Politica Tributaria para El 2011-2016

4.
Poltica tributaria Para el 2011-2016

Luis Alberto Arias
INDE Consultores Malecn 28 de Julio 301 of. 302, Miraflores. Lima. Per Telfono: +51 1 447 0144 www.indeconsultores.com Consorcio de Investigacin Econmica y Social Antero Aspllaga 584, San Isidro. Lima. Per. Telfono: +51 1 421 2278 www.cies.org.pe
Responsable: Micaela Pesantes Villa Edicin: Lima, marzo del 2011 Correccin de estilo: Jorge Cornejo Calle Diagramacin: Carmen Inga Colonia Arte de cartula: Daniela Cabrerizo Rey de Castro Impreso por Ediciones Nova Print SAC Av. Ignacio Merino 1546, Lince
Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per No. 2011-04392 ISBN 978-612-4099-05-2
El Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) est conformado por 48 instituciones de investigacin o docencia y cuenta con el auspicio de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC) y otras fuentes de cooperacin. El proyecto Elecciones Per 2011: centrando el debate electoral es una iniciativa del CIES y cuenta con el apoyo de las siguientes instituciones: Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (JICA, por sus siglas en ingls), Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en ingls), Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID), Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin (Cosude), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial (BM), Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, por sus siglas en ingls), Cooperacin Belga al Desarrollo, Corporacin Andina de Fomento (CAF), Democracia Activa Per (AED, por sus siglas en ingls), Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA, por sus siglas en ingls), Fundacin Nacional para la Democracia (NED, por sus siglas en ingls), Grupo Temtico Sectorial Verde, Instituto Demcrata Nacional (NDI, por sus siglas en ingls), Mesa de Gnero de la Cooperacin Internacional (MESAGEN), Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, por sus siglas en ingls), Overseas Development Institute (ODI) y Programa Gobernabilidad e Inclusin GIZ. El CIES no comparte necesariamente las opiniones vertidas en la presente publicacin, que son responsabilidad exclusiva del autor.
contenido
Presentacin abstract resumen ejecutivo 1. Introduccin 2. Diagnstico 2.1 El nivel de los ingresos tributarios del gobierno general 2.2 La composicin de los ingresos tributarios del gobierno general 2.3 La comparacin internacional 2.4 Mediciones de la evasin tributaria 2.5 Aspectos especficos del sistema tributario 3. Opciones de poltica 3.1 Anlisis de costos y beneficios 4. Plan de accin 4.1 Objetivo: Reduccin de costos de cumplimiento mediante la simplificacin del sistema tributario 4.2 Objetivo: Disminucin de las prdidas de eficiencia que generan los impuestos, mediante la reduccin gradual de algunas tasas impositivas 4.3 Objetivo: Ampliacin de la base tributaria mediante la reduccin de algunas deducciones, la racionalizacin de las exoneraciones tributarias y el rediseo de los regmenes especiales de los pequeos contribuyentes 4.4 Objetivo: Fomento a la equidad a travs de un mayor nfasis en la tributacin directa 4.5 Objetivo: Revisin de la tributacin del sector minero para compartir beneficios y riesgos en perodos de precios altos y bajos
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POLTICA TRIBUTARIA PARA EL 2011-2016
4.6 4.7
Objetivo: Desincentivo a la contaminacin y la nocividad Objetivo: Fortalecimiento de las administraciones tributarias
31 32 33 34 36 37 49
5. Implementacin de la poltica: estrategias y alianzas 6. Hoja de ruta recomendaciones de Poltica cuadros y grficos referencias
LUIS ALBERTO ARIAS
Presentacin
El presente documento, elaborado por Luis Alberto Arias, es uno de los quince producidos en el marco del Proyecto Elecciones Per 2011: centrando el debate electoral, iniciativa del Consocio de Investigacin Econmica y Social (CIES), en alianza con otras instituciones. El fin del mencionado proyecto es fortalecer la gobernabilidad democrtica, consolidando el rol de los partidos polticos como actores fundamentales en el contexto de un sistema representativo democrtico; reconocidos como espacios de expresin, representacin y procesamiento de las demandas de los ciudadanos, proponiendo programas de gobierno. El objetivo general es concentrar el debate electoral en temas programticos y elevar su nivel, con el fin de que cada partido pueda expresar sus tesis, anlisis y propuestas. Los quince temas clave que han sido promovidos en el marco de este proyecto son: Gestin pblica Corrupcin y gobernabilidad Seguridad y narcotrfico Poltica tributaria Poltica impositiva a los minerales y el petrleo Desarrollo regional Desarrollo rural Recursos naturales Gestin de conflictos sociales Interculturalidad Cambio climtico Polticas sociales y pobreza Educacin Ciencia, tecnologa e innovacin Gnero
Cada texto examina las distintas opciones de poltica disponibles de acuerdo a la temtica tocada. Dentro de las distintas alternativas, se exploran los costos y beneficios, los obstculos para su implementacin y la estrategia para superar estas barreras. Finalmente, se especifica una hoja de ruta a cien das, a un ao y a cinco aos. Asimismo, el proyecto enfatiza la incidencia de estos documentos en las polticas pblicas desarrollando una secuencia de tres tipos de actividades: reuniones con los equipos de plan de gobierno de los partidos polticos; seminarios en los departamentos de Arequipa, Ayacucho, Cusco, La Libertad, Lambayeque, Lima, Loreto y Piura; y, finalmente, una campaa de difusin masiva en los medios de comunicacin.
Ms all del debate electoral, se busca promover consenso sobre polticas de Estado en nuestro pas y aportar al diseo de programas en el prximo gobierno. Creemos que la presente publicacin nos permitir avanzar colectivamente hacia el logro de ambos objetivos. Aprovechamos la oportunidad para agradecer a las instituciones aliadas del CIES en esta iniciativa: Jurado Nacional de Elecciones, Acuerdo Nacional, Ciudadanos al Da, Consejo de la Prensa Peruana, Departamento de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Catlica del Per, IDEA Internacional, Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, y Transparencia. Finalmente, deseamos reconocer el valioso aporte de las diferentes instituciones que han hecho posible la ejecucin del proyecto. Estas son: Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (JICA, por sus siglas en ingls), Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en ingls), Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID), Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin (Cosude), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial (BM), Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, por sus siglas en ingls), Cooperacin Belga al Desarrollo, Corporacin Andina de Fomento (CAF), Democracia Activa Per (AED, por sus siglas en ingls), Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA, por sus siglas en ingls), Fundacin Nacional para la Democracia (NED, por sus siglas en ingls), Grupo Temtico Sectorial Verde, Instituto Demcrata Nacional (NDI, por sus siglas en ingls), Mesa de Gnero de la Cooperacin Internacional (MESAGEN), Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, por sus siglas en ingls), Overseas Development Institute (ODI) y el Programa Gobernabilidad e Inclusin GIZ. Lima, marzo del 2011
Javier Portocarrero Maisch Director Ejecutivo CIES
Xavier Gordillo Director Adjunto CIES
LUIS ALBERTO ARIAS
abstract
Este documento, luego de analizar a profundidad el sistema tributario peruano, sostiene que sus principales problemas son: el bajo nivel de la recaudacin, que lo hace insuficiente para financiar servicios pblicos adecuados; la concentracin de la recaudacin en el gobierno central y la poca participacin de los gobiernos regionales y locales; la estructura de la recaudacin con mayor preponderancia de los impuestos indirectos y la baja recaudacin de los impuestos directos, que determina que el impacto de la tributacin en la equidad sea mnimo; los altos niveles de evasin del impuesto a la renta y del IGV; las altas tasas impositivas en comparacin con las tendencias y estndares internacionales; la reducida base tributaria, originada por deducciones generosas, exoneraciones que no contribuyen a la equidad y regmenes especiales que promueven la atomizacin de las empresas y la evasin; y, finalmente, la complejidad del sistema tributario en su conjunto. A continuacin, para enfrentar esos problemas, propone una reforma tributaria con nfasis en el incremento de la recaudacin de los impuestos directos, en la reduccin de algunas tasas impositivas, en la ampliacin de la base tributaria y en reformas institucionales que fortalezcan a las administraciones tributarias. Con claridad, seala que el objetivo general de esa reforma es el incremento de la recaudacin de impuestos permanentes (no voltiles) en un monto equivalente a 2-3% del PBI; igualmente, que los recursos adicionales sean utilizados en programas de presupuestos por resultados en educacin, salud e infraestructura. Pero, adems, para que sea viable y tenga xito dicha reforma, insta a establecer un Pacto Fiscal, es decir, un acuerdo entre gobierno, partidos polticos, gremios empresariales, trabajadores y sociedad civil en general, para acordar cmo obtener, distribuir, aplicar y controlar la utilizacin de los recursos pblicos.
resumen ejecutivo
Desde el punto de vista macroeconmico, la poltica fiscal debe cumplir un rol de estabilizacin: procurar ser expansiva en perodos de contraccin del ciclo y contractiva en perodos de expansin del ciclo. Sin embargo, el papel de la poltica fiscal tambin es el de promover la equidad, para lo cual tiene dos instrumentos: los impuestos y el gasto pblico. Ello porque los impuestos deben ser utilizados para recaudar lo necesario para el financiar el gasto pero, adems, contribuir a mejorar la distribucin del ingreso. Tal es el marco en el que se ubica este documento. Su propsito es sealar un conjunto de recomendaciones para incrementar la recaudacin de manera gradual y sostenida, para financiar las prioridades del gasto pblico: educacin, salud e infraestructura. Dicho incremento debe basarse en ingresos de carcter permanente. Cabe indicar que, si bien en los ltimos aos la recaudacin ha aumentado, este hecho obedece principalmente al boom del precio de los minerales, mientras que los ingresos de carcter permanente no han aumentado significativamente. En el presente documento, se concluye que los principales problemas del sistema tributario son: A. El bajo nivel de la recaudacin, al punto que es insuficiente para financiar servicios pblicos adecuados. B. La concentracin de la recaudacin en el gobierno central y la poca participacin de los gobiernos regionales y locales. C. La estructura de la recaudacin con mayor preponderancia de los impuestos indirectos y la baja recaudacin de los impuestos directos (renta y propiedad), lo que determina que el impacto de la tributacin en la equidad sea mnimo. D. Los altos niveles de evasin tributaria del impuesto a la renta y del impuesto general a las ventas. E. Las altas tasas impositivas en comparacin con las tendencias y estndares internacionales. F. La reducida base tributaria, originada por deducciones generosas, exoneraciones que no contribuyen a la equidad y regmenes especiales que promueven la atomizacin de las empresas y la evasin. G. La complejidad del sistema tributario en su conjunto. Frente a ese conjunto de problemas, propone tres opciones de poltica: Opcin 1. Efectuar ajustes menores en el sistema tributario y esperar que el incremento en la recaudacin y en la presin tributaria ocurra como consecuencia del crecimiento econmico. Opcin 2. Poltica tributaria activa con nfasis en el incremento de la recaudacin de los impuestos indirectos y en la elevacin de algunas tasas impositivas, de ms fcil recaudacin. Opcin 3. Poltica tributaria activa con nfasis en el incremento de la recaudacin de los impuestos directos, reduccin de algunas tasas impositivas, ampliacin de la base tributaria y reformas institucionales que fortalezcan a las administraciones tributarias. Cada una de esas opciones tiene costos y beneficios: En el primer caso, la recaudacin se mantendra en bajos niveles y creciendo lentamente, lo cual implica que no habra suficientes recursos para mejorar los servicios pblicos. Asimismo, la recaudacin sera voltil y dependiente de los ingresos de la minera. Finalmente, debido a las altas tasas impositivas, la informalidad y la evasin se mantendran elevadas. No obstante, podra argumentarse a favor de esta opcin que las reglas de juego para la inversin se mantendran estables.
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En el segundo caso, la recaudacin aumentara y se podra financiar mejoras en los servicios pblicos y en infraestructura. Los costos administrativos de implementacin de esta reforma seran reducidos. No obstante, se fomentara una mayor informalidad y evasin tributaria. Asimismo, la poltica fiscal sera ms inequitativa por tratarse de impuestos de carcter regresivo. En el tercer caso, la recaudacin aumentara y se podra financiar mejoras en los servicios pblicos y en infraestructura. Si bien los costos de implementacin seran mayores, se fomentara la reduccin de la evasin y la informalidad y se lograra una mayor equidad. En el documento, se concluye que resulta claro que la opcin 3 premia la reduccin de la informalidad y la evasin, y que a la vez contribuye a que el impacto global de la poltica fiscal sobre la equidad mejore. Por lo tanto, es la opcin elegida en el presente documento de poltica. El objetivo general de la opcin de poltica elegida es incrementar la recaudacin de impuestos permanentes (no voltiles) de manera gradual y sostenida en un monto equivalente a 2-3% del PBI, mediante la ampliacin de la base tributaria y con nfasis en los impuestos directos. Los recursos adicionales deben ser utilizados en programas de presupuestos por resultados en educacin, salud e infraestructura. Los objetivos especficos de la opcin de poltica elegida son: 1. Reduccin de costos de cumplimiento de los contribuyentes, mediante la simplificacin del sistema tributario. 2. Disminucin de las prdidas de eficiencia que generan los impuestos, mediante la reduccin gradual de algunas tasas impositivas. 3. Ampliacin de la base tributaria, mediante la reduccin de algunas deducciones, la racionalizacin de la exoneracin y el rediseo de regmenes especiales.
4. Fomento de la equidad a travs de un mayor nfasis en la tributacin directa. 5. Revisin de la tributacin del sector minero para compartir beneficios y riesgos en perodos de precios altos y bajos. 6. Desincentivo de la contaminacin y la nocividad utilizando correctamente los impuestos selectivos. 7. Fortalecimiento de las administraciones tributarias nacionales y locales. Las principales acciones que se propone son:
n Objetivo 1
a. Racionalizacin de los sistemas de retenciones, percepciones y detracciones. b. Eliminacin de impuestos de baja recaudacin.
n Objetivo 2
a. Reduccin gradual de la tasa del IGV y del IPM de 19% a 16%.
n Objetivo 3
a. Reestructuracin del impuesto a la renta personal: disminuyendo deducciones ciegas e introduciendo deducciones razonables por gastos de educacin, salud y cargas de familia; asimismo, reduciendo la tasa marginal mnima de 15% a 10%. b. Sustitucin de exoneraciones de la Amazona por inversin en infraestructura. c. Rediseo del rgimen nico simplificado para pequeos contribuyentes.
n Objetivo 4
a. Armonizacin de las tasas que gravan el impuesto a la renta de las empresas con las
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tasas que gravan las rentas de capital, para evitar el arbitraje tributario o disfrazamiento de rentas. b. Perfeccionamiento del impuesto a las ganancias de capital de valores mobiliarios. c. Racionalizacin de las exoneraciones del IGV orientndolas a que sean pro pobre. d. Ampliacin de la base del impuesto predial y del impuesto vehicular.
n Objetivo 6
a. Reestructuracin de las tasas del ISC que grava a los combustibles y licores, para desincentivar la contaminacin y la nocividad.
n Objetivo 7
a. Consolidacin de la autonoma real de la Sunat. b. Fortalecimiento de las administraciones tributarias locales incentivando la implementacin de SAT en las ciudades grandes. La implementacin de la opcin de poltica propuesta requiere la creacin de consensos. Para ello, el documento propone el establecimiento de un Pacto Fiscal, es decir, un acuerdo entre gobierno, partidos polticos, gremios empresariales, trabajadores y sociedad civil en general, para acordar cmo obtener, distribuir, utilizar y controlar la utilizacin de los recursos pblicos.
n Objetivo 5
a. Evaluacin de la tributacin del sector minero con el objetivo de aplicar un rgimen estable que permita la atraccin de la inversin y una distribucin justa de beneficios en coyunturas de precios altos y bajos.
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1. introduccin
Desde el punto de vista macroeconmico, la poltica fiscal debe cumplir un rol de estabilizacin, vale decir, la poltica fiscal debe procurar ser expansiva en perodos de contraccin del ciclo y debe procurar ser contractiva en perodos de expansin del mismo. Durante la reciente crisis financiera mundial, nuestro pas pudo enfrentar con relativo xito la recesin mundial porque se pudo aplicar una poltica fiscal expansiva financiada con los ahorros de los supervits fiscales generados en el perodo de bonanza. Pero el rol de la poltica fiscal no es solo el de la estabilizacin, tambin tiene la importante funcin de promover la equidad. Para ello, tiene dos instrumentos: los impuestos y el gasto pblico. La tributacin debe permitir recaudar lo necesario para financiar el gasto pblico, y, adems, debe contribuir a mejorar la distribucin del ingreso. Por otro lado, el gasto pblico debe orientarse a generar las condiciones para el crecimiento, a travs de la inversin en infraestructura, pero, al mismo tiempo, brindar servicios a los ms necesitados. En ese marco se ubica el presente documento de poltica. Su objetivo es efectuar un conjunto de recomendaciones para incrementar la recaudacin de ingresos permanentes, de manera gradual y sostenida. La estrategia que se propone es que dicho incremento de la recaudacin est principalmente basado en el impuesto a la renta y en los impuestos a la propiedad, que son impuestos directos que contribuyen a la equidad, es decir, que gravan ms a quien ms tiene. Cabe sealar que, en los ltimos aos, si bien la recaudacin ha aumentado, lo ha hecho con base en el crecimiento de los impuestos a la minera, los cuales son voltiles porque sus recursos son agotables. De lo que se trata, por lo tanto, es de que el crecimiento de la recaudacin tenga ingresos de carcter permanente. En la primera parte, se realiza un diagnstico del sistema tributario, sustentado en investigaciones recientes de diversos autores y en el anlisis respectivo del autor de este documento. Las principales conclusiones de ese diagnstico son: La recaudacin es baja, centralizada y basada en impuestos indirectos y voltiles. Las tasas impositivas son altas. Los niveles de evasin tributaria son elevados. Las bases tributarias son reducidas y el sistema tributario es complejo, lo que eleva los costos de cumplimiento y los costos de administracin de los impuestos.
Respecto a ese diagnstico, en la segunda parte se identifican tres opciones de poltica para el sistema tributario. A partir de una evaluacin de los costos y beneficios de cada una de las tres opciones, se elige una de ellas. La tercera parte corresponde al plan de accin propuesto, en el que se establecen los objetivos y las acciones para cada objetivo especfico. En la cuarta parte, se plantea un pacto fiscal, como estrategia fundamental para la implementacin del plan de accin. Finalmente, en la quinta parte, se plantea una hoja de ruta para los primeros cien das del prximo gobierno, para el primer ao y para cinco aos.
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2. diagnstico
2.1 el nivel de los ingresos tributarios del gobierno general
Los ingresos tributarios del gobierno general1, en el ao 2010, sern equivalentes a 18% del PBI. Luego de decrecer en el perodo 1998-2002, los ingresos tributarios del gobierno general crecieron sostenidamente a partir del 2003, ao en que se inici el boom de precios de los minerales e hidrocarburos. La crisis financiera internacional provoc un bache en el rendimiento de los ingresos en el ao 2009, pero en el 2010 estos se han recuperado hasta alcanzar niveles previos a la crisis (vase el grfico 1). Si excluimos los ingresos fiscales provenientes de los minerales e hidrocarburos (IMH), la presin tributaria del gobierno general sera de 14,6% del PBI. Resulta conveniente contar con esta segunda medicin de la presin tributaria porque los IMH son voltiles y los recursos que los originan son agotables. La presin tributaria sin IMH se ha mantenido estancada en el perodo 2008-2010 (grfico 1). Es decir, la bonanza fiscal a partir del 2003 se ha debido casi exclusivamente al boom del precio de los minerales.
grFico 1 Presin tributaria del gobierno general1/: 1998-2010

20,00 18,00 16,00 14,00 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010t IMH
1/
Presin tributaria GG (sin IMH)
Incluye canon petrolero y regalas. Fuente: BCRP Sunat. Elaboracin: INDE Consultores.
1/ En el presente documento, se adopta una definicin amplia de los ingresos tributarios del gobierno general. Estos comprenden los ingresos tributarios del gobierno central, las contribuciones a Essalud y la ONP, los impuestos municipales y los pagos por canon petrolero y regalas mineras, petroleras y gasferas. El canon petrolero es el porcentaje del valor de la produccin por el derecho a explotar recursos naturales, y las regalas son la compensacin por el uso de la propiedad estatal. Ambos son contabilizados por el BCRP como ingresos no tributarios. Para una comparacin de los distintos conceptos de la presin tributaria, vase el cuadro A1.
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Cabe sealar que la recaudacin de los impuestos del gobierno general es fuertemente centralizada. El 98% de los ingresos del gobierno general son recaudados por el gobierno central, los gobiernos regionales no recaudan impuestos y solo 2% de los impuestos son recaudados por los gobiernos locales (cuadro A2)2. Este indicador sencillo nos indica que existe un gran potencial para incrementar los ingresos de los gobiernos regionales y locales.
Los impuestos deben contribuir a disminuir la desigualdad en la distribucin del ingreso. El estudio de Barreix, Roca y Villela (2006) trata sobre la equidad fiscal respecto a la distribucin del ingreso. Tal estudio concluye que los sistemas tributarios de Bolivia, Colombia y Per resultan regresivos, es decir, la distribucin del ingreso, medida por el coeficiente de Gini, se deteriora despus de impuestos. Conviene destacar el caso del impuesto a la renta a las personas naturales (IRPN), el que, segn Barreix et al. (2006), presenta dos caractersticas saltantes: una alta progresividad y, a la vez, un muy moderado impacto redistributivo, como consecuencia de su baja recaudacin. El estudio de Haughton (2006) muestra que la distribucin del IVA en relacin con el ingreso resulta altamente regresiva. Esto significa que las exoneraciones, globalmente consideradas, recaeran sobre la canasta de consumo de hogares relativamente ms ricos.
2.2 la composicin de los ingresos tributarios del gobierno general

No solo el nivel de los ingresos tributarios es importante, tambin lo es la estructura de los mismos. El anlisis de la estructura tributaria revela caractersticas importantes del sistema tributario (cuadro A3): a) Los impuestos a los bienes y servicios son los de mayor importancia y representan alrededor de 50% del total. b) El impuesto a la renta es el segundo en importancia; su participacin aument de 21% a 36% en el perodo 2001-2009. Como se ha sealado, el incremento obedece al auge de los precios de los minerales. c) Los impuestos a la propiedad tienen poca importancia, representan menos de 5% del total. d) Los impuestos a las transacciones internacionales han perdido gradualmente importancia. Actualmente representan solo 1% del total. Una primera conclusin que se obtiene del anlisis de la estructura tributaria es la mayor importancia de los impuestos indirectos (a y d) y la menor importancia de los impuestos directos (b y c). Como se sabe, los impuestos indirectos tienden a ser regresivos mientras que los impuestos directos tienden a ser progresivos.
2.3 la comparacin internacional

Si tomamos en cuenta la medida tradicional de la presin tributaria, los ingresos del gobierno equivalen a 14,9% del PBI (2010). Pese a considerar IMH equivalentes a 2,4% del PBI, la recaudacin de impuestos del gobierno central es baja. Los niveles de recaudacin de nuestro pas son similares a lo que se recauda en promedio en pases de ingresos bajos, y se encuentra por debajo del promedio de pases de ingresos mediosbajos (cuadro A4) y del promedio de pases de Amrica Latina (cuadro A5)3. En cuanto a la comparacin internacional del rendimiento de los principales impuestos, se obtiene lo siguiente: a) En el caso del impuesto al valor agregado (IVA)4, la recaudacin es 8,5% del PBI5. Esto nos ubica
2/ Desde el punto de vista fiscal, esta realidad nos ubica como uno de los pases ms centralizados de Amrica Latina. 3/ Los cuadros comparativos corresponden a la presin tributaria del gobierno central, sin considerar las contribuciones sociales (definicin IV). 4/ Que en el Per corresponde al Impuesto General a las Ventas y al Impuesto de Promocin Municipal. 5/ Hay que tener un cierto cuidado cuando se efectan comparaciones del IVA con otros pases, con respecto al registro de las devoluciones del IVA a los exportadores. En algunos pases, como es el caso del Per, la recaudacin corresponde al IVA
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en el puesto 4 de Amrica Latina (cuadro A6) y en un nivel superior al promedio de Amrica Latina (cuadro A5) y al promedio de todos los grupos de pases segn niveles de ingresos (cuadro A4). b) En el caso del impuesto a la renta de las empresas, la recaudacin es 4,4% del PBI. Esto nos ubica en el puesto 8 de Amrica Latina (cuadro A6) y en un nivel superior al promedio de Amrica Latina (cuadro A5) y al promedio de todos los grupos de pases segn niveles de ingresos, con excepcin de los pases de ingresos altos (cuadro A4). Cabe sealar que una parte importante de la recaudacin del impuesto a la renta de las empresas es voltil, puesto que depende de la evolucin de los precios de los minerales. c) En el caso del impuesto a la renta de las personas, la recaudacin es 1,4% del PBI. Esto nos ubica en el puesto 16 de Amrica Latina (cuadro A6) y en un nivel inferior al promedio de Amrica Latina (cuadro A5) y al promedio de todos los grupos de pases segn niveles de ingresos (cuadro A4). d) En el caso de los impuestos a la propiedad, la recaudacin apenas equivale a 0,2% del PBI, muy por debajo del promedio de Amrica Latina (cuadro A7).
que, para reducir la evasin y mejorar los niveles de recaudacin, se necesita ampliar la base imponible del impuesto a la renta de las personas naturales, incorporando las rentas de capital6; evaluar las deducciones que se aplican a las rentas del trabajo (ingresos de trabajadores independientes y dependientes); y racionalizar los regmenes tributarios especiales que se aplica a sectores econmicos y zonas geogrficas del pas. Un aspecto importante relativo a la evasin del impuesto a la renta lo constituye la significativa diferencia existente entre la recaudacin de los trabajadores independientes (4 Categora) y la de los trabajadores dependientes (5 Categora). A partir del cuadro A8, se obtiene las siguientes conclusiones: La recaudacin del impuesto a la renta, que corresponde a los trabajadores independientes, medida con relacin al impuesto a la renta de los trabajadores dependientes, ha cado sostenidamente desde el 2001 en adelante, desde 18% a 11%. El nmero de contribuyentes inscritos como trabajadores independientes, con relacin al nmero de contribuyentes afiliados a Essalud (proxy de nmero de trabajadores dependientes), ha aumentado desde un ratio de 0,97 a un ratio de 1,11. El pago promedio anual de los trabajadores independientes, con relacin al de los trabajadores dependientes, se ha reducido sostenidamente desde 18% (S/. 195: S/. 1.101) en el ao 2002 a 9% (S/. 133: S/. 1.451) en el ao 2009.
En conclusin, el problema de la baja recaudacin se debe principalmente al bajo rendimiento del impuesto a la renta de las personas y de los impuestos a la propiedad.
2.4 mediciones de la evasin tributaria

La evasin tributaria es un tema poco estudiado. Al respecto, existen solo algunos estudios publicados. En el caso del impuesto a la renta, Arias (2009a) estim que la evasin fue de 49% en el ao 2006, correspondiendo a las personas una tasa de evasin de 33% y a las empresas, de 51%. En ese estudio, se recomienda
En otras palabras, mientras que los contribuyentes inscritos de 4 Categora crecen a mayor velocidad que los contribuyentes inscritos de 5 Categora, la recaudacin de 5 aumenta a mayor velocidad que la recaudacin de 4. Podemos plantear como hiptesis que el crecimiento de los contribuyentes inscritos en 4 Categora estara siendo motivado por algunas empresas para deducir como gastos servicios no reales, con el objetivo de reducir el pago de sus impuestos7.
bruto, dado que las devoluciones se registran en un rubro independiente. En otros pases, como es el caso de Chile, la recaudacin corresponde al IVA neto, dado que se ha restado directamente las devoluciones. 6/ A partir del ao 2010, se grava las ganancias de capital de valores mobiliarios con una tasa de 5%. 7/ Con las deducciones vigentes, un trabajador independiente empieza a tributar a partir de S/. 31.500 anuales. Es decir, puede emitir recibos por honorarios hasta este monto sin pagar impuestos.
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cuadro 1 Indicadores de performance del IVA

Productividad8 Ratio de cumplimiento9
Promedio Per Amrica Latina Mundo 0,45 0,45 0,41
Mnimo 0,23 0,02
mximo 0,73 0,92
Promedio 70,8 66,1 63,1
Mnimo 24,6 11,4
Mximo 98,9 122,9
Fuente: Usaid Fiscal Reform and Economic Governance Project. Elaboracin: INDE Consultores.
En el caso de la evasin en el IVA, en el estudio de Sunat (2009) se estima el incumplimiento del IVA para el perodo 2000-2008. En el ao 2008, se estima una tasa de incumplimiento de 37%. El estudio seala que a pesar de que el incumplimiento del IVA viene registrando una tendencia decreciente en los ltimos aos, los niveles son an relativamente elevados Por otro lado, los indicadores de performance del IVA desarrollados por el Usaid Fiscal Reform and Economic Governance Project muestran niveles aceptables para el caso del Per. Si bien el indicador de productividad del IVA es equivalente al promedio de Amrica Latina, queda un largo camino por recorrer para alcanzar niveles cercanos a los valores mximos. En cuanto al indicador de cumplimiento, este es superior al promedio de Amrica Latina; no obstante, es preciso sealar que tal indicador se elabora asumiendo que la base potencial del IVA es el consumo privado, pero en el Per la base del IVA incluye a los bienes de capital, con lo cual el valor se encuentra sobreestimado.
cuadro 2 Tasas impositivas del IVA y del impuesto a la renta
IVA
2.5 aspectos especficos del sistema tributario

n El nivel de las tasas impositivas
La recaudacin no es baja porque las tasas lo sean. Por el contrario, estas son superiores en todos los casos a los promedios de Amrica Latina y el mundo (cuadro 1). En particular, la tasa del IVA es la cuarta ms elevada de Amrica Latina, y es solo inferior a la de Brasil, Argentina y Uruguay, cuyas tasas son 20%, 21% y 22%, respectivamente (cuadro A11 y grfico A1).
n La base tributaria reducida

La ampliacin de la base tributaria ha sido por aos el objetivo planteado por diversas reformas tributarias. Es necesario aclarar que ampliar la base tributaria no significa incrementar el nmero de contribuyentes inscritos. La base tributaria es reducida por la existencia de deducciones, exoneraciones y regmenes especiales.
IR empresas
IR personas Tasa mnima Tasa mxima
Per Amrica Latina Mundo
19,0 14,4 15,7
30,0 28,7 25,3
15,0 13,5 11,7
30,0 29,4 29,7
Fuente: Usaid Fiscal Reform and Economic Governance Project. Elaboracin: INDE Consultores, a partir de los cuadros A9 y A10.
8/ Se calcula dividiendo la recaudacin del IVA entre el PBI, y luego dividiendo el resultado entre la tasa del IVA. 9/ Se calcula dividiendo la recaudacin del IVA entre el consumo privado y luego dividiendo este resultado entre la tasa del IVA. Este indicador asume que la base potencial del IVA es el consumo (IVA-consumo), aunque en varios pases, como en el Per, la base potencial del IVA incluye la inversin (IVA-producto).
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En cuanto a las deducciones, si bien existe un cierto consenso en que el IGV y el impuesto a la renta gravan con cierta amplitud el consumo y el ingreso, respectivamente, tanto Haughton (2006) como Arias (2009a) advierten sobre la necesidad de ampliar las bases gravables, en particular las del impuesto a la renta de las personas, incorporando todas las rentas del capital y revisando las deducciones. En cuanto a las exoneraciones, Villela, Lemgruber y Jorratt (2009) definen a los gastos tributarios (exoneraciones y otros beneficios) como aquella recaudacin que el fisco deja de percibir en virtud de la aplicacin de concesiones o regmenes impositivos especiales. En el Per, el monto de los gastos tributarios, es decir, de lo dejado de recaudar por la existencia de exoneraciones y otros beneficios tributarios, se ha mantenido alrededor de 2% del PBI en el perodo 2006-2011 (cuadro 3).
Finalmente, en cuanto a los regmenes especiales, tenemos el caso de los regmenes tributarios simplificados para pequeos contribuyentes (RTS), que tienen como objetivo facilitar la incorporacin de estos contribuyentes a la base tributaria. Si bien este objetivo se logra, en algunas circunstancias se reduce significativamente la base del IGV y se promueve la evasin. El estudio de Arias (2009b) realiza una evaluacin de los RTS para 13 pases, en los cuales existen un total de 25 RTS. Una de las conclusiones de este estudio es que los contribuyentes de los RTS tienen una baja probabilidad de fiscalizacin, lo que incentiva la subvaluacin de ingresos para acogerse a un RTS y para ubicarse en una categora baja, y la creacin de empresas pequeas (atomizacin) para minimizar la probabilidad de ser fiscalizados. Esos dos comportamientos tienen mayor probabilidad de ocurrir cuando estos regmenes tienen un lmite de ventas elevado y cuando la carga tributaria de los mismos es significativamente ms baja que la carga tributaria de los contribuyentes del rgimen general. En el caso del Per, el lmite de ventas equivale a 36 veces el PBI per cpita, el ms alto de los 13 pases analizados y muy superior al promedio, el cual es de 16 veces el PBI per cpita. En cuanto a las cargas tributarias, el estudio realiza una evaluacin ms exhaustiva para tres pases: Argentina, Brasil y Per, y demuestra, en el caso de Per, que la carga tributaria del rgimen general es al menos el triple que la carga tributaria en el RTS. En los ltimos aos, habra evidencias de la atomizacin sealada. A partir del ao 2005, el nmero de contribuyentes que se acogen al RUS ha crecido a una tasa promedio anual de 19%, mientras que el nmero de contribuyentes que se acogen al rgimen general ha decrecido (grfico A3). Cabe sealar que, a partir del ao 2007, se eliminaron la mayor parte de restricciones para acogerse al RUS, entre ellas el nmero de trabajadores y el rea de los establecimientos, lo cual est incentivando una mayor atomizacin y prdida de base del IGV (cuadro A12).
cuadro 3 Evolucin de los gastos tributarios

Ao Millones de nuevos soles % del PBI
2006 2007 2008 2009 2010 2011
5.949 6.587 7.320 7.441 8.668 8.966
2,24 2,22 2,05 1,81 2,05 2,04
Fuente: Marco Macroeconmico Multianual.
El estudio de Villela et al. (2009) seala que una de las desventajas de los gastos tributarios es que crean distorsiones en las decisiones de los mercados, en la medida en que un gasto tributario favorece a un sector especfico de la economa, produciendo un desvo de recursos no deseado hacia el sector favorecido. Un claro ejemplo de exoneraciones que generan graves distorsiones es la exoneracin del IGV y del ISC del combustible vendido en Loreto, Ucayali y Madre de Dios, lo cual crea un serio problema de contrabando de combustible exonerado para ser vendido fuera de la regin beneficiada.
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n La complejidad del sistema tributario

El atributo de simplicidad es deseable para no imponer costos en exceso a los contribuyentes y a las administraciones tributarias. Con relacin a los costos que se impone a los contribuyentes, el estudio del World Bank (2010) seala que las obligaciones tributarias10 imponen altas cargas a los negocios en trminos de costos y tiempo, desincentivan potencialmente a la inversin y promueven la informalidad. En el ranking global de facilidad para el pago de impuestos, el Per ocupa el puesto 86 de un total de 183 pases. Sin embargo, en el indicador especfico que mide el nmero de horas al ao que los contribuyentes destinan a cumplir con las obligaciones tributarias, el Per ocupa el puesto 153 de 183 pases y el puesto 20 entre los 28 pases de Amrica Latina (grfico A2).
contaminantes. Estos planteamientos no se aplican actualmente en el Per. En resumen, podemos concluir que los principales problemas del sistema tributario en el Per son: a) El bajo nivel de la recaudacin, insuficiente para financiar servicios pblicos adecuados. b) La concentracin de la recaudacin en el gobierno central y la poca participacin de los gobiernos regionales y locales. c) La estructura de la recaudacin con mayor preponderancia de los impuestos indirectos y la baja recaudacin de los impuestos directos (renta y propiedad), lo que causa que el impacto de la tributacin en la equidad sea mnimo. d) Los altos niveles de evasin tributaria del impuesto a la renta y del impuesto general a las ventas. e) Las altas tasas impositivas. f) La reducida base tributaria, causada por deducciones generosas, exoneraciones que no contribuyen a la equidad y regmenes especiales que promueven la atomizacin de las empresas y la evasin. g) La complejidad del sistema tributario en su conjunto.
n Los impuestos y el medio ambiente

Finalmente, los impuestos deben contribuir con el objetivo de desincentivar el consumo de bienes que generan externalidades negativas. El estudio de Arias y Plazas (2002) sobre armonizacin de impuestos en la Comunidad Andina, plantea la utilizacin de impuestos especficos que graven con mayor monto a los licores con mayor grado alcohlico y a los combustibles ms
3. oPciones de Poltica
El monto de recaudacin que un pas necesita est directamente asociado con la cobertura y calidad del gasto pblico. Si bien no se ha realizado una estimacin del monto de recaudacin requerido para asegurar un gasto pblico eficaz, es decir, servicios pblicos de calidad, niveles adecuadamente focalizados de programas sociales y niveles ptimos de inversiones en infraestructura, solo para alcanzar la meta de gasto en educacin, de 6% del PBI, se requeriran 3 puntos porcentuales del PBI adicionales11, lo cual nos llevara a la necesidad de establecer una meta mnima de recaudacin sin IMH de 18% del PBI.
10/ Declarar y pagar impuestos, llevar libros de contabilidad con regulaciones tributarias especiales. 11/ En los aos 2008 y 2009, el gasto de educacin fue equivalente a 3,2% del PBI.
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Frente a la realidad de niveles de recaudacin insuficientes, se plantean las siguientes opciones de poltica: Opcin 1: Poltica tributaria pasiva, es decir, efectuar solo ajustes menores en el sistema tributario y esperar que el incremento en la recaudacin y en la presin tributaria ocurran como consecuencia del crecimiento econmico. Opcin 2: Poltica tributaria activa con nfasis en el incremento de la recaudacin de los impuestos indirectos y en la elevacin de algunas tasas impositivas, de ms fcil recaudacin. Opcin 3: Poltica tributaria activa con nfasis en el incremento de la recaudacin de los impuestos directos, en la reduccin de algunas tasas impositivas y en la ampliacin de las bases tributarias y en reformas institucionales que fortalezcan a las administraciones tributarias. Los costos y beneficios de cada una de estas opciones de poltica se presentan en el cuadro 4.
3.1 anlisis de costos y beneficios

La opcin 1 est descartada, debido a que para hacer sostenible el crecimiento y una mejor distribucin es imperativo el aumento significativo de la recaudacin tributaria en un plazo corto (2-3 aos), de manera que debemos elegir entre las opciones 2 y 3, que significan la aplicacin de un conjunto de reformas. Si bien en las opciones 2 y 3 se lograra un aumento de la recaudacin, se trata de evaluar la estructura impositiva resultante y su impacto sobre la informalidad, evasin y equidad. La informalidad es un fenmeno complejo que tiene varias causas, una de ellas las altas tasas y los altos costos que impone el rgimen tributario. Resulta claro que la opcin que premia la reduccin de la informalidad y la evasin, y que a la vez contribuye a que el impacto global de la poltica fiscal sobre la equidad mejore, es la opcin 3, y por lo tanto esta es la opcin elegida en el presente documento de poltica.
cuadro 4 Opciones de poltica: costos y beneficios

Costos Beneficios
Opcin 1. Efectuar ajustes menores en el sistema tributario y esperar que el incremento en la recaudacin y en la presin tributaria ocurran como consecuencia del crecimiento econmico.
La recaudacin se mantiene en bajos niveles y crece lentamente. No hay suficientes recursos para mejorar los servicios pblicos. La recaudacin es voltil y dependiente de los IMH. La informalidad y la evasin se mantienen. Se fomenta una mayor informalidad y evasin tributaria. Se fomenta la inequidad de la poltica fiscal. Percepcin de que las reglas son inestables.
Hay una percepcin de que las reglas de juego no se modifican.
Opcin 2: Poltica tributaria activa con nfasis en el incremento de la recaudacin de los impuestos indirectos y en la elevacin de algunas tasas impositivas, de ms fcil recaudacin. Opcin 3: Poltica tributaria activa con nfasis en el incremento de la recaudacin de los impuestos directos, en la reduccin de algunas tasas impositivas, en la ampliacin de las bases tributarias y en reformas institucionales que fortalezcan a las administraciones tributarias.
La recaudacin aumenta y se puede financiar mejoras en los servicios pblicos y en infraestructura. Los costos administrativos de implementacin de esta reforma son reducidos. La recaudacin aumenta y se puede financiar mejoras en los servicios pblicos y en infraestructura. Se fomenta la reduccin de la informalidad y la evasin. Se fomenta la equidad de la poltica fiscal.
Percepcin de que las reglas son inestables. Los costos administrativos de implementacin de esta reforma son mayores.
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4. Plan de accin
En esta seccin se desarrolla el plan de la accin de la reforma propuesta. En primer lugar, se plantea el objetivo general, es decir, lo que se pretende alcanzar con la reforma; en segundo lugar, se plantean los objetivos especficos (u objetivos intermedios), es decir, los resultados concretos que se pretende alcanzar para coadyuvar al logro del objetivo general. Finalmente, para cada objetivo especfico, se propone las acciones o medidas concretas, y se describen los mecanismos, as como los costos y beneficios, de cada medida. Objetivo general: Incrementar la recaudacin de impuestos permanentes (no voltiles) de manera gradual y sostenida en un monto equivalente a 2-3% del PBI, sin elevar las tasas y mediante la ampliacin de la base tributaria y con nfasis en los impuestos directos. Los recursos adicionales deben ser utilizados en programas de presupuestos por resultados en educacin, salud e infraestructura. Objetivos especficos (intermedios): 1) Reduccin de costos de cumplimiento de los contribuyentes mediante la simplificacin del sistema tributario. 2) Disminucin de las prdidas de eficiencia que generan los impuestos, mediante la reduccin gradual de algunas tasas impositivas. 3) Ampliacin de la base tributaria, mediante la reduccin de algunas deducciones, la racionalizacin de las exoneraciones tributarias y el rediseo de los regmenes especiales para pequeos contribuyentes. 4) Fomento de la equidad a travs de un mayor nfasis en la tributacin directa. 5) Revisin de la tributacin del sector minero, para compartir riesgos y beneficios en perodos de precios altos y bajos. 6) Desincentivo de la contaminacin y la nocividad utilizando correctamente los impuestos selectivos. 7) Fortalecimiento de las administraciones tributarias. A continuacin, se exponen las medidas tributarias para alcanzar cada uno de los siete objetivos especficos planteados.
4.1 objetivo: reduccin de costos de cumplimiento mediante la simplificacin del sistema tributario
Este objetivo se conseguir con la implementacin de las siguientes acciones o medidas: a) Racionalizacin de los sistemas de retenciones, percepciones y detracciones. b) Eliminacin de impuestos de baja recaudacin y que rompen el criterio de caja nica.
n Racionalizacin de los sistemas de retenciones, percepciones y detracciones

A estos sistemas se los denomina sistemas de pago adelantado del IGV. Fueron implementados por la Sunat desde el 2002, y tienen como objetivo mejorar el pago del IGV en sectores con alta evasin. De un lado, no se conoce con exactitud los beneficios cuantitativos de la implementacin de estos regmenes, y, de otro lado, se ha generado un aumento del costo de cumplimiento de contribuyentes y agentes econmicos que colaboran con la Sunat. Por otro lado, las devoluciones, que corresponden a situaciones en las que se paga un tributo mayor al que realmente corresponde, han ido en aumento de ao en ao12.
12/ En el ao 2009, las devoluciones por retenciones y percepciones superaron los 600 millones de soles.
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Los mecanismos que se recomienda para llevar a cabo esta medida son: Realizar una evaluacin de estos regmenes con el objetivo de establecer los beneficios cuantitativos sobre la reduccin de la evasin en cada uno de los sectores y productos aplicados. Con base en esta evaluacin, se debe proponer la exclusin de los sectores y productos en los que el beneficio es poco significativo, y la reduccin de la tasa de retencin, percepcin y detraccin en los casos en que las devoluciones prueben que las tasas aprobadas han sido elevadas. Asimismo, con base en la evaluacin, se debe plantear un cronograma de desmontaje de los sistemas de pago adelantado del IGV en el mediano plazo.
desamparada y el impuesto de promocin y desarrollo turstico. Proponer la eliminacin del impuesto y la sustitucin de la fuente de financiamiento en el presupuesto, de manera que se asegure que los programas o proyectos que se vena financiando no sufran recortes de recursos.
Los beneficios de esta medida son: Se reducen los costos de cumplimiento para los contribuyentes. Se reducen los costos de administracin tributaria
Los costos son: Existe el riesgo de que los recursos presupuestales no se asignen oportunamente.
Los beneficios de esta medida son: Se reducen los costos de cumplimiento para los contribuyentes. Se reducen los costos para la administracin tributaria, al reducirse el nmero de solicitudes de devolucin de impuestos.
4.2 objetivo: disminucin de las prdidas de eficiencia que generan los impuestos, mediante la reduccin gradual de algunas tasas impositivas
Este objetivo se conseguir con la implementacin de la siguiente medida: a) Reducir gradualmente las tasas del impuesto general a las ventas (IGV) y del impuesto de promocin municipal (IPM).
No se identifican costos.
n Eliminacin de impuestos de baja recaudacin

El propsito de esta medida es evitar que proliferen impuestos destinados, que rompen el principio de caja nica, el cual busca que la asignacin de los recursos recaudados se realice anualmente con la aprobacin del presupuesto. Los mecanismos que se recomienda para llevar a cabo esta medida son: Identificar los impuestos destinados y recabar informacin sobre los montos recaudados y su destino. En principio, estos son el impuesto extraordinario de solidaridad a favor de la niez
n Reduccin gradual de la tasa del IGV

La alta tasa del IGV promueve la informalidad y la evasin tributaria. A su vez, es probable que empresas informales tengan trabajadores informales, por lo que la alta tasa del IGV incentiva la informalidad laboral reduciendo recursos a la seguridad social. El mecanismo para implementar la medida es: Reducir gradualmente las tasas del IGV y del IPM, de acuerdo con el siguiente cronograma.
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cuadro 5 Cronograma de reduccin de tasas del IGV e IPM

Fecha IGV IPM13 Total
Los clculos del cuadro A13 muestran que la recaudacin se mantendra constante en niveles equivalentes a 6,8% del PBI.
Hasta julio 2011 A partir de agosto 2011 A partir de julio 2012 A partir de julio 2013 A partir de julio 2014 A partir de julio 2015 A partir de julio 2016
17,0 16,6 16,2 15,8 15,4 15,0 14,6
2,0 1,9 1,8 1,7 1,6 1,5 1,4
19,0 18,5 18,0 17,5 17,0 16,5 16,0
4.3 objetivo: ampliacin de la base tributaria mediante la reduccin de algunas deducciones, la racionalizacin de las exoneraciones tributarias y el rediseo de los regmenes especiales de los pequeos contribuyentes
Este objetivo se conseguir con la implementacin de las siguientes acciones o medidas: a) La reestructuracin del impuesto a la renta personal. b) La sustitucin de las exoneraciones de la Amazona por transferencias a los gobiernos regionales, destinadas a inversin en infraestructura. c) El rediseo del rgimen nico simplificado (RUS).
Beneficios: Se fomentar la formalidad de las empresas y la disminucin de la evasin tributaria. Se fomentar la disminucin de la competencia desleal que enfrenta el sector formal de la economa. Se abaratarn algunos precios en los mercados de mayor competencia. La reduccin de su tasa beneficiar mayoritariamente a las familias de bajos ingresos, dado que el IGV es un impuesto regresivo.
n Reestructuracin de deducciones del impuesto a la renta personal

De acuerdo con el estudio de Centrngolo y GmezSabaini (2007), en el caso del impuesto a la renta de las personas, Colombia, Argentina y Per son los pases que otorgan mayores deducciones con respecto al ingreso per cpita (3,5 veces, 2,7 veces y 2,6 veces, respectivamente). Les siguen Brasil (2 veces), El Salvador y Bolivia (1,5 veces), Chile (1,4 veces), y Mxico y Costa Rica (donde las deducciones solo alcanzan 80% del ingreso per cpita) (cuadro A14). Asimismo, cuando se realiza una comparacin del impuesto pagado para distintos niveles de ingreso, se obtiene que, en el caso del impuesto a la renta de Per,
Costos: Disminucin de la recaudacin del gobierno central y de los recursos del Foncomun. No obstante, para evitar una cada significativa de la recaudacin, se propone que la reduccin sea gradual. La disminucin de la recaudacin ser compensada parcialmente por la disminucin de la evasin tributaria. Adems, en un escenario macroeconmico favorable, el incremento de la demanda interna, y en particular de las importaciones, posibilitara que la recaudacin del IGV como porcentaje del PBI se mantenga estable.
13/ La reduccin de los recursos del Foncomun solo afectara a los municipios urbanos, los cuales compensaran esta reduccin con los mayores recursos que obtendran por el incremento del impuesto predial.
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la tasa efectiva es una de las menores de los pases de la muestra. Por ejemplo, si se considera un salario igual a 10 ingresos per cpita, en Mxico, Argentina y Costa Rica pagarn alrededor de 22%; en Brasil, Colombia, El Salvador y Chile, alrededor de 16%; y en Per y Bolivia, poco ms de 11% (cuadro A15). Dada esa situacin, es necesario evaluar una reestructuracin del impuesto a la renta personal que grava las rentas del trabajo, con el objetivo de ampliar la base y mejorar la progresividad14. En esta lnea, habra que considerar las siguientes modificaciones: Eliminar la deduccin de 20% del ingreso para trabajadores independientes. Reducir la deduccin de 7 UIT para trabajadores dependientes e independientes. Introducir deducciones razonables para gastos educativos y gastos de salud. Reducir la tasa mnima de 15% a 10%. Reducir los niveles de ingreso a partir de los cuales se aplican las tasas de 21% y 30%.
tentes en la Amazona, por inversiones en proyectos en los departamentos involucrados. Se trata de eliminar las exoneraciones tributarias que no han rendido los beneficios esperados, y que los recursos recaudados se utilicen en proyectos de inversin de competencia regional, para mejoras de infraestructura en dichos departamentos. El estudio de INDE Consultores (2003) demuestra que la existencia de las exoneraciones y beneficios tributarios no favoreci a los consumidores a travs de reducciones de precios, sino a unos pocos comerciantes que hicieron uso y abuso de ellas. Adems, el PBI de los departamentos de la Amazona no aument de manera significativa, los ndices de pobreza aumentaron y los ndices de desarrollo humano se redujeron. Beneficios: El fisco obtendr mayores ingresos, los cuales podrn ser destinados a inversin en infraestructura en los departamentos de la Amazona. El gasto tributario potencial alcanza los 1.784 millones de nuevos soles, lo que representa 0,39% del PBI, mientras la recaudacin esperada en el corto plazo alcanza los 856 millones de nuevos soles, esto es, 0,18% del PBI (cuadro 6). La disminucin del dficit de infraestructura en los departamentos de la Amazona contribuir a elevar el crecimiento del PBI de la regin. Se eliminarn los incentivos a la evasin que genera la existencia de exoneraciones tributarias. Por ejemplo, existe evidencia de compras de combustibles a precios bajos en zonas beneficiadas con las exoneraciones15 y venta a precios ms elevados fuera de la zona beneficiada. Asimismo, existen evidencias de facturas falsas para gozar del derecho al reintegro tributario. La reduccin de la evasin generar recursos adicionales a los sealados en el prrafo precedente. La eliminacin de exoneraciones permitir reducir los costos de control y de administracin de la Sunat, los cuales podrn ser reorientados a tareas ms productivas.
Beneficios: Se ampliar la base del impuesto a la renta de las personas. Se obtendr un impuesto a la renta ms progresivo.
Costos: Se elevar la carga tributaria para los trabajadores de mayores ingresos.
n Sustitucin de exoneraciones por inversiones en infraestructura

La propuesta consiste en sustituir las exoneraciones tributarias y beneficios tributarios, del IGV y del ISC, exis-
14/ Se trata de que los ingresos por debajo de la lnea de pobreza no tributen, pero que se empiece a tributar gradualmente por encima de dicha lnea. 15/ La venta de combustibles en estas zonas es mayor que el consumo.
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cuadro 6 Recaudacin por eliminacin de exoneraciones y beneficios tributarios del IGV e ISC en la Amazona
Potencial 2011 Miles de S/. % PBI Corto plazo 2011 Miles de S/. % PBI
Reintegro tributario Crdito fiscal especial IGV venta de combustibles ISC venta de combustibles IGV ventas en la Amazona IGV Import. destinadas a la Amazona Total
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas (2010). Elaboracin: INDE Consultores.
96.049 16.837 59.581 195.075 1.315.125 101.816 1.784.483
0,02 0,01 0,04 0,30 0,02 0,39
96.049 16.837 59.581 195.075 386.776 101.816 856.134
0,02 0,01 0,04 0,09 0,02 0,18
Costos: La eliminacin de exoneraciones del IGV e ISC podra provocar un ligero incremento de precios en la zona de la Amazona. El estudio de INDE Consultores (2003) estim que el efecto en los precios sera entre 3% y 4%.
Beneficios: Ampliar la base del IGV al establecer la obligacin de solicitar facturas a ms de 500.000 contribuyentes y al ejercer medidas de control automticas, como son los parmetros verificables que se sugiere, y de gestin, como son el control a travs de convenios con las municipalidades, que eviten la subvaluacin de ventas. Como resultado, la recaudacin del IGV y del IPM mejorar. Reducir la atomizacin de empresas.
n Rediseo del Rgimen nico Simplificado

La propuesta consiste en: Disminuir el lmite mximo de ingresos anuales desde 360.000 hasta 216.000 soles, lo cual equivale a 16 veces el PBI per cpita (el promedio de los pases de Amrica Latina). Esto permitir acogerse al RUS a aquellos contribuyentes que tengan ventas por hasta 18.000 soles mensuales). Establecer la obligacin de los contribuyentes del RUS de solicitar facturas por las compras que realicen. Establecer los requisitos de un mximo de 5 trabajadores y 100 m2 de rea de establecimiento, en adicin al nivel de ventas, para acogerse al RUS. Implementar un programa de fiscalizacin de los contribuyentes del RUS en colaboracin con todas las municipalidades del pas16.
Costos: Se incrementan los costos de cumplimiento de los contribuyentes del RUS al establecerse la obligacin de solicitar facturas. Este costo no es significativo.
4.4 objetivo: Fomento a la equidad a travs de un mayor nfasis en la tributacin directa

Este objetivo se conseguir con la implementacin de las siguientes acciones o medidas: a) Armonizacin de las tasas del impuesto a la renta para evitar el arbitraje o disfrazamiento de rentas.
16/ Este plan podra incorporarse al Programa de Modernizacin Municipal 2010-2013 aprobado por el D.S. 002-2010-EF.
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b) Perfeccionar y simplificar el impuesto a las ganancias de capital de valores mobiliarios. c) Racionalizar las exoneraciones del IGV orientndolas a que sean pocas y pro pobre. d) Reformar el impuesto predial para ampliar su base. e) Ampliar la base del impuesto vehicular.
Evitar el incremento de la carga tributaria global mediante una reduccin del impuesto a la renta que grava las utilidades no distribuidas.
El cambio que se propone es gradual, mediante la aplicacin de un cronograma que se resume en el cuadro 7. Beneficios: Se mejora la recaudacin del impuesto. Se logra un impuesto a la renta neutral, reduciendo el arbitraje o disfrazamiento de rentas. Se mejora la equidad del impuesto al aumentar la carga tributaria de las rentas del capital. Se incentiva la reinversin de utilidades al reducirse la tasa del IRPJ para utilidades no distribuidas. Al mismo tiempo, la tasa combinada del IRPJ no aumenta, incluso se reduce ligeramente.
n Armonizacin de las tasas del impuesto a la renta de las empresas con las tasas del impuesto que grava las rentas del capital
El objetivo es tener un impuesto a la renta neutral, equitativo y simple. Para ello, el mecanismo propuesto es el siguiente: Universalizar la tributacin de las rentas del capital, gravando dichas rentas con una tasa flat. Alinear la tasa flat que grava a las rentas del capital con la tasa que grava los dividendos y con la tasa mnima que grava las rentas del trabajo, para evitar el arbitraje tributario (o disfrazamiento de rentas).
Costos: Se aumenta la carga tributaria de las rentas del capital.
cuadro 7 Cronograma de reajuste de tasas del impuesto a la renta17

IRP rentas del trabajo (tasa mnima) IRP rentas del capital (alquileres y ganancia de capital) IRP rentas del capital (intereses y rendimientos en general) IRPJ utilidades distribuidas (dividendos)
IRPJ utilidades no distribuidas
IRPJ tasa combinada
2011 2012 2013 en adelante
15% 10% 10%
5% 7,5% 10%
0% 5% 10%
30% 27,5% 25%
4,1 7,5% 10%
32,9% 32,9% 32,5%
17/ Un aspecto que debe ser tomado en consideracin es el de las empresas que han suscrito convenios de estabilidad jurdica al amparo de los Decretos Legislativos 662 y 757, o al amparo de leyes sectoriales de minera e hidrocarburos. En principio, a estas empresas no les alcanzaran estas modificaciones. Frente a ello, el Estado peruano puede plantear una renegociacin de los convenios.
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n Perfeccionamiento del impuesto a la renta que grava las ganancias de capital de los valores mobiliarios
El actual rgimen que grava las ganancias de capital de los valores mobiliarios no es neutral, debido a que las ganancias y prdidas no tienen el mismo tratamiento. Asimismo, las ganancias de capital de los inversionistas domiciliados y no domiciliados estn gravadas con tasas de 5% y 30%, respectivamente. Por ltimo, las ganancias de capital de las personas y las empresas estn gravadas con tasas de 5% y 30%, respectivamente. Se trata de corregir estas distorsiones utilizando los siguientes mecanismos: Uniformar el tratamiento de las ganancias y prdidas, calculando la renta bruta descontando estas ltimas de las primeras. Eliminar la deduccin de las 5 UIT. Aplicar una tasa nica de 10% a partir del 2013 en adelante, sin ningn tipo de exoneraciones.
casos de Bolivia, Colombia y Ecuador, el IVA resulta progresivo. Por tanto, puede concluirse que, en Bolivia y Ecuador, las exoneraciones, globalmente consideradas, estn bien diseadas; es decir, recaen sobre bienes y servicios con mayor participacin en la canasta de los hogares ms pobres. En el caso de Colombia, se concluye que, globalmente consideradas, las exoneraciones y las tasas diferenciales tambin estn bien diseadas; es decir, determinan una tasa efectiva menor sobre la canasta de consumo de los hogares ms pobres. De acuerdo con el estudio reseado, resulta llamativo en este aspecto el caso de Per, donde el IVA resulta regresivo. En Per, el IVA tiene una tasa nica de 19% la ms alta de la subregin y, por tanto, puede concluirse que las exoneraciones, globalmente consideradas, recaen sobre la canasta de los hogares relativamente ms ricos. En consecuencia, se propone aplicar el siguiente mecanismo: Realizar un anlisis detallado de las exoneraciones del IGV para determinar las causas por las que son otorgadas (externalidades positivas, altos costos de administracin y/o cumplimiento, que implicara gravar los bienes y/o servicios en cuestin). Con base en este estudio, se debe proponer que se mantendrn las exoneraciones pro pobre y aquellas que se otorgan por razones de altos costos de administracin.
Beneficios: El impuesto ganar en simplicidad. Se lograr un impuesto a la renta neutral, evitando el arbitraje o disfrazamiento de rentas.
Costos: Aumentar la carga tributaria para los pequeos inversionistas
Beneficios: Se incrementa la recaudacin al disminuirse las exoneraciones. Se mejora la equidad al mejorar la regresividad del IGV.
Revisin de las exoneraciones del IGV
De acuerdo con el estudio de Barreix et al. (2006), exoneraciones bien diseadas son aquellas que recaen sobre bienes y servicios que tienen mayor participacin en la canasta de consumo de los hogares ms pobres. Al considerar la carga del IVA como porcentaje del consumo del hogar, lo que se analiza es si las exoneraciones estn o no bien diseadas. En los
Costos: Se incrementa la carga tributaria de los hogares de mayores ingresos.
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n Reforma del impuesto predial

En la actual coyuntura hay un boom inmobiliario que se caracteriza por el aumento de las inversiones y el aumento de los precios. No obstante, el aumento del valor de la propiedad no se est traduciendo en aumento de los ingresos propios de las municipalidades, debido a que el valor de los predios se determina de acuerdo a valores que anualmente publica el Ministerio de Vivienda y Construccin, que no reflejan el valor de mercado. El objetivo de esta medida es restablecer el crculo virtuoso: mejoras en infraestructura de la ciudad incremento del valor de la propiedad incremento de la recaudacin del impuesto predial mayor autonoma financiera de las municipalidades. De acuerdo con Mann (2004), estimados ubican el ratio entre el valor de mercado y los valores unitarios de construccin en 3:1 y para el valor del terreno, en 7:1. Es muy probable que estos ratios se hayan incrementado debido al boom inmobiliario. Si bien no existen estudios detallados sobre la subvaluacin del valor de mercado, se presume que la misma es mayor en las propiedades de mayor valor y en las propiedades cuyo uso es distinto a casa-habitacin. Por ello, una reforma incrementara relativamente ms el impuesto que se paga sobre estos predios. De acuerdo con Mann, no existe duda de que esto podra constituir la fuente ms importante de recursos para fortalecer los ingresos municipales. Otras dos fuentes importantes deben provenir de la formalizacin de los predios y de la disminucin de la morosidad en el pago, la misma que es reforzada con las continuas amnistas que se otorgan. Se plantea el siguiente mecanismo: Aplicar gradualmente el impuesto predial sobre el valor de mercado de los predios18. La gradualidad puede empezar con los predios cuyo uso sea distinto a casa-habitacin.
Beneficios: Se incrementar la recaudacin del impuesto predial que recaudan las municipalidades, beneficiando la autonoma financiera de las mismas. Se mejorar la equidad del sistema tributario. Se contribuir al uso eficiente del territorio.
Costos: Se aumentar la carga tributaria de las empresas y de las familias de mayores ingresos.
n Ampliacin de la base tributaria del impuesto vehicular

Como se sabe, el impuesto vehicular solo grava a los vehculos con una antigedad no mayor a tres aos19. El Per es uno de los pocos pases en los que se grava a los vehculos nuevos y no a los antiguos. Por otro lado, el impuesto pagado se aplica sobre el mayor valor entre el valor de adquisicin, sin admitir depreciacin, y el valor comercial que cada ao publica el MEF. Como la inflacin es baja, el mayor valor resulta siempre el valor de adquisicin. En consecuencia, el contribuyente paga el impuesto sobre el valor del vehculo nuevo durante tres aos. Se propone el siguiente mecanismo: Aumentar la base de este impuesto aumentando la antigedad de los vehculos que pagarn impuestos a razn de un ao cada ao. As, en el 2012 estarn gravados los vehculos de hasta cuatro aos de antigedad; en el 2013, los vehculos de hasta cinco aos de antigedad, y as sucesivamente. Pagar el impuesto sobre el valor de mercado, con base en las tablas que publica el MEF. El efecto de esta medida ser que en los aos dos y tres
18/ Actualmente, el impuesto de alcabala se paga sobre el valor de mercado. 19/ Este plazo se cuenta a partir de la inscripcin en el Registro Vehicular, por lo que, en el caso de vehculos importados, el plazo se cuenta desde su importacin.
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se pagar menos impuestos, pero se continuar pagando a partir del ao cuatro. Beneficios: Se incrementar la recaudacin del impuesto vehicular y, con ello, los ingresos propios de las municipalidades provinciales.
La aplicacin de este rgimen tributario tiene las siguientes implicancias: No todas las empresas mineras tributan de acuerdo con este rgimen tributario. Las empresas mineras que suscribieron CEJ antes del 2003 no pagan regalas ni impuesto a los dividendos. En perodos de precios altos, como el actual, la participacin del Estado, en lugar de aumentar, se mantiene o incluso se reduce por efecto de las regalas aplicadas sobre los ingresos y no sobre las utilidades21. En perodos de precios bajos, las prdidas que se generan no son arrastrables en un 100% de manera indefinida. En el caso de la regala, al aplicarse sobre las ventas o ingresos, la carga tributaria medida como porcentaje de la utilidad disminuye en pocas de boom y aumenta en pocas de crisis. Por otro lado, no estn adecuadamente reguladas las compensaciones pecuniarias por externalidades negativas. El sistema para compartir beneficios con las comunidades a travs del canon minero no funciona adecuadamente.
Se pagar menos en los primeros aos.
Costos: Se pagar ms a partir del cuarto ao de antigedad.
4.5 objetivo: revisin de la tributacin del sector minero para compartir beneficios y riesgos en perodos de precios altos y bajos
Este objetivo se conseguir con la implementacin de la siguiente accin: a) Evaluar el tratamiento de la tributacin del sector minero con miras a aplicar un rgimen estable que permita la atraccin de la inversin y una adecuada distribucin de beneficios en coyunturas de precios altos y bajos.
n La tributacin sobre el sector minero

Actualmente, la minera est gravada con un impuesto a la renta de 30%, un impuesto a la distribucin de dividendos de 4,1% y una regala minera en funcin de las ventas, cuyas tasas son de 1% a 3%20. Asimismo, las empresas pueden suscribir convenios de estabilidad jurdica (CEJ) que estabilizan el rgimen tributario vigente al momento de suscribirlos.
Por lo tanto, es recomendable introducir modificaciones en la tributacin minera, que permitan al Estado y a las empresas compartir beneficios y riesgos, aumentando la participacin del Estado en perodos de buenos precios y disminuyndola en perodos de bajos precios. Para ello, se debe considerar los siguientes mecanismos: Mantener la tasa actual del impuesto a la renta en 30%.
20/ Este rgimen se aplica a las empresas mineras que firmaron convenios de estabilidad jurdica (CEJ) a partir del ao 2003. Las que firmaron antes de dicho ao no pagan regalas ni impuestos a la distribucin de dividendos. 21/ Este tema es tratado en detalle en el documento La Poltica impositiva aplicable a los minerales y al petrleo: teora, experiencias y propuesta de poltica para el Per, del Proyecto Elecciones Per 2011.
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LUIS ALBERTO ARIAS
Modificar las regalas, aplicndolas en funcin a la rentabilidad y no a las ventas o ingresos. La tasa de la regala debe ser mayor si la rentabilidad o margen operativo aumenta (pocas de altos precios), y menor si la rentabilidad o margen operativo disminuye (pocas de bajos precios). Establecer que las prdidas son arrastrables en un 100% y de manera indefinida. Establecer compensaciones pecuniarias a las externalidades negativas que, en su caso, genere la actividad minera. Realizar un estudio que permita crear un sistema eficiente para que las comunidades compartan los beneficios de la inversin minera (este sistema puede complementar o sustituir al canon).
4.6 objetivo: desincentivo a la contaminacin y la nocividad

Este objetivo se conseguir con la implementacin de las siguientes acciones: a) Reestructurar tasas del ISC que grava los combustibles, gravando ms a los combustibles ms contaminantes. b) Reestructurar las tasas del ISC que grava las cervezas y licores, gravando ms a los de mayor grado alcohlico.
n Reestructuracin de tasas del ISC a los combustibles

Actualmente, las gasolinas de mayor octanaje ms limpias pagan un impuesto mayor (en soles por galn) que las gasolinas de mayor octanaje. Asimismo, el disel, que emite enormes cantidades de azufre, paga un impuesto menor que las gasolinas de mayor octanaje (cuadro A16). De acuerdo con Castro (2008), las gasolinas y el disel tienen costos de produccin similares pero, como consecuencia de la aplicacin diferenciada del ISC, el disel al consumidor llega con precios ms reducidos que las gasolinas. Se propone el siguiente mecanismo: Establecer que la carga tributaria sea mayor para los combustibles ms contaminantes (gasolinas de bajo octanaje y disel). Esto se podra lograr implementando la propuesta establecida en el D.S. 211-2007-EF, que, en aplicacin de la Ley 28694, establece que el ISC a los combustibles se determinar introduciendo el criterio de proporcionalidad al grado de nocividad por los contaminantes que estos contengan para la poblacin. El mencionado Decreto Supremo establece un cronograma de aplicacin progresiva hasta el 201622 (cuadro A18).
Un problema que debe ser abordado es el tratamiento a los proyectos antiguos que cuentan con contratos de estabilidad jurdica. Una opcin adecuada es la aplicada en Chile, en donde las empresas que cuentan con este tipo de convenios pueden pagar voluntariamente el nuevo impuesto o una parte de l, a cambio de extender la duracin de su contrato de estabilidad. Beneficios: Aumenta la tributacin del sector minero en pocas de boom, como la actual, y disminuye en pocas de crisis. El Estado y el inversionista comparten los beneficios y los riesgos. Se penaliza pecuniariamente las externalidades negativas, lo que mejora la eficiencia econmica.
Costos: Se modifican las reglas de juego, al aumentarse la carga tributaria al sector minero, lo cual puede desincentivar la inversin en el mediano plazo. Este costo puede ser disminuido o eliminado si el aumento de la carga es razonable.
22/ En Castro (2008), se plantean algunas objeciones al cronograma aprobado por el MEF, referidas a que se debe aprobar las tasas en funcin del ndice de Nocividad de los Combustibles (INC), que debe elaborar el Ministerio del Ambiente (que absorbi al Conam).
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Beneficios: Se avanza hacia el principio de quien ms contamina, ms paga. Se promueve la utilizacin de combustibles menos contaminantes, beneficiando la salud, la nutricin y las capacidades de las personas.
a) Consolidar la autonoma real de la Sunat (modelo fundacional). b) Fortalecer las administraciones tributarias locales mediante la implementacin de Servicios de Administracin Tributaria (SAT) o Gerencias de Administracin Tributaria (GAT) en las principales ciudades del pas23.
Costos: Prdida de recaudacin.
n Consolidacin de la autonoma real de la Sunat

En los ltimos aos, si bien la recaudacin ha aumentado y se ha preservado la calidad de los recursos humanos de la institucin, la Sunat ha visto menoscabada su autonoma real y ha habido varios casos de injerencia poltica. Estas seales no se han limitado solo a la injerencia del Servicio de Inteligencia Nacional en los ltimos aos de la dcada pasada24, sino a casos importantes en la presente dcada25. Para consolidar la autonoma real de la Sunat, se propone: Otorgar a la Sunat un grado de autonoma similar a la que tienen otras entidades del Estado, como el Banco Central, la SBS, la Defensora del Pueblo o los organismos reguladores, el cual se encuentra consagrado en la Constitucin. Dotar a la Sunat de un directorio26. Designar al superintendente por un perodo de 5-7 aos, que en todo caso no coincida con el perodo
n Reestructuracin de tasas del ISC a las cervezas, vinos y otros licores

Actualmente, a todos los licores, incluyendo al vino, se les aplica una tasa ad valrem de 20%. Asimismo, a la cerveza se le aplica una tasa de 27,80% sobre el precio de venta al pblico. Se propone: Fijar las tasas en funcin al grado alcohlico. De esta manera, los licores deberan estar gravados con tasas ms altas que el vino y la cerveza.
4.7 objetivo: Fortalecimiento de las administraciones tributarias

Este objetivo se conseguir con la implementacin de las siguientes acciones:
23/ Aproximadamente 100 ciudades. 24/ Los casos del RUC sensible y la fiscalizacin de Vladimiro Montesinos son prueba de esta injerencia poltica. 25/ Por ejemplo, se encuentran los casos en los que el Ministerio de Economa y Finanzas, a travs del Defensor del Contribuyente, no emiti informes favorables para que la Sunat prosiga con la defensa de los intereses del fisco ante el Poder Judicial para cobrar deudas de grandes contribuyentes. Asimismo, el caso de la intervencin de la administracin de un medio de comunicacin importante en el que se pretendi controlar la gestin del mismo para cobrar la deuda tributaria de este. Finalmente, son varios los casos en los que el Poder Judicial y el Congreso interfieren en la cobranza de deudas tributarias, como el caso de los clubes de ftbol. 26/ La decisin de tener un directorio fue evaluada en 1991 por el equipo tcnico conducido por Manuel Estela, con asistencia tcnica del FMI. El equipo tcnico, en su mayora proveniente del Banco Central, opinaba que la mejor opcin era el directorio. El FMI opinaba que, al menos en la primera etapa, un directorio poda dilatar la toma de algunas decisiones importantes. De acuerdo con el estudio de Mann (2004), la falta de un directorio y del apoyo que el superintendente podra recibir del mismo, podra ser una debilidad.
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LUIS ALBERTO ARIAS
poltico. Dicha designacin debe ser ratificada por el Congreso de la Repblica.
tido el aumento significativo de la recaudacin en las municipalidades. Es necesario evaluar, mejorar y replicar la experiencia exitosa de los SAT. Para ello, se propone: Desarrollar un plan que promueva e incentive la creacin de SAT en las principales ciudades capitales de provincia del pas28. Promover la integracin de los catastros con los SAT y con las GAT (Gerencias de Administracin Tributaria de las municipalidades). Continuar y fortalecer el Programa de Modernizacin Municipal 2010-2013, regulado por el Decreto Supremo 002-2010-EF, cuyo objetivo es incrementar la recaudacin de los impuestos municipales a travs de la mejora de la gestin financiera29.
n Fortalecimiento de las administraciones tributarias locales

A inicios de 1997, se puso en funcionamiento el primer Servicio de Administracin Tributaria (SAT), en la Municipalidad Metropolitana de Lima. El modelo institucional del SAT de Lima es similar al de la Sunat fundacional27. De acuerdo con el estudio de Mann (2004), el SAT de Lima y, con posterioridad, los ocho SAT existentes en Trujillo, Piura, Huancayo, Cajamarca, Chiclayo, Ica, Tarapoto y Huamanga, constituyen los nicos casos conocidos de administraciones tributarias locales con un cierto grado de autonoma. La creacin de los SAT junto con reformas en el impuesto de alcabala y el incremento de la recaudacin del impuesto vehicular, han permi-
5. imPlementacin de la Poltica: estrategias y alianzas

Para la implementacin del plan de accin propuesto en la seccin anterior, se debe tener en cuenta lo siguiente: a. La reforma que se propone es integral. Hay que tener especial cuidado en no tomar solo aspectos parciales de la misma, por ejemplo, bajar tasas sin ampliar las bases gravables, simultneamente. b. Si bien en el documento se ha efectuado algunas estimaciones, las mismas debern revisarse exhaustivamente al momento de tomar decisiones, para adecuarlas a la coyuntura especfica. La implementacin de la poltica propuesta requiere la creacin de consensos. Para ello, debe establecerse un Pacto Fiscal, es decir, un acuerdo entre gobierno, partidos
27/ Este modelo se basa en la autonoma administrativa y financiera, la organizacin por procesos, y una poltica de recursos humanos caracterizada por la meritocracia. 28/ Una forma de incentivar la asignacin de SAT sera que el impuesto de alcabala se recaude a nivel provincial. La actual Ley de Tributacin Municipal establece que el impuesto de alcabala es recaudado por las municipalidades distritales salvo en el caso de municipalidades que tengan constituidos Fondos de Inversin Municipal (ejemplo: Invermet en Lima). Esto no disminuira recursos a las municipalidades distritales, puesto que el 50% de la recaudacin les corresponde. Por el contrario, al aprovecharse las economas de escala de la recaudacin en el nivel provincial, aumentaran las rentas de las municipalidades distritales, como en efecto ocurri en Lima al transferirse la administracin del impuesto de las municipalidades distritales a las municipalidades provinciales. 29/ Para el ao 2010, se ha presupuestado 600 millones de soles para transferencias a las municipalidades que cumplan las metas del programa.
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polticos, gremios empresariales, trabajadores y sociedad civil en general, para acordar cmo obtener, distribuir, utilizar y controlar la utilizacin de los recursos pblicos. El Pacto Fiscal debe contemplar los siguientes componentes: a. Definicin de las prioridades. Es decir, en qu se utilizarn los recursos adicionales que se obtendr. El presente documento propone preliminarmente que los recursos adicionales se utilicen en educacin, salud e infraestructura. Asimismo, se debe tener en consideracin recursos para ciencia y tecnologa y proteccin del medio ambiente. b. Competencias. Es decir, cules sern los niveles de gobierno que se harn responsables de ejecutar el gasto con los recursos adicionales que se obtenga. Aunque no ha sido abordado en el presente documento, el Pacto Fiscal debera contemplar la revisin de la Ley de Descentralizacin Fiscal30. c. Costo de las prioridades y medicin de resultados. Este documento propone preliminarmente que se utilicen las tcnicas del presupuesto por resultados. Esto requiere la elaboracin de marcos lgicos de los programas priorizados, costeo de actividades, establecimiento de indicadores de resultados, y seguimiento y monitoreo de los resultados o logros.
d. Quin va a pagar ese costo? Es decir, cmo se va a obtener los recursos adicionales. En este documento se ha propuesto que el objetivo es incrementar la recaudacin directa, principalmente la del impuesto a la renta y de los impuestos a la propiedad. e. Fortalecimiento e independencia de las administraciones tributarias. En el presente documento, se ha planteado las reformas necesarias para ello. Una reforma imprescindible es aquella que garantiza la independencia de la Sunat de todo tipo de injerencia poltica, para lo cual se ha propuesto en el presente documento su autonoma constitucional. f. Evaluacin de la gestin pblica, tanto de la gestin tributaria como de la gestin del gasto pblico31. Esto incluye la transparencia y el acceso a la informacin por parte de la sociedad civil.
El prximo proceso electoral es una excelente oportunidad para proponer a todos los partidos polticos el establecimiento de este Pacto Fiscal, aprobando una minuta que establezca los objetivos del mismo, los actores, los componentes y los productos (las medidas y los proyectos de ley que se someter al Congreso para su aprobacin). Asimismo, dicha minuta debe establecer el procedimiento para el funcionamiento del Pacto Fiscal.
6. Hoja de ruta
cien das32
Instalar el Pacto Fiscal. Elaborar el Proyecto de Ley Marco del Sistema Tributario. Elaborar el estudio de evaluacin de los sistemas de pago adelantado del IGV. Elaborar el estudio de revisin de exoneraciones del IGV.
30/ Al respecto, consltese Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR 2010), donde se plantea una propuesta de coparticipacin tributaria para los gobiernos regionales, en sustitucin del actual mecanismo de transferencias. 31/ Este tema es tratado en detalle en el documento Medidas para mejorar la gestin operativa de las entidades pblicas: cmo pasar de un marco normativo rgido de cumplimiento flexible, a un marco flexible de cumplimiento obligatorio?, del Proyecto Elecciones Per 2011. 32/ Dado que la reforma debe materializarse en la promulgacin de leyes, las mismas deben aprobarse antes de la aprobacin de la Ley Anual de Presupuesto, o, en todo caso, antes del trmino de la primera legislatura.
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Elaborar el Proyecto de Ley que modifica la Ley del IGV. Elaborar el Proyecto de Ley que modifica la Ley del Impuesto a la Renta Modificaciones al Impuesto a la Renta que Grava las Rentas del Trabajo. Elaborar el Proyecto de Ley que sustituye las exoneraciones de la Amazona por inversiones en infraestructura. Elaborar el Proyecto de Ley que modifica el Rgimen nico Simplificado. Elaborar el Proyecto de Ley que modifica la Ley del Impuesto a la Renta Modificaciones al Impuesto a la Renta de las Empresas y a la Renta que Grava las Rentas del Capital. Elaborar el Proyecto de Ley que perfecciona el impuesto a las ganancias de capital.
Elaborar el Proyecto de Ley que modifica la Ley de Tributacin Municipal Impuesto Predial, Impuesto Vehicular e Impuesto de Alcabala. Elaborar el Proyecto de Ley que modifica la Ley de Descentralizacin Fiscal. Elaborar el Proyecto de Ley que modifica la Ley de Regalas Mineras. Elaborar el Proyecto de Ley que modifica el ISC. Aprobar en primera legislatura la modificacin constitucional que otorga autonoma a la Sunat. Elaborar el Proyecto de Ley que modifica la Ley de Creacin de la Sunat y que modifica la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo. Aprobar todos los proyectos de ley en el Congreso (antes del 31 de diciembre de 2011).
un ao
Implementar los cambios en la administracin de impuestos que requieren los proyectos de ley aprobados. Aprobar los indicadores de resultados de seguimiento de los programas de gasto pblico financiados con los mayores recursos de la reforma. Elaborar y aprobar el plan de fortalecimiento de las administraciones tributarias locales. Aprobar en segunda legislatura la modificacin constitucional que otorga autonoma a la Sunat. Designar el primer directorio de la Sunat. Poner en marcha el programa de fiscalizacin de los contribuyentes del RUS en colaboracin con las municipalidades del pas.
cinco aos
Supervisar y monitorear los resultados de la implementacin de la reforma. Implementar, supervisar y monitorear en las municipalidades del pas un programa de formalizacin tributaria de los predios. Realizar y publicar estudios anuales de evasin del impuesto a la renta y del impuesto general a las ventas.
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recomendaciones de Poltica
El objetivo general de la opcin de poltica elegida es incrementar la recaudacin de impuestos permanentes (no voltiles) de manera gradual y sostenida, en un monto equivalente a 2-3% del PBI, mediante la ampliacin de la base tributaria y con nfasis en los impuestos directos. Los recursos adicionales deben ser utilizados en programas de presupuestos por resultados en educacin, salud e infraestructura. evitar el arbitraje tributario o disfrazamiento de rentas. b. Perfeccionamiento del impuesto a las ganancias de capital de valores mobiliarios. c. Racionalizacin de las exoneraciones del IGV, orientndolas a que sean pro pobre. d. Ampliacin de la base del impuesto predial y del impuesto vehicular.
n Objetivo 1 n Objetivo 5
a. Racionalizacin de los sistemas de retenciones, percepciones y detracciones. b. Eliminacin de impuestos de baja recaudacin. a. Evaluacin de la tributacin del sector minero con el objetivo de aplicar un rgimen estable que permita la atraccin de la inversin y una distribucin justa de beneficios en coyunturas de precios altos y bajos.
n Objetivo 2
a. Reduccin gradual de la tasa del IGV y del IPM, de 19% a 16%.
n Objetivo 6
a. Reestructuracin de las tasas del ISC que grava los combustibles y licores, para desincentivar la contaminacin y la nocividad.
n Objetivo 3
a. Reestructuracin del impuesto a la renta personal: disminuyendo deducciones ciegas e introduciendo deducciones razonables por gastos de educacin, salud y cargas de familia; asimismo, reduciendo la tasa marginal mnima de 15% a 10%. b. Sustitucin de exoneraciones de la Amazona por inversin en infraestructura. c. Rediseo del Rgimen nico Simplificado para pequeos contribuyentes.
n Objetivo 7
a. Consolidacin de la autonoma real de la Sunat b. Fortalecimiento de las administraciones tributarias locales incentivando la implementacin de SAT en las ciudades grandes.
n Objetivo 4
a. Armonizacin de las tasas que gravan el impuesto a la renta de las empresas con las tasas que gravan las rentas de capital, para
La implementacin de la opcin de poltica propuesta requiere la creacin de consensos. Para ello, el documento propone el establecimiento de un Pacto Fiscal, es decir, un acuerdo entre gobierno, partidos polticos, gremios empresariales, trabajadores y sociedad civil en general, para acordar cmo obtener, distribuir, utilizar y controlar la utilizacin de los recursos pblicos.
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cuadros y grFicos
cuadro a1 Distintos conceptos de la presin tributaria (% del PBI)
Sin IMH Gob. central I Gob. central Consol. II Gobierno general III IMH Canon petrolero y regalas Gob. central IV Gob. central Consol. V Con IMH GG + Canon petrolero y Reg. VII
Tributos
Total
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
12,7 11,5 11,0 11,8 11,5 12,0 11,9 11,9 11,9 11,8 12,6 12,0 12,5
14,5 13,2 12,7 13,5 13,2 13,7 13,5 13,4 13,4 13,4 14,3 13,7 14,2
14,7 13,4 12,9 13,8 13,5 13,9 13,8 13,7 13,7 13,7 14,6 14,1 14,6
1,2 1,2 1,2 0,6 0,5 0,8 1,2 1,7 3,2 3,8 3,0 1,8 2,4
0,1 0,3 0,5 0,3 0,4 0,4 0,4 0,8 0,9 0,9 1,1 0,7 1,0
1,3 1,4 1,7 1,0 0,9 1,2 1,6 2,5 4,1 4,7 4,1 2,5 3,4
13,9 12,7 12,2 12,4 12,1 12,8 13,1 13,6 15,0 15,6 15,6 13,8 14,9
15,7 14,4 13,9 14,2 13,7 14,5 14,7 15,1 16,6 17,2 17,3 15,5 16,6
15,9 14,6 14,2 14,4 14,0 14,7 14,9 15,4 16,8 17,5 17,7 15,9 17,0
16,0 14,9 14,7 14,7 14,3 15,1 15,3 16,2 17,7 18,4 18,8 16,6 18,0
Gobierno central: ministerios; gobierno central consolidado: comprende a Essalud y la ONP; gobierno general: comprende a gobiernos locales. Fuentes: BCRP y Sunat. Elaboracin: INDE Consultores.
cuadro a2 Ingresos tributarios por niveles de gobierno1/

Gob. central % PBI Est. % Essalud y ONP % PBI Est. % Gobiernos locales % PBI Est. % Total % PBI
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
1/
14,0 12,9 12,7 12,8 12,4 13,2 13,5 14,4 15,9 16,5 16,7 14,5 15,9
87,5 86,8 86,7 86,7 86,7 87,4 88,0 88,7 89,9 89,7 89,2 87,2 88,2
1,8 1,7 1,7 1,7 1,7 1,6 1,6 1,5 1,5 1,5 1,7 1,7 1,7
11,2 11,5 11,7 11,7 11,6 10,8 10,2 9,5 8,6 8,4 8,9 10,5 9,6
0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 0,4
1,2 1,6 1,6 1,6 1,7 1,7 1,7 1,8 1,5 1,9 2,0 2,3 2,2
16,0 14,9 14,7 14,7 14,3 15,1 15,3 16,2 17,7 18,4 18,8 16,6 18,0
Incluye canon petrolero y regalas. Fuentes: BCRP y Sunat. Elaboracin: INDE Consultores.
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cuadro a3 Ingresos tributarios 2001-20091/ (estructura porcentual)

Impuestos 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Renta y ganancias de capital Propiedad Otros directos Bienes y servicios IGV ISC Otros Transacciones internacionales Otros Contribuciones sociales Total
1/
21% 1% 6% 48% 34% 13% 1% 9% 4% 12% 100%
22% 2% 3% 52% 37% 15% 0% 8% 2% 12% 100%
25% 2% 2% 52% 37% 14% 1% 7% 2% 11% 100%
25% 3% 2% 51% 37% 13% 1% 7% 2% 11% 100%
30% 3% 0% 48% 38% 10% 1% 7% 1% 10% 100%
39% 3% 0% 44% 36% 8% 0% 5% 1% 9% 100%
41% 3% 0% 42% 35% 7% 1% 3% 1% 9% 100%
39% 3% 0% 45% 39% 5% 1% 2% 1% 9% 100%
36% 4% 0% 47% 40% 7% 1% 1% 1% 11% 100%
No incluye canon petrolero y regalas. Fuentes: BCRP y Sunat. Elaboracin: INDE Consultores.
cuadro a4 Recaudacin de principales impuestos como % del PBI de pases, segn niveles de ingresos
Grupos de pases VATY CITY PITY TAXY
cuadro a5 Recaudacin de principales impuestos como % del PBI de pases, segn zonas geogrficas
Zonas geogrficas VATY CITY PITY TAXY
Pases de ingresos bajos Pases de ingresos medios-bajos Pases de ingresos medios-altos Pases de ingresos altos Mundo Memo: Per
4,5
2,1
2,0
14,8
Asia Oriental y Pacfico Europa y Asia Central
5,2 8,6 6,4 7,6 3,6 4,3 7,3 1,7 6,3
4,2 2,7 3,9 4,0 2,4 2,6 3,5 1,4 3,3
3,6 3,2 2,1 2,3 1,4 2,6 7,1 6,6 3,4
17,8 24,3 20,6 14,6 10,6 17,5 27,8 13,8 19,8
7,3
3,4
2,5
19,5
Amrica Latina y Caribe Oriente Medio y frica del Norte
6,8 6,5 6,3 8,5
3,4 4,4 3,3 4,0
3,4 5,9 3,4 1,1
21,6 23,8 19,8 14,9
Asia Sur frica Subsahariana Europa Occidental Estados Unidos y Canad Mundo
VATY = Recaudacin como % del PBI. CITY = Recaudacin del impuesto a la renta de las empresas como % del PBI. PITY = Recaudacin del impuesto a la renta de las personas como % del PBI. TAXY = Recaudacin de los ingresos tributarios como % del PBI. Fuente: Usaid Fiscal Reform and Economic Governance Project - 2009. Los datos corresponden a las ms recientes estimaciones de cada pas. Elaboracin: INDE Consultores.
VATY = Recaudacin como % del PBI. CITY = Recaudacin del impuesto a la renta de las empresas como % del PBI. PITY = Recaudacin del impuesto a la renta de las personas como % del PBI. TAXY = Recaudacin de los ingresos tributarios como % del PBI. Fuente: Usaid Fiscal Reform and Economic Governance Project - 2009. Los datos corresponden a las ms recientes estimaciones de cada pas. Elaboracin: INDE Consultores.
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cuadro a6 Recaudacin de principales impuestos como % del PBI en pases de Amrica Latina
Pas VATY RK CITY RK PITY RK TAXY RK
Cuba Brasil Guyana Trinidad y Tobago Dominica Santa Luca Anguila San Vicente y las Granadinas Surinam Belice Jamaica Granada San Cristbal y Nevis Bolivia Antigua y Barbuda Chile Argentina Uruguay Nicaragua Bahamas Costa Rica Honduras Per Bermuda Repblica Dominicana El Salvador Venezuela Paraguay Colombia Guatemala Ecuador Panam Mxico Hait Promedio
n.d. n.d. 9,8 4,1 n.d. n.d. n.d. 8,1 n.d. 4,5 7,6 4,6 n.d. 7,2 n.d. 8,9 7,6 10,0 7,4 n.d. 6,0 6,1 8,5 n.d. 4,7 7,3 4,7 5,7 5,1 6,1 6,3 2,3 3,4 n.d. 6,4 17 9 18 15 16 12 11 23 22 14 13 4 3 6 1 8 10 20 7 19 5 2 21
6,5 2,0 7,9 20 n.d. 3,5 n.d. 2,7 6,6 3,9 9,6 2,1 4,9 0,5 2,5 2,8 3,3 2,5 0,0 n.d. 3,6 3,3 4,0 n.d. 1,7 2,3 4,1 1,98 n.d. 2,1 1,0 2,0 0,4 n.d. 3,9
5 23 3 1
0,7 3,7 5,4 2,5 5,9
22 6 2 9 1 8
42,5 35,8 34,9 32,4 30,4 27,6 27,2
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34
11
2,8 n.d.
15 4 9 2 19 6 26 16 14 13 17 28
3,5 4,6 1,5 1,3 0,9 n.d. n.d. 1,5 1,0 1,0 2,1 0,6 n.d.
7 3 14 15 20
25,6 25,2 24,4 24,3 23,7 23,4 23,4
13 18 19 11 23
22,2 20,3 20,1 19,8 18,0 17,9
10 12 8
0,8 1,6 1,1 n.d.
21 12 16
15,7 15,6 15,6 15,3
24 18 7 22
1,0 2,4 n.d. n.d. 3,8
17 10
15,0 14,0 13,6 12,7
5 24 26 25 4
12,6 11,5 11,3 10,8 9,6 9,5 20,6
20 25 21 27
0,3 0,1 0,1 4,5 n.d. 2,1
VATY = Recaudacin como % del PBI. CITY = Recaudacin del impuesto a la renta de las empresas como % del PBI. PITY = Recaudacin del impuesto a la renta de las personas como % del PBI. TAXY = Recaudacin de los ingresos tributarios como % del PBI. RK = Ranking ordenado de mayor a menor. Fuente: Usaid Fiscal Reform and Economic Governance Project - 2009. Los datos corresponden a las ms recientes estimaciones de cada pas. Elaboracin: INDE Consultores
39
cuadro a7 Impuesto al patrimonio en Amrica Latina (% del PBI)

% PBI Ao
Argentina Brasil Colombia Venezuela Bolivia Chile Uruguay Costa Rica Panam Rep. Dominicana Ecuador Mxico Honduras Per Guatemala El Salvador Paraguay Nicaragua Hait Promedio
Ao: ejercicio anual al cual corresponde la informacin. Fuente: De Cesare y Marn (2008).
3,20 2,78 1,90 1,73 1,72 1,70 1,60 0,70 0,70 0,60 0,30 0,30 0,20 0,20 0,16 0,10 0,00 0,00 0,00 0,94
2006 2006 2005 2006 2006 2006 2006 2006 2006 2006 2005 2000 2006 2007 2006 2006 2006 2006 2006
cuadro a8 Impuesto a la renta de trabajadores independientes y trabajadores dependientes

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Recaudacin (millones de S/.) Trabajadores independientes Trabajadores dependientes Trabajadores independientes Trabajadores dependientes Pago promedio (soles x ao) Trabajadores independientes Trabajadores dependientes Ratios Recaudacin (TIND/TD x 100) Contribuyentes inscritos (TIND/TD x 100) Pago promedio (TIND/TD x 100)
Fuente: Sunat. Elaboracin: INDE Consultores.
233,8 1.641,4 1.183,6 n.d. 198
293,0 1.637,1 1.367,2 n.d. 214
304,4 1.776,7 1.563,2 1.613,6 195 1.101
332,6 1.988,2 1.774,0 1.688,7 187 1.177
348,2 2.125,6 1.997,1 1.832,0 174 1.160
395,4 2.369,5 2.262,7 1.978,9 175 1.197
445,3 2.773,3 2.587,5 2.121,5 172 1.307
407,8 3.240,9 2.922,9 2.415,6 140 1.342
437,1 3.965,8 3.237,9 2.661,8 135 1.490
473,0 4.328,9 3.543,7 2.984,2 133 1.451
Contribuyentes inscritos (miles)
14%
18%
17% 97% 18%
17% 105% 16%
16% 109% 15%
17% 114% 15%
16% 122% 13%
13% 121% 10%
11% 122% 9%
11% 119% 9%
40
LUIS ALBERTO ARIAS
cuadro a9 Alcuotas de principales impuestos en pases, segn niveles de ingreso

Grupos de pases PITMINR PITMAXR CITR VATR
Pases de ingresos bajos Pases de ingresos medios-bajos Pases de ingresos medios-altos Pases de ingresos altos Mundo Memo: Per Amrica Latina
9,5 11,4 12,6 14,0 11,7 15,0 13,5
31,0 26,9 26,4 34,4 29,7 30,0 29,4
28,2 24,7 23,7 24,2 25,3 30,0 28,7
15,1 15,1 16,3 16,5 15,7 19,0 14,4
PITMINR = Alcuota mnima del impuesto a la renta de las personas. PITMAXR = Alcuota mxima del impuesto a la renta de las personas. CITR = Alcuota general del impuesto a la renta de las empresas. VATR = Alcuota del IVA. Fuente: Usaid Fiscal Reform and Economic Governance Project. Elaboracin: INDE Consultores.
cuadro a10 Alcuotas de principales impuestos en pases, segn zona geogrfica

Zonas geogrficas PITMINR PITMAXR CITR VATR
Asia Oriental y Pacfico Europa y Asia Central Amrica Latina y Caribe Oriente Medio y frica del Norte Asia Sur frica Subsahariana Europa Occidental Estados Unidos y Canad Mundo
9,0 13,3 13,5 10,4 8,6 10,1 15,6 12,5 11,7
29,0 19,4 29,4 26,0 25,7 35,2 36,9 32,0 29,7
24,0 15,8 28,7 24,9 30,4 30,3 23,6 26,5 25,3
10,4 19,0 14,4 13,5 14,1 15,9 19,4 5,0 15,7
PITMINR = Alcuota mnima del impuesto a la renta de las personas. PITMAXR = Alcuota mxima del impuesto a la renta de las personas. CITR = Alcuota general del impuesto a la renta de las empresas. VATR = Alcuota del IVA. Fuente: Usaid Fiscal Reform and Economic Governance Project. Elaboracin: INDE Consultores.
41
cuadro a11 Alcuotas de principales impuestos en pases de Amrica Latina

Pas PITMINR RK PITMAXR RK CITR RK VATR RK
Panam Surinam Belice Paraguay Hait Honduras Venezuela Guatemala Ecuador Bolivia Costa Rica El Salvador Barbados Trinidad y Tobago Dominica San Vicente y las Granadinas Granada Antigua y Barbuda Nicaragua Mxico Guyana Repblica Dominicana Colombia Jamaica Chile Per Brasil Argentina Uruguay Cuba Santa Luca San Cristbal y Nevis Promedio
20,5 8,0 25,0 8,0 10,0 10,0 6,0 15,0 5,0 13,0 10,0 10,0 20,0 25,0 16,0 10,0 30,0 10,0 10,0 3,0 33,3 15,0 19,0 25,0 5,0 15,0 7,5 9,0 10,0 5,0 10,0 n.d. 13,5
26 7 27 7 10 10 5 20 2 19 10 10 25 27 23 10 30 10 10 1 31 20 24 27 2 20 6 9 10 2 10
27,0 38,0 25,0 10,0 30,0 25,0 34,0 31,0 35,0 13,0 15,0 30,0 35,0 25,0 36,0 35,0 30,0 25,0 30,0 28,0 33,3 25,0 33,0 25,0 40,0 30,0 27,5 35,0 25,0 50,0 30,0 n.d. 29,4
11 29 4 1 14 4 23 20 24 2 3 14 24 4 28 24 14 4 14 13 22 4 21 4 30 14 12 24 4 31 14
30,0 36,0 25,0 10,0 30,0 25,0 34,0 31,0 25,0 25,0 30,0 25,0 25,0 25,0 30,0 32,5 30,0 30,0 30,0 28,0 35,0 25,0 33,0 33,3 17,0 30,0 25,0 35,0 25,0 35,0 33,3 35,0 28,7
14,0 32,0 3 1 14 3 27 22 3 3 14 3 3 3 14 23 14 14 14 13 28 3 24 25 2 14 3 28 3 28 26 28
5,0 10,0 10,0 10,0 10,0 12,0 12,0 12,0 12,0 13,0 13,0 13,0 15,0 15,0 15,0 15,0 15,0 15,0 15,0 15,0 16,0 16,0 16,0 16,5 19,0 19,0 20,0 21,0 22,0 n.d. n.d. n.d. 14,4
1 2 2 2 2 6 6 6 6 10 10 10 13 13 13 13 13 13 13 13 21 21 21 24 25 25 27 28 29
PITMINR = Alcuota mnima del impuesto a la renta de las personas. PITMAXR = Alcuota mxima del impuesto a la renta de las personas. CITR = Alcuota general del impuesto a la renta de las empresas. VATR = Alcuota del IVA. RK = Ranking ordenado de mayor a menor. Fuente: Usaid Fiscal Reform and Economic Governance Project. Elaboracin: INDE Consultores.
42
LUIS ALBERTO ARIAS
cuadro a12 Evolucin del Rgimen nico Simplificado (RUS)

Aspectos / Ley DLEG 777 Ley 27035 DLEG 937 DLEG 967
Vigencia Denominacin del rgimen
01.01.94 RUS Personas naturales y sucesiones indivisas
01.01.99 RUS Personas naturales y sucesiones indivisas
01.01.04 Nuevo RUS
01.01.07 Nuevo RUS
mbito
Personas naturales y sucesiones indivisas
Personas naturales y sucesiones indivisas
Tipo de rentas
3 Categora
3 Categora
3 Categora (solo actividades de industria, comercio y servicios) y 4 Categora (solo actividades de oficios) 320.000 80.000
3 Categora (solo comercio y servicios) actividades de oficios) 360.000
Ingresos mx. anuales Ingresos mx. cuatrimestrales Ingresos mx. mensuales Restricciones Nmero de trabajadores Nmero de establecimientos rea del establecimiento
100.800
216.000
8.400
18.000
30.000
Max. 4 * Max. 1 *
Max. 4 * Max. 1 * Max. 100 m2 *
Max. 5 ** Max. 1 * Max. 100 m2 * Aplican parmetros de consumo de electricidad, telfono, precio unitario y otros Max. 1 *
Otras restricciones
Obligaciones formales N de categoras Crdito deducible
Exigir facturas 5 SI
Exigir facturas 8 SI 5 No 5 No
* No aplicable a productores agropecuarios y personas dedicadas a la pesca artesanal. ** Excepto para personas que ejercen oficios. En este caso, el servicio debe ejercerse en forma personal. Fuente: Decreto Legislativo 777, Ley 27035, Decretos Legislativos 937 y 967. Elaboracin: INDE Consultores.
43
cuadro a13 Estimacin de la recaudacin del IGV: escenario con reduccin gradual de tasa de 19% a 16%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
IGV interno Recaudacin % PBI IGV importaciones Importaciones FOB (Mill. US$) Importaciones FOB (Mill. S/.) Aranceles (Mill. S/.) % PBI Base Imp. IGV import. (M ill. S/.) Recaudacin (Mill. S/.) Tasa efectiva % PBI Devoluciones Exportaciones FOB (Mill. US$) Exportaciones FOB (Mill. S/.) Monto devoluciones (Mill . S/.) Tasa efectiva % PBI Recaudacin IGV neto (M ill. S/.) Recaudacin IGV neto (% PBI) Tasa IGV (a partir de Jul. c/ao) Tasa IGV (promedio anua l) Memo: PBI (Mill. S/.) TC
Fuente: clculos de INDE Consultores.
15.752 4,2%
17.322 4,5%
19.211 4,5%
20.644 4,4%
21.833 4,3%
23.073 4,2%
24.364 4,1%
25.706 4,0%
27.098 3,8%
28.439 83.184 1.911 0,5% 85.095 15.835 0,186 4,2%
21.011 63.285 1.493 0,4% 64.778 12.198 0,188 3,2%
28.862 81.535 1.800 0,4% 83.335 16.013 0,192 3,7%
34.028 95.279 1.632 0,4% 96.911 18.211 0,188 3,9%
40.596 113.668 1.520 0,3% 115.188 21.070 0,183 4,2%
49.121 137.538 1.651 0,3% 139.189 24.764 0,178 4,5%
56.489 158.169 1.794 0,3% 159.963 27.660 0,173 4,6%
64.962 181.895 1.949 0,3% 183.844 30.870 0,168 4,8%
74.707 209.179 2.118 0,3% 211.296 34.424 0,163 4,9%
31.529 92.222 6.174 0,067 1,7% 25.413 6,8% 0,19 0,19
26.885 80.978 5.683 0,070 1,5% 23.837 6,2% 0,19 0,19
34.327 96.974 5.953 0,061 1,4% 29.271 6,8% 0,19 0,19
41.261 115.531 7.014 0,061 1,5% 31.841 6,8% 0,185 0,188
49.720 139.215 8.227 0,059 1,6% 34.675 6,8% 0,18 0,183
60.210 168.589 9.691 0,057 1,8% 38.146 6,9% 0,175 0,178
69.242 193.877 10.832 0,056 1,8% 41.193 6,9% 0,17 0,173
79.628 222.959 12.096 0,054 1,9% 44.481 6,8% 0,165 0,168
91.572 256.403 13.496 0,053 1,9% 48.026 6,8% 0,16 0,163
372.627 2,93
381.671 3,01
429.069 2,83
466.184 2,80
506.509 2,80
550.321 2,80
597.924 2,80
649.645 2,80
705.839 2,80
44
LUIS ALBERTO ARIAS
cuadro a14 Comparacin de las deducciones: asalariado casado con dos hijos (ao 2005 en dlares PPP)
Deducciones Ingreso p/capital Relacin
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica El Salvador Mxico Per
38.121 4.193 16.524 15.781 26.020 7.753 8.011 7.950 15.247
14.380,96 2.769,91 8.318,08 11.375,96 7.476,99 9.862,55 5.090,79 9.943,62 5.957,71
265,1% 151,4% 198,7% 138,7% 348,0% 78,6% 157,4% 80,0% 255,9%
Fuente: Centrgolo y Gmez-Sabaini (2009).
cuadro a15 Comparacin del impuesto pagado para distintos niveles de ingreso: asalariado casado con dos hijos (ao 2005 en dlares PPP)
1 Y p/cap Pas Y p/cpita US$ Impuesto U$S Impuesto/1 Y p/cap 5 Y p/cap Impuesto US$ Impuesto/5 Y p/cap 10 Y p/cap Impuesto/10 Y p/cap
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica El Salvador Mxico Per
14.380,96 2.769,91 8.318,08 11.375,96 7.476,99 9.862,55 5.090,79 9.943,62 5.957,71
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 11,25 0,00 229,79 0,00
0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,11% 0,00% 2,31% 0,00%
7.270,80 1.259,37 2.521,75 3.357,81 2.079,97 8.197,13 2.805,00 7.971,48 2.196,37
10,11% 9,09% 6,06% 5,90% 5,56% 16,62% 11,02% 16,03% 7,37%
32.041,64 3.059,81 13.959,11 16.493,08 12.203,85 20.525,32 8.273,62 22.389,74 6.664,65
22,28% 11,05% 16,78% 14,50% 16,32% 20,81% 16,25% 22,52% 11,19%
Y p/cap = Ingreso per cpita. Fuente: Centrgolo y Gmez-Sabaini (2009).
45
cuadro a16 Impuesto selectivo al consumo de combustibles

Productos Gasolina para motores RON menor a 84 RON igual o superior a 84 inferior a 90 7,8% de alcohol carburante S/. Por galn Las dems RON igual o superior a 90 inferior a 95 7,8% de alcohol carburante S/. Por galn Las dems RON igual o superior a 95 inferior a 97 7,8% de alcohol carburante S/. Por galn Las dems RON igual o superior a 97 7,8% de alcohol carburante Las dems Queroseno y carburreactores Gasoils, excepto el disel B2, con azufre menor a 50 ppm Los dems gasoils, excepto el disel B2 Disel B2 con azufre menor a 50 ppm Los dems, disel B2
RON = Nmero de Octano Research (Octanaje). Fuente: TUO Ley del IGV Apndice III.
Unidad medida
S/. Unid Medida
S/. Por galn
1,36 1,35 1,36 1,76 1,78 2,03 2,07
S/. Por galn Las dems S/. Por galn S/. Por galn S/. Por galn S/. Por galn S/. Por galn
2,24 2.30 1.94 1.27 1.47 1.24 1.44
cuadro a17 Impuesto selectivo al consumo de licores

Productos Tasa
Sistema especifico Pisco Sistema al valor segn precio de venta Cerveza Sistema al valor Vino Sidra perada Alcohol etlico sin desnaturalizar Alcohol etlico desnaturalizado Whisky, ron, gin y ginebra
Fuente: TUO Ley del IGV Apndice III.
S/. 1,50 x l 27,80% 20,00%
46
LUIS ALBERTO ARIAS
cuadro a18 Tabla de montos fijos del ISC a los combustibles determinados en funcin del criterio de nocividad
Monto fijo del ISC (S/. por galn) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Combustible
Hulla (*) Gasolina para motores Con un Nmero de Octano Research (RON) inferior a 84 Con un Nmero de Octano Research (RON) superior o Igual a 84, pero inferior a 90 Gasolina de 90 Gasolina de 95 Gasolina de 97 Queroseno Carburreactores tipo queroseno para reactores y turbinas (Turbo A1) Gasoils Residual 6 Los dems fueloils Gas licuado de petrleo
(*) En este caso, ser S/. por tonelada.
70,00
80,00
90,00
100,00
110,00
120,00
1,85 1,85 2,46 2,92 3,15 1,94
1,72 1,72 2,25 2,66 2,86 1,94 0,26
1,59 1,59 2,05 2,39 2,56 1,93 0,53 1,54
1,46 1,46 1,84 2,13 2,27 1,93 0,79 1,62 0,52 0,50 0,08
1,33 1,33 1,63 1,86 1,98 1,92 1,05 1,70 1,03 1,00 0,17
1,19 1,19 1,42 1,60 1,68 1,92 1,31 1,77 1,55 1,50 0,25
1,06 1,06 1,22 1,33 1,39 1,91 1,58 1,85 2,07 2,00 0,33
0,93 0,93 1,01 1,07 1,09 1,91 1,84 1,92 2,58 2,50 0,42
0,80 0,80 0,80 0,80 0,80 1,90 2,10 2,00 3,10 3,00 0,50
1,39
1,47
grFico a1 Tasas impositivas del IVA en Amrica Latina

25 20 15 10 05 00
Fuente: Usaid Fiscal Reform and Economic Governance Project. Elaboracin: INDE Consultores.
Panam Surinam Belice Paraguay Hait Honduras Venezuela Guatemala Ecuador Bolivia Costa Rica El Salvador Barbados Trinidad y Tobago Dominica San Vicente Granada Antigua y Barbuda Nicaragua Mxico Guyana Rep. Dominicana Colombia Jamaica Chile Per Brasil Argentina Uruguay
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grFico a2 Nmero de horas/ao destinadas a pagar impuestos

3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 Bahamas Trinidad y Tobago San Vicente y las Granadinas Canad Belice Hait Surinam Antigua y Barbuda Colombia Puerto Rico Honduras Nicaragua Costa Rica Chile El Salvador Rep. Dominicana Paraguay Uruguay Guatemala Per Jamaica Argentina Panam Mxico Ecuador Venezuela Bolivia Brasil
Fuente: Paying Taxes 2010. The Global Picture. Elaboracin: INDE Consultores.
grFico a3 Contribuyentes inscritos segn rgimen tributario (*)

700,00 600,00 500,00 400,00 300,00 200,00 100,00 ,00 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Rgimen General RUS Rgimen Especial de Renta
(*) Datos a diciembre de cada ao, excepto el ao 2010, en que las cifras corresponden a septiembre. Fuente: Sunat. Nota Tributaria. Elaboracin: INDE Consultores.
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reFerencias
APOYO 2003 Anlisis de las exoneraciones e incentivos tributarios y propuesta de estrategia para su eliminacin. Lima, Per: Ministerio de Economa y Finanzas. ARIAS M., Luis Alberto 2010 Tributacin y reforma del Estado. En: El Estado en debate: mltiples miradas. Lima, Per: PNUD. 2009a La tributacin directa en Amrica Latina: equidad y desafos. El caso de Per. Cepal. Serie Macroeconoma del Desarrollo N 95. Santiago de Chile: Naciones Unidas. 2009b Regmenes tributarios simplificados para pequeos contribuyentes. Documento de trabajo elaborado para el BID. ARIAS M., Luis Alberto; Alberto BARREIX, Alexis VALENCIA y Luiz VILLELA 2005 La armonizacin de los impuestos directos en la Comunidad Andina. Buenos Aires: BID Intal. ARIAS M., Luis Alberto y Mauricio PLAZAS VEGA 2002 La armonizacin tributaria de los impuestos indirectos en los pases de la Comunidad Andina. BID Intal. ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES 2010 Propuesta tcnico legal de descentralizacin fiscal. Proyecto Usaid/Per Pro Descentralizacin. BARREIX, Alberto; Jernimo ROCA y Luiz VILLELA 2006 Estimacin de la progresividad y capacidad redistributiva de los impuestos y el gasto pblico en los pases de la Comunidad Andina. CASTRO, Mariano 2008 Y los determinantes ambientales de las polticas econmicas y sociales?. En: Revista Economa y Sociedad, 67, abril. CIES. CENTRGOLO, scar y Juan Carlos GMEZ-SABAINI 2007 La tributacin directa en Amrica Latina y los desafos a la imposicin sobre la renta. Cepal. Serie Macroeconoma del Desarrollo N 60. Santiago de Chile: Naciones Unidas. CHU, Ke-young; Hamid DAVOODI y Sanjeeb GUPTA 2000 Income Distribution and Tax and Government Social Spending Policies in Developing Countries. IMF Working Paper. WP/00/62. DE CESARE, Claudia y Jos Francisco LAZO MARN 2008 Impuestos a los patrimonios en Amrica Latina. Cepal. Serie Macroeconoma del Desarrollo N 66. Santiago de Chile: Naciones Unidas. HAUGHTON, Jonathan 2006 Evaluacin de la incidencia de los impuestos y el gasto en el Per. En: Informe de equidad fiscal de Per. Banco Interamericano de Desarrollo.
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INDE CONSULTORES 2003 Apoyo a la eliminacin de exoneraciones y beneficios tributarios vigentes en la Regin San Martn, para la utilizacin de los recursos obtenidos en proyectos de la Regin. Julio. MANN, Arthur 2004| Are Semi-Autonomous Revenue Authorities the Answer to Tax Administration Problems in Developing Countries? A Practical Guide. Usaid. MINISTERIO DE ECONOMA Y FINANZAS 2010 Marco Macroeconmico Multianual 2011-2013. Mayo. SUNAT 2009 Estimacin del incumplimiento del impuesto general a las ventas durante el ao 2008. Documento interno. USAID s.f. Usaids Collecting Taxes 2009/10 Data and Analysis System. VILLELA, Luiz; Andrea LEMGRUBER y Michael JORRATT 2009 Gastos tributarios: la reforma pendiente. En: Revista Trimestre Fiscal, 92. Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas Pblicas (Indetec). WORLD BANK 2010 Paying Taxes 2010. The Global Picture.
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Poltica tributaria Para el 2011-2016

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Objetivo: Desincentivo a la contaminacin y la nocividad Objetivo: Fortalecimiento de las administraciones tributarias

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Javier Portocarrero Maisch Director Ejecutivo CIES

Xavier Gordillo Director Adjunto CIES

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grFico 1 Presin tributaria del gobierno general1/: 1998-2010

Presin tributaria GG (sin IMH)

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2.2 la composicin de los ingresos tributarios del gobierno general

2.3 la comparacin internacional

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2.4 mediciones de la evasin tributaria

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cuadro 1 Indicadores de performance del IVA

Promedio Per Amrica Latina Mundo 0,45 0,45 0,41

Mnimo 0,23 0,02

mximo 0,73 0,92

Promedio 70,8 66,1 63,1

Mnimo 24,6 11,4

Mximo 98,9 122,9

2.5 aspectos especficos del sistema tributario

n La base tributaria reducida

IR personas Tasa mnima Tasa mxima

Per Amrica Latina Mundo

19,0 14,4 15,7

30,0 28,7 25,3

15,0 13,5 11,7

30,0 29,4 29,7

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cuadro 3 Evolucin de los gastos tributarios

2006 2007 2008 2009 2010 2011

5.949 6.587 7.320 7.441 8.668 8.966

2,24 2,22 2,05 1,81 2,05 2,04

Fuente: Marco Macroeconmico Multianual.

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n La complejidad del sistema tributario

n Los impuestos y el medio ambiente

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3.1 anlisis de costos y beneficios

cuadro 4 Opciones de poltica: costos y beneficios

Hay una percepcin de que las reglas de juego no se modifican.

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n Racionalizacin de los sistemas de retenciones, percepciones y detracciones

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n Eliminacin de impuestos de baja recaudacin

n Reduccin gradual de la tasa del IGV

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cuadro 5 Cronograma de reduccin de tasas del IGV e IPM

17,0 16,6 16,2 15,8 15,4 15,0 14,6

2,0 1,9 1,8 1,7 1,6 1,5 1,4

19,0 18,5 18,0 17,5 17,0 16,5 16,0

n Reestructuracin de deducciones del impuesto a la renta personal

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Costos: Se elevar la carga tributaria para los trabajadores de mayores ingresos.