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PADRES DE CARREIRA, ATITUDES E COMPORTAMENTO LEGISLATIVO NAS CMARAS MUNICIPAIS NA RM DO RJ.

NELSON ROJAS DE CARVALHO

Introduo

Comparada situao de reas congneres em outros estados, a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro ocupa lugar de inegvel destaque: para limitarmo-nos a dois indicadores de relevncia, cabe assinalar que a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro responde por 73% dos eleitores do estado e ocupa a segunda posio como polo econmico e demogrfico do Pas. Dezessete so os municpios que hoje esto situados dentro do seu permetro legal: Rio de Janeiro, Belford Roxo, Duque de Caxias, Guapimirim, Itabora, Japeri, Mag, Nilpolis, Niteri, Nova Iguau, Paracambi,

Queimados, So Gonalo, So Joo de Meriti, Seropdica, Mesquita e Tangu municpios que, em sua maioria (65%) tem populao superior a 100 mil habitantes e IDH mdio (88%) ou elevado (2%). Embora a incorporao de outras variveis, notadamente indicadores de estrutura scio-ocupacional e de qualidade de vida, conduza-nos a visualizar o territrio metropolitano como territrio fortemente heterogneo e segregado, cabe assinalar que a quase totalidade dos municpios da regio apresenta caractersticas scio-econmicas que, numa perspectiva estrutural, os revestiria tanto de capacidade de gasto como de capacidade administrativa necessrias implementao de polticas substantivas. Situao bastante diversa, portanto, da maioria dos municpios do Pas, para os quais a ao indutora de instncias superiores de governo se afigura como condio indispensvel para a consecuo de um elenco importante aes de policy. Como lembra Marta Arretche (2000, p. 47), devido debilidade fiscal e administrativa de uma grande poro de municpios em cada estado que a existncia e natureza de estratgias federais e estaduais so um requisito fundamental do processo de descentralizao de polticas sociais. Se supusermos que apenas os municpios com mais de 50 mil habitantes teriam recursos fiscais e administrativos que os tornariam relativamente independentes dos incentivos advindos de um nvel mais abrangente de governo, ento temos que apenas 9% dos municpios brasileiros encontram-se nesta condio.

Ora, se os municpios que compe a RMRJ se situam acima desse patamar de insuficincia estrutural, de esperar que os entes municipais em questo se comportem como atores com capacidade autnoma de formulao e implementao de polticas. Da pode-se inferir, ainda dentro do marco de referncias scioestruturais, que os legislativos municipais estariam aptos a desempenharem as duas funes que caracterizam esse poder dentro de sistemas polticos democrticos: a) de um lado, a fiscalizao do executivo no trato da coisa pblica; b) de outro, o processamento de demandas sociais por meio de produo de polticas governamentais. Hiptese tanto mais plausvel quando, avanando na dimenso institucional, se supe que no presidencialismo em mbito local, especialmente em grandes cidades e municpios, a margem potencial de ao do legislativo se veria consideravelmente ampliada, sobretudo quando se tem por referncia as assemblias legislativas. Nas palavras de Abrucio e Couto (1995. P. 59): A hipertrofia do Executivo no se faz presente nos legislativos locais - por trs motivos: primeiro, em comparao com as pequenas cidades, em funo da maior complexidade social, tpica dos grandes conglomerados urbanos, traduzida num aumento de conflitos de interesse capazes de articular com maior autonomia perante o poder pblico; segundo, em comparao com o poder estadual, devido a uma maior visibilidade das polticas municipais frente aos cidados, seja porque as competncias municipais so mais claras e tangveis para a populao, seja pela maior proximidade entre governantes e governados, o que exponencia a importncia da Cmara no processamento de demandas; e terceiro pelo fato de os vereadores no contarem,tal qual os deputados estaduais, com concorrentes pela destinao de recursos pblicos, porque eles atuam num cenrio oligoplico perante o prefeito, que no ter, fora da Cmara Municipal, outras lideranas com poder poltico-institucional efetivo com as quais possa negociar, pressionando os vereadores. Em grandes linhas, portanto, fatores scio-econmicos, de um lado e a dinmica institucional do presidencialismo municipal, de outro, no desautorizariam ex ante a possibilidade de os legislativos da RMRJ desempenharem papel ativo em reas substantivas de poltica. evidente que essa afirmao est sujeita a importantes qualificaes que, ao fim e acabo, podem implicar expectativas menos ambiciosas e

mais pessimistas no que se refere latitude de ao dos legislativos da Regio Metropolitana ora analisada. Por certo, a partir da perspectiva scio-estrutural, tanto a capacidade de gasto como a capacidade administrativa de municpios situados em polos opostos do eixo centro-periferia, com PIB per capita variando na razo de quatro para um, certamente apresentaro capacidade diversa de implementao de polticas. De igual maneira, agora a partir da tica institucionalista, de esperar que o presidencialismo municipal venha a apresentar nuanas em razo de outras variveis institucionais, como profissionalizao das carreiras legislativas, estrutura e regras internas das casas legislativas ou a composio partidria das cmaras vis--vis o executivo municipal. O presente trabalho consiste em mapeamento preliminar da dinmica dos legislativos municipais, com foco nos padres de carreira e nas orientaes de poltica mais ou menos universalistas dos vereadores das 17 casas legislativas que compem a RMRJ eleitos no pleito de 2008. Nessa primeira incurso sobre o tema, valemo-nos dos dados biogrficos disponibilizados pelo TSE e pelas pginas eletrnicas das Cmaras Municipais, de resultados de survey aplicado a 68 vereadores eleitos nos municpios de Nova Iguau, Queimados, So Joo de Meriti, Niteri, Berford Roxo, Nilpolis e Duque de Caxias, alm da produo legislativa das Cmaras do Rio de Janeiro e Japeri (municpios situados em polos extremos no que se refere a indicadores como IDH e PIB per capita). Podemos apontar desde j alguns indcios mais relevantes da pesquisa: - Se consideramos exclusivamente, como indicador de institucionalizao das Cmaras Municipais, a taxa de renovao dos vereadores e seu tempo de exerccio do mandado legislativo, encontramos aqui um perfil muito semelhante ao observado no plano federal: entre os vereadores da RMRJ a parcela de novatos francamente residual 30%, com uma mdia de exerccio de dois mandatos. - De acordo com os dados atitudinais, se detectamos entre os vereadores da RMRJ perfil marcadamente paroquial, como quer a literatura, o distributivismo nessa instncia requer qualificao verifica-se a nfase no curso do mandato a atividades de casework de natureza assistencialista. Mandatos que se sustentam e se renovam

com base em centros sociais parecem se constituir, assim, numa forma extrema de especializao nesse tipo de atividade. Atividade que se processa por fora dos canais do legislativo e, muitas vezes, prescinde do executivo. - Muito embora as assembleias dos municpios da RMRJ se veja habilitadas a legislar sobre importantes reas de poltica como o uso do solo, tributos e transportes -, os vereadores abdicam dessa possibilidade ou a delegam ao executivo, limitando-se a uma modalidade de legislao as indicaes que segue a cartilha do mais puro distributivismo. 1- Legislativos municipais da RM e perfil scio-demogrfico dos vereadores

A Regio Metropolitana do Rio de Janeiro sedia 17 Cmaras Municipais e elege 276 vereadores alocados de acordo com os dados da tabela 1. Cabe chamar a ateno inicialmente para a distribuio dos eleitores e vereadores ao longo das diferentes faixas de integrao dos municpios da RMRJ ao centro metropolitano: enquanto 56% dos eleitores se localizam no municpio polo a capital -, 34% se situam nos quatorze municpios que apresentam grau de integrao substantiva com o centro metropolitano; somente 10% do eleitorado se localizam em municpios marcados por fraco grau de integrao com a capital. Vale - desde j - destacar da tabela um dado morfolgico exclusivo das assembleias municipais: se a alocao das cadeiras entre os municpios fere visivelmente o princpio da proporcionalidade, produz ao mesmo tempo situao, na maior parte das unidades aqui analisadas, em que o vereador est associado a uma base eleitoral de dimenso numericamente reduzida sinnimo para alguns de visibilidade, responsividade e qualificao do mandato representativo1.

Tabela 1 Distribuio dos municpios, eleitores e vereadores na RMRJ.


Municpio Integrao do municpio no Eleitores (a) Vereadores (b) (a)/(b)

Claro est que um nmero reduzido de eleitores disperso ao longo do municpio dificilmente produzir tais efeitos; a compreenso da geografia do voto dos vereadores parece fundamental para a qualificao do sentido de seus respectivos mandatos.

Rio de Janeiro Belford Roxo Duque de Caxias Nilpolis Niteri Nova Iguau So Gonalo So Joo de Meriti Itabora Japeri Mag Mesquita Queimados Guapimirim Paracambi Seropdica Tangu

interior da RM Plo Muito Alta Muito Alta Muito Alta Muito Alta Muito Alta Muito Alta Muito Alta Alta Alta Alta Alta Alta Mdia Mdia Mdia Baixa

4562225 292441 569054 117525 353406 523296 632908 342280 141783 61785 152867 124874 89296 33433 30178 48249 21290

51 18 21 12 18 21 21 18 13 10 13 12 11 9 9 10 9

89455 16247 27098 9794 19634 24919 30138 19016 10906 6179 11759 10406 8118 3715 3353 4825 2366

Em duas eleies subseqentes, 2004 e 2008, 5647 candidatos concorreram nos municpios da RMRJ a uma das 276 vagas de vereador. De forma surpreendente, a taxa de renovao mdia observada nas cmaras municipais se mostrou semelhante quela verificada no plano federal. Com efeito, nas eleies de 2008, do conjunto de 109 vereadores eleitos para cinco cmaras da RMRJ Rio de Janeiro, Niteri, Duque de Caxias, Guapimirim e Japeri somente 21% figuravam como novatos2. Tambm de forma contraintuitiva, a mdia de permanncia de dois mandatos no legislativo

Na eleio de 2006 para a Cmara dos Deputados os novatos responderam por 39% das cadeiras parlamentares.

municipal semelhante quela observada na Cmara dos Deputados ( Pegurier, 2009). Se esses indicadores sugerem um no esperado indcio de profissionalizao nos legislativos municipais, a anlise da experincia poltica prvia dos recm-chegados requalifica essa hiptese: a grande maioria dos novatos 95%3 - no apresenta no currculo qualquer experincia pretrita ao primeiro mandato; uma minoria

inexpressiva havia passado pelo executivo municipal lugar natural de recrutamento de novos quadros. Tambm em total discrepncia com perfil dos deputados federais, observa-se que a mdia de escolaridade dos vereadores da RMRJ acentuadamente baixa. Enquanto 78% dos deputados federais eleitos em 2010 haviam concludo pelo menos uma graduao (Diap, 2011), entre os vereadores da RMRJ esse percentual se v reduzido para 36%. Vale observar na tabela 2 que, ao se analisarem os dados de forma desagregada, verifica-se que somente em quatro dos dezessete municpios da RMRJ Niteri, Rio de Janeiro, So Joo de Meriti e Seropdica os vereadores com nvel superior completo de escolaridade correspondem pelo menos a 50% das suas respectivas bancadas.

Tabela 2 Nvel de escolaridade dos vereadores eleitos em 2008 RMRJ.


Ensino Ensino Ensino fundamenta fundamenta mdio l incompleto l completo incomplet o 0,0 5,6 0,0 2,0 3,9 0,0 0,0 5,6 5,6 10,0 20,0 10,0 9,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 5,6 11,1 4,8 4,8 4,8 0,0 22,2 0,0 0,0 27,3 0,0 23,1 15,4 7,7 Ensino mdio comple to 22,2 13,7 38,9 10,0 33,3 50,0 38,9 38,1 44,4 27,3 30,8 Ensino Ensino superior superior incomple completo to 11,1 61,1 25,5 54,9 0,0 50,0 0,0 50,0 14,3 42,9 8,3 41,7 11,1 33,3 14,3 33,3 0,0 33,3 18,2 27,3 0,0 23,1

Niteri RJ S J Meriti Seropdica S Gonalo Nilpolis B Roxo N Iguau Paracambi Queimados Itabora
3

73% dos novatos na Camara dos Deputados apresentavam trajetria poltica anterior ao primeiro mandato.

Tangu D Caxias Mesquita Guapimirim Japeri Mag Total

22,2 14,3 0,0 11,1 20,0 0,0 6,0

0,0 9,5 16,7 11,1 10,0 7,7 8,0

11,1 0,0 8,3 0,0 0,0 7,7 3,0

44,4 33,3 50,0 44,4 50,0 69,2 34,0

0,0 23,8 8,3 22,2 10,0 15,4 13,0

22,2 19,0 16,7 11,1 10,0 0,0 36,0

Se a baixa escolaridade distancia de forma expressiva o perfil dos vereadores eleitos na RMRJ e aquele dos deputados federais, a distribuio por gnero volta a aproximar as duas esferas legislativas: em ambos os casos, a representao feminina francamente minoritria, correspondendo a 9% dos eleitos. A tabela trs, com dados desagregados por municpio, traz informao adicional e significativa: nove dos dezessete legislativos municipais de nossa RM so exclusivamente masculinos em sua composio.

Tabela 3 Representao por gnero nos legislativos municipais - RMRJ


Homens RJ D Caxias N Iguau Seropdica Nilpolis B Roxo S Gonalo Tangu Guapimirim Itabora Japeri Mag Mesquita Niteri Paracambi Queimados S J Meriti Total 74,5 81,0 81,0 90,0 91,7 94,4 95,2 95,2 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 91,0 Mulheres 25,5 19,0 19,0 10,0 8,3 5,6 4,8 4,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 9,0

Os vereadores das cmaras municipais da RMRJ apresentam, assim, perfil de onde destacam as seguintes caractersticas preliminares: longe de se tratar de um corpo de novatos, a grande maioria dos vereadores da RMRJ apresenta no currculo o exerccio de pelo menos um mandato legislativo; embora lugar de poucos novatos, carreiras polticas prvias ao legislativo praticamente inexistem; trata-se de um conjunto de legisladores com baixa escolaridade, masculino, com extrao majoritria no comrcio e na pequena empresa4. Se falsa a hiptese segundo a qual as cmaras municipais da RMRJ se veriam compostas essencialmente por vereadores de primeiro mandato, indicador da tambm suposta baixa institucionalizao dos legislativos municipais, cabe encerrar essa seo avaliando a filiao partidria dos vereadores; aqui a hiptese corrente sugere que o individualismo e personalismo poltico no plano local se mostrariam muito mais severos do que o observado no plano nacional, o que se traduzira numa alocao preferencial dos vereadores em pequenas legendas os chamados partidos de aluguel. Ao se analisar a origem partidria dos vereadores das cmaras municipais da RMRJ, verifica-se de fato propriedades da dinmica poltica local com efeitos limitadores sobre o horizonte da institucionalizao dessas casas legislativas. Sobressai dessa dinmica, inicialmente, um quadro partidrio nitidamente fragmentado: sede de 23 legendas nominais, as cmaras municipais da Regio Metropolitana somadas todas as bancadas - so lcus de representao do nmero elevado - de 14 partidos efetivos5. Vale assinalar que a fragmentao partidria no mbito metropolitano manifesta-se, por um lado, na participao menos expressiva dos grandes partidos (PT,PSDB,PMDB) e dos partidos mdios (PR,DEM,PSB,PP,PDT) no total das cadeiras alocadas; com efeito, enquanto tais partidos na Cmara dos Deputados obtiveram 80% das 513 cadeiras, no mbito metropolitano, alcanaram no mais do que 61% das 276 cadeiras de vereador em disputa.
4

Os dados scio-ocupacionais foram extrados do survey aplicado a uma amostra de cmaras municipais.
5

Para efeito de contraste, vale lembrar que o nmero efetivo de partidos na Cmara dos Deputados no incio da legislatura 2011-2015 no passava de 10 partidos.

Por outro lado, a fragmentao elevada nos legislativos locais encobre fato com consequncia importante sobre a perspectiva de institucionalizao dessas casas legislativas: a participao expressiva a dos partidos nanicos ou legendas de aluguel. Ora, enquanto na Cmara dos Deputados o conjunto dos partidos nanicos ( legendas que no lograram obter o nmero mnimo de 5 cadeiras) respondeu por 3,7% dos representantes eleitos em 2010, no caso dos vereadores eleitos na RMRJ em 2008, esse percentual correspondeu a 16,3%. Vale salientar que, embora minoritria, a bancada dos vereadores oriunda de partidos nanicos ou de legendas de aluguel na RMRJ inequivocamente significativa: a relevncia desses partidos se expressa de forma evidente no fato de que superam a bancada dos trs grandes partidos PMDB, PT e PSDB -, consideradas individualmente.

Tabela 4 Origem partidria dos vereadores das cmaras Municipais da RMRJ.


Partido PT PMDB PSDB PP DEM PR PSDB PDT PTB PSC PCdoB PPS PV PRB PMN PSOL PHS PTdoB PTC PSL PRTB Vereadores 29 43 20 13 21 12 11 21 9 17 4 13 8 10 8 2 4 13 4 2 3 % 10.5% 15.6% 7.2% 4.7% 7.6% 4.3% 4.0% 7.6% 3.3% 6.2% 1.4% 4.7% 2.9% 3.6% 2.9% 0.7% 1.4% 4.7% 1.4% 0.7% 1.1%

PRP PSDC

5 4 276

1.8% 1.4% 100%

Vale assinalar que a essas legendas, mais do que a outras, se associam um conjunto de adjetivos usualmente atribudos ao conjunto do sistema representativo brasileiro: personalizao do mandato, clientelismo, assistencialismo e paroquialismo como vetores centrais do mandato representativo e da atividade legislativa. Nas duas sees seguintes verificamos, com base em dados atitudinais e comportamentais, a extenso em que esses vetores pautam a conduta e percepo dos mandatos legislativos dos vereadores da RMRJ.

2. Percepo sobre o mandato e atividade legislativa entre os vereadores da RMRJ.

Ao longo do ano de 2011, aplicamos a um conjunto de 68 vereadores das cmaras municipais de sete municpios da RMRJ Mesquita, Duque de Caxias, Belford Roxo, So Joo de Meriti, Nilpolis, Nova Iguau e Niteri extenso questionrio com a finalidade de identificarmos: a) as bases dos mandatos dos vereadores e suas respectivas conexes eleitorais; b) os vetores da atividade legislativa e c) a orientao mais ou menos paroquialista no exerccio do mandato. Vale aqui reiterar, antes da exposio dos resultados, dois conjuntos de variveis que conferem sentido indagao sobre a orientao preferencial de polticas das casas legislativas, se paroquialista ou universalista, e sobre a extenso do poder de agenda dessas casas. Por um lado, deve-se recordar que aps a constituio de 1988, ao lado da reforma tributria que beneficiou os municpios, as cmaras de vereadores tiveram seus poderes consideravelmente ampliados, sobretudo, no que diz respeito regulamentao do uso do solo urbano: se antes de 1988, a definio dos parmetros urbansticos resultava de ao administrativa unilateral do executivo, com a nova constituio essa rea central vida das cidades passou a ser objeto de lei, de iniciativa tanto do executivo como do legislativo. Some-se a isso as novas atribuies dos vereadores de legislarem sobre os tributos municipais e de

estabelecerem por iniciativa prpria normas de regulamentao dos transportes, meio-ambiente, posturas municipais e parmetros de zoneamento da cidade ( por meio do estabelecimento dos planos diretores e da possibilidade permanente de emend-los). Deve-se assinalar, por outro lado, que o escopo ampliado de novas atribuies dos legislativos locais se traduziu de forma diferenciada nos diferentes municpios do pas; para a grande maioria dos pequenos municpios brasileiros em funo de suas graves insuficincias estruturais -, a ampliao de poderes trazida pela nova carta pouco ou nada significou em termos de possibilidade de converso de poder legal em polticas. Ao contrrio da realidade desses municpios, a grande maioria dos municpios que compem a RMRJ certamente se localizam acima de um patamar mnimo de requesitos socioeconmicos, em que a capacidade de gasto e a capacidade administrativa se mostram suficientes para implementao de polticas. Numa palavra, os vereadores nessas cidades estariam habilitados a legislar tanto em razo de variveis constitucionais, como de atributos scio-estruturais dos seus municpios. Se, portanto, a partir desses indcios institucionais e estruturais, os vereadores dos legislativos municipais da RMRJ se veriam habilitados a se engajarem na produo de polticas por meio do processo legislativo ordinrio, as evidncias atitudinais recolhidas no survey aplicado a vereadores de cmaras diversas da RMRJ apontam para concluso radicalmente distinta: como mostra a tabela 5, atividades estritamente de cunho legislativo projetos de lei e emendas certamente ocupam lugar secundrio no exerccio do mandato desses vereadores. O que a literatura designa por casework atividade no legislativa figura, ao contrrio, como vetor fundamental da ao dos legisladores das cmaras municipais da RM.

Tabela 5 Atividades legislativas e no legislativas desenvolvidas no curso do mandato vereadores RMRJ Atividade/frequncia Frequentemente Raramente Nunca Total

Atender ou encaminhar pleitos dos eleitores Tomar a palavra em sua casa legislativa

98,5

1,5

0,0

100,0

85,3

13,2

1,5

100,0

Tratar junto burocracia 83,8 da demanda das lideranas locais Apresentar projeto de lei Reunir com membros do partido ou bancada Participar na mdia, com artigos ou entrevistas Emendar projetos de lei Reunio com organizaes corporativas 72,1

10,3

4,4

100,0

22,1

5,9

100,0

50,0

41,2

7,4

100,0

32,4

48,5

16,2

100,0

27,9 26,5

51,5 36,8

20,6 35,3

100,0 100,0

Evidncia indireta e significativa do no

engajamento dos vereadores no

processo legislativo pode ser inferida do grau de familiarizao com reas especficas de poltica. Ora, se a constituio faculta como atribuio exclusiva dos entes municipais o delineamento de aspectos centrais da poltica urbana, como a legislao sobre o uso do solo e zoneamento das cidades, alm da fixao de tributos e da normatizao do transporte coletivo, de esperar a especializao dos vereadores nessas reas. Como a tabela 6 evidencia, as reas de poltica em relao as quais os vereadores podem legislar com maior autonomia, a poltica urbana e a poltica de transportes, ocupam respectivamente a quarta e sexta posio num ranking de conhecimento ou familiaridade por parte dos vereadores. To importante quanto s reas relegadas a plano secundrio, assinalar o lugar de primeira importncia assignado rubrica genrica de poltica social, rea cujas aes se desenvolvem por fora do canal legislativo, possivelmente. Tabela 6 - Grau de conhecimento dos vereadores por rea de poltica

Poltica/Grau de conhecimento Alto Razovel Baixo no sabe/no respondeu

Poltica Social

Poltica de Obras 58,8 32,4 7,4 1,5

Poltica de Educao 52,9 42,6 2,9 1,5

Poltica Urbana

Poltica de Sade 48,5 42,6 7,4 1,5

Poltica de Transportes

Poltica Econmica

77,9 16,2 4,4 1,5

51,5 44,1 2,9 1,5

33,8 52,9 10,3 1,5

20,6 69,1 8,8 1,5

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Em nmero certamente subestimado pelos entrevistados, j que alguns sugerem ( Kuschnir, 2010) que metade dos vereadores eleitos na capital controla centros sociais localizados nas zonas Norte e Oeste da cidade, 37% dos vereadores das cmaras estudadas afirmaram ter pelo menos um centro social. Esse percentual sugere a centralidade de uma modalidade de casework, que no s se realiza por fora dos canais legislativos, como tambm das instncias burocrticas.

Tabela 7 - Vereadores com centros sociais na RMRJ % Sim 25 36,8 Nao 43 63,2 Total 68 100,0

Se o centro social se apresenta como resultado de uma especializao extrema de mandatos assentados na prestao de servios, em geral para segmentos situados em zonas marcadas por fortes carncias, cabe destacarmos dois traos que afastam esse tipo de prestao de servios do que a literatura norte-americana designa por casework: por um lado, os vereadores da RMRJ parecem ofertar um conjunto de servios diretamente a suas respectivas clientelas sem a mediao da burocracia; por outro lado, esses servios parecem convergir para benefcios de natureza social. Na tabela 8, inquiridos sobre as atividades priorizadas no contato com as bases, os vereadores pesquisados indicam o contato direto com os eleitores e a prestao de servios sociais como as aes mais importantes no contato com seus redutos. Ora,

somando-se essa informao declarada familiaridade dos vereadores com a rea de poltica social (rea que atrai mais ateno do que poltica urbana ou poltica de transportes) e ao percentual dos vereadores que admitem conduzir centros sociais, o sentido assistencialista do mandato desses vereadores parece fora de questo.

Tabela 8 - Atividades priorizadas pelos vereadores no contato com as bases eleitorais


Contato direto com os eleitores, por meio de reunies. Prestao de servios sociais Reunies com lideranas locais Apario na mdia Atendimento a pedidos materiais dos eleitores

1 2 3 4 5

8,63 8,25 7,75 5,75 5,43

Se a alocao de benefcios particularizados a eleitores, sob a insgnia de casework, se processa no caso norte-americano com o acionamento da burocracia por parte dos congressistas, no caso dos vereadores da RMRJ, a prestao de servios parece prescindir dessa intermediao na relao direta entre vereador e sua clientela. Vale destacar da tabela 9 que, na correspondncia recebida pelos vereadores da RMRJ, os pedidos de favores diretos tm frequncia duas vezes superior demanda de algum benefcio por meio do contato com a burocracia. Cabe lembrar aqui estudo anterior ( Carvalho, 2003) em que se observa situao exatamente inversa entre os deputados federais: nesse caso, e em congruncia com as concluses sobre o congresso norte-americano, os deputados se veem, sobretudo, acionados pelos eleitores, em correspondncias, para a alocao de benefcios pelo caminho da burocracia. O retorno definio do conceito proposto por David Mayew fundamental, para se precisar, pela via do contraste, o significado do casework nas duas realidades. No caso dos deputados norte-americanos o termo se aplica, nas palavras de Mayhew aos milhares de favores que os gabinetes congressuais atendem e que geralmente no requerem ao legislativa. Estudantes de segundo grau demandam material para trabalho, soldados pedem licenas de emergncia, governo locais procuram informaes sobre transferncias, pensionistas, pela localizao de cheques perdidos, e assim por diante. Cada gabinete tem profissionais treinados que podem lidar com a burocracia como se toca um rgo apertando os pedais certos para produzir os

efeitos desejados (pp. 53-54) . No caso dos vereadores da RMRJ, outras propriedades se relacionam ao conceito de casework: os servios tem escopo reduzido para prticas assistenciais, em relao direta entre o vereador e o cliente, sob a ausncia da burocracia. Tabela 9 - Contedo da correspondncia enviada pelos eleitores
Frequentemente De vez em quando 17,6 Raramente /nunca 16,2 Total

Pedidos de favores como emprego e casa prpria Pedidos de resoluo junto burocracia municipal Posicionamento em relao a temas polticos metropolitano Posicionamento em relao a temas polticos gerais Posicionamento diante de algum tema em votao na cmara Manifestao de acordo ou desacordo em relao ao voto

66,2

100,0

33,8

32,4

33,9

100,0

30,9

26,5

41,2

100,0

20,6

45,6

33,9

100,0

16,2

29,4

54,4

100,0

16,2

19,1

64,7

100,0

Como se sabe, a oferta e reclamao de crdito pela alocao de benefcios particularizados para grupos, indivduos ou distritos, estratgia corrente em sistemas polticos onde o voto personalizado. Como chama a ateno John Carey, a

construo da reputao pessoal frequentemente se v associada por cientistas sociais norte-americanos com o particularismo legislativo assegurar fundos de pork-barrel para projetos que beneficiam distritos especficos, e fornecer servios de despachante para a resoluo de problemas individuais dos constituencies com a burocracia governamental (p. 419). No nosso caso, o voto personalizado se traduziria em maior propenso ou engajamento na prestao de servios sociais para clientelas localizadas.

Cabe, por fim, avaliarmos o grau de personalizao do mandato entre os vereadores da RMRJ. Essa indagao se reposponde em parte na expresso no plano local dos partidos nanicos legendas que dificilmente apresentam qualquer valor informacional em termos de poltica e que, portanto, devem abrigar essencialmente polticos com mandatos sustentados na reputao pessoal, em geral cultivada pela oferta de benefcios particularizados a determinadas clientelas. A tabela 10 que

apresenta a distribuio das frequncias da parcela de importncia creditada pelos vereadores ao partido e aos esforos pessoais na obteno do mandato, traz informao nova. Se o percentual mdio atribudo pelos vereadores participao dos esforos pessoais na obteno do mandato se situa ligeiramente acima do valor encontrado na Cmara dos Deputados ( 79% e 75% respectivamente), deve-se chamar a ateno para valor modal de 100%; por essa medida os vereadores da RMRJ de forma mais frequente no atribuem qualquer importncia ao partido na obteno da cadeira legislativa. Esse dado certamente sugere uma personalizao do mandato mais severa nos legislativos locais do que no legislativo federal. E como sabemos, o coeficiente de personalizao do mandato guarda relao estreita com o paroquialismo, com polticas distributivas e assistenciais no plano do exerccio do mandato.

Tabela 10 - Grau de Personalizao do mandato - % do peso dos esforos pessoais

Mdia Mediana Moda

79,16 80,00 100,00

3 Notas sobre a atividade legislativa em dois municpios da RMRJ: Rio de Janeiro e Japeri.

Nesta seo, avaliamos evidncias sobre o exerccio e no mais a percepo do mandato legislativo em duas cmaras de municpios que compe a RMRJ: Rio de

Janeiro e Japeri6. Municpios polares em uma srie de indicadores7 como o IDH, PIB per capita, populao e posio no interior da RMRJ, convergem em um aspecto: embora habilitados, tanto do ponto de vista institucional como scio-estrutural, a sediarem assembleias aptas a desempenharem papel proativo no campo da legislao, em ambos os casos essa possibilidade no se verifica: nas duas cmaras municipais - Rio de Janeiro e Japeri - os vereadores consagram lugar marginal funo legislativa. Em levantamento e classificao da produo legislativa ordinria da Cmara Municipal do Rio de Janeiro, ao longo da legislatura 2001-2004, DAvila Filho et alli (2011) verificam que do universo das proposies apresentadas 57% corresponderam a moes, 29% a indicaes e somente 4% a projetos de lei. Padro semelhante de lugar residual ocupado pelas iniciativas de lei na produo legislativa ordinria marcou os trs primeiros anos (2009/2010/2011) das atividades da Camara Municipal na presente legislatura. Como mostra a tabela 11, os projetos de lei apresentados ocupam lugar marginal; as indicaes, por seu turno, figuram nas duas Cmaras como a modalidade de proposio dotada de maior destaque ( no caso do Rio de Janeiro, situam-se atrs somente das moes).

Tabela 11 Proposies apresentadas na Cmara Municipal de Japeri (2009-2011) Proposio Indicaes Decreto legislativo Moes Projeto de Lei Leis aprovadas
6

Total 164 95 34 32 6

Percentagem (%) 49,54 28,7 10,27 9,66 1,81

Como dissemos, o presente trabalho tem carter exploratrio. Traz to-somente resultados preliminares.
7

O municpio de Japeri tem 100 000 habitantes, menor IDH da RMRJ, embora com valor mdio (0,724) e PIB per capita de 3,972,33 reais. O Rio de Janeiro, por seu turno, com populao de 6.182.710 de habitantes, apresenta do segundo IDH da RM (0,842) e pib per capita sei vezes superior aquele de Japeri: 19,243,95 reais.

Emenda lei orgnica Projeto de resoluo Substitutivos Emendas e subemendas Vetos Pareceres Requerimentos

0 0 0 0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0

Ora, se as evidencias atitudinais sugeriam a sustentao/reproduo dos mandatos parlamentares em uma modalidade de casework pautada por duas propriedades - oferta de favores de natureza social e implementao desses favores por fora da instncia legislativa -, a as evidncias comportamentais trazem luz um segundo vetor que estaria a pautar a conduta dos vereadores: em consonncia com o modelo distributivo, a alocao de benefcios particularizados para grupos especficos e regies delimitadas e a atribuio de crdito pessoal pela ao implementada. Para se compreender a congruncia das indicaes legislativas com esse vetor, vale aqui recordar passagem clssica de Mayhew (1974) sobre uma das dimenses centrais da atividade legislativa dentro da perspectiva distributivista: uma segunda atividade pode ser chamada de reivindicao de autoria ( credit claiming), definida aqui como uma ao voltada a gerar a crena em um ator poltico relevante (ou atores) de que se pessoalmente responsvel por ter levado o governo, ou uma de suas unidades, a produzir algo que o ator ( ou os atores) considera desejvel (Mayhew, pp .52-53). A reivindicao de crdito incidir sobre o que se designa por benefcios particularizados do governo, os quais se revestem de duas qualidades: (1) cada benefcio a um grupo, rea geogrfica ou indivduo especfico, de forma que a unidade que recebe seja de escala que permita a um nico congressista ser reconhecido...como aquela apto a reclamar a autoria pelo benefcio; (2) cada beneficio transferido numa forma aparentemente ad hoc, de forma a parecer que o congressista foi responsvel por sua alocao(p.54) Ora, as indicaes pela forma e pela matria tratam-se sem qualquer dvida de instrumento de reivindicao de crdito dos vereadores pela alocao de benefcios particularizados por meio do executivo e de suas agncias. Na sua mecnica, como

operam? O vereador indica ao prefeito a necessidade de uma interveno via de regra, pavimentao, saneamento, iluminao de ruas das cidades. A autoria da reivindicao e pequena escala do objeto so propriedades da totalidade das indicaes o que as tornam um instrumento complemente adequado a aes com orientao distributivista. Nas tabelas seguintes, arrolamos as reas temticas das indicaes na Cmara Municipal de Japeri. Tabela 12-Indicaes dos vereadores da CMJ ao poder executivo 2009-11 Vias pblicas Saneamento bsico Iluminao pblica Ensino pblico Ao governamental Esporte/Lazer Sade pblica Eventos pblicos Arborizao Limpeza pblica Total
90 72 33 28 28 26 25 11 10 10 239 38% 30% 14% 12% 12% 11% 10% 5% 4% 4% 100%

Se h um forte vetor - provavelmente hegemnico de distributismo no conjunto das proposies apresentadas pelos vereadores de duas casas legislativas da RMRJ Rio de Janeiro e Niteri -, vetor que se na manifesta na modalidade, majoritria, das indicaes, a operacionalizao desse instrumento requer pesquisa adicional. Uma srie de perguntas se impe para a mensurao do sentido desse
instrumento de legislao: a) as indicaes obedeceriam to-somente a uma lgica pluralista de articulao de interesses desagregados pelos representantes e implementados pelo estado? b) numa outra perspectiva, as intervenes propostas pelos vereadores so implementadas e em que extenso? Podem-se se servir de uma reivindicao de crdito simblica? Os vereados da base governista tm suas indicaes atendidas com maior frequncia do que os vereadores de oposio? A indagao mais relevante em nosso entender se reporta, no entanto, a

articulao entre o mandato orientado para servios sociais identificado nas respostas do survey - e o mandato orientado para alocao de benefcios particularistas por meio do executivo identificado em evidencias comportamentais. Trata-se de vetores concorrentes ou

combinados da atuao legislativa, ou, pode-se identificar uma orientao hegemnica entre os vereadores da RMRJ? E em que extenso?

4 Consideraes finais

O trabalho apresentado de natureza exploratria. Insere-se numa linha maior de pesquisa voltada compreenso da dinmica poltico-representativa subjacente s 17 cmaras municipais sediadas na RMRJ, com foco na geografia do voto dos representantes dessas casas, perfis de carreira, atividade legislativa, relao entre os legislativos e executivos locais. Com toda certeza, o desenvolvimento dessa agenda de pesquisa se encontra em etapa inicial o que reflete os resultados provisrios e/ou lacunas aqui observadas. De toda sorte, podemos identificar algumas indicaes para o desdobramento da pesquisa: - Do ponto de vista do perfil da carreira dos vereadores, verifica-se indcios de institucionalizao das casas legislativas, j que em sua maioria se compe de legisladores com pelo menos um mandato. Esse indcio mitigado pelo fato da ausncia quase absoluta de carreira prvia ao primeiro mandato legislativo. E tambm qualificado pela baixssima escolaridade mdia dos vereadores. - Indicador de uma socializao poltica insipiente, um percentual substantivo dos 276 vereadores da RMRJ se filia a partidos nanicos, a legendas de aluguel, associadas mais do que as legendas prtica do clientelismo e do individualismo no exerccio do mandato. - As evidncias atitudinais sugerem fortemente que os mandatos desses vereadores se sustentam em prticas de prestao de servios sociais, prticas que atingem o seu pice em termos de especializao na montagem dos centros sociais. Ou seja, para muitos vereadores a carreira passa ao largo dos canais institucionais. - Com maior latitude constitucional para legislar do que as assembleias estaduais, as cmaras municipais expressam de forma eloquente a abdicao da tarefa

de legislar, no momento que os vereadores declinam conhecimento escasso exatamente sobre as reas de poltica de domnio exclusivo dos entes municipais poltica urbana e poltica de transportes. - Das evidencias comportamentais confirma-se o desincentivo aos vereadores se engajarem na tarefa legislativa. Identifica-se, no entanto, um forte interesse por polticas distributivistas expresso nas indicaes ao executivo; pesquisas subsequentes devem , no entanto, investigar a efetividade desse instrumento se consistem em manifestaes de natureza especfica, ou se de fato alocam benefcios particularizados para determinadas clientelas. Se instrumentos efetivos, resta saber como o mandato centrado na oferta no institucional de servios sociais se articula com o distributivismo clssico.

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