Formas de Estado y Formas de Gobierno

MXICO, UNA "DEMOCRACIA DE FACHADA"? CSAR CANSINO PARA TERESA RAMREZ

La peculiaridad de un rgimen poltico como el mexicano merece una caracterizacin como la que se seala en el ttulo de este ensayo. El objetivo de este artculo es discutir la pertinencia y vigencia explicativas de una de las interpretaciones ms interesantes del rgimen poltico mexicano escritas hasta ahora, pero curiosamente poco discutida o recuperada por quienes se han ocupado de su estudio. Me refiero a la caracterizacin elaborada por el po!itlogo britnico Samuel Finer en su clebre libro Comparative Government cuya primera edicin data de 1970. La sorpresa que produce advertir la ausencia de reflexin en torno a esa propuesta, se torna en perplejidad, considerando tanto la reconocida importancia de este autor dentro de la ciencia poltica moderna, como la calidad de esta obra considerada ya como un clsico de la literatura politolgica. 1. Una tipologa original. Comparative Government ofrece quiz una de las tipologas ms completas sobre los regmenes polticos. Ciertamente la propuesta de Finer est a medio camino entre los enfoques formalistas o institucionalistas, cuyo principal representante es el francs Maurice Duverger, y la flereciente ciencia poltica emprica de esos aos. Ello le permite proponer una caracterizacin de los regmenes polticos no solo basada en los elementos formales que regulan la actividad poltica, sino tambin en elementos claramente funcionales y sistmicos. A la propuesta original de Finer siguieron muchas otras tipologas con una base emprica y comparativa mucho ms consistente y acabada. Pero corresponde a este autor el haber inaugurado una perspectiva particular de anlisis sumamente valiosa, tal y como la reconocen los principales comparatistas polticos de las dos ltimas dcadas, desde Gabriel Almond hasta Jean Blondel. Las tipologas de Finer contemplan tres grandes tipos de rgimen poltico: las democracias liberales, los regmenes totalitarios y las autocracias. Elaborada en los aos sesenta, es fcil comprender la asociacin que, con algunas excepciones, Finer estableca respectivamente para cada una de estas formas polticas son: a) Europa y Estados Unidos, b) Europa y Este, c) Amrica Latina, Asia y frica. Los criterios adoptados por Finer para diferenciar entre estas formas polticas, son bsicamente los siguientes: 1) participacin exclusin, es decir qu tanto las masas estn involucradas o excluidas del proceso de gobierno; 2) persuasin - coercin, es decir, qu tanto las masas obedecen a sus gobernantes por consensos, por coercin; 3) representacin - orden, es decir, qu tanto los ordenamientos estn diseados para producir que los gobernantes reflejen o representen los valores actuales de las masas o que tantos, tales ordenamientos institucionales descuidan estos valores futuros y de la continuidad. De acuerdo con estos criterios, en los regmenes democrticos

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Formas de Estado y Formas de Gobierno prevalecen los primeros elementos de cada uno de los tres pares dicotmicos, mientras que en los regmenes totalitarios dominan los segundos. Por su parte, los regmenes autocrticos pueden mostrar distintas combinaciones posibles de estos elementos Para referirse a las combinaciones posibles de estos elementos en casos concretos, el autor elabora una especificacin adicional. As por ejemplo pensando en la dimensin participacin exclusin, Finer encuentra que en algunos pases existen diversas formas de participacin, no obstante que sus regmenes polticos no confieren plena autonoma a los grupos de inters, ni garantizan la competencia y mucho menos la alternancia en el poder. El problema es entonces definir el tipo de participacin existente, para la cual Finer introduce la segunda de las dimensiones propuestas, persuasin - coercin, pero con mayores opciones. Es as que el factor que condiciona las relaciones entre gobernantes y gobernados pueden ser de naturaleza distinta: por coercin, por manipulacin, por organizacin o por convencimiento o persuasin. De acuerdo con ello, solo en el ltimo caso puede hablarse de regmenes democrticos. Algo similar puede decirse de la .tercera dimensin propuesta: representacin - orden. En algunos casos se observa que no obstante que la actividad que aparentemente rige a los gobernantes es la representacin de la sociedad, su conservacin en el poder los lleva a defender valores futuros en nombre del orden y la estabilidad. El problema es determinar qu tanta autonoma se confiere a los grupos organizados o si sus demandas subordinadas a los fines de los gobernantes, no obstante, la presencia de estructuras de autoridad presumiblemente representativas. Con estas especificaciones, Finer complementa su tIpologa inicial de tal suerte que, entre los casos extremos de las democracias liberales y los regmenes totalitarios, pueden distinguirse por lo menos cuatro formas distintas de regmenes autocrticos, regmenes militares, regmenes dinsticos, democracias de fachada y cuasi-democracias. Ms especficamente, las caractersticas de estos regmenes, incluyendo los casos extremos, pueden resumirse de la siguiente manera: a)Regmenes democrticos liberales. En estos ordenamientos institucionales predomina la participacin por convencimiento, la representatividad de los grupos organizados de la sociedad, as como la bsqueda de fines inmediatos. Ejemplos de democracias liberales son: EE.UU., Gran Bretaa y Francia. b)Regmenes totalitarios. En estos ordenamientos institucionales predominan la exclusin poltica de la sociedad segn el principio de la organizacin desde el Estado; el gobierno se legitima por la bsqueda de un orden y la promesa de un futuro mejor, los grupos organizados son dependientes del Estado. El ejemplo ms caracterstico de rgimen totalitario es la Unin Sovitica. Una variante de rgimen totalitario donde la exclusin no slo se establece por la organizacin, sino tambin por convencimiento es Yugoslavia durante el liderazgo del presidente

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Formas de Estado y Formas de Gobierno Tito. c)Regmenes militares. En estos ordenamientos institucionales predomina la coercin, aunque en algunos casos se permita cierta participacin, actividad del gobierno se fundamenta mas en la bsqueda del orden y la estabilidad que en la representacin, aunque en algunos casos se mantienen instituciones representativas, como parlamentos federales; la autonoma de grupos organizados es reducida al mximo. Ejemplos de regmenes militares son los casos de las dictaduras de Argentina, Grecia, Irak, y Egipto. Por su parte dos ejemplos de regmenes militares, pero donde prevalece alguna suerte de aparatos representativos son las dictaduras de Brasil y Corea del sur en los aos sesenta. d)Regmenes dinsticos. En estos ordenamientos institucionales se permite alguna participacin, aunque en el principio por manipulacin, existen formas de representacin poco desarrolladas pero prevalece una legitimacin por fines futuros, ms que por fines implcitos relativos a los grupos sociales, los cuales gozan de alguna autonoma. Los ejemplos clsicos de los regmenes dinsticos son Arabia Saudita, Irn y Etiopa. e)Democracia de fachada o cuasi-democracia. En estos ordenamientos institucionales se permite alguna participacin, aunque por el principio de manipulacin o de organizacin; predominan los fines inmediatos como forma de legitimacin; combina criterios de representatividad con criterios de estabilidad: la autonoma de los grupos de inters es selectiva. Los regmenes cuasi-democrticos son una variante de las democracias de fachada, por cuanto en estos casos la participacin permitida tambin puede ser, al menos parcialmente de convencimiento. Ejemplos de este rgimen poltico son Mxico, Jordania, Marruecos y Tanzania. Las caractersticas formales de estos ordenamientos institucionales son introducidas por Finer al definirse a los principios que regulan la actividad propia de las tres principales variantes estatales posibles de los Estados democrticos - liberales, los Estados totalitarios y los Estados del Tercer Mundo. As en los Estados democrticos liberales predominan rganos representativos perfectamente reglamentados en su actividad y funciones y existe un equilibrio real entre los poderes as como contrapesos entre los intereses econmicos, polticos y sociales, en los Estados totalitarios, prevalece una concentracin del poder en el vrtice del Estado, as como un partido nico que hace las veces del gobierno. Las variantes ms conocidas del Estado totalitario son los estados fascistas y los estados comunistas. Por su parte los estados del Tercer Mundo se caracterizan por combinar formas tradicionales de la actividad poltica con prcticas y procedimientos importados de sociedades ms modernas. Es precisamente por ello que los gobiernos de pases de Tercer Mundo adoptan casi siempre modalidades institucionales cuasi-democrticas o abiertamente autoritarias, dependiendo sobre todo de carcter social, de la lite gobernante (oligarqua, lite modernizada, fuerzas armadas); la naturaleza de las relaciones de la lite con los gobernados (manipulacin, organizacin de un partido dominante o coercin) y la

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Formas de Estado y Formas de Gobierno estructura de poder dominante. (colegiada o clientelista, jerarquca y centralista personalista). En nuestra opinin la pertinencia de la propuesta clasificatoria de Finer en comparacin con otras tipologas radica precisamente en que el ejemplo de los criterios referidos permite caracterizar con objetividad a ordenamientos institucionales cuya evolucin histrica les ha conferido una especificidad sui generis donde se combinan elementos autoritarios con elementos propiamente democrticos o procedimientos modernos con prcticas pre - modernas. Esto es precisamente lo que trataremos de subrayar de la propuesta de- Finer a fin de ilustrar la peculiar naturaleza del rgimen poltico mexicano que, de acuerdo con una tipologa debemos ubicar dentro de los regmenes cuasi-democrticos o democracia de fachada. Adicionalmente, usando los mismos criterios de Finer, propondremos un esquema de interpretacin de los cambios que ha experimentado el rgimen poltico mexicano en la fase ms reciente de su desarrollo. 2. El rgimen poltico mexicano: un rompecabezas para armar. Quien examina las diversas tentativas de caracterizacin de rgimen poltico mexicano, amn de confirmar la gran divergencia de opiniones que ha suscitado, se encontrar tambin con serias dificultades para hacerlo encajar de manera exacta en alguna de las muchas tipologas existentes de regmenes po!ticos. As el rgimen mexicano ha sido caracterizado como "semi-democrtico", "una combinacin de procesos democrticos y roles autoritarios", "autoritarismo institucionalizado". Por parte en referencia a diversas tipologas a regmenes polticos, el mexicano por lo general aparece como una categora aparte: autoritario de tipo estatal-orgnico, pero inclusive, autoritario, no competitivo de partido hegemnico pragmtico, autoritario, pero fuertemente institucionalizado y con inclusividad y participacin, autoritario con un corporativismo estatal nico por su persistencia, autoritarismo blando de partido-Estado, burocrtico-autoritario pero de tipo civil. No debe sorprendernos entonces, una propuesta como la de Finer donde el rgimen poltico mexicano, es definido como un rgimen cuasidemocrtico o "democracia de fachada", Con la ventaja de que dicha caracterizacin refleja de manera mucho ms realista la razn de ser un rgimen que desde otra perspectivas no puede ms que constituir una especie de hbrido institucional. En comparacin con otras tipologas de regmenes polticos, en la propuesta de Finer los rasgos dominantes del rgimen poltico mexicano se explican por s solos, en funcin de la particular configuracin histrica del Estado mexicano. La tipologa de Finer no requiere flexibilizar los criterios preestablecidos para hacer encajar en ella al caso mexicano, ni tampoco forzar la realidad a fin de hacerla coincidir con algn modelo predeterminado.

La razn de ello se debe sobre todo a las muchas posibilidades que los criterios adoptados ofrecen. As por ejemplo

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Formas de Estado y Formas de Gobierno Finer reconoce la existencia de ordenamientos institucionales no necesariamente democrticos, pero donde si existe participacin, alguna representatividad formalmente estipulada y algn nivel de autonoma de los grupos; pero tipifica igualmente las modalidades que dichas variables pueden asumir en distintos contextos: lo anterior puede quedar mejor ilustrado en referencia al caso que nos ocupa en estas notas. Como es sabido, Mxico ha visto en fecha reciente un proceso gradual de cambio poltico, originado sobre todo en una crisis de legitimidad de grandes magnitudes. El partido en el poder, el Partido Revolucionario Institucional (PRI), vio contestada su hegemona en las elecciones federales de 1988 gracias al fortalecimiento de la oposicin. Todo ello gener un proceso de reforma institucional en direccin democrtica, pero que hasta la fecha no se ha materializado en la instauracin de un rgimen plenamente democrtico. Ciertamente mucho se ha logrado en materia de legislacin electoral e incluso el discurso de la clase poltica se ha vuelto mucho ms democrtico que en el pasado, pero ni las reglas reales del juego poltico ni las caractersticas tradicionales de las principales estructuras de autoridad del rgimen poltico mexicano el presidencialismo y el partido hegemnico - se ha transformado a la par que las expectativas sociales de un cambio democrtico efectivo. Hoy se debate en el pas el tema de la transicin democrtica; pero los avances no nos permiten an caracterizar el rgimen poltico mexicano actual como una democracia liberal. Sorprende incluso a muchos analistas el hecho de que el rgimen poltico mexicano parece, cada vez ms estacionarse a medio camino entre autoritarismo y !a democracia. En efecto el largo proceso de apertura poltica iniciado a tinte de los aos sesenta y que se prolonga hasta la fecha a dado lugar a una oposicin cada vez ms institucionalizada, pero an semi-competitiva, en el contexto de un ordenamiento constitucional de orden democrtico. Con la peculiaridad, respecto de otras transiciones democrticas, de que este hbrido institucional "transitorio" parece por momentos institucionalizarse en s mismo, es decir, congelarse en sus rasgos caractersticos, propiciando todo tipo de confusin sobre su desenlace futuro. Independientemente de la pertinencia de esta ltima caracterizacin con la cual podemos o no estar de acuerdo, una propuesta como la de Finer nos obliga a relativizarla y sobre todo nos ofrece una base de explicacin con la que se disipa la sorpresa que deriva de observar la aparente inexplicable afirmacin en el hbrido institucional que en otros procesos de transicin no puede ms que constituir una etapa intermedia y destinada a resolver ms pronto que tarde en algo distinto. Dicho en otras palabras es precisamente el carcter cuasidemocrtico de origen del rgimen mexicano lo que dificulta en comparacin con otras transiciones democrticas; l transita hacia un ordenamiento institucional claramente democrtico. La razn es simple ah donde las fronteras entre un rgimen y otro, en este caso un rgimen cuasi-democrtico y rgimen democrtico son poco precisas y sobre todo hechas confusas des el propio discurso oficial, es igualmente difcil precisar los tiempos y etapas del transito de un rgimen a otro. De ah precisamente se amplia divergencia de Teora del Estado 9

Formas de Estado y Formas de Gobierno opiniones que se suscita entre los especialistas. Analticamente es posible distinguir tanto la continuidad de algunos rasgos dominantes del rgimen mexicano, como la transformacin de otros, uno confirmar hoy al igual que lo hizo Finer hace ms de veinte aos que el rgimen democrtico sigue siendo cuasi-democrtico. Aun admitiendo que hoy existe mayor competencia partidista que hace veinte aos o que la normatividad vigente en materia electoral ofrece mayores garantas para la participacin poltica, de ello no se sigue que debamos conferirle una etiqueta distinta al rgimen poltico mexicano. De ah precisamente la importancia de volver a Finer, pues sus caracterizacin del caso mexicano mucho puede decir nos de las dificultades existentes para transitar hacia un ordenamiento institucional claramente democrtico. En trminos de.Finer, las democracias de fachada o cuasidemocrticas son aquellos regmenes donde las instituciones, procedimientos y garantas democrtico liberales son establecidos por la ley pero que en la prctica son manipuladas o violadas por la lite poltica para conservarse en el poder. La estructura de gobierno es usualmente colegiada, pero por un tiempo puede ser suspendida por un gobernante autocrtico utilizando mtodos similares para auto perpetuarse. Otra caracterstica comn es que en estos casos un partido monopoliza el control efectivo, lo que le permite englobar a los grupos sociales dentro de sus propios fines. Histricamente, este tipo de gobierno es asociado con la predominancia econmica y de estatus social de una clase tradicional u oligarqua.-por lo que elabora cdigos legales, liberales, civiles y sufragio popular para preservar su propio poder. En otros casos puede tratarse de una elite modernizante, pero igualmente hegemnica. Por lo general, estos regmenes incluyen asambleas representativas, pero en los hechos gobierna una elite poltica y casi siempre de manera personalista y centralista. Los procesos electorales son por lo general manipulados y fraudulentos, a lo cual se combina con la existencia de impartido del gobierno y cuya predominancia no deriva exclusivamente de las elecciones, sino de los recursos que obtiene de! Estado y de sus formas clientelitas de afiliacin. La manera en que se garantiza la continuidad del partido en el poder consiste en afectar algunas de las libertades constitutivas de los procesos polticos, como la libertad de opinin y de prensa, as como mediante la cooptacin de elementos disidentes y/o la proscripcin de una parte de la oposicin. De manera ms especfica un rgimen cuasi-democrtico como el mexicano confiere a un cuerpo oficial el derecho de autorizar la participacin de los partidos polticos, casi siempre en funcin de la amenaza que pudiera representar a la comunidad. Adicionalmente, la libertad para formar organizaciones sociales y profesionales es limitada por cuanto se pretenden controlar mediante el partido dominante. La lealtad es obtenida por lo general ms por un lder que por una doctrina. Los partidos de oposicin existentes actan movidos ms por el beneficio que obtienen del patronazgo del gobierno que por ideologas: las estructuras del partido dominante tienden a ser dbiles en su organizacin, descentralizados, personalistas y slo espordica mente activos. Los partidos resurgen slo en tiempos de eleccin. Teora del Estado 10

Formas de Estado y Formas de Gobierno Hasta aqu la caracterizacin del rgimen poltico mexicano elaborada por Finer. Veamos ahora que tanto sigue conviviendo la categora "democracia de fachada" para el presente mexicano. 3. Qu cambios en el rgimen poltico mexicano? Utilizando las propias dimensiones analticas de Finer, podemos caracterizar los cambios polticos experimentados en Mxico en los siguientes trminos: a)La dimensin, participacin-exclusin. Es indudable que las actuales leyes electorales ofrecen mayores garantas para la participacin poltica y la competencia partidista. Nunca antes como ahora el rgimen poltico mexicano lo haba mostrado un nivel de inclusividad de la sociedad tan elevado. Hoy contamos con una sociedad participativa y plural que en el pasado tal y como lo confirman los procesos electorales federales, como locales de fechas recientes. Sin embargo, prevalecen diversas formas de induccin del voto y de participacin ciudadana, claramente sesgadas a favor del partido dominante, gracias entre otras cosas de su estructura corporativa y a los recursos que obtiene del Estado. La ley electoral aun presenta espacios que facilitan el control y la manipulacin estatal que atentan directamente a la credibilidad de los procesos electorales, amn de que prevalecen prcticas fraudulentas muy difciles de erradicar. b)La dimensin, persuasin-coercin. Las elecciones de 1988 pusieron en evidencia el deterioro de los aparatos de dominacin con los que tradicionalmente la lite poltica buscaba su legitimidad. Este es el caso del partido oficial, cuya estructura corporativa fue incapaz de canalizar como en el pasado el voto de sus apremiados a favor de su candidato presidencial. Esto estara marcando un cambio sustancial en el tiempo de motivacin que condiciona la participacin de la ciudadana. A partir de 1988 ya no slo se trata de una participacin por razones de organizacin o disciplina partidista, sino tambin por convencimiento o ms, especficamente, por protesta a un sistema poltico en los ltimos tiempos se mostr incapaz para hacer frente a los problemas econmicos y sociales ms apremiantes. Con todo el partido n el poder sigue anclando en sus viejas inercias y mecanismos de control populares. Para nadie es un secreto que la permanencia de este partido o mejor de su condicin de partido de Estado constituye el principal obstculo para transitar hacia un rgimen democrtico. Ello nos lleva al problema de grado de autonoma de las organizaciones, incluyendo al PRI. c)La dimensin, representativa-orden. El gobierno mexicano se ha caracterizado siempre por su pragmatismo y si bien su discurso legitimador no ha dejado fuera a prcticamente a ningn sector de la poblacin, su actividad no ha debido fundarse en razones ideolgicas para ser tal. En un tiempo, la tutela de la sociedad por parte del Estado y a travs del PRI. Se justific implcitamente en aras de desarrollo econmico. En este sentido, la representatividad, entendido como una de las bases de legitimidad de todo rgimen, es ms bien reciente en Mxico y cobra fuerza en las sucesivas reformas electorales que ha

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Formas de Estado y Formas de Gobierno tenido lugar desde 1977. A partir de 1988, por primera vez en la historia del pas, la Cmara de Diputados cont con una representatividad de la oposicin y un casi 50% pero para medir el peso real de la sociedad representada por los distintos partidos de oposicin, es importante determinar tambin el papel que desempea el parlamento dentro del ordenamiento institucional establecido. En este punto no podemos ms que confirmar que la creciente participacin de la oposicin en los rganos representativos no ha convertido a esta estructura de autoridad en un contrapeso efectivo en la toma de decisiones. Lejos de ello el poder Legislativo, al igual que el partido hegemnico. Implcitamente, esto no sugiere otro de los factores que siguen obstaculizando la transicin democrtica en Mxico, la continuidad e incluso reforzamiento del presidencialismo, entendido como una excesiva concentracin de poder en manos del titular del ejecutivo, y sin contrapesos efectivos. De acuerdo a lo anterior, mucho me temo que nuestro pas sigue conviniendo la nada honrosa etiqueta "democracia de fachada" para caracterizar a un rgimen poltico tal y como lo hiciera Finer hace ms de veinte aos. Pero de ser cierto esto, debemos admitir tambin, con ms realismo que optimismo, que aun debemos esperar un tiempo antes de presenciar una reconversin democrtica efectiva de los dos remanentes ms importantes del rgimen mexicano: el partido hegemnico y el presidencialismo, esto es as porque segn hemos hipnotizado, aqula velocidad de !os cambios en las transiciones democrticas, desde regmenes cuasidemocrticos no radica nicamente en la capacidad de negociacin y en los recursos que acumulan los actores de oposicin favorables a la democratizacin, tampoco depende exclusivamente de la disposicin del cambio de la lite poltica ni de el nivel del deterioro del rgimen en cuestin, sino que radica tambin en el grado de ambigedad de sus procedimientos y estructuras de autoridad presentes en el rgimen en su conjunto. Es claro que a mayor ambigedad menor ser la velocidad de los cambios, y si algo se' ha afrentado en Mxico en los ltimos aos es precisamente la ambigedad de su ordenamiento institucional.

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