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FINANCIAMENTO DA EDUCAO BSICA NO BRASIL: UMA ANLISE CRITICA A POLTICA DO FUNDEF James Dean Bastos (UFMA) jamesdeanbastos@gmail.

com Maria Jos Cardozo (UFMA) isoamri@bol.com.br 1 INTRODUO A histria da educao brasileira e o destaque, em especfico, sobre o financiamento da poltica de educao bsica, no perodo dos anos de 1990 nos motivou a elaborar projeto de pesquisa que busca compreender a lgica do financiamento da educao pblica bsica do Maranho no perodo de 1995 a 2002. Assim, deve-se ter a compreenso desta como uma modalidade de poltica social, que , portanto, parte integrante da poltica educacional e social. Assim ao tratarmos da educao como reflexo da constituio social, econmica e cultural, compreendemos que a educao no pode ser um problema prprio da educao, mas uma questo de poltica. Isto posto, buscou-se restitu-la como totalidade em um processo histrico. Nossa proposta em primeiro plano foi nos debruar sobre o contexto histrico do financiamento, buscando concatenar as aes histricas e as aes que culminaram na elaborao do Fundef, para tanto desenvolvemos pesquisa bibliogrfica e documental a fim de subsidiar a elaborao do projeto de pesquisa do Mestrado em Educao e nossa compreenso e anlise do financiamento. Em face disso, este artigo trata da poltica de fundo, mais especificamente o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do MagistrioFundef, encarado enquanto dimenso de poltica educacional analisada no contexto da contra-reforma neoliberal1, tendo como foco esse fundo, no qual se observa a prevalncia do financeiro em relao qualidade que se apresenta de forma fragmentria e ainda submetida lgica do capital. O referencial de que partimos para a construo do presente artigo se baseia numa viso histrico-dialtica, isto , no materialismo histrico-dialtico, que pressupe a realidade como dinmica e, enfatizando sua historicidade, seu movimento permanente e contraditrio,
1 Segundo Behring (2008), os anos de 1990 at os dias de hoje tem sido de contrareforma do Estado e de obstaculizao e/ou redirecionamento das conquistas de 1988, num contexto em que foram derrudas at mesmo aquelas condies polticas por meio da expanso do desemprego e da violncia.

expressando o jogo de foras, lutas e disputas polticas, com vistas construo de um olhar crtico como contraponto ao discurso nico. 2 PERCURSO HISTRICO DA POLTICA DE FINANCIAMENTO DA EDUCAO BSICA: deslindando a caixa preta At meados do sculo XVIII a educao ministrada pelos jesutas e para uma elite minoritria, num pas essencialmente agrrio, no carecia de legislao que especificasse ou vinculasse os recursos pblicos destinados a esse fim ou, como dizia Monlevade (1997), para uma economia mercantil predatria e para uma sociedade iletrada, para que escolas? Assim, as atividades educativas e catequticas da Companhia de Jesus eram financiadas a partir de duas fontes, ambas viabilizadas pela Coroa Portuguesa interessada na domestificao e pacificao dos povos nativos, pois a conquista dos indgenas para a f e para a lngua portuguesa era uma arma poderosa da colonizao. Com a expulso dos jesutas pela Coroa portuguesa, por intermdio do ento primeiroministro, Marqus de Pombal, procurou substituir o modelo jesutico por outro financiado na prpria colnia. Surge ai a cobrana do subsdio literrio, arrecadado por meios das cmaras municipais para custear as escolas, servindo particularmente ao pagamento de professores. a partir de 1772 que esse imposto passa a ser cobrado sobre as atividades econmicas ligadas aos aougues, alambiques de cachaa e fbricas de vinho, financiando o novo sistema de aulas rgias, e que a partir de 1810 passa a sofrer as consequncias da lenta e gradual presso demogrfica. Embora os recursos do subsdio literrio fossem totalmente insuficientes para manter as escolas em funcionamento, a iniciativa foi suficiente e eficiente para marcar uma tendncia educacional brasileira, que viria perdurar at 1889 e na prtica at 1931: a de que resolve a demanda pela desresponsabilizao do Poder central, pela descentralizao e compartilhamento da oferta com o poder local e com os particulares. Mas com a chegada da Famlia Real, surge uma iniciativa que vai expressar um certo compromisso do Estado com a educao pblica. Trata-se da implantao do ensino superior, financiado pela Coroa com base no recolhimento do quinto. De acordo com Monlevade (1997) essa ao reforou a responsabilidade do poder central em termos da educao, ainda que limitada no 3 grau. Em 1823 discutida ento a necessidade de se criar um novo modelo para financiar o sistema educacional, tendo em vista que o crescimento populacional e que o soprar dos ventos

liberais refletiam na crescente demanda escolar nas vrias provncias. Da surge tambm a discusso acerca da necessidade de elevarem os salrios dos mestres, ento, moas ricas e moos pobres, poca financiados ainda pelo subsdio literrio, de difcil cobrana e fcil sonegao. A constituio de 1824 proclamava a escola pblica e gratuita para todas as crianas livres nas cidades, vilas e povoados, as finanas do Imprio, conforme Ramos (2003) dado o crescente endividamento externo e os gastos desmedidos da Corte, no permitiam custear as numerosas escolas que surgiram nas diversas localidades. Por isso, que mais uma vez a soluo passa pela descentralizao das responsabilidades: um ato Adicional constituio, em 1834, em um de seus dispositivos atribui s provncias o encargo de criar e custear as escolas pblicas. A partir de ento, tambm foi permitida s provncias a cobrana de impostos sobre a produo e o comrcio de mercadorias (ICM), o que resultou no crescimento da oferta de vagas nas regies mais pobres. Posteriormente, a Constituio da repblica dos Estados Unidos do Brasil, promulgada em 16 de julho de 1934, vai explicitar a preocupao com a elaborao e a coordenao do Plano Nacional de Educao, bem como, a fiscalizao de sua execuo em todo territrio nacional, por parte do governo central (art. 150, alnea a). A educao reconhecida como de carter pblico, e no artigo 156 essa Constituio dita que A Unio e os Municpios aplicaro nunca menos de dez por cento, e os Estados e o Distrito Federal nunca menos de vinte por cento da renda resultante dos impostos, na manuteno e no desenvolvimento dos sistemas educativos. No pargrafo nico desse mesmo artigo, fica tambm determinado que para a realizao do ensino nas zonas rurais, a Unio reservar, no mnimo, vinte por cento das quotas destinadas educao, no respectivo oramento anual. Assim, alm da vinculao, ficava pela primeira vez determinada tambm uma subvinculao de recurso destinado ao ensino rural. Aps o golpe de 1937 e durante o Estado Novo, marcado pelo autoritarismo e centralismo ditatoriais, o reconhecimento legal da prioridade dos recursos para a educao desapareceu, pois a Constituio de 1937 suprimiu a vinculao constitucional. Omitindo qualquer referncia aos percentuais a serem investidos em educao. O que se observa a partir de 1937 que a destinao legal de verbas para o ensino vai aparecendo e desaparecendo da lei, de acordo com o carter mais democrtico ou mais autoritrio do poder central. Segundo Ramos (2003) a vinculao foi reintroduzida no incio dos anos de 1940. Esse fato teria ocorrido como consequncia da Conferncia Interestadual de Educao, que props

a criao de um Fundo Nacional do Ensino Primrio constitudo pelo Decreto-Lei n 4958, de 1942 e do Convnio Nacional do Ensino Primrio. Esse convnio do Ensino Primrio, ratificado pelo Decreto-Lei n 5.293/1943, assinalava o compromisso dos Estados signatrios de aplicarem, em educao, no ano de 1944, 15% da receita de impostos e os Municpios 10%. Os referidos percentuais deveriam aumentar em 1% ao ano at atingirem a marca de 20% e 15%, respectivamente, no ano de 1949. J os recursos que constituiriam o referido Fundo teriam sua fonte num adicional de 5% sobre as taxas do imposto de consumo de bebidas que, por sua vez, havia sido criado em 1938. Mas a reintroduo da vinculao a que se refere Ramos (2003) ocorre apenas mediante decretos-leis e, na verdade, no texto constitucional, ela s reaparece por ocasio da promulgao da Constituio Federal de 1946, quando o processo de redemocratizao assegurava novamente a vinculao de verbas para a educao diante da crescente mobilizao social. O artigo 169 da citada constituio fixa que: anualmente, a Unio aplicar nunca menos de dez por cento, e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios nunca menos de vinte por cento da renda resultante dos impostos na manuteno e desenvolvimento do ensino (Brasil, 1944, p.64). Em 1961, o percentual das outras esferas de governo foi mantido (20%), enquanto o da Unio foi levado para 12% da receita resultante de impostos, pela Lei de Diretrizes e Bases (LDB) n 4.024, o que significou um importante ganho do ponto de vista poltico-legal. Essa lei propunha tambm a destinao de nove dcimos dos recursos federais para a constituio do Fundo Nacional do Ensino Superior, rezando ainda que os recursos deveriam ser aplicados, preferencialmente, na manuteno e desenvolvimento do sistema de ensino pblico. Porm, em 1967, a Constituio promulgada pelo regime militar suprimiu, outra vez, a referida vinculao, impondo uma perda considervel educao nacional. No seu artigo 168, o texto constitucional limita-se a declarar que a educao um direito de todos e ser dada no lar e na escola, assegurada a igualdade de oportunidade, deve inspirar-se no princpio da unidade nacional e dos ideais de liberdade e de solidariedade humana. Acrescenta-se, no 1, que o ensino ser ministrado nos diferentes graus pelos Poderes Pblicos e, merecer o amparo tcnico e financeiro dos mesmos, inclusive de bolsa de estudo. Dessa forma, nenhuma meno feita destinao de percentuais para a educao. Nesse jogo de vincula-suprime, em 1969, por conta da Emenda Constitucional n 1, restabelece-se, mais uma vez, a vinculao legal. Nessa ocasio, entretanto, esta fica limitada aos municpios, que deveriam gastar 20% de sua receita tributria com o ensino primrio.

Essa mesma Emenda tambm prev a interveno nos municpios, mas inclui 20% da receita transferida via Fundo de Participao dos Municpios (FPM), conservando ainda a aplicao do total desses recursos no ento ensino de 1 grau, o que caracteriza uma vez mais a subvinculao. Passados mais de dez anos, em 1983, aprovada a Emenda Joo Calmon, aps um intenso processo de mobilizao e participao de entidades ligadas educao. Assim foi aprovada essa Emenda de n 24/83, que restabeleceu o percentual mnimo: a Unio deveria investir em educao 13% da receita de impostos e aquilo que Estados e Distrito Federal deveriam aplicar, definido em 25% da receita de impostos e transferncias. O percentual dos municpios, que havia sido estipulado em 25%, o que tambm significou um ganho importante. Segundo Ramos (2003) a Emenda Calmon deveria enfrentar a resistncia que a escola pblica j vinha enfrentando, por meio de diversas foras contrrias sua implementao. Essa autora identifica ento como foras da resistncia: a tecnoburocracia, os prefeitos interioranos e os representantes das escolas privadas. A primeira opor-se-ia porque sempre tendia a tomar decises contra os interesses da populao, da qual h muito se havia distanciado os prefeitos porque consideravam que tal vinculao comprometeria outros setores e os proprietrios e representantes da rede privada mostrar-se-iam contrrios porque a eles no interessavam a melhoria da rede pblica, com a qual concorriam diretamente. Vale destacar que a questo fundamental no aspecto da vinculao garantia de fluxo contnuo de recursos para as despesas em educao, sem interrupes, e ao mesmo tempo garantir uma estabilidade quanto aos mnimos despendidos. Vale ressaltar tambm que a vinculao estabelecida pela Emenda Joo Calmon ampliada pelo texto constitucional de 1988. Assim preciso dizer que a vinculao de recurso, embora no garanta automaticamente os meios indispensveis educao, mas um importante instrumento de apoio manuteno do ensino. tambm importante destacar que nos momentos em que vigorou a vinculao, os recursos atingiram nveis mais elevados, o contrrio ocorrendo quando esta no existia ou era suprimida dos textos constitucionais. certo, que a vinculao e a determinao de alquotas so questes fundamentalmente de opo poltica. Primeiro a vinculao sempre esteve atrelada s questes de conquistas democrticas tensionadas a modelos e vertentes mais sociais. Segundo, a defesa da vinculao exclusivamente para a educao feita para dar-lhe a devida preeminncia entre as diferentes opes de polticas sociais, particularmente quando se pensa num projeto de desenvolvimento

econmico e de construo da cidadania, numa perspectiva de universalizao do saber, da cultura e da riqueza social. por isso que no momento de abertura democrtica as foras do poder hegemnico so colocadas em questo por meio da organizao de classe, fato esse fundamental ao estabelecimento de uma correlao de foras necessria ao equilbrio no jogo das contradies da sociedade de classes. Assim, compreender como se d o processo de financiamento da educao bsica, extremamente necessrio, pois este interage com o aspecto pedaggico e seus planos, contribuindo fundamentalmente para tornar executveis seus projetos e propostas, que devem atender a busca pela melhoria da qualidade do ensino pblico, mesmo sabendo que as condies no so dadas. Dessa forma, desvendar essa caixa preta fundamental para entender e intervir nas aes da educao como modalidade de poltica social. Logo o financiamento da educao foi e definido por parmetros legais, conforme estabelecido na Constituio Federal e legislao correlata, como vinculao financeira, como resultado tambm de um tensionamento poltico o que garantiu a alocao dos recursos mnimos para a educao pblica. De forma cuidadosa, podemos dizer que s a partir da Constituio Federal de 1988, passamos a vivenciar um perodo de relativa democratizao do ensino fundamental (MONLEVADE&FERREIRA, 1998), transformaes estas possibilitadas, em parte, pela alterao na forma de seu financiamento com a instituio das polticas de fundos vinculadas educao (ARELARO, 1999). Contudo, a vinculao de fundos para polticas sociais considerada por muitos estudiosos como positiva, no entanto, para outros essa uma viso pequena, pois o financiamento de uns setores educacionais (fundamental) veio em detrimento de outros, alm de que a poltica de fundos no foi sinnimo de mais recursos. 3 FUNDEF: uma estratgia de desresponsabilizao da Unio No entanto, a to propalada democratizao financeira deve ser olhada com cautela, em especial de como se deu o financiamento atravs da poltica de fundos e seu impacto junto oferta e a qualidade do ensino. Discutir, ento, o Fundef de extrema relevncia para este propsito. notrio o estado de rearranjo em que viveu o ensino brasileiro nos anos de 1990, no entanto, no se tem ainda uma clara viso de seus resultados, ao menos no que se refere ao financiamento. Assim autores como Neves (2000) apontam que houve, nesse perodo, uma

insistente campanha articulada pelo Estado no que se refere ao acesso, qualidade e autonomia da escola, atravs de amplo programa de divulgao ideolgica de suas polticas nos meios de comunicao de massa, que visava no melhoria do ensino e sim o apoio da opinio pblica quanto s aes implementadas por este, no sentido de uma poltica neoliberal do ajuste estrutural capitalista de (des)resposibilizao do Estado com as polticas sociais. Diante deste possvel marketing social promovido pelo Governo Fernando Henrique2, encontramos o Fundef (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio), que se apresentou como um significativo investimento de divulgao desta poltica enquanto promotora de eqidade social e um mecanismo revolucionrio de efetiva promoo de justia social em tempos de pensamento nico. Entretanto, falava-se de eqidade e justia social, elegendo-se um nico nvel de ensino como prioritrio, o fundamental. Portanto, tal viez implica em tratamento desigual no s entre os diferentes nveis de ensino, mas tambm entre as diferentes necessidades de escolarizao dos indivduos. Dessa forma, deve-se fazer algumas reflexes sobre o impacto destas aes sobre o ensino, priorizando-se aqui o aspecto do financiamento e atendimento, pois, com o volume e alcance das alteraes na legislao do ensino no que tange ao financiamento, fica patente a importncia que o governo federal deu a questo dos recursos financeiros na formulao de polticas educacionais focalizadas no ensino fundamental. Para tanto, percorreu-se um longo caminho, que teve como primeiro passo a promulgao, no Congresso Nacional, da Constituio Federal de 1988, a Constituio Cidad de uma vertente social-democrata. No entanto, em meio a idia do Estado mnimo ocorre a reforma do ensino nos anos de 1990, por conseqncia, elabora-se um reordenamento na proposta de financiamento da educao, a comear pelo que definia o Art. 60 do ADCT (Ato das Disposies Constitucionais Transitrias), que todo o poder pblico, incluindo o governo federal, deveria destinar pelo menos 50% de seus gastos constitucionais de receita vinculada a impostos para a eliminao do analfabetismo e a universalizao do ensino fundamental nos dez anos aps a sua promulgao (BRASIL, 1988). No entanto, a determinao constitucional era cumprida somente por Estados e Municpios, ao passo que a Unio se recusava a faz-lo como prtica evidenciada no percurso histrico. A forma encontrada pelo governo federal para cumprir a Constituio (adequada ao modelo neoliberal), no ento governo de Fernando Henrique Cardoso, foi mudar seu texto. Esta mudana no texto constitucional cria um paradoxo, enquanto que no discurso oficial a

educao declarada como prioridade, na verdade a prioridade era cumprir a cartilha de intenes ditadas pelos organismos Internacionais de restrio dos gastos em polticas sociais. Na prtica, essa foi conseguida atravs da Proposta de Emenda Constitucional-PEC N. 233/1995, que resultou na Emenda Constitucional N. 14, de 12 de setembro de 1996. Atravs desta, alm de se restringir obrigao do Estado ao Ensino Fundamental de sete aos catorze anos. Ficou mais identificada a (des)responsabilizao da Unio, quando se restringe s funes supletiva e redistributiva. Assim essa reconfigurao dirige aos municpios a responsabilidade do atendimento prioritrio ao ensino fundamental e educao infantil; e aos Estados e ao Distrito Federal, a prioridade tambm ao ensino fundamental e ao ensino mdio. Por esta emenda criou-se por dez anos o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio (Fundef) que caracteriza a subinculao de recursos, regulamentado logo a seguir pela Lei N. 9.424, de 24 dezembro de 1996, e que foi implantado obrigatoriamente a partir de 1 de janeiro de 1998, destinando pelo menos 60% dos recursos de impostos e transferncias que compe o fundo para a Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental, nas redes estaduais e municipais segundo suas respectivas matrculas. Assim com estas medidas alm de estabecer as bases fundantes da contrareforma do Estado brasileiro, o governo federal equacionava os gastos, com a prioridade voltada para a universalizao da educao fundamental e erradicao do analfabetismo, com o que estava disposto a se comprometer financeiramente (MONLEVADE&FERREIRA, 1998), em detrimento dos outros nveis e modalidades de ensino. Deve tambm ser lembrado que o Fundef um fundo de natureza, exclusivamente contbil, mas que deveria ter trazido inmeras modificaes no processo ensinoaprendizagem, ao passo que alocava recursos para o desenvolvimento de aes educacionais focalizadas. No entanto, para que estes recursos fossem adquiridos os entes federados deveriam se adequar ao modelo imposto pelo fundo, em que, como denuncia Neves (2000), o Estado usava com sucesso a combinao de duas estratgias, o que no diferente com o Fundef, na definio de polticas educacionais: pois o Executivo centraliza a elaborao das polticas pblicas e a descentraliza na sua execuo atribuindo aos Estados, Distrito Federal e municpios na sua gesto, onde a crise dos modelos de Estado capitalista, pautados no paradgma social do Welfare State e econmico do keynesianismo configurou-se como reforma do Estado capitalista no ps-guerra, assim, as alteraes nesse modelo caracteriza uma contrareforma, transformando o Estado em operacionalizador da cartilha denominada de Consenso de Washington, no qual est includa como meta a descentralizao, a focalizao,

seletividade e a terceirizao como nos aponta Draibe (1993) que, no caso da educao, se configura na reforma educacional ocorrida nos anos de 1990. O ano de 1996 representa um marco no que se refere educao brasileira e tambm a seu financiamento. Considerado pelo Governo Federal o Ano da Educao, as principais alteraes legais do financiamento da educao vislumbrando-se uma perspectiva do Estado mnimo foram: aprovao da Emenda Constitucional N. 14, de 12 de Setembro de 1996 que modifica os arts. 34, 208, 211, 212 da Constituio Federal e d nova redao ao art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias; a Lei N. 9.394, de 20 de Dezembro de 1996 Estabelece as Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Ttulo VII: Dos Recursos Financeiros); a Lei N. 9.424 de 24 de Dezembro de 1996 Dispe e regulamenta o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef), na forma prevista no Art. 60, 7 do Ato das Disposies Constitucionais Transitarias, e d outras providncias; e a Medida Provisria N. 1.565, de 09 de Janeiro de 1997 Altera a legislao que rege o Salrio-Educao, e d outras providncias. Estas medidas foram instauradas praticamente ao mesmo tempo e no mesmo compasso, articuladas por uma poltica educacional contraditria e subordinada, por sua vez, a poltica econmica e fiscal conduzida pelo governo federal uma vez que o Brasil se torna fiel consignatrio das polticas de reforma do Estado, ditadas pelos organismos internacionais representantes do grande capital financeiro. No entanto, mais uma vez, como j fora demonstrado no percurso histrico, o governo central promove articuladamente estas modificaes, que possuem uma clara tendncia de transferncia de responsabilidade sobre o ensino fundamental para estados e municpios (PINTO, 1999), isto , a (des)responsabilizao caracterizada na poltica de descentralizao da gesto das polticas como j fora abordado, o que no quer dizer poder sobre a formulao das polticas sociais pois essas esto desviadas dos tensionamentos sociais para os gabinetes dos organismos internacionais. Como alerta Davies (1999), estas modificaes sobre o financiamento, embora de iniciativa do governo federal, tiveram pouca contra-partida de recursos deste, sendo financiado quase que exclusivamente por Estados e Municpios, tendo sido a complementao do governo federal algo em torno de 3,4% do montante destinado ao Ensino Fundamental, logo observa-se que a prioridade ao ensino fundamental mais retrica que prtica e , por isso, que ARELARO & GIL (2006) afirma que a poltica de fundos se caracteriza como um passa moleque, que era s colocar na cartola balanar e pronto, tudo estava diferente como passe de mgica. Para visualizarmos melhor este propsito, basta lembrarmos que o aumento das exigncias de aplicao de recursos no ensino fundamental se

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colocou para os Estados, o Distrito Federal e Municpios, mas no incluiu a Unio que, ao contrrio, reduziu sua obrigao de 50% para 30% da receita vinculada educao. Esta reduo da responsabilidade da Unio ainda se acentua com a permisso de poder contar com 20% da cota federal do salrio-educao, permitido graas a um veto presidencial sobre o 5 do Art. 6 da Lei 9.424/96 que proibia o uso desta contribuio social para este fim e autorizado pelo Art. 4 do Decreto N. 2.264/97.
Tabela 1 - Composio da receita do FUNDEF
ANO UNIO ESTADOS E MUNICPIOS 96,78% 95,57% 96,01% 97,23% 97,68%

1998 3,22% 1999 4,43% 2000 3,99% 2001 2,77% 2002 2,32% Fonte: Secretria do Tesouro Nacional/MF

A Unio tambm se esquiva de suas responsabilidades, no instante que mesmo utilizando parte do Salrio Educao para complementar os fundos que no atingirem o valor mnimo por aluno definido nacionalmente ainda no cumpre a forma de clculo do valor mnimo determinada por lei, por conseguinte reduzindo o valor custo-aluno, ao fixar desde 1998, os valores sem demonstrar a metodologia do clculo utilizado (BRASIL, 2002). O motivo do Governo Federal definir o valor mnimo anual abaixo do legalmente estipulado deve-se ao empenho de diminuir o montante da complementao que teria que repassar aos Estados, demonstrando que novamente a Unio se furta em dar o apoio que a educao necessita, podendo assim dizer que o governo federal desrespeitou a lei que ele mesmo criou, no intuito de honrar acordos feitos com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e no comprometer as metas do ajuste fiscal, o governo federal interpretou a lei como melhor lhe conveio. De acordo com Neto (2002) como importante lembrar que o MEC, auxiliando a defesa da Unio em uma Ao Civil Pblica, ajuizada pelo Ministrio Pblico Federal exatamente sobre o valor custo-aluno, informou que o Fundef uma composio de muitos fundos em que o Presidente da Repblica deve fixar o valor mnimo a ser gasto anualmente por aluno e que a rigor, s existe a vedao legal fixao de um valor mnimo nacional inferior ao menor entre os vinte e sete quocientes entre receita vinculada e matrcula total, preceito que jamais foi descumprido (BRASIL, 2002, p. 06). Assim Neto (2002) diz que, no entanto, a adoo deste princpio vai de encontro com o objetivo de equalizao das oportunidades

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educacionais a que o Fundef se prope objetivando a melhoria da qualidade do ensino pblico. Observa-se com essas aes que o Estado brasileiro restringe seu papel social, pois as restries oramentrias impostas para educao caracterizam-o como Estado de mnima interveno no jogo econmico, apesar da concordncia, pela prpria Unio, da necessidade de elevar o valor a ser investido por aluno. Mas ao que parece, esta no esteve disposta a isto, o que fez da participao da Unio no fundo representar mais um auxlio que um instrumento capaz de promover uma significativa equidade, desenvolvimento e valorizao do magistrio. Neste sentido, Neto (2002), citando as palavras do ento Ministro da Educao, em resposta ao Requerimento de Informaes 1.022/97, do Senado Federal, bastante ilustrativo:
Adotar um valor superior a R$ 315,00 representar uma complementao de recursos, por parte da Unio, acima da sua capacidade oramentria e financeira, considerando o atual comprometimento dos recursos federais disponveis para a educao. (BRASIL, 2002, p. 07)

O Governo Federal, editando sucessivos Decretos fixando o valor mnimo anual por aluno sem obedecer lei, foi acumulando uma dvida com o Fundef, que em 2002 girava em torno de 8,9 bilhes de reais. Para estes cinco anos de Fundef, o Governo Federal estimava sua complementao, de acordo com seus demonstrativos, em algo em torno de 2,9 bilhes. Se fosse adotada a frmula de clculo da Lei do Fundef, utilizada pela Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados (BRASIL, 2002), este total seria de R$ 11,8 bilhes aproximadamente, como demonstra tabela abaixo:
Tabela 2 - Estimativa da Diferena da Complementao da Unio
ANO VALOR DECRETO PRESIDNCIA (R$) 315,00 315,00 333,00 349,65 363,00 381,15 418,00 438,90 VALOR LEGAL ART. 6 LEI 9.424/96* (R$) 419,00 450,00 499,97 525,61 582,43 612,30 655,08 688,67 COMPLEMENTAO EFETUADA PELA UNIO (R$) 424.949,00 675.061,000 688.980,000 528.165,00 Previso 500 milhes COMPLEMENTAO PREVISTA EM LEI* (R$) 2.000.000.000 2.400.000.000 2.500.000.000 2.800.000.000 3.000.000.000

1998 1999 2000 2001 2002

Em 1997, tinha-se um Fundo de R$ 11, 911 bilhes e um nmero de matrculas de R$ 29,9 milhes, o que resultaria em um valor por aluno de R$ 397,98. Mas o Governo Federal estipulou o valor mnimo de R$ 315,00 a ser gasto por aluno naquele ano, reduzindo assim a participao do poder pblico federal em complementar as verbas dos Estados que no

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atingissem o patamar mnimo dos gastos por aluno. Em 1998, com o valor mnimo fixado em R$ 315,00, somente oitos estados do Nordeste deveriam receber a complementao, estimada, em R$ 543 milhes, em janeiro, e alterada para R$ 424 milhes, em abril. Essa mudana nos valores foi resultado da reformulao da estimativa da arrecadao dos impostos integrantes do Fundef (CARNIELLI, 2000). Podemos perceber uma distoro significativa entre o que efetivamente foi complementado pela Unio e o que deveria ser complementado caso o clculo fosse realizado de acordo com o previsto pela lei do Fundef, nestes cinco anos do fundo. Durante esse perodo, a Unio somente complementou em 1998 os fundos de seis estados Bahia, Cear, Maranho, Par, Pernambuco e Piau. Com o clculo realizado de acordo com a lei, teramos acrescidos em 1998 os estados de Gois, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Paran, Rio Grande do Norte, Rondnia, Sergipe e Tocantins. Em uma anlise que poderamos chamar de irnica, para no dizer trgica, observa-se que o valor de mnimo anual de R$ 418,00 representava R$ 34,00 por ms, valor que se pode caracterizar como irrisrio, visto que mesmo as escolinhas mais modestas possuem mensalidades maiores. Mas por outro lado o Estado possibilita s classes mais favorecidas a deduzirem do Imposto de Renda at R$ 1.700,00 por dependente educando, criando-se assim, dois custos-aluno, um para os ricos e um para os pobres que dependem da escola pblica. Nesta sucinta e limitada anlise, observa-se que o Fundef, mesmo representando um artifcio contbil, no se pode afirmar que no tenha tentado reorganizar os critrios de distribuio de recursos, usando como base a receita em razo do total de matrculas, e com isso promover significativa alterao do atendimento educacional nos estados e municpios no ensino fundamental e mesmo nos diversos nveis de ensino onde no se faz presente, no entanto, na prtica no foi isso que ocorreu, se caracterizou muito mais como uma estratgia de (des)responsabilizao da Unio do que aumento dos recursos pblicos. Assim, a promessa de que o Fundef seria a salvao do ensino pblico esteve longe de se concretizar, pois o fundo, de um lado trouxe dinheiro novo para alguns poucos governos, o que possibilitava (diferente de garantir como o governo alegava) melhoria de uma parte do magistrio do ensino fundamental, de outro, representava perda para outros governos, sendo, por isso, fundamentalmente uma redistribuio da misria existente (DAVIES, 1999). Em regra, no houve dinheiro novo como se tentou vender a idia, somente uma nfima complementao federal, logo pouco provvel que o Fundef contribura para o desenvolvimento e valorizao do ensino fundamental e do magistrio como um todo como se props, podendo beneficiar as redes em que houve acrscimo de receita, mas provvel que

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naquelas em que houve perdas com a nova distribuio, o mais indicado que houve uma degradao do j precrio ensino existente. No entanto, estas reflexes no se pem em favor do modelo anterior de financiamento, pois assim, seria negar qualquer contribuio do fundo para o ensino fundamental. Mas necessrio olhar com uma lente mais ampliada da realidade, como nos alerta Arelaro (1999, p. 30), que:
a realidade educacional ps-Fundef no to positiva assim como nos apresenta o MEC, pois as ponderaes sobre os prejuzos para a educao bsica, nos termos da LDBEN feitas pelas entidades que compes o Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica, confirmam que dentre as mais graves conseqncias esto o congelamento ou diminuio do atendimento em educao infantil, um resultado da retirada acelerada da participao dos estados neste nvel de ensino, na maioria das vezes, feita sem negociao com os municpios, aliada perda da capacidade destes em ampliar seu atendimento, em que pese a gil e positiva ao destes na aplicao dos recursos do Fundef.

O Fundef possua limites, muitas vezes at grandes demais, mas de certa forma representou uma resposta do Estado inquietao da sociedade, e esta mesma sociedade pode e deve continuar sua inquietao na busca de discutir propostas educacionais ou de financiamento que contribuam para a construo de uma sociedade em que a cidadania no seja apenas retrica. Assim, a Emenda Constitucional n. 53/06, que criou o FUNDEB Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao - aprovada em 06 de dezembro de 2006, segundo a verso oficial esse fundo tem por objetivo proporcionar a elevao e uma nova distribuio dos investimentos em educao. Com as modificaes que o FUNDEB oferece, o novo Fundo atender no s o Ensino Fundamental [6/7 a 14 anos], como tambm a Educao Infantil [0 a 5/6 anos], o Ensino Mdio [15 a 17 anos] e a Educao de Jovens e Adultos que, certamente, consideraremos uma categoria de estudo em uma outra oportunidade.

4 CONSIDERAES FINAIS fato que no existe discurso inocente, sempre h um objetivo que nem sempre o explicitado. Isto nos faz olhar com cautela o discurso do Estado no que se referiu a uma educao decantada como prioridade. No entanto, na prtica se restringiu os gastos pblicos com as polticas sociais, a partir da redefinio do papel do Estado em tempos de neoliberalismo, do Estado mnimo e em oposio a um Estado tencionado vertente social.

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Assim buscou-se dirimir algumas dvidas e ambigidades em direo a uma educao que seja verdadeiramente emancipatria. Para tanto, a atuao da sociedade civil na reflexo e na re-elaborao das polticas pblicas uma necessidade constante, sendo que o primeiro passo entender seu funcionamento, para que seja possvel esse repensar. Ficou patente que ao longo da histria desse pas o poder central buscou quase sempre se (des)responsabilizar quanto as polticas pblicas, em destaque a educao brasileira. Essa tentativa tem sido uma prtica muitas vezes no explicitada claramente, tanto na poca colonial e imperial, quanto na republicana. No entanto, as evidncias a partir dos textos legais elaborados, fundamentalmente, no bojo das reformas neoliberais dos anos de 1990, denunciam essa (des)reponsabilizao tanto na questo da subvinculao que praticada pela poltica de fundos, quanto na prpria descentralizao de responsabilidades por parte da Unio para Estados e Municpios. Assim, pensar sobre o custeio da poltica de educao bsica brasileira antes de tudo compreend-la como modalidade de poltica social. E que, portanto, esta sofre de todas as intempries polticas, que na maioria dos casos reproduzem o modelo de sociedade hegemnica de acordo com as foras e interesses polticos em cada poca. Como foi demonstrado, a educao bsica desse pas, sempre fora relegada a um plano inferior, pois nas relaes de poder numa sociedade de classes, o Estado funciona como espao da burguesia e no dos pobres. O aprofundamento das pesquisas sobre financiamento pode subsidiar os educadores e a sociedade civil, assim como, os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio no cumprimento dos parmetros legais sobre a educao pblica no Brasil. Portanto, desvendar as nuances desse contexto, antes de tudo prestar um enorme servio populao usuria da educao pblica. Pois se cria a possibilidade de se elaborar uma postura crtica por parte das entidades de classe, assim como da prpria organizao da sociedade civil em defesa da educao pblica com qualidade social, isto , criam-se as condies polticas para o enfrentamento social.

REFERNCIAS ARELARO, Lisete R. G. Financiamento e Qualidade da Educao Brasileira: Algumas reflexes sobre o ducumento Balano do 1Ano do FUNDEF.IN: DOURADO, Luis Fernand (org.). Financiamento da Educao Bsica. Campinas,SP: Autores Associados, 1999.

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