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SUSTENTABILIDADE EM DEBATE

Sustainability in Debate

Dossi/ Dossier Pagamento por Servios Ambientais DEBATE/ DEBATE Waiting for an Unlikely REDD. Digressions from Anthony Halls Most Recent Book Entrevista / Interview Roldan Muradian and Esteve Corbera ARTIGOS/ ARTICLES Sobre palavras e atos no consumo sustentvel no Brasil gua e espaos transfronteirios na Amrica do Sul: questes a partir do territrio A pegada ecolgica como instrumento de avaliao ambiental Indicadores de avaliao para projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) em aterros sanitrios A formao da nova geopoltica das mudanas climticas Ensaio/ Essay Da maldio bendio dos recursos naturais: um palimpsesto discursivo do Banco Mundial RESENHAS / book reviews Peak Oil and the New, Local Economy Transformaes no Cerrado A corrida por terras
VOL. 4 - N. 1 JAN-JUN 2013

GALERIA / gallery Payment for Ecosystem Services - A strategy for environmental conservation in productive agricultural regions of Brazil?

Universidade de Brasilia - UnB

SUSTENTABILIDADE EM DEBATE
Sustainability in Debate

Dossi/ Dossier Pagamento por Servios Ambientais DEBATE/ DEBATE Waiting for an Unlikely REDD. Digressions from Anthony Halls Most Recent Book Entrevista / Interview Roldan Muradian and Esteve Corbera ARTIGOS/ ARTICLES Sobre palavras e atos no consumo sustentvel no Brasil gua e espaos transfronteirios na Amrica do Sul: questes a partir do territrio A pegada ecolgica como instrumento de avaliao ambiental Indicadores de avaliao para projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) em aterros sanitrios A formao da nova geopoltica das mudanas climticas Ensaio/ Essay Da maldio bendio dos recursos naturais: um palimpsesto discursivo do Banco Mundial RESENHAS / book reviews Peak Oil and the New, Local Economy Transformaes no Cerrado A corrida por terras GALERIA / gallery Payment for Ecosystem Services - A strategy for environmental conservation in productive agricultural regions of Brazil?

Universidade de Brasilia - UnB

Copyright 2010 by Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia. permitida a reproduo dos artigos desde que se mencione a fonte. UNIVERSIDADE DE BRASLIA Reitor: Ivan Camargo CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL Diretora: Doris Sayago LABORATRIO DE ENERGIA E AMBIENTE - FACULDADE DE TECNOLOGIA Diretor: Antonio Cesar Pinho Brasil Junior LABORATRIO DO AMBIENTE CONSTRUDO INCLUSO E SUSTENTABILIDADE Coordenadora: Raquel Naves Blumenschein REVISTA SUSTENTABILIDADE EM DEBATE Editores Responsveis: Jos Augusto Drummond e Marcel Bursztyn Editores Convidados: Ludivine Eloy, Emilie Coudel e Fabiano Toni Editoras Executivas: Gabriela Litre, Juliana Dalboni Rocha e Maria Beatriz Maury Editora de Comunicao: Gabriela Litre Editora de Resenhas: Raquel Carib Grando Editora da Galeria: Paula Simas de Andrade Reviso de Portugus: Jane Simoni, Gislaine Disconzi e Andra Mello Gouthier de Vilhena Reviso de Ingls: Jane Simoni, Catherine Gucciardi Garcez e Paula Simas de Andrade Administrao do Site: Thayse Cantanhede Projeto Grfico: Stefania Montiel Capa e Diagramao: Ruy Alcides de Carvalho Neto Fotografia da Capa: Marcel Bursztyn Periodicidade: semestral Sistema de avaliao: double-blind peer review Divulgao: eletrnica e impressa Endereo para submisso de artigos www.revista.sustentabilidade.unb.br Endereo para correspondncia do CDS Campus Universitrio Darcy Ribeiro - Gleba A, Bloco C - Av. L3 Norte, Asa Norte - Braslia-DF, CEP: 70.904-970 (Junto ao Centro de Excelncia em Turismo - CET) Telefones: 55(61) 31076000, 3107-6001, 3107-6002, Fax: 3107-5972 Apoio: Programa de Auxlio Publicao do IPEA (Chamada pblica PROESP No. 001/2011) _____________________________________________________________________________________ Sustentabilidade em Debate Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia, v. 4, n. 1 (2010 - 2013). Braslia Semestral ISSN Eletrnico 2179-9067 - ISSN Impresso 2177-7675 1. Desenvolvimento Sustentvel. Universidade de Braslia. Centro de Desenvolvimento Sustentvel. CDU 304:577 _______________________________________________________________________________________ Impresso no Brasil

C ONSELHO EDITORIAL
Editorial Board Presidente President Jos Augusto Drummond Membros Members Alan Cavalcanti Cunha Arun Agrawal Anthony Hall Asher Kiperstok Bertha Becker Boaventura de Sousa Santos Carolina Joana da Silva Francisco Ferreira Cardoso Gabriele Bammer Hassan Zaoual (in memorian) Herv Thery Ignacy Sachs Jalcione Almeida Jean-Franois Tourrand Joan Martinez-Allier Laura Maria Goulart Duarte Leila da Costa Ferreira Lcia da Costa Ferreira Marilene Corra da Silva Freitas Mrio Monzoni Martin Coy Merilee Grindle Michael Burns Michele Betsill Neli Aparecida de Mello Thry Othon Henry Leonardos Roberto Bartholo Jr. Suely Salgueiro Chacon Umberto Maturana Vandana Shiva

Universidade de Braslia

Universidade Federal do Amap University of Michigan London School of Economics Universidade Federal da Bahia Universidade Federal do Rio de Janeiro Universidade de Coimbra Universidade do Estado do Mato Grosso Universidade do Estado de So Paulo The Australian National University Universit du Littoral, Cte dOpale, France Universidade de So Paulo Lcole des Hautes tudes en Sciences Sociales, France Universidade Federal do Rio Grande do Sul La Recherche Agronomique pour le Dveloppement, France Universitat Autonoma de Barcelona Universidade de Braslia - UnB Universidade Estadual de Campinas Universidade Estadual de Campinas Universidade Federal da Amazonas Fundao Getlio Vargas Universitt Innsbruck Harvard University Council for Scientific and Industrial Research, South Africa Colorado State University Universidade de So Paulo Universidade de Braslia Universidade Federal do Rio de Janeiro Universidade Federal do Cear Universidade do Chile Research Foundation for Science, Technology and Natural Resource Policy

S USTENTABILIDADE EM D EBATE - S USTAINABILITY IN D EBATE


Exemplares impressos podem ser adquiridos pelo site Printed copies can be purchased through the site

www.podeditora.com.br

Sumrio - Table of Contents


Editorial - Editorial
Marcel Bursztyn, Jos Augusto Drummond, Gabriela Litre, Maria Beatriz Maury de Carvalho ................................................................................................... 07

Dossi / Dossier
Pagamentos por Servios Ambientais
Ludivine Eloy, Emilie Coudel, Fabiano Toni ................................................................................... 15

Implementando Pagamentos por Servios Ambientais no Brasil: caminhos para uma reflexo crtica
Ludivine Eloy, Emilie Coudel, Fabiano Toni ................................................................................... 21

Valorao de servios ecossistmicos: por que e como avanar?


Daniel Caixeta Andrade, Ademar Ribeiro Romeiro ....................................................................... 43

Limitaes da abordagem coaseana definio do instrumento de Pagamento por Servios Ambientais (PSA)
Daniel Caixeta Andrade, Marcelo Simes ..................................................................................... 59

Combating Deforestation through REDD+ in the Brazilian Amazon: a New Social Contract?
Anthony Hall ................................................................................................................................. 79

Pagamentos por Servios Ambientais, custos de oportunidade e a transio para usos da terra alternativos: o caso de agricultores familiares do Nordeste Paraense
Rosangela Calado da Costa, Marie-Gabrielle Piketty, Ricardo Abramovay .................................. 99

Anlise de instrumentos de mercado na gesto do Corredor Ecolgico Chapec, Santa Catarina, Brasil
Gisele Garcia Alarcon, Marcos Aurlio Da-R e Shigueko Terezinha Ishiy Fukahori ..................... 117

Histrico e implementao de sistemas de Pagamentos por Servios Ambientais no Estado de Minas Gerais
Ana Carolina Campanha de Oliveira, Mariana Barbosa Vilar, Larcio Antnio Gonalves Jacovine, Marcelo Oliveira Santos, Aline Daniele Jacon ............................................................................... 139

Debate / Debate
Waiting for an Unlikely REDD. Digressions from Anthony Halls Most Recent Book
Catherine Aubertin ........................................................................................................................ 163

Response to Catherine Aubertins Comments


Anthony Hall ................................................................................................................................. 171

Entrevista / Interview
nterview with Roldan Muradian and Esteve Corbera: The Simplicity of PES is Very Alluring, but We Cannot Use Simple Solutions to Solve Complex Problems
Ludivine Eloy,Emilie Coudel ........................................................................................................... 175

Artigos/Articles
Sobre palavras e atos no consumo sustentvel no Brasil: os aparentes paradoxos de uma pesquisa qualitativa
Rita de Cassia Monteiro Afonso, Roberto Bartholo, Dorothea Kleine, Maria das Graas Brightwell ......................................................................................................... 185

gua e espaos transfronteirios na Amrica do Sul: questes a partir do territrio


Gisela A. Pires do Rio, Helena Ribeiro Drummond ........................................................................ 209

A pegada ecolgica como instrumento de avaliao ambiental da Cidade de Campo Grande, MS


Andrea Janaina Cayres Estrela Fiorini, Celso Correia de Souza, Mercedes Abid Mercante ........... 231

Indicadores de avaliao para projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) em aterros sanitrios
Silvia Regina Stuchi Cruz, Snia Regina Paulino .......................................................................... 249

A formao da nova geopoltica das mudanas climticas


Helena Margarido Moreira ........................................................................................................... 275

E NSAIO / E SSAY
Da maldio bendio dos recursos naturais: um palimpsesto discursivo do Banco Mundial
Luis Fernando Novoa Garzon ........................................................................................................ 295

Resenhas /Book Reviews


Peak Oil and the New, Local Economy Book Review of Why Your World is About to Get a Whole Lot Smaller, by Jeff Rubin, written by
Catherine A. Gucciardi Garcez ....................................................................................................... 303

Transformaes no Cerrado Resenha do livro Transformaes no Cerrado: progresso, consumo e natureza, de Jos Paulo Pietrafesa e Sandro Dutra e Silva, escrita por
Paulo Henrique Martinez .............................................................................................................. 307

A corrida por terras Book review of The Land Grabbers - The New Fight over Who Owns the World, by Fred Pearce, written by
Paula Simas de Andrade ............................................................................................................... 311

Galeria / Gallery
Pagamento por Servios Ambientais uma estratgia para a conservao ambiental nas regies produtivas do Brasil? Payment for Ecosystem Services - A strategy for environmental conservation in productive agricultural regions of Brazil?
Adolfo Dalla Pria, Anita Diederichsen, Claudio Klemz .................................................................. 317

Sustentabilidade em Debate Sustainability in Debate

Editorial

Marcel Bursztyn, Jos Augusto Drummond, Gabriela Litre, Maria Beatriz Maury

com grande satisfao que apresentamos o nmero 7 de Sustentabilidade em Debate. O momento atual bem propcio para pensar sobre os intrincados caminhos da sustentabilidade. Passou-se um ano desde a realizao da Conferncia Rio+20. O seu pano de fundo foi a polarizao dos debates ambientais em torno de questes como a mudana climtica e a economia verde. Desde ento a realidade mundial reflete certa acomodao das estratgias polticas e geopolticas em torno de temas mais imediatos. O enfrentamento da crise econmica no seio da Unio Europeia (um bloco de naes que tem assumido papel de destaque no enfrentamento dos desafios ambientais) ocupa muito mais ateno do que questes voltadas ao longo prazo, como a redefinio de um sistema tributrio de acordo com critrios de poluio e emisses de carbono. Conflitos internacionais, como a guerra civil na Sria e a iminente chegada do Ir ao clube das naes que tm artefatos blicos nucleares, tambm tomam conta dos noticirios e dos debates internacionais. No entanto, os problemas ambientais se tornam cada vez mais claros e surpreendentes. Em maio de 2013 a NOAA (National Oceanic and Atmospheric Administration) anunciou que o seu observatrio de Mauna Loa, localizado no Hava, registrou a marca histrica de 400 ppm (partculas por milho) de concentrao de dixido de carbono (CO2) na atmosfera. Esse valor recorde nunca ocorreu durante toda a histria da humanidade, segundo os mais renomados estudiosos sobre o assunto. O nvel mdio estimado durante milhares de anos, at a Revoluo Industrial, de 280 ppm. As implicaes disso, embora ainda no plenamente avaliadas, so graves. mais um exemplo recente em que a realidade tem sido mais radical do que as previses. Desde 2010, quando lanamos o nmero 1 de Sustentabilidade em Debate (SeD), a revista tem sido um importante canal de apresentao do estado da arte do debate sobre o meio ambiente e o desenvolvimento sustentvel, no Brasil e no mundo. Nossa seo de resenhas apresenta aos leitores comentrios sobre amostra importante da literatura pertinente. A opo por organizar dossis temticos, sob a responsabilidade de editores convidados, especialistas nos temas escolhidos, permite aprofundar a discusso e confrontar ideias sobre questes que esto na or-

Marcel Bursztyn, Jos A. Drummond, Gabriela Litre, Maria Beatriz Maury

dem do dia. Procuramos ampliar esse debate ao agregarmos, em outras sees da revista, textos de opinio, entrevistas e a galeria de imagens comentadas. A crescente incluso de textos em outros idiomas, notadamente o ingls, abre uma ampla gama de possibilidades de acesso dos textos selecionados a um pblico maior, em escala internacional. A revista j foi acessada em mais de 70 pases, de todos os continentes. Tivemos neste primeiro semestre de 2013 a grata confirmao da relevncia de nosso peridico, ao sermos contemplados com o conceito B2 na avaliao pelo sistema Qualis, da Capes. Esse conceito foi emitido por aquela que para nosso foco principal rea da Capes: a de cincias ambientais. Para um peridico que, no momento da avaliao, tinha apenas dois anos de existncia, um alento. Estamos trabalhando para que na prxima rodada de avaliao esse conceito seja ainda maior. Para tanto, mantemos o mximo rigor com aspectos tais como a periodicidade, as avaliaes pelo sistema double-blind peer review, a qualidade grfica e a determinao de que artigos de autores da casa no ultrapassem 10% do total de cada volume, e sempre cumprindo os mesmos ritos de avaliao que os demais artigos. No caso, os autores da casa so os das unidades da Universidade de Braslia responsveis pela revista O Centro de Desenvolvimento Sustentvel, o Laboratrio de Energia e Meio Ambiente e o Laboratrio do Ambiente Construdo e Sustentabilidade. O apoio recebido do IPEA, que ajudou no financiamento dos nmeros editados em 2012, foi de grande valia. Crucial tem sido a contribuio dos membros da nossa equipe editorial (ver crditos na apresentao). So pesquisadores de alto nvel, sem os quais SeD no conseguiria se manter. Aos autores que nos enviam os seus trabalhos (em nmero crescente) e ao amplo corpo de pareceristas, os nossos agradecimentos. Este nmero 7 de SeD contm um dossi temtico sobre um dos temas que mais vem polarizando os debates recentes sobre polticas e instrumentos da gesto ambiental: o pagamento por servios ambientais. Para a organizao e edio desse dossi, foram convidados Ludivine Eloy, Emilie Coudel e Fabiano Toni. Ao todo, foram aprovados sete artigos, cujo contedo descrito na introduo escrita pelos editores convidados. Compem tambm o presente nmero um conjunto de cinco artigos sobre temas variados. No seu artigo Sobre palavras e atos no consumo sustentvel no Brasil: os aparentes paradoxos de uma pesquisa qualitativa, os autores Rita de Cassia Monteiro Afonso, Roberto Bartholo, Dorothea Kleine, Maria das Graas Brightwell tm como objetivo analisar contradies no que se refere a discurso e prtica sobre consumo sustentvel. Muitos pases permanecem reticentes implantao de novas institucionalidades e arenas de negociaes participativas em espaos transfronteirios. Assumindo a

Editorial

existncia de uma dinmica transfronteiria peculiar, o trabalho de Gisela A. Pires do Rio e Helena Ribeiro Drummond, titulado gua e espaos transfronteirios na Amrica do Sul: questes a partir do territrio apresenta e discute questes sobre gesto de gua em espaos transfronteirios, a fim suscitar debates sobre situaes efetivas de cooperao/conflito transfronteirios na Amrica do Sul. Andrea Janaina Cayres Estrela Fiorini, Celso Correia de Souza e Mercedes Abid Mercante explicam, em seu artigo A Pegada Ecolgica como Instrumento de Avaliao Ambiental da Cidade de Campo Grande, Mato Grosso do Sul, que a pegada ecolgica dessa cidade est 12,22% acima da mundial e 68,33% acima do que considerado disponvel de modo sustentvel para cada habitante do planeta. Em Indicadores de avaliao para projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) em aterros sanitrios, Silvia Regina Stuchi Cruz e Snia Regina Paulino propem indicadores de avaliao dos cobenefcios sociais e ambientais que podem ser gerados a partir de projetos de MDL nos aterros sanitrios Bandeirantes e So Joo, localizados na cidade de So Paulo. Finalmente, no seu artigo A Formao da Nova Geopoltica das Mudanas Climticas, Helena Margarido Moreira descreve a evoluo das negociaes em torno das mudanas climticas em busca de um acordo global mais inclusivo e eficaz. Completam o nmero um ensaio de Luis Fernando Novoa Garzon Da maldio bendio dos recursos naturais: um palimpsesto discursivo do Banco Mundial, trs resenhas, uma entrevista com Roldan Muradian e Esteve Corbera sobre Pagamentos por Servios Ambientais, um debate sobre o mais recente livro de Anthony Hall sobre REDD em Amrica latina e a Galeria, que tambm tem como tema o Pagamento por Servios Ambientais. Esperamos seguir contando com a ateno de nossos leitores e com a preferncia de nossos autores. Desejamos a todos uma boa leitura.

Sustentabilidade em Debate Sustainability in Debate

Editorial

Marcel Bursztyn, Jos Augusto Drummond, Gabriela Litre, Maria Beatriz Maury

We are very pleased to present the seventh issue of Sustainability in Debate - SeD. Early 2013 brought highly relevant developments that made us ponder about the intricate routes of sustainability. One year has passed since Rio + 20. The Summits underlying theme was the polarization of environmental discussions between the issues of climate change and green economy. Since then, global politics have somewhat subsided and political and geopolitical strategies have focused on more immediate topics. The engagement of the European Union (a block of nations that has played a remarkable role in dealing with environmental challenges) in its own economic crisis has caught much more attention than long-term matters. One example is the redefinition of its taxation system in accordance with criteria linked to pollution and carbon emissions. International conflicts, such as the Syrian civil war and the imminent admission of Iran into the closed club of nations that have nuclear warfare hardware have also caught a large part of the medias attention and of the international debates. Environmental problems are becoming ever more evident and surprising. In May of 2013, NOOA (National Oceanic and Atmospheric Administration) announced that its observatory of Mauna Loa, in Hawaii, recorded the all time high measurement of 400 ppm (parts per million) of carbon dioxide (CO2) in the atmosphere. According to the most authoritative studies, this amount of carbon dioxide in the atmosphere never happened before during the history of humanity. The average estimated level for the last thousands of years, before the Industrial Revolution, is 280 ppm. The implications of this phenomenon, although not yet fully evaluated, are very serious. This is one more example of how reality has been more radical than predictions. Since 2010, when we published the first issue of Sustainability in Debate (SeD), the journal has been an important showcase for the state of the art research and for perspectives on issues concerning the natural environment and sustainable development, in Brazil and in the world. Our Book Review section has offered insights about an important sample of the pertinent literature. Our decision to publish thematic dossiers, coordinated by invited editors who are specialists in their fields,

Marcel Bursztyn, Jos A. Drummond, Gabriela Litre, Maria Beatriz Maury

has allowed us to provide deeper discussions and to display different points of view about current issues. Other sections, like opinion pieces, interviews and image galleries, enrich our journal. The growing number of texts published in languages other than Portuguese, particularly English, has allowed some of our readers to choose among a wider variety of writings, in an international scale. People from more than 70 countries, from all continents, have accessed SeD. In early 2013 we received good news about the relevance of our journal SeD was awarded with a B2 rating by the Qualis-Capes journal rating system1. This relatively high rating was issued exactly by the Capes committee representing the field of Environmental Sciences, which is our major target field. For a journal that at the moment of the evaluation had existed for only two years (and published only four issues), this has generated much encouragement. We will continue to work hard, expecting to reach a higher rating the next time around. Our efforts have been especially careful about several points, among which we should mention four: punctuality; the double-blind peer review method; visual quality; and the avoidance of inbreeding. This last point means that the publication of articles by authors linked to the institutions that publish the journal is limited to a maximum of 10 percent of the total articles in each issue and even then they must go through the same evaluation as all other articles. The valuable financial support provided by Brazils IPEA helped fund the publication of the two 2012 issues. However, the contributions of our editorial staff (see credits) have been vital to our success. Besides managing all aspects of the journal, our staff is composed by high-level researchers. Without them, SeD could not be published regularly. We wish to thank the growing number of authors who submit their texts to SeD and our reviewers. Our seventh issue contains a thematic dossier focused on one of the most controversial kinds of environmental management policies or instruments payments for environmental services. Ludivine Eloy, Emilie Coudel e Fabiano Toni were invited to edit this issue, which contains seven articles. Their contents are described in the introduction to the dossier, written by the invited editors. Five other scientific articles on various topics are also published in this issue. In Sobre palavras e atos no consumo sustentvel no Brasil: os aparentes paradoxos de uma pesquisa qualitativa, Rita de Cassia Monteiro Afonso, Roberto Bartholo, Dorothea Kleine and Maria das Graas Brightwell examine the contradictions between discourse and practice in the field of sustainable consumption. Many countries remain reticent about the adoption of new institutions and participatory negotiation arenas in transboundary areas. Assuming that there is a

Editorial

peculiar transboundary dynamics, Gisela A. Pires do Rio and Helena Ribeiro Drummond, in, gua e espaos transfronteirios na Amrica do Sul: questes a partir do territrio, discuss several aspects of water management in international boundaries, seeking to stimulate discussions about concrete situations of cooperation and/or conflict over water found in South American countries. Andrea Janaina Cayres Estrela Fiorini, Celso Correia de Souza and Mercedes Abid Mercante, in A Pegada Ecolgica como Instrumento de Avaliao Ambiental da Cidade de Campo Grande, Mato Grosso do Sul, show that the ecological footprint of the city of Campo Grande is 12.22 percent above the world footprint and 68.33 percent above the levels of what is available in a sustainable mode of life for each of the Earths inhabitants. In Indicadores de avaliao para projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) em aterros sanitrios, Silvia Regina Stuchi Cruz and Snia Regina Paulino propose indicators to assess the social and environmental benefits to be generated by CDM projects involving the Bandeirantes and So Joo landfills, both located in the city of So Paulo. Finally, in A Formao da Nova Geopoltica das Mudanas Climticas, Helena Margarido Moreira describes the evolution of climate change negotiations, as they try to move towards a global agreement that is more inclusive and effective. The issue is completed by an essay written by Luis Fernando Novoa Garzon Da maldio bendio dos recursos naturais: um palimpsesto discursivo do Banco Mundial; three book reviews; an interview with Roldan Muradian and Esteve Corbera about payments for environmental services; a debate about Anthony Halls recent book on REDD projects in Latin America; and the Gallery, which offers text and photographs on the same topic of payments of environmental services. We hope that our readers will be pleased with the content of this issue and that authors will continue submitting their work to SeD. We wish a good reading to all.

NOTES
1

In Brazil, CAPES evaluates scientific journals by through the Qualis index, which, among other purposes, identifies the journals which have stronger relevance in each area of knowledge, both to researchers and to funding agencies and scientific institutions.

Dossi Dossier

Pagamentos por Servios Ambientais no Brasil

Dossi Pagamentos por Servios Ambientais no Brasil


Ludivine Eloy1 Emilie Coudel2 Fabiano Toni3
CNRS UMR Art-Dev 5281 Universit Montpellier 3, Site Saint-Charles - Rue Henri Serre 34090 Montpellier Centro de Desenvolvimento Sustentvel / Universidade de Brasilia Campus Universitrio Darcy Ribeiro - Gleba A, Bloco C - Av. L3 Norte, Asa Norte Braslia ludivine.eloy@univ-montp3.fr
2 1

Cirad, UR Green, 34398 Montpellier, France Embrapa Amaznia Oriental, Belem, Brasil emilie.coudel@cirad.fr

Centro de Desenvolvimento Sustentvel / Universidade de Brasilia Campus Universitrio Darcy Ribeiro - Gleba A, Bloco C - Av. L3 Norte, Asa Norte Braslia ftoni@unb.br

Efeito de moda? Novo nome para receitas antigas? Fonte de recursos para a conservao? Ou real evoluo das polticas ambientais e agrcolas? Talvez seja cedo para responder. O fato que a noo de servio ecossistmico se impe como novo paradigma, desde a sua mediatizao no incio dos anos 2000. Paralelamente, a construo de dispositivos de pagamento por servios ambientais1(PSA) se generaliza nos pases tropicais, sobretudo na Amrica Latina. Ela resulta da promoo, por instituies financeiras e redes cientificas internacionais, de pagamentos diretos a proprietrios de terra em troca de prticas conservacionistas. Idealizados como instrumentos de mercado na literatura cientifica, na prtica os PSA acabam combinando mecanismos de mercado com regulamentao governamental e subsdios aos agricultores. As noes de servio ecossistmico e de pagamentos por servios ambientais podem ser consideradas como objetos polticos, mobilizados e significados por diferentes atores segundo os seus interesses. Portanto, a posio adotada neste dossi a de uma viso no-normativa do conceito de PSA, para abarcar todos os modalidades e debates que se referem a ele. Portanto, buscamos reunir textos que compartilham uma viso crtica dessa noo, no intuito de discutir as suas modalida-

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Ludivine Eloy, Emilie Coudel, Fabiano Toni

des de aplicao no Brasil e os seus arranjos institucionais e financeiros, pois estas escolhas tm origens e consequncias complexas2. Estas questes assumem um dimenso particular no contexto brasileiro, por trs razes. Primeiro, porque num pas-continente, com alta diversidade socioambiental e muitos conflitos fundirios, o desafio maior do governo desenhar ou apoiar polticas de PSA com escala, escopo e sistema de financiamento apropriados para garantir eficincia ambiental e equidade social. H uma mobilizao crescente de comunidades rurais, que passam a ver os projetos de PSA como uma fonte promissora de recursos. Assim, o processo de deciso sobre PSA ocorre em diferentes nveis de governo e influenciado pelo setor privado e pelos movimentos sociais. Segundo, porque num contexto de reforo dos instrumentos de comando e controle, de fragilizao das reas protegidas, de descentralizao das polticas ambientais e de desenvolvimento rpido dos sistemas de compensao ecolgica, preciso ficar atento aos novos fenmenos de legitimao ou de excluso de prticas e grupos sociais decorrentes da implementao de PSA. Terceiro, porque o tema dos PSA no Brasil ainda recente na esfera acadmica e debatido principalmente a partir de perspectivas ecolgicas e econmicas. Diante dos conflitos em torno do uso dos recursos naturais, acreditamos que um dilogo interdisciplinar que incorpore uma abordagem poltica e geogrfica essencial para uma reflexo sobre estes novos instrumentos de gesto ambiental. Nesse sentido, o artigo que assinamos, intitulado Implementando Pagamentos por Servios Ambientais no Brasil: caminhos para uma reflexo crtica, procura introduzir o tema do dossi, analisando as principais evolues das polticas de pagamento por servios ambientais no pas e as suas implicaes para conciliao entre conservao e desenvolvimento. Para ir alm dasteorias dominantes sobre o tema de PSA, os dois artigos seguintes propem abordagens alternativas na rea da economia. O primeiro, de Daniel Caixeta Andrade e Ademar Ribeiro Romeiro Valorao de servios ecossistmicos: por que e como avanar? reflete sobre a utilizao dos princpios da economia ecolgica para aprimorar a metodologia de valorizao ecossistmica. J o artigo Limitaes da abordagem coaseana definio do instrumento de Pagamento por Servios Ambientais, de Marcelo Silva Simes e Daniel Caixeta Andrade, faz uma reviso bibliogrfica que esclarece como a economia ecolgica e institucional pode contribuir para uma melhor caracterizao dos instrumentos de PSA. Este artigo dialoga diretamente com a entrevista de RolandMuradian e Esteve Corbera, publicado no fim do dossi. Esses dois pesquisadores ganharam destaque nos ltimos anos por utilizar a economia institucional e a economia poltica para analisar as origens, os efeitos e os jogos de poder associados implementao de PSA nos pases em desenvolvimento. Na segunda parte do dossi, entramos na anlise da governana de alguns casos de PSA. Anthony Hall, em Combating Deforestation through REDD+ in the Brazilian

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Pagamentos por Servios Ambientais no Brasil

Amazon: a New Social Contract?, examina a construo do REDD na Amaznia como uma forma especifica de PSA e discute as suas implicaes em termos de governana ambiental naquela regio. Vale destacar que Catherine Aubertin abre o debate comentando o mais recente livro de Hall (Forests and climate change. The social dimensions of REDD in Latin America, 2012), publicado no fim do dossi, comentrio esse respondido pelo prprio autor. J o artigo de Rosangela Calado da Costa, Marie-Gabrielle Piketty, e Ricardo Abramovay, Pagamentos por servios ambientais, custos de oportunidade e a transio para usos da terra alternativos: o caso de agricultores familiares do Nordeste Paraense, tem foco nas escolhas tcnicas feitas em projetos de PSA do tipo Proambiente, na Amaznia, e na sua viabilidade econmica, tendo em vista as prticas agrcolas de fronteira agricola. Gisele Garcia Alarcon, Marcos Aurlio Da-R e Shigueko Terezinha Ishiy Fukahori, em Anlise de instrumento de mercado na gesto do Corredor Ecolgico Chapec, SC, mostram como os PSA so mobilizados para implementar um corredor ecolgico, envolvendo diferentes atores. Por sua vez, o artigo de Ana Carolina Campanha de Oliveira, Mariana Barbosa Vilar, Larcio Antnio Gonalves Jacovine, Marcelo Oliveira Santos, Aline Daniele Jacon, Histrico e implementao de sistemas de Pagamentos Por Servios Ambientais no Estado de Minas Gerais, traa o histrico e o funcionamento do programa Bolsa Verde em Minas Gerais, destacando a sua relao com projetos anteriores. Os dois artigos mostram como o foco dos PSA na modalidade conservao da floresta nativa acaba condicionando a seleo dos agricultores participantes do programa. Eles mostram tambm como o acesso aos conhecimentos tcnicos e rede social, associado ao sistema de monitoramento, tambm influencia sobre o ingresso dos agricultores familiares nos programas. Este dossi busca motivar novas reflexes, pois a implementao de PSA renova o debate sobre a articulao entre conservao e desenvolvimento. Definir como so produzidos os servios ambientais, em quais espaos esto localizados, quem deve mant-los e como, um desafio. Esse desafio diz respeito incluso dos conhecimentos locais acerca da gesto dos recursos naturais nos modelos de gesto ambiental, escolha entre a integrao e a segregao de paisagem, e ao lugar dado participao local e ao coletiva nas polticas ambientais e agrcolas. Mais do que uma norma a se seguir, os PSA so claramente um objeto poltico para se pesquisar e aprimorar.

NOTAS
1

Para esclarecimentos sobre as diferenas entre as noes de servio ecossistmico, servio ambiental e PSA, ver o nosso artigo Implementando Pagamentos por Servios Ambientais no Brasil: caminhos para uma reflexo crtica.

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Sustentabilidade em Debate Sustainability in Debate

Implementando Pagamentos por Servios Ambientais no Brasil: caminhos para uma reflexo crticas
Ludivine Eloy 1, Emilie Coudel2 Fabiano Toni3
CNRS UMR Art-Dev 5281 Universit Montpellier 3, Frana ludivine.eloy@univ-montp3.fr 2 CIRAD, UR Green, 34398 Montpellier, France / Embrapa Amaznia Oriental, Belm, Brasil 3 Centro de Desenvolvimento Sustentvel Universidade de Braslia
Recebido em 23.03.2013 Aceito em 13.06.13
1

ARTIGO

Resumo
O texto analisa a evoluo das polticas e programas de Pagamentos por Servios Ambientais (PSA) no Brasil e discute as implicaes dos modelos preponderantes para a conciliao entre conservao e desenvolvimento. Os PSA emergiram de iniciativas de diversificao produtiva e de transio agroecolgica. Entretanto, sua institucionalizao em politicas pblicas favorece a convergncia para medidas de restrio de uso da terra e de restaurao florestal. Esta tendncia coincide com o uso de satlites para o monitoramento dos projetos que produz um sistema binrio de representao da paisagem. Isso justifica modelos convencionais de intensificao da agricultura e de proteo da natureza que no levam em conta atividades agropecurias provedoras de servios ambientais. Assim, o ingresso dos agricultores nos programas de PSA depende, mais do que nunca, do seu acesso s redes e cientifico-tcnicas que estruturam os arranjos institucionais locais. Palavras chaves: Pagamentos por servios ambientais, conservao, servios ecossistmicos, Brasil

Abstract
This study analyzes the evolution of policies and programs for Payments for Environmental Services - PES in Brazil and discusses the implications of prevailing models for reconciling conservation and development. PES emerged from initiatives of productive diversification and agroecological transition. However, its institutionalization in public policies favors a convergence towards forest conservation and restoration. This trend coincides with the use of satellite images to monitor land-use, which produces a binary representation of the landscape. This justifies conventional models of agricultural intensification and nature protection, which does not take into account the provision of environmental services through traditional agricultural practices. Therefore, the access of farmers to PES is contingent on their access to scientific-technical networks that structure local institutional arrangements. Key words: Payments for environmental services, conservation, ecosystem services, Brazil.

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I NTRODUO
Desde o fim dos anos 1990, os Pagamentos por Servios Ambientais (PSA) ganharam destaque como um instrumento de mercado para viabilizar a proteo ambiental (Wunder, 2005), e vm sendo incorporado s polticas pblicas de diversos pases, sobretudo na Amrica Latina. Este instrumento emerge num contexto de liberalizao econmica, para suprir as deficincias dos estados e encontrar novas fontes de financiamento para a conservao e o desenvolvimento (ENGEL et al., 2008). A justificativa dos PSA encontra-se nas crticas aos instrumentos pblicos e aos projetos integrados de conservao e desenvolvimento que marcaram os anos 1970 a 1990, especialmente nos pases em desenvolvimento (FERRARO E KISS, 2002; PAGIOLA et al., 2002, PESCHE et al., 2012). No entanto, na prtica, poucos projetos chamados de PSA estabelecem verdadeiros mercados de Servios Ambientais, pois geralmente diversos atores tanto pblicos quanto privados precisam se envolvem nessas iniciativas. As experinciaspiloto de PSA mais citadas foram desenvolvidas por governos, com apoio de organizaes internacionais e ONGs, como o caso na Costa Rica e no Mxico. Assim, na conceituao mais ampla de PSA, proposta por Muradian et al. (2010), os PSA so arranjos institucionais que visam a promoo de transferncias de recursos entre atores sociais objetivando a criao de incentivos econmicos e a compatibilizao das decises de uso de terras de indivduos e/ou comunidades aos interesses sociais de promoo do capital natural (p. 1205). Desta forma, os projetos chamados de PSA abrem espao para novos atores nas polticas de conservao e do margem para a criao de novos arranjos institucionais. A popularidade do conceito foi reforada pela argumentao que alm da eficcia em termos de gesto ambiental, esquemas de PSA poderiam contribuir para a luta contra pobreza (GRIEG-GRAN et al., 2005; ENGEL et al., 2008). Porm, a nfase dada nos ltimos anos por governos, instituies financeiras internacionais e ONGs a esse instrumento esconde fragilidades e riscos importantes em termos de governana ambiental (MURADIAN et al., 2013). Por exemplo, apesar de posicionar os agricultores como atores chave da gesto de recursos naturais e buscar incentiv-los ao invs de puni-los, poucos PSA favorecem a sua participao nas decises a respeito da gesto dos recursos naturais (KOSOY et al., 2008). No Brasil, depois de uma dcada de experimentao e de projetos piloto locais de PSA, o governo federal est definindo um quadro legislativo para a implementao de PSA em nvel nacional. O caso particular, pois as polticas de conservao nas ltimas dcadas foram relativamente exitosas. Precursor da idia de gesto comunitria (ou participativa) dos recursos naturais, afirmada durante a conferncia do Rio-92, o governo implementou, desde os anos 1980, inmeros programas e leis visando a gesto sustentvel de territrios coletivos (Unidades de Conservao de Uso Sustentvel, Terras Indgenas, Territrios Quilombolas). Alm disso, recentemente o pas foi reconhecido pela eficincia das suas polticas de comando e controle contra desmatamento (ASSUNO et al., 2012, NEPSTAD et al., 2011). Isso

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leva a refletir sobre a possvel complementaridade dos PSA com as polticas anteriores e como isso influencia a orientao dada a esse instrumento. Neste contexto, cabe perguntar como os PSA so utilizados como novo instrumento de poltica ambiental no Brasil e quais so as implicaes das escolhas realizadas. Esta pergunta, permeia todo este dossi sobre PSA, e ser tratada aqui apenas na perspectiva histrica, geogrfica e poltica, sem aprofundamento da perspectiva econmica, esta ser tratada em diversos artigos deste nmero. Acreditamos que o dilogo interdisciplinar particularmente necessrio quando se trata de PSA, uma vez que este tema tende a ser analisado principalmente pelas cincias econmicas, em nveis macro, muitas vezes sem vislumbrar a complexidade dos arranjos sociais e institucionais e das dinmicas socioambientais nos nveis locais. Portanto, neste artigo, analisamos a evoluo das polticas e programas de PSA no Brasil e discutimos as implicaes dos modelos preponderantes para a conciliao entre conservao e desenvolvimento. Na primeira seo contextualizamos brevemente a emergncia dos PSA, tanto nas esferas cientficas internacionais quanto nas polticas, em particular nos pases precursores da Amrica Latina. Na segunda seo analisamos como essa emergncia se deu no Brasil, bem como os processos de institucionalizao e combinao dos PSA com outros instrumentos. Na terceira seo, discutimos os desafios desta implementao, em particular em relao participao social e valorizao dos conhecimentos locais.

1. E MERGNCIA E IMPLEMENTAO DOS PSA


1.1. Dos servios ecossistmicos aos Pagamentos por Servios Ambientais
O conceito de servios ecossistmicos (SE1) comeou a ser utilizado nos anos de 1980 por cientistas da conservao norte americanos, como argumento favor da conservao da biodiversidade. A disseminao da noo de SE serviu para chamar ateno da opinio pblica sobre o valor monetrio dos ecossistemas em escala global (CONSTANZA et al., 1997). Com a publicao dos resultados da Avaliao Ecossistmica do Milnio, em 2005, este conceito se espalhou rapidamente nas arenas polticas e cientficas sobretudo em nvel internacional (FROGER et al., 2012). A difuso do conceito de servio ecossistmico na literatura cientfica brasileira segue a tendncia internacional descrita por Pesche et al. (2012): a partir dos anos 1990, utilizada para alertar a opinio publica e os tomadores de deciso sobre os valores dos ecossistemas, principalmente em relao proviso de gua no bioma Mata Atlntica (FUNDAO SOS MATA ATLNTICA et al., 1998), e aos impactos do desmatamento e da degradao florestal na Amaznia (FEARNSIDE, 1997, NEPSTAD et al., 1999). O conceito de SE serviu tambm para promover a priorizao, a ampliao e o financiamento das reas protegidas nos diferentes biomas (MEDEIROS et al., 2011), principalmente na Amaznia, onde florestas eram consideradas fundamentais para mitigar a crise climtica (SOARES-FILHO et al., 2006).

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A noo de Pagamento por Servio Ambiental (PSA) tem, por sua vez, uma origem distinta, pois emergiu no inicio dos anos 2000, a partir das crticas a polticas anteriores de gesto ambiental nos pases em desenvolvimento, crticas baseadas na falta de eficincia dos projetos integrados de desenvolvimento e conservao e nos limites dos mecanismos de comando e controle (MRAL, 2012). Os PSA apareceram como uma maneira de condicionar pagamentos a prestao de um servio que poderia ser controlado (FERRARO E KISS, 2002, PAGIOLA et al., 2002). Segundo a definio proposta por S. Wunder, o PSA uma transao voluntria, na qual um servio ambiental bem definido, ou um uso da terra que possa assegurar este servio, adquirido por, pelo menos, um comprador de, no mnimo, um provedor, sob a condio de que ele garanta a proviso do servio (condicionalidade) (WUNDER, 2005: p. 3). As noes de condicionalidade2, adicionalidade3 e voluntarismo eram centrais na criao de mercados de servios, vistos como uma soluo pragmtica, eficaz e eficiente para resolver os problemas ambientais e para promover, ao mesmo tempo, a luta contra a pobreza (GRIEG-GRAN et al., 2005). Se o discurso do PSA novo, em muitos contextos, sua prtica uma continuidade de velhas polticas. Alguns autores denunciam a participao do Estado nos PSA, como um desvirtuamento destes, que acabam se assemelhando a instrumentos de comando e controle (ROTH E DRESSLER, 2012). Tambm, alertas se multiplicam sobre os possveis efeitos polticos perversos da valorizao econmica dos SE (KARSENTY, 2007, MACFEE, 1999), principalmente no que se refere aos impactos para os modos de vida locais. De fato, as fundaes da norma comeam a ser questionadas, j que as experincias realizadas mostram que as escolhas no so somente tcnicas, mas dependem em grande parte de decises polticas e do contexto institucional (MURADIAN et al., 2013, MURADIAN et al., 2010).

1.2. Emergncia e diversificao dos PSA na America Latina


A promoo dos PSA nos pases do Sul se insere na continuidade de outros instrumentos de mercados de direitos relativos ao meio ambiente (WEBER E KARSENTY, 2004). Tais instrumentos incluem debt for nature swaps (KARSENTY, 2007), mercados da biodiversidade (AUBERTIN et al., 2007), Mecanismos de Desenvolvimento Limpo (BOYDet al., 2007), e, mais recentemente, o mecanismo de Reduo das Emisses por Desmatamento e Degradao - REDD (HALL, 2008). As primeiras experincias de polticas nacionais de PSA foram lanadas pela Costa Rica em 1996 e depois pelo Mxico, em 2003, ambas impulsionadas pela vontade das instituies internacionais (principalmente o Banco Mundial) de promover instrumentos de mercado independentes do Estado, num contexto de liberalizao econmica dos dois pases. At recentemente, a maioria dos dispositivos de PSA na Amrica Latina esteve centrada na conservao de matas ciliares para a gesto de recursos hdricos, na

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escala de micro-bacias hidrogrficas (SOUTHGATE E WUNDER, 2009), sobretudo na Costa Rica, Mxico, Equador, Bolvia e Brasil. So, em sua maioria, projetos pilotos gerenciados por ONGs que utilizam financiamentos oriundos de fundaes privadas, empresas ou organizaes internacionais. Na Costa Rica (LE COQ et al., 2012) e no Mxico (MACFEE E SHAPIRO, 2010), as polticas publicas de PSA se transformaram ao longo do tempo e incorporaram prerrogativas governamentais em termos de soberania e luta contra pobreza, assim como reivindicaes de organizaes agrcolas e de movimentos socais. O Mxico se destaca por conceber PSA destinados entidades coletivas, como ejidos e comunidades indgenas. Alm disso, as experincias de PSA na Amrica Latina se diversificaram para atender s novas perspectivas trazidas pelos mercados de carbono, principalmente por meio de esquemas de compensao (CORBERA et al., 2009). Elas incluram tambm aes de conservao da biodiversidade nos novos tipos de reas protegidas baseadas no modelo de gesto bioregional (corredores, reservas de biosferas, redes ecolgicas). Seguindo uma tendncia internacional, essas reas incorporam progressivamente mais paisagens habitadas, cultivadas ou manejadas pelo homem (ZIMMERER, 2006). Na Costa Rica e no Mxico, devido s reivindicaes das organizaes agrcolas e dos movimentos socais, os esquemas nacionais de PSA passaram contemplar no apenas a proteo dos ecossistemas naturais, mas tambm a conservao ambiental em paisagens produtivas, por exemplo com novas modalidades para incentivar os sistemas agroflorestais (MCAFEE E SHAPIRO, 2010; RAPIDEL et al., 2011).

2. E MERGNCIA E INSTITUCIONALIZAO DOS PSA NO B RASIL


2.1. Primeiras experincias e institucionalizao local
No Brasil, a regio da Mata Atlntica aquela onde os PSA mais se destacam. O crescimento das grandes metrpoles do Sul e do Sudeste estimula uma demanda local por servios ecossistmicos, principalmente por conservao da gua. Um estudo do MMA levantou cerca 80 projetos de PSA neste bioma at 2010 (BECKER GUEDES E SEEHUSEN, 2011), a maioria sendo destinados proteo dos recursos hdricos. Diversas organizaes trabalham com o tema na regio, dentre as quais se destacam o MMA, FUNBIO, Cooperao Alem, Agncia Nacional de guas, Banco Mundial e The Nature Conservancy. A formao de comits de bacias hidrogrficas e o estabelecimento de um sistema de cobrana pelo uso agrcola da gua4, na dcada de 1990, esto na origem do estimulo criao dos primeiros PSA-gua (BRANNSTROM, 2001). O Brasil difere de outros pases latino americanos, na medida em que os recursos arrecadados pela cobrana so geridos pelos Comits de Bacia Hidrogrfica e no pelo governo central. Assim, mais provvel que tais recursos realmente custeiem programas de PSA mais descentralizados do que no Mxico ou na Costa Rica. No Brasil, ainda de forma incipiente, alguns comits vm investindo em projetos de PSA. Um exemplo o programa produtor de gua, lanado em 2001 pela Agncia Nacional de

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guas (ANA) e que prev a remunerao dos agricultores que protegem e recuperam as matas ciliares para garantir o abastecimento de gua e para combater a eroso. Desde 2006 as experincias de PSA-gua se multiplicam e se ampliam no Sul / Sudeste do pas, com arranjos que envolvem a ANA, as secretarias estaduais ou municipais de meio ambiente, e ONGs, com destaque para The Nature Conservancy (TNC). A difuso e a ampliao dos projetos pilotos de PSA se traduz pela incorporao deste instrumento em polticas pblicas municipais e/ou estaduais, por meio, muitas vezes, da criao de novas leis relacionadas a recursos hdricos (figura 1). Na Costa Rica se estruturaram instituies nacionais de gesto de PSA, com apoio de parceiros internacionais como Banco Mundial, ONGs internacionais e Universidades Norte Americanas. J no Brasil, os parceiros investem e incentivam diretamente os estados na construo dos seus sistemas de PSA e/ou de compensao ambiental, como no caso de So Paulo, Esprito Santo, Bahia, Acre ou Santa Catarina (cf. ALARCON et al., neste numero; PAGIOLA et al., 2012). Santos et al. (2012) identificaram 20 iniciativas legislativas no mbito estadual (14 leis e seis decretos). Os estados abrangidos por estas leis incluem: Acre, Amazonas, Esprito Santo, Minas Gerais, So Paulo, Rio de Janeiro, Santa Catarina e Paran. Algumas das leis encontradas so especficas sobre PSA. Em muitos casos, h compartilhamento da gesto entre diferentes instituies pblicas por meio de comits, que podem ou no contar com participao da sociedade civil. Certos municpios possuem tambm suas leis sobre PSA, e at criaram fundos especficos, como o caso de Extrema-MG e de Montes Claros-MG.

Figura 1. Cronologia da emergncia do principais programas de PSA e seus marcos regulatrios no Brasil

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Na regio Norte, os primeiros PSA foram implementados no mbito do programa Proambiente, iniciado em 2003. O Proambiente, incentivava a transio agroecolgica, e para isso fornecia apoio tcnico ao produtores e planejamento comunitrio (MATTOS, 2010; BRITTO et al. 2012). O projeto incluiu 11 plos e 6000 famlias, e foi liderado pelos movimentos sociais em parceria com o governo federal. No entanto, o Proambiente terminou em 2010 por falta de recursos e de quadro institucional no nvel federal. Outros PSA foram concebidos para assegurar a continuao de Sistemas Agroflorestais, liderados por organizaes locais, com apoio de programas de cooperao internacional, principalmente do PPG7 (DOS SANTOS E VIVAN, 2012). Apoiando-se na agenda REDD, que estava emergindo em nvel internacional, os Estados do Amazonas e do Acre procuraram captar recursos para suas polticas ambientais. O estado de Amazonas criou em 2007 o Bolsa Floresta, como forma de pagamento individual e coletivo para influenciar prticas de uso de recursos naturais dentro das reas protegidas (HALL, 2008). So pagamentos condicionados a restries do uso de reas, mas que implicam em poucas mudanas relacionadas ao uso tradicional feito pelos moradores das UCs. Grupos indgenas tambm viram no REDD uma oportunidade de conseguir recursos para garantir a proteo da sua terra, como no caso do Projeto Carbono dos Paiter-Surui (TONI E FERREIRA, 2011). Nos primeiros anos de implementao do PSA no Brasil houve uma grande diversidade de projetos no que diz respeito a seus objetivos e arranjos institucionais. Segundo Pagiola et al. (2012), o desafio, atualmente, conseguir ampliar a escala dessas aes para ganhar coerncia e eficincia

2.2. Rumo a um quadro nacional


No Brasil, no existe um regime nacional a respeito dos PSA. Esta agenda no foi assunto prioritrio das polticas ambientais nos ltimos anos e s agora chega numa fase de institucionalizao. Ao contrrio do Mxico e da Costa Rica, que tem uma longa tradio de gesto florestal centralizada, a poltica florestal do Brasil fragmentada em diversos rgos do governo federal e de governos estaduais, com pouca articulao. Desde a dcada de 2000, algumas leis e programas procuram dar um quadro mais unificado e centralizado a essa poltica. Exemplo disso so, o Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC), de 2000, o Plano de Ao para a Preveno e Controle do Desmatamento na Amaznia Legal (PPCDAM) de 2004, e o do Cerrado (PP-Cerrado) de 2010, o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF), de 2006. Dentro desse quadro vem sendo discutida a criao de um regime nacional de PSA, notadamente por meio do Substitutivo ao Projeto de Lei n 792/2007 e seus apensos, que visam instituir uma Poltica Nacional de Pagamento por Servios Ambientais. A iniciativa traduz a necessidade de se normatizar a diversidade de projetos locais j existentes. Porm, umas das grandes dificuldades enfrentadas para elaborao de

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um regime nacional de PSA a dificuldade de criar uma fonte de recursos pblicos em nvel nacional, que possa atender s demandas de todo o pas. Um primeiro passo na criao desses fundos foi o estabelecimento do Fundo Amaznia, em 2008, para captar dinheiro internacional e fomentar projetos de conservao. Mais recentemente, duas leis federais trataram especificamente de PSA: a lei do Fundo Clima (Lei 12.114 de 2009) e a lei do programa Bolsa Verde (Lei 12.512 de 2011). Essas duas leis criam modelos para administrao pblica advindos de programas de PSA. As fontes de recursos previstas so prioritariamente nacionais, mas no caso do Fundo Clima possvel haver doaes ou emprstimos de instituies internacionais. No entanto, para conseguir atingir as metas definidas internacionalmente nos tratados sobre mudanas climticas5, o Governo Federal apostou prioritariamente em estratgias de controle do desmatamento (BARRETO et al., 2012).

2.3. Articulao com outras polticas


Claramente, no Brasil, os PSA no esto concebidos para substituir a ao pblica, mas como um complemento aos instrumentos de regulao ambiental (VEIGA E MAY, 2010). Desde os meados dos anos 2000, o Brasil intensificou o uso de instrumentos de comando e controle do desmatamento, e deu continuidade sua poltica de criao de reas protegidas. No entanto, diversos autores apontam para a necessidade de usar os PSA de maneira complementar aos mecanismos de comando e controle para resolver os problemas ambientais crescentes no Brasil (MAY, 2011; SHIKI E SHIKI, 2011). Um exemplo dos limites da poltica tradicional o fato de que apesar da superfcie das reas protegidas brasileiras ter expandido muito nos ltimos anos6, muitas destas reas tem dificuldade de sair do papel, por falta e recursos e/ou de capacidade institucional. Similarmente a outros pases como Costa Rica, Mxico e Frana, os PSA (ou medidas agroambientais, no caso europeu) so utilizados como ferramentas a servio da implementao efetiva de reas protegidas. Podemos citar o exemplo da implementao de PSA dentro de corredores ecolgicos (cf artigo da ALARCON, neste dossi), ou o recm-criado programa Bolsa Floresta do estado de Amazonas, assim como o Programa Federal Bolsa Verde, que busca compensar os moradores de reas protegidas por esforos em prol da conservao. No mbito do PPCDAM (Plano de Ao para Preveno e Controle do Desmatamento na Amaznia) lanado em 2004 e intensificado em 2008, vrios projetos pr-REDD esto sendo implementados. Financiados principalmente por fundos mistos (Fundo Amaznia, Fundo Clima, e organizaes internacionais), esses projetos so operados pelos rgos ambientais municipais, em parceria com ONGs nacionais e internacionais (CENAMO et al., 2009, HALL, 2008). Os recursos so destinados para a regularizao ambiental em grande escala, por meio do Cadastro Ambiental Rural (CAR) sistema de georefernciamento que deve permitir identificar precisamente onde ocorre o desmatamento. Essa regularizao cria condies para a instalao futura de um sistema de pagamento por servios ambientais.

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Alm disso, em todo o pais, com a adoo do novo cdigo florestal, o Ministrio do meio ambiente estimou que entre 25 a 30 milhes de hectares de rea degradada devero ser recompostos, sendo que 80% do total esto ocupados por pastagens, e que maior parte deste passivo ambiental encontra-se nas regies Centro-Sul e Nordeste (BARBOSA, 2012). Tendo em vista o alto custo da restaurao florestal (de 5000 a 15000 R$/ha), no surpreendente que a nova lei florestal nacional7 permita criar PSA para auxiliar a recomposio das reas de Preservao Permanente (APP) e de Reserva Legal (RL) (artigos 41 e 58). Nesse contexto, as polticas de PSA se estruturam para implementar e reforar o sistema de controle do desmatamento. Como mostramos no prximo item, esta escolha tem vrias implicaes na maneira de conceber os PSA.

3. R EFLEXO CRITICA SOBRE AS IMPLICAES DE UMA ABORDAGEM


CONSERVACIONISTA

3.1. Os PSA no Brasil: entre conservao e desenvolvimento


Diferentes modalidades de PSA foram se firmando em funo das vises que seus proponentes tinham da maneira de fornecer os servios ambientais. Podemos classificar estas modalidades em quatro tipos (cf. tabela 1), : PSA do tipo restrio de uso: o pagamento destinado a compensar um agricultor por ele renunciar ao uso de uma rea, geralmente coberta por vegetao nativa. PSA de tipo restaurao: o pagamento visa dar uma contribuio aos custos de recomposio da vegetao em reas j desmatadas. PSA de tipo valorizao de prticas tradicionais : buscam recompensar prticas de gesto do meio-ambiente ou praticas agroextrativistas de baixo impacto que j so de domnio das populaes locais. PSA do tipo transio : eles procuram incentivar a adoo de prticas agrcolas sustentveis e a diversificao produtiva.

Como j mencionamos, muitos PSA surgiram a partir de iniciativas locais que promoviam a diversificao produtiva e que combinavam apoio tcnico individual e planejamento comunitrio. O caso do Proambiente na Amaznia, emblemtico (Mattos, 2010). No entanto, nos ltimos anos, houve uma convergncia dos projetos de PSA no sentido de promover restries de uso e reflorestamento. Essa mudana est ligada nfase dada pelo governo s medidas de controle do desmatamento, s expectativas de financiamentos por REDD e s perspectivas de incluso dos PSA no Cdigo Florestal. No caso da Amaznia, devido ao tamanho da regio, falta de assistncia tcnica e diversidade dos sistemas produtivos praticados, os PSA do tipo transio se tornam complexos para serem geridos sob

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Tabela 1. Comparao das diferentes modalidades de PSA

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um sistema centralizado. Assim, para se alcanar uma escala maior de implementao, se d prioridade aos PSA do tipo restrio de uso ou restaurao. At mesmo na Mata Atlntica, onde, existem projetos que incluem tambm atividades agrcolas8, a maioria dos projetos de PSA utiliza a estratgia conservao ou restaurao. As reas de Preservao Permanente (APPs) costumam ser prioritrias para os PSA-gua (BECKER GUEDES E SEEHUSEN, 2011; DOS SANTOS E VIVAN, 2012). Desse modo, alguns projetos do tipo comando e controle, visando a fiscalizao do desmatamento neste bioma, so reconvertidos em PSA gua, de modo a se obter novas fontes de financiamento. Projetos de PSA dedicados ao sequestro de carbono, 33 de acordo com Becker Guedes e Seehusen (2011), emergiram com o desenvolvimento dos mercados voluntrios de carbono. Esses privilegiam a estratgia conservao e restaurao, mas preciso destacar que 13 desses projetos de carbono, alm de outros dois projetos PSAbiodiversidade, incluem uma estratgia de converso para agroecologia, geralmente por meio de sistemas agroflorestais. Segundo Dos Santos e Vivan (2012) estes projetos apresentam geralmente uma rea mdia menor (<400 ha) do que os projetos de tipo conservao (acima de 1200 ha). A luta contra o desmatamento no Cerrado tem caractersticas especificas: a exigncia de Reserva Legal menor que na Amaznia e, assim, a maior parte do desmatamento no Cerrado no ilegal. O PP-Cerrado (Plano de Ao para Preveno e Controle do Desmatamento e das Queimadas no Cerrado) est centrado no monitoramento e na fiscalizao do desmatamento, na criao e na gesto de Unidades de Conservao, e os PSA passam a ser a principal estratgia de proteo e recuperao de florestas em propriedade privadas. Algumas experincias piloto, financiadas por ONGs, visam a criao de Reservas Particulares do Patrimnio Natural (RPPN), para sequestro de carbono ou conservao da biodiversidade, ou gesto de recursos hdricos em bacias hidrogrficas, inspirados do modelo de PSA gua da mata Atlntica. Mas o programa que se destaca o Bolsa Verde, em Minas Gerais (que abrange todos os biomas do estado, incluindo o cerrado), implementado desde 2007, e que oferece um incentivo econmico para os proprietrios restaurarem as florestas em APP e RL. Muitos desses projetos adotam tambm prticas de regularizao ambiental das propriedades inspiradas naquelas utilizadas na Amaznia, como o CAR (cf CAMPANHA et al., neste nmero). Na Caatinga, a implementao de PSA , da mesma forma que no Cerrado, incipiente. Dos Santos e Vivan (2012) levantaram 12 projetos PSA carbono, sendo que a maioria do tipo conservao e restaurao, e visam a conservao da vegetao nativa, principalmente em unidades de conservao, sobretudo particulares, com monitoramento dos estoques de carbono. Exploramos as causas e implicaes dessa tendncia em focar os PSA na conservao de florestas, partir dos resultados dos diferentes artigos deste numero especial.

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3.2. O foco na conservao das florestas: causas e implicaes


Estudos de caso mostram que esta tendncia se deve em parte ao uso de satlites para o monitoramento dos projetos que produz um sistema binrio de representao da paisagem. Alm disso, uma viso dogmtica dos PSA exclui a percepo que os prprios atores locais tm do valor dos seus recursos. Isso justifica modelos convencionais de intensificao da agricultura e de proteo ambiental integral da natureza, que no levam em conta a diversidade das atividades agrcolas e pecurias preexistentes e tradicionalmente provedores de servios ambientais. 3.2.1. A simplificao dos servios ambientais: cobertura florestal H uma tendncia, nos ltimos anos, em considerar a manuteno da a vegetao natural como servios prestados. Isso tende a impor modelos tcnicos de intensificao agrcola e proteo integral da vegetao natural. Neste contexto, a diversidade dos sistemas de produo ignorada e ningum se interessa em avaliar melhor seus impactos ambientais (ELOY et al., 2012). De fato, os pagamentos so raramente atrelados mensuraes dos SA. Eles se apoiam em aproximaes sobre a relao entre formas de usos do recursos e proviso de um SA (SPERANZA E SAND, 2010). As grandes incertezas sobre a relao entre prticas agrcolas e a proviso de servios ambientais e a falta de indicadores simples para monitorar estas relaes, limitam a demanda por PSA atrelados gesto de agroecossistemas (RAPIDEL et al., 2011). Devido a essa incerteza, a floresta, de preferncia nativa se torna a responsvel por cumprir os servios almejados. Sua manuteno permite uma simplificao dos projetos pela agregao de diferentes servios ambientais numa s poltica de conservao: manuteno dos recursos hdricos, sequestro de carbono e conservao da biodiversidade. Essa escolha no Brasil pode ser atribuda tanto importncia do Cdigo Florestal e dos conceitos de Reserva Ambiental e APP, quanto ao desenvolvimento de sistemas de monitoramento por satlite. A proteo da floresta nativa facilmente monitorada por meio de imagens de satlite, ao contrrio dos agroecossistemas cultivados, que demandam sistemas de monitoramento mais complexos e maior nvel de coordenao entre atores, o que aumenta os custos de transao (RAPIDEL et al., 2011). Os mtodos de monitoramento dos PSA que privilegiam o mapeamento da vegetao nativa so eficientes e relativamente baratos, pois esto ancorados em tcnicas de geoprocessamento. O monitoramento feito exclusivamente por satlite geralmente produz um sistema binrio de representao da paisagem: a vegetao classificada em duas categorias, desmatado e no desmatado. Isso torna muitas prticas dos agricultores familiares e tradicionais invisveis. Na classe no desmatada vrios usos da paisagem so escondidos, como o extrativismo, a caa e a extrao de madeira. Os

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mapas promovem, portanto, uma naturalizao da paisagem (HARRIS E HAZEN, 2006). A classe desmatada esconde a complexidade das paisagens manejadas por agricultores familiares, que em variados graus, podem preservar a biodiversidade, manter pequenas manchas de florestas e rvores isoladas e garantir a absoro da gua e a evapotranspirao. Tais servios podem ser evidenciados quando se compara algumas dessas paisagens com aquelas produzidas por extensas reas de monoculturas. Assim, o mapeamento e a proteo integral da vegetao nativa, que est se tornando um pr-requisito para os PSA em diferentes biomas, pode excluir atividades produtivas dos territrios tradicionalmente provedores de servios ambientais (ELOY et al., 2012; PADOCH E PINEDO-VASQUEZ, 2010). Do ponto de vista tanto ecolgico quanto de equidade, faria sentido privilegiar o esforo do agricultor em manter um sistema agrcola capaz de prestar servios ambientais (cf. COSTA, PIKETTY E ABRAMOVAY, neste volume). Mas com PSA que valorizam prticas agrcolas, preciso ficar atento como as regras de uso dos recursos naturais so definidas, porque podem levar a situaes de excluso (POKORNY et al., 2012). O monitoramento pode ser baseado na adoo de boas prticas que, de modo geral, obedecem a critrios pr-estabelecidos. Por no serem adaptados ou negociados em parceria com os provedores de servios ambientais, os PSA tendem a excluir a percepo que os prprios atores locais tm do valor do seus recursos e das suas prticas (BRITO, neste nmero; ROMERO, neste nmero). A perspectiva diferente para os moradores de territrios indgenas ou de outros territrios tradicionais, com grandes excedentes de Reserva Legal, que podem se beneficiar de PSA do tipo prticas tradicionais (cf. tabela 1), por meio de REDD ou de sistemas de compensao de RL (BRNER et al., 2010). Porm, no Brasil a implementao de PSA em territrios coletivos ainda rara (VIVAN, 2012). Alm disso, se as regras do jogo no forem decididas junto com os ndios, eles no correm o risco de perder seus direitos de uso sobre grande parte do seu territrio (TONI, 2011). 3.2.2.Um processo tcnico-burocrtico que traz riscos de excluso Os PSA traziam a promessa de adoo de critrios simples e individuais, que funcionariam num quadro de instituies mnimas, que garantissem o funcionamento dos mercados com direitos de propriedade assegurados (WUNDER, 2006). Assim, os projetos pr-REDD na Amaznia estavam focados na regularizao fundiria por meio do CAR, visto como uma precondio para implementao de pagamentos legtimos. Grande parte do proprietrios de pequenas reas so incapazes de regularizar suas terras ou de se adequar s normas, o que leva sua excluso dessas polticas (COUDEL et al., 2012). Outros fatores scio-polticos condicionam tambm o ingresso dos agricultores nos programas de PSA. Como menciona Simes e Caixeta (neste nmero), mesmo as abordagens pr-pobres no enfrentam a dimenso de equidade e justia eco-

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nmica de PSA da maneira necessria, pois a distribuio dos benefcios diz respeito no somente a quem participa, mas tambm de como distribudo o poder de barganha entre os agentes envolvidos e como seus interesses esto representados. Alm disso, a acessibilidade aos PSA depende da capacidade dos rgos de assistncia tcnica em promover modelos alternativos de uso do solo que sejam adaptados s especificidades da agricultura e dos conhecimentos locais (MATTOS E HERCOWITZ, 2011). Para no privilegiar os grandes proprietrios, vrios programas e projetos de PSA no Brasil priorizam o atendimento a agricultores familiares, seja por meio de regras de acesso, seja por zoneamento (CAMPANHA, neste nmero; ALARCON, neste nmero). Porm, priorizar os agricultores familiares no uma condio suficiente para que os PSA os beneficiem. O ingresso dos agricultores familiares nos programas de PSA depende do seu acesso s redes tcnica-cientficas que estruturam os arranjos institucionais locais (op.cit.). Os projetos de PSA exigem sempre o domnio de novos conhecimentos e tcnicas (geoprocessamento, cartografia, direito dos contratos) para atender a seus princpios (condicionalidade, sanes, transferncia de recursos). Isto significa que, para tirar proveito das oportunidade trazidas pelos mercados de SA, agricultores familiares e comunidades tradicionais necessitam fazer um esforo de planejamento e de articulao poltica que muitas vezes est alm de sua capacidade. Isso leva a um efeito de seleo entre regies, territrios, e comunidades, dependendo dos intermedirios presentes. Pokorny et al. (2012) mostraram que na Amaznia, programas de gesto dos recursos naturais, como manejo florestal e SAFs, beneficiam apenas aquelas famlias que conseguem vencer os obstculos tcnicos, institucionais e financeiros atrelados a eles. O mesmo pode ocorrer com os PSA, que envolvem obstculos no menos desafiadores. Em suma, nas distintas modalidades de PSA existe um trade-off entre os aspetos relevantes para os policy makers e os aspectos importantes para os atores locais. Em vez de focar nas condies institucionais que permitem o acesso a PSA, poderia ser relevante, como sugere Kosoy et al., (2008) retomar a perspectiva dos bens comuns para entender as motivaes dos atores. Assim, os PSA sairiam do estatuto de simples compensao, para virar um instrumento de conservao e de apoio para os atores desenvolverem as atividades que lhes interessa e sobre as quais eles tm domnio. A escala de interveno adequada ganha relevncia nesse contexto. A um nvel descentralizado, pode haver pouca preocupao com metas sociais e, principalmente, ambientais. Por outro lado, ao se definir uma norma em nvel nacional, os programa de PSA pblicos podem ser menos adaptados s condies e necessidades locais, alm de apresentar menor adicionalidade e capacidade de monitoramento, como apontado no paradoxo de REDD (PHELPS et al., 2010; SANDBROOK et al., 2010). Para resolver estes problemas, os governos da Costa Rica e do Mxico adaptaram suas polticas nacionais de PSA, buscando maior flexibilidade por meio do incentivo fundos de parceria com contrapartes locais

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(matching funds) (FONAFIFO et al., 2012). Este sistema compartilhado de financiamento de PSA procura facilitar a definio de diferentes tipos de pagamentos e de usos da terra para se adequar s condies locais, integrando, entre outros, sistemas agroflorestais e agricultura orgnica (LE COQ et al., 2012).

CONCLUSO
Esta reviso bibliogrfica mostrou que, seguindo uma tendncia internacional, a ideia de Pagamento por Servio Ambiental ganha um importncia crescente nas polticas ambientais e agrcolas no Brasil. Depois da multiplicao de experincias piloto em escala local, principalmente no Sul/Sudeste do pas e na Amaznia, hoje a incorporao dos PSA em polticas pblicas almeja uma mudana de escala de ao e propicia uma forte integrao com mecanismos de comando e controle. Esses esto se tornando instrumentos chave para mediar conservao e restaurao florestal, seja para recuperao de APP e RL, seja pelos sistemas de compensao florestal definidos pelo novo Cdigo Florestal. Na ausncia de financiamentos internacionais e privados de vulto, o Brasil busca desenvolver mecanismos internos de mercados de crditos florestais, em escala nacional ou estadual, baseados em critrios simples de monitoramento. Como sugere Pokorny (2012), talvez a diferena mais relevante entre os PSA e as outras iniciativas de conservao o nvel de financiamento e a intensidade do monitoramento, este ltimo sendo o meio indispensvel para garantir a condicionalidade do pagamento. Desta forma, o que se espera dos PSA que eles sejam suficientemente atrativos para influenciar as decises dos agricultores. Porm, o que mostramos, que dependendo das caractersticas dos programas e do contexto institucional local, os PSA podem se tornar acessveis somente para certos tipos de agricultores ou regies, sobretudo se o foco for exclusivamente na conservao ou restaurao de florestas nativas. O ingresso dos agricultores familiares e populaes tradicionais nos programas de PSA depende do seu acesso s redes e tcnicas que estruturam os arranjos institucionais locais e garantem a condicionalidade do projeto. Estes estudo sugere, portanto, que longe de ser uma norma seguir, os PSA podem ser considerados como objetos polticos serem pesquisados e aprimorados em funo dos contextos regionais e locais.

A GRADECIMENTOS :
Este trabalho resultado de pesquisas desenvolvidas no mbito de dois programas: SERENA (Servios Ambientais e usos do Espao Rural), entre 2009-2012, financiado pela Agncia Nacional de Pesquisa (ANR, Frana), edital ANRSYSTERRA(cf.http://www.serena-anr.org), e o projeto ENGOV (Governana Ambiental na Amrica Latina e no Caribe), financiado pela Unio Europeia por meio

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por meio do Programa FP7 2010 (acordo No SSH-CT-2010-266710). Agradecemos os pareceristas do artigo por suas recomendaes valiosas.

REFERNCIAS
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NOTAS
1

A difuso do conceito de PSA se insere em uma mudana gradual da noo de servios ecossistmicos (servios prestados pelos ecossistemas) para a de servios ambientais (servios prestados pelos agricultores em favor do meio ambiente) (FAO, 2007). A viso do que o SE est associado com a natureza desabitada e virgem e evoluiu para a idia que a agricultura pode oferecer Servios Ambientais (SWINTON, 2007). Adicionalidade: um PSA adicional se remunera prticas que resultem no fornecimento continuado e melhorado de servios ambientais, alm do que seria fornecido sem o pagamento o chamado cenrio de base (Wunder, 2005). A condicionalidade garante que o provedor esteja apto a garantir a proviso ou a melhoria do servio. Poltica Nacional dos Recursos Hdricos, Lei no. 9.433/97 No mbito da Poltica Nacional sobre Mudana do Clima - PNMC (Lei N 12.187, 29/12/2009.), o governo brasileiro estipulou a meta de reduzir o desmatamento na Amaznia de 80% em relao media de 1995-2006. Houve uma duplicao da superfcie de Unidades de Conservao sob o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) (RYLANDS E BRANDON, 2005), uma poltica seguida pelo governo Lula (CAPOBIANCO, 2009). Lei Federal 12651/12, com alteraes feitas pela Lei Federal 12.727/12, que revogou o Cdigo Florestal (Lei Federal 4771/65). Implantao de SAFs; adubao verde e prticas de conservao de solos, como PSA do Comit da Bacia Hidrogrfica Lagos So Joo (RJ), graas ao fundo local FUNDOBOAS.

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Sustentabilidade em Debate Sustainability in Debate

Valorao de servios ecossistmicos: por que e como avanar?


Daniel Caixeta Andrade1 Ademar Ribeiro Romeiro2
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Professor Adjunto do Instituto de Economia da Universidade Federal de Uberlndia (IEUFU) E-mail: caixetaandrade@ie.ufu.br 2 Professor Titular do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IEUNICAMP) E-mail: ademar@eco.unicamp.br

Recebido em 21.01.2013 Aceito em 10.06.2013

ARTIGO

Resumo
O objetivo principal deste artigo contribuir para o aperfeioamento metodolgico do processo de valorao dos servios ecossistmicos. A hiptese bsica adotada foi de que esta deve contar com a utilizao da ferramenta de modelagem econmico-ecolgica como requisito bsico para compreenso da dinmica ecolgica envolvida e a incorporao dos valores de outros servios ecossistmicos que de outra maneira no seriam captados. Enquanto ferramenta importante de gesto, preciso se avanar em termos de propostas para o aperfeioamento da valorao de servios ecossistmicos, de forma a contornar seu vis reducionista. neste sentido que o presente trabalho apresenta como contribuio maior a proposta da valorao econmico-ecolgica, a qual visa integrar a valorao stricto sensu anlise mais geral das alteraes nos fluxos fsicos de servios ecossistmicos (avaliao ecossistmica) e seus efeitos sobre as variveis econmicas. Palavras-chave: capital natural, valorao dos servios ecossistmicos, valorao econmicoecolgica, modelagem econmico-ecolgica.

Abstract
The main goal of this paper is to contribute to the methodological improvement of the ecosystem services valuation process. The basic hypothesis adopted was that it should consider using the ecological-economic modeling as a basic tool required to better understand the ecological dynamics involved and incorporate other values of ecosystem services that otherwise would not be captured. As an important management tool, it is vital to go beyond with proposals for improving the ecosystem services valuation, in order to overcome its reductionist bias. In this sense the most important contribution of this paper is the proposal of a ecological-economic valuation approach, which is aimed at integrating the stricto sensu valuation to the more general analysis of changes in ecosystem services flows (ecosystem assessment) and its effects on economic variables. Keywords: natural capital, ecosystem services valuation, ecological-economic valuation, ecological-economic modeling.

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Daniel Caixeta Andrade, Ademar Ribeiro Romeiro

I NTRODUO
Apesar de as crticas tericas da Economia Ecolgica estarem firmemente consolidadas na literatura econmica heterodoxa e respaldadas por nomes como o de Georgescu-Roegen, Herman Daly, Robert Costanza e Joan Martnez Alier, nota-se que h uma relativa carncia em termos de avanos metodolgicos que diferenciam efetivamente as anlises de cunho neoclssico daquelas econmico-ecolgicas. Este estado contribuiu para que economistas ecolgicos frequentemente utilizassem o mesmo conjunto de tcnicas adotadas por economistas neoclssicos, originando clamores - justificveis at certo ponto - de que no haveria distino operacional entre estas duas correntes. no campo da valorao de servios ecossistmicos que esta confuso metodolgica se manifesta de maneira mais contundente. Recentemente, porm, esforos de pesquisa vm sendo direcionados no sentido de delinear de forma clara os princpios norteadores de uma plataforma valorativa coerente com os princpios da Economia Ecolgica (ANDRADE, 2010). Para isso, preciso invocar o recurso transdiciplinariedade, cuja operacionalizao spera e s vezes pouco palatvel, mas absolutamente indispensvel no tratamento dos fenmenos complexos do mundo real. A prtica usual da valorao econmica de servios ecossistmicos majoritariamente feita tendo-se como base tcnicas que utilizam pressupostos da microeconomia tradicional concernentes ao comportamento e objetivos dos agentes econmicos. Devido a isso, critrios de sustentabilidade e o reconhecimento da complexidade dos processos ecolgicos frequentemente no so incorporados (ANDRADE, 2010). O objetivo deste artigo fazer uma discusso crtica sobre pressupostos tericos e metodolgicos da valorao, apresentando a abordagem corrente que aqui chamada de utilitria e que gera valores utilitrio-reducionistas. O trabalho complementado com uma discusso a respeito de possveis direes que podem ser tomadas a fim de aprimorar o processo de valorao em termos metodolgicos. Por hiptese, um processo valorativo amplo e menos reducionista deve contar com a utilizao da ferramenta de modelagem econmico-ecolgica como requisito bsico para compreenso da dinmica ecolgica envolvida e a incorporao dos valores de outros servios ecossistmicos que de outra maneira no seriam captados. O trabalho est dividido em duas sees. Na primeira, so feitas consideraes crticas prtica corrente do exerccio valorativo. A segunda seo discute as possibilidades de refinamento metodolgico da valorao de servios ecossistmicos sob um enfoque econmico-ecolgico, no qual sejam privilegiadas as dimenses ecolgica e social, alm da dimenso econmica. Ao final, as consideraes finais encerram a discusso desenvolvida, indicando a necessidade do esforo interdisciplinar para a disseminao da valorao econmico-ecolgica.

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Valorao de servios ecossistmicos: por que e como avanar?

1. V ALORAO DE SERVIOS ECOSSISTMICOS : CONSIDERAES CRTICAS


Recentemente, o interesse pela valorao de servios ecossistmicos tem aumentado consideravelmente. H que se reconhecer, porm, uma predominncia estrita da utilizao do instrumental neoclssico em estudos de valorao de servios ecossistmicos. Isso se deve, principalmente, ao fato de que correntes heterodoxas como a Economia Ecolgica ainda pouco contriburam para essa temtica (AMAZONAS, 2009), muito embora este tpico esteja no centro de suas agendas de pesquisas. Em sentido corrente, pode-se entender valor como a expresso da magnitude pela qual um determinado bem ou servio contribui para um determinado objetivo prestabelecido (BINGHAM et al., 1995; BOCKSTAEL et al., 2000; COSTANZA, 2000). Se os servios ecossistmicos contribuem para o objetivo maior de manuteno das condies de vida, seus valores so positivos. No adequado, portanto, negligenciar seus valores e suas contribuies para o bem-estar humano. Se a Economia Ecolgica construda sobre a integrao dos objetivos de escala sustentvel, justia social e eficincia econmica, um esquema de valorao dos servios ecossistmicos coerente deve lidar com estes trs objetivos. De fato, como afirma Costanza (2003), alm do tradicional objetivo da eficincia econmica, preciso incorporar um conjunto mais amplo de objetivos na valorao de servios ecossistmicos. Isto porque considera-se que a sua prtica corrente, baseada apenas no objetivo de eficincia econmica, cuja expresso a maximizao da utilidade individual, no necessariamente conduz sustentabilidade ecolgica e justia social (BISHOP, 1993). Embora os preos de mercado no sejam equivalentes a valores, cujo sentido ultrapassa a esfera econmica, a valorao trabalha principalmente com preos de mercado, demonstrando um vis parcial, antropocntrico e utilitrio, privilegiando apenas a dimenso econmica dos valores associados aos ecossistemas. Todavia, apesar de no serem apreendidos pela prtica corrente da valorao, os valores no econmicos possuem importante interao com as variveis econmicas, uma vez que a busca de sua realizao perpassa a dimenso econmica, sendo no neutros em suas relaes (AMAZONAS, 2009). O grande desafio da valorao passa a ser, portanto, a tentativa de incluso dos valores no econmicos relativos aos servios ecossistmicos, de modo que a valorao se torne mais ampla e abrangente. Alm de incluir tais valores no econmicos, ligados principalmente s questes de ordem moral, tica e cultural, um esquema valorativo amplo deve tambm trazer consideraes sobre a complexidade dos processos ecossistmicos e suas interaes com as variveis humanas. Em uma perspectiva crtica da valorao de servios ecossistmicos, Gonzlez (2004) levanta alguns pontos interessantes. Em primeiro lugar, este autor lembra que a valorao padro, alm de simplificar a dimenso de valores, no considera as diferenas sociais da demanda e, devido a isso, no considera a questo de justia

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social ou justia distributiva. Isto , a prtica da valorao procede agregao das utilidades derivadas sem o estabelecimento de critrios que ponderem as diferenas na dotao de recursos dos agentes. Em segundo lugar, Gonzlez (2004) aponta a questo da falta de questionamentos sobre a solidez metodolgica que embasa os exerccios de valorao. Apesar de respaldados pela publicao em renomados peridicos, estudos que fazem uso do atual paradigma no so redarguidos do ponto de vista da robustez dos modelos de valorao utilizados, muito embora os possveis vieses sejam amplamente discutidos pela literatura crtica. Alm disso, enfatiza que a prtica corrente da valorao refora a generalizao de resultados em nvel macro, ao mesmo tempo em que negligencia a importncia de informaes contextuais. Quanto sua natureza, Azqueta & Sotelsek (2007) chamam a ateno para o fato de que a valorao correntemente praticada se enquadra dentro do contexto do Environment Impact Assessment (EIA), numa perspectiva microeconmica. Entretanto, existe uma demanda para valorao de servios ecossistmicos tendo como referncia todo o capital natural, numa conjuntura macroeconmica. Isto , de uma valorao individual, os autores advogam a mudana para uma plataforma de valorao mais ampla, que reconhea todo o capital natural. Azqueta & Sotelsek (2007) afirmam, ainda, que obter o valor do capital de uma rea natural uma tarefa complexa, devido natureza sistmica do capital natural. O exerccio deve ir alm do somatrio do valor presente dos fluxos de servios de ativos presentes dentro do conjunto de todo capital natural. Isso se deve, principalmente, a pelo menos dois problemas que tornam o processo de valorao mais complexo: i. substituibilidade, pois alguns ativos podem ou no ter substitutos disponveis dentro da rea considerada, sendo que o mais provvel a no existncia de substitutos; ii. o problema das interrelaes entre os diversos componentes do capital natural. No contexto da valorao, o ltimo ponto acima de especial relevncia. Isto porque alguns servios ecossistmicos apenas esto disponveis na presena de outros ativos do capital natural, o que corrobora a tese de que o processo de degradao do capital natural conduz, de um lado, perda de ativos naturais e, de outro, ao comprometimento de algumas funes ecossistmicas. necessrio que as funes ecossistmicas que geram os servios de suporte estejam em condies de funcionamento adequado para a proviso dos demais servios. Isso significa que a valorao de servios ecossistmicos no deve prescindir da tentativa de compreenso e interdependncia dos componentes do capital natural, o que pressupe a considerao sobre a dinmica dos processos ecolgicos subjacentes ao capital natural. Hein et al. (2006) estabelecem uma framework para valorao de servios ecossistmicos, composta por cinco passos: i. especificao das fronteiras do sistema a ser valorado; ii. avaliao dos servios ecossistmicos em termos biofsicos; iii. valorao, usando linguagem monetria ou outros indicadores; iv. agregao ou comparao de diferentes valores; e v. anlise das escalas e stakeholders envolvidos.

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No primeiro passo, o exerccio valorativo exige que o objeto de valorao seja claramente demarcado. Em outras palavras, preciso se ter uma definio espacial do ecossistema sob considerao. O segundo passo sugere que antes de serem valorados, os servios ecossistmicos devem ser avaliados em termos biofsicos. Para os servios de proviso, por exemplo, esse passo envolve a quantificao em unidades fsicas dos fluxos de bens provenientes do ecossistema. Para os servios de regulao, essa quantificao requer uma anlise espacialmente explcita dos impactos biofsicos que determinado servio tem sobre o ambiente local ou ecossistemas adjacentes. Para os servios culturais, a avaliao envolve a identificao do nmero de pessoas que se beneficiam de determinado servio e o tipo de interao que elas tm com o ecossistema considerado. Quanto ao terceiro passo, os valores dos servios ecossistmicos dependem dos stakeholders envolvidos. De fato, h uma relao mtua e dinmica entre stakeholders e servios ecossistmicos, j que os servios ofertados por determinado ecossistema determinam os stakeholders relevantes e, de outro lado, estes determinam os servios ecossistmicos relevantes. O quarto passo envolve a agregao e/ou comparao de valores obtidos na etapa anterior. Se todos os valores forem expressos em termos monetrios, estes podero ser somados e o total indicar o valor do ecossistema em questo. Se nem todos os valores forem expressos em termos monetrios, pode-se utilizar uma avaliao multicritrio, na qual um determinado stakeholder requerido a atribuir pesos relativos aos diferentes conjuntos de indicadores (monetrios e no monetrios), possibilitando a comparao entre eles. Espera-se que diferentes grupos de stakeholders tenham perspectivas distintas sobre a importncia de diferentes tipos de valores (HEIN et al., 2006). Por fim, o quinto passo uma considerao explcita sobre as escalas (ecolgicas e institucionais) adequadas que so pertinentes aos servios ecossistmicos e seus beneficirios. A avaliao das escalas e stakeholders envolvidos incrementa a aplicabilidade da valorao de servios ecossistmicos para suportar o processo de tomada de deciso, permitindo identificar os possveis conflitos na gesto ambiental, principalmente entre stakeholders locais e stakeholders em escalas institucionais maiores (HEIN et al., 2006). Com relao ao processo de valorao stricto sensu, este comumente feito atravs de tcnicas de valorao que utilizam algumas das pressuposies da economia neoclssica acerca do comportamento do agente econmico (PEARCE, 1993; MOTTA, 1997; MAIA et al., 2004). Exemplo a suposio de racionalidade substantiva, que parte do princpio de que o agente capaz de entender todas as variveis que esto em jogo e avaliar as potenciais perdas em termos de bem-estar decorrentes da degradao ambiental. H que se considerar, tambm, que a prtica corrente da valorao no incorpora a questo das complexidades envolvidas e no lida com a interdependncia entre os componentes do capital natural. Ademais, a valorao traz em si um conflito tico,

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pois ao alocar recursos que so herana comum de toda a sociedade atual e futura, atribui maior peso s preferncias dos agentes com maiores rendas. De maneira sucinta, pode-se dizer que a prtica corrente da valorao de servios ecossistmicos enfrenta vrios problemas, que podem ser agrupados em trs pontos principais: i. nfase na dimenso econmica dos valores dos servios ecossistmicos e a hiptese implcita de que as preferncias so ponderadas pelo poder aquisitivo dos agentes; ii. hipteses inadequadas sobre o comportamento dos agentes econmicos; iii. desconsiderao sobre a complexidade dos processos ecolgicos e suas interdependncias, o que confere um carter reducionista da valorao. Quanto ao primeiro ponto, pode-se dizer que a definio de valores est associada a um espectro mais amplo de considerao das contribuies de determinado bem ou servio (sejam eles provenientes ou no do capital natural) para o bem-estar de um agente econmico. Alm de aspectos estritamente econmicos, consideraes de ordem moral e tica tambm so incorporadas no processo de atribuio de valores, o que sugere que a dimenso social dos valores deve ser contemplada na valorao do capital natural. No que tange ao capital natural, estes tambm possuem atributos de valores que podem no ser diretamente perceptveis ou apropriados pelo homem. A dinmica natural dos servios ecossistmicos independente das aes humanas, no sentido de que eles no necessitam da induo humana para serem providos, cabendo sua oferta aos processos ecolgicos. Neste sentido, os ativos do capital natural possuem o que se pode chamar de valor ecolgico, que se refere importncia de cada componente estrutural do capital natural dentro do contexto mais amplo de interaes ecolgicas. A mtrica de mensurao destes valores ecolgicos no pode ser monetria; trata-se de uma mtrica referida sustentabilidade no longussimo prazo, que embute tanto um valor utilitrio (sobrevivncia da espcie humana), como um valor deontolgico (reconhecimento do direito sobrevivncia de outras espcies no teis). Quanto ao segundo ponto, alguns mtodos de valorao atribuem ao agente econmico uma racionalidade substantiva, pressupondo que estes sejam capazes de compreender corretamente todas as implicaes da degradao de um recurso do capital natural ou de um servio prestado. Tal hiptese est ancorada no homo economicus da economia neoclssica, cujas crticas pioneiras foram feitas por Herbert A. Simon (SIMON, 1959). Se a capacidade cognitiva dos agentes os impede de corretamente avaliar o que est sendo valorado, os mtodos baseados na hiptese do agente onisciente inevitavelmente produziro estimativas viesadas sobre os valores do capital natural. Em alguns casos, nem mesmo a contribuio de um painel de vrios experts poder superar essa limitao, dadas as complexidades e as incertezas envolvidas. O terceiro ponto refere-se justamente desconsiderao da dinmica dos processos ecolgicos e o reconhecimento das interdependncias entre os componentes do capital natural. certo que o profundo desconhecimento sobre o funcionamento das funes ecossistmicas e seus servios limita sua incorporao no processo

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de valorao. Todavia, a cincia oferece meios para se tentar compreender essa complexidade por meio de estruturas analticas simplificadas que podem auxiliar o entendimento das principais relaes de um sistema. A considerao conjunta desses trs pontos sugere que o processo de valorao de servios ecossistmicos requer a elaborao de estratgias que o auxiliem na superao de suas limitaes, bem como considerar outras fontes do valor capital natural (dimenses ecolgica e sociocultural). Considera-se, ainda, que a valorao de servios ecossistmicos no deve ser restrita apenas mera aplicao dos mtodos, devendo ser um processo mais amplo no qual sejam considerados aspectos econmicos, ecolgicos e sociais.

2. V ALORAO DE SERVIOS ECOSSISTMICOS : NOTAS PARA SEU


APRIMORAMENTO METODOLGICO

Tendo em vista as constataes acima e tambm os j mencionados pressupostos da valorao de servios ecossistmicos, pretende-se discutir nesta seo o que se considera como perspectivas metodolgicas no campo da valorao de servios ecossistmicos. As contribuies aqui apresentadas partem da orientao geral de que, se de um lado reconhece-se a insuficincia da utilizao isolada destes mtodos, de outro admite-se que esforos no sentido de refinar e ampliar o escopo da valorao econmica devem considerar os avanos j realizados, no desprezando em sua integralidade as metodologias j utilizadas. Baseado no esprito de que deve haver uma soma de esforos para melhorar a acuidade da valorao e partindo-se do pressuposto de que a complexidade e as incertezas envolvendo os servios ecossistmicos exigem uma anlise transversal, a contribuio apresentada passa por uma abordagem aqui chamada de econmico-ecolgica, que pode ser considerada dinmica porque considera a trajetria dos servios ecossistmicos ao longo do tempo em funo de seus principais drivers de mudana (mudanas no uso do solo, por exemplo); e integrada porque no considera apenas a dimenso econmica dos valores dos servios ecossistmicos. A valorao econmico-ecolgica no trata do desenvolvimento de novos mtodos, mas sim da ampliao do processo de valorao, considerando que este no deve ser apenas restrito aplicao dos mtodos. preciso reconhecer que o uso da modelagem econmico-ecolgica uma condio sine qua non para se realizar um processo de valorao que explicite a dinmica ecolgica e suas interfaces com o sistema econmico. A proposta de valorao aqui discutida visa integrar a valorao stricto sensu anlise mais geral da dinmica ecolgico-econmica dos servios ecossistmicos. Pode ser considerada como um paradigma distinto de valorao, uma vez que tem como objetivo no apenas a eficincia econmica e a alocao de recursos ambientais escassos, mas tambm a sustentabilidade ecolgica e social.

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A principal ferramenta operacional da abordagem de valorao aqui proposta a utilizao de modelos econmico-ecolgicos. O campo de aplicao deste tipo de modelagem amplo e pode oferecer resultados mais realsticos para a preservao e gesto dos servios ecossistmicos. Suas principais vantagens esto na possibilidade de elaborao de cenrios e no tratamento dinmico da trajetria dos fluxos de servios ecossistmicos. Um dos requisitos bsicos da valorao econmico-ecolgica a construo de um consenso sobre a necessidade de ter uma abordagem verdadeiramente transdisciplinar para lidar com a complexidade dos ecossistemas e suas contribuies para o bem-estar humano. A partir desse consenso, pesquisadores de vrias reas do conhecimento podem unir esforos para tentar buscar solues para o enfrentamento do problema da degradao do capital natural, tendo como premissa bsica e comum a constatao de que o verdadeiro desenvolvimento sustentvel apenas ser alcanado a partir do momento que se reconhecer que a vida humana e as atividades econmicas so dependentes do capital natural. A valorao econmico-ecolgica uma metodologia de valorao de servios ecossistmicos que vem sendo desenvolvida no mbito da corrente terica chamada de Economia Ecolgica. Trata-se de uma metodologia de valorao distinta da prtica corrente na medida em que procura levar em conta a natureza complexa dos ecossistemas e os diferentes valores que lhes so associados, bem como os riscos de perdas irreversveis potencialmente catastrficas de estruturas e funes ecossistmicas. Em outras palavras, diferentemente da prtica corrente, a valorao econmico-ecolgica busca levar em conta a sustentabilidade ecolgica, econmica e social da manuteno e/ou uso dos recursos naturais. Para a abordagem econmico-ecolgica, o conhecimento aprofundado da dinmica ecolgica decorrente da complexidade dos ecossistemas uma condio necessria para que a valorao de servios ecossistmicos possa efetivamente subsidiar a adoo de polticas de gesto sustentvel dos recursos naturais. Os ecossistemas resultam das complexas, dinmicas e contnuas interaes entre seres vivos e no vivos em seus ambientes fsicos e biolgicos (MEA, 2003). So sistemas adaptativos complexos, nos quais propriedades sistmicas e macroscpicas como estrutura, relao produtividade-diversidade e padres de fluxos de nutrientes emergem de interaes entre os componentes, sendo comum a existncia de efeitos de retroalimentao (feeedback) positivos e negativos (LEVIN, 1998), responsveis por um equilbrio dinmico evolutivo. Eles incluem no apenas as interaes entre os organismos, mas entre a totalidade complexa dos fatores fsicos que formam o que conhecido como ambiente (TANSLEY, 1935). Do pargrafo acima, depreende-se que vital para a valorao econmico-ecolgica a realizao de uma avaliao ecossistmica anterior ao processo de valorao stricto sensu. Ela permite que sejam explicitados os servios dos ecossistemas que esto sendo afetados ou podero ser afetados por determinada ao antrpica.

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Alm disso, a avaliao ecossistmica tambm auxilia na compreenso dos elos entre os benefcios ecossistmicos e seus impactos no bem-estar humano de maneira ampla, considerando, inclusive, o significado sociocultural do meio ambiente dentro do contexto institucional analisado. Na valorao econmico-ecolgica, as contribuies das cincias sociais (economia, principalmente) e das cincias naturais (ecologia e biologia, principalmente) so combinadas na tentativa de construo de modelos econmico-ecolgicos. O objetivo, em ltima instncia, proporcionar uma viso holstica ao tratamento dos ecossistemas, seus servios e sua contribuio ao bem-estar humano, bem como considerar os vrios efeitos de feedback existentes entre ecossistemas e sistemas econmico (ROBINSON, 1991; HARRIS, 2002). Ao contrrio de abordagens como a EIA (Environment Impact Assessment), a abordagem econmico-ecolgica trata os ecossistemas como elementos internos anlise, tornando-a mais dinmica e permitindo conhecer os impactos de mudanas ambientais sobre os resultados das atividades humanas e os efeitos que estas ltimas tm sobre futuras mudanas nos ecossistemas (efeitos de retroalimentao), propiciando uma anlise integrada. O conhecimento limitado de disciplinas individuais em abordagens integradas tem levado a simplificaes, reducionismos e dificuldades em lidar com a complexidade dos sistemas ecolgico e econmico. As diferentes disciplinas possuem distintas idiossincrasias e o desafio est na construo de uma linguagem comum capaz de aambarcar as vises isoladas envolvidas. No caso da valorao de servios ecossistmicos, o conhecimento dos processos ecolgicos torna-se uma condio essencial para o entendimento da dinmica desencadeada por intervenes antrpicas nos ecossistemas. A partir dessas mudanas, pode-se utilizar esquemas valorativos que superem as limitaes impostas pelas abordagens econmica e ecolgica, nos quais os valores dos servios ecossistmicos no sejam representados apenas por valores fundamentados nas preferncias dos indivduos, mas em valores baseados em um sistema valorativo comum, cujos fundamentos se assemelhem a uma valorao sociocultural. Alm de considerar a dinmica ecolgica, uma verdadeira valorao econmico-ecolgica deve incluir tambm as vises que diferentes grupos de indivduos tm sobre as diversas categorias de servios ecossistmicos e suas dimenses culturais e ticas. No basta apenas ampliar o cenrio de valorao, incorporando aspectos de dimenses ecolgicas e biofsicas. preciso reconhecer que os seres humanos possuem uma racionalidade limitada e que necessrio ponderar quesitos de ordem social, introduzindo no debate questes sobre a escala ecolgica sustentvel, os riscos de perdas irreversveis e a capacidade de resilincia dos ecossistemas. Conforme Bockstael et al. (1995), as disciplinas de economia e ecologia possuem algumas caractersticas comuns, o que teoricamente poderia contribuir para a integrao de suas contribuies para o tratamento da questo dos ecossistemas e seus servios. Ambas buscam analisar e predizer atributos e trajetrias de sistemas complexos, cujas dinmicas so governadas pela alocao de recursos escas-

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sos e onde o comportamento de agentes individuais e fluxos de energia e matria so essenciais. As diferenas mais pronunciadas entre economistas e eclogos podem ser reconciliadas a partir do momento em que se tenha uma compreenso mais ampla dessas relaes mtuas e dos desdobramentos espaciais e temporais da ao humana sobre os ecossistemas. No obstante as similaridades, existem significativas diferenas entre as duas disciplinas, mormente ligadas a diferenas no uso de unidades de medida, diferenas no foco em distintas populaes de interesse, distines no tratamento de riscos e incertezas e paradigmas de anlises. Eclogos usualmente criticam os economistas pela sua excessiva concentrao na dimenso antropocntrica dos valores ecossistmicos e a consequente desconsiderao de importantes processos ecolgicos, ao mesmo tempo em que economistas criticam eclogos e demais cientistas naturais pela sua indisponibilidade em calcular as contribuies relativas de vrias caractersticas dos ecossistemas para o bem-estar humano e a no considerao de qualquer tipo de preferncia humana no processo de valorao. Estes conflitos de abordagem dificultam sobremaneira a integrao das perspectivas econmica e ecolgica, tornando complexa a tarefa de construir modelos que captem as interfaces entres os sistemas naturais e humano. Apesar dos desafios existentes na juno das abordagens econmica e ecolgica necessria para ampliar o escopo da valorao dos servios ecossistmicos, principalmente no que diz respeito complexidade associada dinmica inerente aos sistemas naturais e suas ligaes com o sistema econmico, alm de sua dificuldade em lidar com diferentes escalas temporais e espaciais, o fato que o esforo de construo de plataformas mais amplas de valorao tem atrado cada vez a ateno da comunidade acadmica. Isso se deve principalmente a trs fatores, que se reforam mutuamente: i. notvel desenvolvimento de ferramentas computacionais que so capazes de simular as interaes entre vrios sistemas; ii. reconhecimento de que abordagens individuais de valorao so insuficientes para tratar as complexidades dos servios ecossistmicos, sendo tambm insuficientes para fundamentar polticas de gesto dos ecossistemas; e iii. esforo contnuo de integrao entre vrias disciplinas e ramos do conhecimento para tratar a problemtica ambiental e para a compreenso da magnitude da dependncia humana sobre os servios ecossistmicos. Por objetivar a integrao entre os sistemas ecolgico e econmico, a abordagem aqui descrita deve contar com o auxlio de modelos econmico-ecolgicos. Isto , enquanto paradigma mais amplo de valorao ecossistmica, que parte do princpio de que a atribuio dos valores dos servios ecossistmicos no deve ser restrita apenas aplicao dos mtodos de valorao e nem a um esforo monodisciplinar, um processo amplo de valorao pressupe o uso da modelagem econmico-ecolgica como ferramenta operacional, cujo objetivo imediato a representao das interaes entre os ecossistemas e a atividade humana, ilustrando de que maneira as intervenes antrpicas modificam os ecossistemas e como diferentes configuraes ecossistmicas contribuem para o bem-estar humano (BOCKSTAEL et al., 1995). Em outras palavras, a funcionalidade da ferramenta de modelagem econmico-ecolgica subsidiar a avaliao ecossistmica, mencio-

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nada anteriormente, sem a qual torna difcil uma considerao menos reducionista das dimenses ecolgica e social envolvidas. A importncia de se considerar a dinmica subjacente aos sistemas ecolgico-econmicos est no fato de que assim se pode organizar/separar variveis de estoque e variveis de fluxo a fim de se evitar possveis duplas contagens no processo de valorao de servios ecossistmicos (TURNER et al., 1998). O uso de modelos para a compreenso mnima da dinmica dos sistemas (ou ecossistemas) no exclusivo das cincias naturais. A Economia tem sido caracterizada pela utilizao intensa de modelos econmicos, como parte de um processo de crescente formalismo. So usados como auxlio para o esclarecimento de problemas econmicos, cuja natureza dialtica. Assim, os modelos utilizados em cincia econmica devem ser vistos como analogias do raciocnio dialtico dos economistas (GEORGESCU-ROEGEN, 2005). Independente dos aspectos normativos sobre a utilizao da modelagem em Economia, o fato que esta prtica tem sido bastante disseminada. No entanto, seguindo a tradio neoclssica, tais modelos no incorporam a dimenso ecolgica, como que numa espcie de fantasia, na qual os fenmenos econmicos no tm nenhuma relao com o meio ambiente e este no representa nenhum tipo de obstculo obteno dos resultados econmicos. Tal crena, chamada de hiptese ambiental tnue (MUELLER, 2007), fundamenta a chamada sustentabilidade fraca, cujo corolrio bsico que, em ltima instncia, o progresso humano tecnolgico neutralizar possveis efeitos negativos de natureza ambiental sobre o crescimento econmico e que o capital natural pode ser substitudo pelo capital produzido pelo homem. Como desdobramento, negligenciam-se consideraes importantes sobre a natureza da escassez do capital natural (ANDRADE et al., 2012). Assim como os modelos econmicos, modelos ecossistmicos frequentemente no trazem consideraes sobre os impactos que atividades econmicas tm sobre o meio ambiente. Essa tendncia de isolacionismo em ambos os casos pode limitar os resultados dos modelos, tornando-os inadequados para tratar simultaneamente as dimenses socioeconmica e ecolgica dos fenmenos reais. A maioria dos fenmenos requer a integrao de modelos econmicos e ecolgicos, modelando-os simultaneamente. Tal integrao exige o cumprimento de trs requisitos necessrios: i. profundo conhecimento das disciplinas envolvidas (no caso, economia e ecologia); ii. identificao e estruturao adequada do problema a ser investigado, e; iii. entendimento mtuo entre os pesquisadores (economistas e eclogos, principalmente) sobre as escalas e os propsitos da ferramenta da modelagem. Particularmente, modelos econmico-ecolgicos so essenciais para o planejamento do uso da terra. Nestes casos, deve-se levar em considerao os trade-offs envolvidos entre rendimentos econmicos e proviso de servios ecossistmicos. A escolha de um determinado uso da terra pode maximizar os retornos econmicos no curto prazo, mas podem degradar um servio ecossistmico que no futuro pode

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servir para a prpria sustentabilidade do uso da terra escolhido. Por outro lado, estratgias de conservao desconectadas de informaes econmicas podem no encontrar aderncia por parte dos principais agentes da conservao. Outro exemplo em que a integrao de modelos ecolgicos e ecossistmicos desejvel est na elaborao de zoneamentos ecolgicos em reas que apresentam um alto custo de oportunidade da terra. Este caso, por exemplo, dos desafios enfrentados pelas autoridades ambientais do estado de So Paulo, onde se encontram cerca de 18% de todos os remanescentes da Mata Atlntica no Brasil. Uma estratgia de conservao desses remanescentes deve levar em conta no apenas as prioridades de conservao da diversidade ecolgica, baseadas, principalmente, em atributos de relevncia ecolgica, mas tambm incorporar dados econmicos, uma vez que o sucesso das polticas de conservao est diretamente relacionado a um adequado equilbrio entre as variveis ecolgicas e econmicas. Em se tratando da valorao de servios ecossistmicos, clara a necessidade de interao entre modelos ecossistmicos e econmicos. Os primeiros so teis para descrever a dinmica dos fluxos de servios ecossistmicos, enquanto que os ltimos so necessrios para representar o modo pelo qual o sistema econmico utiliza os servios ecossistmicos, impacta sua base de gerao, alterando os seus fluxos e, em ltima instncia, seus valores, uma vez que estes esto relacionados com sua abundncia/escassez e nvel crtico. Em suas interaes e feedbacks, os valores dos servios ecossistmicos so dinmicos, refletindo sua maior abundncia ou escassez em funo da trajetria de sua degradao ou recuperao. A prpria evoluo dos valores dos servios ecossistmicos pode indicar a existncia de processos de degradao que no seriam identificados em um modelo puramente econmico. Adicionalmente, a considerao das interaes ecolgicas pode revelar que a degradao de determinada funo ecossistmica leva deteriorao de vrios servios ecossistmicos que dela dependem. Para alm da vantagem de se considerar no apenas um nico, mas um bundle de servios ecossistmicos, a ferramenta da modelagem econmico-ecolgica permite a elaborao de cenrios, considerada essencial para a formulao de polticas e para a apreciao de resultados econmicos e ecolgicos em funo de vrios tipos de estratgias adotadas. Uma vez apresentados os resultados dos cenrios simulados, experts e sociedade civil podem conjuntamente decidir sobre a estratgia mais adequada luz de critrios ecolgicos, econmicos e sociais. Mesmo apresentando algumas vantagens em sua utilizao, a disseminao dos modelos econmico-ecolgicos requer a superao de alguns desafios. Em primeiro lugar, esto aqueles inerentes prpria resistncia de pesquisadores em adotarem posturas transdisciplinares. Em segundo lugar, alm do dilogo entre a economia e ecologia (e outras cincias sociais e naturais), a elaborao de modelos econmico-ecolgicos exige que os profissionais dessas reas cheguem a um consenso sobre as vrias abordagens adotadas, sobre os procedimentos bsicos de especificao dos modelos e escolha das escalas espaciais, temporais e institucionais adequadas.

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Valorao de servios ecossistmicos: por que e como avanar?

C ONSIDERAES F INAIS
Este trabalho teve como principal objetivo discutir as maneiras pelas quais pode se viabilizar o esforo de aperfeioamento metodolgico do processo de valorao de servios ecossistmicos. A premissa bsica adotada foi de que esta deve contar com a utilizao da ferramenta de modelagem econmico-ecolgica como requisito bsico para compreenso da dinmica ecolgica envolvida e a incorporao dos valores de outros servios ecossistmicos que de outra maneira no seriam captados. A anlise empreendida, de cunho eminentemente terico-metodolgico, visou avaliar criticamente a abordagem dominante em valorao de servios ecossistmicos e mostrar as alternativas metodolgicas de uma abordagem econmico-ecolgica. A contribuio principal foi a de oferecer um referencial para a diferenciao entre um processo de valorao neoclssica, fortemente economicista, e um processo de valorao econmico-ecolgica, cuja caracterstica principal o uso de ferramentas auxiliares para a considerao ampla e simultnea das variveis ecossistmicas, reforando o carter necessariamente interdisciplinar de exerccios valorativos. Foi visto que o conjunto de mtodos de valorao desenvolvidos e a forma como vem sendo aplicados pela economia ambiental neoclssica resulta em avaliaes reducionistas do valor dos recursos naturais e/ou servios ecossistmicos. Em primeiro lugar, em funo da pouca importncia dada compreenso aprofundada da complexidade ecossistmica e suas relaes com diferentes grupos de atores sociais por meio do dilogo interdisciplinar. Em segundo lugar, em funo da desconsiderao dos riscos de perdas irreversveis potencialmente catastrficas, o que acaba por negligenciar e estiolar o papel da sustentabilidade ecolgica. A superao de tais limitaes requer o resgate de uma viso econmico-ecolgica ampla e holstica que tenha flego para suportar um processo de valorao de ecossistemas complexos que envolve mltiplas dimenses de valor ecolgica, social e econmica. A existncia de mltiplas dimenses de valor dos recursos naturais implica a necessidade de se utilizar anlises multicriteriais no processo de valorao. No entanto, estas mltiplas dimenses dos servios ecossistmicos associadas complexidade ecossistmica resultam em um nmero elevado de variveis e parmetros ecolgicos, econmicos e sociais que no tem como ser manejado sem uma ferramenta que as integre em um modelo. Em termos de repercusso sobre polticas pblicas, a proposta aqui desenvolvida pode auxiliar no monitoramento e avaliao de vrias modalidades de poltica ambiental, a exemplo dos chamados Pagamentos por Servios Ambientais (PSA). Ao permitir a elaborao de cenrios e a avaliao da trajetria dos servios ecossistmicos, a valorao fundamentada na modelagem econmico-ecolgica oferece um leque de informaes que pode indicar ganhos ou perdas em termos de servios ecossistmicos e, em ltima instncia, a eficcia de tais polticas. Ademais, uma valorao mais acurada diminui a assimetria de informaes entre os

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agentes, facilitando um processo de negociao mais transparente, com menores custos de transao e que leve em considerao os trade-offs envolvidos. Naturalmente, restam grandes desafios a serem transpostos. Primeiro, h que se avanar na sintonia entre economistas, eclogos, bilogos e demais pesquisadores (cientistas sociais, inclusive). O dilogo construtivo e aberto entre esses profissionais essencial para a construo de uma massa crtica slida para se desvendar os nexos entre ecossistemas, sistema econmico e bem-estar humano. Segundo, deve-se enfrentar a escassez de informaes por meio de esforos deliberados na construo de uma base ampla de dados que subsidie processos de avaliao e valorao dos servios ecossistmicos. Por fim, refinamentos constantes nos modelos econmico-ecolgicos devem ser perseguidos no intuito de representar de forma cada vez mais fiel os fenmenos reais de interao entre os meios natural e humano. Deve-se, ainda, avanar na melhor sintonia entre tais modelos e tcnicas de georreferenciamento de forma a permitir o melhor tratamento das escalas espaciais dos servios ecossistmicos. O debate aqui iniciado tem por funo explcita estimular o surgimento de avanos terico-metodolgicos adicionais sobre o tema. Para alm disso, exerccios empricos, escassamente encontrados, so naturalmente um passo necessrio no sentido de fornecer embasamento prtico s propostas arroladas. A disseminao da prtica de uma valorao econmico-ecolgica ainda tem uma longa trajetria a ser percorrida. A contribuio deste trabalho foi de indicar alguns passos iniciais na direo da real diferenciao metodolgica entre a Economia Ecolgica e a Economia Ambiental Neoclssica. A transio entre uma fase de elaborao de crticas e o tirocnio de novas prticas um processo necessrio, porm desafiador. Se a impresso geral deste artigo permitir sua interpretao como sendo um esforo no sentido de pontuar e direcionar essa transio, vlido afirmar que seu principal objetivo foi alcanado.

R EFERNCIAS B IBLIOGRFICAS
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Limitaes da abordagem coaseana definio do instrumento de Pagamento por Servios Ambientais (PSA)
Daniel Caixeta Andrade1 Marcelo Simes2
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Professor, Doutor em Desenvolvimento Econmico e Professor do Instituto de Economia da Universidade Federal de Uberlndia. E-mail: caixetaandrade@yahoo.com.br 2 Economista e mestrando em Economia pela Universidade Federal de Uberlndia.

Recebido em 19.04.2013 Aceito em 05.06.2013

ARTIGO

Resumo
A despeito da popularidade dos instrumentos de PSA, existem questionamentos sobre a adequao de sua base terico-conceitual. Este artigo apresenta uma pesquisa terica e de carter revisional cujo objetivo contribuir para o debate sobre o desenvolvimento de novas abordagens conceituais capazes de conciliar teoria e prtica do PSA. A discusso desenvolvida aponta para as contribuies da Economia Ecolgica e Institucional para a ampliao do conceito de PSA, uma vez que as mesmas permitem incorporar os diferentes contextos ambientais, sociais e econmicos, e buscam lidar com os efeitos de eficincia e equidade. Palavras-chave: pagamentos por servios ambientais; bens pblicos; custos de transao; institucionalismo; Economia Ecolgica.

Abstract
Despite the popularity of PES instruments, there are questions about the adequacy of its theoretical and conceptual background. This paper presents a theoretical and a review research with the purpose of contributing to the discussion on the development of new conceptual approaches that are able to reconcile PES theory and experiences. The discussion points to the contributions of Ecological and Institutional Economics in order to expand the concept of PES, considering that those allow for the input of different environmental, social and economic contexts, and seek to deal with efficiency and equity effects. Keywords: payments for environmental services; public goods; transaction costs; institutionalism; Ecological Economics.

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I NTRODUO
Recentemente, polticas de Pagamentos por Servios Ambientais1 (PSA) tm se tornado crescentemente populares (PATTANAYAK et al., 2010). Sua atratividade est no fato de que, alm de contribuir para a preservao dos fluxos de servios ecossistmicos (SEs) e biodiversidade, ele pode tambm contribuir para a gerao de renda dos seus beneficirios (ZILBERMAN et al., 2006), reduzindo, assim, os ndices de pobreza rural (GRIEG-GRAN et al., 2005). Este efeito colateral positivo vem contribuindo para que o PSA seja visto como uma espcie de panaceia capaz de resolver os problemas ambientais, alm de, em alguns casos, funcionar como uma poltica de desenvolvimento rural (MURADIAN et al., 2010). A despeito de sua popularidade, h questionamentos sobre a adequao de sua base tericoconceitual (MURADIAN et al., 2010; MURADIAN et al., 2013). Para que o PSA seja uma ferramenta bem sucedida no alcance dos seus objetivos so necessrias consideraes acerca da prpria concepo e operacionalizao deste tipo de poltica. O suporte terico dos esquemas de PSA em sua maior parte proveniente da Economia Ambiental Neoclssica, o que contribuiu para que sua conceituao fosse feita com preocupao central de gerar eficincia econmica por meio da internalizao de externalidades positivas (servios ambientais) via pagamentos monetrios, dando valor econmico aos fluxos de servios decorrentes do capital natural. A alocao de recursos passaria a beneficiar aqueles que arcam com o custo de oportunidade derivado da preservao desta categoria de capital, promovendo desta forma comportamentos em prol de sua conservao. Este seria o caminho para gerar adicionalidade ambiental, que de outra forma no poderia ocorrer (WUNDER, 2005; PAGIOLA & PLATAIS, 2007; ENGEL et al., 2008; FERRARO, 2008). Conforme Wunder (2005), um mecanismo de PSA caracteriza-se por uma transao voluntria, onde um (ou mais de um) servio ecossistmico bem definido comprado por um (ou mais de um) beneficirio desse servio se, e somente se, o seu provedor capaz de garantir a proviso do(s) servio(s) em questo (condicionalidade). Logo, we can thus define Payments for Environmental [or Ecosystem] Services as a market-based instrument in which (a) service users pay (b) service providers (c) to provide a well-defined service (or land use that provides it) (d) in a conditional and (e) voluntary transaction (PAGIOLA & PLATAIS, 2007, p. 5). possvel constatar, porm, que a formalizao terica de PSA, na maioria das vezes, no consegue se refletir em experincias reais, expressando apenas algumas caractersticas do conceito (WUNDER, 2005; 2008). Isto ocorre, dentre outros fatores, devido simplificao terica da escola neoclssica, que no consegue abarcar muitas das complicaes do mundo real, como a grande importncia dos custos de transao, da histria de formao e evoluo das instituies, alm das caractersticas especficas de cada ecossistema e sociedade, com suas respectivas capacidades de coexistncia e de suportar diversos impactos gerados pela interferncia humana.

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Limitaes da abordagem coaseana definio do instrumento de Pagamento por Servios Ambientais (PSA)

O desacordo entre tais condies reais e ideais coloca em srio risco a factibilidade deste tipo de poltica ou, em ltima instncia, culmina em esquemas que no podem ser analisados tendo-se como referncia o marco terico convencional. O exame da literatura especializada aponta para uma excessiva considerao dos esquemas de PSA apenas como uma market-driven tool, negligenciando alguns aspectos relevantes, como complexidade e diversidades contextuais (heterogeneidades de ecossistemas e instituies). Deriva-se ento o problema deste trabalho: como fazer com que os mecanismos de PSA sejam mais aderentes e coerentes com a complexidade dos fenmenos reais, levando em conta as interaes complexas entre natureza, sistema econmico e instituies? Por hiptese, postula-se que as polticas de PSA devem ser ampliadas no sentido de incorporar explicitamente objetivos de eficcia econmico-ecolgica e de justia social, entendidos como intrinsecamente interdependentes, juntamente com a trajetria histrica das instituies e as idiossincrasias dos stakeholders envolvidos. Tal ampliao tem como objetivo primordial robustecer este mecanismo em nvel terico e prtico, tornando-o parcela importante de estratgias mais amplas de desenvolvimento socioeconmico (principalmente no meio rural). A partir de uma perspectiva crtica, este trabalho tem como objetivo alinhavar algumas questes que apontam para uma abordagem alternativa para o conceito de PSA. Especificamente, pretende-se contribuir para o debate sobre aspectos importantes que devem ser considerados nas discusses sobre a pertinncia destes mecanismos. Alm desta introduo, o trabalho constitudo por mais trs sees. A primeira trata do PSA sob a abordagem coaseana e os problemas que a simplificao inerente a esta tica gera quando se compara a teoria com a prtica das experincias. Na segunda, discorre-se sobre as contribuies que a abordagem institucionalista e a Economia Ecolgica oferecem para robustecer este mecanismo. Por fim, na terceira seo propem-se algumas modificaes no conceito e escopo de atuao do PSA, vis-a-vis ao conceito coaseano.

1. A ABORDAGEM COASEANA DE PSA


Sob esta tica, o mecanismo de PSA tem atrado interesse crescente, j que reconhece os valores dos SEs e recompensa produtores rurais pela sua proviso (ENGEL et. al, 2008). Tal como mencionado anteriormente, a definio mais consagrada na literatura de PSA o v como um instrumento de mercado que contenha os seguintes critrios: (i) a transao voluntria; (ii) um servio ambiental (SA) bem definido ou um tipo de uso da terra que assegure sua oferta; (iii) pelo menos um comprador; (iv) pelo menos um vendedor que esteja efetivamente controlando a oferta do servio; (v) se e somente se o ofertante assegurar a contnua proviso do servio (condicionalidade)2 (WUNDER 2005; 2008; PAGIOLA & PLATAIS, 2007). Estes cinco princpios enumerados acima dizem respeito a mecanismos puros de PSA (os quais so raros), mas o nmero de esquemas do tipo PSA que satisfazem a maioria, mas no todos estes critrios muito maior (WUNDER, 2008). O

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mecanismo pode ser usado para preservar, restaurar, e aumentar os fluxos de SEs e, de acordo com Wunder (2008), existem experincias que internalizam quatro tipos de servios: sequestro de carbono atmosfrico, hdricos, de biodiversidade, e beleza cnica. Seu escopo de aplicao para um limitado conjunto de problemas: aqueles em que os ecossistemas so mal administrados (gerando perda de valores de uso indiretos) porque muitos de seus benefcios so externalidades na perspectiva do gerenciador do ecossistema (PAGIOLA & PLATAIS, 2007; ENGEL et. al, 2008). De acordo com Engel et al. (2008, p.665), o PSA deve buscar colocar em prtica o Teorema de Coase. Nesta perspectiva, os SAs so vistos, genericamente, como externalidades3, ou seja, uma falha de mercado que pode ser solucionada pela criao de um mercado que transacione esta mercadoria. Este teorema prope que, na presena de direitos de propriedade previamente definidos sobre a posse e controle do capital natural em questo e de custos de transao inexistentes, haveria espao para realizao de barganhas mutuamente satisfatrias, em que contratos seriam estabelecidos redefinindo os direitos de propriedade na medida em que os beneficirios de SAs negociam com os ofertantes, dando assim um preo ideal para a externalidade (COASE, 1960). A partir do momento em que o acordo consolidado, os provedores da mercadoria em questo teriam a obrigao contratual de empreender usos da terra que entreguem a mercadoria. Esta seria, portanto, a forma ideal para se alcanar nveis socialmente timos de externalidades ambientais, maximizando, assim, o bem-estar social (Pareto-eficiente), independentemente de alocao inicial dos direitos de propriedade dos stakeholders e da distribuio do poder de barganha. A abordagem coaseana prev, portanto, a obteno de resultados eficientes por meio da livre negociao independente da alocao inicial de direitos de propriedade. Este tipo de suporte terico s polticas de PSA confere uma forte ligao com a teoria econmica neoclssica4, pois h o explcito esforo se alcanar o preo correto de qualquer servio ambiental. Neste contexto, o PSA visto como uma ferramenta mercadolgica para internalizao de externalidades via criao de um mercado para SAs (FARLEY & COSTANZA, 2010; MURADIAN et al., 2010; PASCUAL et al., 2010, MURADIAN et al., 2013). Os mecanismos de PSA coaseanos intentam, portanto, simular o funcionamento de um mercado, j que procuram compatibilizar os incentivos dos ofertantes de servios e dos usurios de servios para que seja melhorada eficientemente a oferta de SAs (PAGIOLA & PLATAIS, 2007). Por fim, para que seja o mecanismo mais eficiente de resoluo dos problemas ambientais, o indicador de custoefetividade do PSA deve ser comparado com o custo de oportunidade de adoo de opes alternativas de poltica ambiental (FERRARO, 2008). Dentro desta perspectiva, o objetivo principal a busca pela alocao eficiente dos recursos entre os agentes, de modo que os efeitos de eficincia so priorizados em detrimento dos de equidade, j que se considera que a interveno mais

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eficiente (no sentido paretiano) aquela que alcana o maior benefcio agregado lquido entre os agentes envolvidos, e no como so distribudos entre estes. Neste contexto, a interveno de comando-e-controle (i.e., regulao legal e direta) do Estado seria redundante e seu papel ficaria restrito definio de direitos de propriedade, criao de contratos aplicveis e esforos para reduo de custos de transao (FARLEY & COSTANZA, 2010). Um aspecto essencial do PSA a condicionalidade dos pagamentos. Para que as transaes sejam condicionais, h a necessidade de verificao da real oferta dos SAs comprados e o estabelecimento de um patamar-base que represente o ponto de partida do programa e a partir do qual seja avaliada a contribuio lquida do esquema na proviso de servios (ENGEL et. al, 2008). Portanto, para que a adicionalidade seja verificada, necessrio considerar o que poderia acontecer se, hipoteticamente, no houvesse o esquema de PSA e assim comparar seus efeitos adicionais. O preo pago pelo SA em questo (determinando a disposio a pagar dos usurios de SA) precisa exceder os custos de oportunidade da produo mais comum de seus ofertantes. Em outras palavras, o lucro renunciado pelo abandono do uso anterior planejado da terra (determinando a disposio a receber do ofertante mais os custos de transao) deve ser menor que o preo pago pelo comprador (ANDRADE & FASIABEN, 2009; WUNDER, 2008; ENGEL et. al, 2008). Ressalta-se, tambm, a preferncia por esquemas auto-organizados em relao aos organizados pelo governo. De acordo com Engel et al. (2008), enquanto os primeiros teriam maior probabilidade de serem mais custo-efetivos (devido ao menor nmero de agentes envolvidos, maior delimitao dos SAs focalizados e por serem de pequena a mdia escala), os ltimos, por sua vez, tendem a buscar, simultaneamente, outros objetivos (por exemplo, a reduo da pobreza rural), o que pode ameaar a eficincia e o alcance dos objetivos ambientais. Por fim, a respeito dos efeitos de um mecanismo de PSA na diminuio da pobreza, h a expectativa de que pobres ofertantes possam aumentar seu rendimento por meio do recebimento dos pagamentos dos compradores (WUNDER, 2005; ZILBERMAN, 2006). No entanto, os programas de PSA no so uma arma mgica para a reduo da pobreza. Desde que elaborados de modo a abranger os mais pobres quanto elegibilidade, habilidade e disposio destes a participarem nos programas de PSA, pode-se criar sinergias importantes por meio de boa estruturao do mecanismo e se as condies locais so favorveis (PASCUAL et al., 2010). A partir da anlise do PSA coaseano e dos pr-pobres (categoria que desdobra do primeiro), recentemente diversos trabalhos tm criticado a excessiva simplificao terica e o grande distanciamento desta abordagem normativa em relao s condies prticas de aplicao deste mecanismo (GRIEG-GRAN et al.2005; PAGIOLA et al., 2005; MURADIAN et al., 2010). Na busca de atender a estes problemas de aplicabilidade, na prxima seo sero discutidas algumas destas

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crticas com base na abordagem institucionalista e de contribuies da Economia Ecolgica.

2. A BORDAGEM INSTITUCIONAL E ECONMICO - ECOLGICA E SUA INTERFACE COM O PSA


Esta seo objetiva delinear contribuies de outras escolas de pensamento dentro da anlise econmica e social das questes ambientais. O pressuposto bsico de que uma poltica de PSA bem estruturada deve incorporar princpios de justia social e aspectos claros de sustentabilidade ambiental e no ser considerada apenas como forma de redefinio de direitos de propriedade e, por fim, realocao de recursos para otimizao do bem-estar social. 2.1 Contribuies da Abordagem Institucionalista A economia institucionalista reconhece que os custos de transao so significativos e influenciam os resultados econmicos, implicando no desenho de instituies adaptativas e de solues de governana ambiental. Alm disso, este arcabouo terico d grande importncia aos valores socialmente reconhecidos que vo alm dos monetariamente contabilizados. Aqui, analisa-se o problema ambiental com base no conceito de interdependncia, ao invs de externalidade, e leva-se em considerao, de forma central, o papel da incerteza, as caractersticas contextuais biofsicas e sociais, os critrios de justia5 prevalecentes e a imbricao entre os efeitos de eficincia e equidade na adoo do PSA (PAAVOLA, 2007). Faz-se necessrio levar em considerao esta gama de fatores j que, na realidade, eles conferem viabilidade e legitimidade a um mecanismo de poltica ambiental, atendendo aos interesses dos praticantes (em especial, quando incluem os esquemas de PSA dentro de uma estratgia mais ampla de desenvolvimento rural) (PASCUAL et al., 2010). Pode-se perceber que a abordagem coaseana de PSA no d ateno suficiente ao papel das instituies e benefcios compartilhados em sua estruturao, uma vez que destaca essencialmente os esforos necessrios para a criao de um mercado de SAs (MURADIAN et al., 2010). No entanto, os sistemas de PSA no so criados em um vcuo institucional. Instituies diferentes promovem diferentes interesses e valores, influenciando os diversos tipos de comportamentos dos agentes. Neste sentido, para que um PSA funcione bem so demandadas partes cooperativas, o que s possvel quando o contexto institucional devidamente considerado (VATN, 2010). Sommerville et al. (2009), em uma tentativa de revisar a conceituao coaseana, j destaca a necessidade de considerar a diversidade de contextos institucionais como condio bsica para o sucesso dos esquemas de PSA. Para a discusso aqui realizada, considera-se que as instituies, em uma definio simplificadora, so os hbitos e as regras formais e informais que regulam o que fazer e o que no fazer em uma grande variedade de situaes repetitivas e

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estruturadas em mltiplos nveis de anlise (NORTH, 2005; OSTROM, 2005). No contexto ambiental, elas regulam as interaes humanas com os recursos naturais e, desta maneira, afetam processos de mudanas ambientais (CORBERA et al., 2009). Vatn (2010) diferencia dois tipos de instrumentos econmicos de poltica ambiental: de um lado, Mercados para Servios Ambientais (MSAs) e, de outro, os prprios mecanismos de PSA. MSAs demandam um servio ambiental bem definido e lados de oferta e demanda de ativos, aproximando-se, portanto, do PSA coaseano. Por outro lado, PSAs no so mercados reais nos quais servios ambientais so comercializados para compradores como qualquer outro bem. A mercadoria mal-definida e, na maioria dos casos, o Estado desempenha papel intermedirio atravs da mobilizao de recursos de consumidores para um fundo governamental, distribuindo-os posteriormente aos ofertantes de SAs a um preo estabelecido. Segundo Muradian et al. (2010) e Pascual et al. (2010), o contexto no qual a maioria dos esquemas de PSA operam frequentemente caracterizado por alto grau de incerteza (estrutural e informacional) acerca da responsabilizao da oferta de SAs e na avaliao dos ganhos de eficincia. Se por um lado h incerteza estrutural derivada das complexidades biofsicas dos SAs, de outro a relao estrutural entre mudanas no uso da terra e a oferta de SAs dependente do contexto aplicado e de difcil demonstrao, j que muito pouco se sabe ainda sobre como se d o funcionamento das dinmicas no-lineares e da resilincia dos ecossistemas (SPERANZA et al., 2010). J a incerteza informacional dada pelo tipo e nvel de informao requeridos para se compreender melhor as relaes complexas entre os componentes do capital natural. Isso implica em um trade-off entre melhor conhec-las e a viabilidade do PSA, j que neste processo os custos de transao so substancialmente elevados. A assimetria informacional torna-se, portanto, uma caracterstica inerente implantao da maioria dos esquemas de PSA, podendo ter tambm consequncias sobre a justia distributiva, dado que se deve levar em considerao a distribuio do poder de barganha entre os stakeholders, ou seja, a definio de quem estabelece as regras do jogo (KOSOY et al., 2008). certo que os custos de transao sero menores quanto menor a quantidade de agentes envolvidos. O mesmo ser verdade para situaes em que for mais clara as relaes entre SEs prestados e tipo de uso da terra. Na medida em que o nmero de agentes e as incertezas ecossistmicas aumentam, torna-se muito mais custoso a utilizao dos mercados, j que o nmero de acordos aumenta substancialmente, elevando proibitivamente os custos de transao. Nestes casos, a administrao pblica pode conseguir os recursos com maior facilidade por meio de impostos ou taxas, simplificando as negociaes com os ofertantes o que resulta na perda do carter coaseano de voluntariedade (VATN, 2010). Ao se levarem em conta que os custos de transao normalmente so elevados, entende-se a razo pela qual os intermedirios tm papel to crucial para a eficcia do PSA, visto que possuem a capacidade de reduzir o tamanho destes custos

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(VATN, 2010). Os intermedirios, tendo controle sobre a informao relevante, tm a funo de conciliar os interesses e expectativas de compradores e ofertantes de SAs por meio da adoo de noes de justia distributiva que podem ser aceitas por ambas as partes, enquanto tambm assegura a viabilidade do PSA. Este agente cumpre com o papel central de evitar conflitos entre grupos sociais que derivam de interaes histricas, condies distributivas atuais e noes de justia incompatveis, definindo, portanto, as regras do jogo (PASCUAL et al., 2010). Argumenta-se que consideraes de equidade e eficincia esto, na prtica, frequentemente entrelaadas; assim, os tomadores de deciso iro crescentemente enfrentar o desafio de ter que ligar os esquemas de PSA com programas mais amplos de desenvolvimento rural (MURADIAN et. al, 2010). Portanto, a interdependncia entre efeitos de eficincia e de equidade deve ser considerada como uma caracterstica essencial destes mecanismos, no havendo razo a priori que justifique a prevalncia de interesses de eficincia sobre objetivos de equidade (PASCUAL et. al, 2010). Segundo Corbera et. al (2007), de uma forma geral o conceito de equidade est relacionado distribuio de fatores e bens numa sociedade de acordo com um conjunto de princpios ou critrios. Este um conceito que tem especificidades de acordo com os diferentes contextos sociais, alm de ser fortemente ligado s noes de justia compartilhadas pelos stakeholders e de direito vigentes em cada uma destas. Mesmo as abordagens pr-pobres no enfrentam a dimenso de equidade e justia econmica de PSA da maneira necessria, pois a distribuio dos benefcios diz respeito no somente a quem participa, mas tambm de como distribudo o poder de barganha entre os agentes envolvidos e como seus interesses esto representados (PASCUAL et al., 2010; KRONENBERG & HUBACEK, 2013). Outro fator importante reconhecer que os valores sociais singulares a cada contexto influenciam quais resolues de conflitos ambientais so consideradas justas, implicando na legitimidade das opes de poltica escolhidas (PAAVOLA, 2007). E levando-se em conta que os critrios de justia so um construto social, a percepo dos agentes em relao ao pagamento se torna um aspecto essencial. Corbera et al. (2009) definem a capacitao como a disposio de capital social, institucional e material para modelagem e implementao dos mecanismos, da mesma forma que para alcanar os objetivos traados. Neste sentido, importante investigar se a eficcia de uma instituio ameaada pela falta de capacitao dos agentes envolvidos. A capacitao , portanto, extremamente importante na elaborao de esquemas de PSA consistentes, visto que geram a requisitada confiana entre todos os grupos de interesse os quais podem finalmente determinar a proviso de SAs no longo prazo , o que pode levar a reduo dos custos de transao (CORBERA et al., 2009; VATN, 2010). Quanto ao gerenciamento dos common-pool resources (por exemplo, recursos pesqueiros, florestais e hdricos para irrigao), Ostrom (1990) desenvolve uma abordagem alternativa s solues mercadolgicas ( coaseanas ) e estatais (pigouvianas). A autora argumenta que h inmeras experincias por todo mun-

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do que demonstram que nem todos os recursos de uso comum, que so rivais em consumo mas de difcil excluso de free-riders, esto fadados exausto dado a racionalidade curto-prazista do homo economicus neoclssico. Por meio do estabelecimento de instituies adaptativas contextualizadas a cada realidade social, ambiental e econmica, possvel que as comunidades de indivduos faam a gesto de seus recursos de maneira eficaz. Nesta abordagem, as complexidades locais inerentes a cada ambiente socioecolgico tm valor fundamental para a determinao de solues que so construdas dentro do contexto institucional local e que esto em constante evoluo. Este autogoverno institudo por meio da legitimao das regras e normas que governam as relaes entre sociedade-economia-meio ambiente, gerando solues de governana democraticamente estabelecidas, nas quais os stakeholders participam na elaborao, gesto e monitoramento das instituies vigentes e com a promoo de confiana com a construo histrica das relaes sociais (em que h comunicao e repetio das aes em jogo) (OSTROM, 1990; 2012). Por fim, a definio dos direitos de propriedade no neutra do ponto de vista distributivo, implicando na legitimidade do PSA. So importantes tambm por duas razes principais: primeiro, os mercados simulados para SAs implicitamente representam a criao e troca virtual de um novo tipo de propriedade a respeito de bens na maioria das vezes pblicos fornecidos pelos ecossistemas; segundo, direitos de propriedade existentes sobre o capital natural que gera os SAs podem tambm determinar quem obtm a propriedade atribuda dos servios, e portanto, dos benefcios derivados da transao (CORBERA et al., 2007).

2.2 Contribuies da Economia Ecolgica


Dado o carter transdisciplinar dos problemas ambientais e a insuficincia do tratamento da Economia Ambiental Neoclssica em explicar o real relacionamento que h entre o sistema econmico e o meio ambiente, a Economia Ecolgica (EE) surge como um arcabouo terico-metodolgico reconhecidamente plural, que busca ampliar, por meio de uma viso sistmica da relao capital natural-economia, o escopo de anlise dos problemas ambientais com contribuies de outras disciplinas (MANGABEIRA et al., 2011). A viso pr-analtica da EE de que o sistema econmico apenas um subsistema aberto de um todo maior, do qual parte e vitalmente dependente, qual seja: a biosfera, sistema fechado que se constitui da totalidade do capital natural e das interaes dos seus componentes (i.e., os ecossistemas). Dado que a biosfera limitada em seus recursos e materialmente definida, o sistema econmico tem seu crescimento escalar limitado pela quantidade e qualidade do capital natural e dos servios ambientais dele provenientes. Portanto, sob este prisma, o conceito de escala essencial, pois sinaliza para a criao, por parte do poder pblico, de fronteiras seguras para que os limites biofsicos no sejam atingidos (DALY, 1991; ROCKSTRM et al., 2009; MAY, 2011).

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Disto decorre outro conceito essencial para a EE: a resilincia dos ecossistemas. As relaes biolgicas, fsicas e qumicas dos ecossistemas geram padres nolineares de respostas destes a intervenes humanas econmicas. Como os estudos cientficos ainda no evoluram o suficiente para se conhecer exatamente a resilincia de cada ecossistema em especfico havendo, desta forma, incerteza fundamental a respeito da relao entre os impactos econmicos e a sustentabilidade do capital natural no longo prazo a EE recomenda a adoo do Princpio da Precauo para que a expanso do sistema econmico no comprometa de maneira irreversvel a capacidade de oferta dos benefcios pelos ecossistemas. Outra caracterstica diferenciadora da EE o reconhecimento de que o capital natural e o artificial (aquele criado pelo homem atravs das descobertas cientficas, melhoramentos de gesto de processos e inovaes tecnolgicas) so complementares, ao invs de substitutos perfeitos. Desta forma, h recursos naturais e, principalmente, servios ecossistmicos que s podem ser parcialmente substitudos com elevadssimos custos (como despoluio da gua e recuperao da fertilidade do solo), ou que no podem ser substitudos por maior que seja a evoluo tecnolgica (por exemplo, a regulao climtica). Em funo do carter complementar dos tipos de capital, a EE possui uma posio ctica com relao ao alcance do critrio de sustentabilidade. Alm disso, advoga que preciso um tratamento especial da teoria econmica em relao aos ecossistemas em funo das peculiaridades inerentes sua dinmica (ANDRADE & ROMEIRO, 2011). Em se tratando de sustentabilidade do capital natural, faz-se necessrio ressaltar que a EE adota explicitamente a Segunda Lei da Termodinmica, que versa sobre a tendncia mxima entropia, ou seja, a dissipao de energia tende ao equilbrio termodinmico, estgio em que no h diferenciais de temperatura para o movimento de energia (GEORGESCU-ROEGEN, 1971; MUELLER, 1999; CECHIN & VEIGA, 2010). O sistema econmico aberto, ou seja, consome matria e energia de baixa entropia (i.e., elevada capacidade de realizao de trabalho), transformando-os em matria (produtos finais e resduos, que muitas vezes so de descarte complexo) e energia de alta entropia (baixa capacidade de realizao de trabalho). Estas trocas so feitas com a biosfera, um sistema materialmente fechado (embora aberto ao fluxo solar), o que impe limites biofsicos ao crescimento econmico. medida que o sistema econmico aumenta em escala, o capital natural se torna o recurso escasso e o capital humanamente produzido o recurso abundante na Terra (DALY, 2005; ANDRADE et al., 2012). Por fim, a EE se preocupa, fundamentalmente, com o conceito de sustentabilidade, desde que atenda a trs aspectos basilares: ambiental, social e econmico. Primeiro, necessrio definir, com base em evidncias cientficas, a escala ambiental sustentvel, ou seja, h a preocupao primordial em se considerar a resilincia ecossistmica e a escala do sistema econmico. Segundo, as dotaes de direitos dos agentes e os critrios e noes de justia devem ser construdos e definidos de forma equitativa, de maneira que a pluralidade de contextos ambientais, sociais e econmicos sejam respeitados e as decises pblicas sejam legitimamente reconhecidas pelos stakeholders. Terceiro, deve-se propiciar um ambiente institucional

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e incentivos econmicos para que os mercados aloquem eficientemente os recursos dentro dos parmetros previamente definidos (DALY, 2005). Segundo Farley e Costanza (2010) e Muradian et al. (2010), o mecanismo de PSA sob a tica econmico-ecolgica deve levar em considerao o fato de que os SAs so essenciais, alm do que devem ser considerados por suas caractersticas de bens pblicos (ou seja, os aspectos fsicos implicam em elevada interdependncia entre os agentes) ao invs de externalidades, alm de serem insubstituveis e vagamente compreendidos, e que h custos relevantes para sua oferta e proteo. Nesta perspectiva, a conceituao original de Sven Wunder seria inaplicvel e inapropriada por trs motivos principais. Primeiro, a gerao adequada de recursos ou a justa distribuio dos pagamentos pode requerer abordagens no-voluntrias como taxas ou cobranas compulsrias sobre o uso de um SA, o que geralmente ocorre nos casos de PSA. Segundo, dado que os SAs so, por um lado, de difcil definio, mas que, por outro lado, suas ofertas podem ter correlaes positivas, uma forma de resolver este trade-off e assegurar a proviso destes SAs essenciais realizar pagamentos para um conjunto de SAs (bundled services), de modo a diminuir os custos de transao de especificao dos servios, o que reconhecido pelo prprio Wunder. Terceiro, pagamentos estritamente condicionais podem ser apropriados mesmo nos casos em que aumentam proibitivamente os custos de transao; assim, uma forma de estimular o cumprimento dos acordos seria a construo de confiana entre os stakeholders e o reconhecimento justo e legtimo do mecanismo (FARLEY & COSTANZA, 2010). Shiki et al. (2012) destacam que as complexidades e diversidades de relaes coevolucionrias produto das interaes entre valores, conhecimento, ambiente, tecnologias e formas de organizao entre os SEs e as atividades econmicas so espacial e territorialmente especficas, de modo que os mecanismos de PSA devem ser adaptados a cada contexto. Os autores argumentam que nos espaos rurais a relao entre os indivduos e o capital natural mais profunda, de modo que cria relaes de consumo e produo que coevoluem, resultando em um hbrido de natureza e trabalho (p.20). Esta relao poder gerar resultados diferentes (por exemplo, um espao rural pode ser preservado ou urbanizado), sem uma sequncia hierrquica pr-determinada, o que d especificidade e historicidade local ao processo coevolutivo de interaes entre os sistemas socioeconmico e ecolgico, materializando territrios. O PSA econmico-ecolgico, ao reconhecer a complexidade inerente dos ecossistemas e priorizando sustentabilidade ambiental e justia social sobre consideraes de eficincia, favorece uma abordagem mais adaptativa e transdisciplinar que no requer a comoditizao dos SAs, j que, nestes casos, instituies baseadas na cooperao poderiam ser erigidas. Os sistemas de PSA precisam, por fim, priorizar SAs essenciais e insubstituveis, especialmente aqueles para os quais a oferta insuficiente para atender as necessidades bsicas da sociedade, ou que estejam sob ameaa iminente de exausto (FARLEY & COSTANZA, 2010)6.

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3. A MPLIANDO O CONCEITO DE PSA: UMA ABORDAGEM ECONMICA ECOLGICA E INSTITUCIONALISTA

A discusso proposta acima mostra a incapacidade da abordagem coaseana de propor um modelo de PSA normativo que seja aderente aos diferentes contextos econmicos, sociais e ambientais, dadas a extrema simplificao e generalizao, conferindo busca pela eficincia centralidade tal que torna o mecanismo apenas um market-driven tool sem considerar os efeitos de equidade que podem ocorrer. As crticas institucionalistas e as contribuies da EE mostram complementaridades em vrias questes, como a premncia dos efeitos de PSA sobre a equidade, as interdependncias que surgem dadas as caractersticas de bem pblico dos SAs, as incertezas derivadas da escassa compreenso sobre as relaes entre os diferentes usos de terra e a oferta de servios (derivando, da, a necessidade de uma abordagem precaucional), a importncia de considerar os diferentes contextos sociais e ecolgicos para adequao de um mecanismo, dentre outros (vide Quadro 1). Baseado na sistematizao dos atributos principais de cada abordagem possvel esboar preliminarmente uma proposio de conceituao alternativa de PSA que caminhe no sentido de compor parte de uma estratgia sustentvel de desenvolvimento rural. Muradian et al. (2010) propem que o mecanismo de PSA, pelo menos nos pases em desenvolvimento, deve ser considerado explicitamente como parte de um portflio de programas e projetos de desenvolvimento rural ao invs de serem caracterizados como ferramenta econmica usada apenas para garantir proteo ambiental da forma mais eficiente possvel. Neste sentido, necessria ateno especial ao potencial de incluso social nestes programas, constituindo-o como um instrumento de poltica multiobjetivado, que busque resolver, simultaneamente, problemas de ordem ambiental, social e econmica. O SA deve ser considerado como um bem pblico, em que sua oferta pressupe um problema de ao coletiva. Neste caso, segundo Shiki e Shiki (2011, p.115), os pagamentos seriam considerados investimentos em infraestrutura ecolgica. O objetivo principal de um esquema de PSA deve ser a criao de incentivos para a oferta de SAs, promovendo, deste modo, comportamentos individuais e coletivos que de outra forma levariam deteriorao excessiva de ecossistemas e recursos naturais. Muradian et al. (2010) propem uma nova conceituao mais ampla de PSA, qual seja: promoo de transferncias de recursos entre atores sociais objetivando a criao de incentivos econmicos e a compatibilizao das decises de uso de terras de indivduos e/ou comunidades aos interesses sociais de promoo do capital natural. Para Farley e Costanza (2010), este conceito apropriado para a EE e a abordagem institucionalista, pois foca em objetivos mltiplos de sustentabilidade ecolgica, distribuio justa e eficincia econmica, desde que instituies adaptativas estejam presentes para se adequarem aos diferentes contextos e suas respectivas evolues no espao e no tempo.

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Quadro 1: Sntese dos principais atributos das abordagens coaseana, institucionalista e econmico-ecolgica
Abordagem Foco de anlise Oportunida des de transa es econmi cas entre os agentes envol vidos (redu o do problema ambiental aloca o efi ciente de recursos.) Objetivos de poltica pblica Gera o de resultados Pa retoeficientes (problemas de aloca o) via internaliza o das externalidades ambientais Caractersticas principais -Importncia da defini o de di rei tos de propriedade pri vados . - Prima zia dos esquemas de pequena es cala no quesito efi cincia. - Centralidade da volunta rieda de de pa rti cipa o e condi cionalidade dos pa gamentos -Importncia dos valores sociais, da capa ci ta o e da percepo dos agentes e no neutralidade dos di rei tos de propriedade. -Desenvol vimento de insti tui es adapta ti vas/evoluti vas . -Centralidade do papel dos intermedi rios pa ra di minui o dos cus tos de transa o e pa ra equilibra r o poder de ba rganha -Viso sistmi ca da relao economia-meio ambiente (natureza interdisciplina r). -Princpio da Precauo incerteza quanto s rela es entre uso do solo e oferta de SAs . -Centralidade das ideias de es cala econmica , resilincia ecossistmi ca e insubs ti tuibilidade do capi tal na tural .

Coaseana

Ins ti tucional ista

Ins ti tui es contextuais e impa ctos sobre eficincia e equidade

Cons truo de mecanismos que reflita m as especifi cidades locais e resul tados condizentes com os valores sociais (problemas de distribuio)

Econmi coecolgi ca

Especifi cidade do capi tal na tural e limites biofsicos pa ra coevoluo do sis tema socio-econmi coecolgi co

Delimi ta o de padres biofsicos pa ra a sus tentabilidade do capi tal na tural

Fonte: elaborado pelos autores.

A considerao desta definio de PSA permite a existncia de uma grande diversidade de casos que a ela se adqua. Assim sendo, os esquemas de PSA devem ser aglomerados de acordo com trs critrios: a importncia do incentivo econmico (o papel do pagamento na conduo aos usos determinados da terra em relao a outros incentivos, como motivaes ticas e culturais), a frequncia de pagamentos diretos (na medida em que os ofertantes recebem pagamentos diretos dos beneficirios finais dos SAs) e o grau de comoditizao dos SAs (a medida e clareza com a qual os pagamentos que so recebidos pelos ofertantes foram definidos como mercadoria comercializvel) (MURADIAN et al., 2010, p.1205-1206). Sob esta nova perspectiva, todos os programas devero assegurar: (i) que os intermedirios ajam com total prudncia; (ii) que os contratos definam os direitos e responsabilidades dos atores; e (iii) que as relaes de poder sejam equilibradas. A incluso de um organismo multisetorial que rena atores de PSA para anlise e intermediao de conflitos de interesse na negociao e no desenvolvimento do esquema desejvel, pois, somado s avaliaes de entidades independentes, promove o fortalecimento dos processos de adaptao e de aprendizagem contnua, o aperfeioamento institucional e das rotinas de governana (OSTROM, 1990; CORBERA et al., 2009). Para o sucesso desta estratgia de poltica, basilar que seja desenvolvida uma estrutura de financiamento perene, na qual usurios de SAs compensem os ofertantes com flexibilidade por um longo perodo de tempo e no qual apoio cont-

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nuo para gesto sustentvel de recursos oferecida (CORBERA et al., 2009). Os atores envolvidos tero condies de tomarem suas decises com maior segurana, dado o satisfatrio horizonte temporal para o planejamento de suas respectivas atividades. Aumenta-se, portanto, a credibilidade dos stakeholders quanto ao funcionamento bem sucedido destes mecanismos. O Estado tem responsabilidades fundamentais na promoo da oferta de SAs, benefcios dos quais depende toda a vida social e econmica. H consequentemente, a necessidade de que o Estado aja em prol do funcionamento bem sucedido destes programas, catalisando e incentivando os stakeholders relevantes a negociar, removendo barreiras ao desenvolvimento de PSA; cumprindo funes de negociao ou mediao entre as partes; facilitando o acesso assessoria e capacitao para manter e avaliar a gerao de SAs de modo a contribuir para o sucesso desta ferramenta. A presena do Estado tambm se faz necessria no sentido de desenvolver esquemas fiscais que promovam os incentivos econmicos aos prestadores e aos consumidores destes servios (MERINO PERZ, 2005). Uma grande variedade de casos de PSA depende fortemente do engajamento estatal e comunitrio, no podendo ser considerada como transaes de mercado voluntrias pelo menos do ponto de vista do comprador destes servios , pois mesmo que transaes privadas ocorram, a condio voluntria por vezes no encontrada. Em suma, raramente h o surgimento espontneo de uma oportunidade de barganha coaseana, sendo premente o papel do Estado como gerador de demanda por SAs, consolidando os instrumentos legais e fiscais que direcionem os recursos arrecadados a um fundo que, por sua vez, seja a ferramenta que transfira os recursos entre os atores (VATN, 2010). Por fim, Shiki e Shiki (2011) discorrem sobre a importncia de uma poltica nacional de PSA no Brasil. Os autores afirmam a necessidade de, a um s tempo, tal mecanismo funcionar como um instrumento eficaz de gesto ambiental, de incluso social e que, via um instrumento de mercado, aumente a eficincia dos gastos oramentrios destinados s prticas econmicas sustentveis, do ponto de vista ambiental e financeiro. Uma poltica de PSA deve ser pensada de forma a complementar um projeto de desenvolvimento maior para que o desafio de preservao e promoo dos SAs esteja institucionalizado como uma poltica no apenas governamental, mas de Estado.

C ONSIDERAES F INAIS
Os mecanismos de Pagamentos por Servios Ambientais se tornaram uma moderna e popular ferramenta de poltica ambiental. A literatura especializada, de forma predominante, utiliza a abordagem coaseana para conceituar e analisar o PSA, em que reconhecem os SAs como externalidades, ou seja, falhas de mercado que podem ser solucionadas pela formao de mercados que os transacionem. As abordagens institucionalistas e econmico-ecolgicas tm direcionado crticas a tal conceituao, visto sua pouca aderncia realidade contextual em que os

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esquemas de PSA so implantados. Por meio da anlise das contribuies destas escolas de pensamento, percebe-se que h importantes aspectos em que as mesmas poderiam ser utilizadas para complementar a abordagem coaseana (altos custos de transao, incertezas biofsicas, relaes entre eficincia e equidade, caractersticas especficas de bem pblico dos SAs, etc.), o que contribuiria para a criao de um conceito que seja mais abrangente e aderente realidade, aumentando a robustez e aplicabilidade do conceito para a prtica nos diferentes contextos. Neste trabalho, buscou-se demonstrar que, enquanto a abordagem coaseana tem um enfoque sobre a eficincia, as abordagens econmico-ecolgicas e institucionais podem ser utilizadas para realar outros atributos, como a heterogeneidade de contextos socioeconmico-ecolgicos e questes de equidade. De modo a conferir compatibilidade entre as abordagens discutidas, em primeiro lugar necessrio definir os padres ecossistmicos e a escala biofsica sustentvel com que o esquema atuar, de modo a levar em conta as incertezas e as interaes inerentes aos SAs e a resilincia dos ecossistemas, de acordo com a resilincia e a biodiversidade de cada regio. Em segundo lugar, deve-se proceder a uma anlise sobre a relao entre sociedade e natureza de determinada localidade a fim de que possam ser identificadas as peculiaridades institucionais e as idiossincrasias locais. A partir disso, necessrio definir os critrios de justia para a participao dos stakeholders na elaborao e execuo do mecanismo e distribuio dos recursos, levando-se em conta as instituies e complexidades sociais, econmicas e ambientais de cada contexto. Uma vez observados tais aspectos e com adequados mecanismos de monitoramento, regulao e interveno, as transaes de mercado convencionais podem ter papel importante para a obteno da eficincia alocativa. Por fim, cabe ressaltar que para consecuo de todas estas etapas e a obteno de resultados desejveis e satisfatrios fica evidente a importncia central dos intermedirios e do Estado para criao e coordenao do ambiente institucional propcio para o estabelecimento dos esquemas de PSA.

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Limitaes da abordagem coaseana definio do instrumento de Pagamento por Servios Ambientais (PSA)

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NOTAS
1

Aqui necessrio fazer a distino entre os conceitos de servios ambientais (SAs) e servios ecossistmicos (SEs). Alguns autores, como Costanza et al. (1997), consideram esta ltima expresso da maneira mais ampla possvel, incorporando os benefcios tangveis e intangveis provenientes de ecossistemas naturais e artificiais. J a expresso servios ambientais utilizada neste trabalho refere-se s atividades antrpicas (prticas conservacionistas, de manejo e mudanas no uso da terra, por exemplo) com potencial para aumentar a oferta de servios ecossistmicos. H, tambm, outras definies de PSA mais abrangentes, como a que diz que este um mecanismo que na maioria das vezes diz respeito a qualquer tipo de poltica para a conservao que seja baseada em mecanismos de mercado, incluindo emisso de eco-certificados, concesso de incentivos (como iseno fiscal), subsdios, etc (ANDRADE & FASIABEN, 2009). Por serem vistos como externalidades, os SAs no so precificados. Desta forma, os ecossistemas que do origem aos SAs podem sofrer superexplorao, o que levaria a perda de bem-estar dos que deles dependem. Outros instrumentos de poltica ambiental, como a taxao pigouviana, tambm so ancorados na teoria econmica neoclssica. Esta ltima postula que a problemtica ambiental derivada de uma falha de mercado (externalidades), as quais devem ser corrigidas para que o prprio mercado possa preceder alocao tima dos recursos. No caso especfico dos instrumentos de PSA, a teoria subjacente baseia-se na hiptese de que as limitaes na oferta de SEs acontecem como resultado de falhas de mercado. Estas devem ser valoradas e compensadas como forma de resoluo desta externalidade ambiental (MURADIAN et al., 2013). Pascual et al. (2010) enumeram exemplos de critrios de justia na distribuio dos direitos e dos recursos entre os stakeholders que podem ser adotados quando do estabelecimento de um mecanismo de PSA, como a oferta atual de SAs, maxi-

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min (em que os mais pobres recebem maior quantidade de recursos), e expectativa de oferta de SAs. Como os intermedirios geralmente so os responsveis por decidir qual critrio prevalece, ele se torna agente determinante dos efeitos de equidade em um esquema de PSA.
6

A Declarao de Heredia sobre Pagamentos por Servios Ecossistmicos, presente nesta referncia, faz uma compilao detalhada de como adaptar o conceito de PSA abordagem econmico-ecolgica.

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Sustentabilidade em Debate Sustainability in Debate

Combating Deforestation through REDD+ in the Brazilian Amazon: a New Social Contract?
Anthony Hall*
Professor of Social Policy Department of Social Policy London School of Economics and Political Science London, WC2A 2AE, United Kingdom a.l.hall@lse.ac.uk

Recebido em 25.03.2013 Aceito em 12.06.2013

ARTIGO

Abstract
Brazil is developing a number of REDD+ schemes in Amazonia that offer economic incentives to discourage deforestation and promote conservation. Building upon longer traditions of forest preservation and sustainable development in the region, REDD+ could be said to embody elements of a new social contract that underpins resource governance, based on mutual obligations, rights and responsibilities. This will have to be founded on negotiated agreements among major stakeholders; namely, central and state governments, the NGO sector, private business interests and local beneficiary populations. Despite its embryonic nature and having to face major challenges of implementation and scaling up, REDD+ could offer the beginnings of a fresh paradigm in environmental policy based on a social contract that could help sustain low rates of forest loss in future. Key Words: REDD+, social contract, deforestation, Amazonia

*This article is based on a paper delivered at the 2013 Congress of the Latin American Studies Association (LASA), Washington DC, 29 May 1 June 2013.

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1. I NTRODUCTION
Settlement of the Brazilian Amazon has since colonial times been marked by violent confrontation and deforestation in the competition over access to land and natural resources About 17% of the region has now been cleared as a result of cattle pasture formation, timber extraction and agricultural crops. Yet while levels of rural violence remain significant, there are encouraging signs that rates of forest loss have declined markedly since the mid-2000s. The successful implementation of command-andcontrol environmental policies, along with changing market conditions for agricultural commodities, has been instrumental in bringing about this decline. Yet another contributory factor in future could be the expansion of systems of payments for ecosystem services (PES). These aim to encourage forest conservation and sustainable development by giving natural resource users financial incentives to supply key ecosystem services such as carbon sequestration, biodiversity preservation and climate regulation. This paper will focus on one particular PES mechanism aimed at maintaining standing forest and their environmental services; namely, Reduced Emissions from forest Destruction and Degradation or REDD+.1 The Amazon has a significant potential to contribute to global climate change mitigation through REDD, once it has been scaled up from its present embryonic, pilot phase. In the context of building new social contracts in Latin America, REDD offers a relevant avenue in the environmental field. It brings a complementary approach to the highly centralised, command-and-control environmental policies adopted so far. Rather than employing punitive sanctions, it places the emphasis on incentives and cooperation strategies to discourage destructive practices, stimulate forest conservation and strengthen peoples livelihoods. REDD+ can either be incorporated as part of a conservation strategy in populated, protected areas, for example, or form a separate approach to sustainable development on non-protected lands.

2. D EFORESTATION , CONFLICT AND ENVIRONMENTAL POLICY IN THE A MAZON


Rates of forest loss and agrarian conflict escalated rapidly from the late 1960s onwards when an aggressive policy of Amazon occupation and infrastructure expansion was pursued as a vehicle for promoting multiple development objectives: namely, macroeconomic growth, regional integration, poverty alleviation through agrarian settlement, and national security through strengthened border security, amongst others (Bourne, 1978; Mahar, 1979; Schmink & Wood, 1984). There was a steady increase in rural violence from the 1960s in Amazonia (MST, 1987; Americas Watch, 1991). Small farmers, indigenous groups and large commercial producers such as cattle ranchers have fought over land and livelihoods. During the period of military rule (1964-85) some 1500 people died in Brazils land conflicts, mostly in the Amazon. In the 1970s alone, ten times this number was

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evicted every year as the result of land grabbing (Branford & Glock, 1985; Hall, 1989). International condemnation has often followed major, shocking events. These include, for example, the murder of rubber tappers leader Chico Mendes in 1988, the 1996 massacre by military police of 19 rural workers at Eldorado do Carajs, and the assassination of Sister Dorothy Stang in 2004 (Nepomuceno, 2007). The incidence of agrarian conflict in Brazil generally, including the Amazon region, remains stubbornly high according to latest reports from the Church Land Commission (CPT, 2012). (any data to support this claim?) However, the same cannot be said for deforestation trends in the region. For many years Brazil was home to the worlds highest rate of tropical forest loss. Annual levels in the Amazon region averaged 20,000 km2 during the 1980s, peaking at 30,000 km2 by 1995, and remaining high at 26,000 km2 until 2005. The drivers of deforestation during this period of modernisation are by now well known (Mahar, 1979; Hall, 1989; Margulis, 2004; Fearnside, 2008). Allowing for some overlap, the main culprits are cattle ranching and other commercial farming such as soybean (70%), small farmer colonisation, including agrarian reform settlements (20%+), with other activities such as logging and mining accounting for the remainder. Underpinning these drivers has been a series of economic and other inducements that have accelerated the pace of deforestation and, arguably, conflicts in the countryside (Hall, 2011). Recipients of these perverse incentives or subsidies have rarely been obliged to bear the economic (or the social and environmental) costs of their actions. Regional development policies have encouraged occupation. For titling and credit purposes, forest removal was accepted as proof that land was being put to productive use. Highway construction has continued apace, facilitating commercial exports of livestock and grain and encouraging land occupation. Direct economic inducements also played a major role in speeding up deforestation. The regional development agency (SUDAM) and the regional bank (BASA) allocated over US$5 billion in subsidised credit and tax breaks during the 1970s and 80s to support livestock enterprises in the Amazon, most of which later proved economically unsound but were used for the purpose of property speculation (Gasques, 2005). Such incentives have since been scaled back but will not be phased out entirely until 2023. In the meantime cattle ranching in the Amazon has become increasingly profitable as production has been adapted and modernised, gaining substantial financial support from the national development bank (BNDES) and now contributing one-third of Brazils total beef exports according to a study by Imazon (FOE, 2009) (source?). While the lions share of financial benefits has been allocated to asset-rich investors and wealthier migrants, many small producers have also benefitted. The land reform agency INCRA distributed public land to small farmers at virtually zero cost to settlers and with almost no regard for its environmental impacts, with INCRA now allegedly responsible for one-third of Amazonias present forest loss.2 Special credit for small producers in the region (FNO/PRONAF) has also favoured cattle ranching and land clearing for pasture (Hall, 2011).

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In the face of such a turbulent history of Amazon settlement with its attendant incentives to destroy rather than conserve the rainforest, it has come as something of a surprise to many observers that Brazils notoriously high rates of deforestation have steadily fallen, by 69% from 2004 to 2012. This constitutes the largest decline in tropical forest removal ever witnessed anywhere in the world. This turnaround has put the country well on track towards meeting its voluntary commitment to an 80% drop in the rate of forest loss by 2020. The fall in deforestation has led to a reduction of 2.2 billion tons of CO2 equivalent greenhouse gases over the period, or 1.5% of total global emissions (Nepstad et al., 2012). Given that deforestation and land-use change account for roughly three-quarters of Brazils greenhouse gas output, the declining rate of forest removal in Brazilian Amazonia has resulted in a 16% fall in emissions from 2011-12, according to official INPE figures.3 Yet a welcome as this news is, there is more than a little puzzlement amongst scientists as to why the historically high rate of Amazon deforestation should have dropped so consistently since 2005; from 26,000 km2 in 2004 to under one-fifth of this figure in 2012. The federal government has, unsurprisingly, been quick to claim credit for this development. This is hailed as hard evidence of its environmental responsibility in the context of negotiations under the UN Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). A number of factors are relevant in this respect. A first major step towards increasing command-and-control powers came with the multi-sector PPCDAM4 deforestation prevention plan for Amazonia, introduced in 2004. Measures include the development of sophisticated remote sensing methods by INPE, the strengthening of monitoring and control capacity at federal and state levels, and a major expansion of protected (including indigenous) areas, which together cover 43% of the Brazilian Amazon. Four years after the launch of the PPCDAM, 36 municipalities were targeted as major culprits in illegal deforestation, and rural credit eligibility was made conditional upon compliance with environmental regulations (May & Millikan, 2010). According to the Ministry of the Environment, such intensified vigilance over Amazon deforestation will in future be a question of establishing permanent national environmental security.5 A recent study concluded that about half of the deforestation avoided in Amazonia from 2005-09, or some 62,000 km2, was due to conservation and control policies such as these (Assuno et al., 2012). On the other hand, many observers less confident of the effectiveness of government environmental regulation point to the impact of national and global market conditions for soybean and cattle. In truth, there is still an imperfect understanding of the relationship between commodity markets and rates of Amazon deforestation. While this debate is likely to continue for some time, however, policy space is growing on the environmental agenda in Brazil and other countries for the adoption of additional, positive incentives to protect forests and livelihoods. There is a history of such green financial incentives in Brazil that preceded the advent of REDD+ (Hall, 2011; May, et al., 2005; Haddad & Rezende, 2002). They include, for example, instruments such as the ecological value-added tax (ICMS-E),

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rural property tax rebates for eco-friendly producers, price support for the sustainable extraction of forest products such as rubber and Brazil nuts, and subsidised rural credit through PRONAF for environmentally friendly farmers. In addition, several major initiatives have been introduced to encourage responsible sourcing in commodity chains for timber, cattle and soybean. At least locally in deforestation hotspots these measures help slow down the rate of forest loss. In the quest to mitigate the effects of deforestation on global climate change, REDD+ aims to provide economic and other incentives for natural resource users to maintain standing forest, replant trees and enhance forest carbon stocks. Underpinning this approach is the need to strengthen the livelihoods of populations that depend on forests. In turn, this requires a new approach to the use of forests, one that eschews the conflictive and destructive strategies of the past that have helped to generate historically high rates of deforestation. There is an urgent need to negotiate and cultivate new models of resource use that encourage a modus vivendi based on greater collaboration amongst competing users. In effect, a new social contract.

3. REDD+ IN THE A MAZON


Along with Costa Rica and Mexico, Brazil is one of the pioneering nations in Latin America, and indeed globally (along with Indonesia), in establishing REDD+ projects (Hall, 2012; May & Millikan, 2010). With some 30 schemes operational in Brazil, mainly in the Amazon, REDD+ is still at a pilot stage. Unlike elsewhere on the continent, where REDD+ is largely under centralised government control, in Brazil projects are conceived and administered at the state level. Furthermore, REDD+ builds upon a tradition of forest-friendly conservation and sustainable development policies developed in the Brazilian Amazon since the 1990s involving extractivism as well as family farming and agroforestry (Hall, 1997). Before the term REDD had entered the development lexicon, Brazils first formal payments for environmental services (PES) scheme was Proambiente, launched in 2000 by civil society institutions and transferred to the federal government four years later (Hall, 2012, 2008). It was based on the principle of compensating producers to maintain ecosystem services such as carbon sequestration and biodiversity conservation; paying small famers to conserve forest, introducing sustainable systems such as agroforestry and minimising the use of fire use. A dozen poles or hubs were set up across the region benefiting some 4000 families but the programme was hamstrung by a number of problems. These included the lack of a legal framework at federal level, irregular and limited funding, poor technical capacity, lack of political support and inadequate cross-sector backing. Proambiente was officially closed in 2010, but a number of the more successful local initiatives, in Par and Acre for example, are now being incorporated into the new generation of REDD+ projects. Probably the best known of these is Bolsa Floresta (Forest Grant) run by the Sustainable Amazonas Foundation (FAS), attached to the state government of Ama-

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zonas. It commenced operations in 2008 and is underpinned by the countrys first state climate change legislation, which authorises REDD+ projects and ecosystem service payments. Bolsa Floresta embraces 14 protected areas with a population of some 7000 families spread over 10 million hectares, although initial activities have been concentrated in the 590,000-hectare Juma Reserve. Monthly grants of about US$20 are paid to families who commit to zero deforestation, with further funding provided for productive economic activities and community infrastructure such as education, health and transport. It is supported by the state government, by a major Brazilian bank (Bradesco) and a number of private companies, including the Marriot hotel chain and Coca Cola, which contribute to a US$40 million trust fund. It is billed as the largest REDD+ project in the world, and Juma was the first such Brazilian scheme to gain CCBA6 Gold Status certification (Viana, 2010). Bolsa Floresta has, however, come under criticism on matters such as inconsistency in family payments and lack of community participation in planning, as well as exclusion of the state conservation agency CEUC in design and execution. Furthermore, its relevance is questioned in the absence of any significant threats to the forest in this part of Amazonia, although this could change in future (Hall, 2012; Pereira, 2010; Gebara, 2009). In this respect, the relatively peaceful context of Bolsa Floresta is rather unique amongst Amazonias REDD+ projects. It is less problematic to defend already protected areas. In other parts of the Amazon the picture is very different. A number of state government-sponsored schemes are at the design or early planning stage in Par, Acre and Mato Grosso, where there is a history of land conflict and intensive deforestation. Here, the challenge of making REDD+ effective in containing forest loss is far greater. In Par, the state government is launching an ambitious small producer programme (Campo Cidado), part of which will pay farmers for the recovery of improperly deforested land, as well as for avoided deforestation. Elsewhere in the state, on the Transamazon Highway near Altamira, the REDD for Amazon smallholders (RAS) project will support 350 families that used to form part of the now defunct Proambiente. The non-governmental organisation IPAM has received funding from Brazils Amazon Fund, administered by the national development bank BNDES, to financially compensate farmers for the cost of transitioning towards more sustainable production and land management models. Acre has also experienced a violent history of land conflict associated with the rubber tappers struggle against cattle ranchers as the livestock front advanced westwards. This culminated in the assassination of tappers leader Francisco Chico Mendes in December 1988, provoking a strong domestic and international protest by environmental groups that forced the hand of the federal government into a consultation process with civil society, from which emerged the first of Brazils extractive reserves (Hall, 2007). Acres administration subsequently became known as the government of the forest in recognition of its support for sustainable policies in this sector (Schmink, 2011).

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In November 2010, following a process of public consultation, Acre passed into law its State System of Incentives for Environmental Services (SISA) and a new body was created to approve, register and monitor sub-projects. The REDD (ISA-Carbon) sub-programme, initially focused on six pilot areas, aims to reduce greenhouse gas emissions from deforestation and degradation, through avoided deforestation, reforestation, recovery of degraded lands, promotion of eco-friendly agriculture and provision of payments for ecosystem services (Acre, 2009). While most incipient REDD+ projects focus on the needs of small producers, several others involve larger farmers and ranchers (Hall, 2012). As the main drivers of Amazon deforestation, it is important that big commercial producers also be targeted in order to assess the effectiveness of PES in containing deforestation and greenhouse gas emissions. In southern Par, the planned So Flix do Xingu (SFX) REDD+ demonstration project covers 11 million hectares and embraces all stakeholders in the municipality, including farmers of different sizes as well as indigenous groups. Based on a range of strategies for protected areas and private landholdings, this is a joint endeavour of the state and municipal governments and The Nature Conservancy (TNC) in a region with one of the highest rates of forest loss in Brazil. Mato Grosso is presently constructing a state policy on climate change and building a legislative framework to incorporate PES. It is designing a REDD+ system, with technical support from the non-governmental organisation ICV (Centre of Life Institute). Mato Grosso is also a member of the international Governors Climate and Forests Task Force (GCF), along with Acre, Amap, Amazonas, Mato Grosso, Par and Tocantins. Together with representatives from the US, Mexico, Nigeria and Indonesia, the GCF supports the formation of sub-national REDD programmes. In northwest Mato Grosso, another scheme, the Northwest Mato Grosso Project (NWMT) will cover ten million hectares, focused on the municipality of Cotriguau (MT, 2009). Following consultation with the range of stakeholders, large and small, its objective is to strengthen the existing environmental monitoring and control system, and introduce ecosystem payments to discourage forest conversion for pasture and cropland. The state government is collaborating with several civil society organisations in the planning and implementation of this scheme, notably, ICV, TNC and ISA (Socio-Environmental Institute). A major incentive is certification of beef and soy production to supply a growing market for responsibly sourced commodities. In southwest Mato Grosso, the Headwater of the River Xingu (or Xingu SocioEnvironmental Carbon) project was developed by the Aliana da Terra landowners association. Set up by pioneer American rancher John Carter, it enjoys the collaboration of several partners including IPAM (Amazon Environmental research Institute), ICV and the Woods Hole Research Centre. It involves smallholders, indigenous groups, ranchers and industrial farmers in an attempt to agree on a rational land-use strategy for this area of some two million hectares. A landownership register for over 300 farmers practicing sustainable management

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has been compiled to encourage and reward conservation and sustainable land management practices. The scheme aims to reduce deforestation and promote sustainable land management practices in an area of intensive cattle ranching and soybean farming that surrounds the vast Xingu indigenous reserve. On that note, the potential role of indigenous groups in Brazil and other Latin American countries in adopting REDD+ to bolster forest conservation is particularly significant (Hall, 2012). Indigenous groups in the Amazon are in the process of developing a basin-wide, collective plan for coordinating a REDD+ strategy (WWF, 2013). Their activities would be central to any social contract given their strategic importance in forest governance. In the Brazilian Amazon, for example, 375 indigenous reserves occupy over one-quarter of the region. The Paiter Suru tribe, which inhabit an area of 248,000 hectares in Rondnia, have for many years successfully defended their reserve against encroachment by farmers and ranchers. They are now developing a fifty-year ethno-development plan based on REDD+ principles and the sale of carbon credits (Olander et al., 2010) (Source?). Others could follow their example.

4. REDD+: A SOCIAL CONTRACT IN THE MAKING ?


REDD+ is directly or indirectly underpinned by a long history of sustainable forest management practices on the part of indigenous and traditional populations who have for centuries built their livelihoods on the non-destructive use of natural resources. Hence, productive conservation strategies involving terrestrial and aquatic extractivism, as well as agroforestry systems, for example, were well established long before climate change mitigation tools were invented (Hall, 1997). A newer set of economic, political and social features builds upon this historical base to form REDD+ as a tool aimed at reducing deforestation, lessening carbon emissions and generating co-benefits such as biodiversity preservation and livelihood support for local populations as one element in a broader strategy to combat global warming. These long-standing practices together with more recent policy innovations could be said to comprise a new form of social contract that brings together a diverse range of stakeholders in a series of agreements under the REDD+ umbrella. In the past, forest conservation and sustainable development initiatives were undertaken very much on an ad hoc basis rather than as part of any wider, more systematic plan. Under REDD+, in contrast, the aim is to consolidate projects and programmes into regional and national strategies of climate change mitigation. In Latin America, leading advocates of REDD+ such as Costa Rica and Mexico have made a significant start in setting up regional and national strategies, and introducing PES systems. As noted above, Brazil is in the process of developing a range of pilot REDD+ schemes and is thinking more strategically about incorporating this approach into economic development and conservation planning at the state level. However, there have been delays in fashioning a national plan and legislative framework (Hall, 2012).

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As noted above, however, most such schemes in Brazil are at a relatively early stage in the planning and implementation process. Furthermore, when set against the challenge of mitigating climate change and the fact that about three-quarters of the countrys greenhouse gas emissions are due to deforestation and land-use change, REDD+ is the proverbial drop in the ocean. However, despite this and the inevitable uncertainties surrounding its longer-term future on the global UNFCCC stage, it is possible to identify certain features of an emerging new social contract that could form an important pillar of support for REDD+ in future. The term social contract originated during the Age of Enlightenment in the seventeenth and eighteenth centuries to address the question how law and order is created, and the legitimacy of State authority over the individual in this process. It considers the extent to which people are prepared to surrender some freedoms in exchange for protection of their residual rights. There are contrasting views on the nature of the social contract. At one end of the spectrum is Hobbes opinion that absolute government authority is necessary in order to counteract with a strong hand the seemingly inevitable anarchy in society.7 Locke and Rousseau hold a contrasting perspective: that individual rights are earned, and some rights are sacrificed, in exchange for accepting and respecting the entitlements of others.8 In effect, a negotiation must take place over the extent to which individual selfinterest can be reconciled with wider notions of the common good (Ostrom, 1990). This is the fundamental challenge of institution building in contexts where natural resources such as forests, common-pool or otherwise, have to be protected; namely, how to organise and incentivise stakeholders who are in an interdependent situation so that individual and collective interests may be reconciled in pursuit of an overarching objective such as reduced deforestation and the pursuit of conservation. What features might be considered the basic prerequisites necessary to underpin the notion of a REDD+ social contract? In brief, these could be as follows: 1. Contextual preconditions 1.1. A strategic plan involving federal, state and municipal levels of government, possibly in a nested and interconnected format. 1.2. A legal framework at federal and/or state levels setting up an institutional structure and system to provide for the supply and authorisation of ecosystem service payments. 1.3. Agreements to secure funding either at national or international levels from diverse sources (aid funding, compliance and voluntary carbon markets). 2. Project/programme design 2.1. Designation and registration of scheme members. 2.2. Definition of resource governance roles and responsibilities for all stakeholders. 2.3. An agreed land-use management plan, including educational and awarenessraising components. 2.4. Implementation of a negotiated participatory process involving the effective engagement of all stakeholders in consultation and decision-making over

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deign, implementation procedures, monitoring and evaluation of progress (included under MRV). 2.5. Transparent benefit-sharing arrangements around individual and/or common property. 2.6. Accountability and procedures for enforcing conditionalities/sanctions. The importance of institution building for community-based natural resource management and the acquisition of environmental entitlements has been clearly underlined (Leach et al., 1999). This problem is also centrally relevant to REDD+ initiatives in the context of climate change mitigation. Furthermore, within a social contract, the institutional and policy support framework should involve an appropriate, situation-specific combination of external monitoring and controls together with internal self-governance mechanisms. The major rationale behind REDD+ is, of course, that it should constitute an additional or complementary tool to centralised command-and-control environmental policies predicated on Hobbesian principles that strict external vigilance and the threat of punishment for infractions is necessary to avoid the rampant destruction of natural resources. In contrast, REDD+ is based on the principle that monetary and other incentives, such as the provision of community infrastructure, will encourage the adoption of more sustainable practices by forest users, engender collaboration amongst stakeholders and contribute towards the generation of wider environmental and socio-economic benefits. An overriding feature of all REDD+ arrangements is the recognition of mutual obligations and responsibilities based on an institutional partnership amongst the major stakeholders. Each participant will play a particular role and contribute in different ways to the social contract or agreement, whether at the project or programme level. In Brazil players are likely to include the following: 1. National government. A consultation exercise is currently underway to devise a national REDD+ strategy involving government, civil society and the private sector (Brazil, 2011). Brazils first and only federal PES programme, Proambiente, was frustrated in part by the lack of a legislative framework to authorise the allocation of resources from the government budget for ecosystem service payments. Two pieces of legislation going through Congress aim to address this constraint. First, PL 792/07 proposes compensation from the federal budget for forest conservation on private property.9 Second, PL 5586/09 sets out a national system of payments for conservation and sustainable forest management activities, allowing certified emissions reduction titles to be traded on the carbon market.10 However, a timescale for the final approval of legislation and the putting in place of appropriate institutional procedures is still unclear. In the absence of a national framework and legislation governing PES, the main source of federal support for REDD+ has been the Amazon Fund. Administered by the BNDES, financial arm of the Ministry of Development, Industry and Foreign

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Trade, the Fundo Amaznia was set up with an initial grant of US$120 million from the Norwegian government, which promised US$1 billion by 2015. The fund was originally intended to finance mainstream conservation activities but its remit was extended to cover PES schemes. By 2012, some 36 projects had been contracted and/or approved with a total value of US$440 million, including REDD+ projects in Amazonas, Acre and Par.11 2. State governments. State governments have played a key role in getting REDD+ onto the policy and legislative agenda in Brazil. In the face of federal government sluggishness, states have taken the initiative, encouraging national efforts in the UN Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) agenda, while developing their own legislation and supporting projects on the ground. The Amazon Governors Forum, in collaboration with major NGOs, has lobbied the federal administration on climate change policy, urging Brazil to consolidate a national PES/REDD+ programme and to play an active part in international negotiations to agree on the principle of market-based carbon trading to complement aid-based donor support. The Task Force on REDD and Climate Change, comprising representative from federal and Amazon state governments as well as and civil society, have worked to forge a common position on a National REDD+ strategy (Viana, 2009; Brazil, 2011). Amazon governors have also played a major role in setting up the international Governors Task Force along with governors from the US, Mexico, Nigeria and Indonesia to develop sub-national REDD+ plans. Together with Amazon-based NGOs, governors have lobbied at international climate change COP meetings, notably in Bali and Cancun, for the formal inclusion of REDD+ within the UNFCCC. While federal legislation on PES/REDD+ is stuck in Congress, Amazon states have stolen a march by developing their own climate change laws governing ecosystem payments as well as fund-raising through international donor support and voluntary carbon markets. These include Amazonas (2007), Acre (2010) and Mato Grosso (2013). Similar moves are afoot in Amap, Roraima and Tocantins. There is mounting concern in Brazil that state and federal REDD+ plans should be compatible and integrated in key areas such as financial instruments and governance structures (Pavan & Cenamo, 2012). 3. Non-governmental organisations. NGOs lie at the heart of REDD+ in various fundamental respects. They act as a lynchpin in the emerging social contract between government institutions on one hand and, on the other, local resource user populations, in the design and implementation of REDD+ policies. At the policy level, NGOs in Brazil are working together with federal authorities in the formulation of a national REDD+ strategy. On the UNFCCC stage, NGOs have formed an influential pressure group, together with the Amazon governors, to press for the inclusion of forests in climate change negotiations and for the adoption of an integrated national policy. Operationally, in most of the Amazon projects mentioned previously, international and domestic NGOs have performed formed an intermediary-interlocutor function,

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linking forest user groups with higher institutions of governance or funding organisations in Brazil and overseas. International NGOs include, for example, The Nature Conservancy (TNC), the Woods Hole Research Centre (WHRC) and the World Wildlife Fund (WWF). Brazilian partners, amongst others, comprise IPAM, IMAZON (Amazon Institute of People and the Environment), ICV, FVPP (Foundation for Life, Production and Preservation) and ISA. International NGOs have been quite instrumental in obtaining funding for REDD+ pilot projects in Brazil since the country does not participate in multilateral finance arrangements for REDD+ such as the World Banks Forest Carbon Partnership Facility (FCPF) or the UN-REDD programme. Most NGOs are engaged in the design of diverse REDD+ schemes to meet the needs of forest-user groups in a range of situations and on varying scales of operation. These might involve small farmers, extractivists, medium and largerscale commercial producers, indigenous groups, or a mix of several categories. They are a major source of the essential technical skills required in specialist areas such as resource mapping, forestry and applied biological science. Furthermore, they will have to liaise with local community organisations and become involved in governance issues relating to mobilisation, participation and the design of benefitsharing arrangements. Further responsibilities might extend to environmental education and awareness-raising. Enhancing social and political capital at the grassroots level, a vital prerequisite for successful REDD+ and similar endeavours, are tasks that domestic NGOs are best placed to undertake. 4. Private sector. A fourth stakeholder in the social contract, albeit a relatively minor one compared with federal and state governments or NGOs, is the private business sector. This has so far played a small role in the financing of REDD+ initiatives in the Amazon, although in other parts of the country companies (such as Natura, for example) have implemented ecosystem service payments to rural producers for watershed conservation purposes. In the Amazonas state Bolsa Floresta scheme, companies such as Marriot, Coca Cola and the Bradesco bank have provided key funding support, alongside the Amazon Fund. On a smaller scale, the Dutch Rabobank has funded two small experiments in forest restoration on the Xingu Socio-Environmental Carbon Project (CCSX) in Mato Grosso to generate carbon credits for sale in voluntary markets. While making a small but significant contribution to early REDD+ development, these companies also benefit from being publicly seen to fulfil their corporate social responsibilities. 5. Local populations. Arguably the key stakeholder in REDD+ partnerships comprises local populations of resources-users. They bear the major responsibility for conservation, sustainable land use and improved forest management. They are expected to adopt modified production systems and to replace destructive practice such as uncontrolled slash-and-burn farming with non-destructive techniques such as extractivism and agroforestry, or other forms of eco-friendly land management. In order to offset the opportunity costs of switching, cash payments and other

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development incentives are offered, the fair and equitable distribution of which must be negotiated between donors and recipients. In addition to the adoption of economic incentives to facilitate behavioural change in favour of conservation, another element of the social contract concerns the definition of governance arrangements that reconcile individual and collective rights and responsibilities. This applies to individual landholdings and any implications for the wider public good, but is especially relevant for the administration of collective or common property such as forests. Here, the failure to introduce effective governance may lead to a spiral of destruction or a tragedy of the commons scenario (Ostrom, 1990; Hall, 1997). In such situations, the role of local populations in acquiring a degree of control over governance through appropriate mechanisms of participation and empowerment becomes critical. The effective integration of traditionally marginalised rural populations into resource governance, as part of the social contract, is a basic prerequisite of REDD+ in Brazil and elsewhere. Unfortunately, however, this is a principle to which many policy-makers often pay only lip service. Policy-makers ignore local populations at their peril, for these groups are the ultimate custodians of Amazonias natural resources. Most of the REDD+ projects and programmes mentioned above involve farmers of various categories, extractivists and indigenous groups. Taken together, such groups are the effective guardians of a major part of Amazonias forests and natural resources. Indigenous reserves, for example, cover about one-fifth of the regions forested area, giving indigenous groups themselves a huge potential influence within any REDD+ framework, as noted above.

5. C HALLENGES FOR REDD+


In theory, REDD+ seems to offer an attractive win-win solution for addressing the problems of deforestation and climate change. Ecosystem service payments would persuade resource users to switch behaviour patterns in favour of conservation and sustainable development, offsetting their opportunity costs, supporting livelihoods (through co-benefits) and protecting the environment. An emerging social contract amongst REDD+ stakeholders would legitimise a degree of consensus regarding the most appropriate institutional setup for governing these arrangements while helping to reduce forest loss and rural violence. However, a number of conceptual, structural and operational problems threaten to undermine these objectives. Conceptually, REDD+ is predicated on the assumption that cash payments will form the major incentive for transforming resource-users behaviour. Yet decision-making is more complex than this. The classic neo-liberal model is based on the assumption of individualistic, rational monetary transactions, and it does not pay enough attention to the role of institutions and shared beliefs in shaping PES design and outcomes (Muradian et al., 2010: 1205). Research on forest conservation in various

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parts of the world indicates that financial inducements may not be the only, nor even the principal, factor conditioning rural practices, and cash payments may even crowd out more altruistic motives based on traditional customs (Hall, 2012). In Brazil itself, evidence from Proambiente strongly suggests that farmers intentions are driven by a complex set of both economic and non-economic factors. Access to technical assistance and infrastructure support may be even more highly valued than cash payments (Bartels et al., 2009). Thus, getting this incentive balance right would be central to the viability of any REDD+ social contract. Attempts to impose an incentive system, blueprint-style, based on unrealistic, neoliberal assumptions is likely come up against the sheer social and cultural diversity of Amazonia. Research all over the region into land-use patterns has demonstrated that forest populations have developed complex, multi-directional household livelihood strategies. Rather than following a predictable, linear trajectory in frontier expansion and settlement, decisions about retaining forest cover depend on many factors and may take many directions depending on the context (Hall, 2012). Such diversity, involving a myriad of forest-user groups with many cultural, economic and ethnic backgrounds, must be factored into social contract understandings that form the basis of REDD+ schemes. In addition, unstable and insecure systems of land ownership and occupation, both individual and common property-based, could undermine attempts to forge social contract agreements. Operationally, targeting, design and implementation issues could have profound implications for the nature of any social contract underpinning PES systems. For example, perceived fairness in the distribution of expected co-benefits arising from REDD+ would affect attempts to negotiate a social contract. Should interventions be targeted to maximise efficiency in greenhouse gas emissions reductions by involving large commercial farmers, the main drivers of deforestation; or should the main aim be to promote social justice and equity by focusing on family farmers, extractivists and indigenous groups (Wunder, 2007)? Given the mix of REDD+ projects underway in Brazilian Amazonia catering for a diverse range of resource-user groups, from ranchers and soybean farmers to indigenous populations and small settlers, competition over benefits distribution is likely to intensify. Setting up fair systems for local benefit sharing will be crucial to maintain the legitimacy of REDD+ in the eyes of participants. Furthermore, benefit sharing amongst Amazonian states will also be critical. How this challenge is dealt with is likely to depend on the system of governance adopted in any future national REDD+ strategy in Brazil. This could combine one or more features of three models (Hall, 2012; Forsyth, 2009). An integrated, nested or top-down approach based on a common set of clearly defined rules for all levels might be introduced. At the opposite end of the scale, a bottom-up model based on legal pluralism would incorporate formal and traditional governance arrangements, recognise the complexity of local decision-making and the primacy of poverty alleviation alongside emissions reductions as a goal. A participatory, deliberative middle way would embrace all stakeholders in an attempt to reconcile national,

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regional and local interests. Although still in formation, it appears that in Brazil some kind of nested/deliberative arrangement might prevail. However, the power of grassroots pressure to further the interests of local, traditional and indigenous groups should not be underestimated. Another major issue concerns access to funding for REDD+ projects. To date, the Amazon Fund has been the major source of such financial support in Brazil, supplemented by some NGO assistance, a little from the private sector and from voluntary carbon markets. Notwithstanding the problem of a falling carbon price, in the eventuality of REDD+ entering the UNFCCC and compliance markets, the problem of guaranteeing fair access will become increasingly contentious. This could support or undermine the basis for any social contract. IPAM, for example, has suggested a model for allocating funds based on target, stock and deforestation reduction (Lima et al., 2009). An equitable distribution amongst the nine Amazon states would be based on a calculation of opportunity costs of reduced deforestation, compensation for forest conservation, and payments for demonstrable, reduced levels of forest loss. A number of other technical aspects of REDD+ could threaten its credibility as a policy and, hence, the likelihood of a social contract emerging. Leakage can lead to illegal deforestation simply being displaced from a REDD+ project to one that is unprotected, thus cancelling out any overall advantage. There is also a major challenge in guaranteeing the permanence of emissions reductions in the face of continuing pressures on the environment. A regional or national governance framework could address this issue. Yet another major problem is how to determine the historical additionality generated by PES/REDD+ when set against a baseline. This would require that a strong monitoring, reporting and verification (MRV) methodology be implemented.

6. C ONCLUSION
REDD+ is based on a system of economic incentives as well as mutual rights and responsibilities negotiated amongst a range of stakeholders, aimed at reducing deforestation and enhancing forest carbon stocks to achieve multiple goals. While mitigating the effects of global climate change and preserving other ecosystem services, it also seeks to strengthen local livelihoods. In Brazil, as elsewhere, REDD+ is still at an early stage in its development. It is argued here that one of its emerging features is a potential social contract that could underpin governance arrangements for forests and other natural resources involved. This notion of a social contract is rather implicit but it could become formally embedded in REDD+ agreements. If REDD+ were to significantly expand its coverage in Amazonia, it could be symptomatic of a new environmental policy paradigm in the region. Other elements in Amazonias environmental policy matrix could serve to support the notion of a growing social contract. For example, Acres integrated approach to forest governance is underpinned by a culturally strong sense of forest citizenship

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or florestania (Schmink, 2011). While this vision is specific to the historical context of Acre itself, additional region-wide measures could have an influence in future. The Bolsa Verde (green grant, not to be confused with the Bolsa Floresta in Amazonas state) programme, for instance, pays monthly stipends of R$300 to very poor families in priority conservation areas who practise sustainable forms of production, such as extractivists, small farmers and indigenous populations.12 Other conservation incentives mentioned above, complementing more traditional command-and-control policies, could also have an impact. Taken together with REDD+ schemes, the beginnings of a broader social contract to preserve Amazonia could be emerging.

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NOTES
1

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3

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proposes giving incentives to rural landowners, who voluntarily conserve forests and watercourses, to be financed from a special fund.
10

Bill PL 5586/09 outlines the National System of Certified Reduction of Emissions through Deforestation and Degradation (RCEDD). The federal government, states, municipalities, indigenous areas, quilombola (former runaway slave community) lands and private rural properties would all qualify for this scheme.

11

Amazon Fund: http://www.amazonfund.gov.br/FundoAmazonia/fam/site_en/Esquerdo/Projetos/ Modelled on Bolsa Famlia, it was introduced in October 2011 as part of the federal governments wider Brasil Sem Misria poverty alleviation and employment generation programme. With an initial target of some 15,000 families, Bolsa Verde aims to encourage natural resource conservation, raise incomes and improve livelihoods while strengthening citizenship.

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Sustentabilidade em Debate Sustainability in Debate

Pagamentos por servios ambientais, custos de oportunidade e a transio para usos da terra alternativos: o caso de agricultores familiares do Nordeste Paraense
Rosangela Calado da Costa1, Marie-Gabrielle Piketty2 Ricardo Abramovay3
Biloga, Professora da Universidade Federal de So Paulo (Unifesp), Diadema, SP, Brasil, e-mail: rosangelacalado@gmail.com 2 Economista, Pesquisadora do Centre de Coopration Internationale en Recherche Agronomique pour le Dveloppement (Cirad), Montpellier, Frana, email: marie-gabrielle.piketty@cirad.fr 3 Socilogo, Professor da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade (FEA) da Universidade de So Paulo (USP), So Paulo, SP, Brasil, e-mail: abramov@usp.br
Recebido em 06.03.2013 Aceito em 25.05.2013
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ARTIGO

Resumo
Neste artigo, avalia-se o papel que o pagamento por servios ambientais proposto pela poltica pblica Proambiente (2003-2007) poderia ter tido sobre a substituio do uso da terra tradicional (sistema de derruba-e-queima) e a adoo de usos da terra alternativos, capazes de fornecer maiores nveis de servios ambientais, entre agricultores familiares do Nordeste do Par, Amaznia Brasileira. Para isso, foram estimados custos de oportunidades para os usos da terra tradicional e alternativos (agricultura sem uso do fogo, sistemas agroflorestais, manejo de aa, enriquecimento de capoeira e apicultura). Os resultados indicaram que o pagamento do Proambiente teria sido insuficiente para incentivar o abandono do uso da terra tradicional e que poderia ter sido mais promissor fornecer condies para que os agricultores familiares realizassem a transio para usos da terra capazes de fornecer maiores nveis de renda no longo prazo, como sistemas agroflorestais e manejo de aaizal. Palavras-chave: Pagamentos por servios ambientais; instrumentos econmicos; custos de oportunidade; Proambiente; agricultura familiar; Amaznia Brasileira.

Abstract
In this article, we evaluate the role that the payment for environmental services proposed by public policy Proambiente (2003-2007) might have had on the replacement of traditional land use (slash-and-burn cultivation) and the adoption of alternative land uses, able to provide higher levels of environmental services, among family farmers in the Northeast of Par, Brazilian Amazon. For this, we simulated scenarios with estimates of opportunity costs for traditional and alternative land uses (fire-free fallow management, agroforestry, aai management, fallow vegetation enrichment and beekeeping). The results indicated that payment of Proambiente would have been insufficient to encourage the abandonment of traditional land use and could have been more promising to provide conditions for family farmers to carry out the transition to land uses capable of providing higher levels of income in the long term, such as agroforestry and aai management. Keywords: Payments for environmental services; economic instruments; opportunity costs; Proambiente; family farming; Brazilian Amazon.

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Rosangela Calado da Costa, Marie-Gabrielle Piketty, Ricardo Abramovay

I NTRODUO
Para conter as ameaas aos ecossistemas que, no caso da agricultura, incluem desmatamento, degradao dos solos, poluio do ar e dos cursos de gua, tm-se buscado maneiras de incentivar o fornecimento de servios ambientais1 e, nos ltimos anos, o pagamento por servios ambientais tem gerado interesse crescente. Esse instrumento econmico caracteriza-se por transaes voluntrias diretas, em que o fornecedor, ou vendedor, de servios ambientais pago pelos usurios ou compradores desses servios. Os servios ambientais devem ser fornecidos em nveis maiores do que o seriam sem a introduo do pagamento o chamado cenrio de base , ou seja, deve haver adicionalidade (FAO, 2007; ISA, 2007; PAGIOLA, 2006; PAGIOLA et al., 2004; ROBERTSON e WUNDER, 2005; WUNDER et al., 2005; WUNDER, 2006a; 2006b; 2007), mesmo se, na realidade, essa adicionalidade raramente seja comprovada em esquemas de pagamentos por servios ambientais existentes (MURADIAN et al., 2010). Quando se realizam mudanas de sistemas produtivos menos favorveis para mais favorveis ao fornecimento de servios ambientais, so gerados custos de oportunidade, que podem ser definidos como as rendas que se perdem quando se opta por um sistema produtivo em detrimento de outros (FAO, 2007; ISA, 2007; KARSENTY, 2004; 2007; ROBERTSON e WUNDER, 2005; WUNDER, 2007). Nesse sentido, estimar os custos de oportunidade com os quais os agricultores podem se deparar ao promover essas mudanas tem sido considerado uma etapa fundamental para orientar os incentivos a serem oferecidos para induzi-los nesse comportamento, os quais devem ser, pelo menos, iguais aos custos de oportunidade estimados. Essa condio no suficiente (BRNER et al. 2010; KARSENTY et al., 2010, MURADIAN et al., 2010), mas necessria quando se busca compensar agricultores pelos benefcios renunciados vinculados a um maior fornecimento de servios ambientais (ALIX-GARCIA et al., 2005; FAO, 2007; KOSOY et al., 2006; WUNDER, 2007). Quando os rendimentos obtidos com as mudanas de uso da terra so similares queles dos cenrios de base, os custos de oportunidade so baixos ou moderados. Nesse caso, pagamentos mais baixos tm sido mais bem sucedidos em induzir mudanas no uso da terra, desencadeando resposta de fornecimento de servios ambientais satisfatria (FAO, 2007; WUNDER, 2006a). Se os custos de oportunidade forem altos, os programas de pagamentos por servios ambientais provavelmente no alcanaro os resultados esperados, pois no seriam uma compensao suficiente. Se o uso da terra incentivado pelo pagamento por servios ambientais for mais rentvel do que o uso desestimulado, no haveria custos de oportunidade envolvidos e, portanto, o que compensar, retirando o sentido de se implementar esse instrumento econmico (WUNDER, 2006a; 2007). Por outro lado, mesmo que as mudanas de uso da terra capazes de fornecer maiores nveis de servios ambientais sejam benficas aos agricultores, podem no ser adotadas devido a outras barreiras, como restries na realizao de investimentos: a demora nos benefcios, combinada com a falta de recursos financeiros ou de acesso ao crdito, pode fazer com que os agricultores necessitem de paga-

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Pagamentos por servios ambientais, custos de oportunidade e a transio para usos da terra alternativos

mentos por servios ambientais durante o perodo de transio de usos da terra menos favorveis para usos da terra mais favorveis ao meio ambiente. Tendo isso em considerao, importante que sejam feitos pagamentos no perodo de transio entre as prticas atuais e as prticas incentivadas, a fim de amenizar o perodo inicial no qual so impostos custos pesados aos agricultores (FAO, 2007; PAGIOLA et al., 2004). Este artigo tem por objetivo apresentar estimativas dos custos de oportunidade do uso da terra tradicional e de usos da terra alternativos capazes de fornecer maiores nveis de servios ambientais, para agricultores familiares da regio do Nordeste Paraense, e compar-lo com o valor que se pretendia oferecer dentro de um programa que previa pagamentos por servios ambientais, na Amaznia Brasileira o Proambiente , a fim de avaliar se esse pagamento teria sido suficiente para cobrir os custos de oportunidade do uso da terra tradicional e/ou se poderia ter facilitado a transio para usos da terra alternativos na regio. Saliente-se que, apesar de esse programa atualmente inexistir, tais anlises podem contribuir com informaes teis para a formulao de futuras aes de incentivo para um maior fornecimento de servios ambientais. Assim, apresentado a seguir um breve histrico e caracterizao do Proambiente, a fim de contextualizar seu surgimento e desenvolvimento na Amaznia Brasileira (seo 1); em seguida, so abordadas a origem e a definio do valor do pagamento proposto pelo programa (seo 2); a seo 3 contm descrio breve da metodologia usada para realizar as estimativas dos custos de oportunidade gerados nos usos da terra tradicional e alternativos para agricultores familiares da regio do Rio Capim, Nordeste do Estado do Par, discutindo-os em relao ao valor do pagamento proposto pelo Proambiente; na seo 4, discutem-se implicaes com relao ao pagamento proposto e ao nvel de fornecimento de servios ambientais, finalizando-se com as consideraes finais.

1 - O P ROGRAMA P ROAMBIENTE
A introduo de um programa de pagamento por servios ambientais na Amaznia tem sido discutida h alguns anos, particularmente devido a demandas crescentes de vrios atores do setor produtivo para receber algum tipo de compensao, quando so adotadas prticas mais favorveis ao meio ambiente (FALEIRO e OLIVEIRA, 2005; PROAMBIENTE, 2003a, 2003b). Nesse contexto, entre os anos 2000 e 2002, os principais movimentos sociais da agricultura familiar da Amaznia Brasileira elaboraram a proposta do Programa de Desenvolvimento Socioambiental da Produo Familiar Rural o Proambiente - entregue ao Governo Federal em 2003, como uma poltica pblica a ser executada pelo Ministrio do Meio Ambiente (MMA). O programa buscava aliar processos de desenvolvimento rural conservao ambiental e uma das aes estabelecidas na proposta dizia respeito ao pagamento dos agricultores por servios ambientais proporcionados por mudanas qualitativas introduzidas em seus sistemas de produo (COSTA, 2008; MATTOS, 2010).

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O Programa Proambiente passou a ser implementado a partir de 2003-2004, quando se implantaram os Polos de Desenvolvimento do Proambiente (PDs), de maneira a estimular a adeso coletiva dos agricultores familiares ao programa. Esses PDs foram selecionados em virtude de possurem participao prvia em experincias-piloto de projetos governamentais e no-governamentais. Sua implantao consistiu de duas etapas: primeiramente, foram feitos diagnsticos com informaes sobre a famlia, sistemas produtivos, infraestrutura, meio ambiente e ambiente institucional. Em seguida, foram construdos os Planos de Utilizao (PUs) das unidades de produo familiar aderentes ao programa, com planejamento integrado de horizonte temporal de 15 anos, indicando pontos de transio agroecolgica mudanas qualitativas introduzidas em seus sistemas produtivos e os servios ambientais a serem fornecidos (COSTA, 2008; FALEIRO e OLIVEIRA, 2005; IBAMA, 2005, 2006; MATTOS, 2010). Os servios ambientais considerados incluam a reduo do desmatamento; absoro do carbono atmosfrico (ou sequestro de carbono); recuperao das funes hidrolgicas dos ecossistemas; conservao e preservao da biodiversidade; reduo das perdas potenciais de solos e nutrientes; e reduo da inflamabilidade da paisagem (ou reduo do risco do fogo). Esses servios ambientais foram vinculados a aes voltadas para a reduo do uso do fogo; recuperao de nascentes e matas ciliares; e diversificao dos sistemas produtivos, apoiadas por capacitao e assessoria tcnica oferecidas pelo programa. Tambm, firmaram-se Acordos Comunitrios, estabelecidos entre grupos de 30 a 35 famlias nos polos, com estabelecimento de compromissos quanto ao cumprimento dos PUs e, por conseguinte, quanto ao fornecimento de servios ambientais (COSTA, 2008; FALEIRO e OLIVEIRA, 2005; IBAMA, 2005, 2006; MATTOS, 2010). Esses compromissos coletivos quanto ao uso da terra deveriam ser verificados e certificados para que os fornecedores de servios ambientais pudessem receber os pagamentos, o que deveria ser feito por meio da Certificao de Servios Ambientais. Poderiam receber pagamentos por servios ambientais aqueles que se enquadrassem como agricultores familiares, atendendo aos seguintes critrios: uso de mo de obra familiar de forma predominante; renda bruta anual no superior a R$ 30.000,00, da qual 80% originam-se de atividades econmicas vinculadas ao prprio estabelecimento ou empreendimento; e rea do imvel rural com at quatro mdulos fiscais. No caso de pescadores artesanais, o enquadramento ocorreria de acordo com as tcnicas de pesca empregadas e, para os indgenas, a Fundao Nacional do ndio (FUNAI) deveria emitir um certificado de origem tnica (FALEIRO e OLIVEIRA, 2005; IBAMA, 2006). Com relao Certificao, foram previstas e no-implementadas duas formas de verificao: uma na qual as famlias de agricultores certificar-se-iam umas as outras, por meio dos Acordos Comunitrios (Certificao Participativa), e outra em que uma instituio certificadora independente do Proambiente seria contratada para realizar auditorias de campo para verificar se as famlias de agricultores cumpriam os Acordos Comunitrios ou no (Certificao Externa) (IBAMA, 2005; PROAMBIENTE, 2003b).

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Foram implantados onze PDs na Amaznia Legal2, cada um com, em mdia, 13 Grupos Comunitrios e 360 famlias, atendendo cerca de 4 mil famlias de colonos, extrativistas, ribeirinhos, pescadores artesanais, quilombolas e comunidades tradicionais em geral, com o avano do Proambiente ocorrendo de forma irregular em cada um deles (COSTA, 2008; FALEIRO e OLIVEIRA, 2005; IBAMA, 2006; MATTOS, 2010). O programa no teve prioridade em nvel federal e sofria de falta de articulao poltica entre governo e sociedade. Insistir na sua implementao tornou-se um risco poltico para as lideranas dos movimentos sociais que participaram da sua elaborao. Assim, os esforos para a implementao, adeso de agricultores e consolidao dos Polos de Desenvolvimento foram se dissipando e o Proambiente no chegou a se consolidar como poltica pblica, notadamente a partir de 2007 (MATTOS, 2010).

2 O USO DO PROAMBIENTE

FOGO E O VALOR DO PAGAMENTO DENTRO DO

O sistema de uso da terra praticado pela grande maioria dos agricultores familiares da Amaznia baseia-se no sistema de derruba-e-queima da vegetao durante o preparo da terra para o plantio de cultivos agrcolas. Esse sistema de uso da terra tradicional, tambm conhecido como agricultura itinerante ou sistema de cultivo rotacional, proporciona condies para o cultivo agrcola por cerca de dois anos, seguido por um perodo de pousio relativamente longo, necessrio para que a vegetao secundria a capoeira restabelea-se por meio de tocos, razes e sementes que sobreviveram ao corte e s queimadas (DENICH et al., 2004; DENICH et al., 2005; KATO et al., 1999; KATO et al., 2006; LEWIS et al., 2002; MENEZES, 2004; VOSTI et al., 2002). Nesse sistema, a estabilidade da produo baseia-se na disponibilizao dos nutrientes acumulados na capoeira durante o pousio, liberados de forma imediata por meio das cinzas originadas na queimada. Alm de aumentar a fertilidade natural, devido sua alcalinidade, as cinzas ainda contribuem para a diminuio da acidez do solo, corrigindo-o (DENICH et al., 2004; DENICH et al., 2005; KATO et al., 1999; KATO et al., 2006). O sistema de derruba-e-queima apresenta a vantagem de ser uma prtica de baixo custo, facilmente aplicvel para a limpeza de uma rea e com pouca necessidade de mo de obra (DENICH et al., 2004). A realizao da queimada tambm contribui para a reduo de plantas invasoras e para o controle de pragas e doenas, alm de facilitar a semeadura dos cultivos agrcolas. Por outro lado, durante a queimada, so liberados gases do efeito estufa (GEEs) e ocorrem perdas de nutrientes por meio de volatilizao, o que compromete a sustentabilidade do sistema de produo. Tambm ocorrem perdas dos nutrientes no absorvidos pelas plantas devido lixiviao e ao escoamento por guas superficiais e subterrneas. A perda de matria orgnica do solo leva reduo na disponibilidade de nutrientes e da fertilidade do solo, provocando diminuio na produtividade agrcola no longo prazo. Ademais, h aumento de riscos de incndios na paisagem agrcola e de proble-

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mas de sade para as populaes locais devidos fumaa. A prtica da derrubae-queima, portanto, faz com que os sistemas apresentem reduo da capacidade de regenerao da vegetao secundria, degradao do solo e reduo da fertilidade, com a consequente diminuio da produtividade mdia dos cultivos, constituindo-se numa ameaa sustentabilidade da agricultura familiar (BRNER et al., 2007; DAVIDSON et al., 2007; DENICH et al., 2004; KATO et al., 1999; KATO et al., 2006). Assim, com o objetivo de se eliminar o uso do fogo dos sistemas produtivos e incentivar a transio para sistemas perenes, mais rentveis no mdio e longo prazos, foi estabelecido o valor do pagamento dos servios ambientais no mbito do Programa Proambiente. Considerando-se a quantidade de dirias de trabalho por hectare gastas no preparo de rea para cultivos anuais com uso (120 dirias) e sem uso do fogo (150 dirias), o resultado um custo de 30 dirias de trabalho para se deixar de usar o fogo. Essas 30 dirias de trabalho, em 2003, equivaliam a meio salrio mnimo. Na poca, o salrio mnimo brasileiro passou de R$ 200,00 para R$ 240,003; deste modo, o pagamento deveria ser de R$ 120,00. Entretanto, o valor no foi atualizado na proposta entregue ao Governo Federal pelos movimentos sociais rurais e o pagamento foi estabelecido em R$ 100,00, a ser pago mensalmente para cada famlia participante do Programa (MATTOS, 2010). A fim de investigar se esse valor poderia ter sido um incentivo suficiente para permitir mudanas para usos da terra capazes de aumentar o nvel de fornecimento de servios ambientais entre agricultores de um Polo de Desenvolvimento do Proambiente, foram feitas estimativas dos custos de oportunidade envolvidos no uso da terra tradicional o sistema de derruba-e-queima e sistemas de uso da terra alternativos, como mostrado a seguir.

3 - C USTOS DE OPORTUNIDADE NO P OLO DE D ESENVOLVIMENTO R IO C APIM


3.1 - Coleta e anlise de dados
Para coleta de dados necessrios realizao de cenrios com estimativas dos custos de oportunidade com os quais se deparavam a agricultura familiar em um Polo de Desenvolvimento do Proambiente, foi realizada, em 2006, caracterizao socioeconmica de agricultores familiares participantes do programa no Polo Rio Capim, localizado no Nordeste do Estado do Par, a cerca de 200 km da capital, Belm, composto pelos municpios de Concrdia do Par, Irituia, Me do Rio e So Domingos do Capim (Figura 1) (COSTA, 2008). Os dados obtidos por meio da caracterizao socioeconmica foram tabulados e calculados os valores mdios para custos diversos, produtividade dos cultivos, preos de venda etc. A renda bruta mdia foi calculada considerando-se a produtividade mdia de cada produto multiplicada pelo seu preo mdio local, em 2006. Os custos incluram aquisio de mudas; plantio; manejo da produo; coleta, acondi-

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Figura 1 Mapa dos municpios componentes do Polo de Desenvolvimento Rio Capim do Proambiente. Fonte: FVPP, 2009.

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cionamento e transporte da produo; construo de apirios; considerando-se tambm dados mdios de 2006, complementados por fontes secundrias, quando necessrio. A renda lquida mdia foi calculada subtraindo-se os custos totais mdios da renda bruta mdia, para cada tipo de uso da terra simulado. Considerouse que os custos de oportunidades tinham mesmo valor que as rendas lquidas obtidas para os usos da terra avaliados (COSTA, 2008). O horizonte temporal dos cenrios abrangeu um perodo de dez anos e considerouse que a mo de obra era integralmente de origem familiar, o que correspondia realidade produtiva dos agricultores familiares pesquisados (COSTA, 2008). Obteve-se, ento, o cenrio para o uso da terra tradicional o cenrio de base , correspondente a uma unidade de produo familiar mdia para a regio de estudo, caracterizada pelo uso do sistema de derruba-e-queima, com quatro anos de pousio, e pelo cultivo de mandioca, milho, feijo e arroz para autoconsumo e venda do excedente. Os usos da terra alternativos foram selecionados considerando-se, principalmente: a) a existncia de mercado; b) capacidade de fornecimento de servios ambientais; e c) demandas dos prprios agricultores do Polo Rio Capim. Tais demandas surgiram durante a realizao dos Planos de Utilizao (PUs) pela entidade executora do Proambiente local, quando os agricultores manifestaram a inteno de preparar a terra para plantio sem uso do fogo com uso de mquina responsvel pela triturao da capoeira4, uma vez que o preparo da terra para plantio sem uso do fogo pode ser feito de forma manual, mas demanda grande quantidade de mo de obra que nem sempre a unidade familiar de produo pode suprir implantar sistemas agroflorestais (com aaizeiros e cupuauzeiros como espcies principais); realizar manejo de aaizal; introduzir apicultura; bem como realizar procedimentos para enriquecer a capoeira (com cupuauzeiros), em suas unidades de produo familiar (COSTA, 2008). Na falta de alguma informao necessria para a execuo dos cenrios, consultaram-se fontes secundrias, em busca de informaes como produo de aa sob manejo; dados de produo de cupuau; produo de mel no contexto da agricultura familiar etc. (BRANDO, 2007; CARVALHO, 2000; HOMMA, 2000; KATO et al., 2006; NOGUEIRA et al., 2005; VENTURIERI, 1993).

3.2 - O custo de oportunidade do uso da terra tradicional e o valor do pagamento pelo Proambiente
Como pode ser observado pela Tabela 1, quando se analisam os dois primeiros anos dos cenrios, considerando-se o valor da renda obtida para o uso da terra tradicional, o custo de oportunidade mdio fica em torno de R$ 2.450,00/ha/ano. Ou seja, o valor de pagamento proposto pelo Proambiente R$ 1.200,00/ano seria insuficiente para, isoladamente e no curto prazo, induzir mudanas nos sistemas produtivos voltadas para o fornecimento de servios ambientais. Conforme Wunder (2006a; 2007), se os custos de oportunidade do uso da terra desestimulado

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forem mais altos do que o uso da terra incentivado, os programas de pagamentos por servios ambientais provavelmente no sero uma compensao suficiente, alcanando eficincia limitada em incentivar o fornecimento de nveis maiores de servios ambientais. Ainda de acordo com a Tabela 1, ao se observar a renda proveniente da agricultura sem uso do fogo, considerando-se tambm o prazo de dois anos, seriam obtidos R$ 2.594,00/ha/ano, valor superior no s proposta do Proambiente, como tambm renda obtida com o sistema de derruba-e-queima. Portanto, como a renda obtida com a mudana de uso da terra incentivada (reduo do uso do fogo) gera nveis maiores de renda do que o sistema tradicional (derruba-e-queima), no teria sentido em implementar um esquema de pagamento por servios ambientais na regio. Saliente-se que, de modo a favorecer essa transio de uso da terra, deveriam ser asseguradas condies para que os agricultores familiares tivessem acesso mquina responsvel pela triturao da capoeira, pois o trabalho de remoo manual de capoeira altamente demandante de mo de obra.
Tabela 1 Renda lquida anual (R$) estimada para o uso da terra tradicional e para os cenrios propostos, para 1,0 hectare, ao longo de dez anos.

Por outro lado, observando-se a ltima coluna da Tabela 1, que traz o valor presente da renda para cada uso da terra considerado e para o pagamento por servios ambientais, nota-se que, no longo prazo, exceto pelo enriquecimento da capoeira e pela apicultura, todas as alternativas de uso da terra so capazes de gerar um valor presente de renda acumulada maior do que no uso da terra tradicional. Isso significa que a adoo dessas alternativas poderia compensar o custo de oportunidade do uso da terra tradicional, considerando-se o perodo de dez anos. No caso da apicultura e do enriquecimento da capoeira, o valor presente da renda acumulada, no longo prazo, no compensa o custo de oportunidade do uso da terra tradicional, indicando que poderiam funcionar como usos da terra complementares para a agricultura familiar. Portanto, agricultura sem uso do fogo, sistemas agroflorestais e manejo de aaizal

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seriam capazes de gerar maiores nveis de renda no longo prazo e, exceto pela agricultura sem uso do fogo, propiciariam maior estabilidade de renda com o decorrer dos anos. Contudo, a adoo de sistemas agroflorestais e introduo de manejo de aa poderiam encontrar obstculos difceis de serem transpostos por agricultores familiares, representados pelos investimentos iniciais caractersticos da implementao desses usos da terra alternativos (DUBOIS, 1996; FAO, 2007; PAGIOLA et al., 2004; SMITH et al., 1996). A Tabela 2 mostra os custos estimados com a implantao e a manuteno de usos alternativos da terra, sem custos com mo de obra, considerada integralmente de origem familiar. Observa-se que o pagamento por servios ambientais (R$ 1.200,00/ ano) seria suficiente para cobrir os custos de implantao dos sistemas de uso da terra, com exceo do primeiro ano da introduo da apicultura. No cmputo do pagamento por servios ambientais, ao longo de dez anos, observa-se que R$ 12.000,00 seriam mais do que suficientes para cobrir os custos de implantao dos usos da terra alternativos, favorecendo a transio para sistemas produtivos que fornecem maiores nveis de servios ambientais.
Tabela 2 Custos (R$) estimados com a implantao e a manuteno dos usos da terra alternativos propostos, para 1,0 hectare, ao longo de dez anos.

Entretanto, a forma prevista para o pagamento por servios ambientais no Proambiente R$ 100,00/ms poderia se constituir numa dificuldade introduo de usos da terra alternativos, pois o agricultor no contaria com capital para investir, por exemplo, na compra de mudas para os sistemas agroflorestais ou na aplicao de tcnicas de manejo para a explorao de aaizal. Seria recomendado, portanto, que houvesse flexibilidade na forma de pagamento, com a possibilidade de que fosse realizado em parcelas nicas para algumas alternativas, aumentado ou reduzido para outras. Depois de superada a fase de transio para usos da terra alternativos, os pagamentos poderiam at ser descontinuados. Pode-se observar tambm que, no caso do uso da terra tradicional e da agricultura sem uso do fogo, necessrio deixar a terra em pousio para permitir a recuperao do solo e a manuteno dos nveis de produtividade. Por outro lado, sistemas agroflorestais, manejo de aaizal, enriquecimento da capoeira e apicultura permitem que a mesma parcela de terra seja utilizada por perodos longos e, no caso dos

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sistemas agroflorestais exceto pelos quatro primeiros anos desde sua implementao , e manejo de aaizal, so geradas rendas crescentes, com tendncia estabilizao ao longo do tempo (DUBOIS, 1996; NOGUEIRA et al., 2005; SMITH et al., 1996). Exceto pela agricultura sem queima, todas as alternativas de uso da terra tambm possibilitam a comercializao de produtos diferentes daqueles produzidos no uso da terra tradicional, permitindo certa diversificao e diminuindo riscos para os agricultores, uma vez que vrios produtos no so igualmente afetados por condies desfavorveis. Alm disso, os produtos ficam mais protegidos contra os efeitos de quedas de preo no mercado, que dificilmente atingem todos os produtos em um mesmo momento (DUBOIS, 1996; SMITH et al., 1996).

4 - P AGAMENTO VERSUS NVEL DE FORNECIMENTO DE SERVIOS


AMBIENTAIS

Com relao ao nvel de fornecimento de servios ambientais, como mencionado anteriormente, o Programa Proambiente pretendia compensar os agricultores familiares por mudanas qualitativas relacionadas reduo do uso do fogo em seus sistemas produtivos. Esse mecanismo geralmente adotado nos programas de servios ambientais existentes em outros pases: a remunerao procura compensar a mudana no sistema de produo, em vez de compensar proporcionalmente em funo do nvel de servios ambientais fornecidos, cuja verificao de fato ainda no dispe de mtodos consensuais e consolidados (BRNER et al., 2007; BRNER et al., 2010; FAO, 2007; PAGIOLA et al., 2004; ROSA et al., 2004; WUNDER et al., 2005; WUNDER, 2006b; 2007). Desse modo, pode-se dizer que o valor do pagamento ligava-se ao servio ambiental reduo da inflamabilidade da paisagem, sem vnculo claro e bem delineado com o nvel de fornecimento dos demais servios ambientais considerados pelo Programa (reduo do desmatamento; absoro do carbono atmosfrico; recuperao das funes hidrolgicas dos ecossistemas; conservao e preservao da biodiversidade; reduo das perdas potenciais de solos e nutrientes). Essa falta de clareza quanto ao delineamento dos servios ambientais portava o risco de que seu fornecimento fosse nivelado por baixo, uma vez que, independentemente do tipo e da quantidade de servios ambientais fornecidos pelo agricultor, o Programa Proambiente definia o pagamento de R$ 100,00/ms. Por exemplo, um agricultor cumpridor de um PU e de um Acordo Comunitrio que preconizassem a recuperao de reas degradadas, a no-abertura de novas reas para a implementao de sistemas produtivos, a reduo do uso do fogo e a no-liberao de resduos nas nascentes e nos igaraps, poderia ter sido diferenciado em relao a um agricultor que se propusesse apenas a reduzir o uso do fogo em seus sistemas produtivos. Como observado por Pagiola e colegas (PAGIOLA et al., 2004; PAGIOLA, 2006), no se deve excluir a possibilidade de se desenvolverem novas abordagens, com o uso de pagamentos diferenciados para diferentes nveis de fornecimento de servios ambientais que os usos da terra incentivados podem proporcionar, a fim compensar de forma mais adequada os fornecedores de servios ambientais. No caso do

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Proambiente, a falta de diferenciao do pagamento poderia desestimular iniciativas dos agricultores na direo de adotar, cada vez mais, prticas que produzissem maiores nveis de servios ambientais. Por outro lado, inclusive pelas dificuldades e custos de se verificarem e diferenciarem os servios ambientais produzidos por cada unidade de produo familiar, pagar o mesmo valor s famlias que se propem a adotar prticas que mantenham e melhorem o fornecimento de servios ambientais simplificaria o processo e poderia favorecer a equidade, que seria uma forma de conferir sustentabilidade social ao programa. Segundo FAO (2007), pagamentos fixos e baixos podem ser mais igualitrios e apropriados a situaes em que haja preocupaes com equidade, o que normalmente ocorre quando os programas tm objetivos de suporte de renda, alm dos ambientais, ou porque, do ponto de vista administrativo, seria muito custoso determinar taxas de pagamento especficas para os agricultores. No caso em estudo, o Proambiente possua preocupaes sociais e de equidade e, desta perspectiva, os pagamentos poderiam ser justificados como forma de compensar os agricultores familiares no pelo servio ambiental em si, mas, sim, pelos esforos empreendidos na adoo de usos da terra capazes de fornecer maiores nveis de servios ambientais do que o uso da terra tradicional. Assim, o programa no se enquadrava como um esquema de pagamentos por servios ambientais em seu sentido mais restrito, ou seja, voltado unicamente para fins conservacionistas (BRNER et al., 2007; KARSENTY, 2004, 2007; WUNDER, 2006a, 2006b). Seria preciso, contudo, avaliar se pagar o mesmo valor a todos os agricultores participantes de um programa de pagamentos por servios ambientais poderia, de fato, favorecer a equidade, uma vez que o cumprimento dos compromissos assumidos envolveria esforos maiores ou menores por parte dos fornecedores de servios ambientais. Tambm, deve-se considerar que agricultores que possuam maior nvel de capitalizao podem empreender esforos maiores para fornecer servios ambientais e a compensao diferenciada em funo do nvel de servios ambientais fornecido poderia reforar inequidades preexistentes, o que indesejado por polticas pblicas tais como o Proambiente. Ainda, deveria ser considerado que o fornecimento de servios ambientais adicionais dependeria da substituio de fato do sistema de derruba-e-queima e no da complementaridade junto a usos da terra alternativos, podendo necessitar de mecanismos adicionais para verificao e controle de fugas. Ou seja, se o agricultor recebesse o pagamento para implementar, por exemplo, sistemas agroflorestais, mas no reduzisse o ritmo de abertura de reas de vegetao para produzir cultivos anuais no sistema de derruba-e-queima, ocorreriam fugas e o fornecimento adicional de servios ambientais seria reduzido. Assim, para assegurar o fornecimento de um mnimo adicional de servios ambientais, provavelmente seria necessria alguma forma de controle para que o agricultor, alm de se comprometer a adotar uma alternativa de uso da terra, evitasse realizar novas derrubadas. Esse controle poderia ser feito mediante processos de certificao rigorosos, com delimitao precisa quanto aos servios ambientais fornecidos e verificao de possveis fugas, em cada unidade de produo familiar.

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Pagamentos por servios ambientais, custos de oportunidade e a transio para usos da terra alternativos

C ONSIDERAES FINAIS
O pagamento por servios ambientais um instrumento econmico que pode ser interessante para contribuir para a conservao ambiental, uma vez que busca incentivar a reduo das ameaas ao fornecimento de servios ambientais. Para sua implementao, importante que seja avaliado o nvel de incentivo necessrio para que se promovam mudanas de uso da terra capazes de aumentar o nvel de fornecimento de servios ambientais, no que estimativas de custos de oportunidade com os quais se deparam as populaes-alvo podem ser teis. Na situao avaliada neste artigo, o valor do pagamento proposto pelo Programa Proambiente seria insuficiente para cobrir o custo de oportunidade mdio do uso da terra tradicional no curto prazo, indicando que o sistema de derruba-e-queima poderia no ser abandonado facilmente entre agricultores familiares com situao semelhante dos pesquisados no Polo de Desenvolvimento do Rio Capim. Ainda, a agricultura sem uso do fogo, prtica incentivada pelo Proambiente, seria capaz de gerar renda maior do que o uso da terra tradicional, no justificando, portanto, a implementao de um esquema de pagamentos por servios ambientais, de um ponto de vista estrito do instrumento econmico. Por outro lado, considerando as preocupaes sociais e de equidade presentes no Proambiente, os pagamentos poderiam ser justificados como uma recompensa pelos esforos direcionados para mudanas de usos da terra capazes de fornecer maiores nveis de servios ambientais do que o uso da terra tradicional. Os usos da terra alternativos, alm de fornecerem maiores nveis de servios ambientais, tambm so benficos aos agricultores, contudo, sua adoo encontra barreiras tais como falta de recursos para realizar os investimentos necessrios sua implementao. Assim, seria preciso considerar a possibilidade de se realizarem pagamentos de maneira a custear o perodo de transio do uso da terra tradicional para usos da terra capazes de fornecer maiores nveis de servios ambientais e gerar maiores nveis de renda no longo prazo, como sistemas agroflorestais e manejo de aa. Esses pagamentos poderiam at ser descontinuados aps o estabelecimento dos sistemas de produo alternativos. Mesmo aqueles usos da terra cujas rendas no longo prazo no cobriram o custo de oportunidade do uso da terra tradicional, como enriquecimento de capoeira e apicultura, seriam capazes de gerar rendas complementares a outras rendas da agricultura familiar. Alm do incentivo econmico direto como o pagamento por servios ambientais, poderiam ser consideradas outras formas de suporte no processo de adoo de usos da terra alternativos, como assistncia tcnica e extenso rural, necessrias para todos os usos da terra alternativos; polticas agrcolas que assegurassem acesso a mercados e preos mnimos; vias de escoamento de produo, entre outras melhorias, necessrias para a viabilidade e a sustentabilidade da agricultura familiar. importante que se busque entendimento detalhado da ligao do uso da terra com o fornecimento de servios ambientais, a fim de se avaliar a pertinncia de

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compensar proporcionalmente esforos maiores ou menores por parte dos agricultores, na adoo de usos da terra capazes de fornecer maiores nveis de servios ambientais, sem perder de vista a questo da equidade e cuidando para no reforar inequidades j existentes por meio do recebimento de pagamentos. Para recebimento dos pagamentos, devem ser avaliadas formas de garantir que o uso da terra desincentivado seja, de fato, substitudo, e no permanea como uma prtica complementar a usos da terra alternativos, o que pode exigir o desenvolvimento de mecanismos de estabelecimento de compromissos e controle adicionais. Ainda que tenha deixado de existir, o Proambiente permitiu o levantamento de aspectos importantes que podem ser aproveitados na formulao de esquemas de pagamentos por servios ambientais futuros, notando-se que so necessrios mais estudos sobre experincias de implementao desse instrumento econmico, a fim de investigar quais incentivos e de que forma eles so necessrios para direcionar mudanas de usos da terra voltadas a um fornecimento maior de servios ambientais, bem como o papel que esse instrumento pode desempenhar na sustentabilidade econmica das populaes-alvo. Referncias Bibliogrficas ALIX-GARCIA, Jennifer; JANVRY, Alain de; SADOULET, Elisabeth; TORRES, Juan Manuel. An assessment of Mexicos Payment for Environmental Services Program. Roma: FAO, 2005. BRANDO, Izabel Drulla. Sistema Bragantino pode fazer um hectare render dez. Embrapa Amaznia Oriental: Belm. Disponvel em <http://www.cpatu.embrapa.br/ noticias/2007/agosto/4a-semana/sistema-bragantino-pode-fazer-um-hectare-render-dez>. Acesso em 04 dez. 2007. BRNER, Jan; MENDOZA, Arisbe; VOSTI, Stephen A. Ecosystem services, agriculture, and rural poverty in the Eastern Brazilian Amazon: interrelationships and policy prescriptions. Ecological Economics, 64 (2): 356-373, 2007. BRNER, J., WUNDER, S., WERTZ KANOUNNIKOFF, S., TITO, M.R., PEREIRA L., NASCIMENTO N. Direct conservation payments in the Brazilian Amazon: scope and equity implications. Ecological Economics, 69(6): 1272-1282, 2010 CARVALHO, J. G. L. Criao de abelhas: uma atividade rendosa. Salvador: EBDA, 2000. COSTA, Rosangela Calado. Pagamento por servios ambientais: limites e oportunidades para o desenvolvimento sustentvel da agricultura familiar na Amaznia Brasileira. Tese (Doutorado). Programa de Ps-Graduao em Cincia Ambiental, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2008. DAVIDSON, Eric A.; S, Tatiana Deane de Abreu; CARVALHO, Cludio J. Reis;

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NOTAS
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Servios ambientais dizem respeito associao entre aes antrpicas e a restaurao e manuteno dos servios disponibilizados pelos ecossistemas os servios ecossistmicos, tais como regulao climtica, regulao de fluxos hidrolgicos, conservao da biodiversidade, sequestro e armazenamento de carbono, conservao e regenerao dos solos, ciclagem de nutrientes, entre outros, os quais proporcionam as condies e os processos que do suporte vida e, de maneira direta ou indireta, contribuem para a sobrevivncia e o bem-estar humanos (FAO, 2007; MEA, 2005; ROBERTSON e WUNDER, 2005; WUNDER et al., 2005; WUNDER, 2006a; 2006b; 2007). Estados do Acre, Amap, Amazonas, Mato Grosso, Par, Rondnia, Roraima e Tocantins e parte do Estado do Maranho. Correspondente a cerca de US$ 122,00, em fevereiro de 2013. Conhecida como Tritucap, conforme Denich et al., 2004; Denich et al., 2005; Kato et al., 2006.

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Sustentabilidade em Debate Sustainability in Debate

Anlise de instrumentos de mercado na gesto do corredor ecolgico Chapec, Santa Catarina, Brasil
Gisele Garcia Alarcon*; Marcos Aurlio Da-R; Shigueko Terezinha Ishiy Fukahori
Programa de Ps Graduao em Recursos Genticos Vegetais, Universidade Federal de Santa Catarina. giselegalarcon@yahoo.com Centro de Economia Verde, Fundao Certi. mda@certi.gov.br Fundao do Meio Ambiente. shigueko@fatma.sc.gov.br *autor para correspondncia
Recebido em 12.12.2012 Aceito em 27.05.2013

ARTIGO

Resumo
No Brasil, os Corredores Ecolgicos (CE) abrangem cerca de 2,6 milhes de km, incluindo Unidades de Conservao (UC), reas privadas e uma grande diversidade sociocultural. No entanto, a implementao desses Corredores est voltada para as UCs, faltando polticas de gesto territorial com enfoque na valorao de ativos ambientais. Este artigo tem como objetivo discutir o modelo de pagamento por servios ambientais (PSA) do CE Chapec - SC, tendo em vista limitaes e desafios para a participao social. Para tanto, descreveu-se o processo de criao do CE Chapec e o modelo de PSA concebido. A adoo de um modelo privado de PSA pode resultar na priorizao de grandes reas florestadas, excluindo pequenos agricultores. J um modelo de gesto pblica ou mista possibilitaria a ampliao dos pblicos-alvo do programa. O ingresso coletivo, o monitoramento participativo e um Conselho Gestor paritrio, so outros aspectos fundamentais para garantir a participao social no programa. Palavras-chaves: Corredores Ecolgicos, Crditos de Conservao, Pagamento por Servios Ambientais, Participao Social

Abstract
In Brazil, the Ecological Corridors (CE) cover about 2.6 million km, including Conservation Units (UC), private areas and a great social and cultural diversity. However, the implementation of these Corridors is normally based on the management of UCs. Policies of territorial management focused on the valuation of environmental assets are still missing. This article aims at discussing the payment for environmental services (PES) model developed for the CE Chapec - SC, highlighting limitations and challenges for social participation. In this sense, it was described the CE Chapec creation process and the PES model designed. The adoption of a private model for the PES program may result in the prioritization of large forested areas, excluding small farmers. While a public or mixed management model may expand the program target groups. Collective admission, participatory monitoring and an equivalent Management Council are other key aspects to ensure social participation in the Program. Keywords: Ecological Corridors, Conservation Credits, Payment for Environmental Services, Social Participation

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INTRODUO
Os Corredores Ecolgicos consistem em uma estratgia mundial para compatibilizar conservao da biodiversidade e desenvolvimento local. No Brasil, os Corredores Ecolgicos representam grandes extenses nos diferentes biomas brasileiros, cobrindo uma rea de cerca de 2.680.000 km (MMA, 2013). Comumente, esses Corredores so constitudos por diferentes categorias de reas protegidas, por remanescentes naturais localizados em reas privadas, e pela presena de diversas comunidades, sob diferentes nveis de urbanizao. No entanto, a despeito da diversidade sociocultural e paisagstica, grande parte das aes de implementao esto voltadas para a gesto de Unidades de Conservao localizadas em suas reas de abrangncia (Semegheni et al., 2008; Pinho et al., 2008), faltando polticas e/ou programas com enfoque na gesto territorial, tendo em vista o desenvolvimento de mecanismos de valorao dos servios ambientais que abranjam os Corredores Ecolgicos como um todo. A discusso sobre novos mecanismos de valorao de servios ambientais numa escala territorial pode contribuir para a construo de novos modelos de gesto para os Corredores Ecolgicos brasileiros. O debate sobre Corredores Ecolgicos teve incio nos anos 1980, estimulado pelo aumento expressivo da fragmentao dos ecossistemas e pela discusso em torno do paradigma das ilhas de biodiversidade (Simberloff & Abele, 1976; 1982). Na dcada seguinte, a Resoluo CONAMA 09 (CONAMA, 1996) definiu legalmente pela primeira vez o conceito de Corredor Ecolgico. No entanto, foi a Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao SNUC, que regulamentou o conceito mais atual adotado no Brasil (Brasil, 2000). Segundo a Lei do SNUC, Corredores Ecolgicos consistem em pores de ecossistemas naturais ou seminaturais, ligando Unidades de Conservao, que possibilitam entre elas o fluxo de genes e o movimento da biota, facilitando a disperso de espcies e a recolonizao de reas degradadas, bem como a manuteno de populaes que demandam para sua sobrevivncia reas com extenso maior do que aquela das Unidades individuais (Brasil, op cit., p. 09). As primeiras iniciativas brasileiras de implementao de Corredores Ecolgicos esto associadas ao Projeto Corredores Ecolgicos das Florestas Tropicais do Brasil, desenvolvido no mbito do Programa Piloto para a Conservao das Florestas Tropicais (PPG7). Embora o projeto tenha sido concebido em 1997, apenas em 2002 teve incio o seu primeiro perodo de implementao (Ayres et al., 2005). Na ltima dcada, dezenas de Corredores Ecolgicos foram criados, totalizando atualmente 24 (MMA, 2013). No obstante, a implementao de grande parte desses Corredores permanece incipiente. Em Santa Catarina, no ano de 2010, foram criados os primeiros Corredores Ecolgicos (CE) do Estado, CE Chapec e CE Timb, na regio de Floresta Ombrfila Mista (Floresta com Araucria) (Santa Catarina, 2010a). Juntos, eles totalizam 10% da rea do Estado. Estes Corredores esto sob responsabilidade da Fundao do Meio Ambiente (FATMA), que esta-

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beleceu um plano de gesto cujo foco principal est na conservao dos remanescentes florestais localizados em reas privadas (SDS, 2009). Para garantir a conservao dos remanescentes existentes e a recuperao de reas estratgicas, o modelo de gesto concebido est pautado no desenvolvimento de um mecanismo de pagamento por servios ambientais (PSA) baseado na captao de recursos no mercado. Embora polticas de PSA sejam relativamente recentes no Brasil, diversos estados j regulamentaram leis especficas e apenas na Mata Atlntica so mais de 80 projetos de PSA em andamento. O tipo de mercado mais comumente utilizado em tais programas de PSA o mercado voluntrio de carbono (Guedes & Seehusen, 2011). No caso dos Corredores Ecolgicos de Santa Catarina, pretende-se utilizar o mecanismo de PSA em uma escala da paisagem, procurando ampliar a escala atual de grande parte dos programas em desenvolvimento, especialmente no mbito do bioma Mata Atlntica. O uso de mecanismos de mercado como forma de ampliar a escala do programa est pautado nos modelos de compensao ambiental adotados nos Estados Unidos, Inglaterra e Austrlia (Kate et al., 2004; Bayon, 2008; Mckenney & Kiesecker, 2010). Tais modelos refletem uma estratgia de desenvolvimento que procura incorporar as externalidades negativas ou compensar as perdas ambientais, por meio de mecanismos de mercado. No obstante, diversos autores salientam as lacunas e limitaes dos modelos existentes e dos riscos que esses podem representar para os interesses de pequenos agricultores e populaes menos favorecidas (Karsenty, 2007; Corbera et al., 2007; Burgin, 2008; Kosoy et al., 2010; Mcafee, 2012). Este artigo tem como objetivo descrever o processo de criao do Corredor Ecolgico Chapec, destacando a rede de atores sociais e os principais conflitos encontrados, e o modelo de PSA desenvolvido para sua implementao. A partir destas informaes, discutimos as principais limitaes e desafios para a ao coletiva na gesto do modelo de PSA concebido. O estudo de caso apresentado possui grande relevncia no contexto sul brasileiro, por abranger importantes remanescentes da Floresta com Araucria, assim como uma ampla diversidade sociocultural.

O CORREDOR ECOLGICO CHAPEC


PRINCIPAIS CARACTERSTICAS
O CE Chapec foi criado por meio do Decreto Estadual n 2.957 em janeiro de 2010 (Santa Catarina, 2010a). Est situado na regio oeste de Santa Catarina e seus limites coincidem com os da sub-bacia dos rios Chapec e Chapecozinho, na poro a montante da bacia hidrogrfica do rio Chapec. Com cerca de 5 mil km de extenso, abrange 23 municpios, 3 Unidades de Conservao de Proteo Integral e 2 Terras Indgenas (Figura 1).

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Figura 1: Localizao do Corredor Ecolgico Chapec, SC. Fonte: FATMA, 2009

A bacia hidrogrfica do rio Chapec abastece uma srie de atividades agropecurias. Na poro jusante, possui um dos maiores rebanhos de bovinos, sunos e aves e a maior produo de leite do estado (CEPA, 2010). A regio tambm concentra o maior nmero de assentamentos da Reforma Agrria em Santa Catarina. Os primeiros assentamentos tiveram incio ainda nos anos 1980 e atualmente somam cerca de 2500 famlias. Nas Terras Indgenas Xapec e Palmas encontram-se aproximadamente 5500 habitantes das etnias Kaigang.

HISTRICO DE CRIAO
O planejamento do CE Chapec foi desenvolvido no mbito do Programa de Recuperao Ambiental e Apoio ao Pequeno Produtor Rural (Projeto Microbacias 2), por meio do Subcomponente Corredores Ecolgicos e Unidades de Conservao, sob responsabilidade da FATMA. O Projeto Microbacias 2 foi financiado pelo Governo do Estado e pelo Banco Mundial, entre os anos de 2002 e 2008, e teve como principal objetivo aliviar a pobreza no meio rural e promover aes de melhoria e conservao do meio ambiente. No mbito do Subcomponente Corredores Ecolgicos e Unidades de Conservao, duas reas prioritrias para criao de Corredores Ecolgicos foram definidas: as bacias hidrogrficas do rio Timb e a do rio Chapec. Durante trs anos (2007 a 2009) a FATMA, por meio de contratao especfica,

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desenvolveu estudos tcnicos e realizou consultas e oficinas locais com representantes de diferentes instituies para a definio do desenho e elaborao do Plano de Gesto dos CEs Chapec e Timb. A promulgao oficial do decreto de criao do CE Chapec saiu em janeiro de 2010. Em 2011, a finalizao das negociaes para execuo do Programa Santa Catarina Rural (continuidade do Projeto Microbacias 2) com recursos do Governo do Estado e do Banco Mundial, garantiram parte dos recursos para sua implementao.

ATORES SOCIAIS E PRINCIPAIS CONFLITOS DE INTERESSE


A COMPLEXA TEIA DE ATORES SOCIAIS DO CE CHAPEC
Para a elaborao do Plano de Gesto do CE Chapec e discusso de seu modelo de gesto, diversos setores sociais locais foram envolvidos: sindicatos de trabalhadores e de produtores rurais, Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST), Cooperativa dos Trabalhadores da Reforma Agrria de Santa Catarina (Cooptrasc), secretarias municipais de meio ambiente e de agricultura, Empresa de Pesquisa Agropecuria e Extenso Rural de Santa Catarina (EPAGRI), ONGs locais, Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade, FATMA, Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), Fundao Nacional do ndio (FUNAI), entre outros. O Corredor Ecolgico foi divido em cinco regies socioeconmicas, que correspondem a reas com predominncia de determinadas atividades produtivas e perfis de produtores (Figura 2). Os cartogramas destacados na figura 2 refletem a importncia e predominncia das atividades produtivas identificadas por regio socioeconmica. No caso das regies socioeconmicas com predominncia de agricultura familiar, destacam-se dois grupos: a agricultura familiar tradicional e a de assentamentos. A primeira delas indica reas com a predominncia de agricultores familiares que vivem na regio h algumas geraes. A terra privada e foi adquirida pelo proprietrio por meio de emprstimos bancrios ou repassada como herana. A rea mdia da propriedade de 30 hectares (Alarcon, dados no publicados). No segundo caso, as propriedades pertencem ao INCRA e os agricultores familiares foram instalados na regio por meio da Reforma Agrria. As propriedades possuem um tamanho mdio de 14 hectares (Cooptrasc, com. pess). A regio socioeconmica com predominncia de agricultura patronal de gros destaca-se pela grande extenso de terras privadas onde a soja, o trigo e o feijo constituem as principais lavouras anuais. O plantio feito em sistema de rotao e a agricultura mecanizada. O tamanho mdio das terras de 580 hectares (Alarcon, dados no publicados). A regio socioeconmica de pecuria patronal de corte predominante na rea de Campos de Altitude. Tradicionalmente essas terras foram adquiridas por pecuaristas

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vindos principalmente do Paran. A pecuria mostrou-se como a atividade mais adequada para a regio, pois exigia pouca mo de obra e baixo investimento. No obstante, nos ltimos 15 anos o setor enfraqueceu e os pecuaristas vm convertendo suas propriedades em monocultura de pinus, batata ou soja, e em plantios perenes de uva e ma (Karam & Arajo, 2007). A regio socioeconmica com predominncia de silvicultura a mais diversificada, com pequenos, mdios e grandes produtores, cuja a principal atividade o plantio de pinus. No caso dos pequenos produtores, a produo de pinus est vinculada a um sistema de integrao com grandes empresas de reflorestamento (Karam & Arajo, op cit.).

O PROCESSO PARTICIPATIVO E PRINCIPAIS CONFLITOS DE INTERESSE


Durante os trs anos de planejamento do CE Chapec foram realizadas 3 oficinas participativas, 2 workshops tcnicos e 15 reunies de articulao setorial (FATMA, 2009). As etapas do trabalho seguiram a estrutura apresentada no diagrama abaixo (figura 3). Durante a etapa de insero socioambiental, os principais conflitos levantados estavam relacionados legislao ambiental e repressividade da fiscalizao. A falta de incentivos fiscais para conservao ambiental e polticas pblicas dissociadas

Figura 2: Regies socioeconmicas do Corredor Ecolgico Chapec, SC. Fonte: Karam & Arajo (2007)

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tambm foram apontadas como fatores determinantes para a falta de interesse dos proprietrios pela manuteno de reas naturais em suas propriedades. A demanda por uma compensao financeira para o agricultor pela conservao ambiental foi um discurso comum entre todos os setores (SOCIOAMBIENTAL, 2009; FATMA, 2009). Questes relacionadas titularidade da terra e a uma possvel dificuldade de compensao por conservao ou recuperao florestal foram levantadas apenas pelos representantes do MST. Neste caso, as terras cedidas aos proprietrios pertencem ao Estado e o interesse sobre como e para quem os recursos devem ir mostraram-se divergentes. Enquanto o MST defende que os recursos de uma possvel remunerao pela conservao ou recuperao florestal sejam destinados ao assentado, o INCRA/ SC defende que tais recursos sejam repassados para a instituio, para cobrir os custos com a recuperao e cercamento das Reservas Legais e APPs.

Figura 3: Etapas do planejamento participativo do CE Chapec-SC. Fonte: FATMA (2009)

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Quanto s Terras Indgenas, as principais dificuldades associadas ao pagamento por servios ambientais so similares. Um agravante o fato de que a transferncia direta de recursos financeiros pode no representar a estratgia mais adequada, como destacado durante as oficinas. Neste caso, seria necessrio realizar consultas e negociaes em longo prazo, com objetivo de se estabelecer uma ferramenta adequada para os indgenas. No que tange aos grandes produtores, o custo de oportunidade foi destacado como um critrio fundamental para a adeso do setor em aes de compensao financeira pela conservao ambiental. A alta produtividade da soja na regio chega a gerar a colheita de 60 sacas de soja por hectare, o que equivale a R$ 4.080,00/ hectare bruto (valores de referncia para julho de 2012). Tendo em vista a diversidade de atores, os conflitos e as demandas encontradas, a FATMA construiu um modelo de gesto para o CE Chapec baseado na criao de mecanismos de valorao dos ativos ambientais da regio. A apresentao desse modelo e posterior discusso com os setores locais foram bem aceitas. No entanto, a maior parte das aes est apenas iniciando. No item abaixo descrevemos o modelo de gesto desenvolvido. As limitaes e desafios para a ao coletiva na implementao desse modelo so discutidos posteriormente.

INCORPORANDO O PAGAMENTO POR SERVIOS AMBIENTAIS GESTO DO CORREDOR ECOLGICO CHAPEC


Estabeleceu-se como principal objetivo do CE Chapec desenvolver e implementar um modelo de valorizao e alavancagem de florestas nativas (e outros ambientes naturais) como ativos ambientais, promovendo a manuteno e melhoria da permeabilidade da paisagem (FATMA, 2009, p.07). Para tanto, definiu-se como objetivos especficos: conservao de remanescentes ntegros, melhoria da permeabilidade da paisagem, conservao de remanescentes manejados e recuperao de reas estratgicas de conexo entre fragmentos. Para promover a valorizao dos ativos ambientais do CE Chapec, a FATMA props a criao de um Sistema de Crditos de Conservao (SICC), que deve atuar no mbito dos dois Corredores Ecolgicos. Esta proposta, desenvolvida durante a elaborao do Plano de Gesto do CE Chapec, foi contemplada no Programa Santa Catarina Rural1 e ser implementada entre os anos de 2012 e 2016, com recursos do Banco Mundial e do Governo do Estado de Santa Catarina (FATMA, op cit.). O SICC constitui um modelo de PSA baseado em mecanismos de mercado. O Sistema est vinculado comercializao de crditos de conservao, que correspondem a ttulos lastreados em reas pblicas e privadas de florestas conservadas, florestas em processo de recuperao ou ainda em mudanas de atividades agrcolas

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para prticas menos danosas ao ambiente. Os crditos de conservao podem ser comercializados e implicam em responsabilidades e compromissos ambientais aos proprietrios rurais. O principal objetivo do SICC criar um mecanismo que consiga comercializar uma cesta de servios ambientais, com o foco principal em qualidade e disponibilidade hdrica, estoque e sequestro de carbono e manuteno da biodiversidade. No modelo proposto, provedores e beneficirios devem ser articulados via o SICC, que dever buscar recursos no mercado para o pagamento de provedores pela manuteno de servios ambientais. Alm de buscar provedores e beneficirios, o SICC ser responsvel pela gesto financeira, realizao de contratos, suporte tcnico para produtores rurais, divulgao e monitoramento dos contratos. O modelo do SICC foi inspirado nos mercados de compensao ambiental dos EUA, Austrlia e alguns pases europeus. Este mercado movimenta entre US$ 2.4 e US$ 4 bilhes anualmente e coloca a cada ano cerca de 180 mil hectares de rea sob algum regime de conservao (Madsen et al., 2010). Segundo os autores, esses mercados vm se diferenciando e crescendo significativamente e incluem uma srie de mecanismos, tais como: crditos de biodiversidade, bancos de reas, compensao de hbitat pesqueiro e muitos outros. Ainda assim, o SICC tambm se espelha nas tendncias do mercado voluntrio de carbono e no mercado do REDD+ (reduo de emisses por desmatamento e degradao florestal) na esfera nacional. A personalidade jurdica do SICC (pblico, privado ou misto), ainda est em discusso. A definio da personalidade jurdica vai vir acompanhada de uma anlise de mercado, com o objetivo de dar sustentao econmica ao modelo de gesto desenvolvido. Nos EUA, sistemas privados de gesto de crditos de conservao ou mecanismos similares possuem mercados relativamente slidos (Kate et al., 2004; Bayon, 2008). Entretanto, sua eficcia tanto do ponto de vista ambiental como social questionada por diversos autores (Karsenty, 2007; Burgin, 2008; Kiesecker et al., 2009). Dentre os modelos de gesto pblica de programas de PSA destacam-se o da Costa Rica e o do Mxico. Nesses pases, a gesto dos programas pblica, mas ambos buscam recursos financeiros no mercado para complementar os recursos pblicos destinados aos programas nacionais de PSA (Zbinden & Lee, 2005; Kosoy et al., 2008).

O PROGRAMA PILOTO
Para dar incio ao SICC, o Banco Mundial, no mbito do Programa SC Rural, implantou um capital semente de US$ 500 mil no Fundo de Desenvolvimento Rural, da Secretaria de Agricultura do Estado de Santa Catarina. Este recurso, administrado pela FATMA, tem como objetivo dar incio ao mercado dos crditos de conservao. Neste modelo, o capital semente d incio comercializao dos crditos de conservao como um programa piloto. O Programa SC Rural prev a incluso de 950

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hectares de floresta no modelo de PSA com recursos do capital semente, durante 3 anos. Aps o trmino dos recursos do capital semente, o SICC dever dar seguimento comercializao dos crditos de conservao a partir da busca de recursos no mercado. Durante o programa piloto de PSA sero priorizadas propriedades rurais com estoque incremental florestal (propriedades com reas de floresta superior rea de Reserva Legal e APPs somadas) situadas na regio socioeconmica de agricultura familiar tradicional. Aps a finalizao dos recursos do capital semente e incio de funcionamento do SICC, outras modalidades de PSA esto previstas e so apresentadas mais adiante (FATMA, 2009). Os agricultores familiares beneficiados pelo PSA com recursos do capital semente participaro do programa com apenas trs hectares, at que o SICC esteja estruturado e possa expandir as reas do Programa. O valor previsto para cada crdito (inicialmente correspondente a um hectare de floresta preservada excedente rea de Reserva Legal e APP somadas) ser de R$ 350,00/hectare/ano, seguindo os critrios da Lei Estadual de Pagamento por Servios Ambientais2 (Santa Catarina, 2010b). O Cadastro de reas Alm do capital semente, o SICC conta com a implantao de um Cadastro de reas de Estoque Incremental Florestal (CADEF), que incluir informaes georreferenciadas sobre reas florestadas, reas de Campos de Altitude e reas potenciais para recuperao florestal. O CADEF funcionar como um banco de dados com informaes sobre as reas que integram e reas potencias para integrarem o SICC. Tais informaes tambm sero utilizadas para o monitoramento dos projetos implantados. O CADEF ser gerenciado pela FATMA, mas as informaes coletadas sero alimentadas e disponibilizadas para o SICC. O Monitoramento O monitoramento das atividades implantadas pelo SICC ser feito pelo prprio Sistema, em parceria com o escritrio regional da FATMA. Est prevista a realizao de trs mtodos distintos: monitoramento in situ, monitoramento da evoluo do uso e cobertura do solo, e monitoramento de espcies bioindicadoras. O monitoramento in situ ser feito por meio de sorteios trimestrais. Esta estratgia tem como objetivo avaliar o andamento da implementao do Programa de PSA no nvel das propriedades, tendo como instrumento principal o acompanhamento dos contratos. O monitoramento da evoluo do uso e cobertura vegetal a partir de imagens de satlite ser realizado a cada cinco anos. Em 2005, a FATMA realizou o mapeamento do uso e cobertura do solo para Santa Catarina. Este mapa ser a linha de base (FATMA, 2009).

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O monitoramento de espcies bioindicadoras ser realizado a cada cinco anos a partir da metodologia de avaliao ecolgica rpida (AER). Em 2008 a FATMA realizou uma AER em 33 pontos distribudos no CE Chapec (SOCIOAMBIENTAL, 2008). Tais informaes compem a linha de base de biodiversidade do Programa e sero utilizados para o monitoramento de espcies bioindicadoras. Todas as aes do SICC sero supervisionadas pela FATMA e pelo Conselho Gestor do CE Chapec. O Conselho Gestor (em processo de criao) dever ter um papel central na avaliao da implementao do SICC na rea de abrangncia do CE Chapec. Embora o SICC ainda no esteja estruturado e possa ter uma personalidade jurdica privada, um dos princpios norteadores para a sua estruturao que o planejamento e as suas aes sejam acessveis a essas instituies (Conselho Gestor e FATMA), garantindo o alcance dos objetivos do CE Chapec de maneira eficiente e equitativa. O papel do Conselho Gestor ser acompanhar as aes do SICC, dar apoio na escolha de reas prioritrias anualmente para incluso e manuteno no Programa, dar visibilidade s demandas de agricultores e instituies locais e, junto FATMA, avaliar o andamento das aes previstas (FATMA, 2009). A estrutura do SICC com seus principais mecanismos de gesto esto apresentados na figura 4. Prticas elegveis no SICC O SICC dever ampliar o pblico-alvo do programa de PSA. Enquanto o Programa Piloto com recursos do capital semente tem como foco principal agricultores familiares tradicionais, o SICC dever incluir no Programa os demais produtores. As prticas que sero remuneradas pelo SICC incluem: Conservao florestal em forma de excedente (remanescentes situados alm das APPs e de Reserva Legal como no programa piloto); Recuperao de Reserva Legal em sistemas agroflorestais para pequenos produtores ou restaurao de Reserva Legal para mdios e grandes produtores (Brasil, 2012); Recuperao de APPs para mdios e grandes produtores rurais; Recuperao de APPs com sistemas agroflorestais (Brasil, 2012); Implantao de sistemas silvopastoris; Implantao de um sistema de pastagem conservacionista nos Campos de Altitude; Melhoria do sistema produtivo incluindo as seguintes atividades: reduo ou cesso do uso de insumos qumicos e implantao de medidas que cobam a degradao de formaes florestais em reas prioritrias.

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Figura 4: Organograma com as relaes do SICC Fonte: FATMA (2010)

O valor mximo a ser pago por hectare/ano ser para a conservao florestal de reas de estoque incremental florestal (R$350,00/ha/ano). O valor das demais atividades ser ajustado conforme sua relevncia para conservao, valor e recursos obtidos no mercado. Os critrios de relevncia das atividades produtivas devem seguir os modelos adotados em outros programas de PSA no Brasil, como o do Distrito Federal (Chaves, 2010). A participao dos produtores rurais seguir critrios de elegibilidade, a saber: Participao voluntria, tendo como agente mobilizador a associao de microbacias nas reas de agricultura familiar; e secretarias de agricultura no caso de produtores patronais; Participantes devero ter a Reserva Legal averbada, quando a modalidade de incluso no sistema de PSA no for a restaurao de Reserva Legal. Caso contrrio, recebero suporte tcnico da FATMA para averbao;

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Titularidade da terra, reconhecida em cartrio ou posse comprovada; Elaborao de contrato por tempo determinado, podendo ser renovado, desde que os critrios estabelecidos tenham sido cumpridos; Recursos recebidos pelo programa de PSA no sero rubricados; Os participantes devero se sujeitar ao monitoramento dos contratos e no caso de descumprimento do ato haver suspenso do pagamento e penalidade ao participante.

A expectativa que o modelo do SICC d escala ao PSA no mbito do CE Chapec e que, posteriormente, possa atender tambm outras reas prioritrias em Santa Catarina, conforme indicao da Lei Estadual de Pagamento por Servios Ambientais (Brasil, 2012). Fontes de Aporte de Recursos Um dos principais gargalos em programas de PSA a continuidade de recursos financeiros para manuteno das atividades previstas e discutidas junto s comunidades participantes. A suspenso de recursos financeiros pode gerar efeitos perversos, contrariando os objetivos que levaram criao do programa (Verssimo et al., 2002; Pagiola et al., 2004; Wunder, 2005). A estruturao do SICC conta com um estudo detalhado da relao oferta e demanda de mercado (de servios) para a manuteno dos pagamentos por servios ambientais em uma escala de 20 anos (FATMA, 2009). Embora este estudo ainda esteja em andamento, algumas fontes potenciais foram discutidas nas reunies de articulao setorial durante o processo de criao do CE Chapec. Na escala local e regional, por exemplo, servios de proviso e qualidade da gua podem ser financiados por diferentes fontes de recursos, que vo desde as companhias de abastecimento de gua e agroindstrias interessadas na manuteno da proviso de recursos hdricos, at o Fundo Estadual de Recursos Hdricos (FEHIDRO), sob responsabilidade da Secretaria de Desenvolvimento Econmico Sustentvel de Santa Catarina (SDS). Para outros servios, como manuteno da biodiversidade e carbono, outros fundos estaduais podem aportar recursos no SICC, desde que as modalidades do programa de PSA atendam aos requisitos legais estabelecidos na regulamentao de tais fundos. A Poltica Estadual de PSA, promulgada em 2010, (Santa Catarina, 2010d) estabelece o Fundo Estadual de PSA (FEPSA), cujos recursos financeiros so oriundos da taxa de fiscalizao ambiental, sob gesto da FATMA; do Fundo Especial do Petrleo; da cota parte da SDS referente compensao financeira pela explorao de recursos minerais em Santa Catarina; alm de dotaes oramentrias e doaes. No mbito desta Poltica, so estabelecidos trs subprogramas: Unidades de Conservao, Formaes Vegetais e gua. Os pblicos-alvo favorecidos incluem pequenos agricultores,

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populaes tradicionais, proprietrios de Reservas Particulares do Patrimnio Natural e outros proprietrios rurais que atendam aos critrios dos subprogramas. Os Corredores Ecolgicos so considerados reas prioritrias dentro dos Subprogramas Formaes Vegetais e Unidades de Conservao (Santa Catarina, 2010d). Embora o FEPSA ainda no esteja regulamentado, o aporte de recursos no SICC para a regio dos Corredores Ecolgicos j vem sendo discutido entre a SDS e a FATMA. Outro Fundo Estadual que tambm pode aportar recursos no SICC, mas exclusivamente com o foco no servio ambiental relacionado ao carbono, o Fundo Estadual de Mudanas Climticas (FMUC). O FMUC, sob responsabilidade da SDS, tem como principal objetivo dar suporte financeiro Poltica Estadual de Mudanas Climticas e Desenvolvimento Sustentvel de Santa Catarina. Por meio do Programa de Conservao Ambiental, esta poltica pretende dar apoio financeiro a atividades que incluem a proteo do estoque de carbono a partir do desmatamento evitado e o incentivo recuperao de reas degradadas por meio de prticas de reflorestamento. Em ambos os casos, tais atividades so coincidentes com as previstas pelo SICC. O FMUC foi regulamentado em 2010 (Santa Catarina, 2010e), embora ainda no esteja ativo. Neste sentido, os trs Fundos Estaduais (FEHIDRO, FEPSA e o FMUC) podem apoiar o SICC, tornando a sua fonte de recursos mista e menos dependente de recursos privados, assim como observado no Mxico e Costa Rica. Na escala nacional e global, outras fontes potenciais de recursos incluem: empresas interessadas em neutralizao de carbono, em servido ou compensao florestal, alm do mercado voluntrio internacional de carbono e o crescente mercado do REDD+. Ainda na escala global, servios ambientais relacionados manuteno da biodiversidade podem ser de interesse de empresas preocupadas com o marketing verde e responsabilidade socioambiental corporativa, empresas ou pessoas fsicas interessadas na compensao ambiental ou ainda em direitos de bioprospeco. Com base nesses mercados, o SICC poder articular beneficirios e provedores, mantendo o seu funcionamento a partir da gesto do Sistema.

DESAFIOS PARA A PARTICIPAO SOCIAL NA IMPLEMENTAO DO SISTEMA DE CRDITOS DE CONSERVAO DO CE CHAPEC


O Sistema de Crditos de Conservao do CE Chapec foi idealizado como um projeto-piloto de PSA para Santa Catarina. O modelo concebido est baseado na expectativa de que mercados de servios ambientais vo se consolidar, gerando dividendos que possam ser transferidos para provedores de tais servios em reas de relevncia para a biodiversidade. O modelo do SICC est ancorado nas premissas de governana ambiental fomentadas por diversas instituies internacionais, como o Banco Mundial (Mcafee, 2012). Embora a estruturao do SICC esteja apenas iniciando, e seu modelo de gesto

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(pblico, privado ou misto) ainda esteja incerto, h desafios importantes que devem ser considerados, com o objetivo de garantir a participao dos produtores rurais, tendo em vista a eficincia do Programa de PSA para conservao ambiental e equidade social. A adoo de um modelo privado para o SICC pode resultar na priorizao espacial de determinadas reas com grandes concentraes de fragmentos florestais, excluindo a participao de agricultores familiares em situao marginalizada. Grande parte dos agricultores familiares do CE Chapec vive em reas com relevo acidentado, que concentram os maiores nveis de fragmentao florestal. Grandes fragmentos com alta conectividade esto localizados principalmente em propriedades de grandes produtores rurais e empresas de reflorestamento (FATMA, 2009). Num modelo privado, financiado apenas com recursos captados no mercado, a expanso do programa de PSA no mbito do SICC tenderia a ter uma maior dependncia de recursos obtidos via o mercado voluntrio de carbono ou ainda em projetos de REDD+. Nesses casos, grandes fragmentos florestais tenderiam a ser priorizados, pois diminuem o nmero de participantes, os custos de transao e de monitoramento, facilitando a articulao pelo agente intermedirio (SICC). Agricultores familiares, com pequenos fragmentos florestais tenderiam a ter um papel secundrio nas negociaes. No sul do Mxico, Corbera et al. (2007) apontam a dificuldade que pequenos produtores encontram para participar em um programa de PSA de carbono florestal. May et al. (2004), avaliando projetos de carbono florestal na Bolvia e Brasil, tambm destacam a dificuldade de tais projetos em estabelecer um processo de mobilizao e alternativas econmicas para comunidades menos favorecidas nessas regies. Para Eloy et al. (2012), a incluso da heterogeneidade de usos da terra e dos diversos tipos de agricultores fundamental para garantir a equidade e efetividade de programas de PSA. A discusso sobre a participao de populaes marginalizadas e a garantia de equidade social em polticas de PSA tem tomado fora nos ltimos anos (Zbinden & Lee, 2005; Corbera et al., 2007; Muradian et al., 2010). Contudo, o que se observa, so duas correntes distintas. Uma delas defende o uso de mecanismos de mercado e considera que o alvio pobreza seja apenas uma consequncia dos programas (Pagiola, 2007; Milder et al., 2010). A outra, contesta a dependncia de mecanismos de mercado, e defende que um programa de PSA pode alcanar efetividade de conservao ambiental desde que considere tambm a equidade social e a incluso dos menos favorecidos (Karsenty, 2007; Muradian et al., op cit.; Eloy et al., op cit.). A proposta de incluir inicialmente apenas agricultores familiares no programa piloto de PSA (capital semente) procura estimular a participao deste setor social no SICC. No obstante, os recursos do capital semente sero suficientes para remunerar tais agricultores apenas nos primeiros 3 anos do Programa SC Rural. Posteriormente, o SICC dever dar continuidade aos pagamentos, com recursos captados no

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mercado. Caso o SICC tenha um modelo de gesto privada, as chances de manuteno de tais agricultores no programa podem diminuir. Um dos aspectos positivos caso o SICC tenha uma estrutura de gesto pblica ou mista, a possibilidade de captao de recursos via os fundos estaduais (FEPSA, FMUC e FEHIDRO). Isso possibilitaria uma diversificao das aes e pblicos-alvo do programa. A possibilidade de cooperao com a EPAGRI em programas de extenso rural tambm se tornaria mais vivel por meio de cooperao institucional. Neste caso, a possibilidade de aporte de recursos para atividades de capacitao e suporte tcnico poderia favorecer agricultores com a situao de titularidade da terra indefinida, como o caso dos agricultores familiares dos assentamentos ou ainda populaes indgenas. Por outro lado, cabe destacar que um modelo pblico ou misto para o SICC tambm possui limitaes. Enquanto o modelo privado possui as desvantagens destacadas acima, o modelo pblico, dependendo da forma como for estruturado, tambm pode se tornar mais susceptvel corrupo, instabilidade poltica, e descontinuidade de recursos. Pattanayak et al. (2010), avaliando diversos programas de PSA em andamento, destacam que programas financiados por governos normalmente so menos sofisticados, enquanto programas financiados por usurios (agentes privados) possuem normalmente melhor efeito em escala de paisagem, melhores estratgias de monitoramento e esto mais ajustados s condies locais. Tanto os modelos pblicos como os modelos privados de gesto de programas de PSA possuem restries (Bayon, 2008; Madsen et al., 2010; Pattanayak et al., op cit.), que devem ser cuidadosamente avaliadas no momento da estruturao do modelo de PSA. No caso do CE Chapec, devido grande diversidade de tipos de agricultores e presses de uso da terra, ns concordamos com os apontamentos feitos por Muradian et al. (2010). Os autores reforam que para que programas de PSA alcancem eficincia (ambiental) e equidade (social), tais programas devero estar cada vez mais associados a polticas de desenvolvimento rural. Desta forma, nos parece fundamental que a heterogeneidade de atores sociais do CE Chapec seja contemplada no SICC, garantindo conservao florestal e a participao social. Alm do modelo de gesto, outro desafio na implementao do SICC consiste no formato de ingresso dos agricultores no Sistema. Embora no haja diretrizes no mbito do Plano de Gesto do CE Chapec, consideramos fundamental o estabelecimento de mecanismos de aplicao conjunta. Comunidades, associaes e bacias hidrogrficas podem compor grupos de interesse que poderiam ser mobilizados para participao coletiva no Programa. Tal estratgia, favoreceria o ingresso dos participantes, resultando em maior capital e contrato social. Contratos individualizados muitas vezes acabam por gerar dificuldades entre participantes e no participantes dentro de comunidades, alm de aumentarem os custos de transao e monitoramento (Wunder, 2005; Grieg-Gran et al., 2005). Contando com uma forma de ingresso coletiva, o monitoramento do Programa tambm poderia ser favorecido. No Plano de Gesto do CE Chapec, o monitoramento

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ficar sob a responsabilidade do SICC e escritrios regionais da FATMA. O CE Chapec conta com 1 escritrio regional, com apenas 2 funcionrios. O monitoramento pode ser significativamente custoso na implantao de programas de PSA (Grieg-Gran et al., op cit.). O ingresso coletivo de agricultores, considerando localizao geogrfica e heterogeneidade social, permitiria o fomento a sistemas de monitoramento participativo, diminuindo custos e aumentando o escopo da ao coletiva. Outro aspecto importante que a forma de participao no SICC dever ser significativamente diferente entre os setores socioprodutivos existentes no CE Chapec. Para agricultores familiares tradicionais, a articulao via a agncia de extenso rural (EPAGRI) poder facilitar a articulao das comunidades atendidas pela EPAGRI. Se por um lado, esse aspecto positivo, pois tais comunidades vm sendo trabalhadas h quase uma dcada, por outro, h um risco de marginalizao daqueles agricultores familiares que no fazem parte dos programas de extenso rural. Por fim, a criao de um Conselho Gestor e seu papel de superviso das atividades do SICC fundamental para garantir transparncia e acessibilidade das demandas dos setores sociais ao Sistema. Entretanto, para que isso seja alcanado, a representatividade do Conselho deve refletir a realidade socioeconmica do Corredor. Ademais, a acessibilidade do Conselho Gestor e seus representantes ao SICC depender sobremaneira da forma como o SICC ser estruturado, trazendo reflexos diretos no papel da ao coletiva na gesto dos ativos ambientais do CE Chapec.

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NOTAS :
O Programa SC Rural tem como principal objetivo estruturar a poltica rural do Estado, e dispe de investimentos da ordem de R$ 189 milhes, financiados pelo Banco Mundial e pelo Governo do Estado de Santa Catarina. O Programa beneficiar 90 mil agricultores familiares, alm de comunidades indgenas, cooperativas e associaes, entre os anos de 2011 a 2016. Grande parte das aes iniciais de implementao do CE Chapec esto previstas no escopo deste Programa, nas responsabilidades atribudas FATMA.

A Lei Estadual de Pagamento por Servios Ambientais do Estado de Santa Catarina estabelece como valor mnimo para o pagamento pela proviso de servios ambientais na propriedade rural o valor equivalente a 30 sacas de milho por hectare.

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Sustentabilidade em Debate Sustainability in Debate

Histrico e implementao de sistemas de Pagamentos Por Servios Ambientais no Estado de Minas Gerais
Ana Carolina Campanha de Oliveira1, Mariana Barbosa Vilar2 Larcio Antnio Gonalves Jacovine3, Marcelo Oliveira Santos4 Aline Daniele Jacon5
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Universidade Federal de Viosa, Eng Florestal, Mestranda em Agroecologia/UFV. Email: carolviflo@yahoo.com.br 2 Polo de Excelncia em Florestas. SECTES MG, Eng Florestal, MSc. Cincia Florestal/UFV. Email: maribvilar@hotmail.com 3 Professor DEF/ UFV,Eng Florestal, DSc. Cincia Florestal. Email: jacovine@ufv.br 4 Pesquisador Instituto Xopot/FUNBIO,Eng Florestal. Email: marcelosantos.florestal@gmail.com 5 DEF/ UFV, Graduanda em Engenharia Florestal. DEF/ UFV. Email: alinejacon@hotmail.com

Recebido em 11.12.2012 Aceito em 02.04.2013

ARTIGO

Resumo
No Brasil e no mundo, diversas iniciativas de Pagamento por Servios Ambientais (PSA) j esto em andamento. Um exemplo brasileiro o programa Bolsa Verde, instrumento poltico-econmico do Estado de Minas Gerais, que possibilita o reconhecimento dos produtores rurais pelos servios ecossistmicos prestados em suas propriedades. Neste contexto, o objetivo deste estudo realizar um breve histrico e analisar a implementao de programas de PSA no estado de Minas Gerais a partir de duas iniciativas: o programa Bolsa Verde e o programa Agente Ambiental. Este ltimo vem sendo desenvolvido pelo Instituto Xopot na Bacia Hidrogrfica do Rio Xopot MG, em resposta s diretrizes estabelecidas pelo programa Bolsa Verde. Percebe-se como peas fundamentais para o sucesso dos sistemas de PSA, a integrao dos diversos atores envolvidos para garantir a assistncia tcnica, a acessibilidade informao e a durabilidade dos contratos, conciliando a produo agrcola com a proteo ambiental e possibilitando a construo de uma nova relao de sustentabilidade entre os produtores rurais e o meio ambiente. Entretanto, os atuais desafios dos programas de PSA em Minas Gerais indicam que uma boa poltica no suficiente para o sucesso do programa, necessrio um arranjo institucional eficiente, mecanismos de financiamento duradouros e execuo participativa, envolvendo os principais atores destes processos. Palavras-chave: Servios Ecossistmicos; Bolsa Verde; Recursos Naturais.

Abstract
Different initiatives of Payment for Ecosystem Services (PES) are already happening in Brazil and around the world. In Brazil, one of them is the Green Grant Program (Bolsa Verde). This program is a political and economic instrument practiced in the state of Minas Gerais. It allows, through annual remuneration, the recognition of farmers who provide ecosystem services in their properties. In this context, this article aims at performing a brief history and analysis of the implementation of PES programs in Minas Gerais from two initiatives: the Green Grant program and the Environmental Agent program. The latter is being developed in response to the guidelines established by the Green Grant program. It is possible to assert that for the success of PES systems it is important to integrate different actors to ensure technical assistance, information access and contracts durability. PES systems tend to combine agricultural production with environmental protection and can help farmers to build a new relation with environmental sustainability. However, the current challenges of PES programs in Minas Gerais indicate that good policy is not sufficient for the program to be successful. PES programs require an efficient institutional arrangement, sustainable funding mechanisms and participatory implementing, involving the main actors of these processes. Key-words: Ecosystem Services, Green Grant, Natural resources.

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1. I NTRODUO
A Mata Atlntica tem apresentado desde o ano de 2005, taxas muito elevadas de desmatamento no bioma (FUNDAO SOS MATA ATLNTICA, 2012). Estas taxas alcanaram no perodo entre os anos de 2005 e 2008, 102.938 hectares de cobertura florestal nativa desmatadas, e o estado de Minas Gerais se destaca por ser o estado onde os nveis de desmatamento alcanaram os valores mais elevados nos ltimos 4 anos. Alm disso, na ltima avaliao (2011 e 2012) o estado de Minas Gerais foi responsvel, sozinho, por cerca de metade do desmatamento avaliado (23.548 hectares). Este mesmo documento ressalta que atualmente restam apenas 8,5% da cobertura original da Mata Atlntica no Brasil sendo que no mximo 40% podem ser recuperados por meio de reflorestamento e regenerao natural. Diante de fatos como este e de outros que tem afetado seriamente a biodiversidade no planeta (tais como, o aumento das taxas de emisses de gases poluentes afetando o clima global, os padres de produo e consumo insustentveis, as mudanas nas dietas alimentares e consequentemente nos modelos de produo agrcola, entre outros), estudos cientficos e aes polticas nacionais e internacionais tm insistido sobre a necessidade de se buscar novos caminhos para o desenvolvimento, fugindo da lgica do crescimento econmico ilimitado (CAPORAL, 2011) e buscando apoiar aes que valorizam os servios ecossistmicos. No Brasil a pauta ambiental tem ganhado destaque e diversos estados tem buscado estabelecer polticas de incentivo, contribuindo assim para a conservao e manuteno de reas com vegetao natural. Dentre estas reas, destacam-se as reas previstas no Cdigo Florestal Brasileiro (BRASIL, 2012): reas de Preservao Permanente (APP) e Reserva Legal (RL) (VILAR, 2009). Nesta arena, destaca-se as polticas de incentivo, especialmente a implementao de programas de Pagamento por Servios Ambientais (PSA). No estado de Minas Gerais, frente ao quadro alarmante de desmatamentos observados, e ao insucesso das polticas de comando e controle que vm sendo utilizadas com ineficcia h muitos anos, tem surgido, tanto em nvel estadual, quanto em nveis municipal e regional, envolvendo Bacias Hidrogrficas, algumas polticas e programas que visam o incentivo conservao ambiental a partir do Pagamento por Servios Ambientais. Em dimenso estadual, o governo de Minas Gerais aprovou e regulamentou, nos anos de 2008 e 2009 a Lei do Bolsa Verde (Lei N 17.727/ 2008). Esta poltica tem por objetivo apoiar a conservao da cobertura vegetal nativa em Minas Gerais, mediante pagamento por servios ambientais queles que j preservam ou que se comprometem a recuperar a vegetao de origem nativa em suas propriedades. Em nvel municipal existem algumas experincias em andamento tais como o Programa Conservador das guas no municpio de Extrema (sul de Minas) e o Ecocrdito no municpio de Montes Claros (norte de Minas). J em nvel regional destaca-se o Programa Agente Ambiental, uma iniciativa do Instituto Xopot1, realizada na Ba-

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cia Hidrogrfica do Rio Xopot (Zona da Mata de Minas Gerais), desde 2009. Este programa visa fomentar a sustentabilidade de propriedades rurais localizadas na regio das Nascentes do Rio Doce, orientando as atividades produtivas, de forma a promover renda ao produtor rural e facilitar o engajamento dos agricultores em programas de Pagamentos por Servios Ambientais, favorecendo a conservao dos recursos naturais. O Agente Ambiental s pde ser realizado atravs da concretizao de parcerias entre organizaes do terceiro setor, a Universidade Federal de Viosa e o Instituto Estadual de Florestas. Este arranjo institucional tornou-se importante para que os agricultores envolvidos no Agente Ambiental tivessem condies de se cadastrar no primeiro edital do programa Bolsa Verde, no ano de 2010. Ao considerar o Pagamento por Servios Ambientais (PSA) como um instrumento econmico que vem sendo aplicado recentemente no Brasil, vrias questes ainda precisam ser definidas de forma mais clara, atendendo s expectativas dos recebedores e dos fornecedores destes servios, alm do implementador ou gestor, e melhorando a eficcia dos programas. Neste sentido, este trabalho pretende realizar um breve histrico e uma anlise da implementao de programas de PSA no estado de Minas Gerais a partir de duas iniciativas: o programa Bolsa Verde e o programa Agente Ambiental. Para tanto, realizou-se uma contextualizao histrica destes dois programas e avaliou-se os potenciais e limitaes de cada um deles.

2. R EVISO DE L ITERATURA
Segundo Engel et al. (2008), no geral, os servios ecossistmicos podem ser definidos como os benefcios que os indivduos obtm dos ecossistemas naturais. Entre 1960 e 2000, a demanda por servios ecossistmicos aumentou significativamente, visto que a populao mundial dobrou e a economia global aumentou em mais de seis vezes. De acordo com Wunder (2005), o Pagamento por Servios Ambientais pode ser definido como uma transao voluntria, em que um servio ecossistmico bem definido (ou um uso da terra que assegure um servio ecossistmico) comprado por, no mnimo, um comprador de no mnimo um provedor de servios ecossistmicos, com a quantidade e qualidade do servio acordados como condies na transao. A condicionante em que se baseia o PSA se refere proviso contnua dos servios ambientais por seu provisor ou produtor (ENGEL et al., 2008). Neste sentido, ressalta-se a importncia no s das reas com vegetao natural, mas tambm dos agroecossistemas em prover servios ambientais. Isto se d, por exemplo, a partir do momento em que a opo de um agricultor por utilizar prticas agrcolas diversificadas e sustentveis em uma rea (SAFs, agricultura orgnica, etc.) influencia positivamente a oferta de servios ambientais em detrimento de atividades potencialmente degradantes (como pecuria mal manejada ou agricultura comercial com alto uso de pesticidas) (MURADIAN et al., 2010).

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Os sistemas de PSA vm sendo empregados como forma de incentivo e motivao para a proteo e o uso sustentvel da biodiversidade e dos recursos naturais. Este mecanismo tornou-se popular em todo o mundo e sua atratividade pode ser atribuda basicamente ao interesse de governos e organizaes da sociedade civil em encontrar novas formas de promover a conservao da biodiversidade e contribuir para o desenvolvimento econmico das populaes rurais (CORBERA et al., 2009). O uso de PSA tem se espalhado de forma generalizada na Amrica Latina. Segundo PAGIOLA et al (2012), os primeiros programas formais de PSA foram iniciados no vale do rio Cauca na Colmbia, em meados da dcada de 1990, mas foi na Costa Rica que despontou um importante exemplo de PSA, o Programa de Pagos por Servicios Ambientales em 1997. No Brasil, uma grande variedade de mecanismos inovadores para promover a conservao ambiental tem sido aplicada em diferentes circunstncias. Esforos iniciais concentraram-se em leis que exigem a conservao de reas ambientalmente sensveis, tais como reas ciliares; e esforos para estabelecer reas protegidas em nvel federal, estadual e municipal. Os municpios de Extrema e Montes Claros, em Minas Gerais, foram pioneiros na implantao de programas locais de PSA (PAGIOLA et al, 2012). A origem do Bolsa Verde no estado de Minas Gerais se deve busca pela manuteno e recuperao da cobertura vegetal nativa, visto as elevadas taxas de desmatamento observadas no estado, com o intuito de proteger os servios ecossistmicos. Ao mesmo tempo o estado pretendia reduzir a ameaa prestao destes servios, estabelecendo metas para aumentar a porcentagem de rea com cobertura vegetal nativa de 33% de seu territrio em 2007 para 35% em 2011. Assim, instrumentos econmicos de incentivo ao manejo sustentvel dos ecossistemas esto sendo empregados em Minas Gerais para que proprietrios e posseiros rurais adotem prticas de conservao de solos, da fauna e da gua. Isso pode ser observado nas pontuaes atribudas nos formulrios de solicitao do beneficio do Programa Bolsa Verde (SILVA, 2012). Estas polticas de incentivo conservao se tornam fundamentais visto que, o homem do campo se depara atualmente com inmeras dificuldades para manuteno de sua propriedade. Dentre essas, destacam-se a falta de mo de obra disponvel para execuo das atividades de produo, decorrente principalmente do xodo rural; carncia de informaes e assistncia tcnica, que garantam o manejo conservacionista do solo com boa produtividade; e at mesmo punio pelos rgos fiscalizadores por prticas cuja ilegalidade os produtores desconhecem (SANTOS, 2010). Neste sentido, no apenas o incentivo financeiro, mas a realizao de atividades de extenso e assistncia tcnica no campo, que priorizem a comunicao e dilogo e no apenas a transferncia de tecnologias aos pequenos produtores com maiores dificuldades de acesso a informao, tornam-se fundamentais para a manuteno dos servios ecossistmicos e o sucesso dos programas de PSA (MURADIAN et al., 2010).

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3. M ETODOLOGIA
3.1. O Programa Agente Ambiental
rea de atuao O Programa Agente Ambiental vem sendo desenvolvido na Bacia Hidrogrfica do Rio Xopot. Esta bacia est inserida no Bioma Mata Atlntica sendo quase totalmente coberta por florestas estacionais semideciduais. Possui uma diversidade biolgica altssima, abrigando uma aprecivel proporo de espcies endmicas. Esta diversidade resultante no s da riqueza local, mas tambm da presena de gradientes ambientais pronunciados, que deram origem a uma fauna e flora regionalmente ricas (CBH - Rio Doce, 2005). Os recursos hdricos so abundantes e a regio abriga as principais nascentes do Rio Doce, importante rio para as atividades agroindustriais e minerrias de Minas Gerais. Alm dos recursos hdricos, nessa regio os recursos florestais, remanescentes da Mata Atlntica, so representativos do bioma e apresentam altos ndices de biodiversidade, incluindo importantes princpios ativos para farmacologia e belezas cnicas. A Bacia Hidrogrfica do Rio Xopot est inserida na Bacia Hidrogrfica do Rio Doce e abrange 14 municpios (FIGURA 01). A extenso territorial desta bacia de aproximadamente 2.092 km2. A bacia da cabeceira do Rio Doce formada pelos rios Xopot, Piranga e Carmo, cujas nascentes esto situadas nas encostas das serras da Mantiqueira e Espinhao.

Figura 01 Mapa de Minas Gerais com detalhe para a Bacia Hidrogrfica do Rio Doce e Limite da Bacia do Rio Xopot, MG. Fonte: Adaptado de Instituto Mineiro de Gesto das guas - IGAM, 2008.

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O Rio Xopot se encontra com o Rio Piranga no municpio de Presidente Bernardes. Os principais afluentes do Rio Xopot esto localizados nos municpios de Senhora dos Remdios, Rio Espera, Dores do Turvo, Divinsia, Paula Cndido, Senhora de Oliveira e Ub. Esta bacia constituda por pequenos municpios, com ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) entre os mais baixos do pas, mdia de 0,65, de acordo com o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD, 2011). As propriedades rurais encontradas nos municpios da Bacia Hidrogrfica do Rio Xopot geralmente so pequenas ou mdias, com rea predominante de at 40 ha, como apontou o Relatrio do Diagnstico Socioeconmico e Ambiental realizado nos 14 municpios da Bacia entre os anos de 2008 e 2011 (INSTITUTO XOPOT, 2012). Predominam na regio as classes de solo Latossolo Vermelho Amarelo e Podzlico Vermelho Amarelo, que so solos com grande susceptibilidade eroso. Desta forma, a sua utilizao fica restrita ao uso com pastagens e culturas permanentes de ciclo longo, tais como caf e citrus. Outros tipos de solo que ocorrem em menor percentagem na regio so: latossolo hmico, solos litlicos, cambissolos, afloramentos de rochas, dentre outros (CBH - Rio Doce, 2005). A falta de qualidade ambiental da Bacia tambm pode ser verificada pelo monitoramento da qualidade da gua. Segundo dados do IGAM (2007) a gua na Bacia do Rio Xopot no atinge os nveis de qualidade estabelecidos pela legislao. Para coliformes termotolerantes, certamente, os efluentes sanitrios dos municpios de Desterro do Melo, Alto Rio Doce, Cipotnea, Brs Pires e Senador Firmino, os quais esto na rea de drenagem da bacia do rio Xopot, que fizeram com que o limite fosse ultrapassado. Tambm h contribuio da poluio difusa, por meio da agropecuria, para a ocorrncia de altos valores de coliformes termotolerantes, bem como de fsforo total, verificados, principalmente na poca chuvosa. Grande parte dos agricultores desta bacia tem o potencial de serem considerados produtores de servios ambientais. Fato comprovado pela considervel quantidade de recursos naturais encontrados em suas propriedades. No entanto, os incentivos so escassos e isto compromete a proviso destes servios nesta regio. Atualmente estes agricultores temem a legislao ambiental e so submetidos a um conjunto de polticas de comando controle que, alm de ineficientes, so muitas vezes intangveis. Programa Agente Ambiental: Primeira Fase Considerando que os processos de compensao ou pagamento por servios ecossistmicos podem ser teis para promover alm da conservao ambiental, a incluso social dos agricultores, o Instituto Xopot comeou a desenvolver o Programa Agente Ambiental em 2008, em parceira com a Universidade Federal de Viosa. Tendo como exemplo alguns programas de PSA j estabelecidos, tais como o desenvolvido pela Agncia Nacional de guas e por outros municpios mineiros, alm do conhecimento sobre a possibilidade de implantao de uma poltica de

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PSA para o estado de MG, o Instituto Xopot vislumbrou o Agente Ambiental como uma possibilidade de reconhecimento dos produtores rurais da regio da Bacia do Rio Xopot como prestadores de servios ambientais. O Instituto Xopot buscou, ento, conhecer a realidade da Bacia e promoveu a realizao de um diagnstico socioeconmico e ambiental em seus municpios. Assim, o PSA seria, posteriormente, proposto como forma de incentivar a conservao ambiental e o desenvolvimento sustentvel na regio. Os parceiros do Instituto Xopot para desenvolvimento deste programa foram, o Instituto Estadual de Florestas - IEF e a Universidade Federal de Viosa. O IEF assinou um termo de cooperao tcnica que viabilizou a realizao da primeira fase do programa Agente Ambiental. O Instituto Xopot passou a integrar o Comit de Bacia do Rio Piranga em meados de 2009, mas este comit no apoiou diretamente as aes do Agente Ambiental. Esta fase teve como principal ao a realizao do diagnstico socioeconmico e ambiental da Bacia Hidrogrfica do Rio Xopot, durante os anos de 2008, 2009 e 2010. Esta teve o intuito de conhecer e caracterizar a regio, alm de estimar o valor econmico dos recursos naturais presentes em 280 propriedades rurais distribudas nos quatorze municpios que compem esta bacia. A valorao objetivou a criao de um valor comparativo para balizar possveis programas de PSA na regio. Esta caracterizao econmica buscou valorar os servios ambientais prestados nas propriedades rurais visitadas, com base na adaptao da Metodologia de Valorao Contingente denominada Disposio Pagar (DAP). A adaptao da DAP resultou na Disposio Receber (DAR), quando o produtor rural identificava um valor a receber pela manuteno de reas importantes para a produo de servios ambientais. Por meio da adaptao da metodologia da Disposio a Pagar estimou-se a Disposio a Receber (DAR) de cada produtor rural para imobilizar reas em suas propriedades consideradas essenciais prestao de servios ecossistmicos, principalmente as reas de preservao permanente e reas de reserva legal. A utilizao da tcnica da DAR se justifica pela possibilidade de verificar o quanto o produtor rural estaria disposto a receber pelo pagamento por servios ecossistmicos. Foram utilizadas enquetes para identificar o valor de uso que as pessoas do preservao de determinadas reas dentro de suas propriedades e quanto estariam dispostas a receber (por hectare, por ano) para manter essas reas de preservao (VILAR et al., 2011). A tcnica de aliciao utilizada para determinar a DAR foi uma adaptao do mtodo referendum com jogos de leilo, adaptado de Mattos et al. (2007). Foram oferecidos lances iniciais, conforme critrios pr-estabelecidos. Estes lances iniciais foram obtidos calculando uma mdia dos valores encontrados de formas: a) consulta a especialistas - professores da UFV e aos tcnicos participantes do projeto; b) dados de literatura (CORRA, 2006; VILAR et al. 2011; MATTOS et al.; 2007; SANTOS, 2010); c) rendimento da atividade pecuria na regio (INSTITUTO XOXPOT, 2010; CORRA, 2006). A ideia era captar o quanto que, em uma anlise prvia, era consenso que o produtor estaria disposto a receber para proteger reas de preservao permanente. Caso o valor inicial proposto no fosse aceito, aumentava-se o lance at obter uma resposta positiva.

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Programa Agente Ambiental: Segunda Fase Na segunda fase do programa Agente Ambiental, foram desenvolvidos planos de sustentabilidade para as propriedades envolvidas no projeto com o intuito de prepar-las para um possvel financiamento das prticas de manejo sustentvel ou ento para o enquadramento em um possvel programa estadual de PSA, que at ento no se sabia quando e como seria lanado. Esta fase se concretizou para 40 propriedades rurais envolvidas no diagnstico socioeconmico e ambiental realizado no ano de 2008 atravs da parceria entre a UFV, o Instituto Xopot e o CNPq. As propriedades foram escolhidas a partir de indicaes dos sindicatos dos trabalhadores rurais dos municpios envolvidos e de tcnicos da EMATER destes municpios que puderam indicar proprietrios com perfil para participao no programa. Esta parceria viabilizou o desenvolvimento de um projeto de pesquisa/extenso, financiado pelo CNPq, que, alm de valorar os recursos ambientais de propriedades rurais e estabelecer critrios para compensao ambiental condizentes com a realidade da Bacia Hidrogrfica do Rio Xopot, resultou na elaborao dos planos de sustentabilidade das propriedades envolvidas. Para elaborao dos planos de sustentabilidade das propriedades foram percorridas algumas etapas, tais como: identificao de reas nas propriedades rurais onde as funes hidrolgicas estavam sendo prejudicadas; pesquisa de alternativas de recuperao destas reas; determinao do custo de oportunidade da terra para cada rea proposta para adequao; anlise da viabilidade econmica dos planos de sustentabilidade. Estas atividades foram complementadas pela promoo de cursos e oficinas de capacitao e conscientizao ambiental junto aos produtores envolvidos no projeto. Nessa fase, o georreferenciamento das propriedades rurais, incluindo o zoneamento de uso e ocupao do solo nas propriedades e a caracterizao ambiental dessas zonas mostraram-se como importantes ferramentas de reconhecimento do espao rural e aproximao da equipe tcnica realidade das famlias rurais. Isto facilitou o planejamento do uso da terra em nvel da propriedade rural, assim como aguou a percepo ambiental das famlias envolvidas. partir desta atividade, conciliada s oficinas de capacitao junto aos agricultores, foi possvel discutir questes legais relativas ao uso da terra, apresentar alternativas mais sustentveis de manejo das propriedades rurais e despertar os envolvidos para a importncia da organizao comunitria, peas fundamentais em programas de PSA no Brasil.

3.2. Uma possibilidade real de PSA em Minas Gerais: o Programa Bolsa Verde
O Bolsa Verde foi institudo pela Lei Estadual N 17.727/08 e foi regulamentado pelo Decreto Estadual N 45.113/09. Esse instrumento possibilita, atravs de uma remunerao anual, o reconhecimento de agricultores pelos servios ecossistmicos prestados em suas propriedades. O Instituto Xopot, ao iniciar a primeira fase do

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programa Agente Ambiental, sensibilizou agricultores da regio da bacia hidrogrfica do rio Xopot sobre a importncia dos servios ecossistmicos e a oportunidade que um programa de PSA estadual poderia representar para a regio. Quando as atividades do Agente Ambiental tiveram incio, o Bolsa Verde era ainda um projeto de Lei em tramitao na Assemblia Legislativa do estado. Ao ser aprovado, o Bolsa Verde se tornou uma possibilidade real de PSA no s para os agricultores da bacia hidrogrfica do Rio Xopot, mas para todo o estado de Minas Gerais. Aps aprovao do projeto de lei, foi ento instituda a Lei N 17.727/08 que determinou que o incentivo denominado Bolsa Verde fosse concedido para identificao, recuperao, preservao e conservao de reas necessrias proteo das formaes ciliares e recarga de aqferos; e reas necessrias proteo da biodiversidade e ecossistemas especialmente sensveis. Para o pagamento do auxlio, tem prioridade os proprietrios ou posseiros que sejam enquadrados nas categorias de agricultores familiares e produtores rurais cuja propriedade ou posse tenha rea de at quatro mdulos fiscais (MINAS GERAIS, 2008). Este fato no descarta a possibilidade de que agricultores com propriedades com rea maior do que quatro mdulos fiscais concorram ao benefcio. Neste caso o benefcio ser destinado a este pblico aps analisadas todas as propostas de agricultores familiares e agricultores com propriedades rurais de at quatro mdulos fiscais. Conforme estabelecido na Lei, o benefcio, que corresponde a R$ 200,00/ha.ano-1 concedido aos proprietrios rurais de acordo com a pontuao obtida aps anlise de alguns critrios (Tabela 1) estabelecidos pelo Comit Executivo do Programa. Este Comit foi criado como unidade gestora e deliberativa do programa e formado por diversas instituies2 que representam os atores sociais envolvidos no sistema de pagamento por servios ecossistmicos. O comit, atravs de suas reunies ordinrias e extraordinrias, viabiliza a participao dos produtores rurais, rgos pblicos e demais interessados no processo. As instituies que participam do Comit Executivo do Bolsa Verde tem a funo de deliberar sobre o programa, enquanto o Instituto Estadual de Florestas atua como Secretaria Executiva do Bolsa.

4. R ESULTADOS
4.1. Programa Agente Ambiental
Com os resultados do diagnstico pode-se perceber que a Bacia Hidrogrfica do Rio Xopot vem sofrendo grandes presses antrpicas tais como descaracterizao das reas de preservao permanente e reserva legal e utilizao de prticas degradantes de uso do solo (pastagens degradadas e com excesso de animais, utilizao de agrotxicos e queimadas). Percebeu-se tambm que esta situao comprometen a promoo dos servios ecossistmicos (manuteno do ciclo hidrolgico, regulao do clima e biodiversidade, entre outros) na bacia. A Disposio a Receber mdia estimada foi de R$203,21/ha.ano-1 para que o produtor rural mantivesse preservadas reas de importantes funes ambientais em suas propri-

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edades. Este valor revelado pelo produtor indica que, realmente, as atividades desenvolvidas na regio apresentam uma baixa rentabilidade e, com isso, est disposto a mudar o uso da rea, por um valor que pode ser considerado baixo. Isto se deve baixa rentabilidade da pecuria, que a principal atividade praticada na regio, alm do IDH dos municpios serem um dos menores do Estado. Por outro lado, a mdia encontrada se aproxima ao valor empregado em Extrema MG no programa Conservador das guas, cujo pagamento efetuado de acordo com o alcance de metas pr-estabelecidas. Neste municpio pago ao produtor de servios ecossistmicos um valor de 100 Unidades Fiscais de Extrema (UFEX) por hectare por ano. O valor atual de uma UFEX igual a R$1,59 (~0,95 USD). O produtor de servios ambientais neste municpio remunerado em R$159,00/ha.ano-1 (EXTREMA, 2005). Nota-se tambm que o valor encontrado na Disposio a Receber mdia pelos produtores rurais da bacia hidrogrfica do Rio Xopot muito prxima ao valor que de fato pago pelo programa Bolsa Verde, que corresponde a R$200,00/ha.ano-1. Tal aproximao nos permite inferir que o programa de PSA do Estado de Minas Gerais pode ser uma real oportunidade aos produtores da regio, mesmo sendo este um valor considerado baixo, o que pode impactar social e economicamente a populao de forma positiva.

4.2 Anlise das modalidades de seleo do Bolsa Verde


Os critrios foram definidos aps consenso em reunies do comit e variam de acordo com as seguintes modalidades: a de manuteno da cobertura vegetal, que ter prioridade para o recebimento, e a modalidade de recuperao da cobertura vegetal que ser implementada em um segundo momento. Tanto no primeiro edital do programa, lanado em 2010, quanto no segundo, em 2011, apenas a modalidade de manuteno da cobertura vegetal foi contemplada. At o momento no foram definidas as regras para a modalidade de recuperao da cobertura vegetal. O Programa Bolsa Verde visa tambm incentivar a adoo de prticas sustentveis de manejo dos recursos naturais e a tabela 1 ilustra a grande diversidade de critrios que so utilizados para seleo de propostas de participao no programa. Entretanto, analisando os critrios estabelecidos para o acesso ao benefcio Bolsa Verde, observaram-se diversas inconvenincias: a primeira diz respeito aos critrios 2.a e 2.b. As propriedades com cobertura vegetal nativa igual ou acima do limite mnimo de Reserva Legal (RL) so valorizadas, excetuando-se as reas de APP. Isso cria uma grande dificuldade de aplicao do Bolsa Verde em grande parte das propriedades rurais mineiras, visto que, em virtude do relevo predominante no Estado trata-se de uma regio onde grandes propores dos terrenos so classificadas como APP. Por isso, muitos produtores consideram invivel a alocao da Reserva Legal, o que destinaria apenas uma pequena parcela da propriedade para a prtica agropecuria e para cultivos de subsistncia e comercializao. Portanto, propriedades que apresentam limites com cobertura vegetal superior aos referidos 20% so praticamente inexistentes.

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Tabela 1: Critrios de anlise definidos pelo Comit Executivo do Programa Bolsa Verde para a Modalidade de Manuteno da Cobertura Vegetal (MINAS GERAIS, 2010).
Primeiro critrio: individual ou coletivo 1.a - Demanda individual. Pontuao 1

Demanda coletiva de propriedades ou posses, geograficamente prximas, observados os critrios de micro bacias, conforme pontuao abaixo: 1.b - De 02 at 10 propriedades ou posses. 1.c - De 11 at 20 propriedades ou posses. 1.d - De 21 at 30 propriedades ou posses. 1.e - Acima de 31 propriedades ou posses. Segundo critrio: somatrio individual de pontos 2.a - A propriedade ou posse possui rea com cobertura vegetal nativa acima do limite mnimo estabelecido para Reserva Legal, excetuando-se as reas de APP. 2.b - A propriedade ou posse possui rea com cobertura vegetal nativa que atenda o limite mnimo de Reserva Legal, excetuando-se as reas de APP. 2.c - A propriedade que possui Reserva Legal averbada ou posse que possui Termo de Compromisso de Reserva Legal no cartrio de Ttulos e Documentos. 2.d - A propriedade ou posse que possui as reas de Preservao Permanentes conservadas. 2.e - Propriedades ou posses nas quais a soma de reas de cobertura vegetal de Reservas Legais com as reas de Preservao Permanente seja superior a 50% da rea total do imvel. 2.f - Propriedades ou posses nas quais no h uso de agrotxico. 2.g - Propriedades nas quais se utiliza controles biolgicos ou agroecolgicos. 2.h - Propriedades nas quais se utiliza sistemas de produo agroecolgicas ou sistemas de produo integrada. 2.i - Propriedades ou posses que utilizam prticas de conservao do solo e da gua e da fauna. 2.j - Propriedades ou posses inseridas em reas de contribuio direta para o abastecimento pblico de gua. 2.l - Propriedades ou posses objeto de aplicao de financiamento na linha de conservao ambiental ou agroecolgica, a exemplo do PRONAF/ECO . 2.m - A propriedade est vinculada a projetos pblicos de incluso social no campo, devidamente comprovadas pela instituio pblica responsvel pelo projeto. 2.n - Propriedades ou posses que participam de projetos associativos de produo. 2.o - Propriedades ou posses pertencentes a Povos Tradicionais. 2.p - Propriedades ou posses vinculadas a polticas pblicas destinadas juventude rural. 2.q - Propriedades ou posses vinculadas a projetos de reassentamento ou assentamento rural. 2.r Propriedades ou posses situadas em Unidades de Conservao de categorias de manejo sujeitas desapropriao e em situao de pendncia na regularizao fundiria. 2.s - reas de cobertura vegetal nativa em Reservas Particulares do Patrimnio Natural. 2.t - Propriedade ou posse localizada no interior de reas de Proteo Ambiental APA. 3 6 8 10 Pontuao 6 4 3 5 3 1 3 3 2 6 3 3

5 3 4 3 6

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O critrio 2.d, que diz respeito s propriedades ou posses que possuem reas de Preservao Permanente conservadas, difcil de ser avaliado, haja vista a indeterminao dos indicadores para classificao deste estado de conservao. Alm disso, existe grande dificuldade em encontrar APPs totalmente conservadas e pode se considerar ainda a subjetividade desse critrio, pois o estado de conservao pode ser diferente para distintos avaliadores. Em relao aos critrios 2.i e 2.n, que se referem a propriedades ou posses que utilizam prticas de conservao do solo, gua e fauna, e quelas que participam de projetos associativos de produo, respectivamente, pode-se considerar injusta a diferena de pontuao. Considerando que o objetivo do benefcio a concesso de uma premiao a produtores rurais que prestam servios ecossistmicos, a utilizao de prticas de conservao de solo, gua e fauna deve ser considerada mais relevante do que a simples participao dos agricultores em projetos associativos de produo, revelando-se uma contradio por parte da pontuao destinada aos referidos critrios. Segundo a Lei que criou o programa Bolsa Verde no estado de Minas Gerais, deve ser dada prioridade a agricultores familiares para recebimento do benefcio. No entanto, no manual de procedimentos do Bolsa Verde (IEF, 2010) no h nenhuma pontuao extra para produtores que se enquadram nesta categoria no Formulrio de Inscrio. Para aprovao pelo comit julgador, o somatrio total da proposta enviada deve obter o mnimo de 60% da pontuao do maior projeto apresentado. As propostas com maior nmero de pontos so atendidas prioritariamente. A somatria segue os critrios abaixo listados: feito um primeiro corte de pontuao entre propostas apresentadas individualmente e propostas coletivas. Em cada proposta coletiva, calcula-se tambm o nmero de pontos de cada participante, de acordo com os mesmos critrios de pontuao utilizados para a anlise de propostas apresentadas individualmente. A nota de cada proposta coletiva equivalente mdia aritmtica das pontuaes das propostas de cada participante do grupo. O valor dos pontos de cada critrio absoluto, no havendo pontuao intermediria. As propostas que no atingem 60% da pontuao so eliminadas.

No caso de empate na modalidade manuteno da cobertura vegetal, so adotados os seguintes critrios: 1. Maior rea de abrangncia de cobertura vegetal em relao rea total da propriedade;

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2. Localizao em rea de alta prioridade para conservao estabelecida no Zoneamento Ecolgico Econmico (ZEE); 3. Municpio com menor ndice de Desenvolvimento Humano (IDH). Caso a proposta no seja aprovada para a modalidade de manuteno da cobertura vegetal existente, essa poder ser encaixada na modalidade de recuperao, quando for aberto edital para tal modalidade. Em Minas Gerais, no primeiro ano de pagamento do Bolsa Verde, 978 proprietrios foram aprovados, totalizando uma rea de 28 mil hectares reservados para conservao da vegetao nativa (IEF, 2011). Segundo Silva (2012), no primeiro ano do programa, o alcance foi menor do que o esperado, entretanto pode ser considerado positivo em funo da dificuldade operacional e logstica de implantao de um sistema de PSA. O PSA enquanto repasse financeiro aos proprietrios rurais se torna um instrumento econmico que beneficia a conservao de fragmentos florestais remanescentes. No entanto, das propostas aprovadas no primeiro Edital do Bolsa Verde, srios questionamentos foram feitos pelas organizaes da sociedade civil, visto que grandes proprietrios estavam recebendo quantias significativas pela prestao de servios ambientais, a despeito da prioridade para pequenas propriedades rurais. Isso pode ser explicado pela dificuldade em acessar as informaes e pela elaborao de propostas por parte dos pequenos produtores rurais. Na ausncia das instituies credenciadas pelo IEF para apresentao de propostas, os pequenos produtores rurais no tiveram acesso s informaes e ao processo de inscrio de propostas. Porm, a lei bem clara quando retrata a prioridade aos agricultores familiares e produtores rurais cuja propriedade tenha rea de at quatro mdulos fiscais, o que no descarta a possibilidade de que agricultores com propriedades com rea maior do que quatro mdulos fiscais concorram ao benefcio. Neste caso o benefcio destinado a este pblico aps analisadas todas as propostas de agricultores familiares e agricultores com propriedades rurais de at quatro mdulos fiscais. Outra dificuldade operacional do programa que os tcnicos do IEF no conseguiram mobilizar e atender as demandas existentes em todo o estado de Minas Gerais, visto que alm desta, o IEF possui uma srie de outras demandas. exemplo disso, possvel visualizar na Figura 2, o nmero e a distribuio dos contratos realizados atravs do Bolsa Verde no estado de Minas Gerais, assim como o valor mdio do pagamento por servios ambientais. possvel observar que em alguns municpios existe um baixo nmero de contratos, porm em alguns casos no Norte de Minas, o valor mdio dos contratos elevado. Isso pode ser explicado pelos tamanhos das propriedades localizadas nestas regies e tambm pelo percentual de reas protegidas nas propriedades. No Norte de Minas Gerais o tamanho de um mdulo fiscal pode variar de 40 a 70 ha. Alm disso, observa-se na Figura 2 uma rea de concentrao dos contratos na regio correspondente Bacia do Rio Xopot (visualizada na FIGURA 1). Neste caso, o acesso dos agricultores ao Programa Bol-

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sa Verde ocorreu em consequncia da assistncia do Instituto Xopot na elaborao das propostas enviadas ao programa, visto que o envio das propostas dependeu do domnio de uma srie de conhecimentos tcnicos e utilizao de ferramentas como o GPS e programas de SIG, que no so acessveis maioria dos pequenos agricultores desta Bacia. A Figura 2 tambm deixa claro que o Programa no teve amplo alcance nos municpios do Estado. Para que isso acontea ser necessrio um maior envolvimento das instituies e divulgao do programa. Outro aspecto relevante refere-se ao pagamento do benefcio. Para o pagamento da primeira parcela aos produtores rurais aprovados no Edital 2010 do Bolsa Verde,

Figura 02 Nmero, distribuio e valores mdios dos contratos do programa Bolsa Verde, no ano de 2011. Fonte: adaptado de IEF, 2012.

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o Comit Executivo do Programa exigiu que eles tivessem contas correntes do Banco do Brasil, obrigatoriamente. Tal deciso dificultou ainda mais a ao dos produtores e das entidades parceiras, visto que, em 2010 e 2011, no eram todos os municpios do Estado que possuam agncias do banco. Alm disso, a conta do tipo Corrente gera taxas administrativas para manuteno, o que onera o processo aos beneficiados. Isto no ocorreria caso fosse permitido a utilizao da conta tipo poupana. Os programas de PSA que esto em desenvolvimento no Brasil e no mundo, superam a cada dia desafios no previsveis, e um dos maiores desafios destes programas a escala de atuao e operao. Para que um programa ganhe escala sem elevar de maneira invivel os custos do empreendimento, necessrio considerar itens operacionais, como a forma de pagamento.

4.3. Consolidao do Programa Agente Ambiental


O primeiro edital do programa Bolsa Verde do estado de Minas Gerais foi lanado em 2010, momento em que o programa Agente Ambiental se encontrava na segunda fase. Neste momento, j existia um grupo de produtores mobilizados, com suas propriedades georreferenciadas e com os planos de sustentabilidade praticamente prontos. Alm disso, uma equipe de tcnicos e estagirios estava disponvel para organizar todos os documentos e assinaturas que foram exigidos no primeiro edital do Bolsa Verde. Desta forma, o programa Agente Ambiental conseguiu enviar 34 propostas neste primeiro edital, sendo a grande maioria de agricultores familiares. Com isso concretizou-se o que se previa apenas para uma terceira fase do programa: inserir os agricultores em esquemas de PSA e executar as aes previstas nos planos de sustentabilidade. A terceira fase do Agente Ambiental est vinculada ao Programa Estadual de Pagamento por Servios Ambientais, o Bolsa Verde. No entanto cabe ressaltar que este um programa que compe uma poltica pblica de remunerao de servios ambientais, enquanto o Programa Agente Ambiental , na essncia, uma atividade complementar ligada uma organizao no governamental, que alm de fazer uso da poltica do Bolsa Verde desenvolve outras atividades junto aos agricultores da regio. Atualmente, devido expectativa gerada com o programa Bolsa Verde em funcionamento, o Agente Ambiental est sendo ampliado para outros seis municpios da bacia. Isso se tornou possvel por meio da aprovao recente (dezembro de 2011) de um novo projeto enviado pelo Instituto Xopot ao Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (FUNBIO) no mbito do acordo bilateral chamado Tropical Forest Conservation Act (TFCA), entre Brasil e Estados Unidos. Esta busca por financiamento do projeto tornou-se fundamental para o Instituto Xopot garantir a ampliao do Agente Ambiental, visto que o Instituto Estadual de Florestas no dispe de recursos para mobilizao de produtores rurais para participao no Bolsa Verde. Estes recursos devem ser garantidos pelas instituies que esto executando as aes do programa, chamadas de instituies parceiras. Os tcnicos do IEF podem fazer esta mobilizao e tambm auxiliar os proprietrios a se inscreverem no Bol-

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sa Verde, mas a demanda maior que o corpo tcnico do IEF existente em seus escritrios descentralizados. Para resolver esta carncia, o programa determinou a formao de parcerias com outras instituies. O Manual de Princpios, Critrios e Procedimentos para Implantao da Lei n 17.727 de 13 de Agosto de 2008 apresenta no Quarto Princpio a relevncia das entidades parceiras para garantir a operacionalizao do programa. Essas instituies, que so conveniadas com o IEF, so responsveis, segundo a Portaria IEF n 132, de 16 de Julho de 2010, por: I Divulgar o Programa Bolsa Verde;

II Orientar os interessados sobre os procedimentos necessrios para a obteno de repasses de recursos financeiros do Programa; III Receber as solicitaes de incluso no Programa, formalizadas por meio de formulrio de requerimento especfico; IV Realizar vistorias nas propriedades e posses rurais; V Encaminhar os formulrios de registro de dados de manuteno da cobertura vegetal nativa e/ou pr-cadastro para recuperao da cobertura vegetal nativa aos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CMDRS); VI Elaborar os projetos tcnicos, quando necessrio; VII Enviar os processos, para anlise, pela Secretaria Executiva do Programa Bolsa Verde. Apesar de todas as exigncias, a mesma Portaria esclarece no Art. 3 que em nenhuma hiptese, o Programa destinar recursos financeiros s entidades parceiras, comprometendo-se, no entanto, a disponibilizar servidores para a capacitao de seus colaboradores. Dessa forma, nota-se a dificuldade das entidades conveniadas em realizar todo o trabalho necessrio e justifica-se a necessidade constante de busca de recursos por parte destas instituies parceiras para garantir o sucesso do Bolsa Verde. No Edital do Programa Bolsa Verde para o ano de 2011, 24 novos processos foram montados pela equipe do Instituto Xopot e enviados para anlise pelo Comit Executivo do programa. O lanamento do resultado das propostas aprovadas e efetivao dos novos contratos estava previsto para o fim do ano de 2011. No entanto passou-se um ano e at o momento no se divulgou o resultado deste edital. Isto tem gerado insatisfaes e dvidas quanto validade do programa. At o momento, apenas produtores que se enquadram na modalidade de manuteno da cobertura vegetal nativa foram contemplados pelo Programa Bolsa Verde, visto que a segunda modalidade, recuperao da cobertura vegetal, ainda no entrou em vigor. Segundo Silva (2011), a principal dificuldade a ser superada no pro-

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grama Bolsa Verde concerne implantao da modalidade de recuperao da cobertura vegetal nativa. Isso ocorre porque esta requer maior volume de recursos financeiros e capacitao tcnica intensificada para a elaborao de projetos tcnicos que indicaro as formas mais adequadas de recuperao de fragmentos. Percebe-se, por parte do Comit Executivo do Bolsa Verde, grande esforo em aperfeioar o programa. Seminrios de avaliao so realizados anualmente e participam membros do comit executivo, instituies parceiras e membros da sociedade civil para opinarem a respeito dos potenciais e melhorias que podem ser feitas no programa. Muradian et al. (2010) ressalta que o sucesso dos Programas de PSA depende sobretudo da sua insero institucional. Isto pode ser observado na atual poltica de PSA do estado de Minas Gerais na medida em que a capacidade dos agricultores familiares de acessar estes programas depende do domnio de uma serie de conhecimentos e tcnicas desconhecidas por estes agricultores, alm de uma capacidade de gesto, planejamento e articulao poltica. Isto faz com que os agricultores familiares que conseguem acessar os recursos do Programa so, em sua maioria, aqueles assessorados por intermedirios, geralmente Organizaes do Terceiro Setor (ONGs).

5. C ONSIDERAES FINAIS
Para implantar de forma efetiva qualquer sistema de incentivo econmico importante debater de forma ampla e com foco regional, aspectos socioeconmicos, ambientais e polticos, considerando a necessidade de se estabelecer uma parceria efetiva entre o produtor rural e os rgos ambientais. Entende-se que, a partir da implantao, monitoramento e durabilidade de programas de PSA, o homem do campo poder estar mais assistido, potencializando o processo de conscientizao ambiental dos agricultores. Os sistemas de PSA tendem a conciliar a produo agrcola com a proteo ambiental e podem auxiliar os produtores rurais a construir uma nova relao de sustentabilidade com o meio ambiente. Os critrios de pontuao utilizados no Bolsa Verde no incentivam a adoo de sistemas alternativos de produo e no reconhecem reas produtivas como prestadoras de servios ambientais. Desta forma, o Programa valoriza apenas reas preservadas ou que sejam destinadas preservao. Alm disso, ateno deve ser dada participao dos diferentes atores nas tomadas de deciso para que seja um sistema participativo e justo. Neste sentido, importante avaliar critrios socioeconmicos para que os sistemas no favoream a concentrao de terra e renda, visto que a tendncia que grande produtores recebam altos valores de PSA. Alm disso, no modelo empregado pelo estado de Minas Gerais, de fundamental importncia que sejam repassados recursos financeiros para que as instituies credenciadas possam executar o trabalho de mobilizao e de cadastramento de pequenos proprietrios rurais, que envolve

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anlise documental, mapeamento e preenchimento de formulrios especficos. Caso isso no acontea, existe um risco iminente do insucesso ou da no efetividade do programa de forma ampla e equitativa no estado. ntida a dificuldade que pequenos proprietrios ou posseiros rurais possuem para adeso ao programa, por isso, o apoio s instituies credenciadas para realizao deste trabalho fundamental. Na ausncia efetiva dos rgos pblicos de extenso rural, os pequenos proprietrios rurais acabam ficando marginalizados e excludos dos programas mais recentes de incentivo conservao ambiental. O estudo identificou reais possibilidades de incentivos econmicos aos produtores rurais na bacia. No entanto, so necessrias aes efetivas como, maior assistncia tcnica e informao para os produtores rurais, o que garante a concretizao e sucesso destas polticas. Alm disso, importante reforar as parcerias entre a sociedade civil, rgos pblicos e demais interessados na preservao ambiental aliada ao desenvolvimento socioeconmico do meio rural. Ressalta-se ainda a necessidade de maior agilidade nos processos por parte dos rgos polticos responsveis pelos sistemas de incentivos econmicos, diminuindo as expectativas que so geradas nos produtores rurais e garantindo a efetivao dos programas.

6. A GRADECIMENTOS
Agradecimentos ao Instituto Xopot, ao CNPq, FAPEMIG, ao FUNBIO e aos produtores rurais pela oportunidade de realizao do presente trabalho.

7. R EFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BRASIL. Lei N 12.651/2012, de 25 de maio de 2012. Institui o Novo CdigoFlorestal. Braslia-DF: Ministrio do Meio Ambiente, 1965. CAPORAL, F. R. 2011. Em defesa de um plano nacional de transio agroecolgica: compromisso com as atuais e nosso legado para as futuras geraes. In: CAPORAL, F. R.; AZEVEDO, E. O. Princpios e perspectivas da Agroecologia. Instituto Federal de Educao, Cincia e tecnologia do Paran Educao distncia. 2011. CORBERA, E.; SOBERANIS, C. G.; BROWN, K. Institutional dimensions of Payments for Ecosystem Services: An analysis of Mexicos carbon forestry programme. Ecological Economics, v. 68, p. 743-761,2009. CORRA, J.B.L. Quantificao das reas de preservao permanente e reserva legal e de seus impactos econmicos na bacia do Rio Pomba em Minas Gerais. 2006, 79p. Dissertao (Mestrado em Cincia Florestal). Universidade Federal de Viosa. Viosa, MG. 2006. ENGEL, S.; PAGIOLA, S.; WUNDER, S. Designing payments for environmental services

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in theory and practice: An overview of the issues. EcologicalEconomics, v. 65, p. 663-674, 2008. FUNDAO SOS MATA ATLNTICA, 2012. Atlas dos remanescentes florestais da Mata Atlntica. Disponvel em : http://www.sosma.org.br/ ?s=Atlas+dos+remanescentes+florestais+da+mata+atlntica&post_type=post&enviar.x=1095&enviar.y=-57. Acesso em junho de 2013. IEF. Instituto Estadual de Florestas. Governo de Minas paga R$ 6,5 milhes para conservar 28 mil hectares de vegetao nativa. 22 de Julho de 2011. Disponvel em: http://www.ief.mg.gov.br/noticias/1/1287-governo-de-minas-paga-r-65-milhoespara-conservar-28-mil-hectares-de-vegetacao-nativa. Acesso em: 24 de Maro de 2012. IEF. Instituto Estadual de Florestas. Bolsa Verde Manual de Princpios, critrios e procedimentos para a implementao da Lei 17.727, de 13 de agosto de 2008. Belo Horizonte, 2010. IEF. Instituto Estadual de Florestas. Bolsa verde: relatrio anual de atividades 2010/ 2011. Diretoria de Desenvolvimento e Conservao Florestal.Belo Horizonte: Instituto Estadual de Florestas, 2012. 120 p. INSTITUTO MINEIRO DE GESTO DAS GUAS IGAM. Monitoramento da qualidade das guas superficiais na Bacia do Rio Doce em 2007. Belo Horizonte, 2008. 171 p. INSTITUTO XOPOT. Relatrio: Diagnstico Socioeconmico e Ambiental de Propriedades Rurais de Municpios da Bacia Hidrogrfica do Rio Xopot, MG. Brs Pires, MG, 2012. MATTOS, A. D. M.; JACOVINE, L. A. G.; VALVERDE, S. R.; SOUZA, A. L. de; SILVA, M. L. da; LIMA, J. E. de. Valorao ambiental de reas de preservao permanente da microbacia do ribeiro So Bartolomeu no Municpio de Viosa, MG. Revista rvore. Viosa, MG. v. 31, n.2, 2007. MINAS GERAIS. Lei N 17.727,de 14 de agosto de 2008. Dispe sobre a concesso de incentivo financeiro a proprietrios e posseiros rurais, sob a denominao de Bolsa Verde, para os fins que especifica, e altera as Leis n 13.199, de 29 de janeiro de 1999, que dispe sobre a Poltica Estadual de Recursos Hdricos, e 14.309, de 19 de junho de 2002, que dispe sobre as polticas florestais e de proteo da biodiversidade no Estado. Belo Horizonte, MG: Governo do Estado. MINAS GERAIS. Decreto N 45.113, de 5 de junho de 2009. Estabelece normas para a concesso de incentivo financeiro a proprietrios e posseiros rurais, sob a denominao de Bolsa Verde, de que trata a Lei no 17.727, de 13 de agosto de 2008. Belo Horizonte, MG: Governo do Estado. MINAS GERAIS. Norma IEF N 106/2010. Abre o prazo para recebimento de propos-

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Ana Carolina C. de Oliveira, Mariana B. V.ilar, Larcio Antnio G. Jacovine, Marcelo O. Santos, Aline D. Jacon

tas no mbito do Programa Bolsa Verde e d outras providncias. Belo Horizonte, MG: Instituto Estadual de Florestas. MONTES CLAROS-MG. Lei no 3.545/2006, de 12 abril de 2006. Estabelece poltica enormas para o ECOCRDITO no Municpio de Montes Claros, e d outrasprovidncias. Disponvel em: <http://www.montesclaros.mg.gov.br/ publica_legais//leis_pdf/leis_2006/abr06/lei_3545_06.pdf >. Acesso em: 20 de Outubro de 2011. MURADIAN, R.; CORBERA, E.; PASCUAL, U.; KOSOY, N.; MAY, P.H. Reconciling theory and practice: An alternative conceptual framework for understanding payments for environmental services. Ecological Economics, 2010. N.69, p. 1202- 1208. PNUD. Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento. Disponvel em: <http:/ /www.pnud.org.br/idh/>. Acesso em: 30 de Maio de 2011. SANTOS, M. O. BOLSA VERDE: Avaliao Preliminar do Pagamento por Servios Ambientais a Propriedades Rurais localizadas em Quatro Municpios da Bacia Hidrogrfica do Rio Xopot MG. Monografia (Engenharia Florestal). Universidade Federal de Viosa. Viosa, MG, 2010. SILVA, L. D. R. PSA em Minas Gerais e o Pagamento por Servios Ambientais. In:GUEDES, F. B.; SEEHUSEN, S. E. Pagamento por Servios Ambientais na Mata Atlntica: lies aprendidas e desafios. Braslia: MMA, 2011. SILVA, L. D. R. Programa Bolsa Verde. In: PAGIOLA, S.; GLEHN, H. C. V.; TAFARELLO, D. Experincias de pagamentos por servios ambientais no Brasil. Sao Paulo (Estado). Secretaria do Meio Ambiente / Coordenadoria de Biodiversidade e Recursos Naturais. So Paulo : SMA/CBRN, 2012. 336 p. PAGIOLA, S.; GLEHN, H. C. V.; TAFARELLO, D. Experincias de pagamentos por servios ambientais no Brasil. Sao Paulo (Estado). Secretaria do Meio Ambiente / Coordenadoria de Biodiversidade e Recursos Naturais. So Paulo : SMA/CBRN, 2012. 336 p. VILAR, M. B. Valorao Econmica de Servios Ambientais em propriedades rurais. 2009. 171 f. Dissertao (Mestrado em Cincia Florestal). Universidade Federal de Viosa. Viosa, MG. 2009. VILAR, M. B.; OLIVEIRA, A. C. C.; JACOVINE, L. A. G.; FERREIRA, M. G.; SOUZA, A. L. Valorao Ambiental de Propriedades Rurais de Municpios da Bacia Hidrogrfica do Rio Xopot, MG. Revista Cerne, Lavras-MG, v. 16, n. 4, p. 539-545, out./dez. 2010. WUNDER, S. Payments for environmental services: some nuts and bolts. CIFOR, Occasional Paper, No. 42, 2005.

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Histrico e implementao de sistemas de Pagamentos Por Servios Ambientais no Estado de Minas Gerais

NOTAS
1

Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico, com sede em Brs Pires MG, criada em 1999 com o objetivo de promover a sustentabilidade do Territrio Nascentes do Rio Doce.
2

Instituto Estadual de Florestas - IEF, Instituto Mineiro de Gesto de guas - IGAM, Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural do Estado de Minas Gerais EMATER, Gabinete do Secretrio Extraordinrio para Assuntos de Reforma Agrria do Estado de Minas Gerais SEARA, Instituto de Terras do Estado de Minas Gerais ITER, Federao da Agricultura e Pecuria do Estado de Minas Gerais FAEMG e Federao dos Trabalhadores na Agricultura do Estado de Minas Gerais - FETAEMG.

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Debate Debate

Sustentabilidade em Debate Sustainability in Debate

Waiting for an Unlikely REDD


Digressions from Anthony Halls most recent book*
Catherine Aubertin
Economist, Director of Research at the Institut de recherche pour le dveloppement, IRD (France). Visiting professor at the Instituto de Estudos Socio-Ambientais, IESA Universidade Federal de Goias - UFG. catherine.aubertin@ird.fr

Recebido em 20.05.2013 Aceito em 03.06.2013

Debate

Apresentamos a seguir um debate sobre o recente livro do Professor Anthony Hall (Forests and climate change. The social dimensions of REDD in Latin America. Cheltenham, UK, Edward Elgar Publishing Limited, 2012. 213p. ISBN 9781849802826), que trata de pagamentos por servios ambientais, tema do dossi apresentado neste nmero 7 de SeD. Foi convidada para analisar esta obra a pesquisadora Catherine Aubertin, do Institut de Recherche pour le Dveloppement IRD, da Frana. Em seguida, O Professor Hall foi convidado a responder aos comentrios dela. Esperamos, com isso, contribuir para enriquecer o debate, em alto nvel, das ideias que difundimos. Os Editores

Anthony Hall is professor of social policy at the London School of Economics. He specializes in social and environmental issues in the Brazilian Amazon. This book aspires to become a reference for the study of topics related to the financial incentive mechanism for reducing greenhouse gas emissions from deforestation and tropical forest degradation, known by the acronym REDD, in Latin America. The text is written for a broad audience and is carefully edited, containing a list of acronyms, an index and a substantial, 31-page bibliography. Professor Hall adopts a social and cultural perspective of REDD. His arguments intend to counterbalance the economic and naturalist approaches, which he considers to lack the required complexity.
*A. Hall, Sustaining Amazonia: Grassroots Action for Productive Conservation, Manchester: Manchester University Press, 1997.

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Catherine Aubertin Anthony Hall

The book is divided, in a pedagogical manner, into 8 chapters. The first three constitute a reminder of the general context of REDD (i) the role of forests in climate change and related policies (creating protected areas, combating deforestation, certification etc.); (ii) the emergence of the concept of REDD and the various funds associated with climate negotiations (after the failure of the Clean Development Mechanism - CDM as applied to forest conservation); and (iii) the theoretical basis of REDD, using the market metaphor and briefly addressing the field of environmental economics (p. 54); The author presents guidelines Ready for REDD - containing the standards and measurement criteria required by donor funds and their various reinterpretations, by country and by scale (national, regional, and local projects). These first three chapters are not merely descriptive, though. They present a critical analysis of the situation and introduce examples that illustrate the challenges in implementing uniform policies of Ready for REDD, anticipating the content of the following chapters. Chapters 4 and 5 discuss the implementation of these policies in Costa Rica, Mexico and Brazil, and in countries that are preparing to engage in REDD: Ecuador, Bolivia, Panama, Peru, Paraguay, Colombia, and Guyana. The last chapters support the notion that a diversity of situations must be considered, expanding the criticisms made in the previous chapters: the dangers of the commodification of nature, the need to review governance arrangements, the diversity of institutional contexts (p. 153) etc. Hall insists on the need to involve communities that live in the forests. The eighth and final chapter explores how the implementation of REDD can lead to strategies for social development, linking REDD to Bertha Beckers slogan (curiously non quoted by Professor Hall) produce to conserve. The major interests of the book are two-fold. First, to present a history of REDD in both the theoretical and institutional contexts that led to its creation and applications; second, to provide an overview of REDD in Latin American countries, using numerous examples. As an attentive reader, I would like to open the discussion whith four main questions emerging from the text, albeit those questions were not directly addressed by Professor Hall in his book. What is the efficiency of a market model for the conservation of tropical forests? It has been found that in most Latin American countries the fight against deforestation by the State, after the disastrous 1990s and a peak in the early 2000s, had already begun to show good results long before REDD. Moreover, the overall outlook may not be as dramatic as the alarmist media suggest. Forests in Latin America cover a large part of the territory. Brazil protects 54% of its tropical forests, Colombia 70%, Ecuador 80%, Venezuela 72%; Peru comes at the bottom of the list with 35%. We must recall that the Aichi targets have increased the percentage of protected areas to 17%.

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Debate: Waiting for an Unlikely REDD

Today, most countries in Latin America are developing programs and pilot projects under the label of REDD+. The exceptions are Venezuela, Uruguay, Belize and French Guiana. The latter, however, participates in a conservation project involving countries of the Guiana Highlands. As widespread public policy corresponds to a decline in deforestation, the success of command and control policies should have led the author to question the enthusiasm surrounding a market mechanism such as REDD. Among other assumptions, one can put forth that REDD has been a source of windfall for many States and producers that are already engaged in the control of deforestation and in the process of technological revolution. Halls enthusiasm is somewhat surprising due to the diversity of institutional structures, geographical locations and social tensions in the countries engaged in REDD. He shows that the underlying market approach to REDD means that, regardless of the country, the conditions of land tenure, the causes of deforestation, the forest policies, the technical capability, the level of political mobilization and decentralization should support the implementation of the tool, which does not care about the heterogeneity of stakeholders: large and small scale farms, indigenous communities, frontier farmers, or farmers living near cities etc. Above all, the very requirements of REDD call into question whether there exist enough technical capabilities allowing countries to implement them. Only China, Mexico and India can monitor their forest inventories in the long term as per the criteria for monitoring and evaluation requirements (measurement, reporting and verification - MRV). The requirements demand additionality - there must be proof that the REDD project does not provide benefits that could have been acquired without its adoption); checks for leakage proving that the deforestation in one place is not been transferred to another); permanence - continuous performance etc. (p. 62). Countries have limited capacity for control, but the main obstacle resides in the lack of the scientific knowledge that allows robust relationships between the functioning of ecosystems, the definition and measurement of environmental services, changes in practices, payments, and the impacts on conservation ... Hall would have been welcome to discuss the statement that REDD is an intellectual speculation derived from the neoclassical economic theory that predates scientific knowledge. The reader will have trouble finding REDD projects in the strict sense in Halls book. The projects presented are either preparations for REDD in the multilateral negotiations of the Climate Convention (essentially those funded for training purposes and for the creation of structures) or projects called PES-like, i.e., that mimic the rhetoric of payments for ecosystem services without obeying its framework. These initiatives PES-like come from outside the Convention, which may come from the central State, decentralized institutions, universities, communities and private initiative through multiple combinations. Payments for avoided emissions or carbon sequestration are rarely linked to project results and are closer to investment costs, social transfers or greenwashing operations. We are witnessing an integration of the REDD and PES discourses in existing forest programs and even in sustainable development programs.

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Nonetheless, Hall, includes all projects under the REDD label, not dealing with subtle distinctions between theory and practice, between REDD and PES, between Ready for REDD projects and programs that claim to exchange carbon credits. He passes quickly over the discussion of market opportunities opened by international negotiations and eases into the stimulating issue of describing local forestry policies very much distanced from the initial framework. If we can congratulate him on his pragmatism, we can also regret that he sustains a degree of confusion and does not further analyze the reasons why there are reinterpretations of the REDD concept when moving from an international to a local scale. What are the links between producing an environmental service and meeting the needs of forest dwellers? The fact that indigenous lands occupy one-fifth of the Amazon forest, and that this type of occupation is the most effective means for conservation is evidence, sometimes obscured, that distinguishes Latin America from the reality of other regions. 43% of Latin American forests are state-owned. 149 million hectares of Amazonian lands were transferred to indigenous and forest communities between 1985 and 2002 in Bolivia, Colombia, Brazil and Peru (p. 138). The rights of indigenous and local communities were recognized with the signing of major international treaties, whether Article 169 of the International Labor Organization or the Convention on Biological Diversity. The organization of indigenous movements is strong and has international support. In Latin America, it is not possible to think of a REDD project without taking into account indigenous peoples, who hold much of the best preserved land and who play a key role in the management of natural resources. We can thus understand the concern for establishing safeguards to ensure that REDD projects serve local peoples. Can we promote both the well-being of local populations and try to reduce CO2 emissions? Many stakeholders in fact, propose safeguards: World Bank, UN-REDD, CIFOR, CCBA, CARE International, and NGOs that defend both environmental and indigenous rights. They rendered meaningless the first RED model, which would have offset GHG emissions from developed countries according to a strict accounting in CO2eq. Respecting the rights of forest peoples brings to the forefront the question of land tenure and the rights of indigenous peoples (which explains some tensions, such as the one displayed by Brazil at the last conference on biodiversity, in Hyderabad). The multiplication of these safeguards and the intrusion on the right of peoples in the debate transform REDD projects into local development projects with high priority given to social issues. Do we then still need a reference for REDD when Hall presents a guide for social impact assessment (SIA) for forestry projects that follow the CCB standard (Climate Community and Biodiversity Alliance)? Do we not simply return to development projects previously promoted by community-based NGOs? The strategy of continuously adding more social safeguards for REDD, to the point of a radical distortion from the initial purpose , carries with it a strong critique of the mechanism. Why then propose to improve the conditions for REDDs implementation rather than explicitly reject the concept?

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Debate: Waiting for an Unlikely REDD

The author shows perfectly, with reference to the work of Elinor Ostrom, how market incentives undermine pre-existing social norms that conspired towards the conservation and collective management of natural resources for the common good, and not for private profit. He shows that the principles of REDD+, with their safeguards, reconcile forest conservation with productive activities, while fighting poverty and making communities stronger, are not new. They result from many experiences of community-based management of natural resources: extractive reserves and sustainable development reserves established in Brazil, collective fisheries, and several other examples of types of governance of the commons studied by Ostrom where the management of shared resources implies conservation. Thus, to support these experiences it was not necessary to include payments for ecosystem services or a series of conditionalities. It may seem quite ironic that after all the effort to implement these community systems based on the collective good, one imposes a market tool that uses individual, monetary incentives (p. 154). Many studies have shown, nevertheless, that the decisions of smallholders do not depend on the pursuit of maximum profit, but on the security of land tenure, subject to the availability of family labor, according to the norms of consumption, social control and representations between nature and culture. Surveys of smallholders demonstrate their need for technical assistance, for market guarantees for their production, or for basic infrastructure, and not for the requirement of a system of payments contingent upon the adoption of good practices. What are the actual transactions? The reader may be struck by the small amount of funds mobilized through multilateral negotiations: only 10% of the announced funding has been approved, and much less has been paid out (p. 41). Of the approved US$ 275 million from the World Bank and the UN-REDD, as of late 2012 only US$ 59 million were paid out for all selected REDD countries. Brazil has spent almost as much on its own to reduce deforestation in the Amazon, with US$ 52 million in the Fundo Amaznia (updated until September 2012 by BNDES). The author insists on the particular situation of Brazil, which, unlike the vast majority of Latin American countries, has not joined the Partnership Fund for Forest Carbon (FCPC). It does not receive financial or technical assistance from the World Bank or the United Nations. Also, project initiatives are not centralized by the federal government, but driven by the federated States and by private initiatives. The situation is scarcely better in the voluntary market. 2010 marked the closure of the carbon credit exchange of Chicago. The Governors Task Force on Climate and Forests (GCF) is slow to organize transactions between its member states. The reader will be unsatisfied with the text boxes in chapters 5 and 6 which describe REDD projects. The examples are not convincing and form a slightly wearisome list. Countries are treated in a heterogeneous fashion, according to available information, but, above all, the description of the projects does not go beyond information which could have been found in press releases. It is easy to deduce that intermediaries, brokers, international experts, NGOs that divulge good practices

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and law firms that draft regulations are the primary beneficiaries of REDD. They feed on transaction costs. Who gets what and based on what quantities of avoided CO2? The book does not tell us very much about this. It gives little information concerning private transactions. The amounts recorded in the text are speculations based on tons of carbon avoided in the future compared to an improbable baseline, then multiplied by a forecasted price. The few figures that refer to fixed payments, such as the monthly $R100 (Reais) in the Brazilian Governments bolsa verde (green grant), or calculations of opportunity costs (rice harvest by means of slash-and-burn practices by smallholders who live far from roads), have a very low market value. These amounts appear to be insufficient to lift forests peoples out of poverty. What is the outlook? Having made the option to build and end his argument with a plea for forest peoples, Professor Hall did not return to the assumptions that led to the invention of the REDD mechanism and does not question the concept of REDD itself. There is no discussion about a new form of green imperialism. There is barely any mention of the resistance of some groups to the commodification of the environment or any critique of the lifestyles of developed nations. Yet Hall does show that the diffusion of REDD has been accompanied by the standardization of forest representations and policies . Worldwide, REDD imposes the image of the forest as a carbon provider and promotes universal management techniques. The international institutions and developed countries (according to Annex 1 of the Climate Convention) provide technical and financial assistance that redefine official development aid by increasing conditionality and by imposing standards, measurements, satellite control systems and guides defining good practices. Finally, the type of social development supported by Professor Hall seems to be cut off from a broader movement that questions our standards of consumption, because he remains focused at the local level. When he speaks of carbon benefits, he mentions mainly the financial returns for local people. He could have placed the issue in a more comprehensive context of a low-carbon economy, reflecting on international commitments, on negotiations and on the social choice for a low-carbon economy in which the forest would make its contribution. Halls final remarks appear strictly sectorial (focused on local scale) with a curious shift to the science of complexity (p. 174), separating forests from other ecosystems (for example, deforestation in the Brazilian Cerrado or the Argentine Pampas) and from the management of the planet. They lack a reappraisal of the macro-policy approach adopted in the early chapters. The reader will find in this book a good tool that provides details about many issues related to REDD. Since the book was written, the hopes placed in international financing related to the second phase of the Kyoto Protocol or in the generosity of private sponsors, in a voluntary market in which the supply of carbon credits would exceed demand, have dwindled. On the ground, NGOs and States that disseminated the concept are returning to their work for local development.

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The overall enthusiasm surrounding REDD still remains to be understood, because it has proven to be ill-suited to the diversity of local realities and thus subject to distortions in its application. Without a doubt, the question of responsibility will be directed to academics and scientists who have done so much to legitimize the concept.

NOTA
1

Translated from French by Catherine A. Gucciardi Garcez

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Response to Catherine Aubertins Comments


Anthony Hall
Professor of Social Policy Department of Social Policy London School of Economics and Political Science London, WC2A 2AE, United Kingdom a.l.hall@lse.ac.uk

Recebido em 07.06.2013 Aceito em 14.06.2013

I thank Professor Aubertin for her detailed review of my book, and the journal editors for allowing me the opportunity to respond. Her comments are well taken and I confess to sharing many of her reservations surrounding the relevance, feasibility and effectiveness of applying REDD policies to successfully addressing problems of tropical deforestation. However, as something of an optimist by inclination and acknowledging its many teething problems, I see REDD as a novel approach to forest conservation and livelihood strengthening that builds upon a long history of productive conservation (Hall, 1997). REDD is by no means a panacea, nor is it being portrayed as such, but it does, I and many others believe, have the potential to complement more traditional commandand-control measures by offering economic and other incentives to encourage more environmentally friendly behaviour by forest users. True, as Professor Aubertin notes, REDD+ projects that fulfil all the official technical criteria are a rarity (if not an impossibility) and PES-like schemes are the norm. But the reality is that linking conservation goals to specific calculations of carbon sequestration and other environmental services is a highly imprecise exercise at the best of times. Flexibility and the adaptation of projects and programmes to diverse local realities must be the norm in practice. Of necessity, REDD must be reinterpreted at the local level, as project design is adjusted to suit varying situation. Social safeguards must be included in order to help avoid any undesirable consequences for local populations. The fact that taking such precautions is a necessary part of the process does not negate the validity of the original concept. If REDD were to be rejected because of such concerns we would be throwing out the baby with the proverbial bathwater. Overall, REDD offers a both a framework and a forum through which forest-based stakeholders such as small farmers and indigenous groups, as well as larger commercial producers, may participate in national debates over their roles, rights and responsibilities.

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Catherine Aubertin Anthony Hall

Alleged commodification of nature linked to concerns over green imperialism as a consequences of initiatives such as REDD will always be present and should be taken seriously. However, the careful design and introduction of PES/REDD programmes, with appropriate built-in safeguards, could offer a partial way forward in the struggle against deforestation while supporting forest peoples. Any attempt to impose a standardised, blueprint-type REDD model would, I agree, be a recipe for disaster. Yet the hope is that a combination of enlightened planning by a range of institutions together with grassroots pressure to ensure transparency and accountability will help ensure that the (perhaps overly optimistic) hopes of academics and scientists will come to fruition in the not-too-distant future.
Anthony Hall

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Entrevista Interview

Sustentabilidade em Debate Sustainability in Debate

Roldan Muradian and Esteve Corbera


The Simplicity of PES is Very Alluring, but We Cannot Use Simple Solutions to Solve Complex Problems
By Ludivine Eloy and Emilie Coudel

Interview

Although there is currently a boom of Payment of Ecosystem Services (PES) initiatives in Latin America, including Brazil, little evidence about their effects or implications has been generated so far. In this sense, the application of policies without evidence is dangerous, alerts Roldan Muradian, a senior researcher at Radboud University Nijmegen, The Netherlands. Esteve Corbera, a senior research fellow at the Universitat Autnoma de Barcelona, in his turn emphasizes the importance of visualizing in which ways the rules that accompany PES implementation may or may not undermine the livelihood strategies of participants and non-participants. Muradian and Corbera - both of whom have spent the past 10 years researching on PES - have been internationally recognized due to their innovative approach to the matter, which goes beyond the conventional economic approach. Frequently coauthoring scientific articles on PES, both researchers use an institutional economy and political economy approach to analyze the origins, impacts and games of power associated with the implementation of PES in developing countries. While Muradian tries to better characterize market instruments and incentives for conservation, Corbera seeks to identify innovative and more effective ways to improve the implementation of PES. Corbera and Muradian were invited by Ludivine Eloy and Emilie Coudel to give an email interview to Sustainability in Debate. The main excerpts of the interview follow below. 1. Why, when and how did you start working on PES? What is your main interest on the subject? Roldan Muradian: I started to work on PES about 10 years ago. At that time these

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Ludivine Eloy Emilie Coudel

arrangements were just emerging, and they constituted a new way to address the relationship between environmental conservation and rural development. During the last decade there has been a considerable expansion of PES implementation and research. Currently, my main interest lies on understanding the behavioral implications of paying people to contribute to the common good (as PES arrangements aim to do). I am also interested in reformulating the theory of PES. I feel we must move away from the idea that PES arrangements are attempts to solve market failures (externalities). We need a more comprehensive theoretical framework to explain why, in fact, most market-based instruments for managing ecosystem services are far from being markets. Market-based is likely an inappropriate terminology to define the flexible (hybrid) policy arrangements to deal with the loss of natural ecosystems. Esteve Corbera: I started working on PES in 2001, looking at the implementation of forest-based carbon offset projects in Belize and Mexico. The research was for my doctoral dissertation and the perspective that I adopted was that of political ecology. Since then, my interests in PES have broadened to incorporate more typologies of payment schemes and more research questions, such as how payments shape, align with or contradict conservation goals, how effective they actually are, or how planning for PES schemes interacts with other land-use planning processes, such as large-scale agricultural developments. 2. What changes did the ES/PES approach bring to the context of pre-existing environmental policies in Latin-American countries? RM: I think the ES/PES approach constitutes a paradigm shift, which is replacing the previous approaches based on the so-called integrated conservation and development projects. This new paradigm comes with its particular language, theory and practice. This is not, however, unique to Latin America - it is a worldwide phenomenon. EC: From a pure procedural perspective, the PES idea has induced changes in legislation and has translated into novel policy initiatives, which in most cases still have a subsidy-oriented nature. However, it involves further governance complexities, with the state operating as a central but not a unique actor to guarantee the functioning of these initiatives. But guaranteeing such functioning does not necessarily equate with environmental effectiveness or social development. 3. Is there aLatin American specificity in relation to the implementation and governance of PES? EC: I think that Latin America has been in the driving seat of PES since the late 1990s and early 2000s, with key multilateral institutions, such as the World Bank, pushing for and supporting governments in the development of PES schemes at national and local scales. The national programs of Costa Rica and Mexico were pioneers and were soon followed by similar programs in other countries, like Ecuador. One can easily find various PES schemes at local level

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Interview with Roldan Muradian and Esteve Corbera

in almost all Latin American countries, including the more recently promoted REDD+ pilot projects. A key PES governance issue to consider in Latin America is that communities and landowners very often own the land targeted by payments, which implies that there is wide scope for targeting payments to the poorest individuals and groups who own land and manage ecosystems that are critical for conservation. This means that PES arrangements have the potential to benefit the poor and monitor benefits and compliance more effectively, albeit with potentially higher transaction costs. Additionally, most Latin American countries have a very highly-skilled and committed civil society that can design and implement PES schemes -and mobilize and maintain funding- in a very effective and socially responsible manner, in cooperation with public agencies and international organizations, when relevant. RM: The specificity so far has been that this is the most advanced world region in terms of PES implementation. The national schemes in Costa Rica and Mexico and the active role of the World Bank have been very instrumental in the promotion of PES arrangements among Latin American countries (responding to a regional demand). 4. In the countries that you have studied, what are the mechanisms that stimulate the participation of small-scale farmers in PES, or on the contrary, lead to their exclusion? EC: As highlighted above, land tenure is critical for the design and transparent implementation of PES. A key conundrum in Latin America, however, may be to identify community members and landowners who are excluded from formal institutions and decision-making and ensure that they can also participate in project schemes and benefit accordingly. When working with poorest communities, it is important to dedicate time and resources to understand local political dynamics, including representation and legitimacy in community institutions. Also key is to pay attention to those who are not invited to join the PES scheme or do not receive adequate information from group and community leaders, and to investigate why that happens. It becomes then paramount to find mechanisms through which PES arrangements can reach those who are excluded on the basis of tenure, gender, culture, political reasons etc. and balance out the needs of the project (i.e. to guarantee participation and buy-in by a majority) and the needs of those who are excluded, but wish to participate. Seemingly, it is important to visualize in which ways the rules that accompany PES implementation may or not undermine the livelihood strategies of some non-participants or disempowered individuals and devise the appropriate mechanisms to avoid impoverishment through conservation. Finally, it is vital to understand that some individuals, groups or communities may reject upfront the development of a PES scheme and may not be willing to receive incentives for various reasons; in these cases their decision needs to be respected. RM: I think that small-scale farmers are more likely to participate when payments are given to communities (as distinct from individuals), as happens in Mexico and Ecuador.

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5. What are the main challenges to Latin American governments in the design and implementation a national PES policy? RM. There are several challenges, but probably the three most important ones are: (i) How to deal simultaneously with multiple policy goals (for instance, the need to contribute to rural economic development and the need to enhance the provision of ecosystem services), which often are not aligned; (ii) How to ensure additionality, since both monitoring additional changes and fully compensating opportunity costs increase considerably the direct and indirect costs of implementing PES arrangements; (iii) To deal with the issue of how and when to stop the payments (and to foresee the consequences of the interruption). I think it does not make sense to pay landholders forever for the provision of ecosystem services. In addition, a fully internalization of ES provision would likely ruin the state. Is it affordable and desirable to set PES forever? EC: As noted earlier, several governments have established national programs that mostly consist of stimulating communities and individuals to manage their land and/or forests in particular ways, mostly for the conservation of forest cover. These programs are complemented by local schemes of watershed-related payments or carbon offsets, promoted by multiple organizations and policy frameworks, from local policy and governance arrangements to cross-scale partnerships under the evolving, national REDD+ architectures, which in turn are being supported by the UN-REDD initiative and the World Banks Forest Carbon Partnership Facility. I have not researched countries where PES national programs do not exist, so I cannot really give an informed opinion on what the challenges may be for the design of such programs. I can point out at least the following probable challenges: 1) Generate the additional resources necessary to support a program of this kind, which often requires external support and a reform of fiscal policies; 2) Develop a legislative framework that specifies clearly who is entitled to receive payments for the provision of all or certain ecosystem services; i.e., are those who own the land those who own any carbon offsets potentially sold from that land?; 3) Garner enough support from all government sectors and from civil society; and 4) Establish program rules that fit environmental, social development and political objectives, within a limited budget, simultaneously - if this is possible at all! 6. What lessons from the experiences you have studied could be relevant for the Brazilian government? RM. There is currently a boom of PES in Brazil: new projects, new laws etc. I feel however that very little evidence (about effects or implications) has been generated so far. The application of policies without evidence is dangerous. We need to invest much more in knowledge generation. This does not hold only for Brazil. In general, the evidence about the effectiveness of PES projects is very scarce, in part because their implementation is relatively recent, but also because only few robust impact evaluation studies have been conducted (concentrated mostly in Costa Rica and Mexico).

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Interview with Roldan Muradian and Esteve Corbera

EC: I have never worked in Brazil and I do not follow closely what is going on in the country in terms of PES program design and implementation. I follow REDD+ developments and read about PES schemes in the literature I come across and read for other research purposes. Therefore, what I have learned in countries like Mexico or Tanzania may not be relevant at all for Brazil. If I were a policy-maker and had been commissioned with the idea of developing a national PES scheme, the first thing I would do is review the literature from other countries that have national programs in place and talk to their managers, in order to get an accurate view on their programs early intentions, procedural developments and lessons learned. The Mexican program, for example, has changed its rules almost every year to improve environmental targeting and to address pitfalls in the participants application processes. The program had scientific and civil society support and advice from early on and this has facilitated learning-by-doing. My second thought, if I were a policy-maker, would be to discuss within government and with key civil society actors what should or should not be the aim of the program, in order to reach a consensus; i.e. should the program maximize social reach at the expense of environmental additionality? What landscapes and forests do we want to target and why? But, more importantly, why do we think that payments - more or less conditional - should be the mechanism used to foster conservation in those areas? Who owns those areas, and what are the underlying tenure dynamics? Will these dynamics of changing property rights affect the delivery and conditionality of payments? Are other conservation instruments perhaps more suitable? A third and final thought would be to think carefully on how we generate funding to support the PES program and to ensure that such funding comes from taxing environmental externalities, and not from raising income taxes or the like. Seemingly, one needs to ensure that payments can be sustained over time and should pay attention to the possible side-effects of inducing conservation through payments, i.e. altering conservation ethics if and where they exist, or inducing social conflict in the distribution of economic incentives. 7. What type of scientific knowledge is necessary to guide policy makers and why? How do available knowledge and techniques influence the decisions related to the implementation of PES? EC.: We need further information on how effective - in environmental and social terms - PES schemes actually are, and we need to start documenting the effects - if any - of economic incentives on conservation behavior and motivations. In doing this, we need well-established implementation - which we already have for some programs and locations - and the definition of control groups. This information is crucial to provide policy-makers with relevant lessons on the extent to which payments really deliver conservation and what are their additional costs and benefits, in order to identify drivers of and barriers to conservation. It is likely that results differ across programs, locations and countries, since the success of PES schemes in their multiple objectives tends to be related to institutional conditions - including tenure regimes - and spatial dynamics related to land and forest value and rents. To date, my view is that many PES schemes have been developed under the premise that payments would induce conservation (of forest cover) and/or maintain the

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provision of ecosystem services, but they have lacked the necessary baselines and control groups to demonstrate whether this has happened over time. This has to do with either lack of resources or misguided PES design, in which success is measured in terms of money disbursement and spatial allocation of resources and less so with controls for environmental effectiveness and social development in scientifically sound ways. RM: Unfortunately there is a gap between knowledge and policy agendas. The policy agenda advances much faster, surfing the wave of the ecosystem services approach. The knowledge agenda is slower by definition (it takes much more time to generate new meaningful knowledge). This means that, as I said before, most policy design is done without considering the evidence (partly because it is missing). Can payments make a difference in inducing the changes we need to avoid the destruction or recover valuable ecosystems? We do not know yet for sure, but it is very likely that payments alone will not be a panacea to solve environmental problems. We need to understand what makes land users change their relationship with natural ecosystems and adopt more environmentally friendly practices. I think that inducing sustainable behavioral changes requires a combination of mechanisms, at different policy levels. The simplicity of payments to solve environmental problems is very alluring, but in fact we have already learned that we cannot use simple solutions to solve complex problems.

R ECOMMENDED R EADINGS
CORBERA, E., SOBERANIS, C.G. AND BROWN, K. Institutional dimensions of Payments for Ecosystem Services: An analysis of Mexicos carbon forestry programme. Ecological Economics, 2009,68:3, 743-761. KOSOY, N., CORBERA, E. AND BROWN, K. Participation in payments for ecosystem services: Case studies from the Lacandon rainforest, Mexico. Geoforum, 2008, 39:6, 2073-2083. MURADIAN, R., ARSEL, M., PELLEGRINI, L., ADAMAN, F., et al. Payments for ecosystem services and the fatal attraction of win-win solutions. Conservation Letters, 2013, no-no. MURADIAN, R., CORBERA, E., PASCUAL, U., KOSOY, N., et al. Reconciling theory and practice: An alternative conceptual framework for understanding payments for environmental services. Ecological Economics, 2010 69:6, 1202-1208.

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Interview with Roldan Muradian and Esteve Corbera

I NTERVIEW WITH R OLDAN M URADIAN AND E STEVE C ORBERA

Esteve Corbera Elizalde Bio and Photo

Photo Credit: Courtesy of Esteve Corbera

Esteve Corbera Elizalde, born in Barcelona in 1976, is a senior research fellow at the Institute of Environmental Sciences and Technology (ICTA) and the Department of Economics and Economic History, Universitat Autnoma de Barcelona. His research focuses on the governance of land-use management options for climate mitigation across scales, including the analysis of large-scale agriculture for biofuels production and of climate-policy and biodiversity conservation related instruments, such as carbon offset projects and Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation (REDD). He is a member of the Editorial and Advisory Boards of Global Environmental Change and the Journal of Peasant Studies, and a lead author in the 5th Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. More information can be found at www.estevecorbera.com. Contact Information: Esteve Corbera Elizalde <Esteve.Corbera@uab.cat>

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Ludivine Eloy Emilie Coudel

Roldan Muradian bio and photo

Photo Credit: Courtesy of Roldan Muradian

Roldan Muradian, born in Venezuela in 1973, is a senior researcher at the Center for International Development Issues, Radboud University Nijmegen, The Netherlands. Dr. Muradian has more than 45 international publications in the fields of rural development and environmental governance. One of his recent publications is the book entitled Governing the Provision of Ecosystem Services, published by Springer. From July to December 2013, he will be Visiting Professor at the Federal Rural University of Rio de Janeiro. He will be studying cases of PES in the Mata Atlntica biome in Brazil. Contact Information: r.muradian@maw.ru.nl

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Artigos Articles

Sustentabilidade em Debate Sustainability in Debate

Sobre palavras e atos no consumo sustentvel no Brasil: os aparentes paradoxos de uma pesquisa qualitativa
Rita de Cassia Monteiro Afonso1, Roberto Bartholo2, Dorothea Kleine3, Maria das Graas Brightwell4
Instituto Alberto Luis Coimbra de Ps-Graduao e Pesquisa em Engenharia Universidade Federal do Rio de Janeiro - COPPE/UFRJ - Rio de Janeiro, RJ - Brasil ritaafonso@globo.com, bartholo.roberto@gmail.com 3 Royal Holloway, University of London - Londres - ReinoUnido Email: dorothea.kleine@rhul.ac.uk 4 Royal Holloway, University of London - Londres - ReinoUnido Email: graca.brightwell@rhul.ac.uk
Recebido em 11.03.2013 Aceito em 07.06.2013
1,2

ARTIGO

Resumo
Este artigo - recorte de uma pesquisa mais ampla denominada Choices Project: Leveraging Buying Power for Development Ethical Consumption and Sustainable Procurement in Chile and Brazil - tem por objetivo iluminar alguns aparentes paradoxos encontrados nos discursos de entrevistados brasileiros em uma pesquisa qualitativa e analisar contradies no que se refere discurso e prtica sobre consumo sustentvel. Por isso, o artigo apresenta o contexto poltico institucional brasileiro para o desenvolvimento sustentvel com foco no consumo, as aparentes contradies encontradas na pesquisa e sua anlise e conclui com os desafios que nos indicam aspectos para reflexo no estabelecimento de uma poltica de consumo consciente com parte de uma poltica mais ampla de desenvolvimento sustentvel capaz de redesenhar o tecido urbano e assegurar prosperidade e qualidade de vida a todos. Palavras chaves: Consumo consciente no Brasil; Compras pblicas sustentveis no Brasil; Novo mercado consumidor no Brasil.

Abstract
This article analyses some results of a broader research project called Choices Project: Leveraging Buying Power for Development - Ethical Consumption and Sustainable Procurement in Chile and Brazil-aims to shed light on some apparent paradox found in the speeches of Brazilians interviewed in a qualitative research and analyzing contradictions between their discourses and practice on sustainable consumption. Therefore, the article presents Brazilian political and institutional background for sustainable development with a focus on consumption, the apparent contradictions found in the research and its analysis and concludes with the challenges that indicate aspects for consideration in establishing a conscious consumption policy as part of a broader sustainable development policy capable of redesign the urban network and ensure prosperity and quality of life for all. Keywords: Ethical consumption in Brazil; Sustainable public procurement in Brazil; New consumer markets in Brazil.

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I NTRODUO
Este artigo se apoia nos resultados de um projeto de pesquisa denominado Choices Project: Leveraging Buying Power for Development -Ethical Consumptionand Sustainable Procurement in Chile and Brazil1, proposto pela Royal Holloway, University of London aos parceiros Universidad Diego Portales - UDP - em Santiago do Chile e Universidade Federal do Rio de Janeiro COPPE/UFRJ; e financiada pelo Economic and Social Research Council - ESRC. Com durao de 18 meses outubro de 2011 a maro de 2013 - seus objetivos gerais podem ser assim resumidos: (i)identificar como o consumo tico2 construdo no discurso e na prtica; (ii)identificar expectativas relativas s compras pblicas; e (iii)analisar os padres operacionais do sistema de compras pblicas. Para tanto, a equipe investigou - em estudo documental e pesquisa com grupos focais - como o consumo tico construdo, no discurso e na prtica, no Chile e no Brasil3, investigou e produziu relatrios sobre os sistemas de compras governamentais, especificamente os sistemas eletrnicos - Chilecompra (Chile) e Compras.net (Brasil) - e seus critrios sustentveis4 (como eficincia energtica, emisses de baixo carbono, desenvolvimento de pequenas empresas, etc.), bem como contextos poltico-institucionais que lhes favoream em cada pas. Este artigo tem um campo de investigao mais restrito: se apia nos resultados brasileiros dos grupos focais destacando contradies observadas entre discursos e prticas dos entrevistados. Estas contradies, que chamamos aparentes paradoxos, nos ajudam a refletir sobre possveis dificuldades do consumo consciente ou da politizao do consumo. Assim, apresentaremos a metodologia geral do projeto e o recorte pretendido no artigo, um resumo do contexto poltico-institucional brasileiro e as descobertas nos grupos focais.

METODOLOGIA
Por meio de reviso bibliogrfica foram realizadas snteses de pesquisas e artigos sobre consumo tico. Investigou-se documentos, artigos, sites e entrevistou-se gestores pblicos para a compreenso dos contratos e sistemas de compras. Realizou-se 16 grupos focais no Brasil para o entendimento do comportamento tico de compra do indivduo, suas prticas e percepes sobre o comportamento tico do Estado relativo compras. As entrevistas foram gravadas e transcritas em sua totalidade, analisadas por meio do software Atlas.TI para identificao de temas emergentes e elaborao de um guia de tpicos.

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Sobre palavras e atos no consumo sustentvel no Brasil

Tabela 1:Projeto Grupos Focais. Fonte: Elaborao prpria


Grupo/ gnero Idade Classes econmicas 1 2 3 4 5 6 7 Adultos jovens 18 a 24 Homens adultos Mulheres adultas mdia/alta mdia/alta baixa mdia/alta mdia/alta baixa mdia/alta
6

Localidade

Cida de/ Estado

Quanti dade

urbano urbano urbano urbano urbano rural urbano

Fl orianpolis, Santa Ca ta rina Dis tri to Federal, Braslia Vi tria da Conquista , Bahia Rio de Janei ro, Rio de Janeiro Dis tri to Federal, Braslia Praia Grande, Santa Ca ta rina Gua ra tinguet, So Pa ulo

7 5 5 5 5 7 4

es tudantes 8 9 10 11 Adultos jovens 18 a 24 18 a 24 16 a 18 adultos mdia/alta baixa mdia/alta indi ferente urbano rural urbano urbano Rio de Janei ro, Rio de Janeiro Praia Grande, Santa Ca ta rina Rio de Janei ro, Rio de Janeiro Rio de Janei ro, Rio de Janeiro 5 6 5 5

trabalhadores Adolescentes Consumidores conscientes

12 13

Jovens Adultos mili tantes etnia em

16 a 19 adultos

indi ferente indi ferente

rural urbano

Gl ria do Coi t, Perna mbuco Rio de Janei ro, Rio de Janeiro

8 6

14 15

Artis tas Produtores orgni cos

adultos adultos

indi ferente baixa

urbano rural

Rio de Janei ro, Rio de Janeiro Rio de Janei ro , Rio de Janeiro

4 5

16

Funcion rios pbli cos

adultos

mdia

urbano

Ara ca j, Sergipe

TOTAL DE GRUPOS: 16

TOTAL DE PARTICIPANTES: 87

Ao todo foram realizados 16 grupos5, conforme a Tabela 1: O roteiro das entrevistas foi dividido em quatro partes: (i) compras individuais, (ii) compras pblicas, (iii) conceitos e (iv) prticas sustentveis. Na primeira parte buscou-se identificar os os critrios utilizados. Na segunda, buscou-se identificar critrios desejados para compras pblicas, explorando opinies sobre possveis influncias que pessoas comuns exercem sobre tais compras. Nesta parte, foram mostrados cartes com critrios para os participantes. Na terceira parte foram explorados conhecimentos e percepes sobre conceitos envolvidos na temtica do consumo consciente. Na quarta parte foram exploradas atitudes e prticas cotidianas dos entrevistados relativamente a um modo de vida vinculado uma tica da sustentabilidade.

B REVE CONTEXTO DE DESENVOLVIMENTO DOS TEMAS


A partir da dcada de 1990, com a percepo do impacto ambiental dos altos padres de consumo das sociedades, emerge um novo discurso no pensamento ambientalista internacional, que incorpora no apenas a produo, mas tambm
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padres de consumo e estilos de vida. Configura-se o que Portilho (2005, p. 39) designou como um deslocamento nos horizontes do ambientalismo, ganhando centralidade os problemas ambientais relacionados ao consumo. Esta nova perspectiva tema, em 1992, de debates da Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento cujo documento oficial dedica um captulo ao tema padro de consumo com recomendaes para minimizar seus impactos para o desenvolvimento sustentvel (CNUMAD, 1992, cap. 4). tema, em 2002, da Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel, na qual se afirma que sem a implementao de polticas pblicas consistentes, a questo do consumo no poderia ser enfrentada. A reunio da Cpula props a elaborao de um conjunto de programas, com durao de dez anos - 10 Years Framework Programapoiando iniciativas para promoo de mudanas nos padres de consumo e produo, o que resultou no Processo de Marrakesh.

A LGUMAS INICIATIVAS POLTICO - INSTITUCIONAIS BRASILEIRAS


O Brasil aderiu ao Processo de Marrakesh em 2007. Em 2008 a Portaria n 44 de 13 de fevereiro instituiu o Comit Gestor Nacional de Produo e Consumo Sustentvel, articulando vrios ministrios7, com a finalidade de elaborar o Plano de Ao para a Produo e Consumo Sustentveis PPCS (MMA, 2011) que teve lanamento oficial em novembro de 2011. O plano busca o envolvimento da sociedade em sua implementao e rene seis aes prioritrias: aumento da reciclagem, agenda ambiental na administrao pblica, construes sustentveis, varejo e consumo sustentveis, educao para o consumo sustentvel, compras pblicas sustentveis. Outras iniciativas poltico-institucionais reforam e avanam na questo: criao da Secretaria Nacional de Economia Solidria, em 2003; Poltica Nacional de Mudana do Clima (PRESIDNCIA DA REPBLICA, 2009); Lei 11.947 (PRESIDNCIA DA REPBLICA, 2009a), sobre refeies saudveis no sistema de merenda escolar; Instruo Normativa 01 (MPOG, 2010) com critrios de sustentabilidade ambiental na aquisio de bens, contratao de servios ou obras; e Poltica Nacional de Resduos Slidos (PRESIDNCIA DA REPBLICA, 2010). No campo das compras pblicas sustentveis tem merecido destaque o uso do procedimento licitatrio com metas de interesse pblico, designado tecnicamente como uso do poder das compras governamentais (FERNANDES, 2008, p.7). Tal prtica, longe de evidenciar esgotamento de suas potencialidades como instrumento de poltica econmica, aponta crescente internalizao das questes socioambientais nas prticas e diretrizes normativas emanadas pelo governo. Os temas entram com vigor na agenda poltica do governo indicando caminhos para redesenho nas polticas pblicas (MACHADO, 2002) e resulta em crescimento das licitaes sustentveis:

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Sobre palavras e atos no consumo sustentvel no Brasil

Grfico 1: Evoluo e Crescimento das Licitaes Sustentveis no Brasil. Fonte: SECOM, 2012.

No parecemos estar diante de um fenmeno fugaz, mas de um instrumento de poltica pblica (ARIZTIA et al, 2013). Prticas como licitao sustentvel, compras pblicas sustentveis, ecoaquisio e compra ambientalmente amigvel so novas expresses correntes, que se propem a servir de guidelines para novas prticas, tais como as de Bidermanet all, (2008, p.25). Para Couto e Ribeiro (2011, p.2), o conceito de Compras Pblicas Sustentveis surgiu como proposta efetiva de promover polticas de contratao pblica que favoream o desenvolvimento e a difuso de mercadorias e servios favorveis ao meio ambiente. O mercado responde criando nichos e oportunidades de negcios, conferindo um esverdeamento a ofertas. Enquanto opta-se por novas marcas verdes, vive-se a esperana de que novas tecnologias assegurem a perenizao do modelo de consumo atual. Como apontam Gonalves-Dias e Moura (2007, p.6) (...) giram em torno da escolha entre marcas e pouco discutido sobre os efeitos do consumo excessivo. Desde a perspectiva do mercado, h duas correntes de pensamento. A primeira se origina no empresariado com proposies para o debate relativas promoo da responsabilidade social empresarial e a conscientizao socioambiental dos consumidores, vertentes que se confundem com o marketing das empresas. A segunda se origina em organizaes da sociedade civil que avanam na promoo da cidadania dos consumidores com ramificaes polticas em esferas de partido e governo, o que propicia campo frtil para sua instrumentalizao por interesses de cunho eleitoral (BARTHOLO, AFONSO e PEREIRA, 2012). Na academia, os estudos sobre padres de consumo e estilos de vida ganharam ateno; no apenas de economistas, mas de variados campos das cincias sociais que discutem modernidade e poltica (GIDDENS, 1991, 1996 e 1997;EDEN, 1993; HELLER e FEHR, 1998;SOUZA SANTOS, 1999), o papel do cidado no ambientalismo, a sociedade e a cultura do consumo, e o consumo cidado na era global (BAUDRILLARD, 1995; FEATHERSTONE, 1995; CANCLINI, 1996;SPAARGAREN e VLIET, 1998; SPAARGAREN e MOL, 2008; HALKIER, 1999; PAAVOLA, 2001a, 2001b;DOUGLAS e ISHERWOOD, 1990;RITZER, 2001; MILLER, 1997). No Brasil ainda frgil o enraizamento acadmico dos estudos e pesquisas crticos

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e independentes (BARTHOLO, AFONSO e PEREIRA, 2012). O principal domiclio institucional das pesquisas empricas est em organizaes vinculadas s polticas de governo ou s estratgias empresariais. O levantamento da produo acadmica brasileira evidencia uma bifurcao: de um lado os que identificam no consumo tico um vetor poltico, capaz de impulsionar transformaes na organizao da cultura e da vida em sociedade mais amplas do que a mera expanso dos mercados como em Portilho (2004 e 2005); Fontenelle (2005); Barros e Costa (2008); Rattis Teixeira (2011) e, de outro lado os que, se distanciando de uma politizao do consumo, empenham-se numa aproximao exploratria por mensurar algumas dimenses deste fenmeno, como encontramos em Bedante (2004); Bertolini e Possamai (2005); Baisch (2008) e Freitas e Resende (2010). As discusses apontam para um novo olhar crtico sobre a economia, onde o consumo um ato relacional e dialgico, pois falar de padres de consumo e estilos de vida implica colocar em discusso modos de relao e condio de vida, j que o consumo no se limita compra, abrange o enquadramento valorativo e regulatrio das interaes humanas. Este contexto, que confere esta nova perspectiva sobre o consumo, torna-se ainda mais evidente se considerarmos as designaes adotadas - como consumo verde, consumo tico, consumo responsvel, consumo consciente - referidas necessidade de se redesenhar o enquadramento valorativo do ato de consumir. Faz-se manifesta uma nova incorporao discursiva: preocupaes socioambientais impregnam os estgios do processo de compra e contratao dos agentes pblicos, com benefcios para o ambiente e a sociedade. Cresce o reconhecimento de que compras pblicas so um vetor de transformaes e mudanas, na medida em que so eficazes para a proteo do meio ambiente e servem como referncia exemplar para prticas privadas, como em Burja (2009); Sanne (2002); Thogersen (2005) e Wolff e Schnherr (2011). A insero do tema sustentabilidade nas compras governamentais provoca redesenhos no arcabouo regulatrio, com implicaes jurdicas e institucionais. Podemos afirmar que as aes aqui apontadas neste campo parecem ter um carter seminal a servio do redesenho de uma nova institucionalidade. Com este olhar de transformaes nas relaes de consumo, buscamos, nas entrevistas da pesquisa qualitativa, as contradies. A bem da verdade, as contradies saltam do exame das transcries das entrevistas. As mudanas no contexto poltico-institucional de um lado se instituem para acolher e estimular a transformao socioambiental e de outro, incitam o cidado a desempenhar seu papel consciente e usar seu poder de compra pra forar o mercado produo do que quer consumir. Mas o que relataremos a seguir gera dvidas sobre o que quer o consumidor e sobre sua possibilidade de interferir e fazer avanar a prtica. Nos

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Sobre palavras e atos no consumo sustentvel no Brasil

desafia a tentar compreender a amplitude de uma proposta de educao para o consumo sustentvel frente ao contexto.

I NTERPRETANDO A VOZ DOS GRUPOS FOCAIS : OS APARENTES PARADOXOS


DO CONSUMO CONSCIENTE

Retiramos dos grupos focais os aspectos que saltam da totalidade das transcries e anlises dos grupos focais se procuramos contradies ou impedimentos para o crescimento do consumo consciente. Estes aspectos apontam para o que chamamos de aparentes paradoxos. So contradies que sugerem dvidas quanto ao consumo politizado. Todavia, ao relacion-los ao contexto, so esperados porque as circunstncias os favorecem. Estas consideraes precisam ser levadas em conta nas polticas de consumo quando se pretende o cidado como instrumento desta mudana. Trazemos somente parte das falas descontextualizadas do todo ou mesmo do grupo, porm, so as que mais claramente destacam os aspectos que queremos evidenciar. Ressaltamos que a totalidade das transcries nos permitem as afirmaes que fazemos e as questes decorrentes delas nos auxiliam a refletir sobre aes de estmulo para a transformao social que lhe corresponde (ou lhe atribuda). Importante ressaltar que as entrevistas ocorreram prximas a realizao da Rio + 20 - Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel -, no Rio de Janeiro, e ganhou a grande mdia no Brasil, o que pode ter influenciado os diversos discursos, afastando-os no sentido que aqui os encaramos, das prticas dos entrevistados. Em seguida apresentamos uma sntese de tais resultados.

- Onde discurso e prtica se encontram


Primeiro, gostaramos de evidenciar que nos depoimentos de dois grupos os aparentes paradoxos no esto presentes: os pequenos agricultores familiares e os militantes de organizaes no governamentais pelo consumo consciente. Nestes dois grupos discursos e prticas apareceram imunes aos aparentes paradoxos apontados na sequncia. Estes grupos evidenciaram tanto o domnio dos discursos, quanto declaram prticas alinhadas a eles: Eu tenho uma preocupao tambm, alm do transgnico, com o consumo excessivo de combustvel fssil, gasolina, petrleo. Isso a complicadssimo e o mercado estimula isso. Todo mundo ter carro, maravi-

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lhoso, n? Mas uma faca de dois gumes, um tiro no p (produtores orgnicos/ baixa Piabet, RJ). A minha preocupao seria sempre o coletivo. Tivesse compromisso social, independente de ser pequeno ou grande; tem compromisso social, t com tudo comigo. Mas se no tem comprometimento social, meu filho, est fora (produtores orgnicos/ baixa Piabet, RJ). Voc paga 8, 10 reais num quilo de cenoura orgnica, vamos dizer, mas voc vai deixar de gastar no remdio e no veneno (produtores orgnicos/ baixa Piabet, RJ). Depende do produto. Se for coisa de limpeza, produto de limpeza eu acho muito difcil, porque uma qumica que a gente no consegue sair. A gente tenta alternativa, busca alternativas(consumidores conscientes / Rio de Janeiro, RJ) Eu abri mo do automvel. Solucionei, acho, que a questo de trnsito, poluio, trabalho em casa, que dizer, moro no lugar onde eu trabalho e a minha forma de lidar com o trnsito outra. Metr, nibus, taxi, acabo usando taxi, mas no mais carro (consumidores conscientes / Rio de Janeiro, RJ). Bicicleta, a gente usa bicicleta. Eu trabalho perto, ela est trabalhando em casa. A escola da filha perto. O consultrio perto. Tudo perto pra gente. Eu dou aula no Parque Laje, ento a gente est mais ou menos estrategicamente no mesmo centro. Isso facilita (consumidores conscientes / Rio de Janeiro, RJ) .

- O discurso desgarrado da prtica nos grupos de renda mais alta


As classes de renda mais alta, de uma maneira geral, evidenciam um discurso elaborado sobre os temas pesquisados, algum domnio do vocabulrio do campo do chamado desenvolvimento sustentvel e das questes relativas qualidade de vida a ele associadas, evidenciando informao. Mas os vnculos dessa retrica com suas prticas de vida cotidiana so tnues (ou mesmo nulos), com observado a seguir: Eu me lembro quando apareceu o chester, que diabo de bicho esse? Ento, eu tenho uma viso poltica sim, mas no tenho tanto cuidado, como gostaria at de ter, como a [fulana] tem, como a [cicrana] tem, com a sade, no caso. Mas eu tenho a noo, o conhecimento... S no

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muito a disposio (mulheres / terceira idade/mdiaalta/ Rio de Janeiro, RJ). Quando eu penso em outros consumos cremes ou coisas de higiene, assim, eu no vou numa farmcia pensando num ainda no chegou (mulheres adultas/ mdia-alta/Braslia, DF). Agora s com relao a essa coisa das compras, comigo acontece uma coisa singular. Eu prefiro sempre as melhores coisas, porque como eu no tenho muito critrio de qualidade, ento, por exemplo, eu j gosto de ir numa boa loja que eu j garanto, entrando ali, j tem uma certa qualidade garantida, ou seja, eu no vou errar na qualidade, por exemplo, do tecido. Ento, h muito tempo, eu sempre compro nessas casas tradicionais (homens adultos/mdia-alta/Braslia, DF). , a marca. Eu quero um Iphone porque um Iphone, no porque ele faz alguma coisa, eu no preciso de nada do que ele faz, porque eu quero mesmo (jovens/ mdia-alta/Rio de Janeiro -RJ). Passa pela minha cabea sim, mas um pouco mais individualista. o meu organismo. Mas eu no sou muito exigente em relao a isso, eu no corro atrs de um frango... (mulheres/ mdia/alta/Braslia, DF). Talvez voc no pense nisso na hora, depois voc pode at pensar, voc sabe que prejudicial ao meio ambiente, mas quando voc est comprando no vai pensar (funcionrios pblicos / mdia/ Aracaju, SE). As entrevistas nos mostram que h informao, compreenso do que seja a sustentabilidade em seus aspectos ambientais, sociais e muitas vezes, mesmo os culturais, alm dos econmicos. Os entrevistados chegam a apontar quais deveriam ser seus comportamentos, mas fica evidente que as aes no correspondem informao adquirida. Os prprios entrevistados declaram ser mais individualistas ou que ainda no chegou este suposto alinhamento entre as informaes e suas atitudes ou ainda, h uma certa manifestao de desacordo entre o que pensam e o que fazem, como se o que fazem fosse um passo adiante de manifestao do que pensam, ainda no alcanado.

- O discurso alinhado a prtica nos grupos de renda mais baixa


As classes de renda mais baixa, ainda que no evidenciem um discurso articulado sobre os temas, evidenciam prticas mais prximas das esperadas para um consumo sustentvel. Seus discursos so simples e se apropriam menos de termos ou temas
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ligados discusso de sustentabilidade. Suas prticas cotidianas, entretanto, so mais afinadas com um estilo de vida sustentvel, ainda que no se afirme aqui um consumo consciente e sim imposies das circunstncias, das necessidades e/ou da cultura. Eu tenho um exemplo de um homem que passa com caminhonete vendendo verdura, sempre que ele vem, eu compro. O aa eu compro do Valrio, que um cara l da Esperana que est lutando (homens/ baixa/ Praia Grande, SC). No, a gente cozinha todos os dias a gente no tem aquela coisa de comer miojo ou coisas instantneas muito difcil (mulheres/baixa/Vitria da Conquista/BA). O alimentcio se avalia a necessidade, por exemplo, coisa que se produz no se compra, carne, banha, verdura, feijo, aipim, no se compra. Se compra acar, caf, as coisas que no se produz. E eletrnico por necessidade, se precisa mesmo, compra (adultos jovens /baixa/ Praia Grande, SC). Sempre fao uma listinha, vou l no mercado e compro o necessrio (adultos jovens /baixa/ Praia Grande, SC). As classes de renda mais baixas declaram consumir de maneira mais alinhada com o que descreve o conceito de consumo consciente, por outro lado, na maioria das vezes, sequer se do conta disto. A compreenso de seus contextos de vida nos deixa depreender que seu consumo est limitado por seu ambiente, circunstncias e baixo poder de compra. Ou seja, nestas localidades, pequenas cidades do interior, h mais oferta de produtos caseiros, artesanais, sem agrotxicos ou ainda, h hbito de plantar em casa, ou comprar produtos plantados pelos vizinhos, amigos ou conhecidos. Estes grupos deixam claro que no tm hbito de frequentar shopping centers ou centros comerciais (em alguns grupos pela falta de recursos para o transporte) e que compram do comrcio local, mais acessvel. E mesmo quando vo a mercados, tendem a comprar produtos menos preparados industrialmente, como foi o caso do Miojo (macarro instantneo) citado em dois grupos com estas caractersticas, como referncia implcita de algo que no bom ou que est fora de sua cultura. Em contraposio, nos grupos rurais os discursos tem mais estreita vinculao com os atos de vida cotidiana, evidenciando familiaridade com efeitos das escolhas de consumo sobre a sade e o meio ambiente, ainda que no haja tanta retrica explicativa: Tambm estou na mesma, porque ns temos que se preocupar sim, porque, s vezes, se ns no se preocupar, ns mesmos se contaminamos, n? (produtores orgnicos/Rio de Janeiro, RJ)

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Eu compro de produtor local feijo, milho, pra consumo, pra tratar dos animais (homens/baixa/Praia Grande, SC). A gente sabe que tem uma campanha que lei eles cuidar dessa parte ambiental, ter um socioambiental dentro da empresa, e s vezes eu tento evitar e comprar coisas daqui, que no so produzidas na minha cidade, tipo, mais produto natural, frutas tento comprar a da estao, nem compro, n, eu pego no p, a gente tem essa liberdade. E arroz, tem produzido na regio... (homens/baixa/PraiaGrande, SC). Os participantes das classes de renda mais baixas no apresentam para suas prticas de consumo sustentveis discursos justificativos ou que faam apologia de seus atos. Tais atos de consumo falam por si mesmos. So mais determinados pelas necessidades do que por opes ideolgicas. As circunstncias em que tais atos ocorrem evidenciam um maior acesso relativo a produtos orgnicos, de produo caseira, de pequenos produtores ou fabricantes, com presena relativa maior de produtos da chamada economia solidria. Uma decorrncia lgica por nossa interpretao que classes de renda mais baixa consomem menos produtos incompatveis com o consumo dito consciente no por serem mais altrustas, mas por no disporem de renda para comprarem e consumirem mais. Sem disporem de dinheiro suficiente para adquirir bens industriais ofertados nos mercados, ou ainda por hbito, fruto da cultura na qual esto inseridos, optam por produtos (muitas vezes orgnicos) de produo caseira no por livre escolha de um suposto consumidor consciente e, sim, condicionada pela pouca renda monetria disponvel e pela a imposio das necessidades e circunstncias. dentro deste contexto que, sem apego a marcas, priorizam adquirir produtos locais e/ou de maior durabilidade. Mas analiso a qualidade tambm. Por exemplo, o tomate comprado eu no como, porque eu sei que vai muito agrotxico. Ento o que eu produzo l na horta, que daquele pequenininho, cereja, no tem nada de veneno, ento a eu como (homens/baixa/Praia Grande, SC). O aipim tambm outro produto que no vai nada de agrotxico, ento eu gosto de comer ele e troco a batata inglesa pelo aipim, porque eu sei que a batata inglesa vai bastante veneno. Embora eu goste dela, troco ela pelo aipim, porque ele um produto natural, que no vai nem adubo, nada. Mas comprar orgnico, no (homens/ baixa/Praia Grande, SC). Hbito de comprar orgnico no temos, no precisa. A gente produz (homens/baixa/Praia Grande, SC).

- A presso da necessidade nas escolhas nos grupos de renda

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mais baixa
Preo e qualidade so os principais critrios de escolha. Preo critrio-chave mesmo para membros das classes de renda mais alta, que dispem de um maior leque de opes de escolha. No caso de classes de renda mais baixa h conscincia da presso imposta pela necessidade, inclusive impondo restries ao leque de escolhas possveis, como exemplarmente expressos nos depoimentos a seguir: A gente compra muito pela necessidade. Na escolha por exemplo, a gente vai l na feira, t faltando um tempero ou uma verdura, a gente olha, v o que no tem .. e compra o mais em conta tambm (mulheres/baixa/ Vitria da conquista/BA). No meu caso mesmo assim s vezes eu fico usando uma coisa demais... fica gastando... no d mais pra usar...a eu compro! Eu fico repetindo demais a blusa fica gastada. A no tem mais serventia a eu vejo que t precisando comprar uma roupa (mulheres/baixa/Vitria da conquista/BA).

- Acesso a produtos mais sustentveis


Entre depoimentos de pessoas do meio rural (e tambm habitantes de pequenas cidades) os hbitos de consumo incluem um espectro de alternativas significativamente mais amplo que a compra de bens oriundos da produo industrial. Dois elementos merecem especial meno no consumo desses grupos: a aquisio de alimentos, roupas, produtos de higiene pessoal e de limpeza produzidos localmente por pequenos empreendimentos; e as relaes de troca no monetrias e cooperao com vizinhos. Essas duas presenas fortes contribuem para ampliar o peso relativo dos alimentos e produtos orgnicos no consumo total. Deve tambm ser especialmente recordado que no meio rural h maior oportunidade para as pessoas disporem de uma horta prpria ou terem acesso a uma: L em casa a gente faz sopa, a gente no faz um miojo se for o caso de usar macarro, por exemplo, do miojo a gente usa pouco a gente utiliza verduras, carnes, e o macarro do miojo. Mas muito difcil... s no caso de pressa e bem difcil (adultos jovens/baixa/Praia Grande, SC). O orgnico, no tenho hbito de compra, o que eu produzo e procuro produzir sem agrotxico nenhum (homens/baixa/Praia Grande, SC).

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- Critrios sociais com primazia sobre critrios ambientais


Um resultado significativo que, quando se consideram as respostas livres, os critrios sociais aparecem com maior frequncia que os ambientais como possveis determinantes secundrios das escolhas de consumo, e que se observa uma forte influncia da mdia. Exemplar nesse contexto a muito citada referncia a um fato de grande cobertura na mdia na poca da pesquisa: a denncia e punio da empresa Zara por explorao de trabalhadores clandestinos como mo de obra escrava em So Paulo.Com a exceo dos grupos de militantes e pequenos agricultores, pouco frequente nas respostas espontneas dos entrevistados a referncia a critrios ambientais para suas escolhas. Mesmo em meio aos militantes do consumo consciente a influncia da mdia parece um fato inegvel, corroborado pelo destaque dado a um tema especfico de bastante divulgado na poca da pesquisa: a prescrio do uso de sacolas plsticas nos supermercados: Eu considero, por exemplo, farmcia, bolsinha no me do mais, eu boto no bolso. Que muitas vezes voc vai no supermercado e se muito pesado botam duas sacolas: no, bota s uma! No precisa sacola, mais lixo (militantes em etnia/Rio de Janeiro, RJ). O negcio do plstico pra mim tambm importante. Eu evito, assim, usar e carregar, sacolinhas plsticas. No meu carro sempre tem trs ou quatro, praquelas feiras de agricultura familiar (homens adultos/mdia-alta/ Braslia, DF). , eu tenho as sacolinhas separadas. Me pergunta se eu levo? (militantes em etnia/Rio de Janeiro, RJ).

- Admirao por quem pratica o consumo consciente (o outro)


A no considerao espontnea de critrios ambientais nas respostas, no significa, no entanto, que, em novo aparente paradoxo, no desenrolar das entrevistas eles no reconheam grande virtude em pessoas que pautem suas decises de consumo segundo tais critrios. Mas essa uma virtude de poucos, de outros, no uma regra geral para todos os membros de uma sociedade: Honestamente no (militantes em etnia/Rio de Janeiro, RJ). Eu amo, adoro as pessoas, gosto muito da ideia do consumo ou do crescimento sustentvel, porque eu acredito que a natureza, naturalmente, nos d um excesso, e esse excesso justamente a nossa sustentabilidade. Ento, qualquer pessoa que eu sei que produz, ou que pensa nesse conceito de consumo sustentvel eu vejo

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que ela est atenta a esse dado (mulheres/ mdia-alta/ Rio de Janeiro/RJ). At o ecolgico chato, eu respeito, sinceramente. Eu ainda acho o ecolgico chato melhor do que eu, sinceramente. Eu tenho conscincia que a nossa falta de conscincia triste (mulheres/mdia-alta/ Braslia, DF). Eu vejo como ousada, do caramba. Porque est indo na contra mo de todo esse consumo industrializado(militantes em etnia/Rio de Janeiro, RJ). Percebido pela maioria dos entrevistados como uma virtuosidade de outros, o consumo consciente no serve para os entrevistados como padro norteador do estilo de vida de pessoas comuns. Esta talvez seja a mais clara contradio entre as perspectivas da grande maioria dos entrevistados e os grupos de militantes e pequenos agricultores familiares. Uns acreditam que um estilo de vida que professa comprometimento com a sustentabilidade uma opo factvel para a sociedade como um todo, outros no. No entanto ambos reconhecem ser esta uma opo de vida virtuosa por parte de quem a pratique.

- Valorizao dos pequenos empreendimentos x capacidade de produo e qualidade


A maioria dos entrevistados valoriza a importncia dos pequenos empreendimentos de base local como possveis fornecedores das compras pblicas. Eu acho que sim, gente. As pequenas empresas, eu acho que merece essa fora (mulheres/ baixa/ Vitria da Conquista, BA). difcil voc chegar no supermercado e encontrar pequenos na prateleira (artistas/ Rio de Janeiro, RJ). Eu acho que tem que ser levado em conta principalmente pra desenvolver a economia local, eu acho que tem que priorizar, se for concorrncia internacional e nacional, o nacional, mesmo que seja mais caro, porque a desenvolve o prprio pas. No aspecto regional, acho que tambm vale isso (jovens adultos/ media-alta/ Guaratinguet, SP). Ao mesmo tempo em que afirmam esta preferncia, os grupos expressam forte desconfiana com relao aos pequenos apresentarem condies de desempenho satisfatrias, dando conta das exigncias relativas escala, qualidade ou prazos da compra pblica.

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A nica coisa que eu penso o seguinte: uma empresa pequena vai suportar a demanda? (mulheres/ mdiaalta/ Braslia, DF). Eu iria na famlia, eu acharia mais confivel a famlia. Eu sei que poderia muito bem me enganar, a famlia podia no ter um controle de qualidade... Mas a princpio... (adultos jovens/ mdia-alta/ Rio de Janeiro, RJ). Mas tem servios que pequenas empresas no estariam aptas para atender. Eu penso, mas eu nunca tinha pensando com gestora de um rgo pblico, mas eu penso que at poderia fazer isso, dar oportunidade, em todos os tipos de compra, todos os tipos de servio, dar oportunidade a essas pequenas tambm, tipo ter uma cota pra que essa pequena possa crescer. Porque o nosso problema, e acho que do nosso pas, isso, a gente no tem essa oportunidade, a dos pequenos totalmente diferente da oportunidade da dos grandes (militantes em etnia/Rio de Janeiro, RJ). As desconfianas com relao a importncia das pequenas empresas nas compras pblicas aumentam nas perguntas induzidas. Mais significativo ainda o fato de que, entre os jovens (com as duas excees j apontadas), parece haver maior valorizao da importncia econmica das grandes empresas e suas mensagens do marketing: Coisa de empresa grande essa coisa de moda (jovens/ Glria do Coit, PE). Pode ser um produto melhor do que a da grande, mas eu compro na loja grande (jovens/ Glria do Coit, PE). Porque passa o comercial na televiso(jovens/ Glria do Coit, PE). Porque dependendo do produto, talvez uma empresa menor tenha mais cuidado com o produto, talvez uma empresa maior seja mais confivel de outra forma porque tem um nome a zelar. (jovens adultos/ mdia-alta/ Guaratinguet, SP). Acho que uma empresa de maior porte teria maior controle de qualidade, voc poderia gerar mais emprego, que talvez uma empresa pequena no desse conta da sua demanda (jovens adultos/ mdia-alta/ Rio de Janeiro).

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Acho que uma empresa grande tenha mais confiabilidade, que controle de qualidade, essas coisas. Mas eu acho que mesmo assim, voc tendo uma empresa grande e uma pequena, a tendncia voc achar que a grande melhor. (jovens adultos/ mdia-alta/ Rio de Janeiro). As empresas maiores tem mais condio de dar desconto (adolescentes/ mdia-alta / Rio de Janeiro, RJ).

- Influncia do cidado nas compras e oramento pblico


A maioria dos entrevistados (com algumas excees) no acredita que pessoas comuns possam influenciar as compras pblicas. As principais razes apontadas para isso na pesquisa foram os processos decisrios opacos e os efeitos nefastos da corrupo e do trfico de influncias. Se eu t comprando uma coisa que pblica e eu sou o gestor pblico, eu tenho que dar publicidade ao quanto eu paguei naquela coisa (homens/ mdia-alta/ Braslia, DF). Favorecimento talvez sim, alm de propina (homens/ baixa/ Praia Grande, SC). O cara compra aquilo que ele acha que tem que comprar, sem saber o interesse do coletivo. E por outro lado o povo tambm no se organiza (homens/ baixa/ Praia Grande, SC). No, porque j tem muita coisa tentando influenciar, tem protesto... No muda. O prefeito no vai deixar de comprar porque um grupo fez um tal protesto e falou que aquilo destri o meio ambiente. Eles vo comprar o que estiver bom na viso deles, o que der mais lucro pra eles, no caso... (jovens adultos/ mdia-alta/ Rio de Janeiro, RJ).

D ESAFIOS POSTOS : CONSIDERAES FINAIS


Uma contradio se estabelece nos resultados trazidos aqui. As classes mais altas, que compram em maior quantidade e poderiam ser influenciadoras de outros consumidores (sob a perspectiva mercadolgica) no praticam o consumo consciente. Sabem o que , articulam os conceitos e conhecem as prticas desejadas, mas afirmam que no as praticam. Por outro lado, as classes de renda mais baixas, com menor poder de compra, exercem seu poder de compra em prol da sustentabilidade, embora no o faam por escolha ou ideologia, mas por circunstncias.

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Nossa impresso, embora no possamos afirmar categoricamente - e justamente a reside o limite deste estudo - que a perspectiva econmica, aliada ao status social ainda dominam as escolhas: os que tem poder de compra compram o melhor, dentro de suas condies, mesmo que o produto no apresente caractersticas relacionadas sustentabilidade, que conhecem; j os que tem baixo poder de compra, compram o que precisam, tambm dentro de suas perspectivas econmicas. Neste contexto e do ponto de vista econmico, o pas tem investido no crescimento da classe mdia. Talvez este seja o mais notvel resultado do ciclo expansivo recente da economia e das polticas de incluso e distribuio de renda: a ascenso de uma nova classe mdia, estimada em 29 milhes de novos consumidores (NERI, 2010). Neste sentido, se por um lado as classes antes menos favorecidas ganham condies de vida mais dignas, talvez ampliem o leque de possibilidades de compra por status social, o que aumentaria o consumo de uma maneira geral, revertendo-o favoravelmente para o desenvolvimento econmico, mas sem comprometimento com o sustentvel. A deciso por produtos mais sustentveis ou menos ofertas ficaria para o campo de deciso dos produtores (o que nos parece impossvel pela lgica mercadolgica). O acesso que tanto os moradores das pequenas localidades, quanto os de cidades rurais, ou de bairros mais pobres tm a sua volta, como pequenos comrcios e pequenos produtores, por exemplo, parece poder ser facilmente descartado como opo se for alcanado maior poder de compra e com ele, acesso a deslocamentos que lhes permitam comprar produtos oferecidos em escala; ou seja, as prticas investigadas, alinhadas com o que se espera do consumidor consciente, parecem fragilizadas diante desta hiptese. O consumidor das classes de renda mais baixa deixa claro que sua opo no ideolgica, mas circunstancial, e talvez pudesse mudar se mudassem as circunstncias. Um outro fator de destaque neste raciocnio o elogio aos ecolgicos, mas a afirmao categrica que essas atitudes so para outros e no a dos entrevistados, reforando o que afirmamos acima: os entrevistados compram o melhor do que podem, sem outra preocupao. Desta perspectiva nada mais diferencia a compra dos entrevistados de maior renda dos de menor renda, a no ser que o primeiro tem conhecimento sobre o consumo consciente e mais para gastar. A valorizao da pequena empresa ou de pequenos produtores como fornecedores do Estado nas compras sustentveis tambm contraditria, uma vez que boa parte dos entrevistados duvida da capacidade da pequena empresa em entrar no jogo do mercado obedecendo-lhe as regras. Do que se pode afirmar que, embora considerem importante que os pequenos ganhem esta fora, as opes dos governos por grandes fornecedores estaria absolutamente justificada na falta de competncia das pequenas para o mercado. Todo tipo de argumento - da qualidade s condies de negociao - em todos os grupos, so utilizados para a defesa da grande empresa, a despeito da valorizao da pequena. Isso parece ainda mais contraditrio quando encaramos que as pequenas e mdias

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empresas brasileiras representem 20% do PIB - Produto Interno Bruto - e so responsveis por 60% dos 94 milhes de empregos no pas (BRASIL GOV.BR, 2010). A estas anlises, some-se o fato de que, com exceo dos grupos apontados no incio, todos os demais esto descrentes das compras pblicas e da capacidade de que o poder pblico possa escut-los e lev-los em considerao em suas decises. Estas contradies, que chamamos de aparentes paradoxos, nos ajudam a refletir sobre possveis dificuldades no avano do consumo consciente, parte do que o governo brasileiro considera importante para o desenvolvimento sustentvel. Em seu Plano de Produo e Consumo Sustentvel, o governo brasileiro estabeleceu a prioridade do consumo correto. Desta forma, a partir das colocaes acima, gostaramos de evidenciar os desafios que nos parecem demasiado grandes para que o consumo tico possa avanar como ferramenta de transformao socioambiental. Seria preciso avanar muito na disponibilidade de produtos sustentveis nas grandes cidades, focar em polticas que facilitem o acesso das pequenas, tanto profissionalizao e ao mercado, quanto ao acesso s instncias de governo como fornecedores e articular uma campanha de comunicao que possa chegar em todo o pas, educando o consumidor para este tipo de atitude. Para a produo sustentvel, ainda precisamos de maior investimento em tecnologias e de sua utilizao/ aplicao, combate ao greenwashing, reforo da responsabilidade social empresarial como prerrogativa para a produo em larga escala. Desde esta anlise, no nos parece que esteja havendo mudanas significativas nos padres de produo e consumo, sobretudo se consideramos os efeitos do consumo excessivo. Os novos desafios que se impem podem ser resumidos em duas tarefas gigantescas: viabilizar uma poltica de desenvolvimento capaz de redesenhar o tecido urbano e oferecer prosperidade e qualidade de vida para o povo brasileiro e a nova classe mdia em particular. Certamente para isso ser preciso um elenco de inovaes, tanto econmicas quanto sociais, mas, sobretudo, institucionais. Os novos desafios somente podero ser enfrentados com sucesso mediante a abertura, ao povo brasileiro, de novos espaos de experincias e novos horizontes de expectativas, aptos a superarem os aparentes paradoxos identificados na pesquisa. Isso implica a formulao de um estilo de vida econmico reconhecido como factvel para toda a sociedade e a superao de uma tica econmica da sustentabilidade imposta somente as urgncias das necessidades.

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NOTAS
1

Ver: http://choices.concoctions.ca/ O consumo foi definido na pesquisa como aquele que leva em considerao nos seus critrios de escolha no apenas preo, mas outros determinantes sociais, culturais, ambientais, etc. Renncia ao consumo ou sua deliberada reduo foram considerados tambm pelo projeto como possveis expresses deste tipo de consumo. Ver: relatrios de consumo tico: no Chile (http://choices.concoctions.ca/wpcontent/uploads/2012/02/Ethical-consumption-in-Chile.pdf) e no Brasil (http://

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Sobre palavras e atos no consumo sustentvel no Brasil

choices.concoctions.ca/wp-content/uploads/2012/02/RELATRIO-CONSUMO-TICO-NO-BRASIL1.pdf)
4

Ver: relatrios de compras pblicas sustentveis: no Chile (http:// choices.concoctions.ca/wp-content/uploads/2012/10/Reporte-Comprasp%C3%BAblicas-en-Chile.pdf) e no Brasil (http://choices.concoctions.ca/wpcontent/uploads/2012/02/Compras-publicas-sustentaveis.pdf)

Os grupos focais entrevistados na pesquisa brasileira tiveram a seguinte distribuio: 4 grupos femininos, 2 masculinos e 10 mistos; 8 grupos realizados na regio sudeste, 2 na centro oeste, 3 no nordeste e 3 na regio sul; 8 grupos da classe de renda mdia alta, 4 a classe de renda baixa e 4 no se formaram por classe de renda, por isso, indiferentes quanto a este aspecto; 01 grupo de terceira idade, 10 grupos de adultos, 4 grupos de jovens adultos e 1 grupo de adolescentes. Utilizado o Critrio Brasil da Associao Brasileira de Empresas de Pesquisa em vigor em 01/02/12 (CCEB, 2012), definidas as classes por A1, A2, B1, B2, C1, C2, D, E. Embora o critrio econmico seja adequado para trabalhos estatsticos, o que no o caso deste trabalho, utilizamos suas referncias apenas para que crissemos uma contextualizao econmica, relacionada ao potencial de compra, para parte dos grupos focais. As correspondncias adotadas foram:
CCEB Renda Mdia Familiar Bruta/ Valor em Reais A1 A2 B1 B2 C1 C2 D E Acima de 12.926 12.926 8.418 4.418 2.565 1.541 1.024 714 477 No trabalhados Bai xa Grupos Al ta/al ta Mdia/alta

Ministrio do Meio Ambiente; Ministrio da Cincia e Tecnologia; Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; Ministrio de Minas e Energia; Ministrio das Cidades e Ministrio da Fazenda

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Sustentabilidade em Debate Sustainability in Debate

gua e espaos transfronteirios na Amrica do Sul: questes a partir do territrio1


Gisela A. Pires do Rio1 Helena Ribeiro Drummond2
1

Gegrafa, Professora Associada na Universidade Federal do Rio de Janeiro, Brasil. Pesquisadora do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico. giselario@ufrj.br 2 Gegrafa, doutoranda no Programa de Ps-Graduao em Geografia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, Brasil. helenardrummond@gmail.com

Recebido em 11.01.2013 Aceito em 04.06.2013

ARTIGO

Resumo
Muitos pases permanecem reticentes implantao de novas institucionalidades e arenas de negociaes participativas em espaos transfronteirios. Assumindo-se a existncia de dinmica transfronteiria peculiar, o presente trabalho apresenta e discute questes sobre gesto de gua em espaos transfronteirios, a fim suscitar debates sobre situaes efetivas de cooperao/ conflito transfronteirios na Amrica do Sul. Partimos do pressuposto de que uma turbulncia de escalas caracterstica dessas reas. Entende-se por turbulncia de escalas a possibilidade de manifestao de cooperao, tenses, conflitos e disputas em mltiplas escalas. Recorrendo a exemplos recentemente discutidos na literatura geogrfica em diferentes regies do mundo, foram definidos parmetros para refletir sobre a realidade sul-americana. Esses parmetros referem-se s manifestaes de concordncia e discordncia da implantao de dispositivos de gesto de guas por bacias hidrogrficas. Complementa o levantamento bibliogrfico, a anlise de documentao de organismos internacionais, tendo em vista a identificao de situaes que se projetaram em vrias escalas geogrficas. O interesse do trabalho reside na apresentao de questes prprias ao contexto sul americano, como proposta de agenda para reflexo. Nas consideraes finais so apresentados os desafios que nos parecem mais significativos para a construo de proximidades institucionais nos espaos transfronteirios. Palavras-chave: Gesto de guas, Amrica do Sul, espaos transfronteirios, escala geogrfica.

Abstract
Many countries remain reticent to the introduction of new institutions and arenas of negotiation in transboundary spaces. Admitting the existence of a peculiar transboundary dynamics, this article presents and discusses issues on water management in transboundary spaces, in order to foment the debates on actual cooperation/conflict situations in South America. We assume that a turbulence of scales is characteristic in these areas. This turbulence of scales is the possibility of the manifestation of cooperation, tensions, conflicts and disputes in multiple scales. The parameters to reflect upon South American reality were defined using examples recently discussed in geographic literature in different regions of the world. These parameters refer to manifestations of agreement and disagreement in the implementation of water management devices through hydrographic basins. In addition to the literature review, documents from international organisms were analyzed in order to identify situations that are projected in various geographical scales. The analysis is focused on raising particular issues to the South American context, offering an agenda for research. In the final section we present the challenges that seem to be more significant to the construction of institutional proximity in transboundary spaces. Key words:Water management, South America, transboundary spaces, geographical scale.

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I NTRODUO
Este trabalho retoma a premissa, j adotada em artigos anteriores, de que territrio consiste em instituio. Essa premissa implica em considerar dialeticamente o territrio como a base na qual criada parte do conjunto de normas e regras, e sobre a qual incidem as demandas por normas, regras e convenes que regulam a sociedade. Nesse sentido, o territrio tanto produto como sujeito de regulao social, econmica e poltica. Assumimos, portanto, a existncia de tenso entre regulao social, econmica para controle dos recursos, por um lado, e regulao poltica para domnio e controle do territrio, por outro. nessa tenso que evolui a dinmica geoinstitucional: interao entre indivduos, organizaes, estado e territrio. Na atualidade, questes de integrao regional, formao de redes urbanas em escala sul americana, demandas de descentralizao e uso compartilhado de recursos do os contornos da amplitude da gesto de guas como questo geoinstitucional que evidencia, ao mesmo tempo, contrastes e disputas na adoo de dispositivos em escalas supranacionais e locais. As reas transfronteirias representam para a gesto compartilhada certa zona de sombra. Cooperao entre cidades para soluo de determinados problemas e restries de natureza soberana impem desafios considerveis para as polticas pblicas e para a gesto de guas, do patrimnio natural ou de recursos minerais. Que contexto favorece a cooperao entre agentes locais pertencentes a regimes regulatrios distintos? Como se articulam as escalas de atuao dos agentes locais, dos reguladores e das instituies? Um esclarecimento de natureza metodolgica, no que diz respeito noo de escala se faz necessrio. Alm da questo amplamente trabalhada na literatura geogrfica sobre a diferena entre escala cartogrfica e escala geogrfica2, relao fenmeno/visibilidade/tamanho (CASTRO, 2003) e da crtica s concepes hierarquizadas do tipo boneca russa (um nvel escalar contido no outro) (SWYNGEDOUW, 2004), o recente debate que tomou corpo principalmente na cincia geogrfica anglo-sax no permite mais que tomemos expresses como local, regional, nacional e global simplesmente como contineres fixos da realidade, e sim que questionemos justamente sobre como estes contineres so politicamente construdos, ativamente disputados, e temporo-espacialmente reconfigurados pelos agentes sociais (MOORE, 2008). Ainda segundo Moore, de forma semelhante categoria de identidade nas cincias sociais, a escala no possui existncia ontolgica, mas epistemolgica. Resultado de processos materiais e com consequencias tambm materiais, as escalas geogrficas s quais este trabalho se refere no so [...] coisas concretas, mas conjuntos de prticas/discursos institucionalizados (PAASI, 2004, p. 537, traduo livre). Com isso a investigao da turbulncia de escalas, caracterstica das reas transfronteirias, se complexifica quando no se parte de um pressuposto espacial fixo (como o do tipo global versus local ou a bacia hidrogrfica), mas sim das mltiplas possibilidades de cooperao e conflito em relao gua. Esta

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questo ser ilustrada com exemplos da Amrica do Sul na penltima seo deste trabalho. Muitas so as contradies dos processos de desenvolvimento institucional na contemporaneidade. Dentre elas, a globalizao que viria acompanhada por um mundo sem fronteiras, viabilizado pela expanso e ampliao das redes de todo o tipo desencadeou, ao contrrio, um processo contnuo de traado de fronteiras internacionais. Certa obsesso pelas fronteiras (FOUCHER, 2007) se consolidou no ps-queda do muro de Berlim com a demarcao de 26.000 km de novas fronteiras internacionais (id. ibid). Das muitas modalidades de dinmicas socioespaciais subjacentes aos limites entre dois ou mais pases, modelos e contra-modelos, abertura e fechamento de fronteiras (id ibid), caracterizam regies que sofrem os efeitos de ruptura ou de integrao. Mantemos neste trabalho a compreenso de que os espaos transfronteirios estruturam-se por processos econmicos, sociais e ambientais que intensificam todo tipo de intercambio e associam-se s mudanas institucionais. A Amrica do Sul oferece um quadro particular para a reflexo sobre a gesto de guas em espaos transfronteirios. Em primeiro lugar, controle e domnio do territrio, constitudos a partir da lgica ibrica, permitiram a formao de Estados com relativamente poucos questionamentos sobre o traado dos limites internacionais. A Guerra do Chaco (1932-1935), os conflitos entre Peru e Equador (1941) e posteriormente a Guerra das Malvinas (1982) representaram as contestaes e disputas de domnio de territrios e recursos que assumiram expresso violenta no continente. Outras situaes de tenses ou de incidentes podem ser evocadas, como por exemplo, aquelas entre Colmbia e Venezuela, sem terem, contudo, atingido o nvel de agresso das disputas anteriores. Assim, aquele trip sobre o qual se assenta a dinmica institucional evoluiu com contestaes de pouca amplitude e magnitude, em situaes localizadas e com menor intensidade e violncia do que o observado em outros continentes. Em segundo lugar, a disponibilidade de gua doce no continente sul americano vantajosa em relao aos demais continentes, mesmo considerando as diferenciaes de suas regies naturais. Outra caracterstica notvel do continente a forma alongada da Cordilheira do Andes, que delineia entre Chile e Argentina a maior extenso de fronteira longitudinal do mundo (aproximadamente 4.600 km). Estes pases compartilham gua em diversas situaes: do nvel do mar s elevadas altitudes da Cordilheira, em locais de fcil acesso e em locais de condies adversas. Do deserto chileno em direo Amaznia, passamos de situao de escassez de disponibilidade de gua doce, em mdia, bastante elevada. O contraste pode igualmente ser marcado pelas caractersticas da fronteira entre Bolvia e Brasil: uma extenso de aproximadamente 3.400 km, dos quais 80 % correspondem fronteira molhada. De modo distinto das situaes entre Chile e Argentina, cujos cursos compartilhados podem ser intermitentes ou permanentes, os pulsos de inundao regulam os fluxos de gua na fronteira entre Bolvia e Brasil. nesse quadro de contrastes que nos apoiamos para discutir as turbulncias de escalas na gesto de guas em espaos transfronteirios na Amrica do Sul.

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As mudanas que se impuseram no sistema mundial suscitaram importantes questes para a gesto de guas no subcontinente. Ressalta-se, por exemplo, as discusses preparatrias para a Rio 92, quando a gua entrou na agenda poltica como questo para o sculo XXI. Vinte anos depois, a gesto de guas permanece como questo de mltiplas dimenses, ainda no equacionada. Duas delas mereceram especial nfase. Em primeiro lugar, as mudanas no regime de regulao impuseram nova dinmica ao dos diferentes atores face aos distintos dispositivos hidrulicos, no tocante ao abastecimento, distribuio, e aos servios de coleta e tratamento de esgotos. Em segundo lugar, muitos pases permanecem reticentes implantao de novas institucionalidades e arenas de negociaes participativas tanto no interior do pas, como, e principalmente, em espaos transfronteirios. So duas dimenses que interferem diretamente e alimentam a tenso entre regulao social, controle dos recursos e domnio do territrio. Nesse contexto, os espaos transfronteirios constituram referncia importante para conduzir nossa reflexo. Nesse espao geram-se institucionalidades que contestem a soberania? Que complementaridades e articulaes poderiam ser estabelecidas em diferentes escalas? Ou, ao contrrio, que modalidades de competio entre os diferentes usos podem dificultar a gesto compartilhada? Que condies precisam ser reunidas para estabelecer regulao nesses espaos? Seria a bacia hidrogrfica, apresentada como realidade autoevidente no que toca as questes de gua, operacional como base geogrfica nos espaos transfronteirios? Que articulaes poderiam ser imaginadas? Nossa hiptese a de que defrontamonos naqueles espaos com questes especficas que podem colocar em cheque a organizao pr-concebida e que diferenas essenciais, aqui qualificadas de geoinstitucionais, atuam na dinmica desses espaos.

A PREMISSA : TERRITRIO COMO INSTITUIO


Muitos autores j identificaram o processo de territorializao das polticas de guas como elemento da organizao do espao, principalmente quando penria e escassez so confrontadas aos mltiplos usos (BETHEMONT, 1977), processo necessrio para controle do recurso pelo Estado (SIRONNEAU, 1996), interface entre hidrossistemas e sociossistemas (BETHEMONT, 2000), estrutura reticular tpica de centros e aglomerados urbanos (SCHEIDER e DE GOUVELLO, 2003), resultado da evoluo da relao sociedade/natureza (GHIOTTI, 2006), construo tcnica da poltica (TROTTIER, 2012). Outros direcionam o foco dos respectivos interesses para questes de governana (SCHEIDER-MADANES, 2010; RIBEIRO, 2009; FRACALANZA et al, 2009; CAMPOS e FRACALANZA, 2010) ou restringem sua anlise bacia hidrogrfica como representao satisfatria para o gerenciamento de recursos hdricos e resoluo de conflitos (SALATI et al. 1999; DOUROJEANNI et al, 2002: BARTH et al, 1987). No caso brasileiro, alguns autores questionam o grau de institucionalizao dos instrumentos de gesto, como por exemplo, os comits de bacias (ABBERS e JONES, 2005) ou a gesto pautada exclusivamente em nica unidade natural (PIRES DO RIO, 2009). O conjunto dos debates esboados pelos diferentes autores refora a interpretao de Brun e Lasserre (2012) sobre a emer-

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gncia do modelo de gesto integrada por bacia hidrogrfica como prtica tributria da globalizao, do recrudescimento das normas ambientais, das tcnicas de gerenciamento, das estratgias institucionais dependentes de organizaes internacionais e do desenvolvimento do mercado de gua, reforando assim, a presso para a adoo de um nico modelo de gesto. Trao marcante na maioria dos trabalhos a recorrente periodizao sobre a gesto de guas como processo, pautado na coeso social em reduzidas escalas geogrficas, que pouco a pouco torna-se objeto de gesto tcnica em funo das demandas de ampliao de infraestrutura e exigncias de ganhos de economias de escala para, mais recentemente, reinserir-se nas polticas de desenvolvimento sustentvel e nas demandas de descentralizao. Nesse sentido, o pressuposto da negociao est vinculado representao de atores e interesses relevantes previamente definidos quando da constituio do comit. Decorre de tal pressuposto que esse tipo de instrumento tende a cristalizar-se como estrutura de resistncia a eventuais demandas oriundas da sociedade ainda que no organizada. Como instituio o territrio prescinde da pr-existncia de aparato jurdico que confere legitimidade s formas de apropriao e regulao. O territrio mais do que o espao co-marcado, delimitado pelo aparato jurdico (ANTAS Jr, 2005:25) ou reflexo das demandas sociais por normas formais (SANTOS, 1996: 272). O territrio , no nosso entendimento, matriz legitimadora da ordem e tambm da contestao. inerente vida e da vida em sociedade. H autores que privilegiam a interpretao das instituies como normas e regras que regulam e organizam as interaes sociais (HODSON, 2006; OSTROM, 2005), enquanto outros limitam-se a consider-lo como suporte para a aplicao de decises ou regras forjadas no mbito da economia poltica (CHANG, 2004). A nfase do territrio como instituio reside principalmente nos assentamentos humanos que estabelecem simultaneamente, em seu interior, o modo pelo qual interaes, associaes, e conflitos sociais so regulados; e para o exterior, face ao outro, a terra que lhe pertence por suposto direito que tem reconhecimento. Convergem dois significados de nomos: por um lado, costumes e leis formais que regulam as relaes sociais e econmicas, por outro, localizar, nomear, delimitar e demarcar o espao, ou seja, aes que asseguram domnio e posse dos sistemas terra-gua (PIRES DO RIO, 2011). Merecem especial ateno os espaos transfronteirios, pois neles a funo jurdica de soberania plena corre o risco de se diluir nas interaes sociais e econmicas. Parte da problemtica das reas transfronteirias insere-se na prpria construo dos objetos hbridos de gesto (PIRES DO RIO, 2008) que promovem consequncias distintas. Na Europa, a questo reflete-se na democracia participativa, enquanto no entorno do Mediterrneo, estruturas sociais centenrias, como os cls, que desempenham importante papel de gestores da gua, esto sendo deslocadas de sua funo (TROTTIER, 2012). Na Amrica do Sul acordos bilaterais ou multilaterais so priorizados em detrimento da descentralizao e autonomia de instncias locais.

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Esses exemplos remetem a questo fundamental da reflexo. J nos referimos turbulncia das escalas nos espaos transfronteirios. Neles, a turbulncia, diretamente inspirada da obra de Boaventura Sousa Santos (2003), pode ser contestatria da soberania e do territrio [nacional] como norma e jurisdio. De um lado, os tempos do Estado, do processo legislativo e jurdico; do outro, o tempo dos fluxos cotidianos, da conjugao de diferentes trajetrias, da exploso dos movimentos sociais, das reaes e resistncias s aes do Estado e de agentes hegemnicos. Os acordos bilaterais tendem a aproximar a gesto de guas de energia por meio de projetos hidroeltricos como Salto Grande (Argentina e Uruguai), Itaipu (Brasil e Paraguai) Yacyreta (Paraguai e Argentina). Ao mesmo tempo, os marcos regulatrios no esto inseridos em estrutura institucional articulada. Nas duas principais unidades transfronteirias, as bacias do Prata e Amaznica, o tipo de acordo de cooperao e os nveis de institucionalizao desses acordos variam bastante. Tanto a bacia do Prata como a bacia Amaznica dispem de tratados que, no entanto, no respondem plenamente s atuais demandas de gesto compartilhada de guas. O tratado da Bacia do Prata (1969) apresenta, ainda hoje, vazios e lacunas, no que diz respeito guas fronteirias e transfronteirias, seja no tocante guas superficiais, seja no que se refere aos aquferos. O tratado de Cooperao Amaznica (1978), por sua vez, oferece indicaes sobre a montagem de um modelo de gesto de guas para a Bacia Amaznica3 uma vez que lhe foi atribuda personalidade jurdica transformando-o em Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (2002). Distingue-se ainda, a dimenso social e o peso relativo das populaes tradicionais e indgenas. O caso do Peru particularmente ilustrativo do reconhecimento do direito de populaes indgenas e camponesa no uso da gua que corta suas respectivas terras. Em contrapartida, no Brasil h um silncio a esse respeito na lei que instituiu o Sistema Nacional de Recursos Hdricos.

C AMINHO PERCORRIDO
Considerando a existncia desta dinmica transfronteiria prpria no territrio, o presente trabalho apresenta e discute questes sobre gesto de gua em espaos transfronteirios na Amrica do Sul. Partimos do pressuposto de que a turbulncia escalar estrutura a anlise. Recorrendo a exemplos em diferentes regies do mundo, discutidos na literatura geogrfica na ltima dcada (SCHNEIER-MADANES, 2010; BRUN e LASSERRE, 2006, 2012; LASSERRE e DESCROIX, 2003, BLANCHON, 2001; TROTTIER, 2012), foram estabelecidas algumas referncias para refletir sobre o contexto sul-americano. A opo por peso maior literatura em francs explica-se pela inspirao no sistema desse pas para a organizao do sistema de gesto em alguns pases sulamericanos. Longe de pretender esgotar o levantamento em nmero e diversidade, nosso intuito suscitar questes a partir dessa literatura. No levantamento biblio-

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grfico buscou-se identificar e discutir diferenas essenciais, no que diz respeito imposio de determinado modelo. A anlise dos artigos e livros permitiu a elaborao de esquemas que permitissem caracterizar atores, regies, perodo, objeto em disputa, meios intervenientes e causas dos conflitos ou motivos de cooperao. Completa esse levantamento a anlise de documentos da UNESCO que teve por objetivo a identificao de mudanas de escalas em situaes de conflito ou cooperao. A concentrao da anlise de documentos da UNESCO explica-se pela disponibilidade de dados e informaes, e a possibilidade de estabelecer conexes confiveis que permitem panorama do quadro internacional relativamente atualizado. Os Relatrios de Desenvolvimento Humano, em particular aquele publicado em 2006, constituram fonte fundamental para a compreenso do quadro internacional. O reconhecimento de que as bacias constituem um elemento, entre outros, da malha para a gesto de guas j estava presente no relatrio de 2006. Os lagos andinos, principalmente aqueles localizados ao longo da fronteira entre Argentina e Chile esto igualmente na origem de alguns arranjos de gesto de guas. O lago Titicaca4 representa fonte importante para abastecimento em gua de cidades como El Alto e Oruro (Bolvia), que somam 25% da populao do pas - e impem especificidades para a gesto compartilhada entre Peru e Bolvia (PNUD, 2006). O mesmo documento indica os desafios impostos pelos mananciais subterrneos compartilhados por vrios pases. O aqufero Guarani, por exemplo, que constitui principal fonte de gua subterrnea compartilhada por Brasil, Paraguai, Uruguai e Argentina, carece de regras de claras que minimizem o potencial de conflitos em funo de sistemas isolados de bombeamento. Ou seja, a malha para a gesto de guas sobre a qual so construdas as relaes de proximidade para a gesto compartilhada bastante diversa. Se a Conferncia de Mar Del Plata realizada em 1977 teve o mrito de colocar as questes relativas gua na agenda internacional, foi preciso grande nmero de conferncias para que a compreenso de que as que as crescentes situaes de ruptura na disponibilidade tornariam a gua uma questo mundial e a competio pelo acesso ao recurso seria ainda mais acirrada no sculo XXI (BETHEMONT, 1977), tal como a conferncia havia indicado. No plano internacional, as Conferncias do Rio de Janeiro e de Joanesburgo, respectivamente em 1992 e 2002, os Fruns Mundiais de gua em Marakech (1997), Haia (2000), Kioto (2003), Cidade do Mxico (2006), Istambul (2009) e Marselha (2012) vem insistindo na polarizao entre aes locais e globais, na multiplicidade e diversidade de elementos que caracterizam a dimenso institucional da gesto de guas e nas reas vulnerveis, tanto no que diz respeito aos conflitos, como fragilidade dos ecossistemas. Sem pretender retraar a evoluo do contedo dessas conferncias e fruns, chama a ateno o tempo necessrio para a adoo das questes vinculadas gua na agenda internacional. O levantamento efetuado permitiu encontrar referncias histricas estabelecendo critrios para os usos de recursos compartilhados entre dois ou mais Estados. A cooperao transfronteiria ao longo do sculo XIX na bacia do rio Reno ilustra a anterioridade da ao de comisses de cooperao (e

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conflitos). As regras de Helsinki representaram as bases para a adoo da bacia de drenagem5 internacional como referncia para a implantao dos princpios basilares para os usos compartilhados: distribuio e utilizao equnimes, controle da poluio de modo a evitar contaminao, renncia da implantao de equipamentos hidrulicos que impliquem desvio do curso principal e reduo da vazo para outros pases sem consulta aos pases que compartilham o mesmo corpo hdrico, e obrigatoriedade de notificao e de cooperao. No obstante o fato de ter sido uma conferncia regional6, os princpios nela aprovados permaneceram nas conferncias posteriores. Os recursos compartilhados foram, por exemplo, retomados e melhor trabalhados na Conferncia de Mar Del Plata. Dada a abrangncia e interconexes possveis, o contexto sul americano apresenta caractersticas particulares.

C ONTEXTO SUL AMERICANO : CARACTERSTICAS


Um dos traos marcantes da gesto de guas gerar paisagens e sistemas econmicos bastante caractersticos. A civilizao desptica, tal como descrita por Wittfogel (1966), nos permitiu identificar um denominador comum na construo da paisagem hidrulica e do sistema econmico em pases como a China. A rizicultura traduziu, nesse aspecto, gesto particular do territrio, confrontando terras baixas inundveis s terras altas com pouca disponibilidade em gua (BETHEMONT, 1977). Seria possvel imaginar elemento to caracterstico e contundente para o contexto sul americano? A sociedade incaica legou sistema de irrigao que persistiu durante anos, indicando a relao entre disponibilidade de gua e apropriao de terras mediada por foras econmicas e polticas em vrias escalas geogrficas, constituindo um dos exemplos mais ilustrativos da relao gua e poder (GELLES, 2002). A disponibilidade de guas na Amrica do Sul varivel. Se tomarmos a regularidade da distribuio de chuvas entre 00 e 300 de latitude sul, onde se situa a maior parte das terras do continente, a incidncia de chuva da ordem de 1200 mm aa. Essa distribuio apresenta contrastes importantes pela influncia de Convergncias Intertropicais (CIT) que fazem das bacias do Orinoco e do Amazonas, reas extremamente midas (precipitao acima de 2500 mm aa). A presena de barreiras orogrficas como a cordilheira dos Andes acentua a heterogeneidade da distribuio de chuvas em determinadas regies que apresentam zonas de aridez ou semiaridez em latitudes entre 100 e 200 S, como por exemplo, nos Andes bolivianos. Ao mesmo tempo, a Cordilheira atua como ponto de condensao de vapor dgua, aumentando a disponibilidade de gua na escala do continente. Em resumo, o confronto entre cordilheira e massas tropicais midas provocam situaes extremas de fortes e fracas precipitaes, condicionando a distribuio de gua no continente e permitindo, por um lado, contraste acentuado de aridez e semiaridez, tanto em elevadas como em baixas altitudes e, por outro, reas midas. Em comparao aos outros grandes conjuntos continentais, a Amrica do Sul possui, no que diz respeito disponibilidade de gua doce superficial, posio favorvel (Quadro 1).

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Quadro 1 - Mundo: disponibilidade em gua doce e populao, 2000 (%)

Fonte: Pacific Institute

Na escala do continente sul americano, as questes relativas gesto de guas enfrentam dificuldades, como em tantas outras esferas, no que diz respeito s informaes sobre quantidade, qualidade e necessidades segundo as diferentes zonas e regies. Para um mesmo uso necessidades podem variar segundo as tcnicas empregadas, as condies de acesso gua, os sistemas de gesto desenvolvidos, etc. Considerando a disponibilidade de gua doce (Grfico 1), as diferenas entre os pases sul americanos so bastante importantes. Enquanto Argentina, Bolvia Paraguai e Uruguai recebem entre 50 e 75% de sua gua de fontes localizadas extra territrio (PNUD, 2006), a posio do Brasil , nesse contexto, privilegiada, seja na disponibilidade de gua nos corpos hdricos superficiais, seja nos subterrneos. A disponibilidade no pode, todavia, ser dissociada das condies sociais de acesso e da rede de captao e distribuio de gua. Cabe lembrar a variao nos dados internacionais, por exemplo Barakat e Ghiotti (2006) mostram para o Mediterrneo Oriental (Lbano, Israel, Jordnia e Sria) valores distintos quando considerados dados da FAO ou do World Resources Institute. A integrao regional no espao sul americano e a explorao de recursos naturais, em particular gua e petrleo, vem alterando o dado geoeconmico e geopoltico, principalmente no que diz respeito s duas principais bacias hidrogrficas internacionais: Amaznica e Prata. Tal como outros recursos naturais, h uma tendncia em se considerar os corpos hdricos como estratgicos. So exemplos: a) vias naturais de circulao que no momento atual atraem obras para aumentar a navegabilidade ou conectar regies agrcolas, aumentando assim, a eficincia dos modais de transpor-

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Grfico 1 - Amrica do Sul: disponibilidade de gua doce por pas (km/ano) Fonte: Pacific Institute

te para exportao da produo; b) reservas com elevado potencial para gerao de hidroeletricidade desigualmente aproveitado, representam fronteiras energticas para investimentos em projetos binacionais ou concorrentes ao longo de rios tributrios, e c) o aqufero Guarani que se estende pelas bacias do Paran, Paraguai e Uruguai numa rea equivalente a 1,2 milhes de km2 e reservas de 50.000 km3. Este ltimo, dada sua extenso, magnitude e importncia objeto de estudo parte. Uma das tendncias observadas em vrios pases (BRUN e LASSERRE, 2006) refere-se aos objetivos de poltica de gua que concentram-se em torno de quatro eixos principais: a) reduo da vulnerabilidade aos riscos de inundao; b) luta contra situaes de penria de gua, c) melhoria da qualidade da gua para consumo humano e animal e d) preservao de zonas midas. Em trabalho anterior (PIRES DO RIO, 2011), indicamos como a interao terra-gua na bacia do Alto Paraguai, rea transfronteiria, tornou-se objeto de patrimonializao face ausncia de institucionalidades que possam operar nessas regies7. Essa tendncia no impede, todavia, que mesmo em situaes de integrao regional, como na Unio Europeia8, as diretivas sejam de difcil aplicao e permaneam circunscritas aos limites nacionais, com poucos rebatimentos nos espaos transfronteirios.

E SPAOS TRANSFRONTEIRIOS : TURBULNCIA DE ESCALAS


Espaos transfronteirios so considerados como aqueles espaos que resultam de relaes de tenso e cooperao na escala regional. Sua particularidade est na associao

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entre ruptura no plano poltico administrativo e, simultaneamente, na cooperao por proximidade, nas transgresses cotidianas daqueles que vivem de um lado e de outro da fronteira, e igualmente pela relao de investimentos ou aes de corporaes, agentes no governamentais e as resistncias construo de institucionalidades especficas. So espaos que contestam a ideia de fronteira como divisa entre pases que, durante muito tempo, foi considerada verdadeira restrio para a explorao de terras e recursos (DESCROIX e LASSERRE, 2003). Nesse sentido, a gesto de guas assume importncia como elemento que interfere na reconfigurao do transfronteirio. Umas das questes evidenciadas nos espaos transfronteirios diz respeito ao cunho eminentemente nacional de iniciativas de gesto de guas, apesar do crescente nmero de artigos e trabalhos que registram o uso compartilhado de recursos. Dois pontos merecem ateno particular. Primeiro a noo de uso compartilhado. Em escalas diferentes, o uso compartilhado de gua consiste em herana cultural que est na origem de organizaes sociais bastante antigas ou condio que estrutura determinada regio (BETHEMONT, 2001). Segundo, a contestao da natural solidariedade montante-jusante. Muitos dos conflitos, tenses e rivalidades em bacias fronteirias esto relacionados ao recurso compartilhado ou a projetos concorrentes de projeo regional. Muitos exemplos podem ser lembrados. Na Unio Europia, Clarimont (2006) mostrou para o caso da Espanha, que polticas de recursos hdricos tratadas como poltica setorial so frequentemente contestadas. A argumentao construda em torno da crise de modelo de planejamento nacional em favor da afirmao do poder regional e local. A anterioridade da gesto integral da gua na Espanha corresponde afirmao do voluntarismo de Estado (id., ibid., p. 117) pressupondo integrao intensiva dos recursos hdricos das bacias dos grandes rios (id., ibid., p. 119). O esgotamento desse modelo conduziu para a nova modalidade de gesto integrada como aquela que mais se aproxima de um modelo de sustentabilidade. A relao montante-jusante no pode ser analisada sem a considerao da dinmica territorial que se impe para tratar de tenses e rivalidades. Uma das razes pela quais insistimos nos limites de se circunscrever toda gesto de gua bacia hidrogrfica diz respeito reduo dos problemas de natureza institucional relao de causa-efeito. A ampla imposio da bacia hidrogrfica como quadro natural para a gesto de guas (DESCROIX e LASSERRE, 2003: 15) traduz, na realidade, uma viso esttica da relao montante-jusante. Solidariedade ope-se confrontao: regies e pases situados jusante esto constantemente expostos s aes de gesto daqueles situados montante. A reduo dos riscos de penria so os elementos centrais da gesto do uso compartilhado de gua. Situao que expressa igualmente tenso em rea transfronteiria aquela descrita por Descroix e Lasserre (op cit.) a respeito do uso compartilhado das guas do rio Grande/rio Bravo que resume ao mesmo tempo situao de trocas desiguais e de conflitos regionais pautados pela relao de fora norte-sul. Perspectiva distinta considerar a dimenso dinmica das relaes institucionais, econmicas, sociais e ambientais. Os agentes envolvidos na gesto do recurso

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compartilhado no so necessariamente envolvidos na relao montante-jusante. Ao contrrio, eles podem estar confrontados s demandas coletivas e objetivos de poltica interna distintos e que implicam em gesto distinta daquela circunscrita bacia hidrogrfica. A Alemanha, por exemplo, que tem 60% da disponibilidade de gua superficial em cursos compartilhados com pases vizinhos9, desenvolveu noo de kulturbau para designar a gesto integrada do solo e da gua (BARRAQUE, 1995). Os conflitos na fronteira do Himalaia, contestada pela China, aumentam a vulnerabilidade do abastecimento de gua do estado indiano de Arunchal Pradesh. Questo-chave das relaes sino-indianas, os plats tibetanos representam o principal manancial para os rios que cortam o norte da India. Do lado chins, vrios projetos de transposio entre diferentes rios e bacias podem provocar reduo significativa nos fluxos de gua dos rios internacionais que so compartilhados com pases situados jusante (DESCROIX e LASSERRE, 2003). Ora, a situao de conflito ou urgncia de solidariedade emerge apenas quando h ameaa de penria ou estresse hdrico? Outro exemplo bastante contundente o caso do Lbano: Barakat e Ghiotti (2006, op. cit.) analisam a instrumentalizao dos recortes funcionais face s disputas polticas e territoriais. Acordos polticos, lutas e disputas institucionais para controle dos diferentes territrios da gua acentuam tendncias fragmentao do territrio. possvel observar aspectos semelhantes no contexto peruano (GELLES, 2001) no que diz respeito questo subjacente ao controle dos recursos em gua como manifestao de poder. Contingncias e relatividade consistem, portanto, elementos que afetam a gua nas reas regies transfronteirias. Ao contrrio s situaes de disputas, tenses, conflitos e fragmentao, em regies nas quais a cooperao transfronteiria pde se desenvolver, como entre Frana e Blgica (POTTIER et al., 2006), no h rebatimentos na gesto por bacia hidrogrfica que permanece restrita ao quadro nacional. Nas regies transfronteirias, sob cobertura do Programa Europeu de Cooperao Transfronteiria, a gesto de gua se refere a problemas especficos, como medidas de controle de inundaes. O contrato de rio10 consiste no instrumento empregado: sem poder de regulamentao, originado por demanda local, aplicado regio (id.ibid., p. 165). Alm dos conflitos acima descritos, as intervenes em ponto qualquer ao longo do rio pode ter efeitos a montante e a jusante, constituindo portanto, novas situaes e novos comportamentos em ambas as direes. nessa dimenso que a solidariedade montante-jusante como imanente da bacia parece ocultar: as manifestaes mais ou menos sutis do poder regional que interferem na seleo e adoo de critrios de qualidade e quantidade em diferentes nveis, da capacidade de adaptao s situaes de crise, aos sistemas organizacionais, legitimidade das instituies e organizaes que atuam na gesto. Em reas transfronteirias, o papel das instncias de gesto de guas pode evoluir consideravelmente. O confronto entre as duas perspectivas indica a necessidade de considerar temporalidades e espacialidades distintas na gesto de guas.

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UM DEBATE NECESSRIO : COOPERAO E CONFLITO NA A MRICA DO S UL


No que se refere gesto de guas transfronteirias, consiste ponto importante estabelecer os momentos de cooperao e/ou conflito entre os pases e os respectivos objetos hbridos de gesto. A identificao desses momentos foi feita atravs da base de dados disponibilizada pelo programa From Potential Conflict to Cooperation Potential [em traduo livre de conflito potencial a potencial de cooperao] PCCP, da UNESCO. So enumerados, alm dos tratados diplomticos formais entre pases em setores que concernem a gua, diversos eventos que denotam situaes de conflito e cooperao transfronteirias. Esses eventos so classificados11 na base de dados com valores que vo de -7 a 7. Os dados so registrados a partir de 1950, e a seleo dos eventos presentes teve como base reportagens de jornais dos pases que compartilham bacias. A anlise apresentada abaixo foi restrita aos que compartilham bacias dos rios Amazonas e Prata. A classificao utilizada pelo PCCP, que caracteriza um evento como conflito ou cooperao, retrato de um momento especfico. A evoluo no tempo altera a natureza da relao, podendo ir para uma estrutura de cooperao ou, em sentido contrrio, para uma situao de tenso e conflito declarado. Esse deslocar justamente fruto de relao social e do jogo de poder e contra-poder, ou seja, todo conflito pode vir a ser cooperao, como toda cooperao pode sofrer revezes e tornar-se relao conflituosa. No esto diretamente contemplados na base de dados os processos que se manifestam em escalas diferentes da nacional, ou seja, no possvel caracterizar, primeira vista, aquela turbulncia de escalas que se entende aqui como caracterstica prpria de espaos transfronteirios. Por isto, longe de quantificar os eventos descritos na base de dados, os Quadros 2 e 3 trazem, para as grandes bacias do rio da Prata e do Amazonas, uma seleo de conflitos e cooperaes em suas trajetrias espao-temporais que evidenciem tanto a evoluo da natureza da relao quanto as turbulncias de escala. No mbito da cooperao (Quadro 2), sobressai o setor de gerao de hidroeletricidade e o formato institucional de acordos bi e multi-nacionais. Esta cooperao em relao hidroenergia mais antiga e frequente na bacia do rio Prata, cujo primeiro tratado de gesto de 1969. Na dcada de 1970, o aparato institucional que possibilitaria acordos bi e multi nacionais no setor de hidroenergia foi progressivamente construdo e aperfeioado. Nestes casos a escala nacional que desponta como primordial para o entendimento, com seus projetos internos de infraestrutura energtica, e em suas relaes externas com as soberanias vizinhas. No se pode deixar de considerar, adicionalmente, a escala regional, a condio transfronteiria e os impactos territoriais dos grandes empreendimentos hdricos possibilitados por acordos e institucionalidades dos acordos bi e multi laterais. Alguns dos eventos listados como de cooperao aparecem primeiro na base de dados como conflituosos. Isto demonstra para os propsitos do trabalho, a trajetria de idas e vindas da relao cooperao-conflito. Por esta razo os quadros 2 e

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Quadro 2 - Bacias do Prata e do Amazonas: registros de cooperao Fonte: Elaborado a partir de dados do Transboundary freshwater dispute database (Oregon State University, College of Science, Institute for Water and Watersheds, Program in Water Conflict Management and Transformation). (http:// www.transboundarywaters.orst.edu; ltimo acesso em14/06/2012)

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3 ganham em poder explicativo quando olhados em conjunto. Destacamos trs destes casos, nos quais a anlise da cooperao-conflito ajuda a exemplificar as dinmicas que se analisam neste trabalho. O primeiro se refere ao binmio cooperao-conflito entre Paraguai e Brasil em relao Itaipu. Este um conflito atual que s pode existir porque, anteriormente, houve cooperao entre os pases, tanto na construo de uma usina binacional quanto na elaborao da estrutura institucional que assegura ao Brasil a compra da energia gerada a partir de recursos hdricos oriundos do pas vizinho. O segundo e terceiro exemplos evidenciam a turbulncia de escalas que caracteriza a constituio dos espaos transfronteirios e a questo da gua. O conflitocooperao em relao ao rio Pilcomayo se inicia com dois eventos locais: o desvio do curso do rio em territrio argentino em obras de conteno de enchentes, que foi apontado como responsvel pela diminuio do fluxo em territrio paraguaio e aumento do assoreamento. A princpio exemplo tpico da solidariedade natural montante-jusante, este conflito se inicia em escala local com as aes obre o curso do rio, se consubstancia em escala nacional com as tenses diplomticas entre os dois pases e por fim envolve uma terceira escala de entendimento. O conflito se torna cooperao em um acordo de gesto de bacia que subiu o rio e congreQuadro 3 - Bacia do Prata e do Amazonas: registros de conflitos Fonte: Elaborado a partir de dados do Transboundary freshwater dispute database (Oregon State University, College of Science, Institute for Water and Watersheds, Program in Water Conflict Management and Transformation). (http:// www.transboundarywaters.orst.edu; ltimo acesso em14/06/2012)

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ga novos atores (Bolvia) ao estabelecimento de institucionalidades em diversos setores de interveno. No terceiro exemplo, o entendimento da cooperao-conflito entre Brasil e Bolvia em relao ao rio Madeira/Mamor se inicia com a cooperao, em escala nacional, em tratados de aproveitamento hidroenergtico do rio em territrio brasileiro e possveis empreendimentos binacionais. O incio da construo das primeiras usinas em territrio brasileiro demonstra inicialmente impactos territoriais locais e regionais em atividades como a minerao, o garimpo e a extrao de madeira, por vezes levando contestao de soberanias, em relao aos quais possvel caracterizar potencial de conflito. A turbulncia de escalas no se resume aos impactos diretos no territrio, como tambm a um salto de escalas na construo poltica do problema (DELANEY e LEITNER, 1997): dois estados bolivianos fronteirios ao Brasil, insatisfeitos com a posio de seu governo nacional, pulam esta escala e contestam junto Organizao de Cooperao do Tratado amaznico (escala da bacia) a legitimidade das obras de projetos de hidroenergia.

C ONSIDERAES FINAIS : QUESTES TRANSVERSAIS


Que questes de pesquisa emergem a partir da anlise da gesto de guas nos espaos transfronteirios para a Amrica do Sul? Os parmetros para definio de estruturas comparativas partiu de questo de atualidade na Unio europeia: a comoditizao, ou seja, a noo que vem se afirmando no contexto europeu para definir o carter comercial dos servios de abastecimento e de distribuio de gua. Essa noo tenta refletir a mudana de escala nas questes relativas gua como questo econmica de primeira ordem e, portanto, assume contornos de disputa e conflitos em diferentes nveis: Estado, atores, mercado e regulao. A histria da integrao regional no pode ser dissociada de contestaes e resistncias em diferentes setores e por distintos grupos sociais. Dessa constatao decorre que parmetros como distribuio da populao e sua taxa de crescimento, urbanizao, competio entre demandas setoriais e interdependncia transfronteiria constituem a base de uma anlise comparada. Um dos desafios de natureza geoinstitucional consiste na implantao de determinado tipo de soberania territorial limitada para Estados que compartilham corpos hdricos. Vrios so os exemplos que ilustram, na histria das relaes internacionais, tenses e disputas provocadas pela utilizao de corpos hdricos: Blgica e Holanda, Espanha e Frana, Frana e Alemanha, Portugal e Espanha. Esses casos justificariam a necessidade de controle institucional em reas transfronteirias. A divergncia de concepes e interesses nos espaos fronteirios no se limita exclusivamente aos pases. Unidades federativas, provncias, departamentos e municipalidades so malhas institudas que podem divergir sobre o papel de uma agncia na gesto transfronteiria. O segundo desafio de natureza geoinstitucional reside na adoo ou no de mercados de direitos de gua. semelhana dos crditos de carbono, os Estados

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Unidos defendem a adoo de crditos de gua para serem negociados. H duas consideraes a esse respeito. A primeira diz respeito distribuio dos crditos. No Chile, por exemplo, a tentativa de implementar sistema semelhante conduziu corrida s fronteiras de lenis e aquferos pelas companhias de minerao. Como corolrio: desnacionalizao e elevada concentrao de ofertantes de crditos de gua. A segunda diz respeito situao de disponibilidade efetiva de gua para a populao: as situaes de estresse e de escassez passam a ser definidas pela organizao oligoplica dos ofertantes tendo, portanto, sua dinmica regulada no pelo fluxo natural, mas pelo bloqueio do acesso via prtica de preos de quase monoplio. O terceiro desafio reside na implantao de instncias internacionais que possam arbitrar e regular usos mltiplos. De modo, distinto da navegao e da eletricidade o controle e deciso de usos mltiplos permanecem sensveis s presses nacionais. A proposta de transposio de guas do Rdano para a Espanha, regio da Catalunha, foi bloqueada pela presso de produtores rurais da Frana que dependem dessa fonte como principal gua para irrigao. Por trs dessa disputa, o uso agrcola define a posio de recusa do governo francs em aceitar a transposio que beneficiaria diretamente a produo espanhola de produtos concorrentes aos produtos franceses. Estruturas de irrigao ainda no fazem parte da integrao europeia. Na Amrica do Sul, a estrutura institucional para aes do tipo gesto integrada de guas transfronteirias ainda so institucionalmente frgeis e sem rebatimentos territoriais relevantes alm do hidroenergtico. Ainda que a existncia e o potencial de conflitos tenham levado a aes de cooperao, apenas no setor de hidroenergia na bacia do rio Prata que pode ser encontrada estrutura institucional consolidada. A fronteira hidroenergtica brasileira, na bacia amaznica, j evidencia, nos primeiros empreendimentos iniciados seu potencial conflituoso em diferentes escalas. A reduzida seleo de eventos de cooperao/conflito no continente permite eleger caminhos de continuidade da pesquisa, na seguinte direo de questionamento: i) quem so e como podem ser caracterizados atores e agentes locais/regionais dos espaos transfronteirios no que se refere a mecanismos de gesto de guas, especialmente em suas construes polticas de escala?; ii) que territrios emergem a partir das transgresses cotidianas caractersticas dos espaos transfronteirios e como a gua est inserida em cada contexto territorial?; e iii) qual o quadro do desenvolvimento institucional da poltica de guas em cada pas e sua relao (ou falta de) com a gesto de guas em espaos transfronteirios.

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gua e espaos transfronteirios na Amrica do Sul: questes a partir do territrio

NOTAS
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Este trabalho retoma parte de verso apresentada no VI Encontro Nacional da ANPPAS, realizado no perodo de 18 a 21 de setembro de 2012 em Belm do Par, Brasil. A primeira se refere relao matemtica entre a representao grfica e o terreno real, enquanto a segunda vem, desde o final da dcada de 1970, se tornando um dos principais eixos de discusso e avano da geografia humana. O modelo consiste em proposta de Manejo Integrado e Sustentvel dos Recursos Hdricos Transfronteirios na Bacia do Rio Amazonas A localizao no altiplano a uma altitude de 3810 metros e uma superfcie de 8167 km2 faz do lago Titicaca um dos primeiros sistemas a dispor de uma autoridade de gesto de guas; Autoridade Autnoma binacional do lago Titicaca, criada em 1996. http://www.datosperu.org/ Bacia de Drenagem foi definida no mbito da Conveno de Helsinki como rea geogrfica que se estende por dois ou mais Estados e determinada pelos limites da rea de alimentao do sistema hidrogrfico, compreendendo guas de superfcie e subterrneas que escoem por um canal coletor comum. A Conferncia de Helsinki estava associada aos temas de segurana e cooperao na Europa. Participaram da conferncia representantes de 34 pases: Repblica Federal da Alemanha, Repblica Democrtica da Alemanha, ustria, Blgica, Bulgria, Chipre, Dinamarca, Espanha, Finlndia, Frana, Grcia, Holanda, Hungria, Irlanda, Islndia, Itlia,Liechtenstein, Luxemburgo, Malta, Mnaco, Noruega, Polnia, Portugal, Romnia, Reino Unido, Vaticano, Sucia, Sua, Tchecoslovquia, Turquia, Unio Sovitica, Yugoslvia, alm de Estados Unidos e Canad. No podemos perder de vista o longo processo de integrao sul americana marcado pela criao do Mercossul e tambm por aes binacionais que reforam interdependncias entre pases. Considerada como parte das polticas ambientais, o quadro regulatrio que incide sobre a gua consiste na mais antiga das polticas europeias. Desde 1975 diretivas sobre qualidade da gua vem sendo adotadas. A evoluo da gesto no vale o rio Reno exemplifica as experincias de cooperao, disputas e tenses particulares, entre a Alemanha e Frana. No original contrat de rivire.

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11

A explicao detalhada da escala utilizada na base de dados pode ser encontrada em www.transboundarywaters.orst.edu/database/event_bar_scale.html (lti-

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mo acesso em 14/06/2012). A escala baseada na intensidade de conflitos, indo da declarao de guerra (-7) formao de estrutura de governo (7).

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Sustentabilidade em Debate Sustainability in Debate

A Pegada Ecolgica como Instrumento de Avaliao Ambiental da Cidade de Campo Grande, Mato Grosso do Sul
Andrea Janaina Cayres Estrela Fiorini1 Celso Correia de Souza2 Mercedes Abid Mercante3
1

Mestranda em Meio Ambiente e Desenvolvimento Regional da Universidade Anhanguera Uniderp Campo Grande, MS, Brasil. e-mail: andreaestrela_23@hotmail.com. 2,3 Professor do Mestrado em Meio Ambiente e Desenvolvimento Regional da Universidade Anhanguera Uniderp Campo Grande, MS, Brasil. e-mail: csouza939@gmail.com, mercedes@terra.com.br

Recebido em 03.10.2012 Aceito em 02.02.2013

ARTIGO

Resumo
A Pegada Ecolgica (PE) configura-se como um indicador de sustentabilidade e qualidade de vida, bem como, uma metodologia de contabilidade ambiental que avalia a presso do consumo humano sobre os recursos naturais. A PE de uma pessoa, cidade ou pas dada pela rea de terra ou mar produtiva, necessria para sustentar o seu estilo de vida, que envolve alimentao, moradia, lazer, locomoo, entre outros. Neste trabalho, calculouse a PE da cidade de Campo Grande, MS, que resultou em 3,03 hectares globais de terras produtivas por habitante, necessrias para sustentar o seu estilo de vida. Foram consideradas para o clculo da PE as variveis: reas verdes, reas urbanas construdas; reas de ocupao ilegal; consumo de carne bovina; consumo de alimentos; emisses produzidas pela queima de combustveis fsseis; consumo de energia eltrica e de gua e; produo de lixo. A PE da cidade est 12,22% acima da PE mundial e 68,33% acima do que considerado disponvel, de modo sustentvel para cada habitante do planeta. Palavras-chave: Estilo de vida, sustentabilidade ambiental, recursos naturais, impacto ambiental.

Abstract
The Ecological Footprint (EF) is configured as an indicator of sustainability and quality of life, well as an environmental accounting methodology which assesses the pressure from human consumption of natural resources. The EF of a person, city or country is given by the area of productive land or sea required to sustain their lifestyle, which involves food, housing, transportation, among others. In this paper was calculated the EF of Campo Grande city, which resulted in 3,03 global hectares of productive land per capita, needed to sustain their lifestyle. Were considered to calculate the EF variables: green area; built urban areas; areas of illegal occupation; beef consumption; food consumption; emission produced by burning fossil fuels; electricity consumption; water consumption and waste production. The EF was 12,22% above the global EF and 68,33% above what is considered affordable for every inhabitant of the planet. Keywords: Lifestyle, environmental sustainability, natural resources, environmental impacts.

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INTRODUO
O crescimento da populao mundial, da economia e do consumo dos recursos naturais nos nveis atuais deixam fortes indcios de que os ecossistemas terrestres no suportaro tanta presso caso no se repense a sade do planeta Terra pautado na mudana de comportamento rumo sustentabilidade. Respaldada pelo desenvolvimento tecnolgico, evoluo da medicina e consequente aumento da expectativa de vida, a populao mundial est hoje (2013), na casa dos 7 (sete) bilhes de habitantes, com projees para 10 (dez) bilhes em 2100, um batalho de gente, que enfileirada, formaria uma linha de 2,1 milhes de quilmetros, equivalente a 53 voltas em torno da Terra. O mundo tornou-se um cenrio urbano, pois no incio da dcada de 1950 a massa populacional rural iniciou a migrao para os centros urbanos em busca de melhor qualidade de vida. Com a necessidade crescente do uso dos recursos naturais em decorrncia do estilo de vida da populao urbana, teve-se como consequncia uma significativa presso sobre os recursos naturais, resultando na poluio do solo, da gua e do ar, ocupao ilegal de reas protegidas, construo de grandes usinas hidreltricas represando grandes rios, ocasionando a perda de biodiversidade. Os adensamentos urbanos, formados desordenadamente, transformam e reduzem reas naturais em ambientes artificiais exaurindo os recursos naturais e a capacidade de regenerao dos ecossistemas, de forma a limitar as atividades humanas e colocar a qualidade de vida em risco. A dependncia direta do ser humano em relao natureza transforma os bens naturais em materiais, retirando de forma excessiva recursos naturais para o seu sustento, transformando a situao de regenerao da natureza em cenrio crtico. Tais atividades antrpicas contribuem para o metabolismo acelerado das cidades que transformam a geografia fsica das paisagens naturais em reas construdas, densamente povoadas. Nestes habitats artificiais se constroem diariamente modelos de estilo de vida baseados em tendncias de consumo, desencadeados aps a Revoluo Industrial, no final do sculo XVIII, dando incio ao consumo insustentvel, alm da capacidade de reposio do planeta. Pensando em mensurar os impactos ambientais resultantes das aes antrpicas no planeta, os estudiosos Mathis Wackernagel e William Rees, em 1996, desenvolveram uma metodologia, denominada de Pegada Ecolgica (PE), capaz de calcular e valorar as atividades humanas e as suas presses sobre a Terra. Esta metodologia se utiliza de um determinado espao fsico produtivo de terra ou mar, mensurado em hectare global (gha), necessrio para prover o consumo e absorver os resduos de cada item de material ou energia consumida por uma pessoa (1 ha = 2,21 gha). Assim, cada indivduo teria o espao necessrio para sobreviver sem a necessidade de consumir mais do que se tem disponvel no planeta (WACKERNAGEL e REES, 2001; CINDIN e SILVA, 2004). A PE est alicerada no trip: sustentabilidade, equidade e overshoot e consiste em um indicador ambiental que revela a importncia de se conservar o planeta em boas condies para futuras geraes e disponibiliza uma linguagem nica para

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que autoridades competentes possam tomar decises de melhorias ambientais. A qualidade ambiental de uma cidade, pas ou do mundo implica em qualidade de vida para todos, pois, viver sustentavelmente, embora seja objeto de muita discusso, fazer o bom uso do meio ambiente por todos no cenrio mundial. Isto significa que todas as atividades como a queima de combustveis fsseis, o desmatamento, a contaminao do solo, assim como o seu mau uso, so inerentes ao processo de contribuio para a depleo do capital natural. Frente a este cenrio, de possveis futuras catstrofes, motivadas pelo alto crescimento econmico mundial, que tem acelerado o consumo dos recursos naturais utilizando a natureza como estoque infindvel de materiais, faz-se necessrio mudanas de comportamento do ser humano em relao preservao do meio ambiente. Quanto maior o consumo de alimentos, bebidas, vesturio, transporte, moradia, entre outros, maior a depleo dos mesmos. Segundo Martins (2012), a PE tem demonstrado ser a metodologia eficaz na contabilizao ambiental, apontando onde e quais impactos ambientais precisam ser mitigados para que o planeta no entre em colapso. Com o suporte desta ferramenta ambiental, o objetivo principal deste trabalho foi calcular a PE da cidade de Campo Grande, MS e divulgar os resultados junto populao da cidade, bem como, s autoridades competentes para as possveis tomadas de decises.

REVISO DE LITERATURA
A procura por melhor qualidade de vida, contribuiu para a desconexo da populao rural com a natureza, que trocou a vida equilibrada do campo em direo aos centros urbanos. Na opinio de Leff (2001, p.288), os assentamentos humanos converteram-se em smbolo de modernidade e progresso, levando desruralizao da vida humana, o que exaltou a urbanizao como modelo de civilidade, denegrindo os modelos de vida rural como formas pr-modernas e inferiores de existncia. Seguindo esse novo modelo de estilo de vida, a urbanizao se avoluma e a residncia dos trabalhadores agrcolas cada vez mais urbana. Iniciou-se, assim, um processo de urbanizao, que o processo mediante o qual uma populao se instala e se multiplica numa dada rea que aos poucos se estrutura como cidade. Sendo as cidades locais propcios para o crescimento econmico, Santos (2005, p.77) afirma que: registra-se alm das cidades milionrias, o desenvolvimento das cidades intermedirias ao lado das cidades locais, todas, porm, adotando um modelo geogrfico de crescimento espraiado, com um tamanho desmesurado que causa e efeito da especulao. Conforme explicao de Ferreira (1999, p.578): urbanizao um fenmeno caracterizado pela concentrao cada vez mais densa de populao em aglomeraes de carter urbano. O crescimento populacional observado das grandes cidades motivado pelo xodo rural vem associado exagerada taxa de consumo dos recursos naturais, principalmente nos pases emergentes, resultando no aumento dos ndices de poluio urbana, com desequilbrios ambientais, com a acelerao do

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efeito estufa, reduo da camada de oznio e da biodiversidade. O consumo dos recursos naturais em bases insustentveis resulta na degradao dos sistemas fsico, biolgico e social das cidades, agravando os riscos sade (SANTOS, 2005).

As cidades e a crise ambiental


De acordo com Franco (2000), as cidades ocupam uma rea entre 1 a 5% da superfcie terrestre, porm, alteram toda a natureza, por causa dos ambientes extensos de entrada e de sada que elas demandam. Nesse mesmo pensamento, Dias (2002) afirma que as cidades ocupam em mdia 2% da superfcie da Terra, mas consomem 75% dos seus recursos. Segundo a World Resources Institute (1997), a estimativa da rea terrestre ocupada pelas cidades de 1%, mas se considerar todo o megametabolismo das mesmas, toda a biosfera influenciada. Por isso, diz-se que a cidade no pode ser considerada como um organismo independente de outros, ela depende de trocas com reas externas, assim como, energia, alimentos, gua, cultura, costumes, religio e informaes, ou seja, a cidade no sobrevive por si s. Em relao ao consumo e a presso que os bens naturais sofrem para manter a vida na cidade, Odum (1988) afirma que o consumo mdio padro de um cidado americano revela que seriam necessrios 0,8 ha de terra para produo agrcola, 0,4 ha de terra florestada para produtos de papel e madeira e 7.500 litros de gua dirios.

A relao de consumo: sociedade versus natureza


Juntamente com o crescimento da populao urbana ocorre o aumento substancial da demanda por inmeros recursos que no so provenientes de outra fonte, seno da natureza. A crescente sociedade urbanizada acelera a demanda por servios e consumo de diversos bens materiais, principalmente, de alimentos Esse crescimento econmico acelerado tem demando um aumento de consumo de: alimentos; bebidas; energia; transportes; produtos eletrnicos; queima de combustveis fsseis e; de bens naturais, consumidos cada vez mais e em velocidade acelerada, eliminando dixido de carbono em excesso (CO2), sem dar o tempo necessrio para que a natureza os restabelea. Resultado disso o desequilbrio da biodiversidade e at a escassez dos bens que no so renovveis. Segundo relatos de Brown (2003), a economia global aumentou substancialmente nos ltimos quarenta e cinco anos, elevando o consumo de gua, gros, carne, papel e combustveis fsseis que, consequentemente, aumentaram as emisses de CO2. Conforme o Relatrio Planeta Vivo, em 2010, o CO2 o nico produto residual considerado atualmente na estimativa da PE de certa regio ou pas (WWF - REPORT, 2010). A quantidade de gases de efeito estufa liberada pelas atividades humanas, se estas continuarem, provocara um aumento da temperatura mdia global de mais de 4 0C at o final deste sculo. Os impactos deste aumento de temperatura sero as maiores ameaas para a natureza e a humanidade no sculo XXI, (WWF - REPORT, 2010).

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Estudos estimam que se a calota polar continuar a diminuir, 85% das espcies rticas estar sob ameaa de extino j no ano de 2050. H uma forte evidncia de que, com as atuais polticas de mitigao das alteraes climticas e as prticas de desenvolvimento sustentvel, as emisses globais de gases estufa continuaro a crescer nas prximas dcadas (ECOTERRQUEOS, 2013). Observando os dados apresentados, percebe-se que as aes antrpicas, reforadas pelo consumo exacerbado de bens e servios distribudos nos setores econmicos, tecnolgicos e demogrficos, esto diretamente relacionadas com as mudanas climticas globais. Caso nenhuma poltica seja adotada para mitigar o desequilbrio ambiental, a crescente emisso de gases na atmosfera, provenientes de fontes diversas, chegar a nveis muito altos no futuro e isso dificultar a capacidade natural de proteo do planeta.

O planejamento ambiental e as cidades sustentveis


impossvel falar em Planejamento Ambiental sem que o Desenvolvimento Sustentvel esteja implcito. Franco (2000, p.35) refora essa considerao explicando que: o objetivo principal do Planejamento Ambiental atingir o Desenvolvimento Sustentvel da espcie humana e seus artefatos, ou seja, dos agro ecossistemas e dos ecossistemas urbanos (as cidades e redes urbanas), [...]. Desse modo, Planejamento Ambiental garantir as fontes de energia para civilizaes futuras, uma tica ecolgica entre indivduos para que um no interfira na manuteno da vida do outro. Essa prtica permite minimizar e gerenciar os efeitos danosos e destrutivos em longo prazo das bases ecolgicas e dos ecossistmicos. O planejamento urbano das cidades precisa ser pensado de forma interdisciplinar e dinmica, de modo que acompanhe suas necessidades e mudanas e, facultado ao poder pblico a ideia de administr-las sustentavelmente, atendendo as necessidades da civilizao moderna em crise. Esse planejamento deve transpor as barreiras limtrofes urbanas na busca pelo convvio ambientalmente correto e compatvel com outros centros urbanos nacionais e internacionais. No pensamento de Rogers (2001), o apelo por sustentabilidade revive a necessidade de um planejamento urbano bem elaborado e demanda um repensar de seus princpios e objetivos bsicos.

PE: uma ferramenta mtrica para a qualidade de vida.


O papel dos indicadores ambientais no processo de avaliao do desenvolvimento sustentvel fundamental para mensurar a sustentabilidade comunitria, local, regional, nacional ou global, e tem a sua origem nas mais variadas fontes culturais e histricas. Por esse motivo, entende-se que o estudo da sustentabilidade no pode acontecer por si s, ele precisa ser avaliado holisticamente, observando todas as variveis envolvidas no processo que antecede o resultado. Uma vez que os vrios componentes so analisados, possvel inferir se o fenmeno da

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sustentabilidade est ocorrendo ou no, e, conforme o(s) resultado(s), os indicadores auxiliam na comunicao de informaes relevantes que servem de base para as tomadas de deciso e planejamento de futuras aes. Segundo Abreu et al. (2009), indicadores falhos ou simples so considerados indicadores limitados, pois no medem ou contabilizam os dados que realmente refletem as necessidades individuais de uma sociedade para que ela seja sustentvel. Somente as benesses da produo so contabilizadas, enquanto o consumo e seus malefcios so deixados em segundo plano. Em consequncia dessa falha dos indicadores, no so avaliadas as consequncias da presso da atividade humana sobre natureza e, consequentemente, a falta de interao entre sociedade e meio ambiente, e o rumo ao desenvolvimento sustentvel ficam comprometidos.

PE: indicador de sustentabilidade ambiental.


A necessidade de medir a presso que o ser humano exerce sobre a Terra, consumindo seu capital natural, contribuiu para o desenvolvimento da ferramenta chamada PE ou Ecological Footprint (EF), que uma forma de traduzir, em hectares globais (gha), a extenso de territrio que uma pessoa ou toda uma sociedade utiliza, em mdia, para se sustentar (WWF - REPORT, 2010). De acordo com Weinberg e Betti (2011), caso os sete bilhes de habitantes do planeta mantenham um estilo de vida equivalente ao dos canadenses e americanos, os recursos que a Terra dispe seriam suficientes para atender somente 1,7 bilho de pessoas. No entanto, a biocapacidade da Terra continua em 1,8 gha per capita distribudos igualmente aos sete bilhes de pessoas no mundo. O Quadro 1 apresenta os valores das pegadas ecolgicas de algumas cidades do Brasil e do Mundo. Para medir as vrias formas de consumo so utilizadas cinco categorias de necessidades humanas: alimentao, habitao, transporte, energia, bens de consumo e servios. Essas categorias se subdividem em subcategorias que melhor definem todos os recursos envolvidos desde a produo, utilizao e
Quadro 1. Valores das PE de algumas cidades do Brasil e do mundo, em 2014.

Cidade Planeta Terra Quito Equador Curitiba - Brasil Ontrio - Canad Nova York EUA So Francisco - EUA Calgary - Canad Londrina Brasil So Paulo - Brasil
Fonte: Adaptado de Franco (2004).

PE (gha/hab) 1,80 2,38 3,42 8,40 6,10 7,10 9,86 3,08 4,38

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destino final de cada intem de consumo. Wackernagel e Rees (2001) salientam que, embora servios seja considerado no-material, ele sustentado por energia e fluxos de materiais.

MATERIAL E MTODOS
Diante das caractersticas da pesquisa, esta pode ser considerada exploratria descritiva, uma vez que o estudo busca analisar as condies econmicas e a preservao ambiental da cidade de Campo Grande atravs de pesquisas de dados secundrios de carter quantitativo, pois visa obter conhecimentos empricos atuais e leva possibilidade de generalizao sobre a realidade pesquisada. Caracteriza-se, tambm, como um levantamento documental e bibliogrfico quanto aos meios, pois, documentos foram selecionados para auxiliar a compreenso do problema da pesquisa, bem como subsidiar o estudo realizado.

Mtodo de Clculo da PE
Segundo Wackernagel e Rees (2001) e Van Bellen (2006), o mtodo para o clculo da PE parte de alguns postulados de modo a simplificar a obteno do indicador, a saber: i) o consumo de todos os tipos de energia e de materiais, bem como, a descarga de resduos demanda, em contrapartida, uma capacidade de produo e/ou absoro atravs de uma rea de terra ou mar; ii) no clculo relativo PE s se consideram os itens mais importantes de acordo com os seus valores econmicos, tecnolgicos e socioculturais para a rea estudada; iii) no modelo s so considerados cinco pontos: utilizao de recursos renovveis e no renovveis, absoro de rejeitos, degradao do solo e depleo de recursos hdricos, como forma de utilizao dos servios da natureza pela atividade humana; iv) o mtodo de clculo no contabiliza em duplicidade uma rea quando a mesma produz um ou mais destes servios simultaneamente; v) grande parte das estimativas realizadas no clculo fundamentada em mdias de consumo nacionais e de produtividade da terra, em nvel mundial, com vistas a facilitar comparaes entre regies e pases; vi) o mtodo utiliza cinco categorias de grupos relativos ao consumo (alimentao, habitao, transporte, bens de consumo e servios) de modo a simplificar a coleta de dados e; vii) utilizao de uma taxionomia simples de produtividade ecolgica, atualmente, envolvendo cinco categorias de territrio ou rea definida (rea de biodiversidade, rea construda, rea de produo de energia, rea terrestre bioprodutiva e rea martima bioprodutiva).

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Assim a PE representa a demanda por recursos e a biocapacidade do planeta, que sua capacidade regenerativa, representa a disponibilidade desses recursos e expressa em unidades chamadas de hectares globais (gha) (WWF - REPORT, 2010). Segundo Van Bellen (2006), o mtodo para a estimativa da PE envolve os seguintes estgios: a) Clculo da mdia anual de consumo produtos, nacionais ou regionais atravs da diviso do consumo total pelo tamanho da populao consumo anual per capita; b) Clculo, ou estimativa da rea apropriada per capita para a produo de cada produto consumido, atravs da diviso do consumo anual per capita (Kg/capita) pela produtividade mdia anual (Kg/ha); c) Clculo da rea da PE mdia por pessoa atravs da soma das reas apropriadas per capita por item de consumo de bens ou servios calculados no item b e; d) Clculo da rea da PE total atravs da multiplicao da rea da PE mdia por pessoa pelo tamanho da populao total.

Vantagens e desvantagens do mtodo de clculo da PE.


Existem vrias vantagens como tambm desvantagens na utilizao do mtodo do clculo da PE. Uma vantagem refere-se ao fato que um indicador simples de ser calculado e fcil de ser interpretado, pois, calcula a rea de terra ou gua necessria para a produo e absoro, principalmente, de CO2 relativa s quantidades de energia e materiais consumidos e dos dejetos eliminados. Outra vantagem que o resultado do clculo facilmente entendido por pessoas comuns, bem como, estudiosos e autoridades ligadas s polticas pblicas relacionadas ao meio ambiente, facilitando debates sobre o tema, comparaes entre regies e tomadas de decises no sentido da preservao da natureza. Ainda, um ndice que pode ser calculado tanto para uma pessoa, regio ou pas, pois est referenciado uma poro especfica de rea de terra ou de mar produtivas. A PE propicia debates entre pessoas ou autoridades competentes e sinaliza tendncias em relao ao tempo (CIDIN e SANTOS, 2004; TAVARES e AGRA FILHO, 2011). Existem, tambm, algumas desvantagens nessa metodologia do clculo da PE, como o fato de s incorporar fatores econmicos, no levando em conta a interferncia de fatores sociais. Tambm, no so includos no clculo da PE todos os itens de consumo do ser humano, como tambm no so includos todos os tipos de dejetos, pois, se assim fosse, o modelo ficaria bem mais complexo, com problemas de processamento, interpretao e utilizao (CIDIN e SANTOS, 2004). Neste trabalho de pesquisa calculou-se a PE da cidade de Campo Grande, capital do Estado de Mato Grosso do Sul, localizada na regio central do Estado e Centro Oeste do Brasil, cidade sede da Universidade Anhanguera Uniderp, onde funciona o Mestrado e Doutorado em Meio Ambiente e Desenvolvimento Regional.

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A Pegada Ecolgica como Instrumento de Avaliao Ambiental da Cidade de Campo Grande, Mato Grosso do Sul

De acordo com o Censo Demogrfico do IBGE de 2010, o municpio de Campo Grande abriga uma populao total de 786.797 habitantes (hab) em uma unidade territorial de 8.092,97 Km2. J a populao residente urbana corresponde a 98,6% do municpio, ou seja, 776.242 hab residentes em 283.333 domiclios particulares que compem a rea intraperimetral da sede da capital, correspondente a 35.302,82 hectares (ha), onde se encontram distribudos um total de 74 bairros (IBGE, 2010). Na definio dos indicadores para a obteno da PE de Campo Grande foram definidas variveis que retratam a realidade socioeconmica da cidade, tais como: reas verdes; reas urbanas construdas; reas de ocupao ilegal; consumo de carne bovina; consumo de outros alimentos; emisses produzidas pela queima de combustveis fsseis; consumo de eletricidade; consumo de gua e; produo de lixo. Como variveis quantitativas foram consideradas as variveis ligadas ao consumo (renda, servio de coleta de lixo, rede de esgotamento sanitrio), que tm influncia direta no clculo da PE. Informaes sobre essas variveis foram obtidas nos rgos pblicos tais como o Instituto Municipal de Planejamento Urbano (PLANURB), da Prefeitura Municipal de Campo Grande (PMCG) e IBGE.

RESULTADOS E DISCUSSO
Com uma populao de 776.242 hab e territrio urbano de 35.302,82 ha que compe a sede da capital Sul-mato-grossense, obteve-se 0,045479 ha/hab. Esse valor ainda no pode ser considerado como a PE da cidade, pois, tem-se que contabilizar a sua capacidade de consumo e o seu modo de vida. Assim, o clculo da PE de Campo Grande envolveu as variveis relacionadas a seguir.

reas Verdes
Na Tabela 1 tm-se os ndices de reas verdes da cidade em ha, por regio administrativa.
Tabela 1. reas verdes por regio administrativa de Campo Grande, MS, em 2011.

Regio Administrativa Anhanduizinho Bandeira Centro Imbirussu Lagoa Prosa Segredo Total
Fonte: PMCG (2011a).

(ha) 3.998,54 4.434,93 58,41 4.175,57 4.361,81 4.578,34 3.885,69 26.727,01

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Atravs da diviso do total de 26.727,01 pela populao da cidade de Campo Grande (776.242 hab), calculou-se a pegada relativa s reas verdes da capital, encontrando-se PEREAS VERDES = - 0,034431 ha/hab. Observe que o valor de PEREAS VERDES negativo em virtude de ser uma rea de absoro de CO2, ou seja, quanto maior for a rea verde urbana, menor ser a PE da cidade.

rea construda
Para o clculo da PE relativa rea construda da cidade de Campo Grande considerou-se como rea urbana 35.302,82 ha e 25.419,79 ha de rea urbanizada construda (GUTIERREZ et al., 2011). Do total de rea urbanizada 22.242,31 ha pode ser considerada impermevel, respeitados os 12,5% de rea permevel (PMCG, 1997). Dividindo essa rea impermevel pela populao de Campo Grande (776.242 hab), tem-se 0,028654 como a PE devido rea construda da cidade, ou seja, PEREA CONSTRUDA = 0,028654 ha/hab.

Consumo de carne bovina


O campo-grandense consome, em mdia, 13% mais em carnes do que a mdia brasileira, que por sua vez um dos maiores consumidores de carne bovina do mundo, com 36,5 kg por pessoa por ano. Assim, o campo-grandense consome em torno de 41,3 kg de carne bovina por ano (IBGE, 2010). Sabendo-se que um boi pesa em mdia 250 kg quando abatido, portanto, necessita-se de 130.000 bois anuais para satisfazer a demanda de carne bovina na cidade. Se cada boi necessita de 4 ha de pastagens ao ano at ser abatido, ser necessrio um total de 520.000 ha ao ano de pastagens. Lembrando-se que Campo Grande tem 776.242 hab, tem-se a PE desta cidade em relao ao consumo de carne bovina, que PECARNE BOVINA = 0,669894 ha / hab.

Consumo de outros alimentos (arroz e feijo)


Para o clculo da PE relativa ao consumo de feijo e arroz, somou-se a mdia do consumo por pessoa, por ano, desses dois alimentos na cidade de Campo Grande, obtendo 39,074 kg por hab. Como a populao de Campo Grande de 776.242 hab, resulta um consumo anual total de 30.330.879,100 kg dos dois cereais. Sabe-se que a produtividade mdia por hectare desses dois cereais de, aproximadamente, 2.600 kg/ha, demandando um total de 11.665,72 ha para o suprimento das necessidades de arroz e feijo de Campo Grande que, dividido pela populao da cidade encontra-se PEOUTROS ALIMENTOS = 0,015285 ha/hab, que a PE desta cidade em relao ao consumo de arroz e feijo. Programas de incentivo a produo orgnica de itens alimentares como folhas e hastes, razes, bulbos e frutas localmente, podem diminuir as emisses de CO2 relacionadas ao transporte desses alimentos, melhorar sua qualidade e diminuir os preos.

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A Pegada Ecolgica como Instrumento de Avaliao Ambiental da Cidade de Campo Grande, Mato Grosso do Sul

Consumo de combustvel fssil


Para o clculo da PE devido queima de combustveis fsseis tomou-se como base o consumo de gasolina de um veculo de passeio padro, que em mdia roda 8.000 km anuais, gastando em mdia 800 litros de combustvel por ano (LISBOA e BARROS, 2010). Como as emisses mdias de dixido de carbono (CO2) de um carro padro so de 0,16 kg/km, tem-se um total de 1.280 kg por veculo ao ano. Considerando-se que na cidade de Campo Grande existiam 205.027 veculos de passeio padro, tem-se um total de 262.434.560 kg de CO2 emitido. A Tabela 2 apresenta a frota de toda modalidade de veculos da cidade de Campo Grande, bem como a emisso unitria de CO2, quantidade de quilmetros rodados e a quantidade total de CO2 emitida.
Tabela 2 Frota de carros de Campo Grande, MS e quantidade de CO2 emitida, em 2011.

Veculo por Categoria Automvel Caminho Camionetes Micro-nibus nibus Motocicletas Total

Qde. 205.027 15.786 44.383 760 1.684 93.766 361.406

Emisso de CO2 (Kg/Km) 0,160 0,700 0,280 0,280 0,700 0,130

Quilmetro Rodado 8.000 30.000 10.000 30.000 30.000 8.000

Qde. Emitida de CO2 (Kg) 262.434.560 331.506.000 124.272.400 6.384.000 35.364.000 97.516.640 857.477.600

Fonte: DETRAN-MS (2011).

Como 1.800 kg de CO2 so absorvidos por um hectare de rea verde ao ano, so necessrios 476.376,44 ha para a absoro do CO2 emitido por veculos na cidade de Campo Grande, MS. Dividindo essa rea pela populao da cidade (776.242 hab), obtm-se a PE da cidade em relao frota de veculos, ou seja, PEVECULO = 0,613696 ha/hab.

Consumo de energia eltrica


No clculo da PE relativa ao consumo de energia, levantou-se junto ao (PMCG, 2011a) o consumo total de energia eltrica da cidade de Campo Grande no ano de 2010, que foi de 1.259.536 MW/h. A partir deste nmero calculou-se o consumo mdio dirio (24 horas), obtendo-se 143,78 MW/h. Para relacionar essa quantidade com a rea de terras imobilizadas exigidas para se produzir tal quantidade de energia eltrica, relacionou-se este consumo com a energia produzida pela Usina Hidreltrica de Jupi que alimenta a cidade de Campo Grande. A Usina de Jupi demanda uma rea de 4,7 MW/km2 na produo de energia eltrica (CASTILHO, 2007). Dividindo-se o consumo dirio de Campo Grande pela taxa de produo de energia eltrica de Jupi (143,78 MW/4,7 MW), obteve-se 30,5915 km2 ou 3.059,15 ha de rea de terras para suprir a demanda diria da cidade de Campo Grande. Dividin-

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do-se essa ltima quantidade pela populao urbana da cidade (776.242 hab), chegase ao valor da PE relativa ao consumo de energia eltrica desta cidade, ou seja, PEENERGIA ELTRICA = 0,003941 ha/hab. A Usina de Jupi foi construda na dcada de 1960, no Salto de Urubupung do Rio Paran. Quando da sua finalizao, no ano de 1974, era a maior usina hidreltrica do Brasil. Em 1978, foi ultrapassada pela Usina de Ilha Solteira e, em 1982, tambm por Itaipu. Hoje, continua sendo a terceira maior usina hidreltrica do Brasil, sendo considerada muito eficiente, uma vez que sua rea alagada pequena em relao energia por ela produzida.

Consumo de gua
De acordo com a concessionria dos servios de gua e esgoto da cidade de Campo Grande, o consumo dirio de gua na cidade de 202 litros por hab. Assim, a produo diria de gua tratada na cidade, que tem 776.242 hab de 156.800,88 m3 e no ms, de 4.704.026,52 m3. A cidade abastecida de gua utilizando-se o reservatrio do Crrego Guariroba, contribuindo com 50% do consumo da cidade, com rea de Preservao Permanente (APA), de 52,37 km2 e o reservatrio do crrego Lageado, com APA de 43,84 km2, contribuindo, os dois, com 12%, do consumo da cidade e o restante do abastecimento feito atravs de poos artesianos, com contribuio de 38% do abastecimento da cidade. A Tabela 3 mostra a situao de abastecimento de gua e do esgotamento sanitrio da cidade de Campo Grande.
Tabela 3 - Abastecimento de gua e esgotamento sanitrio da cidade de Campo Grande, MS, em 2011.

Populao abastecida Volume de gua consumido dirio Volume de gua mensal consumido Extenso da rede de distribuio de gua Populao atendida com rede de esgoto Extenso da rede de esgoto
Fonte: Adaptada da PMCG (2011b).

99 % 156,800mil m3 4,704 milhes de m3 3.404,18 km 61,05% 1.479,09 km

Levando-se em conta que o correspondente de rea de preservao ambiental relativa aos poos artesianos da cidade de 58,97 km2, tem-se um total de 155,18 km2 de APA ligada ao abastecimento de gua de Campo Grande, e que corresponde a 15.518,00 ha. Dividindo esse valor pela populao da cidade, 776.242 hab, chega-se PE do consumo de gua da cidade, PECONSUMO DE GUA = 0,019991 ha/hab.

Produo de lixo
A cidade de Campo Grande, em 2011, produzia 227.011,70 t de lixo domiciliar e

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Tabela 4 - Lixo Coletado anualmente em Campo Grande, MS, em 2011.

Discriminao Lixo domstico (t/ano) Lixo domstico (t/dia) Lixo hospitalar (t/ano) Populao atendida (%) Destino final do lixo
Fonte: PMCG (2011b).

Total 227.011,70 727,00 3.340,02 98,00 Lixo

3.340,02 t de lixo hospitalar, totalizando 230.351,72 t que corresponde a 230.351.720 kg de lixo anual (Tabela 4). Sabendo-se que cada 3 kg de lixo produz-se 1 kg de CO2 (LISBOA e BARROS, 2010), foram produzidos em um ano, devido ao lixo, 76.783.906,67 kg de CO2 em Campo Grande. Como cada hectare de rea verde absorve 1,8 t de CO2, obtm-se 42.657,73 ha para a absoro do total do lixo da cidade. Dividindo esse valor pela populao da cidade de Campo Grande (776.242 hab), chega-se PE do lixo, ou seja, PEPRODUO = 0,054954 ha / hab (Tabela 5). DE LIXO
Tabela 5 - Estimativa dos parmetros que compem a PE de Campo Grande, MS, em 2011.

Variveis reas Verdes Urbanas rea Construda Ocupao Ilegal Carne Bovina Outros Alimentos (arroz e feijo) Combustveis Fsseis Energia Consumida gua Consumida Lixo Produzido Total

PE (ha/hab) - 0,034431 0,028654 0,000000 0,669894 0,015285 0,613696 0,003941 0,019991 0,054954 1,371984

Resultado da PE de Campo Grande


Observe que o valor 1,371984, obtido na Tabela 5, ainda no o valor da PE de Campo Grande, pois, tem-se que transform-lo em hectares globais por hab (gha/ hab). Como 1 ha = 2,21 gha, tem-se 1,371984 x 2,21 = 3,03 gha/hab para a PE da cidade de Campo Grande, ou seja, PECAMPO GRANDE = 3,03 gha/hab. Esta pegada comparada PE mundial, que de 1,8 gha/hab, indica que o campo-grandense est utilizando recursos naturais a mais do que o planeta pode suportar. preciso rever os hbitos de consumo da populao campo-grandense.

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Uma das principais contribuies do mtodo de clculo da PE o seu valor pedaggico de gerar discusses sobre os limites de sustentabilidade ambiental no pblico em geral devido facilidade de entendimento de seu resultado. Por outro lado, o mtodo apresenta algumas limitaes, por exemplo, de se usar somente a emisso de CO2 em todos os seus parmetros, ignorando, por exemplo, a emisso de gs metano tambm muito prejudicial ao meio ambiente. Tambm, a PE como est, avana pouco nas anlises das dimenses social e econmica do ser humano.

CONCLUSO
A PE, analisada pelo ponto de vista educativo, uma metodologia ambiental que favorece atitudes positivas individuais e coletivas perante os recursos naturais da Terra, pois, estima de forma clara e objetiva onde o planeta est sofrendo presso, de modo que as pessoas possam interpretar e compreender a fragilidade ambiental, assim como, a sua eficcia contribui para que autoridades competentes possam aplic-la objetivando mitigar problemas ambientais. Como produto desta pesquisa, evidenciou-se que os cidados campo-grandenses vivem em um modelo urbano insustentvel, conforme os resultados da sua PE, Campo Grande possui um dficit ecolgico. A PECAMPO GRANDE = 3,03 gha/ha est 12,22% acima da mundial e 68,33 % acima do que considerado disponvel para cada habitante do planeta. Isto mostra que os hbitos dos campo-grandenses precisam ser reavaliados para que o espao urbano possa trazer benefcios a todos sem comprometer a sade do planeta e limitar as atividades antrpicas. A queima de combustveis fsseis na cidade est muito elevada. Num planeta onde o nmero de veculos automotores cresce diariamente, a cidade de Campo Grande merece ateno especial, pois, com uma elevada frota de veculos automotores, faz com que a cidade dependa ainda mais de reas verdes para absoro do CO2 emitido. O cidado campo-grandense mostrou possuir um estilo de vida que realmente contribui para uma PE elevada, corroborando para a necessidade de trs planetas Terra para suprir a sua demanda por recursos naturais. necessria uma mudana de hbitos, caso isso no seja efetivado, se tornar insustentvel tal modelo de vida desta capital. Como exemplo de modelo urbano na luta contra a insustentabilidade, a cidade de Calgary, no Canad, onde se constatou uma PE acima de 9,86 gha/hab adotou medidas para dirimir essa problemtica ambiental at o ano de 2036, com metas de reduo de consumo de recursos naturais, engajamento comunitrio, promoo de infraestrutura e economia de baixo carbono.

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A Pegada Ecolgica como Instrumento de Avaliao Ambiental da Cidade de Campo Grande, Mato Grosso do Sul

Campo Grande, capital do Estado de Mato Grosso do Sul, que detm 2/3 da rea pantaneira brasileira, precisa repensar sua gesto e base-la em medidas que promovam o crescimento interagindo com o meio ambiente para no interferir, a mdio e longo prazo, na plancie pantaneira, com reflexos danosos para a regio. Contudo, interessante analisar como a humanidade, vtima de seus prprios erros, vivencia e contabiliza suas atitudes comprometendo a existncia de um planeta saudvel para as futuras geraes. Sabe-se que impossvel no se falar em degradao ambiental quando o tema desenvolvimento, pois, conforme uma nao enriquece, o poder de consumo se consolida. S possvel inverter esse cenrio, investindo na educao que busca meios tecnolgicos para decrescer o desequilbrio do meio ambiente e, assim, poupar a natureza dos impactos causados pelo crescimento demogrfico mundial que est aliado ao desenvolvimento inconsciente. Sendo assim, a PE, aplicada de forma individual ou coletiva, nacional ou mundial uma importante ferramenta na gesto ambiental, pois, orienta as atividades econmicas das regies a adotarem estratgias sustentveis para lidar com os recursos naturais, sabendo que o capital natural limitado e, por isso, deve-se fazer seu melhor uso e aproveitamento. Destarte, a sociedade repensar sobre as questes relacionadas aos hbitos de consumo para garantir o suprimento dos recursos naturais.

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Sustentabilidade em Debate Sustainability in Debate

Indicadores de avaliao para projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) em aterros sanitrios
Silvia Regina Stuchi Cruz1 Snia Regina Paulino2
Bacharel em Gesto Ambiental (EACH-USP), Doutoranda do Programa de PsGraduao em Poltica Cientfica e Tecnolgica Departamento de Poltica Cientfica e Tecnolgica (DPCT) Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) Campinas, Brasil E-mail: silviacruz@ige.unicamp.br 2 Docente do curso de Gesto Ambiental e do Programa de Ps-Graduao em Sustentabilidade Escola de Artes, Cincias e Humanidades (EACH) Universidade de So Paulo (USP), So Paulo, Brasil E-mail: sonia.paulino@usp.br
Recebido em 08.10.2012 Aceito em 26.03.2013
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ARTIGO

Resumo
O artigo tem como objetivo propor indicadores de avaliao dos co-benefcios sociais e ambientais que podem ser gerados a partir de projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) em aterros sanitrios. So considerados os projetos de reduo de gases de efeito estufa (GEE) implantados nos aterros sanitrios Bandeirantes e So Joo, localizados na cidade de So Paulo. Os procedimentos metodolgicos consistem na utilizao do modelo multiagentes para inovao em servios, desenvolvido por Windrum e Garca-Goi (2008) e na adaptao da metodologia do carbono social (MCS) para avaliar resultados sociais e ambientais de projetos de MDL. Os indicadores propostos, organizados em seis temas (monitoramento da qualidade ambiental, monitoramento da emisso de gases, encerramento do aterro sanitrio, acesso aos projetos de MDL, articulao entre as partes interessadas, contribuio dos recursos dos projetos de MDL para a gesto de resduos slidos), foram apresentados e discutidos com as partes interessadas, permitindo identificar oportunidades para melhoria na prestao de servios relacionados aos resduos slidos urbanos. Nos casos aqui estudados, conclui-se que a concretizao das potencialidades de gerao de co-benefcios sociais e ambientais a partir destes projetos, requer o estabelecimento, ainda no verificado, de uma nova estrutura organizacional, em relao situao e aos agentes atuantes antes da implantao dos projetos de MDL, pautada pela insero e participao das diferentes partes interessadas identificadas na pesquisa. PALAVRAS-CHAVE: Mecanismo de Desenvolvimento Limpo; inovao em servios pblicos; gesto de resduos slidos urbanos; indicadores de sustentabilidade.

Abstract
This paper aims to propose indicators to evaluate social and environmental co-benefits that can be generated from landfills clean development mechanism (CDM) projects, considering the Bandeirantes and So Joo landfills projects, located in the city of So Paulo. The methodological procedures consist in the use of the multi-agent model for service innovation, developed by Windrum and Garca-Goi (2008) and in the social carbon methodology adaptation to evaluate social and environmental results of CDM projects. The proposed indicators, are organized into six themes (environmental quality monitoring, monitoring of gases, future use /future occupation of the landfill area, access to CDM projects; articulation; contribution of resources from CDM projects for urban solid waste management), which were presented and discussed with the stakeholders, allowing the identification of opportunities for improvement of the service supply related to urban solid waste. In the landfills cases, it was concluded that the consolidation of social and environmental co-benefits potentialities that can be generated from these projects, requires the establishment, not verified yet, of a new organizational structure, in relation to the situation and agents engaged before the CDM projects implementation. All must be guided by the participation of the stakeholders identified in this research. KEYWORDS : Clean Development Mechanism; public service innovation; urban solid waste management; sustainability indicators.

Sustentabilidade em Debate - Braslia, v. 4, n. 1, p. 249-274, jan/jun 2013

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Silvia Regina Stuchi Cruz Snia Regina Paulino

I NTRODUO
Na Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1992, constituiu-se a Conveno-Quadro das Naes Unidas para Mudana Climtica (CQNUMC), visando adotar medidas de mitigao e/ou preveno em relao aos efeitos adversos das mudanas climticas, que so discutidas pelos pases participantes da Conveno nas Conferncias das Partes (COP). Na primeira COP, em 1995, iniciou-se a negociao para o estabelecimento de um Protocolo que determinaria objetivos, com obrigatoriedade legal, para a reduo de emisses de gases de efeito estufa (GEE) para alguns pases, o que se concluiu com a criao do Protocolo de Quioto, durante a terceira COP realizada no Japo, em 1997. Este Protocolo estabelece que os pases includos no Anexo I - pases membros da OCDE (Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico) em 1992, considerados pases com economias em transio ou desenvolvidos, como Alemanha, Blgica, Crocia, Rssia, Frana, Espanha, Sucia e Grcia, entre outros - devem reduzir suas emisses de gases de efeito estufa (GEE) em pelo menos 5%, sobre o que emitiam em 1990, no perodo de 2008 a 2012. A partir das decises determinadas na COP-18, realizada em Doha, Catar, em dezembro de 2012, confirmou-se a continuidade do Protocolo de Quioto at 2020 (UNFCCC, 2013). Visando auxiliar os pases do Anexo I a cumprirem suas metas de reduo de emisso de GEE, o Protocolo estabelece alguns mecanismos de flexibilizao, dentre eles, o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL). O artigo tem como objetivo propor indicadores de avaliao dos co-benefcios sociais e ambientais que podem ser gerados a partir de projetos de MDL em aterros sanitrios. So considerados os projetos de MDL implantados nos aterros sanitrios Bandeirantes e So Joo, localizados na cidade de So Paulo. Esses projetos foram selecionados por apresentarem caractersticas similares e por estarem inseridos em uma cidade de grande complexidade para a atuao dos gestores pblicos. Alm disso, 50% dos recursos provenientes dos crditos de carbono destes projetos so destinados para a prefeitura municipal, especificamente para a secretaria municipal de meio ambiente. Os procedimentos metodolgicos consistem na utilizao do modelo multiagentes para inovao em servios, desenvolvido por Windrum e Garca-Goi (2008); e na adaptao da metodologia do carbono social (MCS) para avaliar resultados sociais e ambientais de projetos de MDL, a partir da proposio de indicadores de sustentabilidade. A adoo da estrutura analtica do modelo multiagentes permite identificar os diversos agentes ou partes interessadas relacionadas s esferas poltica, econmica e social, como demonstrado na Figura 1. O segundo procedimento metodolgico baseado na adaptao da metodologia do carbono social (MCS), construindo indicadores para avaliar resultados sociais e

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Indicadores de avaliao para projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo em aterros sanitrios

Figura 1 - Modelo multiagentes aplicado ao segmento de resduos slidos urbanos Fonte: Adaptado de Windrum e Garca-Goni (2008).

ambientais locais dos projetos de mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL) nos aterros sanitrios. A MCS visa garantir um meio transparente de medir e dimensionar os ganhos sociais e ambientais de projetos do mercado de carbono, por meio do monitoramento de indicadores de sustentabilidade. A partir da seleo de aspectos relacionados aos co-benefcios sociais e ambientais resultantes de projetos de MDL, por meio do Anexo III1 e da Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS) Lei n 12.305/ 2010, construram-se os indicadores de sustentabilidade com base na MCS. Concretizada esta etapa, os indicadores foram aplicados nos agentes identificados pelo modelo multiagentes, visando a coleta de dados primrios por meio de entrevistas presenciais. Para o levantamento dos dados primrios foi considerado o perodo de 2004 (incio do projeto) ao 1 semestre de 2011, para o aterro Bandeirantes, e de 2006 (incio do projeto) ao 1 semestre de 2011, para o aterro So Joo. Na metodologia MCS, ao longo do tempo foram desenvolvidos indicadores para os seguintes campos de aplicao: Projetos Florestais Comunitrios (2003); Aterros Sanitrios2 (2007); Indstrias do Setor Ceramista (2008); Usinas Hidreltricas (2008); projetos agrupados de Micro e Pequenas Centrais Hidreltricas (2010). Alm disso, a MCS apresenta indicadores que esto em processo de consulta de aprovao para os campos de aplicao: projetos de Substituio de Combustvel (2010); projetos de Metano evitado por meio da compostagem em pequenas e mdias granjas sunas (2010). At o momento, foram certificados projetos que utilizam a MCS no Brasil, Turquia, China e Indonsia, conforme Tabela 1.

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Tabela 1. Aplicao da Metodologia do Carbono Social


Local Brasil Setor Indstrias Cermicas Hidreltrico Florestal Compostagem Hidreltrico Hidreltrico Hidreltrico N de Projetos 41 2 1 1 2 1 1 Certificado Sim No No No Um certificado; O outro em processo de validao Sim Sim

Turquia Indonsia China

Fonte: Elaborao prpria, com base nos dados da plataforma Markit Environmental Registry (2011). A plataforma Markit Environmental Registry, registra os projetos que utilizam a MCS e os disponibilizam para o pblico em geral. Maiores informaes no website: http://www.markit.com

A partir desta contextualizao, coloca-se a questo sobre como avaliar a gerao de co-benefcios sociais e ambientais locais dos projetos de MDL em aterros sanitrios. Logo, a MCS, adaptada para aplicao no escopo setorial aterros sanitrios, pode vir a ser uma ferramenta que auxilia nessa direo, podendo ainda contribuir para a identificao de oportunidades para melhoria na prestao de servios relacionados aos resduos slidos urbanos.

R EVISO DA L ITERATURA
Essa seo est organizada de forma a abordar primeiramente o Protocolo de Quioto (PQ) e um de seus mecanismos de flexibilizao, o mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL), focando nos projetos realizados em aterros sanitrios, com destaque para os projetos dos aterros Bandeirantes e So Joo. Em seguida, descreve-se o histrico de concepo da metodologia do carbono social (MCS), evidenciando os elementos de construo da metodologia para atingir-se a finalidade de avaliao social e ambiental dos projetos de reduo de emisso de GEE.

Projetos de MDL em Aterros Sanitrios


O Protocolo de Quioto foi institudo em 1997, a partir da terceira Conferncia das Partes (COP) da United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC)4, e comeou a vigorar a partir de 2005. Este Protocolo estabelece que os pases includos no Anexo I devem reduzir suas emisses de gases de efeito estufa (GEE), em pelo menos 5% sobre o que emitiam em 1990, no perodo de 2008 a 2012. E em dezembro de 2012, confirmou-se a continuidade do Protocolo at 2020 (UNFCCC, 2013; POINT CARBON, 2013). Visando auxiliar os pases do Anexo I a cumprirem suas metas de reduo de emisso de GEE, o Protocolo estabelece os chamados mecanismos de flexibilizao. Os mecanismos Implementao Conjunta e Comrcio de Emisses restringem-se aos pases Anexo I. Logo, o de maior importncia ao contex-

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Indicadores de avaliao para projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo em aterros sanitrios

to brasileiro o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), que consiste na implantao de atividades de projeto que reduzam GEE em pases emergentes e em desenvolvimento, tendo como resultado as redues certificadas de emisso (RCE), que podero ser compradas pelos pases do Anexo I, auxiliando no cumprimento de parte de suas metas acordadas na ratificao do Protocolo de Quioto (BRASIL, 1997). O Protocolo considera os seguintes GEE como sendo os principais responsveis pelas mudanas climticas: dixido de Carbono (CO2), metano (CH4), xido nitroso (N2O), perfluorcarbonos (PFCs), hidrofluorcarbonos (HFCs) e hexafluoreto de enxofre (SF6). A partir do potencial de aquecimento global (PAG)5 de cada um destes gases, valor que avalia justamente a potencialidade de cada gs ao aquecimento global, possvel mensurar as RCE devido a converso para a unidade padro definida em toneladas de dixido de carbono equivalente (tCO2e). Assim, a RCE corresponde reduo, ou no emisso, de uma tCO2e e pode ser comercializada no mbito do mercado de carbono regulado pelo Protocolo de Quioto (BRASIL, 1997). Os projetos de MDL devem tambm cumprir os requisitos relacionados promoo do desenvolvimento sustentvel local, por meio da gerao de co-benefcios sociais e ambientais, conforme preconizado no artigo 12 do Protocolo de Quioto e no Anexo III da Resoluo n 1, de 2 de dezembro de 2003, da Comisso Interministerial de Mudanas Globais do Clima (CIMGC). Ressalta-se, no entanto, que estes aspectos no so monitorados igualmente gerao das RCE. Segundo o Anexo III, os participantes do projeto devero apontar como as atividades do projeto contribuiro para o desenvolvimento sustentvel, conforme os seguintes aspectos determinados por essa norma: contribuio para a sustentabilidade ambiental; desenvolvimento de condies de trabalho e gerao lquida de emprego; contribuio para a distribuio de renda; para a capacitao e desenvolvimento tecnolgico; e para a integrao regional e articulao com outros setores. No Brasil, os projetos de MDL iniciaram-se em junho de 2004 com a aprovao do projeto Nova Gerar, na Baixada Fluminense, no Rio de Janeiro, e do Projeto Veja em Salvador, Bahia, ambos com o objetivo de gerar energia atravs do aproveitamento do biogs proveniente dos aterros sanitrios. Dos 277 projetos de MDL realizados no Brasil em diversos setores, 39 so projetos em aterros sanitrios (UnepRisoe, Maio de 2013), sendo 21 implantados no estado de So Paulo, com destaque para os projetos de MDL dos aterros sanitrios Bandeirantes e So Joo, localizados no municpio de So Paulo. A partir da Tabela 2, destacam-se as principais caractersticas destes dois projetos. Os projetos de MDL dos aterros sanitrios Bandeirantes e So Joo foram selecionados como estudos empricos, devido s caractersticas similares dos projetos de MDL neles desenvolvidos e por estarem inseridos em uma cidade de grande complexidade para a atuao dos gestores pblicos. Alm disso, so projetos de MDL

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Tabela 2 Caractersticas dos Aterros Bandeirantes e So Joo


Caracterstica rea Localizao Ano de incio de operao do aterro Toneladas de resduos/ dia Aterro Bandeirantes 140 hectares Zona oeste da cidade de So Paulo, km 26,5 da Rodovia dos Bandeirantes 1979 4.000 a 5.000 Transbordo Ponte Pequena e das Subprefeituras de Perus, Pirituba/ Jaragu e da Freguesia do Aterro So Joo 84 hectares Zona leste do municpio de So Paulo, em Sapopemba, prximo ao municpio de Mau 1992 6.000 Transbordo Vergueiro, transbordo Santo Amaro, das Subprefeituras de Ermelino Matarazzo, Aricanduva/Formosa/Carro, Guaianazes, Cidade Tiradentes, Itaquera, Itaim Paulista, So Mateus, So Miguel e Vila Prudente/Sapopemba Junho de 2006

Origem dos resduos

Incio das atividades de captao de biogs para gerao de energia Quantidade estimada de redues de GEE para o primeiro perodo de obteno de crditos (7anos) Mdia anual de reduo de emisso Planta termeltrica: Capacidade instalada Empresa concessionria responsvel pela operao do aterro Empresas concessionrias responsveis pela captao de biogs

Dezembro de 2003

7.494.404 tCO2e

5.718.583 tCO2e

1.070.629 tCO2e

816.940 tCO2e

20 MW

24,64MW

LOGA S.A.

Ecourbis S.A.

Biogs Energia Ambiental S.A.

So Joo Energia Ambiental S.A

Fonte: UNFCCC (2005a); UNFCCC (2005b).

pioneiros em So Paulo. Esses dois aterros possuem um enorme potencial de gerao de biogs, devido quantidade de resduos recebidos durante os anos de funcionamento. O Brasil possui um relevante potencial gerador de crditos de carbono em aterros sanitrios, dadas as iniciativas j em andamento, constituindo-se em uma oportunidade promissora para promover a sustentabilidade social e ambiental do desenvolvimento municipal no pas, por meio do apoio a uma gesto mais apropriada dos resduos slidos urbanos; de modo que estes projetos necessitam estar atrelados a uma gesto de resduos slidos que favorea as prticas como educao ambiental, reuso, reciclagem e reduo, beneficiando-se assim tambm a captura e queima de biogs.

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A metodologia do carbono social para avaliao de cobenefcios sociais e ambientais de projetos do mercado de carbono
Nas ltimas dcadas, a elaborao e aplicao de indicadores instituram-se como um importante instrumento de anlise e interpretao de determinada realidade. Segundo a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), um indicador necessita ser compreendido como um parmetro, ou um valor resultante de parmetros que forneam elementos sobre a condio de um fenmeno (OCDE, 1993). De acordo com Rodrigues et al. (2006), os indicadores so importantes para a compreenso de sistemas complexos, apresentando quatro funes principais: 1) sintetizar um amplo volume de informaes; 2) expor a situao vigente em relao a situaes desejadas; 3) evidenciar melhorias em direo a objetivos e metas; e 4) informar a situao vigente s partes interessadas com o objetivo de auxiliar a tomada de deciso visando o cumprimento da norma traada. Expostos esses elementos, a seguir ser apresentada a metodologia do carbono social (MCS), que prope o uso de indicadores de sustentabilidade para serem aplicados a projetos do mercado de carbono. A MCS foi idealizada, em 2000, pelo Instituto Ecolgica (IE)6 a partir de um projeto socioambiental realizado na Ilha do Bananal, no estado do Tocantins, com recursos provenientes de empresas interessadas em promover atividades na rea de responsabilidade socioambiental, viabilizado por meio de negociaes referentes ao financiamento de projetos de sequestro de carbono. E pode ser aplicada em setores ou reas diversas: eficincia energtica, biomassas renovveis, biocombustveis, reflorestamento, entre outros (REZENDE e MERLIN, 2003). A MCS aplicada a projetos de carbono paralelamente a outro standard, visto que seu escopo prope-se a avaliar somente o desempenho social e ambiental local dos projetos, e no a verificao e quantificao da reduo de emisso (GALT, 2010). Portanto, a MCS concentra-se em apurar os co-benefcios sociais e ambientais desses projetos. No mbito do mercado voluntrio de carbono, a MCS , geralmente, utilizada em conjunto com o padro (carbon offset standard) denominado Verified Carbon Standard (VCS7), que tem a finalidade de quantificar a reduo de emisso dos projetos avaliados. De acordo com a capacidade que a MCS possui para a avaliao e monitoramento da sustentabilidade local dos projetos de carbono em diferentes escopos setoriais, o presente estudo pretende utiliz-la para os projetos de MDL em aterros sanitrios, entendendo que estes projetos apresentam potencial para promover melhorias no segmento de resduos slidos urbanos; porm necessrio um rastreamento do que descrito sobre os projetos do mercado de carbono no Anexo III da resoluo n 01 de 11 de setembro de 2003 da CIMGC. Inversamente s redues de emisses, que so monitoradas e verificadas periodicamente pelas entidades certificadoras, os co-benefcios sociais e ambientais

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dos projetos de MDL necessitam de aspectos regulatrios que definam os procedimentos para monitorar e garantir sua efetividade. Observa-se ainda que, embora as descries relacionadas ao desenvolvimento sustentvel local que o projeto do MDL deve promover estejam apresentadas conforme o Anexo III, estes aspectos ainda no so muito significativos nos projetos brasileiros do mercado de carbono regulado. Para reverter essa situao, uma alternativa seria a existncia de uma verificao mais apurada destes aspectos, para que sejam de fato includos nas atividades dos projetos. Assim sendo, a MCS mostra-se pertinente tambm aos projetos de MDL. A MCS define recursos a partir dos parmetros de desenvolvimento sustentvel considerados por Scoones (1998), originalmente apontado como meio de vida sustentvel, que consiste no acesso capacidade, a bens (materiais e sociais) e atividades requeridos para a sobrevivncia de um indivduo. O autor argumenta que a habilidade de possuir diferentes meios de vida depende dos bens materiais e sociais que as pessoas possuem, definindo assim cinco diferentes tipologias de bens, que foram denominados como recursos: o capital natural, o econmico ou financeiro, o humano, o social e o fsico. A MCS considera os cinco recursos definidos por Scoones, incorporando dois novos: biodiversidade8 e carbono, que sero descritos a seguir na Tabela 3.
Tabela 3. Recursos da Metodologia do Carbono Social
Recurso Recurso Tecnolgico Recurso Biodiversidade1 Recurso Natural Recurso Financeiro Recurso Humano Descrio Avalia as condies de acesso a bens tecnolgicos, incluindo inovao de equipamentos e processos com foco na sua contribuio para o desenvolvimento econmico, social e ambiental Representa o conjunto das espcies, ecossistemas e genes que formam a diversidade biolgica. o equilbrio do meio fsico natural Relao existente entre o empreendimento e o estoque de recursos naturais e servios ambientais de onde derivam os recursos para gerar um meio de vida o capital bsico e outros bens econmicos disponveis ou potenciais para as pessoas. Tambm so as estruturas fsicas e tecnolgicas que possibilitam o giro financeiro. So as habilidades, conhecimentos e a capacidade para o trabalho e para a vida que as pessoas possuem, alm de boa sade. So itens fundamentais para garantir a operacionalizao do empreendimento. Abrangem aes de responsabilidade social, alm de rede de trabalho, reivindicaes sociais, relaes sociais, relacionamentos com a comunidade, associaes e organizaes sociais. Referente ao tipo de projeto de carbono desenvolvido, abrangendo as metodologias utilizadas, o desempenho do projeto e o envolvimento das partes interessadas.

Recurso Social Recurso Carbono

Fonte: Baseado em Rezende e Merlin (2003); SOCIALCARBON (2007).

A partir da definio dos recursos, so estabelecidos indicadores de sustentabilidade que identificam o grau de uso dos recursos. Sempre partindo da situao mais precria (uso insustentvel) para a situao mais completa (uso sustentvel dos recursos) (REZENDE e MERLIN, 2003), conforme demonstrado pela Figura 2.

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Recurso

Insustentvel
Indicador 01 Indicador 02 Indicador 03 ... Cenrio 01 ... ... ... Cenrio 02 ... ... ... Cenrio 03 ... ... ... Cenrio 04 ... ... ... Cenrio 05 ... ... ...

Sustentvel Cenrio 06 ... ... ...

Figura 2: Representao dos Indicadores e Respectivos Cenrios Fonte: Rezende e Merlin (2003); Santos (2008).

Representam-se os resultados obtidos na forma de um hexgono, baseado nos seis recursos descritos anteriormente, conforme mostrado na Figura 3. Com o hexgono possvel avaliar e monitorar o desempenho do projeto analisado ao longo do tempo.

Figura 3 Hexgono Representao dos resultados da aplicao da MCS Fonte: Adaptado de Rezende e Merlin (2003).

Feita a primeira avaliao, aps cada perodo de verificao dos crditos e recebimento da receita dos mesmos, realizada novamente a aplicao dos indicadores para averiguar o que foi transformado em relao avaliao anterior. Com esta ferramenta, possvel identificar potencialidades a serem desenvolvidas no projeto e elaborar estratgias para a gesto dos aspectos englobados na avaliao proposta pela MCS (REZENDE e MERLIN, 2003). Por fim, destaca-se que a MCS foi concebida para aplicao em diferentes escopos setoriais nos quais so desenvolvidos projetos de reduo de GEE para o mercado de carbono.

R ESULTADOS E DISCUSSO
Esta seo tem como objetivo apresentar os resultados da pesquisa, identificando primeiramente os agentes ou partes interessadas a partir da aplicao do modelo

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multiagentes. Logo aps, apresentam-se as adaptaes necessrias MCS para o estudo proposto e em seguida, so expostos os indicadores desenvolvidos e os principais resultados oriundos da aplicao destes indicadores nos agentes entrevistados. Identificao dos agentes A aplicao do modelo multiagentes de Windrum e Garca-Goi (2008), adaptado para o segmento de resduos slidos urbanos, possibilitou a sistematizao do mapa dos agentes identificados como partes interessadas envolvidas com a gesto de RSU no municpio de So Paulo e os projetos de MDL dos aterros Bandeirantes e So Joo, conforme demonstrado na tabela 4:
Tabela 4. Agentes envolvidos com os projetos de MDL Bandeirantes e So Joo

Setor Pblico Privado Usurios

Agentes rgos pblicos municipais: Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente e Secretaria de Servios Empresas concessionrias responsveis pela captao de biogs; empresas concessionrias responsveis pela operao dos aterros Representantes das comunidades do entorno dos aterros Bandeirantes e So Joo

Os agentes identificados apontados na tabela anterior representam cada uma das esferas propostas pelo modelo multiagentes empregado, ou seja, dos setores pblico, privado e os usurios. A partir desta identificao, so propostos e aplicados indicadores para avaliao de co-benefcios ambientais e sociais locais.

Concepo e definio dos recursos a partir da adaptao da Metodologia do Carbono Social


Para embasar a construo dos indicadores de sustentabilidade para a avaliao dos projetos do mercado de carbono nos aterros sanitrios Bandeirantes e So Joo, partiu-se de quatro referenciais mais abrangentes: 1) as dimenses da sustentabilidade; 2) os aspectos para o desenvolvimento sustentvel local apontados pelo Anexo III da resoluo n1 da CIMGC; 3) os requisitos apontados pela Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS) 9; e 4) os recursos da MCS adaptados ao escopo setorial aterros sanitrios. Na Tabela 5 apresentam-se os aspectos abordados para o trs primeiros referenciais supracitados. Com relao s dimenses da sustentabilidade, optou-se por focar a elaborao dos indicadores incidindo especificamente nas dimenses social e ambiental, uma vez que o foco da presente pesquisa so os co-benefcios sociais e ambientais dos projetos do mercado de carbono.

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Tabela 5. Referenciais e aspectos para a construo dos indicadores


Referenciais Dimenses de sustentabilidade Condies do Anexo III da resoluo n1 da CIMGC Requisitos da PNRS Aspectos Social; Ambiental; Econmica Desenvolvimento de condies de trabalho; Gerao lquida de empregos; Sustentabilidade ambiental; Desenvolvimento tecnolgico; Distribuio de renda; Integrao regional; Articulao com outros setores Educao ambiental; Logstica reversa; Incluso de cooperativas; Reduo; Reutilizao; Reciclagem; Disposio adequada dos rejeitos; Difuso de tecnologias limpas; Recuperao energtica; Responsabilidade Compartilhada

Fonte: Elaborao prpria com base em CIMGC (2003); PNRS (2010). Na adaptao da MCS para a anlise proposta, os recursos social e natural passam a ser mais amplos em relao concepo proposta na MCS, passando a representar a agregao de dois ou mais recursos, conforme ilustrado a seguir:
Recurso Social: Recurso adotado, porm, de modo mais amplo, integrando-o ao recurso humano. Recurso Social Recurso Humano: optou-se por integr-lo ao recurso social, visto que os aspectos analisados esto intrinsecamente atrelados Recurso Natural: Recurso adotado, porm, de modo mais amplo, integrando-o a outros recursos Recurso Tecnolgico/ Biodiversidade: So analisados com base no monitoramento dos parmetros tcnicos dos aterros e cumprimento de metas e normas ambientais. Recurso Recurso Carbono: As questes referentes gerao de RCE so tratadas Natural sob a vertente da eficincia de captao de biogs dos projetos analisados, com base na anlise dos parmetros gerenciais dos aterros e comparao entre as RCE dos documentos de concepo dos projetos e relatrios de monitoramento. Recurso Financeiro: Optou-se por no utilizar o recurso financeiro, visto que o foco de anlise incide nas transformaes socioambientais que podem ser provocadas pelos projetos de MDL em aterros sanitrios no setor de RSU

Figura 4: Adaptaes da MCS para a anlise proposta

Considerando as dimenses social e ambiental da sustentabilidade, e uma vez redefinidos os recursos natural e social a partir de uma concepo mais abrangente em relao MCS, tais dimenses e recursos so relacionados aos aspectos para o desenvolvimento sustentvel local apontados pelo Anexo III da resoluo n1 da CIMGC e aos requisitos apontados pela Poltica Nacional de Resduos Slidos, conforme mostrado na Figura 5. Apresentados os elementos que embasaram a concepo e definio dos recursos, a partir da adaptao da MCS, o prximo tpico tem como objetivo apresentar os indicadores e os principais resultados obtidos a partir da sua aplicao.

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Figura 5: Recursos Natural e Social da MCS decompostos nas dimenses social e ambiental da sustentabilidade Fonte: Elaborao prpria

Definio e aplicao de indicadores para a avaliao dos projetos do mercado de carbono nos aterros sanitrios Bandeirantes e So Joo Para a etapa de construo dos indicadores optou-se por trabalhar sob a lgica de duas vertentes: Acesso, para o recurso social; e Externalidades, para o recurso natural. A sustentabilidade sob a tica social enfatiza a presena do ser humano na ecosfera. A preocupao fundamental incide no bem-estar humano, na condio humana e nos meios empregados para ampliar a qualidade de vida (BELLEN, 2006). Nesta condio, indicadores de acesso a recursos que contribuam nesse sentido, podem ser utilizados. Logo, para a construo dos indicadores do Recurso Social so focalizadas as condies de acesso dos agentes ou partes interessadas s atividades e aos resultados dos projetos de MDL nos aterros estudados. Em suma, para o Recurso Social os dados gerados a partir da aplicao dos indicadores propostos visam, fundamentalmente, evidenciar os tipos de acesso de usurios, comunidades do entorno e catadores de material reciclvel a benefcios relacionados ao desenvolvimento dos projetos de MDL. Neste sentido, a proposta de utilizao de um modelo multiagentes, visa introduzir a possibilidade de envolvimento da sociedade civil nos processos decisrios e consultivos nas diversas gestes pblicas (STEINS; EDWARDS, 1999; WARNER; VERHALLEN, 2004; WARNER, 2005).

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Indicadores de avaliao para projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo em aterros sanitrios

Em relao vertente externalidades, este trabalho far referncia s externalidades negativas decorrentes da implantao, operao e encerramento de aterros sanitrios. A opo de focar nestas externalidades negativas incide no fato do recorte da pesquisa incidir sobre as possibilidades de reduo de impactos negativos relacionados aos aterros estudados. Assim, sugere-se que projetos MDL em aterros sanitrios podem contribuir tambm para aprimorar o gerenciamento e monitoramento da rea. Isso porque, alm das fiscalizaes exigidas para o funcionamento dos aterros sanitrios em geral e realizadas pelos rgos ambientais pblicos, nos aterros com projetos de MDL h auditorias das entidades validadoras dos projetos, as Entidades Operacionais Designadas (EOD). As EOD executam o processo de avaliao independente de uma atividade de projeto referente aos requisitos do MDL. Deste modo, as EOD visitam o empreendimento, checam a documentao pertinente ao projeto, solicitam alteraes e complementaes, dentre outras providncias, de forma a garantir que a atividade de projeto cumpre com a regulamentao do MDL. Sendo assim, no recurso natural os indicadores, de acordo com o recorte da pesquisa, visam a fornecer dados sobre a contribuio dos projetos de MDL para a reduo das externalidades negativas relacionadas aos aterros sanitrios ou para a reduo de impactos ambientais no ambiente fsico ocupado pelos aterros sanitrios. Fundamentando-se a partir das perspectivas de acesso e externalidade, definiram-se os temas a serem tratados para os recursos social e natural. O Recurso Natural - englobando os temas monitoramento da qualidade ambiental, monitoramento dos gases; uso futuro/ ocupao futura da rea do aterro - busca analisar questes relacionadas ao cumprimento do monitoramento dos parmetros dos aterros, emisses de gases, bem como o cumprimento de metas e normas ambientais. Entendendo que a implantao de um projeto de MDL pode vir a potencializar o cumprimento destes requisitos. J o Recurso Social - englobando os temas acesso aos projetos de MDL, articulao, contribuio dos recursos dos projetos de MDL para a GRSU - busca avaliar as questes relacionadas capacitao, atividades de educao ambiental, bem como analisar a articulao e integrao entre as partes interessadas vinculadas aos projetos. Ilustra-se no Quadro 1 os indicadores propostos. Os indicadores foram aplicados, de modo presencial e com formulrio semiestruturado, junto aos agentes representantes do setor pblico, privado e usurios. Foram realizadas 8 (oito) entrevistas, no segundo semestre de 2011, com a finalidade de identificar oportunidades para melhoria na prestao de servios relacionados aos resduos slidos urbanos, com foco nos servios de disposio final de resduos slidos e na gerao de co-benefcios sociais e ambientais a partir do recorte em projetos de MDL em aterros sanitrios. Uma anlise qualitativa a partir dos resultados da aplicao dos indicadores aponta que, para o Recurso Natural, embora as metodologias da United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) para contabilizar as redues

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Quadro 1 Indicadores propostos (Recuso Natural e Recurso Social)

RecursoN atural Tema Indicador Monitoramento das guas superficiais e subterrneas Descrio Avalia os resultados do monitoramento das guas superficiais e subterrneas, uma vez que a prtica da disposio de resduos em aterros, ainda que obedec endo as normas de engenharia, so potencialmente poluidoras dos corpos d gua Avalia os resultados do monitoramento dos lquidos percolados, dado que o processo de decomposio dos resduos orgnicos origina a formao de substncias lquidas poluentes Avalia os resultados do monitoramento geotcnico relativo estabilidade dos solos, visando a preveno de acidentes decorrentes da movimentao dos taludes do aterro Avalia os resultados do monitoramento geotcnico relativo ao comportamento do macio de lixo, visando prevenir possveis deslizamentos. Tambm, indica a evoluo do estgio de decomposio dos resduos depositados Questo Houve no conformidades nas amostragens relativas ao monitoramento das guas superficiais e subterrneas? Houve no conformidades nas amostragens relativas ao monitoramento dos lquidos percolados? Houve no conformidades nas amostragens relativas ao monitoramento da estabilidade dos solos? Houve no conformidades nas amostragens relativas ao monitoramento do comportamento do macio de lixo? Variveis Amostragem/semestre; Nmero de no conformidades/semestre

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Monitoramento daqualidade ambiental

Monitoramento dos lquidos percolados Monitoramento geotcnico: Estabilidade dos solos Monitoramento geotcnico: Comportamento do macio de lixo

Amostragem/semestre; Nmero de no conformidades/semestre

Amostragem/semestre; Nmero de no conformidades/semestre

Amostragem/semestre; Nmero de no conformidades/semestre

Emisso de gs fugitivo

Monitoramento dosgases

Captao de biogs

Odores

Usofuturo/ Ocupao futuradarea doaterro

Cumprimento do plano de encerramento dos aterros

depositados Avalia os resultados do monitoramento da emisso de gs fugitivo, compreendendo melhorar a eficincia de captao de Qual foi o volume de emisso Volume de gs biogs, e consequente gerao de crditos de gs fugitivo? fugitivo/trimestre de carbono estimados na validao do projeto Avalia a quantidade de biogs captado permitindo ajustes e correes no sistema Qual foi o volume total de Volume total de biogs de drenagem de gs do aterro, para 3 biogs captado? captado Nm /ano eliminao de odores caractersticos deste gs Avalia o monitoramento de odores nos aterros compreendendo possveis ajustes e correes no sistema de drenagem de gs Amostragens fora dos Houve amostragem de gs do aterro visando a coleta e conduo padres de gs sulfdrico sulfdrico fora dos padres? eficiente e segura do gs gerado. Alm no biogs /semestre disso, visa minimizar os impactos adversos nas comunidades do entorno Avalia o cumprimento do cronograma do plano de encerramento dos aterros O cumprimento das metas visando a recuperao ambiental e o estabelecidas no plano de Adequado/ No adequado projeto de reaproveitamento da rea encerramento dos aterros utilizada aps encerramento das atividades considerado adequado? de recebimento de resduos

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Indicadores de avaliao para projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo em aterros sanitrios

Recurso Social Tema Indicador Descrio Avalia se as partes interessadas esto participando das reunies/ audincias pblicas relativas aos projetos de MDL Avalia primeiramente se h algum canal de formalizao de possveis reclamaes e posterior esclarecimento destas Questo Qual foi o nmero de participantes nas reunies/ audincias pblicas? Quantos representavam as comunidades do entorno? Quantos representavam as entidades pblicas? Quantos representavam as entidades privadas? Qual a porcentagem de reclamaes esclarecidas? Variveis
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Participao das partes interessadas

Nmero de participantes nas reunies; Nmero de participantes nas audincias pblicas

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Existncia de canais para a formalizao de reclamao

Nmero de registros/ ano; % registros esclarecidos

Aceitao dos projetos por Avalia se a adoo dos projetos parte da populao e de Quantas reclamaes formais foram feitas Acessoaos gerou transtornos s partes entidades ambientais no desde que os projetos de MDL se iniciaram? projetosdeMDL interessadas governamentais Avalia se as aes contidas no Anexo III esto sendo divulgadas s partes interessadas bem como o meio Divulgao das aes do de comunicao utilizado. Anexo III dos projetos para Sendo o acesso constante as as partes interessadas informaes relativas aos projetos de MDL, ponto chave para o efetivo controle social dos rebatimentos positivos destas atividades

Nmero de reclamaes formais/ ano

Qual o nmero de documentos publicados com o intuito de divulgar as aes contidas nos Anexos III?

Nmero de documentos publicados (inclusive meio digital) divulgando as aes asseguradas no Anexo III dos projetos

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Articulao entre secretarias envolvidas (SES e SVMA)

Identifica se ocorre articulao entre as secretarias envolvidas com os projetos de MDL nos aterros sanitrios Identifica se ocorre articulao entre as secretarias envolvidas e concessionrias gestoras dos aterros

O projeto de MDL promoveu articulao entre SES e SVMA? Qual o nmero de reunies/ iniciativas realizadas em conjunto focando os projetos de MDL? O projeto de MDL promoveu articulao entre secretarias envolvidas e concessionrias gestoras dos aterros? Qual o nmero de reunies/ documentos de comunicao e/ou divulgao publicados?

Nmero de reunies; Nmero de iniciativas e de atividades realizadas em conjunto focando os projetos de MDL

Articulao entre secretarias envolvidas e concessionrias gestoras dos aterros

Nmero de reunies; Nmero de documentos de comunicao e/ou divulgao publicados

Articulao

O projeto de MDL promoveu articulao Articulao entre Identifica se ocorre articulao entre secretarias envolvidas e secretarias envolvidas e entre secretarias envolvidas e concessionrias responsveis pela coleta do concessionrias concessionrias responsveis biogs dos aterros? Qual o nmero de responsveis pela coleta do pela coleta do biogs dos reunies/ documentos de comunicao e/ou biogs dos aterros aterros divulgao publicados? Articulao entre secretarias municipais envolvidas e comunidade do entorno Identifica se ocorre a articulao entre secretarias municipais envolvidas e comunidade do entorno O projeto de MDL promoveu articulao entre secretarias municipais envolvidas e comunidade do entorno? Qual o nmero de reunies/ documentos de comunicao e/ou divulgao publicados?

Nmero de reunies; Nmero de documentos de comunicao e/ou divulgao publicados

Nmero de reunies; Nmero de documentos de comunicao e/ou divulgao publicados


Indicadores de avaliao para projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo em aterros sanitrios

Articulao entre empresa gestora do aterro e empresa responsvel pela coleta do biogs em relao ao plano de encerramento dos aterros

Identifica se ocorre articulao O projeto de MDL promoveu articulao entre empresa gestora do entre empresa gestora do aterro e empresa aterro e empresa responsvel responsvel pela coleta do biogs em relao pela coleta do biogs em ao plano de encerramento dos aterros? relao ao plano de Qual o nmero de reunies/ documentos de encerramento dos aterros comunicao e/ou divulgao publicados?

Nmero de reunies; Nmero de documentos de comunicao e/ou divulgao publicados

Articulao entre empresa gestora do biogs e comunidade do entorno

O projeto de MDL promoveu articulao Identifica se ocorre articulao entre empresa gestora do biogs e entre empresa gestora do comunidade do entorno? Qual o nmero de biogs e comunidade do reunies/ documentos de comunicao e/ou entorno divulgao publicados? Identifica se houve contribuio dos projetos de MDL nos aterros para cooperativas do entorno dos aterros estudados Identifica se houve contribuio dos projetos de MDL nos aterros para programas de educao ambiental voltados para a temtica da GRSU Avalia a contribuio dos projetos de MDL em aterros para o desenvolvimento de novas tecnologias em benefcio da GRSU

Nmero de reunies; Nmero de documentos de comunicao e/ou divulgao publicados

Silvia Regina Stuchi Cruz Snia Regina Paulino

Cooperativas beneficiadas com os recursos do MDL


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Cooperativas se beneficiaram com os projetos de MDL nos aterros?

Nmero de cooperativas beneficiadas/ Nmero de pessoas beneficiadas

Contribuiodos Contribuio dos projetos recursosdos de MDL para programas de projetosdeMDL Educao Ambiental paraaGRSU

O projeto de MDL contribuiu para o desenvolvimento/ melhoria de programas de educao ambiental voltados para a GRSU?

Nmero de programas beneficiados/ Nmero de pessoas beneficiadas/ Horas de capacitao

Contribuio para o desenvolvimento de tecnologias

O projeto de MDL contribuiu para o desenvolvimento de novas tecnologias pertinentes GRSU?

Nmero de Tecnologias

Indicadores de avaliao para projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo em aterros sanitrios

aponta que, para o Recurso Natural, embora as metodologias da United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) para contabilizar as redues de emisso sejam genricas tendo em vista a necessidade de adaptarem-se os parmetros analisados para as condies locais (condies climticas locais, umidade, dentre outros parmetros exigidos na metodologia), a disponibilidade destes dados por parte das entidades pblicas e privadas deficiente. Tambm, h carncia de dados dos parmetros relativos quantidade total de resduos, composio de resduos em porcentagens de peso mido, caractersticas de resduos. Estes fatores determinam uma modelagem imprecisa, podendo extrapolar a gerao de crditos de carbono, uma vez que estes dados so da literatura, o que, no necessariamente, reflete as condies reais locais. Um exemplo so os dados fornecidos pelas diretrizes do IPCC (1996; 2006). A dificuldade que estas informaes baseiam-se em mdias de valores para economias de mdia e baixa renda, podendo ser discrepante e extrapolado, adotam-se valores mdios para um pas de dimenso continental, como no caso brasileiro. Verificou-se tambm a necessidade de desenvolvimento de uma norma nacional, com metodologia adequada para o monitoramento de gs. Uma vez que melhorar o controle de emisso de gs fugitivo seria uma forma de aumentar a eficincia do sistema. Alm disso, evidenciou-se que a implantao de projetos de MDL em aterros beneficia o monitoramento dos parmetros tcnicos, bem como a recuperao das reas na medida em que o projeto de MDL instalado favorece que os padres estejam de acordo com as normas estabelecidas, uma vez que alm das auditorias previstas em aterros sem projeto do tipo MDL, para os casos aqui analisados ainda temos as visitas das entidades validadoras dos crditos, as entidades operacionais designadas (EOD). A publicidade sobre estes empreendimentos tambm potencializa o cumprimento das normas dado que a visibilidade do aterro intensificada. Para o Recurso Social, como resultado da aplicao dos indicadores destacase a deficincia na articulao e no acesso s informaes e aos resultados dos projetos de MDL pelas diferentes partes interessadas. As aes nesse sentido limitam-se s audincias pblicas relativas aos crditos de carbono e, nestas reunies, a assimetria de informao um dos principais problemas apontados, prevalecendo os argumentos dos tcnicos da prefeitura e das concessionrias. Logo, averiguou-se tambm que as demandas apontadas pelas populaes do entorno dos aterros, no vm sendo contempladas na destinao dos recursos realizada at o momento. Para estes atores, a destinao dos recursos do projeto deve financiar pesquisas para novas formas de gesto dos resduos e tambm fomentar programas pr-construo do aterro, encarando o problema na fonte, com programas de educao ambiental, sistemas de coleta seletiva, fomento

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Silvia Regina Stuchi Cruz Snia Regina Paulino

as cooperativas de catadores locais e ONGs voltadas para a reciclagem, entre outras medidas. Todavia, no h cooperativas de catadores de materiais reciclveis beneficiadas com os recursos do MDL. Como o acesso aos recursos do Fundo Municipal10 realizado por meio de editais de chamamento h certa dificuldade das associaes do entorno dos aterros conseguirem elaborar projetos para poderem pleitear estes recursos. Alm disso, as cooperativas normalmente no possuem muitos dos documentos exigidos. Logo, questes burocrticas acabam por impedir que cooperativas sejam beneficiadas com os recursos provenientes dos projetos desenvolvidos nos aterros da cidade.

C ONSIDERAES FINAIS
Tendo em vista que os projetos de MDL possuem um duplo objetivo, ou seja, alm de promoverem a reduo de emisso de GEE, devem tambm promover o desenvolvimento sustentvel no pas hospedeiro do projeto, a construo de indicadores de sustentabilidade para a avaliao destes co-benefcios sociais e ambientais torna-se imprescindvel. A partir da elaborao e aplicao de indicadores de avaliao dos co-benefcios sociais e ambientais, o presente trabalho buscou identificar oportunidades para melhoria na prestao de servios relacionados aos resduos slidos urbanos que podem ser gerados a partir de projetos de MDL em aterros sanitrios. De modo geral, conclui-se que, nos casos estudados, a concretizao das potencialidades de gerao de co-benefcios sociais e ambientais a partir do MDL, requer o estabelecimento, ainda no verificado, de uma nova estrutura organizacional, em relao situao e aos agentes atuantes antes da implantao dos projetos de MDL, pautada pela insero e participao das diferentes partes interessadas identificadas na pesquisa. E capaz de imprimir mudanas nas preferncias e competncias dos agentes no sentido de potencializar no somente o desempenho tcnico (aperfeioamento/adequao e atendimento de parmetros tcnicos de gerenciamento) e comercial (gerao e transao de crditos de carbono), mas tambm o desempenho relacional (acesso e participao das partes interessadas) e social dos projetos de MDL (resultados para usurios/comunidades do entorno). De modo especfico, a disponibilizao de dados para caracterizao dos resduos e de dados relacionados a condies climticas locais, importante para a obteno de um cenrio mais prximo das condies reais do aterro, norteando de modo mais apropriado a tomada de deciso. A composio dos resduos um dos principais fatores que influenciam nos clculos das emisses de GEE, uma vez que diferentes categorias de resduos contm quantidades diferentes de carbono orgnico degradvel.

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Indicadores de avaliao para projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo em aterros sanitrios

Mudanas significativas no gerenciamento dos aterros poderiam ocorrer com base no estabelecimento de norma nacional para monitoramento de gs fugitivo. Como no existe ainda uma norma de monitoramento de gs desenvolvida por rgos ambientais nacionais/ locais, como CETESB - Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental, as concessionrias utilizam para este fim a norma do rgo americano EPA (Environmental Protection Agency), que extrapolada para as condies locais. O desenvolvimento de competncias a partir do estabelecimento de norma adaptada s condies locais auxiliaria a melhorar a eficincia do sistema de captao do biogs. A efetivao de aes voltadas para educao ambiental e incluso de catadores, vinculadas aos projetos de MDL nos aterros, tambm se constituem em oportunidades de melhoria nos servios atrelados operao dos aterros sanitrios, uma vez que alm de aumentarem a vida til destes empreendimentos, tambm contribuem para a gerao de biogs, visto que menor volume de material inorgnico aterrado. O gerenciamento dos recursos provenientes das RCE, o acompanhamento do cumprimento oramentrio e aplicao dos recursos dos crditos de carbono requerem o desenvolvimento de competncias para o gerenciamento financeiro destes recursos, bem como a capacitao de pessoal para melhorar a gesto das distintas fontes de receita do Fundo Municipal detentor dos crditos de carbono. O desenvolvimento de um banco de dados pode viabilizar um efetivo acesso a esses dados. A prtica da transparncia das operaes (accountability) pode melhorar a compreenso pelas partes interessadas e fortalecer a atuao dos rgos pblicos municipais.

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Silvia Regina Stuchi Cruz Snia Regina Paulino

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Indicadores de avaliao para projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo em aterros sanitrios

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Notas
1

Estabelece os procedimentos para aprovao das atividades de projeto no mbito do MDL do Protocolo de Quioto e d outras providncias. Resoluo n.1 de 11 de setembro de 2003. Ressalta-se que essa verso de indicadores no ser a utilizada pela presente pesquisa devido ao foco desta incidir na questo da identificao de oportunidades para melhoria na prestao de servios relacionados aos resduos slidos urbanos por meio dos projetos de MDL, e no somente nas comunidades afetadas pela implantao e operao de aterros sanitrios envolvidos em projetos de reduo de emisses de GEE. A plataforma Markit Environmental Registry, registra os projetos que utilizam a MCS e os disponibilizam para o pblico em geral. Maiores informaes no website: http://www.markit.com Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC) Do ingls: Global Warming Potential (GWP) Fundado em 2000, o IE uma OSCIP (Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico) que tem a misso de atuar na diminuio dos efeitos das mudanas climticas, por meio de atividades de pesquisa cientfica, conservao e do meio ambiente e apoio ao desenvolvimento sustentvel de comunidades. Maiores informaes sobre o VCS no website: http://www.v-c-s.org/ O Recurso de Biodiversidade substitudo pelo Recurso de Tecnologia para proje-

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Indicadores de avaliao para projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo em aterros sanitrios

tos onde o desenvolvimento tecnolgico considerado como fator essencial para a sustentabilidade.
9

Em agosto de 2010 foi sancionada a Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS) (Lei n 12.305), aps vinte anos de tramitao no Congresso Nacional. A PNRS traz inovaes como a logstica reversa, colocando que fabricantes, importadores, distribuidores e vendedores faam o recolhimento de embalagens usadas. Tambm prevista a introduo da responsabilidade compartilhada na legislao brasileira, envolvendo diversos atores em meio a entidades pblicas e privadas. Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (FEMA) da Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente.

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Sustentabilidade em Debate Sustainability in Debate

A Formao da Nova Geopoltica das Mudanas Climticas


Helena Margarido Moreira
Departamento de Geografia Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas Universidade de So Paulo, So Paulo, Brasil - Bolsista FAPESP E-mail: helenamargarido@gmail.com

Recebido em 08.10.2012 Aceito em 26.03.2013

ARTIGO

Resumo
Este artigo descreve a evoluo das negociaes em torno das mudanas climticas em busca de um acordo global mais inclusivo e eficaz, e de que forma os principais pases se posicionam e se agrupam, demonstrando que a configurao geopoltica dessas negociaes vem sofrendo mudanas. As divergncias Norte-Sul, determinadas em termos de desenvolvimento, conformaram durante longo tempo o rumo das negociaes, inclusive a base para a construo do subsistema da ordem ambiental internacional para mudanas climticas, atravs do princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas. No entanto, o estado atual das negociaes climticas mostra que essa diviso deu lugar a um agrupamento de pases definido em termos de espacializao das emisses de gases-estufa. Um maior conhecimento cientfico em torno das causas e consequncias das mudanas climticas, levantado pelas pesquisas e relatrios publicados pelo IPCC, e uma mudana no panorama mundial definido pelos jogos de poder entre as potncias so elementos que servem de base para a observao de uma mudana na geopoltica das mudanas climticas. A geopoltica que se percebe hoje ope os grandes emissores globais de GEE aos pases com emisses significativas e em crescimento, mas que no conseguem, isoladamente ou em pequenos grupos, exercer poder, em nvel global, suficiente para alterar os resultados internacionais. Palavras-chave: Mudanas climticas; geopoltica; negociaes internacionais; debate Norte-Sul; cooperao.

Abstract
This paper presents the evolution on climate change negotiations towards a more inclusive and efficient global agreement, and how the main countries position and group themselves, to show that the geopolitical configuration of climate change has been changed. North-South divergence, settled in terms of development, shaped for a long time the course of negotiations, including the basis for the structure of the international environmental order of climate change through the common but differentiated responsibilities principle. However, the present state of climate negotiations shows that such North-South division gave place to an assembly of countries defined in terms of spatialization of greenhouse gases emissions. A greater scientific knowledge on the causes and consequences of climate change, raised by the research and reports published by IPCC, and a shift on the world scenery defined by the power games between great powers are elements that help us to investigate a shift on climate change geopolitics. The geopolitics we observe nowadays opposes the great GHG emitters to countries with expressive and growing emissions, but that are not able, separately or in small groups, of exerting power enough, at a global level, to alter international outcomes. Keywords: Climate change; geopolitics; international negotiations; North-South debate; cooperation.

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Helena Margarido Moreira

I NTRODUO
Quando falamos em mudanas climticas, uma das primeiras ideias que nos vm mente a de que se trata de um problema ambiental, um fenmeno fsico que deve ser observado e quantificado. No entanto, cada vez mais a sociedade vem sendo confrontada com as consequncias e causas desse fenmeno fsico. Mike Hulme (2009) afirma que as mudanas do clima esto longe de serem simplesmente mudanas fsicas, e sim uma ideia que vai alm de suas origens nas Cincias Naturais, pois ela encontra na sua dinmica o mundo da poltica, da economia, da cultura, do comrcio, da religio, da mdia, adquirindo novos significados e servindo a novos propsitos. Por se tratar de um problema extremamente complexo e interdisciplinar, no qual causas e consequncias abrangem uma enorme variedade de reas do conhecimento e de atuao das sociedades, as mudanas climticas exigem, para o seu enfrentamento, o envolvimento de distintos atores do sistema internacional para a formao e manuteno de um acordo ambiental que seja efetivo. Este artigo destaca os aspectos polticos e geopolticos desse processo. O procedimento metodolgico que norteou esta pesquisa delineia o estudo como explicativo quanto aos seus objetivos, pois trata da anlise do processo de mudana de uma geopoltica das mudanas climticas baseada em uma perspectiva Norte-Sul para o que denominamos, e explicamos, de nova geopoltica. A abordagem do problema qualitativa, utilizando como procedimento tcnico a leitura e anlise de fontes primrias de documentos oficiais da Conveno do Clima, do IPCC, do Protocolo de Kyoto e das Conferncias das Partes; e secundrias, os livros e artigos acadmicos que serviram de base para a anlise dos aspectos polticos e geopolticos que realizamos neste estudo. A mudana climtica se tornou um assunto de poltica pblica e poltica internacional, e em meados dos anos 1980, a partir da criao do IPCC (sigla em ingls para Painel Intergovernamental de Mudanas Climticas)2, teve um importante impulso. As negociaes sobre mudanas climticas que resultaram na Conveno Quadro de Mudanas Climticas (CQNUMC aberta para assinaturas em 1992) e, depois, no Protocolo de Kyoto (assinado em 1997 e em vigor desde 2005), iniciaram nas reunies preparatrias da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD). A Conveno-Quadro divide os Estados signatrios em dois grupos: Partes Anexo I, que congrega os pases desenvolvidos; e Partes No-Anexo I, que rene todos os demais pases. Essa diviso segue o princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas, que a base sobre a qual todo o subsistema da ordem ambiental internacional para as mudanas climticas vem sendo construdo. Dessa forma, o Protocolo de Kyoto estabelece como metas a reduo das emisses de gases de efeito estufa (GEE) na atmosfera a serem cumpridas pelos pases desenvolvidos (Anexo I), no prazo de 2008 a 2012. O Protocolo se configurou, dessa forma, como o acordo-marco para formalizar os objetivos das polticas de mitigao das emisses de GEE em nvel internacional.

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A Formao da Nova Geopoltica das Mudanas Climticas

Nos ltimos anos, no entanto, temos acompanhado discusses sobre polticas de adaptao e mitigao que podem resultar, ou no, em um novo desenho que substituiria o Protocolo de Kyoto, na esfera internacional. Alm disso, se discute ainda um maior envolvimento dos pases em desenvolvimento nos termos de compromissos de reduo das emisses de GEE. Esse , basicamente, o estado atual dos impasses das negociaes. Nesse contexto, este artigo discutir a formao de uma nova geopoltica das mudanas climticas, que j no mais definida somente a partir das tenses advindas das desigualdades Norte-Sul, opondo pases desenvolvidos e em desenvolvimento, mas que coloca os pases em grupos com interesses semelhantes, em termos de espacializao das emisses de gases de efeito estufa e de vulnerabilidade s mudanas climticas. Para isso, o artigo est dividido em trs partes. Na primeira parte, tratamos brevemente de como o debate Norte-Sul acabou se tornando o caminho para as discusses ambientais na esfera internacional e, consequentemente, como ele desenhou a base para a construo do subsistema da ordem ambiental internacional referente s mudanas climticas. Na segunda parte, analisamos as mudanas que tm ocorrido ao longo dos anos nas discusses climticas, ou seja, a evoluo das negociaes e os fatores que possibilitaram a formao de uma nova geopoltica. E, finalmente, veremos como se d essa nova configurao geopoltica, em termos da espacializao das emisses e das vulnerabilidades s mudanas globais, e quais so as possibilidades que se abrem para o tratamento dessa questo em nvel internacional.

O DEBATE N ORTE -S UL NAS NEGOCIAES AMBIENTAIS INTERNACIONAIS


A formao de uma ordem ambiental internacional vem de longa data, mas foi impulsionada com a participao das Naes Unidas como arcabouo institucional para a negociao e elaborao de um conjunto de convenes internacionais que busca regular as aes humanas sobre o meio ambiente em escala internacional. A ordem ambiental internacional, de acordo com Ribeiro (2005), deve ser entendida como o conjunto desses instrumentos, bem como o funcionamento dos seus mecanismos internos, ou seja, de todos os arranjos construdos pela multiplicidade de atores que a compem, tais como os Estados Nacionais, as organizaes no governamentais, e os diversos grupos transnacionais. A necessidade de regulamentar a ao do homem sobre o meio ambiente, atravs da formulao de normas de conduta em nvel internacional, vem da constatao de que vivemos uma situao de crise ambiental que s tem se agravado. Ou seja, impactos ambientais gerados pelo modelo de desenvolvimento dos pases centrais tm sido percebidos em todas as partes do globo, e em todas as escalas. Nesse sentido, se existe a possibilidade de estabelecermos um sistema de gesto coletiva dos recursos naturais, uma das respostas a construo da ordem ambiental internacional (RIBEIRO, 2005).

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Desde o incio da formao da ordem ambiental internacional, com a primeira Conferncia internacional sobre temas ambientais, a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano (Estocolmo, 1972), os pases acabaram se agregando em dois grandes grupos: pases do Norte (formado pelos pases desenvolvidos, basicamente os membros da OCDE e os pases ex-comunistas com uma economia em transio) e os pases do Sul (pases em desenvolvimento e menos desenvolvidos). Tais termos passaram a ser reconhecidos e utilizados pelos diversos acordos ambientais que foram sendo elaborados ao longo dos anos. De forma geral, os pases do Norte podem ser caracterizados como sendo aqueles de maior fonte de degradao dos bens comuns globais e de produo de lixo. Os pases do Sul so os detentores da maior parte dos recursos naturais ainda disponveis, alm de sofrerem as consequncias da degradao ambiental de forma desproporcional aos danos que eles causaram, o que implica em custos igualmente desproporcionais para lidarem com tais problemas (ELLIOT, 2004). Apesar de no serem grupos homogneos internamente, os interesses divergentes entre Norte e Sul ficaram muito claros desde a Conferncia de Estocolmo, em 1972. Naquela ocasio, os pases mais ricos do mundo j comeavam a sentir as consequncias da explorao predatria a que eles haviam submetido os seus recursos naturais em nome da industrializao e do desenvolvimento, o que impulsionou o surgimento dos movimentos ambientalistas e a preocupao com a preservao ambiental e com o crescimento populacional. Por outro lado, os pases em desenvolvimento definiram como precipitada a agenda ambiental imposta pelos pases ricos, na medida em que eles ainda buscavam o desenvolvimento e viam seus problemas ambientais como resultado do subdesenvolvimento e da pobreza. Aps intensas negociaes, os pases do Sul conseguiram garantir o reconhecimento do direito ao desenvolvimento, e a ligao conceitual entre meio ambiente e desenvolvimento marcou definitivamente o tratamento multilateral do tema ambiental (LAGO, 2007). Essa diviso se manteve at a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro em 1992, que ficou conhecida como Rio 92. Sendo uma das mais importantes conferncias da ONU j realizadas, a Rio 92 sedimentou o uso do termo desenvolvimento sustentvel3, que considera o desenvolvimento apoiado em trs pilares: o ambiental, o econmico e o social. Apesar da disposio de todos os Estados em buscarem o consenso, as divergncias nas posies dos pases do Norte e do Sul continuaram a dar o tom das negociaes. Os pases desenvolvidos exigindo maiores compromissos por parte dos pases em desenvolvimento, e estes demandando maior facilitao para a transferncia de recursos financeiros e de tecnologia do Norte para o Sul (LAGO, 2007). Como resultados prticos, a Rio 92 determinou uma srie de princpios e aes. Para a anlise do subsistema da ordem ambiental internacional4 referente s mudanas climticas, dois resultados so fundamentais: o reconhecimento do princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas e a elaborao da Conveno-Quadro das Naes Unidas para a Mudana do Clima.

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Tal princpio est presente no artigo 3.1 da Conveno-Quadro, como a seguir: As Partes devem proteger o sistema climtico em benefcio das geraes presentes e futuras da humanidade com base na equidade e em conformidade com suas responsabilidades comuns, mas diferenciadas e respectivas capacidades. Em decorrncia, as Partes pases desenvolvidos devem tomar a iniciativa no combate mudana do clima e seus efeitos (BRASIL, 2004, p.70). Segundo Serra, a responsabilidade comum porque quase toda atividade humana gera, em todos os pases, emisses de GEE, mas ela tambm diferenciada porque alguns pases (historicamente, aqueles que iniciaram sua industrializao antes) so mais responsveis pelas causas do aquecimento global do que outros (SERRA, 2010). A Conveno-Quadro (CQNUMC) foi, ento, aberta para assinaturas durante a Rio 92, e entrou em vigor em 1994. A Conveno do Clima foi elaborada com o objetivo de se alcanar certo grau de ordem, previsibilidade e cooperao no campo das mudanas climticas. No texto final da Conveno, fica claro o objetivo de reduzir as emisses de gases de efeito estufa (GEE) na atmosfera terrestre aos mesmos nveis do ano de 1990. Para atingir seu objetivo, a Conveno estabeleceu compromissos distintos para cada grupo de pases. Desse modo, os signatrios da Conveno-Quadro foram divididos em dois grupos. O primeiro, denominado pases Partes do Anexo I, engloba os pases que fazem parte da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico OCDE e os pases industrializados excomunistas em transio para a economia de mercado, que possuem compromissos de reduo das emisses de gases de efeito estufa. O segundo grupo denominado pases Partes No Anexo I, agrega os pases em desenvolvimento, que no possuem compromissos de reduo, mas ficam obrigados a elaborarem inventrios nacionais de emisses de carbono (VIOLA, 2003). A Conveno trouxe ainda a proposta de que fossem realizadas Conferncias das Partes (COP) frequentes sobre o clima para monitorar os progressos obtidos e revisar as medidas tomadas para reduzir a emisso global de GEE, a fim de que os pases possam adotar decises e estabelecer os meios de implementao das metas definidas atravs dessas reunies anuais. As negociaes que levaram adoo do Protocolo de Kyoto tiveram incio em 1995 na Primeira Conferncia das Partes da Conveno-Quadro. Durante a COP 1 surgiu a necessidade dos pases estabelecerem um protocolo multilateral de cumprimento obrigatrio para seus signatrios para fixar metas e procedimentos de mitigao das emisses de gases de efeito estufa. Dessa forma, as Partes da Conveno adotaram o Mandato de Berlim, documento que estabeleceu o caminho para a elaborao de tal protocolo e que d incio, portanto, ao processo negociador que levou adoo do Protocolo de Kyoto em 1997, durante a COP 3 (MARCOVITCH, 2006). Em 1997, na COP 3, em Kyoto (Japo), foi adotado o Protocolo que determinaria as

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metas de reduo para os pases desenvolvidos, bem como o prazo em que tais metas deveriam ser alcanadas. Em seu artigo 3, o Protocolo de Kyoto especifica as metas e o seu perodo de validade: As Partes includas no Anexo I devem, individual ou conjuntamente, assegurar que suas emisses antrpicas agregadas, expressas em dixido de carbono equivalente, dos gases de efeito estufa listados no Anexo A no excedam suas quantidades atribudas, calculadas em conformidade com seus compromissos quantificados de limitao e reduo de emisses descritos no Anexo B e de acordo com as disposies deste Artigo, com vistas a reduzir suas emisses totais desses gases em pelo menos cinco por cento abaixo dos nveis de 1990 no perodo de compromisso de 2008 a 2012 (BRASIL, 2004, p. 19). Apesar do princpio que serve como pedra fundamental para o tratamento internacional das mudanas climticas dividir todos os pases em apenas dois grupos, em termos de desenvolvimento e riqueza (PIB como medida de desenvolvimento), as coalizes que foram se formando ao longo das negociaes mostram que tais grupos no so homogneos, nem em termos de realidades internas, nem de emisses e nem de interesses nacionais. Eduardo Viola (2004) destaca que durante o processo negociador do Protocolo foram formadas quatro coalizes principais de negociao. Nestas coalizes agruparam-se regies com distintos interesses, dentre elas, destacam-se: a Unio Europeia, favorvel implantao de um Protocolo com metas obrigatrias para os pases do Anexo I. A segunda coalizo o chamado Grupo Guarda-Chuva, formado por trs subgrupos: pases continentais com alta intensidade de carbono por habitante e que mostram dificuldades em reduzir suas emisses (EUA, Canad e Austrlia); pases desenvolvidos com mdia intensidade de carbono por habitante e que tambm tem dificuldades para reduzir emisses, seja porque j o fizeram antes de 1990 (Japo, Nova Zelndia e Noruega) ou porque possuem uma opinio pblica com baixa responsabilidade global (Sua, Islndia). Fechando este grupo, pases industrializados ex-comunistas que j haviam sofrido uma reduo significativa nas emisses de CO2 pelo colapso de suas economias (Rssia, Ucrnia, BieloRssia, Bulgria, Romnia). Na terceira coalizo evidencia-se o G77/China, grupo formado pela grande maioria dos pases em desenvolvimento, que apoiam o Protocolo, dividindo-se em trs subgrupos: o primeiro composto por pases grandes com proporo significativa das emisses globais (Brasil, China, ndia, Indonsia, frica do Sul e Mxico) dos quais os EUA demandam metas de reduo das emisses futuras; o segundo subgrupo formado pelos pases da Organizao de Pases Exportadores de Petrleo OPEP que so majoritariamente contrrios ao Protocolo devido s perdas que teriam com a substituio da matriz energtica petrolfera por uma matriz limpa (Arbia Saudita, Kuwait, Iraque, Ir, Emirados rabes Unidos, Lbia, Arglia, Nigria, Venezuela, Equador e Indonsia), e o terceiro composto por pases receptivos a um compromisso para o estabelecimento de metas

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de reduo da taxa de crescimento futuro de emisses de GEE (Coria do Sul, Cingapura, Argentina, Uruguai, Chile, Costa Rica, entre outros). A ltima coalizo composta pela Aliana de Pequenos Estados-Ilha (AOSIS), constituda por pequenas ilhas muito vulnerveis s mudanas climticas e que apoiam fortemente um aumento nos compromissos de reduo de emisses para todos os pases (VIOLA, 2004). Fica claro, portanto, que a geopoltica das mudanas climticas no pode ser explicada simplesmente pelas divergncias e desigualdades entre o Norte e o Sul, como afirma Jon Barnett (2007). Existem vastas diferenas nas posies dos pases de um mesmo grupo, como o caso de Estados Unidos e Unio Europeia, por exemplo, pases desenvolvidos e Partes do Anexo I, mas que assumem posies muito diferentes nas negociaes climticas. Historicamente, essa diviso NorteSul nas negociaes climticas foi baseada no fato de que as emisses de GEE do mundo industrializado tm sido muito maiores, mas as projees para o futuro mostram um cenrio diferente, como podemos comprovar pelo trecho abaixo, de Jutta Brunne (2010 p. 87-88): As emisses dos pases industrializados ainda excedem significativamente s dos pases em desenvolvimento, apesar de as emisses de alguns grandes pases em desenvolvimento serem projetadas para aumentar drasticamente ao longo das duas prximas dcadas. Em 2006, a China ultrapassou os EUA como o maior emissor nacional de GEE. Entretanto, as emisses chinesas per capita permanecem bem abaixo daquelas dos EUA e Unio Europeia. Segundo Barnett (2007), devemos considerar as mudanas climticas como um problema essencialmente geopoltico, pois elas surgem das emisses passadas e presentes de GEE na atmosfera, cujo volume no igualmente distribudo entre os pases. Como afirma Brunne (2010), tambm os efeitos das mudanas climticas so desiguais, j que os pases industrializados tm uma capacidade econmica e tecnolgica muito maior, no s para aes de mitigao dos gases de efeito estufa, como tambm para se adaptarem s suas consequncias.

D E K YOTO C OPENHAGUE : O QUE MUDOU ?


Como vimos, a questo climtica se situa no tema da regulao internacional do meio ambiente e inerentemente necessita de uma cooperao em nvel internacional. Entretanto, as negociaes internacionais sobre a mudana do clima, em especial ps a 15. Conferncia das Partes da Conveno do Clima (COP 15), comumente conhecida como Conferncia de Copenhague, em 2009, no tm sido direcionadas rumo soluo eficaz do problema. At esta Conferncia, uma das principais razes apontadas foi: o discurso das desigualdades no dilogo NorteSul, legitimado pelo prprio princpio das responsabilidades comuns, porm dife-

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renciadas, como visto anteriormente, e usado muitas vezes com vis ideolgico, ou para pases desenvolvidos justificarem uma interveno externa sob os argumentos da necessidade de proteo ambiental, ou para pases em desenvolvimento no assumirem compromissos no combate a um problema que, ainda que historicamente em grau muito menor, eles esto ajudando a propagar. Outra razo que se pode apontar a tenso entre as escalas nacional e internacional na geopoltica das mudanas climticas, visto que o modo pelo qual se pensa o processo de tomada de decises na poltica internacional atualmente sobrepe a escala internacional sobre a nacional, concentrando toda a discusso em jogos de poder entre os Estados, os principais agentes decisrios que buscam defender prioritariamente os seus prprios interesses. De outra forma, o processo interno pelo qual passa a discusso sobre o tema relevante para a tomada de deciso do pas e sua defesa na escala internacional. Desde a assinatura do Protocolo de Kyoto, que coloca metas especficas aos pases, fica claro que o processo negociador no avanou no ritmo necessrio e esperado, o que leva a essa sensao de fracasso com relao ao tratamento do problema. importante, portanto, analisarmos as mudanas ocorridas entre a assinatura do Protocolo e o estado atual das negociaes para entendermos que elementos prepararam o terreno para a mudana de posio dos pases e para a conformao dessa nova geopoltica das mudanas climticas. Nessa mudana, o IPCC assume papel fundamental, pois atravs dos seus relatrios que se alcana a legitimidade cientfica capaz de fazer os pases se comprometerem de forma mais assertiva. Em 1996, um ano aps os pases terem acordado um prazo de dois anos para que um protocolo com metas e prazos fosse assinado, dois acontecimentos impactaram o rumo das negociaes. O primeiro foi a publicao do Segundo Relatrio do IPCC, que sugeria a adoo de medidas de maior peso poltico, apesar de ainda admitir certo grau de incerteza quanto s evidncias cientficas sobre as consequncias da ao humana sobre o clima. O outro, ainda mais impactante, foi dissidncia norte-americana das negociaes. O Senado norte-americano declarou-se contrrio ratificao de um protocolo que estabelecesse metas de reduo das emisses de GEE, sem que pases emergentes aceitassem compromissos de reduo da taxa de crescimento futuro das emisses. De acordo com Marcovitch (2006), a posio dos EUA foi baseada no fato do pas ostentar o mais elevado percentual das emisses mundiais de CO2 (36,1% do total de emisses) e, para cumprir o Protocolo teria que reduzir suas emisses em 5,2% at 2012. Com a sada dos EUA, a Unio Europeia assumiu as negociaes e fechou o protocolo de cumprimento obrigatrio, com as metas e prazos j destacados anteriormente. Sempre defendendo o princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas, os maiores pases em desenvolvimento, como China, ndia e Brasil, lutam, desde o incio das negociaes, para no assumirem metas obrigatrias de reduo das emisses de GEE.

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Durante as COPs seguintes, os Estados se concentraram na criao e implementao de mecanismos flexibilizadores, pensados como uma forma de diminuir o impacto econmico que as redues de GEE poderiam causar nos pases industrializados. Tais mecanismos possibilitam que esses pases reduzam suas emisses a um menor custo, aproveitando-se de condies mais favorveis fora de seu territrio, seja em outros pases do Anexo I ou no (BRAZ, 2003). As regras para a implementao do Protocolo de Kyoto foram detalhadas durante a COP 7 (2001) atravs dos Acordos de Marraqueche, que trataram da determinao, dos princpios, natureza e escopo dos mecanismos estabelecidos no Protocolo, alm de exigirem especificamente que os pases do Anexo I implementem medidas domsticas significativas de reduo de emisses, apesar de no imporem nenhum limite mnimo a essa parcela domstica das redues (BRAZ, 2003). A COP 8, em Nova Delhi, em 2002, foi marcada pela diviso muito clara entre as Partes Anexo I e as Partes no-Anexo I, adiando definies importantes acerca dos procedimentos para a implementao dos mecanismos. A nona COP, ocorrida em Milo, em 2003, avanou na concluso de diversas questes que no haviam sido definidas at aquele momento, em especial sobre as atividades do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (DONINI, 2007). A partir desse momento, as negociaes sobre mudanas climticas entraram em um impasse, pois outros atores importantes como os pases exportadores de petrleo, com receio de uma mudana nas matrizes energticas; pases emergentes como China, Brasil e ndia, que tm altas emisses de GEE se comparados com as outras Partes no-Anexo I; e algumas Partes Anexo I e alto emissores de GEE como os Estados Unidos criaram, durante o perodo em estudo, objees s negociaes para o perodo ps-Kyoto (MOREIRA, 2009). A partir da COP 10, em Buenos Aires (2004), os debates se concentraram no perodo ps-2012, quando termina o prazo para o cumprimento das metas acordadas em Kyoto. Estes pases passaram a esboar uma posio que implica na exigncia de que as Partes no-Anexo I tambm assumam, depois de 2012, compromissos de reduo de suas emisses de GEE. J a posio destas Partes, agrupadas no G-77 e lideradas por Brasil, ndia e China, continua a ser de que a responsabilidade maior pelo aquecimento global das Partes do Anexo I e que, portanto, cabem a eles os maiores esforos no combate ao problema (MOREIRA, 2009). Dessa forma, a negociao climtica nesse perodo ainda estava definida em termos de uma diviso entre pases desenvolvidos (Norte) e pases em desenvolvimento (Sul). No ano de 2005, em Montreal, tiveram incio oficialmente as discusses internacionais do perodo ps-Kyoto, dado que o Protocolo de Kyoto possui mandato at 2012, com a realizao conjunta da 11 Conferncia das Partes da Conveno do Clima e do 1 Encontro das Partes do Protocolo de Kyoto (COP 11/MOP 1). Em 2007, durante a COP 13, em Bali, os Estados-Nao presentes na Conferncia aprovaram um mapa do caminho para dois anos de negociaes para a redefinio da regulao internacional sobre o clima o Roteiro de Bali que teria que ser definida na COP 15, em Copenhague, em 2009.

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Em meio divulgao do Quarto Relatrio do IPCC, a Conferncia de Bali, ocorrida em 2007, lanou a ideia de uma viso compartilhada para uma ao cooperativa de longo prazo (CONFERENCE, 2007). O Quarto Relatrio de Avaliao do IPCC trouxe um novo sentido de urgncia para as discusses e forneceu evidncias inequvocas das consequncias da ao humana sobre o clima (BRUNNE, 2010). importante salientar, como bem o faz Ricupero (2008), que desde a Conferncia de Montreal (COP 11, 2005) existem dois processos de negociao paralelos: o Dilogo (que corre sob a Conveno e mais um frum para a discusso de ideias) e o Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Compromissos Adicionais para as Partes Anexo I (que corre sob o Protocolo de Kyoto para discutir as aes de mitigao dos pases desenvolvidos). Dessa forma, o principal resultado da Conferncia de Bali foi lanar um processo negociador em duas frentes, para tentar traar um regime internacional sobre mudanas climticas que fosse abrangente at 2009. O Plano de Ao de Bali coloca como referncia para as aes de mitigao o que est proposto no mais recente relatrio do IPCC, uma reduo das emisses de GEE dos pases desenvolvidos de 10 a 40% at 2020. Tais prazos visam a estabilizar as concentraes de GEE em torno de 450 ppm5, o que limitaria o aumento da temperatura da atmosfera em no mximo 2C (RICUPERO, 2008). Nessa tentativa, iniciada em Montreal, de configurar um acordo internacional que seja mais abrangente e inclusivo e nas justificativas para isso, que identificamos alguns elementos que servem de base para a formao dessa nova geopoltica das mudanas climticas. Um deles j foi objeto de destaque: o conhecimento cientfico que legitima as negociaes e traz o sentido de urgncia que a comunidade internacional necessita para tomar qualquer tipo de ao, por meio dos relatrios do IPCC. O outro elemento a mudana do panorama global, e at dos jogos de poder entre as potncias, j que as realidades de alguns pases em desenvolvimento sofreram grandes mudanas que no foram absorvidas pelas decises incorporadas Conveno do Clima ou ao Protocolo de Kyoto. Nesse sentido, grandes pases emergentes, como China, ndia e Brasil tornam-se peas-chave para que aumente a probabilidade de um acordo inclusivo acontecer de fato, alm, claro dos Estados Unidos, maior emissor mundial per capita de GEE e que condiciona aceitao de metas obrigatrias adoo de maiores compromissos por parte desses pases emergentes, como podemos ver na citao abaixo de Ricupero (2008, p. 409): Sem os Estados Unidos e a China, qualquer regime internacional seria cpia do que se vem atualmente revelando fraco e ineficaz. (...). A juno se justifica, entretanto, pela fulminante celeridade com que o predatrio modelo chins de desenvolvimento vem tornando a potncia asitica a fonte principal de emisses no presente e, crescentemente, no futuro.

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O que sugere uma mudana na geopoltica das mudanas climticas a espacializao das emisses, que tem demonstrado cada vez mais uma maior contribuio dos pases em desenvolvimento para o agravamento do problema. O que no significa que tais pases tenham que adotar medidas iguais s dos pases desenvolvidos, j que estes ainda so responsveis por 70% dos GEE lanados atmosfera. Ainda assim, mais de 73% do aumento da taxa de emisso de GEE provm dos pases que no fazem parte do Anexo I da Conveno do Clima (RICUPERO, 2008). A partir de dados da Netherlands Environmental Assessment Agency, Viola (2010) mostra que os principais emissores do mundo em 2008 foram: a China, que responde por 23% do total mundial; os EUA, com 20% do total de emisses; seguidos da Unio Europeia (16%), ndia (6%), Rssia (6%), Brasil (5%), Indonsia (4%), Japo (3%), Mxico (2,5%), Canad (2%), frica do Sul (1,5%), Coreia do Sul (1,5%) e Arbia Saudita (1,5%)6. Esses treze pases (considerando a Unio Europeia, com 27 pases, como uma unidade) respondem por mais de 80% das emisses globais de GEE. Figueres e Ivanova (2005) tambm trazem nmeros sobre as desigualdades geogrficas nas emisses: os pases desenvolvidos ainda so claramente os maiores responsveis pelas emisses mundiais de gases de efeito estufa, sendo que somente os Estados Unidos so responsveis por 21% do total dessas emisses, embora abriguem apenas 4% da populao do planeta. Em contrapartida, 136 pases em desenvolvimento respondem, coletivamente, por 24% das emisses globais. No entanto, essa situao tende a mudar at o ano de 2020, quando existem previses de que o crescimento populacional e o maior consumo de energia nos pases em desenvolvimento faam com que estes se tornem responsveis por metade das emisses mundiais de GEE. Dessa forma, os pases envolvidos nas negociaes para uma regulao internacional sobre as mudanas climticas que seja mais inclusiva so determinados pelo volume de emisses de gases de efeito estufa com que contribuem para o aquecimento global, e eles so: Estados Unidos, China, Indonsia, Brasil, Rssia, ndia, Japo, Alemanha, Malsia e Canad. Estes pases representam 60% das emisses mundiais (incluindo aquelas advindas do desmatamento de florestas), e os 40% restantes esto distribudos entre 183 pases (GOLDEMBERG, 2010).

A NOVA

GEOPOLTICA DAS MUDANAS CLIMTICAS

Era este o cenrio de emisses presentes e futuras quando aconteceu a Conferncia de Copenhague (COP 15, 2009). Abranches (2010), em seu livro Copenhague: antes e depois, avalia as discusses iniciadas durante a COP 15 e identifica uma reforma na geopoltica do clima, com rompimentos e formao de coalizes diplomticas. Segundo sua anlise, vrios pases mudaram de posio nas negociaes, passando de uma postura defensiva para uma mais cooperativa, incluindo Estados Unidos, Brasil, China e ndia, o que no significa que essa postura tenha se solidificado na forma de um novo tratado.

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Segundo Goldemberg (2010), as negociaes em Copenhague seguiram um padro diferente das que ocorreram em Kyoto, quando da elaborao do Protocolo. Para a COP 15, os pases prepararam antes planos nacionais muito mais detalhados, resultados de uma discusso que ocorreu antes internamente, ao contrrio de Kyoto. Abranches (2010) lembra que Estados Unidos e China, por exemplo, j vinham discutindo as questes climticas internamente: o presidente chins Hu Jintao revelou, durante a COP 15, o plano do pas para conter as emisses de GEE, que inclua metas nacionais, colocando a mudana climtica no topo da agenda do governo chins; j o presidente norte-americano Barack Obama procurava no assumir nenhum compromisso que no tivesse a possibilidade de ser aprovado pelo Congresso. A identificao de uma nova geopoltica das mudanas climticas corroborada por diversos outros autores, entre eles Viola (2010), que reconfigura a diviso dos pases em grandes e mdias potncias climticas. Segundo o autor, os treze pases responsveis por 80% das emisses de GEE, dados apresentados anteriormente, constituem os dois grupos cruciais das grandes potncias climticas e das potncias climticas mdias. As grandes potncias climticas so: Estados Unidos, China e Unio Europeia, e respondem por quase 60% das emisses globais de GEE. Sobre este grupo Viola (2010, p. 82) afirma: Nenhum novo acordo possvel sem o pleno engajamento delas que tm poder de veto sobre a totalidade ou qualquer parte de um novo acordo. O tabuleiro dessa trade opera hoje em defasagem entre o nvel econmico, poltico e militar de um lado e o climtico do outro. Com efeito, no nvel econmico, poltico, militar e cultural existe uma aliana entre Estados Unidos e Unio Europeia. No nvel climtico essa aliana no se repete a Unio Europeia est isolada na defesa de uma arquitetura global efetiva para a transio rpida para uma economia de baixo carbono.

J as potncias climticas mdias renem dez pases: ndia, Rssia, Brasil, Indonsia, Japo, Mxico, Canad, frica do Sul, Coreia do Sul e Arbia Saudita. Nenhuma delas, isoladamente, tem poder de veto sobre um novo acordo, mas conjuntamente um grupo fundamental para que um acordo mais inclusivo e eficaz seja possvel (VIOLA, 2010). Capobianco (2010) corrobora a diviso observada por Viola (2010) e afirma que, apesar do fracasso em termos de resultados concretos, a Conferncia de Copenhague explicitou a geopoltica das mudanas climticas e a polarizao entre as potncias climticas, reconfigurao esta que, como j afirmado, segue uma espacializao das emisses de GEE. Outro acontecimento interessante que o G-20, a partir de 2009, passa a liderar os processos de negociao com o objetivo de torn-los mais geis e eficientes. Bailey (2010) afirma que a COP 15 tinha como objetivo original completar um novo acordo climtico global para substituir o Protocolo de Kyoto, mas acabou tendo

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como resultado uma declarao de no cumprimento obrigatrio (Acordo de Copenhague) que apenas reconhece a necessidade de fortes medidas para limitar o aumento da temperatura em 2C. Para este autor, interessante notar tambm como a Conferncia de Copenhague reescreveu as configuraes espaciais de poder na poltica internacional climtica. Ficou claro, portanto, que durante as negociaes da COP 15 ocorreu uma mudana de uma conversa multilateral, liderada pelas Naes Unidas, para barganhas clandestinas entre EUA, China, ndia, Brasil e frica do Sul, chamadas de conversas minilaterais (BAILEY, 2010, p. 128). Para Bailey (2010), esses chamados acordos minilaterais tm construdo algumas divises geopolticas nas mudanas climticas, criando, assim, novas tenses e desigualdades na governana climtica internacional, na medida em que os pases menos desenvolvidos, que no contriburam para o agravamento do problema e que sofrem as consequncias mais srias do aquecimento global, perdem a voz. As mudanas de posio dos pases se tornaram evidentes durante a Conferncia de Copenhague, com vrios pases trazendo propostas e nmeros para a mesa de negociao. Em 2010, de acordo com Viola (2010) a arena climtica acabou sendo dividida entre o campo reformista, com metas mais ousadas, e o campo conservador, que acaba obstruindo as negociaes. O campo reformista est formado por Unio Europeia, Japo, Coreia do Sul e Mxico; e o campo conservador est composto por Estados Unidos, Canad, China, ndia, Rssia, Indonsia e Arbia Saudita. Na turma do meio encontram-se Brasil e frica do Sul, que esto hoje no campo reformista do ponto de vista de suas metas de reduo das emisses, mas esto no campo conservador como posio de negociao internacional (VIOLA, 2010, p. 82). Essa nova diviso entre os pases propicia uma abordagem voltada para acordos ou parcerias entre naes, grupos de pases ou regies, o que, para Giddens (2010) faz mais sentido, pois pode forar a adoo de medidas mais universais. Mas mesmo essa abordagem no isenta os pases mais desenvolvidos de assumirem posio de vanguarda no combate s mudanas climticas, pois so eles que tm a maior capacidade de criar solues, como afirma o autor: A grande maioria das emisses de gases-estufa produzida apenas por um pequeno nmero de pases; no que concerne mitigao, o que feito pela maioria dos Estados perde importncia ao ser comparado com as atividades dos grandes poluidores. Apenas um nmero restrito de naes tem a capacidade de um pioneirismo de peso nas inovaes tecnolgicas concernentes mudana climtica; as normas que regerem a transferncia de conhecimentos e de investimentos desses pases para outros sero mais importantes do que os acordos universais (GIDDENS, 2010, p. 268).

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O que vem sendo discutido atualmente na arena climtica so formas para fazer com que estes principais pases, ou potncias climticas acordem um documento internacional que possibilite a consolidao de um regime eficaz de mudanas climticas. Keohane e Raustiala (2009) propem um desenho que rena as principais exigncias para um acordo mais eficaz, ou seja, maior participao, regras estritas e um sistema de compliance que seja robusto. Para isso, os autores afirmam que um sistema de cap-and-trade7 o que pode tornar possvel uma participao suficiente para a mitigao das emisses, pelo menos dos maiores emissores. Alm disso, um sistema de compliance que coloque a responsabilidade sobre o comprador das permisses de emisso, atravs de mercados regulados (KEOHANE; RAUSTIALA, 2009). Este apenas um exemplo do que pode servir como modelo para que os pases consigam conformar um acordo que seja inclusivo e eficiente. Para Giddens (2010), todas essas tentativas dos pases de criarem acordos internacionais que restrinjam as emisses de GEE tm sido profundamente influenciadas por consideraes geopolticas, mas que raramente so explicitadas. O foco das anlises, para este autor, deve recair sobre as influncias geopolticas sobre as decises dos governantes. cada vez mais pertinente e comum a ideia de que as mudanas climticas j so o problema que mais clama pela cooperao multilateral, com a participao de todos os pases do mundo e de todos os atores internacionais, tanto no mbito interno quanto no externo. Giddens (2010) afirma que o caminho passa pelo compartilhamento das descobertas cientficas, pela transferncia de tecnologia, pelo auxlio direto que parte de alguns pases para outros e de vrias outras atividades que pressuponham colaborao. Como afirma o mesmo autor, apesar das divises e das lutas de poder existentes, enfrentar as mudanas climticas talvez seja o trampolim para a criao de um mundo mais cooperativo (GIDDENS, 2010, p. 278).

C ONSIDERAES FINAIS
Este artigo mostra a evoluo das negociaes em torno das mudanas climticas em busca de um acordo global mais inclusivo e eficaz, e de que forma os principais pases se posicionam e se agrupam, demonstrando que a configurao geopoltica dessas negociaes vem sofrendo mudanas. As divergncias Norte-Sul conformaram durante longo tempo o rumo das negociaes, inclusive a base para a construo do subsistema da ordem ambiental internacional para mudanas climticas, atravs do princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas, que ops e colocou em grupos diferentes (em termos de responsabilidades e aes) pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento. Um maior conhecimento cientfico em torno das razes que levam ao aquecimento global, o peso da ao humana e as consequncias de tal aquecimento para os

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padres climticos mundiais, levantado pelas pesquisas e relatrios publicados pelo IPCC, e uma mudana no panorama mundial definido pelos jogos de poder entre as potncias so elementos que serviram de base para a observao de uma mudana na geopoltica das mudanas climticas. A diviso e o agrupamento de pases para fins de negociao, nos termos definidos pela prpria Conveno do Clima (Anexo I e no Anexo I), baseados no grau de desenvolvimento dos pases concedeu lugar formao de grupos com base na espacializao de suas emisses de GEE e de suas vulnerabilidades s mudanas climticas. Como bem afirma Viola (2010, p. 82): Hoje, a clivagem principal na arena climtica no entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento, como percebido simplificadamente em grande parte da mdia. A geopoltica que se percebe hoje ope os grandes emissores globais de GEE, ou grandes potncias climticas, para usar os termos definidos por Viola (2010), s potncias climticas mdias, ou pases com emisses significativas e em crescimento, mas que no conseguem, isoladamente ou em pequenos grupos, exercer poder, em nvel global, suficiente para alterar os resultados internacionais. Tal conformao reflete o estado atual das negociaes internacionais em torno da mudana global do clima, de que, sem a participao de todas essas potncias, as possibilidades de acordo em torno de um instrumento que seja inclusivo e eficaz ficam seriamente comprometidas.

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NOTAS
1

Artigo apresentado no VI Encontro Nacional da ANPPAS (Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Ambiente e Sociedade), ocorrido entre 18 e 21 de setembro de 2012, em Belm, PA.

A comunidade cientfica, por meio do IPCC, tem desempenhado papel relevante para a legitimao das negociaes internacionais a respeito do tema, e publicou, em seu quarto e mais recente relatrio (2007) algumas evidncias importantes de mudanas que j esto ocorrendo no globo, consequncias do aumento das emisses de GEE na atmosfera. Algumas dessas evidncias so: entre 1995 a 2006, registraram-se os anos mais quentes da histria da humanidade; identificou-se uma elevao da taxa de aumento do nvel do mar de 1.8 mm/ano de 1961 a 1993, e a de 3.1 mm/ano de 1993 a 2003; houve uma diminuio da cobertura e extenso de gelo desde 1978, a variao anual da extenso de gelo do Oceano rtico encolheu 2,7% por dcada, e 7,4% no vero, entre outras (IPCC, 2007, p.30). "Desenvolvimento que atende s necessidades do presente sem comprometer a

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capacidade das geraes futuras de atender suas prprias necessidades (COMISSO, 1987).
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Seguindo a perspectiva terica adotada neste paper, necessrio destacar que, segundo Ribeiro (2005), a ordem ambiental internacional tem que ser entendida como um subsistema de um sistema internacional heterogneo e multipolar, no qual os Estados agem segundo seus interesses nacionais e defesa da soberania, conceito que tem seu aporte terico no realismo poltico de Raymond Aron. Nesse sentido, as discusses sobre mudanas climticas so consideradas, aqui, como um subsistema da ordem ambiental internacional. Partculas por milho de equivalente de dixido de carbono. Essas emisses incluem dados de emisso de GEE por desmatamento. O sistema cap-and-trade um sistema de tetos e cotas, um mecanismo de mercado que estabelece um teto de emisses de GEE para os pases que participem deste desenho e cotas de carbono que podem ser comercializadas por pases que tiverem emisses inferiores ao seu teto (VIOLA, 2010).

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Ensaio Essay

Sustentabilidade em Debate Sustainability in Debate

Da maldio bendio dos recursos naturais: um palimpsesto discursivo do Banco Mundial


Luis Fernando Novoa Garzon
Doutorando do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR), Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Rio de Janeiro, Brasil. Professor do Departamento de Cincias Sociais da Universidade Federal de Rondnia (UNIR) Porto Velho, RO, Brasil. Email:.novoa@uol.com.br

Recebido em 26.03.2013 Aceito em 07.06.2013

ENSAIO

A publicao Recursos Naturais na Amrica Latina: indo alm das altas e baixas, de J. Nash, E. Sinnot, e A. De La Torre1 (Rio de Janeiro: Banco Mundial/Editora Elsevier, 2010. 168 p.) apresentada e discutida neste Ensaio tem o objetivo de difundir para um pblico mais amplo o contedo de um relatrio do Banco Mundial (BM) - elaborado em conjunto por trs de suas unidades: o Escritrio do Economista-Chefe para Amrica Latina e Caribe (ALC), o Departamento de Reduo e de Gesto da Pobreza e o Departamento de Desenvolvimento Sustentvel. O lugar institucional de encomenda e elaborao do estudo (regio ALC e respectivas reas social e ambiental do Banco) explica o seu tom prescritivo e emulativo.2 O ponto principal do texto que a especializao em commodities, segundo o BM, pode e deve ser vantajosa, inclusiva e sustentvel - necessariamente nessa ordem para regies ou pases. O estudo procura declaradamente separar o BM das piores prticas ambientais e sociais na explorao de recursos naturais, prticas essas que geraram uma percepo social negativa da produo de commodities como atividade poluidora que afeta negativamente a sade pblica (p. 99). Ao reconhecer que existem dificuldades para a aceitao social do modelo exportador de especializao produtiva, os porta-vozes do BM esboaram um roteiro de best practices que contm recomendaes de novos mecanismos de regulao, de espaos de dilogo social e de critrios de sustentabilidade ambiental. Trata-se de um roteiro que poderia ser lido como um tcito mea culpa do BM, ora como analista, ora como consultor, mas sempre ator central no processo histrico de rearranjo espacial e econmico dos pases do continente. Esse rearranjo se intensifica nos anos 1990, com o acelerado processo de concentrao, centralizao e internacionalizao de capitais, acompanhado de novos e ampliados desapossamentos e de conflitos subsequentes.

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Os autores, porm, pretenderam construir mais que um esquizofrnico cdigo de conduta setorial. Ao relativizarem e desqualificarem as alegaes tericas e as evidncias empricas da chamada maldio dos recursos naturais e/ou da doena holandesa,3 convalidam promessas at ento desconsideradas de catch up de pases de menor renda, ou seja, acrescentam uma nova ordem de justificao da globalizao na periferia ao chancelarem a possibilidade de saltos tecnolgicos a partir da economia de commodities. O subttulo original do estudo Beyond Booms and Busts expressa com franqueza a intencionalidade do estudo: argumentar a favor da estabilizao e dinamizao das economias baseadas em recursos naturais. O crescimento econmico contnuo e de longo prazo posto no horizonte da produo de commodities em larga escala. O que antes era necessrio e foroso passa a ser evocado como virtuoso e benfazejo. Essa a tnica do ajuste de contas discursivo, que fora iniciado por Maloney e Lederman (2008), tambm economistas do BM: exorcizar do discurso econmico a maldio dos recursos naturais.4 O termo foi cunhado originalmente por Sachs e Warner (1995; 2001), que estabeleceram uma correlao entre baixo crescimento econmico e grande participao de commodities na pauta de exportaes, usando anlises de regresso.5 Essa correlao tem parentesco com a formulao dos economistas Ral Prebisch e Hans Singer nos anos 1950 (conhecida como hiptese Prebisch-Singer) sobre os diferenciais de elasticidade de preos entre commodities e bens industrializados no comrcio internacional. A maldio trazida pela abundncia de recursos naturais seria precisamente o desincentivo ao desenvolvimento dos setores voltados para o mercado interno e dos setores manufatureiros em geral. Outros efeitos econmicos deletrios seriam a sobrevalorizao do cmbio e a desindustrializao, visto que os setores exportadores de commodities continuam se expandindo com base no s na sua amplitude, mas em sua produtividade, a despeito das variaes cambiais. Os perodos de booms de commodities favoreceriam processos de patronagem dos recursos naturais valiosos - com a formao de Estados rentistas ou de extratos sociais rentistas fortemente incrustrados no Estado. Os preos das commodities so mais volteis que os dos produtos manufaturados, o que implica tambm em volatilidade fiscal e oramentria. Por fim, grande parte deles so esgotveis e podem ser depauperados at o limite, sem o devido planejamento em face da escassez previsvel ou mesmo iminente. Essa uma situao-limite que Hardin (1968) j estampava no conceito da tragdia dos comuns6. Na rplica coletiva do volume que esse Ensaio apresenta, os autores argumentam que os indicadores de abundncia de recursos naturais utilizados para as correlaes com o crescimento medocre sofreriam de indeterminao por estarem sujeitos endogeneidade em sua formao. Ou seja, a abundncia de recursos naturais no poderia, isolada e intrinsecamente, significar bice ou impedimento ao dinamismo capitalista. J os riscos de volatilidade e de saturao dos recursos naturais poderiam, segundo os autores, ser minimizados por instrumentos institucionais, como impostos e fundos de apoio diversificao produtiva. A qua-

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lidade institucional dos pases tambm determinaria se os efeitos rentistas (rent seeking activity) predominaro ou no. Essa operao livra o fator abundncia de recursos naturais de determinadas teleologias, mais ou menos delineadas nos campos do fordismo e do Estado de compromisso, para coloc-lo em outra linha teleolgica, como condio favorvel na evoluo de pases dotados de arcabouo institucional qualificado. Empregando a linguagem autorizada-autorizadora do BM, os autores afirmam que o nvel de amoldamento das instituies aos requisitos do mercado o que define o crescimento econmico. Quando no h consenso, porque faltam foras sociais para endoss-lo, enquanto elas sobram para preparar um novo consenso:
Embora seja seguro afirmar que ainda no existe consenso sobre a questo, parece que se dispe de fortes argumentos segundo os quais a riqueza em commodities no compromete necessariamente o crescimento econmico do pas, pelo menos diretamente (p. 24).

Uma vez definido o que constitui ou no obstculo ao crescimento econmico, os autores defendem a recolocao dos termos de troca no comrcio internacional, deteriorveis claramente nas formas iniciais da diviso internacional do trabalho, o que no ocorreria, segundo eles, nas formas mais recentes. Complexos graneleiros e minero-metalrgicos no agregariam menos valor que maquiladoras ou indstrias com uso intensivo de mo-de-obra, exemplificam os autores. A questo se desloca para os processos e circuitos de agregao de valor. De forma calculada, os autores se firmam em solo semntico que vai sendo reapropriado: E parece haver pouca ou nenhuma evidncia sistemtica de que a produo de commodities geralmente proporciona oportunidades mais limitadas que as de outras atividades, no intuito de aproveitar o crescimento da produtividade (p. 28). O dinamismo deslocalizado no discurso, com foco na indstria extrativa como hbrido demonstrativo, afirma agregar valor de um modo que Kaldor (apud REIS, 2012, p. 16) imputava apenas s estruturas industriais intensivas em capital e tecnologia. Pela negativa, prossegue o mtodo nada consta de varredura conceitual: (...) no se dispe de evidncias convincentes de que a produo de commodities , em geral, inferior de outros tipos de bens em termos de ligaes e de externalidades (p. 29). Externalidades so aqui entendidas no sentido convencional de propulso, transbordamento (spillover) e encadeamentos a jusante (upstream linkage ) e a montante ( downstream linkage ) na cadeia de valor. Algumas commodities, enfatizam os autores, podem se transformar em plataformas de lanamento de novas geraes de produtos. Inseridas em uma malha densa de produtos complementares e sinrgicos, essas commodities so consideradas prprias aos setores inovadores, de alto valor agregado. Geralmente considera-se que esses setores so aqueles nos quais os produtos so altamente diferenciados e tecnologicamente sofisticados, caractersticas no associadas, na percepo popular, produo de commodities. Contudo, a percepo popular pode no ser muito exata (p. 30).

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Para os autores, as externalidades positivas da especializao em commodities devem ser valorizadas, custem o que custarem - e o que no custarem. Um texto de subsdio tcnico ao prprio estudo aqui discutido, sobre comrcio e produo internacional de metais, acrescenta que commodities metalrgicas se caracterizam pela disperso de preo e pela heterogeneidade (p. 31) que proporcionariam diferentes opes e possibilidades de escaladas na cadeia de valor.7 Essa elasticidade ampliada tornaria equivalentes algumas commodities e alguns manufaturados de alto valor agregado. O problema no seria o tipo de commodity em si, j que [E]m ambientes (institucionais) inadequados, os incentivos podem favorecer a produo em enclaves, com poucas ligaes, enquanto o oposto seja verdade em ambientes adequados (p. 42). O pensamento nico, transposto agora para o mbito da operacionalizao ou do bloqueio processual das alternativas, reproduz-se na forma de procedimentos de aperfeioamento e de adequao institucional. Um ambiente contratual complexo e eficiente (p. 42) seria o mais apropriado para realizar o potencial inovador da economia de commodities. Na frmula do neoinstitucionalismo aplicado, a liberalizao econmica garantiria complexidade e inovao, enquanto os direitos de propriedade assegurariam eficincia e garantia de execuo de contratos (enforcement). Para o BM, falta Amrica Latina e Caribe o amadurecimento desta matriz institucional. O maior exemplo disso seriam as mudanas pendulares na propriedade da indstria de recursos naturais entre os setores pblico e privado (p. 56-57). Presume-se que interessa muito aos mercados uma maior fixao dessa propriedade. Em outros termos, o que importa a consolidao de marcos regulatrios favorveis aos investimentos privados. Coerentemente, so consideradas contraproducentes polticas de subsdios generosos a setores internos ou atores previamente escolhidos (segundo o padro pick the winner). Portanto, Justin Lin, economista-chefe do BM, considera que tais polticas so revogveis (p. 116). Nas concluses e implicaes polticas, os autores inserem um quadro sintico intitulado Produtos e servios de commodities do BIRD. Nele, primeiro o BM oferece instrumentos financeiros para a gesto dos riscos vinculados volatilidade do setor de commodities, como os swaps (procedimento de renegociao, troca ou partilha de dvida em torno de um indicador de preo relacionado variao de determinada commodity ou de uma cesta delas). Em seguida, disponibiliza os seus servios de consultoria para o aprimoramento da gesto da economia de commodities. Esses servios envolvem a avaliao de riscos e a capacitao das partes interessadas e dos formuladores de polticas (p. 112). til destacar que, alm das modalidades de emprstimo e investimento, o BM presta Assistncia