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ANPUH XXIII SIMPSIO NACIONAL DE HISTRIA Londrina, 2005.

Estatuto da Terra: embates e diferentes interpretaes Carolina Ramos

Este trabalho pretende analisar diferentes interpretaes e abordagens acerca do Estatuto da Terra, com base em estudos de Jos Gomes da Silva, Jos de Souza Martins, Moacir Palmeira, Srgio Leite e Regina Bruno. O Estatuto da Terra consistiu em uma lei de reforma agrria e de desenvolvimento agrcola elaborada no governo Castelo Branco. Esta legislao, ao mesmo tempo em que previa as desapropriaes por interesse social e a redistribuio fundiria conduzidas pelo IBRA (Instituto Nacional de Reforma Agrria), forneceu bases para a modernizao da agricultura, implementada ao longo do regime militar, ao dispor de uma seo voltada para a Poltica Agrcola, cujo rgo responsvel seria o INDA (Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrria). Jos Gomes da Silva, em seu livro A Reforma Agrria no Brasil1, afirma o importante avano do Estatuto da Terra frente ao processo de reforma agrria no pas. Segundo o autor, mesmo que algumas de suas propostas iniciais tenham sido alteradas no Congresso Nacional, a legislao continha inmeros aspectos positivos, sobretudo no que diz respeito indenizao de desapropriaes por interesse social em ttulos de dvida pblica (e no mais mediante pagamento prvio e em dinheiro). O avano desta legislao no tocante limitao da presena de latifndios no meio rural pode ser percebido, de acordo com o autor, atravs da forte oposio e surpresa do que chamou de setores reacionrios agrrios frente ao Estatuto da Terra, j que estes grupos contriburam para a deflagrao do golpe militar. O autor no contextualiza o processo de elaborao do Estatuto da Terra, no mencionando, neste estudo, os movimentos sociais no campo que reivindicavam pela reforma agrria no incio dos anos de 1960 e nem as presses e anlises, inclusive externas, em favor

SILVA, Jos Gomes da. A Reforma Agrria no Brasil; frustrao camponesa ou instrumento de desenvolvimento? Rio de Janeiro, Zahar, 1971.

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da redistribuio fundiria para promover o desenvolvimento econmico do pas. feita uma interpretao um tanto personalista da aprovao da legislao, em que so enfatizadas a perseverana e a obstinao de Castelo Branco neste processo uma vez que, ao longo de sua trajetria pessoal e profissional, o ento Presidente da Repblica desenvolvera um esprito reformista2. Cabe esclarecer que Jos Gomes participou do processo de criao e regulamentao do Estatuto da Terra e que este trabalho foi escrito em 1970, momento em que o governo militar j privilegiava polticas de desenvolvimento agrcolas em detrimento de medidas voltadas para a efetiva reforma agrria. Esta conduta do governo resultou, inclusive, na sada de Jos Gomes da Silva de rgos estatais e na fundao, sob iniciativa do prprio Jos Gomes, da ABRA (Associao Brasileira de Reforma Agrria), entidade civil voltada para impulsionar o processo de reforma agrria face ao encaminhamento dado ao Estatuto da Terra. De acordo com este autor, o Estatuto da Terra encontrou em sua aplicao obstculos frente obstinao fiscalista do IBRA (Instituto Brasileiro de Reforma Agrria), cuja atuao restringiu-se ao cadastramento de imveis rurais. O IBRA, assim, burocratizou o processo de reforma agrria, inviabilizando-o3. O autor argumenta que, apesar da legislao avanada, o que se produziu, ao longo do regime militar, foi uma srie de estudos e planejamentos sem objetividade e aplicabilidade: A liberalidade com que se produziu material escrito da mais evidente inconseqncia prtica, os requisitos grficos, a profilaxia documental, o prprio feitio e tamanho de informes inteis, tudo dava a impresso de que o propsito era gastar papel e alimentar a indstria correspondente e jamais a de instalar famlias e homens sem-terra.4 Portanto, neste trabalho, Jos Gomes afirma que o Estatuto da Terra continha os aspectos fundamentais para promover a reestruturao agrria do pas, no obtida, ento, devido ao abandono da legislao pelo governo militar e ao seu desvirtuamento pelo rgo responsvel por conduzir a reforma agrria no pas, o IBRA.
Cf; SILVA, Jos Gomes da. Op. Cit, pp.118 e 119. O autor chega mesmo a classificar o IBRA como uma das principais foras contra a reforma agrria no perodo, ao lado dos latifundirios e de outros setores conservadores. 4 Idem, p.114.
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J Jos de Souza Martins5 procura contextualizar a elaborao do Estatuto da Terra, lembrando no s os movimentos sociais no campo em prol da reforma agrria, como o avano da interveno governamental no meio rural a partir de 1930. De acordo com o autor, durante o regime militar foram intensificados os mecanismos que garantiam a presena do Estado no campo, em um processo que Martins chamou de militarizao da questo agrria. O Estatuto da Terra foi criado neste contexto e tinha como objetivo primordial o desenvolvimento da empresa rural, em uma tentativa de conciliar a redistribuio de terras com o avano do capitalismo no campo. Alm disso, o Estatuto da Terra pretendia, ao incorporar reivindicaes das esquerdas no perodo pr-golpe militar, regular e limitar a luta pela terra, esvaziando-a de seu contedo poltico. Procurava-se desvincular s polticas de reforma agrria dos at ento principais mediadores dos trabalhadores rurais, como o partido e o sindicato, tornando o Estado, dito dotado de prerrogativas tcnicas (e no polticas), o principal condutor deste processo. O prprio Castelo Branco na mensagem ao Congresso que encaminhava proposta de alterao do artigo 141 da Constituio negou a vinculao poltica do projeto de redistribuio fundiria. O autor argumenta ainda que, na prtica, a reforma agrria foi colocada de lado pelo regime militar, privilegiando a modernizao das grandes propriedades j existentes via a insero de novas tecnologias no campo. As desapropriaes por interesse social foram realizadas apenas de forma isolada e em reas de intenso conflito. Desta forma, a questo fundiria era apresentada pelo regime militar, de acordo com Martins, a partir do binmio do desenvolvimento econmico (visto que o Estatuto da Terra visava promover o avano do capitalismo no campo) e da segurana nacional (j que esta legislao pretendia tambm esvaziar os conflitos rurais e despolitizar a luta pela terra)6.

MARTINS, Jos de Souza. A militarizao da questo agrria. Petrpolis, Vozes, 1984. No livro Os Camponeses e a Poltica no Brasil, Martins afirma que o Estatuto da Terra foi mais drstico com o minifndio do que com latifndio, visto que pequenas propriedades deveriam se remembrar e se modernizar enquanto os latifndios, uma vez transformados em empresa rural, poderiam manter sua extenso territorial. Cf; MARTINS, Jos de Souza. Os Camponeses e a Poltica no Brasil. Petrpolis, Vozes, 1983.

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Nas palavras do prprio autor, o Estatuto revela assim a sua verdadeira funo: um instrumento de controle das tenses sociais e dos conflitos gerados por esse processo de expropriao e concentrao da propriedade e do capital. um instrumento de cerco e desativao dos conflitos, de modo a garantir o desenvolvimento econmico baseados nos incentivos progressiva e ampla penetrao do grande capital na agropecuria. uma vlvula de escape que opera quando as tenses sociais chegam ao ponto que podem transformar-se em tenses polticas. O Estatuto est no centro da estratgia do governo para o campo e se combina com outras medidas de cerco e desativao dos conflitos, das reivindicaes e das lutas sociais7. Constata-se, portanto, uma anlise um tanto negativa do Estatuto da Terra formulada por Martins, uma vez que esta legislao, para o autor, resulta na limitao e no cerceamento das alternativas polticas dos trabalhadores rurais, alm de priorizar medidas de tecnificao (e no redistribuio) das propriedades. Martins, inclusive, no aponta a apropriao pelos trabalhadores rurais do Estatuto enquanto subsdio legal para a luta pela reforma agrria ao longo da ditadura militar, negligenciando esta possibilidade de ao a partir da existncia desta lei. Moacir Palmeira e Srgio Leite8 argumentam que, ao estudar o Estatuto da Terra, uma das principais questes que se deve estar atento consiste no fato de que passou a existir uma legislao agrria no pas que regulamentava novas categorias e novas polticas fundirias a partir dos conflitos j existentes no meio rural. Atores sociais presentes no campo, ento, reorganizaram suas aes e seus discursos, criando novas identidades atravs da mediao com os instrumentos legais que passaram a vigorar. De acordo com os autores, antes de indicar uma poltica, a nova legislao imps um novo recorte da realidade, criou categoriais normativas para o uso do Estado e da sociedade, capazes de permitir modalidades, antes impensveis, de interveno do primeiro sobre a ltima.
MARTINS, Jos de Souza. Op.cit., 1984, p.35 PALMEIRA, Moacir & LEITE, Sergio. Debates econmicos, processos sociais e lutas polticas; reflexes sobre a questo agrria. IN: Debates CPDA. Rio de janeiro, setembro de 1997, n.1.
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Ao estabelecer, com fora de lei, conceitos como latifndio, minifndio, empresa rural, arrendamento, parceria colonizao, etc., o Estado criou uma camisa de fora para os tribunais e para os seus prprios programas de governo, ao mesmo tempo em que tornou possvel a sua interveno sem o concurso de mediadores e abriu espao para a atuao de grupos sociais que reconheceu ou cuja existncia induziu9. Para estes autores, o Estatuto da Terra fez ainda com que o poder dos chefes locais sobre os trabalhadores rurais fosse esvaziado uma vez que estes trabalhadores passaram a contar com outras formas de mediao, independente dos grandes proprietrios e de suas organizaes. Esta legislao, ento, provocou mudanas no relacionamento entre o Estado, proprietrios de terras e trabalhadores rurais, alterando as estratgias de luta e de ao poltica. Os autores enfatizam tambm que a formulao do Estatuto da Terra foi resultado de um longo processo de tenses sociais, com diversos atores envolvidos. Este jogo de presses e contrapresses continuou existindo ao longo da ditadura militar, o que reflete na prioridade de determinados aspectos da legislao sobre outros. Neste sentido, no basta a anlise pura e simples do que est contido no Estatuto, sendo necessrio analisar como ele foi conduzido e apropriado com base na correlao de foras existentes. O Estatuto continha uma srie de ambigidades que tornava possvel o privilgio tanto da modernizao de antigos latifndios quanto do desenvolvimento da propriedade familiar, cabendo aos conflitos travados pelos atores sociais a definio de qual modelo a ser enfatizado. Srgio Leite, em outro trabalho10, afirma, inclusive, que o processo de modernizao da agricultura implementado nas dcadas de 1960 e 1970 extrapola os elementos vigentes no Estatuto da Terra, constituindo um processo mais complexo e com mltiplos determinantes. Neste sentido, Srgio Leite critica anlises que consideram o Estatuto o principal responsvel pela chamada modernizao

Idem, p.24. LEITE, Srgio. Padres de Desenvolvimento e Agricultura no Brasil: Estatuto da Terra, Dinmica Agrria e Modernizao Conservadora. IN: Reforma Agrria. Revista da Associao Brasileira de Reforma Agrria, jan-abril de 1995, n.1, vl. 25.
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conservadora implementada no pas. Este autor argumenta que as contradies e ambigidades presentes no Estatuto no explicam por si s as polticas de desenvolvimento agrcolas adotadas, sendo necessrio observar diversos aspectos referentes s correlaes de foras vigentes no perodo. Portanto, a interpretao de Moacir Palmeira e Sergio Leite considera o Estatuto como lugar de disputa, adquirindo diversas apropriaes de acordo com as lutas travadas. Alm disso, os autores enfatizam o papel de mediadora das relaes sociais desempenhado pela lei, o que faz com que muitas das aes dos grupos dominantes e dominados estejam norteadas por categorias e possibilidades polticas regulamentadas juridicamente. J Regina Bruno, em seus textos sobre o Estatuto da Terra11, enfatiza o processo de aprovao e elaborao desta lei de abril a novembro de 1964 , ressaltando os conflitos travados entre a classe patronal agrcola e o governo neste perodo. De acordo com a autora, o Estatuto da Terra foi formulado pelo governo Castelo Branco, pois a estrutura agrria vigente no pas era considerada, tal como no Plano Trienal do governo Goulart, um obstculo para o crescimento econmico e para o aprofundamento das relaes capitalistas no campo. Neste sentido, atravs da reforma agrria prevista pelo Estatuto pretendia-se aumentar a produtividade agrcola atendendo demanda de alimentos e matrias-primas do setor urbano-industrial bem como criar uma classe mdia rural atenuadora dos conflitos e tenses no campo e, ao mesmo tempo, consumidora de produtos industriais. Entretanto, Regina Bruno ressalta que, apesar de partirem de um pressuposto em comum, a proposta de reforma agrria do governo Castelo Branco apresentou diferentes foras de apoio em relao ao projeto do governo deposto, pois houve, com o golpe, um reordenamento das correlaes de foras existentes, criando-se novas prioridades e novos compromissos sociais. Alm disso, preciso lembrar que os movimentos de trabalhadores
BRUNO, Regina. Senhores da Terra, Senhores da Guerra. Rio de janeiro, Forense Universitria, 1997; BRUNO, Regina. O Estatuto da Terra; entre a conciliao e o confronto. IN: Estudos Sociedade e Agricultura. Rio de Janeiro, CPDA, nov. de 1995.
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rurais foram duramente reprimidos, sendo alijados deste processo de formulao de uma legislao agrria. Neste sentido, o GRET (Grupo de Regulamentao do Estatuto da Terra) passou a nortear as questes relacionadas estrutura fundiria do pas, limitando a discusso da reforma agrria dentro dos preceitos institucionais estabelecidos por este rgo e cerceando as possibilidades de lutas polticas dos trabalhadores rurais. O governo Castelo Branco se apropriou, ento, da bandeira da reforma agrria, desvinculando-a, porm, de sua origem social e passando a apresent-la como uma concesso do regime militar. De acordo com a autora, mesmo em um contexto opressor e visando incentivar a iniciativa privada no campo, o anteprojeto do Estatuto da Terra foi amplamente criticado pela classe dominante agrria, pois impunha alguns limites ao latifndio improdutivo. Houve, ento, uma intensa campanha da classe patronal agrcola junto ao governo e a setores da sociedade civil a fim de impor alteraes nesta lei. Frente a estas presses e, como ressalta Regina Bruno, disponibilidade do governo em atender a determinados interesses, ocorreram, no texto final do Estatuto, diversos recuos em seus objetivos reformistas. A empresa rural, por exemplo, ganhou grande dimenso na ltima verso da legislao, constituindo-se na principal condutora do processo de modernizao da agricultura em detrimento da propriedade familiar considerada, inicialmente, a base para a reforma agrria. Foi priorizada tambm a aplicao do imposto territorial rural como instrumento de reforma agrria, deixando em plano secundrio as desapropriaes por interesse social. Alm disso, existiu uma srie de ambigidades no texto final do Estatuto que fornecia brechas para a manuteno do latifndio. Apesar destes recuos no carter reformista do Estatuto da Terra, a autora no deixa de mencionar a importncia desta legislao para os trabalhadores rurais na luta pela terra durante a ditadura militar. De acordo com a autora, a existncia de uma lei de reforma agrria e sua apropriao pelo movimento social representou muito, mas no o suficiente. pouco quando se tem em conta a lei como institucionalizao de um processo histrico de lutas, embates e projetos polticos diferenciados. H uma defasagem entre as alternativas existentes no

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movimento social da poca e o que resultou deste processo de elaborao e aprovao do Estatuto. O que deveria ser o ponto de partida foi, na realidade, o de chegada12. Portanto, Regina Bruno considera o processo de elaborao e aprovao do Estatuto da Terra como um campo de foras em que so disputados projetos e vises de mundo de diversos grupos sociais. Para a autora, a legislao, ao mesmo tempo em que pode ser apropriada pelos dominados, regula e cerceia as lutas polticas destes grupos, limitando-as dentro dos preceitos institucionais, sobretudo em um contexto de ditadura e represso. Portanto, a partir da anlise destes estudos, possvel averiguar distintas interpretaes sobre o Estatuto da Terra, em que ora se destacam os aspectos fundamentais da lei para a conduo da reforma agrria e ora se acentua o seu papel primordial para a modernizao de antigos latifndios. Alguns autores focalizam a apropriao desta lei pelos trabalhadores rurais, enquanto outros enfatizam a limitao das lutas polticas destes grupos a partir da regulamentao jurdica. Os diferentes enfoques acima estudados, alm de refletiram distintas concepes tericas dos autores acerca do Estado e do Direito, apontam a ambigidade e a complexidade desta lei e mesmo as prprias contradies existentes em seu processo de aprovao e de implementao. O Estatuto da Terra apresenta-se, assim, como resultado e expresso de correlaes de foras vigentes no seio da sociedade civil neste perodo. Relaes estas oriundas tanto das presses dos trabalhadores rurais que com seus movimentos reivindicatrios enfocaram a problemtica agrria do pas quanto das articulaes exercidas entre a classe patronal agrcola e a sociedade poltica no s por pressionarem por alteraes na legislao, mas tambm ao aprova-la em um contexto repressor (contexto este que a prpria classe ajudou a instaurar).

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BRUNO, Regina. Op.Cit., 1995, p.30.