s . 4.- El balance democrtico es muy superior al autocrtico, aunque no logramos mantener el ritmo y sentido de las reformas que la economa y la sociedad chilena requeran. La Concertacin logr mejores niveles de crecimiento econmico, del empleo, y de los ingresos de los sectores medios y pobres. El crecimiento econmico entre 1990 y 2009 fue de un 5% (5,3% si se excluye la recesin de 2009). Dicho crecimiento econmico ms polticas pblicas activas redujeron la pobreza del 45% al 15,1% de la poblacin. En la dimensin social, no slo se redujo la pobreza mediante polticas pblicas. En efecto, los salarios promedios reales eran 74% superiores en 2009 que en 1989 y el salario mnimo se haba multiplicado por 2,37; agudo contraste con los salarios durante la dictadura, que en 1989 eran menores que en 1981 y que en 1970. As Chile avanz ms rpido que los otros pases de Amrica Latina, y acort significativamente la distancia que lo separa de las naciones ms desarrolladas. El PIB por habitante se expandi a un promedio anual de 3,6%, en comparacin con 1,3% en 1974-89. En moneda comparable, ajustada por paridad de poder adquisitivo (PPA), en 2009 el PIB per cpita alcanzaba a 31% del ingreso promedio de los habitantes de los EEUU, la mayor economa del mundo. La trayectoria de los decenios pasados ha mostrado altibajos. En 1989, con fuertes retrocesos marcados por la profunda crisis de 1982-83, llegaba apenas al 20,5%. 5.- Sin embargo, con el retorno a ideas ms neoliberales a partir de 1998, el gobierno perdi la iniciativa para aumentar inversin social, productiva y regulacin de la macroeconoma. Eso signific que se debilitar el crecimiento econmico y se disminuyera la velocidad en la reduccin de la pobreza y de la desigualdad. Al igual que bajo la dictadura, el desarrollo econmico en democracia no fue lineal. 08/06/2012 2003 asuntospublicos.cl

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El crecimiento econmico y el alza de los salarios y del empleo fueron notablemente ms lentos en la segunda que en la primera mitad de los gobiernos de la Concertacin. La constatacin de las brechas de PIB y equidad, que resurgieron desde 1999, agudizan esta negativa percepcin. Lo anterior sumado a la crisis econmica internacional, el desgaste de veinte aos de gobierno y una creciente frustracin social en la ciudadana, especialmente entre las nuevas capas medias surgidas durante la redemocratizacin, llevaron al triunfo del actual gobierno ligado a las ideas de neoliberalismo econmico. 6.- Las protestas de ms de dos millones de chilenos durante el ao 2011 han obligado al nuevo gobierno a presentar una tmida agenda de cambio econmico, poltico y social. La tarea de la centro-izquierda es ahora presentar una nueva etapa de reformas para lograr ms crecimiento econmico y cohesin social.

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Ricardo Ffrench-Davis. Dr. en Economa. Premio Nacional de Humanidades y Ciencias Sociales del 2005.

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