CONSULTA REGIONAL ESPECIALIZADA SOBRE MIGRACIONES INDGENAS Ponencia: COLOMBIA, DESPLAZAMIENTO INDGENA Y POLTICA PBLICA: PARADOJA DEL RECONOCIMIENTO

Oficina del ACNUR en Colombia San Jos de Costa Rica, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Mayo 17 de 2006 En medio de una dialctica de inclusin y exclusin, el contexto actual del conflicto armado en Colombia sigue poniendo en peligro la supervivencia de pueblos enteros [] Cada grupo en su diversidad est confrontado a una brutal aceleracin de su historia.1 [] 1. El xodo

En el ao 2003 el Relator Especial sobre Formas Contemporneas de Racismo, Discriminacin Racial, Xenofobia e Intolerancia Relacionada, Sr. Duoduo Dine, adverta por primera vez al mundo la dimensin tnica y racial del conflicto armado en Colombia. Su afirmacin, coincida con el aumento progresivo de hechos violentos en el pas entre 1996 y 20022. Durante este perodo, 997 indgenas fueron vctimas de homicidio3 y entre 12.4694 y 16.3625 fueron desplazados de sus territorios6. Estos hechos, concurrieron con dolorosas cifras de secuestro (19.000 personas), homicidios por masacres (6.000 personas), muertes violentas (182.00 personas), y un total de 1.168. 673 desplazados internos7. A pesar de la tendencia en la disminucin de la tasa de homicidios de indgenas, y en particular, de sus lderes y autoridades espirituales, a partir de 2003, las cifras siguen siendo desconcertantes. En los ltimos 3 aos han ocurrido 519 muertes violentas8, y entre 22.3699 y 30.000 indgenas han sido desplazados10. Hoy, es una cifra pblica el homicidio de 1.641 indgenas entre 1985 y 2006, el 60% ocurrido durante los ltimos 5 aos, as: 421 kankuamos; 235 nasas; 122 embera chams; 93 emberas; 91 wiwas; 89 embera katios; 82 witotos; 77 koreguajes; 63 pijaos; 61 awas; 41 ingas; 36 puinaves; 30 ways; 20 zens; 18 kofanes; 18 pastos; 12 yanaconas; 10 kogis; 9 uwas; 8 betoyes; 8

Christian Gros. Instituto de Altos Estudios de Amrica Latina. Universidad de Pars III. 1997. ACNUR. Colombia. 2006. Desplazamiento interno y asilo. Importancia del trabajo en pas de orige. Reflexiones a partir de la experiencia de ACNUR en Colombia. Julio Roberto Meier, Representante del ACNUR en Colombia; Andrs Celis, Oficial de proteccin. 3 ONIC, Sistema de Informacin derechos Humanos, SISDO. Ver Anexo Grfico # 1. 4 Ibidem 5 Accin Social. Sistema nico de Registro (SUR). Ver Anexo Grfico # 2. 6 ONIC, Sistema de Informacin derechos Humanos, SISDO. Ver Anexo Grfico # 3. 7 ACNUR. 2006. Ibid. 8 ONIC, Sistema de Informacin derechos Humanos, SISDO. Ver Anexo Grfico # 3. 9 Accin Social. Sistema nico de Registro (SUR). Ver Anexo Grfico # 2. 10 ONIC, Sistema de Informacin Derechos Humanos, SISDO. Ver Anexo Grfico # 3.
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kamts; y 117 indgenas ms de los cuales se desconoce su pertenencia tnica.11Los homicidios se han atribuido principalmente a las FARC-EP y a grupos paramilitares (AUC)12. En su informe de 2004, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, seal el grave incremento de amenazas y homicidios de lderes indgenas con medidas cautelares y provisionales. As mismo, el Informe de 2005 report ejecuciones extrajudiciales que afectaron a miembros de stos pueblos indgenas13. En Noviembre del 2004 el Relator Especial para los pueblos indgenas, Sr Rodolfo Stanvehagen, advirti que el conflicto armado amenaza la diversidad tnica y cultural del pas, en particular de algunas comunidades muy vulnerables. De acuerdo con Stavenhaguen, al menos 12 pueblos en la Amazona colombiana estn en peligro de extincin.14 Segn la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, los pueblos indgenas mayormente impactados por el conflicto armado durante el 2005 fueron: los paeces, los ways, los kankuamos, los koguis, los guahbos y los awas. Asimismo, se registr que la situacin humanitaria de las comunidades indgenas del departamento del Vaups fue crtica, y que las restricciones alimentarias y de movilidad afectaron particularmente a las comunidades de la Sierra Nevada de Santa Marta, el Caquet, la Amazona, el Cauca y el Choc. Actualmente, Colombia cuenta con 94 pueblos indgenas hablantes de 64 lenguas diferentes y 300 formas dialectales15 ; un milln de personas aproximadamente habitando al menos 27 de los 32 departamentos 16 . Esta diversidad, incluye organizaciones sociopolticas heterogneas: agricultores, horticultores, pastores, recolectores y pescadores, con mltiples patrones de asentamiento, incluidos pequeos grupos nmadas y seminmadas. Se trata de comunidades y agrupaciones tnicas con distintos tipos de interaccin con las sociedades regionales desde perodos coloniales que marcaron sus formas de organizacin social y convivencia intertnica17. Todos ellas, sociedades profundamente transformadas por las realidades polticas y sociales de los distintos contextos histricos, con mltiples proyectos de confrontacin, sumisin o reaccin pacfica a la presencia y a los sistemas de poder coloniales y republicanos. Colombia vive una de las ms graves situaciones de desplazamiento interno en el mundo. 18 Estadsticas globales recientes del Centro de Monitoreo de Desplazamiento Internacional (IDMC)19, permiten afirmar que el pas presenta la segunda crisis de desplazamiento despus de

ONIC, Ibid. Ver Grfico Anexo Grfico # 4. ACNUDH. 2005. Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situacin de los derechos humanos en Colombia. 13 A la fecha, el pueblo kankuamo cuenta con medidas provisionales de la Corte Inteamericana de Derechos Humanos. Medidas cautelares han sido otorgadas por esta misma instancia para proteger comunidades Embera Cham, Embera Katio, Pijao, Nasa,y 4 mujeres lderes Wayuu y Wiwa. 14 Entre los ms expuestos al riesgo, el Relator identific 11 pueblos: aw, kofn, siona, pez, coreguaje, carijona, guayabero, muinane-bora, pastos, embera y witoto. Recientemente, los nukaka maku, en el Guaviare se suman a esta lista. Durante el 2005 el gobierno tom medidas especiales nicamente a favor de dos de las 12 comunidades indgenas en riesgo de extincin. 15 Las cifras oficiales reconocen la existencia de 84 pueblos indgenas con una poblacin de 785.000 habitantes (Censo de 1993) 16 ONIC 17 Pineda Camacho, Roberto. 2001. Colombia y el reto de la construccin de la multiculturalidada en un escenario de conflicto. En: La pluralidad tnica en los pases en vas de desarrollo. Institut Fdralisme Fribourbg Suisse. Munich. 18 ACNUR. Colombia. 2006. Ibid. Pg. 4. 19 IDMC. Global Statistics.
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Sudan 20 y la principal crisis de Amrica, reuniendo entre 84% 21 y 92% 22 de las personas internamente desplazadas en la regin23. Teniendo en cuenta las estimaciones del Gobierno Nacional, en Colombia hay ms de 2 millones de desplazados internos. Cifras de Organizaciones no Gubernamentales sugieren 3.7 millones de personas desplazadas.24 Segn datos oficiales del Gobierno Nacional, entre 1999 y 2003, se increment el nmero de nuevos desplazamientos en Colombia. En este perodo, se desplazaron 1.147.926 personas as: en 1999 (29. 213 personas); en el ao 2000 (320.296 personas); en 2001 (374.818); en 2002 (423.599). Ntese el incremento de 291.083 personas durante el ao 2000. A partir del 2003, los registros oficiales de nuevos desplazamientos son inferiores aunque el total acumulado sigue creciendo: 219.935 en el 2003; 159.889 en el 2004 y 141.577 en el 2005. Sin embargo, existen evidencias de subregistro, negacin de acceso al Sistema nico de Registro (SUR), y no registro en casos de desplazamientos masivos. Igualmente es necesaria una revisin del Sistema de Registro para la inclusin de desplazamientos intraurbanos e intraveredales. Para el perodo 1995-2005, se estima que entre el 2%25 y el 3% 26 del total de la poblacin internamente desplazada del pas, pertenece a pueblos indgenas27; cifra considerable, si se tiene en cuenta que los indgenas constituyen el 2.5% de la poblacin colombiana. De acuerdo con el Gobierno Nacional y la Organizacin Nacional de Indgenas de Colombia (ONIC), es posible afirmar que durante estos diez aos, de 38.00028 a 41.00029 indgenas han sido respectivamente desplazados por el conflicto armado colombiano. A pesar de la cercana de las cifras, ambos registros revelan tendencias distintas. De acuerdo con la Agencia Presidencial para la Accin Social, el perodo 2000-2002 representa un crecimiento acelerado del desplazamiento indgena en Colombia. A partir del 2003, se registra una tendencia a la baja y un posterior incremento desde el 200430. En constaste, la ONIC registra un incremento importante en 2002. Durante el 2003, la cifra de desplazamiento indgena apunta una significativa disminucin, con incremento en el 2004 y un dramtico repunte en el 2005. Durante el 2005 se desplaz segn la ONIC, el 50% de la poblacin indgena desde 199631.

ACNUR. Colombia. 2006. Ibid. Pg. 4. Segn el IDMC la distribucin de los desplazados internos en el mundo es como sigue: Sudan (5.4 millones); Colombia (3.7 millones); Uganda (1.7 millones); Repblica Democrtica del Congo (1.7 millones); Irak (1.2 millones); Turqua (1.0 milln); Argelia (1.0 milln); Lbano (600.0000); Indonesia (600.000); India (600.000). En estuidio reciente The State of the Worlds Refugees. Human Displacement in the New Millennium (UNHCR 2006. Pg. 154), el ACNUR seala que de acuerdo con IDMC hay ms de 13 millones de personas internamente desplazadas en frica, entre 5 y 6 millones en Asia (incluyendo el oriente medio), 3 millones en Europa y 3.4 millones en Amrica. 21 ACNUR. Colombia. 2006. Ibid. Pg. 4. De acuerdo con el SUR. 22 ACNUR. Colombia. 2006. Ibid. Pg. 4. De acuerdo con las cifras de Codees. 23 ACNUR. Colombia. 2006. Ibid. Pg. 4. 24 ACNUR. Colombia. 2005. Estrategia del ACNUR en Colombia. 25 ONIC, Sistema de Informacin derechos Humanos, SISDO 26 Accin Social. Sistema nico de Registro (SUR). 27 ACNUR. Colombia. 2004. Balance de la poltica publica de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento interno forzado 2002-2004. Cifras de Organizaciones no Gubernamentales sealan 3.4 millones de personas internamente desplazadas en el pas (CODHES) 28 Accin Social. Sistema nico de Registro (SUR). Ver Anexo Grfico # 2. 29 ONIC, Ibid. 30 Accin Social, Sistema nico de Registro (SUR). Ver Anexo Grfico # 1. 31 ONIC. Ibid. Ver Anexo Grfico # 3

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La diferencia de registros y comportamientos anuales entre las dos fuentes, seala que a pesar de los recientes esfuerzos, la dimensin numrica del desplazamiento indgena en Colombia es an desconocida y no existe una aproximacin sistemtica al fenmeno que permita entender su evolucin cronolgica y espacial, y las consecuentes variaciones y niveles de afectacin por grupos tnicos y regiones. Mientras no se disee una metodologa y un sistema de seguimiento y monitoreo de la problemtica, con cobertura nacional, su magnitud en trminos estadsticos seguir siendo imprecisa y en consecuencia las respuestas insuficientes. A la fecha, es aceptado que las bases de datos disponibles 32 han ido cualificndose progresivamente en los ltimos dos aos, y que el desplazamiento indgena presenta por sus caractersticas un porcentaje probablemente alto de subregistro incalculado. En el 2004 el ACNUR calculaba que el acumulado de desplazamiento indgena ascenda a 8% de la poblacin internamente desplazada33. En la actualidad en el departamento del Guaviare, corazn del Plan Patriota34, el pas enfrenta los casos ms emblemticos del desplazamiento indgena reciente: el xodo de los Guayabero, Sikuani y Tukano, y el desplazamiento nukak maku, los ltimas nmadas, que hicieran su primer contacto con Occidente en 1988. Esta comunidad habitante de un territorio selvtico sembrado de coca, de altsima biodiversidad y con reservas de petrleo, disputado recientemente por el Ejrcito Nacional a las FARC-EP y a las AUC, constituye el caso ms representativo de los devastadores impactos del desplazamiento forzado sobre la cultura, la integridad y la vida de un pueblo. En menos de 20 aos los nukak pasaron de ser 1.200 a 500 personas. Hoy 250 nukak (la mitad de su poblacin total) se encuentran hacinados en 2 fincas prximas a San Jos del Guaviare, atrapados por el espejismo de haber entrado a la modernidad buscando proteccin, por la puerta de atrs. Atemorizados, los nukak son hoy foco de atencin de la prensa internacional, el gobierno nacional y regional, los expertos y la cooperacin internacional. Todos debatindose entre la incomunicacin, los intereses polticos, y la imposibilidad de hallar una solucin correcta en un contexto con pocas salidas aparentes. De igual manera es crtica la situacin del pacfico colombiano, en particular en los departamentos de Nario, en donde en lo que va corrido del 2006, un total de 4.000 personas han sido desplazadas, la mayora de ellas afrocolombianos e indgenas 35 , y del Choc, donde en abril de este ao, 738 personas de la comunidad Wounaanm fueron desplazadas y no han recibido an atencin humanitaria de emergencia de forma adecuada. Es conocido tambin el bloqueo de 51 de las 94 comunidades indgenas del pas (237.158 personas) sometidas a restricciones al libre trsito y al paso de alimentos, medicamentos, combustible, bienes y servicios y ayuda humanitaria.36As mismo la delicada situacin de 46

SUR, ONIC y Centro de Cooperacin al Indgena (CECOIN). ACNUR. Colombia. 2004. Balance de la poltica publica de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento interno forzado 2002-2004. 34 El Plan Patriota fue diseado, coordinado y dirigido por el Comando General de las Fuerzas Militares de Colombia del que hacen parte el Ejrcito, la Armada y la Fuerza Area Nacional. Es reconocioa como la operacin ms grande en la historia de las Fuerzas Militares de Colombia. Tiene como objetivo atacar la estructura financiera, de mando y el control territorial ejercido por el secretariado de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC-EP) en el Sur oriente de Colombia, especficamente en las selvas de los Llanos Orientales y los departamentos del Caquet, y el Guaviare donde se encuentra El Bloque Oriental de este grupo guerrillero, su principal fuerza de combate, que cuenta con 22 frentes e incide en siete departamentos del pas con aproximadamente 3 mil guerrilleros en armas. El Plan inici acciones hace aproximadamente dos aos y actualmente se encuentra en su segunda etapa.
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ACNUR. Colombia. 2006. Oficina Pasto. Josep Zapater. Jefe de Oficina ONIC. Ibid

comunidades indgenas con menos de 1.000 habitantes a lo cual se suman 22 con una poblacin menor a 500 personas.37 Es un hecho, que la situacin de derechos humanos de los indgenas de Colombia es grave, crtica y profundamente preocupante. Mas all de las cifras, y de los pocos esfuerzos sistemticos de monitoreo de la crisis humanitaria indgena en Colombia, en particular adelantados por la ONIC con el apoyo del ACNUR, por la Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), el Centro de Cooperacin al Indgena (CECOIN) y recientemente por el Gobierno Nacional a travs de la discriminacin positiva de cifras de desplazamiento indgena en el Sistema nico de Registro de Poblacin Desplazada (SUR)38, ni las referencias ni los datos concretos, son capaces de captar las verdaderas dimensiones del desarraigo y la desterritorializacin39 de la dispora tnica en Colombia.40 Como lo sealara Stavenhaguen en el marco del conflicto armado, un gran nmero de familias sufre condiciones de violencia persistente con impactos devastadores sobre los derechos humanos. Adems de asesinatos, desapariciones forzadas, y desplazamiento, los pueblos indgenas de Colombia padecen el reclutamiento involuntario de sus nios y jvenes, la prostitucin forzada y la violencia sexual y por motivo de gnero contra sus mujeres y nias, atribuidas a los grupos armados ilegales y en ocasiones a la Fuerza Pblica. Son particularmente graves las infracciones al DIH (principio de distincin), la presencia de minas en sus territorios y los bombardeos41. 2. Desterritorializacin

Aproximadamente 30 millones de hectreas han sido adjudicadas a la pueblos indgenas en Colombia en los ltimos 15 aos. El 82% de estos pueblos vive actualmente en resguardos con derechos territoriales colectivos sobre un rea de 279.487 kilmetros cuadrados, ocupando el 24.5% del territorio nacional42. El reconocimiento de la Carta Constitucional de 1991 a la propiedad y uso colectivo de las tierras comunales de grupos tnicos y los territorios de resguardo como inalienables, imprescriptibles e inembargables, fue un paso definitivo en este proceso (Art. 63). Sin embargo, durante la ltima dcada, estos territorios se han convertido en escenarios estratgicos de los grupos armados ilegales, y focos de concentracin de la confrontacin armada entre guerrillas, grupos paramilitares y Fuerza Pblica. Recientemente, tambin han sido escenarios del proceso de desmovilizacin de las AUC. Distintas circunstancias han incidido sobre este fenmeno: i) La ventaja estratgica de sus territorios para la expansin de economas ilcitasredes de narcotrfico, trfico de armas, contrabando, trata de personas, cultivo y procesamiento de coca-; muchos de los territorios indgenas estn localizados en regiones relativamente aisladas, de difcil acceso, con vas de comunicacin precarias o poco pobladas.

37 En 2004 CODHES identific entre los pueblos ms afectados por el confinamiento los siguientes: arhuaco, wiwa, embra, koreguaje, mguahibo, aw, nasa, (varios en el Vaups), wayu, yanacona, pijao, inga y kankuamo. CODHES.2004.Ibid. 38 Estas cifras no estn an discriminadas por pertenencia identitaria 39 CODHES. 2004. Ibid. Pg. 32 40 Ibidem. 41 Caso desplazamiento wiwa, Sierra Nevada de Santa Marta. 42 Pineda Camacho, Roberto. 2001. Colombia y el reto de la construccin de la multiculturalidada en un escenario de conflicto. En: La pluralidad tnica en los pases en vas de desarrollo. Institut Fdralisme Fribourbg Suisse. Munich. Pg. 67

ii)

Los intereses polticos y econmicos asociados a megaproyectos productivos palma africana, yacimientos de hidrocarburo, oro y platino-y cultivos ilcitos, localizados en corredores estratgicos o zonas de frontera; la creciente militarizacin de las fronteras, buena parte de ellas territorios indgenas; El repliegue de los grupos armados ilegales hacia territorios tnicos afectando particularmente a pueblos indgenas de la Orinoquia, la Amazona, el Vaups, el Putumayo, la Guajira, Arauca, Choc y Nario (Codhes 2005); La expansin reciente del conflicto armado hacia el sur oriente del pas con situaciones de riesgo para comunidades indgenas en parques naturales Amazona, Vaups, Vichada y Guana- (Codhes 2005),

iii) iv)

v)

Particularmente ricos en recursos naturales, los territorios colectivos de comunidades indgenas se han visto gravemente afectados por la persistencia de fumigaciones, especialmente en la Sierra Nevada de Santa Marta, el Norte de Santander, y los departamentos de Guaviare, Caquet y Nario, con los consecuentes daos sobre el medio ambiente, la economa, la vida social, la salud y la cultura43. Tambin y por su ubicacin estratgica, varias comunidades del Choc y Nario han resultado gravemente afectadas por la explotacin privada de los territorios colectivos con la expansin de cultivos agroindustriales como la palma africana en ecosistemas de alta biodiversidad. En 2004 CODHES y Opcin Legal (OL) sealaron que en el ao 2002, 94,7 % de los municipios con resguardos indgenas en trmite fueron expulsores de poblacin desplazada. Este estudio muestra que slo 8 (5.29%) de los 151 municipios con resguardos en trmite no reportaron cifras de poblacin indgena desplazada. Para el ao 2003, el porcentaje de expulsin de los municipios con resguardos en trmite, present una baja (93.37%) con un respectivo ascenso del 6.62%. de aquellos municipios que no expulsaron poblacin44. As mismo, el Proyecto de Proteccin de Bienes Patrimoniales de la Poblacin Desplazada auspiciado por el ACNUR, el Banco Mundial, Accin Social y OIM ratific recientemente que la existencia de territorios tnicos es una caracterstica recurrente de los municipios y departamentos ms afectados por el desplazamiento, en funcin de su densidad demogrfica y el nmero de personas expulsadas. El resultado del conflicto armado sobre los resguardos indgenas es devastador, y su afectacin es integral sobre los derechos individuales y colectivos de los pueblos45.
Rodolfo Stavenhagen (Informe Noviembre de 2004) Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (Codhes); Corporacin Opcin Legal (OL). Bogot, 30 de mayo de 2004.Surez Morales, Harvey Danilo; Prada Pardo, Gladys Celeide; Hernndez, Ral. El Desplazamiento Forzado En Colombia: Las Estrategias De Usurpacin, Despojo y Destierro.
44 45 Entre sus impactos se destacan: i) afectacin al pueblo o comunidad como sujeto colectivo; ii) deterioro del proyecto poltico de autonoma territorial y vulneracin del ejercicio de la territorialidad; iii) deterioro generalizado de las condiciones de vida; alteracin permanente de los procesos de construccin de identidad e integridad cultural (cambios de los referentes identitarios) y ruptura de los referentes culturales con cambios de oferta cultural y entrada indiscriminada de patrones de consumo; v) alteracin de la situacin legal, ordenamiento y uso de los territorios tnicos (saneamiento, venta, incremento de economas extractivas e ilcitas, ruptura de los sistemas de produccin tradicionales, impactos medio ambientales. vi) desabastecimiento alimentario (transformacin actividades productivas); vii) debilitamiento organizativo y de la capacidad de respuesta de las comunidades y autoridades tnicas; viii) Debilitamiento de los sistemas internos de autonoma, control y gobierno (jurisdiccin de los grupos tnicos); ix) Deterioro progresivo de condiciones de vida dignas, los sistemas productivos y los calendarios tradicionales 45; x) Prdida de control sobre los circuitos de produccin e intercambio; xi) Debilitamiento de los Planes de Vida; xi) Alteracin del ejercicio autnomo de jusrisdiccin especial; xii) Desajuste de las redes de autogobierno, erosin de la legitimidad de las autoridades indgenas y debilitamiento del relevo generacional.; xiii) Divisin y polarizacin de comunidades; xiv) Ruptura de los procesos etnoeducativos y de salud, y debilitamiento de 43

A pesar de la agudizacin de la crisis humanitaria en sus territorios, los grupos tnicos, y en particular el movimiento indgena colombiano, ha optado por la permanencia cultural y defensa territorial pacfica, en funcin de la proteccin de su autoridad, autonoma e integridad. Esta declaracin pblica ha buscado defender sus derechos consagrados en la Constitucin de 1991; ha luchado por la posibilidad de mantenerse neutral, y por la garanta al ejercicio democrtico de disentir y construir alteridad como lo consagra la Constitucin. La defensa pacfica del territorio, ha sido la bandera de impresionantes ejemplos como la guardia indgena del Cauca (Premio Nacional de Paz) y las Asambleas Permanentes en varias regiones del pas. 3 Tipos de desplazamiento

La opcin por la permanencia en los lugares de origen, ha implicado la construccin de estrategias diversas para seguir consolidando territorialidad y ejercer autoridad y autonoma, a pesar del desplazamiento. Frecuentemente, el desplazamiento indgena, masivo o gota a gota, se produce hacia al interior de los territorios o hacia comunidades vecinas. Este mecanismo ha sido utilizado para retraerse y protegerse temporalmente en sitios estratgicos y zonas de refugio interno46, permitiendo simultneamente el acceso de ciertas personas, en particular de ciertos lderes, a los sitios de origen. Los desplazamientos indgenas dentro de los territorios colectivos, estn a su vez mediados por redes de parentesco y acuerdos polticos, culturales y econmicos con arreglo a la capacidad de absorcin comunitaria y ecosistmica de las comunidades receptoras47, y la fortaleza poltica de las autoridades y organizaciones indgenas. Frecuentes y particularmente invisibles, no son reconocidos por las autoridades. En casos extremos, el desplazamiento indgena se realiza hacia cabeceras municipales, ciudades intermedias o grandes ciudades, situacin que se ha incrementado en los ltimos aos48. Este tipo de desplazamiento aumenta la vulnerabilidad de las comunidades y exacerba los riesgos de proteccin. Distintas causas se suman a la huida de indgenas hacia las ciudades. En la mayora de los casos ello coincide con: i) la imposibilidad de permanecer en los territorios; ii) el debilitamiento organizativo y la descomposicin social en los sitios de origen; y iii) una cadena de movimientos consecutivos con reiteradas desatenciones y amenazas. Una vez en la ciudad, el desplazamiento termina mezclndose perversamente con la mendicidad en las calles. El caso reciente de 209 embera katio del resguardo Taham del Alto Andgueda desplazados en Bogot y en el municipio de Soacha, durante el 2005, permiti verificar en plena capital de Colombia que el xodo a la gran ciudad arrastr a nios, mujeres, hombres y jvenes hacia la marginalidad en su ms cruda expresin. En la exclusin, la tuberculosis, la mendicidad, la drogadiccin, la violencia intrafamiliar, el alcoholismo, la explotacin, el hambre, la violencia sexual y por motivos de gnero, se mezclaron y exacerbaron

saberes tradicionales; xv) Ruptura de redes familiares y sistemas de parentesco, con la consecuente desestructuracin social, debilitando la solidaridad comunitaria y ha aumentado de los procesos de individualizacin ONIC. 2005. (Plan estratgico para la Prevencin, Proteccin, Atencin y Reparacin de los Pueblos Indgenas Desplazados o en Riesgo de Desplazamiento). 46 CODHES-OL. 2004.Ibid. Pg. 95 47 Ibidem. 48 Actualmente hay indgenas desplazados en Bogot (Distrito Capital), Medelln (capital del departamento de Antioquia), Quibdo (capital del Choc), Pereira (capital de Risaralda), Valledupar (capital del departamento del Cesar), Santa Marta (capital del departamento del Magdalena), Pasto (capital de Nario) y Mocoa (capital de Putumayo), entre otras

perversamente, durante ms de un ao en cuerpos y rostros que se confrontaron y confrontaron a la ciudad con su propia alteridad. Y es que el desplazamiento indgena en general, y en particular, el reciente y progresivo xodo de indgenas hacia las grandes ciudades colombianas, enfrenta al pas, a los ciudadanos a las instituciones y a los funcionarios con el Otro pas; el pas donde la presencia estatal ha sido menor, el pas de la diversidad cultural y ambiental, el pas pobre, el pas donde ha crecido lo ilcito, el pas donde se concentra hoy en da buena parte de la confrontacin armada en Colombia. 4. Proteccin internacional y asilo

Para muchos pueblos indgenas el desplazamiento forzado ha logrado constituirse en el origen de largas cadenas migratorias que en ocasiones terminan en los pases vecinos. El paso hacia Ecuador, Panam y Venezuela en bsqueda de proteccin internacional ha sido la nica alternativa para comunidades y pueblos de los departamentos fronterizos del Choc, Norte de Santander, Arauca, Putumayo, Nario y Guajira, que comparten territorios transfronterizos. A pesar de la divisin poltica, estos pueblos han sostenido histricamente una larga tradicin de intercambio social, cultural y econmico con las comunidades vecinas al otro lado de las fronteras. Es un hecho que las zonas fronterizas han adquirido un papel cada vez ms relevante dentro de la dinmica del conflicto armado colombiano 49 . Estas zonas, aisladas y marginadas del desarrollo50 facilitan la presencia e irregularidad de grupos armados ilegales51. Entre 1994 y 2004, 45.792 colombianos solicitaron asilo en Ecuador Panam y Venezuela52. Desafortunadamente no se cuenta con cifras desagregadas por pueblos indgenas y pases de asilo para el perodo, lo que impide un anlisis diferencial del comportamiento de las solicitudes. As mismo, no se conoce con precisin la relacin comparativa entre: i) el nmero de solicitantes de asilo pertenecientes a pueblos indgenas y el nmero de indgenas que a pesar de haber cruzado las fronteras en bsqueda de proteccin, no solicitaron formalmente el asilo; y ii) el nmero de solicitantes de asilo y el nmero de indgenas reconocidos como refugiados53. Distintos casos de cruces transfronterizos indgenas en bsqueda de proteccin han sido emblemticos en Colombia. Sin embargo, a la fecha no existe un estudio sistemtico con perspectiva regional y evolutiva del comportamiento de las solicitudes de asilo de indgenas colombianos, a pesar de los recientes esfuerzos de la ONIC y CODHES, adems del proyecto de monitoreo de fronteras ACNUR-Defensora del Pueblo.

ACNUR. Colombia. 2006. Desplazamiento interno y asilo. Importancia del trabajo en pas de orige. Reflexiones a partir de la experiencia de ACNUR en Colombia. Julio Roberto Meier, Representante del ACNUR en Colombia; Andrs Celis, Oficial de proteccin. Pg 8. 50 Ibidem. 51 Ibidem. 52 Ibidem. 53 De acuerdo con la oficina del ACNUR en Panam, entre 2004 y 2005, 125 indgenas embera procedentes del Rio Bojay en el departamento del Choc (Medio Atrato) solicitaron asilo en la Provincia del Darin Panameo. La oficina del ACNUR en Ecuador, reporta para el 2005: i) 130 indgenas aw colombianos solicitantes de asilo en Lita, Provincia del Carchi y Esmeraldas, provenientes del departamento Nario; y ii) 269 indgenas quechua del resguardo de San Marcelino, departamento del Putumayo, que cruzarn la frontera llegando a Lago Agrio, de los cuales solo 48 personas solicitaon formalmente asilo.

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El caso way, visibiliz los dilemas entre el derecho constitucional a la doble nacionalidad y el derecho a la proteccin internacional consagrado en la Convencin sobre el Estatuto De los Refugiados de 195154. De acuerdo con el Capitulo I. Art I E. Definicin del Trmino de Refugiado. Esta Convencin no ser aplicable a las personas a quienes las autoridades competentes del pas donde hayan fijado su residencia reconozcan los derechos y obligaciones inherentes a la posesin de la nacionalidad de tal pas55. Segn el Manual de Procedimientos y Criterios para Determinar la Condicin de Refugiado ACNUR 1979: " 106. Esta clusula (...), tiene por objeto excluir del estatuto de refugiado a todas las personas de doble o mltiple nacionalidad que pueden acogerse por lo menos a la proteccin de uno de los pases que son nacionales. La proteccin nacional, si se puede recurrir a ella, tiene primaca sobre la proteccin internacional." En el caso colombiano, la nacionalidad de juris de los indgenas no es necesariamente nacionalidad de facto a la vez. Esto es, el hecho de tener derecho a una doble nacionalidad no implica necesariamente que sta sea efectiva. En Colombia, solamente en el caso way se cumplen estas dos condiciones. 5. La Dialctica del Reconocimiento

En 1991, Colombia se consagra como un Estado Social de Derecho que reconoce la obligacin constitucional de proteger la diversidad tnica y cultural de la Nacin. Inspirado y convergente con la ratificacin del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes (Ley 21 de 1991), el movimiento indgena colombiano participante de la Asamblea Nacional Constituyente, logra un acontecimiento sin antecedentes en la historia del pas: la ruptura de la idea decimonnica de una nacin unitaria, culturalmente homognea y su herencia monocultural e integracionista56. En ms de 15 artculos la Carta de 1991 consagra los derechos individuales y colectivos de los pueblos indgenas de Colombia: i) identidad e integridad cultural: derecho a existir como pueblos (Art. 7, Art. 8 y Art. 70); ii) oficialidad de sus lenguas en sus territorios (Art. 10); iii) gobierno y administracin de justicia en ejercicio del derecho propio- jurisdiccin especial (Art. 246) ; iv) libre determinacin de la condicin poltica y del desarrollo econmico, social y cultural- autonoma- Art. 7, Art. 8 y Art. 70; v) propiedad y uso colectivo sobre territorios de resguardo inalienables, imprescriptibles e inembargables (Art. 63); vi) educacin y formacin
54 En abril de 2004 ms de 300 indgenas wayu llegaron al Estado de Zulia en Venezuela en bsqueda de proteccin y ayuda humanitaria. Otros 300 aproximadamente se desplazaron dentro del territorio colombiano (Urbia, Manaure y Maicao principalmente). El da 18 de abril un grupo del Bloque norte de las autodefensas, comandado por alias Jorge 40, recorri las rancheras de Baha Honda, Way, Punto Fijo, Media Luna y Portete, saqueando los ranchos, quemando un vehculo con una nia adentro, atacando a golpes de hacha y machete a mujeres y nios y profanaron los cenmenterios. La incursin dej 12 muertos y 30 desaparecidos, la mayora de ellos mujeres y nios. Al parecer los crmenes estuvieron relacionados con el control de los puertos tradicionales de Bahia Portete y Bahia Honda y la economa de contrabando e ilcitos entre los clanes ways comandado por el Chema Balas, que trajeron las autodefensas a Protete y los clanes que se oponen a ello. 55 El Prrafo 2) Segundo Apartado Seccin A, Artculo 1, establece que: en los casos de personas que tengan ms de una nacionalidad se entender que la expresin "del pas de su nacionalidad" se refiere a cualquiera de los pases cuya nacionalidad posean, y no se considerar carente de la proteccin del pas de su nacionalidad a la persona que, sin razn vlida derivada de un fundado temor, no se haya acogido a la proteccin de uno de los pases cuya nacionalidad posea. 56

Pineda Camacho, Roberto. 2001. Colombia y el reto de la construccin de la multiculturalidada en un escenario de conflicto. En: La pluralidad tnica en los pases en vas de desarrollo. Institut Fdralisme Fribourbg Suisse. Munich.

que consolide los procesos de construccin de identidad (Art. 68) ; viii); circunscripcin especial para senadores y representantes a la Cmara (Art 171 y Art. 176); xix) doble nacionalidad a los pueblos que comparten territorios fronterizos. Existe sin embargo una profunda contradiccin entre el avanzado desarrollo de marcos legales de proteccin de los derechos individuales y colectivos de los grupos tnicos del pas y la efectiva proteccin de la diversidad tnica y cultural. Recientes estudios han relacionado esta tensin, con aquello que ha sido denominado la paradoja colombiana: violencia y constitucionalismo democrtico conviviendo durante las ltimas cuatro dcadas57. En este marco la Operacin del ACNUR en Colombia busca fortalecer una poltica pblica que garantice la proteccin y fomento de los derechos individuales y colectivos de la poblacin desplazada indgena y los pueblos afro descendientes, a travs de la transverzalizcin de un enfoque diferencial tnico en todo el Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada58. 6. El ACNUR en Colombia: desplazamiento interno y fortalecimiento del rgimen de asilo en la regin

La comunidad internacional ha otorgado al ACNUR un mandato de proteccin a los refugiados a travs de la institucin del asilo en desarrollo de la Convencin para el Estatuto de los Refugiados de 1951. Este mandato ha sido ampliado para incluir personas aptridas y ocasionalmente desplazados internos en pases como Colombia, Sudan, Azerbaijn, Liberia, Sri Lanka, Federacin Rusa, Bosnia y Herzegovina, Serbia, Georgia, Afganistn, Cote dIvoire, Croacia y Burundi 59 . A 1 de junio de 2005 se calcula que ACNUR asisti directa o indirectamente 5.427.000 desplazados, que constituyen el 29.1% de su poblacin sujeto (20 millones de personas entre refugiados-48.1%-solicitantes de asilo-4.4%- refugiados retornados7.8%- y otros-3.1%-).60 Producto de la nueva dinmica del conflicto en el mundo, a partir de 1990, fin de la Guerra Fra, y en particular despus del 11 de septiembre de 2001, las cifras muestran una disminucin progresiva de refugiados con un aumento de los desplazados internos en el mundo. Por poner

57 Cepeda Espinosa, Manuel Jos. El Estado multicultural en Colombia. Potenciales y limitaciones de la transformacin constitucional. En: La pluralidad tnica en los pases en vas de desarrollo. Institut Fdralisme Fribourbg Suisse. Munich. Pg. 81. 58 La Ley 387 de 1997 cre el Sistema Nacional de Atencin Integral a la poblacin desplazada por la violencia (SNAIPD) con el objetivo de: i) atender de manera integral a la poblacin desplazada para que en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento, logre su reincorporacin a la sociedad colombiana. El sistema est constituido por el conjunto de entidades pblicas, privadas y comunitarias que realizan planes, programas, proyectos y acciones especficas, tendientes a la atencin integral de la poblacin desplazada. Cuenta con un Consejo Nacional (rgano consultivo y asesor, encargado de formular la poltica y garantizar la asignacin presupuestal de los programas de las entidades responsables del funcionamiento del Sistema) y comits municipales, distritales y departamentales para la atencin integral a la poblacin desplazada que tienen como responsabilidad formular Planes Integrales Unicos (PIU), instrumentos de planificacin interinstitucional e intersectorial que orientan en mediano y largo plazo las sus acciones, y Planes de Contingencia que guan las actividades en casos de emergencia 58. El sistema est coordinado por la Agencia Presidencial para la Accin Social (antigua Red de Solidaridad Social), que tiene como objetivos promover programas planes, acciones coordinadas entre todos los miembros del SNAIPD encaminadas a brindar atencin oportuna a la poblacin en todo el ciclo del desplazamiento, definir los indicadores sociales y econmicos para el seguimiento y evaluacin de sus resultados, y propiciar la conformacin de los comits departamentales y municipales de atencin. Es adems la encargada de establecer, alimentar y mantener actualizado el Registro nico de Registro de Poblacin Desplazada (SUR), sistema de informacin nacional en el cual se efecta la inscripcin de la declaracin del desplazamiento que abre las puertas a la proteccin brindada por el Estado58. 59 UNHCR 2006 The State of the Worlds Refugees. Human Displacement in the New Millennium. Pg. 159 60 UNHCR 2006 The State of the Worlds Refugees. Human Displacement in the New Millennium. Pg. 4

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un ejemplo, en 2004 se calcula entre 20 y 25 millones de desplazados internos. En ese mismo ao el nmero de refugiados baj de 9.6 millones a 9.2 millones. En el caso de los desplazados internos, por permanecer en jurisdiccin de sus pases de origen, son las autoridades nacionales quienes tienen la obligacin primaria de proteccin y atencin. El papel del ACNUR y la comunidad internacional es complementario al de los Estados61. A solicitud del Gobierno Nacional de Colombia, el ACNUR suscribi el 28 de enero de 1999 un Memorando de Intencin que dio origen a la operacin en este pas. All, ambas partes manifestaron la intencin de cooperar para fortalecer los mecanismos nacionales de proteccin y atencin a los desplazados internos. El ACNUR se comprometi a suministrar apoyo tcnico al Estado Colombiano, poniendo a disposicin del gobierno la experiencia y conocimiento que posee en materia de proteccin, atencin humanitaria de emergencia y soluciones duraderas que han sido efectivos en otras situaciones de desplazamiento forzado62. La Declaracin y Plan de Accin de Mxico (PAM), reconocieron en noviembre de 2004 el nexo entre el desplazamiento interno y la salida de colombianos en bsqueda de proteccin. Con un enfoque regional de proteccin, el PAM ha buscado fortalecer el rgimen de asilo, alcanzar soluciones duraderas para los refugiados y promover la integracin local en los pases de asilo. En este marco cobra particular relevancia el trabajo en el pas de origen, la promocin de la proteccin de los desplazados internos y la prevencin de la aparicin de causas que originen flujos de poblacin mediante el fortalecimiento de la presencia estatal en zonas de frontera. La Operacin del ACNUR en Colombia, tiene un rol fundamental para la proteccin de los colombianos y para aliviar la tensin derivada de los problemas de seguridad y atencin a las personas que pasan las fronteras. Sin el trabajo en el pas de origen y la promocin de la proteccin de los desplazados internos los flujos de solicitantes de asilo podran ser mayores63. Ya en 1984 la Declaracin de Cartagena sobre los Refugiados haba llamado la atencin acerca de esta urgencia, al igual que el coloquio internacional realizado aqu en San Jos, a 10 aos de esta Declaracin64. En 1998 fueron as mismo adoptados como parte del Bloque Constitucional colombiano los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos propuestos por el Representante Especial Sr. Francis Deng a la Comisin de Derechos Humanos65. Recientemente el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, Sr. Antnio Guterres, subray de nuevo el compromiso del ACNUR con la proteccin de las personas internamente desplazadas en el pas66. En septiembre de 2004 el Inter Agency Standing Comitee (IASC) llam por primera vez la atencin sobre la necesidad de que las agencias del Sistema de Naciones Unidas avanzaran en acciones coordinadas en respuesta al desplazamiento interno desde su respectivo mandato. En agosto de 2005 el IASC adopt formalmente un enfoque de colaboracin, a partir del cual todas las agencias comparten la responsabilidad de responder a las situaciones de

61 ACNUR. Colombia. 2006. Desplazamiento interno y asilo. Importancia del trabajo en pas de orige. Reflexiones a partir de la experiencia de ACNUR en Colombia. Julio Roberto Meier, Representante del ACNUR en Colombia; Andrs Celis, Oficial de proteccin. 62 Memorando de Intencin entre la oficina del ACNUR y el Gobierno de la Repblica de Colombia, relativo al suministro de cooperacin para el tratamiento del problema del desplazamiento forzado. Ginebra, 28 de enero de 1999. 63 ACNUR Colombia (2005). La Estrategia del ACNUR en Colombia. Pg. 4. 64 Desplazamiento interno y asilo. Importancia del trabajo en pas de origen. Reflexiones a partir de la experiencia de ACNUR en Colombia. Julio Roberto Meier, Representante del ACNUR en Colombia; Andrs Celis, Oficial de proteccin. Pg 2 y 3. 65 Ibidem. 66 Ibidem.

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desplazamiento interno67. Esto es, un enfoque de corresponsabilidad por mandatos y sectores: proteccin, manejo y coordinacin de campamentos, vivienda de emergencia, nutricin, agua y sanitaria) donde el ACNUR tiene el mandato legal especfico de proteccin, manejo de campamentos y soluciones de vivienda de emergencia68. Es por ello que todas y cada una de las acciones del ACNUR en Colombia buscan la equidad entre hombres y mujeres, y favorecen la participacin y el acceso equitativo de todos los grupos poblacionales de inters, en los programas y las intervenciones de proteccin a los refugiados y desplazados internos. Es prioridad del ACNUR el desarrollo de polticas poblaciones que promuevan la equidad y garanticen los derechos de los refugiados y las personas internamente desplazadas segn sus necesidades especficas. Con el propsito de apoyar al Estado Colombiano y a las autoridades tnicas en la construccin conjunta de una poltica pblica con enfoque diferencial tnico que garantice los derechos individuales y colectivos de los pueblos indgenas y las comunidades afro colombianas en todas las fases del ciclo de desplazamiento, la oficina del ACNUR en Colombia formul durante el ao 2005 la Estrategia de Transversalizacin y Proteccin de la Diversidad en el marco del Enfoque Diferencial. La transversalizacin del gnero, la edad y la diversidad, significa que las perspectivas de las nias, los nios, los adultos mayores, las mujeres y los hombres refugiados y desplazados internos de todas las edades y contextos socio culturales, son integrales al diseo, la implementacin, el monitoreo y la evaluacin de las lneas estratgicas y la Operacin del ACNUR en Colombia, de tal manera que stas personas puedan beneficiarse equitativamente. El ACNUR asume as el compromiso de velar por el respeto a la diferencia y la garanta al conjunto de derechos colectivos e individuales de los grupos tnicos del pas, en riesgo o en situacin de desplazamiento, en funcin del efectivo ejercicio del derecho a la igualdad y a la no discriminacin. Esta Estrategia promueve: i) La aplicacin y consolidacin de un marco legislativo en el nivel local y nacional, que responda a las necesidades especficas de proteccin de los pueblos indgenas y las comunidades afro colombianas; ii) el desarrollo de planes de accin institucional e insterinstitucional en el nivel nacional y local para hacer operativas las guas y modelos nacionales de atencin diferencial en la bsqueda de soluciones; iii) el fortalecimiento de respuestas coordinadas y unificadas al desplazamiento interno por parte de las autoridades tnicas nacionales, regionales y locales; iv) el fortalecimiento de los mecanismos de seguimiento y control del Ministerio Pblico (Defensora del Pueblo y Procuradura General de la Nacin) y las autoridades tnicas al desarrollo del enfoque diferencial en la poltica pblica. La Estrategia de Transversalizacin y Proteccin de la Diversidad del ACNUR en Colombia, tiene como objetivo general promover respuestas participativas, consultadas integrales, coordinadas y con equidad (Estado -autoridades tnicas), para la proteccin de los derechos individuales y colectivos de la poblacin indgena y afro colombiana desplazada y en riesgo de desplazamiento, y buscar soluciones duraderas. El enfoque diferencial tnico se desarrolla como un ejercicio de formulacin y construccin participativa y concertada entre las organizaciones y autoridades tnicas del orden nacional y territorial, la poblacin indgena y afro colombiana desplazada y en riesgo de desplazamiento, las instituciones del Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada, las Organizaciones no Gubernamentales y el ACNUR. La construccin de la estrategia es un
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ACNUR Colombia. 2005. Estrategia del ACNUR en Colombia. Pg. 1. UNHCR 2006 The State of the Worlds Refugees. Human Displacement in the New Millennium. Pg.

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proceso social que alienta las actividades de formacin, elaboracin de diagnsticos y diseo de propuestas de poltica pblica que operan en funcin de prcticas de planificacin. 7. 6.1 El enfoque diferencial tnico: Hacia una poltica pblica del reconocimiento para la prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento indgena en Colombia Bases conceptuales y principios fundamentales

El enfoque diferencial tnico, de gnero y edad, no es un capricho. Es un deber establecido por el marco nacional e internacional de proteccin a los desplazados internos y una respuesta a la garanta efectiva del goce del derecho a la igualdad y a la no discriminacin. En Colombia, la construccin y operativizacin de este enfoque en la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento interno forzado, es condicin sine quanon para el restablecimiento del conjunto de derechos individuales y colectivos de los pueblos indgenas desplazados y en riesgo de desplazamiento. De su definicin y puesta en marcha, depende en gran medida la integridad y supervivencia fsica y cultural de buena parte de los pueblos indgenas profundamente afectados por el conflicto armado. El enfoque diferencial de gnero, edad y diversidad es ante todo un enfoque de derechos. Esto es, una perspectiva que se estructura a partir del reconocimiento de la poltica pblica como instrumento para la realizacin de los derechos de la poblacin internamente desplazada, derechos que constituyen el correlato de las obligaciones del Estado69. En el caso indgena, el conjunto de los derechos individuales y colectivos de los pueblos desplazados y en riesgo de desplazamiento70. El principio de igualdad establece que personas en situaciones anlogas deben ser tratadas de forma igual; aquellas en situaciones distintas deben tratarse de manera distinta, de forma proporcional a dicha diferencia. El derecho internacional reconoce que el mismo principio obliga a los Estados a tomar medidas afirmativas para garantizar el goce efectivo de los derechos de la poblacin internamente desplazada y, adems a favor de los grupos vulnerables71. Estos es, aquellos con al menos alguna de estas condiciones: i) inequidades estructurales; ii) mayor exposicin al riesgo; o iii) imposibilidad de proveerse por s mismos. En este contexto, el enfoque diferencial en la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento interno, implica reconocer, garantizar y dar respuesta adecuada a los derechos, necesidades y problemticas propias de los distintos grupos de la poblacin afectada por el desplazamiento, segn criterios de gnero, edad y diversidad. Esto es, identificar y monitorear los vacos de proteccin de las mujeres y los hombres de distintas edades, las nias, los nios, los jvenes, los adultos mayores y las personas con discapacidad de distintos contextos socioculturales, y los grupos ms vulnerables, dando una respuesta integral y duradera en las distintas fases del desplazamiento. El enfoque diferencial tnico debe al menos garantizar el desarrollo de los siguientes principios:

69 ACNUR. 2004. Balance de la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento interno forzado en Colombia 2002-2004. Pg 24. 70 La Ley 387 de 1997, por medio de la cual se crea en Colombia el Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia (SNAIPD), instaur entre los Objetivos del Plan Nacional (Art. 10): Primero. Brindar atencin especial a las mujeres y los nios, preferencialmente a las viudas, mujeres cabeza de familia y hurfanos; Segundo. Garantizar atencin especial a las comunidades afro colombianas y a los pueblos indgenas en correspondencia con sus usos y costumbres. As mismo, los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, parte del Bloque de Constitucionalidad Colombiana, reconocieron la necesidad de una atencin diferencial: (PR 4, 9 y 22-). 71 ACNUR. 2004. Balance de la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento interno forzado en Colombia 2002-2004. Pg. 103

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Igualdad: En el caso de los pueblos indgenas desplazados y en riesgo de desplazamiento, el contenido y alcance del derecho a la igualdad y a la no discriminacin, implica el reconocimiento de la diversidad y la garanta al conjunto de sus derechos individuales y colectivos consagrados por el marco jurdico de proteccin a las personas internamente desplazadas y por la Constitucin Poltica de 1991. As mismo, la identificacin de las situaciones de impacto diferencial del conflicto armado en distintos sectores de poblacin (nios, jvenes, mujeres, hombres y adultos mayores) y el reconocimiento de los grupos ms vulnerables. Diversidad: Respeto a la diferencia (an en la diferencia) y garanta al conjunto de derechos colectivos e individuales de los grupos indgenas por medio de acciones afirmativas o programas especiales dirigidos a fortalecer la autonoma, el control territorial y la jurisdiccin especial de las autoridades tnicas del nivel nacional y local. Concertacin: Garantiza el derecho a la participacin y consulta de las comunidades y autoridades indgenas en la construccin de la solucin y de polticas pblicas de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento forzado, por medio de una gestin coordinada entre el nivel nacional y local, el Estado, las autoridades tnicas, las organizaciones no gubernamentales y la cooperacin internacional. Integralidad: Implica: i) complementariedad de derechos civiles y polticos-derechos econmicos, sociales y culturales y derechos colectivos de las minoras tnicas; ii) continuidad en las diferentes fases del ciclo del desplazamiento; iii) respuestas conjuntas de los diferentes mecanismos de proteccin; iv) visibilizacin de necesidades de los grupos poblacionales ms vulnerables. Sostenibilidad: Generacin de soluciones duraderas en funcin de la progresividad de los derechos de los pueblos indgenas. Adaptabilidad: Entendida como la capacidad de transformar adecuadamente los mecanismos de proteccin y exigibilidad de los derechos civiles y polticos, derechos econmicos, sociales y culturales, y derechos colectivos de las minoras tnicas a nuevos contextos. 6.2 Alcances de una poltica pblica de Reconocimiento

El desarrollo de estos principios implica procesos interculturales inditos que pasan necesariamente por la reconstruccin de las relaciones Estado-pueblos indgenas, a travs de procesos de dilogo, accin y reflexin intercultural, que confrontan a ambas partes con las dificultades del Reconocimiento. Distintos casos en Colombia reiteran que tanto instituciones como organizaciones y autoridades indgenas han de flexibilizar su mandato, su obligacin y su rol especfico establecido en el SNAIPD, poniendo en evidencia la necesidad de avanzar coyunturalmente hacia el ajuste de instrumentos de atencin ya existentes e incluso el diseo de instrumentos nuevos. Sin este proceso de construccin conjunta, la atencin no solo puede acelerar los cambios socioculturales producidos por el desplazamiento, sino incluso ser an ms lesiva. En el marco de la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento indgena, el reconocimiento al desplazamiento de estos pueblos entraa acciones mltiples: i) el reconocimiento jurdico; ii) el reconocimiento institucional; iii) el reconocimiento de las organizaciones y autoridades indgenas, y la construccin de su papel activo en la bsqueda de soluciones duraderas; y iv) el reconocimiento a la necesidad de un seguimiento sistemtico a la poltica pblica de atencin y prevencin al desplazamiento indgena forzado.

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6.2.1 Reconocimiento jurdico: Promocin de un marco jurdico de proteccin para los pueblos indgenas desplazados y en riesgo de desplazamiento El Reconocimiento jurdico debe: 1. Fortalecer la consolidacin y aplicacin del marco normativo vigente, y la adopcin de normas en el nivel nacional y local para la proteccin y reparacin de los derechos individuales y colectivos de los pueblos indgenas desplazados y en riesgo de desplazamiento. 2. Promover la provisin y difusin de informacin, asesora jurdica y la formulacin de propuestas para la consolidacin de la normatividad diferencial en el Ministerio Pblico. 3. Promover la identificacin de las falencias del sistema normativo a travs de la sistematizacin de casos, el seguimiento del grado de cumplimiento efectivo de la norma y sus debilidades. 4. Fortalecer a las organizaciones indgenas a travs del conocimiento de la norma para el anlisis del marco jurdico y la promocin de la aplicacin de la legislacin. 5. Promover Directrices y Decretos de Atencin Diferencial a la Poblacin Indgena Desplazada. 6. Fortalecer el derecho consuetudinario o propio para la prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento indgena. 7. Promover la adopcin de Planes Integrales nicos de Restablecimiento (PIUs) como Ordenanzas y Acuerdos departamentales y municipales con enfoque diferencial tnico. 8. Propiciar la formulacin de Decretos Municipales con enfoque diferencial tnico en funcin de la declaratoria de inminencia de desplazamiento en comunidades sin resguardos o territorios colectivos no constituidos o en proceso de constitucin. 6.2.2 Reconocimiento institucional: Fortalecimiento Institucional y de Polticas Pblicas El Reconocimiento institucional debe apoyar el diseo y desarrollo de un enfoque diferencial tnico trasversal a la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin a la poblacin desplazada y en riesgo de desplazamiento. Comprende: 1. La identificacin plena y por grupo tnico de los indgenas desplazados en los sistemas de informacin sectoriales de las instituciones del orden nacional y local. Ello implica: i) el fortalecimiento del acceso de los indgenas desplazados al SUR, puerta de entrada al reconocimiento y a la proteccin; ii) el monitoreo de los datos estadsticos referentes al acceso al SUR; y iii) el cruce insterinstitucional de bases de datos sectoriales que permite la revisin de las rutas de acceso a derechos. 2. La descentralizacin y construccin concertada con los pueblos indgenas de una poltica de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento indgena, con acciones afirmativas, que haga parte del Plan Nacional de Atencin y destine recursos especficos para ello. 3. La dinamizacin de los espacios de consulta y concertacin previstos por ley para los grupos tnicos (Mesa Permanente de Concertacin-, Comisin Nacional de Tierras y Comisin Nacional de Derechos Humanos- Decretos 1397 y 1396 de 1997-).

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4. La transverzalicin del enfoque diferencial tnico en la planeacin y ejecucin de proyectos en instituciones del Estado, en funcin de la realizacin de: i) el fortalecimiento de la participacin indgena en el Concejo Nacional, los comits municipales y departamentales; iii) la formulacin de PIUs con enfoque diferencial; iv) la adopcin de estrategias de atencin diferencial en las Unidades de Atencin a la Poblacin Desplazada (UAOs) que contemplen los problemas de comunicacin en contextos interculturales; v) la formulacin de Planes de Contingencia municipales y departamentales con perspectiva diferencial; y vi) el diseo de Planes de Restablecimiento con enfoque diferencial tnico. 5. El fortalecimiento de las polticas pblicas sectoriales con enfoque transversal, en particular: i) polticas de educacin intercultural en emergencias complejas; ii) proteccin a territorios colectivos; iii) polticas de generacin de ingresos que respeten las dinmicas de la economa de las minoras tnicas; iv) polticas interculturales e integrales de atencin en salud sexual y reproductiva; y v) polticas de vivienda adecuada culturalmente. 6. El fortalecimiento de polticas territoriales con enfoque diferencial tnico a travs de: i) la consolidacin de acuerdos de voluntades de gobernadores y alcaldes; y ii) la articulacin de los instrumentos de poltica pblica territorial ( Planes Integrales nicos (PIU), Planes de Ordenamiento Territorial (POT), Planes de Desarrollo, Planes de Vida y Presupuestos Anuales). 7. Otras actividades como: i) la formacin de funcionarios pblicos en enfoque de derechos y diferencial tnico; ii) la formulacin de Proyectos Prcticos de Proteccin que contribuyan al incremento de la presencia del Estado en zonas de riesgo de desplazamiento y/o retorno con poblacin indgena; iii) la puesta en marcha de campaas de documentacin en territorios tnicos con la Registradura General de la Nacin. 6.2.3 Reconocimiento a las organizaciones y autoridades indgenas: promocin de la organizacin social, la participacin y la concertacin El reconocimiento al papel activo de las organizaciones y autoridades indgenas en la construccin de las soluciones, el diseo y puesta en marcha de polticas pblicas para la prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento indgena, busca fortalecer la autonoma, el control territorial y la jurisdiccin especial de las autoridades tnicas del nivel nacional y local. Implica enfatizar las actividades de prevencin a travs del desarrollo de mecanismos que mitiguen las causas del desplazamiento, y las circunstancias que puedan originar cruces transfronterizos, garantizando el ejercicio del derecho a no ser desplazado, el derecho a desplazarse, el derecho a cruzar una frontera en bsqueda de proteccin, y en particular, el derecho al territorio base de la integridad cultural y supervivencia de los pueblos indgenas de Colombia. Esto es posible mediante: 1. El apoyo a su capacidad de respuesta, autogestin, y coordinacin frente al desplazamiento (dentro de sus territorios como fuera de ellos), a travs de la construccin de diagnsticos, planes de contingencia y planes estratgicos de mediano y largo plazo en el marco de sus Planes de Vida, desde una visin propia y con perspectiva intercultural de los impactos.

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2. La elaboracin y ejecucin de proyectos de fortalecimiento organizativo y el empoderamiento de las autoridades y organizaciones tnicas del nivel local, regional y nacional en el marco del SNAIPD en bsqueda de un sistema coordinado de representatividad y accin de las organizaciones y autoridades indgenas en los espacios de participacin. 3. El fortalecimiento institucional para el ejercicio de la Jurisdiccin Especial Indgena y la prevencin del desplazamiento forzado indgena. 4. La promocin de campaas temticas con enfoque poblacional tnico y difusin de los instrumentos para la exigibilidad de derechos en radios comunitarias indgenas, la Unidad de Radio del Ministerio de Cultura y el Ministerio de Comunicaciones. 6.2.4 Reconocimiento a la necesidad de seguimiento a la poltica pblica: Promocin de Mecanismos de Seguimiento y Control Debe favorecerse el fortalecimiento del Ministerio Pblico y de las Autoridades tnicas en los procesos de seguimiento y control de las acciones de atencin y prevencin al desplazamiento forzado. Ello implica: 1. La construccin de indicadores de seguimiento a la poltica pblica con enfoque diferencial tnico, y la construccin de un sistema de seguimiento y control preventivo de la Procuradura General de la Nacin. 2. Realizar seguimiento a casos especficos de comunidades indgenas desplazadas, en riesgo de desplazamiento, o retornadas, incrementando la presencia estatal y la construccin de respuestas duraderas mediante el seguimiento y evaluacin de los compromisos institucionales. 3. Hacer seguimiento a casos puntuales de problemas de acceso al SUR de poblaciones tnicas. 4. Construir un Plan de Accin entorno a las recomendaciones del Relator Rodolfo Stavenhagen. 6.3 Avances en las medidas de proteccin de los derechos individuales y colectivos de los grupos tnicos en riesgo o situacin de desplazamiento Pocas regulaciones y mecanismos del Estado para tratar adecuadamente la situacin particular de las minoras tnicas desplazadas fueron diseadas antes del ao 2004. En el 2003 la Red de Solidaridad Social, la Defensora del Pueblo, la Direccin de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia y la ONIC con el apoyo del ACNUR, formularon La Directriz para la Atencin Integral de la Poblacin Indgena Desplazada. Este instrumento, sin embargo, no fue implementado por el Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Internamente Desplazada (SNAIPD) en sus niveles locales y nacionales, con excepcin de la construccin de las rutas de atencin diferencial en salud y educacin en Bogot, la formulacin de los Planes Integrales nicos (PIU) de Bogot y Nario, y el proyecto de Proteccin de Territorios tnicos (Accin Social-Banco Mundial-OIM-ACNUR). No se fortaleci en consecuencia, el papel activo de las autoridades indgenas previsto para todas las fases del desplazamiento por la Directriz en la construccin de la poltica pblica, evidenciando la ausencia de la voluntad poltica, y la experticia requerida para su eficaz puesta en marcha.

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Otros factores que visibilizaron la debilidad de la poltica pblica en la proteccin de las minoras tnicas del pas para ese entonces fueron: i) el escaso desarrollo de los elementos y recomendaciones para un Plan de Accin del documento Desplazamiento Indgena en Colombia realizado por la Organizacin Nacional de Indgenas de Colombia (ONIC), con el apoyo del ACNUR en el 2003; ii) la debilidad de participacin de las autoridades tnicas en los espacios del SNAIPD en el nivel nacional y local; iii) el desconocimiento de las autoridades tnicas y en particular de las comunidades, del marco jurdico de proteccin al desplazamiento; y iv) la inexistencia de mecanismos de representatividad local, regional, nacional en la poblacin indgena desplazada y organizaciones independientes y en menor grado de la poblacin afro colombiana. En Febrero de 2004, la Corte Constitucional en la Sentencia T-025, declar un estado de cosas inconstitucional relativo a la situacin de la poblacin internamente desplazada. La Corte subray la inexistencia de polticas que facilitaran el acceso a la oferta institucional por parte de los grupos desplazados ms vulnerables (mujeres, nios y grupos tnicos), la inexistencia de programas especiales que respondieran a las especificidades de estos grupos, y la insensibilidad del Sistema nico Registro hacia las necesidades especficas de estos sectores. Recientemente, en las ordenes finales para el cumplimiento de la Sentencia T-025 (Autos 177 y 178 de 29 de Agosto de 2005) , se determin: i) Realizar una evaluacin de la situacin del compromiso actual de las entidades territoriales en materia de atencin a la PID, de tal manera que sea posible conocer de cada entidad territorial las especificidades de la poblacin desplazada, prestando particular atencin a los pueblos indgenas y a la poblacin afro colombiana y a los campesinos que no podran subsistir (Auto 177); y ii) disear programas de accin para superar las falencias relativas a la Evaluacin de las medidas adoptadas para proteger a la poblacin desplazada contra prcticas discriminatorias estableciendo las condiciones necesarias para garantizar a la poblacin desplazada el goce efectivo de su derecho a la igualdad (Auto 178). A finales de 2004, el Balance de la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento interno forzado 2002-2004 realizado por el ACNUR, fue conclusivo acerca de la ausencia de un enfoque diferencial en las polticas pblicas que reconozca, garantice y de respuestas adecuadas a los derechos y necesidades de los diferentes grupos de poblacin afectada por el desplazamiento forzado, de acuerdo con criterios de gnero, edad y origen tnico (conclusin general 6). El Balance, enfatiz el reto de incorporar un enfoque diferencial tnico en la poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento interno forzado. ACNUR recomend entonces: i) Convocar a las autoridades y organizaciones a las instancias de participacin y decisin de polticas pblicas y asegurar su equitativa participacin ; ii) activar los espacios de consulta y coordinacin con los pueblos indgenas ( Mesa Nacional de Coordinacin y Comisin Nacional de Derechos Humanos); iii) implementar la Directriz de Atencin para la atencin de poblacin indgena desplazada; iv) garantizar el trato equitativo para mujeres y hombres pertenecientes a grupos tnicos en la declaracin; v) cualificar a los funcionarios pblicos en el reconocimiento de las dificultades especficas de la poblacin indgena al presentar la declaracin; vi) desarrollar los instrumentos para garantizar rutas de atencin diferencial en todas las fases del desplazamiento para pueblos indgenas y comunidades afro colombianas. En respuesta a la Corte Constitucional y retomando las recomendaciones del ACNUR, el gobierno elabor el Plan Nacional de Atencin Integral ( Decreto 250 de 2005), que incorpora como principio rector de la poltica, un enfoque diferencial considerando las caractersticas de la poblacin sujeto en trminos de gnero, edad, grupo tnico y sus particularidades socio culturales.

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Desde su formulacin se observan como avances ms relevantes: 1. La dinamizacin de los espacios de consulta y concertacin previstos por ley (Mesa Permanente de Concertacin-, Comisin Nacional de Tierras y Comisin Nacional de Derechos Humanos- Decretos 1397 y 1396 de 1997-) para la construccin y concertacin de un documento de poltica de derechos humanos de los pueblos indgenas, con un captulo dedicado al desplazamiento internamente forzado. 2. La construccin del Plan Estratgico para la Prevencin, Proteccin, Atencin y Reparacin al Desplazamiento Interno Forzado Indgena de la Organizacin Nacional de Indgenas de Colombia (ONIC), diseado con en el apoyo del ACNUR. 3. Las recientes propuestas de revisin a los formatos de declaracin desde una perspectiva intercultural. 4. Las medidas adoptadas para 2 de las 12 comunidades indgenas en riesgo de extincin de acuerdo con el Informe del Relator Especial Rodolfo Stavenhaguen. 5. La convocatoria del Comit de Reglamentacin y Evaluacin de Riesgos (CRER) para atender la situacin especfica de los indgenas. 6. La formulacin de modelos de atencin diferencial para desplazados indgenas en Bogot. Adems, el primer ao de aplicacin de la Estrategia de Transversalizacin y Proteccin de la Diversidad del ACNUR, permite reportar los siguientes resultados: 1. Los pueblos indgenas desplazados o en riesgo de desplazamiento que hacen parte de la ONIC han participado activamente en el diseo y construccin de polticas pblicas con enfoque diferencial tnico, han avanzado en la construccin de procesos de representatividad en los espacios del SNAIPD y en la elaboracin planes de accin en las distintas fases del desplazamiento. 2. Se ha construido una red interinstitucional para la atencin de la poblacin indgena desplazada en Bogot y se ha avanzado en el diseo de un modelo de atencin diferencial, a travs de una respuesta integral del Estado liderada por las instituciones del Distrito y el Concejo Distrital de atencin a la poblacin desplazada. 3. Se ha fortalecido y promovido el liderazgo de la Direccin de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia en el SNAIPD. 4. Se han construido recientemente planes de atencin integral para comunidades indgenas en riesgo de desplazamiento. 6.4 Retos Los retos ms apremiantes en el diseo de polticas pblicas de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento interno forzado con enfoque diferencial son: 1. Avanzar en Rutas y Planes de Accin institucional e interinstitucional para operativizar la Directriz para la Atencin Diferencial Indgena a nivel nacional (Ministerios) y local (PIUs, y Comits Departamentales y Municipales) pertenecientes al SNAIPD.

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2. El Manual de Retorno debe revisarse desde una perspectiva intercultural. Ello implica entre otras cosas, contemplar procesos de consulta con las autoridades indgenas del lugar de origen y llegada, considerar el conjunto de derechos individuales y colectivos, y avanzar hacia la interculturalidad de conceptos como dignidad y voluntariedad, principios bsicos para el retorno, adems de la seguridad. 3. A pesar de la opcin tomada por el movimiento indgena colombiano de permanecer en sus territorios, y la importancia estratgica del retorno, es fundamental trabajar ante todo por una solucin duradera e integral que no ponga en riesgo a la poblacin. Esto es, contemplar incluso temporalmente o hasta cuado sea necesario, la integracin local en ciudades o la reubicacin, con los consecuentes retos de proteccin. 4. La Atencin Humanitaria de Emergencia debe ser adecuada culturalmente y deben revisarse los mecanismos actualmente utilizados para los pueblos indgenas, asegurando integralidad en la atencin. 5. Es necesario pensar en formas apropiadas de educacin intercultural y estrategias para garantizar la atencin en salud en todas las fases del desplazamiento que incluyan el acceso a la medicina tradicional. En sntesis, la construccin de una poltica pblica de prevencin, proteccin y atencin al desplazamiento forzado con enfoque diferencial tnico es un desafo vigente. Es posible afirmar que la multidimensionalidad de la Poltica de Reconocimiento del desplazamiento indgena en Colombia no ha sido abordada por el Estado de forma sistemtica e integral. Ms all de la retrica, la operativizacin de este enfoque y la ausencia de una implementacin armnica, metdica y eficaz, sealan verdaderos retos de tolerancia y ejercicio democrtico de los que depende la realidad de la multiculturalidad e interculturalidad reconocidas por la Constitucin Poltica de Colombia. Muchas gracias

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ANEXOS Grfico N 1. Variacin de homicidios indgenas segn la Organizacin Nacional de Indgenas de Colombia.
VARIACIN ANUAL DE HOMICIDIOS PERPETRADOS CONTRA PUEBLOS INDGENAS DE COLOMBIA, 1985 a 2005 (AGO/08), Sistema de Informacin de Derechos Humanos de la ONIC, SISDHO
337 255

253 200 141

107 79 6 1985 11 1986 18 1987 3 1988 6 1989 7 1990 27 1991 5 1992 11 1993 21 1994 11 1995 19 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 59 66

Grfico N 2. Variacin del desplazamiento forzado en pueblos indgenas segn el Sistema nico de Registro ( SUR).

VARIACION POR AO DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO DE PUEBLOS INDIGENAS 2000-2005 RSS: 4004 personas no discriminado por gnero no edad
1200 1000 P e rs o n a s 800 600 400 200 0 118 2000 2001 2002 Ao 2003 2004 2005 627 920 695 985 659

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Grfico N 3. Variacin del desplazamiento forzado en pueblos indgenas segn la Organizacin Nacional de Indgenas de Colombia.
VARIACION ANUAL DEL DESPLZAMIENTO FORZADO DE PUEBLOS INDGENAS, ENE/1996 - AGO/08/2005, SISTEMA DE INFORMACIN DE DERECHOS HUMANOS DE LA ONIC (SISDHO)

18602

7901 2589 350

1996 1997 1998 1999 2000

611

1841

5128 1884 66
2001 2002

1125
2003 2004 2005

Grfico N 4. Pertenencia tnica de los homicidios indgenas segn la la Organizacin Nacional de Indgenas de Colombia.
HOMICIDIOS CONTRA PUEBLOS INDIGENAS DE COLOMBIA ENE/1985 A AGOSTO/2005 Sistema de Informacin de Derechos Humanos de la ONIC, SISDHO

KANKUAMO NASA EMBERA CHAMI EMBERA WIWA EMBERA KATIO UITOTO KOREBAJU PIJAO AWA INGA PUINAVE WAYUU SENU KOFAN PASTO SIONA YANAKONA KOGUI SD UWA BETOYE KAMENTSA OTROS
0 50 100

421 235 122 93 91 89 82 77 63 51 41 36 30 20 18 18 12 11 10 10 9 8 8 107

150 200 250 300 350 400 450

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