Derecho Administrativo Vol 1 Serra Rojas

DERECHO ADMINISTRATIVO
ROJAS
PROFESOR EMRITO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO
DOCTRINA, LEGISLACIN y JURISPRUDENCIA
OCTAVA EDICION
TOMO PRIMERO
EDITORIAL S. A. .AV.
Pr irncra t..
1977 por A\. Cuauhtmoc. D. F.

la S.Av. Repblica 15. 1. 1>
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O 77.
A MI ESPOSA A MIS HIJOS
..
PRLOGO
El derecho administrativo moderno ha adquirido una proyeccin y resultados de trascendencia,
que no guardan relacin con el pasado inmediato, por su magnitud y el nuevo sentido de las
instituciones.
Los trabajos de investigacin y divulgacin se han intensificado hasta colocar este derecho en una de
las ramas del derecho pblico de mayor inters cultural. El estudioso de esta disciplina se encuentra en el
centro generador de un debate de proporciones inusitadas. "Partiendo del supuesto de que nos hallamos
en una especie de revolucin administrativa, podemos decir que el problema de nuestra filosofa acerca
de los administradores o la filosofa adecuada para los administradores ha sido tratado de manera satisfactoria" (Dwight Waldo, Teora de la administracin pblica, El Estado administrativo, Ed. Tecnos, S.
A., 1961, pg. 315.)
Las tareas ms importantes y complicadas del Estado se hacen sobre la marcha -apremiados por los
difciles problemas nacionales e internacionales-que no admiten demoras o esperas, ni se logran
comprobaciones efectivas, dejando que el tiempo acredite los resultados de una labor que es crtica del
sistema que vivimos, analtica de la legislacin y de la doctrina imperante, al mismo tiempo que
constructiva, porque colabora en la formacin y perfeccionamiento de una poltica necesaria para
impulsar el desarrollo jurdico del Estado y econmico de la sociedad.
La obra legislativa nacional realizada en los ltimos aos es abrumadora y requiere un trabajo de
hermenutica jurdica mayor que en otras ramas del Derecho. En tanto que los Cdigos tradicionales se
mantienen durante largo tiempo sin modificaciones y trnsitos radicales, y apenas con las particulares
adiciones y reformas que exigen nuestras actuales condiciones sociales, la legislacin administrativa se va
sucediendo en incontenible proliferacin -que, entre otras consecuencias-, impide su codificacin. Los
adelantos en esta materia constituyen verdaderas conquistas sociales, reflejo de la aplicacin de una poltica de
justicia social gubernamental, que una vez consagradas en la Constitucin o en la legislacin federal no
admiten retrocesos
o claudicaciones. Una ley administrativa adelantada se incorpora slidamente a la estructura de una

comunidad, principalmente a sus tradicionesconstitucionales que admiten superacin, mas no su
destruccin. Tal como acontece con la nacionalizacin de la tierra, del espacio, del de la
ms con inversin-nacional yex:tralljera, la .ctepoltlacift,
10 ANDRS SERRA ROJAS

fesiones, de turismo y otras, que se van sucediendo cuando las condiciones histricas, polticas,
econmicas y sociales favorecen su incorporacin al orden jurdico nacional.
La elaboracin .doctrinal estimulada por importantes organismos nacionales e internacionales, va
formando un material bibliogrfico de proporciones cada vez mayores en sus ramas especializadas, que se
alejan de la materia bsica para integrar conocimientos independientes. El derecho financiero, tributario,
crediticio, presupuestal, minero, patrimonial, de la propiedad industrial, vial, econmico y otras ramas
ms, van confirmando su autonoma sistematizada y sus .principos especializados se apartan del derecho
administrativo.
La obra jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, bajo la influencia de los
factores polticos, no le asegura toda su autoridad general como suprema institucin del orden jurdico
nacional, pero sin duda, se observa un mayor desarrollo que se refleja en la solidez de las instituciones
nacionales, en particular, en la noble institucin mexicana del juicio de amparo. Aspiramos a que nuestro
ms alto Tribunal de Justicia, ahora estimulado con las reformas a la estructura del Poder Judicial de la
Federacin, construya un derecho jurisprudencial de elevado alcance y obligue a las autoridades
administrativas a circunscribirse a las normas que regulan su actuacin.
El derecho administrativo vigente atiende en forma precisa a los complejos problemas lgicos del
crecimiento desorbitado de la accin pblica, mas no siempre la leyes suficiente ante el reclamo de .la
poltica o a la exigencia de la economa.
El esfuerzo ms notable de los publicistas fue soltar las amarras que lo tenan sumergido y
subordinado a la norma del 'inters particular. El derecho privado es la obra jurdica ms importante de
los siglos pasados, pero sus caracteres se han reducido a ser un derecho protector de intereses particulares,
mantenedor de sus privilegios y explicacin inevitable de las injusticias histricas que a su amparo se
cometieron, desde la formacin del Corpus [uris Civilis hasta el presente siglo, en que las instituciones
privadas tradicionales parecen todava inconmovibles como el matrimonio, la propiedad y otras.
Desde fines del siglo XVIII el derecho pblico y luego el derecho administrativo inician una lucha
paralela al desenvolvimiento de las transformaciones sociales, recogen y transforman en principios
jurdicos lo que forma el sedimento estable o constante de los anhelos de los grupos humanos. A partir de
esos momentos el vuelo del derecho pblico es brillante e incontenible. ,El futuro reserva un lugar
preferente al derecho que tiene por misin la proteccin del inters general y a la organizacin'de los
servicios
pblicos.
es un derecho que se subordina exclusivamente. creacenes de sus intrascendentes rutinas se origina
en los ,4e .la.s()Qe<Jad.,y", del
II
Estado. Las nuevas formas responden al llamado de las abrumadoras necesidades sociales. No es un
derecho estancado o de difcil evolucin, porque las fuerzas mismas que lo animan lo convierten en un
derecho juvenil, vigoroso, de aplicacin cotidiana, de insistencia creciente y de penetracin ineludible, en
una sociedad que nos abruma con sus incontenibles incertidumbres.
Las instituciones administrativas se manifiestan ante el creciente e imperioso reclamo de los grupos
de presin. El jurista, en esta rama del derecho -ms que en ninguna otra-se ve obligado a participar en las
contradicciones ideolgicas corrientes que le obligan a tomar partido y aceptar un camino que
inevitablemente conduce a conclusiones partidistas. Esta confluencia de opiniones tan intensa y dispar
nos recuerda la desembocadura de los ros al mar; en ocasiones no sabemos dnde termina o comienza el
mar, o en otra proyeccin arriba, nos encontramos con enormes zonas de agua dulce
o salobre.
El jurista de antao en el campo del derecho privado se mostr conservador y hasta cierto punto
rutinario. Por razones ineludibles el legislador francs de la Revolucin, que cre la justicia
administrativa, desconfi de la rutinaria y lenta justicia civil.
En las investigaciones actuales de la Ciencia Poltica, el jurista estudia los problemas que 10 acosan
con inquietud intencionada y grave responsabilidad, en el escenario mismo de la lucha social. Cun
difcil resulta romo per con los prejuicios establecidos y aconsejar las medidas que pueden ser tiles a una
comunidad, que no sabe si apoyar los intereses creados o afrontar los riesgos de nuevos planteamientosl
El derecho pblico es un cuerpo normativo de creacin y funcionamiento de instituciones inspiradas
en el inters general. Su contribucin es necesaria para salvar al Estado de los graves desquiciamientos
que constantemente se suceden y que en poca prxima aumentarn en intensidad peligrosa.
La clase profesional del mundo del derecho -que hoyes objeto de tantas y tan acerbas crticas-tendr
que transformarse en un nuevo grupo de fuerza actual, consciente de este devenir histrico. La lucha por
el derecho vuelve a adquirir una actualidad notable. El jurista, al formular los esquemas y doctrinas
jurdicos, se convierte en un actor en el drama poltico moderno y sus ideas se concretan y valoran en los
programas de la planea. cin estatal. Participar en esa lucha es darle a nuestra actividad una cate gora
insospechada.
El derecho constitucional y el derecho administrativo no se contienen en una efmera literatura. Para
esa investigacin no valdra la pena de sacrificar el mundo pasajero de las cosas materiales. El goce
espiritual del jurista se encamina a ordenar lo desordenado, a evitar cualquier anquilosamiento de la
administracin e a las instituciones , ante las fuerzas
su las

cura mejores formas de la vida integral del hombre, pensando que las utopas de ayer, bien pueden ser
felices realidades en el orden de maana y desempolvarn halageos falansterios, Arcadias o
Repblicas de filsofos. Entonces la humanidad habr comprendido que el trabajo ideal no se perdi,
sino que difanamente qued prendido en la inquietud creadora del espritu.
Una tarea sin duda difcil -en un mundo saturado de apata, egosmo y de pobreza de espritu-, pero que
es necesario llevar al cabo contra viento y marea, para mover a los hombres a empresas superiores y
convencerlos de que el hombre-rebao halagado en su apacible vida de satisfaccin de necesidades primarias,
que slo despierta ante las violentas agresiones de la sociedad contempornea, debe contribuir con entereza a
facilitar el advenimiento del hombre de naturaleza anmica diversa a la presente. Un ser humano responsable
y tcnico dispuesto a afrontar un mundo en complejidad creciente.
El comunismo sovitico en la expresin filosfica de Marx, Engels y Lenin, preconiza la
desaparicin del Estado y la transformacin de las ciedades. En cambio fortalecen la estructura de la
Administracin Pblica, como elemento de orden imprescindible para la vida social, gobernada por una
clase burocrtica que dificulta su desarrollo.
La experiencia histrica nos ensea cmo los pueblos han sufrido tre
mendas convulsiones revolucionarias, graves alteraciones a la paz social, pero
lo que los pueblos no soportan es la anarqua, porque equivale a tanto como
a un aniquilamiento de la sociedad, una destruccin absoluta y absurda de
la cultura humana, es entonces cuando se afirma la accin eficaz del Dere
cho, como imprescindible elemento de la vida social.
Nosotros, por el contrario, con nuestro tradicional credo democrtico, nos
aferramos a la idea de la supervivencia del Estado, que tendr que superarse
ante el peligro de su aniquilamiento. Aun en los pases socialistas o de
democracia popular el Estado es una institucin indispensable como elemento
ordenador de la comunidad y no se barruntan signos de su desaparicin o
transformacin.
En las naciones de estructura democrtica y federal, que luchan por un
estatismo civilizado, los estadistas siempre amparados en los valores de la
cultura occidental, comienzan por reconocer las imperfecciones del Estado,
los inevitables desarreglos sociales, la inhumana injusticia que lo rodea, las
brbaras costumbres que an subsisten. El materialismo no puede decir ms
de lo que esta crtica expresa de la organizacin estatal clsica. Sin duda
surgir un nuevo Estado, cada vez ms perfecto, cuando el hombre participe
en una obra social armnica de magnas proporciones en la que todos asu
man su responsabilidad y aprovechen el inmenso campo y posibilidades de
la tecnologa actual.
Estamos plenamente conscientes de que las imperfecciones de las insti
tuciones democrticas pueden desaParecer tiene la de que
hay que emprender tareas en intensitladciel1t1fica supretna,
camente conformadas y una maY(lr proyeccin hoy
Acabar de una vez con las mediocres tareas polticas de vegetar alrededor de los presupuestos; o de
peligrosos endeudamientos pblicos, afrontar con decisin la reforma administrativa; lanzarse
valientemente al mundo de maana disponiendo de las corrientes crediticias, realizando obras que incrementen los ingresos pblicos; desandar con valor muchos de los caminos errneamente emprendidos y
prfidamente sostenidos, aunque con ello se afecten muchos intereses surgidos del desorden, de un
tradicionalismo conservatista inoperante y de la indiferencia; llevar por conviccin -al gobernante y al
gobernado-a la construccin de un mundo mejor estructurado, al mismo tiempo que se reconoce como
meta ideal, el ms legtimo de los derechos del hombre: el derecho a vivir en un rgimen de seguridad
total, combatiendo la intranquilidad e inseguridad que slo conducen a un mundo de vicios, que acaba
por agostar las fuentes ms nobles del espritu.
Sabemos que no es tarea sencilla en los Estados modernos pasar de una demagogia fulgurante de
hombres que se creen providenciales, una tcnica institucional elevada para acabar con la indolencia de
seres ofuscados en el espejismo lastimoso de esta poca -de oligarquas adueadas indebidamente del
poder, por caminos no democrticos que, como el Leoiathan de Thomas Hobbes, devora a sus propias
creaciones-; de costumbres polticas que afectan seriamente las libertades humanas; de una
administracin pblica lenta y desorganizada, impropia para realizar la obra inmensa que apunta el futuro;
y de grupos de presin que indebidamente obtienen privilegios, validos de su influencia de grupo, frente a
las grandes carencias colectivas, en lugar de armonizar sus anhelos con los grupos marginados ms
numerosos que no disponen de los mismos elementos para una accin poltica eficaz en defensa de sus
intereses.
Los regmenes polticos que niegan la libertad o explotan al hombre, llmense capitalistas o
comunistas son transitorios porque llevan en s el germen de su propia destruccin. Lo mismo es daino
el rgimen que dosifica o elimina la libertad, que el que la cotiza en la balanza de los mercaderes. Las
sociedades se acostumbran a la injusticia, como muchos pueblos a la zahrda en que viven o al agua
contaminada, porque no tienen otra cosa con qu sustituirla. La tirana que emplea la violencia,
desenfrenada y despiadada, es tan grave y destructiva como la tirana verbalista y abrumadora, que
pretende alimentar a' un pueblo con palabras dispersas e intrascendentes; en ambas se acaba por pervertir
los valores de una comunidad.
La personalizacin del poder es un fenmeno poltico de estos tiempos
y no debemos alarmarnos de los ejecutivos fuertes que concentran la fuerza
material y jurdica del Estado, si la poltica social es definida, se mantienen
las libertades fundamentales y se cuenta con una administracin pblica de
economa mixta. El mundo, apremiado por las tremendas necesidades socia
les, acabar por destruir su propia y anticuada filosofa social y construir
sus instituciones con. un realismo trascendente.
Fuera de .-grandes y apasionados seores del mun
do-sin con,
en el suelo, que arrastran penosamente sus vidas. Una propaganda vehemente y discutible afirma que
el hombre-masa en la actualidad, al que se le pretende hacer vivir en una ilusoria sociedad de
consumo tiene los ojos puestos temerosamente en el maana, como no lo haba hecho en ninguna
otra etapa anterior y que esa es la realidad, lo mismo en los Estados demo crticos que .en las naciones
comunistas. En grandes regiones del planeta, masas mudas y hambrientas pasean desoladamente el
fardo de sus vidas en un mundo de angustias y privaciones, que ellos no han formado, pero que
estoicamente soportan y sostienen, esperando el despertar de los grandes organismos internacionales,
cuyos Estados se mueven en el crculo de hierro de los intereses impasables de sus economas
nacionales.
y entre tanto las grandes y lacerantes preguntas de la humanidad an no encuentran su debicla
respuesta: Cul es la frmula social y poltica para que el hombre viva en paz y creadoramente
sobre la Tierra?
Estamos seguros de que hombres incorruptibles y leales a su dignidad humana, sacrificando las
mejores horas de su existencia, algn da triunfarn en la ardua tarea de la conquista de la verdad,
descifrando el laberinto de las leyes naturales que lo acosan y construyendo, con sus imperfectas
leyes humanas, un mundo social que se haya liberado de sus mviles irracionales.
Es necesario, por tanto, concluir sin vacilaciones. que la obra social no ser realizada en toda su
plenitud por el hombre de 'hoy, espiritualmente deformado. que se abruma con tantos aos de errores
y oscuridades que piensan que la vida se ha desarrollado para el disfrute de unos cuantos.
Cuando pasemos de esta etapa crtica y en transicin que vivimos. con sus problemas ilimitados y
aparentemente insolubles -ms por la intransigencia de los que gobiernan. frente a la ceguera e
ineptitud de los gobernados, que se resisten a fortalecer la organizacin poltica en la que necesariamente deben vivir-. y pasemos a otro estadio moral de cultura superior. seguramente que
mejores generaciones que las actuales, podrn contribuir a preparar el camino de una nueva y
trascendente realidad poltica y econmica -que disponga de una poderosa Administracin pblica,
con medios operativos eficaces por estar tcnicamente programados-y un Derecho administrativo
superior que sea garanta de seguridad y eficacia. dejando un margen racional de accin a la
iniciativa de los particulares, que de todas maneras tendrn que ajustar sus actos al inters general.
limitar sus excesivas especulaciones y colaborar en los amplios programas de planificacin estatal.
Ahora es cuando ms debemos empearnos en la enseanza del Derecho administrativo, ante un
mundo en una constante 'transformacin, que ha obligado al poder pblico a una intensa labor
legislativa en materia admnistrativa, Nuestro empeo debe fincarse en de tra materia en el
conocimiento de esta en programa general del desarrollo social y de que
ha iniciado en este rgimen, con la Ley la administracin Federal que trata de reestructurar los cuadros
administrativos ano teriores con una ms adecuada distribucin de la competencia de las secre taras de
Estado y Departamentos administrativos. y un control ms efectivo y directo de los organismos
paraestatales, agrupados en sectores especializados.
PRIMERA PARTE
LA AUTORIDAD INSTITUCIONAL DEL ESTADO
TTULO PRIMERO
LA ACTIVIDAD DEL ESTADO

CONTEMPORANEO
CAP1TULO 1
LOS FINES DE ORGANIZACIN POLfTICO ADMINISTRATIVA
l. La actividad del Estado.-2. Los fines del Estado.-3. Clasificacin de la actividad del Estado.-4.
Doctrinas contemporneas que determinan la extensin de los fines del Estado.-5. La doctrina del
Estado mexicano.
1. LA ACTIVIDAD DEL ESTADO
La actividad del Estado se en el conjunto de operaciones, tareas

o facultades para actuar -J'urdi,cas, materiales tcnicas-, que le corres-pon den como persona
jurdica de derecho pblico que realiza medio , de sus rganos. Las actividades jurdicas del
Estado estn encaminadas a la creacin y cumplimiento de la ley. las actividades materiales simples:
desplazamientos de la, voluntad y las actividades tcnicas son las actividades subordinadas a
conocimientos tcnicos o cientficos.
El Estado es un producto social, una obra humana que se integra a lo: largo de un proceso
histrico, pletrico de luchas sociales y de intensa trans-: formacin de los grupos. El determinar
10 que el Estado pueda hacer, es materia de disciplinas diversas. que comprenden la totalidad de
la vida hu-, mana. Es necesario, por tanto, la determinacin de cul ser la ,extensiri y los modos
para realizar los fines del Estado.
El orden jurdico de un pas define y concreta las aspiraeones en la se ha estimado
necesario el desarrollo
SERRA ROJAS
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dicionalismo y conservatismo britnico, son el antecedente del rgimen constitucional moderno a travs
del sistema parlamentario. Este sistema ha llenado su poca y probablemente se orientar en otros
derroteros de su experiencia constitucional en el futuro.'
En principio, toda finalidad que se atribuya al Estado, en una forma u otra, directa o indirecta, viene a
afectar los intereses de los particulares, como dos crculos concntricos que guardan una relacin de
necesidad. El problema ms grave de la sociedad moderna es la determinacin de la situacin del hombre
frente al Estado, materia que preocup a Spencer en el siglo pasado.f
En las sociedades de tipo liberal, la accin del "Estado gendarme" se redujo a meras actividades de
vigilancia, dejando a la libre iniciativa particular su fuerza creadora. En una sociedad compleja como la
moderna, en continuo crecimiento demogrfico y con los elementos reducidos que satisfacen sus
necesidades, el Estado-providencia ve aumentada considerablemente su esfera de accin. Esto plantea
problemas tan decisivos como el de saber si en el futuro se llegar a eliminar el inters individual, frente
a las exigencias apremiantes de los intereses sociales, como en la sociedad colectivista, o el Estado
lograr finalmente encontrar en el Estado democrtico federal, una forma armoniosa de transaccin en
que se mantenga el equilibrio entre la accin particular y la accin pblica,"
Los fines se incorporan al orden jurdico, es lo que Hartmann ha llamado el arte de transformar
tendencias sociales en formas jurdicas. Cuando una corriente de opinin precisa un camino, se requiere
organizarlo en fines, clasificarlos en rganos, proveerlos de medios, para que puedan ser cumplidos en
bien de la comunidad. Una vez reconocidos como principios jurdicos, es entonces cuando hablamos de
atribuciones, funciones, competencia, jurisdiccin, prerrogativas, facultades, derechos, poderes jurdicos
y otras denominaciones. Mltiples han sido los esfuerzos de los cientficos para dotar al derecho
administrativo de una base general y de una terminologa apropada.t
Debemos a Bonnard el desarrollo de la idea de atribucin como base del derecho administrativo. Para este autor, "se
encuentran en el Estado tres nociones esenciales: las atribuciones, las funciones y los servicios pb licos. Ellos
forman la sustancia del Estado. Las atribuciones son las tareas, los trabajos que el Estado realiza. Ellas constituyen los
objetos de su actividad. Esta nocin de atribucin corresponde sensiblemente a la de profesin para los individuos;
Cuando se dice
1 Marchan Frederick George, A Constitucional History o/ modern England. 1485 to
the presento Harpers Brothers. Publishers New York, 1960, 1 v. 496 pgs.
Herbert Spencer, El individuo frente al Estado.
3 Jimnez de Parga y Cabrera, Manuel, Los regimenes poUticos contemporneos. Ed.
Tecnos, S. A., Madrid, 1960, 1 V., 485 pgs.
La opinin moderna en contra de los conceptos tradicionales de la Teora consti
tucional se encuentra en todo su vigor. Adems del concepto. de atribucin, el propio
concepto de funciones del Estado es objeto de una consideracin crtica en los sistemas
modernos, que pretenden eliminar conceptos ambiguos, para dar paso a una teora ad
ministrativa, apoyada en las nociones que han pasado por el tamiz de la depuracin.
DERECHO ADMINISTRATIVO 21
que el Estado es industrial, comerciante, profesor, se indica en esa forma la atribucin realizada por el Estado".5
Algunos autores han empleado como base de su exposicion la idea de atribucin, la que se considera
"como la piedra angular del derecho administrativo", para justificar el contenido de la actividad del Estado y
la explicacin de la naturaleza jurdica de las instituciones administrativas por medio de las 'atribuciones
pblicas. Esta idea, abandonada a la fecha, fue considerada en algunos casos en el desarrollo del derecho
administrativo.s Se ha impugnado decididamente esta nocin de atribucin, estimndola como un concepto
insuficientemente elaborado para fundamentar nuestro derecho administrativo y en general sus teoras. El
derecho francs tambin se ha alejado de esta teora expuesta por Bonnard.
En la literatura administrativa latinoamericana, Sayagus Laso 7 formula la crtica del trmino atribucin
considerndolo impreciso, pues significa "cada una de las facultades" que a una persona da el cargo que ejerce
y propone, en cambio, la palabra "cometido de estado", que quiere decir misin o encargo.
El concepto de atribucin es un concepto til, pero no indispensable. Es un trmino que no fundamenta
las instituciones de derecho administrativo porque puede fcilmente omitirse. Para una disciplina jurdica
es til contar con numerosos trminos que permitan el mejor conocimiento y manejo de los problemas del
derecho, sin darles un alcance mayor al estricto. El uso de trminos de connotacin muy general nos conduce
por un camino de incertidumbre. El concepto de atribuciones del Estado es de fcil empleo dentro de ciertos
lmites muy convencionales, pero no como un elemento bsico, ni menos aceptarlos como un elemento
necesario para definir las instituciones administrativas.f
2. Los FINES DEL ESTADO

Para especular acerca de los temas generales del derecho administrativo tomamos como punto de partida el
problema de los fines del Estado. Aunque esta materia corresponde a la Ciencia Poltica debemos referirnos
con brevedad, a algunos de los aspectos del problema teleolgico. Esto nos lleva
Bonnard, Precis de droit administrati]. Pars, 1932, pg. 18. Ed. Sirey.
6 Gabino Fraga, Derecho administrativo. ed. Ed. Porra Hnos., S. A., Mxico,
1971. Tt. 1, cap. 1, pg. Carre de Malberg., ob. cit., pg. 160.
7 Enrique Sayagus Laso, Tratado de Derecho Administrativo. Montevideo, 1953. T.
1, pg. 49. En la pgina 51 se enjuicia el concepto de Fraga sobre atribuciones,
s La jurisprudencia administrativa no debe emplear con liberalidad el trmino de
atribuciones como base del derecho administrativo mexicano. Debe tomarse en cuenta
que la mayor parte de los tratadistas de esta materia, no se valen de ese concepto para
construir sus opiniones y se podra originar confusin irreparable y malentendidos que
deben evitarse en una disciplina en proyeccin oen proceso de elaboracin.

a determinar cul es la actividad general del Estado, es decir, lo que debe hacerse de acuerdo con el
orden jurdico imperante en pas.
El Estado es una obra colectiva y artificial, creada para ordenar y servir a la sociedad. Su existencia se
justifica por los fines que histricamente se le viene asignando. El Estado existe para realizar esos fines y
se mantendr en tanto se le encomienden esas metas,"
El fin histrico-poltico es la razn por la que se integra un complejo de actividades; la idea de fin
tiene el significado de intencin, de objetivo o de voluntad dirigida. Dice R. Van Ihering: "En el dominio
del Derecho nada existe ms que por el fin, el derecho todo, no es ms que una creacin del fin." 10
El Estado no debe ser una faccin que gobierna con exclusividad, ni una organizacin al servicio de
grupos privilegiados. Su finalidad es servir a todos sin excepcin, procurando mantener el equilibrio y la
justa armona de la vida social. La idea del inters pblico es determinante en las instituciones polticas.
Favorecer a un grupo con detrimento de otro, es crear profundas desigualdades sociales, que el Estado
debe empearse en hacerlas desaparecer o a lo menos atenuarlas.
Si del campo jurdico pasamos al dominio jurdico-poltico nos encontramos que el Estado es el
ordenamiento total, en un determinado territorio, y regulado por fines que son el resultado de un proceso
histrico.u
La actividad del Estado, es decir, lo que el Estado debe hacer, se, define por el conjunto de normas
que crean rganos, fijan su funcionamiento y los fines deben alcanzar. La exigencia lgica del Estado se
precisa por los fines o propsitos que una sociedad organizada le ha venido sealando de acuerdo con su
propia naturaleza.w
"En la actualidad los hombres buscan en todas partes saber dnde estn, a dnde van y qu pueden hacer -si es que
pueden hacer algo-, sobre el presente como historia v el futuro como responsabilidad. Esas preguntas no puede contestarlas
nadie de una vez por todas. Cada poca da sus propias respuestas. Pero precisamente ahora hay una dificultad para Estamos
a fines una poca y tenemos que buscar nuestras propias contestaciones. Estamos al final de la que se ha llamado Edad
Moderna. As como la Edad Antigua seguida de varios siglos de predominio oriental, que occidentales llamaron, con
sentido provincial, la Edad Media o del Oscurantismo, as ahora la Edad Moderna empieza a seguida por una edad
Posmoderna. Quizs podamos llamarla la Cuarta poca." C. Wright Mill, La imaginacin sociolgica, F. C. Ec. Mxico,
1961, pg. 178.
10 R. Von Ihering, El fin el derecho. Obra aparecida en el ao de 1877.
11 expresin fin del Estado van unidos tres problemas completamente diferentes. Se puede preguntar: qu fin es el que cumple
la institucin del Estado en la economa de la historia con relacin a las ltimas determinaciones del hombre? Qu fin ha tenido o
un Estado individual determinado en la historia? Y finalmente, qu fin tiene la institucin del Estado en un momento.
determinado para los que forman parte de l, y, por tanto, para la comunidad? Para los fines de este Tratado lo que nos interesa
indagar son los fines objetivos del Estado," George Jellinek, Teoria General del Estado. Ed. Albatros, 1943, Buenos Aires, 1 v,
647, pg. 187 Y ss.
12 baga, P. Luis J., Elementos 2 vols. Bosch Ed. Bareelona. T. J, pgs. a 204. Adolfo Posada, T. 1, pg.
23
El Estado no debe tener fines que los de sociedad, aunque

ciertos fines forman tareas u operaciones tcnicas de su actividad para fa
cilitar o preparar el cumplimiento de los fines que se llevan a cabo en forma
exclusiva o de facultades concurrentes con los particulares. No nos referimos
a todos los fines sociales, sino a los fines objetivos del Estado.
La sociedad conserva un campo extenso de actividades bajo la vigilan
cia y estmulo del Estado. Esa inmensa actividad privada, se puede resumir
diciendo que el individuo) dentro del orden jurdico) puede hacer todo) con
excepcin de lo que la Ley le prohbe. Su capacidad generales la regla, la
prohibicin, el lmite de su accin.
Es, por esta razn, por la que el funcionario es limitado en sus activida
des, y no puede hacer otra cosa que lo que la ley le permite. Su capacidad
de obrar es estricta y subordinada al inters general.
El Estado y el derecho son medios, organizaciones o hechos por los hombres y para los Para
asegurar sus fines la socie
dad crea o reconoce el poder del Estado y lo somete al derecho para ha
cerlo racional y lgico. El Estado no es un organismo dotado de alma, por
que no hay otro espritu que el de los propios seres humanos, ni hay otra
voluntad que la voluntad de ellos. El Estado puede definirse como una institucin creadora de insttuciones.P
De nada servira crear un orden jurdico si al mismo tiempo no se crean
los medios idneos para hacer posible la realizacin del derecho. Los r-
ganas del Estado son "esferas limitadas de competencia", jur-l /
dicas de accin") "centros de competencia delimitados por el ordenamiento \
jurdico".
Para que estos entes puedan realizar los fines del Estado es indispensa
ble que acte la voluntad humana a travs del Derecho.t!
La idea de fin est implcita en la accin de cada uno de los rganos del
Estado, la sntesis en propsitos semejantes, nos conduce fines genera
les que forman la actividad pblica. Reducida un campo menor en sus
\
Lib. Surez. Ren Chateau, Introduccin a la Poltica. Pars, pg. 81. Francisco Porra Prez, Teora del 5' ed., Mxico. Ed.
Porra, 1969, pg. 417. Mareel de la Vigny, L'activit etatique, Sirey. Pars.
Jos A. Llorens Borrs y otros. Universidad de Barcelona. La estructura del Estado. Boseh. Barc, Ed., pg. 9, 1958.
"El Estado, como toda estructura social, carece de una voluntad real y propia; la que expresa a travs de sus rganos no es
sino una voluntad exclusivamente humana. La idea. de rgano estatal slo puede explicarse partiendo de la existencia de ciertas
personas (gobernantes y funcionarios) a las que el ordenamiento jurdico atribuye unas facultades que confiere a su voluntad, el
valor y la eficacia de la voluntad del Estado. En el campo de las ciencias sociales, el vocablo rgano se despoja de todo
contenido biolgico y recupera el significado propio de la etimologa: rgano vale tanto como instrumento o medio de accin.
rgano del Estado es el instrumento o medio a del cual el Estado se coloca en condiciones de querer, aotuaryde relacionarse con
otros sujetos de derecho. Se manifiesta como un centro de competencia el derecho." Jos A. Llorens Borrs otros. La
estructura. del Estada. Ed, lona, 1958, pg. 9.
ANDRS SERRA ROJAS
orgenes, hoy se ve ampliada esa accin un proceso singular encaminado a la satisfaccin de las necesidades
sociales, el Estado ha intentado tomar a su cargo las tareas que incumben a una sociedad y cuando as lo ha
pretendido, las reacciones sociales han luchado para poner un lmite a -la capacidad o determinacin estatal.
No debemos considerar fines autnticos del Estado los que se apartan de su elevada misin. Como en el caso de
las dictaduras, gobiernos autoritarios que se proponen fines de conquista, de agresin o fines contrarios a la libertad.
Nada ms absurdo y contrario a las ideas modernas que las misiones histricas, o pueblos predestinados, por las que
un Estado se erige en rector de los destinos de otros pueblos.P Para esta finalidad indebida han surgido doctrinas
polticas como el fascismo, el nacional socialismo, que tienen a la libertad como enemigo y pervierten y disfrazan
las tradiciones ms hondas de un pueblo. Una actitud que cae en el campo de la patologa poltica que por lo regular
aparece en los momentos de transicin y desconcierto de los pueblos.!"
La teora de los fines domina totalmente la vida del Estado, porque el engranaje jurdico que lo
caracteriza tiene una finalidad "que explica la razn de ser de la norma misma y que va ms all del
simple hecho de la positividad" los fines del Estado estn 'contenidos en el cuadro del orden jurdico de
un pas, en principio en la estructura constitucional y en la legislacin ordinaria y reglamentaria.F
El concepto de fin es un elemento necesario para determinar si el ideal
contenido en la norma constitucional no se desvirta en el orden jurdico
imperante, y realiza un propsito no implicado en la norma suprema. Se
llama "desviacin de poder", cuando el funcionario se aparta de la finalidad
que encierra la ley.1B
15 Cul es el fundamento psicolgico de la dictadura? "Cmo explicar el poder del
dictador? Cmo es posible que naciones compuestas de decenas de millones de
individuos, acepten dcilmente la autoridad de un solo hombre y se sometan con dili
gencia a estas rdenes? La a cuestin debe ser buscada sin duda en la
psicologa de la organizacin social moderna." P. Dubois-Richard, Gordon y M. Mous
kheli, Elements de droit Public. Pars. Editions A. Pedone, 1937, pg. 92.
Benito Mussolini declar que haba que pasar sobre el cadver descompuesto de
la libertad, pero la historia pens lo contrario.
17 "El fin del Estado, dice no es hacer pasar a los hombres de la con
dicin de seres racionales a la. de brutos o autmatas, sino que por el contrario, ha
sido instituido para que sus almas y sus cuerpos desarrollen sus funciones con segu
ridad y para emplear sus razones libremente, para que no muestren odio, clera o as
tucia y se traten sin malevolencia."
is La Constitucin de 1857 declar los. fines del Estado mexicano en una forma
general: "Articulo 1. El pueblo mexicano reconoce que los derechos del hombre son
la base y el objeto de instituciones sociales. En consecuencia declara que todas las
leyes y todas las autoridades del pas, deben respetar y sostener las garantas que otorga
la presente Constitucin." La Constitucin de 1917 contiene los fines del Estado mexi
cano en todo su articulado. Por ejemplo: artculo que se refiere a la educacin
pblica, se incluye en las garantas individuales, embargo, pierde ese carcter cuan
do define la poltica educativa del Estado. Ms que una garanta individual, debe es
La vida social est en constante evolucin y exige la intervencin del Estado en formas cada vez ms
complejas, para orientar el desarrollo sociaJ.l9 El Estado ejerce una funcin rectora de la vida social, pero la
sociedad es la que finalmente imprime sus propias modalidades a las instituciones en general.
3. CLASIFICACIN DE LA ACTIVIDAD DEL ESTADO
Se han adoptado diversos criterios para clasificar la accin del Estado. En una primera consideracin se
establecen las relaciones que existen entre las facultades pblicas y la actividad de los particulares.P"
El Estado en su doble carcter de gobierno y administracin concreta sus fines, cometidos o
competencias, en sus rganos jurdicos que forman una estructura especial.yson los funcionarios y empleados
pblicos y los propios particulares, los que desarrollan la actividad del Estado encaminada a satisfacer las
necesidades generales.
Las funciones, del Estado y los poderes pblicos que le corresponden, son potestades constitucionales que
dividen, lgica y polticamente, la accin del Estado con fines democrticos y tcnicos y evitan la
concentracin de la fuerza estatal en una persona o entidad.
Es necesario particularizar esa compleja actividad o tareas pblicas, para hacerla prcticamente realizable
entregndola parcialmente a diversas entidades pblicas o privadas, en esferas de competencia ms o menos
amplias. De este modo se crean instituciones, servicios pblicos, empresas y otras formas que hacen posible la
ejecucin de los propsitos que incumben al Estado.
De esta manera Bonnard distingue tres categoras de atribuciones o nas de competencia estatal.P!
timarse como una garanta social, y estatal, aunque existan opiniones que lo impugnen
en ambos sentidos.
19 Esfuerzo significativo el de Hermann Heller para desentraar el sentido de fines frente al mundo de los valores. "Desde que
dominan en la teora del Estado el positivismo y el hlstoricismo, es corriente resolver la cuestin del valor del Estado refirindose
a su sentido comprensible o a su fin. Esta confusin entre sentido y valor de un fenmeno cultural, es uno de funestos errores del
pensamiento conternporneo, La funcin de "sentido del Estado", como la de todo fenmeno histrico, siempre est ciertamente
referida a valores. Pero esta relacin puede ser positiva o negativa. Cualquier banda de ladrones u organizacin de asesinos. tiene
tambin un sentido como prensible. La cuestin de la consagracin o justificacin del Estado no puede, pues. resolverse con la
simple consideracin. de la funcin comprensible."
Fernando Falla (Tratado de administrativo, tomo H, ed. 1962,
pg. 115), clasifica la actividad administrativa de acuerdo con los siguientes criterios:
a) Por razn de su contenido; b) Por su forma; e) Por su exigibilidad; y d) Por el r
gimen jurdico a que est sometida. En el primer grupo enumera las competencias
estatales y la actividad jurdica, material y tcnica, en el segundo la actividad jurdica
y la social y la polica. fomento y servicio pblico; en el tercero las relaciones entre
administracin y y en el cuarto las normas que la regulan.
21 Roger Bonnard, Precis elementaire de droit administratij, Recueil Srey, 1926. pgs. 16 a 20.
26
ANDRS SERRA ROJAS
a) Primera categora: La reglamentacin de la actividad privada, que consiste en regular la actividad de

los particulares en las relaciones que ellos tienen entre s, con el fin de asegurar el buen orden de estas
relaciones.v'
Bonnard, autor de esta clasificacin, manifiesta que esta reglamentacin es susceptible de presentarse bajo
aspectos variados que es necesario precisar: 1. Por medio de disposiciones imperativas y supletorias. 2.
Reglamentando la actividad privada por va represiva y por va preventiva. 3. Reglamentando la modificacin
de los patrimonios privados.
b) Segunda caiegoria: El fomento, limitacin y vigilancia de la actividad privada. El fomento consiste en
facilitar o ayudar a la actividad privada y presenta formas mltiples y variadas y la vigilancia que implica una
intervencin del Estado en de las diferentes manifestaciones de una actividad privada, con el de ejercer sobre
ellas una cierta particular y asegurar as la observacin de la reglamentacin que le es impuesta, bajo la forma
de control, de una declaracin del particular o de una autorizacin previa.
e) Tercera categora: La total o parcial de la actividad privada por actividad del Estado. El Estado
reemplaza al particular o se combina con l, y le proporciona el servicio o prestacin.
Tambin debemos aludir a la opinin de Alessi [Insts. Der. Ad. Bosch ed.
T. 1, pg. 240) que expresa: "El conjunto de la actividad administrativa se puede encuadrar en cuatro grupos: "L. Una
actividad que se refiere a la organizacin jurdica objetiva o subjetiva
del ente administrativo;
"2. Una actividad para conseguir los medios necesarios para el funcionamien
to de la maquinaria estatal;
"B, Una actividad dirigida a asegurar el orden jurdico y la seguridad social en las relaciones internas y la seguridad del
Estado en las relaciones externas; y "4. Una actividad dirigida a proporcionar utilidad a los particulares bien de
orden jurdico -como el servicio del registro de la propiedad-, bien de orden econmico-social en relacin con las
necesidades fsicas, econmicas, intelectuales, etctera, de la poblacin."
El profesor de la Universidad de Lieja, Andr Buttenbach afirma que cuando se trata de definir la accin de
la Administracin y de los servicios pblicos, por el ejercicio de la administrativa, se pueden llevar a
Falzone Guido, Le obligazioni dello Statto. Milano. Dott A. Giuffr, 1960, 1 v., 421 pgs. 22 Guido Zanohini. Criteri di
classicazione delle varie maniiestazioni dell'azione amministratiua. Ri\'. de Dirtto Publico, anno IV, 1954, pg. 529. Belot Max,
'Fasks 01 gouernment, 1958. Ed. Oxford. U. Prcss. Zink Harold, Motlern Gouernment, 1958. Ed. Van Nostrand.
G. Treves, Gli atti ammintrative constitutivi di rapporti tra privati. Riv. de Diritto Pubblco, anno IV, 1954, pg.
cabo por una pura descripcin de los modos y procedimientos de intervencin de la Administracin.P'
La accin del Estado puede tener por objeto:
a) La reglamentacin, la vigilancia y el control de la actividad privada;

b) La ayuda a la iniciativa privada y a las empresas privadas de inters colectivo;
e) La creacin y la gestin de servicios pblicos, y
d) La administracin juzgando los conflictos, es decir, lo que se denomina el contencioso administrativo.es
ltimo tercio del siglo xx pueden identificarse cuatro fines fundamentales del Estado, en los cuales se
pueden integrar la totalidad de sus actividades: en primer lugar, los fines de poltica general y orden pbliro; en
segundo lugar, los fines de desarrollo econmico; en tercer lugar, los fines del desarrollo social; y en cuarto lugar,
los fines del desarrollo fsico. y ordenacin territorial". Brewer-Carias. Derecho administrativo, Fac. Derecho.
Caracas, Venezuela, pg. 129. A ellos haremos referencia en el curso de esta obra.
Tales son, considerados en su aspecto material, los principales fines de la actividad administrativa.
Debemos referirnos a los medios de accin de las personas pblicas y de los servicios pblicos administrativos.
Para asegurar el funcionamiento de los servicios pblicos y de una manera general para realizar su misin las personas
pblicas y la Administracin disponen de los siguientes medios:
a) De personas fsicas que son los tirulares de sus rganos y de sus agentes;
b) De poderes jurdicos que les son propios: el de realizar actos administrativos cuyos caracteres son diferentes a
los actos jurdicos realizados por los particulares;
e) De bienes materiales: dominio pblico y privado, finanzas pblicas y
d) De regmenes jurdicos necesarios para realizar los fines y funciones.
El derecho administrativo estudia estos medios y su rgimen jurdico, el cual comprende: fomento,
rgimen de polica, servicios pblicos, servicios
Andr Buttenbach, Principes Generaux, Organization moyen de action des administration publiques. Ed, Larcier, 1954,
pg. 11.
No es una lucha en contra de la organizacin distribucin del capital. Es una contienda que amenaza la destruccin de
principios e instituciones tradicionales norman el hogar, la juventud, la religin los diversos modos de vida. gravedad de este
problema radica que en cualquiera de los sistemas polticos modernos que se considere, la sociedad se en peligro inminente
de disolucin corrupcin. Frente a grandes progresos cientficos tcnicos, vivimos la decadencia moral ms notoria de todos
los tiempos. El liberalismo cristiano condena su crtica de esta poca diciendo que la tendencia comunista persigue tres
objetivos: "alejar a Dios de la vida pblica por medio del laicismo; crear situaciones comprometedoras de carencias de
medios d.e subsistencia en las masas populares capitalizar en favor del comunismo todos los movimientos de
reivindicaciones sociales".
ANDRS SERRA ROJAS
administrativos generales y las relaciones entre la administracin y los particulares.
DOCTRINAS QUE DETERMINAN LA EXTENSIN DE LOS FINES DEL ESTADO
La extensin de las atribuciones del Estado guarda una estrecha relacin con las diversas tendencias o
sistemas sociales, que histricamente han surgido en el transcurso de la evolucin social.s"
Las grandes imperfecciones humanas y desarreglos sociales han suscitado
siempre una constante inconformidad con la actuacin del poder pblico y
provocan con frecuencia los desequilibrios de las estructuras econmicas.
Nadie puede estar conforme en un mundo lleno de miserias, intereses egos
tas, pasiones y rencores antisociales. Cuando hacemos referencia a nuestro
pueblo, aludimos con insistencia a aquella parte numerosa de la poblacin
lleva una vida infrahumana. Slo una planeacin tcnicamente inspi
rada en ideales generosos de justicia social puede resolver la situacin pre
caria de las grandes comunidades mexicanas y en general de las comunida
des la tinoamericanas.
En el estado actual de este debate, se precisan diversas tendencias que se
disputan el lugar preeminente. El el socialismo y comunismo
con sus numerosas ramas y desviaciones.w
El liberalismo capitalista es la exaltacin del hombre como base del pro
greso social. En el ser humano existen elementos propios y vigorosos para
estimular el desarrollo social que se debe concretar y proteger. Son esas
fuerzas las que lo sostienen, sin necesidad de intromisiones peligrosas que
destruyan las libertades fundamentales. Es el fortalecimiento de los intereses
tiene a su cargo el Estado. Seala la limitada intervencin oficial en
las relaciones sociales, impidiendo que el inters del Estado se sobreponga
indebidamente a los intereses privados. El Estado se justifica por los
servicios pblicos y por los fines sociales que tiene a su cargo.27
Roger Bonuard, Droit odministras, 1926. Sirey. Pars, 21. autores. El liberalismo y Reforma Mxico. Escuela Nacional de Eco
uoma. 1 v. 789
Hector P. Agosti, El l/lito liberal. Eds. 1. v., 184
eo Mg Ernile Cucrry, La doctrina social de la Iglesia. Biblioteca del pensamiento
actua1. 1960. v y v.
Latapi, Kuri Brea y Cuarn, El social cristianismo contemjJoHneo en la empresa.
Se la. 1 v. 80 1963.
Las Cartas Encclicas del Papa Juan XXIII, Mater el Magistrn sobre el reciente
desenvolverse de la cuestin social a la IUl. de la doctrina cristiaua traza nuevos hori
zontes en la lucha social. "Nuestra poca est azotada y penetrada errores radicales,
desgarrada y alterada por profundos desrdenes; pero es tambin una poca que
inmensas posibilidades al espritu combativo de la Iglesia."
Algunos autores hablan la actualidad de "Estatismo" como si l representara
algn sistema en particular. Nada ms inexacto que esto, ya que los sistemas actuales
Durante el siglo XIX y en nuestros das se siguen oponiendo estas ideas, como sistemas que se disputan la orientacin
del Estado moderno. El problema no tiene en la actualidad la misma significacin que a fines del siglo pasado o prin cipios
del presente. "Las races del socialismo moderno hay que buscarlas, ante todo, en el desarrollo de la industria :y de las
relaciones sociales que sta lleva consigo, desde fines del siglo XVIII", dice Cathrein.
Este dilema no ofrece el mismo planteamiento y proyeccin en la actualidad, porque el debate no debe
plantearse entre el liberalismo y el socialismo, sino exclusivamente entre las contradictorias tendencias
socialistas -moderadas y radicales-, que hoy se manifiestan en irreconciliable oposicin, al Estado totalitario o
al propio comunismo sovitico, en un ltimo esfuerzo para salvar el futuro del Estado democrtico federal.
Hay ms distancia ideolgica entre el socialismo intervencionista y el comunismo, con el propio liberalismo.
Las tendencias socialistas modernas se sitan desde la organizacin democrtica del Estado Federal, el
socialismo cristiano, o el socialismo integral
o solidarista, hasta las tendencias ms radicales como el socialismo planificado. El socialismo cuenta con
numerosos sistemas, doctrinas, opiniones, que organizan en formas muy complicadas la accin del Estado
moderno. El socialismo de actualidad se nutre en los principios de un socialismo modera do, que se opone al
principio colectivista del comunismo, en sus dos rrientes principales: la organizacin sovitica y la democracia
popular china, apoyada en las grandes tesis del marxismo, la concepcin materialista de la historia y la
socializacin de los instrumentos de produccin.
Antes de continuar en el anlisis de las tendencias socialistas debernos referirnos a la opinin que afirma
que el liberalismo como sistema o doctrina est liquidado o en proceso de su total liquidacin, porque ha
llenado su misin histrica y es una mera referencia a un sistema caduco en la historia de las instituciones
polticas y econmicas.
A menudo escuchamos la afirmacin de la continuidad histrica del liberalismo, desde los siglos XVIII Y XIX
a la fecha. Respecto del valor histrico del liberalismo, nada tenemos quc objetar, pues el liberalismo misin
gloriosa al destruir en su poca las formas arcaicas de la vida social del Estado monrquico absolutista y
desptico, que amparaban intereses y prej uicios de otros tiempos.
Los actuales del liberalismo sostienen que ste es un sistcma
se pueden reducir a dos: el liberalismo y el socialismo. La tesis comunista pretende ser Una superacin
de las doctrinas socialistas. "En nuetro tiempo la alternativa no se da entre liberalismo econmico o
planeamiento, sino entre buen o mal plancamiento." Harold Lask i, "La verdad es que hoy todos somos
planificadores." Arthur Lcwis, La plancacion
econmica. Mxico, 1952, pg. 16. Cathrein, El socialismo, pg. 14. Fernando de los Ros, El sentido humanista del socialismo.
Javier Morali, editor, Ma
drid, 1926, 1 V., 416 pgs.
de principios universales y hasta eternos, los cuales no desaparecer, porque sobreviven en los principios
o verdades que toda sociedad juzga como invariables, y agregan que muchos de los males de la era
moderna, se deben al olvido o negacin de esos valores o ideales del viejo Iiberalismo."
La crtica de esta afirmacin nos obliga a pensar en el liberalismo como un sistema en liquidacin, y
esa supervivencia puede estimarse como transitoria e inestable y porque los residuos del liberalismo
sufrirn nuevas y ms profundas transformaciones. Las libertades humanas que imperan en nuestro
tiempo, no tienen el mismo contenido que las antiguas, ilimitadas y absolutas libertades del siglo pasado.
Hoy la libertad vale en tanto que guarda un justo equilibrio con el inters social. ,Ningn inters
particular puede constituir un obstculo para el desarrollo de las instituciones polticas.
El orden de nuestros das es radicalmente diferente al orden que go
bern al Estado liberal. Y aunque se trata de seres humanos semejantes en
sus necesidades bsicas, la cultura que vivimos, en el Estado providencia
-efmero y transitorio-s, difiere en su esencia y contenido de la cultura in
dividualista del Estado gendarme. Maana vendr el Estado-servicio, el Esta
do-seguridad, el Estado Providencia, o el Estado social de Derecho, a con
figurar un nuevo orden. Los problemas polticos, econmicos y sociales tienen
un diferente planteamiento, diversas proyecciones y una nueva mentalidad
para juzgarlos. Cada siglo es un mundo espiritual diferente que reclama
soluciones adecuadas a esa poca, cambiando como las modas, pero con un
sentido ms lgico y centfico.w
28 Don Luis Montes de Oca, distinguido financiero, ya desaparecido, al comentar a Lippman, seal una nueva
interpretacin del liberalismo. Vase el prlogo a la obra: a la libertad, y la obra de Gustavo R. Velasco, Libertad y abundancia.
Ed. Porra, S. A., Mxico, 1958, 1 V., 182 pgs.
Diversos autores. Una encuesta sobre la cuestin democrtica de Mxico. Ed. Cultura, 1938, 1 V., 403 pgs.
Antonio Carro Martnez, ob. cit., '1957, pg. 312 nos dice: "El problema poltico
ms humano y ms capital, el que ms cala y preocupa a la opinin de todos los pue"
blos gobernados; es el de saber y conocer quin manda y gobierna efectivamente en la
nacin. La respuesta se hallar normalmente en la Constitucin o en una ley poltica
fundamental, que regular los rganos jerarquizados a quienes corresponde el
ejercicio del poder. Pero la opinin no se contenta normalmente con esto. Sabe que detrs
de las leyes y de los rganos en las mismas instituidas se hallan las personas. Efectiva
mente, no vale engaarse; quien ejerce siempre el poder poltico en pas es una
persona o varias, llera, todo caso, hombres de carne y hueso. En definitiva, el proble
crucial es siempre problema personas. La ciencia poltica, las instituciones y
el derecho tienden a la despersonalizacin ms absoluta. manifiestan como si los
hombres fusemos seres mecnicos, actuando siempre igual. Pero la realidad es muy
otra. La realidad demuestra que ha habido un Csar, un Carlomagno, un Federico de
Prusia, un Napolen, y que stos, junto con otros muchos hombres, son los protagonistas
de la historia y los artfices de las decisiones polticas ms importantes. Las guerras,
las revoluciones, las leyes, las sentencias, todos, absolutamente todos los actos de la his
toria, son resultado del mando que ejercen unos pocos hombres."
"El liberalismo, dice Gonzaga de Reynold, es mucho ms individualista que la democracia y se halla tambin mucho ms
prximo al humanismo. En efecto contempla en primer lugar la libertad. Todo su sistema consiste en defender y promover la
Iiber
Intiles han sido los esfuerzos de autores como Walter Lippman en su Retorno a la libertad, para crear un
neoliberalismo o demoliberalismo. Los residuos de los principios liberales que subsisten, apenas si son un buen
refugio para escudarse en una teora inofensiva e inoperante -todava necesaria para una clase privilegiada-,
pero muy limitada para hacer frente a las necesidades apremiantes de millones de seres humanos indigentes.
o. LA DOCTRINA DEL ESTADO MEXICANO
Es necesario comenzar por distinguir cul es la doctrina del Estado mexicano y la del gobierno mexicano.
La primera est consagrada en la legislacin vigente, la segunda es la que aplican los gobiernos interpretando
extendiendo los textos constitucionales. Esto explica por qu se ofrecen gobiernos de filiacin revolucionaria,
aplicando radical o moderadamente los mismos textos constitucionales las mismas leyes.
Las tradiciones polticas mexicanas arrancan del antecedente indgena precortesiano y del largo perodo de
la conquista, en la que mantuvieron los principios de cultura occidental y principalmente las ideas polticas de
las instituciones espaolas trasplantadas a la Nueva Espaa.w
El siglo XIX mexicano se desenvolvi dentro de las ideas del liberalismo moderado y radical, que
culminaron en el movimiento de la Reforma y la divulgacin, a fines del mismo siglo, de algunas tendencias
socialistas rnoderadas.s!
tad individual. En nombre de la libertad de pensamiento empieza por tomar precauciones contra la Iglesia y proclama la
tolerancia. Y tan lejos que terminar por acordar igual valor a todas las En nombre de la libertad ser y de proceder. tomar mayores
precauciones an, respecto Estado, pues su miedo a la arbitrariedad gubernamental es de grado extremo. Y contra dicha
arbitrariedad habr acorazar al ciudadano con garantas. Separacin de poderes, a fin de asegurar la independencia del Legislativo
y del Judicial frente al Ejecutivo. El papel del Estado queda, pues, limitado al mantenimiento del orden de calle, a impedir que las
libertades individuales se pisoteen recprocamente. Prohibicin al Estado de competir con el individuo y de privarle de la ms
mnima parcela de libertad econmica. El Estado no debe ejercer ni funcin industrial ni funcin econmica."
30 La tcnica del Estado moderno ha establecido como elemento bsico la consideracin unitaria de la organizacin poltica. El
poder pblico es indivisible y su accin coordinadora y unificadora.
El poder del Estado se fracciona en un nmero importante de rganos, que reciben el nombre de rganos del Estado, que son
fracciones de competencia de mayor o menor importancia. Cuando se ejerce esa competencia en ella se representa el poder del Estado, sin
que implique la del mismo. En el acto ms elemental del poder y por humilde que sea el agente pblico, l se manifiesta ntegramente el
poder Estado. "Sea cual fuere el nmero de los rganos el poder estatal es siempre nico." Jellinck, ob, cit. T. 11, pg. 164.
31 "En principio, la potestad del Estado es una. Consiste de una manera invariable en el poder que tiene el Estado de querer por
sus rganos especiales por cuenta de la colectividad y de imponer su voluntad a los individuos, Cualesquiera que sean el contenido
y la forma variable de los actos por medio de los cuales se ejerce la potestad
ANDRS SERRA ROJAS
La constitucin de 1857 estableci orden liberal moderado sin aceptan los principios radicales del liberal
extremista, que se vio defraudado al no conseguir la adopcin de sus ideas por el Constituyente.
Durante el rgimen del presidente Porfirio Daz, el pas vivi moderadamente al amparo de una tendencia
conservadora y capitalista, con ligeros atisbos de intervencionismo estatal, como en el caso de las sequas que
obligaban a la importacin del maz, y sin que dejasen de manifestarse los primeros brotes de rebelda en pro de las
ideas socialistas, radicales o moderadas, expresadas por los precursores de la Revolucin como Ricardo y Jess
Flores Magn.
La Revolucin de 1910 -violenta reaccin contra la dictadura-inte

gra por etapas su programa social en el marco del liberalismo imperante.
Primero fue una revolucin poltica, posteriormente una revolucin eco
nmica.
La Constitucin de 1917 respet la doctrina liberal en numerosos precep
tos, pero al mismo tiempo introdujo la novedad de los principios estatistas,
que pronto habran de provocar una crisis contradictoria con el sistema
anterior. En forma inevitable estos principios acabaron por informar la pol
tica gubernamental.aDe esta manera se han sucedido los gobiernos revolucionarios, que siem
pre al amparo de la Constitucin y de sus reformas, han matizado su po
ltica en formas muy diversas, hasta nuestros das, en que el Estado se ha
visto obligado a definirse.
En el Congreso Constituyente, el grupo renovador -de elevados y mo
dernos ideales-incorpora a la Constitucin nuevos preceptos con un profun
do sentido de justicia social que sirven de base a la poltica gubernamen
tal de los gobiernos revolucionarios. La poltica agraria, obrera, econmica,
educativa, financiera, vial, martima e internacional, y en otros ramos
estatal, todos estos actos se reducen en definitiva a manifestaciones de la voluntad del
Estado que es una e indivisible. Es necesario, por lo tanto, empezar por establecer la
unidad del poder del Estado. Pero hecho esto, y desde el punto de vista jurdico, es pre
ciso tambin, distinguir en este poder que es uno, por una parte las funciones del poder
que son mltiples y por otra parte, los rganos del poder, que pueden igualmente ser
mltiples. Las funciones del poder son las diversas formas bajo las cuales se manifiesta
la actividad dominadora del Estado; dictar la ley, por ejemplo, es uno de los modos de
ejercicio de la potestad estatal, o sea una funcin del Los rganos del poder son
los diferentes personajes o cuerpos pblicos encargados de desempear las diversas fun
ciones del Poder." R. Carr de Malberg, Teora general del Estado. F. C. Ec, Mxico.
1948, pg. 249. Nota.
Son tambin importantes las reformas que aporta el proyecto del seor presidente
Carranza. Vase Diario de los Debates el discurso de apertura del perodo nico de
sesiones del Constituyente. Tomo 1, pg. 260. Dijo el Primer Jefe: ..... mas desgracia
damente, los legisladores de 1857 se conformaron con la proclamacin de principios
generales que no procuraron llevar a la prctica, acomodndose a las necesidades del
pueblo mexicano para darles pronta y cumplida satisfaccin; de manera que nuestro
Cdigo poltico tiene en general el aspecto de frmulas abstractas en que se han con
densado conclusiones cientficas de gran valor especulativo, pero de las que no ha
podido derivarse sino poca o ninguna utilidad positiva",
administrativos, se inicia con todo vigor al amparo de normas constitucionales, que luchan en contra del
sistema liberal anterior y preludian la inmensa transformacin ideolgica de nuestros das y el irreconciliable
debate entre sistemas antiguos que resisten a transformarse y nuevos sistemas que amenazan la desaparicin
del Estado dernocrtico.s"
Se ha sostenido por distinguidos juristas que la Constitucin de 1917 no es nueva, es decir, que no difiere
en su esencia de la de 1857, sino quc es esta misma y que las normas de justicia social nuevas en el texto son el
resultado de la evolucin de principios jurdicos, econmicos y sociales, que estaban implcitos en la
Constitucin de 1857 y que, por lo tanto, no contraran en su esencia ni las bases de organizacin del Estado
mexicano, ni los objetivos fundamentales que sta consignaba.
En diversas conferencias hemos sostenido el criterio de que la Constitucin de 1917 respet una buena
parte del articulado de la Constitucin de 1857, al cual se le hicieron rejormas importantes y se insisti en que
eran meras "reformas". Pero "las adiciones y reformas" que tan hbilmente conquis,t el grupo renovador o
progresista del Congreso Constituyente, pugnan con el espritu y la esencia del pensamiento liberalr
En su estructura es una "Carta" dividida en 136 artculos, pero de un precepto a otro hay diferencias
sustanciales de contenido No es posible conciliar el artculo 4 y el artculo 123, y el concepto de la propiedad
liberal con la propiedad estatista, y as otros preceptos establecen esta continua contradiccin. La Suprema
Corte, con un sentido actual de interpretacin, ha mantenido el espritu renovador de la Constitucin de y sus
reformas.
A pesar de su aparente unidad, no es una misma ley fundamental la nos rige: son, en verdad, aspectos
antagnicos de una frentica lucha ideolgica. En el primer aspecto se ampara la organizacin liberal del
Estado Mexicano, que se opone a toda intervencin estatal y son mnimos los casos
33 Estas ideas fueron sostenidas por el licenciado Eduardo Bustarnantc en su rencia denominada: "El rgimen fiscal. Bases
Constitucionales. Realizaciones. Estado actual", sustentada en la Escuela Nacional de Economa de la UNAM, cursos de invierno de 1957.
Vase en contra, la conferencia (Debate. rgano de la Asociacin y Colegio de Abogados de Ciudad j urez}, de Andrs Sena Rojas
sobre. los "Problemas del mundo moderno", de 1961, pg. 29.
"Vase el libro: La Constitucin de 1917 y la Economa Mexicana, 1958. Conferencias, pgs. 125 a 128, Iv., 218 pgs. 1958.
La idea de reformas parece desprenderse enunciado del texto de la Constitucin cuando dice: ..... Constitucin Poltica que reforma la
de 5 de febrero de 1857." Diario de los Debates. T, Il, p. v. y del discurso presidente del Congreso al recibir el proyecto de Constitucin:
"El Congreso Constituyente, que me honro en presidir, ha escuchado con profunda atencin, Informe que acabis de dar lectura y en el que
delinean de manera tan clara los principios polticos sociales que os han servido de gua al hacer las diversas reformas que son
indispensables para adaptar la Constitucin de 1857 a las necesidades ms hondas y a las nuevas aspiraciones del pueblo mexi cano." DD127.
3
ANDRS SERRA ROJAS
en que tolera esa ingerencia. El mismo sistema federal y presidencialista se ha transformado. Las
declaraciones de derechos que por tradicin se perpetan en el texto constitucional, tienen otro sentido,
que no es posible examinar al tenor de las ideas illdividualistas.35
Otro aspecto de la Constitucin, disperso en unos cuantos artculos como el 27, 73, 123
Y 131 resalta vigorosamente como un sistema nuevo, antiliberal, estatista e
intervencionista, amparado en un programa de justicia social, fortalecido con las luchas del
siglo xx. No hay, ni puede haber unidad conceptual entre ambos aspectos de la
Constitucin; son, por el contrario, dos cosas diferentes que tantos aos han luchado por
sobrevivir. La primera amparando intereses egostas y particulares; la segunda,
proyectndose en el futuro de Mxico. Una contienda entre sistemas irreconciliables que es
necesario definir. Estos principios en el nuevo sistema constitucional, no tienen
antecedentes directos en la 1857, porque son antagnicos a ella.36
Los gobiernos revoludonarios han amparado su accin estatal en estos ideales y sin
ellos no hubiera sido posible realizar el programa de la Revolucin que comienza en el
Plan de San Luis de don Francisco l. Madero y contina en la nacionalizacin del petrleo
y de la energa elctrica.
La doctrina social del Estado Mexicano, que los gobiernos han derivado de la
Constitucin, se puede resumir en la actualidad en los siguientes trminos: 37
a) El campo que corresponde a la actividad privada es muy extenso, y el Gobierno en
diversos momentos ha expresado su determinacin de no limitarlo o restringirlo; por el
contrario, se ha fijado una accin sustitutiva
o reformadora, pero no eliminadora de la accin de los particulares. Tal ha sido el criterio
expresado por el Poder Ejecutivo.e"
as Vase en la obra: La Constitucin 1917, y la Economa Mexicana, Ese. Nac, Econ.
la conferencia de Antonio Martnez Bez en discrepancia con lo expuesto.
Andrs Sena Rojas, Liberalismo y Constitucin, La estructura del Poder Ejecuen de la
Constitucion 1857. Librera de Manuel Porra. Mxico, 1 V., 90
Luis Chico Goerne. La [ilosojia constitucional mexicana frente a la
(Tisis politica nuestro tiempo, Ed. j us. Mxico, 1953, 1 V., 154 pgs.
Ramn Ramrez, de la economa mexicana. UNAM. Nac. de Economa, 1962, 1 V., Vicente Lombardo Toledano, "Lo vive y lo que ha
muerto de la Constitucin de 1857", Probls, eds. Mxico. 1 V., pgs.,
195B. Antonio Carrillo Flores. "Lo vivo y lo muerto de la Constitucin
de 1857". Revista Hoy, nmero IMI) de 9 de de 1957. Daniel Moreno,
ideolgicas la Constitucin 1917. Coleccin Metropolitana, nm. 19,
1973.
Ante la Cmara de la 1ndustria de Transformacin el presidente de la Repbhca afirm:
"No deseamos ausencias, deficiencias, ni abstensiones en los sectores de la promocin que
nos obliguen suplirlas, ya que el Estado tiene por propias, innumerables tareas realizar", y
agreg: "El 'Gobierno de la Repblica no pretende sustituir ni mucho menos desplazar a
los particulares en las actividades econmicas que, garantizadas y delimitadas por la
Constitucin, son propias de la Iniciativa Privada. Su campo
DERECHO ADMINISTRA'I1VO
) La poltica del Estado del texto de la Constitucin de 1917 y de sus reformas. Como
indicamos, la tesis estatista venido predominando en el criterio de la Suprema Corte de
Justicia de la y en los dems poderes, sobre cualquier tesis de tipo liberal o dernoliberal.
tesis liberal sigue siendo invocada por la iniciativa privada, aunque no con la de la doctrina
liberal clsica.
c) La poltica del Estado con ligeras atenuaciones ha sido antiliberal,
revolucionaria intervencionista. d) La politica econmica del Estado es
notoriamente progresista, de economa dirigida y en ocasiones, socialista
radical. Casos que podemos sealar:
1. El texto de preceptos constitucionales como el 27, Y 73 de la Constitucin; propiedad
originaria, dominio directo; la imposicion de modalidades a la propiedad prioada; la
propiedad como funcin social.
2. Con la nacionalizacin del petrleo y de la energa elctrica, la compra de compaas
elctricas y de las salas de exhibicin cinematogrfica la nueva poltica del rgimen del
carbn y la mexicanizacin de la minera.
3. Intensificacin Comercio Exterior: Ley que crea el Instituto Mexicano de Comercio
Exterior: D. O. P., XII-31-1971; Control de importaciones y exportaciones la
reglamentacin del artculo 131 Constitucional (reformas administrativas del sector
pblico federal). Acuerdo que establece las bases para la y coordinacin de stas. D. O.
F. del 1-28-1971; Ley reglamentaria p;rrafo segundo del artculo 131 de la Constitucin:
D. O. F. del 1-5-1971.
e) La poltica Gobierno con la aplicacin de artculos 3 y 73, fraccin XXV de la
Constitucin, del Plan de once aos. El control de planes de estudio, programas y textos
gratuitos y en el actual rgimen la reforma educativa nacional, y la nueva ley federal de
Educacin.
f) El predominio de las garantas sociales sobre las garantas individuales y el inters
pblico sobre el privado. Tal es el caso de ley sobre atribuciones del Ejecutivo Federal en
materia econmica (D. O. F. del XII-301950. Reforma del D. O. F. y diversos reglamcntos).
g) Una poltica social de redencin de grandes masas, de consolidacin econmica y de
vertebracin nacional que se extiende a las materias siguientes:
l. Nuevos aspectos la polltica agraria con la nueva Federal de Reforma Agraria (D. O. F.
del IV-16-1971) y de las subsistencias: Conasupo. (Decreto que crea el organismo pblico
Compaa Nacional de Subsistencias Populares: D. O. del IV-I-1965.)
2. Nueva poltica de la vivienda popular. Decreto por el que se reforman y adicionan los
artculos 97, lIO, 136 al 151 inclusive y 782 de la Ley Federal del Trabajo: D. O. P. del IVN-1972; Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. En la
misma fecha; Decreto
accin nuestro y estmulo. Tiene todo nuestro y un creciente estmulo."

que reforma y adiciona el Presupuesto de Egresos de la Federacin, el ejercicio fiscal de
1972. En la misma fecha.
1
Grandes obras pblicas, educativas, viales, elctricas, de riego, etc.
2
Extensin del seguro social a grandes masas de la ciudad y del campo y el rgimen
de seguridad de empleados pblicos y militares.
3
La nueva poltica fiscal y financiera del Gobierno Federal.
4
Nuevos aspectos de la poltica obrera con la expedicin de la Ley Federal del
Trabajo (D. O. F. del IV-I-1970 y sus reformas) que comprende la seguridad social, la
eliminacin de la desocupacin y el subempleo, los accidentes de trabajo y la Previsin
Social.
5
Planificacin presupuestal de la accin financiera del Estado vista a travs de los
ingresos y egresos. Reformas a la ley del impuesto sobre la rentao Reformas a la ley del
Banco de Mxico (D. O. F. del XJI-30-1970); reforma a la ley de instituciones de crdito
(D. O. F. del XIl-29-l970).
h) La transformacin poltica y la reforma electoral: diputados de Par
tido, reestructuracin de la ley y del Partido Revolucionario Institucional.
Reformas y adiciones a los artculos 52, 54, fracciones 1, 11 Y IJI; 55, frac
cin JI; y 58 de la Constitucin. D. O. F. del Il-14-1972.
i) La absorcin de la plusvala en los inmuebles a que alude el artculo
70 de la ley del impuesto sobre la renta.
j) Proteccin a la cultura nacional: Ley Federal de monumentos y zo
nas arqueolgicas, artsticas e histricas: D. O. F. del V-6-1972.
k) La accin de los organismos descentralizados y empresas de partici
pacin estatal: D. O. F. del XIl-31-1970.
1) Reestructuracin del Gobierno del Distrito Federal, Ley: D. O. F.
del XII-29-l970; Tribunal de lo contencioso del D. F.: D. O. F. del IlI-l7
1971 Y sus reformas: D. O. F. del soa-diciembre de 1972.
A todas estas disposiciones hemos de agregar las ms recientes leyes expedidas por el
Congreso de la Unin, que fijan nuevas orientaciones a la poltica nacional:
Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal. Ley sobre el registro

de la transferencia de tecnologa y el uso y explotacin de patentes y
marcas. D. (J. F. del 30 de diciembre de 1972. Ley para promover la
inversin mexicana y regular la inversin extranjera.
D. (J. F. del 9 de marzo de 1973. Reglamento del Registro Nacional de Inversiones
Extranjeras. D. O. F. del 28 de diciembre de 1973. Ley Orgnica de la Universidad
Autnoma Metropolitana. D. O. F. del 17 de
diciembre de 1973. Ley Federal de Educacin. D. O. F. del 29 de noviembre de 1973.
Decreto que reforma la Ley reglamentaria de los artculos 4 y 5 constituciona
les relativos al ejercicio de las profesiones en el Distrito y Territorios Federales.
D. O. F. del 2 enero de 1974.
Decreto que reforma y adiciona la ley general de Instituciones de crdito y
organizaciones auxiliares. D. O. F. del 3 de enero de ]974.
Ley General de Poblacin. D. O. F. del 7 de enero de
Decreto por el que se reforman los artculos 90. 97" 10!l, 110, 132 Y adicin al
artculo 103 Bis de la Ley Federal del Trabajo. D. O. F. del 9 de enero de 1974.
Ley Federal de Fomento al Turismo. D. O. F. del 28 de enero de 1974.
Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia minera: D. O. F. del 22 de
diciembre de 1975. Ley del servicio pblico de energa elctrica. D. O. F. del 22 de
diciembre
de 1975.
Ley federal de proteccin al consumidor. D. O. F. del 22 de diciembre de 1975.
Ley nacional de educacin para adultos. D. O. F. del 31 de diciembre de 1975. Ley de
extradicin internacional. D. O. F. del 29 de diciembre de 1975.
Ley del desarrollo urbano del Distrito Federal. D. O. F. del 7 de enero de
1976.
Ley de invenciones y marcas. D. O. F. del 10 de febrero de 1976.
Ley reglamentaria del prrafo octavo del artculo 27 constitucional, relativo a la zona
econmica exclusiva. D. O. F. del 13 de febrero de 1976.
El Ejecutivo Federal elabor el Proyecto de Carta de los Derechos y Deberes
econmicos de los aprobado por la Asamblea de la ONU, aspira a ser la base de un nuevo
Derecho Internacional y a la creacin de un nuevo orden internacional, basado en elevados
valores humanos.
Tambin se han aprobado diversas enmiendas a la Constitucin y se han creado diversos
organismos administrativos a los cuales haremos referencia en el curso de esta obra.
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico. D. O. F. del 31 de diciembre de 1976.
Ley general de Deuda Pblica. D. O. F. del 31 de diciembre de 1976.
CAPTULO II
LAS FUNCIONES DEL ESTADO
1. LAS FUNCIONES DEL ESTADO
Los fines del Estado constituyen direcciones, metas, propsitos o tendencias de
carcter general que se reconocen al Estado pal'a su justificacin y se consagran en su
legislacin.
Ellos fijan el extenso campo de la actividad pblica en un proceso histrico que se
caracteriza por su continua ampliacin y extensin, que va desde el Estado
abstencionista, con un nmero limitado de fines, hasta el Estado intervencionista, en una
constante sustitucin de la actividad privada. Las funciones del Estado son los medios o
formas diversas que adopta el
j derecho para realizar los fines del Estado.
El concepto de funcin, constituye la base de este desarrollo: "La misma etimologa
de la palabra funcin determina cumplidamente su concepto; proviene de 'fungere', que
significa hacer, cumplir, ejercitar, que a su vez deriva de 'Iinirc', por lo que dentro del
campo de las relaciones jurdicas, de cualquier clase que ellas sean, la funcin toda
actuacin por razn fin jurdico en doble esfera de privada y pblica."
Estos medios jurdicos son procedimientos de tcnica jurdica encaminados a
desarrollar los principios generales. Bonnard nos dice: "que las funciones del Estado son
los medios que permiten al Estado cumplir sus atribuciones. Del mismo modo como las
personas realizan ciertas operaciones para ejercer una profesin, el Estado ejecuta ciertas
funciones a efecto de poder cumplir sus fines".'
1 "Las funciones del Estado son las de la sociedad (seguridad, justicia, bienestar en el
orden econmico cultural); pero la sociedad sin el Estado no podra garantizar esas
funciones. En consecuencia, el Estado no tiene funciones distintas de aquellas que
interesan a la sociedad, sino que son las de la sociedad misma; fines del Estado son los
fines de la sociedad y los de sta son los fines comunes de las personas que la forman.
Los intereses individuales y pueden existir, claro est, y son defendidos
espontneamente, pero su existencia y efectividad slo estn garantizados por la norma
jurdica obligatoria por tanto, coactiva en caso necesario. Es sa la misin del Estado, la
de garantizar, mediante normas (rdenes o que es ley en sentido material), la actuacin
de los fines generales en concepto lato (fines jurdicos)."
ANDRS SERRA ROJAS

40
Las funciones Estado tienen un apoyo lgico y jurdico. Por medio de los fines se
reconocen las etapas para alcanzar una meta, por las funciones se consagran procedimientos
en la legislacin que necesitan para su realizacin de las tres funciones esenciales del
Estado. Por ejemplo: el Estado tiene una importante finalidad educativa que la Constitucin
establece en los artculos 73, fraccin XXV, y 3, para cumplir con estos preceptos se requiere de leyes apropiadas, de elementos materiales para llevar a cabo sus propsitos y de
todos los pormenores que suscite la ejecucin de los mismos y la resolucin de los
conflictos que origine.s
La doctrina clsica y la legislacin positiva han reconocido tres actividades esenciales
del Estado para realizar los fines resultado del principio lgico-jurdico de la divisin del
trabajo aplicado a la teora constitucional:
a) La funcin legislativa, que es la funcin encaminada a establecer las normas jurdicas
generales. El Estado moderno es el creador del orden jurdico nacional.
b) La funcin administrativa, que es la funcin encaminada a regular la actividad
concreta y tutelar del Estado, bajo el orden jurdico. La ley debe ser ejecutada
particularizando su aplicacin. En sentido moderno el Estado es el promotor del desarrollo
econmico y social de un pas.
La funcin jurisdiccional, que es la actividad del Estado encaminada a resolver las
controversias, estatuir o declarar el derecho. La superioridad del Poder .Judicial en la
sociedad moderna, lo coloca como el rgano orientador de la vida jurdica nacional.
Los servicios pblicos son actividades que se proponen satisfacer las necesidades
generales en forma regular y continua. Hay una relacin entre las funciones y los servicios
pblicos.
Todo ello para lograr la satisfaccin de las necesidades sociales y mantener la armona
del vivir social. "En la funcin armnica de los departamentos que crea la Constitucin,
dice don Emilio Rabasa, est el secreto de la estabilidad del der, la garanta de las
libertades y la base de su tranquilidad." 4
Rafael Bielsa, Derecho administrativo. Tomo 1, pg. 151, Roque Depalma, editor, 1955,
Buenos Aires.
Se ha reconocido tambin una funcin constituyente o elaboradora de los principios
orgnicos o bsicos de un pas diferente de la legislativa ordinaria. Tambin se han
organizado poderes distintos a los clsicos, como en la historia poltica de Mxico, el
Supremo Poder conservador, de la Constitucin centralista de 1836.
3 Bigne de Villencuve indica que el problema de las funciones del Estado est vinculado
con el problema de los fines, "porque segn sean los fines, de acuerdo con stos, se
determinan despus las funciones del Estado". Al hacer la distincin de estas funciones
establece una jerarquizacin en la actividad del Estado. Por ello hay servicios necesarios,
como los referentes a la seguridad, a la defensa y al mantenimiento del orden; servicios
contingentes del Estado, los relativos a la cultura, a la higiene, a la asistencia social y otros;
y servicios parsitos, que son en la actividad industrial. Este ltimo grupo ha sido objetado
tomando en cuenta la intervencin del Estado en la economa nacional.

4 La Constitucin China de 1946, aade a la teora tradicional de la divisin de Poderes,
un Poder de Control y un Poder de Examen.
El Estado lleva a cabo la realizacin de sus fines por medio de las funciones.
Propiamente el Estado divide sus funciones, no sus fines. Estas funciones se encomiendan a
los pblicos."
Queremos insistir en un enfoque ms preciso de las funciones del Estado. Fraga afirma
que "las funciones constituyen la forma de ejercicio de las atribuciones", mas nos parece
ms adecuada la posicin de Vi llegas Basavilbaso [ob, cit. J, pg. 36) cuando sostiene en
forma diversa que "las atribuciones constituyen la forma de ejercicio de las funciones".
Determinada la relacin entre poder y debemos pasar al estudio de las funciones del
Estado.?
En puridad a cada poder debera corresponder una funcin especfica, es decir, al Poder
Legislativo le corresponde la funcin legislativa, al Poder Ejecutivo la funcin
administrativa, y al Poder Judicial la funcin jurisdiccional. Sin embargo, los textos
constitucionales por diversas razones de necesidad orgnica se han visto obligados a no
seguir este criterio; de este modo nos encontramos con que el Poder Legislativo adems de
la funcin legislativa le corresponden, por excepcin, otras funciones; por ejemplo, las
Cmaras nombran a su personal, que es un acto administrativo; se erigen en gran Jurado, lo
cual es un acto jurisdiccional y otros semejantes.
Si pasamos al Poder Administrativo veremos que, adems de la administrativa, le
corresponden otras actividades, por ejemplo la facultad reglamentaria, que es un acto de
naturaleza legislativa; las controversias en materia fiscal, agraria, obrera, que son actos
materialmente jurisdiccionales.
El Poder Judicial adems de ejercer la funcin jurisdiccional realiza otros actos no
propiamente de esta naturaleza, por ejemplo el nombramiento de su personal que es un acto
administrativo.
Esto ha obligado a los autores alemanes a emplear un mtodo selectivo que permite
determinar con claridad la naturaleza de las funciones: El criterio formal considera al acto
jurdico tomando en cuenta el rgano que realiza legalmente la funcin, de este modo todas
las funciones que corresponden al Poder Legislativo, artculos 73, 75, 76 Y 77
constitucionales y dems relativos, son funciones formalmente legislativas. As el artculo
89 de la Constitucin seala las funciones administrativas y el artculo 97 y siguientes
:; Diee a este propsito Burdeau: "El poder poltico circula ciertamente por toda la
inmensa red del aparato gubernamental y administrativo, pero permanece nico, pues
prximos o alejados del centro de clecisin inicial, todos los que tienen competencia para
ejercer una parte del poder del Estado, no pueden. so pena de desnaturalizarlo, usar de l
ms que para participar en la integracin de la idea de Derecho en el ordenamiento pblico
positivo."
L. Jorclana de Pozas, "El problema de los fines de la actividad administrativa". Reu, de
Adm. Pub. IEP. Madrid, nm. 4, enero-abril, 1951,' pg. 11.
6 Jos Pablo de la Herrn de las Pozas, Derecho notarial. Editorial Aguilar, Madrid.
1946, pg. 20.
SERRA ROJAS
indican, de acuerdo con el mismo criterio, que esas funciones son jurisdiccionales.
El criterio formal es insuficiente porque no es adecuado llamar actos legislativos al
nombramiento de un empleado, o cuando el Poder Legislativo se erige en Gran Jurado, ya
que el primero es un acto administrativo y el segundo un acto jurisdiccional.
El criterio material es objeiioo y prescinde del rgano que realiza la funy considera el
acto jurdico en sus elementos naturales o Por esta razn la de la ley y el reglamento,
aunque corresponden a los poderes Legislativo y Administrativo, son actos naturaleza
legislativa desde el punto de vista material.
Es, por lo tanto, til aplicar este criterio de la formalidad y de la materialidad al estudio
de las funciones que se descomponen en. una serie de actos jurdicos de alcance diverso.
Las funciones que realiza el Estado corresponden a las funciones de una
comunidad, si tomamos en cuenta que toda organizacin poltica se justi
fica por la forma como atiende a las grandes necesidades colectivas.
Es necesario, por consiguiente, estudiar la actividad del Estado, descompuesta en sus tres
principales funciones: la Legislativa, la Ejecutiva y la Jurisdiccional.
SECCIN PRIMERA
LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA DEL ESTADO
1. El estado legislador: constituyente y ordinario.-2. El poder constituyente del
Estado.-3. La funcin legislativa ordinaria.-4. El criterio formal de la funcin
legislativa.-5. El criterio material de la funcin legislativa.
1. EL ESTADO LEGISLADOR: CONSTITUYENTE Y ORDINARIO
El Estado moderno, a diferencia de otras pocas, se caracteriza por el creador del
Derecho. Toda norma jurdica .ernana del Poder Pblico y tiene por misin realizar actos
jurdicos creadores de situaciones jurdicas generales, obligatorias, abstractas e
impersonales.! '
La funcin legislativa es una actividad creadora del derecho objetivo del Estado,
subordinada al orden jurdico y consiste en expedir las normas que regulan la conducta de
los individuos y la organizacin social y pol tica.
El derecho legislativo o derecho parlamentario es la disciplina que regula esta importante
funcin del Estado. Hay un mtodo, una competencia y una tcnica para legislar.
La funcin legislativa es la funcin que se encomienda formalmente Poder Legislativo
Federal. Slo por y con expresa indicacin constitucional, pueden los otros poderes realizar
actos legislativos o situaciones quasi-Iegislativas. Las Legislaturas de los Estados legislan en
la esfera de su competencia.
La tarea de hacer la ley o funcin legislativa ordinaria, se ha encomendado a asambleas
legislativas como el Congreso de la Unin o al Parlamento en Inglaterra. Ellas son
asambleas polticas deliberantes y representativas. un principio las asambleas legislativas
medievales tenan una competencia limitada a la materia de impuestos, posteriormente se ha
ampliado y robustecido la accin del poder que Iegisla.s
1 donde se sigue que la gnesis del Derecho no puede descansar fundamentalmente sobre
alguna del Estado. El derecho en sus orgenes es algo independiente de la existencia de todo
Estado." R. Stammler, La gnesis Derecho. pasa Calpe, S. A., Madrid, pg. 27.
Sin embargo, el signo de la poca que vivimos es la estatizacin del Derecho. 2 "As
pues, la autoridad es originariamente la caracterstica de un orden normativo. Slo un
orden puede ser 'soberano', es decir, autoridad suprema, o ltima
ANDRS SERRA ROJAS

En nuestro sistema constitucional debe distinguirse, en materia federal,. la naturaleza
jurdica del Poder Legislativo Constituyente y la del Poder Legislativo ordinario, por la
significacin y valor de las normas. Poder Constituyente y Poder Legislativo ordinario
tienen a su cargo la elaboracin de las normas.
2. EL PODER CONSTITUYENTE DEL ESTADO
La funcin constituyente es la actividad fundamental del Estado, encaminada a la
creacin, adicin o reforma de las normas constitucionales. Ella tiene por objeto la
formulacin de normas jurdicas generales, relativas a la organizacin y funcionamiento de
los rganos supremos del poder pblico, sus modos de creacin, sus relaciones y el
rgimen de garantas que protejan al ciudadano en contra de los abusos de las autoridades.f
El artculo 39 de la Constitucin dispone: "La soberana nacional reside esencial y
originariamente en el pueblo. Todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para
beneficio de ste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o
modificar la forma de su gobierno."
La Constitucin Poltica emana de la voluntad del pueblo, pero histricamente esa
voluntad se ha expresado de manera diversa, convocndose -despus de una Revolucin o
golpe de Estado-a asambleas extraordinarias de representantes del pueblo o mediante
procedimientos constitucionales ordinarios con la intervencin del Poder Legislativo
Federal y de otros entes pblicos.!
El poder constituyente es un poder supremo que acta con la libertad y superioridad
necesaria para crear un orden jurdico nuevo. Sin embargo, el ejercicio pleno de este poder
constituyente no es absoluto, pues se oponen numerosos factores internos y externos. Estos
factores reales de poder no deben ser desconocidos por las asambleas constituyentes o por
el poder legislativo erigido en poder revisor de la Constitucin.
razn de validez de las normas que un individuo est autorizado a expedir con el carcter de
'mandatos' y que otros individuos estn obligados a obedecer. El poder fsico, que es un
fenmeno natural, nunca puede ser 'soberano' en el sentido propio del trmino."
. Hans Kelsen, Teora General del Derecho del Estado. Imprenta Universitaria, 1950, pg.
404; 3 Snchez Viarnonte, Carlos, El Poder Constituyente. Ed. Bibliogrfica Argentina. B.
A., 1 v., 606 pgs. Tena Ramrez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano. Ed, Porra, S.
A., ed. 1963, 1 v., 517 pgs., pg. 1 Y ss.
4 "Si esta funcin consiste en una actividad de formulacin de normas, no hay duda que
su diferenciacin de la legislativa va a resultar muy difcil. El criterio de mirar el contenido
de tales normas no puede admitirse; pues, por la misma razn, llegaramos al
descubrimiento de tantas funciones cuantas son las materias que pueden servir de
contenido a las normas jurdicas generales dictadas por el Estado. Tambin admite una
cuatrlpartcipacin de las funciones estatales (legislativa, jurisdiccional, directiva
administrativa): Alessi en su Diritto Administrativo. Fernando Garrido Falla, Derecho
administrativo. V. 1, pg. io. 1949.
El Poder Constituye, dice'Prez Serrano,f "alude estrictamente a aquel poder singular y
extraordinario por virtud del cual un pueblo que vena viviendo sin constitucin se da su
primera ley poltica fundamental de tipo liberal moderno,
o al menos, reforma o modifica su constitucin poltica existente, ya que responda a ese
carcter. No entran en cuenta, a decir verdad, ms constituciones que las revolucionarias, las
recientes, las nacidas de un acto de normacin solemne y excepcional. Y no se reputa
constituyente otro poder que el especial encargado de decretar y sancionar una constitucin
de ese tipo, de lo cual tambin se deduce implcitamente en quin ha de encarnar hoy ese
poder preeminentsimo, que en buena tesis slo cabe atribuir al pueblo o nacin como
unidad poltica".
La doctrina constitucional distingue entre: a) El poder constituyente ori, ginario o
revolucionario; y b) El poder constituyente constituido, perma nente o derivado.
las leyes en sentido formal, nos dice Fischbach (ob, cit., pg. ISO, ed. de 1934), merecen
especial mencin las leyes fundamentales o constituciones, cuya aprobacin y modificacin
est sujeta a preceptos excepcionales de forma. Generalmente no pueden ser modificadas
por una simple ley."
Debemos insistir en que este poder revisor es limitado y no puede extenderse ms all
del concepto de las "adiciones y reformas", Una revisin integral de la Constitucin sera
contraria a sus principios.
La funcin constituyente originaria es la facultad que tiene un pueblo para dictar las
normas constitucionales cuando el orden social se ha transo formado. Toda revolucin
presupone una alteracin del orden jurdico vigente.
La funcin constituyente permanente es la que realiza rgano formado por el Poder
Legislativo Federal y las Legislaturas de los Estados, que tienen facultad de adicionar o
reformar las normas constitucionales, Art. 135 constitucional.
a) El poder constituyente originario o revolucionario emana no del 01' den jurdico
vigente, sino de un proceso poltico que se en mayor los casos, con el reconocimiento del
orden jurdico anterior y el ofrecimiento de una constitucin, Tambin podemos asistir al
nacimiento de un nuevo Estado con una constitucin que d unidad jurdica a sus tituciones
y le otorgue una personalidad jurdica propia."
Por lo que se refiere al poder constituyente revolucionario en Mxico, nuestro derecho
constitucional ofrece el ejemplo de tres importantes Con
5 Nicols Prez Serrano, "El Poder Constituyente", Grfica administrativa.
Madrid. 1947. 1 V., 86 pgs. 6 Refirindose el padre Mariana al poder del
pueblo respecto de la forma poltica imperante, dijo en su obra De et regis
institutone: "A nadie es permitido mudar las leyes que establecen la forma de
suceder sin la voluntad del pueblo que es de donde dimanan los derechos de
reinar." Admirable profesin democrtica de tan genial filsofo,
46 SERRA ROJAS
constituyentes, que no tuvieron como antecedentes el cumplimiento de otra constitucin
anterior: el de el de 1857 y el de 1917.7
En los tres casos se convoc al pueblo para que integrara el constituvente con sus
representantes, de acuerdo con los planes revolucionarios que cada caso les antecedieron."
En todos estos casos la decisin popular una Repblica Federal y un sistema de garantas
individuales.
b) El poder constituyente constituido, permanente o funcin-reformadora de la
Constitucin sugiere la inutilidad de convocar a asambleas constituyentes extraordinarias
para cada adicin o reforma.
Supone este poder el normal desenvolvimiento de las instituciones polticas. El propio
orden jurdico prev la forma de adicionar o reformar su Constitucin, sin necesitar del
golpe de Estado o de la revolucin para evolucionar.
El artculo 135 de la Constitucin establece esta funcin reformadora de la
Constitucin:
"La presente Constitucin puede ser adicionada o rejormada. Para que las adiciones o
reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unin, por el
voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o
adiciones y que stas sean aprobadas por la mayora de las laturas de los Estados. El
.Congreso de la Unin har el cmputo de los votos de la legislatura y la declaracin de
haber sido aprobadas las adiciones o reformas."
3. FUNCIN LEGISLATIVA ORDINARIA
Como todas las funciones del Estado, la funcin legislativa ordinaria puede ser
estudiada formal y materialmente.
La funcin legislativa es la funcin que normalmente realiza el Poder Legislativo y es la
actividad fundamental del Estado encaminada a la creacin de la ley, es decir, los actos
regla son aquellos que generan situaciones jurdicas generales. La ley, dice Del Vecchio
(Filosofa. pg. 541) es el pensamiento jurdico deliberado y consciente, expresado por
rganos adecuados que representan la voluntad preponderante.
7 A las razones anteriores recordar que la Constitucin francesa de de [unio de 1793 en
su artculo 28 orden: "Un pueblo siempre tiene el derecho de revide reformar y de
cambiar su Constitucin." Otra constitucin francesa, la de 14 de gosto de orden: "La
forma republicana de Gobierno no puede ser objeto de una iniciativa de revisin,"
s "Los actos de Administracin activa no son siempre legales; suelen ser tambin y en
sentido lato irregulares. Pero como la Administracin est subordinada a la ley, y,
naturalmente, a la Constitucin, a diferencia del poder legislador, no tiene ms limites la
Constitucin (preceptos y principios), el poder administrador debe obrar, dentro de sus
propias atribuciones constitucionales, segn lo pres cribe la ley, consecuencia ele la
irregularidad o ilegalidad de los actos, es su es decir, pueden revocarse en su caso Aun en
las facultades discrecionales la actividad administrativa tener por mira el fin de la ley."
Rafael Belsa, ob, cit., ed. Tomo I, pg. 311, 1955.
ADMINISTRATIVO
4. EL CRITERIO DE LA FUNCIN LEGISLATIVA

Como indicamos, el criterio formal se refiere al rgano tiene a su cargo la funcin. La
funcin legislativa corresponde formalmente al Poder Legislativo Federal, que es el rgano
que normalmente elabora la legislacin federal, as como a las Legislaturas de las entidades
federativas, que expiden las leyes ordinarias o comunes de su competencia
El captulo II del ttulo 111 de la Constitucin se denomina: "Del Poder Legislativo." El
artculo 50 de la misma: Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en
un Congreso General, que se divien dos Cmaras, una de Diputados y otra de Senadores."
El .Poder Legislativo Federal es uno de los rganos por medio de los cuales, el
pueblo ejerce su soberana. Artculo 41 de la Constitucin. El Poder Legislativo
Federal se integra con los siguientes rganos:
1. El Congreso de la Unin; 2. La Cmara de Diputados; 3. La mara de Senadores; 1. La
Comisin Permanente del Congreso de la Unin;
5. Las comisiones legislativas; 6. La Contadura Mayor de Hacienda.
1. El Congreso de la Unin es la reunin de las dos Cmaras, la de Diputados y la de
Senadores, en una asamblea general para proceder a la atencin de las facultades que le
seala la Constitucin, como en el caso a que alude el artculo 69 de la Constitucin: la
apertura de sesiones ordinarias del Congreso asistir el Presidente de la Repblica y
presentar un informe por escrito, en el manifieste el estado general que guarde la
Administracin pblica del pas. "
Slo por excepcin emplea la Constitucin el de "Congreso de la Unin" para referirse a
la acepcin citada. En los dems casos la palabra Congreso se refiere al trabajo de cada
Cmara con un propsito general es la elaboracin de la ley. El artculo 73, tal es el caso,
nos precisa las facultades del "Congreso" y la misma Constitucin alude al proceso de
formacin de la ley de las Cmaras Colegisladoras.
1. La Cmara de Diputados se compone de representantes de la electos en su totalidad
cada aos, por los ciudadanos mexicanos. Se elegir un diputado propietario por cada
doscientos cincuenta mil habitantes, o por una fraccin que pase de ciento veinticinco
mil, teniendo en cuenta el censo general. Artculos 51 y 52 de la Constitucin, ms los
tados de Partido a que alude el artculo .H de la Constitucin. Adems de las facultades
generales del artculo 73, los artculos 74, 75 Y 77 fijan las facul tades exclusivas.
2. Cmara de Senadores se compondr de dos miembros por cada Estado y dos por el
Distrito Federal, electos directamente y en su
Francois Muselicr, ncu is sur Parlemrnt. Ed. Peuple et v, 192. Antonio Maronguiu,
"Parlamento e Gobemo nella storia constituzionale Italiana". Reu, Trim. Pllbb. Miln. T. H,
1%2, pg.
48 ANDR:S SERRA ROJAS

cada seis aos. Adems de las facultades generales sealadas en el 73, los artculos 76 y 77
sealan las facultades exclusivas.
1. La Congreso de la Unin, es un grupo de 29 miembros, de los que 15 son diputados y 14
senadores, que funciona durante el receso del Congreso y son nombrados por sus
respectivas cmaras la vspera de la clausura de las sesiones. El artculo 79 fija las
atribuciones de este organismo constitucional.
2. Las comisiones legislativas son grupos de diputados. o de senadores, que se distribuyen
el trabajo legislativo para a sus respectivas cmaras. Reglamento interior del Congreso.
3. La Contadura Mayor de Hacienda se organiza de acuerdo con el artculo fraccin II de
la Constitucin: corresponde exclusivamente a la Cmara de Diputados: "Vigilar, por
medio de una comisin de su seno, el exacto desempeo de las funciones de la
Contadura Mayor."
Una importante consecuencia del carcter formal de la funcin legislativa la
encontramos en el artculo 70 de la Constitucin que ordena: Toda resolucin del Congreso
tendr carcter de ley o decreto. Las leyes o decretos se comunicarn al Ejecutivo firmados
por los presidentes de ambas Cmaras y por un secretario de cada una de ellas y se
promulgarn en esta forma: "El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos decreta: (Texto
de la ley o decreto)." 10
El concepto de ley se refiere a acto creador de situaciones jurdicas generales,
abstractas e impersonales. Es el acto-regla como lo denomina Len Duguit.
El concepto de decreto, de acuerdo con la interpretacin del artculo 70
constitucional citado, se reduce a una resolucin particular o concreta del
Congreso) que algunos llaman "Decreto del Congreso" para diferenciarlos
de los Decretos Administrativos.
En el derecho constitucional moderno el decreto alude a un trmino
genrico con el cual se designan todas las decisiones escritas del Jefe del
Estado. Conceptoconsignado en el artculo 92 de la Constitucin cuando
alude a "los reglamentos, y rdenes del Presidente".
El decreto se diferencia del decreto-ley en que ste es un acto legisla
tivo dictado en pocas anormales por el Ejecutivo y altera el principio de
la divisin de poderes. Los decretos-leyes tienen diversa significacin en los
regmenes normales como analizamos ms adelante.
complemento de estas ideas el artculo 72, fraccin f de la Constitucin ordena: "En la
interpretacin, reforma o de las leyes o se observarn los mismos trmites establecidos
para formacin."
10 El artculo original de la Constitucin de aluda a "leyes o acuerdos econmicos".
Zarco. Historia del Congreso Constituyente 1856-1857. Sesin del 15 de octubre de 1856.
Cromo lI, pg. 449.) Vase Castillo Velasco, Der. consto Cap. XIII. Rodrguez, Const.,
635. La reforma constitucional de 6 de noviembre suprimi la expresin "acuerdos
econmicos", por la de "Decreto", conservndose as el artculo en los mismos trminos en
el artculo 70 vigente de la Constitucin de 1917.
Es necesario precisar que existen en la Constitucin otras facultades que aumentan la
competencia del Poder Legislativo Federal y a ellas nos riremos ms adelante.
El punto de vista formal es insuficiente para caracterizar a la funcin legislativa, entre
otras razones, por las dos siguientes:
a) No todos los actos del poder legislativo pueden vlidamente llamarse "legislativos",
pues hay facultades diversas, que caen bajo el campo de la funcin administrativa, digamos
como ejemplo el caso a que alude el artculo 73, fraccin 1 de la Constitucin: "El Congreso
tiene facultad: para admitir nuevos Estados o Territorios a la Unin Federal." Otras
facultades caen bajo el campo de la funcin jurisdiccional, por va de ejemplo, la materia de
responsabilidad de los funcionarios pblicos a que se refieren los artculos 108 y siguientes
de la Constitucin.
b) Los otros poderes realizan actos legislativos desde el punto de vista orgnico, por
ejemplo, cuando el Presidente de la Repblica expide los reglamentos administrativos, de
conformidad con la fraccin 1 del artculo 89 de la Constitucin. Estos actos son
formalmente administrativos, pero materialmente son actos legislativos con los mismos
caracteres de la ley.
Es inconstitucional someter al legislativo actos administrativos para su aprobacin y
forma ley a contratos, concesiones, autorizaciones y otros actos de la misma naturaleza,
porque un poder slo puede actuar dentro de sus facultades, sin ampliar su esfera de
competencia.
EL CRITERIO MATERIAL DE LA FUNCIN LEGISLATIVA
El acto tpico de la funcin legislativa es la ley, que puede como una manifestacin de
voluntad que tiene por finalidad producir una situacin jurdica general.11
La escuela realista denomina a este acto principal el acto-regla o acto creador de
situaciones jurdicas generales.
La funcin legislativa es una actividad estatal, que se realiza bajo el orden jurdico; por
medio de ella, el Estado dicta disposiciones generales, enca minadas a la satisfaccin del
bien blico, Carda Oviedo define a la ley en estos trminos: "La ley en su sentido general es
toda norma jurdica o regla de derecho. En este sentido amplsimo se considera ley todo
precepto jurdico sea cual fuere la autoridad de quien emane, la forma de que se revista y el
contenido que la integre."
El acto legislativo materialmente considerado -la ley-tiene estos caracteres:
11 "La realidad nos ensea, dice Dvila Gmez, que algunas veces el Poder Ejecutivo
legisla, el Poder legislativo juzga y el Poder judicial administra. Que ello sea, pero siempre
con apoyo en la ley."
12 Carlos Carda Ovedo, Derecho administrativo. ed. 1959. T. J, pg. 97. Enrique
Sayagus Laso, ob, cit. Montevideo, 1953, pg. 36, I.
ANDRl::S SERRA ROJAS

a) Es una norma abstracta e impersonal.
b) Es una norma general y permanente. Es un acto-regla creador de situaciones jurdicas
generales. La funcin legislativa no realiza actos materiales, ni alude a situaciones jurdicas
particulares. (Tesis 17. Pleno).
e) Es una norma obligatoria. El acto legislativo es obligatorio para todos los que se
encuentran en la situacin fijada por la ley y no se refiere a un caso concreto o particular o
privilegio porque sera una ley privativa violatoria del artculo 13 constitucional. Debe
interpretarse por un acto de misma naturaleza al que lo cre. "En la interpretacin, reforma o
derogacin de las leyes o decretos, se observarn los mismos trmites establecdos para su
formacin." Artculo 72, fraccin t de la Constitucin, y 3Y9 del Cdigo Civil.
d) El acto legislativo es imperativo, ya que el Estado impone la obligacin de someterse
a la ley y est provisto de una sancin que son medios adecuados para su debido
cumplimiento. El carcter imperativo de una norma deriva de los trminos de la ley o de sus
propsitos o fundamentos, como en el caso de las garantas individuales o de las leyes de
organizacin. Por lo que se refiere a las leyes supletorias estn sujetas a una condicin para
su aplicacin.
e) La sancin es de naturaleza diversa porque en unos casos es una coaccin material y
en otros una sancin jurdica o una garanta de la vida social, las garantas de orden pblico
o la propia Administracin.
La ley suprema de toda la Unin se forma con los siguientes actos le
gislativos: a) La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. b) Las leyes
ordinarias. En nuestro orden jurdico 1as leyes tienen dife
rentes denominaciones: leyes federales, leyes comunes, leyes reglamentarias, leyes
orgnicas, como en los casos de los artculos de la Constitucin siguiente: 7) 31, fraccin IV,
73, fracciones VI Y'XXIV. Tambin se habla de leyes secundarias. A pesar de estas
denominaciones debemos considerar una sola categora de leyes que son las leyes federales
ordinarias.
c) Todos los tratados que estn de acuerdo con la Constitucin) celebrados por el
Presidente de la Repblica con aprobacin del Senado. Al" tculos 89, fraccin X y 133 de la
Constitucin.
d) Los decretos. Art. 70 de la Constitucin: "Toda resolucin del Congreso tendr el
carcter de ley o decreto." La leyes de carcter general y el decreto comprende un objeto
particular.
Por lo expuesto llegamos a esta conclusin sobre el criterio material de la Funcin
legislativa: la ley en sentido material es toda norma jurdica.
La jurdica con acierto distingue el orden que crean las leyes de derecho privado y el
orden que crean las leyes de derecho pblico. "El derecho privado es un derecho de
relaciones y el derecho pblico es un derecho de situaciones."
13 Aunque la ley pueda ser. como decimos, una fuente del derecho por cuanto determina
situaciones con efectos jurdicos, la ley no tiene como fin el crear derecho, sino
Hemos afirmado que el orden de las leyes es transitorio, temporal, aununa ley
permanezca vigente o menos tiempo, sus normas de transformacin adquieren nuevo
contenido o desaparecen para dar paso a otras nuevas. Una ley vigente es la solucin que
una comunidad ha dado a un problema inmediato y aunque la norma es un principio "del
deber ser", ella contiene en s misma una literatura temporal, porque la vida siempre es
prdiga en multiplicarse en nuevas relaciones humanas que el ms perfecto y genial
legislador.
Los actos administrativos que materialmente realiza el poder legislativo expresamente
sealados en la Constitucin, como en los casos a que refieren las siguientes fracciones del
Art. 73; 1, II, III, IV, V, XII, XXVI,
XXVIII. Art. 76, frac. II, III, IV.
Materialmente el poder legislativo realiza funciones jurisdiccionales como en los casos
siguientes: frac. 1, V, VII, arto 76, frac. V, VI, VII.
"La leyes todo juicio abstracto, esto es,: toda enumeracin valorativa en trminos de
justicia, no de un comportamiento particular realizado o realizable en un determinado tipo
de situaciones." Al referirse a las leyes privativas la Suprema Corte en su j urisprudencia
(Tesis 643, pg. 1147) expresa que "es carcter de las leyes que sean de aplicacin general y
abstracta (es decir, que deben contener una disposicin que no desaparezca despus de
aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano, sino que sobreviva a esta
aplicacin, y se apliquen sin consideracin de especie o de persona, a todos los casos
idnticos que previene, en tanto que 1JO sean abrogadas). Una ley que carece de estos
caracteres, va en contra principio de igualdad garantizado por el artculo 13 constitucional y
aun deja de ser una disposicin legislativa, en el sentido material, puesto que le falta que
pertenece a su esencia. Las leyes pueden considerarse como privativas, tanto las dictadas en
el orden civil como en cualquier otro orden, pues el carcter de generalidad se refiere a las
leyes de todas las especies, y contra aplicacin de las leyes privativas, protege el ya
expresado artculo 13 consti tucional." La ley es obligatoria y surte sus efectos cuando se
trata de acuerdos de inters general y de decretos y leyes cuando se publican en el Diario
Oficial. Tesis 371, pg. 626.
ordenar la vida la comunidad. La comunidad, tiene poder sobre s misma, Iija su propio
orden por medio de leyes. El derecho supone un orden, pues las soluciones prudenciales
para los distintos casos que se puedan presentar ante los jueces suelen pertenecer a un
sistema ms o menos explcito en el distinguen diversos grupos de normas distribuidos en
razn de las realidades a que se refieren y que solcrnos llamar instituciones. El derecho es un
orden, pero no es un acto de ordenacin social. Las soluciones jurdicas forman un orden,
pero el derecho no es puesto como orden mismo. La ley, en cambio, es una ordenacin, una
ordenacin racional que la comunidad se da a s misma. Esto congruente con lo que antes
hemos dicho de que jurisconsulto no manda, pues no tiene poder, sino que entiende y dice lo
que entiende; el legislador, por lo contrario, impera, ordena, impone una ordenacin, tiene
poder para regir la comunidad. intensamente la ley ha convertido e11 el il!stmmento
ordinario de ordenacin social ms all de los lmites de lo es el derecho porque puede
ocasionar un En este [ruede que la le)' tiene, en el mundo moderno, el fin de 1Jlanificar.
Alvaro D'Ors,
introduccin al estudio del derecho. Ed. Ralp, pg. 25.
SECCIN SEGUNDA
LA ACTIVIDAD JURISDICCIONAL DEL ESTADO
1. La funcin jurisdiccionaI.-2. La funcin jurisdiccional desde el to de vista
formal.-3. La funcin jurisdiccional desde el punto de vista material.-4.
Naturaleza de los actos de jurisdiccin voluntaria.
1. LA FUNCIN JURISDICCIONAL
El Estado crea la organizacin judicial como una necesidad ineludible de orden, armona
y estabilizacin del orden jurdico, de 10 contrario la organizacin social sera catica.
La funcin jurisdiccional corresponde al tercer grupo de actividades del Estado o
autonomas funcionales y se manifiesta en su acto fundamental que es la sentencia, al igual
que la ley corresponde a la funcin legislativa y la decisin a la funcin administrativa.t
La funcin ejecutiva se desenvuelve en dos ramas importantes: a) La funcin ejecutiva
en sentido estricto y se relaciona con las actividades administrativas del Estado; y b) La
funcin jurisdiccional resuelve los asuntos controvertidos que se suscitan por la aplicacin
de las leyes, y es tambin una actividad ejecutiva que se diferencia por su naturaleza, motivo
y finalidad. La expresin jurisdiccin viene del latn, jurisdictio, que significa "decir el
derecho".
1 "Los rganos de los poderes ejecutivo y judicial crean normas generales solamente por
va de excepcin. Su tarea tpica es crear normas individualizadas sobre la base de las
normas generales creadas por la legislacin y la costumbre, y hacer efectivas las sanciones
estipuladas por esas normas generales y por normas individualizadas. El acto por el cual
hace efectiva una sancin 'ejecucin' en el sentido ms estricto de trmino. Como veremos
despus, la administracin tiene tambin otras funciones distintas de la de creacin de
normas individualizadas, y la de aplicacin de sanciones (administrativas). En la medida en
que los llamados poderes ejecutivo y judicial consisten en la creacin de normas
individualizadas sobre la base de normas generales, y en la ejecucin final de las normas
individualizadas, el poder legislativo, por una parte, y los poderes ejecutivo y judicial por la
otra, solamente representan diferentes etapas del proceso por el cual el orden jurdico
nacional es, de acuerdo con sus propias prescripciones creado y aplicado. ste es el proceso
por el cual el derecho, o lo que es igual, el Estado, se recrea a s mismo permanentemente."
Hans Kelsen, Teoria general del derecho y del Estado. Imprenta Universitaria. Mxico.
1949, pg. 271.
52
La funcin jurisdiccional es la funcin que normalmente se encarga al Poder Judicial y
se define como la accin jurdica encaminada a la declaracin del derecho, en ocasin de un
caso determinado, contencioso o no y con fuerza de cosa juzgada.
Se le denomina tambin "funcin judicial", pero el empleo frecuente es el de "funcin
jurisdiccional". Len Duguit no est de acuerdo con la expresin "funcin judicial" y
sugiere el empleo de "funcin jurisdiccional", porque aqulla evoca el criterio formal y la
segunda se refiere a la verdadera naturaleza de dicha funcin.
Los autores modernos insisten en precisar la imposibilidad de distinguir claramente la
accin de administrar de una pretendida funcin jurisdiccional. "Hay autoridades judiciales
y hay una funcin contenciosa, pero no hay una funcin jurisdiccional", dice Waline (ob,
cit., 9'! ed., pg. 4).
Hemos, por consiguiente, de considerar el acto jurisdiccional en su integridad, en su
totalidad, y sealar la naturaleza de la sentencia. Una sentencia, dice Cardozo, no es
nicamente un proceso de descubrimiento, sino tambin -en grado considerable-un proceso
de creacin. El juez interpreta la conciencia jurdica y le da realidad en el derecho, pero al
hacerlo contribuye a formar, modificar y robustecer el orden jurdico imperante,"
En el derecho moderno la jurisdiccin est subordinada a la legislacin, a diferencia de
las pocas primitivas en que los jueces antecedieron a las leyes.
El Poder Judicial es a manera de una maquinaria a disposicin de los particulares y del
Estado. El juez para actuar necesita del requerimiento de las partes. En ese momento se
sustituye a la voluntad de ellas. El gano titular de la funcin jurisdiccional es ajeno a la
cuestin o relacin sobre la que se pronuncia. Una funcin superpartes, que el poder pblico
mantiene para hacer imperar la justicia.
En cuanto a la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos del
Norte, los autores de ese pas se vienen esforzando por mantener a esta
institucin como un rgano equilibrador de la Constitucin con relacin a
"El fallo constituye una fase del derecho unitario. Lcnz combate la escisin del
orden jurdico unitario en Derecho material y procesal, y ensea que el Derecho pasa
por diferentes fases, careciendo de sentido comparar en un momento dado la fase actual
con una de las fases pasadas. La misma falta de contradiccin hay entre una sentencia
y el derecho material que la que podra haber entre un adulto y el mismo cuando era
menor de edad. El fallo encarna el Derecho de una fase determinada; las anteriores fases
han desaparecido ya de la esfera del jurista. Prcticamente, los resultados de Lenz coin
cid ir.in muchas veces con los de los partidarios de la "teora material de la
juzgada," Miguel Fenech, La posicin del juez en el nuevo Estado. Espasa Calpe, 211.
3 Antonio Martnez Bez, "El indebido monopolio del Poder Judicial de la Fede
racin para conocer de la constitucionalidad de las leyes. Rev. de la Ese. Nnc, de JUTis.
Tomo IV, julio-septiembre 1942, nm. 15, pg. 243.
Gabino Fraga, "Pueden conocer de problemas de constitucionalidad de leyes auto
ridades distintas del Poder Judicial de la Federacin? Proyecto del ministro Fraga".
Rev. de [urisp, T. IV, enero-junio nms, 13-14, pg. 131.
SERRA ROJAS
los dems poderes. En la medida que la independencia, respetabilidad y cacia del Poder
Judicial se manifieste en su intensidad, el progreso de un pas ser evidente. El signo de los
tiempos que corren en nuestro rgimen poltico, es el acrecentamiento de facultades del
Poder Ejecutivo, como una consecuencia inevitable de los grandes problemas que tiene el
Estado; pero correlativamente, se manifiesta el propsito de rescatar la importancia poltica
del Poder Legislativo como rgano orientador de la poltica nacional, y de la Suprema Corte
de Justicia como rgano mantenedor del orden rdico nacional.
Sobre la misin del juez, nos dice Benjamn N. Cardozo:
"Yo como juez no tengo por qu estropear la simetra de la estructura jurdica mediante la
introduccin de incongruencias, irrelevancias y excepciones artificiosas, a menos que sea
por alguna razn suficiente que generalmente ser alguna consideracin sugerida por la
historia, las costumbres, el orden pblico o la justicia", y agrega ms adelante: "La faena de
un juez es en un sentido perdurable, y en otro sentido efmero. Lo que es bueno en ella
perdura. Lo que es errneo es casi seguro que perecer. Lo bueno queda como base sobre la
que se han de edificar nuevas estructuras. Lo malo ser rechazado y archivado por el
laboratorio de los aos. a poco la vieja doctrina se va minando. A menudo las incrustaciones
nuevas son tan graduales que su importancia es, al principio, ignorada. (La naturaleza de la
funcin judicial. Ed, Aray, pgs. 21 y 147.)
A pesar de ser tan necesaria hay un profundo desinters por las cosas de la justicia en
todas partes, principalmente entre nosotros. Se habla de la justicia con desprecio o con
indiferencia, y le negamos al juez el puesto que debe tener en la sociedad. La justicia debe
ser un motivo de inters para el hombre.
2. LA FUNCIN JURISDICCIONAL DESDE EL PUNTO VISTA FORMAL
La funcin jurisdiccional desde el punto de vista formal alude a la organizacin
constitucional que asigna la tarea de ejercer dicha funcin al Poder Judicial de la Federacin,
fundamentalmente para preservar al Derecho.
La funcin jurisdiccional llamada tambin funcin judicial desde el punto de vista
formal, es la actividad que normalmente corresponde al Poder Judicial.
"Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federacin, en una Suprema Corte de
Justicia, en tribunales de Circuito, colegiados en materia de amparo y unitarios en materia de
apelacin -yen juzgados de Distrito-. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin se
compondr de 21 ministros numerarios y cinco supernumerarios y funcionar en pleno o en
salas. Los ministros supernumerarios formarn parte del Pleno cuando suplan a los
numerarios. En los trminos que la ley disponga las sesiones del Pleno y de las salas sern
pblicas, y por excepcin secretas en los casos en que as lo exijan la moral o el inters
pblico. La com
petenca de la Suprema Corte, los perodos de sesiones, el funcionamiento del Pleno y de las
Salas, las atribuciones de los ministros, el nmero y competencia de los Tribunales de
Circuito y de los jueces de Distrito y las responsabilidades en que incurran los funcionarios
y empleados del Poder Judicial de la Federacin, se regirn por esta Constitucin y lo que
dispongan las leyes. La ley fijar los trminos en que sea obligatoria la jurisprudencia que
establezcan los Tribunales del Poder Judicial de la Federacin sobre interpretacin de la
Constitucin, leyes y reglamentos federales o locales y tratados internacionales celebrados
por el tado mexicano, as como los requisitos para su interrupcin y modificacin. La
remuneracin que perciban por sus servicios los ministros de la Suprema Corte, los
Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito no podr ser disminuida durante su encargo.
Los ministros de la Suprema Corte de Justicia slo podrn ser privados de sus puestos
cuando observen mala conducta, de acuerdo con el procedimiento sealado en la parte final
del artculo 111 de esta Constitucin o previo el juicio de responsabilidad." Artculo 94 de la
Constitucin.
El artculo 1 de la Ley orgnica del Poder Judicial de la Federacin, adems de las
autoridades antes sealadas, enumera: el Jurado popular y los Tribunales de los Estados, del
Distrito Federal, en los casos previstos por el artculo 107, fraccin XII de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y en los dems que, por disposicin de la ley,
deben actuar en auxilio de la justicia federal.
Por excepcin el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo realizan materialmente actos
jurisdiccionales. Estos casos son por lo se refiere al Poder Legislativo, el artculo 71,
fracciones V y VII de la Constitucin, el artculo 76, fracciones V, VI Y VII de la
Constitucin. Y por lo se refiere al Poder Ejecutivo, cuando interviene en las numerosas
controversias agrarias, obreras, fiscales y laborales de los servidores pblicos,
No podemos llamar funcin jurisdiccional a la facultad que tiene Suprema Corte de
Justicia -de acuerdo con el artculo constitucionalpara nombrar a los magistrados de Circuito
y a los jueces de Distrito.
Esta dispersin de funciones es lo que nos obliga a estudiar la funcin jurisdiccional, en
su sentido material.
3. LA FUNCIN JURISDICCIONAL DESDE EL PUNTO DE VISTA MATERIAL
Si el criterio formal nos resulta insuficiente para caracterizar a la funcin jurisdiccional,
es necesario emprender otro camino y considerar el criterio es decir, prescindir del rgano
realiza la funcin y detenernos en los elementos propios, lgicos O .naturales del acto
jurisdiccional.
Entre el acto legislativo y el acto jurisdiccional, la diferencia, en principio, es desde
luego evidente. El primero es creador de situaciones jurdicas en tanto que el segundo, es
creador de una situacin jurdica particular
4 Histricamente la funcin administrativa y la funcin jurisdiccional estuvieron ligadas
en aquellos regmenes en que el poder se concentraba en una persona o entidad.
ANDRS SERRA ROJAS

La diferencia es difcil de sealar entre el acto administrativo y el acto jurisdiccional,
porque ambos son ejecutivos, creadores de situaciones jurdicas individuales, hasta hacer
pensar a algunos autores que no difieren estas funciones. "Hacer las leyes, hacerlas ejecutar,
me parecen, en buena lgica, dice Berthe1emy, trminos entre los cuales, o al lado de los
hay lugar el acto particular de interpretar la ley en caso de conflicto, forma necesariamente
parte acto general de hacer ejecutar la ley."
La funcin jurisdiccional es una actividad del Estado subordinada al orden jurdico y
atributiva, constitutiva o productora de derechos, en los conflictos concretos o particulares
que se le someten para comprobar la violacin de una regla de derecho o de una situacin de
hecho y adoptar la solucin adecuada.
La finalidad del acto jurisdiccional es declarar imparcialmente el derecho en los casos
controvertidos o de conflictos que son de su competencia. Es una actividad de ejecucin de
la ley hecha por el Poder Judicial, pero responde a motivos, efectos y fines diversos de los
fines administrativos.
La importancia de las formas contenciosas del proceso es manifiesta. En todo acto
jurisdiccional estamos en presencia de un conflicto de intereses, que amerita la intervencin
judicial para mantener '0 declarar el derecho
o la naturaleza del derecho controvertido. Establecida .la litis -en resultados o hechos y en
consideraciones jurdicas-, ofrecidas las pruebas, la sentencia es la culminacin de ese
proceso.
La naturaleza jurdica de la sentencia descubre la intencin de la ley y la aplica al caso en
debate como objeto exclusivo de la resolucin. El juez acta de acuerdo con la lgica
jurdica. en forma anloga a la silogstica. La sentencia altera el orden jurdico. Al producir
nuevos efectos jurdicos que no se encontraban en el derecho original de las partes. Tal es el
caso del artculo 529 del cdigo de procedimientos civiles del Distrito Federal. La accin
para pedir la ejecucin de una sentencia, durar diez aos, contados desde el da en que
venci el trmino judicial para el cumplimiento voluntario de lo juzgado y sentenciado.
La autoridad de cosa juzgada al establecer la verdad legal y los medios efectivos para
realizarla, define el derecho, lo estabiliza y concreta, con eficacia definitiva. Uno de sus
caracteres es restablecer el orden jurdico violado. -"Res iudicata proveritate pro lege
habetur" Pero, adems, proveerlo de toda la eficacia que se requiere para su cumplimiento,
para sancionar o resarcir los daos causados, con el pago de daos y perjuicios.
El acto jurisdiccional es imparcial, hace cierto y estable el derecho dudoso o incierto.
Ms tarde razones histrico-polticas y la divisin del trabajo dieron autonoma a la y al

juez. Sin embargo, la influencia del Poder Ejecutivo sobre el Poder j udicial es mamflesta en
pases como el nuestro.
NATURALEZA JURDICA DE LOS ACTOS DE JURISDICCIN VOLUNTARIA

Los actos de jurisdiccin voluntaria son aquellos actos, sin litigio o conflicto, en que
interviene el juez en un procedimiento especial, para tutelar el orden jurdicc,"
La jurisdiccin voluntaria tiene de caracterstico que en ella no se promueve cuestin
alguna entre partes determinadas; que es un procedimiento sin partes. En ella las cuestiones
que se decidan no tienen ni pueden tener un carcter contencioso; es decir, no se refieren a
asuntos litigiosos. (Anales de [ur. T. Tl, 501.)
"Las resoluciones practicadas en jurisdiccin voluntaria no constituyen cosa juzgada ni
verdad legal, en virtud de que pueden ser modificadas por el mismo juez que las provey."
(Sem, [ud. Fed. T. 19, pg. 929, p.)
"Las resoluciones dictadas en jurisdiccin voluntaria, son actos fuera de juicio y contra
ellas cabe el recurso de amparo." (Tesis jurisprudencial nmero 615. Sem, Jud. Fed.)
El concepto de jurisdiccin voluntaria es un concepto en proceso de desintegracin o de
transformacin. La misma denominacin es poco precisa origina numerosas
contradicciones.
Aplicando nuestro criterio de anlisis de los actos jurdicos, decimos que la jurisdiccin
voluntaria son actos formalmente jurisdiccionales, y materialmente administrativos.
En trminos generales, con los casos de excepcin inevitables, los actos de jurisdiccin
voluntaria deben salir del mbito de los tribunales judiciales pasar a la jurisdiccin
administrativa. Con ello se contribuir grandemente a aliviar y depurar a la accin judicial
reducirla a su autntica misin.
Los actos de jurisdiccin voluntaria son actos administrativos materialmente realizados
por el juez.
Finalmente, la jurisdiccin voluntaria a que hacemos referencia, alude exclusivamente a
todos aquellos casos que se relacionan con la aplicacin de las leyes administrativas y en
ningn caso, a las relaciones entre particulares son de la de los tribunales federales o locales
segn la naturaleza de la accin.
5 Prieto Castro, Tratado de derecho procesal. T. 1, pg. 147, Madrid, 1952. Andrs Sen-a
Rojas, Teoria General del Estado, pg. 335.
SECCIN TERCERA
LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
1. La funcin administrativa.-2. La nocin formal y material de la funcin administrativa.-3.
Los elementos jurdicos de la funcin adrninistrativa.-4. funcin administrativa como
funcin ejecutiva. Los actos de Gobierno.-5. Los actos administrativos materiales.
1. LA F'UNCIN ADMINISTRATIVA
Los fines del Estado sealan los propsitos generales o metas por aleanzar que se
incorporan a los textos constitucionales y desarrolla la legislacin administrativa.
El poder del Estado, unitario y coactivo, desenvuelve su actividad por medio de las
funciones del mismo. La competencia, atribuciones o cometidos, constituyen la forma de
ejercicio de las funciones. Las funciones del Estado comprenden a la funcin legislativa
que tiene como acto bsico la ley, a la funcin administrativa el acto y a la funcin
jurisdiccional a la sentencia.
Comprendiendo el criterio formal y el material decimos que la funcin administratiua
es la actividad normalmente corresponde al Poder Ejecutivo, se realiza bajo el orden
jurdico y limita sus efectos a los actos jurdicos concretos o particulares y a los actos
materiales, que tienen por [inalidatl la prestacin de servicio pblico o la realizacin las
dems actividades que le corresponden en sus relaciones con entes pblicos o con los
particulares, reguladas por el inters general y bajo rgimen de polica
o control.i
La importante actividad que corresponde a la funcin administrativa es encauzada por el
derecho administrativo que forma el conjunto de normas que rigen a la administracin
pblica, a los servicios pblicos y dems actividades relacionadas con dicha funcin.
1 razonable el criterio de que, cuando se defina el derecho administrativo, se prescinda
definir simultneamente la funcin administrativa. Se trata de distintos. que deben analizarse
separadamente y cuyo tratamiento conjunto slo tiende a complicar las cosas, en virtud de
las discrepancias existen acerca de lo que ha de entenderse por funcin Miguel S.
Marenhoff, Tratado Adm.
T. 1, prig. 133, ed. 1965.
58
ADMINISTRATIVO
El Poder Ejecutivo se integra con todos los rganos a los que se encomienda la funcin
administrativa, que se resuelve en un conjunto de administrativos de connotacin y alcance
jurdicos muy variados. La funcin administrativa consiste en tomar decisiones
particulares, creadoras de situaciones jurdicas concretas, bajo la forma de actos condicin
y de actos subjetivos y se encamina a la satisfaccin de las necesidades de inters pblico.
El acto de la administracin pblica de mayor significacin y de efectos dicos
principales es el acto administrativo o sea la determinacin de los derechos y obligaciones
de las jurdicas. Dice a este propsito Jean Rivero (Droi t adm. ed. Dalloz, 1962, p. 833):
"La actividad de la administracin pblica como toda actividad humana, utiliza dos vas: la
de la decisin, la de la operacin; administrar es a la vez hacer los actos jurdicos que fijan
los derechos las obligaciones respectivas de las personas jurdicas y los particulares y
realizar la masa de operaciones, tanto materiales como intelectuales, que exige la
satisfaccin del inters general."
La decisin administrativa se ve precedida por las operaciones y procedimientos
administrativos, que forman el conjunto de actividades materiales e intelectuales, tcnicas,
artsticas, cientficas, que anteceden o preparan la decisin administrativa y las operaciones
y procedimientos, de efectos jurdicos secundarios encaminados a su cumplimiento o
ejecucin y a la satisfaccin del inters general.
No es suficiente que el Estado exprese su voluntad en la Ley, que es un acto creador de
situaciones jurdicas generales, es necesaria una organizacin que ejecute la ley, que la
concrete a los casos particulares, que la actualice determinando el momento, modos y
circunstancias de su aplicacin. Para este propsito la administracin pblica dispone de
medios jurdicos, tcnicos y materiales que hacen posible esa determinacin particular o
subjetiva de la Ley.
Hans Kelsen 3 define la funcin administrativa en s, como un tipo de la teora pura del
derecho. "Los tres poderes que distinguen la teora tradicional responden nicamente a tres
pausas que el derecho positivo acenta particularmente." La funcin administrativa tiene a
su cargo el concretar la ley, el particularizarla para que de este modo se cumpla la voluntad
del legislador o se cumplan los fines del Estado; la accin administrativa provee el
mantenimiento de los fines
2 Se puede entender el derecho administrativo como el derecho de la administracin
y en este sentido todo pas civilizado posee un derecho administrativo puesto que l
posee necesariamente un conjunto de reglas que rigen la accin de la Administracin.
Vedel, ob, cit., 1961, pg. 45.
3 Para Kelsen la funcin administrativa es siempre creadora de derecho y de ma
nera absolutamente comparable a la (uncin legislativa. Tanto la funcin legislativa como
la funcin administrativa son creadoras de derecho. Por otra parte, las normas jurdicas
comprenden lo mismo a las normas individuales como a las reglas de derecho general,
es decir, entre la regla general y la aplicacin individual que puede ser hecha, no hay
una separacin tajante, sino un grado progresivo.

pblicos, llevando sus determinaciones a los casos particulares. Administrar no es slo
aplicar la ley, sino perseguir un propsito de servicio pblico o de inters general, que
determina la esencia de la actividad del Estado.
La funcin administrativa puede ser estudiada desde el punto de vista formal y desde el
punto de vista material. El punto de vista formal u orgnico, toma en consideracin el
poder que realiza el acto y prescinde de toda otra estimacin; el punto de vista material,
considera la naturaleza interna del acto, definindolo con sus caracteres propios o naturales.
Las afirmaciones siguientes sealan los elementos de esta funcin:
a) Se trata de una funcin jurdica del Estado.
b) Los actos concretos que la comprenden, se realizan con vista a la
creacin y funcionamiento de un servicio pblico y al cumplimiento concreto
de los fines generales que la legislacin contiene.
e) La creacin de un orden jurdico administrativo, llamado Derecho
Administrativa, que se aplica a la Administracin pblica y a las personas
que establecen relaciones con ella.
2. LA NOCIN FORMAL Y DE LA 'UNCIN ADMINISTRATIVA
Desde el punto de vista formal, la funcin administrativa es la actividad
normalmente realiza el Poder Ejecutvo. Esta definicin es, en buena
parte, aceptable, si nos atenemos a los principios contenidos en nuestra Cons
titucin que concentra en dicho poder la casi totalidad de las facultades
administrativas. Berthelemy considera a la funcin administrativa como la
actividad del Poder Ejecutivo encaminada a la ejecucin de las normas
legislativas. (Ob. cit., pg. 1-11-547).4
Para determinar la naturaleza de la funcin administrativa, en este caso
la federal, se alude en forma exclusiva al rgano que realiza la funcin o
sea el Poder Ejecutivo Federal. Todos los actos jurdicos y materiales que
tiene a su cargo el Poder Ejecutivo Federal, se denominan formal
mente administrativos. (Ttulo JII, captulo IlI, artculos 80 a 93 de la
Constitucin.)
En el artculo 89 de la Constitucin se sealan en principio, las facul
tades del Poder Ejecutivo Federal. Otros preceptos de la Constitucin am
plan la esfera de competencia del mismo poder. Formalmente los actos
de los rganos administrativos, centralizados y paraestatales, se incluyen
en el concepto de funcin administrativa.
Este criterio es aplicable porque normalmente el ejercicio de la funcin
administrativa corresponde al Poder Ejecutivo. Sin embargo, debemos hacer
4 Walter Jellinek define a la funcin administrativa por exclusin diciendo: "Que es la
actividad del Estado o de cualquier titular de poder, que no sea funcin legislativa o
judicial." Definicin que no nos ofrece los elementos que puedan explicar la funcin
administrativa, ya que elude el problema.
algunas consideraciones que nos revelan, en los textos constitucionales, situaciones
importantes.
a) Tanto el Poder Legislativo, como el Poder Judicial, realizan por excepcin -en casos
muy limitados y precisos-actos que por su propia naturaleza son actos administrativos.
Digamos el nombramiento de empleados en ambos poderes; los problemas no contenciosos
de lmites entre las entidades federativas que conoce el Poder Legislativo; los actos de
jurisdiccin voluntaria de que tiene conocimiento el Poder Judicial.
b) Tambin resulta inconveniente llamar actos administrativos a los actos que tienen una
naturaleza jurdica diversa, aunque sean realizados por el propio Poder Ejecutivo. Los
ejemplos que se pueden indicar son: el ejercicio de la facultad reglamentaria, que es
materialmente legislativa; y la resolucin de controversias en materia agraria, obrera, fiscal
y de aplicacin del Estatuto de los Trabajadores al Servicio del Estado, que son actos que
materialmente corresponden a la funcin jurisdiccional.
La funcin administrativa es una de las funciones del Estado que se realiza bajo el orden
jurdico y limita sus efectos a los actos jurdicos concretos y a los actos materiales que con
ella se relacionan, que tienen por finalidad la prestacin de un servicio pblico o la
realizacin de las dems actividades que le corresponden, en sus relaciones con otros entes
pblicos
o con los particulares, bajo un rgimen de polica."
No existe uniformidad en los autores para precisar el concepto de funcin administrativa,
desde el punto de vista material, por el contrario, se ofrecen diferencias importantes entre
las diversas opiniones que, desde luego, nos revelan la importancia de una materia que se
interna en tan complejos aspectos de la vida social.
Estos criterios sostienen las tesis jurdicas siguientes: Se define la funcin
administrativa como la actividad del Estado encaminada a la ejecucin de las
leyes."
En el propio texto del artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin, nos encontramos que,
adems de la tarea de ejecutar las leyes, corresponden al Ejecutivo otras actividades que no
pueden llamarse de ejecucin de las leyes.
Los autores distinguen la ejecucin de los principios constitucionales; y la ejecucin de
la legislacin ordinaria."
Las dos ms importantes orientaciones del Consejo de Estado francs se encaminan a
relacionar el acto administrativo con los servicios pblicos, o con los actos de derecho
pblico.
6 Laubarlcre, ob. cit., pg. 155. Al referirse a la opinin de Carr de Malberg dice: "Esta
tesis no puede aceptarse. Una material entre la ley, el acto administrativo y el acto de
jurisdiccin se impone por lo menos con respecto a la teora del Derecho."
7 Georges Vedcl, ob, cit. Pro Unis. de France, Pars, 1961, pgs. 11 y 41. "La Constitucin francesa actual no permite definir la actividad reglamentaria y de una manera
general la actividad administrativa como tendiente slo a la ejecucin de las leyes, por
amplio o reducido que sea el sentido dado a este trmino."
8 "La funcin administrativa es la funcin que el Estado realiza bajo un orden ju
SERRA ROJAS
El concepto de ejecucin es susceptible de una doble acepclOn: a) "La actividad que se
encuentra autorizada por una disposicin legal; b) O bien, entiende por tal ejecucin la
actividad necesaria dar efectividad o realizacin prctica a la norma legislativa." Bajo la
primera acepcin se comprenden todas las funciones del Estado y en general, todos los
aspectos de la vida jurdica; en la segunda acepcin el concepto es demasiado estricto para
definir la funcin administrativa. En resumen la ejecucin de la ley propugna el
mantenimiento del orden pblico y de los servicios pblicos.
3. Los ELEMENTOS JURDICOS DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA
En la funcin administrativa antes definida nos encontramos con los elementos
siguientes:
a) Es una funcin del Estado que la doctrina y la legislacin asignan, por regla general,
al Poder Ejecutivo Federal. El artculo 89 de la Constitucin determina la competencia de
este rgano.
Desde luego el elemento formal es imprescindible para conceptuar la funcin
administrativa. Los casos de excepcin que se ofrecen, no desvirtan su carcter de principio
general, y ni es tampoco obstculo que el Poder Ejecutivo tenga a su cargo otras actividades.
Vedel afirma que el derecho administrativo es el derecho del poder pblico ejercido por el
Poder Ejecutivo. Waline, reconociendo el mrito de esta definicin, la cual acepta (ob, cit.,
ed., pg. 5), seala dos objeciones: 1. La administracin no es todo el ejecutivo; hay tambin
el gobierno, lo que hace ste es esencialmente diferente de la administracin; 2. Hay una
funcin gubernamental distinta de la funcin administrativa.
La funcin administrativa es la funcin que corresponde al Poder Ejecu
tivo, por su propia tradicin y por los elementos que orientan la accin pro
pia de este poder. Esta tesis se une a la opinin de algunos autores, como
Carr de Malberg Waline, que no aceptan la distincin de funciones. "La
llamada funcin administrativa no existe, dice el primero, solamente son ac
tos administrativos aquellos que emanan de rganos administrativos."
b) Se realiza bajo un orden jurdico de derecho pblico. Las funciones
tienen como carcter general, la de desenvolverse dentro del orden jurdico.
Este orden tiene diferentes contenidos cuando se refiere a cada una de las
funciones del Estado.
Insistimos en que el Derecho administrativo establece un rgimen de
derecho pblico, aunque en algunas situaciones la doctrina discute si debe
rdico y que consiste en la ejecucin de actos materiales o de actos que determinan
situaciones jurdicas para casos individuales." Gabino Fraga, Derecho administrativo. cd,
1977, pg. 63. Por su parte Jorge Olivares Toro (Manual de derecho administrativo. 1963,
pg. 25) afirma: "Derecho administrativo es la parte del derecho pblico que determina la
organizacin y comportamiento de la administracin directa o indirecta del Estado, en
inters de la satisfaccin de las necesidades pblicas y disciplinando a la vez sus relaciones

con el administrado."
o no aplicarse un rgimen de derecho privado como excepcin a la regla
La sumisin al orden jurdico determina el aplicable, de derecho pblico o privado. Es
una funcin del Estado subordinada a la ley, por la cual se crea una situacin de derecho
subjetivo, que fija sus condiciones, lmites y puede incluso revocarse, Toda ley
administrativa realiza una determinada finalidad. El desvo de poder se refiere a dar a la ley
una finalidad (1 ue no le corresponde.
c) La finalidad de la funcin se cumple con la actuacin de la autoridad, que lo hace de
oficio y con iniciativa para actuar; la funcin administrativa no supone un conflicto
preexistente, ni resuelve controversias. Cuando el Estado acta es sujeto de la relacin sobre
la que se incide, es parte interesada. Los actos de la funcin administrativa tienen un objeto:
la prestacin de un servicio o la realizacin de actividades reguladas por el inters pblico.
d) La limitacin de los efectos jurdicos de los actos administrativos. La funcin
administrativa es una funcin prctica, concreta, particular, sus efectos son limitados,
circunstanciales. Por ello el no es un acto administrativo, sino un acto materialmente
legislativo, por su propia proyeccin general, a diferencia del acto administrativo, que es un
acto de aplicacin limitada. Actualizar la ley los casos particulares es realizar una accin
administrativa.
Los lmites concretos de la administrativa, individuales y particulares, pone en relacin
la ley y la voluntad del funcionario.
e) Los medios como la [uncin. Debernos insistir con Gulick, que la administrativa tiene
estas otras actividades: planear, organizar, aleccionar al personal, dirigir, coordinar,
uniformar y hacer los presupuestos.
Estos actos son: actos actos jurdicos de efectos limitados. En la teora realista del
derecho corresponden a los actos jurdico-administrativos, el acto condicin el acto
subjetivo.
f) El de policia o rgimen control todas las actividades admiEl derecho administrativo
hace intervenir una que es fundamental: el '"gimen poderes de polica. La funcin
administrativa se realiza por los medios de polica del Estado, sin los cuales, carecera de
facticidad el orden jurdico administrativo.
La funcin administrativa implica la realizacin de todos los actos materiacomo
antecedentes del acto jurdico o como necesarios que hacen posible el cumplimiento de la
ejecucion de la ley.
4. LA FUNCIN ADMINISTRATIVA COMO FUNCIN EJECUTIVA. Los ACTOS DE
GOBIERNO
La funcin administrativa es designada bajo la denominacin de funcin ejecutiva, pero
el primer concepto es ms extenso y el segundo es de contenido diferente. Se afirma que el
Estado tiene dos tareas: hacer la ley y eje

cutarla, en este sentido el concepto de ejecucin comprende las dos funciones esenciales: la
administrativa y la jurisdiccional.
La funcin gubernativa se aplica para calificar aquella actividad que proponindose
aplicar las normas jurdicas generales y abstractas a los casos concretos, no entra en lo
dominios de la funcin jurisdiccional.
El acto poltico tiene sus elementos propios de caracterizacin y
comprende varios aspectos: a) Bien porque procede de un poder que
acta como rgano poltico en sus relaciones con los otros entes
polticos; o
b) Bien porque afecta un derecho poltico de los ciudadanos.
De acuerdo con el criterio anterior, la doctrina distingue entre los actos de direccin,
iniciativa o encauzamiento y los actos de subordinacin derivados o complementarios. La
funcin poltica implica una libre iniciativa para actuar dentro del orden jurdico, en tanto
que la funcin administrativa establece su relacin directa y necesaria con la ley de la cual
su actuacin el funcionario. No es lo mismo considerar un problema polticamente en su
conjunto, en su unidad, en una accin general, que un problema administrativo que permite
su concretacin o particularizacin. El funcionario acta polticamente en uso 'de una
facultad discrecional encaminada al aseguramiento del inters general. La accin
administrativa se encamina a la atencin de los servicios pblicos o satisfaccin de las necesidades pblicas.
Queremos insistir en los elementos de la funcin administrativa y su relacin con la
funcin ejecutiva. En principio algunos autores determinan la identidad entre lo
administrativo y lo ejecutivo. La {uncin ejecutiva concreta el acto, pone los medios para su
cumplimiento. Es la fase ltima de una reaccin jurdica que culmina con un acto subjetivo.
El acto administrativo tiene un contenido mayor que el acto de ejecucin. Hay actos
administrativos que no es posible catalogarlos como actos de mera ejecucin de la ley."
Debemos. insistir en diferenciar el acto administrativo del acto de gobierno. El gobierno
tiene a su cargo la direccin u orientacin de los rganos del Estado. Cuando el gobierno
decide adherirse a un organismo internacional, suscribir los acuerdos internacionales sobre
el Mercado Comn de Latinoamrica, la Alianza para el Progreso y otros anlogos, estos
actos corresponden a la funcin gubernamental y no a la administrativa.
Hay normas o principios de poltica general que son indispensables para sealar el rumbo
de un gobierno, sus caractersticas, sus propsitos en la accin de conjunto del Estado.
El Estado tambin administra dando servicios en sus planteles escolares, en los
hospitales, aplicando normas de polica y de trnsito, proporcionando agua potable y otros
menesteres que tiene a su cargo. La orientacin poltica administrativa, porque de este
modo, se intensifican o disminuyen sus acti
Fernando Garrido Falla, Tratado de derecho administrativo. T. 1, pg. 10. IEP. Madrid,
1958. "El repertorio temtico del derecho administrativo no es naturalmente el mismo en el
Estado abstencionista liberal que en el Estado providencia de nuestros das."
vidades, se les da un sentido u otro, se realizan en un determinado lugar o por el contrario se
sealan otras zonas.
5. Los ACTOS ADMINISTRATIVOS MATERIALES
El mundo de las relaciones administrativas se desenvuelve en la realidad COll la
ejecucin de dos clases de actos: a) Los actos jurdicos, que producen efectos de derecho, y
b) Los actos materiales, que no producen efectos de derecho, y se consideran simples
desplazamientos de la voluntad. La concesin administrativa, el contrato administrativo, el
emprstito, la expropiacin por causa de utilidad pblica, son actos jurdicos que producen
una modificacin del orden jurdico imperante.
Elaborar planos, diseos, grficos, copias mecnicas de diversa naturaleza, taciones
materiales de servicios, manejo de correspondencia, manejo de aparatos mecnicos y otros
ms, son actos materialcs.t?
La escuela realista del derecho ha considerado que los actos materiales son actos
administrativos. Todo acto de esta naturaleza ejecutado por funcionarios y empleados, son
actos especficos de la funcin administrativa. Con otra finalidad, Kelsen tambin admite,
que adems de ser una funcin administrativa comprende los actos materiales, "porque stos
constituyen en la escala de formacin del derecho, el grado inferior, a aquel en que se
detiene la concretizacin progresiva, es decir, doncle aparece aun la ejecucin de la regla de
derecho precedente, pero de ninguna manera la creacin de una regla nueva".
Andr de Laubadere hace esta reflexin: "Se ve mal porque todos los actos materiales
tienen que ser necesariamente actos administrativos cuando tambin se dan en las otras
funciones. La verdad, en su opinin, es que solamente la mayor parte de los actos
materiales, son actos administrativos, porque el mayor nmero de ellos se ligan al
funcionamiento de los servicios administrativos." 11
10 Andr de Laubadere, Trait elementaire de droit administrati]. Deuxieme edition.

Pars, 1957. Lib. Gral, de Droit et jur., pgs. 151 y ss,
11 "Un acto material, no es ms, desde el punto de vista de la tcnica jurdica, sino la
condicin de la aplicacin a un individuo de un status legal o la condicin de ejercicio de un

poder legal. Nunca un hecho o accin material crea una situacin jurdica cualquiera."
CAPTULO III
LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
1. La personalidad jurdica del Estado.-2. La personalidad jurdica de la Administracin
Pblica.-3. El concepto general de administracin. 4. La administracin como Ciencia,
Arte y Tcnica.-5. La administracin pblica.-6. La administracin privada y la
administracin pblica.
7. Cmo se integra la administracin pblica federal.-S. Los elementos de la
administracin pblica.-9. La administracin pblica y el Derecho
administrativo.-lO. Los objetivos de la administracin pblica.
11. Poltica y administracin pblica.-I2. Diversas formas que reviste
la administracin pblica federal.-I3. Importancia del estudio de la
1. LA PERSONALIDAD JURDICA DEL ESTADO
El concepto de Estado ofrece sentidos diversos y contradictorios en el vocabulario
poltico contemporneo. En su acepcin ms general y repetida que viene de etapas
anteriores, el Estado aparece como una comunidad poltica o autoridad, formada por poder
soberano organizado sobre un territorio determinado.
La teora tradicional mencionada alude a los elementos del Estado: territorio, poblacin y
poder soberano. Las tendencias actuales consideran que estas ideas no logran caracterizar al
Estado, porque ste aparece en su sentido real "como una unidad de accin", una dura
realidad del mundo exterior. Hermann Heller en su obra "La Soberana" indica que "la
realidad material que produce la unidad del Estado, consiste en que los individuos, de hecho,
coordinan sus actividades hacia metas comunes".
En un sentido contrario a estas teoras, el Derecho Constitucional ingls y en otros
aspectos el Derecho Norteamericano, estiman que "el Estado no es una entidad reconocida
por la Ley", ya que la personalidad se manifiesta en otros rganos fundamentales, como la
Corona, el Parlamento y otros.
Siguiendo el pensamiento de Michoud (La teora de la personalidad moral), "la palabra
persona jurdicamente designa a un sujeto de derecho, es decir, un ser capaz de tener
derechos que le pertenecen en propiedad y las obligaciones correspondientes".
El reconocimiento del Estado como persona jurdica proviene del ideario poltico alemn
del siglo pasado. Estos principios fueron divulgados en nuestro pas, a travs de las obras de
Albrecht, Laband y Jellinek. La obra
67

de este ltimo tratadista sirvi de texto en la Facultad de Derecho
varios aos, en la ctedra de "Derecho Pblico" sustituida por la "Teora
General del Estado". Sus afirmaciones se reflejaron en nuestro derecho po
sitivo y en la Jurisprudencia.
En efecto, la personalidad internacional del Estado es reconocida plena
mente por nuestro derecho. El artculo 104, fraccin 1 de la Constitucin
alude a los celebrados por el Estado mexicano", en tanto que, el
artculo 89, fraccin X de la misma, faculta al Presidente de la Repblica
para "dirigir las negociaciones diplomticas y celebrar tratados con las po
tencias extranjeras, sometindolas a la ratificacin del Congreso General".
Entre las facultades del Senado se mencionan, artculo 76, fraccin 1 "apro
bar los tratados y convenciones diplomticas que celebre el Presidente de la
Repblica con las potencias extranjeras". El artculo 25 del Cdigo Civil
para el Distrito Federal y para toda la Repblica en materia federal men
ciona a "la Nacin" como persona moral, en tanto que la Ley de Amparo,
artculo 9 ordena: "Las personas morales oficiales podrn ocurrir en de
manda de amparo, por conducto de los funcionarios o representantes que
designen las leyes, cuando el acto o la ley que se reclamen afecte los intere
ses patrimoniales de aquellos."
En el marco de estas ideas hemos venido afirmando que el Estado como
persona jurdica es detentadora de derechos y deberes, tiene actividad patri
monial, celebra contratos, otorga concesiones y dems actos jurdicos, com
parece ante los Tribunales y ostenta una reconocida personalidad de Dere
cho Internacional, participando en la ONU, cuyo artculo 2 de la Carta,
reconoce que "La organizacin est basada en el principio de la igualdad
soberana de todos sus miembros". Los artculos 3 y 4 mencionan a los Es
tados como miembros de la misma.
La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha mantenido durante
largos aos, la discutida teora de la doble personalidad del Estado, en tanto que la doctrina
la rechaza y se orienta hacia la personalidad nica del Estado.
De acuerdo con las ideas que corren en la literatura jurdico-poltica, lo que se enjuicia
propiamente es la personalidad del Estado. En efecto Garca de Enterra y Fernndez (Curso
de Derecho administrativo, pg. 23) expresan: "La personalidad del Estado en su conjunto es
slo admisible en el seno de la comunidad de los Estados (el Estado en cuanto sujeto de
derecho internacional en su relacin con otros Estados). Desde el punto de vista del
ordenamiento interno no aparece en cambio, esa personalidad un tanto mstica del Estado,
sino 'slo la personalidad propiamente jurdica de uno de sus elementos:'
2. LA PERSONALIDAD JURDICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Correlativo al problema de la personalidad jurdica del Estado en opiniones tradicionales
no se reconoci la personalidad jurdica de la admi
nistracin, la cual, para regular su actividad dispona de la personalidad

general del Estado. Esta tesis, que poco a poco va abandonando el pensa
miento administrativo actual, se apoyaba en que "la funcin administrativa
es una funcin del Estado como personalidad jurdica".
Estas ideas se han venido superando dado que "para el Derecho admi
nistrativo la administracin pblica es una persona jurdica" y an se dis
tinguen varias personalidades de la misma. Adems se reconoce la persona
lidad jurdica de los organismos descentralizados, creados por el Estado, por
medio de la Ley o por un Decreto del Ejecutivo, o por el derecho privado
en las empresas de participacin estatal.
Garrido Falla (Tratado de derecho administrativo, T. 1, pg. 336, edicin), afirma, por
una parte que "la personalidad. del Estado es nica y se refiere, desde luego, al conjunto de
sus funciones"; por otra parte agrega: "Esto es particularmente cierto desde el punto de vista
de Derecho Internacional, pero desde el punto de vista interno, la doctrina de la personalidad
estatal slo tiene relevancia prctica normalmente en cuanto personalidad de la
Administracin pblica."
La Ley espaola de Rgimen jurdico de la administracin pblica mantiene este
principio: "La Administracin del Estado, constituida por rganos jerrquicamente
ordenados, acta para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurdica."
De acuerdo con nuestra estructura constitucional, artculos 27, 39, 40, 41 Y 115 de la
misma, el Estado o Repblica representativa, democrtica, federal, popular y soberana, se
integra con tres entidades o personas jurdicas diversas: la Federacin, las Entidades
Federativas y los Municipios.
Por lo que se refiere a la Federacin sta acta por medio de sus Poderes fundamentales.
El organismo ms importante del Poder Ejecutivo Federal es la Administracin Pblica o
conjunto de entes personalizados, regidos 1)01' el Derecho administrativo, Por eso slo hay
derecho administrativo cuando est presente la administracin pblica o los particulares
actuando por la misma, en los casos sealados por la ley.
De los rganos de la Federacin, la Administracin Pblica requiere de varias
personalidades en su actividad. Los dems Poderes: el Legislativo y el 1udicial, como no
mantienen relaciones directas con los particulares que exijan la presencia de una
personalidad jurdica definida, son de naturaleza diversa, ya que no la requieren.
Comentando una situacin constitucional cercana a la nuestra, BrewerCaras (Derecho
administrativo, T. 1, pg. 375, Caracas) precisa:
"Pero cada una de estas tres personas jurdico-territoriales que conforman el Estado, en el
mbito interno actan como personas jurdicas entrando en relacin con los particulares
como sujetos de derechos titulares de un inters pblico, que gestionan, a travs de sus
administraciones pblicas. De all se haya dicho que slo cuando el Estado acta como
administracin es verdadera y propia persona jurdica. Sin embargo, si bien ello es cierto,
de all no puede concluirse que el Estado no tenga personalidad jurdica. En
70 ROJAS
Venezuela la tiene en sus tres personas terri toriales (La Repblica, los Estados y los M
unicipios) an cuando dicha personalidad jurdica se concretice
o materialice, normalmente a travs de sus Administraciones Pblicas."
La personalidad jurdica de la administracin pblica o con mejor presin de las
administraciones pblicas) es un principio generalmente aceptado, sin que por ello se
destruya la necesidad de una personalidad jurdica internacional del Estado, de acuerdo con
los principios constitucionales.
3. EL CONCEPTO GENERAL DE ADMINISTRACIN
El concepto de "administracin" en su acepcin general, se refiere a cualquier actividad
privada o pblica."
La administracin es un proceso necesario para determinar y alcanzar un objetivo o meta,
por medio de una estructura que nos lleva a una accin efectiva o esfuerzo humano
coordinado y eficaz, con la aplicacin de adecuadas tcnicas y aptitudes humanas.P
En su concepto tradicional "administrador" -del latn administrator,
compuesto de ad y manus y tractum-, se refiere al que trae o lleva en la
mano alguna cosa, hace algo o presta algn servicio -es la persona que
administra-s, es decir, que tiene a su cargo y bajo su custodia la gestin
de determinados bienes e intereses ajenos. El administrador decide los gas
tos, estudia, comprueba, recauda los productos de los bienes cuya gestin
se le encomienda.
La doctrina administrativa distingue dos conceptos fundamentales de
administracin. El primer concepto se reduce a la funcin de administrar;
el segundo hace referencia a los diversos rganos a los que se encomienda la
funcin de administrar.
1 La brevedad de esta exposicin nos limita a no hacer alusin a los orgenes y desarrollo de la Ciencia de la en otros Estados, a las doctrinas para resolver los problemas de
esta disciplina y a la ecologa de las instituciones pblicas que indagan las relaciones entre
la administracin y el medio en que se manifiestan. De acuerdo con nuestro programa
insistiremos en los aspectos de la estructura administrativa, sus procedimientos y el factor
humano que las anima. De manera que situaremos estos problemas en su relacin con las
dems ciencias administrativas.
2 Georges Langrod, Tratado de Ciencia Administrativa, EscucIa Nacional de Administracin Pblica, Madrid. Luther Gulick y L. Urwick, Ensayos sobre la Ciencia de la
Administracin, Escuela Administracin Pblica, Madrid, 1973. Koontz y O'Donnell, de
administracin moderna, Libros Mac-Graw-HilI. Mxi
co, 1973, L'Administration Publique. Lib. Armand Coln. Pars. Recueil de textes, 1971.
Jos Galvn Escobedo, Tratado de Administracin General, ed. 1971. Dep, de
PubIs. del ICAP. Wilburg Jimnez Castro, Introduccin al estudio de la teora administrativa.
Fondo de Cultura Econmica. Mxico, ed. 1968. Wilburg Jimnez Castro, Administracin
Pblica para el desarrollo integral. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1971.
ADMINISTRATIVO 71
Cada da es mayor el campo de penetracin de la administracin pblica, la cual no slo
construye carreteras, sistemas de riego, plantas elctricas, escuelas y otros serVICIOS, sino
que se erige en rectora de la vida econmica. El ejemplo de la crisis de los energticos que
ha obligado a Estados tradicionalistas a la adopcin de polticas econmicas integrales, que
en muchos casos desplazan a la iniciativa privada.
Doctrinalmente se han venido distinguiendo dos campos en las relaciones de la
administracin privada y la administracin pblica:
a) Los actos de administracin, privada y pblica, estimados fuera de toda consideracin
jurdica; y
b) Los actos de administracin pblica sometidos ntegramente al Derecho administrativo. El campo de este derecho se extiende gradualmente a travs de las reformas
constitucionales de la accin legislativa, la accin ejecutiva que interviene en el proceso
vital de satisfaccin de las grandes necesidades colectivas.
La administracin pblica aprovecha todas las experiencias de la administracin en
general, sus tcnicas, mtodos, principios y procedimientos, en una constante labor de
publicizacin de ellos."
"La administracin universal en mundo industrial moderno. Cualquier organizacin
industrial requiere tomar decisiones, coordinar actividades, manejar personal, as como
evaluar la ejecucin dirigida hacia objetivos grupo. Numerosas actividades de gerencia
tienen su propia particular forma de abordar tipos especficos problemas se discuten bajo
nombres tales como: administracin agrcola, gerencia de hospitales, gerencia escolar,
administracin gubernamental, gerencia de ventas, gerencia de produccin otros. Todas ellas
tienen elementos en comn."
En el sentido que analizamos, la administracin se concret principalmente a la gestin
econmica o patrimonial subordinada de los particulares. El derecho civil como otras
disciplinas usa del trmino administracin para sealar la actividad de una persona respecto
de un patrimonio que no es de su propiedad.
En cambio, en el derecho pblico, dice Ernest Forsthof'," es desconocida esta referencia
a un objeto ajeno, pues la administracin es referida a objetos propios. Sin embargo, por lo
que se refiere a nuestras instituciones nacionales de
3 La nueva administracin federal. Publicaciones de la Escuela Nacional de Adrnimstracin Pblica. Estudio preliminar de Virgil Zimmennann. Pub. Barcelona, pg. XVI.
"Hasta comienzos del presente siglo el cambio administrativo en Estados Unidos, como en
cualquier otra parte, se por acrecencia casi enteramente. Un territorio en expansin, el
crecimiento de la industria una social en desarrollo lugar a exigencias de accin
gubernamental que satisfacan con la creacin de nuevos organismos administrativos."
Joseph L. Massie, "Bases de la administracin". Editorial Diana. Mxico, pg. l I. 5
Ernest Forsthoff. Tratado de derecho administrativo, IEP, Madrid, 1958, pgs. 1213.
72
ANDRS SERRA ROJAS
hay posibilidad de una administracin referida a bienes del Estado como los fideicomises
estatales, comisiones pblicas, etc., dominadas por el inters general.
El concepto de administracin ha evolucionado con amplitud, hasta significar, de
manera general, a la accin tcnica subordinada a determinados principios, encaminada a
cumplir con un fin o propsito, particular o pblico. La administracin y los grupos sociales
cooperan para alcanzar determinados objetivos. Tratndose de la administracin pblica
estos objetivos se refieren a fines de inters general. El concepto es tan general que bien
puede decirse que "toda persona entregada a actividad en cooperacin con otras trabaja
en una administracion'v
Sin esas organizaciones la vida social sera ms complicada y desordenada, lenta y
atrasada y el hombre no lograra los propsitos para alcanzar una vida mejor. Los
organismos aludidos -por una accin demogrfica y econmica creciente-s, multiplican y
ensanchan sus metas, formando una compleja red de relaciones sociales, econmicas y
polticas. Los buenos resultados se logran cuando unimos nuestros esfuerzos en forma cada
vez ms coordinada y unitaria, por esto, necesario ideal del mundo moderno es la
tecniiicacin cientfica de la administracin.
Organizacin y administracin son dos conceptos que mantienen una estrecha relacin,
pero su acepcin es diferente. Ordway Tead (El arte de la administracin, p. 191) distingue
esos conceptos en estos trminos:
"Una organizacin es una combinacin de los seres humanos imprescindibles,
maquinaria, bienes y pertenencias, materiales y tiles de trabajo, reunidos en una
cierta coordinacin sistemtica y efectiva, para alcanzar un objetivo deseado de
finido. Pero cuando se habla de la organizacin, se hace referencia generalmente
al conjunto de personas que se han reunido para llevar adelante la empresa y a
las que se considera como entidad."
"Administracin es el proceso y rgano responsable de la determinacin de los
fines que una organizacin y sus elementos directivos deben esforzarse en conse
guir, que establece amplios programas bajo los que debe actuarse y ofrece una
visin general de la continua efectividad de la operacin toda en consecucin de
los objetivos buscados."
Debemos precisar que los conceptos de administracin y de empresa dan una estrecha
vinculacin.
6 "Cuando dos hombres se ayudan mutuamente a mover una piedra que ninguno de los
dos puede mover por s solo, han aparecido los rudimentos de la administracin. Este acto
tan simple tiene dos caractersticas esenciales de la compleja maraa que se llama
administracin. Existe un propsito: mover la piedra, y hay una accin conjunta: varias
personas combinan su fuerza para hacer algo que ninguna de ellas podra hacer por s sola.
En su sentido ms amplio, administracin puede definirse como las actividades de grupos
que cooperan para alcanzar determinados objetivos." Herbert A. Simn, Donal
W. Smithburg y Victor A. Thompson, Administracin pblica. Eds. de la Universidad de

Puerto Rico, pg. 21.
"La empresa es la unidad productiva o de servicio que, constituida segn aspectos
prcticos o legales, se integra por recursos humanos, materiales y tcnicos, valindose de la
administracin para lograr sus objetivos."
Dentro del mbito de la empresa se desarrolla la administracin. No se concibe una
empresa sin organizacin o administracin, sea productiva o de servicio.
"Entre el gobierno y la administracin pblica hay una unidad orgnica fundamental, que
ningn estudio especializado debe ignorar. Ambos estn constituidos por personas en accin;
buscan lo que desean y necesitan, toman decisiones, actan y reaccionan entre s en campos
y con procedimientos que son pblicos por naturaleza. La administracin pblica moderna
es, por supuesto, de un alcance ms limitado. Se ocupa principalmente la manera en que se
lleva a la poltica
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La Administracin privada y la Administracin pblica -por medio de sus rdirectivos y de sus funcionarios y
empleados-, realizan operaciones que tienen por objeto alcanzar las metas que se han propuesto, utilizandos eros medios:
a) La Planificacin: que comprende la previsin, es decir, que puede hacerse; h) Capacidad o medios econmicos
disponibles o previsibles; c) Organizacin, cmo va a hacerse:
) Direccin, ordenar que se haga; bajo principios econmicos, tcnicos y jurdicos; e) que es la realizacin concreta de los
fines sealados en sus leyes; y f) o examen de lo Tea lizado, para corregir deficiencias, errores e insuficiencias y para
demandar responsabilidades a los infractores.
El profesor Joseph L. Massie (Bases esenciales de la administracin, Ed. Diana, pg. 16) explica estos conceptos
con precisin: "1. Tomar decisiones: el mtodo por el cual un curso de accin es concientemente escogido entre las
alternativas disponibles con el propsito de obtener el resultado deseado; 2. Organizar: el tema por el cual se determina la
estructura y asignacin de trabajos; 3. Asesorar: la tcnica por la cual los gerentes seleccionan, entrenan, promueven y
eliminan a sus subordinados; 4. Planear: la actitud por la cual el gerente estudia el futuro y descubre cursos alternativos de
accin abiertos a l; 5. Controlar: el mtodo que mide el desarrollo actual y lo gua hacia una meta predeterminada; 6.
Comuniel plan por el cual las ideas se transmiten a otros con el propsito de obtener el resultado deseado; 7. Dirigir: el
procedimiento por el cual el desarrollo actual de los subordinados se gua hacia metas comunes."
1. LA ADMINISTRACIN COMO CIENCIA, ARTE y TCNICA
La Ciencia de la Administracin -llamada por algunos autores sociologa administrativa-, en la

actualidad de validez y proyeccin universal, tituye una disciplina unitaria, formativa y bsica, que
pertenece al grupo de
74 ANDRS SERRA
las ciencias sociales. Con ella aludimos a un conj unto conocimientos cientficos, sistemticos, en
proceso de formacin que analiza los principios generales o verdades, caracteres, fines, mtodos idneos
y el objeto propio de un conocimiento que estudia a la administracin como una entidad, blica o privada,
al servicio de la comunidad."
La ciencia de la administracin moderna es de origen anglosajn y forma un conjunto de
conocimientos o informaciones vlidas, relativas a la tcnica administrativa.
En una consideracin ms amplia se denomina a la ciencia de la administracin como ciencia de la
organizacin. El objeto de la misma, ms bien que la actividad de administrador en sentido propio, es la
determinacin abstracta del mecanismo que la domina y de las modalidades de su funcionamiento.
El nmero de principios cientficos y tcnicos de que dispone la ciencia de la administracin es
limitado y discutible, lo cual no impide afirmar la existencia de dicha ciencia, aunque muchos de sus
temas ofrezcan duda y vacilaciones.
Hay ciencias administrativas en el sector pblico, como el derecho ministrativo, que estn muy
adelantadas, pero pasan por la misma consideracin, de que son conocimientos relativamente nuevos, si
los comparamos con los siglos de evolucin que tienen otras disciplinas jurdicas, como el derecho
privado, aunque podemos afirmar con Terry que "siempre que el hombre se ha propuesto una empresa ha
estado presente el administrativo, si bien en distinto modo".
Tampoco quiere decir esto que la administracin no pueda aprovecharse
de los adelantos cientficos y tcnicos para hacer ms eficiente la labor
pblica. La metodologa cientfica en materia administrativa se realiza con
tendencia uniforme en todos los estados modernos.
Algunos autores afirman que la administracin es ms un arte que una ciencia, ya que sta se reduce
a un conocimiento general y el arte a su realizacin hbil. La habilidad, pericia o apreciacin personal de
los valores administrativos para realizar ciertos principios temporales y la eficiencia para lograr objetivos
de bienestar personal.8
Una medida administrativa puede tener mayor eficacia en un momento
7 Frederick C. Mosher y Salvatore Cimmino, Ciencia de la Administracin. Eds.
Rialph. Madrid, 1961, pg. 532. Fernando Garrido Falla, "La Administracin como objeto
de ciencias jurdicas y no jurdicas. Reo, de Ad. Pb. IEP, Madrid, nm. 23, mayo
agosto, 1955, p. 139. Gustavo R. Velasco, El Derecho Administrativo y la Ciencia de la
Administracin, 1 v. Mxico, 1958, 50 pgs. Ordway Tead,. The art o/ Administration,
MacGraw HilI Book C. Inc, New York, 1 v., 223 pgs.
8 Paul Pigors y Charles A. Myers, Personnel Administration. MacGraw HilI. Thrd
Edition. Ncw York.
Harold Koonz, Cyril O'Donnell. Principles o/ management, Sccond edition. Whiley.
New York.
Feliciano Benvenuti, L'Organizacioni impropia della pubblica amministrazione. R. Di
ritto Pubblco. Anno VI. 1956, pg. 968.
dado y ser ms eficaz en un pas que en otro. Una poblacin ms desarrollada culturalmente facilita la
aplicacin de los sistemas de administracin Sobre todo al amparo de esta disciplina se han logrado los
mejores esquemas del trabajo administrativo, ambiciosos programas de perfeccionamiento de las instituciones
polticas y la preparacin adecuada personal administrativo para realizar los fines del Estado y de la sociedad.
Cuando el cuerpo de conocimientos acerca de la administracin, se propone indagar la naturaleza y objeto
de ellos y su contenido especfico, por medio de un mtodo riguroso que clasifica y valoriza con sentido
universal, los datos, formulando y probando hiptesis, axiomas o principios generales, debemos afirmar que
estamos en presencia de la Ciencia de la administracin.
En los estudios sobre administracin se precisa que el elemento esencial de ella es la decisin. El
desarrollo normal de una actividad administrativa nos conduce a su tema fundamental que es la decisin.
Mas para alcanzar este propsito que es la decisin, se necesita conocer previamente los elementos bsicos
que la forman, sin ellos sera inexplicable la misma decisin. Se afirma razonablemente que la ciencia de la
administracin debe comprender los elementos que forman la decisin administrativa. Analizar una decisin es
descomponer los diversos elementos que la integran y la explican. La ciencia de la administracin ofrece un
inmenso campo de factores que contribuyen a alcanzar la decisin administrativa. Un jefe de empresa privada,
un ejecutivo industrial, lo mismo que un jefe de Estado, secretario de Estado o presidente municipal, deben, en
su respectiva esfera de competencia, formular sus propias decisiones. Es un proceso difcil el organizar una
fbrica y ponerla en accin con todos sus elementos, lo mismo que construir un camino, una presa o una
institucin nacional de crdito.
La habilidad y el conocimiento del empresario, pblico o privado, est en saber manejar o aplicar esos
diversos elementos y el fin que se ha propuesto, de acuerdo con la realidad social de un pas. Para tomar una
decisin es necesario conjugar todos los factores que la rodean, ya sean de tipo didctico o de tipo psicolgico.
"En resumen, la administracin es un arte, porque rene un importante conjunto de talentos especialmente dotados en
pro de una creacin de colaboracin que es trascendental para el gobierno del vivir civilizado de hoy. Esta accin abarca la
accin de numerosas organizaciones, por cuyo conducto la persona humana est obteniendo muchas satisfacciones
necesarias y legtimas." (Ordway Tead, El arte de la administracin. 1. E. Pols., pg. 25.)
Se ha considerado a la administracin como una tcnica referida a la administracin de cosas, en contraste

con la administracin como Ciencia referida a la administracin de personas.
La Tecnocracia es la aplicacin racional de la tcnica o conjunto de los procedimientos y recursos ms
adecuados, de que se sirve una ciencia o un arte, para el logro de sus fines; en este caso referida a las tcnicas
que deben emplearse en los procesos de la administracin.

Tambin se alude a este concepto cuando se transfieren funciones pblicas a administradores,
empresarios, gerentes tcnicos, genricamente llamados "managers tcnicos".
En este caso, la administracin -que comprende un mbito limitado de la vida social-, requiere de los
mejores y ms precisos medios para aleanzar las metas que se proponen. Estamos en presencia de una
tcnica de la administracin.
En una ltima consideracin se ha estimado que la administracin integra una profesin. No hay duda
de que el adelanto de esta disciplina cubre aspectos profesionales importantes, ya que el administrador
requiere de un cuerpo de conocimientos especializados, que aplica a menudo, bajo la presin de los
factores sociales. Incluso origina nuevas ramas necesarias en el mundo de los sectores privado y pblico,
como el administrador de empresas y otros.
5. LA ADMINISTRACIN PBLICA
La Ciencia poltica es una disciplina que estudia la evolucin y caracteres de las instituciones polticas
y la actividad poltica del hombre. Guarda una estrecha vinculacin con el Derecho constitucional que
establece una base general de organizacin y funcionamiento de los rganos fundamentales del Estado, y
con el Derecho administrativo que lo desarrolla y reglamenta.v
Nuestro estudio se circunscribe a los aspectos jurdicos de la Administracin Pblica, que contrasta
con los propsitos de los investigadores norteamericanos que en forma notable han fijado su atencin a
los aspectos no jurdicos de esta materia.
El Derecho Administrativo estudia todos los pormenores de esa organizacin, su detallado
funcionamiento y en general el rgimen jurdico de la actividad estatal. La Ciencia de la Administracin,
antecede al propio Derecho Administrativo.w
Todo problema de derecho administrativo comienza, por regla general, siendo un problema de
derecho constitucional. Determinada la situacin ju
Como el campo de accin de la administracin pblica es tan extenso y complejo se han elaborado numerosas opiniones sobre
su verdadera naturaleza y se la ha considerado como una ampla gestin econmica, como mantenedora del Estado y de sus fines,
como una coordinadora de las relaciones particulares o sustitutiva de ella o como un sistema general de servicios pblicos. Como
puede observarse, son diferentes ngulos bajo los cuales se estudia la accin de la administracin pblica.
10 Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo. Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1965. T. 1, pg. 93, afirma: "El
acto de administracin corresponde a la actividad 'interna' de la administracin; el acto administrativo corresponde a la actividad
'externa' ", y agrega: "La actividad 'externa' tiene por objeto la satisfaccin de los intereses p blicos, cuya gestin le compete a la
Administracin. La actividad 'interna' no tiene ese objeto, sino el de lograr el mejor funcionamiento del ente."
77
rdica constitucional, su desarrollo pormenorizado cae en el campl) del derecho administrativo. El derecho
constitucional establece la base indestructible, el derecho administrativo su ulterior evolucin.
Es a este derecho al que corresponde la descripcin y anlisis de la Adminstracin Pblica, como rgano
fundamental del Poder Ejecutivo Federal de acuerdo con el Ttulo Tercero, Captulo JII, artculos 80 a 93 de
nuestra Constitucin.
El concepto de Administracin pblica se relaciona con las actividades del sector pblico. Es un trmino
que reviste sentidos diversos, siendo los ms generales los siguientes: 11
a) La administracin en su sentido material u objetivo alude a la actividad o accin, es decir, al hecho
mismo de administrar un negocio o administrar los asuntos pblicos. Este ltimo concepto corresponde a la
accin
o actividad administrativa. b) La administracin en su sentido orgnico, subjetivo o formal, se re
fiere al conjunto de rganos, servicios o actividades bajo la misma direccin o consejo, a fin de perseguir una
tarea determinada de inters privado
o pblico. c) La administracin pblica moderna va ms all de la ejecucin de
la ley y se ha internado en el campo de la economa nacional determinando la base, los medios y formas de su
desarrollo.P
Leonard D. White, dice a propsito de este concepto: "la administracin blica consiste en todo aquello que tiene como
finalidad la aplicacin o realizacin de la poltica nacional't.ts
Por su parte, J. Pfiffner, dice que "parece que la administracin pblica consiste en llevar cabo la obra del Gobierno
coordinando los esfuerzos de los
11 "En ltimo anlisis, la efectividad de cualquier organizacin depende directamente de la categora de los ejecutivos que
asumen la direccin y toman las decisiones, y en la administracin de nuestro gobierno federal, en donde las decisiones afectan a
cada uno de nosotros de tantas maneras importantes... es preciso que las decisiones... y los ejecutivos... sean los mejores de lo
mejor." Marion B. Folsom, Las decisiones ejecutivas ell las empresas y ell el gobierno, Ed. Pax-Mxico, 1964, pg. 161.
12 "Pues bien, de acuerdo con la doctrina preponderante en la actualidad, nos incli namos por una concepcin formal del objeto
de esta rama del ordenamiento jurdico. Tenemos en consecuencia, que realizar las siguientes afirmaciones: 1) La Administracin
Pblica consiste en el complejo orgnico y una serie de entes, los entes pblicos meno res, encuadrados en el poder ejcutivo. 2)
Dichos rganos y entes realizan funciones legislativas, jurisdiccionales y ejecutivas. Estas funciones constituyen la administracin
pblica en sentido objetivo. 3) A sensu contrario, no puede hablarse de una funcin administrativa desarrollada por los rganos
legislativos o jurisdiccionales. 4) Dentro del Poder Ejecutivo se comprende tambin el Gobierno, por lo que no puede establecerse
una igualdad entre aqul y la Administracin Pblica." Rafael Entrena CUesta. "El concepto de administracin pblica en la
doctrina y el derecho positivo espaoles. Rev. de Ad. Pb., Madrid. IEP. Nm. 32, mayo-agosto de 1960, pg. 55.
13 Leonard D. White, Introduction to the study oy public adminisiration, Fourth ed. 1946. The Ronald Press. Co. New York, I
Y. 616 pgs.
ANDRS SERRA ROJAS
ciudadanos, en forma tal que puedan trabajar juntos con el fin de realizar aquello que previamente se han fijado".14
Pierre Escoube nos ofrece una definicin ms amplia en estos trminos: "La administracin pblica es el conjunto de
medios de accin, sean directos o indirectos, sean humanos, materiales o morales, de los cuales dispone el Gobierno
nacional para lograr los propsitos y llevar a cabo las tareas de inters pblico que no cumplan las empresas privadas o las
particulares y que determinan los Poderes Constitucionales, legalmente dedicados a recoger y definir la poltica general de
la Nacin." 15
El fin de la administracin pblica es la realizacin del inters general

por medio de una accin desinteresada de todo propsito de lucro, que se
asegura con determinadas prerrogativas que establecen un rgimen jurdico
exorbitante del privado. Los particulares, por el contrario, actan en un pla
no de igualdad jurdica y su finalidad es obtener un inters, ventaja o prove
cho personal. Dentro de la tesis liberal el rgimen de la libre empresa es
timula el lucro como impulso necesario de las instituciones econmicas,
sealando como actividades marginales los actos de filantropa o generosidad,
que se canalizan bajo la forma de fundaciones, asociaciones civiles o coope
racin econmica.
Constitucionalmente no debemos olvidar que la administracin pblica es
una estructura poltica auxiliar del Poder Ejecutivo para la ejecucin de
la ley. Vedel ha sealado esta caracterstica afirmando: "La administracin
no es la nica tarea del Ejecutivo} pero la administracin es exclusivamente
la tarea del (Vedel, Droit administratif. Pars, 1961, pg. 17.)
La administracin pblica federal es una organizacin que forma parte
de la actividad del Estado. Depende directamente del Poder Ejecutivo Fe
deral y se caracteriza por un conjunto de rganos centralizados y descon
centrados y, por excepcin, descentralizados, que tienen a su cargo atender
legalmente las imprescindibles necesidades pblicas, organizadas en servicios
administrativos generales o en la forma de servicios pblicos.
La administracin pblica es una estructura poltico-jurdica reconocida en la Constitucin. El artculo 69 de la
misma ordena que el presidente de la Repblica rinda al Congreso de la Unin, un informe sobre el estado general que
guarda la
administracin pblica del pas.
La administracin pblica o conjunto de instituciones administrativas, comprende toda la actividad

estatal, salvo las funciones legislativas, judicial
o la de gobierno.
Tiene a su cargo la ejecucin concreta de la ley por medio de actos ju rdicos o materiales. Los
rganos pblicos deben tener sealada legalmente su competencia en forma expresa. Materialmente la
ley puede atribuir, por
14 .Tohn
M. Pfiffner, and R. Vaneo Presthus, Public administration. Third ed. Pierre Eseoube, Introduccin a la
Administracin Pblica. Material de trabajo de la Escuela Superior de Administracin Pblica de Amrica Central, 1954.
mera excepcin, la facultad de realizar actos administrativos a los otros poderes.

No todos los fines del Estado corresponden a la Administracin Pblica Federal, porque la distribucin de
competencias en nuestro rgimen federal, asigna tareas a otros rganos pblicos -federales, locales o
municipales-, y a los propios particulares. Algunas personas llaman -a mi juicio sin razn-, "fines de la
Administracin Pblica" a los fines del Estado que aquella tiene a su cargo. Una reforma constitucional puede
asignar un fin del Estado, a cualquier rgano del poder pblico, sin que por ello pierdan su carcter de tales. La
administracin pblica es un aparato u organizacin al servicio de los fines que la ley le seala. Hoy pueden
ser unos, maana pueden ser otros.
El derecho administrativo surge como la rama del derecho pblico que regula a la administracin pblica,
en este sentido es la que ejerce la funcin administrativa.
La administracin pblica es una entidad. constituida por los diversos rPoder Ejecutivo que tienen por
finalidad realizar las tareas permanentes y eficaces de inters general, que la Constitucin y las leyes
administrativas sealan al Estado para dar satisfaccin a las necesidades generales de una nacin.
La tarea de ejecutar las leyes administrativas federales, no agota todos los actos de la Administracin
Pblica. El concepto de "ejecutar" es ms reducido que el de "administrar".
En nuestro rgimen actual, interesa sealar el complejo de los fenmenos administrativos, originados a
partir de la Constitucin de 1917, con la constante intervencin del Estado en los procesos de la vida social,
econrnica y poltica. Es por ello que preocupan los problemas de organizacin, tanto en el sector pblico,
como en el privado, as como el aspecto humano que envuelve todas esas situaciones que se denomina "las
relaciones pblicas".16
No es la administracin pblica una nave sin rumbo fijo, en la que cada gobernante hace lo que quiere,
imponiendo su voluntad o su capricho con detrimento del desarrollo nacional. Hoy la Ciencia de la
Administracin orienta al gobernante a elaborar y discutir programas y planes, a coordinar todos los elementos
de que dispone, para una mayor productividad, y sobre todo al manejo de una tcnica eficiente que le permita
formular una decisin administrativa favorable al inters general.
Estas actividades que son de organizacin, colaboracin, coordinacin y sistematizacin para realizar
determinados fines, se concentran bajo la forma de empresas que son unidades de la produccin constituidas
sobre la base del capital en manos de particulares o entidades pblicas.
En el mundo de los negocios privados y pblicos, administrar equivale a la adopcin de mtodos de
organizacin y manejo de una empresa, varianHcnri Fayol, Administration industrelle gencrale. Dunot. Paris, 1962, pgs. 12.
80 ANDRS SERRA
do el rgimen, los rganos directivos y ejecutivos que la administran y los fines que se proponen. A los
directivos de la administracin les incumbe la responsabilidad de las decisiones que se tomen y la poltica
que todo organismo debe seguir.
No estamos en presencia de actividades econmicas exclusivas porque trascendiendo del sector de la
iniciativa privada al campo del Estado, nos encontramos con una organizacin general, que llega a
comprender los principales rdenes de una sociedad. La empresa magna que es el Estado, quiere de una
administracin de maY01'es proporciones y abarca, a su vez, la totalidad de las empresas pblicas de su
territorio, subordinando a las empresas privadas a una poltica general, porque no debe olvidarse que el
Estado es el ms importante promotor de la economa nacional.n
Un examen amplio de nuestra organizacin administrativa federal y de los grupos de trabajo de la
iniciativa privada, nos revela la presencia de numerosas instituciones, que tienen a su cargo el estmulo
del desarrollo econmico y social de la Repblica. En ellas nos encontramos con rganos de diversa
naturaleza, tales como asambleas, consejos de administracin, consejos tcnicos, directores generales,
directores ejecutivos, jefes de departamentos especializados, de oficina, de seccin y otras
denominaciones.
6. LA ADMINISTRACIN PRIVADA Y LA ADMINISTRACIN PBLICA
Observemos cmo funciona el sector privado que forman los comerciantes, industriales,
profesionistas, etc. Un grupo de personas unen capitales y esfuerzos, los ordenan y coordinan, para
alcanzar los mejores resultados posibles. Es la accin humana encaminada a lograr los rendimientos ms
tiles. Actan con un propsito de cooperacin social cuando extienden su accin en beneficio de sus
trabajadores. Estamos en presencia de la administracin privada.
Veamos ahora cmo trabaja el sector pblico. Adems de aquella labor, su organizacin tiene metas
ms generales y desinteresadas y se encaminan a la proteccin del inters general. La organizacin del
Estado debe ser eficiente y dar al pblico el servicio adecuado a las necesidades que satisfacen.
17 Para orientarse en las materias indicadas recomendamos las siguientes obras: E. N. Gladden, Principi essenziali della
pubblica amministrazione. Giuffre, ed. 1961, 1 v. 320 pgs. Frederick C. Mosher y Salvatore Cimmino, Ciencia de la
Administracin, Eds. Rialp, S. A., Madrid, 1961, 1 v. 577 pgs. Rafael Bielsa, Ciencia de la Administracin, Depalma, Ed. Buenos
Aires, 1955, 1 v. 622 pgs. Leonard D. White, Introduction to the study of public Administration, The-Macmillan Co. New York,
Fourth ed, 1954, 1 v. 531 pgs. Herbert
A. Simon, Donald W. Smithburg y Victor A. Thompson, Administracin pblica, Universidad de Puerto Rico, 1956, 1 v. 55 pgs.
James Burham, The managerial reuolution, The John Co. Inc, New York. M. Waline, DroitAdministratif, ed., 1963, Sirey, pg. 1.
Ren Verdot, La notion d'acte d'administration en droit priv jrancais, Lib. Gen. de D. et de Jur. Pars, 1963, 1 v. 302 pgs. R.
Entrena Cuesta, El concepto de administracin pblica. Rev. Ad. Pb. nm. 32, mayo-agosto 1960, pg. 58. Pedro Muoz Amaro,
Introduccin a la administracin pblica, F. C. Ec. Mxico, T. 1, pg. 44.
Esa organizacin pblica y la accin que desarrolla se denomina la adm inistracin publica.s
En ambos casos esas organizaciones pblicas y privadas, disponen de una administracin que une los
esfuerzos humanos para lograr metas predeterminadas. La administracin en el sector privado y en el sector
pblico aparece como el conjunto de actividades ordenadas sistemticamente para realizar un propsito comn.
Se ha afirmado, con razn, que "esa facultad de administracin u organizacin es la ms alta facultad de la
mente humana". (Adams Brooks.)
La administracin es accin, servicio y seguridad, por consiguiente, en cualquier grupo que se proponga
realizar una determinada finalidad, surge la necesidad de administrar, es decir, programar, realizar
prcticamente, planificar, resolver problemas de personal y otros anlogos.
Hay principios que han brotado del campo de la actividad privada y pasan ms tarde al campo de la
administracin pblica y viceversa. El Estado reproduce muchas formas de la vida comercial e industrial
creando instituciones anlogas a las privadas, de este modo se empea en aplicar a su propia organizacin
pblica, los mismos principios de la administracin privada.
Petrleos Mexicanos, los Ferrocarriles Nacionales, la Compaa Mexicana de Luz y Fuerza Motriz, S. A.,
fueron empresas privadas que la ley nacionaliz o mexicaniz. En general las empresas descentralizadas estn
sometidas a un rgimen de Derecho Pblico, aunque en sus relaciones con los particulares se gobiernan, en
algunos aspectos, por el Derecho Privado. En las empresas de participacin estatal el rgimen es mixto, se
gobiernan por el Derecho Privado, salvo la intervencin oficial en la integracin de sus Consejos, la
intervencin de las Secretaras o Departamentos a los que corresponda el sector, que controlan y vigilan la
accin de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal.
Sin embargo, debemos precavernos de hacer una equiparacin total, pues aun cuando guardan ciertas
similitudes evidentes, la administracin pblica se gobierna por principios de derecho pblico, en atencin a los
fines que tiene a su cargo.
Las diferencias entre la administracin pblica y la administracin privada pueden precisarse en el sentido
de que la institucin privada persigue un propsito de lucro y la satisfaccin de un inters particular, en tanto
que la administracin pblica se justifica por los intereses generales que la ley le confa. Mas ambas
administraciones aspiran a propsitos semejantes como la eficacia, el rendimiento y la productividad.t''
18 Roger
Bonnard, Droit adm. 1955. Cap. VII. Seccin 11.

Lpez Rod, Administracin Pblica Administracin Privada. Estudios Jurdico-Sociales en homenaje al profesor
Luis Legaz Lacambra. Universidad de Santiago de Compostela, 1960, pg. 949.
19 Laureano
SERRA ROJAS
Otros aspectos importantes de diferenciacin son los siguientes:

a) Hay tareas y controles que el Estado lleva a cabo exdusivamente con su
organizacin.
b) La tarea gubernamental es enorme, compleja, difcil y dominada por el in
ters general, a travs de la cual el Estado ejerce una accin tutelar.
e) La imparcialidad, desinters y la equidad condicionan la conducta admi
nistrativa.
el) El gobierno es responsable ante el pueblo, de quien recibe los medios
nmicos para su conservacin, desarrollo y superacin.
e) El Estado representa un poder inmenso de coaccin.
f) La eficiencia, uniformidad y estabilidad de una entidad gubernamental no
debe medirse por sus ingresos y gastos, sino por la calidad e intensidad con
que se realicen los propsitos pblicos,
El desarrollo del Estado moderno seala una aceren constante en los

asuntos que proverbialmente correspondan a la iniciativa privada. Las re
uniones de banqueros, industriales, comerciantes, los grupos polticos de opo
sicin, y aun la propia autocrtica del Gobierno significan una reclamacin
insistente en contra de las intromisiones indebidas del Estado, li
mite accin a aquellos casos en que la iniciativa privada no no
pueda o resulte nociva o insuficiente su actividad, pero tambin los grupos
progresistas sealan la necesidad de mayores intervenciones del Estado, ante
el apremio de las grandes carencias nacionales.
La administracin privada cada da es menos privada si se piensa que la economa de un pas forma
un todo de vinculacin necesaria entre el Estado y los particulares. La nacionalizacin del sistema
bancario, de los transportes, la industria siderrgica, y otros renglones de la vida nacional, son temas
sujetos a la polmica, pero que cada da se acercan ms a su publicizacin. En nuestros das y abrindose
paso en la controversia universal, se perfila la idea de una economa de organizacin, que comprende la
totalidad de la estructura social, democrticas ideas que por otra parte se mano tienen alejadas de
cualquier sistema radical.
7. CMO SE INTEGRA l.A ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

Corresponde a la administracin pblica llevar a cabo, concreta, conti
nua y espontneamente, la ejecucin de las leyes administrativas que en
cierran los fines de inters general y que se traducen en mandar como auto
ridad y servir como administrador. De este modo atiende, en el estricto marco
de su competencia, a las grandes necesidades de nuestra sociedad, por me
dio de una organizacin adecuada y con una actividad cada vez ms intensa.
En principio los funcionarios de eleccin popular toman las decisiones fundamentales, que han de
desarrollar las autoridades administrativas: el Poder Legislativo Federal emitiendo las leyes, como
principios jurdicos generales; y el Poder Ejecutivo Federal, auxiliado por los rganos supremos del
gobierno, fijando la poltica general o direccin del Estado hacia sus metas bsicas y la ejecucin de las leyes.
Al Poder Judicial de la Federacin le incumbe la declaracin del Derecho en las controversias que se le
plantean.s?
El Poder Ejecutivo Federal y la administracin pblica se identifican en muchos aspectos con la obra
gubernamental, aunque hay casos de excepcin a esta regla.
Para darnos cuenta de la enorme significacin del rgano administrativo, debemos informar que slo un
pequeo porcentaje, no mayor del cinco por ciento de la actividad total del Estado, corresponde a los otros
Poderes y la casi totalidad de esa labor a la funcin de gobierno y administracin.
De acuerdo con el rgimen del Estado Federal Mexicano, la administracin pblica se desenvuelve en
varias importantes administraciones, entre ellas la administracin pblica federal, la de las entidades
federativas y las administrativas municipales.
La administracin pblica federal cumple sus funciones por medio de un conjunto de rganos jurdicos
centralizados, desconcentrados y paraestatales, sujetos a normas jurdicas especficas en las cuales se precisa su
organizacin, su funcionamiento y sus medios de control, de acuerdo con la ley orgnica de la Administracin
Pblica Federal D. O. F., del de diciembre de 1976.
A estos rganos oficiales se unen las empresas privadas de inters general y las dems entidades que
cooperan en la realizacin de una finalidad pblica.
Entre los rganos centralizados se cuenta a las Secretaras de Estado, a los departamentos administrativos y
a las dems entidades a las que haremos referencia ms adelante. Personas pblicas, autoridades
administrativas y los servidores pblicos forman la estructura de la organizacin administrativa, artculos 10 y
siguientes de la ley citada.
Los rganos desconcentrados se sitan en el rgimen de la centralizacin administrativa y se caracterizan
por estar dotados de ciertas facultades exclusivas que les permiten un mejor desenvolvimiento, sin romper
totalmente los vnculos de la jerarqua administrativa, artculo 17 de la ley citada.
Los rganos paraestatales mantienen un rgimen jurdico especial que les permite actuar con determinada
autonoma orgnica y tcnica, manteniendo con el poder central las estrictas relaciones de control referidas a la
poltica general, econmica y administrativa del Estado, artculos 45 y siguientes de la ley citada.
Jos Mara Boquera Olivero "Derecho administrativo", vol. 1, pg. 76, I. de Ad. local afirma: "La ciencia de la administracin,
al menos desde la perspectiva del Derecho administrativo, es el conjunto de conocimientos relativos a la organizacin de las
colectividades humanas superiores y como tal guarda con aqul unas relaciones que vamos a examinar. El anlisis histrico de
estas relaciones nos ayudara a precisar el contenido de la Ciencia de la Administracin."
SERRA ROJAS
8. Los ELEMENTOS DE LA PBLICA y EL DERECHO

TIVO
El punto de partida para analizar el conjunto operativo de la administracin pblica se apoya en esta
consideracin: la aclministracin pblica es un conjunto de meclios de accin. Esta actividad no puede
confundirse con la actividad poltica o teleolgica. A este respecto Wilson nos dice que la administracin
pblica concierne a la accin o sea al aspecto operativo del Gobierno.
El profesor Escoube, en su obra, contesta a la pregunta de son los elementos de que dispone la administracin
para lograr su finalidad, 'diciendo que estos elementos son de cuatro clases:
a) Estructuras, b) Procedimientos, e) De material, y d) De personas.
a) M ortologa de la administracin o estudio de las estructuras gubernamentales.

Para explicar por qu la administracin pblica es un conjunto de estructuras
o de organizaciones, es suficiente revisar el Presupuesto anual de Egresos de la Federacin y observar las numerosas
dependencias a quienes se encarga la realizacin de los fines pblicos.
Entre las oficinas mayores estn las Secretaras, Departamentos administrativos,
Oficialas Mayores y las Direcciones Generales y otros organismos cuyo estudio jur
dico haremos ms adelante. La complejidad de los problemas modernos exige la
especializacin continua. Obsrvese la ley de secretaras y departamentos, y otras
que han sufrido modificaciones.
En algunos Estados esta especializacin se ha intensificado como en el caso de
la Unin Sovitica en donde funcionan numerosas secretaras de Estado, dedicadas
a asuntos muy diversos.En otros pases -como los Estados Unidos de Norteamrica-la especializacin no ha multiplicado las secretaras, sino
que se han creado numerosas Commissions
o dependencias de naturaleza variada, a quienes se encarga de asuntos o materias muy especializadas, como la Comisin
del Valle de Tennessee y otras instituciones semejantes.
b) La dinmica de administracin.
El segundo de los elementos de la administracin son los procedimientos administrativos. "Por estas palabras:
procedimientos administrativos, hay que entender no los actos cumplidos por la administracin pblica para lograr sus
objetivos, sino las normas jurdicas a las cuales las actividades administrativas deben ajustarse:' El problema que se
plantea es el siguiente: o debe la administracin actuar de acuerdo con las mismas normas jurdicas que los
particulares o una empresa privada? Puede o debe contrariamente, y por razn de las tareas de inters general que
recibe la administracin pblica y, por razn que sta constituye el instru
Art. 77 reformado de la Constitucin de la Unin de Repblicas Socialistas, enumera los Ministerios de toda la Unin
o ministerios fedeales. El Art, 78 indica los Ministerios de la Unin y de las Repblicas, o ministerios republicanos
federales.
mento con que debe realizarse la poltica del gobierno, el armazn y la maquinaria del Estado, puede o debe la
administracin pblica emplear procedimientos que le sean propios y muchas totalmente distintos de los procedimientos
inherentes al derecho privado?
La respuesta ha sido diferente en los pases latinos y en los pases sajones. Los latinos, con un criterio legalista, han
elaborado un derecho administrativo que ha construido sus propias instituciones jurdicas colocndose diametralmente
opuesto al derecho privado. Toda referencia al derecho privado es o una necesidad o un elemento que distrae o aparta el
advenimiento del principio administrativo guiado por el inters general. En los pases sajones, con un inters pragmatista y
empirista. las personas en general tienen la misma ley y ocurren ante los mismos jueces. La tendencia moderna en estos
pases que van desarrollando un nuevo derecho administrativo, "es que empiezan a experimentar la necesidad de regular
sus servicios pblicos de conformidad con normas especficas, muy distintas de las que regulan las actividades privadas".
e) Instalaciones materiales y equipos.
Los procedimientos mecnico cientficos se han desarrollado extraordinariamente en algunos pases. simplificando las
labores de la administracin y haciendo eficiente el servicio. El servicio de correos de los Estados Unidos dispone de m quinas que reciben y seleccionan varios millones de piezas de correspondencia que circulan diariamente. Las mquinas
electrnicas que emplean en la contabilidad pblica y colaboran en el pago de sueldos de los funcionarios y empleados,
facilitan enormemente esta tarea. Adems, se inicia la era de las actividades comerciales e industriales del Estado,
adaptando los mismos mtodos experiencias de la iniciativa privada.
d) El factor humano o sicologa la conducta administrativa.
Los autores sobre temas de administracin pblica coinciden en que el factor humano, es el ms importante de sus
elementos. "Las estructuras, los procedimientos. las instalaciones materiales, todo a pesar ser importante no es ms que una
especie de arsenal, un conjunto de herramientas que valen lo que valen los hombres encargados de emplearlas. El valor y
la eficiencia de los servicios pblicos dependen principalmente en todos los campos de la capacidad tcnica y de la
conciencia profesional de los empleados pblicos. La verdadera administracin, la administracin concreta se
hace con hombres, para hombres y por hombres. Ninguna consideracin supuesta cientfica, ninguna teora abstracta de
la administracin pblica, debe en ningn instante hacer olvidar este axioma bsico y fundamental: el factor humano
siempre predomina en el desarrollo de todas las labores administrativas."
Pierre Escoubc, a la Administracin Pblica. 1954. Ese. Supo de Administracin Pblica. Amrica Central.
Antonio Garda Valencia, Las relaciones en la Administracion Pblica Mexicana. Edit. Porra. 1 V., 40 pgs. E. S. Redford.
Public Administration and IJOlicy [ormation, Austin Univcrsity of Texas Press. 1958. 1 319 pgs. James D. Monney.
Principios de organizacin. Inst. Est. PoI. Madrid, 1958. 1 541 pgs. Terry. Principies o] management. Irwin. New York. Lanham.
[om Inualuation, McGraw Hill. New York. Eduard C. Bnrsk. humano en la direccin empresas. Edit. Bi hliogrfica Argentina.
Buenos Aires, 1 v., 345 pgs.
9. LA ADMINISTRACIN y DERECHO
Hemos indicado que la administracin pblica es organizacin y accin. Como organizacin una
creacin social encaminada a realizar con medios jurdicos, tcnicos y materiales, los fines del poder
pblico en forma concreta, continua y en estrecha relacin con la vida social.
Los autores franceses recuerdan una antigua obra de Vivien denominada Etudes administratiues,
editada en el de 1845 que dice: "El derecho administrativo concierne a las relaciones de la administracin
con los particulares, mientras que la Ciencia administrativa es el estudio de la administracin en sus
relaciones con el Estado."
La administracin pblica es una estructura u organizacin, compuesta de numerosos rganos a
quienes legalmente se les asigna una actividad determinada. Este derecho es el derecho administrativo,
disperso en numerosas leyes que asignan funciones especficas a los rganos administrativos.
En ninguna forma puede confundirse a la administracin con el derecho administrativo, aunque
mantienen estrechas y fundamentales relaciones. El campo de la administracin es ms extenso y muchos
de sus problemas no son problemas jurdicos. tema se ha discutido insistindose en que
no todo lo que hace la administracin pblica se canaliza en el derecho administrativo. Sin embargo, el
empleo de un computador o de una mquina electrnica, es un conocimiento ajeno al Derecho, aunque
podemos imaginarnos el caso de que una ley administrativa declarara obligatorio el empleo de dichas
mquinas.
A este respecto nos dicen Mosher y Cimmino (ob. cit., pg. 107): "La administracin pblica va ms all del
ordenamiento jurdico administrativo, supera los lmites inmediatos de la relacin de empleo pblico, trasciende del
organograma oficial de este o ministerio; es algo ms que la suma de relaciones que surgen entre sus componentes y
terceros extraos a la propia organizacin. Comprende los contactos cotidianos que cada ciudadano tiene con los diversos
organismos pblicos, los servicios que l recibe de las instituciones pblicas y as sucesivamente. Dichos contactos
constituyen los comportamientos de vida asociada ms frecuentes e importantes que el particular, en cuanto miembro de
una colectividad organizada. observa normalmente; ello porque la autoridad administrativa es un smbolo bastante concreto
ele la sociedad que opera continuamente en nombre y por cuenta de sta."
10. Los OBJETIVOS LA ADMINISTRACIN PBLICA
El Estado moderno -impulsado por irreconciliables y contradictorias luchas sociales-ha intensificado

su actividad y el empleo de tcnicas muy desarrolladas y las ha llevado a otros rdenes del campo de
accin que corresponden a la iniciativa privada en el sistema liberal. El Estado interviene
87
con nuevas actividades que ocasionan problemas administrativos, y se complican cada vez ms al crearse
instituciones u rganos que tienen que ser desempeados por una burocracia en crecimiento inusitado y no
siempre preparada para el ejercicio de la funcin pblica.
En una empresa ele tal magnitud y de tan absorbentes propsitos como es el Estado, se requiere de una
administracin pblica de mayores proporciones que aplique su accin eficaz a los numerosos y graves
problemas sociales y econmicos de la organizacin poltica que tienen aspectos ms delicados en los pases
subdesarrollados.
Las funciones de la administracin pblica -tomando el trmino funcin en un sentido restringido-, unas
son en provecho directo de la colectividad, como la atencin de los servicios pblicos, la polica, la defensa,
etc. En tanto que otras se refieren al uso interno o propio de la administracin como el manejo del personal
administrativo, la contabilidad, la planeacin presupuestal, la documentacin y otras anlogas.
El profesor Bernard Gournay,24 distingue cuatro categoras de funciones: 1. Las funciones de soberana en las que se
incluye la defensa, las relaciones exteriores, la polica y la informacin. 2. funciones econmicas como ingresos y egresos
del Estado, crdito, productividad, agricultura, industria. Las funciones sociales como salubridad y asistencia, alojamiento
y urbanismo, derecho social, redistribucin de la renta. 4. Las funciones y culturales como la investigacin cienffica pura,
la enseanza general, tcnica, artstica, deportiva, de nios y adolescentes y el fomento cultural.
Este cmulo de actividades requiere una administracin pblica eficaz y al da, que atienda los intereses temporales de
la sociedad y no entorpezca su desarrollo con excesivas e intiles intervenciones. Marcel \Yaline refirindose a esta poltica
estatal nos dice: "El Estado -al menos en nuestra concepcin-, limita su accin a la gestin de los intereses temporales y
reconoce que lo espiritual no es de su competencia. A mayor abundamiento, en Europa Occidental el Estado es, cn
principio, una organizacin poltica, no econmica, o, en todo caso, no es econmica sino secundariamente. En el Estado
totalitario, por el contrario, el Estado es poltico y econmico y asume a la vez lo temporal y -si no lo espiritual porque
precisamcntc lo niega-al menos lo metafsico, porque trata de imponer a todos sus miembros una concepcin del universo
(Waltanschauung) . Pero, salvo la excepcin del Estado totalitario no hay ninguna asociacin que absorba completamente y
desde todos los puntos de vista la personalidad de miembros."
La ciencia de la administracin pblica y en general el conocimiento de las ciencias administrativas, habr

de preocuparse, y a esto se encamina el actual movimiento cientfico universal, por hacer de la institucin
estatal, un medio poderoso al servicio de la sociedad, considerada no como una clase exclusiva, privilegiada y
dominante, sino como un todo armnico y justo dominado por altos valores humanos. Pero, cmo lograrlo?
La respues
24 Bernard Coumay, L'Administration. Presses Universitaires France, 1962. Nm.
104. 1 V., 126 pgs., pg. 9. 25 Marcel Waline, Droit Administrati], 1959, Pars, edicin, pg. 249.
ANDRS SERRA ROJAS
ta por alcanzar es la siguiente: actuar de tal manera no se pierda la verdadera naturaleza del hombre como
un ser social, y las instituciones pblicas se fijen los objetivos necesarios para mantenerlas al servicio de la
comunidad.
La doctrina administrativa reconoce diversos objetivos esenciales de la
tracin pblica que se refiere a los conceptos siguientes:
a) Funcionamiento tcnico de las entidades pblicas, o sea, cules son las es
tructuras gubernamentales que permiten la realizacin de los [ines p!lblicos. 26 Cada
da son ms complejos los cuadros de organizacin de la administracin pblica

su influencia es necesaria para el mantenimiento desarrollo de las grandes enti
dades laborales, culturales, comerciales e industriales del mundo moderno.
b) Determinacin del comportamiento de los agentes de la administracin. La
psicologa de la conducta administrativa nos permite conocer y remediar la actua
cin regular o irregular de los funcionarios empleados al servicio del Estado.27
c) El presupuesto como programa de la administracin, ha llegado a adquirir una
influencia decisiva, tanto en la determinacin de su contenido, como en las actividades
concretas del gobierno, para ser eficaces y proporcionar al pblico un servicio adecuado.se
d) La responsabilidad social gobernantes y gobernados, para Iograr como
piracin ideal, la integracin actuacin de un todo orgnico, basados en deberes
y obligaciones, coordinados y ordenados en propsitos de elevada convivencia. El
campo de las relaciones pblicas ha adquirido una importancia definitiva para la
debida comprensin de la accin estatal, tan igualmente necesaria en las actividades
privadas para un entendimiento claro y comprensivo entre las empresas, sus clientes
y sus trabajadores.
e) Precisar la importancia del administrador en sus relaciones con los rganos
que tienen a su cargo la fijacin de la poltica general del pas.
El progreso de esta materia ha trascendido del crculo de la propia ad
ministracin dedicada a mejorarse con nuevas tcnicas, al campo de los pro
pios administrados a quienes es necesario educar en sus relaciones privadas
y, principalmente, en sus relaciones con la misma administracin,
Un administrador requiere el perfeccionamiento ele sus propios medios
culturales y una comprensin definida de su conducta. Hemos podido ob
servar en los ltimos aos una tendencia de los profesionistas a ampliar el
Roberto Chcllct Osantc, y poltica la Repblica Mexicana. Mxico, 1955. Mijares
Palencia, El Gobierno mexicano, su organizacin funcionamiento. Mxico, 1936. Lucio
Mendieta y Nez. La administracin pblica en Mxico, 1942.
27 Wilfiarn G. Torpey, Public PcrsOel man agement, Van Nostrand, Co. Inc. New
York, 1953. 1 vol.. 431
Roberto Sanrilln Lpez y Aniceto Figueroa, T'eoria General de las
[ncblicas y el caso de Mxico, AM. Ese. Na!. de Economa, 1 V., 304 pgs.
Dwight Waklo, Teora polltica la Pblica. El Estado Administra
tivo. Ed. TeCHOS, S. A. Madrid, 1960, Iv., 338 pgs. J. Gascn Hernndez, Los fines
de la administracin. Reo, de Arl. Pb, lEPo Madrid, nm. 11. Mayo-agosto, pg. 33.
campo de sus conocimientos otras ramas diversas a la de su especialidad, como una
actividad literaria o artstica.
El adelanto de la ciencia de la administracin -como mera comprensin objetiva de los
fenmenos sin confundir los hechos con los valores abstractos-y el derecho administrativo
-normas que regulan las situaciones jurdicas concretas o materiales de la administracin son
elementos permiten el conocimiento previo para resolver el problema y el empleo de los
mtodos adecuados.
Por su parte los profesores Dimock (A dministracin jJblica, ed. Unin Tip, Ed. HispAmer. Mxico, pg. 11), indican que la administracin se ocupa:
lo que debe hacerse; poltica: cmo hacerlo; planificacin: determinar los pasos
mediante los cuales se pueden alcanzar las metas; decisin: determinar prioridades y decidir
entre diferentes mtodos; organizacin: por niveles y por unidades dando a todos los
componentes una tarea, de suerte que cada uno tenga un campo de accin definido;
personal: contratarlo; estudiar sus motivos y razones as como las relaciones humanas en
todos los niveles; y finanzas: estudiar el costo de los planes para tener una norma de control
y decisin: compras y abastecimientos: generalmente es una funcin centralizada;
direccin: planificacin del programa y de la dinmica de la direccin; coordinacin: sincronizar el programa y evitar duplicacin de esfuerzos: dirigir el trabajo de los dems;
control: determinar si la empresa cumple sus fines, si est en su debido tiempo y si tiene
eficacia; relaciones pblicas: explicar el programa a todos los interesados para los servicios
tengan una buena acogida y puedan mejorarse."
Para informar del campo de la administracin pblica en la doctrina de la
ciencia de la administracin pblica, aludimos a opiniones importantes: En
opinin de Jos Antonio Carda Trevijano Fas (Tratado de Der. Adm. T. J, Ed.
Rev. Der. Privo Madrid, pg. 183), la administracin se preocupa: "Primero:
De la planificacin o programas a desarrollar por la administracin pblica.
"Segundo: De las relaciones humanas entre el que integra la administrapblica.
"Tercero: De la organizacin y mtodos que pueden conducir a una mayor productividad.
En este sentido se preocupa de la coordinacin entre los distintos elementos que la integran.
"Cuarto: Examina desde un punto de vista humano y sociolgico la formacin las
decisiones administrativas."
Refirindose a la Unin Sovitica el propio autor (p,g. 182) expresa: "La economa
sovitica, en definitiva, se reduce a un ingente conjunto de empresas estatales e interesa
sobremanera la productividad y la eficacia; ello hace que las tcnicas de direccin y de
gerencia estn a la orden del da."
11. POLTICA y ADMINISTRACIN I'BLICA
En el Estado democrtico la poltica debe hacerla el pueblo en forma directa o por medio
de sus legtimos representantes, en una determinada y
SERRA ROJAS
dirigida accin. El cuerpo electoral, que es el que influye en la seleccin de los
funcionarios que tienen a su cargo la direccin y responsabilidad una nacin y tambin el
apoyar las ideas polticas que ellos preconizan, principalmente a travs de los partidos
polticos. Lo anterior quiere expresar que al Gobierno le corresponde una tarea de
preparacin, encauzucin, educacin poltica y direccin de la poltica nacional.s"
En los pases subdesarrollados econmica polticamente ante el desinters, apata o
ignorancia de los electores, el gobierno asume la direccin de la poltica general,
eliminando toda intervencin ciudadana, como no sea para llenar un expediente electoral.
En los pases de experiencia poltica, de masas educadas en el ejercicio de sus derechos
cvicos, los grupOS antagnicos a la poltica gubernamental, actan con entera libertad.
La sociedad es el punto de partida con sus necesidades, carencias e idea
les, ella demanda medos polticos para que pueda ser debidamente aten
dida. El Estado, a travs de sus rganos, recoge estas inquietudes y las
transforma en leyes, planes y medios administrativos. Los fines sociales se
realizan en etapas diversas: primero, como un anhelo de lograr que sus intere
ses sean convenientemente planteados y analizados; segundo, que logren impre
sionar al Estado para que asuma la responsabilidad de la atencin de ellos.
Estamos en presencia de un proceso complejo que se determina de acuer
do con las condiciones propias de cada Estado. Ello nos lleva al anlisis de
la situacin real de una comunidad y su proyeccin hacia el Estado. En
otros aspectos es el Estado el que se proyecta sobre una comunidad.
Qu papel desempea el administrador en la formacin de la poltica
general de un Estado? Dos opiniones debemos considerar respecto de las
relaciones entre la poltica y la administracin.
Un criterio representado por Woodrow Wilson, que afirma en forma contundente: "La
administracin est fuera de la esfera propia de la poltica." Las cuestiones administrativas
no son cuestiones polticas. Aunque la poltica fija las tareas de la administracin pblica,
sta es la ejecucin detallada y sistemtica del pblico. Toda aplicacin particular de la ley
general es un acto de administracin. sta no es una distincin entre voluntad y acto
correspondiente, porque el administrador debe tener y tiene una voluntad propia en la
seleccin de meclios
ao
para efectuar su trabajo. La distincin es entre planes generales y medios especficos.
El criterio moderno afirma la relacin estrecha entre la administracin y la poltica y
sostiene que la administracin pblica es un conocimiento poltico definido. Por supuesto
en las ideas del profesor Wilson se percibe
Estas ideas que diferencian al Gobierno de la administracin se encuentran bien
expresadas en el artculo 20 de la Constitucin Francesa vigente que ordena: "El Go
bierno determina y dirige la poltica de la nacin, dispone de los servicios administrativos
y de la fuerza armada. Es responsable ante el Parlamento en las condiciones y con arreglo
a los procedimientos sealados en los artculos 49 y 50."

30 Woodrow Wilson, The study o] Administration, Political Scence Quarterly. I1,
1887, pgs. 197-222.
que lo que l eritrea es la intromisin de la poltica prctica en la administrativa.s!
La poltica no es slo una actividad encaminada a la integracin de los rga1l0S del
poder pblico, principalmente los representativos. El concepto moderno poltica se ha
extendido considerablemente hasta llegar a comprender "la suma de aquellos procesos
sociales en base a los cuales las necesidades, instancias, deseos, nuevos ideales de toda o
parte de la colectividad se forman, se discuten, se deciden
o se transmiten a la administracin pblica para la accin de competencia de esta ltima".
(Mosher y Cimmino, Ciencia de la Adm., pg. 131.)
En una organizacin democrtica la poltica debe afluir de abajo hacia arriba a los cuadros
gubernamentales para que stos realicen las aspiraciones sociales. En el Estado moderno
ste asume la direccin general de la poltica, procurando apoyarse en procesos de opinin
pblica. El poder pblico contempla las inquietudes de una sociedad y de acuerdo con su
propia poltica las coordina y encauza para convertirlas en tareas gubernamentales.
Como la poltica se hace principalmente en las altas esferas gubernamentales, sta
requiere de todas maneras de tcticas, tcnicas y procedimientos adecuados para despertar el
inters de una comunidad. Una ley atentatoria, una poltica financiera perjudicial,
encuentran la resistencia de los administrados, por ello las medidas de gobierno que
significan cambios radicales de una administracin requieren de una preparacin cuidadosa
de la opinin pblica. El Poder Ejecutivo Federal tiene a su cargo dos funciones
importantes: 1. La funcin administrativa y, II. La funcin gubernamental. Estas dos
funciones estn estrechamente vinculadas.
A la funcin poltica se la ha llamado de gobierno y se hace con referencia a una
actividad discrecional del Estado encaminada a la realizacin de sus fines, orientando a la
accin administrativa y particular.
La funcin de gobernar debe considerarse en su conjunto y unidad, pues se refiere a una
actividad gubernamental que sirve de orientacin o de a quienes tienen relacin con el poder
pblico.
El gobierno se constituye con todos los rganos directores encargados del manejo de los
negocios pblicos. La libre iniciativa significa la posibilidad de sealar discrecionalmente el
camino a seguir en el derrotero de los asuntos oficiales, en tanto que la administracin
pblica se subordina a esta accin poltica y al orden de legalidad.s>
31 Emmcttc S. Rcdford y otros autores, "Public Administration and Policy Forrnation".
Austin Universitv Press, 1956, 1 V., 319 pgs. F. Murillo, "Administracin Poltica". Reo. de
Ad, Pb, IEP. Madrid, nm. 6, sep.-dic. 1951, pg, 89. J. Meynaud, L'elaboration la
politique conomique, Aix en Provence, 1959. Mi llct, Gouernment Public Admillistration ,
S. Villanova, "La administracin y la poltica", Reo, de Ad, Pb, nm. lO, enero-abril, 1953,
pg. 11. J. Meynaud, Technocratie el politique. Laussanne, 1960.
32 "Las cuestiones llamadas 'administrativas', de cmo organizar y metodizar las funciones de la planificacin, necesariamente han de estar subordinadas a las decisiones polticas". Pedro Muoz Amaro, Introduccin a la administracin pbtica. FCE, pg. 31.
...
ANDRS SERRA ROJAS

La administracin pblica y la funcin que le corresponde, que es la funcin
administrativa, tiene a su cargo la satisfaccin de las necesidades pblicas, siempre en el
marco que le fija el derecho.
El constante intervencionismo de Estado domina los aspectos principales de la vida
moderna y asume responsabilidades que afectan vitalmente a la sociedad. Ningn acto de la
vida privada deja, por una u otra causa, de verse afectado por las decisiones
gubernamentales y en particular por su accin poltica, que en forma directa y activa afecta
toda la vida social.
12. DIVERSAS FORMAS QUE REVISTE LA ADMINISTRACIN PBLICA
FEDERAL
La accin de la administracin pblica es muy variada e intensa y se puede considerar
desde diferentes aspectos.
En primer trmino aludimos a la administracin activa ya la administracin
contenciosa. La administracin activa nos pone en presencia con una organizacin oficial
encaminada a realizar, decidir y ejecutar en forma concreta y prctica, los fines del Estado
contenidos en la legislacin. Es la funcin normal del Poder Ejecutivo subordinada al orden
jurdico.
La administracin contenciosa supone la alteracin de ese orden jurdico, sea por la
propia administracin lesionando los derechos privados, sea por la actividad de los
particulares lesionando el inters general.
Durante largo tiempo domin el criterio de que la administracin activa no poda ser al
mismo tiempo juez de sus propios actos, por no reconocrsele la suficiente independencia
para enmendar las violaciones legales. Los tribunales judiciales, siguiendo el principio de la
divisin de poderes, se situaron frente a la administracin para obligarla al restablecimiento
del orden jurdico.
Con una notoria desconfianza al poder judicial, y por una mayor eficacia tcnica, se
crearon los tribunales administrativos de justicia retenida, que se limitan a proponer una
decisin a la autoridad administrativa y con una mayor amplitud, los tribunales
administrativos de justicia delegada en la que actan como verdaderos jueces. De esta
manera se entregaron los asuntos administrativos litigiosos a dos jurisdicciones diferentes: la
del Poder Judicial y la de los Tribunales administrativos.
En segundo lugar nos referiremos a la administracin directa y a la ad111 inistracin
indirecta. La administracin directa es la que se ejerce directamente por los rganos del
Estado y se rige por normas de derecho pblico; en tanto que la administracin indirecta es
la que se ejerce por otros entes que pueden ser pblicos y privados y se regulan por
disposiciones de derecho privado. Los organismos paraestatales forman un tema importante
del Derecho administrativo, como veremos en captulos especiales.
En tercer trmino mencionamos a la administracin reglada y a la administracin
discrecional. La administracin reglada es una actividad totalmente subordinada a la ley
siguiendo el principio del Estado de Derecho y
del mandato de que el funcionario no puede realizar otros actos que no sean los permitidos
en la ley. En la administracin discrecional la ley permite al funcionario un margen amplio
para determinar las posibilidades de su actuacin seleccionando su forma de actuar.
Adems de estas formas de administracin, la doctrina seala la administracin interna,
que es la que se realiza por sus propios rganos, y la administracin externa es la que se
realiza por terceros vinculados a la administracin, a travs de los actos administrativos.
Se alude tambin a la administracin consultiva que se manifiesta en opiniones tcnicas
y la administracin de control o contralor, para comprobar la legitimidad de los actos que le
ataen. Ms adelante aludiremos a la administracin centralizada, desconcentrada y
descentralizada.
Aunque consideramos en forma unitaria el estudio de la administracin pblica, debemos
precisar, que en nuestro pas, como en otros, se han originado diversas formas especializadas
de administracin, tales como: la administracin de las finanzas, la administracin militar, la
administracin de la educacin pblica, la administracin vial y otras, que no son sino
aspectos bsicos de la actividad administrativa."
13. IMPORTANCIA DEL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN
El Estado democrtico federal y representativo moderno, atraviesa en la actualidad por
una de las ms tremendas transformaciones de su historia. Esta institucin realiza sus fines y
se justifica con una organizacin idnea, es decir, una administracin tcnicamente eficiente,
ticamente encauzada y apoyada en una definida y justa poltica social.
"Las caractersticas futuras de la administracin, sern ciertamente diferentes a las de la
administracin de hoy." Refirindose a la nueva administracin que reclama el porvenir
dice: "Se puede definir el sentido de esta evolucin afirmando que tendemos hacia una
administracin de la programacin, una administracin de participacin y una
administracin de liberacin y de promocin social." Laureano Lpez Rod. Un regard uers
l'aoenir; l'administration nouoelle. Revue Int. de science adrninistrative, 1969, pp. 107-110.
Juan de Soto, Grands services publics et entreprises nationales. Ed. Montchrestien.
A. Guaita, La militar. Rev. Ad. Pb. IEPs. Madrid, nm. 7, enero-abril 1962, pg. lOS.
H. Puget, La modernisation des instruments de travail et des mthodes dans les administrations publiques. Armand Colin, 1948.
El Gobierno Federal ha centralizado la mayor parte de las actividades del Estado, sin
preocuparse por mejorar las tcnicas administrativas, es esta la explicacin del atraso de los
sistemas de accin de las entidades federativas. La experiencia de la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico al reorganizar el sistema tributario federal, est llevando en la actualidad
en algunas entidades como forma de colaboracin, ha visto aumentar los ingresos y
eliminados los obstculos, sin radicales reformas impositivas. Esto mismo podra ensayarse
en otros rdenes de la administracin pblica.
SERRA ROJAS
De acuerdo con exposicin anterior, hemos sealado la necesidad de una eficiente
administracin pblica que soporte las cargas sociales. Los Estados modernos no cuentan
-en trminos generales-con instituciones administrativas tcnicamente adecuadas al ritmo de
su crecimiento actual. Los estudios tericos superan a las realizaciones administrativas, pero
encuentran numerosos obstculos para su implantacin.
Considero que es un error equiparar las administraciones de los pases desarrollados con
las de los pases subdesarrollados. Hay problemas, caractersticas y situaciones propias de
estos ltimos, lo cual exige planteamientos diversos. Las experiencias internacionales deben
calificarse y cuantificarse, cuando ofrezcan caracteres comunes.
Sera un error grave asignar al Estado una actividad ilimitada y eliminar los factores
privados que concurren al desarrollo nacional. De acuerdo con las tendencias polticas y
econmicas democrticas hoy dominan en una parte importante del planeta-, el Estado
-comprendido en sus dos fases de gobierno y administracin-tiene una reducida esfera de
competencia si se le compara con la magnitud de los problemas generales de la sociedad.
El Estado no puede asumir mayores tareas porque tiene limitaciones ecoy sociales de
consideracin. No debe esperarse ms que una accin reducida y prudente, que encauce las
fuerzas sociales sin entorpecerlas ni esclavizarlas. Los gobiernos traen aparejadas
administraciones inmorales, indolentes y perjudiciales para el bien pblico. No puede ser un
buen administrador aquel que destruye la conciencia la libertad de un pueblo eliminando el
principio de legalidad.
Principalmente los pases subdesarrollados que arrastran agobiantes problemas
demogrficos, econmicos y culturales necesitan de medios administrativos poderosos, para
emprender la planeacin de una poltica econmica largo alcance, que les permitan
aprovechar todos sus recursos en los programas gubernamentales y asegurar sus relaciones
econmicas internacionales. Es sta la razn por la que el artculo 69 de la Constitucin
obliga al presidente de la Repblica Ha presentar un informe por escrito ante el Congreso de
la Unin, en el que manifieste el estado general que la administracin pblica del pas".
Estarnos pasando por la oscura Era de las incertidumbres y vacilaciones en el campo de
la economa y de la poltica y comprobando los beneficios de las nuevas y adelantadas
aplicaciones cientficas y tcnicas. "Las ciencias sociales no estn necesariamente retrasadas
en comparacin con las fsicas, dice Waldo, como se acostumbra suponer. Ciertamente, es en
gran parte el vasto aumento en la cooperacin racional el que ha producido las maravillas de
la ciencia fsica y de la tecnologa." Todas ellas aplicadas al adiestramiento profesional,
harn del funcionario pblico y privado un elemento responsable por su autoridad,
preparacin y sentido tico. El hombre de ciencia moderno tiene a su cargo la superacin de
la ms acabada y necesaria organizacin humana que es el Estado. Cualesquiera que sean las
formas polticas y econmicas del futuro, el papel orientador de los ejecutivos es
esencial y se fracciona en mltiples aspectos, siempre subordinados a una direccin y a un
indispensable equipo de trabajo eficiente y coordinado.
La funcin administrativa es la funcin jurdica esencial, continua y permanente de la
administracin pblica. En otras palabras, el objeto del derecho administrativo es la
administracin pblica. Cada da es mayor la subordinacin de sta al derecho, lo cual
significa que cada vez es mayor el objeto de estudio del derecho administrativo. No son slo
los aspectos legales los que debemos considerar como dominantes en el estudio de la administracin pblica, sino los medios que sean tiles para estimular la accin dinmica del
Estado. Eficiencia, legalidad y coordinacin son factores del fenmeno administrativo que
se relacionan, pero que debemos tomarlos aisladamente y alejarnos de una consideracin
legalista estricta. El principio de legalidad es bsico en el Estado moderno, pero la funcin
administrativa no se circunscribe nicamente a la funcin de ejecutar la ley.34
La administracin pblica es la mxima institucin poltica que tiene el poder de la
accin de oficio. Esta actividad implica una compleja accin encaminada a fijar los mtodos,
normas y aun tcticas, que regulan la actividad administrativa, es decir, que pone en marcha
los elementos operativos que hacen posible la consecucin del bien comn, en un campo de
accin superior y ms elstico al que establece el orden jurdico de un pas. La
administracin pblica o privada comprende aspectos muy importantes de y nos hace
participar en forma diversa, en los trabajos adrni
IlIstratlvos.35 El mundo de maana, organizado en la estructura del "Estado de
Deretiene que dar paso al "Estado de organizacin, de servicio y de segundad
general" en el cual el problema ms delicado es la desigual distribucin de la
riqueza pblica. Aun en los pases en los que el rgimen imperante acta en
forma arbitraria o desptica, el mandato de la ley, la necesidad de una
organizacin, las exigencias de los servicios pblicos y del mantenimiento, un
rgimen de seguridad, son bsicos, porque no se concibe la entidad pubhca estatal
que pueda prescindir de ellos, pues son indispensables para una comunidad
dominada por elevados valores humanos. La tesis marxista -que se nos presenta
como una doctrina contradictoria a los regmenes democrticos-considera que la
administracin pblica es
Hacer recomendaciones prcticas para una accin organizadora presupone que uno tener
ya a su disposicin valores ceptados generalmente o valores sean un sentido absoluto.
Platn, en la Repblica, trat de poner en prctica la segunda alternativa: organizar una
sociedad en la que "reyes filsofos", a consecuencia de la preparacin y de la sabidura
determinaran quines haban de sealar el sistema perfecto de valores para toda la
comunidad. En loo gobiernos constitucionales del mundo occidental, la tendencia se inclin
a la teora contraria: la comunidad la que debe decidir por medio del proceso poltico
llamado democracia, cules son los valores ideales que deben perseguirse y el administrador
tiene que atenerse a esos valores. H. A. Simn y autores. Ob, cit., pg. 38.
35 Garrido Falla, Fernando, Tratado de derecho administrativo, v. 1, parte general,
edicin. IEP. Madrid, 1961, pg. 65.

una superestructura, un instrumento de coaccin de una clase social poseedora de los
instrumentos de dominacin que en esa forma asegura un rgimen de privilegio. En la etapa
de transicin, seala el advenimiento de un sistema comunista, el cual asume la tarea de
transformar y aniquilar la estructura de la administracin clsica. De este modo el aparato
represivo del capitalismo estar en manos de las comunas, que darn la nueva fisonoma de
la organizacin social.
Es difcil imaginarse las inmensas poblaciones del futuro sometidas a un rgimen de
dispersin social. Las necesidades colectivas son cada da ms numerosas y mayores y
requieren de una accin unificadora que se logre por medio la organizacin administrativa.
La administracin pblica -como una institucin superior que comprende a las
numerosas instituciones-es un producto social, configurado en el devenir histrico, no servir
a una clase dominante, sino para cooperar a la realizacin del bienestar humano con todos
sus elementos. El derecho en el transcurso de su evolucin ampara determinados privilegios
y mantiene situaciones que se consideran injustas, pero un nuevo derecho se abre paso en el
mundo asegurando los derechos humanos y los derechos sociales. Hacer las leyes y
ejecutarlas es una tarea humana, sujeta a errores y diferencias, que deben ser corregidas
aprovechando la experiencia de las ciencias, las tcnicas y las artes, que estudian las
realizaciones y motivaciones sociales.s?
Una tarea de proporciones tan notables, est sujeta a las sucesivas trans
formaciones administrativas, las cuales se encomiendan a los servidores del
Estado, principalmente a los tcnicos de la administracin -o a los admi
nistradores privados, con capacidad suficiente-para decidir o ejecutar ma
terias de inters social, y a quienes no se debe improvisar en tales funciones
con demrito del servicio, pues es necesario mantenerlos en un constante
entrenamiento.s?
36 Es suficiente sealar la "Declaracin de los derechos del hombre", adoptada por
la Asamblea General de las Naciones Unidas ellO de diciembre de 1948 en el Palais
de Chaillot en Pars. Jacques Maritain asegur "que no se necesita ser marxista para
reconocer los nuevos derechos, cual suele decirse, los derechos econmicos y sociales".
Pero ste es un primer paso que abre nuevas posibilidades en el campo del derecho inter
nacional, constitucional y administrativo y esperamos no se repita la admonicin del
nota
ble filsofo: "La funcin de la palabra ha sido de tal guisa perventida, se han hecho
mentir en tal forma las palabras ms verdicas, que ya son insuficientes las declaraciones
ms. hermosas y solemnes para devolverles a los pueblos su fe en los derechos del hom
bre." Los derechos del hombre. Estudios y comentarios en tomo a la nueva declaracin
universal. F. C. Ec, Mxico, pg. 22.
37 Hay una patologa administrativa originada por vicios, insuficiencias o errores de
actuacin. Junto a la Administracin regular o numeraria se ha creado una
administracin
supernumeraria, que no ofrece ninguna garanta, aunque recientemente se le ha incor
porado al rgimen del Estatuto de la funcin pblica. El Gobierno debe procurar que
estos empleados supernumerarios lleguen al servicio a travs de severas pruebas
selectivas
y no por razones de amistad o conveniencia. Una tercera administracin es la adminis
tracin descentralizada que es objeto de frecuentes crticas por la falta de un control
gubernamental efectivo.
Sin menoscabo de sus derechos legtimos, una sociedad no debe ser sacrificada por
elementos perjudiciales que retrasen su evolucin y difundan la miseria.se
La decadencia de una comunidad se acenta -como lo ensea la historia-con el arribo de
dictadores o de malos administradores y cuando a los intiles e impreparados se les
encomienda la responsabilidad del bienestar pblico. La mayor inconsecuencia de un grupo
gobernante que llega triunfalmente al poder, es entregar las tareas administrativas a quienes
no tienen las nociones cientficas, tcnicas o artsticas indispensables para desempear un
puesto pblico.w
La preparacin dentro del servicio implica el adiestramiento del funcionario que lo hace
apto para su labor. Una preparacin previa al ingreso de la funcin es necesaria y
severamente deben regularla las leyes, lo mismo que una preparacin posterior durante su
desarrollo. En la administracin pblica, casi todo el inters, al principio, era por crear
instituciones, reorganizar, implantar nuevos sistemas de trabajo, mientras que actualmente se
da mayor importancia al factor humano y se dedica ms atencin a los aspectos de
educacin y de libertad. La concepcin "mecanicista" ha ido cediendo terreno a la de las
"relaciones humanas't.w
Ms adelante hemos de analizar la Administrativa que lleva a cabo el Gobierno Federal,
al publicarse la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal del D. O. F., del 29 de
diciembre de 1976 y otras leyes.
38 Miguel Duhalt Krauss, La administracin pblica y el desarrollo en Mxico. 1970.
As. N. Ad. Pubs.
El fracaso de ciertas empresas manejadas, controladas e intervenidas por el Estado,
obedece a la falta de una debida organizacin y administracin que regule su funcionamiento, la capacidad y responsabilidad de los directivos y empleados .
40 E. Bonnefous, La riorme administrative. Presses Universitaires de France, 1958.
P. Bauchet, L'experience jrancaise de planification. Le Seuil, 1958. G. Conac, La [onction
publique aux Etats Unis, Armand Colin, 1958. P. M. Gaudemet, Le Civil Seruice Britannique. Armand Coln, 1955. A. Bertrand, Las tcnicas del trabajo gubernamental el Estado
Instituto de administracin pblica. Mxico. Francisco Murillo Ferrol, "Rgimen Jurdico de
la Administracin Inglesa." Reo, Ad. [ur, I. Est Poi. Madrid, nm. 1, enero-abril, 1950, 39.
"Es indiscutible, pues, que en cualquier sociedad existe una zona de 'pensamiento
peligroso'. En tanto que reconocemos que esa zona puede variar segn la poca y el lugar, en
conjunto, los temas que llevan la seal de 'peligro', son aquellos que la sociedad
a
o los elementos que la dirigen consideran tan vitales y, por consiguiente, tan
sagrados, no toleran que se profane con la discusin. Pero lo que no se reconoce con la
nnsma facilidad es que el pensamiento, aun cuando no exista censura, es causa de tornos, y,
en determinadas condiciones, peligroso y subversivo. En efecto, el pensamIento es un agente
catalizador capaz de disgregar la rutina, de desorganizar las costumde socavar la fe y de
provocar el escepticismo." Kant Manheim, Ideologia y utopa,
b
de C. Ee. Mxico, pg. XVII.
Por lo que se refiere a la administracin pblica norteamericana, vase la obra: La

administracin federal. El proyecto de reforma Nixon, Escuela Nacional de Admirustracon
Pblica. Madrid, 1973.
7
CAPTULO IV
LA TEORA DEL SERVICIO PBLICO
1. Importancia de los serVICIOS pblicos.-2. La funcin pblica y el servicio
pblico.-3. Concepto de servicio pblico.c-d. Los elementos del servicio pblico.5. El rgimen jurdico del servicio pblico.-6. Las doctrinas objetivas y subjetivas
del servicio pblico.-7. El servicio pblico no abarca toda la actividad del Estado.8. Los servicios sociales.-9. La nocin de servicio pblico en la legislacin
mexicana.
10. Clasificacin de los servicios pblicos.-I1. Diversos modos de prestar los servicios
pblicos.-12. Los servicios pblicos comerciales y los servicios pblicos industriales.s-I 3.
La modificacin y supresin del servicio pblico.
l. IMPORTANCIA DE LOS SERVICIOS PBLICOS
Los seres humanos tenemos necesidades esenciales que debemos imperiosamente
aplacar. La suma de las necesidades individuales forman las necesidades sociales o
colectivas, cuya atencin es cada da ms compleja e ineludible.'
Refirindose, de una manera general, a las necesidades econmicas, nos dice Samuelson:
"Toda economa debe resolver de un modo u otro, los tres problemas econmicos
fundamentales: qu bienes y servicios habrn de proy en qu cantidad; cmo se debern
emplear, para la obtencin de dichos bienes, los recursos econmicos disponibles y para
quin se producirn esos bienes, o, lo es lo mismo, cul ser la distribucin de la renta
nacional, entre los distintos individuos y clases sociales. Cada colectividad resuelve esos
problemas de diferente modo, bien por costumbre o instinto, bien por decretos y rdenes, o
bien, en nuestro propio sistema, a travs de un sistema de precios y de mercados."
En un principio las necesidades fueron directamente satisfechas por los mismos
particulares, aunque la organizacin poltica se vio obligada a vigilar y fomentar su
desarrollo. La actividad de los particulares relacionada
1 "No puede haber pblico ms si un inters pblico est juego. En revancha, no es
necesario que el servicio pblico consista en procurar rios determinados." WaJine. ob, cit.,
ed. 1963. Sirey. Pars, pg.
PauJ A. SamueJson. Curso de economa moderna. Ed, Aguilar, 1950.
99
SERRA ROJAS
100
con los serViCIOS que prestan, no son estimadas como servicios pblicos, pero son
reglamentadas por el poder pblico principalmente en ejercicio del poder de polica.v
La administracin pblica es una organizacin cuya actividad se encamina a la
satisfaccin de las necesidades colectivas principalmente en la forma de servicios pblicos
o mediante rdenes dirigidas a se cumplan los fines del Estado. Sin embargo, es a los
particulares a los que incumbe la parte ms importante y general de esa obra social, siendo
menor el campo de accin del poder pblico en el actual Estado democrtico, que toma en
cuenta factores sociales diversos para asumir la responsabilidad de ellos en la forma de
servicio pblico o de otras actividades administrativas.
La intervencin del es de vital importancia, en la satisfaccin de
las necesidades de alimentacin, medicinas, alojamiento, agua potable, ves
tido y otras ms. Desde fines del siglo XIX, se acentu la conveniencia de
regular los servicios pblicos, y se fijaron normas para su organizacin, aun
que sin una teora que los definiera con claridad. La administracin como
sujeto de prestaciones en bienes y servicios al pblico ha ido extendiendo
su campo de accin.s
Desde aquella poca el Estado, como poder pblico y en uso de su so
berana, dividi sus actos, en actos de autoridad y actos de gestin por
medio de los primeros mandaba, en los segundos actuaba como simple par
ticular. Al irse marcando la creciente intervencin del Estado, no se concret
a mandar, es decir, dar rdenes, sino que asumi en forma directa y regla
mentada la responsabilidad de proporcionar bienes y ciertos servicios a los
administrados; se llam a esta actividad "servicio pblico" por su doble ca
rcter: satisfacer una necesidad colectiva y estar atendida por el propio
Estado."
El Estado se interes en esas necesidades sociales, mal atendidas u ol
vidadas por los particulares, o que reclamaban la intervencin oficial. De
este modo el Estado vigil, otorg subsidios, prerrogativas, cre institucio
nes, primero particulares y luego pblicas, hasta que finalmente, las atendi
directamente, con los problemas inherentes a esta intervencin.
El mundo de las invenciones complic la vida social, y el poder pblico
"Por nuestra parte, nosotros insistimos pensar que la nocin servicio pblico,
si ella no puede desempear en derecho administrativo un papel exclusivo, permanece
como el ms importante de los datos susceptibles de servir a la construccin cientfica
del derecho administrativo, a la vez que criterio de aplicacin del derecho administrativo
y de la competencia de la jurisdiccin administrativa, en cuanto que por otra parte como
lugar de encuentro y de enlace de las principales nociones tcnicas del derecho admi
nistrativo (acto administrativo, contrato administrativo, etc.) .' Andr de Laubadere. ob.
cit., 1963, L. G. D. J. Troisime Ed., pg. 51, Pars.
El liberalismo siempre se mostr reacio a toda intervencin del Estado,
los particulares, "por el inters particular".
Vase, por 10 que a Mxico se refiere la obra de: Jess Reyes Heroles, El liberalismo
mexicano, vols. Imprenta Universitaria.
Jacques Cadar, !-('S [udiciaires et la de seroice public, Recueil
Srey, 1954. Pars.

se VIO obligado, ante el reclamo de nuevas ideas sociales, a abandonar su posicin de poder
manda, para convertirse en poder de garanta, servicio y seguridad. El moderno derecho
administrativo justifica el valor del Estado por los fines que atiende. Dice a este propsito
Jellinek: 6 "El aumento de la civilizacin tiene como consecuencia para el individuo aumentar las posibilidades de su accin. Los ferrocarriles y la mquina de vapor han aumentado de
una manera increble la libertad de movimiento de un lugar a otro. Los poderosos medios
educativos que el Estado y las asociaciones de todas clases ofrecen para que todos los
hombres se sirvan de ellos libremente, han servido para extender el saber y el poder de
innumerable personal. De este modo se abren constantemente nuevos territorios a la libertad,
y a su vez a lo que va unida siempre a ella, a la actividad del Estado, la cual se propone en
no escasa medida la regulacin y la proteccin de tal libertad; el crculo de accin del
Estado y del individuo crecen, y el resultado de la historia es, no slo una unin progresiva
entre los hombres, sino tambin una progresiva disolucin entre sus lazos."
En el liberalismo del siglo pasado los servicios deban de atenderse por los particulares.
El Estado no tena por qu intervenir destruyendo el orden construido y asegurado por la
fuerza del inters privado."
El derecho administrativo actual en el Estado democrtico, exige un rgimen complejo
de servicios pblicos. La nocin de servicio pblico ofrece dificultades en su definicin, en
aquellas actividades econmicas reguladas por el derecho privado y por el derecho pblico.
Son instituciones administrativas en transicin que van definiendo su estructura hasta que el
Estado se encargue exclusivamente de su mantenimiento.s
2. LA FUNCIN PBLICA Y EL SERVICIO PBLICO
Las actividades pblicas -llamadas por algunos autores funciones pblicas-, son
servicios de los cuales no puede prescindir una sociedad, como la justicia, la defensa
nacional, la polica, los transportes, la actividad educativa y econmica del Estado, el
crdito pblico y otras.?
Los conceptos de funcin pblica y de servicio pblico, deben diferenciarse,
aunque guardan una estrecha relacin. Incorporar la satisfaccin de una
necesidad general a la accin del der pblico, es organizar jurdicamente una
nueva tarea del poder del Estado.
6 G. Jellinek, Teora General del Estado, T. 1, pg. 320. 7 Lenz, Gilbert
Gillespie, Enjotcements 01 the ordes 01 state public seroice Commisiono
1940. Univ. of GlI.
8 Ofrece experiencias muy importantes el establecimiento de nuevos servicios pblicos
en aquellos Estados que al asumir su soberana carecan de ellos. Vase la obra de Younger
Kenneth, The public service in llew States. Oxford Unversity Press. 1960. 1 vol. 114 pgs.
9 M. J. Jean Rivas. "Recientes tendencias en el desarrollo de la funcin pblica." Rev.
Ad. Pb. I.E.P., Madrid, nm. 23, mayo-agosto de 1957, pg. 65.
102 ROJAS
Como hemos indicado el Estado tiene fines fundamentales q ue realizar.
Las funciones del Estado son los medios a travs los cuales esos fines.
Esas funciones son las siguientes: a) La funcin legislativa, que es la funcin creadora
del orden jurdico federal, se manifiesta en el acto regla; b) la funcin administrativa que
es la funcin por la cual el Estado realiza actos jurdicos, concretos o particulares, se
manifiesta en el acto administrativo; e) la funcin jurisdiccional por la cual el Estado
declara el Derecho, se manifiesta en la sentencia.
Las funciones del Estado no son servicios pblicos, sino estructuras del poder pblico.
Diez afirma "que la funcin es un concepto institucional mientras que el servicio pblico
actualiza y materializa la funcin." El propio autor agrega: "Podemos decir, en resumen,
que en la actividad de la administracin es posible distinguir la funcin pblica del servicio
pblico. Mientras en la actividad del Estado, la legislacin y la justicia se caracterizan
siempre por ser el ejercicio de una funcin pblica, la actividad administrativa comprende,
adems del ejercicio de la funcin pblica, el de los servicios pblicos. Es necesario limitar
el concepto de servicio pblico solamente a aspectos de la actividad administrativa y
contraponerle el concepto funcin pblica como forma superior de manifestacin de la
misma actividad." 10
Sin embargo, la doctrina administrativa se cuida de extender el concepto de funcin a
otras actividades del Estado, por lo cual no podemos hablar de una funcin de polica, una
funcin de la actividad financiera del Estado
o una funcin de defensa nacional. Autores como Jean de Soto aluden a los servicios
pblicos de defensa, los servicios sociales y los servicios pblicos cul turales.t!
En cuanto al rgimen de polica, que ha adquirido una notable importancia en el
derecho administrativo actual, remitimos al captulo respectivo de esta obra.
CONCEPTO DE SERVICIO PBLICO
La nocin contempornea de servicio pblico comprende una parte de la
actividad de la administracin pblica y se realiza en limitados aspectos
de los otros poderes. La podemos concretar en los trminos siguientes:
El servicio pblico es una actividad tcnica, directa o indirecta, de la
administracin pblica activa o autorizada a los particulares, que ha sido
creada y controlada para asegurar -de una manera permanente, regular,
continua y sin propsitos de lucro-, la satisfaccin de una necesidad colec
tiva de inters general, sujeta a un rgimen especial de derecho
10 Manuel M. Diez, ob, cit. T. 111, pg. 187.
11 Jean de Soto, Grands scroices publics entreprises nationales, pg. 203 Y ss,
12 "Si la nocin de servicio pblico no es la manifestacin nica de la vida esttica,
ella es sin embargo, el problema central de la vida administrativa," Louis Rolland.
Debemos precisar, que la concesin de un servicio pblico a los particulares establece un
rgimen en transicin, que no debe desvirtuar la verdadera naturaleza del servicio pblico.
La teora administrativa no vacila en adoptal' de derecho en las relaciones del concesionario
con particulares, que de ninguna manera debe aceptarse para regular relaciones entre el
concesionario y el poder pblico y principalmente en lo que atae a la estructura del
servicio. Por va de ejemplo, el rgimen de rifas corresponde a un rgimen de derecho
pblico.w
Los autores convienen en las dificultades que se presentan para definir suficientemente la
nocin de servicio pblico.w Una definicin rigurosa y unnimemente admitida, dice de
Corail, no ha sido dada de esta nocin."
Para caracterizar al servicio pblico se hace referencia a los criterios siguientes:
a) A un criterio orgnico que a la organizacin pblica, es elecir, al conjunto de rganos
y medios de que provee a la misma, para cumplimiento de sus cometidos;
b) A criterio material, que hace referencia a la actividad de inters general que la
administracin pbl ica tiene a su cargo.
c) A un criterio jurdico que afirma que hay servicio pblico cuando esa actividad est
sometida a un rgimen jurdico especial, que en principio es derogatorio del derecho
privado. El mismo rgimen seala las excepciones a este principio;
d) A un tcnico que se refiere al servicio pblico como medio para satisfacer
las necesidades sociales. Aunque ha veniclo predominando el criterio material, los
otros son aludidos para formar un criterio ms general de la nocin de servicio
pblico.'? Crear un servicio pblico, dice Duez, expresa que la atencin de una
necesidacl reconocida de inters ser satisfecha en lo sucesivo, por
13 Qu debe entenderse por servicio pblico. Peculado. Sem, [uil, Fed, 6' p, Primera
Sala. T. 21, pg. 1442. "En ocasiones el Estado est impedido por lo complejo de sus
funciones, para atender directamente ciertos servicios pblicos que le son propios en razn
de sus atribucones, lo que justifica que intervenga creando organismos deseentralizados,
manejados generalmente por particulares, a los que encomienda determinados servicios
pblicos."
Alvarez Cendn Sabino, "El servicio pblico. Su teora jurdicoadministrativa". de Est Polo MCMXLIV. 1 V., 227 pgs. John D. Millet,
Management in the public seruice. The, quest for efectivo pcrormanee. Mac
Craw Hill Brook Co., New York, 1954. 1 v., 417 p;gs. Benjamn Villegas
Basabilbaso, Derecho administrativo. T. III. 'I'ip. Ed. Arg. Buenos Aires,
1951, pg. 5.
15 Cabino Fraga, ob . cit., ed. Pg. 22 nos dice: "Resumiendo todos los elementos
expuestos se puede definir el servicio pblico como una actividad destinada a satisfacer una
necesidad colectiva de carcter material, econmica o cultural, mediante prestaciones
concretas o individualizadas sujetas a un rgimen jurdico que les imponga adecuacin,
regularidad y uniformidad." Esta definicin fue abandonada por su autor. ed., pg. 22.
16 Vase sobre esle importante lema la obra de Umberto Pototschnig, 1 pubblici servizi.
Padova. Ed, Milani, 1964, 1 v., pgs.
ANDRS SERRA ROJAS

el procedimiento del servicio pblico, lo cual implica una empresa administrativa que
proporciona al pblico las prestaciones
Desde el punto de vista legal, la creacin de un servicio pblico es la obra del
legislador, que en una ley general de servicios pblicos, o .una ley que organiza un servicio
pblico especializado, determina de atencin de dicho servicio. La creacin de un servicio
pblico se verifica por ley. Duez afirma que toda creacin del servicio pblico conduce a
una limitacin de las libertades individuales, si el servicio es monopolizado en una
actividad exclusiva del Estado. Si no es un monopolio, el Estado es un rival poderoso.
En nuestra legislacin se necesitan "facultades legales en materia presupuestal", En
nuestro rgimen, la creacin de los organismos descentralizados se subordina a los
principios de estructuracin del presupuesto. Los presupuestos de los organismos
descentralizados son aprobados y revisados por el Poder Legislativo, en las leyes de
ingresos y en la revisin de la Cuenta pblica; lo contrario destruira el principio de
soberana de la representacin nacional.
El servicio pblico es un servicio tcnico ofrecido al pblico de una manera
regular y continua, para la satisfaccin de una necesidad colectiva y por una orga
nizacin pblica. Hauriou expresa que el servicio pblico es un servicio tcnico
hecho al pblico de una manera regular y continua por una organizacin pblica.
"En el lenguaje corriente se emplea la expresin servicio pblico para designar
al organismo que atiende esta actividad, as se dice que la asistencia, la salubridad,
o la enseanza pblica son servicios pblicos, como un hospital o una universidad." 18
4. Los ELEMENTOS DEL SERVICIO PBLICO
La profunda transformacin que se opera en el Estado y en la sociedad
actuales, necesariamente estn afectando las nociones fundamentales del De
recho administrativo, y en particular a la nocin de servicio pblico.
En la definicin de servicio pblico reconocimos sus elementos ms im
portantes o sean: una actividad tcnica, su finalidad de satisfacer una nece
sidad colectiva, realizada por el Estado o por excepcin por los particulares
y bajo un rgimen jurdico especial.
Nos referimos a otros elementos generales, los cuales corresponden a su
17 Duez et Debeyre, ob. cit., 1952, 380, 735 Y 768 pgs.
18 Maurice Hauriou, Prcis de droit administratif et droit publico Sirey, 1914.
Pars, pgina 13. Define el servicio pblico como un servicio tcnico que se presta al
pblico de una manera regular y continua para la satisfaccin de una necesidad pbli
ca y por una organizacin pblica no lucrativa. De aqu se deducen cinco elementos: el
servicio tcnico, el servicio regular, el servicio prestado al pblico, la necesidad pblica
y la organizacin pblica. En edicin posterior, ob. cit., pg. 208,. define el servicio
pblico como organizacin de funcionarios que ejercitan el poder y la competencia d.e
la administracin para ofrecer al pblico un servicio regular y continuo y que contn
buye a la polica de la ciudad.

configuracin doctrinal, aunque ellos varan con frecuencia de acuerdo con sus respectivas
opiniones.t"
Generalidad: todos los habitantes tienen derecho a usar de los servicios pblicos de
acuerdo con las normas que los rigen, es decir, de acuerdo con su forma, condiciones y
limitaciones al mismo.
Uniformidad o igualdad: todos los habitantes tienen derecho a prestaciones en igualdad
de condiciones, si cumplen con los requisitos determinados por la ley.
Continuidad: el servicio no debe interrumpirse. El artculo 123 apartado A, fraccin
XVIII exige que en los servicios pblicos ser obligatorio para los trabajadores dar aviso
con diez das de anticipacin a la Junta de Conciliacin y Arbitraje de la fecha sealada para
la suspensin de labores; en cuanto a los servicios pblicos manejados directamente por el
Estado, el mismo precepto en el apartado B, fraccin X reconoce a los trabajadores el
derecho de huelga, en los trminos de las leyes reglamentarias. Correlativo a este principio
tenemos el principio de adaptacin. Continuidad quiere decir funcionar de acuerdo con su
estatuto. Adaptacin supone modifi caciones al mismo.
Regularidad: el servicio se realiza de acuerdo con las condiciones establecidas por la
Ley, es decir, medir, ajustar o computar el servicio por como paracin o deduccin. El
servicio debe manejarse conforme a reglas.
Obligatoriedad: es el deber que tienen las autoridades encargadas de prestar el servicio.
Este carcter no es uniforme en la doctrina.
Persistencia: que comprenda nuevas necesidades colectivas definitivamente persistentes
(son los trminos empleados por la Ley orgnica citada, arto 66, fraccin Il). Silva Cimma
(Derecho administrativo chileno y comparado.
T. n, pg. 71), considera como carcter del servicio pblico la permanencia
o sea "que el servicio pblico debe existir en tanto subsistan las necesidades pblicas para
cuya satisfaccin fue creado".
La gratuidad del servicio: el servicio pblico debe ofrecerse al sin la idea de lucro,
aunque esta idea se ha venido transformando por el elevado mantenimiento del servicio.
Algunos servicios pblicos y los de tipo industrial y comercial requieren de un rgimen
financiero adecuado: tasas, exenciones, servidumbres o el monopolio de su explotacin.
A estos principios la doctrina administrativa agrega el principio de adaptacin del
servicio pblico, la posibilidad de modificar el rgimen del servicio y la igualdad de los
usuarios frente al servicio.
El servicio pblico se nos presenta como un procedimiento o una orga
19 La idea de pblica domin el concepto tradicional de servicio pblico, pero la
jurisprudencia francesa se ha alejado de este concepto, pues hay empresas pblicas que no
constituyen servicio pblico, M. Waline, ob, cit., ed., Pars, Sirey, pg. 670.
El propio autor cita a M. Chenot en estos trminos: "En lo sucesivo, crear un servicio
pblico es someter a las reglas exorbitantes del derecho comn el ejercicio de ciertas
actividades; el servicio pblico no es sino una institucin, es un rgimen, es la aplicadel
derecho pblico a ciertos actos." ID., 76.
ANDRS SERRA ROJAS

nizacin de inters general, encaminada a prestar serVICIOS, que en ningn caso debe
confundirse con la actividad administrativa de dar rdenes."
Con los criterios expuestos en este captulo podemos expresar que cae en el mbito de
los servicios pblicos, toda actividad pblica dirigida a la satisfaccin de una necesidad de
inters general: la defensa nacional, los ferrocarriles nacionales, petrleos mexicanos, el
seguro social y en organizaciones pblicas diversas, como agua, drenaje, saneamiento,
hospitales, alumbrado, carreteras, transportes.
Las prestaciones proporcionadas por el servicio pblico se pueden clasificar en los
siguientes trminos:
a) Prestaciones de orden material, como distribucin de agua, de gas, de electricidad, de
mercancas, de transportes de personas y conduccin de mercaderas, etc.
b) Prestaciones de orden financiero, como el suministro de crdito. el rgimen de
seguros, el rgimen de fianzas, la asistencia pecuniaria, etc. c) Prestaciones de orden
intelectual o cultural, como la enseanza, en todos sus grados y formas; la formacin
esttica, la educacin fsica, etc. En estas prestaciones se condensan los propsitos del
servicio pblico o sea su finalidad, su procedencia, sus caractersticas y su regulacin.
El elemento esencial en las definiciones de servicio pblico que debe mantenerse
inalterable, es la nocin del inters general, es decir, el inters social para atender una
necesidad general y apremiante a cargo del poder pblico. El Estado erige un rgimen y
una organizacin destinada a ese fin. Cuando el Estado considera que una actividad
privada no atiende suficientemente la satisfaccin de necesidad general, por negligencia,
abandono, desinters o ineficacia, toma las providencias para asumir su atencin, ya sea
estimulando la iniciativa privada, ya combinndose con ella en un mismo propsito, o
sustituyendo a la propia accin particular. Es en particular este ltimo dato, el que
distingue al servicio pblico de la empresa privada, o de cualquier otra forma de empresa.
La satisfaccin de las necesidades pblicas de un pas se orientan hacia
dos grandes nociones: El orden pblico y la utilidad pblica. El orden p
blico es el orden indispensable para la convivencia, para mantener la paz
social y el libre y seguro desenvolvimiento de los grupos humanos. La utili
dad pblica atiende a los arreglos sociales que son a la vez para la como
didad de los individuos y el mantenimiento del orden, en el sentido que la
paz social est interesada en que estas comodidades sean puestas a disposi
cin de todos los individuos.ss
Como la polica y los arreglos sociales tiles no pueden ser establecidos
20 Sabino Alvarez Gendn, general de derecho administrativo. T. I.
Bosch, ed. 1958, pg. 483 Y ss. Bonnard resume los elementos del
servicio pblico diciendo que son: personalidad, muebles e inmuebles
y principios jurdicos. 22 Debe distinguirse el inters general del
inters colectivo en los servicios pbliCOS. Vase Bielsa, ob. cit.,
pg. 477.
O no pueden mantenerse ms que gracias a la accin incesante de los ser
vicios, las necesidades pblicas conducen directamente a la organizacin de
los servicios pblicos.
El deseo tiene una base biolgica y una base sicolgica. El hombre tiene necesidades
fsicas, tales como alimento, vestido y la habitacin. Tambin tiene impulsos y ambiciones
sicolgicas, tales como los deseos de dominar, de xito, de estimacin, de seguridad, de
afectos. Ambos tipos de apetitos son fuerzas poderosas que motivan las actividades
humanas. Estos deseos a su ver, buscan la satisfaccin en medio de la limitada atmsfera
hospitalaria del mundo presente. La carencia de una cosa necesaria obliga a una organizacin o a un procedimiento encaminado a la satisfaccin de la necesidad.
5. EL RGIMEN JURDICO DEL SERVICIO PBLICO
Nuestro Derecho administrativo ha considerado en la Constitucin y en diversas leyes -el
rgimen jurdico de los servicios pblicos-o Como hemos analizado esas leyes sealan sus
caracteres fundamentales, que coinciden en algunos aspectos con su definicin doctrinal. A
continuacin hemos de aludir a otros temas jurdicos relacionados con el servicio pblico.
El servicio pblico, en su modificacin, funcionamiento y extincin, est sometido a un
rgimen especial de pblico. Tal es el caso al que alude el artculo primero de la Ley
orgnica del Departamento Distrito Federal, que ordena: "Para los efectos de esta ley.
servicio pblico es actividad organizada que se realiza conforme a disposiciones legales y
reglamenta. rias vigentes...
El servicio pblico es una creacin del Estado el cual atiende a su organizacin y
funcionamiento, con los elementos legales y materiales que le son necesarios. Una decisin
de la administracin pblica resuelve que una necesidad de carcter colectivo o de inters
general, se convierta en servicio pblico. Las mismas leyes determinan el rgimen jurdico
que le es aplicable.
Las formas que reviste el servicio pblico, actividad y prestaciones, son variadas en
nuestra legislacin: sea en forma centralizada, es decir, atendida directa o indirectamente por
la administracin pblica; o en forma descentralizada en entes pblicos que asumen el
servicio; o por medio de empresas de participacin estatal; y por los propios particulares en
el rgimen de la concesin.
Los servicios pblicos pueden estar en determinadas circunstancias, en manos de los
particulares. Para estos casos, el Estado los rodea de las mismas seguridades y prerrogativas
del poder pblico, sin destruir sus propsitos comerciales e industriales y reconociendo el
derecho de los usuarios.
Tanto en la concesin de servicio pblico, como en los servicios pblicos comerciales o
industriales, el rgimen jurdico aplicable es mixto, es decir, de derecho pblico y de
derecho privado.
ANDRS SERRA ROJAS

108
Desde luego debemos precisar que el rgimen de pblico, plica una situacin
exorbitante con respecto a los pavticulares. El serVICIO pblico debe ser legalmente
dotado de medios excepcionales del derecho comn y gobernado por procedimientos de
derecho pblico, como el poder de polica. La segunda parte del artculo 65 citado, agrega:
"La cin de que una determinada actividad constituye servicio pblico entrana la de que la
prestacin de dicho servicio es de utilidad pblica. En consecuencia el Ejecutivo Federal
podr decretar la expropiacin, limitacin de dominio, servidumbre u ocupacin temporal
de los bienes que se requieran
para la prestacin del servicio."
El Estado como poder que manda y da rdenes y en ejercicio de su soberana, dispone
de medios poderosos para actuar a travs de sus rganos, los cuales estn delimitados por
su competencia.P
El poder sancionador del Estado, el rgimen de polica, el rgimen de los bienes de
dominio pblico destinados a un servicio pblico (artculo 132 de la Constitucin y artculo
2, fraccin V de la Ley General de Bienes Nacionales; la expropiacin por causa de utilidad
pblica (artculo 1 de la Ley Federal de Expropiacin); los contratos administrativos; el
rgimen de control econmico y financiero; la tutela legal y patronato del servicio; los recursos administrativos; y la jurisdiccin contencioso administrativa (como en el caso de la
Ley contencioso administrativa del Departamento del Distrit? Federal); permiten asegurar
el debido funcionamiento de los servicios pblicos, federales o locales.
6. LAS DOCTRINAS OBJETIVAS Y SUBJETIVAS DEL SERVICIO PBLICO
A partir del siglo XVIII las instituciones francesas distinguen, con sentido
moderno, las dos nociones bsicas de administracin y de justicia, o sea,
funcin jurisdiccional y la funcin administrativa. Durante el antiguo
men la monarqua el esfuerzo se encamin a que los jueces se limitaran
exclusivamente a la funcin judicial "tomando en cuenta que todo lo que
se refera a los negocios del Estado y a los asuntos administrativos escapa
ban de su competencia". Desde el edicto de Saint Germain de febrero de
1641 se prohbe a los jueces de conocer de los negocios y procesos adminis
trativos. Estas ideas corresponden a la situacin de la monarqua.
La Revolucin francesa acab con las instituciones administrativas Y ju
diciales de la monarqua. Sin embargo, la ley de 22 de diciembre de 1789
reconoce el principio de la separacin de la funcin legislativa y la judicial
expresando que "las funciones judiciales son distintas y permanecern siem
pre separadas de las funciones administrativas, y no podrn perturbar". El
derecho moderno francs a partir de 1790 vuelve a las leyes de 16 y 24 de
agosto de 1790 y 16 Fructidor ao 11, a la dualidad de jurisdicciones.
23 Oyhanarte Julio, La expropiacin de los servicios pblicos. Ed. Perrot. BuenoS Aires,
1957, 1 vol., 102 pgs.
Fue en esta poca en que se' desarrollan, en un largo proceso, las nociones esenciales del
derecho administrativo, entre otras la de servicio pblico, que sirvi para determinar los
lmites de la jurisdiccin administrativa y la jurisdiccin civil. Desde 1790 se prohibi a los
tribunales judiciales el conocimiento de los asuntos administrativos. De este modo se
afirmaba una nueva jurisdiccin administrativa que pronto elabor conceptos como los
servicio pblico, contrato administrativo, responsabilidad del Estado y otros.
Nos dice a este propsito Benoit: "Tal era la situacin en 1873 cuando interviene la
clebre sentencia Blanco fallada por el Tribunal de Conflictos nuevamente creada (Const.
d'Etat, 6 dec. 1855. Rotschild. Rec. Lebon, p. 705). Fallada bajo la presidencia del Ministro
de Justicia, seala la importancia dada por los contemporneos a la cuestin debatida, esta
sentencia es capital: ella asegura el triunfo de la tesis administrativa sobre la tesis judicial en
lo que concierne a la competencia en materia de responsabilidad del Estado. Por lo mismo,
ella marca, en lo que concierne al Estado, el fin de las tentativas judiciales de aplicacin del
criterio autoridad-gestin."
Como puede observarse, estas nociones administrativas responden a pro blemas
particulares de la vida administrativa, que luego van a influir poderosamente en la doctrina y
en la legislacin. Procedemos, por tanto, a analizar el desarrollo de la nocin de servicio
pblico, en medio de las vacilaciones e incertidumbres que la ha acompaado, que no han
impedido la referencia a esta nocin en la Constitucin francesa de 1que reconoce: bien,
toda empresa en la que la explotacin ha adquirido los caracteres de un servicio pblico
nacional o un monopolio de hecho debe transformarse en propiedad de la colectividad."
Importante este concepto de "servicio pblico nacional" quc el legislador reconoce en sus
caracteres esencialesw
En la actual Constitucin francesa de 1958 en el Ttulo V denominado: "De las relaciones
entre el Parlamento y el Gobierno", artculo 34, la ley fija las reglas referentes a: "La
creacin de categoras de establecimientos pblicos"; y "las nacionalizaciones de empresas y
las transferencias de empresas del sector pblico al sector privado".
M. de la Pradelle estudia los dos grupos de teoras que tratan de caracterizar al servicio
pblico: las teoras subjetivas y las teoras objetivas.v"
El principal exponente de las teoras objetivas es Len Duguit que define el servicio
pblico como: "Toda actividad cuyo cumplimiento debe estar asegurado, regulado y
controlado por los gobernantes, porque el curn
Laferricre, Traite de la [urisdiction ad ministratiue et des recours contentiellx.
ed, 1896, pgs. 244, 492, ss.
Francis-Paul Bnoit, Le droit administrative Francais, Dalloz, 1968, pg. 397.
25 El caso de Agnes Blanco en la sentencia de 8 febrero de 1873 del Tribunal de
Conflictos en Francia, entrega al conocimiento de los Tribunales administrativos, importantes materias relacionadas con la nocin de servicio pblico, entre otras la indemnizacin
por los perjuicios causados en la prestacin de servicios pblicos regulados por el derecho
administrativo, Reuue Critique de legislation et de [urisprudence. 1934, pg. 540.

plimiento de esta actividad es indispensable para la realizacin y el desarrollo de la
interdependencia social, la cual es de tal naturaleza que ella no puede ser realizada
completamente sino por intervencin de la potestad gobernante." Para este ilustre autor y
director de la escuela realista, la nocin de servicio pblico es de capital importancia, ya
que sustituye al clsico concepto de soberana como fundamento del derecho pblico; y
agrega: "El Estado no es como se ha pretendido hasta ahora una potencia que manda, una
soberana. Es una cooperacin de servicios pblicos organizados por los gobernantes."
De acuerdo con la crtica de J Duguit confunde el punto de vista sociolgico con el de la
tcnica jurdica.
Para Bonnard 28 los servicios pblicos son los rganos que forman la estructura misma
del Estado. Los servicios pblicos tienen por objeto esencial el asegurar la realizacin de
las intervenciones del Estado, el ejercicio de las atribuciones del Estado.
Por lo que se refiere a las teoras subjetivas, otros autores han puesto su
atencin en las modalidades de la organizacin y del funcionamiento del
servicio, para fijar los caracteres del servicio pblico.
Gastn que puso de relieve la importancia del procedimiento admi
nistrativo, expresa:
"En mi opinin, es necesario investigar nicamente la intencin del gobernante, en lo
que se refiere a la actividad administrativa considerada. Son nicamente, exclusivamente
servicios pblicos las necesidades de inters general que los gobernantes, en un pas dado,
en una poca dada, han decidido, satisfacer por el procedimiento de servicio pblico,"
y agrega:
"Decir que en determinada hiptesis existe el serVICIO pblico, equivale a afirmar los
agentes pblicos, para dar satisfaccin regular y continua a cierta categora de necesidades
de inters general, pueden aplicar los procedimientos de Derecho pblico, es decir, un
rgimen jurdico especial, y que las leyes y reglamentos pueden modificar en cualquier
momento la organizacin del servicio, sin pueda oponerse a ello ningn obstculo
insuperable de orden jurdico."
y concluye:
"El derecho administrativo es el conjunto de reglas relativas a los servicios pblicos.
Todo pas civilizado tiene servicios pblicos, para el regular funcionamiento de estos
servicios existen necesariamente reglas jurdicas especiales," 29
Gastn jeze, Los principios generales del derecho administrativo. T. V. 1949. Bue
nos Aires, pg. 4.
27 Len Duguit, Las transiormariones derecho pblico. 1913, pg. Y la obra:
Traite de droit constitutionnel. Ob, cit., pg. 43.
28 Roger Bonnard, ob. cit., pg. 43.
Gastn Los principios generales del derecho administrativo. 1949. T. 11, pg. 4
Y T. 1, p;g. 1. Depalma ed. Buenos Aires.

Para Louis Rolland, tomando la nocin de servicio pblico en su sentido ms amplio, es
la empresa o institucin de inters general que, bajo la alta direccin de los gobernantes, est
destinada a dar satisfaccin a las necesidades colectivas del pblico. As aparecen tres ideas
en la definicin: 30
1. La idea de empresa: hay en todo servicio una administracin de personal, de material, de
procedimientos jurdicos y tcnicos, que tienden a obtener un cierto resultado. Como
indicamos antes, la idea de empresa no es un elemento indispensable en la nocin de
servicio pblico.
2. La satisfaccin dada a las necesidades colectivas del jnblico: estas necesidades son
mltiples, pero ellas se ligan todas a ideas bastante simples. Se desea que la existencia
del grupo estatal del cual se forma parte sea mantenida y asegurada en contra de los
peligros que la pueden amenazar. Se requiere que en este grupo se establezca un arreglo
racional y que reinen el orden y la justicia. El servicio pblico es as, no solamente una
empresa, sino una empresa de inters general.
3. La dependencia con respecto a los gobernantes: los gobiernos intervienen porque, de tal
suerte, entienden satisfacer la obligacin que pesa sobre ellos de proveer, en la medida
de lo necesario, al bien comn, ms o menos efectivamente.
M. Waline reduce su estudio del servicio pblico a cuatro puntos: El servicio pblico
supone siempre una obra de inters pblico a realizar. Es necesario que este fin sea
perseguido por la iniciativa y bajo la autoridad de una persona de derecho pblico
-falta de precisar el sentido de la palabra autoridad_ que no implica una direccin
cotidiana, sino solamente un poder de organizacin general y de control. . "3. El
servicio pblico supone una empresa que implique, por una parte, un nesgo financiero,
y por la otra una organizacin pblica. A estas cuestiones no se puede responder de
una manera absolutamente afirmativa, es aqu donde aparecen las variantes graves de
la definicin. El servicio pblico supone en revancha un rgimen de derecho pblico,
la CUestIn que se plantea es la de saber si este rgimen debe ser considerado como
un elemento de la definicin, o si no es ms que una consecuencia." Por su parte
Georges Vedel nos dice: "La definicin clsica del servicio pblico comprenda un
aspecto material: una actividad que tiene por objeto la satisfaccin de una necesidad
de inters general, y un aspecto orgnico (o formal): el hacerse cargo de esta actividad
por una persona pblica. Es este segundo aspecto el que a la nocin una precisin
relativa. Si nos hubiramos atenido al aspecto materal, todas las actividades que
corresponden a necesidades colectivas legtimas, desde la panadera hasta la msica
-hubieran sido servicios pblicos. Gracias al aspecto (o formal) de la definicin, la
nocin de servicio pblico no se aplica
mas que a las actividades que asumen de una manera bastante directa las personas pblicas."
32
. En el estado actual del derecho administrativo la nocin de serVICIO pblico no es
jurdica, ni lo suficientemente desarrollada para fundamentar el
30 Louis Rolland, Precis de droit administratij. Dalloz, 1947, pgs. 1-2. M. Waline, ob,
cit., ed., Sirey, 1963, Pars, pg. 662.
Georges Vedel, Droit administrati]. Presses Universitaires de France, ed., 1961,
pago 76.
112 SERRA RO]AS

derecho pblico. Esto explica cmo algunos autores llegan a eliminar la consideracin de
esta teora, o la estiman inoperante, huidiza e inasequible.
7. EL SERVICIO PBLICO NO ABARCA TODA LA ACTIVIDAD DEL ESTADO
La actividad del Estado adquiere mayores proporciones ante el aumento de la poblacin
y la complejidad de las mltiples relaciones sociales, econmicas y jurdicas. Todo ello
implica nuevas y ms complejas atribuciones de la administracin pblica, obligada a
intervenir frente a las grandes necesidades sociales. Por su parte, los particulares participan
en esa obra en forma muy importante.
Garrido Falla 33 expresa: "En Jordana de Pozas, la actividad administrativa se escinde en
actividad de polica, fomento y servicio pblico. En este sentido, servicio pblico tiene valor
jurdico concreto, porque viene a definir un tipo de actividad administrativa frente a otros
posibles tipos de actividad administrativa." As pues -agrega-la conclusin a que se llega es
que antes de fijarnos en el problema de la criss del concepto de servicio pblico, hay que
tener presente la indeterminacin tradicional del servicio pblico. Todas las
consideraciones acerca de la crisis estn lastradas por esta indeterminacin que el concepto
clsico de servicio pblico ha estado siempre sufriendo."
La actividad administrativa del Estado se comprende en los siguientes
grupos que corresponden a nuestra legislacin: a) Actividad administrativa
generala de gestin administrativa, llamada tambin de servicios
administrativos.
Es la actividad administrativa directa que se desenvuelve en la competencia general que
tiene el Poder Ejecutivo Federal para ejecutar las leyes y ordenar la realizacin de los actos
jurdicos, tcnicos y materiales que tiendan al bienestar social.
En estos casos la administracin pblica dirige el servicio, al personal
administrativo y el rgimen financiero y econmico.
Esta actividad del Estado no se realiza bajo la forma de servicios pblicos.
El rgimen de polica y el fomento son la base de esta actividad.
Son estas consideraciones las que nos llevan a no aceptar la tesis de Len
Duguit que considera como servicio pblico toda la actividad del Estado,
expresada en estos trminos: "El Estado no es como se ha pretendido hasta
ahora, una potencia que manda, una soberana: es una cooperacin de ser
vicios pblicos organizados y controlados por los gobernantes. Esta nocin
es capital y alrededor de ella gravita todo el derecho pblico moderno."
(Duguit, Trait Consto ed. T. rr, pg. 59.)
Fernando Garrido Falla, Tratado de derecho administrativo. T. 11. 1962, 2' ed., pg. 277.
Fernando Garrido Falla, Las transformaciones del rgimen administrativo. IEP. Madrid,
1962, 1 V., 186 pgs. Pg. 114, 2' ed,

b) Actividad administrativa que se bajo la de pblico.
La mayor parte de los autores de derecho administrativo se orientan ha
cia un concepto estricto y en ocasiones circunstancial de servicio pblico,
limitado el campo de su aplicacin.
Esta actividad es una parte de la accin administrativa, configurando los servicios
pblicos de acuerdo con los requerimientos del inters general. La pblica que se organiza
bajo la forma de servicio pblico queda subordmada a los propsitos del legislador.
8. Los SERVICIOS SOCIALES
Una rama muy importante de los servICIOS de la actividad administrativa general, es la
que se refiere a los servicios sociales, nocin que se caracteriza por su vaguedad e
imprecisin, y sin mayor significacin jurdica.
Jean de Soto expresa: "Los autores tienen una concepcin ms o menos amplia de estos
servicios. Se admite como tales a los servicios que se orientan a suministrar 'prestaciones
sociales', con el fin de mejorar la situacin de personas desfavorecidas, con el fin de reparar
las injusticias sociales y a disminuir las desigualdades de todo gnero."
Esta actividad se encomienda a la administracin pblica y a los propios particulares, en
diversas formas, una de ellas corresponde a la asistencia privada.
Se comprenden en este rubro los servicios de accin sanitaria y asistencial y la ayuda
social en general.
La nocin de servicio social se ha desarrollado en Francia por deterrninadas autores,
aunque otros la impugnan. Representa, de todos modos, un esfuerzo para devolver a la
nocin de servicio pblico, su importancia inicial.
9. LA NOCIN DE SERVICIO PBLICO LA LEGISLACIN MEXICANA
Hemos indicado que es el propio Estado el que selecciona las actividades las c.uale.s
considera como "servicio pblico". Por consiguiente, para la de la naturaleza jurdica de
servicio pblico, debemos atenernos estnctamente a nuestro derecho positivo.
Nuestra Constitucin alude a los servicios pblicos, aunque en diversas acepciones, en
los artculos 3, 27, fraccin VI, 73 fracciones XXV y XXIX, 123, apartado A, fraccin
XXVIII y 132.
La legislacin administrativa mexicana ha legislado sobre la nocin de servicio pblico:
en unos casos con la expedicin de una Ley de servicios
Jean de Soto, ob, cit., pg.
8
ANDRS SERRA ROJAS

pblicos del Distrito Federal, que luego fue incorporada a la Ley Orgnica del
Departamento del Distrito Federal (Reglamentaria de la Base 1, fraccin VI del artculo 73
de la Constitucin, artculos 63 y siguientes); en otros casos en diversas materias
administrativas, se legislado por lo que se refiere a un tema especfico: aguas, bosques,
electricidad, transportes, etc.
El artculo 65 de la Ley Orgnica del D. F., define al servicio pblico en estos trminos:
"Para los efectos de esta ley, serVICIO pblico es la actividad organizada que se realiza
conforme a disposiciones legales o reglamentarias vigentes en el Distrito Federal con el fin
de satisfacer en forma continua, uniforme y regular, necesidades de carcter colectivo. La
debida prestacin de estos servicios es de inters pblico."
La segunda parte del artculo 65 citado complementa la nocin:
"La declaracin de que determinada actividad constituye un servicio pblico entraa la
de que la prestacin de dicho servicio es de utilidad pblica. En consecuencia el Ejecutivo
Federal podr decretar la expropiacin, limitacin de dominio, servidumbre u ocupacin
temporal de los bienes que se requieren para la prestacin del servicio."
De conformidad con la doctrina del servicio pblico antes expuesta, el artculo 66 de la
Ley Orgnica ordena:
"Se faculta al jefe del Departamento del Distrito Federal: 1. Para determinar qu
actividad realizada por los particulares en los trminos del artculo anterior, debe instituirse
como servicio pblico, previa opinin del Consejo Consultivo;
n. Para crear y organizar los rganos que presten servicios pblicos en los casos de nuevas
necesidades colectivas de carcter definitivamente persistentes: IIl. Para decidir si un
servicio pblico deba ser prestado por el Departamento del Distrito Federal; con la
concurrencia de particulares, o bien descentralizarse ..."
De acuerdo con el derecho vigente el Estado considera que ciertas acti
vidades son de derecho pblico, se les llama tambin servicios pblicos pu
ramente administrativos y estn sometidos a un rgimen especial que la ley
establece en forma expresa.
Ella resuelve si el personal de los servicios son funcionarios o empleados
pblicos; si ejercen el poder pblico; si sus actos se someten a los tribuna
les federales en procedimientos especiales y si estn sometidos a la jerarqua
o a la tutela administrativa.t"
Otros servicios pblicos estn sometidos al derecho privado o se conservan en un
rgimen mixto de derecho pblico y derecho privado. En estos casos no estamos en
presencia de funcionarios o empleados pblicos; los usua
Interpretacin del artculo 60 del Cdigo Penal en relacin con el concepto de servicio
pblico y el artculo 65 reformado de la del Seguro Social.

rios son clientes de la empresa y los tribunales del orden comn son competentes, salvo
disposicin en contrario, en las propias leyes, sobre la naturaleza federal de un acto.
El artculo 455 de la Ley Federal del Trabajo alude al propio concepto de servicio
pblico: "Para los efectos de este Ttulo se entiende por servicios pblicos: los de
comunicaciones y transportes, los de gas, los de luz y energa elctrica, los de limpia y los
de aprovisionamiento y distribucin de aguas destinadas al servicio de las poblaciones, los
sanitarios, los de hospitales, los de cementerios y los de alimentacin cuando se refieran a
artculos de primera necesidad, siempre que en este ltimo caso se afecte alguna rama
completa del servicio."
Tambin aludimos a los artculos 2, fraccin III y 18 de la Ley General de Bienes
Nacionales, y a los artculos 217 a 222 del Cdigo Penal del Distrito Federal, que se refieren
a "las personas encargadas de un servicio pblico, centralizado o descentralizado". Aludimos
a la ley del servicio pblico de energa elctrica, ley general de vas de comunicacin, ley de
derechos de autor y otros.
Sin embargo, el concepto de servicio pblico sufri algunas alteraciones que poco a
poco se han eliminado.
La nueva ley de educacin pblica, publicada en el D. O. F. del 29 de noviembre de
1973, ordena en su artculo 3: "La educacin que imparten el Estado, sus organismos
descentralizados y los particulares con autorizacin o con reconocimiento de validez oficial
de estudios, es un servicio pblico."
Algunas veces las leyes parten de un supuesto general como la Ley General de Bienes
Nacionales, que seala en el artculo fraccin V, al precisar cules son los bienes de
dominio pblico de la Federacin, alude a "los inmuebles destinados por la Federacin a un
servicio pblico y los equiparados a stos, conforme a la presente ley". Desde luego los
inmuebles de la Federacin estn destinados a un servicio pblico, pero tambin a servicios
generales de la misma.
Al definir el delito de peculado el Cdigo Penal del Distrito Federal alude a "toda
persona encargada de un servicio pblico". La Corte ha dictado diversas resoluciones
interpretando este precepto: Sem, [ud, Fed. p.
T. 93, pg. 1470; 1'. 95, pg. 1837; VI p. Informe pg. 153; V p. T. 38, pg. 1279; T. 46,
pg. 4923. Castro Estrada afirma:
.."De los textos legales vigentes resultan dos acepciones de la expresion serVICIO pblico:
la primera, equivalente a servicios personales que los ciudadanos prestan al Estado, y la
segunda, empleada para designar la actividad constante que el Estado desarrolla al
satisfacer una necesidad pblica. En efecto, los artculos 5 y 13 constitucionales, utilizan la
expresin servicio pblico, refirindose al trabajo
36 Revista la Escuela Nacional [urisprudencia, Tomo 1, septiembre-diciembre 1959,
pg. 454 Y ss, Artculo denominado: "La teora del servicio pblico en el derecho mexicano:'
Jos Castro Estrada.

personal del servidor del Estado; y los artculos 27, fracciones II y VI, 97, 123, fraccin
XVIII, y 132, as como la legislacin secundaria, se sirven de ella para designar el proceso
continuo mediante el cual se da satisfaccin a necesidades sociales de carcter permanente.
La primera acepcin de servicio pblico, es evidentemente diferente de la segunda; y sin
duda, la doctrina jurdica relativa a los cargos pblicos, es distinta de la teora
contempornea del servicio pblico... Notorio resulta afirmar, por lo tanto, que si al
redactarse los artculos 5 y 13 de nuestra ley fundamental, se llam al cargo pblico con el
nombre de servicio pblico, se incurri en un error; pero lo imperdonable del constituyente
de 1917 fue repetir textualmente la redaccin equivocada del artculo 13 de la Constitucin
de 1857, y la de la reforma constitucional hecha al artculo 5, ellO de junio de 1898, mas
cuando el artculo 125 de la Carta Poltica anterior, idntico al artculo 132 de la
Constitucin actual, utiliz la expresin servicio pblico en la segunda acepcin
arriba apuntada."
La Jurisprudencia de la Corte y la propia legislacin se han venido esforzando por
elaborar un concepto orgnico de servicio pblico.
Se discute en la doctrina administrativa mexicana si ciertas actividades
del poder pblico pueden llamarse propiamente servicios pblicos, tales como
las actividades del Banco Nacional Agropecuario, S. A. El criterio que debe
seguirse es estudiar en cada caso las facultades legales de una institucin y
aplicar los criterios generales sobre servicio pblico. En el caso de los ejem
plos sealados, debe hacerse esta reflexin: El crdito Pblico es un servicio
pblico y como tal, debe ser organizado bajo un rgimen financiero. Estas
instituciones son organismos econmicos al servicio del desarrollo general
del pas. Una de las pocas leyes que definen al servicio pblico es el citado
artculo 65 de la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal.
La Suprema Corte ha recogido algunas ideas al resolver:
"En derecho administrativo se entiende por servicio pblico un servrcio tcnico prestado
al pblico, de una manera regular y continua, para la satisfaccin del orden pblico y por
una organizacin pblica. Es indispensable, para que un servicio se considere pblico, que
la administracin pblica lo haya centralizado y que lo atienda directamente y de por s, con
el carcter de dueo, para satisfacer intereses generales y que, consiguientemente, los
funcionarios y empleados respectivos sean nombrados por el poder pblico y formen parte
de la administracin..." Sem. [ud. Fed. V p. T. XV, pg. 1252.
En cuanto a los usuarios del servicio pblico la situacin es legal y reglamentaria, salvo
los aspectos contractuales de la concesin de servicio pblico.
10. CLASIFICACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS
Como hemos indicado anteriormente no toda la actividad del Estado se desarrolla en la
forma de servicios pblicos, por lo cual hemos de distinguir dos grupos: a) Los servicios
pblicos propiamente dichos, y b) Los de
ms servicios que presta la administracin, que an no revisten los caracteres del servicio
pblico.
Un sector importante de la doctrina corrobora esta clasificacin al considerar dos grupos:
a) Los servicios pblicos que demandan necesariamente el ejercicio del poder
administrativo; y b) Los dems servicios que no requieren el ejercicio de este poder, que
incluso no tienen el carcter de autoridad.s?
Los servicios pblicos obligatorios se imponen a los administrados, como el seguro
social, y los sealados en el artculo 4 de la Constitucin; y los servicios pblicos
facultativos que quedan a discrecin de los usuarios, como el Metro, Abastos, Correos,
Telgrafos y otros.
Los servicios pblicos pueden clasificarse en cuatro grandes categoras si partimos de la
competencia de los diversos rganos del Estado Federal mexicano:
A) Servicios pblicos federales.
B) Servicios pblicos de las entidades federativas.
C) Servicios pblicos municipales.
D) Servicios pblicos internacionales.
A) Por lo que se refiere a los servicios pblicos federales, su naturaleza se determina por
las facultades de los rganos federales. El planteamiento de este problema es semejante a la
determinacin de la competencia en determinadas materias como impuestos, turismo,
forestal, vial y otros.
El artculo 124 de la Constitucin establece que: "las facultades que no estn
expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden
reservadas a los Estados". Determinada la competencia del rgano federal, puede crearse en
una ley la organizacin de un servicio pblico.
El art. 41, fraccin 1 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la
Federacin, alude a los delitos federales. Los servicios pblicos
federales pueden ser:
1. Exclusivos} con el carcter de monopolios como en el caso del artculo 27 constitucional
en materia de petrleo, energa elctrica y los diversos casos que seala el artculo 28 de
la propia Constitucin, correos, telgrafos, banco nico de emisin.
2. Concurrentes con los particulares, es decir, siendo de la competencia federal, el Estado
puede organizar los servicios, atendindolos directamente
o concesionndolos a los particulares. Los servicios de radiodifusin, telfonos, se manejan
por los particulares de acuerdo con sus respectivas concesiones. En los servicios pblicos en
manos de particulares stos se rigen en sus relaciones privadas por el derecho comn, pero
el servicio pblico se gobierna por principios de orden pblico.
37 La doctrina francesa, Aubry y Ducos-Ader, ob, cit., pg. Y SS., distingue entre los
servicios que implican una gestin pblica, y los servicios pblicos de gestin privada. El
uso de procedimientos de derecho pblico es bsico en el primer grupo.
llS ANDRS SERRA ROJAS

3. Concurrentes con las dems entidades. Hay determinadas materias que no son de la
exclusiva competencia federal, y pueden ser atendidas por las autoridades federales, locales
y municipales: educacin pblica, turismo, salubridad, caminos, etc.
B) El propio artculo 124 de la Constitucin reserva a las autoridades locales las materias
que no sean federales. Las constituciones de los Estados regulan stas, y forman la
competencia de los servicios pblicos locales, que deben ser regulados por leyes que
expidan las Legislaturas de los Estados.
C) Los servicios pblicos municipales, son aquellas organizaciones que atienden
problemas que afectan principalmente al manejo de una ciudad,
o de una circunscripcin territorial, como saneamiento, agua potable. alumbrado, polica,
transportes, jardines, cementerios, diversiones pblicas. Municipalizar un servicio es
entregar a las autoridades municipales un servicio, que ha estado atendido por los
particulares.s"
D) Los servicios internacionales son creados por la accin de la organizacin de las
Naciones Unidas en determinados ramos que interesan a todas las naciones. Los servicios
pblicos internacionales crean organizaciones que se regulan por convenios entre los
Estados, tales como problemas sanitarios, educativos, asistenciales, econmicos y otros.
Otras diversas clasificaciones aluden a tipos diversos de servicio pblico de acuerdo con
su importancia, el rgano que lo realiza, los modos de prestacin, etc.
Otra clasificacin a la que aludimos es la que considera a los servicios pblicos propios y
a los servicios pblicos impropios o servicios pblicos manejados por particulares.
Los servicios pblicos han sido clasificados en propios e impropios. (De Valles.) Aunque
esta clasificacin ha sido objeto de algunas crticas, al no ser unnimemente aceptados por la
doctrina, ella es til para fijar el campo de accin que corresponde a la administracin
pblica y a los particulares.f"
38 Desde mediados siglo XIX se habla con frecuencia en Mxico del rgimen de
los servicios pblicos. Fueron notables las primeras obras derecho administrativo
espaol y francs que llegaron al pas y que luego influyeron en la creacin de
algunas de nuestras instituciones administrativas. Puede mencionarse entre las obras
mexi
canas la de don Teodosio Lares,' en la cual se sealaba la importancia de la nueva
disciplina. Teodosio Lares, Lecciones de Derecho Administrativo dadas en el Ateneo
Me
xicano, 1852, Mxico. Imprenta de Ignacio Cumplido. 1 v., 407 pgs. Pg. 11.
"Nosotros,
siguiendo los principios Adolphe infundiremos en estas lecciones la doctrina de la
ciencia del Derecho Administrativo, bajo las dos fases de competencia y jurisdiccin."
39 Rafael Bielsa, administrativo. T. 1, pg. 439. "Por lo dems los servicios pblicos
propios deben distinguirse de los impropios, esta diferencia tiene importancia como lo
demuestran las nociones siguientes: 1) Servicios pblicos propios son los que presta o debe
prestar el Estado directamente o por concesionario. 2) pblicos impropios son aquellos que
tienen comn con los propios el satisfacer en forma o menos continua necesidades
colectivas, pero no es el Estado quien los presta ni los concede, sino que tan s610 los
reglamenta. Entre estos servicios estn no pocos de ellos llamados de inters pblico o de
necesidad pblica.
Carlos Carda Oviedo, ed. T. 1, pg. 315.
ADMINISTRATIVO 119
a) El servicio pblico propio.
Los servicios pblicos propios son los servICIOS prestados directamente por la
administracin pblica, como el servicio de agua potable; o a travs de instituciones
descentralizadas como el Metro, los Abastos o el servicio de transportes elctricos urbanos;
o por medio de concesiones como el servicio de transportes urbanos y otros.
El artculo 36, fracciones III a IX, de la Ley Orgnica del Departamento del Distrito
Federal, dispone: El Departamento del Distrito Federal tendr las siguientes atribuciones:
IIL Determinar las actividades que deba considerarse de servicio pblico, con base en las
disposiciones de esta y otras leyes relativas.
IV. Decidir si el servicio pblico a que se refiere la fraccin anterior deba ser prestado por s
o en colaboracin con organismos descentralizados, empresas de participacin estatal, o con
los particulares, o bien, si deben concesionarse;
V. Reglamentar la prestacin de todo servicio pblico;
VI. Vigilar la debida prestacin de los servicios pblicos;
VIL Ejercitar el derecho de reversin cuando expire el plazo de vigencia estipulado en las
concesiones;
VIII. Rescatar la concesin otorgada para la prestacin de un servicio pblico en los
trminos que seale esta ley;
IX. Ocupar en forma temporal, bienes que sean empleados en la prestacin de servicios
pblicos, cuando stos sean interrumpidos, e intervenir, asimismo, la administracin de la
empresa respectiva.
De conformidad con el artculo antes citado, la ley considera diversas formas de prestar
un servicio pblico, en particular la clasificacin que meno ciona la fraccin IV del
precepto citado.
b) El servicio pblico impropio, llamado tambin servicio reglamentado
o virtual.
El serVICIO pblico impropio satisface una necesidad de inters general y a la actividad
privada, regulada por leyes y reglamentos de pocomo el servicio de farmacias, panaderas,
lecheras, carniceras, supermercados, detallistas, el servicio de taxis, el servicio llamado
"de peseros" otros. La intervencin de la administracin pblica se justifica por el
mdudable inters pblico que ellas prestan.s?
Propiamente estas actividades sometidas por la administracin a medio orden,
salubridad, tarifas, precios, ete., no constituyen un servicio aunque satisfacen necesidades
generales, pero pueden llegar a serlo en forma exclusiva por la propia administracin o en
concurrencia por los
40 jess Gonzlez Prez, Apertura y traslado de [armacias. Madrid, 1966.
R. Entrena Cuesta, El servicio de taxis. Rev. Estudios Polticos, Madrid, 27, septiembrediciembre 1958, 29.
E.. Carda de Enterria, El servicio pblico de transportes urbanos. Rev. Ad. Pb. IEP,
MadrId, nm. 10, enero-abril, 1953, 53.
ANDRS SERRA ROJAS

particulares, como en el
caso de las tiendas, panaderas, lecheras y dems servicios de la
CONASUPO (Compaa Nacional de Subsistencias Populares.

D. o. F'J 1-IV-1965) .41 Por ello y a pesar de las objeciones que se le han hecho, no
tenemos
inconveniente en seguir empleando esta ltima denominacin de servicios pblicos
impropios a esas actividades, para fijar su rgimen legal. o reglamentario y su significacin
administrativa. Sern relaciones subordmadas al
derecho privado, cuando se manifiestan entre particulares y pblicas en sus relaciones con
la administracin. Vase a este respecto la Ley de lo Contencioso Administrativo del
Distrito Federal.
11. DIVERSOS MODOS DE PRESTAR LOS SERVICIOS PBLICOS
No hay uniformidad en los modos de ejercicio de los serViCIOS pblicos, porque stos
se han venido desarrollando, no al impulso de una teora, o de un sistema, sino ante el
reclamo de las mismas necesidades pblicas. Son ellas las que imponen al Estado la
obligacin de atenderlas, de una manera eficiente y continua, ya sea en forma directa o en
forma indirecta.
Los modos ms frecuentes de ejercer los servicios pblicos son los siguientes: a)
Administracin directa, como el servicio de agua potable, saneamiento, etctera, en la
ciudad de Mxico.s? b) Arrendamiento y administracin o gestin interesada, como algunos
puentes internacionales. e) Concesin de servicios pblicos. Ley de Vas Generales de
Comunicacin: Radio, Televisin, Telfonos, etc. d) Descentralizacin por servicio.
Petrleos Mexicanos, Comisin Federal de Electricidad.
4i Pasajeros, Transporte de (servicios pblicos). El servicio de transporte de pasajeros
en automvil de alquiler encaja dentro de la conecta interpretacin doctrinal de servicio
pblico, ya que rene los siguientes requisitos: inters por el establecimiento,
y control del citado servicio: que conforme a esos preceptos legales, se est previniendo;
que slo mediante la intervencin dcl Estado pueden garantizarse al pblico las mximas
condiciones posibles de eficiencia, seguridad, orden, regularidad Y economa en el ejercicio
de la actividad de los particulares empresarios del mencionado servicio; y finalmente, que
slo mediante autorizacin expresa del propio Estado, ser desempeada la actividad de
que se trata; por lo cual debe estimarse que el aludido servicio de transporte de pasajeros
en automviles de alquiler, queda definido, sin gnero de duda caso tpico de actividades
que constituyen, tal clase de servicio pblico encomendado a particulares segn las
disposiciones de las leyes en cuanto a requisitos que stos deban cumplir y en cuanto a
condiciones a las que deba someterse la autoridad para el otorgamiento de autorizacin
permisos; en el concepto de que por lo que atae a la particular se dedique a tal actividad,
se desemperlar, una vez autorizada, de acuerdo con peculiares reglas tcnicas cientificas
de acuerdo con las normas jurdicas que de manera general regulan la actividad correspondiente. Tomo liS, pg. SOl. Sem. Iud, Fed.
Sabino Alvarez Gendn, Tratado general de derecho administrativo. T. I. Ed. Bosch.
Barcelona, 1955, pgs. 499 y 515.

e) Empresas de economa mixta o empresas privadas de inters pblico, como la
Compaa Mexicana de Luz y Fuerza del Centro, S. A., Altos Hornos Mxico, S. A.
f) Servicios subvencionados o servicios pblicos personificados.
g) Otras formas de manejo de servicios pblicos en instituciones pblio privadas o
mixtas: Estacionamiento de vehculos, fideicomisos, fondos, etctera.
Los servicios pblicos no estn todos organizados de la misma manera. Se pueden
distinguir varias categoras, segn que la gestin del servicio est asegurada por una
institucin pblica, o est confiada a un particular.v'
a) En la administracin pblica directa, el servicio no tiene individualidad, por ello, la
gestin del servicio queda confiada, dentro del rgimen legal, a la administracin utilizando
su propia organizacin y recursos. A este caso corresponden dos modos clsicos de gestin:
44
1. La denominada administracin directa -la rgie de los franceses provista de
patrimonio propio y autonoma. 2. El establecimiento pblico, en el marco de la teora
francesa, y recientemente otras formas de descentralizacin administrativa, que adoptan en
nuestra legislacin diversas denominaciones, como estudiaremos en captulos ms adelante.
b) El arriendo y la administracin interesada -rgie interesada-s, cede a empresas
privadas el ejercicio del servicio de carcter econmico, bajo las condiciones que la misma
administracin fija, que pueden ser el pago de una determinada cantidad o la participacin
en los ingresos de la empresa. pero sin soportar las prdidas.
En la administracin interesada, la administracin nombra un gestor del servicio al que
se le asigna un porcentaje de ingresos, o cualquier otra participacin de ndole econmica.
En ambos casos la situacin especial de manejo del servicio, no hace eludir la
responsabilidad de la administracin. (lue est obligada al mantenimiento y vigilancia del
servicio.
e] En la concesin de servicio pblico, la administracin concede o establece un derecho
a favor de un particular concesionario para que maneje un servicio a su cargo, por un plazo
determinado y bajo condiciones precisas, naturaleza contractual y reglamentaria. entre otras
las de obtener ventaras econmicas que lo remuneren de su inversin. La instalacin y
explodel servicio se regula principalmente por el inters pblico del serVIno y
accesoriamente por el inters particular del concesionario.
En la descentralizacin servicio, el rgimen que se establece es el rnrsrnn que le ha
asignado doctrina francesa. y al cual aludimos extenal tratar de las formas de organizacin
administrativa.t"
43 Como en el caso de la lcv de Administracin Pblica y otras formas directas de de las
leyes relativas a 'los servicios pblicos.
44 Waline, ob. cit. pg. 667.
En "la rege" el servicio est administrado por agentes pblicos con cargo a la
administracin. regie se llama simple cuando los agentes reciben un salario por
o. por mes. Se llama regie interesada, cuando ellos son remunerados, con las cuotas proporCIonadas o ingresos generales.
ANDRS SERRA ROJAS

122
El Estado por medio de una ley crea rgimen jurdico apropiado para el servicio pblico,
le asigna una personalidad ,jurdica, un patrimonio propio, y un rgimen financiero
adecuado a su finalidad. El servicio se maneja en forma autnoma, y el Estado reserva
determinadas facultades respecto de los rganos superiores del servicio y del poder de
o fiscalizacin, que mantengan la regularidad del servicio.!"
e) En las empresas de economa mixta, persona juridica pblica privada, los particulares
manejan el servicio bajo normas de derecho privado, con una intervencin del poder
pblico que vara en las diversas legislaciones. En el derecho administrativo mexicano, slo
se consideran empresas de economa mixta aquellas en las que el Estado se reserva la
direccin de las empresas, como accionista mayoritario, por aportacin de capital en acciones preferentes y en otros casos, en que se da ingerencia importante a la administracin.s?
f) Existen servicios pblicos} obra de la iniciativa privada, que no son manejados por el
Estado} sino los particulares que aportan su patrimonio, pero que no tienen capacidad
econmica para su manejo, ya sea por insuficiencia de las tarifas, o porque sus ingresos
generales no permiten un manejo eficiente. En estos casos el Estado rodea a la empresa de
determinados privilegios, entre los cuales se cuentan subvenciones, subsidios, exenciones
de impuestos y otros beneficios.
g) Existen otras formas mixtas ele atencin de un servicio pblico, en las que el Estado
se reserva determinadas facultades, por ejemplo declarar de inmediato la rescisin de una
concesin si los concesionarios no atienden debidamente el servicio. En otros casos, son
acontecimientos graves los que obligan al Estado a asumir directamente el manejo del
servicio.t"
46 "Servicios pblicos. Concesiones que amparan el transporte de pasajeros. Sem, [ud,
Fed., 6' cd., 211 Sala. T. 9, pg. 82.
47 La empresa economa mixta es una sociedad annima cuyas acciones perte
necen por partes a los capitalistas privados por un lado, y a personas pblicas que se
encuentran por este hecho asociadas gestin. Jean Rivero, ob. cit., ed.
pg. 423.
"Conviene determinar cul es el concepto jurdico de una empresa concesionaria,
de un servicio pblico y corno consecuencia cul es la nocin correcta servicio pblico.
La concesin de servicio pblico es "el acto por el un particular se compromete
a asegurar, a sus expensas, riesgos y peligros, el funcionamiento de un servicio pblico
mediante una remuneracin que consiste normalmente en beneficios que l
de la explotacin del servicio, generalmente de las taxas que queda autorizado para
percibir de los usuarios del servicio." Blondcau, La concession seruice pg.
54. A su vez el servicio pblico es una organizacin que suple insuficiencia Iniciativa
privada por el empleo eventual de prerrogativas de poder pblico para asegurar la
satisfaccin regular y continua de una necesidad colectiva. PhiJippe Cante, Bssai d'une
Theorie d'ensemble de la concession de. seroice publique, pg. 2. Es de tal naturaleza que
no puede ser realizado completamente sin la intervencin de la fuerza gubernamental.
(Len Duguit, Droit Constitutionnel, n, pg. 61.) No hay pues pblico ni por tanto
concesin de servicio pblico por el solo hecho de que determinada empresa tome a su
cargo como parece que sostiene la autoridad demandada, una obra de inters colectivo o
que afecta a un grupo ms o menos numeroso de personas. Se requiere
12. SERVICIOS COMERCIALES y SERVICIOS PBLICOS INDUSTRIALES
Los servicios pblicos comerciales e industriales se vienen abriendo paso, como una
consecuencia de los graves problemas que tiene a su cargo el Estado, el cual se ve obligado
a internarse en campos hasta ayer reservados a la iniciativa privada. En nuestros das se
observa una intensa actividad industrial y econmica del Estado organizada, principalmente,
bajo la forma de servicio pblico.
El intervencionismo de Estado se ve estimulado por los complicados conflictos sociales,
por la lucha irreconciliable entre el comunismo y el capitalismo y por las intervenciones
pblicas que cada da se desarrollan ms, ante los numerosos campos econmicos que la
iniciativa privada abandona, se declara insuficiente, o se le excluye ante los inevitables
apremios o presiones de los factores reales de poder de la Nacin.w
Han sido las contiendas mundiales y los graves aumentos demogrficos, los que han
obligado al poder pblico a asumir tareas comerciales e industriales reclamadas por el
apremiante inters general. Los particulares tienen limitaciones econmicas para la
produccin en escala ascendente y para la movilizacin de grandes volmenes de materias
primas o de artculos primera necesidad, sobre todo cuando estas actividades no ofrecen
ventajas econmicas a corto plazo.
En los Estados Unidos se plante el problema de las industrias de guerra, oblig a una
transformacin de algunas industrias privadas. en fbricas de armamentos. Las mismas
actividades privadas agrcolas, comerciales e industriales, se vieron obligadas a subordinarse
al Estado, frente a los riesgos de la nacin como la empresa del valle de Tennesee.
No hay inconveniente en aplicar la teora del serVICIO pblico en aquellas actividades
en las que el Estado considera necesario sustituir a los particulares. Es frecuente en otras
legislaciones que figure al lado de los
que se trate siempre de una actividad mediata () inmediatamente estatal, y por lo h.ace en
concreto a la concesin del servicio pblico es preciso que medie una CJn por parte del
Estado de una actividad que l podra tomar directamente a cuidado para la satisfaccin de
una necesidad y en la que podra empicar cedimientos de derecho pblico." En otra parte del
mismo fallo se dice: cuando una asociacin de productores acte con una autorizacin del
Estado, se estar frente a una forma de actividad privada sujeta al control del Estado y no de
una actividad pblica entregada por delegacin al cuidado de un particular, por lo que no
puede hab.larse de un servicio pblico, ni como es obvio de una empresa concesionaria de
un serv(JO pblico. Reo, Trib, Fiscal, ao 1, T. 1, nm. 4, pg. 646.
. 49 Ley para el control por parte del gobierno federal de los organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal. Artculo 3, D. O.F. del 31 de diciembre de
1970..Reformada por la ley orgnica de la Administracin Pblica.
Vfllar Palas, "La actividad industrial del Estado en el derecho administrativo. Revista
administracin pblica. Madrid, nm. 3, pg. 53 Y siguiente.
SERRA ROJAS
VICIOS pblicos administrativos, los servicios pblicos industriales y comerciales, como
acontece en las resoluciones del Consejo de Estado francs.
En los monopolios de Estado, en las industrias y empresas nacionalizadas y en
numerosas actividades en las que el Estado participa en el proceso de la produccin,
aparece la idea del servicio pblico industrial y comercial. Petrleo, electricidad, abastos,
transportes, son buenos ejemplos de una marcha que si bien puede detenerse
momentneamente al impulso de un retroceso liberal, ello no quiere decir que contine su
marcha cuando las condiciones sean propicias.
En tiempos de paz, los problemas de produccin y distribucin se han agudizado. El
Estado ha creado la CONASUPO que se encarga de regular el mercado en ciertos artculos
de primera necesidad. En materia de combustibles, Petrleos Mexicanos ha sido
reorganizado, crendose un monopolio constitucional, tanto para la exploracin como la
explotacin y dems actividades de este ramo. Lo mismo ha pasado en materia elctrica."
En materia de distribucin, el Estado nacionaliz los ferrocarriles nacio
nales para poder movilizar grandes volmenes de materias primas y mante
ner tarifas bajas para estimular la distribucin y el consumo.51
La idea del servicio comercial o industrial ha penetrado a nuestra legis
lacin administrativa, la cual maneja esta nocin dentro de un intervencio
nismo moderado. Cada da son ms difciles los problemas para el Estado,
frente a una poblacin que aumenta sin cesar, con una limitada capacidad
de compra, y con un desarrollo industrial bastante incipiente. El Estado
se ve obligado a crear empresas de tipo oficial que atienden a las necesi
dades pblicas urgentes reaccionando contra la iniciativa privada a quien
necesita contener por su espritu de lucro. Muchas de esas actividades son
tiles para la poblacin, que ve con agrado una intervencin moderada del
Estado.
En este tipo de servicio estamos en presencia de una actividad del Estado encaminada a
la satisfaccin de una necesidad de inters general, y al establecimiento de un necesario
rgimen exorbitante de derecho pblico. Andr de Laubadere, Droit Administratif. T. I, ed.
1967, pg. 543. Vanse adems: Villar Palas, "La actividad industrial del Estado en el
derecho administrativo". Rev. Adm, Pb. Madrid, nm. 3, y Carlos Garca Oviedo, Der. Ad.
T. l, pg. 343, ed. y Fernando Garrido Falla, Las transformaciones del rgimen
administrativo. Madrid, I. Est. Pols.
Otro caso que puede sealarse y que demanda la eficaz accin de un organismo pblico
que lo atienda, es el problema del vestido de una inmensa poblacin que, usando de un
eufemismo, "anda casi desnuda". Ofrecemos
Compaa Nacional de Subsistencias Populares. D. O. F. del de abril de 1965.
En el ramo de correo se han aprovechado las experiencias de esta actividad, prin
cipalmente en los Estados Unidos, en los que se mueven millones de piezas postales por
procedimientos mecnicos, que implican un costo relativamente bajo en el servicio. La
Unin Postal Universal, se esfuerza por divulgar entre todos los pases los nuevos princi
pios y tcnicas del servicio pblico postal.

el espectculo paradjico de un pas con una enorme produccin de algodn, que no puede
colocarse debidamente en los mercados internacionales, mientras nuestra gente no tiene qu
ponerse.
No hay inconveniente en que el Estado asuma la organizacin de servicios pblicos
comerciales e industriales, cuando as lo reclamen las circunstancias o necesidades sociales,
no para competir con las empresas particulares, sino para subsanar los desmanes de stas o
que excedan de sus POSIbilidades econmicas, o ante un reclamo imperioso del inters
En nuestra legislacin administrativa el rgimen de los servicios pblicos comerciales e
industriales, se rige por un sistema mixto de derecho pblico y de derecho privado. An en
los organismos descentralizados, se permite en algunos casos, la aplicacin del derecho
privado en las relaciones de la Institucin con los particulares.
El modelo para estas empresas pblicas ha sido la empresa privada, con su tradicional
rgimen econmico y financiero que personifica una actividad semejante para la
administracin.
Si el derecho administrativo no muestra la adecuada flexibilidad para el manejo de estas
empresas, debe estudiarse una legislacin que responda a su mejor funcionamiento. En todo
caso puede ocurrirse al derecho privado como una colaboracin transitoria.P
No es irreconciliable la nocin de servicio pblico con la actividad comercial e
industrial, por el contrario, ser una arma poderosa en manos del Estado para frenar el
espritu de lucro de los particulares. No olvidemos que estos servicios comerciales o
industriales deben manejarse con entera independencia de las empresas mercantiles
privadas, aunque realizan actos comercio, y tienen la calidad de comerciantes, son nociones
que deben precisarse en nuestra Iegislacin.s
13. LA MODIFICACIN Y SUPRESIN DEL SERVICIO PBLICO
La creacin de un servicio pblico no debe implicar un a tades fundamentales. El servicio
pblico debe ser creado por VIa legislativa
52 Ley de cooperacin de agua potable de los municipios. D. O. F. del 29 de dicIembre
de 1957. 53 Vase en este sentido el artculo 2 de la ley reglamentaria del artculo 27 cons
titucional en materia minera.
Paul Duez y Guv Debeyre, Trait de droit ndministratii, DaIloz, 1952, pg. 540.
Andr de Traite elementaire de droit administrati]. Lib. Gral. de drot et jurisp. Pars,
1957, pgs: 590-592. Marcel ]., "Les aspects fondamentaux de la discipline des usages de
l'enseignement
public". La Revue administratiue, Julio-agosto, 1958, nm. 64.
Marcel Waline, ob. cit., ed., pg. 779. .
Jean Louis de Corail, La crise de la notion juridique de senuce publique en droit
administrati! irancais. Pars. Lib. Gral. de droit et Jurisp. 1954. Sabino Alvarez
Gendin, El Servicio Pblico. I. E. PoI. 1944, pg. 2Il Y ss,
126 SERRA ROJAS

y en ocasiones por medio de un decreto del Ejecutivo en cumplimiento de disposiciones
legales.
El servicio pblico exclusivo se diferencia del servicio pblico concurrente, en que aqul
implica un monopolio por parte del Estado, que debe estar apoyado legalmente, o en otros
trminos, ya sea estableciendo el servicio forma directa u otorgando facultades
discrecionales para crearlos en materia administrativa. Tal es el caso de la Ley Orgnica del
Departamento del Distrito Federal.
La regla que impera a este respecto, es que la autoridad que es competente para crear un
servicio, tambin tiene competencia para modificarlo o suprimirlo. En estos casos es
necesario tomar en consideracin el rgimen jurdico al cual est sometido el propio
servicio. En los casos no previstos habr que atenerse a los trminos de la concesin, en la
concesin de servicio pblico; o las facultades discrecionales en los dems casos.
En los casos de concesin de servicios pblicos, es necesario tomar en cuenta la
situacin reglamentaria y la situacin contractual de la concesin, para ajustar una decisin
a sus trminos.w En las clusulas contractuales de una concesin de servicio pblico deben
indicarse los casos en que el servicio pblico puede suprimirse o transformarse. En caso de
que no exista esta disposicin, existiendo una causa superveniente de inters pblico, por la
cual se considera indispensable la supresin del servicio, el acto puede rcvocarse, cubriendo
a los concesionarios los perjuicios que se ocasionen.P'' Vase sobre el particular el artculo
72, fracciones Il y IV de la Ley 01'gnica del Departamento del Distrito Federal.
En nuestro rgimen jurdico el Legislador puede crear un servicio p
blico en dos formas: a) Por medio de una ley que especficamente 10 regule;
y b) Por medio de una ley que autorice a la autoridad administrativa para
crearlos, como en el caso de los preceptos citados de la Ley Orgnica del
Departamento del Distrito Federal, y en las leyes orgnicas de los munici
pios. A ESTOS CASOS SE LES DENOMINA GENRICAMENTE LA
MUNICIPALIZACIN
\lE LOS SERVICIOS. Caso diverso al de la nacionalizacin de servicios en las
el Estado sustituye en forma exclusiva y bajo un nuevo rgimen jud
dico a la actividad privada.
E]ECl:TORIAS DE LA SEXTA POCA
9, pg. 82, sala, servicios pblicos. Concesiones que amparan el
transporte de pasajeros. Tomo 13, pg. Pleno. Servicios pblicos
federales competencia en casos de delitos contra empresas de
servicios pblicos.
E. Garda de EnterrIa, "Sobre la naturaleza de la tasa y las tarifas de los ser
vicios pblicos." Reo, Ad. Pb, I. E. PoI. Madrid, nm. 12, septiembre-diciembre, 1953,
129.
. La ley Bienes Nacionales dispone en el art/culo 3, fraccin IV, que son
bienes de dominio privado: Los que hayan formado parte de corporaciones u organis
mos de carcter federal que se extingan. D. O. F. del 30 de enero de 1961.
DERECHO ADi\llNISTRATIVO
Tomo 21, pg. 142, sala. Peculado, qu debe por servicio pblico.
Tomo 32, pg. 92. Pleno. Derechos de las partes en los servicios pblicos.
Servicio pblico. Competencia en caso de delitos contra empresas de.-V. 33, pg. 48 1'1.
Prestacin de servicios pblicos en instituciones de crdito.-V-37, pg. S. Servicio pblico
autotransportes, distribucin de gas licuado.-V-42, pg. 10,
S.
Tomo 52, 104. Pleno. Competencia para conocer de los delitos contra los servicios
pblicos.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, recientemente ha publicado una llueva
recopilacin de su Jurisprudencia: "Jurisprudencia. Poder Judicial de la Federacin, 14
volmenes, Mxico, 1975."
Servicios Pblicos. Derechos de los usuarios. I, pg. 80. Tesis 28. Servicio
Pblico. Transporte de pasajeros en automviles de alquiler sin itinerario fijo en el
Distrito Federal. Tesis 114, T. 1, pg. 251. Servicio Pblico. Vas Generales de
comunicacin. Ley de. Tesis 547, T. VI, p;ig. 90S.
Servicios Pblicos. Gastos Pblicos. Tesis 184, pg. 319, T. VI.
ltima jurisprudencia, 1975.
Servicio Pblico. Ley de vas generales de comunicacin. Tesis 547, pg. 90S.
Servicios Pblicos. Gastos Pblicos. Tesis 184, pg. 3I 9.
Servicio Pblico. Transporte de pasajeras en automviles de alquiler sin innerario fijo en
el Distrito Federal. El Decreto de 29 de diciembre de 1951 no es violatorio de los articulas 4
y 2S constitucionales. Tesis ]14, p,ig. 251.
SEGUNDA PARTE
NOCIONES GENERALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
TTULO SEGUNDO
CONCEPTO, RELACIONES Y FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
CAPTULO 1
EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
l. El Derecho administrativo como expresin jurdica de la {uncin administrativa.-2.
Definicin del Derecho administrativo.e-S. Diversos criterios doctrinales para apoyar su
concepto.-4. Materias que comprende el Derecho administrativo.-5. La autonoma del
Derecho administrativo.-6. El Derecho administrativo anglo-sajn.-7. El Derecho
administrativo sovitico.-8. El Derecho administrativo en otros Estados.
l. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO EXPRESIN JURDICA DE
LA }'UNCIN ADMINISTRATIVA
El Supremo Poder de la Federacin de acuerdo con el artculo 49 de la Constitucin, se

manifiesta para su ejercicio en tres poderes: Legislativo. Ejecutivo y Judicial. A cada uno de
estos Poderes corresponde principio-e, una funcin especfica: la Legislativa o tarea de hacer
las leyes; la Ejecutiva encargada de aplicar la legislacin administrativa; la Judicial que tiene
por misin declarar el Derecho en los casos controvertidos.
. ocuparemos a continuacin del Poder Ejecutivo, a quien nuestra ConstltUCln asigna una
amplia labor. artculos 80 a 93 la misma y del Derecho como conjunto de normas que
regulan su estructura, funcionamIento y sus relaciones con los particulares y con los entes
pblicos.
Desde sus formas ms rudimentarias hasta las complejas instituciones modernas, la
Administracin Pblica, como rgano del Poder Ejecutivo -se como la organizacin a la que
se le encomienda la realizacin de actiVidades hacia fines colectivos que se derivan de la
vida real, bajo de coordinacin y subordinacin. .
El Derecho administrativo aparece, por regla general, como el Derecho
132 SERRA RO J
de la Administracin pblica y en forma m.is como el Derecho del Poder Ejecutivo, sin que
asimilemos funcin administrativa a la funcin ejecutiva, que aparece como ms amplia en
nuestro orden constitucional, al comprender el ejercicio de otras funciones.
En la teora alemana el Derecho administrativo determina la forma jurdica como la
funcin administrativa se revela en el Estado. Existen un conjunto de principios jurdicos
encaminados a regular la actividad del Estado que tiene a su cargo la ejecucin de la
El derecho administrativo regula a la funcin administrativa. Analizando este concepto
decimos que el derecho administrativo es la rama derecho pblico interno, determina la
organizacin y funcionamiento de la Administracin pblica, tanto centralizada, como
Como esta definicin es estrictamente formal, aludiremos a su concepto material
diciendo que: el derecho es la rama del derecho pblico interno, se propone la realizacin
de actos subjetivos, creadores de situaciones jurdicas concretas o
En su concepto ms general y objetivo, es el derecho que regula la actividad del Estado
al realizar la funcin administrativa, cualquiera que sea el rgano que la desarrolla. "Sin la
existencia de la administracin pblica y sin su permanente actividad, el derecho
administrativo no se presentara como problema jurdico." (Fiorini, ob. cit., T. 1, pg. 5.)
Estamos en presencia de una de las ramas ms recientes del Derecho, que inicia su franco
e incontenible desarrollo desde principios del siglo pasado al acentuarse la intervencin del
Estado, asumir la atencin de los servicios pblicos y otras actividades generales.>
La aparicin del Estado de Derecho regula la accin administrativa bajo orden jurdico
de un pas, cuya trama adquiere una complejidad creciente ante la explosin demogrfica, el
constante intervencionismo de Estado, el choque de tendencias contradictorias y la
persistente sustitucin de la actividad privada por la actividad pblica.
La administracin pblica es un elemento imprescindible de la vida social, en todos los
tiempos. Jellinek afirm: "Que el Estado podra existir sin leyes, ni jueces, pero no sin
policas y serviciosadministrativos," (L'Etat moderne el son droit, T. Ll, pg. 320.)
Aunque desde la antigedad existieron instituciones administrativas y cons
1 Aunque el derecho administrativo, comparado con el derecho privado, es de formacin
reciente y an en proceso de desarrollo, las instituciones administrativas son muy antiguas y
se enlazan con la atencin de las necesidades sociales. En las formas polticas primitivas -en
Roma en' particular-e, nos encontramos con reglas para los impuestos, la polica, los
mercados, los acueductos, el comercio, el ejrcito, la administracin y otras '
Maurice Hauriou, ob. cit., pg. 10. Garrido Falla, "Sobre el derecho administrativo y sus
ideas cardinales". Rev. Adm. Madrid, nm. 7, pg. 11. Juan Hernndez, "Evolucin y
panorama del derecho administrativo", Reu.
E. P. Madrid, nm. 7, enero-abril, 1952, pg. 11.

titucionales, el derecho administrativo adquiere mtodo, e impulso poco despus de la
Revolucin francesa, no como una garanta para el individuo, sino como una tendencia para
subordinar al Derecho a administracin pblica.
El derecho administrativo se forma con el conjunto de normas que crean a las
instituciones administrativas y regulan su funcionamiento; pero tambin se integra con los
principios, teoras y conclusiones de la doctrina administrativa, que inspira, funda y explica
la naturaleza jurdica de la legislacin administrativa, su organizacin y las decisiones de la
En nuestros das estas normas se circunscriben en principio, al derecho pblico interno,
aunque trascienden al derecho pblico externo en una nueva disciplina jurdica: el derecho
administrativo internacional que es una rama del Derecho Internacional pblico. Son los
organismos internacionales los que tienen su propia funcin administrativa y forman un
cuerpo de conocimientos en proceso de desarrollo. La accin eficaz de la Organizacin de
las Naciones Unidas se extiende a mayores campos del derecho administrativo, surgiendo
principios que regulan a los organismos internacionales y a las nuevas modalidades de las
relaciones -de diferente naturaleza-entre los pases. La UNESCO en material cultural; el
Consejo Econmico y Social en actividades econmicas, demogrficas, incluso sobre los
propios servicios pblicos,
comprenden esos nuevos aspectos de un derecho en formacin.
El Poder Legislativo realiza materialmente algunos actos administrativos, y en mucho
menor escala, el Poder Judicial ejecuta ciertos actos administrativos. El propsito de respetar
el principio de la divisin de poderes ha obligado al Constituyente a permitir que un poder,
por excepcin, realice actos que corresponden a otro. Lo contrario implicara intromisiones
indebidas de los poderes entre s, que por otra parte no se justifican."
El derecho administrativo se preludia desde el siglo XIX con la notable transformacin
de la sociedad industrial y del Estado moderno. Ninguna otra rama del Derecho tiene la
proyeccin del derecho administrativo, que una vez creado, prolifera en mltiples ramas,
que forman en la actualidad conocimientos jurdico-administrativos unitarios, en proceso de
independencia del tronco original, formando ramas especializadas del derecho pblico.
El derecho administrativo una vez sistematizado se esfuerza por abandonar toda relacin
con el derecho privado y encontrar sus propias soluciones
3 "La expresin 'derecho administrativo', adjetivacin de lo jurdico por la Administracin, evoca dos ideas: la de derecho y la de administrar. Detenindose en lo que esta
contemplacin superficial revela, pudiera inferirse que se trata de una rama de lo jurdico
rige la actividad administrativa, toda actividad de administracin. No es ello exacto. El
derecho administrativo no es ordenamiento que abarque cualquier actividad a la que
convenga el predicado administracin: se refiere, exclusivamente. a un particular del
administrar, a la Administracin pblica. El derecho administrativo es el derecho de la
funcin estatal, administrativa. Con lo dicho, sin embargo, no se ha enunciado el concepto
de derecho administrativo: contra lo que pudiera parecer, no ha aprehendido la esencia de
esta rama del derecho." Manuel Ballv, Enciclop. Esp. T. 1, pg. 56.
SERRA ROJAS
a los problemas administrativos, integrando doctrinas jurdicas y cuerpos de leyes
administrativas, que por hoy, se encuentran parcialmente codificadas.'
A diferencia del derecho administrativo francs, que es jurisprudencial, nuestro derecho
administrativo es legislativo. Las instituciones administrativas mexicanas son obra del
legislador. Ni la jurisprudencia ni la costumbre tienen una fuerza determinante en esta rama
del Derecho.
Numerosas y contradictorias son las definiciones que se han elaborado para determinar
la naturaleza del derecho administrativo. "AlU donde hay Estado hay administracin y all
donde hay administracin hay derecho administrativo y, por tanto, siempre que haya
Ciencia del Derecho, tambin habr una Ciencia del Derecho administrativo."
Garda de Enterria y Fernndez (ob, cit., pg. 31) reconocen la existencia de dos clases de
derechos: Derechos generales y Derechos estatutarios. Derecho general se refiere y es
aplicable a toda clase de sujetos. ste es el caso, por ejemplo, del Derecho Civil. Hay otros
Derechos, en cambio, que slo regulan las relaciones de cierta clase de sujetos, en cuanto
sujetos singulares o especficos, sustrayndolos en ciertos aspectos al imperio del Derecho
comn" y agregan: Pues bien, algo semejante sucede con el Derecho administrativo, que no
es ni el Derecho propio de unos rganos o de un poder, ni tampoco el Derecho propio de una
funcin, sino un Derecho de naturaleza estatutaria, en cuanto se dirige a la lacin de las
singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de administraciones pblicas,
sustrayendo a estos sujetos singulares del Derecho comn."
Es notable el desarrollo de este Derecho que va pasando de su etapa de "una abigarrada
multitud de leyes e instituciones administrativas inconexas hasta un derecho cada da ms
armnico, definido, e indispensable para la vida social y tan finamente pensado como el
cdigo civil" segn la certera expresin de Walter Jellinek.
2. DEFINICIN DEL DERECHO ADMlNISTRATIVO
Comenzaremos por anticipar nuestro concepto de derecho administrativo:
El derecho administrativo es la rama del derecho pblico interno, costituido por el
conjunto de estructuras y principios doctrinales, por las rrormas que regulan las
actividades directas o indirectas, de la administracin pblica como rgano del Poder
Ejecutivo Federal, la organizacin, [uncia
Buttgenbach, Principes, Bruxelles, 1954.
Jos Gascn y Marin, Tratado de derecho administratiuo, T. pg. 44 ed.,
Madrid, 1956. Clasifica las diversas definiciones del derecho administrativo en los si
g.uientes grupos: Primer grupo: criterio legalista; Segundo grupo: criterio del poder ejecu
trvo: Tercer grupo: derecho referente a la formacin, conservacin y perfeccionamiento
del organismo del Estado; Cuarto grupo: la actividad del Estado para el cumplimiento
de sus fines; Quinto grupo: la actividad del Estado y de otras entidades que realizan
fines pblicos; Sexto grupo: derecho referente a los servicios pblicos; Sptimo grupo:
Relaciones entre la administracin y los ciudadanos."
Georges Langrod, "Tratado de Ciencia Administrativa". Escuela Nacional de Ad
ministracin Pblica, 1973, Madrid, pg. 135.
namiento y control de la cosa pblica; sus relaciones con los particulares, los servicios
pblicos y dems actividades estatales.
Como puede observarse de esta definicin -que no es sino su explicacin extensiva-e, en
ella distinguimos las estructuras y principios doctrinales, que son el trabajo de la
experiencia cientfica universal, enjuiciando y elaborando instituciones administrativas. No
debemos olvidar que la doctrina y la jurisal Derecho administrativo.
La mayor parte de los Estados actuales difieren tanto en la administracin Pblica, como
en su Derecho administrativo positivo, porque responden a su propia tradicin jurdica y
manera de ser. Principios iguales tienen una evolucin diferente en otros pases, aunque se
observa una cierta a la adopcin de principios generales. Un derecho administrativo
universal podra ser una grata esperanza, pero las contingencias histricas nacionales son un
factor poderoso de diferenciacin. La constante referencia a los autores nacionales y
extranjeros, nos permite tilmente manejar un derecho administrativo comparado, con
resultados positivos, ya que sus principios pueden ser aprovechados e incorporados a la
legislacin nacional.
Por ello, el derecho administrativo ha sido estudiado como una disciplina cientfica, una
rama de la Ciencia del Derecho, de la Ciencia de la Administracin o Ciencias
administrativas, que estn en constante y necesaria evolucin. El mtodo, la terminologa,
los diversos regmenes administrativos de personas, cosas e instituciones, sealan grandes
discrepancias, que son superadas en la legislacin, la jurisprudencia y la interpretacin
general.
En segundo lugar se hace referencia al criterio formal, que juzgamos imprescindible, o
sea, el rgano que realiza la funcin administrativa, o sea, a la administracin pblica como
rgano del Poder Ejecutivo. De esta a l corresponde 'la organizacin, competencia y
procedimientos administrativos.
En tercer lugar aludimos a la legislacin administrativa nacional. Las leyes
administrativas y el derecho administrativo solo coinciden en el anlisis del Derecho
positivo (Royo Villanova, ob. cit. T. J, pg. 9), Y tienen por objeto la organizacin y la
materia administrativa.
Se menciona el conjunto de leyes que regulan las relaciones entre el Estado y los
particulares. Aspecto que se refiere a una parte importante del derecho administrativo,
aunque no lo comprende en su totalidad, dada la amplitud moderna de su contenido.
Fleiner (Instituciones de derecho administrativo, Barcelona, 1933, pg. 7) ofrece un
criterio eliminador, en estos trminos: administracin Pblica es toda la actividad que el
Estado o cualquier otra corporacin de derecho pblico desarrolle, en su propio orden
jurdico, para alcanzar sus fines especiales, y no pertenezca a la esfera de la legislacin ni
de la administracin de justicia."
. .Por ltimo hacemos referencia a los servicios pblicos y a los
dems serVICIOS que no tienen este carcter, que forman la finalidad
esencial de nuestro Derecho. En resumen, el derecho administrativo
aparece como los medios esenciales
136 SERRA ROJAS

para el ejercicio de la funcin administrativa, que tienen por finalidad "proveer con
medidas concretas a la satisfaccin de las necesidades, que son aquellas que el inters
pblico requiere". (Cyer Cambier, Droit administratii. Ed. Larcier. Bruxelles, 1968, pg. 8.)
3. DIVERSOS CRITERIOS DOCTRINALES PARA APOYAR SU CONCEPTO
Es conveniente examinar otras definiciones del derecho administrativo en las cuales se
combinan los temas relativos a la organizacin administrativa, la actividad administrativa,
los medios de acceso de la administracin pblica y el control jurisdiccional de la
administracin.
Desde luego estas diversas opiniones sirven para apoyar nuestra defincin de derecho
administrativo y sealar su continuada evolucin.
a) El profesor Sabino Alvarez Gendn, define el derecho administrativo diciendo: "
...que es la ciencia jurdica que estudia los principios que inspiran y las normas que regulan
la organizacin, las funciones y la jurisdiccin administrativa, comprendiendo en lo ltimo,
las garantas contenciosoadministrativas." 6
En esta definicin destacan varios elementos: a) Desde luego, la importancia de la
ciencia jurdica en el estudio del derecho administrativo: b) El criterio formal que toma en
cuenta el rgano que realiza la funcin administrativa, y e) En tercer lugar, la materia que
forma parte del derecho procesaladministrativo.
b) El derecho francs tradicional ofrece un criterio muy amplio del derecho
administrativo.
Deliberadamente hemos omitido las numerosas definiciones de derecho administrativo
de las escuelas tradicionales o clsicas, para examinar las que han mantenido la importancia
exclusiva del servicio pblico.
Para Len Duguit 7 derecho administrativo es el conjunto de regias que determinan de
los seroicios pblicos. Otro representante de la escuela realista es Bonnard que define el
derecho administrativo, corno: la parte del derecho pblico interno que tiene por objeto
preuer y regular las interoenciones administratioas del Estado, o sean las intervenciones
por medio de funcin administrativa y a5egurada por los seroicios pblicos
administrativos. Rolland que sita actualmente en esta doctrina, afirma que el derecho
administrativo es el Conjunto de reglas relativas la organizacin al funcionamiento de los
servicios y a las relaciones stos con los particulares.
Gastn 8 afirm que "el servicio pblico constituye la piedra angular del derecho
administrativo francs y sirve de nico molde a todas las instituciones del derecho pblico".
Define al derecho administrativo "como el conjunto de reglas relativas a los servicios
pblicos".
6 Agustn A. Gordillo, Introduccin, OO., pg. 227. 7 Len Duguit, Manuel de droit
constitutionel, 1918. 8 Gastn Los principios generales del derecho administrativo. Ed.
Reus, 1928,
pg. 29.

e) En el derecho administrativo francs actual nos encontramos con nuevos elementos de
derecho administrativo.
Para Laubadere.P "como toda rama del derecho, el derecho administrativo puede ser
definido en tanto que disciplina cientfica, es decir, en tanto que objeto de estudio y de
enseanza, y en tanto que cuerpo de jurdicas. El derecho administrativo considerado como
un cuerpo de reglas jurdicas puede ser sea lato sensu, segn las personas a las cuales se
aplica (en autoridades y organismos administrativos), sea stricto sensu, segn su contenido y
correlativamente a los tribunales que lo aplican y se trata nicamente de reglas especiales
diferentes del derecho privado".
Esta definicin se orienta en el criterio que trata de rescatar -para el derecho
administrativo-todas las importantes materias en que tiene relacin el Estado.
Para Marcel Waline,lO el derecho administrativo se definir en
consecuencia como el conjunto de reglas que: "1. Determinan la
composicin, el reclutamiento y el estatuto de estas personas y organismos
de la Administracin.
Determinan, complementariamente, los lmites de estos poderes.
"3. Las sanciones por el exceso de estos poderes, as como las faltas cometidas en su
ejercido!'
El mismo est dominado por dos ideas centrales: reconocer a las autoridades pblicas,
los poderes que les son necesarios en el inters general, pero tambin salvaguardar las
libertades esenciales de los ciudadanos. Es necesario evitar por una parte el inmovilismo y la
impotencia, y por otra parte, la tirana.
Vedel dice: "El derecho administrativo es el derecho del poder pblico ejercido por el
Poder Ejecutivo!' Esta definicin por una parte, muestra la relacin derecho administrativo
con el derecho constitucional, y por otra parte, da una Idea directriz que es, en su conjunto,
vlida. Pero plantea diversos problemas.
jean Rivero 12 define el derecho administrativo como "el conjunto de jurdicas
derogatorias del derecho comn que rigen la actividad adrninIstrativa de las personas
pblicas",
Laubadere, ob. cit., pgs. 11-14-30, 1963.
10 Marcel Waline, ob. cit., 9' ed, 1963. Sirey, pags, 4-5.
Rolland, ob, cit., 1953, pg. 1.
. "El derecho administrativo es una rama del derecho pblico porque la administraCin es
un rgano del Estado y el derecho pblico es esencialmente un derecho del Estado." Duez
et Debeyre, ob, cit.
11 Vedel, ob. cit. Presses Universitaires de France, pg. 45.
"Se puede entender el derecho administrativo." "Como el derecho de la Admnstra-dice
Vedel-y en este sentido todo pas civilizado posee un derecho administrapuesto que posee
necesariamente un conjunto de reglas que rigen la accin de la administracin."
12 Jean Rivero, ob. cit., ed. 1962. Dalloz, pg. 19.

4. lVIATERIAS COMPRENDEN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
El campo de aplicacin del derecho administrativo es muy extenso y
merosas las materias que se le vienen adicionando. Es suficiente comparar la
actividad del Estado liberal con la del Estado moderno, para comprobar
su enorme desarrollo y su cada vei ms importante proyeccin futura.
Los temas generales del derecho administrativo se pueden concretar en los siguientes:
a) Los principios y normas de derecho pblico, que determinan la posicin) facultades y
poderes) sanciones y funcionamiento de la administracin pblica y personas jurdicas que
la integran) tanto centralizadas como descentralizadas y en general, el funcionamiento legal
del Poder
Comenzamos por dar sealada importancia, a la ciencia de la Administracin pblica y al
propio derecho administartivo, con todos sus principios y conclusiones, haciendo hincapi
como lo hace la doctrina "que de hecho no es misin del derecho administrativo exponer
teoras sobre el mejor modo de administrar". Esta actividad administrativa se subordina a un
rgimen de derecho pblico que implica el poder de accin de oficio.
Luego aludiremos al orden jurdico que es el que fija la naturaleza de la actividad del
Estado que crea las instituciones administrativas y asegura su funcionamiento.
b) Todos los principios, normas o medios que ataen a la de una nacin -patrimonio y
finanzas contenidas en su y que sealan una actividad importante del Estado encaminada a
su sostenimiento y a la realizacin de los fines estatales. Ciertas de estas actividades estn
fortaleciendo su autonoma e integrando ramas independientes como las finanzas pblicas,
la' teora del presupuesto del Estado, el derecho butario, el derecho crediticio y otros, pero
conviene mantener el nexo con el tronco original del derecho administrativo.
c) Las reglas constitucionales y administrativas que rigen las relaciones de la
administracin pblica con sus servidores.ts y el ejercicio del poder de polica.
d) Las relaciones jurdicas de la administracin con los empresarios, contratistas, agentes
de negocios, tcnicos en ramas diversas, cientficas y dems actividades de inters pblico.
El ejercicio de las facultades de la organizacin administrativa se propone tutelar el orden
jurdico y por ende se
13 Benjamn Villegas Basavilbaso expresa: "que la administracin no puede ser equiparada al poder Ejecutivo, ya que la existencia de un poder del Estado requiere indispen
sablemente de una funcin propia o sustantiva y un rgano especial, elementos que no
aparecen en la Administracin pblica".
Otto Mayer, Derecho administrativo. T. 1, pg. 176 nos dice: "La liberacin de todas
estas instituciones, no ser definitiva, sino cuando se haya hecho desaparecer de los cerebros
de nuestros juristas la idea absolutamente falsa de que. relaciones pecuniarias y relaciones
de Derecho civil son idnticas."

asegura el inters general.w La legislacin administrativa se traduce de esta manera en
normas de organizacin, normas de comportamiento y normas mixtas.
e) Las normas que regulan los derechos y deberes de los particulares frente a la
administracin directa e indirecta, que se obliga a mantener el orden y la seguridad pblica:
prestaciones en los servicios pblicos y a mantener el rgimen de polica en los cauces de la
ley.16
Debemos sealar que el contenido del derecho administrativo no se reduce a esta nica
actividad externa, como pretenden algunos autores, porque hay otras normas de
organizacin interna que constituyen un amplio campo de actividad administrativa.
f) El ejercicio de las dems facultades, obligaciones y limitaciones que el poder pblico
cumple en la funcin administrativa.t?
5. AUTONOMA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Hemos venido insistiendo en que las relaciones que gobiernan el derecho administrativo,
son relaciones de derecho pblico interno. La Administracin pblica subordina sus actos al
derecho administrativo manteniendo el principio de que los rganos pblicos slo hacen lo
que la ley les permite. Como un criterio general debemos rechazar la aplicacin del derecho
privado a las relaciones en las que predomina el inters pblico.
El moderno derecho administrativo construye sus propios principios, doctrinas y normas,
que se caracterizan por la independencia del derecho privado, porque es inconveniente
aplicar a situaciones que regula el inters general, normas que se refieren a intereses
particulares. Es precisamente la proteccin de este inters general el que explica las
prerrogativas del poder pblico y correlativamente las obligaciones diversas que le
incumben.
En un principio la influencia del derecho privado fue dominante, porque un derecho
joven -anteriormente inmerso en otro-es lgico que busque en la experiencia y analoga de
otros derechos, la solucin de sus problemas. Cuando el derecho administrativo se hace
adulto no slo busca la relacin el privado, sino por el contrario, trata de atraerlo a su
zona de Esto constituye el debate de actualidad entre publicistas y privaLa teora de la
decisin administrativa es un ejemplo de los principios que elabora el derecho nuevo. La
actividad privada de la administracin pblica debe reducirse a sus lmites. Revelan esos
casos el deseo del poder pblico de no romper con la tradicin liberal, en otros casos son
razones de
1.5 Jean. Lamarque, Recherches sur l'application droit priv aux
seroices publics LGDJ. 1960. . 16 Antonio Carrillo Flores, La jurdica de
los particulares frente a la AdmlnIstracin Pblica. Lib. POITa Hnos. y
Ca. Mxico, 1939, ed. 17 Dice Fraga. ab. cit., p;ig. 93: "En el dominio
de la administracin, a diferencia de
lo que ocurre en la. vida privada, es ms importante el captulo del ejercicio de los derechos
que el que se refiere al goce de los mismos."
ANDRS SERRA ROJAS

carcter poltico las que determinan aceptar el de derecho privado. Vase adems: .lean
Rivera, Le des enterprises nationales l'euolutia n du droit administratij, Archives de
philosophie du droit (Pars, 1952, pg. 167).
Por supuesto, que no olvidamos que numerosas leyes administrativas mexicanas hacen el
reenvo a los principios de derecho privado, pero casos los venimos criticando en forma
sistemtica, para que esas mismas leyes administrativas, que tienen por finalidad asegurar el
inters general, no ocurran a principios que no deben aplicarse por referirse a intereses
particulares.
Tambin el Estado se ve obligado a aceptar que ciertas empresas o determinadas
relaciones en las que l interviene, se gobiernen por el derecho privado que se adapta a las
condiciones de la nueva relacin, hasta se le ha llamado derecho privado especial del
Estado, a ese conjunto de normas. No se trata de un derecho administrativo especial, sino de
un derecho que se acomoda a situaciones eventuales, ya que por conveniencia el Estado cree
oportuno que las empresas privadas no cambien su rgimen por el hecho de una relacin
estatal, en algunos de los casos es circunstancial o transitoria. O simplemente se trata de
estimular las relaciones entre el poder pblico y los particulares, eludiendo un rgimen
exorbitante de poderes, que no pueden aceptar voluntariamente.
El Estado no debe prescindir de su condicin privilegiada de poder pblico en todos los
casos, pues el inters general debe predominar sobre cualquier inters privado.
No debemos olvidar que en la realidad de nuestra legislacin y de la propia teora
administrativa -se acepta por va de excepcin-que la Administracin se someta a un
rgimen de derecho privado o a un sistema mixto, como en los casos de las empresas de
participacin estatal. En algunas legislaciones extranjeras se acepta la aplicacin del derecho
privado en determinadas relaciones administrativas con los particulares.
6. EL DERECHO ADMINISTRATIVO ANGLOSAJN
Se pretende que en los Estados Unidos del Norte e Inglaterra no se alude con frecuencia
al derecho administrativo, como un cuerpo de conocimientos jurdicos autnomos. La
administracin pblica est sometida a la ley, pero la desconfianza del liberalismo hacia el
poder administrativo, oblig a no aceptar la idea de un derecho administrativo.t"
En parte esta situacin ha cambiado y se est operando una reaccin favorable hacia esta
disciplina. Dice Robson: 19 "Una de las ms notables evoluciones de la Constitucin
britnica, durante la ltima mitad del siglo pasado ha sido el otorgamiento de poderes
judiciales a los grandes Departa
18 James Hart, An introduction to administrative Laui, 1950, ed. N. Y. 19 William R.
Robson, [ustice and administrative Law. London, 1951.
DERECHO
mentas del Estado y a las otras entidades y personas extraas todas al Poder Judicial. Esos
tribunales no son slo ajenos al Poder Judicial, sino que estn en su mayor parte exentos de
su control. En muchas de esas situaciones la ley prohibe terminantemente al Poder Judicial
revisar las decisiones de esas entidades o ejercer sobre ellas superintendencia de clase. Esa
-oricutacin implica la existencia en la Constitucin de la Gran Bretaa de un derecho
administrativo bien definido; o de una justicia ejecutiva, como se la llama algunas veces, y
revela la bancarrota en aquel reino de la ley que el profesor Dicey consideraba como un
elemento esencial del sistema constitucional ingls."
En los pases anglosajones fuera del rule of law con absoluta superacin del derecho
comn, se hace referencia relativamente a leyes administrativas, ya que las relaciones del
Estado o de los funcionarios con los particulares estn regidas por la ley ordinaria, y no hay
una jurisdiccin administrativa; el funcionario y sus actos son juzgados ante tribunales
ordinarios y con las mismas leyes de los particulares.w
los Estados Unidos la ejecucin de las decisiones administrativas es normalmente
obtenida por medio de leyes penales. Si los obligados no ejecutan las decisiones ejecutorias
de la administracin, son materia de sanciones penales. Sin embargo, si el legislador no ha
previsto las sanciones penales, la administracin no puede intervenir por va de ejecucin
forzada aun en el supuesto de que sus decisiones no pudieran realizarse de otra manera.!
En los ltimos tiempos se seala un notable progreso de las instituciones administrativas
inglesas norteamericanas.
7. EL DERECHO ADMINISTRATIVO SOVITICO
El poder administrativo la administracin pblica sovitica, han sufrido una profunda
transformacin que no tiene paralelo en otros pases. Estamos en presencia de una radical
filosofa que intenta destruir las bases de la cultura occidental. Para el que ha pasado su vida
en el marco del Estado democrtico, demoliberal o intervencionista, no es fcil vencer las
dificultades que implica un nuevo modo de vida principios polticos que gobiernan las
relaciones entre el hombre el Estado, sobre todo, cuando la doctrina imperante en la URSS
considera al Estado como una institucin transitoria, representativa de intereses, que deben
inexorablemente desapa
"Se sostenido que en los pases anglosajones, el sistema de derecho administrativo y los
principios en que se funda son desconocidos, y aunque verdad que no puede ser comparado
al del continente, la afirmacin no es Dicey indica en su obra T'he Law of the Constitution
que en Inglaterra y en aquellos pases que, como los Estados Unidos, derivan su
civilizacin de orgenes ingleses, existe ese desconocimiento, oponiendo el arbitrio de la
administracin al rule of laur, imperio de la ley; pero tal aserto no es hoy aceptado." Gascn
y Marn, ob. cit. 13\\ ed., pg. 21.
21 Bernard Schwartz, Frenc administrative Law and the Common Law. 1954, N. Y.
Un.Press.

recer, aunque su mantenimiento sea obligado en forma pasajera, para dar paso a la
organizacin poltica definitiva.sEs difcil colocarse en la realidad de los acontecimientos y en la verdadera naturaleza
de instituciones, si tornarnos en cuenta que las informaciones. que nos llegan son
eminentemente crticas del sistema sovitico, o son afirmaciones de exaltacin desorbitada.
La Unin Sovitica ha pasado su primera etapa de transformacin, y sus resultados,
principalmente econmicos, nos indican que estamos en presencia de una administracin
pblica provista de los elementos para hacerla eficaz, en un rgimen de excepcional
complejidad interna y externa.f"
"La Constitucin sovitica es la ley fundamental del Estado socialista que legaliza el
rgimen social y estatal, estimula los principios de la organizacin y actividad de los
rganos estatales, los derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos y establece el
sistema electoral. La Constitucin refleja la experiencia de la construccin del primer estado
socialista del mundo y las realizaciones histricas del pueblo sovitico en las diversas
esferas de la vida econmica, poltica y cultural", nos dice A. Denisov. A esta descripcin
corresponde la crtica de los autores con la afirmacin de que el Estado sovitico para
subsistir jurdica y polticamente, ha tenido que sacrificar la libertad y establecer severas
restricciones y coacciones que ellos juzgan necesarias y transitorias para ajustar en definitiva
la nueva estructura. La literatura vitica ms reciente, presenta este cuadro negativo con los
nuevos elementos de la organizacin sovitica moderna, que permite una mayor
identificacin del ciudadano con el rgimen imperante y una mayor comprensin de las
nuevas generaciones para salir avante en el ensayo poltico-econmico de mayor
envergadura de toda la historia.
En el mecanismo de las instituciones polticas soviticas el cumplimiento
de la leyes fundamental, porque es el mejor medio para los ciudadanos sovi
ticos de participar en la construccin del socialismo y en el advenimiento del
rgimen comunista.
En el "Estado transitorio" actual estamos en presencia de un Estado Fe
deral de tipo socialista. O como expresa Vyshinsky: "La Unin Sovitica
es un Estado socialista multinacional." Este Estado proletario, de obreros Y
campesinos, vive la dictadura del proletariado que sustituy al Estado capi
talista del zarismo.
El Soviet Supremo y su Presdium es el rgano superior del poder del
Estado en la URSS y ejerce en exclusiva el Poder Legislativo. El rgano eje
cutivo y administrativo supremo en la Unin de Repblicas Socialistas Sovi
ticas es el Consejo de Ministros, que hasta antes de la ley del 15 de marzo
de era el Consejo de Comisarios del Pueblo. La importancia de este
Consejo de Ministros es que en los ltimos aos el Secretario General del
Partido Comunista es al mismo tiempo Presidente del Consejo.P'
Henry Chambre, pouuoir souietique, LGD], 1959. A. C. Wyshinsky, The Law o/ the
Soviet State. N. Y. 1948. MacMillan. Centro de investigaciones sobre la URSS. L'URSS.
Doit, economie, sociologie,
"La Constitucin sovitica estipula que el gobierno federal tendr dos tipos de
ministerios. El ministerio federal administra directamente una rama de la economa nacional
en el conjunto del pas. Los ministerios de las repblicas federales no administran
directamente ms que los aspectos particulares de una rama de la vida nacional y ejercen su
control sobre otros aspectos por la mediacin de los ministerios correspondientes en el
cuadro de los gobiernos de las repblicas federales." Alex Inkeles, L'opinion publique en
Russie souitique", A Pars. Les iles d'or, pg. 273.
La transformacin del Estado sovitico no se reduce exclusivamente a las nuevas
modalidades que implican las relaciones jurdicas del individuo el Estado, toda la estructura
poltica y en particular el ejercicio del poder pblico presentan nuevos aspectos originales,
que difieren en proyecciones fundamentales de las ideas tradicionales. Sera suficiente
sealar la decisiva intervencin del Partido Comunista de la Unin Sovitica -llamado el
corazn del poder de la URSS-que se apoya en un principio general o sea el centralismo
poltico llevado a su mxima expresin.
El Estado sovitico se regula por la Constitucin Poltica promulgada el de diciembre de
1936. Las modificaciones posteriores tienden a la adaptacin en esa Carta de los problemas,
principalmente los de carcter econmico.
La Constitucin sovitica nos habla del Estado, aunque en el pensamiento comunista es
un trmino en transicin o en proceso de desaparicin. artculo l'? dice: "La Unin de
Repblica Socialistas Soviticas es un Estado socialista de obreros y campesinos." El
artculo 13 expresa: "La Unin de Repblicas Socialistas Soviticas es un Estado Federal
constituido sobre la base de la Unin libremente consentida de Repblicas Socialistas Soviticas iguales en derechos." El nuevo proyecto de Constitucin de la URSS seala una nueva
etapa en el desarrollo de las instituciones soviticas.
8. EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN OTROS ESTADOS
No necesitamos advertir al lector la importancia que tiene la produccin administrativa
en el Estado moderno, profusamente citada en esta obra. No tenemos para estos autores ms
que expresiones sinceras de admiracin respeto, por su esplndida labor intelectual, que
mucho beneficia a sus pases y sirve de ejemplo y estmulo a otros.
Por lo que se refiere al derecho administrativo francs, las obras de LafIerriere, Duguit,
Bonnard, Hauriou, Berthelemy, Waline, Rolland, Laubadere, Duverger, Duez Debeyre,
Rivero, Vedel, Georgin, y otros juristas, que han inspirado algunas instituciones nuestras.
[jtique culture. Ed. Sirey, Pars, 1962, 1 v, 704 pgs. En esta obra se cita y resume la obra
de: Ananov N. I. Les ministres URSS. Mosc, 1960. 1 v. de 288 pgs. Desde hace veinte
aos la literatura jurdica sovitica no haba consagrado una obra o monografa al estudio de
los ministerios.
SERRA ROJAS
El derecho administrativo italiano es objeto de una particular consideracin por su
originalidad, en las obras de Zanobini, Alessi, Groppali, Pergolesi, Sandulli, Cammeo,
Fragola, Gasparri y otros.
El derecho administrativo espaol tan cercano a nosotros en pensamiento administrativo
de Olivan, Pastor, Santamara de Paredes, Villar y Romero, Carda Oviedo, Royo Villanova,
Gascn y Marn, Alvarez Gendn, Jordana de Pozas, Gonzlez Prez, Alonso Olea,
Fernando Garrido Carro Martnez, Clavero Arvalo, Garda de Enterra, Garca Trevijano
Fas, Gascn Hernndez, Retortillo Baquer, Prez OlcavSinz de Bujanda, Villar Palas,
Gmez Acebo, Bermejo Girons, Boquera Olivar, Serrano Guirado, Aurelio Guaita y otros
juristas, que como estos ltimos el brillante grupo del Instituto de Estudios Polticos y del
Instituto de Administracin Pblica.
En cuanto al derecho administrativo latinoamericano, distinguidos y admirados juristas
han elaborado obras que mucho nos enorgullecen por su contribucin a este derecho
universal, que es el derecho administrativo, y as recordamos a Rafael Bielsa, Benjamn
Villegas Basavilbaso, Bartolom A. Fiorini, Jos CretelIa Jr., Enrique Silva Cirruna, Enrique
Sayagus Laso, Agustn A. Gordillo, Jaime Vidal Perdomo, Manuel Mara Dez, Flix
Sarria, Lancs y Snchez, Bulrich, Miguel A. Maricnhoff, Pedro Guillermo Altamira, y
otros.
El derecho administrativo alemn tiene una significacin en las extraordinarias
creaciones de Georges Jellinek, Laband, Merckl, "Valter Jellinek, Forsthoff, Fleiner,
Schmidt y H. \V. R. Wadc y los belgas Andr Buttgenbach y Pierre Wigny. En el derecho
ingls Robson y Srnith.
No deseo terminar esta enumeracin incompleta, sin dejar de expresar
profunda al maestro Hans Kelsen, por la obra jurdica ms
admirable de este siglo.
CAPTULO II
LAS RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON DISCIPLINAS
DIVERSAS
1. Relaciones del Derecho administrativo.-2. Relaciones del Derecho administrativo con las
instituciones de Derecho pri"ado: a) La significacin de las instituciones de Derecho
privado; b) Relaciones con el Derecho civil; e) Relaciones con el Derecho mercantil.-3.
Importancia del Derecho pblico en el estudio de las instituciones administrativas: a) El
Derecho administrativo y la Ciencia de la administracin: b) Relaciones con el Derecho
constitucional; e) Con el Derecho internacional; d) Con el Derecho penal; e) Con el Derecho
judicial y procesal; f) Con la Ciencia poltica; g) Con el Derecho financiero4. Relaciones del
Derecho administrativo con otras disciplinas: a) la Sociologa y en particular con las
Ciencias Sociales; b) Con la economa; e) Con la Estadstica; d) Con otras ciencias; e) Con
la Geografa; f) Con la Historia: g) Con las Ciencias Matemticas y Naturales.
1. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
En la historia de las instituciones polticas, el derecho administrativo se unifica
tardamente -aunque sus se remontan hasta la antigedad-, pero la fuerza social que origina
su creacin es de tal manera poderosa, que un impulso creciente le permite liberarse del
sistema jurdico civilista y adquirir su propia y original naturaleza.
Cuando concluya el ciclo de penetracin y extensin del derecho pblico, en particular la
transformacin del Derecho Privado, numerosos problemas del derecho administrativo
encontrarn su fcil resolucin y desaparecern las numerosas incongruencias. de un
derecho que debe gobernarse por el inters general y no por la proteccin a intereses
privados.
Cada da la doctrina administrativa limita ms las referencias al derecho privado y la
legislacin administrativa, slo por excepcin, acude al "reenvo" de la legislacin civil y
mercantil.
Derecho constitucional y derecho administrativo forman las vertientes jurdicas, en las
que culmina el debate del mundo. moderno. No debe olvidarse que todo problema de
derecho administrativo comienza por ser un problema de derecho constitucional. Si se
presenta un problema minero, debe
145
116 SERRA ROJAS

hacerse referencia, ante todo, al prrafo cuarto del artculo 27 constitucional; de aguas al
prrafo quinto del mismo; de expropiacin a los prrafos. segundo y 7, fraccin V, segundo
prrafo del mismo precepto y as mente en todos los dems casos. La seguridad
constitucional proporoona la hase ms segura y efectiva en la aplicacin de la ley.
El resultado de la contienda se traduce en instituciones de derecho pblico. Y es digno
de toda atencin, el fenmeno de que en tanto que parecen haberse detenido las
construcciones jurdico-privadas, las instituciones estatistas marchan a un ritmo, de
superacin constante, de incesante creacin, no debe ser motivo de alarma, sino que deben
encontrar en las condiciones reales del mundo actual, la justificacin de sus causas.
Es por esta razn, que el conocimiento universal est al servicio de las instituciones de
derecho pblico, por el enorme campo de actividad que regula. Es exacta la afirmacin de
Retortillo Baquer: 1 "El mtodo del derecho privado es por principio equvoco y errneo
para poder formular por su medio cualquier juicio de valor que se refiera a la realidad
jurdica general."
Slo los obstinados del viejo liberalismo -en proceso de liquidatin
se pueden empearen no palpar esta poderosa transformacin que se est
operando en todas las instituciones pblicas. De ella se quieren aprovechar
los pensadores del totalitarismo contemporneo para creer que ese fenmeno
renovador obedece a la accin de tendencias radicales y no alndvenimiento
de nuevas instituciones democrticas.
Estamos seguros que ese camino no es el justo, porque nuestra experien
cia nos ensea que si el Estado democrtico est pletrico de errores e in
consecuencias, ellas son susceptibles de ser eliminadas para hacer de nuestra
organizacin el mejor instrumento de la vida social.s
2. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON LAS INSTITUCIONES
DE DERECHO PRIVADa
a) La significacin de las instituciones de derecho privado
Las instituciones de derecho privado y el derecho administrativo han mantenido una
estrecha vinculacin. Existen numerosas instituciones y materias de derecho privado que
caen en el campo de accin de la administrapblica.s Hasta hoy el derecho administrativo
se ha empeado en que ellas conserven su rgimen jurdico de origen. Debemos sealar que
una parte
. 1 M. Baquer", El derecho civil en la del derecho ntstratiuo y de sus mstituciones.
Instituto Garca Ovedo. Universidad de Sevilla, 1960, 1 v. 199.
Georges Lescuycr, de l'Eiat sur entreprises nationalises, LGDJ. Pars.
Eugene V. Rostow, Plancamlento pora la libertad. Omega, B. A. 1962.
.ob. cit." 312. "Todo derecho privado va unido ntimamente a una
de derecho publico,. que se le reconozca y ampare. Por esto, todo el derecho
prlvado descansa sobre los cmuentos del derecho pblico."

importante del regrmen de la actividad econmica del Estado se rige, por
razones prcticas y de conveniencia, por el derecho privado.
El mismo Cdigo Civil, adems de los Principios Generales del Derecho
-seala diversas actividades administrativas tales como el Registro Civil, el
Registro Pblico de la Propiedad, el registro Pblico de Comercio y otros.
y hasta el mismo rgimen de la propiedad se ve afectado por disposiciones
administrativas.
Hay una doble relacin entre el derecho privado y el derecho adminis
trativo. Desde luego el derecho administrativo en su fase inicial, como con
junto de instituciones administrativas dispersas e inconexas, estuvo contenido
en el derecho privado, como un derecho de excepcin. Las instituciones admi
nistrativas al independizarse y metodizarse vinieron matizadas de aquel dere
cho. El derecho privado es un derecho con una evolucin de siglos, con
teoras y doctrinas muy depuradas. Al crearse el derecho administrativo,
primeras instituciones sealaban una marcada influencia del derecho privado.
El derecho administrativo realiz una magna labor encaminada a formar
sus propias instituciones bajo criterios radicalmente opuestos a los del dere
cho privado. Y la razn era justa: el derecho privado est dominado por el
inters particular que protege y es base de su desenvolvimiento; mientras
derecho administrativo justifica su formacin e independencia por el inters pblico que
debe proteger.
El derecho administrativo moderno se caracteriza por su independencia
del derecho privado. Debe aclararse que algunos desarrollos administrativos
siguen los derroteros del derecho privado, como la teora de las nulidades
administrativas, los contratos administrativos, pero los autores de derecho
administrativo persisten en su orientacin general: la necesidad de construir
instituciones originales derecho adminisiratiuos
Signo de esa incertidumbre son las diversas leyes administrativas que "reenvan" al
derecho privado como supletorio del derecho administrativo. Como en el caso de la ley
general de Bienes Nacionales, artculos 38 y 61; la ley minera artculos 34 y 38 Y otras. En
verdad esto quiere decir que el legislador no quiso o no pudo crear su propio y autnomo
ordenamiento. La tendencia es eliminar estas referencias o supletoriedades del derecho privado.
Pero un fenmeno est operando a la inversa. Es el derecho administrativo y el derecho
pblico en general, el que est haciendo sufrir su influencia al dere<ha privado,
convirtiendo en normas de derecho pblico, principios hasta ayer permanecan en el campo
del derecho privado. Adems como nos dice Fiorini (ob. cit. T. J, pg. 57): "El Cdigo
Civil es derecho pblico. He aqu cmo el Cdigo Civil, el ms privado de los cdigos, se
presenta como un ordenamiento jurdico creado por el derecho pblico. No hay solamente
contenidos en algunos de sus artculos de orden pblico, sino tambin disposiciones de
derecho pblico."
4 Entre nosotros ha sido creado el Instituto de Administracin pblica que tiene por
propsito esencial, lograr que la Administracin pblica mexicana sea eficiente, aplicando
todos los principios modernos de este conocimiento cientfico y tcnico.
148 ROJAS
No debe olvidarse que el Derecho administrativo que abarca la organizacion, medios y
fines del Estado, se basa esencialmente en la Ciencia Poltica, como Ciencia del Estado, por
su vinculacin a esta Ciencia y directamente con el derecho constitucional y sus diversas
ramas, en particular con la Ciencia de la Administracin en su contenido poltico,
econmico y social.
b) Relaciones con el Derecho Civil
Muy estrechas son las relaciones entre el Derecho Civil y el Derecho administrativo.
Nuestro Cdigo Civil contiene instituciones que han sido el antecedente de instituciones
administrativas; y an guarda muy fuertes vnculos con la problemtica administrativa.
Haremos referencia a algunos ejemplos:
1. Por una parte el Cdigo civil contiene diversas instituciones administrativas como el
Registro Civil, el Registro Pblico de la Propiedad, el Registro de Comercio y otros.
2. El Cdigo civil es una fuente constante para la solucin de problemas administrativos
por analoga o aplicacin de los principios generales del derecho.
3. Numerosas leyes administrativas hacen el reenvo al Cdigo Civil, que aparece como un
derecho especial, subsidiario o complementario.
4. Instituciones descentralizadas y Empresas de participacin Estatal o empresas de
economa mixta, mantienen un doble rgimen; de derecho blico en sus relaciones con el
Estado; y de derecho privado en sus relaciones entre particulares. Algunas empresas
oficiales se organizan de acuerdo con el derecho mercantil.
5. Existen numerosos contactos entre el cdigo civil y el derecho administrativo en materia
de cosas, personas, servicios, contratos, servidumbres, sucesiones, propiedad,
expropiacin por causa de utilidad pblica y otras.
c) Con el Derecho Mercantil
El derecho mercantil como rama del derecho privado tambin tiene irnportantes
relaciones con el derecho administrativo. Numerosas instituciones mercantiles sufren la
influencia del derecho administrativo en materia de empresas y de organismos mercantiles
que adems de su propia legislacin se regulan por leyes administrativas. El derecho
administrativo regulando la materia econmica, afectar seriamente esta importante rama del
derecho. Estamos en presencia de un nuevo derecho mercantil administrativo, adems del
nuevo rgimen que implica la empresa pblica, las empresas de participacin estatal y los
servicios pblicos comerciales e industriales. Recordemos a este propsito la Ley Federal de
Atribuciones del Ejecutivo y otras que se internan en aspectos importantes de la materia
mercantil. A su vez el Cdigo de Comercio y las numerosas leyes mercantiles especializadas
establecen estrechas vinculaciones con el derecho administrativo.
Es de capital importancia el rgimen de polica contenido en las leyes
sobre fianzas, seguros, instituciones de crdito, sociedades mercantiles, instiluciones
nacionales de crdito y Banca privada y otras. Adems debemos hacer referencia a las leyes
sobre almacenes generales de depsito, las Cmaras de Compensacin, las Bolsas de
Valores, las Uniones de Crdito, las empresas de participacin estatal, la Sociedad annima
del Estado y otras.
3. IMPORTANCIA DEL DERECHO PBLICO EN EL ESTUDIO
DE LAS INSTITUCIONES ADMINISTRATIVAS
El derecho administrativo como rama importante del derecho pblico se relaciona
ampliamente con diversas disciplinas de derecho pblico, que le proporcionan los
conocimientos necesarios para una aplicacin correcta de la ley. "La evolucin del derecho
moderno, dice Jellinek, ha tenido como consecuencia un desenvolvimiento amplio del
derecho pblico, que slo se puede comprender considerndolo histricamente,"
a) El derecho administrativo y la ciencia de la administracin
M uy estrechas y directas relaciones se establecen en el derecho administrativo y la
ciencia de la administracin. Aunque algunos autores consideran a esta ltima como un
mero arte de gobierno, o una prctica negando toda relacin entre ambas disciplinas. En la
actualidad ambos conocimientos guardan una estrecha vinculacin, pero manteniendo
autnomo el campo de su aplicacin. La ciencia de la administracin analiza los problemas
relativos a la organizacin y actuacin futura de la administracin pblica, sus principios y
normas racionales, en tanto que el derecho administrativo considera los problemas jurdicos
en su funcionamiento y aplicacin directa de las leyes administrativas.
Debemos considerar algunas de las diversas opiniones que se han emitido para fijar la
naturaleza de ambos conocimientos. Desde luego nos adherimos a la opinin que considera
a la ciencia de la administracin como una ciencia poltica, siendo esta ltima el gnero, y la
especie la anterior.
La eficacia de la actividad del Estado depende de una buena administracin, Olivan dice
que el gobierno es la cabeza y la administracin el brazo que ejecuta. El derecho
administrativo requiere de todos los conocimientos relativos a la administracin pblica,
tanto los problemas relacionados con las normas administrativas como las propias
estructuras de la administracin
"Por ltimo, la doctrina est de acuerdo en la necesidad de dejar a un el
problema de fronteras y de conceptos para adentrarse en la vertiente no
Jurdica de la Administracin. Es necesaria una Administracin eficaz, y
eficacia no es el fruto de la improvisacin sino de la aplicacin de las
teclllcas ideadas para conseguirla." Rafael Entrena Cuesta. (Curso de Derecho administrativo, ed., pg. 68. T. l.)
150 SERRA ROJAS

,Puede vlidamente hablarse de una Ciencia de la A dministracion o Ciencia
administrativa?
Debemos comenzar por precisar que la administracin privada y la administracin
pblica mantienen muy estrechas relaciones, pero tambin ofrecen finalidades diferentes, ya
que no es posible identificar el mundo de los negocios -Business-, con la organizacin de los
servicios pblicos. Georges Langrod (Tratado de Ciencia administrativa, 1973 E.N.A.P.,
Madrid, pg. 169), nos dice: "La identidad o semejanza de muchos rasgos de la empresa
privada y de la Administracin Pblica, en el terreno de la gestin propiamente dicha, hacen
que el desarrollo de la Ciencia administrativa (referido a la administracin Pblica) y el de
las investigaciones en el terreno de la gestin de negocios sean paralelos, simultneos o
estn unidos por los ms estrechos lazos. Las concepciones de la organizacin cientfica del
trabajo
(tectologa) sirven de marco comn a las dos. Si en la lengua francesa la rbrica Ciencia
administrativa se refiere a la administracin Pblica, en la lengua inglesa, las de
organizacin o de Administracin comprenden a las dos. La confusin, pues, contina en
este plano."
En lo general, la Ciencia de la Administracin o Ciencia administrativa es una disciplina
que forma parte de las Ciencias Sociales, cuyo conjunto generalizado corresponde a la
Sociologa, que es la ciencia que concierne a los grupos sociales tales como la familia, los
grupos, los sindicatos, comunas, pueblos, grupos de presin, partidos polticos, industrias,
comercios, y en general en toda actividad en la que se manifieste la presencia humana.s
La Ciencia de la administracin o Ciencia administrativa, es una rama de la Ciencia
Poltica, si nos atenemos a la creciente ingerencia del Estado en todos los negocios. Este
conocimiento estudia los fenmenos o hechos polticos vinculados al desarrollo de las
comunidades humanas, en particular, al Gobierno y a la administracin.
Nuestra disciplina colabora en la realizacin de los fines esenciales de la sociedad y del
Estado. Como toda Ciencia se funda en la experiencia y en la investigacin, esforzndose
por metodizar sus resultados y obtener principios generales "elaborando conceptos
hipotticos de orden terico".
Por todo ello, resulta sumamente difcil tratar de definir un conocimiento administrativo
que mantiene relaciones tan estrechas con una realidad social tan compleja, que es objeto de
referencia de todas las ciencias sociales. En un conocimiento que an deja mucho que desear
abundan las impre
cisiones y vacilaciones.
Las fuentes de nuestras instituciones administrativas estn ms cerca de E.spaa, Francia
o It.alia, pero las fuentes de nuestro derecho pblico se origman en el pensamiento anglosajn.
Harold Koontz. administracin moderna. Un anlisis de las funciones de la
administracin McGraw HiII. Nueva York, pg. 4.
En el actual momento 142 Estados forman parte de la Organizacin de las Naciones
Unidas, ONU. Cada uno de estos Estados ofrece notables diferencias en su Administracin
Pblica y en su Derecho administrativo.
Sin embargo, un anlisis cuidadoso nos lleva a sealar similitudes, acercamiento y
diferencias notables. El intercambio intelectual, merced a las actuales vas de comunicacin,
permiten un acercamiento y conocimiento mejor de las formas poltico-administrativas que
imperan en cada Estado. En este aspecto los pases llamados del Tercer Mundo somos
tributarios intelectuales de los pases ms desarrollados. El ejemplo inmediato lo tenemos en
los Estados africanos que repiten en sus constituciones los modelos de Inglaterra, Francia y
otras naciones de Europa.
Cmo coordinar o armonizar los principios de administracin y Derecho, con la Unin
de Repblicas Socialistas y los Estados Unidos de Nortearnrica? Ambos sistemas obedecen
a principios radicalmente diferentes. A pesar de ellos ciertas instituciones administrativas
ofrecen algunas similitudes y otras diferencias muy acentuadas.
Sin embargo, el desarrollo de la Ciencia de la Administracin permite la adopde
instituciones, teoras, mtodos, tcnicas que tiles a un Estado, cualquiera que sea su
ideologa, porque estn inspiradas en propsitos de servicio social. Sera esta la respuesta a
la pregunta del profesor Pirou: "es posible un estudio despersonalizado por hombres sin
:creencias. sin preferencias guiados tan solo por la sola preocupacin de la cientfica?" Es
precisamente nuestra disciplina la que puede llevarnos a eliminar esos desacuerdos que
parecen insuperables, ya que como afirma Pareto: "una proposicin cientfica es verdadera o
falsa; no puede, adems, cumplir otra condicin". (Les systemes socialistes, pg. 2.) Cuando
una institucin administrativa tiene xito es que responde al tratamiento de los fenmenos
sociales.
debemos comenzar por deslindar los campos: por una parte la Ciencia de la
administracin que tiene un doble propsito: los principios de la administracin general
"donde se van afirmando las grandes funciones de Direccin, Asesoramiento y Control"; y
la administracin de medios "donde van teniendo encaje las funciones instrumentales de
Administracin de Personal, Administracin de Material y Administracin de la Informacin
Automatizada". Luther Gulick y L. Urwick, Ensayos sobre Ciencia de la Administracin.
IMNSA. Madrid, 1973, pg. 17.
Por otra parte, hemos de referirnos al Derechoadministrativo que rige la organizacin y
funcionamiento del Poder Ejecutivo, cuyas normas y estructuras jurdicas son objeto de
estudio en la Ciencia jurdica y en general en la Ciencia Poltica.
b) Relaciones con el Derecho Constitucional
Muy estrechas son las relaciones de dependencia y subordinacin entre el derecho
administrativo y el Derecho constitucional, cuyo objeto con fre
ANDRS SERRA ROJAS

cuencia se confunde. Con el desarrollo tan extenso que las constituciones modernas hacen
de los principios, resulta difcil sealar las fronteras de uno de otro derecho."
Estamos en presencia de una diferencia de grado y no de esencia, cuantitativa no
cualitativa." Berthelemy afirma (Trait elementarie de droit cdministrati]. Pars, 1933, ed.,
pg. 1 Y ss.) : "que es en el derecho constitucional donde se encuentra la denominacin de
los captulos del derecho administrativo". El derecho constitucional establece los principios
orgnicos, estructurales, dogmticos del derecho pblico, limitativos de la actividad
legislativa y administrativa; el derecho administrativo los desarrolla; ampla y los hace
factibles. Si la Constitucin establece la libertad de pensamiento, el derecho administrativo
regula esta materia por medios diversos, entre otros por una ley administrativa, como es la
ley de imprenta, que es una ley de polica. El derecho constitucional es bsico, determinante
de la organizacin primaria de los Estados, y el derecho administrativo es prolijo en su
desarrollo y en su aplicacin en leyes y reglamentos. El derecho administrativo no es otra
cosa que el derecho constitucional desarrollado.
"De esta manera puede afirmarse que el dercho constitucional es la espina dorsal del
derecho administrativo, puesto que todas las normas fundamentales de ste, tienen su
nacimiento en aqul", dice Silva Cimma."
"La separacin del derecho constitucional y del derecho administrativo" ha sido en
particular severamente criticada por ]eze,1l como "no teniendo ms que inconvenientes" y
"correspondiendo a una distincin puramente poltica y sin valor de tcnica jurdica entre
gobernantes y agentes. La distincin de las dos grandes ramas del derecho conserva, sin
embargo, un inters y un valor aproximativo, aun cuando no se puedan establecer sus
fronteras de una manera absolutamente precisa".
A pesar de todas las crticas y de muchas razones que apoyan la identidad de estas dos
ramas del derecho, la presencia subordinada del derecho administrativo ha significado un
verdadero progreso institucional y el fortalecimiento de principios que se hubieran
confundido, olvidados en la masa general del derecho constitucional.t?
6 "Las normas de derecho constitucional difieren de las administrativas en que ellas
imponen al legislador una regla, o una limitacin, o un deber, en virtud de un precepto () un
principio constitucional. Cuando esa regla, limitacin o deber se concreta a una disposicin
que concierne u obliga a la administracin pblica o al administrado, la realizacin de un
fin del estado (en el sentido de regular su actividad jurdica), la norma es de administrativo.
La norma de derecho constitucional est sobre el poder legislador. La norma administrativa
establece la ley o el reglamento dentro de los lmites de la norma constitucional." Rafael
Bielsa, Derecho Administrativo. T. 1, pg. 69. Vase, adems, del mismo autor la
Administracin. Buenos Aires. Roque Depalma, 1965.
7 Manuel Oarca Pela yo, Constitucional Comparado. ed, Revista de Oc
cidente. Madrid, 17 Y ss.
8 Enrique Silva C., Derecho administrativo chileno comparado. ed, 1962, pg.
Gastn Jeze, Principes Generaux du droit administratif. T. VIII, pg. 213.

10 Andr de Laubadere, ob, cit., 196!l, pg.

Inmerso inicialmente en el derecho privado, el derecho administrativo sufre a
continuacin la influencia decisiva del derecho constitucional, del cual bien pronto logra su
autonoma relativa, pero no su independencia total. Cuando las constituciones incorporan
instituciones sociales y principios jurdicos detallados en su articulado, las leyes
administrativas reducen su campo de accin y se ven amenazadas con forzadas
incorporaciones.u
Una adecuada tcnica legislativa debe eliminar de la Constitucin desarrollos excesivos
de materias administrativas, para volver a su concepto inicial de un cuerpo de principios
estructurales bsicos, dejando a la ley un desarrollo ms amplio y un detalle ms
pronunciado en el reglamento.
En los ltimos aos In autonoma y desarrollo del derecho administrativo han tenido una
significacin extraordinaria.
Una vez aceptado el principio general de desligar a las instituciones administrativas del
derecho. privado, el esfuerzo de los tratadistas modernos se ha concentrado en construir sus
propias y originales teoras administra
La caracterstica de este derecho administrativo que estamos viviendo es su carcter
antiliberal y plenamente estatista y de proyeccin supranacional.
El siglo XIX seala la distincin entre los actos de autoridad y los actos de gestin. En
otra etapa se llega a las ideas de la escuela realista, el principio de la solidaridad y el
rgimen de servicios pblicos. Finalmente se fortalece la gestin pblica, lo que hoyes un
elemento importante del nuevo derecho: no basta la accin exclusiva del Estado, se requiere
un rgimen de colaboracin de los particulares con la administracin pblca.t"
La etapa de este proceso, es el incontenible desarrollo de las tendencias socialistas, que
Izan acabado por fijar nuevas modalidades al rgimen de las instituciones administrativas.
El proceso de penetracin se realiza a la inversa, pues son las instituciones privadas las
que se ven amenazadas de transformarse, en casos muy numerosos, en instituciones bajo
normas de derecho pblico, gobernadas por el inters general o la utilidad pblica. La
magna obra de Justiniano de recopilar el derecho existente en su poca, se realizar en el
futuro bajo otros propsitos: la unificacin del derecho
En das que corren, otro fenmeno de la vida poltica se acenta y es el desbordamiento
del derecho constitucional sobre el derecho administrativo. El derecho constitucional se
estima, no como el derecho de la Constitucin, sino como el derecho de las instituciones
polticas contenidas en todo orden jurdco.w
11 Georges Vedel, Las bases constitucionales derecho administrativo. EDCE. 1954
D. A. 82.
12 Francois Geny, La colaboracin des porticutiers avec l'administration,
13 Ludwig Spiegel, Derecho administrativo. Labor, p. H.
"Cuando hoy da el intervencionismo administrativo y el nmero de servicios po
blieos aumenta fabulosamente, no resulta posible desentenderse de la necesidad de una
revisin", pg. 178. 15 Dicey, Introduction of the oj the and the Constitution, ed, 1889.
SERRA ROJAS
El criterio clsico mantiene an su concepto d-un derecho que estudia las reglas
contenidas en la Constitucin, Maurice Duverger.w nos dice: "Esta definicin no es
totalmente falsa: es cierto que la Constitucin de un pas informa generalmente el objeto
principal del derecho constitucional, pero no es su objeto exclusivo. Para empezar, en ciertos
pases la Constitucin propiamente dicha se reduce a poca cosa: las costumbres, las prcticas
y las tradiciones completan y desbordan ampliamente los textos escritos, que son escasos
(tal es el caso de Gran Bretaa); el derecho constitucional no puede limitarse exclusivamente
al examen de los mismos. Incluso en los pases en que la Constitucin escrita contiene lo
esencial de las reglas relativas a la estructura del Estado y organizacin del gobierno,
muchas de tales reglas no establecidas por ella; se encuentran en las leyes ordinarias, en los
reglamentos, en las resoluciones de las asambleas, as como tambin en los usos y
costumbres; el derecho constitucional estudia tanto unas como otras. En cada caso, la nocin
de derecho constitucional desborda ampliamente la Constitucin."
El mismo autor citado cuando nos ofrece la definicin del derecho constitucional por la
naturaleza de las instituciones, agrega: "La expresin derecho constitucional designa, en
realidad, lo que podra denominarse el derecho poltico: el que estudia la organizacin
general del Estado, su rgimen poltico, su estructura gubernamental. Elecciones,
parlamento, ministros, jefes de Gobierno, jefes de Estado, etc., todas estas instituciones
polticas constituyen el objeto del derecho constitucional, como contraposicin las instituciones administrativas (gobernadores, alcaldes, consejos municipales, funcionarios,
tribunales administrativos, etc.) , que constituyen el objeto del derecho administrativo."
c) Con derecho internacional
El derecho administrativo comprende materias relativas al derecho pblico interno de un
pas, y tambin al derecho pblico externo como las actividades diplomticas y consulares,
celebracin de Tratados y Convenciones y en general la poltica exterior. Hay numerosos
aspectos de la accin administrativa que se proyectan o realizan fuera de las fronteras, por
rganos de un Estado, aunque estas materias del derecho internacional se relacionan con
aspectos de la vida administrativa nacional.
La accin de la Organizacin de las Naciones Unidas, con sus mltiples e importantes
organismos presenta la urgente necesidad de regular materias administrativas desde un punto
de vista internacional, de este modo se ha creado el derecho administrativo internacional,
un derecho procesal internacional, el derecho financiero internacional y otras ramas
importantes de un mundo jurdico nuevo, 1ue se ofrece a la consideracin de los juristas,
16 Duverger, Instituciones politicas Der. Consto Ariel, 1962, pgs. 4 y 5.
frente a los complejos y complicados problemas de las relaciones entre los Estados.t?
Se ha formado tambin una administracin pblica mundial con numerosos organismos
que han demandado la creacin de numerosas instituciones administrativas dedicadas al
manejo de asuntos internacionales. A este respecto se ha elaborado un cuerpo de normas
jurdicas que forman ya una verdadera enciclopedia internacional, que deben ser estudiadas
como independientes del derecho administrativo nacional.
d) Con el derecho penal
Al estudiar el derecho penal administrativo sealamos la importancia del derecho penal
que proporciona al administrativo formas delictivas, rgimen de sanciones, organizacin de
servicios penitenciarios y otros ms. El derecho penal administrativo establece las
infracciones o contravenciones administrativas destinadas a sancionar la de las leyes
administrativas. Hasta hoyes la doctrina del derecho penal la que viene informando el
rgimen de las sanciones administrativas. No debemos olvidar la accin administrativa del
Ministerio Pblico, de acuerdo con los artculos 21 102 de la Constitucin la accin del
Ejecutivo en la ejecucin de las sentencias.
Por otra parte, el poder disciplinario de la Administracin, cubre el rgimen interno de la
misma en sus relaciones con sus servidores; el derecho penal administrativo sanciona las
violaciones administrativas de los particulares. Por su parte el Cdigo Penal para el Distrito
Federal, contiene disposiciones que guardan una estrecha vinculacin con el
desenvolvimiento de las actividades administrativas.
e) Con el derecho judicial y procesal
Algunos autores afirman que el rgimen de la administracin de justicia constituye un
servicio administrativo. Por otra parte, la administracin requiere someter sus actos a ciertas
formas jurdicas de procedimiento. Es notable el desarrollo del procedimiento contencioso
administrativo, el derecho procesal administrativo, el derecho administrativo laboral. Una
parte importante del procedimiento administrativo est inspirada en el sistema procesal del
cual se han adoptado algunas importantes instituciones, conceptos, teoras. La pugna entre
administrativistas y procesalistas an seala discrepancias fundamentales.18
f) Con la ciencia poltica
El derecho administrativo es por esencia un derecho poltico, tanto externo como interno.
Los numerosos problemas de la accin administrativa
17 Pergoles, Diritto Constituzionale. ed. Padova.
18 Alfonso Nava Negrete. Derecho procesal administrativo. Ed. Porra, S. A. Mxico.
1959,

hacen referencia al Estado y al poder del Estado, son, por tanto, problemas polticos. Dice
Alvarez Gendn: "El derecho administrativo se relaciona con la poltica, pues una y otra
ciencia se refieren al Estado. En el concepto clsico de la poltica, como ciencia general del
Estado, no puede menos de reconocerse su importancia para el estudio especial de uno de
sus problemas, que es lo que el derecho administrativo se propone. En el ms estricto
estudio sociolgico de las cuestiones constitucionales, tambin ofrece inters por las
relaciones entre Constitucin y Administracin, Adase a esto, como consideracin de
carcter prctico, el alcance que tiene la aspiracin vulgar de separar la poltica de la
administracin y las consecuencias, por ejemplo, que el sistema parlamentario, rgimen
poltico, produce en los servicios pblicos, o administracin."
g) Con el Derecho financiero
Considerado como una rama del derecho administrativo, ha mantenido su autonoma.
Esto determina relaciones muy estrechas y constantes, principalen la rama del derecho
tributario o fiscal, base principal de la sustentacin econmica del Estado. La administracin
pblica realiza los propsitos del derecho financiero.
4. RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS DISCIPLINAS
a) Con la sociologa y en particular con las Ciencias Sociales
Los fenmenos administrativos son fenmenos sociales y, por lo tanto, interesan al
socilogo, principalmente en relacin con el desenvolvimiento de las sociedades y de la
realizacin de todos los fines sociales. La consideracin normativa del Estado no debe
excluir el campo de conocimientos que ofrece la realidad sociolgica como sustentadora del
orden jurdico.
Las actividades de la administracin pblica se vinculan a todas las actividades sociales.
El derecho es producido por la sociedad y se encamina a la realizacin de fines o propsitos
sociales. La administracin pblica aparece en el centro de la vida social para orientarla y
satisfacer sus necesidades.
La accin de la administracin pblica y del Derecho administrativo corren parejas con
el desarrollo de la vida social y su complejo de problemas sociales, econmicos, jurdicos y
filosficos. La legislacin administrativa debe corresponder a este estadio social con las
nuevas soluciones exigidas por los profundos cambios que se operan en la sociedad.
b) Con la economa
La economia poltica es una de las disciplinas que tiene mayores relaciones con el
derecho administrativo, por la intervencin necesaria del Estado en la vida econmica
nacional y porque afectan al propio rgimen patrimo
DERECHO TIVO
nial y financiero del Estado con las relaciones econmicas. Numerosas instituciones
administrativas tienen un contenido econmico. Todo problema de derecho administrativo
es, en principio, adems de un problema constitucional, un problema esencialmente
econmico. No se concibe un buen administrativista sin una slida cultura econmica.
Algunos autores como Agustn A. Gordillo nos hablan de un Derecho adm inistratiuo de
la economa (B. A., ediciones Macchi, 1967) y otros como
L1);
195
Julio H. G. Olivera del Derecho econmico (Buenos Aires, pero sin aparecer, en lo general,
como materias suficientemente desarrolladas. Adems como casi todo el derecho
administrativo es de contenido econmico, es tarea difcil, precisar los lmites de este
conocimiento, que se confunde con sus temas muy diversos. Es indudable el predominio de
la economa, que es la nica que puede dar una base cientfica a nuestra materia.
e) Con la estadstica
Al gobernante capacitado se le llama estadista, precisamente porque no acta a ciegas,
sino apoyado en las realidades de un pas. Los actos administrativos, como actos de la vida
nacional, deben ser estimados estadsticamente. El propio Estado se ve obligado a establecer
organismos administrativos, como la Direccin de Estadstica que maneja censos, catastros,
estadsticas sociales de todo gnero. Los grandes problemas de un pas son tremendas
realidades que deben ser consideradas cuantitativa y cualitativamente, a travs de los
Censos, registros, catastros, estimaciones econmicas, etc. La estadstica obliga al
funcionario a no improvisar soluciones y a caminar con paso firme en la materia
administrativa.
d) Con otras ciencias
No hay conocimiento que no interese al derecho administrativo, siendo tan amplia la
accin administrativa y llevndose a todos los campos de la accin humana, es lgico
suponer que todo conocimiento es una buena aportacin para identificar un problema y
encontrar su solucin.
e) Con la geografa
La geografa le fija al derecho administrativo el campo de su aCCIOn, los lmites de las
normas jurdicas y bases cientficas para la elaboracin de una adecuada poltica. La
geopoltica relaciona el medio geogrfico con el horn
bre.19
f) Con la historia
El derecho administrativo tiene su propia historia, que es la historia de todas las
instituciones polticas. Los grandes principios de derecho constitu
J. Vicens Vives, Tratado general de Geopolltica. Un. de Barcelona, 1956.

cional no son invenciones ocasionales, son el resultado de grandes movimientos sociales,
violentos y pacficos, que culminan con la adopcin de un sistema normativo) que consagra
la libertad del hombre y los medios para su eficacia.
Con las ciencias matemticas) fsicas y naturales
El mundo social que nos rodea necesita aprovechar todo conocimiento cientfico para
fundar debidamente una poltica administrativa. Las ciencias naturales permiten al Estado
encauzar su accin sobre bases ciertas de conocimiento de los hechos naturales.
Los puntos de contacto del derecho administrativo con la historia, la economa, la
estadstica y la sociologa, son numerosos y ofrecen sugestivas consideraciones en la
formacin de los planes y programas sobre todo en materia presupuestal y otras actividades
del Gobierno. "Con la economa, puesto que lo econmico constituye elemento
administrativo, tanto en el aspecto econmico pblico, como en el econmico social, hasta
tal punto, que se ha visto cmo se ha de hacer objeto especial de la ciencia de la administracin, lo econmico social y como en el derecho administrativo existe una parte
dedicada al estudio de las normas relativas a la ingerencia de la administracin pblica en el
cumplimiento del fin econmico, en tanto no se autonomice su estudio en el derecho
econmico."
La Ciencia moderna a travs de diversas disciplinas, como la Ciberntica, la Tecnologa,
la Ecologa y otras proporciona medios tcnicos para el desarrollo de la administracin
pblica. Vase al respecto la nueva "Ley sobre el registro de la transferencia de tecnologa y
el uso y explotacin de patentes y marcas" de D. O. F. del 30 de diciembre de 1972, que es
un paso importante en la vida econmica nacional.
CAPTULO III
LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. Las fuentes Derecho administrativo.-2. Clasificacin de las Iuentes formales del Derecho
administrativo.-3. Las fuentes escritas del Derecho administrativo.-4. El principio de
legalidad.-5. La Constitucin Poltica.-6. Los tratados y convenciones internacionales.
1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Las fuentes del Derecho administrativo son los procedimientos, formas, actos o hechos, y
dems medios, de creacin e interpretacin, en los cuales tienen su origen los principios y
leyes en general, las fuentes del Derecho, como la ley, la costumbre y la Jurisprudencia,
todas referidas a la materia administrativa."
Fuente del Derecho -de [ons, [antes, a su vez, fundo, significa el lugar donde brota el
agua en su superficie-s, es decir, es el manantial donde brota
o aparece el Derecho, o los procesos necesarios para la creacin de las normas jurdicas.
Dice Rivero a este respecto: "Se entiende por fuentes del derecho, los procedimientos por
los cuales se elaboran las reglas de derecho;
existen en efecto para 'fabricar derecho', diversas tcnicas, por otra parte en nmero
limitado: la elaboracin espontnea que conduce a la regla consuetudinaria; la elaboracin
por la autoridad pblica que conduce a la regla escrita, de la cual la leyes el prototipo; en
fin, la elaboracin por el juez, que a la regla jurisprudencial. Los diversos sistemas
jurdicos, segn el tiempo y los pases, recurren de manera muy desigual a estos
procedimientos, otorgando la preponderancia al uno o al otro." 2
Por otra parte, Kelsen, despus de examinar la expresin "fuentes del derecho",
concluye: "La ambigedad del trmino a que hemos venido refi
1 Claudio Du Pasquier, nos dicc: "Este trmino de fuente crea una metfora baso tante
justa, pues remontar la fuente de un ro, es llegar al lugar donde sus aguas salen ele la tierra;
lo mismo, inquirir la fuente de una regla jurdica, es buscar el punto de partida del cual ella
sale de las profundidades de la vida social, para aparecer en la snperficie del derecho. As se
dir que la obligacin del servicio militar tiene su fuente CII la Constitucin Federal."
Introduccin a la theorie generale et a la philosophie droit, Ed. Dclachaux Niestle, S. A.
Neuchatel et Paris, pg. 36.
2 jean Rivero, Droit administrati], Dalloz, 1962, Pars, ed., pg. 50.
159

rindonos parece hacer intil el empleo de dicho trmino. En vez de una expreslOn
figurada y equvoca, debiera introducirse un trmino capaz de describir de manera clara y
directa el fenmeno que se tiene
Como se observa, la palabra fuente es un concepto equvoco que reviste diversas
significaciones, pero son sealadas las que sirven de base a este desarrollo."
El derecho moderno no da una excesiva importancia al problema de las fuentes del
derecho, al tomar en cuenta que corresponde al Estado la creacin de las normas, llamadas
normas estatales, a diferencia de autores tradicionales para quienes las fuentes del derecho
administrativo provienen de otras causas, sin que necesariamente se sometan al rgimen de
la normatividad. Nuestro propsito es detenernos en el estudio de las fuentes del Derecho
administrativo positivo de nuestro pas.
El derecho no es simplemente la ley, que est formada por otros factores legislativos. La
vida social es compleja y de esas prcticas cotidianas de la accin pblica, surgen
numerosos principios que regulan los problemas de la vida poltica de un pas. Cuando se
habla del problema de las fuentes del derecho, se recalcan los numerosos factores o grupos
sociales en los que se origina el derecho, y que contribuyen a la resolucin de los temas del
Estado. Con razn los autores nos hablan de fuentes generadoras y reveladoras del derecho.s
En un sentido general, la palabra fuente designa a los rganos de produccin del
derecho administrativo; en una segunda consideracin se alude a los medios de produccin,
es decir, segn Waline, al conjunto de hechos o ideas, toda ciencia en las cuales el derecho
ha tomado inspiracin. En tanto que Planiol y Ripert comentan: "tericamente, la palabra
fuente designa las diferentes maneras como se establecen las reglas jurdicas". Otros
autores como Fiorini (ob. cit. T. 1, pg. 61) distinguen "entre la fuente como objeto creador
del cual nace la norma administrativa, del mtodo intelectivo que se utiliza para interpretar
su validez y correcta eficacia".
La doctrina considera dos acepciones del concepto de fuente: como rgano
3 Hans Kelsen, Teora general del Derecho del Estado. Imprenta Universitaria. Mxico,
1949, pg. 137.
4 "El problema de las fuentes del Derecho es un problema complejo, porque esa ex
presin equvoca comprende sentidos distintos, cada uno de los cuales constituye una cues
tin diferente. 'Fuente del Derecho' puede significarse: a) fuente del conocimiento de lo
que histricamente es o ha sido Derecho (an tiguos documen tos, colecciones legislativas,
etctera); b) fuerza creadora del Derecho como hecho de la vida social (la naturaleza
humana, el sentimiento jurdico, la economa, cte.); c) la autoridad creadora del Derecho
histrico o actualmente vigente (Estado, pueblo); d) acto concreto creador del Derecho
(legislacin, costumbre, decisin judicial, etc.) : e) fundamento de la validez jurdica de
una norma concreta del Derecho); f) forma de manifestarse la norma jurdica (ley, de
creto, reglamento, costumbre); g) fundamento de un derecho subjetivo."
5 Luis Legaz y Lacambra, Filosofa del Derecho. ed. 1961, pg. 486. Bosch. Barcelona.
Geny Francois, Mtodos de interpretacin del derecho privado positivo. Ed. Reus, ed.,
Madrid, 1925.

de produccin o entidades que constituyen el ordenamiento jurdico y como o sea que es lo
que crea el ordenamiento. Analizando esta distincin nos dice Garca Trevijano Fas
(Tratado de DeL Ad., pg. 196): "Fuente en sus dos acepciones de rganos de produccin y
de medios de produccin es un concepto distinto de norma; la fuente es un concepto
esttico, la norma es un concepto dinmico. La norma es un imperativo legal, como
veremos, abstracto y general, mientras que la norma constituye su origen."
stas son las fuentes del derecho meta-jurdico que comprenden el conjunto de los
factores, elementos y fenmenos sociales, que contribuyen a formar la sustancia, contenido
o materia del derecho, como los movimientos ideolgicos, las fuentes histricas, que son los
documentos que guardan el texto de una ley.
Tenemos que reducirnos a las fuentes del derecho o procesos de creacin de las normas
jurdicas. El concepto tcnico-jurdico de fuentes del derecho, alude al origen de la norma en
una autoridad o fuerza social reconocida por el derecho positivo que, mediante un
determinado procedimiento, confiere a dicha norma en forma concreta, por ejemplo la forma
de ley, de costumbre, sentencia o negocio jurdico.
Como complemento la consideracin de las fuentes derecho, existen mas metajurdicos o
factores no jurdicos que determinan la evolucin del derecho y se pueden considerar en tres
grupos: 1. La historia. 2. Los datos econmicos
J. Los datos polticos. Sin la historia no es posible comprender el origen, desennaturaleza
del Derecho administrativo, de las instituciones admmistrativas formadas lentamente bajo la
influencia de mltiples factores. Lo mismo puede decirse de la estructura la transformacin
de los tribunales administrativos, del sistema tributario, etc. Los datos econmicos de
Mxico en el siglo pasado explican la aparicin y desarrollo de instituciones como la
concesin, la expropiacin, el rgimen de minera y de aguas y otros. A partir de 1917 se
acenta el intervencionismo de Estado en un largo proceso de luchas sociales encaminadas a
lograr mejores cuadros de vida para el pueblo mexicano. Finalmente los datos polticos nos
ensean cmo esta fuerza social interviene para dar a leyes, instituciones y nuevas
modalidades del ejercicio del poder pblico. La aparicin de la ley de los Trabajadores al
Servicio del Estado y su elevacin a la categora de normas titucionales y problemas de la
misma naturaleza, revelan cun poderosa es la fuerza poltica para que los propios
gobernantes se vean obligados a nuevas acciones gubernamentales.
Las fuerzas reales o materiales comprenden el conjunto de los factores, elementos y
fenmenos sociales que contribuyen a formar la materia del derecho.
2. CLASIFICACIN
ADMINISTRATIVO
DE
LAS
FUENTES
FORMALES
DEL
DERECHO
Hemos indicado que las fuentes del Derecho administrativo son las mismas fuentes del
derecho en general, pero referidas a la materia administrativa,
11
ANDRS SERRA ROJAS

162
son las diferentes maneras como se crean las reglas jurdicas que regulan el funcionamiento
de la administracin pblica y el ejercicio de la funcin administrativa. Existen principios
constitucionales administrativos, leyes y reglamentos administrativos, una jurisprudencia
administrativa y un juicio de amparo en materia administrativa, todos ellos obedecen a una
jerarqua de las fuentes de nuestro Derecho.
Diversos han sido los criterios que se han elaborado para clasificar las fuentes del
derecho tanto en lo general, como para las fuentes del Derecho administrativo.
Una clasificacin distingue entre las fuentes materiales y las fuentes formales.
Las [uent.es en sentido material "forman un conjunto de elementos y situaciones de
diferente condicin que impulsan la creacin de las normas jurdicas. Las fuentes en sentido
formal estn determinadas por los modos o maneras en que debe manifestarse el derecho en
la vida de la sociedad para que tenga validez general entre los sbditos". (Enciclopedia, ob.
cit. T. X, pg. 207.) Las primeras son fuentes metajurdicas, en tanto que las segundas se
apoyan en el ordenamiento de cada pas,
Si las fuentes materiales del Derecho administrativo son las que onglnan el derecho
positivo, las fuentes formales que constituyen el derecho aplicable, son el derecho escrito o
legislacin, la costumbre, la jurisprudencia la doctrina jurdica, aunque algunos autores
reducen todas las fuentes formales slo a la ley.?
Siguiendo otra clasificacin general las fuentes del Derecho administrativo se dividen en
las fuentes directas las fuentes indirectas.
Las fuentes directas del Derecho administrativo en su sentido tradicional, son las que
crean el derecho, se fundan en el derecho positivo como la ley, el reglamento, los tratados
internacionales si nos atenemos al artculo 133 de la Constitucin, la costumbre los
principios generales del Derecho."
Las fuentes indirectas son las que interpretan el derecho, como la jurisprudencia la
doctrina.
Eduardo Carda Mynez, Introduccin al estudio del derecho. Ed. Porra, S. A. ed., pg.
50 Y ss.: "Hemos dicho que las fuentes formales son procesos de manifestacin de normas
jurdicas. Ahora bien: la idea de proceso implica la de una sucesin de momentos. Cada
fuente formal est constituida por diversas etapas que se suceden en ciertas formas y deben
realizar determinados supuestos."
Adolfo Posada, Der. Adm. T. 1, pg. 127: define las fuentes del derecho administrativo
como "los modos o formas mediante los cuales el Estado realiza el derecho administrativo
en la funcin de reconocimiento de la regla jurdica para luego cumplirla".
7 Del Vecchio define el derecho positivo en estos trminos: "Por derecho positivo
entendemos aquel sistema de normas jurdicas, que informa y regula efectivamente la vida
un pueblo en un determinado momento histrico", y agrega: "Para que la norma jurdica sea
positiva se requiere solamente que haya una voluntad social preponderante, esto es, una
fuerza histrica suficiente, capaz de afirmarla e imponerla de modo que sea observada." Del
Vcccho, ob. cit., pg. 150, tomo segundo.

"Ms adelante se precisar la importancia de cada una de estas fuentes y un comentario
al contrato colectivo de trabajo, como fuente del Derecho administrativo laboral, de sealada
importancia, que es aquella legislacin de que se vale el Estado como medio para fijar las
normas relativas a la competencia administrativa relacionada con los conflictos obrero
patronales."
Concluimos insistiendo en que la fuente inobjetable del derecho administrativo en
nuestro orden constitucional es la voluntad del rgano legislativo expresada en la ley, que en
principio es la fuente originaria, directa y autntica de las normas administrativas.
Jurisprudencia Pleno. Tesis 46, 54.
3. LAS FUENTES ESCRITAS Y DIRECTAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
El derecho escrito se integra con la legislacin administrativa vigente de un pas, que
mantiene el principio denominado por la doctrina de de las fuentes", o de los textos". El
derecho escrito es la fuente ms importante del Derecho administrativo por la seguridad de
su contenido. Se tiene la certeza de su vigencia, de los trminos de una ley y de quenoha
sido modificada. La regla contrarius actus del derecho romano, significa que un acto no
puede ser abrogado ms que por un segundo acto de la misma especie. El derecho escrito no
ofrece incertidumbres en cuanto a su determinacin y es un seguro punto de partida para
estimar la legitimidad de
un acto.v El orden de las leyes que emanan tanto del Poder Legislativo,
como del Ejecutivo se desenvuelve, en orden a su importancia, en
los trminos siguientes: a) La Constitucin Poltica o ley
fundamental del Estado; 10 b) Las leyes ordinarias expedidas por el
Poder Legislativo Federal; 11 e) Las leyes ordinarias que son
expedidas por el Poder Ejecutivo Federal, en los casos autorizados
por la Constitucin; d) Los Tratados y Convenciones que el Estado
celebre con otros sujetos de derecho internacional; extensivamente
el Derecho Internacional;
8 J. :F. Fueyo Alvarez, "Legitimidad, validez y eficacia". La significacin jurdica del
sistema de produccin de normas. llevo Ad. Pb, IEP. Madrid, nm. 6, septiembre-diciembre
1951, pg.
"Este principio, que se puede denominar 'principio de jerarqua de los textos', desempea
un papel muy importante en nuestro derecho administrativo y que sobre l descansa una de
las principales garantas de los administrados contra la arbitrariedad de las autoridades
administrativas." M. Waline, ob. cit., pg. 16.
10 Artculo 133 de la Constitucin. "Esta Constitucin, las leves del Congreso de la
Unin que emanen de ella y todos los tratados que de con la misma, celebrados y que se
celebren por el Presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado, sern Ley suprema
de toda la Unin. Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha ConstItucin, leyes y
tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o
leyes de los Estados."

11 Jos Gascn y Marin, ob. cit., ed., pg. 91.

e) Los reglamentos de la Administracin pblica, que expide el Poder Ejecutivo Federal;
f) Los reglamentos, Estatutos, reglas de operacin, normas tcnicas del servicio, de las
entidades administrativas descentralizadas. Por lo que se refiere a estos organismos deben
subordinarse a sus leyes y rigen la marcha de la institucin respectiva sin que hasta la fecha
se les haya reconocido el carcter de autoridad, salvo algunas ejecutorias relativas al Seguro
Social;
g) Las circulares e instrucciones;
h) La analoga es un proceso de autointegracin de la ley, al aplicar en ausencia de un
texto expreso a un caso determinado, una ley que rige en casos anlogos. Desde luego es
inaplicable cuando restringe el libre ejercicio de los derechos. El artculo 14 constitucional
es preciso al mantener el principio de legalidad y la prohibicin de imponer penas por
simple analoga.
4. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
La leyes la suprema regulacin del orden social y poltico. El Estado legalmente lleva a
cabo sus propsitos por medio de los funcionarios pblicos a quienes se encomienda el
cumplimiento de los fines polticos contenidos en el orden jurdico vigente. Por ello el
funcionario tiene una limitada capacidad para actuar, pues se subordina estrictamente a los
mandatos legales. El rgimen administrativo est sometido a un lmite que es el que
determina la ley. Este principio ha sido reconocido por la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin que en su tesis jurisprudencial nmero 166 ha resuelto: autoridades slo pueden
hacer lo que la ley les permite." Es en estos principios en los que descansa el Estado de
derecho.
Cuando la del funcionario implica la violacin de un inters particular, el artculo 14,
p:rrafo segundo de la Constitucin prev: "Nadie podr ser privado de la vida, de la libertad
o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los
tribunales previamente estableciclos, en los que se cumplan las formalidades esenciales del
procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho."
En principio, la ley comprende dos aspectos importantes:
a) Es una disposicin que emana del Poder Legislativo Federal, que es el rgano que la
Constitucin seala, como elaborador del orden jurdico federal. ste es el criterio de la
formalidad de la ley, pues seala el rgano que la crea.P
b) La leyes una norma abstracta, general, imperativa, creadora de situaciones jurdicas
generales, de mandatos obligatorios, y en ningn caso
12 Cuando aludimos a que la Administracin pblica debe obrar conforme a Derecho.
hacemos referencia a la sumisin al orden jurdico. Con esto se quiere indicar, adems que
ella est.i obligada a asegurar el inters pblico.
de situaciones jurdicas concretas. "Materialmente reptase ley, dice Gascn y Marfn, toda
disposicin por la que el Estado crea el Derecho, siendo en tal aspecto considerados como
leyes los reglamentos generales y formalmente son leyes las normas de derecho emanadas
de los rganos del Estado a quienes constitucionalmente incumbe la funcin legislativa."
El funcionario est sometido a la ley y no debe desvirtuar su sentido. En el derecho
mexicano, la particularidad de la ley puede conducir al concepto de ley privativa y ser
contraria al artculo 13 constitucional..
La aplicacin de la ley puede generar las siguientes consecuencias.
a) Aplicacin correcta de la ley. El mantenimiento normal del orden jurdico -para el cual
deben colaborar la Administracin pblica y los particulares-exige que el funcionario acte
de acuerdo con la ley.
b) El funcionario aplica la ley inexacta o indebidamente, por alguna de las causas
siguientes:
l. No la toma en deliberadamente, o por ignorancia.
1. O se niega o se resiste a aplicarla.
2. La aplica con una indebida interpretacin.
3. La aplica con exceso o con demrito, o con perjuicio del inters general.
4. Reduce el campo de aplicacin de una ley en perjuicio del inters de los particulares, y
5. Aplica otra ley, y no la indicada para el caso o situacin.
Como veremos ms adelante, cada uno de estos casos da origen a recursos y acciones
administrativas, para mantener el principio de la legalidad de los actos administrativos.
Adems, toda medida tomada por un funcionario violando la ley, origina su responsabilidad
personal.
;J. CONSTITUCIN POLTICA
La diferenciacin entre gobernantes y gobernados, la distincin entre el poder pblico y
los agentes que realizan sus fines, la posicin de los individuos frente a la autoridad, son
procesos histricos que conducen al establecimiento de la Constitucin Poltica o Carta
fundamental de derechos.
En el estudio del derecho constitucional, es necesario distinguir tres rdenes: a) El orden
o sistema normativo; b) El orden de la realidad existencial,
Y. e) .El orden axiolgico de la justicia. El primero: parte de las leyes constItucIonales: "Es
el orden que describe una determinada conducta." El segundo: el orden de la realidad
existencial 10 forman las conductas, actos o humanos, y el tercero: el orden de la justicia
ofrece la mtrica para a travs de juicios de valor. (Bidart Campos, Derecho Constitucional.
EdIar, pg. 11.)
Cada da es mayor el nmero de principios jurdicos, de organizacin y comportamiento,
contenidos en la Constitucin.P que se relacionan con las
Fernando LasaIle, Qu es la Constitucin? Coleccin Panorama. 1 v, 77 pgs.
166 SERRA ROJAS

actividades administrativas del Estado, al crearse nuevos rganos y regularse otros aspectos
importantes de la funcin administrativa. La mayor parte de los preceptos constitucionales,
incluyendo las garantas individuales, mantienen una evidente referencia a la
administracin pblica y a sus funciones. No olvidemos que el punto de partida de todo
estudio administrativo, es la Constitucin y en segundo lugar la ley que regula la materia.vt
En nuestro derecho constitucional, el poder de ejercer el control de constitucionalidad de
la ley, corresponde al Poder Judicial de la Federacin, a travs del juicio de amparo, siendo
esta facultad en ltima instancia de la competencia del Pleno de la Suprema
El artculo 16 de la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789,
estableci: "Toda sociedad en la cual la garanta de los derechos no est asegurada, ni la
separacin de los poderes determinada, no tienen una constitucin."
La Constitucin Poltica o conjunto de reglas a la organizacin de un pas ofrece dos
grupos importantes. O bien es una Constitucin consuetudinaria, que se apoya en los usos,
costumbres y precedentes de una nacin, que no han sido codificados en un texto oficial,
como en el caso de la Constitucin inglesa. O bien es el caso de la Constitucin escrita, y
rgida, que se denomina de este modo por estar redactada en un documento pblico que ha
sido sancionado por el poder constituyente. Tal es el caso de las constituciones mexicanas en
sus tres etapas ms importantes: las constituciones de 1824, 1857 Y 1917.1
Entre las constituciones escritas debemos mencionar la Constitucin nor
teamericana de Filadelfia de 1787, que seala su influencia en las consti
tuciones de los Estados latinoamericanos. Inspirada en el pensamiento po
ltico de la tradicin inglesa, esa Constitucin logr crear el sistema nuevo
y original Estado federal, con un rgimen presidencial puro,17 No pre
tendieron elaborar frmulas matemticas ni literarias, sino principios de
convivencia humana, que reflejaran los anhelos y las inquietudes de un
14 "La Constitucin, como norma fundamental Estado, ocupa el vrtice orden
jurdico, a manera premisa mayor la que derivan su razn de ser y su contenido
las otras leyes. Pero an dentro las normas constitucionales cabe hacer distinciones
por cuanto existen normas primarias y otras que, sin dejar de ser fundamen
tales, estn subordinadas a las primeras. Y aun entre stas se deben colocar en una cate
gora inferior aquellas que siendo materialmente constitucionales, no tienen reconocida
ninguna superioridad formal o tcnica (no estn incluidas en el texto o textos constitu
cionales ni han sido dictadas con arreglo a un procedimiento especial),"
15 La Constitucin es fuente primera pero tambin inmediata de la ley.
16 Los antecedentes de la Constitucin mexicana de 1917 pueden estudiarse en las obras
siguientes: Brquez, Crnica del Constituyente. Flix F. Palavicini, Historia de la Constitucin de 1917, y Diario de los Debates del del Constituyente de 1916-1917.
17 Acostumbran los constitucionalistas norteamericanos, cuando aluden a la originalidad
de su sistema poltico, repetir estas frases del pensamiento poltico griego: "Vivimos bajo
una constitucin que no es copia de las leyes de nuestros vecinos. Por el contrario somos un
modelo para otras naciones ms que sus imitadores," (Oracin fnebre de perieles.
Thucydides 11-37.)

pueblo guiado por los frreos principios del liberalismo capitalista. El aseguramiento del
inters personal, el mantenimiento de las libertades del hombre, y un Estado vigilante de
esas libertades fincaron el desarrollo industrial y comercial de nuestra vecina nacn.t"
"Desde el da en que la Constitucin se establece, la actividad administrativa debe estar
vinculada a las leyes. Siempre que el Poder Ejecutivo trate de limitar la propiedad o la
libertad, la Administracin, para poder obrar de manera lcita, tiene obligacin de apoyarse
en la ley."
Desde el punto de vista material la Constitucin est integrada por el conjunto de reglas
jurdicas que determinan el arreglo y el funcionamiento de los rganos de la nacin
constituidos en Estado.
Siguiendo el criterio formal, una Constitucin es la ley suprema, que se caracteriza por el
hecho de que no puede ser modificada ms que siguiendo el procedimiento especial que la
misma seala.
La Constitucin es la fuente por excelencia del derecho, en cuanto determina la
estructura del Estado, la forma de gobierno, la competencia de los rganos constitucionales
y administrativos, los derechos y deberes de los ciudadanos, la libertad jurdica y
determinados problemas bsicos de una comunidad, elevados a la categora de
constitucionales, para mantenerlos permanentemente fuera de los vaivenes de los problemas
polticos cotidianos.
Ejemplo de este ltimo caso, es el artculo 123 de la Constitucin que regula la materia
laboral o del trabajo. Los principios del derecho del trabajo, se reglamentan normalmente en
una ley ordinaria, pero puede tener temores de su inmediata modificacin y es para prever
esta situacin y darle mayor significacin, que se les erige en preceptos constitucionales. Tal
es el caso de las materias agraria, obrera, econmica.t?
Se ha tratado de distinguir en los preceptos de la Constitucin, aquellas que se refieren a
la estructura permanente u orgnica de la ConstituClan, como su forma republicana,
federal, democrtica, representativa, considerando que esas normas polticas slo pueden ser
modificadas por el poder constituyente. y las dems normas que quedan bajo la competencia
del poder constituyente constituido. Legalmente este criterio ofrece dificultades, P?rque la
Constitucin no alude a esta distincin. Otro problema, de muy diversa naturaleza, es el
determinar si una reforma de fondo a una estructura constitucional, que afecte sus bases
jurdicas, debe contar previamente el consensus de la opinin pblica nacional. Es muy
difcil cambiar un SIstema poltico experimentado y difcilmente logrado por el pueblo, en
un proceso histrico pletrico de problemas.w
18 pero las disposiciones de la Constitucin no son frmulas matemticas que muessu
esencia en la forma que revisten, son instituciones orgnicas vivas ,trasplantadas
e Inglaterra, Su significado es vital, no formal. Se n no tomando simplelas palabras y un
diccionario, sino estudiando Sl\ origen y la vida de su crecmIento". Oliver Wender Holmes,
Compeper us. United States. 233. U. S. 604, 610 (1914).
19 Schmidt, Teora de la Constitucin. RDP.
20 Vctor Manzanilla Schaffer, El jurista ante la ley injusta. J. U.
168 SERRA ROJAS

6. Los TRATADOS y CONVENCIONES INTERNACIONALES
El tratado es un acuerdo que se celebra entre sujetos soberanos de derecho internacional
con autoridad suficiente para crear, modificar o restringir una situacin jurdica general o
concreta.s!
El tratado ha adquirido en el mundo moderno una amplia significacin. No es una
fuente supletoria, sino una fuente primaria de singular proyeccin.
El derecho internacional es fuente del derecho constitucional y la evolude esta materia
tiende a darle prelacin al primero sobre el segundo. Mas las constituciones de los Estados
modernos varan notablemente al tratar este problema. Podemos sealas varios grupos: a)
Estados que reconocen el derecho internacional formando parte del derecho interno, aunque
no estn regulados por un tratado o convencin; b) Estaelos que distinguen el prohlema de
los principios generales del derecho internacional y las situaciones jurdicas que se derivan
de los tratados. Reconocen los primeros para ciertas situaciones y condicionan los tratados
al respecto de la Constitucin, y pases como Francia, en que los tratados prevalecen sobre
la legislacin ordinaria.
La Constitucin mexicana distingue en primer trmino los "tratados que estn de
acuerdo con la misma" y los erigen en "ley suprema de toda la Unin". Por otra parte, en
ciertas materias reconoce al derecho internacional como fuente ele derecho. Tal es el caso
del prrafo V del artculo 27 constitucional que ordena: "Son propiedad de la Nacin las
aguas de los mares territoriales en la extensin y lmites que fije el derecho internacional.. "
O el artculo 42, fraccin VI que hace comprender en el territorio nacional: VI. "El espacio
situado sobre el territorio nacional con la extensin y modalidades que establezca el propio
derecho internacional." Como el derecho internacional se muestra todava impreciso en
cuanto a estos problemas, la legislacin nacional debe mantenerse vigente.
El artculo 133 de la Constitucin determina:
"Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella y todos los
tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente
de la Repblica, con aprobacin del Senado,
21 "Los tratados pueden definirse, en sentido amplio, como los acuerdos entre dos o
ms Estados soberanos para crear, para modificar o para extinguir una relacin jurdica
entre ellos." "La convencin y el tratado son sinnimos." Cser Seplveda, Curso de De
Internacional. Ed. Porra, S. A., 1973, pg. 120, el cual comenta: ..... la verdad es
que Tratados una fuente muy limitada de derecho internacional', pg.
"Tratado es todo acuerdo concluido entre o sujetos del derecho internacio
nal. Hablamos de sujetos y no de Estados para incluir tambin a las organizaciones inter
nacionales. En realidad los acuerdos entre sujetos de derecho internacional reciben nom
bres variados: tratados, convenciones, pactos, protocolos modus vivendi, etc. Pero debe
reservarse el de tratado [uira aquellos acuerdos entre sujetos de derecho interna
cional, en cuya conclusin participa el rgano provisto del poder de concluir tratados
(que
est determinado por la constitucin de cada pas) y est contenido en un instrumento
formal y nico." Modesto Scara Vzquez, Der. Int, Pb., pg. 5.

sern la Ley Suprema de toda la Unin. Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha
Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en
las Constituciones o leyes de los Estados."
Los elementos constitucionales del Tratado, son los siguientes: a) Los tratados y
convenciones deben estar de acuerdo con la Constitucin. b) Deben celebrarse por el
Presidente de la Repblica con las potencias
extranjeras.
e) El Senado debe aprobar los tratados y convenciones.
d) Es entonces cuando denominamos al Tratado: Ley Suprema de toda
la Unin, con la Constitucin y las leyes federales. e) Las constituciones y
leyes locales no deben contener disposiciones en contrario de la
Constitucin federal y tratados. Los tratados son acuerdos entre dos o
ms Estados y se consignan en forma y denominaciones diversas.sLa convencin es sinnima de tratado, dice don Manuel J. Sierra. Se pretende que el
nombre de convencin ha sido escogido para designar compromisos de carcter econmico
o administrativo y el de tratado para los de orden poltico, en la prctica no se respeta esta
Por supuesto que las Convenciones que llenen los requisitos del artculo 133
constitucional, se les debe dar la denominacin general de Tratados. El Derecho
Internacional Mexicano debe esforzarse por delimitar doctrinalmente el campo de las
Convenciones -que cada da son ms numerosas-e, para hacer cesar la situacin irregular de
esta materia.
"Los sujetos del derecho internacional pblico pueden concertar entre s las reglas de su
comportamiento futuro. Los tratados, convenios o convenciones se distinguen de los
negocios jurdicos bilaterales por el hecho de que establecen normas conducta generales y
abstractas, mientras que stos regulan asuntos concretos, por ejemplo, la delimitain de una
frontera, la cesin de un territorio, la fijacin de la cuanta de una indemnizacin. Como los
convenios se llaman tambin tratadoscontratos, tratados internacionales en sentido estricto,
traites contrats. Ahora bien, puesto que los convenios y los negocios jurdicos adoptan la
misma forma contrae;ual, un mismo tratado puede contener simultneamente disposiciones
de una y otra
II1dole."
Como ley suprema los tratados pueden ser invocados por los jueces para su aplicacin
siempre "que no se trate de su interpretacin, ni se refiera a las relaciones de la nacin con
otros pases".
Los artculos 15, 73, fraccin VIII, 76, fraccin I y 133 de la
Constitucin, aluden al rgimen de los tratados y convenciones.
Hemos repetido la prctica norteamericana de no someter a la
aprobacin del Senado los Convenios administrativos, que no
difieren de la materia de los Tratados y Convenciones. Alfred
Verrlross, Derecho Internacional Pblico. Ed, Aguilar, Madrid,
1955, pg. 126.
CAPTULO IV
LEGISLACIN FEDERAL MEXICANA
1. Las leyes administrativas ordinarias.-2. Condiciones de la ley.-3. Diversas
denominaciones de la ley.-4. Diferencias entre la ley y el decreto.-S. La naturaleza jurdica
del decreto-Iey.-6. Leyes contrarias a la Constitucin.-7. La facultad discrecional en materia
administrativa. 8. El desvo de poder.
1. LAS LEYES ADMINISTRATIVAS ORDINARIAS
La leyes la fuente ms importante del derecho administrativo. Constitucin y ley
ordinaria son la base todo problema admnistratvo.!
La leyes una disposicin de carcter general, permanente, provista de una sancin
poltica, en materia de inters comn; elaborada, promulgada y publicada, segn las reglas
constitucionales e inspirada en propsitos de justicia social.2
La Suprema Corte ha afirmado: "Para que una disposicin dictada por el poder pblico,
tenga el carcter de ley, no solamente se necesita que sea naturaleza general, abstracta y
permanente, sino adems, que emane del organo constitucionalmente facultado."
Esta norma general es obligatoria para todos, y es una regla que al fundarse en la
Constitucin, comparte con ella la superioridad de la norma. Radbruch formula esta
declaracin bsica de la ley: "Puede decirse, empleando una expresin marxista, que la ley
siempre constituir una 'superde la realidad social dada." 3 Santo Toms defini la ley como
la de la razn hacia el bien comn, promulgada por quien tiene el cUldado de la
comunidad".
.1 "Las leyes deben ser ciertas en su notificacin, justas en sus proyectos, fciles en la
ejecucin, conformes a las leyes fundamentales y promovedoras de la virtud en los que han
de obedecerlas." Bacon, Aphorism. VII.
. 2 La tcnica legislativa seala que las leyes deben desarrollar los principios consttucIonales sin llegar a pormenores indebidos, dejando a los reglamentos, normas en contacto
ms directo con la realidad y fcilmente modificables, lleven su regulacin hasta donde lo
requieran las necesidades pblicas.
Radbruch, Introduccin a la Ciencia del Derecho, pg. 7.
171

El proceso legislativo tiene etapas diversas que se desenvuelven con base a los principios
generales. Estas etapas son: la primera, la determinacin de la norma constitucional; la
segunda, los principios legales que se apoyan en la Constitucin; y la tercera, el pleno
desarrollo de la ley o sea la facultad reglamentaria.
2. CONDICIONES DE LA LEY
Inspirado en la escuela liberal que impeda toda limitacin a las libertades del hombre, se
estableci el principio de la superioridad de las leyes sobre todos los actos del Poder
Ejecutivo."
Segn M. esta superioridad juridica de la ley se define por cuatro importantes
principios.s
a) Ciertas materias estn reseroadas a la ley.6
b) riicamere el Poder Legislativo es poder primario con vocacin general, que puede
tomar iniciativas en otras materias, sin habilitacin especial previa.
c) El Poder Ejecutivo no puede ir en contra de disposiciones [ormales o del espritu de
la ley. Todo texto emanado de una autoridad ejecutiva no tiene fuerza contra ley.
d) El Poder Ejecutivo no puede impedir el aplazamiento sistemtico de la ejecucin de
ley.
Las condiciones generales de la ley son las siguientes:
a) La generalidad de la ley, es decir, su aplicacin a cualquier persona que se encuentre
en los supuestos de su contenido."
b) Su carcter obligatorio, fundado en el inters general de asegurar la convivencia
social en un orden jurdico determinado.
e) Las normas deben ser justas por necesidad. "Lo que quiere decir, dice Herrera, que en
materia de interpretacin jurdica deja de ser la ley el objeto a interponer. Lo que se
interpreta es la conducta humana a trasluz de la ley y, esta interpretacin, realizada a ciencia
y conciencia, alude el viejo aforismo, pone en la pista del intrprete la comprensin de los
especiales imperativos de conducta explanados existencialmente." 8
4 Jos Luis Siqueiros, "Los conflictos de leyes en el sistema constitucional mexicano".
Rev. tier., octubre 1957, nm.
5 Vcenzo Cueli, Concezioni Stato edil diritto e tecnica giuridica nella del Procedimiento
Legislativo.
6 5590/48; 2659/51; 9996/50.
7 La palabra ley y norma son frecuentemente empleadas con distintos significados si bien
la palabra ley alude con frecuencia a las relaciones necesarias del mundo de la naturaleza.
8 M. Herrera Figueroa, Justicia y sentido. F. D. Y C. S. Un. Nac. de Tucumn, 1955. 137.
d) La ley debe aplicarse permanentemente hasta que ella sea derogada
o abrogada. e) Las normas son es decir, le son impuestas a quienes les
afectan. De aqu deriva el carcter esencialmente coactivo del Derecho. f) La
irretroactiuidad de la ley y su proyeccin futura. La ley en el Estado moderno es una
emanacin del poder pblico y debe
ser elaborada por el rgano que constitucionalmente tiene esa facuItad, es decir, el Poder
Legislativo o Parlamento.
3. DIVERSAS DENOMINACIONES DE LA LEY
La Constitucin emplea diversas denominaciones para aludir a las leyes. Esas
denominaciones son: ley, ley ordinaria, ley orgnica, ley reglamentaria de la Constitucin,
ley suprema. A pesar de esas expresiones, no se trata de rdenes jurdicos contradictorios o
de contenido diferente, sino normas formal y materialmente semejantes.
Se ha sostenido que "es indudable que entre un ordenamiento de carcter orgnico y otro
reglamentario existen diferencias notables de orden jurdico que los hacen inconfundibles".
Como la Constitucin emplea diversas denominaciones para referirse a la ley, se piensa que
la expresin "ley orgnica de la Constitucin", se refiere a normas que estructuran o precisan
una institucin administrativa; en tanto que la expresin "ley reglamentaria de un artculo de
la Constitucin", alude al desarrollo directo de ese precepto.
Dentro de una clara hermenutica jurdica, debemos alejarnos de esta confusin
terminolgica, que no ofrece ventajas, y es fuente constante de problemas.
"Lo ms quc puede admitirse, para no destruir la terminologa, es considerar las .leyes
orgnicas y las reglamentarias como especies dentro del gnero leyes ordiy aplicar esas
denominaciones a las normas que regulan la formacin y funde rganos del poder pblico o
que concretan y desarrollan bases esta
blewlas en la Constitucin't. Por su parte Tena Ramrez afirma: "En Mxico
entendemos por constitucin la ley emitida, modificada o adicionada por el
constituyente, y por leyes constitucionales las leyes ordinarias expedidas por
el Congreso de la Unin y que estn de acuerdo con la Constitucin." 10
Gabino Fraga, ob. cit., ed. 1962, pg. 39.

e rpe Tena Ramrez, ob, cit., ed. Mxico, 1949, pg. 63.
. En doctrina administrativa francesa, el decreto tiene un campo de aplicacin muy y se
reviste de diversas significaciones, algunas de ellas, el decreto es una ley en slentldo
materal, elaborada y promulgada por el poder ejecutivo. En otro sentido los
( ecretos 1 .
le' . comp ementan la ley. De todas maneras estas acepciones no corresponden a la glslacln
mexicana.

DIFERENCAS ENTRE LA LEY Y EL DECRETO
De acuerdo con el artculo 70 constitucional, "toda resolucin del Congreso tendr el
carcter de ley o decreto." Estos decretos se denominan "Decretos legislativos". Desde
luego afirmamos que entre. la ley y el decreto legislativo hay diferencias esenciales.
Tambin el Presidente expide decretos en los trminos del artculo 92 de la Constitucin. El
decreto concreta, particulariza o individualiza el campo de su aplicacin, en tanto que la ley
extiende o aumenta el campo de su aplicacn.t!
Es indudable que este texto es mucho ms amplio que el artculo 64 de la Constitucin de
1857 que distingua entre "leyes o acuerdos econmicos", a pesar de haberse propuesto la
expresin de "leyes o decretos". (Zarco, Hist, Congr. Consto 56-57, ses. 15 de oct. 1856. T.
n, pg. 449) que fue adoptada ms tarde en la reforma constitucional de 13 de noviembre de
1874.
LA NATURALEZA JURDICA DEL DECRETO-LEY
La actividad del Estado crea situaciones jurdicas muy complejas y de urgente atencin.
Como hemos sealado, no es posible mantener una rgida estructura de divisin de poderes
ante las exigencias de la vida poltica interna y externa, que demanda jurdicos flexibles que
permitan la realizacin de medidas administrativas inmediatas. Un poder ejecutivo
encadenado en los obstculos de una legislacin poco previsora, puede llevar a un pas al
fracaso.
No hay duda que la legislacin es el acto fundamental de la vida institucional de una
nacin. En puridad de ideas corresponde esta actividad al Poder Legislativo. En la medida
que esta institucin es ms dependiente del cuerpo electoral y del rgimen de partidos
polticos, ella es una garanta y da seguridad a la marcha del Estado.t?
La vida poltica y social de una nacin es superior a cualquier esquema jurdico o
estructura poltica. La doctrina constitucional y administrativa se ha visto obligada a aceptar
una legislacin que no emana del Poder lativo, sino de rganos administrativos o ejecutivos.
El decreto-ley seala un especial de leyes que son de -diversa naturaleza por el rgano
que las realiza: a) En unos casos el Poder Legislativo delega la facultad de legislar al
Ejecutivo -en aspectos generales o parciales de la ley-o b) En algunos pases el Ejecutivo
puede legislar en casos de urgencia o necesidad o c) Se establecen bases o normas para que
legisle el propio Ejecutivo; d) Finalmente se alude en los gobiernos de facto, a las leyes que
se expiden por rganos del Legislativo.w
11 J. Gascn Hernndez, "Problemas del Decreto Ley". Reo, Ad. Pub. lEPo Madrid,
nm. 5. septiembre-diciembre 1955, pg. 91.
12 Csar A. Quintero, Los con valor de ley. IEP. Madrid.
R. Gmez Acebo. "El ejercicio de la funcin legislativa por el Gobierno".
delegadas y decretos ley. R. E., nm. 6.

Esta legislacin toma diversas denominaciones: para unos es una legislacin irregular,
para otros una legislacin de emergencia, otros la denominan decreto-ley o decretos con
fuerza de ley u otras expresiones semejantes,
A continuacin vamos a examinar diversas situaciones que ofrece el estudio de los
decretos leyes dentro del marco constitucional:
a) Las leyes delegadas son aquellas que elabora el Poder Ejecutivo con autorizacin
expresa del Poder Legislativo. Es este rgano el que resuelve la conveniencia de que el
Ejecutivo legisle en determinadas materias, repetimos, de una manera general para todos los
casos, o en forma particular en asuntos deterrninados.t!
Este caso de delegacin de facultades extraordinarias para legislar, se present
-frecuentemente, en otras pocas-en la legislacin mexicana, provocando una apasionada
controversia entre los juristas que la impugnaron.
Con anterioridad a la reforma del artculo 49 de la Constitucin, la situacin de este
problema fue la siguiente:
La doctrina administrativa mexicana en la inconstitucionalidad de las facultades
extraordinarias para legislar, salvo los casos de excepcin que la misma Constitucin seala.
La Suprema Corte de Justicia 15 invariablemente mantuvo el criterio de la
constitucionalidad de las facultades extraordinarias. Desde 1879 resolvi sobre la
constitucionalidad de las facultades, en el sentido amplio que hemos
analizado.
. Al amparo de esta interpretacin se expidi la mayor parte de nuestra legislaC10n
administrativa. La forma normal de legislar era que el Ejecutivo elaborara la ley,. la
promulgara y la publicara, informando posteriormente al Congreso de la Umn del uso de
esas facultades. Al reformarse el artculo 49 de Constitucin 16 -muchos estimaron como
innecesaria la reforma-, el problema perdi inters y se cstim que se quera hacer hincapi
en mantener la independencia los poderes (::volviendo al Poder Legislativo su autoridad de
rgano legislador. Sin embargo, el f:Jccutivo sigue formulando la casi totalidad ele los
proyectos de leyes administrativas, pero las somete a la consideracin del Poder Legislativo
en uso del derecho iniciativa que le otorga el artculo 71, fraccin 1 ele Constitucin.
"En efecto, nuestro sistema de gobicrno tiene adoptado el rgimen de separacin poderes;
otorga exclusivamente al legislativo la potestad legislar: tiene prohibido delegarla en otros
poderes y enfticamente prohbe la concesin al Ejecutivo, de Iacultades extraordinarias
para legislar, salvo casos y excepcionales sealados expresa mente, por todo lo cual es
requisito forzoso para que una disposicin renga el carcter de ley, que reconozca como
fuente formal al Poder Legislativo." Tocas 5590/48; 2659/51
9996150.
15 Ignacio L. Vallarta, La constitucionalidad de las [acultades extraordinarias
paralegislar.
16 El artculo 49 de la Constitucin fue reformado: D. O. del 12 de agosto e 1938 y O.
del 28 de de 1951; la reforma prohibi el uso de las facultades extraordipara legislar fuera
de los casos de excepcin y adicion el prrafo segundo del artculo 131 de la Constitucin.

b) Otra variedad de los decretos con fuerza de ley la encontramos en los llamados que
son normas con la misma fuerza y proyeccin de la ley. Es la propia Constitucin la
directamente asigna al Poder tivo la facultad legislar en deterrn inadas materias, sin
necesidad de una delegacin de facultades Legislativo.
Nuestra Constitucin considera diversos de estos casos en forma particular o determinada
a diferencia de otras constituciones en las que existe la posibilidad de una actividad
legislativa del Poder Ejecutivo.
En primer debemos aludir a la excepcin que establece el artculo 29 de la Constitucin.
El antecedente inmediato que podemos citar, se relaciona con la declaracin de guerra de
Mxico a los Estados totalitarios. En cumplimiento de los artculos 73, fraccin XII y 89,
fraccin VIII de la Constitucin, el Congreso de la Unin hizo la declaracin
correspondiente por ley.
As surgi una legislacin de emergencia cu)'os efectos se han extendido indebidamente,
hasta los tiempos que corren como la ley del de junio de 1942 que prolong su vigencia
hasta el 30 de septiembre de 1945, facult al Ejecutivo Federal, para legislar en todos los
ramos de la Administracin pblica, "en cuanto fuese indispensable para la eficaz defensa
del territorio nacional, de su soberana y dignidad y para el mantenimiento de las instituciones fundamentales por todo el tiempo que durara el estado de guerra".
La ley hizo cesar este estado de guerra, en consecuencia debi restablecerse la
normalidad legislativa. (D. O. 14 de septiembre de 1945. D. O. 10 diciembre de 1950.)
En segundo lugar debemos aludir a las facultades del Consejo Superior de Salubridad,
contenidas en el artculo 73, fraccin XVI de la Constitucin en materia de salubridad
general de la Repblica de acuerdo con las bases siguientes: El Consejo de Salubridad
General depender directamente del Presidente de la Repblica, sin intervencin de ninguna
Secretara de Estado y sus disposiciones generales sern ob ligatorias en el pas. En caso de
epidemias de carcter grave o peligro de invasin de enfermedades exticas en el pas, el
Departamento de Salubridad tendr obligacin de dictar inmediatamente las medidas
preventivas indispensables, a reserva de ser despus sancionadas por el Presidente de la
Repblica. ](' La autoridad sanitaria ser ejecutiva y sus disposiciones sern obedecidas por
las autoridades administrativas del pas. 4(' Las medidas que el Consejo haya puesto en
oigo en la campaa contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo y degeneran la raza, sern despus revisadas por el Congreso de la Unin en los
casos que le competan."
En tercer lugar, una variante de estos decretos-ley se produce cuando la Constitucin
autoriza al Ejecutivo para legislar, pero subordina la validez de las normas a una aprobacin
posterior del Poder Legislativo o al informe del uso que se haya hecho de esta facultad.
Podemos citar en nuestra legislacin constitucional los casos siguientes: a) La aplicacin
del artculo 131 prrafo segundo: ...... El Ejecutivo podr ser

facultado por el Congreso de la Unin para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las
tarifas de exportacin e importacin, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras;
as como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el trnsito de
productos, artculos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio
exterior, la economa del pas, la estabilidad de la produccin nacional, o de realizar
cualquier otro propsito en beneficio del pas. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el
Presupuesto Fiscal de cada ao,
someter a su. aprobacin el que hubiese hecho de la facultad concedida...17
b) Otro caso que podemos citar es el que se refiere al artculo 73, fraccin XVI, antes
citado. Las medidas que haya puesto en vigor el Consejo Superior de Salubridad en la
campaa contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo y
degeneran la raza, sern despus revisadas por el Congreso de la Unin en los casos que le
competan.
c) Los artculos Y 15 transitorios de la Constitucin de 1917, en materia de ley electoral,
leyes agrarias y obreras y ley de responsabilidad civil. La vigencia de estas facultades
termin al expedirse por el Congreso las leyes a que hacen referencia.
6. LEYES CONTRARIAS A LA CoNSTITUCIN
Las leyes que no se ajustan a la Constitucin o a las tradiciones jurdicas fundamentales
de un pueblo, no pueden vlidamente considerarse como normas, aunque revistan
transitoriamente la apariencia de normas
En la esencia del Estado democrtico est el respeto a los derechos hombre. Ellos
forman un valladar a la accin del poder pblico, el cual no debe actuar en contradiccin con
el pensamiento de ese pueblo, que reclama del poder pblico una justa interpretacin de sus
anhelos. El camino lgico es que el Poder Legislativo Federal conozca esas inquietudes, las
valorice y encuentre sabiamente la solucin adecuada.
Estas leyes pueden no ser circunstanciales, sino responder a largos procehistricos, a
penosas luchas ideolgicas, por lo que una generacin considera a esos preceptos, como la
sntesis de sus luchas libertarias. Para las nuevas generaciones, que se estiman
continuadoras de ese pensamiento, y que el poder pblico, se presenta el tremendo dilema
de romper definitIvamente con el sistema poltico del pasado o dar paso a ideas polticas
contradictorias. La actitud de los gobiernos revolucionarios ha sido la ms
. 17 Adicin a la Constitucin de D. O. del 30 de diciembre de 1950, del
prrafo mcn-CIonado. 18 Antonio Martnez Bez, "El indebido monopolio
del poder judicial de la Federacin para Conocer de la constitucionalidad
de las leyes". Rev. F. N. de [ur, T. IV, julo-septIembre de 1952, nm. 15,
pg. 243. . Gabino Fraga. "Pueden conocer de problemas de
constitucionalidad de leyes, autodistintas del Poder Judicial de la
Federacin?". R. F. Jur. T. IV, julio-septiembre e 1942, nms. 13 y 14, pg.
131.
1')

adecuada, ante esas situaciones que son realidades sociales, se ha concretado a una prudente
poltica de tolerancia, que sin lastimar el pensamiento poltico de ayer, no convierte al
poder pblico en un instrumento permanente de lucha contra las ideas de un pueblo.
Tambin se ha examinado si una ley contraria a la Constitucin puede estimarse
vlidamente como una ley.
Los j mistas se han dividido en dos grupos importantes:
a) Los que consideran que una ley se reputa vigente aunque pugne contra el texto de la
Constitucin.
b) Los que estiman que la validez de una ley depende de su constitucionalidad, aunque
aparentemente cubra las formas legislativas para su elaboracin.
Nuestro problema debe plantearse considerando si las autoridades y jueces tienen la
posibilidad de comprobar la constitucionalidad de una ley administrativa.
1.
2.
3.
4.
5.
Debemos referirnos al criterio de la Suprema Corte sobre la constitucionalidad una ley.

Si una leyes inconstitucional no debe tener efectos en beneficio del quejoso. Tesis
[urisprudcncial nmero 267.
Slo el Poder Judicial de la Federacin puede calificar la constitucionalidad de una ley,
sin que sea obstculo para una autoridad administrativa el interpretar sta para aplicarla.
Ejecutoria: Tomo 39, pg. lJ47.
La inconstitucionalidad de una ley emana de la pugna entre ella y algn precepto
constitucional y no de la falta de disposicin expresa. Ejecutoria: T. 29, pg. 1611.
Las salas del Tribunal Fiscal de la Federacin pueden decidir si la ley que apoya los
actos impugnados es o no constitucional. Ejecutoria: T. 72, pg. 2570. La jurisprudencia
es en sentido contrario.
Slo dentro del juicio constitucional de la competencia exclusiva del Poder Judicial
Federal, se debe necesariamente, a peticin de parte, destruir los efectos de una ley
inconstitucional. Ejecutoria: Tomo 91, pg. 1631.
Comentando la inconstitucionalidad de las leyes, agrega Robert E. Cushman:
..Cul es el efecto legal de un fallo de la Corte sosteniendo que un estatuto es

inconstitucional?" El juez Field dio una respuesta a esta cuestin hace aos cuando dijo: ley
inconstitucional no es una ley. No confiere derechos, no impone obligaciones, no
proporciona proteccin, no crea funcionarios; es, desde el punto de vista legal, tan como si
nunca se hubiera sancionado" (ver Norton vs, Shelby County, 118 U. S. 425, 1886). Los
fallos de la Corte no cambian una ley vlida en otra nula: ley ha sido siempre nula. La Corte
ha descubierto meramente y anunciado esa nulidad, as como un joyero puede establecer,
despus de examinarlo, que un diamante, tal se supona, es meramente sinttico. l no hizo
la pasta sinttica, solamente encontr que lo era. En muchos casos las cortes han seguido
este de absoluta invalidez retroactiva". En el caso Schechter, los Schechter estaban
condenados por violar un cdigo de competencia legal establecido

bajo la Ley Nacional de Recuperacin Industrial. La Corte sostuvo que el Estatuto y el
Cdigo eran inconstitucionales, y los Schechter quedaron instantneamente libres de
cualquier tacha a su buen nombre. "Haban violado ley que legalmente' no
exista." 19
El propio Cush man seala algunas excepciones:
algunos casos la aplicacin rgida de este principio de invalidez produce serias in
justicias. Este hecho ha a la Corte a suavizar en algunos casos la estricta regla, y a sostener,
segn las palabras del presidente de la Corte Hughes: 'La real existencia de un Estatuto,
previo a una tal determinacin (de inconstitucionalidad) es un hecho operante y puede tener
consecuencias que no pueden ser ignoradas en justicia. El pasado no puede siempre ser una
nueva declaracin judicial. El efecto de la subsiguiente regulacin de invalidez puede tener
que ser considerado en varios aspectos, con respecto a relaciones particulares y colectivas y
la conducta particular, ya sea privada u oficial.' Ver Chicot County Drainage District vs.
Baxter State Bank 308, U. S. 371 (1940)."
En ambos casos hay razones de muy diferente alcance para justipreciar valor de la
norma y plantean problemas de difcil solucin.
Este dilema fue ampliamente discutido por la Suprema Corte de los Estados Unidos,
principalmente en el caso de Marbury vs. Madison en el que qued establecida:
"La gran doctrina de retnston judicial,20 o el poder de la Suprema Corte para declarar
inconstitucionales las leyes del Congreso. El segundo caso en el que una c;el Congreso fue
invalidada por la Suprema COTle 'fue el famoso caso Dred Scou', fallado en 1857. Es muy
importante sealar la orientacin ele la Corte del pas, 'que siempre se ha negado a atender
sobre la validez de un estatuto SI ello no va envuelto en un real o en una controversia
presentada para su La Corte, en resumen, no emite opiniones consultivas sobre cuestiones
constitucionales. En 1793, el presidente Washington envi a la Corte veintinueve preguntas
relacionadas con la redaccin de un Tratado pendiente. El presidente del. Tribunal, Jay, las
devolvi con la explicacin de que la Corte no las cantestana tIeule que, al hacerlo, tendra
que ejercer poder no judicial, porque ningn caso o controversia estaban ante Corte para
ser resueltos. Esta regla ha sido rgidamente seguida desde entonces. Corno resultado,
algunas cuestiones constitucionanunca llegan a la Corte para fallo y otras llegan slo
despus de un largo periodo, puesto que se debe esperar hasta que las demandas surjan y que
ellas sean concretamente presentadas para su fallo. As el debate extenso y acalorado
surgido,
sobre si una tarifa era constitucional no lleg hasta la Corte para ello hasta 1928
en el caso Hampton & Cia. vs. United States, 276 U. S. 394 (vase tambin el caso Myers
vs. United States) ." 21
E. Cushman, ob. cit., pg. 22. El caso Marbury Madison. Vase ese notable caso en la obra de
Robert E. CushPrctica constitucional. Ed. Bib. Argentina, pg. 220 Y ss. . TOdos los datos
V comentarios de la jurisprudencia de los Estados Unidos que se
repiten ant . h' . .

tiru-: enormente an Sido tomados de la obra de Robert E. Cushman, Practica consItllclOnat Ed't . I Bbl .
. lona 1 iogrea Argentina, 1958, Buenos Alfes.

En este comentario que venimos haciendo, se citan otras ejecutorias que examinan el
texto de una ley y consideran que puede ser invalidado respecto a un tipo de hechos y ser
an vlido en su aplicacin a otros. O la Corte puede encontrar que una parte de una leyes
vlida y la otra nula, salvo que deje su texto incompleto, por lo que es necesario sostener la
completa nulidad de la ley.
La opinin final del autor que comentamos y resumimos se expresa en estos trminos:
"Entre estas alternativas no hay trmino medio. O la Constitucin es la ley Suprema
inmutable por medios ordinarios, o est en el nivel de las leyes ordinarias y como otras
puede ser alterada cuando la legislativa se proponga hacerlo. Si la primera la alternativa
es cierta, entonces un acto legislativo contrario a la Constitucin no es una ley; si la ltima
es exacta entonces las constituciones escritas son absurdos proyectos por parte del pueblo,
para limitar un poder ilimitable por su propia naturaleza."
En la teora poltica mexicana, una ley legalmente promulgada y publicada que guarda
todos los aspectos externos de legalidad se considera ley, para todos sus efectos. Pero
criterio externo no nos debe inducir a errores, al darle a la ley inconstitucional una
naturaleza jurdica que es contraria a su estructura. La ley que es declarada por la Suprema
Corte inconstitucional no debe producir ningn efecto y obliga al Poder Legislativo a
derogarla y al Poder Ejecutivo a no aplicarla. Pueden presentarse verdaderas anomalas,
como la vigencia de una ley inconstitucional que no es rigurosamente ley, aunque se cubran
las apariencias externas y se sostenga su vigencia durante algn tiempo.
Los Poderes deben ser celosos vigilantes de la aplicacin de la Constitucin. De esta
manera se logra mantener el orden jurdico bajo inflexibles mandatos, que no admiten
omisiones o regateos. Al discutirse la actual ley de Turismo y la Ley Forestal, se expresaron
tan serios argumentos en contra de su constitucionalidad, que debi el Poder Legislativo
profundizar en sus facultades para legislar en una materia, que ostensiblemente no se
encuentra en el campo de sus facultades.
7. LA FACULTAD DISCRECIONAL EN MATERIA ADMINISTRATIVA
El funcionario pblico est obligado a actuar de acuerdo con los mandamientos de la
ley.22 La norma es el punto de partida y la fundamentacin
22 "Hay para la Administracin, cuando la ley o el reglamento, previendo para la
Administracin cierta competencia en ocasin una relacin de derecho con un particular,
dejan a la Administracin un libre de apeciacin para decidir si debe obrar
o abstenerse, en qu momento debe obrar, cmo debe obrar y qu contenido va a dar a su
actuacin. El poder discrecional consiste, pues, en la apreciacin dejada a la Administracin
para decidir lo que es oportuno hacer." Bonnard, ob. cit., pg. 64.

de todos sus actos, al mismo tiempo que constituye una slida garanta para los
particulares.s' Es esto lo que se denomina la administracin reglada o vinculada, y tiende a
eliminar las arbitrariedades del poder pblico. "El principio de la administracin sometida a
la ley tiene origen poltico y se instituye como freno a la omnipotencia del Poder Ejecutivo",
dice Fleiner, agrega: "el Poder Ejecutivo, la Administracin recibe de la ley el impulso para
obrar. Sin embargo, no lo recibe slo de la ley, puesto que adems, hay normas de derecho
consuetudinario que son eficaces y los conceptos fundamentales polticos y econmicos
sobre que el estado concreto est edificado, llegan a ser principios no escritos que presiden
su derecho constitucional y administrativo. Todo acto administrativo precisa de un
fundamento legal"
El derecho privado se encuentra regulado por la libertad de contratacin y las partes
tienen un amplio campo para resolver discrecionalmente todos los problemas que se les
presenten.
En el derecho administrativo la situacin es diferente, porque el legislador como una
garanta del Estado de derecho, se ve obligado a someter a los funcionarios a los mandatos
legales. La actuacin sin norma conduce a un rgimen de arbitrariedad y despotismo:
De lo anterior podemos considerar dos situaciones:
a) La ley circunscribe en forma estricta la actuacin del funcionario,
23 Facultad potestativa o "El uso de la facultad discrecional supone un juicio subjetivo
de la autoridad que la ejerce. Los juicios subjetivos escapan al control de las autoridades
judiciales federales, toda vez que no en el juicio de amparo de jurisdiccin y, por lo mismo,
no pueden sustituir su criterio al de las autoridades responsables. El anterior principio no es
absoluto, pues admite dos excepciones, a saber: el juicio subjetivo no es razonable sino
arbitrario y caprichoso, y cuando es no LOnamente injusto e Inequitatvo. En ambos casos
no se ejercita la facultad discrecional para los fines para que fue otorgada, pues es que el
legislador no pretendi dotar las autoridades de una facultad tan amplia que, a su se llegaran
a dictar mandamientos contrarios a la razn y a la justicia. En estas situaciones
excepcionales, es claro que el Poder Judicial de la Federacin puede intervenir, toda que no
puede fundado en ley un que se verifica evadiendo los lmites que demarcan ejerCICIO
legtimo de la facultad discrecional." Sem. [ud, de la Fed. Tomo 73, pg. 5522.
Facultades discrecionales. "El uso del arbitrio slo es legtimo cuando el funcionario
<.lIe l goza se apoya en datos objetivos, y partiendo de esos datos, razona las conclua que
llega en el ejercicio del mismo."
el am-paro de las facultades discrecionales, "El ejercicio de la facultad d isuTcHmal est
subordinado a la regla del artculo 16 de la Constitucin federal, en cuanto este precepto
impone a las autoridades la obligacin de fundar y motivar los actos que traducirse en
molestias a la posesin y derechos de los particulares. Aunque dicho implica un juicio
subjetivo del autor del acto que no puede ni debe sustituirse el criterio del juez, si est sujeto
al control de este ltimo, por lo menos cuando el subjetivo no es racional, sino arbitrario y
caprichoso, y cuando es enteramente inJusto o contrario a la equidad; y puede aadirse que
dicho control es procedente cuando en el juicio no se hayan tomado en cuenta las
circunstancias de hecho, o sean alteradas injustificadamente, como en los casos en que el
razonamiento sea ilgico

o contrario a los preceptos generales del derecho." Sexta poca. Tomo IV, pg. 120, 2" sala.
Fritz Flener, Instituciones de derecho administrativo. Editorial Labor, S. A. Barce
1
Olla, 1933, pg. 107.

para que se limite a sus trminos. ste es el fundamento del principio de legalidad al cual
nos hemos referido con anterioridad.
b) Existen casos en que la ley permite al funcionario decidir con amplio margen, sobre el
alcance de aplicacin de una norma. Es esto lo que se denomina la facultad discrecional o
poder discrecional -pouvoir discretionnairc-. "El legislador se limita a trazar el marco legal
dentro del cual la autoridad administrativa puede actuar libremente en cada caso. El motivo
para esto no estriba solamente en el intento de tener en cuenta las particularidades del caso
concreto, y de hacer justicia como sucedera con el arbitrio j udiciaI. El legislador procede
de esta suerte considerando que slo la autoridad administrativa tiene la experiencia
necesaria para dictar disposiciones en sentido favorable al inters pblico. La autoridad
administrativa, encargada de la ejecucin de la norma jurdica, ha de expresar cmo debe
resolverse cada caso particular, de acuerdo con la y para ello debe basarse en su manera de
ver la realidad, debida a sus conocimientos cientficos y a su experiencia prctica de la
tcnica administrativa."
El funcionario, de acuerdo con la ley, tiene varias posibilidades para actuar, no en forma
arbitraria y de acuerdo con sus intereses particulares, sino realizando la finalidad legislativa.
A 1estudiar Adolfo Afel'kl,2 el arbitrio administrativo, lo concepta de la siguiente
manera: ciencia jurdica entiende bajo el concepto de arbitrio el fenmeno de la libertad
jurdica del rgano estatal, actividad del rgano que no est condicionada, o, por lo menos,
lo est de modo distinto que la restante actividad de los rganos por el derecho objetivo, y
que depende, por lo tanto, de la decisin propia del rgano en cuestin,"
La facultad discrecional o arbitrio administrativo se basa: a) En las
disposiciones legales que permiten al funcionario un elemento mvil en su
actuacin, para actuar de acuerdo con las circunstancias. La facultad
discrecional debe estar consignada en forma expresa en la ley. En algunos
casos se desprende de los mismos trminos legales. b) El funcionario debe
ser competente para realizar el acto administrativo. e) La ley debe autorizar
al funcionario para actuar con cierta libertad
o abstenerse si as lo estima conveniente. Estos actos no escapan a la crtica y al control de
legalidad y pueden ser anulados jurisdiccionalmente.
"Facultad discrecional en materia administrativa." Corte. Tomo 84, pg.
277. La facultad discreciona I se ejercita sin ser violatoria de las garantas
individuales, cuando se subordina a la regla del artculo 16 constitucional. Adolfo
Merkl, General del derecho administrativo. Editorial Revista de derecho privado.
Madrid, pg. 185 Y ss.
27 La facultad discrecional est subordinada a la regla del artculo 16 constitucional y
sujeta al control judicial cuando el juicio subjetivo del autor del acto no es razonable sino
arbitrario y y cuando es notoriamente injusto y contrario a la equidad. Ejecutorias de 29 de
abril y 4 de septiembre de 1942 y 8 de marzo de 1952.

d) Es el propio funcionario el que est autorizado para fijar las diversas modalidades de
su actuacin. Bonnard dice: "El poder discrecional no es susceptible de ms o de menos. Es
l o no es." Se quiere indicar con esto, que el poder discrecional aunque subordinado a la
ley, no es susceptible de lmites o restricciones.
La inclebida aplicacin de la facultad discrecional nos lleva a la desviacin de poder o al
abuso del En el primer caso es una desviacin involuntaria de los fines contenidos en la ley,
que/establece la facultad discrecional; en el segundo caso, es una actuacin in
tencionadamente contraria a los intereses pblicos. Debe insistirse en que discreconalidad
no es arbitrariedad; Merkl agrega: "Siendo el bitrio una carta en blanco concedida al rgano
para expresar su propia voluntad dentro del marco presealado por una voluntad ajena,
puede ocurrir que el rgano -aun en: los casos en que se haya determinado jurdicamente por
la voluntad ajenaexprese la suya propia, ya sea porque desconozca aqulla o la interprete
mal o la desacate. El aeta-discrecional defectuoso, es un acto particular del acto estatal
fectuoso; es un acto estatal vicioso, en el cual el vicio consiste en el uso antijurdico del
arbitrio. Considerando que todo acto estatal contiene algo de arbitrio, se podra.
indistintamente, interpretar todo vicio como defecto en el arbitrio o como falta contra el
vnculo jurdico, porque al violar el rgano el precepto jurdico que lo condiciona, se excede
de su arbitrio y coloca su propia voluntad subjetiva en de la voluntad objetiva estatal. En
estas circunstancias, la delimitacin entre VICIOS del arbitrio y vicios de otra clase, no es
tan sencilla como suele creerse y, de todos modos, no deja de ser, en cierto grado, arbitraria."
29
De todo lo expuesto podemos concluir que: el principio de es la base general para la
actuacin del Poder Pblico. Reconocido por la Constitucin es objeto de confirmacin por
los Titulares del Poder Ejecutivo Fe.deral,30 que en esta forma comprometen su actuacin
ante la opinin pblIca, y le dan la seguridad de no apartarse del orden jurdico imperante.
8. EL DEsvo DE PODER
El desvo de poder se ofrece cuando una autoridad administrativa realiza un acto de su
competencia, o usa de sus poderes legales, pero con una fina
. 28 Jean Claude Venezia, Le pouuoir Discretionnaire. Pars. Lib. graI.
de droit et de JUr., 1959, I v, 175 pgs. "Que el funcionario est cubierto
por su funcin es, en fondo, una tautologa. Se trata precisamente de
determinar hasta dnde queda cubierto." Lilienthnl, Z. XX, p. 444.
Adolfo Merkl, ob. cit., pgs. 206-207.
Vase adems: "Duez et Deyberc",' ob. cit., pg. 209.
Laubadere, ob. cit., pg. 398.
. El I de diciembre de 1958, al rendir su protesta el Presidente constitucional de MexlcO,
dijo: "Nada haremos ni dejaremos que se haga por encima o al margen de las leyes; a ellas
debemos sujetarnos pueblo y gobierno, pues constituyen la sntesis de nuestra historia,
resumen el contenido de nuestra lucha, garantizan nuestro presente y afirman nUestro

futuro."
ANDRS SERRA ROJAS

lidad diversa de aqulla que se desprende de la intencin del legislador o de la misma
expresin de la norma jurdica.
La legislacin administrativa se inspira en la satisfaccin del inters general. El
funcionario al aplicar la ley lleva a cabo ese propsito y no debe sealar otra finalidad a la
norma por mviles personales, polticos, de tercero u otros anlogos.
Los autores distinguen el desvo de poder y el desvo de procedimiento, este ltimo se
manifiesta cuando un procedimiento administrativo se aplica con una finalidad diferente al
que legalmente le corresponde.
En la legislacin administrativa extranjera, en particular en Francia, el desvo de poder
(detournement de pouvoir) se combate a travs del recurso exceso de poder.
En nuestra legislacin slo se ofrece el caso del artculo 228 inciso e) del Cdigo Fiscal
de la Federacin: "Sern causas de anulacin de una resoluo de un procedimiento
administrativo: e) Desvo de poder, tratndose de sanciones."
La legislacin administrativa mexicana aun no ha desarrollado la teora del desvo de
poder. Se ha considerado que los Tribunales Judiciales Federales son competentes, a travs
del juicio de Amparo, para corregir los casos de desvo de poder, aunque la tendencia es a
establecer en las leyes administrativas recursos adecuados. En ambos casos se ofrecen las
mismas dificultades para la determinacin del fin, o investigacin de los mviles
psicolgicos. (Ver Laubadere, Del'. Adm, ed., 1967. T. 1, pg. 493 Y Rivera, Der. Adm. ed.,
pg. 222), Y para proporcionar los elementos de prueba .
"Desvo de poder. Segn la jurisprudencia del Consejo de Estado Francs, que sirvi de
base para elaborar la doctrina en materia de desvo de poder, consiste ste en que la
autoridad demandada, al emitir el acto administrativo, persegua una finalidad de la que
conforme a la ley debi ser perseguida." (Rev. Trib. Fiscal.
Exp.
de Poder. Slo existe segn la ley de justicia fiscal tratndose de mul
tas impuestas por infraccin a las leyes fiscales en ejercicio de una facultad discre
cional." Reo. Trib, Fisc. 6763-37. Art. 228 del actual Cdigo Fiscal de la Federacin.
"Desvo de poder. En los trminos que lo establece el inciso d) del artculo
ha sido interpretado por la Sala en el sentido de que slo existe cuando la
multa asciende al mximo y las condiciones econmicas del causante hagan impo
sible el cumplimiento de la sancin. En tal virtud, si el artculo 228, fraccin 1
del Cdigo Fiscal. establece como infraccin faltar a la obligacin de presentar
avisos, declaraciones que exigen las leyes fiscales, y el articulo 236, fraccin
declara para tal infraccin la sancin de una multa de uno a mil pesos por cada
infraccin, en el presente caso la autoridad incurri en desvo de poder al mpo
a i El Cdigo Fiscal de la Federacin en su artculo 228 fija como causa de anulade una
resolucin o de un procedimiento administrativo: "D. Desvo de poder, tratndose de
sanciones." El origen de este precepto lo encontramos en la jurisprudencia francesa en el
artculo 56 de la Ley de justicia fiscal.
ner una multa de doscientos pesos por una de las infracciones y de cien pesos por la otra,
deben declararse nulas dichas sanciones." Reo. T'rib, Fise. Exp.
Vase adems, el Semanario Judicial de la Federacin. Tomo 65, pg. 1533. Multas
fiscales, desvo de poder en la imposicin de.-EI desvo de poder a que se refiere el artculo
56 de la Ley de Justicia Fiscal, como causa de anulacin de una resolucin o de un
procedimiento administrativo, existe cuando las sanciones impuestas por infracciones a las
leyes fiscales, no corresponden a la gravedad de estas infracciones. o exceden de la
posibilidad econmica del infractor.
Por ltimo debemos indicar que la Ley del Tribunal de lo contencioso aclrninistrativo del
Distrito Federal (D. O. F. del 17 de marzo de 1971), seala en su artculo 21, fraccin I,
inciso d) como atribuciones de las Salas del Tribunal: d) Arbitrariedad, desproporcin,
desigualdad, injusticia manifiesta o cualquier otra causa similar, tratndose de actos
discrecionales.
Bruno Kornprobst, La notion de partie el recours pour excs de pouooir, Pars. Lib. grajo de
Droit et de Jur. 1 V. 393 pgs.
CAPTULO V
LA FACULTAD REGLAMENTARIA
1. El reglamento administrativo.-2. Clasificacin de los reglamentos en la legislacin
mexicana.-3. El origen de poder reglamentario.-4. Los lmites del poder reglamentario.-5. La
facultad reglamentaria en las Constituciones mexicanas anteriores a la vigente.-6. La
facuItad reglamentaria en el derecho positivo mexicano.-7. Reglamentos inconstitucionales.8. El reglamento autnomo.-9. La facultad reglamentaria de las instituciones
descentralizadas.-lO. La jurisprudencia y ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin.-I1. Las circulares expedidas por la administracin pblica.
l. EL REGLAMENTO ADMINISTRATIVO
El reglamento es el conjunto de normas administrativas subordinadas a la ley,
obligatorias, generales e impersonales, expedidas unilateral y espontneamente por el
Presidente de la Repblica, en virtud de facultades que le han sido conferidas por la
Constitucin o que resulten implcitamente del ejercicio del Poder Ejecutivo.
Ese conjunto de normas son creadoras de una situacin jurdica general, abstracta, que en
ningn caso regula una situacin jurdica concreta y son el.ictadas para la atencin
pormenorizada de los servicios pblicos, para la ejecucin de la ley, y para los dems fines
de la Administracin pblica. En algunas legislaciones el reglamento se denomina
ordenanza, especialmente en la administracin municipal.'
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha resuelto:
"Los reglamentos que se expidan por el Ejecutivo tienden a la exacta de las leyes, es
decir, a facilitar su mejor cumplimiento; por tanto, son parte integrante de las disposiciones
legislativas que reglamentan, y por tanto, participan de la naturaleza jurdica de la ley
reglamentada, y aun cuando no sean expedidos por el Poder Legislativo, tienen todos los
caracteres de una ley." Informe del presidente de la Corte, 1955.
. 1 "Un reglamento administrativo, es una decisin de la autoridad administrativa que una
regla aplicable a un nmero indeterminado de personas." M. Waline, ob. cit. Sirey, ed., pg.
117.
187

Los elementos generales del Reglamento, como fuente del Derecho administrativo, son
los siguientes:
l. Es un conjunto de normas de Derecho administrativo, que emanan unilateralmente del
Poder Ejecutivo Federal, es decir, de la suprema autoridad administrativa. El reglamento
cae en el ejercicio del poder discrecional de la Administracin pblica.?
La facultad reglamentaria es una facultad exclusiva del Presidente la Repblica; la
Suprema Corte as lo ha establecido: "El Poder Ejecutivo tiene facultades constitucionales
para reglamentar las leyes cuya aplicacin le est encomendada." 3
"Los secretarios de Estado no pueden expedir reglamentos por delegacin
del Presidente de la Repblica." 4 Otra ejecutoria ordena: "El secretario de
Hacienda y Crdito Pblico no tiene facultades para expedir reglamentos."
El secretario aludielo es el conducto por medio del cual el presidente ejerce la facultad
reglamentaria fiscal, pero no que le otorgue la facultad reglamentaria al titular de Hacienda,
pues esto sera contrario al artculo 89. fraccin 1 de la Constitucin. El concepto se debe
reducir a la aplicacin ele los reglamentos por su titular legtimo que es el Ejecutivo.
Len Duguit llam al reglamento administrativo, ley material. Esta distincin entre
materialidad y formalidad de la ley, ha sido adoptada por la eloctrina administrativa
mexicana.
2. Esas normas tienen por objeto ejecutar las leyes administrativas que expida el
Congreso de la Unin, sin que el concepto "ejecucin de las leyes" se agote en la facultad
reglamentaria, ni asumir la misma fuerza jurdica de la ley, que es un acto tpico de
soberana. Ante el silencio de una ley administrativa no cabe la funcin reglamentaria. En
nuestro pas todos los reglamentos son aquellos que la doctrina administrativa denominan
reglamentos ejecutivos, que elesarrollan los propsitos contenidos en la ley, aunque algunas
leyes administrativas, sobre organismos pblicos, emplean nuevas denominaciones.
Aunque la facultad reglamentaria corresponde formalmente al Presidente ele la
Repblica, nos resistimos a llamar acto administrativo general al reglamento, por su calidad
ele normas jurdicas. Cualquier otro criterio es sembrar confusin.
1. El carcter impersonal y general del reglamento, que asume caracteres semejantes al ele
la ley. (Sem. [iul. Fed. p. 21 S. Tomo 19, pg. 55. Reglamento de carcter general)
2. El reglamento no puede invadir el dominio reservado por la titucin al legislador, por lo
que debe mantenerse el principio de superionelad de la ley, de la Constitucin. La
conformidad del reglamento con la ley
2 Sem. Juci. Fed, p. T. 7, pg. 912.
Sem. [ud, Fed. p. Tesis jurisprudencial nm. 890.
4 Informe del Presidente de la Suprema Corte. 1956, pg. 49.
5 M. Waline, ob . cit. 9" ed, 1963, pg. 117.

debe siempre mantenerse. El reglamento est subordinado a la ley, en ningn caso puede
prevalecer sobre aqulla.
Digamos por va de ejemplo, que una ley faculta a un organismo administrativo para
"resolver todas las dudas que se susciten con motivo de la aplicacin de dicha ley". Esto
significa que una dependencia puede interpretar la ley, pero de ninguna manera otorga una
facultad para reglamentarla, pues es exclusiva de la incumbencia del Ejecutivo.
1. El reglamento debe ser promulgado y publicado para que tenga fuerza legal obligatoria."
Vanse los Arts. Y del Cdigo Civil.
2. El reglamento no debe tener otras cargas, restricciones, limitaciones o modalidades, que
las establecidas en la ley y de conformidad con la Constitucin. (Inconstitucionalidad del
reglamento de hospedaje. El Presidente no hizo debido uso de la facultad que le confiere
el artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin. Suprema Corte. Exp. B/329.7/l09 Dir. G.
Gob. T XXI,
p. 42, 6': p. 2, S.) Tesis Nm. 212 jurisprudencial, "Los reglamentos que establecen un re
quisito de distancia entre los comercios, son inconstitucionales." Es necesario distinguir los
actos administrativos individuales, concretos
o particulares, como la autorizacin, la concesin, el nombramiento, la revocacin o la
expropiacin; de los actos generales, como el reglamento, creador como la ley de situaciones
jurdicas generales.
Formalmente el reglamento se distingue de la ley porque sta por regla gen.eral, emana
del Poder Legislativo, y el reglamento emana del Poder Ejecutrvo. Materialmente la ley y el
reglamento, por su contenido, no difieren entre s. En el siglo pasado, comentando un texto
homlogo al actual artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin, el constituyente Castillo
Velasco, afirmaba que tanto la ley, como el reglamento, eran de naturaleza legislativa, es
decir, materialmente legislativos."
El dominio del Poder Legislativo es el mismo dominio del poder reglamentario. No hay
materias de dominio exclusivo del legislador y materias exclusivas del dominio
reglamentario. En la Constitucin se fija el campo legal. de accin del Poder Legislativo.
Por su parte el poder reglamentario no tIene ms campo de aplicacin que el que determina
la ley."
6 Reglamentos administrativos. "Si no son promulgados debidamente, sus disposiciones
de fuerza obligatoria y, en consecuencia, no pueden servir para apoyar las de
termInaciones de las autoridades." Sem. [ud, Fed. Tomo 14, pg. 380, poca.
.Fuerza obligatoria de los reglamentos. "Para que un reglamento tenga fuerza obliga
torra, se requiere su publicacin en e! Diario Oficial, pues sta es condicin necesaria
para la existencia de toda norma jurdica; por tanto, los actos de autoridad basados en
Un no publicado, que tiendan a hacer obligatorias prevenciones contenidas en
carecen de fundamento legal y son violatorios de T. 4, pg. 2,121,
. epoca.
7. Jos Mara Castillo Velasco, Apuntamientos para el estudio del derecho constitucional
Mxico. Imprenta de! Gobierno en Palacio, 1871, pg. 173 Y ss. n8 Enzo, "L'amplamento
del poter normativi dell'esecutivo nei principali ordi

occidental". RTDP. IX.

La explicacin la encontramos en estos trminos, segn Berthelemy: "El carcter propio
de la ley no reside ni en su generalidad, ni en la impersonalidad de las rdenes que da.
Consiste en el hecho de que es considerada como la expresin de la voluntad nacional. No se
puede decir otro tanto del reglamento, de la voluntad de la administracin." 9
La funcin reglamentaria es una funcin que especficamente corresponde en la doctrina
y en la jurisprudencia al Presidente de la Repblica, sin que esta facultad pueda delegarse en
principio. Como veremos, la creacin de numerosos organismos descentralizados, ha
desbordado este principio otorgndoles la facultad reglamentaria en los asuntos de su
competencia.l''
2. CLASIFICACIN DE LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS EN LA
LEGISLACIN MEXICANA
La legislacin mexicana considera varios tipos de reglamentos administrativos, a los
cuales vamos a hacer referencia.
a) Reglamentos ejecutivos. Estos reglamentos son a los que se refiere la fraccin primera
del artculo 89 de la Constitucin y tienen por finalidad reglamentar las leyes que expide el
Congreso de la Unin.
Desde el siglo pasado fueron comentados por los autores mexicanos de Derecho
administrativo. Don Teodosio Lares (Lecciones de Derecho administrativo) 1852, 18) dijo: ..
la ejecucin de las leyes por medio de los reglamentos} es un acto que emana naturalmente
de la cualidad misma del Poder Ejecutivo..."
Los reglamentos ejecutivos tienen por finalidad desarrollar las normas contenidas en las
leyes, con las cuales mantienen una relacin de subordinacin de acuerdo con los principios
de preferencia y de reserva de la ley.
En algunas legislaciones se requiere la autorizacin o mandato expreso de la ley para
reglamentar sus preceptos, en la legislacin mexicana no es necesaria esta autorizacin
porque constituye una facultad general del Presidente de la Repblica.
N uestra legislacin no acepta la tesis de la delegacin de poderes, dado que la
Constitucin no asigna la facultad reglamentaria al Poder Legislativo, sino en forma expresa
al Poder Ejecutivo, que tiene la facultad de expedir los reglamentos administrativos, a
diferencia de la legislacin inglesa y norteamericana.
El reglamento forma parte del rgimen de polica general o control de la legislacin
administrativa en su aplicacin por las autoridades administrati
Berthelemy, De/eme de quelques uieux prncipes. La loi et le reglamento Melanges
Hauriou, 1922, Pars.
10 Nuestro sistema difiere radicalmente del sistema de la nueva Constitucin francesa. La
Constitucin de 1958 precisa en su artculo 34, el dominio reservado al poder legisla tivo, en
tanto que otros preceptos, que ms adelante citamos, determinan el dominio reservado al
poder reglamentario, con prohibicin al legislador de inmiscuirse en dicho do minio.
vas y judiciales. Vase a este respecto el captulo relativo al poder sancionadar de la
Administracin pblica.
b) Los reglamentos gubernativos y de polica cuya aplicacin compete a las autoridades
administrativas. Ei artculo 21 constitucional dispone en su parte relativa: " .. Compete a la
autoridad administrativa el castigo de las infracciones de los reglamentos gubernativos y
de polica) el cual nicamente consistir en multa o arresto hasta por treinta y seis horas;
pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiere impuesto, se permutar sta por el
arresto correspondiente, que no exceder en ningn caso de quince das. Si el infractor fuese
jornalero u obrero, no podr ser castigado con multa mayor del importe de su jornal .o
sueldo en una semana."
Como puede comprobarse, para estas infracciones se aplican sanciones pecuniarias y
sanciones corporales. Ignacio Burgoa (Las garantas individuales, ed., 1965. Ed. Porra,
pg. 560) opina: "Por tanto, cualquier reglamento de este tipo que prevea una sancin
distinta de las expresadas, como la clausura del establecimiento en que dicho ordenamiento
se infrinja, ser indiscutiblemente inconstitucional a tr;vs de la disposicin o disposiciones
que establezcan un castigo diverso del pecu niario o del corporal, lo que, por lo dems,
acontece comnmente."
"El reglamento de polica, por tanto, dice Marcel (Droit administraiii, ed., pg. 122) una
disposicin que se impone a todo ciudadano y a toda pero Salla se encuentre
rnomentneamente sobre el territorio francs, obligaciones y ciertas reglas de conducta, en
el inters del mantenimiento del buen orden, la seguridad pblica o de la salubridad
pblica."
Al discutirse en el seno del Congreso Constituyente 19161917 el artculo 21, sesiones
del 12 y 13 de enero de 1917, el diputado Colunga present un voto panicular que a la postre
fue aprobado.
Colunga distingui entre reglamentos de polica y reglamentos gubernativos)
"siendo las faltas de polica exclusivamente de la esfera municipal, es claro que
la autoridad administrativa a quien se alude es la municipalidad". Y agreg ms
adelante: "Por otra parte, no slo los reglamentos de polica ameritan castigo en
caso de ser infringidos: sino tambin Jos reglamentos gubernativos. Creo que el
de estos ltimos debe tambin atribuirse, en trminos generales, a la auto
ndad administrativa." (Diario) 1. 1, pg. 266.)
En ambos casos se trata de infracciones leves o menores las que se cometen. Los
reglamentos de polica o bandos de polica se refieren a aquellos que tienen por finalidad
mantener el orden y la tranquilidad; en tanto que los reglamentos gubernativos o de buen
regulan aquellas actividades sociales que el poder pblico reglamenta.
las entidades federativas compete a las autoridades municipales la
aphcaci6n de los reglamentos gubernativos y de polica; en el Distrito Fede
ral la Ley orgnica del Departamento del Distrito Federal, dispone de una
amplia relacin de reglamentos administrativos.
Ms adelante hemos de reflexionar sobre las materias que son propias
un reglamento gubernativo y de un reglamento de polica, y aquellas
sealadas en la ley, que forman el poder sancionador de la Ad

mInlstracin p blica.

c) Por ltimo debemos mencionar los reglamentos interiores de la Administracin
pblica, que contienen el poder disciplinario de la misma, que tienen por finalidad regular el
orden y la disciplina en los servicios pblicos y dems funciones administrativas.
Estos reglamentos guardan relacin con la Ley de Pblica y con la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B del artculo 123
constitucional. (D. O. del 28 de diciembre de 1963.)
Esta ltima ley alude a diversos tipos de reglamentos, artculo 44, fraccin I; a los
reglamentos de trabajo, artculo 46, fraccin I; a las condiciones generales de trabajo,
artculo 44, fraccin IlI, 87 Y 112 de la misma ley.
d) La doctrina extranjera alude a los reglamentos delegados, que completan la ley que ha
sealado su materia y objeto; los reglamentos de necesidad, dictados por el Ejecutivo para
casos excepcionales, aun contrariando la ley. Estos tipos de reglamento se apartan de nuestra
legislacin, el primero por innecesario y el segundo, porque invade los casos sealados en el
artculo 29 constitucional.
3. EL ORIGEN DEL PODER REGLAMENTARIO
Son varias las razones por las que la teora constitucional confa la facuItad
reglamentaria al Poder Ejecutivo.
El aumento demogrfico, el desarrollo de las ciudades, los progresos de las ciencias,
tcnicas y artes, mantienen en una incesante evolucin a la sociedad, que demanda una
intervencin directa del poder pblico que mantiene una constante e inmediata relacin con
las necesidades sociales.
Polticamente, por la composicin misma del Poder Legislativo que no puede descender
al detalle de la ley.'! La Cmara de Diputados y la C:mara de Senadores se integran con
numerosas personas, la mayor parte de las cuales, por su propia emanacin popular, carecen
de competencia tcnica en el conocimiento detallado de materias diversas. El Poder
Ejecutivo est en contacto directo con la realidad y es apremiado constantemente por los
problemas del Estado. Si la ley ha establecido el principio general, el reglamento cuida otros
aspectos detallados.
El Poder Legislativo se rene una vez al ao, del 1de septiembre al 31 de diciembre.
Durante ese tiempo tienen que tratar numerosos asuntos graves para el pas. N o podra
enfrentarse a la tarea una revisin exhaustiva de la legislacin administrativa. En cambio el
Ejecutivo dispone de tiempo, para modificar una disposicin reglamentaria si ella es perj
udicial para el gobierno o ha provocado reacciones de inconformidad de los
11 "De minimis non curat praetor."
12 "El Poder Ejecutivo tiene facultad constitucional para reglamentar las leyes cuya
aplicacin le est encomendada." S/F. T. 7. pg. 912.
"Es cierto que, conforme a la ley y a las doctrinas, el Poder Ejecutivo tiene facul
4. Los LMITES DEL PODER REGLAMENTARIO
No existe un dominio legalmente reservado para el reglamento. El legislador legisla en
unos casos tan ampliamente que hace innecesario el reglamento. Sin embargo, la tendencia
en la tcnica legislativa es a establecer en la forma ms general posible las situaciones
jurdicas. De acuerdo con ella, las leyes establecen principios de carcter general, dejando
que el reglamento regule sus detalles de aplicacin.
El criterio que se sigue es integrar las leyes con sus normas de organizacin y
comportamiento, como una garanta legal, procurando que el reglamento no establezca
principios que pueden afectar los derechos de los administrados, sin contrariar las
disposiciones legales.
En nuestra Constitucin existen algunas disposiciones que ordenan que esa materia
deber ser tratada slo por medio de una ley, como en los casos de requisicin, artculo 26;
impuestos, artculo 31, fraccin IV; organizacin del Departamento del Distrito Federal,
artculo 73, fraccin VI y otros casos. Esto quiere decir que esta materia no debe ser
desvirtuada y ser objeto de un reglamento. Una vez expedida la ley, cae en el poder
reglamentario.
En virtud del principio de legalidad, la competencia de los funcionarios est suhordinada
a la ley. El profesor \Valine, indica cules son las expresiones de subordinacin de la
autoridad reglamentaria al legislador.
"1. Obligacin de respetar las leyes en su letra y en su espritu.
"2. Imposibilidad para la autoridad administrativa de tomar la iniciativa para disminuir
por un reglamento la libertad de los ciudadanos si el legislador no ha planteado, a lo menos,
el principio de tal determinacin.
"3. Imposibilidad de tocar materias o de tomar ciertas disposiciones reservadas para el
legislador, sea por la Constitucin, sea por la ley (creacin de un impuesto
o de una infraccin penal), sea por una costumbre reconocida por la jurisprudencia (creacin
de una jurisdiccin, modificacin de las competencias jurisdiccionales'." 1;1
"Entre las disposiciones que no pueden ser tomadas por la autoridad reglamentaria figura
principalmente la creacin de una infraccin penal nueva." Al estudiar el derecho penal
administrativo estudiamos el problema de la sancin de los reglamentos.v
En la legislacin francesa acontece que una ley contenga una disposicin en estos
trminos: "Un reglamento de la Administracin pblica deterrni
tades para reglamentar las leyes expidiendo los reglamentos y circulares que estime
necesarios para el mejor cumplimiento de lo que aqullas disponen; pero tal no puede
alcanzar la modificacin o derogacin de los preceptos de la ley que se de reglamentar, pues
tal cosa no cabe dentro de las facultades constitucionales Poder Ejecutivo." S. ]. F. Tomo
13, pg. 658 .
13 Este principio se conoce con el nombre de "reserva de la ley". 14 Acerca de las
relaciones entre la ley y el reglamento vanse las siguientes ejecutorias de la
Suprema Corte: Tomo 72, pg. 6715. Tomo 116, pg. 405.
13

nar las condiciones de aplicacin de la presente ley." Waline opina, que
el jefe del Poder Ejecutivo que tena la facultad de ejercer su poder regla
mentario para precisar los detalles de aplicacin de la ley, en lo sucesivo
tiene la oligacin [urldica",
Desde luego esta situacin jurdica no es aceptable en el derecho administrativo
mexicano, atento a lo dispuesto en los artculos 89, fraccin I y 107, fraccin VIII, inciso e)
.de la Constitucin, y no es recomendable la prctica de algunas leyes de subordinar su
aplicacin a que se expidan los reglamentos que correspondan.
5. LA FACULTAD REGLAMENTARIA EN LAS CONSTITUCIONES MEXICANAS
ANTERIORES A LA VIGENTE
La espaola de Cdiz de 18 de marzo de 1812. publicada en Mxi
co en septiembre del mismo ao, tuvo una vigencia muy limitada. El artculo
171, fraccin 11 seala las prerrogativas del monarca y le otorga la facultad de
expedir reglamentos e instrucciones que crea conveniente para la ejecucin de las
leyes.
El Decreto constitucional para la libertad de Amrica "Mexicana o Constitucin de
Apatzingn de 22 de octubre de 1814, fue tambin una legislacin que no estuvo vigente por
las condiciones mismas de los acontecimientos histricos. Este proyecto faculta al Congreso
General para aprobar ciertos reglamentos. El artculo 170 establece: Se sujetar el Supremo
Gobierno a las leyes y reglamentos que adoptar o sancionar el Congreso.
El Acta Constitutiva de 31 de enero de 1824, dispone en el artculo 16, fraccin XIV:
"Son atribuciones del Ejecutivo: Dar decretos y rdenes para el mejor cumplimiento de la
Constitucin y leyes generales ..."
La Constitucin Federal de 4 de octubre de 1824, dispone en el artculo 110, fraccin 11:
"Las atribuciones del Presidente de la Repblica son las que siguen: Dar reglamentos.
decretos y rdenes para el mejor cumplimiento de la Constitucin, Acta constitutiva y leyes
generales."
Las siete leyes constitucionales de 30 de diciembre de 1836 disponen: Ley artculo 17,
fraccin 1: "Son atribuciones del Presidente de la Repblica: I. Dar, con sujecin a las leyes
generales respectivas, todos los decretos y rdenes que convengan para la mejor
Administracin pblica, observancia de la Constitucin v leyes, y, de acuerdo con el
Consejo, los reglamentos para el cumplimiento de
El proyecto de reformas de 1840, en su artculo 94, fraccin Il, dispone: "Dar,
interpretar, derogar, con sujecin a las mismas, todos los decretos y rdenes que convengan
para la mejor Administracin pblica odo el Consejo, los reglamentos para el
cumplimiento de las leyes y decretos."
Las bases orgnicas de 12 de junio de 1843 en su artculo 87, fraccin IV: "Corresponde
al Presidente de la Repblica: IV. Expedir rdenes y dar los reglamentos necesarios para la
ejecucin de las leyes sin alterarlas ni modificarlas."
El primer proyecto de Constitucin de 26 de agosto de 1842, en su artculo 95, fraccin
Il, fij "Expedir con sujecin a las leyes, las rdenes y decretos que juzgue convenientes
para la mejor administracin pblica en los ramos de su [ncurnhencia y dar, con acuerdo del
Consejo, los reglamentos necesarios para el cum

plimento de las leyes y decretos." El voto particular ele la minora ele la comisin,
estableci en el artculo 60, fraccin II: "Dar con sujecin a las leyes, rdenes, decretos y
reglamentos para el mejor cumplimiento de las leyes generales."
El segundo proyecto de Constitucin es igual al de la minora.
El proyecto de Constitucin de 1856, elaborado por la comisin presidida por don
Ponciano Aniaga, estableci en el artculo 86, fraccin Il, entre las facultades del Presidente,
"promulgar y ejecutar las leyes expida el Congreso de la Unin proveyendo en la esfera
administrativa a su exacta obseruancia'tt
El artculo 85, fraccin 1 de la Constitucin de 1857, es igual al artculo 86, fraccin II
del proyecto de la Comisin de Constitucin y tambin es igual al articulo fraccin 1 la
Constitucin de 1917.
Este precepto fue discutido en la sesin del Congreso Constituyente
del da 17 de octubre de 1856. Se dio lectura a la fraccin 1 del artculo
85 del proyecto y se suscit esta discusin, que es interesante sobre el
concepto de ejecucin:
"El seor Barbachano propone que se aada la obligacin de hacer ejecutar las leyes. El
seor Guzmn cree innecesaria la adicin porque ejecutar quiere decir vigilar la ejecucin
de la ley."
6. LA :FAcULTAD REGLAMENTARIA EL DERECHO POSITIVO MEXICANO
Ha sido necesario un proceso de interpretacin del artculo 89, fraccin 1 de la
Constitucin para fijar el alcance de la facultad reglamentaria.
Creemos, que por hoy, este problema est superado y aun reconocido en forma expresa
por la propia Constitucin, que en el artculo 107, fraccin VIII, inciso e}, seala la revisin
ante la Suprema Corte y precisa: reclame del Presidente de la Repblica, reglamentos en
materia federal, expedidos de acuerdo con el articulo fraccin 1 de esta Constiiucion",
Entre nuestros tratadistas prevalecen opiniones contradictorias de este fundamento, pero
coinciden en asignar la facultad reglamentaria al Presidente de la Repblica, aunque la
creacin de los organismos descentralizados ha obligado a otorgarles a sus rganos
responsables la facultad reglamentaria, mas no siempre dentro del espritu original de la
Constitucin.
a) Opinin del doctor Gabino Fraga. (Der. Ad. ed. 1969. Eel. Porra, S. A.. pg. 109.)
"En dicha fraccin se encuentran tres facultades: a) La de promulgar
rs Francisco Zarco, Crnica del Congreso Constituyente de 1856-[857. El
Mxico, pg. 697.
Actas Oficiales del Congreso Constituyente'. 1856[857. El Colegio de Mxico.
"El seor Barbachano replica que en la ley constitucional es conveniente enumerar
la manera ms explcita las facultades del Ejecutivo."
"El seor Ocampo confiesa que no comprende la diferencia se ejecutar y hacer ejecutar.
La ejecucin no refiere al Presidente en lo [rersonl, todos subordinados y as, ejecutar

'usa en el sentido de cunrplir,"
"El seor Barbachano insiste una vez ms en su enmienda para evitar en la pr.irtica
toda mala interpretacin."
"El seor Guzmn hace suva la respuesta seor Ocampo aade la
ley significa hacerla cumplir todo y por
La fraccin es aprobada por 82 votos contra l.
196 ANDRS SERRA RO]AS

las leyes que expida el Congreso de la Unin; b) La de ejecutarlas, y c) La de proen la
esfera administrativa a su axacta observancia." "Estando perfectamente definidos los
conceptos de promulgacin y ejecucin, queda como una nueva facultad para el Ejecutivo
la de proveer en la esfera administrativa a la exacta servancia de las leyes. facultad significa
la competencia para la realizacin de los actos administrativos que facilitan la ejecucin
pero no son la ejecucin misma, y no puede serlo porque esta ltima queda ya comprendida
en el segundo concepto de la fraccin."
Desde luego debemos decir, discrepando de este criterio, la facultad reglamentaria del
Poder Ejecutivo no es sino una fase de la ejecucin de las leyes. La esfera administrativa
que se seala no sirve ms que para delimitar la competencia del Presidente con relacin a
las leyes.
En la doctrina administrativa moderna se considera, con razn, que la facultad
reglamentaria es una funcin de eiecucin de la ley. Por tanto, se contiene en el
artculo 89, fraccin 1, cuando se encomienda al Presidente la tarea de ejecutar
las leyes que expide el Congreso de la Unin. Esta opinin no es compartida
por el doctor Fraga. Ad. ed. 1969, pg. 104.)
b) La opinin del doctor Felipe Tena Ramrez.16 No acepta este autor la in
terpretacin anterior sobre la fraccin I del artculo 89 constitucional. Tal como
est redactada esta fraccin "ejecutar las leyes proveyendo en la esfera adminis
trativa a su exacta observancia", "significa que se trata de una nica facultad
cutar las leyes-pues el resto de la expresin no consigna sino el modo como debe
hacerse uso de dicha facultad proveyendo en la esfera administrativa a su exacta
observancia. La importancia de la facultad reglamentaria, la, necesidad de contar
con ella en un rgimen constitucional, han inclinado a la jurisprudencia a justificar
la, hasta el punto de que ya nadie la discute. De esta suerte ha crecido fuera de la
Constitucin, aunque sin contrariara, una institucin de derecho consuetudinario,
que viene a llenar el vaco que inexplicablemente dejaron los constituyentes de 57
y 17. Hoy en da es el precedente y no el el que justifica en derecho
la facultad reglamentaria."
c) Opinamos que no. se requiere un texto expreso en la para ejercer la facultad
reglamentaria. El extenso concepto de ejecucin las leyes ineficaz) sin la facultad de expedir
reglamentosP En nuestro rgimen constitucional el Presidente ejerce la facultad
reglamentaria no por delegacin del Poder Legislativo, sino en el ejercicio de sus propias
facultades, que implican la realizacin de rdenes y mandatos administrativos.
Consideramos que esta polmica ha perdido actualidad, al incorporar nuestra
Constitucin en forma expresa. el rgimen de los reglamentos. Tal es el caso del artculo
107, fraccin VIII, inciso c)) que ordena: "Cuando se reclamen del Presiden/e de la
Repblica) por estimarlos inconstitucionales) reglamentos en federal expedidos acuerdo
con el artculo 89)
rs Felipe Tena Ramrez, Derecho constitucional mexicano. erl., pg.
147, Mxico, Porra, S. A., 1973. 17 La Constitucin los Estados
Unidos Norteamrica. no contiene la facultad reglamentaria, pero ella

es reconocida por la jurisprudencia.
L, de esta Constitucin." En esta ltima parte nuestro legislador constitucional seala el
fundamento de la facultad reglamentaria.
Comentando la fraccin primera del artculo 85 de la Constitucin de 1857, anloga a la
fraccin primera del artculo 89 constitucional, don RaRodrguez dice: 18 "La facultad
natural del Poder Ejecutivo nica y exclusiva que por la Constitucin debera concedrsele,
es la de ejecutar las leyes que para el servicio pblico de la nacin expida el Congreso General. A esta facultad corresponde esencial y necesariamente la de dar reglamentos y
rdenes que sean necesarios para la mejor ejecucin de 'las leyes.
Ambas facultades se conceden al Ejecutivo por la fraccin II del artculo 85.
El licenciado Mariano Coronadow en su obra nos dice:
"En algunas naciones se establece la diferencia entre la promulgacin y la pu Llicacin
de las leyes. La promulgacin es el acto por el cual el Jefe del Estado testifica al cuerpo
social la existencia de la ley y ordena su ejecucin. La publicahace conocer a los habitantes
que la ley ha sido promulgada. En consecuencia, las leyes son perfectas como obra
legislativa por el voto de ambas cmaras, ejecutorias por la promulgacin, obligatorias por
la publicacin. (Baudry Lacantinerie, Droit Civil. Tomo J, pg. 21), nuestra Constitucin en
la fraccin que estudiamos frac. 1-, impone al Presidente la obligacin de promulgar las
leyes federales, y en el artculo 114 dice que es deber de los gobernadores de los Estados
publicarlas, Pero el Cdigo Civil del Dstrito Federal, artculos 3 y 1, no estahlece diferencia
entre la promulgacin y la publicacin."
"Para la ejecucin de las leyes necesita el Presidente ex-pedir reglamento.1 y dietar
disposiciones y rdenes. El reglamento difiere de la ley en que sta establece principios, y
aqul los desarrolla; sta es perpetua, aqul vara segn las circunstancias; sta manda, aqul
obedece el reglamento, P01' lo tanto puede el dominio de la ley, imponiendo penas, creando
impuestos, organizando los podepblicos, etc. Se limita a desenvolver los principios de la
ley, a fijar los pormeque directamente se derivan de sus preceptos. En suma, el Presidente,
como efe supremo de la Administracin Federal, dispone y resuelve lo conveniente para
buen despacho de ella. Por de contado se entiende que los reglamentos y d/I!Jo.liciones del
Ejecutivo no han de contrariar la ley, puesto que tiene que proa .11/ exacta observancia."
'Don Jos Mara del Castillo Velasco,2 coristitucionalista, que adem.is particip en el
Congreso Constituyente, y parte de la comisin de Constitucin, nos dice: "En la fraccin J
del artculo 85 se comprende la facultad de expedir tnr ruos, circulares, rdenes, y todas las
explicaciones y arreglos convengan o sean I/ece.larios pura de la ley,' pero ella ha de ser es
decir, de mn ncrn el Ejecutivo tiene poder alterar o cambiar en el pre
ce!Jto de la ley."
. "Sin embargo, es muy importante, la facultad de expedir reglameros y dems
dIsposiciones anlogas, porque vienen a ser aqullos y stas el complemento de la
Ramn Rodrguez, Derecho Constitucional Meixcano, Imprenta del Hospicio, 1875,
Mariano Coronado, Elementos de derecho constitucional. Cuadalajara, Mxico, 1899.
Ese. de Artes y Oficios del Estado, pg. 140. 2()
Castillo Velasco, ob. cit., pg. 173.
198 SERRA ROJAS

y en verdad, un acto realmente suma influencia; porque reconociendo los empleados al
Ejecutivo como superior, la opinin de ste constituye una declaracin del sentido de la ley,
siempre el texto se preste, aunque sea ligeramente, a la y mientras el Legislativo por s
mismo no determine cual es el verdadero sentido. Aun en la manera de practicar la ley por
ms que ella sea clara, puede establecer diferencias que le den un sentido bien que otro, una
extensin ms o menos dilatada, segn quiera, el Ejecutivo."
De todo lo expuesto se llega a esta conclusin: la tradicin constitucional mexicana ha
sido en el sentido de que la facultad reglamentaria corresponde al Ejeciioo,
La interpretacin uniforme de los juristas mexicanos del siglo pasado, comentando un
texto literalmente igual, al artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin de 1917, es que en l se
contiene la facultad reglamentaria en forma sin que se pueda confundir con las otras
facultades que consigna.
Por otra parte, en la doctrina y legislacin universal del derecho constitucional y
administrativo es uniforme atribuir esa facultad a los rganos ejecutivos, segn el sistema
de que se trate.
La Constitucin de la Repblica Argentina al fijar la competencia del Poder Ejecutivo,
ordena en el artculo 86, inciso 20: "Expedir las instrucciones y reglamentos que sean
necesarios para poner en ejecucin las leyes del cuidando de no alterar su espritu con
excepciones reglamentarias."
7. REGLAMENTOS INCONSTITUCIONALES
El reglamento inconstitucional es aquel que contrara algn mandato de la Constitucin,
o que en general, no se apoya en un texto legal.22
bien es verdad que el acto de la expedicin de un reglamento, se basa en la fraccin 1
del artculo 89 ello no quiere que los reglamentos que se no debern ceirse a la
Constitucin Federal:" (Sem, [ud. Fed.
p. T. 72, pg. 5954.)
En nuestro sistema constitucional slo a travs del juicio de amparo se
pueden destruir los efectos de un reglamento inconstitucional.
Esto no significa que las autoridades administrativas deben aplicar una
ley inconstitucional, porque de acuerdo con el principio de la supremaca
de la Constitucin.v' sta debe prevalecer sobre cualquier ordenamiento.
21 muy importante sealar que los reglamentos relativos al Poder Legislativo Y al
Poder Judicial deben ser elaborados por ellos, de lo contrario, implicara una violacin
al principio de divisin de poderes y a sus propias facultades, aunque entre las facul
tades del Presidente de la Repblica est la de ejecutar las leyes que expida el CongresO
de la Unin.
Amparo contra los reglamentos. poca. T. 5, pgs. 194 y 199. 2'" S. Jud. Fed.
Inconsritucionalidad de los reglamentos. 6'" poca. T. 3, pg. 209, S. Tomo 4,

pg. 246, poca. S.
(Actos administrativos inconstitucionales, 1962, Sala, pg. 17. Sem, [iul. Pedo p.)
Si toda resolucin del Congreso tiene de acuerdo con el articulo 70 Constitucional, el
carcter de "ley o Decreto", cuando la misma Constitucin alude a "reglamentar" o a
"reglamentos", artculo 73, fracciones XIV y XV, se est refiriendo a la ley y no a
reglamentos administrativos propiamente dichos, salvo el Reglamento de la Guardia
Nacional.
El problema de la inconstitucionalidad de reglamentos de difcil solucin, porque nos
encontramos en la transicin de un sistema liberal, que viene de 1857 y se conserva en
algunos preceptos de la Constitucin, y un sistema estatista que contradice las afirmaciones
liberales y extiende considerablemente el campo de accin del poder pblico, con
menoscabo de los derechos individuales. Dos intrpretes colocados en cada uno de estos
SIStemas, pueden encontrar buenos argumentos en pro y en contra de sus
De todas maneras, el sistema estatista es el predominante en la interpretacin oficial, esto
quiere decir que la afectacin a intereses particulares es directa y frecuente.
Numerosos reglamentos se han expedido, principalmente los reglamentos del
Departamento del Distrito Federal.>" y los reglamentos en materia de salubridad pblica.
Ellos establecen numerosas restricciones, limitaciones, cargas, modalidades y aun
periuicios a los derechos del particularv!
Si esas restricciones se apoyan en la Constitucin y en la ley, el mento est en lo justo al
establecerlas.t" Pero si no tienen ese apoyo son inconstitucionales. Tal es el caso de
numerosos reglamentos de que constituyen verdaderos ataques a las libertades
fundamentales,
24 Competencia para conocer de la revisin en amparos contra la constitucionalidad e
los reglamentos.
Seni [ud. Fed, 6" poca. T. 12, pg. 34. Pleno.
Id. T. 23, pg. 39, Pleno, poca.
T. 24, 23-72,
T. 21, 88, T.36,
T. 38, 71,
T. 36, 199, 200, 453. Cobro de honorarios reglto. Inconstitucionalidad. Snl/. [u.d, Fed,
l urisp. y Tesis. Lpez Vclarde, pg. 399. Codificacin de las disposiciones
administrativas cuya aplicacin corresponde al De
partamento del Distrito Federal. Mxico. Ignacio Burgoa, El juicio de amparo, p:'tg. 609.
Construcciones: Sem, ludo Fed. T. 28, pg. 1134. Caminos, Polo tua. poca. T. 25, pg.
72, 2" S. Caminos, recs, id. T. 28,
42, S. Carniceras distancia T. 77,
Clausuras T. 101,,, 510. Acuerdo por el cual se fijan
las reglas a que deber sujetarse la celebracin de
Illanlfestaciones. D. O. del JI de noviembre de 1929. Reg.
de Polo T. 4, pg. 12 VI poca, 2" S.

entre otras el derecho asociacin, la libertad de pensamiento y el
rgimen la propiedad. La nocin de inters pblico desempea un papel
muy importante para precisar el alcance de los reglamentos.
8. EL REGLAMENTO AL'TNOMO
El reglamento autnomo) llamado tambin autonmico) o de autonoma) es aquella
disposicin creadora de una situacin jurdica general) que se exjJide directamente por el
Ejecutivo sin subordinarla o fundarla en una ley formal) ya se supone que apoyo en un
mandato constitucional q1le elimina el requisito legal.30
Algunas legislaciones extranjeras aceptan en forma expresa el reglamen
to autnomo y establecen normas para su creacin y realizacin.
Autores como Quintero aluden a la potestad reglamentaria dividindola en reglada) es
decir, consagrada de manera expresa en la Constitucin y discrecional la cual surge
implcitamente de las mismas. Nuestro derecho administrativo se orienta en el primer grupo:
la Constitucin asigna al Presidente facultad reglamentaria pero subordinndola a los
mandatos legales.
En nuestro derecho no existen los reglamentos delegados que se expiden en virtud de una
autorizacin legislativa. Es constante hacer depender la eficacia de las mismas, de la
expedicin de un reglamento. Debemos reflexionar que muchos preceptos legales no se
pueden poner desde luego en vigor, por lo que el mismo legislador recomienda se expida el
reglamento.
artculo 89. fraccin 1 de la Constitucin, faculta al Presidente de la Repblica para
expedir reglamentos de las leyes ordinarias) con lo cual se establece principio derecho
constitucional mexicano, de que todo regladebe ley ordinaria.
Ejecutivo no tener facultades que las que expresamente seale la Consti tucin, Es
necesario) por lo tanto) indagar si algn preu'jJto lo autoriza para expedir reglamento
autnomo) sin antecedente ordinaria.
Tampoco existen los reglamentos de urgencia o de necesidad, porque esa
situacin regula por artculo 29 de la Constitucin. Di versos casos se ofrecen en
los textos constitucionales:
r. El artculo 10 reformado ordena: "Los habitantes de los Estados Unidos Mexicanos
tienen derecho a poseer armas en su domicilio para su seguridad y legtima
Vase la siguiente Ejecutoria la Suprema Corte en contra del criterio antes
expuesto: "En nuestro no estn proscritos los reglamentos autnomos. como
pueden citarse, por va de ejemplo. los Reglamentos de Polica y Buen Gobierno, que
perfectamente en tal denominacin. y que sin embargo, nadie pone en duda
!,Jigatoricdad, ni tampoco puede tachrselcs de inconstitucionales." S. ]. F. Tomo 88.
con excepcIOn de las prohibidas por la Ley Federal y de las reservadas para el uso
exclusivo del Ejrcito, Armada, Fuerza Area y Guardia Nacional. La Ley Federal
determinar los casos, condiciones, requisitos y lugares en que se podr autorizar a los
habitantes la portacin de armas."
Esta reforma constitucional fue reglamentada por la Ley Federal de armas de fuego y
explosivos. D. O. F. de 11 de enero de 1972 y por el Reglamento de la misma. D. O. F. de 6
de mayo de 1972.
Como se observa, con justicia, subordina a una ley federal la portacin de armas, a
diferencia del anterior precepto constitucional que aluda a los reglamentos de polica y por
ese hecho se les llam indebidamente reglamentos autnomos.:n
Il. El artculo 21 de la ordena: "La imposicin de las penas es propia y exclusiva de la
autoridad judicial. La persecucin de los delitos incumbe al Ministerio Pblico y a la Polica
Judicial, la cual bajo la autoridad y mando inmediato de aqul. Compete a la autoridad
administrativa el castigo de las ele los reglamentos y de policla, el cual nicamente consisrir. en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la
multa que se le hubiere impuesto. se permutar sta por el arresto correspondiente, que no
exceder en ningn caso de das."
Este precepto constitucional no faculta a la autoridad aelministrativa para la expedicin
de los reglamentos gubernativos y ele polica, sin sujecin a tilla ley. No hay ningn
elemento que nos haga suponer que el propsito ele ese mandato constitucional, sea el de
eliminar la expedicin de las leyes y de polica. La palabra gubernativa est tomada como
sinHUna de administrativa y la de polica se refiere a las infracciones citaelinas
o municipales. No debe desarticularse el sistema de la Constitucin que esnuestro principio
de legalidad, es decir, la total subordinacin a la ley. debe eliminarse la ley de una materia
tan importante como es la se refiere a la libertad humana. Por sencilla que sea la penalidad
sta eleo.e fundarse en la ley, dejando a los reglamentos administrativos -gubernativo, y ele
polica-, el fijar los detalles de su aplicacin e incluso los derechos de los detenidos, 'en una
materia tan arbitrariamente llevada, en la no opera ninguna defensa jurdica, en un no muy
justificado argumento de su escasa importancia.aPrecisamente por la falta ele una ley ordinaria, el rgimen de polica y
de. . d d. f 1. .
erno menciona os, ha con ucido a tantas y tan recuentes al' trane
. [ud, Fed . Tomo 67, pg. 1678. Porracin de armas: "La portacin de armas permiso
expedido por la autoridad competente no constituye un delrto, un., ya que conforme a lo
preceptuado en el articulo 10 constitucional los ha
;Itantes Repblica, tienen libertad de poseer armas para su seguridad y legtima con
excepcin de las prohibidas por la ley y de las que la Nacin para Armada v Guardia
Nacional, limitndose esta portacin dentro de por los reglamentos de polica." El precepto
citado fue modificado.
.Ramn Rodrguez, Derecho constitucional mexicano. 1875, pgs. 426 y 427.
202 SERRA ROJAS

dades, Con cunta frecuencia en las crceles de la ciudad, se ha aplicado el arresto de quince
das vuelta", para mantener indefinidamente detenida a una persona. Es necesario
restablecer, en puridad, los principios de nuestro derecho constitucional, expidiendo la
legislacin adecuada para mantener el de derechos h.umanos fundamentales.
III. Otro ejemplo de reglamento autnomo, pero no en el Poder Ejecutivo) sino en Poder
Legislativo) es al que se refiere el artculo 73, fraccin XXIII que faculta al Congreso de la
Unin para formar su regla/nenta inteTambin el artculo 77, fraccin III faculta a cada una
de las Cmaras sin de la otra, a hacer el reglamento interior de sus respectivas secretaras.
Este precepto quiere decir que, llegado el caso, como es la tendencia moderna, se debe
expedir la ley orgnica del Poder Legislativo Federals Adicionamos el Reglamento de la
Guardia Nacional.
IV. El prrafo V del artculo 27 constitucional faculta al Ejecutivo Federal para
reglamentar la extraccin y utilizacin de las aguas del subsuelo y aun establecer zonas
vedadas, al igual que para las dems aguas de propiedad nacional. Lo cual no ha sido
obstculo para que se expidiera la ley de aguas del subsuelo.
El proyecto de Constitucin de 1856 y la propia Constitucin de 1857, fueron ms
congruentes en cuanto a los llamados reglamentos autnomos, que, desde luego, no
aceptaron.ss
En efecto, el artculo 10 de dicha Constitucin dijo: "Todo hombre tiene derecho de
poseer y portar armas para su seguridad y legtima defensa. La ley sealar cules son las
prohibidas y la pena en que incurren los que las portasen." Rige actualmente un nue.vo texto
constitucional.
En cuanto al artculo 21 de la misma Constitucin expres: "La aplicacin de las penas
propiamente tales, es exclusiva de la autoridad judicial. La polica administrativa podr
imponer, como correccin, hasta quinientos pesos de multa, o hasta un mes de reclusin, en
los casos modos que expresamente determine la ley." Tambin modificado en el texto actual.
V. Debemos indicar que los reglamentos de la Secretara de Salubridad y Asistencia
Pblica, se apoyan en el Cdigo sanitario; y los reglamentos interiores de las dependencias
gubernamentales en la Ley orgnica de la administracin pblica federal, y los reglamentos
del Departamento del Distrito Federal en la respectiva ley orgnica de este departamento.
En resumen, debemos afirmar que en la legislacin administrativa mexicana, a diferencia
de otros pases, principalmente en Francia, de acuerdo con
N, Prcz Serrano. "Naturaleza jurdica del reglamento
parlamentario." de Est . Poi. Madrid. mayo-junio p:g. Artculo 6 del
proyecto de Constitucin de 1856. Zarco, sesin del 17 de julio de
1856. T. 1, pgs. 708 a 710. Artculo 3 del proyecto de Consti tucin
de 1856. Zarco, sesin del 22 de agosto de 1856. T. 11, pgs. 197 y
198. 36 En la reforma presentada en 1896 del artculo propona: ...el
ejercicio de este derecho queda sujeto a los reglamentos que expida la
autoridad".
los nuevos principios de su Constitucin que aceptan expresamente los reglamentos
autnomos, no hay sino una sola clase de reglamentos apoyados en el articulo 89, fraccin
1 de la Constitucin; siendo inaceptables los llamareglamentos autnomos, de necesidad y
de y denomina
cienes.
Por ltimo, si se analiza el artculo 107, fraccin VIII, inciso c) de la Constitucin, los
reglamentos en materia federal que considera, slo son los expedidos de acuerdo con el
artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin, es decir, "reglamentos las leyes que expida el
Congreso de la Unin".
Deben incluirse .en estas consideraciones los reglamentos internos y de trabajo.
9. FACULTAD REGLAMENTARIA EN LAS INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS
Es indudable que la creacin de los organismos descentralizados ha trado numerosos
problemas dentro de nuestro rgimen administrativo, uno de ellos es el ejercicio de la
facultad reglamentaria.
.Existen en nuestro derecho administrativo determinados entes pblicos legalmente
facultados para dictar su propio orden jurdico reglamentario, pero subordinndolo a su ley
orgnica respectiva.
De acuerdo con los artculos 89, fraccin 1 y 92 de la Constitucin esta facultad
corresponde al Presidente de la Repblica y de acuerdo con las ejecutorias de la Suprema
Corte, esta ,facultad lgicamente es indelegable.
Sin embargo, es necesario hacer esta reflexin, al crearse un organismo de.,ccntralizado,
que asume una de las tareas que corresponden al poder ptambin se le delega la facultad
reglamentaria que normalmente corresponde al Presidente de la Repblica?
Algunas leyes administrativas, que han creado organismos descentralizados. entregado
esta facultad a los propios entes jurdicos.
a) Nacional Autnoma de Mxico
. En artculo 89 de la ley orgnica, fraccin 1, el Consejo Universitario ucno facultad para:
"Expedir todas las normas y disposiciones generales ena la mejor organizacin y
funcionamiento tcnico, docente y admirustraI de la Universidad."
tan amplio este precepto que podra hacer suponer que aun tiene la propia facultad
legislativa y no slo la reglamentaria al aludir a normas y uI.SjJOsiciones generales. Por lo
que se refiere a la facultad legislativa es pIa del Poder Legislativo Federal.
Por otra parte, las relaciones entre la Universidad y su personal de indocente y
administrativo, se regirn por estatutos especiales que d:ctar el Consejo Universitario,
que no pueden violar la disposicin del artIculo 123 constitucional.

b) Instituto Mexicano del Seguro Social
El artculo 240, fraccin X de la ley orgnica de esta institucin seala
como funcin principal del Seguro Social:
"X. Expedir sus reglamentos interiores."
El artculo 253, fraccin VI de la propia ley fija como funcin propia del Consejo
Tcnico: VI. "Expedir los reglamentos interiores que menciona la fraccin X del artculo
240 de esta ley."
e) Ferrocarriles Nacionales de Mxico
Aunque la ley orgnica de esta institucin, no alude a la facultad reglamentaria de los
ferrocarriles, sin embargo, del texto del artculo que fija las facultades del Consejo de
Administracin, algunas de ellas, fracciones VIII, XII, relativas a tarifas, normas, labores,
etc., parecen realizarse en forma reglamentaria.
d) Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
El artculo 115 de la ley del establece entre las facultades del director las siguientes,
fraccin XII:
"Someter a la consideracin de la junta las reformas o adiciones que considere
pertinentes a los reglamentos interiores, econmicos y de servicios mdicos del Instituto."
El artculo no ordena que corresponde a la Junta Directiva:
Artculo 110, fraccin VI:
"Aprobar y poner en vigor los reglamentos interiores, econmicos y de servicios mdicos
del Instituto."
10. LA JURISPRUDENCIA Y EJECUTORIAS DE LA SUPREMA CORTE DE
JUSTICIA DE LA NACIN
El problema de los reglamentos administrativos es una materia que suscita frecuentes
problemas. En la reciente publicacin de "Jurisprudencia del Pocler Judicial de la
Fecleracin (11 volmenes, Mxico, 1975) se incluyen diversas tesis jurisprudenciales,
adems ele que el Semanario Judicial ele la Fecleracin en su sptima poca contiene
ejecutorias ele mucho inters.
Jnconstitucionalidad de los reglamentos. T. J, 216. Pleno.
Reglamentacin del artculo 1 constitucional. Tesis 3.31, 558. III.
Suspensin del reglamento de la industria del pan. Tesis 456, 741. III.
Reglamento de la Ley sobre pesas y medidas. Artculo 61. Cmputo del Plazo.
Tesis 463, 752. IIl.
37 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores al del Estado. D. O. F. del 30 de diciembre de 1959. Fe de
erratas ele la Ley: D. O. F. del 13 de enero de
DERECHO ADMINISTRATIva 205

Reglamento de la Polica Preventiva. Baja de miembros de la.
Tesis 485, pgina 782. nr. Reglamento que establece la direccin de
auditora fiscal Federal. Constitucionalidad. Tesis 129, pg. 247. In.
Auditora Fiscal Federal. Tesis 130, pg. 250. nr.
Auditora Fiscal Federal. Tesis 128, pg. 245. In.
Auditora Fiscal Federal. Tesis 131, pg. 251. In.
Reglamento sobre artculos de consumo necesario. T. 332, pg. 559.
Reglamentos administrativos. Tesis 510, pg. 841. III.
Reglamentos administrativos. Amparo. Tesis 511, pg. 843. IU.
Reglamentos administrativos. Facultad del Presidente de la Repblica
para expedirlos. Su naturaleza. Tesis 512, pg. 846. Auditora Fiscal
Fecleral. Tesis 128, pg. 245. IU. Reglamento. Requisitos en un.
Violatorios de garantas. Cundo deben contenerse en una ley. Tesis 376,
pg. 792. III.
Reglamento de Trnsito. Tesis 157, p'ig. 323. IIJ.
Reglamentos de Polica. Tesis 24, pg. 68. UI.
Reglamentos de Trnsito. Tesis 32, pg. 79. IU.
Reglamentacin de las profesiones. Tesis 491, pg. 791. V.
Reglamentos administrativos. Tesis 510, pg. 841. V.
Promulgacin de los reglamentos. Refrendo. Id., pg. 843. V.
Reglamentos administrativos. Amparo. Tesis 511, pg. 843. V.
Reglamentos administrativos. Facultad del Presidente. Tesis 512, pg. 846. V.
1l. LAS CIRCULARES EXPEDIDAS POR LA ADMINISTRACIN PBLICA
Se llama circular una comunicacin dirigida por una autoridad superior a una inferior
sobre el mismo tema y con el mismo propsito. ste es el pro empleado por las autoridades
superiores para transmitir a las infenores, sus instrucciones y decisiones. Las circulares
tienen el carcter de obligatorias para los subordinados, sin tener las caractersticas del
reglamento. Para los particulares las circulares tienen valor, si ellas se ajustan a la ley
o a su correcta interpretacin y siempre que de alguna manera no les afecte, Ocasionndoles
un perjuicio. En este caso la circular puede ser impugnada ante el superior jerrquico o
recurriendo a las autoridades judiciales federales, cuando impliquen un principio de
aplicacin.s"
"Rajo el nombre de circulares, o de instrucciones de servicio, se designan las comunicaciones por las cuales un superior jerrquico, normalmente el ministro, da conoccr a
sus subordinados sus intenciones sobre un punto relativo a la ejecucin del servicio. La
circular. que no tiene por objeto ninguna publicacin obligatoria, es, en principio, un pUro
interior, destinado nicamente a los agentes del servicio, que estn obligados a COnformarse
a ella en virtud de la obediencia jerrquica, pero sin efecto con respecto a los administrados,
que la ignoran lo ms 'frecuentemente, y no pueden, aunque tengan ese conocimiento, de
prevalerse de su violacin, ni solicitar su anulacin. Sin embargo, acontece que bajo la
forma de circular, el ministro pretende usar de su poder de modificacin de la situacin de

los administrados; en este caso, el Consejo de Estado no ha en descubrir, en la circular, una
verdadera decisin ejecutoria, contra la

Las circulares son avisos iguales, dirigidos a personas o instituciones, para darles
conocimiento de alguna determinacin relacionada con la accin gubernamental.
Las circulares se expiden con propsitos meramente administrativos, para uniformar,
regular o establecer modalidades en la marcha de la Administracin pblica o aspectos
generales, no comprendidos en los reglamentos interiores del trabajo.
Se acostumbra que las circulares expresen el criterio jurdico o interpretacin que un
rgano administrativo formula en textos oscuros o dudosos sobre la legislacin que aplica.
La interpretacin de una dependencia administrativa, que no se ajusta a la ley, puede ser
impugnada legalmente por medio de los recursos legales, cuando se aplica en perjuicio de un
particular.
Las circulares son actos materiales, pero pueden tener alcance jurdico, ya revistiendo la
forma de un reglamento, ya internndose propiamente en el desenvolvimiento y resolucin
de un negocio administrativo. En todo caso las autoridades administrativas deben reducir a
sus justos y precisos lfmites las circulares administrativas no extendiendo su contenido,
porque conduce a confusiones jurdicas innecesarias. La Administracin pblica tiende a
simplificar y aclarar sus procedimientos, no a complicarlos.
Las instrucciones son rclenes precisas que los superiores dan a las ridades inferiores
para que acten en sus trminos. La instruccin frecuentemente se refiere a asunto o grupos
de asuntos parcialmente considerados, en tanto que la circular es de carcter ms general.
Las circulares que tienen el carcter de decisin ejecutoria pierden su carcter de circulares
y deben considerarse como un acto administrativo especial.
Tesis [urisprudencial nmero 40, Sala, [ur. 17-65.
"Las circulares no pueden ser tenidas como ley, y los actos de las autoridades que se
fundan en aqullas, importan una violacin a los artculos 14 y 16 constitucionales."
Circulares las Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico. Tesis JUl'. nm. 41. "El artculo
10, fraccin 1 del Cdigo Fiscal, previene que las interpretaciones generales, abstractas e
impersonales, que haga la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, slo obligan a los
rganos que de ella dependan; por tanto. sobreseerse en el ampara pedido contra una circular
que an no es aplicable al causante por tener expedita la facultad de someterse o no a ella en
las operaciones que realice, ya que dicho amparo ser procedente slo cuando se declare
infractor y se le exija el pago del impuesto combatido o se le imponga una sancin por
inobservancia de dicha circular."
Tesis que establecen precedentes, pero no jurisprudencia: V poca. T. 17, p{tg. 113; T.
19, pg. 115; T. 20, p{tg. 693; T. 32, pg. 471.
l declara admisible el recurso por exceso de 'poder." Jean Rivera, ab. cit., 1960. pg. 79.
Obligatoriedad de las circulares: VI poca. T. 12, pg. 29; T. 21, pg. 88;
Sem . r-a.
La nueva recopilacin de Jurisprudencia ele la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
(1975) alude a la tesis jurisprudencial nmero 352, pg. 534, V.-CIRCULARES. No
LEYES.-"Las circulares no pueden ser tenidas como ley, y los actos de las autoridades que
se fundan en aqullas, importan una violacin de los artculos 14 y 16 constitucionales."
CAPTULO VI
OTRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. La jurisprudencia.-2. La jurisprudencia en la Constitucin.-3. Las facultades del pleno
para declarar la inconstitucionalidad de una ley.-4. La analoga.-5. La costumbre
administrativa.-6. El contrato ley.-7. La doctrina jurdica.-8. Los principios generales del
derecho administrativo. 9. La codificacin administrativa.
l. LA JURISPRUDENCIA
El concepto de jurisprudencia tiene significaciones diversas y se emplea en unos casos
como sinnima de Ciencia del Derecho y en otros como la interpretacin, habitual y
uniforme, del Derecho positivo. Es esta acepcin la que emplearemos en esta obra.!
. La jurisprudencia es la interpretacin de la ley que llevan a cabo los tnbunales, al resolver
las controversias que se someten a su jurisdccin.> Esta fuente del derecho, creadora de
principios jurdicos, est constituida por el conjunto de resoluciones que deciden un mismo
punto o una misma cuestin y en especies anlogas. "Ella constituye una autoridad moral
que ejerce una cierta influencia sobre el espritu de los jueces." En efecto, son
frecuentemente por consideraciones de hecho, que se aplican raramente a otras especies que
aqullas en las cuales han sido emitidas.
La doctrina seala a la jurisprudencia como una fuente escrita y creadel derecho
administrativo y en otros casos, indirecta o mediata. La no sustituye a la funcin legislativa,
pero s reviste singular Importancia al configurar las instituciones administrativas,
investigando su verdadera naturaleza y sealando su autntica finalidad, desvirtuada en muchos casos por las autoridades administrativas.
El derecho administrativo francs, originado por la duplicidad de jurisI 1 El concepto de jurisprudencia se ha tomado como sinnimo de ciencia del derecho;
Emperador Justiniano dio la siguiente definicin: "La jurisprudencia es la ciencia de as
cosas divinas y humanas, el conocimiento de lo injusto y lo justo." .2Ylpiano en el
Digesto dijo: "Jurisprudencia est divinorum atque humanarum rerum notltla, iusti atque
iniustro scientia."
209

dicciones," precisa el papel predominante de la jurisprudencia, que elabora en forma
sistemtica y a travs del "Conseil d'Etat", los principios del derecho administrativo. En los
pases anglosajones el valor del precedente, como fuente del derecho es de suma
importancia. En contra de este algunos autores consideran que la jurisprudencia no es
propiamente una fuente de derecho porque los jueces no crean derecho, pues resuelven
securulum leges.
De todas maneras la jurisprudencia es un medio eficiente para consagrar los principios
jurdicos y para comprobar cmo los tribunales interpretan la ley, o resuelven las cuestiones
jurfdicas.s
Entre nosotros, la jurisprudencia, aunque no ha alcanzado un desarrollo notable, es
considerada como fuente del derecho administrativo, si tomamos en cuenta las disposiciones
constitucionales y legales vigentes, que establecen los casos en que la jurisprudencia es
obligatoria.e
No podemos omitir la importancia que tiene la jurisprudencia de la Suprema Corte
cuando declara inconstitucionales las leyes." Esta jurisprudencia es obligatoria, en el sentido
de un precedente, para todas las autoridades administrativas, que deben conformar sus actos
a ella, no aplica una ley que el Poder Judicial ha declarado fuera de la Constitucin, y que
adems, obliga a los tribunales judiciales de la Federacin."
3 Refirindose a la jurisprudencia francesa, magnfica labor del "Conseil d'Etat", dice
Laubadre: "Es una jurisprudencia flexible, matizada, evolutiva, que adapta constantemente
y con una particular sensibilidad el derecho administrativo a las exigencias cambiantes de la
vida administrativa." Laubadre, ob. cit., ed, pg. 30.
M. Long, P. Weil,. G. Brailant, R. Cassin y M. Waline, Les grands Arrets de la jUTisprudence admnistratiue. Sirey 1958. 1 v., 487 pgs. En esta obra y en forma sistemtica se
hace el estudio de las principales resoluciones administrativas, que han tenido tan singular
influencia en el derecho administrativo francs, y de otros pases.
4 "Nuestro derecho, como el derecho ingls, se est transformando en un derecho de
precedentes, esto es, de casos legales y ejecutorias. Lo que se ha decidido con
anterioridad
por un juez o tribunal sirve de base cierta y para decidir el mismo punto u
otro semejante. Influenciados por la corriente del arnericanismo, nos vamos enseando a
ser prcticos y nada ms expedito que fundar su derecho en'ejecutorias o en resoluciones
de las autoridades administrativas." Eduardo Paliares, La [uvisprudencia 'de la Su-prema
Corte de Justicia. Ed , Herrero Hnos., 1921, Mxico, D. F., pgs. 5-6.
Vase en contra G. Fraga, ob. cit., ed., pg. 117. "En principio la jurispruden
cia no debe considerarse una fuente del derecho."
"Creemos, dice el propio autor ed.) , que es posible reconocer a la jurisprudencia
como fuente indirecta del derecho administrativo."
6 Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia en los fallos pronunciados en
aos de 1917 a 1965. Mxico. Imprenta de Murgua, 3 vals.
Revista del Tribunal Fiscal de la Federacin. Ao XXIV, al 449 trimestre, nrns
280 al 285. "Resoluciones Plenarias de julio de 1959 a diciembre de 1960." Mxico,
1961, I v,
La creacin de los tribunales administrativos de plena jurisdiccin en Mxico contribuirn al desarrollo de una benfica jurisprudencia en materia administrativa. El Tribu' nal
Fiscal de la Federacin se reduce a la materia
Anales de [urisprudencia del Tribunal Superior del Distrito Federal. 7 C. Herman
Pritchett, Congress veTsus Supreme Court, 1957-1960. University of Min' nesota
Press Miuneapolis, 1961, 1 v., 168 pgs.
Los trabajos de la jurisprudencia del Consejo de Estado en Francia, han sido admirables
para impulsar la evolucin del derecho administrativo, con el desarrollo de nociones como
la de servicio pblico, contratos administrativos, nulidades administrativas y otras ms, que
hubieran encontrado dificultades para su aceptacin por los rganos legislativos. Es se el
trabajo que deseamos se desarrolle en la jurisprudencia de nuestro ms alto tribunal de
justicia.
2. LA JURISPRUDENCIA EN LA CONSTITUCIN
1. El artculo 94, prrafo quinto de la Constitucin ordena:
Ley fijar los trminos en que sea obligatoria la jurisprudencia que establezcan los
Tribunales del Poder Judicial de la Federacin sobre interpretacin de la Constitucin, leyes
y reglamentos federales o locales y tratados internacionales celebrados por el Estado
mexicano, as como los requisitos para su interrupcin y modificacin."
Los artculos 192 a 197 de la ley orgnica de los artculos 103 y 197,
fraccin XIII de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
(reforma del D. O. F. del 30 de abril de 1968) reglamentan este captulo relativo a la
jurisprudencia. El 192 de la ley de referencia ordena:
"La jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia funcionando en pleno
sobre interpretacin de la Constitucin, leyes y reglamentos federales o locales y tratados
internacionales celebrados por el Estado mexicano, es obligatoria tanto para ella como para
las Salas que la componen, los Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, Juzgados de
Distrito, Tribunales Militares y Judiciales del comn de los Estados, Distrito Federal y
Tribunales administrativos y del trabaJO: .locales o federales." "Las ejecutorias de las Salas
de la Suprema Corte de constituyen jurisprudencia, siempre que lo resuelto en ellas se
sustente en cmco ejecutorias no interrumpidas por otra en contrario y que hayan sido
aprobapor lo menos por cuatro ministros." 8
Artculo 193 bis. "La jurisprudencia se interrumpe dejando de tener caobligatorio siempre
que se pronuncie ejecutoria en contrario por catore mIlllstros, si se trata de la sustentada por
el pleno; por cuatro, si es de una .sala: y por unanimidad de votos tratndose de un tribunal
colegiado
d
e CIrCUItO."
La Constitucin en el artculo 107, fraccin XIII, ordena:
P d8 la Suprema Corte de Justicia declara una ley inconstitucional, es deber del 1o er
EjecutIVo y del Poder Legislativo, promover la reforma de esa ley, para mantener ca
armona jurdica de los poderes. En caso contrario, el Poder Judicial pierde el tiempo
on el conocimiento de juicios de amparo improcedentes.

"Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los
juicios de amparo de su competencia, los ministros de la Suprema Corte de Justicia, el
Procurador General de la Repblica, los mencionados tribunales o las partes que
intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas, podrn denunciar la
contradiccin ante la Sala que corresponda, a fin de que decida cul tesis debe prevalecer.
"Cuando las Salas de la Suprema Corte de Justicia sustenten tesis contradictorias en los
juicios de amparo materia de su competencia, cualquiera de esas Salas, el Procurador
General de la Repblica, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis
hubieran sido sustentadas, podrn denunciar la contradiccin ante la Suprema Corte de
Justicia, que funcionando en Pleno decidir cul tesis debe prevalecer.
"La resolucin que pronuncien las Salas o el Pleno de la Suprema Corte en los casos a
que se refieren los dos prrafos anteriores, slo tendrn el efecto de fijar la jurisprudencia y
no afectar las situaciones jurdicas concretas derivadas de las sentencias dictadas en los
juicios en que hubiere ocurrido la contradiccin."
Por lo que se refiere al amparo directo, el artculo 107, fraccin IX de la Constitucin
ordena:
"IX. Las resoluciones que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales
Colegiados de Circuito no admiten recurso alguno, a menos que decidan sobre la
inconstitucionalidad de una ley o establezcan la interpretacin directa de un precepto de la
Constitucin, caso en que sern recurribles ante la Suprema Corte de Justicia, limitndose la
materia del recurso exclusivamente a la decisin de las cuestiones propiamente
constitucionales.
"La resolucin del Tribunal Colegiado de Circuito no ser recurrible cuando se funde en
la jurisprudencia que haya establecido la Suprema Corte de Justicia sobre la
constitucionalidad de una ley o la interpretacin directa de un precepto de la Constitucin."
Es importante recordar para los asuntos pendientes del rezago el artculo segundo
transitorio de las reformas constitucionales al Poder Judicial de la Federacin. La sala
auxiliar se sujeta a la jurisprudencia del pleno.
El precepto dej un campo bastante amplio para hacer obligatoria la jurisprudencia no
slo a los tribunales sealados, sino a todos los que ocurrieren al Poder Judicial. De todas
maneras corno obliga a esos tribunales, el litigante sabe que en buena lgica ser la forma
corno se ha interpretado una norma, y corno debe aplicarse.v
El artculo 107, fraccin VIII, inciso ordena: "Contra las sentencias que pronuncien en
amparo los jueces de distrito, procede revisin. De ella
9 "Las tesis en que aqulla consiste pueden ser de dos clases: interpretativas de leyes de
rango federal o integradoras de algunas de tales leyes." Garca Mynez, ob. cit., pg. 69.
Vase ejecutoria de la Suprema Corte: Tomo 105, pg. 1196.
E. Carda Mynez, ob. cit., pg. 71: "La lectura del prrafo tercero del precepto que
acabamos de copiar demuestra que las expresiones 'interrumpirse' y 'modificarse', empleados
en el primer prrafo no son correctas, ya que al dictarse una ejecutoria discrepante, la
jurisprudencia no se interrumpe, ni se modifica, ni se deroga."
conocer la Suprema Corte: a) Cuando se impugne una ley por estimarla inconstitucional.
La reforma que entreg al conocimiento del pleno el examen de la constitucionalidad de
las leyes, vino a crear un nuevo problema a la jurisprudencia de la Suprema Corte.
Entre nuestros juristas ha prevalecido la idea de que las Salas de la Suprema Corte
regulan sus aetas con una mayor independencia jurdica, en tanto que el pleno del mismo
tribunal, acta adems, por su propia composicin, por razones polticas. Esta idea parte de
que el pleno no es slo un organismo jurisdiccional, sino tambin poltico en cuanto que no
puede dejar de estimar las circunstancias reales del poder de la nacin, o sufrir
inevitablemente la accin de la poltica del Poder Ejecutivo, del cual aparece como un
reflejo. Le corresponde, por consiguiente, al pleno, fijar el alcance de la constitucionalidad
de nuestra legislacin administrativa. Impugnando la nueva organizacin, se ha indicado que
la sala administrativa de la Suprema Corte estaba en mejor situacin para encauzar las
nuevas orientaciones de esa importante rama del derecho. La Jurisprudencia de la Sala
Administrativa de la Corte ser un factor esencial en el desarrollo del derecho administrativo
mexicano.
El pleno de la Suprema Corte tendr la tarea de reestimar la jurisprudencia anterior de
todas las salas, revisando la constitucionalidad de las le.yes, en los nuevos casos que se
presenten, en particular las resoluciones dictadas por la Sala administrativa. Quiere esto
decir que se exhumarn leyes inconstitucionales, o se aceptarn como constitucionales leyes
en abierta contradiccin con el texto de la Constitucin? Supongo que stos son argumentos
circunstanciales, porque el pleno tendr que cuidar el respeto a la Constitucin y la dignidad
del ms alto Tribunal de Justicia de la Nacin. La materia fiscal ser en este caso, la piedra
de toque de las nuevas interpretaciones o la conveniencia de limitar el texto constitucional a
criterios que no estn de acuerdo con las nuevas orientaciones jurdicas.
. Considero que se puede armonizar el criterio jurdico y el criterio polen momento en que
el pas vive una evidente renovacin jurdica al Impulso de un nuevo derecho inspirado en la
justicia social. La sabidura de un tribunal lo obliga a no desquiciar el orden jurdico
imperante y no tratar de hacer una Constitucin nueva, en cada una de sus resoluciones y a
gusto del poder pblico.w
la medida que la Suprema Corte, con independencia y con decoro realIce el postulado de
mantener el orden constitucional, en el cual se basa todo el orden jurdico de la nacin, en
esa misma medida el Poder Ejecutivo sin subordinaciones lamentables, y el Poder
Legislativo Federal sin inN Resl'e<:to al cambio de la Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la
aCIn. pueden eOmadtarse estas ejecutorias de la V poca.
80. pg. 3617. 20. pgs. 9 y Tomo 16, pg. 107.
Tomo 87. pg. 2239. Tomo H. pgs. 19.96. Tomo 21, pg. 33.
omo 79. pgs. 2345. Tomo 23, 34.
Tomo 76, pg. 943.

tromisiones claudicantes, sern rganos de un Estado de derecho al servicio
del inters social, y no elementos circunstanciales de una poltica intrascen
dente. De todas maneras debe afirmarse, con Reyes Romero, que la solucin
la tiene en sus manos el propio Pleno de la corte, actuando con la buena fe
que debe ser inherente a todo rgano del Estado y celebrando las sesiones
que sean necesarias para cumplir as con la garanta del artculo 17 cons
titucional.
Algunas reflexiones debemos hacer acerca de este precepto constitucio
nal. Desde luego se refiere a "la jurisprudencia de los tribunales del Poder
Judicial de la Federacin", lo cual nos da a entender que la jurisprudencia
se establece por la Suprema Corte, y por los dems rganos del mismo poder.
Por otra parte la jurisprudencia tiene un doble origen:
a) El primero el que se refiere a la jurisprudencia del Poder Judicial
de la Federacin que se origina casusticamente, es decir, al resolver cada
caso se establece la uniformidad de las tesis jurdicas obligatorias.
b) La jurisprudencia que se origina ante las resoluciones contradicto
rias en los juicios de amparo por los Tribunales Colegiados de Circuito.
La Suprema Corte decide cul es la tesis que debe prevalecer. En este
caso se rompe "la ley del caso", para fijar por la Corte las tesis jurdicas
ms convenientes.
1. Jurisprudencia que emana de los tribunales administrativos, o sea, del Tribunal Fiscal
de la Federacin y del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los Trabajadores
al Servicio del Estado. Artculo 104, fraccin 1, prrafo segundo y artculo 13, seccin
B, prrafo XII de la Constitucin. Remitimos al lector al captulo de esta obra que
estudia la jurisprudencia de estos tribunales.
2. Jurisprudencia interpretativa de los tribunales del fuero comn que se apoya en el
artculo 14 de la Constitucin y el artculo 19 del cdigo civil para el Distrito Federal en
materia comn y federal. Aunque el Cdigo de Procedimientos Civiles del Distrito
Federal no alude a la jurisprudencia, sta surte indirectamente sus efectos. Artculo 253
de la Ley orgnica de los Tribunales del Distrito. Los anales de jurisprudencia publican
regularmente los fallos de este tribunal y son muy provechosos estos precedentes para
mantener la exacta observancia de la ley y unificar su interpretacin.
Modificacin de la jurisprudencia de la corte. En' los casos de contradiccin entre. las
tesis sustentadas por las Salas de la Suprema Corte de Justicia, el Tribunal pleno tiene
facultad para decidir de acuerdo con los artculos 107, fraccin XIII, prrafo tercero de la
Constitucin y 195 bis, de la ley de Amparo, qu tesis debe observarse; pero ningn
precepto autoriza para modificar, a peticin de un particular que la considere erronea, una
tesis de jurisprudencia establecida por una de las Salas. (Sern. Jud. Fed. p. T. 82, pg. 68
Pleno.)
3.
LAS
FACULTADES
DEL
PLENO
INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA LEY
PARA
DECLARAR
LA
Por lo que se refiere al alcance de una ejecutoria que concede el amparo contra una ley
inconstitucional, la Suprema Corte ha considerado que: "Cuando la justicia de la Unin
concede amparo contra una ley, el cumplimiento de la ejecutoria respectiva, consiste en que
la autoridad responsable se abstenga de aplicar la ley inconstitucional, en relacin,
exclusivamente, con quienes obtuvieron la proteccin." Y agrega: "Tal es la caracterstica
esencial de nuestro juicio de garantas, consignada en el primer prrafo de la fraccin II del
artculo 107 de la Constitucin. El cumplimiento de la ejecutoria respectiva no estriba en
que el rgano legislativo est obligado a derogar o modificar, por virtud de dicha ejecutoria,
la ley inconstitucional, pues si por tal se entendiera su obligacin, resultara que la sentencia
de amparo asumira alcances de derogacin general, respecto de la ley, que es precisamente
lo vedado por el precepto constitucional transcrito. El medio de cumplimentar una sentencia
de amparo que declara la inconstitucionalidad de una ley no consiste en derogar sta, ni en
pedir una nueva."
Sin embargo, sentada jurisprudencia sta se convierte en obligatoria y prcticamente
cesan sus efectos, ya que al ocurrir a los tribunales judiciales federales stos deben cumplir
con dicha jurisprudencia.
4. LA ANALOGA
Tradicionalmente se ha reconocido que la analoga es "un procedimiento mediante el
cual, un caso no previsto en la ley, puede ser resuelto por la aplicacin de las mismas normas
que han sido instituidas para una cuestin semejante o anloga".
El artculo 14, prrafo tercero de la Constitucin ordena: "En los juicios del orden
criminal queda prohibido imponer, por simple analoga y aun por mayora de raz.n, pena
alguna que no est decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trate."
Todo lo cual manifiesta que en Derecho administrativo no es posible aplicar el
procedimiento analgico al poder sancionador del Estado.
En algunas legislaciones en ausencia de una ley administrativa se aplien forma
subsidiaria; las normas del derecho privado, o las leyes admianlogas o los principios
generales del derecho.
, Por nuestra parte consideramos que en nuestro derecho, atento el artIculo 14
constitucional, se ofrecen numerosos escollos a la aplicacin analgica de la ley.

5. LA COSTUMBRE ADMINISTRATIVA
La costumbre est constituida por una conducta uniforme y constante que puede crear
vnculos jurdicos obligatorios.u
La nica fuente del derecho no escrito es la costumbre, la cual precede histricamente a
la ley escrita. Ante la supremaca de la ley debemos afirmar que es muy reducido el campo
en que la costumbre puede manifestarse, ya que el artculo 14 constitucional no alude a ella
y el artculo 72, inciso g) de la misma precisa: "En la interpretacin, reforma o derogacin
de las leyes o decretos, se observarn los mismos trmites establecidos para su formacin."
Nuestro rgimen jurdico mantiene el principio de la observancia de la ley, por lo que
contra ella no puede alegarse desuso, costumbre, o prctica en contrario de acuerdo con el
artculo 10 del Cdigo Civil del Distrito Federal.
Existen legislaciones que la incorporan al orden jurdico, declarndola supletoria en
determinadas circunstancias, por lo comn cuando existen lagunas en la ley; pero en otras
legislaciones no se toma en cuenta la costumbre. "En derecho administrativo, dice Rivero, la
costumbre est prcticamente abandonada."
Sin embargo, en materia de aguas, tierras, bosques, se mantienen algunas costumbres,
que aun sin tener fuerza de ley, facilitan la aplicacin de la legislacin administrativa.
Aunque debemos sealar que la costumbre es inoperante en los temas bsicos del derecho
administrativo.
Dos son los elementos que componen la costumbre: a) Un elemento
material, que consiste en la repeticin o prctica constante del acto o
de la omisin. b) Un elemento psquico o moral, consistente en la
conviccin de su obligatoriedad jurdica; o sea, que el comportamiento
observado sea impuesto como una norma jurdica. Los autores
distinguen tres aspectos de la costumbre cuya eficacia depende del
ordenamiento jurdico: a) La costumbre interpretativa, o secumdum
legem;
b) La costumbre introductiua o integrativa, o praeter legem;
c) La costumbre abrogativa, o contra legem,
La costumbre en los casos sealados: segn la ley, fuera de la ley o contra la ley, es una
fuente imperfecta del derecho, por las incertidumbres que la rodean, la inseguridad de su
determinacin, la imprecisin de su sentido y de sus trminos. En qu momento aparece y
desaparece, son eta
11 Giuliano Mazzoni, Principio de diritto pubblico Generale, S.T.E.F. Firenze, 1955,
pg. 66, 1 V., 266 pgs,
D'Alessio, Dir Am. T. 1, p. 144. 1932.
pas difciles de determinar, porque la costumbre no presenta ninguna garanta de
permanencia y seguridad en su proyeccin.
Respecto a las prcticas y a los usos administrativos, no constituyen fuente del propio
Derecho, sino meras rutinas administrativas que no deben apartarse de las leyes y
reglamentos administrativos.
En el derecho administrativo se establecen ciertas prcticas o precedentes administrativos
que muchas veces son el punto de partida para elaborar una ley, un reglamento y en
ocasiones fundar una resolucin administrativa, pero su aplicacin ofrece grandes
vacilaciones. Sin embargo, numerosas leyes administrativas como las leyes agrarias, de
aguas, terrenos baldos y otras, han convertido inveteradas costumbres de nuestros pueblos
en normas administrativas y an existen otras numerosas que deben estudiarse.
"Todo derecho legislado o consuetudinario deriva formalmente de la voluntad del Estado.
La contraposicin entre costumbre y ley tiene su origen en una investigacin histricosociolgica, acerca de cmo y de dnde salen los contenidos de los preceptos jurdicos." 12
Por otra parte debemos insistir en que es costumbre en nuestra legislacin incorporar usos,
prcticas o costumbres a la vida jurdica, como en el caso de la ley de sociedades
mercantiles y de instituciones de crdito. El artculo 11 de la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado
(D. O. F. del 28 de diciembre de 1963) reconoce a la costumbre como fuente supletoria del
trabajo burocrtico.
6. EL CONTRATO LEY
El derecho administrativo laboral es una disciplina que gradualmente extiende el campo
de su accin, no slo en lo que se refiere a las relaciones del Estado con sus servidores, sino
aun en aquellos casos en los que el Estado interviene en materia laboral fijando principios y
procedimientos, que no quedan al arbitrio de patrones y trabajadores. La materia se nos
presenta en forma polmica, pues algunos autores reclaman esta materia para el derecho del
trabajo, como en la obra de Alberta Trueba Urbina (Nuevo Derecho del 2 vals. Ed. S. A.
Mxico, 1973), o separan materias administrativas, como en el caso de Anton., Carrillo
Flores que nos dice en su libro justicia Federal y la AdmiEd. Porra, S. A., pg. 24, nota 25:
"A diferencia de Andrs Se,rra. Rojas no incluyo el Tribunal de Conciliacin y Arbitraje de
los servidores pubhcos, porque por la naturaleza de sus funciones me parece que se asimila
ms a los tribunales del trabajo."
. luego no comparto estas ideas -disClltibles por supuesto-, y me oriento en la doctrina
francesa de actualidad, que en los tratados de derecho admInIstrativo incluye la materia del
derecho administrativo laboral en el campo de nuestro Derecho. Por va de ejemplo cito la
magnfica obra de ]ean-Marie Auby, R.oben Ducos-Ader, Droit administratij, [onction,
biens, traoaux, Editorial Dalloz,
deuxime editon, pg. 3 Y ss., que estudian ampliamente la funcin pblica.
12 Luis Recasns Siehes, Direcciones contemporneas del pensamiento jurdico. Barrelona, 1936, pg. 140.

A continuacin nos referiremos al contrato ley, cuya importancia cada da es mayor, por
significacin social y por la intervencin del Estado.
El contrato colectivo de trabajo es la convencin que determina la regla general o ley
segn la cual debern otorgarse, en el futuro, los contratos individuales de trabajo.
El artculo 404 de la Ley federal del trabajo lo define en los trminos siguientes:
Art. 404. "Contrato-leyes el convenio celebrado entre uno o varios sindicatos de
trabajadores y varios patrones, o uno o varios sindicatos de patrones, con objeto de
establecer las condiciones segn las cuales debe prestarse el trabajo en una rama
determinada de la industria, y declarado obligatorio en una o varias entidades federativas, en
una o varias zonas econmicas que abarquen una o ms de dichas entidades, o en todo el
territorio nacional."
Como lo hacen observar los comentaristas del derecho del trabajo la innovacin del
precepto citado es que ha sustituido el antiguo concepto de contrato colectivo ohligatorio
por el de contrato-ley, ya empleado con anterioridad en las relaciones laborales.
La convencin colectiva de trabajo es una regulacin jurdica, coordinada entre el sector
obrero, el patronal y el propio Estado. Desde luego su naturaleza es estrictamente laboral,
pero el derecho administrativo ha visto en este orden nor mativo del trabajo, una actividad
administrativa a travs de la cual el Estado puede realizar determinadas finalidades pblicas,
no slo de naturaleza laboral, sino bin actividades de ndole econmica, que interesan al
pas en cada una de las ramas que se comprenden bajo la denominacin de los contratos-ley.
Comentando las explicaciones de Hauriou, nos dice Mario de la Cueva: "El contrato
colectivo de trabajo est en transformacin; es un trmino intermedio entre el contrato y la
institucin. La empresa o una rama industrial est deviniendo instituciones; cuando lo sean,
el contrato colectivo de trabajo se transformar en uno de los elementos del orden jurdico
institucional de la empresa, de la industria
o de la profesin."
El contrato colectivo de trabajo, por su especial significacin, est llamado a tener una
importancia como institucin de derecho administrativo y no slo laboral. A travs de este
medio jurdico, el Estado podr imponer una poltica administrativa, principalmente en
materia de previsin social.
"El esquema divisorio tripartito, que ubica el ejercicio de la funcin legiferante en el
rgano legislativo, slo vale dentro del mbito del poder estatal; o en otros trminos, slo
prohbe que otro rgano estatal que no sea el Congreso, ejercite aquella funcin. Pero en
manera alguna se extiende al rea de las actividades ajenas al poder poltico. Los
particulares, sea a ttulo individual en sus contratoS, sea a travs de organizaciones
pluralistas y sindicales en los convenios colectiv?S, pueden regular sus relaciones creando
situaciones nuevas, produciendo normas rdicas novedosas, incondicionadas e
independientes, sin invadir la actividad legiSlativa del Congreso ni el radio del poder
pblico." Ms adelante el propio autor concluye: "La intervencin del Estado al expandir la
vigencia del convenio colectivo, no equivale a una violacin de la divisin de poderes, ni al
ejercicio de actividad legislativa por rganos ajenos al Congreso.' (Germn J. Bidart
Campos, Derecho Constitucional. Ediar 1964, pg. 781 Y ss.)
Consideramos que estas ideas estn apoyadas en la exposlclOn de motivos de la anterior
Ley Federal del Trabajo en estos trminos:
"El contrato colectivo empresa slo tiene en cuenta la situacin particular de sta, lo que
puede dar origen a una desigualdad de tratamiento para trabajadores empleados en el mismo
ramo de la produccin. Esta circunstancia hace necesaria la conclusin de Contratos
Colectivos que determinen las condiciones segn las cuales debe prestarse el trabajo en
todas las explotaciones de la misma especie existentes en una regin determinada. Esta
extensin del Contrato Colectivo de Trabajo no solamente benfica para los trabajadores,
sino tambin para los empresarios, pues tiende a uniformar las condiciones de trabajo para
todas las fbricas, eliminando uno de los elementos ms importantes de la competencia."
Intil es decir que un Contrato semejante no puede existir sino por virtud de una imposicin
del poder pblico. El rgimen jurdico de los contratos en general, limita su eficacia a las
personas que lo han estipulado, y no puede extenderla sino a aquellas personas que han
confiado a los estipulantes la tarea precisa de tratar en su nombre. Teniendo en cuenta la
importancia social y econmica de este contrato, se derogan las reglas del derecho comn, y
se reviste al Poder Ejecutivo Federal de la facultad de convertir en obligatorio siempre que
juzgue conveniente su implantacin y que ya se encuentre rigiendo a la mayora de patrones
y trabajadores de una categora profesional. No hay temor de que se tache contraria a la
Constitucin esta facultad que se otorga al Poder Ejecutivo Federal, porque en nuestro
sistema constitucional el principio de que los contratos slo obligan a las personas que los
otorgan, no es una garanta individual."
Diversas ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin fijan naturaleza
jurdica del Contrato Colectivo de Trabajo. Citaremos a contmuacin algunas ejecutorias
importantes sobre este tema:
Facultades del Presidente de la Repblica
"Los artculos 58, 62 Y 64 de la Ley Federal del Trabajo no pueden ser antipuesto que no
otorgan al Ejecutivo de la Unin la facultad de legIslar, sino que constituyen normas a que el
Ejecutivo deber sujetarse, no para dictar una ley, sino para aplicar en sus trminos las
prevenciones contenidas Ley Federal de Trabajo y es claro que al proceder el Presidente de
la RepublIca en ese sentido, obra dentro de su facultad constitucional de ejecutor de leyes."
Semanario Jud. de la Fed. Tomo 47, pg. 3825.
Naturaleza jurdica de los contratos colectivos de
"Los actos administrativos pueden ser, segn la doctrina, reglados o discrecolos primeros
se crean por la existencia de normas jurdicas que determinan conjuntamente el momento, el
contenido y la forma de la actividad administrativa, los. que se pueden convertir en
discrecionales si desaparece alguna de estas limiAhora bien, los decretos expedidos por el
Ejecutivo declarando obligatorio algun Contrato Colectivo de Trabajo, son actos
administrativos reglados, porque su expedicin se hace en virtud de la disposicin contenida
en el artculo 58 de la Ley. del Trabajo, ya que de acuerdo con el derecho constitucional y el
admInIstrativo, el poder pblico o la autoridad no pueden actuar o realizar esos actos
reglados sino en la forma y en las condiciones establecidas por las normas que lo autorizan."
Sem, Jud. de la Fed. Tomo 48, pg. 1244.

En el contrato colectivo de trabajo no se ejercitan facultades jurisdiccionales.
"Si bien es verdad que conforme a la fraccin XX del artculo 123 constitucional, las
diferencias entre el capital y el trabajo se sujetarn a la decisin de las Juntas de
Conciliacin y Arbitraje, tambin lo es que conforme al artculo 58 de la Ley Federal del
Trabajo, el Ejecutivo Federal tiene facultades para expedir decretos relativos a convencin
colectiva, ya que en el caso no se ejercitan facultades jurisdiccionales para conocer de una
situacin concreta y determinada, en la que tenga que establecer los hechos y aplicar el
derecho, sino que tan slo hace uso de una facultad legal para dictar una disposin general
de carcter obligatorio." Sem. [ud. Fed. Tomo 41, pg. 3222.
7. LA DOCTRINA JURDICA
Con las palabras doctrina jurdica comprendemos las opmiones, teoras y especulaciones
en materia administrativa} que son elementos importantes en la formacin del nuevo
Derecho, que a su vez puede traducirse en nuevas normas jurdicas. El criterio u opinin
sustentada por los tratadistas, es un magnfico auxiliar en la resolucin de los problemas de
esta materia que deben dilucidarse de acuerdo con las leyes administrativas.
La doctrina jurdica no es fuente directa del derecho, como lo fue en Roma el derecho de
los jurisconsultos, ni tiene por s misma fuerza jurdica obligatoria, ni sus autores tienen
competencia para crear normas jurdicas; pero mantiene una funcin importante en la
evolucin del Derecho, para convencer a los jueces sobre la naturaleza jurdica de una
institucin administrativa y sobre el sentido de la legislacin administrativa.
La funcin creadora del derecho se encuentra en el Estado moderno bajo la accin
directa de los poderes pblicos. Ningn particular tiene el derecho para crear una norma,
pero la mayor parte de las leyes han sido antes definidas y comentadas o estructuradas por
los juristas en las doctrinas, opiniones y tesis jurdicas.
Cul es el papel de la doctrina? se pregunta y afirma: "Es el de sistematizar las
soluciones legislativas, esclareciendo sus partes oscuras. La doctrina se esfuerza por
deducir el espritu general de la legislacin para interpretar los silencios de la ley o sus
contradicciones aparentes. Tambin la doctrina se encarga de sistematizar soluciones de la
jurisprudencia."
Marccl Waline, ob. cit., 1959, Sirey, Pars, pg. 104.
14 "Se cita tradicionalmente como fuentes no escritas, la costumbre, la jurisprudencia y
la doctrina. En derecho administrativo, la costumbre es prcticamente omisible. En cuanto a
la doctrina, es decir, a la opinin de los principales autores, ella no es una fuente del derecho
en el sentido propio: la opinin de un jurista no adquiere jams, por ella misma, fuerza
jurdica. Pero obrando por persuasin sobre la autoridad competente para configurar la regla,
la doctrina ha jugado un papel esencial, aunque indirecto en la elaboracin del derecho
administrativo; un gran nmero de reglas que la ley o la jurispru
La investigacin cientfica en el campo jurdico abre nuevas perspectivas para la creacin
de las normas, al plantear la verdadera naturaleza de las relaciones e instituciones sociales;
hasta dnde debe llegar la accin del Estado, cules son las soluciones que se ofrecen en
otros pases y una revisin constante de las soluciones que los tribunales ofrecen en cada
caso concreto. El precedente, sin la eficaz crtica de la doctrina, mantiene la dispersin en el
campo del derecho. Pero esas soluciones jurisprudenciales pueden conducir al principio
general bajo la accin severa del mtodo inductivo.
8. Los PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Estos principios, como fuente supletoria en ausencia de la ley, son producto de una
actividad intelectual subjetiva que emplea principalmente el mtodo inductivo para
encontrar en una afanosa bsqueda, los principios esenciales del ordenamiento jurdico.t"
Los autores de derecho natural encuentran estos principios en la naturaleza de las cosas, en
tanto que la escuela realista del derecho cree encontrarlos en la expresin de la conciencia
social. La propia equidad, como ley igual e imparcial para todos, con el mismo de la
justicia en su expresin plena, que se propone realizar el Ideal de las instituciones
jurdicas, no puede estimarse como fuente del derecho, "pues es ella misma, un
criterio discrecional de aplicacin del derecho vigente obtenido ms que de la
aplicacin de una o ms normas ya formuladas, de una sntesis del derecho en
orden a un determinado gnero de relaciones". En nuestro derecho la equidad
tiene una funcin esencial en materia tributaria, de acuerdo con el artculo 31,
fraccin IV de la Constitucin. . En los principios contenidos en el artculo 14,
prrafo cuarto de la Consse determina: ...en los juicios del orden civil la sentencia
definideber ser conforme a la letra y a la interpretacin jurdica de la ley y a falta
de sta se fundar en los principios generales del Derecho." doctrina
administrativa reciente, en lo general, con naturales retiy limitaciones, acepta
como fuente subsidiaria de derecho adminislos principios generales del derecho,
mas no con la extensin del derecho privado que expresa: "Las controversias
judiciales del orden civil resolverse conforme a la letra de la ley, o a su
interpretacin [undlca. A falta de ley se resolvern conforme a los principios
generales de derecho."iArtculo 19 del Cdigo Civil, D. F.16
dendahan. d l l h .., . 1"6 dl
res " mcorpora o a nerec o POSItIVO tienen SU ongen en a OplllI n e OS autoes. Jean Rivero, ob, cit., ed. 1962. DaIloz, pg. 67. d l 15 M. F",Clavero, "La doctrina de los
principios generales del derecho y las lagunas de ordenamIento administrativo." Rev. de Ad,
Pb, IEP. Madrid, nm. 7, enero-abril
e 1952, pg. 51. 16 Luis Legaz Lacambra, Filoso/la del derecho. Ed. Bosch, Barcelona,
1953, pg. 434:

"Es pues, obvio que cuando el legislador se refiere a los supremos principios del orden
jurdico, denota un criterio de estimacin ideal, puesto que ste le ha servido a l de estrella
polar por la elaboracin del derecho formulado. Si examinamos atentamente los sistemas
jurdicos contemporneos de los pueblos de Occidente, veremos cmo los principios
generales que los informan responden a una concepcin jusnaturalista, y cmo contienen
gran nmero de preceptos derivados inmediatamente de ella (los derechos de la
personalidad; la igualdad ante la ley; la obligatoriedad de los contratos; que nadie puede
enriquecerse indebidamente a costa de otro, que al que pertenecen las ventajas de una cosa
deben corresponderle tambin las desventajas; la legtima defensa, etc.) ." 17
Ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin sobre los principios generales del
derecho
"Por principios generales del derecho no debe entenderse la tradicin de los tribunales,
que en ltimo anlisis no es sino un conjunto de prcticas o costumbres sin fuerza de ley, ni
las doctrinas de los jurisconsultos, que tampoco tienen fuerza legal, ni los organismos
personales del juez, sino los principios consignados en algunas de nuestras teniendo por
tales no slo las mexicanas que hayan expedido despus de la Constitucin Federal del pas,
sino tambin las anteriores." Sem. [ud. de la Fed. Tomo 95, pg. 858, V p.
Los principios generales del derecho son verdades jurdicas notorias, indiscutibles, de
carcter como su mismo nombre lo indica, elaboradas o seleccionadas por la ciencia del
derecho, de tal manera que el juez pueda dar la solucin que el mismo legislador hubiera
pronunciado si hubiera estado presente, o habra establecido si hubiera previsto el caso;
siendo condicin de los aludidos principios que no desarmonicen o estn en contradiccin
con el conjunto de normas legales cuyas lagunas u omisiones han de llenar. Sem. [ud. de la
Fed. Tomo 65, pg. 2641, V p.
"Por principios generales del derecho debe entenderse segn la Suprema Corte de la
Nacin, no la tradicin de los tribunales, que en ltimo anlisis no son ms que prcticas o
costumbres que evidentemente no tienen fuerza de ley, ni las doctrinas o reglas inventadas
por los jurisconsultos, puesto que no hay entre nosotros autores, cuya opinin tenga fuerza
legal, sino los principios consignados en nuestras leyes." Revista del Tribunal Fiscal de la
Federacin. Tomo 6, pg. 1723.
"Por esto es preciso reconocer la eficiencia de los principios generales del Derecho como
fuente jurdica, aun en aquellos sectores del derecho en los que no aparecen expresamente
mencionados o por el contrario, se hallan traducidos en normas jurdicas incompletas
declaraciones de principios, ete. En rigor, los principios generales del derecho, son los
mismos, para todas las ramas jurdicas, a medida que se asciende en la altura de las mismos,
y slo se diversifican y especifican cuando se desciende de altitud y se est prximo a la
materia concreta sobre que versan."
17 "Los principios generales de derecho son obtenidos por la mayor parte, sea de la
tradicin liberal de 1789 (igualdad de los ciudadanos frente a la autoridad pblica, libertad
de conciencia, posibilidad para un ciudadano amenazado de una sancin de defenderse, en
contra de los agravios alegados contra l), sea a las necesidades de la vida social
(continuidad de los servicios pblicos, control del superior sobre los actos del inferior). sea a
los imperativos de la equidad (principio del enriquecimiento sin causa)." Rivero, ob. cit., ed.,
pg. 70.
9. LA CODIFICACIN ADMINISTRATIVA
La codificacin del Derecho administrativo significa la difcil unificacin, orgnica y
homognea, de este derecho escrito. Los Estados modernos no han logrado codificar la
legislacin administrativa, ante los obstculos que ella encuentra. Por ello, slo normas
jurdico-administrativas parciales han sido codificadas, caracterizndose esa intensa
proliferacin legislativa por su desorden, inestabilidad y falta de sistematizacin.l"
Codificar es elaborar un cdigo o ley general que abarque o rena los diferentes temas de
esta materia, desde un punto de vista metdico y sistemtico. Por medio de la codificacin
se unifican un conjunto de leyes y principios, diseminados en diversos ordenamientos.
Codificar no es arreglar un grupo de leyes administrativas por orden alfabtico o numrico
tal como acontece en algunos pases que llaman cdigos administrativos a esas recopilaciones, sin la debida estructuracin de los principios generales, en un sistema que
mantenga la unidad y dependencia de sus principios, en recopilaciones de leyes diversas.
Debe tenerse presente que esta unificacin se realiza con un propsito cientfico; regulada
por principios generales que gobiernen el cuerpo de leyes, a efecto de que stas se
desenvuelvan y apliquen de una manera uniforme y lgica.
Es difcil la tarea de codificar el derecho administrativo por la naturaleza cambiante de
este derecho, en cuanto a su extensin y a las frecuentes modificaciones de la legislacin
administrativa, motivadas por el enorme crecimiento del Estado, en los servicios pblicos y
en sus relaciones con los
particulares. . ha llegado a negar la posibilidad de la codificacin del derecho admlOlstrativo por su continua variabilidad e inestabilidad, extensin inusitada, y
por la naturaleza discutible y variable de alguno de sus ms importemas. Se
comenta adems, que la codificacin produce el estancamIento del derecho,
estratifica lo que por esencia debe estar en renovacin. Es conveniente la
elaboracin de cdigos administrativos que contengan principios generales,
normas de organizacin, y el derecho sancionador correspondiente de
estructuracin administrativa, dejando para los reglamentos. y disposiciones
menores, el culminar con todo detalle y con las modifique sean necesarias y
frecuentes de esos principios. Codificar es un. SIgno evidente de superacin y el
desarrollo del derecho administrativo eXIge se intente esta magna labor que
facilita el conocimiento de un derecho de tan extensa proyeccin. En nuestro pas
se ha logrado la codificacin de determinadas ramas
d 18 Jos Quero Morales, "La codificacin administrativa en Francia". Rev. de la Fac.
e Der; T. IV, abril-junio 1954, nm. 14.
Jose Cretella, Da codiiicao do Direito administrativo. Paulo, 1951.
Jos Gascn Marn, ob. cit. ed., pg. 123.
Broccoli, La codijicazione del diritto amministratiuo, Napoli, 1933.

del derecho administrativo, como el cdigo fiscal, el cdigo elctrico, el cdigo postal, el
cdigo agrario y otros ordenamientos importantes. Esta tarea de codificacin ha llegado a las
entidades federativas en donde se est llevando a cabo una necesaria codificacin de las
leyes administrativas locales, como el cdigo administrativo del Estado de Chihuahua de 17
de julio de 1950 y sus reformas; y el cdigo del Estado de Colima. Ambos precursores de la
codificacin administrativa de los dems Estados de la Repblica.
Somos partidarios de una codificacin administrativa general, realizada cientficamente,
pero pensamos se requiere de un mayor desarrollo de nuestra legislacin y madurez
administrativa. Esta labor se ver simplificada en la medida que ciertas materias
administrativas, vayan adquiriendo su autonoma como el derecho agrario, el derecho
financiero, el derecho areo y otros.
Finalmente, debemos decir con don Rafael Bielsa (Derecho administrativo. 6';' ed., 1964,
eds. La Ley, T. 1, pg. 141) que para que un cdigo tenga realmente valor intrnseco debe
reunir dos caracteres, que resumimos en estos trminos: "1. Debe ser obra reflexiva,
consciente, aconsejada por la experiencia; y 2. No debe la reglamentacin cercenar derechos
y libertades, ni regular con exceso ninguna funcin, y menos an intimidar virtualmente a
los administrados ni a los funcionarios."
TTULO TERCERO
LA TEORA DEL ACTO ADMINISTRATIVO
CAPTULO 1
DEFINICIN y CLASIFICACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
l. El acto administrativo.-2. Actos que no deben ser considerados como actos
administratvos.c-S. El acto administrativo y el acto de administracin.-4. Caracteres del
acto administrativo.-5. Los hechos jurdicos y los actos materiales.-6. El acto administrativo
emana de una autoridad administrativa.-7. Clasificacin de los actos administrativos.
I. EL ACTO ADMINISTRATIVO
. La.administracin pblica -al encauzar el ejercicio de la funcin admen forma unilateral o

contractual-, se manifiesta en una intensa actividad que se traduce en numerosos actos de
naturaleza diversa, creadores de derechos y obligaciones. A diferencia del derecho privado,
el Estado impone unilateralmente obligaciones y cargas a los particulares y dispone de los
medios efectivos para cumplirlas, al mismo tiempo que es un creador de derechos.1
. El Estado de Derecho sometido al orden jurdico, asume la responsabilidad de los
problemas sociales y se preocupa en todos sus actos, por proteger.el inters general por
medio de actos administrativos o decisiones ejeCutonas, que emanan unilateralmente de su
propia potestad pblica, o de
1 Stassinopoulos Michel S., Trait des actes adminlstratiis, Athenes, 1954. Mara Diez,
El acto administrativo. Tip. Ed, Arg. Buenos Aires, 1956. La expresIn acto
administrativo era prcticamente desconocida antes de la Revolucin Francesa, pg. 1.
Agustn A. Gordillo, El acto administrativo. Abeledo Perrot. B. A. "El acto
administrativo es una de las instituciones fundamentales del derecho administrativo y si
acaso la ms importante."
Fernndez de Velasco, El acto administrativo. Madrid, 1929.
225

entidades que han recibido expresamente esa prerrogativa del poder pblico encaminados a
la ejecucin de la ley.2
El acto administrativo no ha sido precisado por nuestra legislacin administrativa, a
pesar de su importante misin. Su conocimiento doctrinal es la base para el ejercicio de la
actividad administrativa y de las garantas de los administrados. La caracterstica del Estado
de Derecho es la subordinacin de las actividades pblicas al mandato de la ley. Al surgir
aqul como una necesidad imprescindible, la Administracin pblica ha tenido que ajustar
sus actos al orden jurdico vigente,"
"La significacin que en adelante va a adquirir el acto administrativo -dice Garrido Falla
(D. Ad. T. J, ed., pg. 406) -, entraa una doble vertiente: de una parte viene a ejecutar o
concretar la ley; de otra parte, se convierte en condicin previa de toda operacin material
realizada por la Administracin pblica o, al menos, de aquellas operaciones que rozan la
esfera de la libertad o de la propiedad de los particulares."
En resumen podemos definir el acto administrativo en los trminos SIguientes: 5
El acto administrativo es una declaracin de voluntad, de deseo de conocimiento y de
juicio, unilateral, concreta y ejecutiva, que constituye una decisin ejecutoria, que emana de
un sujeto: la Administracin Pblica, en el ejercicio de una potestad administrativa, que
crea, reconoce, modifica, transmite o extingue una situacin jurdica subjetiva y su finalidad
es la satisfaccin del inters general.
Para Royo Villanova (Der. Adm. 1, 1950, pgs. 9293), el acto administrativo se explica
en los siguientes trminos: "Es un hecho jurdico que por su procedencia emana de un
funcionario administrativo, por su naturaleza, se concreta en una declaracin especial y por
su alcance afecta positiva o negativamente a los derechos de las personas individuales o
colectivas que se relacionan con la Administracin pblica."
La definicin que proponemos y que examinaremos ms adelante, resume los
caracteres del acto administrativo en los trminos siguientes: a) El acto
administrativo es un acto jurdico, de derecho pblico que emana de la
Administracin pblica; y sometido al administrativo.f
b) Su naturaleza no normativa, resultado de distinguir los actos administrativos y las
normas jurdicas. La norma administrativa mantiene su vigencia hasta que sea derogada, en
tanto que el acto administrativo se agota con su cumplimiento. Guardan estrecha
vinculacin, pero actos y normas, obedecen a diverso rgimen jurdico.
Jos Gazen y Marn, Derecho T. l. pg. 30 Y ss. Madrid, 1955.
Bartolom A. Fiorini, Teotia jurdica acto administrativo. AbeledoPcrrot. BuenoS Aires, pg. 11 Y ss, 3 Rafael Entrena Cuesta, Curso
de derecho administrativo. Tccnos, Madrid, pg. Y ss, 4 Aldo M.
Sandulli, Manuale di Diritto amministrativo. Napoli, 1973. Ed.
Jovene, pg. 350 Y ss,
5 Jean Rivero, Droit administratit, Dalloz, ed., pg. 87 Y ss.

6 Francs-Paul Bnoit, droit administrati] Francais, Lib. DaIloz. Pars, pg. 509 ss.
c) Es una decisin ejecutoria y no contenciosa;

d) Es una declaracin que emana de una autoridad administrativa, unitaria o
colegiada, en el ejercicio de la funcin administrativa;
e) Unilateral ejecutiva y oportuna que produce una situacin jurdica concreta; 7
f) La administracin crea, reconoce, modifica, transmite o extingue una situa
in jurdica subjetiva; 8 g) Se propone la satisfaccin de un inters general.? en ejercicio de la
funcin administrativa.
La funcin administrativa se manifiesta en una notable variedad de actos jurdicos,
hechos jurdicos y actos materiales, es decir, una actividad jurdica y una actividad material.
El sector ms importante es el que corresponde a los actos administrativos, que son el
objeto principal de este captulo. Los actos administrativos tienen por objeto originar un
efecto de derecho, como el nombramiento de un empleado, el otorgamiento de una
concesin, una declaracin de expropiacin por causa de utilidad pblica, de requisicin, o
una declaracin de nacionalizacin.10
Los actos administrativos son declaraciones unilaterales, a diferencia del contrato
administrativo que requiere de dos o ms voluntades. Sin embargo, algunos discrepan de
este punto de vista. Fiorini (Teora jurdica del acto admip. nos dice: "El contrato
administrativo por su esencia es un acto Jurdico como lo establece toda la ciencia del
Derecho y es administrativo por la presencia de la administracin pblica como una de las
partes."
En cuanto a los reglamentos algunos autores los consideran como un acto administrativo
general. La decisin ejecutoria segn ellos puede ser concreta como un decreto de
expropiacin, una concesin, una licencia o permiso; o general como la expedicin de un
reglamento. Vedel (ob, cit., p. 161, 1961), denomina a estas ltimas decisin ejecutoria
general e impersonal.
Nos parece ms razonable considerar el reglamento como un acto formalmente
administrativo por originarse en la administracin pblica y ma
7 G. Peiser, Droit adrninistrati]. Lib. Dalloz, Pars, 4(\ ed., pg. 16 Y ss, 8 "No deben
considerarse como actos administrativos, dice Zanobini, los siguientes:
(1) Los comprendidos en la actividad meramente de hecho y jurdicamente irrelevantes,
como las audiencias de los ministros y de las otras autoridades, los manifiestos con cuales
las autoridades anuncian al pblico acontecimientos importantes o exhortan a obUna
determinada conducta frente a particulares situaciones: b) En la actividad materIal, tcnica e
intelectual, con la cual se desenvuelven los servicios pblicos, como el de comunicaciones,
transportes, asistencia sanital; y c) En la actividad material con la da ejecucin a precedentes
disposiciones: si de stas se derivan tal vez efectos JUfldlCOS, tales efectos han de
conectarse al provedo a cuya actuacin procuran."
Maurice Hauriou, Precis de droit administratii, ed., pg. 256: "Acto administrativo es una
decisin ejecutoria, es decir, toda declaracin de voluntad emitida por una administrativa, en
forma ejecutoria, que implica la ejecucin de oficio de prodUCIr Un efecto jurdico respecto
a los administrados."
10 Nicols Covello, Doctrina general del derecho civil. Mxico, 1938, pg.

terialmente legislativo por crear una situacin jurdica general, expresin de la funcin
normativa de la administracin pblica.
Es decir, para estos autores, son actos administrativos cualquier acto que provenga de la
administracin pblica. Zanobini (Corso dir. atn., pg. 245), ofrece una definicin general
diciendo que "acto administrativo es cualquier declaracin de voluntad, de deseo de
conocimiento, de juicio realizado por un sujeto de la administracin pblica en el ejercicio
de una potestad administrativa." No sern actos administrativos los actos jurdicos que
realice la administracin conforme al derecho privado.
Esta definicin toma en cuenta el rgano que realiza la funcin administrativa. En este
sentido, todos los actos de la administracin son actos administrativos, pero estimamos este
concepto excesivo para precisar materialmente la nocin del acto administrativo, de
acuerdo con la definicin antes expuesta que atiende preferentemente a la vinculacin con
la funcin administrativa.
2. ACTOS QUE NO
ADMINISTRATIVOS
DEBEN
SER
CONSIDERADOS
COMO
ACTOS
A) No deben entenderse como actos administrativos los actos de gobierno

o actos polticos que se relacionan con la orientacin poltica general y con la integracin de
los rganos pblicos. No se concibe la accin del poder sin este singular medio discrecional
que permite encauzar a un alto nivel la actividad estatal.
El concepto de Gobierno est sujeto, en trminos generales, a
acepciones diversas: a) Una general que alude a los tres Poderes
federales y aun a todos los rganos pblicos, federal, locales y
municipales; b) Un concepto intermedio que alude al conjunto de los
secretarios de Estado y en otros pases al gabinete ministerial; y
c) Una acepcin estricta reduce el concepto de gobierno a la direccin poltica que tiene
a su cargo, en forma predominante, el Presidente de la Repblica, auxiliado por los .rns
altos funcionarios de la Administracin Pblica. Es esta acepcin a la que hacemos
referencia con frecuencia.
B) Los actos por tanto, emanan de los rganos superiores del Poder Ejecutivo
denominado Gobierno. Ellos comprenden una diversidad de actos como los electorales,
relaciones internacionales, organizacin militar, seguridad interior y otros. Su caracterstica
es, que en lo general, no estn sujetos al control jurisdiccional, salvo los que tienen una
regulacin especial como el nombramiento de los altos funcionarios, indultos y suspensin
de garantas.
e) Los actos legislativos y jurisdiccionales realizados por el Poder Ejecu tivo, no deben
considerarse actos administrativos, aunque formalmente se
comprendan como actos administrativos. En cuanto a los actos materialmente
administrativos realizados por los otros poderes, debemos indicar que algn sector de la
doctrina les niega este carcter, por la ausencia de la Administracin pblica.
D) No son actos administrativos los actos de la administracin sometidos al derecho
privado, lo mismo que los negocios jurdicos bilaterales entre los que se encuentran los
contratos administrativos y los actos jurdicos de los administrados.
E) Tambin se exduyen como actos administrados los actos de los particulares
derivados de la aplicacin de una ley administrativa. Entrena Cuesta (Der. Adrn., pg. 518)
al referirse a la jurisprudencia espaola, alude a los actos separables, "en cuanto al
impugnarlos, deben ser desgajados del negocio jurdico privado en que se integran, por tener
competencia sobre ellos la jurisdiccin contencioso administrativa".
F) Se excluyen tambin los actos materiales que no producen ningn efecto de derecho.
3. EL ACTO ADMINISTRATIVO Y EL ACTO DE ADMINISTRACIN
doctrina distingue entre acto administrativo, que es el creador de una situacin jurdica
concreta y el acto de administracin, que son todos los dems actos internos que no se
clasifican como actos administrativos por no producir efectos con relacin a terceros.
Dice a este propsito Rivero (ob, cit., pg. 83, Dalloz, 1962):
"La actividad de la Administracin, como toda actividad humana, emprende dos vas: la
de la decisin y la de la operacin; administrar, es a la vez, hacer los aC,tos. jurdicos que
fijan los derechos y las obligaciones respectivas de las personas p.ubhcas y de los
particulares, y cumplir la masa de las operaciones tanto mateComo intelectuales que exige la
satisfaccin del inters general. Las operaciones administrativas son mltiples y uniformes,
sea que ellas precedan y preparen decisiones (estudios previos), sea que ellas constituyan la
ejecucin, y ms amo la realizacin del servicio. Pero, cualquiera que sea su importancia
prctrca, su papel permanece secundario: si ellas pueden dar nacimiento a obligaciones, es
de indirecta, por ejemplo causando un dao que abre un derecho de a provecho de la
vctima; frecuentemente, ellas son la ejecucin material de obhgaciones preexistentes. El
acto jurdico de la administracin, al contrario, es como todo acto jurdico, un acto de
voluntad destinado a introducir un cambio en .las relaciones de derecho que existen en el
momento en que ella interviene, o mejor, a modificar el ordenamiento jurdico."
4. DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
El acto administrativo, como acto jurdico de la administracin pblica, se apoya en dos
nociones esenciales: carcter ejecutorio y su presuncin
ANDRS SERRA ROJAS

de legitimidad. La accion pblica tiene a su cargo la satisfaccin de ineludibles necesidades
colectivas y la vigilancia de la actividad privada. El inters general es el regulador de los
actos administrativos, el que inspira y determina la marcha del gobierno. Son actos que no
deben ser aplazados o dilatados a pretexto de ingerencias judiciales, sino actos del poder
pblico regulados por el bien comn.U
La administracin pblica tiene el derecho de actuar unilateralmente, es decir, sin la
intervencin de los particulares, por medio de decisiones ejecutorias que producen efectos
jurdicos que se traducen en obligaciones de los administrados. Tambin la administracin
pblica puede actuar contractualmente yesos actos se denominan actos jurdicos
contractuales, los cuales tienen su propio rgimen jurdico.
Por otra parte, el principio de legalidad otorga un poder limitado para realizar los actos
administrativos e imprime a la actividad pblica, la justificacin su ejercicio o sea la
satisfaccin de los fines del Estado.
5. Los HECHOS JURDICOS Y LOS ACTOS MATERIALES
Al lado de los actos administrativos tenemos a los hechos jurdicos que caen en el campo
del derecho administrativo por los efectos jurdicos que ellos pueden producir. Dice a este
respecto Dez: 12 "El derecho toma en consideracin los hechos que se producen, sea como
fenmenos de la naturaleza, sea como de la actividad humana. Sin embargo, no todos los
hechos tienen valor para el derecho, sino solamente aquellos a los que atribuye
consecuencias jurdicas; de all los hechos jurdicamente relevantes y los hechos
jurdicamente irrelevantes. Son relevantes los hechos que, verificndose, sirven para hacer
actual concreta la disposicin contenida en forma abstracta en una norma jurdica, haciendo
nacer el efecto previsto por la norma. Hechos jurdicamente irrelevantes para el derecho son
aquellos que, producindose no traen aparejados la aplicacin de una norma jurdica no
producen efectos jurdicos," 13
Un campo muy importante de los actos administrativos corresponde a los actos
materiales, que son los que no producen ningn efecto de derecho, ni se ligan como
antecedente de los actos administrativos. Los actos materiales pueden adems, implicar las
operaciones tcnicas necesarias para el desarrollo
11 Manual de procedimiento administrativo. Centro de formacin y perfeccionamien
to de funcionarios. Madrid, 1960, pg. 113: "Qu es la ejecucin forzosa. Es la potestad
de la Administracin Pblica para cumplir sus resoluciones, mediante una actuacin
material que se impone a la resistencia ofrecida por los particulares. Su razn de ser es
clara si las resoluciones administrativas se basan en el inters pblico, deben cumplirse
-son ejecutivas-, incluso en el caso que sean recurridas. Y para ello, la Administracin
debe tener esa potestad ejecutoria de accin de oficio o de ejecucin forzosa. Las
resolU
ciones administrativas son, pues, inmediatamente ejecutivas, salvo los casos en que una
disposicin establezca lo contrario o se requiera aprobacin o autorizacin superior."
12 Manuel Mara Diez, El acto administrativo, pg. 59. Tp, Ed, Arg.
13 Manuel Garda Albaladejo, El hecho jurdico. Un. de Oviedo. Fac. de Der.

de la Administracin. Estos actos no conciernen al derecho, pero pueden ser hechos
jurdicos y dar lugar a una responsabilidad. Slo de una manera indirecta puede el acto
material engendrar un efecto jurdico.ts
Dice a este respecto Alvarez Gendn: "Hay, sin embargo, determinados hechos de la
Administracin que sin preceder una orden de autoridad superior o precedindola,
producen efectos jurdicos y dan lugar a una responsabilidad como en las faltas del
servicio, v. gr. en el caso de que las tropas estn de prctica de tiro y que resulte una
persona muerta o herida. No hay aqu un acto administrativo que quiera la muerte de una
persona, pero surge una responsabilidad por la mala prestacin del servicio por el hecho de
matar a un ciudadano pacfico. Los simples hechos administrativos pueden originar,
aunque no siempre, efectos jurdicos."
La orden de ensanche de una calle es un acto administrativo, son actos materiales,
construir un campo areo, una central elctrica, una presa, elaborar los planos, los datos
tcnicos que preparan una determinacin de los hechos jurdicos y encomendar a los
trabajadores el abrir las cepas, derruir instalaciones y otros actos mas.
6. EL ACTO ADMINISTRATIVO EMANA DE UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA
Autoridad es la persona revestida de mando, su carcter o representacin emana de ser
titular de un rgano del Estado y tener facultad de decisin. P.or extensin el concepto de
autoridad comprende cualquier persona que ejerce el poder del Estado.
Cuando el Departamento del Distrito Federal, otorga una licencia, una concesin de
servicio pblico u ordena la demolicin de una casa, realiza un administrativo, cuya
legalidad o ilegalidad podr revisarse a posteriori, SI se originan perjuicios. En este caso
partimos de la presuncin realizado por un rgano de la Administracin pblica. orden
Imphca la forma cmo se llevar a cabo el derrumbe por el personal tcnico
14 Recaredo Fernndcz de Velasco, El acto administrativo. Madrid,
15 Manuel Ballv, Nueva enciclopedia [urldica, T. 1, pg. 297. Voz "acto administrativo". "Acto administrativo es cualquier accin, toda conducta, comportamiento, manfestacin unilateral de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio de los rganos o de
vicarios suyos, en ejercicio de funcin administrativa sujeta al Derecho
publIco."
"El hecho jurdico est constituido o bien por un acontecimiento natural al que la ley
vincula ciertos efectos de derecho, como el nacimiento, la muerte, etc., o bien, por un en
que la voluntad humana interviene y en que el orden jurdico entra en mOVImIento, pero
con la diferencia respecto del acto jurdico de que ese efecto de derecho no constituye el
objeto de la voluntad. As, por ejemplo, en el delito hay un hecho pero la voluntad no
persigue la creacin de una situacin jurdica, a pesar de Cual sta se origina al imponerse
una pena al delincuente. Los hechos jurdicos CO?stltnyen solamente la condicin para que
se apliquen normas jurdicas generales preeJ()stentes." Fraga, ob, cit. ed., pg. 29.

administrativo. Finalmente los actos materiales o fsicos se encomiendan al personal
encargado de estos trabajos.w
Tambin puede la autoridad administrativa encomendar la realizacin material del acto,
a un particular o a una empresa, los cuales simplemente se concretan a obrar en nombre del
rgano administrativo, sin que tengan relacin con el acto administrativo original que debe
estar debidamente fundado.
El propio lvarez Gendn expresa: "Otros hechos los tenemos en la ejecucin material
del acto administrativo: del ejemplo citado, en la ejecucin material por tcnicos de la
administracin del proyecto de ensanche. Los efectos jurdicos derivan del acto
administrativo. Contra quien tiene que oponerse el que se considere Iesionado en sus
derechos es contra el acto administrativo, no contra la puesta en prctica del propio acto."
En todo caso debe ocurrirse al texto legal para saber a quin se le encomienda la
realizacin de un acto administrativo. El requisito bsico del acto administrativo es estar
fundado en la ley y por autoridad competente, de lo contrario conduce a la arbitrariedad y al
abuso.
Hay numerosos hechos que se relacionan con los actos administrativos que
aparentemente hacen pensar que no producen ningn efecto de derecho. En este sentido,
aunque el efecto no sea inmediato, todo acto administrativo tiende mediata o
inmediatamente, a engendrar un efecto jurdico.
7. CLASIFICACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
La doctrina parte de criterios diversos para clasificar los actos administrativos, tomando
en cuenta la complejidad de la actividad de la Administracin pblica, los diversos intereses
y finalidades que se persiguen con su cumplimento.t"
En captulos anteriores nos hemos referido a las clasificaciones correspondientes a otros
tipos genricos de actos administrativos, los cuales se entremezclan, pudiendo incluirse
algunos de ellos en grupos diversos.P
Las clasificaciones principales de la doctrina administrativa son, adems. las que a
continuacin se sealan. Un determinado acto administrativo guarda relacin con otros y
todos a su vez integran la funcin administrativa. Estas denominaciones de los actos
administrativos son las que emplean las leyes administrativas cuando analizan sus efectos;
las decisiones administra
16 Tesis jurisprudencial nm. 180. Autoridades responsables. Lo son, no solamente la
autoridad superior que ordena el acto, sino tambin las subalternas que 10 ejecutan o
tratan de ejecutarlo. y contra cualquiera de ellas procede el amparo. Este concepto de
autoridad es muy amplio y s610 para los efectos del juicio de amparo.
17 Pedro Guillermo Altamra, ob. clt., pg. 391 Y ss,
18 Jorge Olivera Toro, ob. cit., pg. 119 Y ss.

tivas cuando los concretan y las resoluciones judiciales cuando fijan la naturaleza de sus
actos.t?
Ejemplo de esta nomenclatura administrativa son los negocios jurdicos, como
manifestaciones de voluntad de la Administracin Pblica, encaminados a producir un
efecto de derecho, regulado por el inters pblico. La ntervencin del Estado en los
negocios es fundamental en el nuevo Derecho administrativo.
La idea de negocio jurdico aplicable al campo del derecho pblico, an no penetra
claramente a la doctrina, a la legislacin y a la jurisprudencia mexicana. En verdad, el
concepto de negocio jurdico no tiene en el derecho administrativo la misma significacin
que en derecho privado.w
l. Actos de autoridad y actos de gestin
El concepto de soberana en su forma tradicional lo identificaba con la nocin de poder
pblico, que a su vez implicaba la existencia de un derecho que regulara su actuacin con
normas de derecho pblico. Frente a la nocin del Estado-autoridad o poder que manda,
surgi el concepto del Estado gestor sometido a un rgimen de derecho privado.s
. Una de las ms antiguas clasificaciones de los actos administrativos prncIpalmente en el
curso del siglo XIX los clasifica en actos de autoridad actos de gestin.
a) Actos de autoridad. En esta clase de actos llamados tambin actos del poder pblico o
de su actuacin soberana, el Estado procede autoritariamente por medio de mandatos que
son expresin de su voluntad y se fundan en razones de orden pblico.
b) Actos de gestin. El Estado no siempre manda, ni es necesario que haga valer su
autoridad, pues en ocasiones se equipara a los particulares para hacer ms frecuentes,
efectivas y seguras las relaciones con ellos. Para estos cas?s se coloca en el mismo plano y
prescinde de sus privilegios y prerrogatIVas de soberano y su voluntad surte efecto con el
concurso de la volun
tad contraria. Esta clasificacin se ha vinculado en nuestro derecho a
la transitoria tesis de la doble personalidad del Estado mantenida
por la Jurisprudencia de la Suprema Corte y por la legislacin.ss
19 Otras clasificaciones distinguen los actos administrativos generales y los actos conlos
actos impugnables y los in impugnables, y los actos realizados por organismos a
mJnstrativos en cuanto actan con jurisdiccin especial.
1 20 Para Coviello, por negocio jurdico debe entenderse la manifestacin de voluntad (eo
ms personas, cuyas consecuencias jurdicas van enderezadas a realizar el fin
CtlCO de aqullas. Coviello, ob. cit., pg. 242. d .Waline, ob. cit., pg.
421. acto administrativo es un acto unilateral de un anUUlstrador
calificado, obrando en tanto como tal; susceptible de producir por s
mismo
f
e ectos de derecho." 22"C d

u n o es procedente el Amparo promovido por el Estado." Tesis jurisprudencial, n In.
450. T. 11, pg. 867. .

El derecho moderno ha criticado la teora y la clasificacin mencionadas, al considerar
que los actos del Estado provienen de una personalidad nica, que no debe prescindir de su
posicin preeminente y de la tutela del inters general. Por otra parte, no pueden olvidarse
las certeras crticas de Len Duguit y sus discpulos, enemigos de fantasmagoras jurdicas.
I
n. Actos instrumentales, actos definitivos y actos de ejercicio
Para llegar a determinaciones definitivas la Administracin pblica requiere del
antecedente de numerosos actos que son necesarios o coadyuvan a una adecuada resolucin.
Los actos administrativos se clasifican en instrumentales y principales,
segn su misin en el proceso administrativo. a) Actos instrumentales. Son los
medios para realizar las actividades administrativas y comprenden actos
preliminares, de trmite o preparacin
o en general de procedimiento.w
Estos actos son necesarios para que se pueda realizar eficientemente el ejercicio de la
funcin administrativa. Los actos de trmite, por va de ejemplo, estn formados por una
serie de actos que no tienen el carcter de resolutivos, ya que simplemente se concretan a
preparar una resolucin administrativa o un propsito administrativo sin afectar ningn
derecho. Son propiamente el antecedente del acto.
A este grupo pertenecen los actos de ejecucin de orden material o jurdico, que tienden
al cumplimiento obligatorio de las resoluciones administrativas, como en el caso de la
facultad econmica coactiva cuya constitucionalidad ha sido ampliamente reconocida.
La mayor parte de estos actos requiere la colaboracin voluntaria o for
zada de los particulares, los cuales deben aportar a la Administracin los
datos que le permitan resolver legalmente los casos administrativos. Mani
festaciones, cuestionarios, estados contables, revisiones, informes, dictmenes
de los particulares, son elementos indispensables para la aplicacin de la
ley administrativa. En general, el rgimen de polica impone a los particu
lares numerosas cargas, obligaciones y limitaciones necesarias para mantener
el orden y la tranquilidad pblicas.
b) Los actos principales son los actos bsicos o definitivos de la Administracin e
implican propiamente el ejercicio de la funcin administrativa,
tales como una concesin de servicio pblico, una declaracin de expropiacin por causa
de utilidad pblica, una orden de requisicin, un contrato de obra pblica o de suministro y
otros semejantes.
El Estado patrono puede pedir Amparo contra el Tribunal de Arbitraje. Tesis juris
prudencalnm. 451. T. I1, pg. 871.
Cuando el fisco ejerce su facultad soberana de cobrar impuestos, multas y otros pagOS
fiscales, no pueden ocurrir al Juicio de garantas. Tesis jurisprudencia1 nm. 503. .
Ley reglamentaria de los artculos 103 y 107 de la Constitucin, acepta esta tesIs.
24 Salvatore Romano, L'atto esecutioo nel diritto prioato. Giuffr, 1958.

c) Los actos de ejecucin tienen por objeto dar cumplimiento a las determinaciones del
acto principal. En materia fiscal, el Cdigo Fiscal de la Federacin contiene un captulo
denominado: "Del procedimiento administrativo de ejecucin", artculos 108 Y siguientes.
lII. Actos administrativos unilaterales, bilaterales y plurilaterales
Esta clasificacin deriva de la formacin del acto. a) El acto simple, llamado
unilateral, es aquel en el que interviene una sola voluntad de un ente administrativo
sea individual o colectivo, es decir, la voluntad de la administracin pblica se
manifiesta en forma unilateral. Su forma ms general es la decisin administrativa. b)
El acto complejo, puede ser bi o plurilateral, es el que resulta o se forma del concurso
de dos o ms voluntades, pblicas o privadas, varios rganos y personas, que se unen
en una sola voluntad. Laubadere explica que
estos actos implican fases sucesivas en las cuales participan autoridades administrativas
diferentes. El refrendo ministerial es ejemplo de acto complejo. Podemos poner como
ejemplo de un acto complejo el refrendo ministerial
de que habla el artculo 92 constitucional. Para que el acto presidencial sea obedecido es
indispensable estar autorizado por el Secretario del Despacho encargado del ramo a que el
asunto corresponda. Si las voluntades pertene
cen a distintas personas pblicas, habr complejidad externa; en este caso el acto complejo
se llama tambin acuerdo.s" . Acto colegial. Son los actos emanados de diversos consejos o
comisiones,
Juntas o cuerpos que colaboran con la Administracin pblica. El acuerdo, por proviene de
un rgano colegiado, que se integra por la reunin de dIversos entes pblicos.
Acto unin. En este acto intervienen varias voluntades, pero ni su [inaliidntica, ni su
efecto es el de dar nacimiento a una situacin jurdica mdlvldual, como en el caso del
nombramiento de un empleado pblico.s"
Contrato. El contrato es un acto jurdico en el que concurren varias voluntades, pero no
se puede considerar como un acto administrativo, ni como
. La decisin ejeeutoria caractveriza al acto unilateral ms importante de la AdminIstracin
pblica y constituye un modo de accin normal. r su parte Laubadere, ob, cit., pgs. 160 Y
161, expresa esta clasificacin en estos t .mmos: a) Acto unilateral, el acto caracterstico de
derecho pblico, ya que el derecho PrIvado se basa en el acuerdo de voluntades. El acto
administrativo unilateral puede ser un regla, como el reglamento, o un acto condicin, o acto
subjetivo. ) El acto bIlateral se presenta, sea bajo la forma de contrato, sea bajo la forma de
acuerdo de voluntades no contractual, es decir, de actos condicin. e) El acto plurilateral
aparece principalmente bajo la forma de deliberaciones de las asambleas admi
nlstrativas. 26 Ranelleti define el acto colectivo diciendo que se
forma cuando varios sujetos u de un mismo ente, concurren por

comunidad de materia, a formar en comn un acto Jurdico. os. cit.,
pg. lI9.

acto propio de la funcin administrativa, segn diversos autores. Existen actos jurdicos
denominados contratos administrativos que forman en la actualidad uno de los temas ms
importantes del derecho administrativo.
e) El acto colectivo. El acto colectivo es el que resulta de la concurrencia de varias
voluntades, con igual contenido y finalidad que se renen exclusivamente para la
manifestacin comn, permaneciendo jurdicamente autnoma. Es un acto colectivo el
Consejo de Ministros a que se refiere el artculo 29 constitucional.
IV. Actos administrativos destinados a aumentar o a limitar la esfera jurdica de los
particulares
Segn el efecto que producen se clasifican: A) Actos que favorecen,
aumentan o amplan las facultades, posibilidades o los poderes de los
particulares. Entre stos se pueden citar:
1. La admisin. Es un acto que tiene por objeto permitir el ingreso de una persona para que
entre a formar parte de una institucin, con el fin de que pueda participar en ciertos
derechos o goce de algunos servicios pblicos. acceso a un particular a los beneficios
de un servicio pblico.
2. La concesin. Es un acto que jurdicamente confiere a un particular un derecho
subjetivo, por medio del cual el poder pblico le transfiere derechos o facultades
administrativas, mediante determinadas clusulas compromisorias derivadas del inters
pblico que significan el control de la administracin pblica.s"
En la legislacin mexicana se concesiona lo que pertenece originariamente a la nacin.
sta es una de las tesis fundamentales de nuestro derecho administrativo.
3. La autorizacin, licencia y permiso, se diferencian de la concesin en que sta es un
acto constitutivo por medio del cual la administracin confiere derechos a un particular. La
autorizacin es un acto unilateral de la administracin pblica, el cual se otorga con relacin
a los servicios pblicos, y por medio de ella la autoridad administrativa faculta a una
persona privada o pblica, para realizar un acto administrativo como ejercicio de un poder
jurdico o un derecho preexistente, al comprobarse que se han satisfecho los requisitos
legales para el ejercicio de un derecho; en tanto que el permiso alude a levantar una
prohibicin. La licencia no determina el nacimiento de un nuevo derecho a favor de una
persona, sino la eliminacin de un requisito jurdico, para poder ejercitar un derecho
conferido por el propio poder.28
Por lo que se refiere a la concesin: "hoy parece haberse llegado a una del concepto con
el que alude tanto a aquellos actos que transfieren a un particular facultades originalmente
administrativas, como a los que crean a su favor un derecho o cidad previstas en el
ordenamiento jurdico". Fernando Garrido Falla, ob. cit., pg. 406.
28 "Permisos administrativos." Sem, [ud. de la Eed, Tomo 9, pg. 83; Tomo 10, pg. Y
Tomo 102, pg. 1839.

1. La aprobacin y el visto. Por medio de la aprobacin la autoridad administrativa
controla y vigila los actos emitidos por determinadas autoridades administrativas. La
aprobacin es un requisito posterior que se refiere a actos jurdicos vlidos de personas
pblicas realizados con anterioridad, que requieren, para ejecutarse, de la aprobacin de
la autoridad administrativa superior.
2. La dispensa o condonacin, es el acto administrativo que exime a una persona del
cumplimiento de una obligacin prescrita por la ley, como la prestacin del servicio
militar obligatorio, los requisitos para celebrar matrimonio, un recargo fiscal y otras
anlogas.w
B) Actos destinados a limitar o reducir los derechos que restringen la esfera de los
particulares.
Se pueden citar los siguientes: . 1. Penas disciplinarias o sanciones que tienen por objeto
castigar las Infracciones de las leyes u rdenes administrativas como la multa, el decomiso,
la clausura, el arresto, que son impuestas por la administracin, a diferencia de las sanciones
que corresponde imponer a las autoridades judiciales.
Permisos o concesiones sobre bienes pblicos al tomo 29, pg. 197.
. Li.cencias administrativas, traspaso o cesin de las. Aunque es verdad que en toda adems
del inters pblico de la administracin, existe el privado del beneficlano, que le da derechos
frente al Estado, quien no puede desconocerlos arbitraramente, tambin es cierto que estos
derechos no pueden ser tramitados por un acto contractual, pues por regla general, tales
licencias se otorgan en razn de la capacidad y de la conducta de los individuos, y tienen,
por esto, un carcter netamente personal y no pueden ser traspasadas sino con restricciones y
con el consentimiento de la autoridad que .otorga. Dentro de la tcnica jurdica, los permisos
y licencias no crean situaciones [urtdicas individuales: son actos condiciones, porque
mediante ellos se faculta a una pero que ha satisjecho determinados requisitos, para ejecute
actos que no pueae realzar la generalidad, motivo por el cual, aunque esta posibilidad de
obrar libremente pueda valorarse en dinero, no puede transmitirse incondicionalmente a
terceros que no cumCOn los requisitos que la Ley exige para quedar colocados dentro de la
condicin.
l .hecho de que en mltiples ocasiones se hayan embargado y rematado los derechos
dem'ados de una licencia, slo significa que se ha seguido un procedimiento vicioso, que
nUnca es tarde para corregirlo. Tomo 46, pg. 5359.
. PUlque, licencias para expendios de. Como el artculo 32 del Reglamento de Expende
Pulque, Aguamiel y Tlachique, reviste al Departamento del Distrito Federal con facultad en
materia de apertura de expendios de pulque, para conceder o no licenla negativa a conceder
una no es violatoria de garantas, y no puede decirse que \ IOI.a. el artculo 4 constitucional,
porque la libertad de trabajo est supeditada a las disPOS1CI?nes legales reglamentarias.
Tomo 99, pg. 2066.
LIcencias de comercio, cancelacin .de las. Cuando el acto reclamado consiste en la de
una licencia expedida a favor del quejoso, para la explotacin de un giro c:merclal, y en la
prevencin de que cambie su establecimiento a otro local, con objeto (e que guarde, respecto
de los de la misma ndole, la distancia reglamentaria, procede cOnceder la suspensin, en

cuanto a este ltimo punto, sin requisito alguno. Tomo 33,
p g. 1870.
297Prieto Boda, "La revoca dell'licenze comerciales." Reu, Trim. de Dir, Pubb, Miln,
pg. 744.
administrativas": Tomo 14, pg. 1616. Sem, ludo {CIOS de autoridades
administrativas": Tomo 104, pg. 2268. Sem, ludo

2. La expropiacin es una transferencia coactiva de derechos, que impone a los
particulares la cesin de sus propiedades al poder pblico, mediante ciertos requisitos y con
arreglo al inters general.
1. La revocacin o retiro de acto vlido por otro) apoyado en causas supervenientes.
2. La nulidad. Es un acto nulo aquel que se encuentra privado de sus efectos por la ley.
5. Las rdenes administrativas que imponen a los particulares la obligacin de dar,
hacer o no hacer) que se traducen por parte del poder pblico en mandatos o prohibiciones.
Se citan los mandatos, las rdenes y las publicaciones.
C) Actos que condicionan el ejercicio de un poder por parte de un rgano. Estos actos se
hacen depender del cumplimiento de obligacin como en el caso de la designacin, el
requerimiento y la propuesta.
D) Actos de ejecucin forzada Son los actos por los que una autoridad
administartiva ejercita coaccin sobre los particulares que se niegan
voluntariamente a obedecer los mandatos de la ley o de las rdenes
administrativas.
V. Meros actos administrativos
a) Una categora corresponde a los que resultan de manifestaciones de juicio)
apreciacin y de opinin.30 As tenemos:
l. La expresin de una opinin para resolver una cuestin jurdica) administrativa o
tcnica como la admisin de un recurso jerrquico, la emisin de un parecer tcnico.
2. La resolucin de un recurso jerrquico) de una prueba, de examen de un concurso,
etc.
3. La comprobacin de hechos) condiciones, requisitos, relaciones jurdicas. As la
inspeccin de una obra, de un establecimiento, etc.
4. La exposicin de las comprobaciones realizadas.
b) Otra categora de los meros actos administrativos es la referente a manifestaciones
de reconocimientori
1. Certificacin de un acto o hechos realizados. As de los es.tudios seguidos, de la
inscripcin en un registro, de la verdad de un hecho, comO autentificar una firma.
Otra clasificacin la encontramos en la competencia del Tribunal Fiscal que noce: 1) de
resoluciones y 2) de procedimientos de ejecucin. Las primeras son resolUCIOnes
constitutivas de crditos fiscales: Obligaciones tributarias y multas; las segundas se integran
con los actos de procedimientos administrativos de ejecucin o de ejercicio de la facultad
econmico coactiva.
31 Fernando Garrido Falla, ob. cit., pg. 386, cit. pg. cita la clasificacin de mann, que
divide los actos administrativos en negativos y positivos y, a su vez estos ltimos en: 1)
comprobaciones; 2) actos creadores de derechos; 3) actos que modifican derechos; y 4)
actos que anulan derechos.
1. Publicacin en un diario oficial de un reglamento, comunicacin al interesado de una
resolucin.
2. Inscripcion en un registro de actos y hechos como pruebas de los mismos. As la que se
refiere a los actos del estado civil de una persona, los referentes a las inscripciones en
los registros profesionales como requisito legal para el ejercicio de una profesin.
4. Intimacin hecha 'a una persona para que cumpla una obligacin jurdica.
VI. Actividad reglada y actividad discrecional
Estos actos administrativos que ya fueron estudiados anteriormente en esta misma obra,
se comprenden en estos grupos:
a) Actos que resultan de la actividad reglada de la administracin. acto constituye la
mera ejecucin de la ley. En las leyes administrativas se determina en forma concreta, cmo
ha de actuar la Administracin, cul es la autoridad competente, estableciendo adems,
cules son las condiciones de la actuacin administrativa, en modo a no dejar margen para
elegir el procedimiento a seguir segn la apreciacin que el agente pueda hacer de las
circunstancias del caso. En el derecho norteamericano estos actos se conocen bajo el nombre
de actos ministeriales.V
b) Los actos discrecionales. Tienen lugar cuando la ley deja a la Administracin un
poder o margen de libre apreciacin para decidir si debe obrar
o o en qu momento debe obrar, o en fin, qu contenido va a dar a su actuacin. Cuando la
ley emplea trminos permisivos o facultativos se establece tcitamente la facultad
discrecional.
La actividad reglada de la administracin o vinculada como tambin se denomina, suscita
diversos problemas que deben ser analizados con cuidado la verdadera naturaleza del acto
subordinado a la ley. Esta suborno es una frmula matemtica, ni la ley puede prever todas
las SItuaciones y modos, ni los hechos sociales son categoras rgidas, esto supone una
aplicacin flexible de la ley, en cuyo contenido debemos encontrar siempre la posibilidad de
una aplicacin justa de la ley.
repetido que discrecionalidad no es arbitrariedad, siempre hay un marco legal que
razonablemente debe respetarse, un inters legtimo que no debe transgredirse y una
finalidad que debe mantenerse.
VII. El acto regla, acto condicin, acto subjetivo y acto jurisdiccional
En la clasificacin clsica de Len Duguit,33 y relacionada con su objetivo, se
comprenden tres actos importantes, que ms tarde adiciona Gastn
1 "Este tipo de actos es el que en la jurisprudencia y doctrina de los Estados Unide
Amrica se conoce con el nombre de actos ministeriales y constituye la base para
eterminar la procedencia de writ of Mandarnus." Fraga Cabina, ed., pg. 274. 33 "El acto
condicin participa de la naturaleza del acto subjetivo, porque, como l, es Un acto de
alcance individual especial. Pero difiere de l en que no crea, ni mo

1. El acto regla creador de situaciones jurdicas generales es impersonal, como las
formadas por la ley o el reglamento.
2. El acto-condicin es el que se realiza para condicionar la aplicacin de una ley a un caso
concreto, como el acto del nombramiento, que atribuye a una persona una situacin
jurdica general.
3. El acto subjetivo creador de situaciones jurdicas individuales que comprende una
situacin jurdica particular como el contrato.
4. Gastn adiciona a esta clasificacin el acto jurisdiccional que comprende una situacin
jurdica individual, controvertida, con fuerza de verdad legal, es decir, que se propone
declarar una situacin jurdica o un hecho.
VIII. Los actos administrativos se clasifican por razn de su contenido en dos grupos
importantes
a) Actos de trmite, que estn formados por una serie de actos que no tienen el carcter
de resolutivos, pues siemplemente se concretan a prepara.r una resolucin administrativa o
un propsito administrativo sin afectar ningn derecho.
b) Los actos definitivos que son aquellos con los cuales se da fin a un procedimiento
administrativo, realizando la finalidad ltima o mediata de la ley.
Considero tambin de inters la clasificacin que hace Forshoff, fijndose en el
contenido de los actos administrativos en los trminos siguientes:
a) Actos administrativos imperativos. Son aquellos que contienen un mandato o una
prohibicin. Son aquellos que su aplicacin es el derecho policial. Su misin es provocar en
los obligados una determinada conducta respecto de la Administracin y, en caso necesario,
forzar coactivamente a ella, por eso hay que contar tambin entre los actos administrativos
de esta especie las medidas coactivas adoptadas para la ejecucin de un mandato
o una prohibicin.
b) Actos jurdicos conformadores. Pueden presentarse en formas muy diversas. Es
comn a todos ellos el fundar, modificar o suprimir una situacin o una relacin jurdica
concreta. A esta categora pertenecen todas autorizaciones, permisos, licencias y
concesiones que crean una situaClOn jurdico-administrativa del destinatario. Tambin tiene
efecto constitutivo el asentimiento y la confirmacin, de la que depende la eficacia de un
acto administrativo o cualquier otra accin de la administracin. Junto a las. designaciones
de toda ndole, entre las que ms importante es el nombramIen to de funcionarios, entran
tambin en esta categora todas las rdenes
difica, ni suprime ninguna situacin jurdica. No hace sino atribuir o reterar a un individuo
determinado una situacin general e impersonal ya establecida por un acto-regla. El acto
condicin no afecta en nada el contenido de la situacin jurdica: viene a condicionar la
posicin de una situacin general e impersonal." Royo Villanova, ob. cit., pg. 117.
34 Lean Duguit, Traite. T. 1, pg. 327 Y ss.
35 Forsthoff, Tratado L, pgs. 292-293.
conformadoras respecto de cosas pblicas, especialmente la afectacin y su actus
contrarius. Por ltimo, hay que mencionar la confirmacin de nuevos rganos de la
Administracin con personalidad jurdica propia, la aprobacin de sus ordenanzas y todos
los restantes actos de inspeccin en el marco del derecho de las corporaciones y
fundaciones, sin que con esto quede ni aun aproximadamente agotado todo el ancho campo
de los actos administrativos conformadores.
e) Actos administrativos declaratorios. Pertenecen a este grupo todas las declaraciones
sobre determinadas propiedades de personas o cosas, de cuya existencia o ausencia,
dependen determinadas consecuencias jurdico administrativas.
d) Actos administrativos registrales. No constituye diferencia alguna que la atestiguacin
consista en la inscripcin en un registro pblico (por ejemplo, el registro civil, el catastro), o
en el otorgamiento de un documento especial.
IX. Actos internos y actos externos
a) Actos internos. Estos actos son los que tienen eficacia dentro de la organizacin
administrativa y no producen efectos respecto de tercerosm
Los que se refieren a la regulacin interna de los actos y procedimientos de la
Administracin y que tienden a lograr un funcionamiento regular y eficiente de ella.
Comprenden: . 1. Actos que aluden a medidas de orden y disciplina para el funcionamIento
de las unidades burocrticas.
1. Actos que deben observarse en el despacho de los asuntos.
2. Circulares, instrucciones y disposiciones administrativas.
b) Actos externos. Aquellos que realizan las actividades fundamentales del Estado o sea a
las que corresponde prestar los servicios a su cargo y las de ordenar y controlar la accin de
los particulares. stos producen efectos con relacin a terceros) y forman una importante
actividad de la Administracin.
Zanobini, ob, cit., T. I, pg. 207.
CAPTULO JI
LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRAT.IVO
1. Los elementos del acto administrativo.-2. El sujeto del acto administrativo y su
eompetencia.-3. La manifestacin de voluntad administrativa.-4. El objeto o
contenido del acto admnistrativo.-5. El motivo.
1. El mrito, finalidad o elemento teleolgico del acto administrativo.
2. La forma de los actos administrativos.-8. El silencio de laadmnstracin pblica.
1. Los ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
,El acto administrativo es un acto realizado por la Administracin pblica y tiende a
producir un efecto de derecho, en forma unilateral y ejecutiva, para el cumplimiento de los
fines del Estado contenidos en la legislacin
administrativa. El acto administrativo se considera formalmente como el acto
legtimapor la Administracin pblica y materialmente como el acto que
limita sus efectos a situaciones jurdicas concretas o particulares, como en
los casos de los actos condicin y subjetivo o circunstancias necesarias
para que el acto administrativo produzca sus efectos legales.t En. todo acto
administrativo perfecto concurren determinados elementos
o de circunstancias, de los cuales depende su validez, eficacia y proyecclOn administrativa y
as pueda producir sus efectos regulares.
. las explicaciones anteriores sobre la naturaleza y condicin de legitImIdad y formalidad
s
del acto administrativo, podemos desprender sus ele;nento constitutivos, cuya carencia o
deformacin engendra los vicios que
Os destruyen o suspenden.s
1 Muy interesante, aunque en proceso de desarrollo, la teora italiana de la causa. se
esiuerza por distinguir la causa del motivo. Algunos autores relacionan la teora
a causa con la del fin determinante. Zanobini, ob. cit., pg. 187. T. 1 -indica que la es un
elemento autnomo del derecho administrativo, sino un requisito de made estaCin de la
voluntad-o Diez nos dice, que los meros actos administrativos carecen jurdica, ob, cit., pg.
176. Finalmente vase la opinin de M. \Valine sobre la
de la causa, ob, cit 1959 pg 400
E .,... dei todo acto administrativo el funcionario se apoya en un motivo, con un objeto
ermtnado, que se propone realizar fines. Adems de sus elementos propios. el acto
243

La doctrina administrativa clasifica a los elementos del acto administrativo en
subjetivos, objetivos y formales.
1. Los elementos subjetivos son los siguientes:
El sujeto u rgano de la Administracin competente para producir el acto. El acto
administrativo es un acto jurdico realizado por un sujeto, autoridad u rgano de la
Administracin pblica, que obra en la esfera de su capacidad y competencia o en casos
excepcionales por una persona que ha recibido una prerrogativa del poder pblico.
Comprende, por consiguiente a la Administracin pblica los rganos, la competencia y
la investidura legtima del titular del rgano.
2. Los elementos objetivos comprenden:
a) El objeto o contenido determinado por el efecto prctico producido de inmediato o
directamente por el acto, como el nombramiento de un funcionario, el otorgamiento de una
concesin o una Declaracin de piacin.
b) El motivo que es el antecedente que precede al acto y lo provoca, es decir, su razn de
ser o razones que mueven a realizar el acto. En nuestro Derecho constitucional, artculo 14,
es una exigencia ineludible. En otras legislaciones se omite.
c) El fin es el propsito de inters pblico contenido en la ley. Martn Mateo lo
llama "el para qu" del acto administrativo. d) De acuerdo con un sector importante
de la doctrina, opinamos que la teora de la causa no tiene razn de ser en nuestro
Derecho administrativo.
3. Los elementos formales o expresin externa del acto, que se integra con la Declaracin
y la Notificacin,"
Analizando los elementos del acto administrativo, Bonnard ha dicho: "Todo acto
comporta un motivo, un objeto, una finalidad y una manifestacin de voluntad. El motivo es
el antecedente (hecho, situacin, acto) que precede al acto y lo provoca. El objeto es el
efecto producido inmediata y directamente por el acto. El fin es el resultado que produce el
efecto del acto. As, vistos esos tres una manifestacin de voluntad interviene para querer el
objeto del acto en conSIderacin del motivo y de la finalidad, es decir, para querer que un
cierto efecto sea producido en razn de ciertos antecedentes que existen y en vista de lo que
resultar finalmente del efecto producido."
administrativo puede contener algunos elementos accesorios como el trmino. la cin, el

modo, la oportunidad y el mrito, llamados estos ltimos modalidades o reqlu sitos que
afectan ya sea al acto como tal o a algunos de sus elementos. Aoosta Romero, ob, cit., ed.,
pg. 140-141.
Por otra parte, deberemos distinguir la jurisdiccin administrativa que es la cultad para
conocer y juzgar todos los litigios que se presentan a la autoridad admInistrativa en relacin
con el fundamento de los servicios pblicos o de las dems facultades que le competen.
2. EL SUJETO DEL ACTO ADMINISTRATIVO Y SU COMPETENCIA
La Administracin pblica se forma con el conjunto de rganos o esfe
ras de competencia, encargados legalmente de realizar los actos adminis
trativos. El sujeto del acto administrativo est constituido por los rganos,
individuales o colectivos, a quienes se encomienda el ejercicio de la funcin
administrativa. Los titulares de esos rganos deben tener aptitud legal para
actuar. A diferencia del sujeto activo que es la administracin pblica, el
sujeto pasivo es el ente al que se dirige la accin administrativa.s
Esta funcin se constituye con la facultad para llevar a cabo todos los
actos administrativos que son propios del Poder Ejecutivo. La competencia
administrativa es el lmite de esas facultades, es decir, de una 'investidura
legal que permite al funcionario o titular, que debe reunir determinados
requisitos, la realizacin o ejercicio de los actos administrativos, expresando
!a voluntad contenida en la ley, pero en ningn caso su propia voluntad o su
mters personal. Toda extralimitacin hace que el acto resulte viciado.
Todo acto administrativo, nos dice Lancis, requiere la intervencin de un agente pblico
como persona encargada de su creacin, .ya que es fundamental que, si no se encuentra una
persona investida de poderes pblicos, el acto, independientemente de sus dems caracteres
no podr ser considerado como tal, pues los de los particulares no pueden nunca llegar a
merecer esta consideracin. Su caracterstica, sin embargo, est en la investidura del poder
pblico y en el ejercicio de ese poder. Para la eficacia de un acto administrativo, basta
generalmente con uno de esos dos elementos, aunque no se trate de un funcionario de
derecho, ni del legtimo ejercicio de sus porque el funcionario de hecho puede realizar,
tambin cuando Inters general de la sociedad poltica lo requiere, actos de plena efica
jurdca.s
Al sujeto del acto administrativo se le llama genricamente autoridad, por lo que
d.ebemos precisar este concepto. Se ha establecido una relacin entre poder y ndad, "viendo
en el primero una capacidad imperante de hecho y en la segunda a, manera de legitimacin
del poder o pretensin legtima de obligar". (T. Fernandez Miranda. Ene, [ur, III, pg. 152.)
De acuerdo con este autor, el poder es condicin de superioridad capaz de producir el
fenmeno social la obepoder es capacidad, de hacerse obedecer, en tanto que poseer
autoridad qUiere expresar tener ttulo legitimo, tener derecho a exigir esa obediencia.
Por lo tanto autoridad es toda persona revestida de poder propio de mando derivado del
desempeo de una funcin pblica, en la medida y lmites que la ley establece. Autoridad no
es slo el que decide legalmente, es
Barto]om A. Fiorini, Teora jurdica del acto administrativo, pg. 19. S
Antonio Lancis y Snchez, Derecho administrativo. 1952, La Habana, E. Cultural, . A.,

pg. 61, OO.
246 ANDRS ROJAS

tambin la que ejecuta de acuerdo con sus funciones. Alrededor de este concepto la Suprema
Corte ha elaborado la siguiente tesis jurisprudencial:
(jur, Comn Pleno y Salas, Tesis 55): "Autoridad responsable: lo son no solamente la
autoridad superior, que ordena el acto, sino tambin las subalternas que lo ejecutan o tratan
de ejecutarlo) y contra cualquiera de ellas procede el amparo."
En otras tesis (54), define quines son autoridades. "El trmino autoridades para los
efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pblica,
en virtud de circunstancias ya legales, ya de hecho, que, por lo mismo, estn en posibilidad
material de obrar como individuos que ejerzan actos pblicos por el hecho de ser pblica la
fuerza de que disponen."
La competencia es el conjunto de facultades que legtimamente puede realizar el sujeto,
es decir, el rgano de la Administracin pblica) la funcin administrativa y en particular,
para conocer de un negocio adminis tratiuo:"
El poder pblico est sometido a un rgimen de derecho pblico y forma un conjunto de
rganos con facultades o prerrogativas que la ley les otorga para realizar sus fines y hacer
prevalecer el inters general,"
"La competencia en derecho privado, es la porCIOn de la jurisdiccin que se atribuye a
los tribunales que pertenecen al mismo orden jurisdiccional. Se distingue lgicamente de la
jurisdiccin como el todo se distingue de las partes." La palabra viene del derecho procesal
civil y se concreta diciendo es el poder dado a un tribunal para instruir y juzgar un
negocio.
Por extensin la competencia administrativa se refiere al poder dado a una persona
pblica o a sus rganos, para atender y resolver un negocio determinado. Por lo tanto, un
rgano administrativo competente, es aquel a quien la ley le otorga una facultad para
conocer de asuntos determinados) a contrario sensu la incompe tencia del funcionario
reviste formas diversas. Los caracteres de la competencia administrativa como elemento
esencial del acto administrativo, son los siguientes:
1. Requiere siempre un texto expreso de la ley para que pueda existir.
2. El ejercicio de la competencia es obligatorio.
La competencia administrativa se encuentra fragmentada entre diversos rganas. El acto
administrativo debe originarse en un rgano competente.
1. La competencia no se puede renunciar, ni ser objeto de pactos que comprometan su
ejercicio.
2. La competencia es constitutiva del rgano que la ejercita y no un derecho del titular del
propio rgano.
La competencia se puede clasificar en cuanto al grado, materia y territorio. La
competencia en cuanto al grado supone el orden jerrquico de la
6 "El Estado carece realmente de derecho, tiene simplemente facultades jurdicas,
poderes que son a un tiempo deberes." Recaredo Fernndez de Ve1asco, ob, cit.,
pg. 79. 7 El consentimiento puede faltar no solamente en el agente, sino tambin en
la Administracin, como en el caso de los funcionarios de hecho.
administracin, en una organizacin centralizada configurndose en una serie de rganos. de
mayor o menor importancia. Ms adelante habremos de referirnos a la organizacin
administrativa centralizada.
La competencia en cuanto a la materia supone una distribucin de materias o actividades
afines, como la que establece la ley orgnica de la Administracin Pblica Federal.
La competencia en cuanto al territorio toma en cuenta las divisiones polticas del
territorio nacional, en el que se determina la competencia de un rgano para actuar. El
Departamento del Distrito Federal limita su actuacin a esta entidad federativa, en tanto que
las Secretaras y Departamentos de Estado se extienden a toda la nacin en los asuntos de su
competencia.
3. LA MANIFESTACIN DE LA VOLUNTAD ADMINISTRATIVA
Uno de los elementos esenciales del acto administrativo es la voluntad administrativa. El
acto administrativo se forma por una voluntad legalmente manifestada, es decir, la voluntad
del sujeto administrativo, que se expresa con voluntad y no est viciada.
Para saber cul es el rgano que debe expresar la voluntad del Estado la realizacin de un
acto administrativo, hay que atender a las dsposcienes legales. Ellas clasifican los rganos
y les fijan las materias que deben atender, como la ley antes citada.
Tambin existen otras clasificaciones por la naturaleza jurdica de los organos que realizan
ciertas actividades del Estado, como en el caso de las leyes que regulan las instituciones
administrativas descentralizadas.
. En unos casos la ley encomienda la responsabilidad de una funcin pun funcionario o a
varios funcionarios, y en otros forma unidades directivas, centros de responsabilidad
.administratiua, como en los patronatos, direcciones, consejos directivos, consejos de
administracin y otros an
ogos.s La voluntad administrativa debe ser legalmente exteriorizada. Puede, sin embargo,
verse afectada en su validez por la presencia de alguno de los vicios del consentimiento.
La voluntad generadora del acto administrativo no debe estar viciada. Las leyes
administrativas sealan los diversos vicios del consentimiento como el error, el dolo y la
violencia. Tal es el caso de la ley de Terrenos Baldos que establece los casos que pueden ser
jurdicamente nulifcados cuando fUeren dictados por error, dolo o violencia.
La administracin pblica comienza a emplear los medios de la radiodifusin, en la de las
medidas administrativas. Vanse a este propsito los mensajes presique dan a conocer al
pa{s las resoluciones de trascendencia nacional. Pronto la administrativa se ver obligada a
dar efecto jurdico a las resoluciones admipor la radio, la televisin u otros medios, en los
casos graves o de extrema La ley general de "{as de Comunicacin debera reglamentar esta
importante matera, Vase la nueva ley de Radio y Televisin.
ANDRS SERRA ROJAS

Los artculos 9 y 13 de la ley general de Bienes Nacionales, "faculta al Ejecutivo Federal
para anular administrativamente los acuerdos, permisos o concesiones dictados u
otorgados por error, dolo o violencia".
Esos vicios de la voluntad administrativa pueden surgir en la Administracin pblica
misma, en el proceso de la declaracin administrativa o en la voluntad del funcionario.
La doctrina administrativa clasifica los vicios de la voluntad en dos grupos: A)
Vicios de ndole objetiva: y B) Vicios de ndole subjetiva. A) Los vicios de ndole
objetiva comprenden tres grupos:
1. Vicios en el origen de la voluntad. La voluntad se vicia cuando proviene de un
funcionario de hecho o de un usurpador.
Adems el artculo 259, fraccin 1 del Cdigo Penal sanciona con prisin al que sin ser
funcionario, se atribuya ese carcter y ejerza algunas de las funciones de tal.
2. Vicios en la preparacin de la voluntad. La voluntad se vicia cuando el funcionario no
se sujeta al procedimiento sealado ,por la ley para emitir su voluntad.
El artculo 48 de la ley de nacionalidad y naturalizacin dispone:
"Cuando se descubra que se ha expedido por la Secretara de Relaciones una Carta de
Naturalizacin sin que se hayan llenado por parte del interesado 'todos los requisitos que la
ley establece, o a favor de persona que no tenga derecho para naturalizarse, previa
notificacin al poseedor de la Carta se har por la propia Secretara la declaracin de
nulidad, sin perjuicio de que se apliquen a los responsables las sanciones que el captulo
respectivo establece."
3. Vicios en la formacin de la voluntad. La ley seala cmo se manifiesta la voluntad en
los actos simples, complejos, etc.; o exige autorizaciones, aprobaciones, vistos buenos u
otros actos de formacin de la voluntad.
B) Los vicios de ndole subjetioa afectan al contenido de la decisin administrativa en
cuanto a su finalidad, como en los casos de desviacin de poder y de arbitrariedad, En la
desviacin de poder el funcionario acta con una finalidad distinta a la que seala la ley o
acta con una finalidad personal o para beneficiar a un tercero. En la arbitrariedad el
funcionario se aparta "de lo objetivamente determinado por la razn y el derecho".
El desvo de poder o desviacin de poder se propone encauzar el acto en la finalidad de
que le ha sido sealada.
Cuando la actividad de la administracin est regulada expresamente en la ley, contiene
la finalidad que se persigue con dicho acto. Cuando las facultades son discrecionales se
acenta el mrito y adquiere una notable relevancia. En efecto, en estos casos la
administracin tiene varias posibilidades para actuar y fcilmente se puede producir el
incumplimiento de la finalidad legal.
El artculo 228 del Cdigo Fiscal de la Federacin es de los pocos casos en que se alude
al desvo de poder: artculo 228. Sern causa de anulacin de una
lucin o de un procedimiento administrativo: .... .d) Desvo de poder, tratndose de
sanciones."
Consideramos que en los otros casos es posible hacer valer el principio
del desvo de poder tratndose de leyes administrativas a travs del juicio de
amparo, aunque el problema de la prueba ofrece algunas dificultades.
El error como vicio del consentimiento. El error consiste en el hecho de
creer verdadero lo que es [also, o falso lo que es verdadero. El error puede
consistir en el hecho de equivocarse materialmente o sobre la existencia o
interpretacin de una norma jurdica.
Las determinaciones administrativas pueden en ciertos casos ser corre
gidas o aclaradas. Los artculos 39 y 40 de la ley minera citada, fijan los
casos en que un concesionario pida mandar corregir administrativamente su
concesin o aclararla cuando adolezca de falta de claridad.
El dolo como vicio del consentimiento. El dolo est constituido por un
conjunto de maniobras empleadas por una persona con el fin de engaar a
otra y determinarla a otorgar un acto administrativo.
En los casos de simulacin como el acto administrativo carece de sus
elementos esenciales, la ley administrativa lo declara inexistente.
resolucin administrativa se puede fundar en los hechos falsos que los interesados o los
propios funcionarios proporcionen. El artculo 39 de la de nacionalidad y naturalizacin
expresa: "A cualquier particular o funpblico que extienda una certificacin de hechos falsos
que sea utien un procedimiento de natumlizacion, se le impondr de dos a cinco anos de
prisin y multa de cien a quinientos pesos."
. El artculo 15 de la Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia mmera
(D. O. F. del 22 de diciembre de 1975) ordena: "Las concesiones a que se refiere esta Ley y
los derechos que de ellas se derivaren no podrn ser otorgados
o transmitidos en todo o en parte a extranjeros, sean personas fsicas, sociedades,
soberanos, estados o gobiernos, ni a sociedades mexicanas en las que extranjeros
representen, en el capital social, un porcentaje mayor del sealado para cada caso en los
artculos 12 y 13 de esta Ley. Sern nulos de pleno derecho todos los actos y contratos que
contravengan lo dispuesto en este artculo y el que antecede."
La violencia como vicio del consentimiento. La violencia es la compulejercida sobre una
persona para determinarla a celebrar un acto y que ViCIa su consentimiento. La violencia
puede ser fsica o moral.
El artculo 17 constitucional ordena que: ...ninguna persona podr hacerse justicia por s
misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho. En cuanto al artculo 26 prohbe a los
militares la requisicin en tiempos
de paz." fi Por su parte, el Cdigo Penal para el Distrito Federal, establece diversas
delictivas respecto de los delitos cometidos en contra o por funcionaros pblicos.

4. EL OBJETO O CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO
El objeto o contenido del acto administrativo forma la sustancia que lo determina, es
decir, aquello 'que el acto decide, certifica, opina, dispone o permite.
En todo acto administrativo la autoridad administrativa se propone obtener un fin
prctico, como la provisin de una plaza de funcionario."
"El objeto o contenido del acto es aquello que el acto decide, certifica u opina. Puede
estar viciado: 1. Por ser prohibido por la ley; 2. Por no ser el objeto determinado por la ley
para el caso concreto, o ser un objeto deterrninado por la ley para otros casos que aquel en
que ha sido dictado (faculta. des regladas); 3. Por ser impreciso u oscuro; 4. Por ser absurdo;
5. Por ser imposible de hecho." (Agustn A. Gordillo, ob. cit., pg. 142.)
En derecho privado, dice Carnelutti, "el objeto del litigio es el bien contenido o sea el
bien respecto del cual existe el conflicto de intereses que constituye el litigio". El objeto del
litigio es lo que el actor exige del demandado, sea que consista, en un bien material o
incorpreo, o en una prestacin de hacer o no hacer.
El objeto de los actos administrativos sigue lineamientos jurdicos sernejantes, pero estn
gobernados principalmente por el inters ,general o por la utilidad pblica.
Por razn el objeto o contenido de los actos administrativos debe ser:
a) Determinado o determinable.
b) Posible, fsica y jurdicamente, o estar en el comercio.
c) Lcito, cierto, cuando la ley 10 permita, y no lo prohba, salvo el caso de facultades
discrecionales y ofrece estos caracteres: 10
1. Que el objeto del acto administrativo no contrare ni perturbe el orden p blco,
2. Que se ajuste a la ley.
3. Que no sea incongruente con la funcin administrativa.t!
5. EL MOTIVO
El motivo o la motivacin del acto administrativo es el antecedente de hecho o de
Derecho que provoca y funda su realizacin. Siempre hay
Por objeto del acto administrativo se entiende el condicionamiento jurdico que se
atribuye a sujeto, o bien al efecto jurdico del acto administrativo, es decir, la declaracin,
reconocimiento, modificacin o extensin de una situacin jurdica.
10 Recaredo Fernndez de Velasco, El acto administrativo, 1929, pg. 193. Ii
11 "El motivo puede ser una situacin de hecho o de derecho o un acto rea,1: zado. As,
en la provisin de un concurso de oposicin, el motivo es la existencia cantes; en una
sancin disciplinaria, la comisin de una falta; en la orden de una finca, su estado ruinoso,
etc." Antonio Royo Villanova, ob. cit., ed., pago 1 .
nes que deciden a la administracin pblica a emitir un acto administrativo determinado. El
artculo 16 constitucional es preciso: "Nadie puede ser molestado en su persona, familia,
domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito la autoridad
competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento . ." 12
La motivacin o fundamentacin de una resolucin administrativa, llamada por algunos
autores la causa que la origina, constituye, por lo tanto, una garanta para el particular
afectado. En los dems casos la administracin no est obligada a motivar sus actos. Esta
expresin de motivar los actos jurdicos proviene del derecho privado, y se ha hecho una
extensin de su significado. "La motivacin de la sentencia es el medio prctico que hace
posible la fiscalizacin de la sociedad para or juicio sucesivo, o ulterior al juez. La
motivacin obliga de un lado al juez, a dar una base razonada al propio convencimiento y
de otro, hace posible la fiscalizacin social de tal convencimiento." En una palabra, segn la
expresin de Carnelutti: Los motivos son la indicacin de los hechos jurdicos que sostienen
la pretensin y las conclusiones, la indicacin de los efectos que le corresponden.P
Examinando la naturaleza del motivo como elemento del acto administrativo, expresa
Fraga: 14 "Aunque este precepto est dirigido, segn el pensamiento original de los autores,
a las autoridades ejecutoras y aunque el mismo slo contiene una exigencia de forma, nos
parece que un desarrollo jurisprudencial, ya bastante avanzado por cierto, puede, de la
misma manera que ha extendido el mandamiento del artculo a las autoridades ordenadoras,
transformar el requisito de forma en una exigencia de fondo para hacer as efectiva la
garanta que all se consagra de esa manera exigir no slo que la orden exprese el motivo,
sino tambin que ste exista realmente que de acuerdo con la ley sea bastante para provocar
el acto."
12 Nicols Framarino, "Lgica de las pruebas", citado en el diccionario de derecho

procesal del licenciado Eduardo Pallares, pg. 465.
13 "Motivo y motivacin. Cuando la ley dice que una decisin administrativa debe ser
esto debe entenderse por la obligacin para la autoridad administrativa, de explicar los
motivos de su decisin. Este caso es excepcional; pero que la ley exija o no motivacin
expresa, una decisin administrativa debe siempre apoyarse en un moes decir, justificarse
por una cierta situacin de hecho existente en el momento en que es toma,da la decisin. y
este motivo dbe ser, en todos los casos en que la decisin una situacin adquirida o el
ejercicio de una libertad pblica para un ciuda
Un motivo legal, es decir, exclusivamente uno de aquellos cuya existencia es expor la ley
como una condicin necesaria de una tal restriccin de derecho o de hlbenad. Por ejemplo,
un funcionario puede ser revocado, pero a condicin de que l f aya cometido una falta de tal
naturaleza para justificar una medida disciplinaria: la alta es entonces el motivo legal de la
decisin." Waline (ob. cit., 9\\ ed., pg. 472, 1963).
14 G. Fraga, ob. cit., ed. 1966, pg. 292.
J. Ortiz Daz, "El Precedente Administrativo". Ad. Pb. l. Est. PoI., nm. 24, septembrediciembre de 1957, pg. 75.

6. EL FINALIDAD O TELEOLGICO DEL ACTO ADMINISTRATIVO
En todo acto administrativo hay siempre un fin que es el resultado que la administracin
obtiene, til y convenientemente, para el inters general.
Para Dez,10 por mrito del acto se entiende la conveniencia y utilidad del mismo, su
adaptacin a la obtencin de los fines genricos y especficos que con la emanacin del
acto se pretende obtener.
Los actos administrativos se orientan por razn de conveniencia por la realizacin de los
fines sociales que con ellos se pretende atender. Un acto administrativo no debe ser desviado
de sus fines, rompe con el principio de legalidad de un pas que expide normas para realizar
determinados propsitos sociales. El autor citado, expresa que "el vicio de mrito es un vicio
de oportunidad del acto administrativo, no de sus elementos jurdicos esenciales".
El mrito es un factor psicolgico de importancia del acto administrativo.
El mrito por su propia naturaleza no es un elemento fcilmente controlable, que el
desarrollo del derecho administrativo no establece los medios parabacerlo, sobre todo
cuando se ejercitan facultades discrecionales en que el funcionario juzga con bastante
amplitud la oportunidad del acto que realiza. Dice a este respecto Fiorini: "El mrito del acto
puede apreciarse con relacin a tres valores: a) La eficacia del acto que est en la utilidad
mxima que puede obtenerse de sus fines. Se llama oportunidad por algunos autores, aun
cuando el trmino eficacia es ms lgico por cuanto oportunidad puede identificarse, en
ciertos supuestos, con la eleccin del momento ms til para dictar el acto. La eficacia se
refiere a la apreciacin cuantitativa de los resultados de la conveniencia del acto con relacin a los fines generales que persigue la administracin; b) La equidad del acto tiene
relacin con las consideraciones de justicia del mismo. La equidad del aeto permite obtener
los resultados ms proficuos, sin perjudicar, en lo ms mnimo, los derechos de los terceros;
e) La moralidad del acto se encuentra especialmente en la conducta de las personas que
intervienen en su realizacin. La moralidad de la administracin se encuentra en un plano
distinto de la moralidad del acto, pero sus efectos tienen interferencias recprocas." 16
El mrito del acto administrativo es un concepto, por lo tanto, ms plio que el de
finalidad y no debe confundirse con el de legitimidad, que es de mayor importancia.
Por lo que se refiere a la finalidad, tanto la norma administrativa como el propsito que
gua su aplicacin deben orientarse a la realizacin del bien pbliCO, porque no tienen
sentido las normas que no llevan esa finalidad. "Todo el orde? pblico puede descomponerse
en esas grandes finalidades sociales que se han vent
Manuel Mara Diez, El acto administrativo. Tipogrfica editora Argentina. V., pg. 190.
1G Fiorini, Teoria de la justicia administrativa, pg. 90.

do depurando a travs de los siglos, para establecer la armona social. La sabidura del
legislador radica en darle mayor contenido posible de esos ideales de la comunidad. Esto
nos lleva a la misma justificacin del Estado, que slo se explica por las elevadas misiones
que se le han asignado en bien de la sociedad. Cuando estos fines no se realicen o se
cumplan imperfectamente, el Estado estar en trance de alterar su normal
desenvolvimiento." 17
La teora del mrito administrativo aplicada a los actos discrecionales guarda estrecha
relacin con el principio de la desviacin de poder. Es frecuente que los actuarios de
Hacienda embarguen bienes del deudor fiscal en forma excesiva o desproporcionada al
importe de la multa.
7. LA FORMA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
La forma est constituida por las condiciones externas exigidas para la validez de un
acto jurdico. Son los elementos externos que integran el acto administrativo, o modos de
determinarse y manifestarse externamente la voluntad pblica.
Se ha distinguido entre formalidad y forma en derecho administrativo. Las formalidades
son los requisitos legales para que el acto se manifieste en cambio, la forma, que es parte
de la formalidad, se refiere estrictamente al modo como debe acreditarse la voluntad
administrativa que origina el acto.
Tal es el caso referido a la materia fiscal a que alude el artculo 228 inciso b) del Cdigo
Fiscal de la Federacin: "Sern causas de anulacin de una resolucin
o procedimiento administrativo, ,. b) Omisin o incumplimiento de las formalidades que
legalmente deba revestir la resolucin o el procedimiento impugnado."
no se cumple con el requisito de la forma, el acto administrativo se VICIa de nulidad,
relativa o absoluta, segn los casos al no materializarse el mismo.
Un acto que carezca, total o parcialmente de los requisitos de forma puede originar serios
perjuicios a los particulares.
un concepto ms amplio, 'nos dice PalIares: lB "Forma es el modo de ser del acto
procesal, que nos permite percibirlo por medio de los sentidos,
por tanto equivale a configuracin externa del acto. Las formas que la ley eXIge para que
los actos procesales sean vlidos, son de dos categoras, generales a todos los actos y
especiales a determinados de ellos. Como ejemplo de las primeras, ruede ponerse el que las
actuaciones han de escribirse en castellano y que las
echas cantidades se expresarn con letras y no con nmeros."
17 El desvo de poder comprende todos los casos en que una autoridad
usa sus podbieres. para fines diiversos de aquellos para los cuales 1e
fueron confenidos por 1a 1ey, Zanomi, pg, 142. Tomo 1, 1947. 18
Eduardo Pallares, Diccionario de derecho procesal civil, pg. 291.

En Derecho administrativo a semejanza del mismo concepto en Derecho procesal, en el
desarrollo del procedimiento administrativo las leyes prevn el cumplimiento de ciertas
formalidades, las cuales culminan con el acto definitivo, que es la decisin administrativa o
acto administrativo. En los casos sealados se exigen determinadas formalidades, rdenes
escritas para los actos administrativos, consistentes en medios, notificaciones, publicaciones
expresiones que se requieren para un acto sea vlido. Otros casos se refieren a la
publicacin, en el Diario Oficial, de un reglamento o la notificacin personal de un acto
administrativo que afecta al particular.
Las formas intrnsecas son aquellas que ataen a la configuracin del acto, sin referirse
al fondo del mismo. Una certificacin administrativa debe ser siempre por escrito.
Las formas extrlnsecas son las relativas a solemnidades rituarias que ha de seguir el acto,
un tratado internacional, hasta la constitucin solemne de una institucin federal.
Las formas constituyen garantas para los interesados y han sido llamadas por Jgarantas
automticas, porque ellas se establecen para mantener determinadas seguridades jurdicas. Si
la forma es escrita, oral o de otras maneras, es porque el legislador ha, previamente,
considerado la naturaleza del acto administrativo.
El artculo 16 constitucional establece una de estas formas cuando se afectan intereses
particulares:
"Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o pose siones
sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la
causa legal del procedimiento."
El precepto constitucional alude al mandamiento escrito como una formalidad
administrativa necesaria para la resolucin, al mismo tiempo que debe fundar y motivar la
causa legal del procedimiento, es decir, el act? adems debesubordinarse a la ley, la cual
puede establecer otras dades que son garantas para los interesados.
La ley general de Bienes Nacionales seala algunos ejemplos de estas formalidades de
las que deben revestirse los actos administrativos.
"Artculo 53. Los actos o contratos relacionados con los inmuebles de la nacin, que para
su validez o por acuerdo de las partes requieran la intervencin de tarios, debern celebrarse
ante los notarios del Patrimonio Nacional, que designar libremente la Secretara del
Patrimonio Nacional, dentro de los autorizados legalmente para ejercer el notariado.
"En los lugares en donde no existan notarios del Patrimonio Nacional, la propia
Secretara podr habilitar en casos concretos, con ese carcter, a quienes estn autorizados
legalmente para ejercer notariado, para que, ante su fe, se
ar
nZ
los actos o COntratos a que se refiere este artculo. Ningn notario podr auto una
escritura relativa a la adquisicin o afectacin de bienes en que sean 'parte el Gobierno
Federal o los organismos descentralizados, sin la intervencin y bacin previas de la
Secretara del Patrimonio Nacional, en los trminos de esta ley.
"Artculo 54. Los notarios del Patrimonio Nacional llevarn un protocolo es
pecial para los actos y contratos de este ramo, con sus respectivos apndices, ndi
ces de instrumentos y con los dems requisitos que la ley exija para la validez de
lo actos notariales.
"Los honorarios de los notarios mencionados que deban cubrir los particulares, se
regularn de acuerdo con el arancel; pero los que sean a cargo del Gobierno Federal se
reducirn a la mitad.
"Los protocolos especiales de los notarios del Patrimonio Nacional sern autorizados por
las autoridades locales competentes y por la Secretara del Patrimonio Nacional."
Por otra parte, el captulo quinto, artculo 57 y siguientes de la propia Ley general de
Bienes Nacionales, establece el registro de la propiedad federal y tiene por objeto inscribir
las diversas operaciones sobre los bienes inmuebles de la Federacin. La vida administrativa
debe desenvolverse en manifestaciones expresas y claras legalmente motivadas, sobre todo
en los casos en que se afecten intereses particulares.
. Finalmente, el acto administrativo que afecta derechos o intereses partculares, debe
ser notificado para que produzca sus efectos. . Las leyes administrativas determinan la
forma y plazos de las notificaClones, lo cual permite al particular agraviado interponer
los recursos que procedan.
8. EL SILENCIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
. La autoridad administrativa no da siempre una respuesta categrica a las IOstancias de los
particulares, sin que puedan los interesados determinar cul es el alcance de su situacin. El
inters de una sociedad exige que esos actos no queden en la incertidumbre y los conceda o
los niegue, principalmente cuando se originan perjuicios a los particulares.w
inactividad de la Administracin pblica resulta perjudicial a los partIculares
y en general al inters pblico. El. Derecho administrativo reconoce que hay
numerosos casos en que la autondad administrativa no est obligada a informar
a los particulares de
--19 Garrido Falla, "La llamada doctrina del silencio administrativo". Reu. Ad. . PoI.
,Madrid, nm. 16, enero-abril, 1955, pg. 85.

A. Perez Hernndez, "El silencio administrativo en la ley de 18 de marzo de 1944".
evo Ad. Pb, I. Est. PoI. Madrid, nm. 2, mayo-agosto, 1950, pg. 131.
. Mara Gimeno y Hctor J. Amilubia. Relevancia del silencio de la ad
en el mbito los petitorios y recursos administratiuos, Lib. A. Perl. Mon

eVI eo.
Fernndez de Velasco, ob. cit., pgs. 929, 206. "En derecho administrativo
v'd
SIlencIO . if de la expresin d 1 por 1 ab
SIguI ica susttucn concreta e rgano a stracta preen a por la ley:'

n' Oliver J. M., "Algunas dificultades de la actual situacin del silencio admiIstratvo". Rev.
Adm. Pb. lEPo Madrid, nm. 30, septembre-dciembre, 1951, pg. 91.

sus actos, porque as puede exigirlo la seguridad, la tranquilidad y los intereses pblicos.
Cuando un asunto se convierte de inters nacional, los informes son de la misma naturaleza,
pero puede el poder pblico no hacer referencia a aquellos asuntos que por su naturaleza
delicada constituyan un perjuicio para el pas.
La vida del Estado moderno cada da es ms complicada y suscita numerosos riesgos
para la marcha de Ia Administracin pblica. Los funcionarios estn obligados a cuidar de
que determinados asuntos no trasciendan al conocimiento pblico, ni impliquen perjuicios a
la nacin. Para todos estos casos no hay reglas fijas, ni principios generales, este captulo del
Derecho administrativo entra en el terreno del arte de la poltica, para estimar todas las
consecuencias de una indebida divulgacin.
Pero tambin hay numerosos casos en que el propio derecho administrativo, por los
intereses particulares que estn de por medio, juzga que los interesados logren una respuesta
oportuna en sus asuntos. El artculo de la Constitucin indica: "Los funcionarios y
empleados pblicos respeta rn el ejercicio del derecho de peticin, siempre que ste se
formule por escrito, de manera pacfica y respetuosa; pero en materia poltica, slo podrn
hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la Repblica. A toda peticin deber recaer un
acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene la obligacin de
hacerlo conocer en breve trmino al peticionario."
Como puede verse, el efecto jurdico del artculo de la Constitucin es muy limitado, ya
que se reduce a un acuerdo escrito de la autoridad y dar conocimiento al interesado. Todo
ello no prejuzga sobre la naturaleza del asunto que se discute, ni el particular sabe a qu
atenerse sobre el sentido de las resoluciones.s?
Es necesario, por 10 tanto, que esa abstencin de la autoridad administrativa tenga un
determinado efecto jurdico, que elimine los obstculos de la inactividad administrativa. No
puede darse una respuesta positiva con ello se afectarn intereses nacionales ante la apata
o mala fe de un funcionario.
La mejor solucin adecuada es aquella que estima que si pasado un trmino limitado no
se obtiene una respuesta de la Administracin, debe, mirse que hay una resolucin negativa.
Es una forma sui gneris de mani{estarse la voluntad de la Administracin pblica y
permitir al particular la continuacin de los trmites y de los recursos procedentes.
Aunque no se ha aceptado en la doctrina mexicana este principio con
20 "Derecho de peticin y negativa Ficta". "Aunque el artculo 162 del Cdigo de la
Federacin establezca que el silencio de las autoridades fiscales respecto petICIOnes de los
particulares debe considerarse como resolucin negativa, es inexacto que diante sta se
satisfaga la garanta del artculo 8 constitucional, ya que dicha garan t a requiere un acuerdo
material escrito." Boletln de In]. [ud, Agosto de 1957. Suprema Corte de Justicia.
toda la amplitud necesaria, existen diversos preceptos en diversas
leyes administrativas que lo reconocen. El Cdigo Fiscal de la
Federacin dispone en el artculo 92:
"Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales, debern ser
resueltas en el trmino que la ley fija o, a falta de trmino establecido en noventa das. El
silencio de las autoridades fiscales se considerar como resolucin negativa cuando no den
respuesta en el trmino que corresponda."
El artculo 163 tercer prrafo de la Ley General de Instituciones, de Crdito y
organizaciones auxiliares ordena: "Las resoluciones y recomendaciones que aprueba la
Comisin (Nacional Bancaria) sern comunicadas y despus de cada sesin al secretario de
Hacienda y sern firmes si dicha autoridad presente su aprobacin o no ejercita su veto
suspensivo o su desaprobacin dentro del trmino de diez das de su notificacin."
Artculo 27 constitucional, fraccin XII, apartado tercero y cuarto: "Cuando los
gobernadores no cumplan con lo ordenado en el prrafo anterior (de aprobar
o modificar el dictamen de las comisiones mixtas), dentro del plazo perentorio que fije la
ley, inmediatamente considerar desaprobado el dictamen las comisiones mixtas y se
turnar el expediente al Ejecutivo Federal." Inversamente, "cuando las comisiones mixtas
no formulen dictamen en plazo perentorio, los gobernadores tendrn facultad para conceder
posesiones en la extensin que juzguen procedente".
Otras leyes administrativas tambin dan eficacia al silencio administrativo, como en el
caso del reglamento de la ley de la Industria Elctrica. Arts. 98, lOO, 144.
"Artculo 98. El solicitante de una concesin y el opositor en su caso, podrn no. mayor
de noventa das a 'partir del aviso de la conclusin de las obras e instalacones, la Secretara,
teniendo a la vista los datos e informaciones que le proporcione el interesado los que ella
recabe, determinar la cantidad que haya sido necesaria invertir en las mismas. Vencido
dicho plazo, sin que la Secretara prosu declaracin sobre el particular, se tendr por
justificada la cantidad que el mteresado pretenda haber invertido en las repetidas obras e
instalaciones."
Finalmente debemos recordar el artculo lB, fraccin XXXVI de la Ley de
responsabilidades de los funcionarios empleados de la Federacin, del F.ederal y de los
Altos funcionarios de los Estados que dispone: "Son delitos ofierales de los funcionarios y
empleados de la Federacin y del Distrito Federal no comprendidos en el artculo de esta
Ley: .....XXXVI. Volver nugatoro el dede peticin, no comunicando por escrito al
peticionario el resultado de su dentro de los 30 das siguientes a la presentacin de la
solicitud".
CAPTULO III
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. Explicacin del procedimiento administrativo.-2. Diversas formas del
procedimiento administrativo: a) La gestin administrativa de oficio. b) El
procedimiento administrativo imperativo que afecta derechos de los particulares.
e) El procedimiento administrativo de oposicin.e-S. Naturaleza del
procedimiento administrativo.-4. Proceso y procedimiento administrativo.-5.
Procedimiento
administrativo
y
procedimiento
civil.-6.
Procedimiento administrativo y procedimiento contencioso administrativo.-7. La
garanta del proceso debido due process 01 laur, en la legislacin norteamericana.8. El procedimiento administrativo como garanta constitucional de seguridad
jurdica.-9. La garanta de legalidad.-IO. La garanta de previa audiencia.-ll. Las
formalidades esenciales del procedmiento.-l2. Ejecutorias de la Suprema Corte de
Justicia en materia de
procedimiento administrativo.
I. EXPLICACIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
.. El Estado que vivimos es un Estado de derecho que subordina su actuacion a los
principios del orden jurdico vigente. Ese orden est integrado por .Constitucin Poltica, las
leyes y reglamentos, los tratados y dems dispoSICIones de observancia general.'
?r.ganizacin poltica se propone el bienestar general y una poltica de JUstICIa social

correlativa a dicho orden, que garantice los derechos humantenga el principio de la
supremaca de la ley, una justa distribUClOn de la riqueza nacional y la responsabilidad del
Estado."
1 Jestis Gonzlez Prez, El administrativo. Pubs. AbeIla. Madrid, 1
Briseo Sierra, El proceso administrativo en Iberoamrica. UNAM. Inst,
de cstIgacIones Jurdicas, 1968. Fernndez Arena. El proceso
administrativo. Ed. Jus. Mxico, 1965. . . franCISCO Gonzlez Navarro,
El procedimiento administrativo espaol en la doctrina cienPreso del
Gob. Madrid. M. Lands, administratiue Process, Yale University Press.
0ben
H. Roy, The administratiue process. Baltimore. The Johns Hopkins Press. La

concepcin actual del Estado de Derecho ha sido precisada en'estos trminos
por la e ..
OmISIn Internacional de Juristas de la Haya en dos campos o aspectos: "1) El stado de
derecho dimana de los derechos del hombre, segn se han desenvuelto hist
259

ANDRS SERRA ROJAS
Todos los poderes pblicos estn subordinados a la ley -en particular, el
Poder Ejecutivo Federal-, con sus rganos fundamentales: el gobierno y la
Administracin pblica. El orden jurdico administrativo no regula toda
la accin de la Administracin pblica. Por ello nos preocupa dotarla de
las leyes que le son necesarias y encauzarla debidamente, en un orden de lega
lidad, que al mismo tiempo limite la accin de los rganos del Estado pro
tegiendo el inters general y el inters particular.
Toda ley administrativa consta de tres partes esenciales o conjuntos de normas:
sustantivas, adjetivas o de procedimiento y sancionadoras. De esta manera se ordena
jurdicamente la actividad administrativa, manteniendo su necesaria unidad y se facilita la
realizacin de sus fines.
Aunque disponemos de una extensa legislacin administrativa federal -comparada con la
exigua legislacin del siglo pasado-s, an existen leyes que no disponen de un
procedimiento legal, lo cual no es obstculo para que se manifieste la actividad de la
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha resuelto: "Que aunque la ley del acto no
establezca, en manera alguna, requisitos ni formalidades previamente a la emisin del
acuerdo reclamado, de todas suertes queda la autoridad gubernativa a observar las
formalidades necesarias para respetar las garantas de previa audiencia que consagra el
artculo 14 constitucional. Amparo en revisin 2655/61.
Un ejemplo general es la falta de una ley federal de procedimiento administrativo; slo
disponemos de leyes administrativas que establecen procedimientos especiales para esas
materias.
El procedimiento, que domina gran parte de la actividad administrativa, es el desarrollo
legal o actuacin por trmite a los que debe subordinarse la actividad de la Administracin
pblica, para que sta pueda producir el acto administrativo o decisin administrativa, que
como afirma Merk "es un mero producto de ese procedimiento".
Los actos administrativos no deben improvisarse, ni quedar subordinados a la
arbitrariedad del poder pblico, ya que necesariamente deben recorrer un camino legal, que
es la preparacin previa para que puedan manifestarse con eficacia.
Las normas de procedimiento que las leyes administrativas establecen, renen una
definida finalidad: la proteccin del inters general, al mismo tiempo deben respetar los
intereses particulares reconocidos en el orden jurdico.
La elaboracin de los actos administrativos deben ser antecedidos por ciertas
formalidades o trmites, es decir, deben seguir el derrotero que sealen las leyes.
No debe confundirse el procedimiento administrativo con el procedricamente en la lucha eterna del hombre en busca de libertad; 2) Los medios de efectivo el
respeto a estos derechos son: Independencia del poder judicial, responsablltda de la
Administracin por sus propios actos, derecho del ciudadano a elegir abogado y sistema
policial controlado por la ley."
miento de control que se establece en la jurisdiccin contencioso-administra
tiva ante el Tribunal Fiscal de la Federacin, el Tribunal de Conciliacin
y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del Estado, el Tribunal de lo
contencioso administrativo del Distrito Federal.
El procedimiento administrativo est constituido por un conjunto de tr
mites y formalidades -ordenados y metodizados en las leyes administrati
vas-, que determinan los requisitos previos que preceden al acto adminis
trativo, como su antecedente y fundamento, los cuales son necesarios para su
perfeccionamiento y condiciona su validez, al mismo tiempo que para la
realizacin de un fin,"
El conjunto de trmites forman un necesario material informativo, que
conduce a la elaboracin del acto administrativo.
Para alcanzar los fines contenidos en la legislacin administrativa, la Administracin
pblica est obligada a efectuar una serie de actos de naturaleza y efectos muy variables.
Ellos formas un conjunto de actos en los que concreta .la actuacin administrativa y
conducen a la decisin definitiva.
La preparacin del acto administrativo -siguiendo el camino por donde marchar los
expedientes-proporciona al poder pblico los elementos IndIspensables para su formacin
eficaz y su ejecucin estricta, como metas del Estado de derecho. Las actividades materiales,
los procedimientos tcnicos, econmicos y juridicos, son en muchos casos, medios tiles y
necesarios para llegar a la culminacin del acto administrativo. El procedimiento, por 10
tanto, es un elemento formal del acto administrativo que domina la casi totalidad de la
accin administrativa. Es la forma actuante de la Administracin pblica. El expediente
administrativo, como forma escrita y documentada, recoge todas las actuaciones llevadas a
cabo durante el procedimiento
administrativo. El procedimiento administrativo est formado por una serie de
forrnalque establecen una garanta para los administrados, para evitar arbiy un
resultado determinado, en este caso, el asegurar el inters general. El
procedimiento es una slida garanta de los diversos intereses en juego. La
Administracin pblica debe asegurar el inters general y con respecto a los
particulares la ,administracin est obligada a seguir estos desenvolvimientos
legales."
Zamora y Castillo, Niceto. Da las siguientes acepciones de la palabra proce mIento: "1)
Sinnimo de juicio; 2) Designa una fase procesal autnoma y delimitada del juicio con que
se entronca; Sinnimo de apremio; 4) Despacho de la eJeCUCIn en el juicio mercantil; 5)
Diligencias, actuaciones y medidas; 6) Tramitacin
o total o parcial." Eduardo Pallares, "Diccionario", ob. cit., pg.
El procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en que se la
actuacin administrativa para la realizacin de un fin." Exposicin de molIVOS de la Ley de
procedimiento administrativo espaol de 17 de julio de 1958. Esta leyes un ejemplo de la
sistematizacin del procedimiento administrativo y de lo que puede
ograrse aprovechando el desarrollo doctrinal de esta materia. ...Ser oportuno pasar ahora a
una breve exposicin de la fisiologa de este tipo

de orga' i
mzaci n. En otras palabras, ha llegado el momento de interesarnos por la din
262 ANDRS SERRA

Por lo que se refiere al procedimiento administrativo, la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin ha sentado la siguiente tesis jurisprudencial: Recop. 17-65, tesis 213, Sala:
"Si en el procedimiento administrativo no-se llenan las formalidades exigidas por la ley
que se aplica, con ello se violan las garantas individuales del interesado y procede
concederle la proteccin federal para el efecto de que se subsanen las deficiencias del
procedimiento."
Por lo que se refiere a los procedimientos tcnicos, debemos hacer una distincin:
cuando el procedimiento tcnico es ordenado por una ley administrativa, y cuando dicho
procedimiento queda a la libre determinacin de la administracin pblica. El procedimiento
tcnico es un poderoso instrumento de la accin administrativa. Siendo tan compleja la
accin estatal, su tecnificacin conduce a planteamiento y soluciones de gran amplitud, que
constituyen un orden y forma de proceder.
2. DIVERSAS FORMAS DEL PROCEDIMIE.NTO ADMINISTRATIVO
La funcin administrativa se realiza por medio del procedimiento administrativo
constituido por las formas legales o tcnicas, necesarias para formar la voluntad de la
Administracin pblica. Ellas sealan los cauces concretos, o conjuntos de reglas, a travs
de las cuales se elabora el acto administrativo o declaracin de la voluntad administrativa."
Al estudiarse esta materia de una manera general, es necesario deslindar los caminos que
debe transitar la administracin.
a) La gestin administrativa o de oficio en la que no intervienen particulares, salvo por
excepcin. Es una actuacin espontnea de la adrninistracin para el cumplimiento de los
fines del Estado, con formalidades muy simples, rpidas, giles, flexibles y limitadas al
cumplimiento de la ley y a asegurar el inters general.
b) El procedimiento administrativo de carcter imperativo que los derechos de los
particulares, que deducen sus pretensiones administratI vas. stos son originados en la ley y
protegidos a travs de los procedimientos administrativos que son una sucesin de garantas
jurdicas.
mica administrativa, si bien la investigacin debera quedar dentro de esquemas les en el
intento de comentar algunos aspectos caractersticos de las principales festaciones del
comportamiento administrativo." Frederick C. Mosher y Salvatore Cimmino, Ciencia de la
administracin. Eds. Rialp, S. A., Madrid, 1961, pg. 195.
La creacin del Estado de Derecho no lleg en su primera fase a comprender la vida
administrativa. Aunque desde el siglo pasado contamos con diversas leyes adwl' nistrativas,
slo en contadas situaciones estableci el procedimiento administrativo. Lo cual dejaba un
campo muy extenso de accin administrativa ajeno a los problemas cedrnentales. La
tendencia actual es la de proveer a la legislacin sustantiva o de procedimientos adecuados.
El procedimiento administrativo, en sus aspectos ms particulares, reviste las siguientes
formas:
1. El procedimiento de tramitacin o conjunto de actos que conducen al acto definitivo, o
sea, la decisin administrativa.
2. El procedimiento administraiiuo de oposicin, para sustanciar la preferencia del
derecho anterior.
1. El procedimiento de ejecucin o serie de actos que tienden al cumplimiento de los
propsitos contenidos en el acto.
2. El procedimiento sancionador, mediante el cual la administracin castiga las violaciones
legales; y
3. El procedimiento revisor, cuando la administracin revisa los actos de oficio o mediante
los recursos administrativos.
a) La gestin administrativa de oficio
Hay una extensa actuacin de oficio, espontnea o de gestin en el cumplimiento de las
leyes administrativas. No siempre se originan discrepancias, con los particulares o los dems
entes. Es suficiente revisar la Ley para las numerosas materias que tienen a su cargo
dominadas por el
inters general. Administracin pblica para el cumplimiento de los fines del
Estado, realIza numerosas actividades materiales, tcnicas, jurdicas,
econmicas, ciales en general, que tienden al bienestar general como la
construccin de una carretera, una escuela, un sistema de riego, ciertas
actividades patrimoniales, y otras anlogas. Inspiradas en el inters general,
estas actividades no deben causar ningn perjuicio a los particulares, porque no
estn revestidas de carcter imperativo. procedimientos administrativos, cuando
existen, son sencillos, rpidos y efIcaces, en algunos casos son meras rutinas
administrativas. De todas manedeben seguirse ciertos cauce, en numerosos casos
establecidos por la propIa legislacin administrativa. La legislacin
administrativa cubre aspectos importantes de esta actividad administrativa, como
la determinacin de la competencia del rgano que la realiza, exigencias de las
leyes en materia de contratos, disposiciones presupuestales, formas de actuar y
otros requisitos legales. Contra lo que se supone el derecho est vivamente
interesado en todos los problemas internos y externos de -la Administracin
pblica. . En los casos que hemos sealado, los particulares pueden dirigirse al
gobIerno sugiriendo obras, criticando sus actos, mostrndose favorables o no a
la accin administrativa, pero no tienen el carcter de interesados directos. E?
u.na democracia el poder pblico debe escuchar los reclamos de la opinin
principalmente la que se hace a travs de los tcnicos. En la gestin
administrativa de oficio pueden afectarse intereses particulares. Tal es el caso en
que al construir una carretera sea necesario un
264 ANDRS SERRA

procedimiento de expropiacin, o .los problemas que puedan surgir en la celebracin de los
contratos.
b)El procedimiento administrativo que afecta derechos de los particulares
La Administracin pblica lleva a cabo numerosos actos, muchos de los cuales son
provocados por los mismos particulares, por los derechos que ellos originan, como la
concesin de servicio pblico, de radio y televisin, explotacin de bienes del Estado,
contratos administrativos, autorizaciones, licencias, permisos y otros actos administrativos.
En otros casos es la activdad administrativa la que afecta derechos de particulares, como en
los casos de expropiacin y de requisicin.
El procedimiento administrativo en nuestra legislacin, que puede afectar los
derechos de los particulares, reviste una particular importancia. Comenzaremos por
sealar que no hay un procedimiento tipo, uniforme
o general, que sirva de base a todas las actuaciones de la Administracin pblica, que
puedan afectar los derechos privados. Por el contrario, nos encontramos con situaciones
diversas: tales como la ausencia de un procedimiento administrativo, o una diversidad de
procedimientos que corresponden a las diversas materias administrativas, que constituyen
verdaderas formalidades.
En numerosos casos la Administracin acta con la colaboracin de los mismos
particulares interesados, que ejercen los derechos que les conceden las leyes administrativas.
stas son prdigas en sealar procedimientos administrativos especiales, pudiendo decrse
que a cada ley administrativa rresponde un procedimiento administrativo.
El particular puede en muchos casos intervenir en la preparacin e impugnacin de la
voluntad administrativa, ya iniciando el procedimiento administrativo, como en una
solicitud de concesin minera, o de una patente, o de una autorizacin; o durante el
procedimiento administrativo, apersonndose en el expediente o impugnando un
procedimiento o resolucin adrninistrativa como en los casos del procedimiento de
oposicin.
Los problemas surgen cuando la actuacin de oficio o a peticin de parte interesada,
origina una decisin administrativa que afecta un inters particular. Desde luego ste tiene
derechos que emanan de la Constitucin de la legislacin administrativa que el poder
pblico est obligado a respetar. Lo normal es que en todos estos casos la ley seale los
procedimientos a seguir, o por lo menos se mantengan ciertas garantas generales.
La falta de un Cdigo Federal de Procedimiento Administrativo, no permite formular un
juicio sobre un tipo general de procedimiento administrativo, que comprenda a toda la
funcin administrativa. Cada una de las leyes administrativas tiene su propio procedimiento
especial, sealndose, en algunos casos, hasta la ausencia de dicho procedimiento que obliga
en no pocas ocasiones a situaciones injustas. .
La ley de poblacin, la ley de extranjera y naturalizacin, la ley
ra, la ley federal de expropiacin, la ley de invenciones y marcas, la ley de aguas y otras
ms, son ejemplos de leyes que contienen un procedimiento administrativo en relacin con
su materia.
El Cdigo Fiscal de la Federacin, la ley de los Trabajadores al Servicio del Estado y
otros, son ejemplos de leyes que establecen procedimientos anlogos al procedimiento
judicial.
El ideal en esta materia es la formulacin de un Cdigo Federal de Procedimiento
Administrativo, como en Espaa y Argentina con su "ley de procedimiento administrativo",
en los Estados Unidos de Norteamrica la ley de "Proceeding Administrative" y otros pases.
c) El procedimiento administrativo de oposicin
El procedimiento administrativo de oposicin, u oposicin administrativa, es un
procedimiento por medio del cual el particular que puede afectarse con una resolucin
administrativa ocurre a las propias autoridades, haciendo valer un derecho anterior,
solicitando de ellas revise sus procedimientos, ano tes de resolver en definitiva. En este caso
la ley administrativa establece procedimientos de defensa para el interesado afectado con la
resolucin.
La ley reglamentaria del .artculo 27 constitucional en materia minera
(D. O. F. del 22 de diciembre de 1975), ordena:
"Artculo 69. Es causa de oposicin a una solicitud de asignacin o de minera, a una
concesin de explotacin, o a la ejecucin de trabammeros: l. La invasin total o parcial de
los terrenos que seala como hbres el articulo 18, y n. Cuando a consecuencia de los trabajos
que hubieren de ejecutarse, se causaren daos en bienes de inters pblico o afectos a un
servicio pblico, o en propiedades privadas, o cuando la Secretara del Pat:imonio Nacional
no hubiere puesto en conocimiento de sus porpietarios
o tltulares las solicitudes respectivas para los efectos del artculo 18."
"Artculo 70. La Secretara del Patrimonio Nacional resolver si es o no procedente la
oposicin oyendo a las partes, o de plano si no comparecen. caso que la oposicin se
presentare en relacin con la ejecucin de trabaJOS, la resolucin recaer sobre la
suspensin definitiva de los mismos o sobre la ejecucin previa de obras de seguridad que
hagan desaparecer la amenaza de daos en que se fundare la oposicin." . .El procedimiento
administrativo de oposicin se consider por algunos juristas como anticonstitucional,
calificando de arbitraria la resolucin administrativa al resolver el derecho controvertido.
Manuel Calero al discula ley minera de 1909 y el voto de don Ignacio L. Vallarta, tomo H,
pago 217. "Votos".
Algunas leyes administrativas optan por el procedimiento de oposicin judicial.
al era el caso de la Ley de Aguas de Propiedad Nacional (D. O. F. del 31 de
agosto 1?34) hoy derogada. que dispuso: 98. El solicitante de una concesin y
el opositor en su caso, podrn a los tribunales reclamando contra la resolucin
que la Secretara hubiere

dictado aceptando o desechando respectivamente la oposicin. El tercero que crea
perjudicado con la resolucin administrativa que confirme derechos sobre las aguas, podr
ocurrir a la va judicial contra dicha resolucin."
A pesar de estas opiniones consideramos que el procedimiento de oposicin, legalmente
establecido; es un medio de defensa administrativo eficaz, para que la autoridad revise sus
propias determinaciones, mxime que ten defensas jurdicas posteriores para dilucidar esas
contradicciones.
Situaciones semejantes son las que se originan en los casos de nulidad de patentes y las
de registro de marcas comerciales, y otros casos anlogos. Cuando se establezcan los
tribunales administrativos de plena jurisdiccin, estas resoluciones debern ser de su
competencia.
3. NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El procedimiento administrativo o conjunto de trmites establecidos por la ley, proceden,
preparan y contribuyen a la perfeccin de las decisiones administrativas y se fundan en el
orden jurdico administrativo. Las leyes administrativas son en buena parte leyes de
procedimiento.
Elevado a la categora de una garanta constitucional y I administrativa -cuando lesiona
un derecho-s, este problema ha ido adquiriendo importancia y seguridad en nuestras
instituciones administrativas. No podemos dejar de aludir a la influencia del procedimiento
jurisdiccional, que en algunas ocasiones inspira a la ley, pero, como sealaremos, tiene un
campo de accin diferente.
El procedimiento administrativo seala el desarrollo legal de la accin del poder pblico
y constituye un mtodo para ejecutar las leyes administrativas. Por medio del procedimiento
se asegura el mantenimiento del principio de legalidad. La severidad del procedimiento
administrativo se apoya en la desconfianza del legislador respecto del funcionario y del
propio particular que acta en asuntos administrativos."
7 "Las caracterstcas procedimiento administrativo que podramos llamar tradicional,
anterior a los esfuerzos contemporneos de sistematizacin han sido las siguientes: primera,
una mayor rapidez; se supone que los negocios administrativos ligados con los intereses
pblicos, exigen de una gran expedicin; segunda, una menor formalidad, sta es una nota
general en todas partes; tercera, y aqu entramos ya en la de las deficiencias, un sigilo del
procedimiento administrativo: el procedimiento tvo tradicional ha sido tradicionalmente
secreto; luego, cuarto, lo que en la doctrma llama una falta de adherencia: en el
procedimiento Judicial ha habido en general continuidad, fijeza en los rganos encargados
de llevarlo y despus en las legislaciones que siguen el procedimiento oral, una identidad
fsica inclusive, entre las personas que tramitan el negocio y quienes lo resuelven, en
cambio, el procedimiento administrativo se ha caracterizado por su desvinculacin, por su
desarticulacin, muchas agencias intervien.en en l: en ocasiones quien decide no ha tenido
contacto absolutamente con el asunto: qu;nto, una falta de determinacin en cuanto a las
pruebas que pueden aportar tantO particulares como la administracin misma; sexto, una
incertidumbre en cuanto a la

Los tres actos ms importantes de la accin del Estado son: la ley que es el acto que
corresponde a la funcin legislativa: la decisin administrativa o ejecutoria, que es el acto
ms importante de la funcin administrativa y la sentencia, que es el acto tpico
correspondiente a la funcin jurisdiccional. No sealar procedimientos en I materia
legislativa, administrativa y judicial, es destruir los principios del Estado de derecho y llegar
a la actuacin arbitraria de los funcionarios.
El procedimiento administrativo en los mismos trminos, tiende al aseguramiento de los
fines del Estado, estableciendo vas rpidas y eficaces, y eliminando todo aqueIIo que dilate
o entorpezca la accin de la Administracin pblica.8
Debemos indicar que los diversos actos administrativos estn gobernados siempre por el
inters general, que debe ser predominante en todas las relaciones pblicas. Como tambin
nos encontramos en presencia de intereses particulares, la legislacin administrativa debe
cuidar de que no se le lesionen y se mantengan en 10 posible, y no contraren las finalidades
pblicas,"
El procedimiento administrativo contenido en las leyes administrativas es muy variable y
reviste caracteres complejos, todos ellos encaminados a una mayor atencin de los servicios
pblicos y dems propsitos de la Administracin pblica. Las condiciones actuales de los
sistemas polticos tiende? a alejarse de las tesis conciliatorias entre el inters pblico y el
inters Los graves problemas sociales nos llevan inexorablemente al aseguramIento del
inters general.t?
indicamos que carecemos de un cdigo federal de procedimiento adminis trativo .y que
cada da se seala ms la urgencia de su expedicin. Las bases que se pudIeran adoptar
seran las siguientes:
del procedimiento (largo silencio de la administracin, decisiones no bien mo:lvadas) . y por
ltimo, sptimo: falta de una sistematizacin jurdica precisa en cuanto os medos de
impugnar las decisiones administrativas. Los autores anglosajones ligados con. su. tradicin
jurdica procesal atacan tambin al procedimiento administrativo de arbltranedad, en cuanto
que la administracin a veces no respeta los precedentes, sino est siempre pronta a dictar
disposiciones caprichosas." Antonio Carrillo Flores, ob.
CIt., 91-92.
8 Para Carda Oviedo el procedimiento administrativo es la serie de trmites y foro
malidades a que deben someterse los actos de la administracin, con el objeto de que se
prodUzcan con la debida legalidad y eficacia, tanto en beneficio de la Administracin de los
particulares.
Sin embargo, el particular debe ser amparado en estos derechos esenciales: Derecho ser
notificado; derecho al trmite de audiencia; derecho a no ser molestado innecesariaderecho a
actuar por representante; derecho de informacin; derecho de peticin;
erecho a obtener resolucin administrativa. "Manual", ob. cit., pg. 39.
b La ley de procedimiento administrativo espaol de de noviembre de 1958 se en estas 1) La
unidad y flexibilidad del procedimiento; 2) La racionaliza''.de la actividad administrativa; 3)

La colaboracin de los administrados; 4) La redel nmero de disposiciones reglamentarias.
Vase Manual de procedimiento admi
nIstrativo, pg. 14.
Primero, el principio de la audiencia de las partes.u

Segundo, enumeracin de los medios de 'prueba que deben ser utilizados por
la Administracin o por las partes en el procedimiento. Tercero, determinacin
del plazo en el cual debe obrar la administracin. Cuarto, precisin de los actos
para los que la autoridad debe tomar la opinin
e otras autoridades o consejos. Quinto, necesidad de una motivacin por lo menos sumaria de
todos los actos administrativos que afectan a un particular.
Sexto, condiciones en las cuales la decisin debe ser notificada a los particulares, y como
reglas generales complementarias: 'la declaratoria de que todo quebrantamiento a las normas
que fijen garantas de procedimiento para el particular deben provocar la nulidad de la
decisin administrativa y la responsabilidad para quien las
Sin embargo, debemos precisar que' el procedimiento administrativo no tiene el rigor del
procedimiento civil. La Administracin pblica por norma general debe actuar regulada por
los intereses que atiende y slo en el caso de que se afecten intereses particulares el
procedimiento, como garanta titucional, debe rodearse de sus elementos propios.
El procedimiento administrativo en lo general es contradictorio,
inquisitivo, crito poco a) Contradictorio porque estamos en presencia de
numerosos procedimientos diversos entre s, que son tantos como leyes
administrativas;
b) Inquisitivo porque por su propia naturaleza es necesario investigar, averiguar, recabar y
precisar con cuidado y diligencia las cosas o los motivos que fundan el acto administrativo;
14
e) Escrito porque sta es la forma normal y adecuada que deben revestir actos
administrativos, si bien debe tenerse en cuenta que en las actividades cotidianas de la
administracin es necesario emitir numerosas rdenes o acuerdos verbales de escasa
trascendencia, pero tiles para el manejo de los asuntos;
U lnconstitucionalidad de la Ley de Patentes Marcas en cuanto no establece el requisito
de audiencia. La ley de Patentes y Marcas es anticonstitucional, en cuanto a que establece
un procedimiento qu no da derecho de audiencia ni de defensa a los intere sados. S. I-F.
Tomo 71, pg. 4156. .
12 Para formarse una idea del nmero de procedimientos administrativos, a la ley
espaola antigua de 19 de octubre de 1889, que contena ms de 500 procedImIentos
especiales frente a 27 procedimientos especiales de la actual ley de 17 de julio de 1958. En
la legislacin administrativa mexicana vigente se han multiplicado los proce dimientos
admiistrativos especiales en materia de minas, expropiacin, nacionalidad, propiedad
industrial, comerciales, forestal, radiodifusin, vas generales de comunicacin, aguas y
otros ms. .
Estas ideas coinciden con las conclusiones del Instituto 'Internacional de Administrativas
de Varsovia de 1936. Adems han sido desarrolladas con mayor amphtu en la obra de
Ignacio Burgoa, Las garantas individuales, ed., pg. 487.
14 Tomo 71, pg. 4156. Tomo 102, pg. 2246. Tomo 127, pg. 4156. Tomo 128, pg. .
"El procedimiento administrativo es un verdadero juicio o proceso, anlogo al pues ha

resuelto que no puede sujetarse dos veces a una persona al procedimiento admInistrativo de
contrabando." Seminario Judicial de la Federacin, T. 125, pg. 406.
15 Jean Rivero, ob, cit., ed., 1962, pg. 109. Dalloz.

d) El procedimiento administrativo es poco formalista, sin excesivas formalidades,
porque as lo exige la rapidez y eficacia de la Administracin, pero siempre subordinado a
determinadas formalidades de seguridad jurdica.
Las doctrinas administrativas han sentado siguientes principios en materia de
procedimiento administrativo: 1. Predominio de la actuacin de oficio; 2. Carencia de
solemnidades; 3. Rapidez; 4. Predominio de la forma escrita; 5. Gratuidad en lo general, ms
oneroso en ciertas formas administrativas como el registro, certificacin, etc.; 6. No siempre
es precisa una direccin tcnica; 7. Tramitacin sencilla.
4. PROCESO y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Existen diferencias importantes entre el criterio de los procesalistas y los
administrativistas sobre la naturaleza del proceso en general, y en particular, con las
relaciones que se deban establecer con el proceso y procedimiento administrativo.
Proceso, accin y jurisdiccin son conceptos de indudable significacin tanto en la
actividad jurisdiccional de la Administracin, como en la determinacin del procedimiento
administrativo. Se afirma con razn que estos conceptos no han alcanzado su elaboracin
defnitiva.t"
. punto de partida del proceso es la iniciativa del actor y la contestacI?n del demandado.
Fijada la cuestin jurdica, el orden lgico del procednuenro debe culminar en una
resolucin o examen de las pretensiones plan
teadas.17
a este respecto Jess Gonzlez Prez: 18 "La frmula procesal de satisIaccn de
pretensiones consiste en que el propio Estado a travs de rganos instituidos especialmente
para ello, lleva a cabo la satisfaccin de las mismas."
Satisfaccin de pretensiones o resolucin a un conflicto de intereses, el proceso como una
actividad que deber examinar esa pretensin o declarar ese Eduardo J. Couture indica:
"Todo proceso presupone uno o varios con
lictos para dirimirIos por acto de la autoridad. La doctrina distingue entre autodefensa (vas
de hecho para hacer la justicia); la auto-composicin (entendimiento
16 Dice a este propsito el distinguido jurista Niceto Alcal Zamora y Castillo con buena
dosis de irona: "La imprecisin que los rodea podra reflejarse, a mi entenJugando con los
verbos ser y estar, en los trminos siguientes: del proceso sabemos de.est., no lo que es (si
una relacin jurdica o una situacin jurdica, etc.) :
a JUrSdlCCln conocemos lo que es, pero no en dnde est (si en el derecho procesal ob
en
el constitucional), y de la accin ignoramos lo que es (pugna entre las teoras y las

concretas) y donde est (si en el campo del derecho material o en el de Derecho procesal).
Como natural, nuestras palabras no deben ser tomadas al pie
el la letra, sino slo como una forma llamativa para expresar la incertidumbre doctritorno a
esos conceptos." Proceso, autocomposicin autodejensa. Contribucin al
studlo de los fines, del proceso. Mxico. Imprenta Universitaria, 1947, pgina 100.
17 Feliciano Benvenutti, "Funcione, procedmento, proceso", Reo, Tr, Dir, Pubb., 1952,118.
18 Jess Gonzlez Prez, Derecho procesal administrativo. T. 1, pg. 47.

para poner fin al conflicto por acto de las partes); y proceso (va de derecho para poner fin
al conflicto por acto de autoridad). El proceso tiene, como finalidad, hacer cesar el conflicto
mediante un debate preordenado por acto de la autoridad." 19
Matizando esta distincin dice Francisco Lpez Nieto (El procedimiento administrativo.
Ed, Bosch, Barcelona, 1960, pgina 25): "En efecto, toda actuacin de la leyes proceso y por
tanto, hemos de admitir que en el Estado moderno esa Iuncin es realizada no slo por los
tribunales de justicia, sino tambin por la Administracin. El proceso que lleva a cabo la
Administracin para aplicar el derecho en uso de sus potestades, ya dictando normas, ya
declarando o modificando derechos en primera decisin o revisando sus propios actos, ya
imponiendo sanciones, se denominar procedimiento administrativo. El proceso que
llevarn a cabo los tribunales revestidos de todas las garantas que la jurisdiccin requiere,
ser cedimiento judicial. Habr un procedimiento de la Administracin, realizacin prctica
del derecho, no revestido de tanta proteccin; y un procedimiento judicial rodeado de
mayores garantas, que podr incluso revisar al anterior. Uno y otro podrn versar sobre
materia administrativa; y para distinguir el procedimiento pio de la Administracin del
procedimiento judicial que revisa el anterior, llamaremos al primero procedimiento
administrativo y al segundo procedimiento conten coso administrativo."
No deben confundirse proceso y procedimiento debiendo precisarse la naturaleza de
ambas nstituciones.
opiniones debemos considerar, tal como se expone en la obra citada de Gonzlez Prez:
la tesis que confunde proceso y procedimiento y la tesis que distingue proceso y
procedimiento. La primera tesis es insostenible "porque el ceso, por su propia naturaleza
puede darse en todas las funciones estatales". La segunda tesis se apoya segn el autor que
citamos en que "La mayora de la doctrina procesal parte de la distincin entre proceso y
procedimiento, afirmando que mientras aqul es un concepto esencialmente teleolgico, ste
es de ndole formal. El proceso es una institucin jurdica de satisfaccin de pretensiones,
precisamente, aquel sistema que confa la satisfaccin de las pretensiones a un rgano estatal
instituido especialmente para ello, independiente y supraordenado a las partes. El
procedimiento, por el contrario, es un concepto puramente formal; es la serie o sucesin de
actos regulada por el derecho. Por eso se ha podido afirmar que procedimiento es al proceso
como el acueducto al agua que por el mismo corre.
En trminos generales se llama proceso a toda instancia ante un juez o tribunal sobre una
diferencia entre dos o ms partes, es decir, indica un con
19 Eduardo J. Couture, Introduccin al estudio del proceso civil. Aray, Buenos pg. 55.
Este autor agrega: "Contemplados desde el punto de vista de su estructura, una unidad entre
el proceso parlamentario, el proceso administrativo el proceso [ndicial. ellos se desde punto
de en la necesidad del debate Y convemencra que denva de la exposicin de las Ideas
opuestas para llegar a la Pero en su finalidad difieren, en cuanto a que el proceso
parlamentario, con su de los representantes del pueblo, apuntan a la sancin de la ley; el
proceso tivo, con su acopio de antecedentes tcnicos, apunta hacia el gobierno y la
admInistra cin; y el proceso judicial, con su debate de las partes interesadas y recaudacin
bas, apunta hacia la cosa juzgada, esto es, hacia la solucin (eventualmente coacuva) e
conflicto de intereses."

junto de actos jurdicos coordinados encaminados a la satisfaccin de la pre tensin
planteada.w
El procedimiento, por el contrario, son las formas segn las cuales los neo gocios
administrativos se preparan, es decir, es el conjunto de trmites realizados para llegar a la
elaboracin del acto administrativo o a la solucin de un proceso.
Es conveniente sealar que esta terminologa procede de la teora procesal civil y se
extiende al campo del derecho administrativo.
Guasp considera al proceso como la resolucin de un conflicto social, en tanto que
Pallares considera que: "Proceso significa un conjunto de fenmenos, de actos
o acontecimientos, que suceden en el tiempo y que mantienen entre s determinadas
relaciones." Hay en este sentido un proceso moral, como un proceso civil, como un proceso
administrativo, lo esencial es "que esos fenmenos y acontecimientos mantengan entre s
determinados vnculos, que los hagan solidarios los unos de los otros, sea por el fin, a que
tiende todo el proceso, sea por la causa generadora de
los mismos...
El proceso administrativo es una forma del proceso jurdico y se caractenza por una
serie de actos coordinados y regulados legalmente por medio de los cuales se verifica la
funcin administrativa, en forma regular o en controversias sobre su materia.
En el campo del derecho administrativo es de aplicarse no slo este concepto, sino el de
proceso jurisdiccional cuando la administracin lo realiza.
. El punto de partida del proceso es ese complejo de actividades que se inla .demanda del
actor y la contestacin del demandado. Fijada la cuesjurfdca, el orden lgico del
procedimiento debe culminar en una resolucion o examen de la pretensin planteada.
Es de verdadero inters sealar las diferencias entre proceso y procedimiento, no son
sinnimos o intercambiables. Alcal Zamora y Castillo nos dice: "Consin embargo, evitar la
confusin entre ellos, porque si bien todo proceso reqUIere para su desarrollo un
procedimiento, no todo procedimiento es' un pro(eso. (v,. gr. el que se utilice para la
extradiccn) , El proceso se caracteriza por 'fmabdad jurisdiccional compositiva del litigio,
mientras que el procedimiento
[ue puede manifestarse fuera del campo procesal, cual sucede en el orden admi
nIstrativo o en el legislativo) se reduce a ser una coordinacin de actos en marcha,
relacionados o ligados entre s por la unidad del efecto jurdico final, que puede
el de un proceso o el de una fase o fragmento suyo (v. gr. procedimiento
lllCldental o impugnativo). As pues, mientras la nocin de proceso es esencial
teleolgica, la de procedimiento es de ndole formal, de ah que, como
.veremos, tipos distintos de proceso se puedan sustanciar por el mismo
viceversa, procedimientos distintos sirvan para tramitar procesos de
1 ntlCo tipo. Ambos conceptos coinciden en su carcter dinmico, reflejado en su
me
Ja.i Guasp, Derecho procesal civil, ed. IEP. Madrid, 1962, pg. 11. T. I.1 Alcal
Zamora y Castillo, Proceso, autocomposicin y autodeiensa. Imp. Untara. Mxico,
pg. I lO, nota 168.

comn etimologa, de procederc, avanzar; pero el proceso, adems de un proced
miento como forma de exteriorizarse, comprende los nexos -constituyan o no rela
cin jurdica-que entre sujetos (es decir, las partes y el juez) se establecen duo
rante la sustanciacin del litigio."
El doctor Eduardo Pallares, en su diccionario de derecho procesal, alude en
forma importante a la naturaleza del proceso aclministrativo en los trminos sguien
tes: "Proceso administrativo, es aquel en que la administracin es parte y con
cierne a la aplicacin de las leyes administrativas, por lo cual los intereses que
en l se ventilan son de orden pblico por afectar directamente al Estado." Car
nelutti sostiene que "los procesos administrativos tienen trascendencia poltica, pero
es evidente que slo dando a la palabra poltica el sentido de algo que interesa
al Estado, se pueda hablar de dicha trascendencia. Que a un ciudadano se le cobre
una cantidad mayor que la que deba pagar por impuesto predial o de cooperacin,
por ejemplo, no tiene ninguna importancia poltica".23
y concluye: "Los procedimientos econmicos-coactivos no son ningn proceso
administrativo. En ellos la administracin se hace justicia por s misma."
"Los jurisconsultos han formulado diversos criterios para explicar las diferencias
entre el proceso civil y el administrativo: a) Que en el civil se ventilan derechos
y en el administrativo simplemente intereses no tutelados por el derecho; b) Que
los tribunales administrativos gozan de un poder discrecional que no tienen los
civiles. Estas tesis son falsas porque hay procesos administrativos que versan sobre
derechos y no sobre meros intereses y porque los tribunales gozan algunas veces de
poderes discrecionales los rganos administrativos no siempre lo tienen."
Finalmente en los procesos administrativos se discute la justicia de una lucin o mandato
administrativo, y tambin de procedimientos coactivo-administra' tivos, Dice Jaime Guasp:
"Cuando una persona se siente herida o lesionada en sus intereses o derechos por la
actividad de rganos administrativos, y afirma que tal ataque o lesin est prohibido por las
normas a que dicha colectividad debe ajustarse cuando convierte su afirmacin en la
pretensin de que se realice un acto que elimine o anule las consecuencias del primero,
cuando finalmente, para atender a estas pretensiones crea el Estado una serie especial de
rganos con misin especfica de actuarIas si son fundadas, nos hallamos ante una estricta
aplI cacin de la institucin procesal al mundo del derecho administrativo."
22 Jess Gonzlez Prez, ob. cit., T. 1, pg. 117, nos ofrece esta definicin de proceso
administrativo: "el proceso administrativo, como la serie o sucesin de actos que tienden a
la actuacin de una pretensin fundada en normas de derecho administrativo por rganos de
la jurisdiccin especial contencioso administrativa".
Eduardo Pallares, Diccionario de derecho procesal civil. ed. 1956, pg. 534. Ed. Porra,
S. A.
Francisco L6pez Nieto, El procedimiento administrativo. Bosch ed. Barcelona, pg","El
procedimiento administrativo es el cauce legal que los rganos de la administra c1n se ven
obligados a seguir en la realizacin de sus funciones y dentro de su competenCIa respectiva
para producir los actos administrativos."

Sobre la naturaleza del procedimiento administrativo pueden consultarse las rias
siguientes del Sem, [ud: de la Federacin. Tomo 18, pg. 195; T. 22, pg. T. , pg. 687; T.
77, pg. 374. lo
Jaime Guasp. Prlogo a la obra de Laureano Lpez Rod: "El coadyuvante en
contencioso administrativo." Rev. Der. Privo Madrid, 1943.
5. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y PROCEDIMIENTO CIVIL
Durante largos siglos el derecho procesal ha sido estudiado como un cuerpo de
conocimientos autnomos y como una importante rama del derecho pblico general. Los
procedimientos judiciales forman un sistema de normas obligatorias para funcionarios
judiciales y particulares, en la secuencia que conduce a la sentencia y a su cumplimiento
voluntario o coactivo segn los casos. Son procedimientos que corresponden al
desenvolvimiento de la funcin jurisdiccional, e implican, en forma frecuente, una
controversia judicial.
Esta' evolucin ha permitido que se cuente con un sistema metdico y congruente, con
principios procesales bien definidos y continuamente revi
A diferencia del procedimiento judicial, el procedimiento administrativo propiamente
dicho, y el contencioso administrativo son relativamente nuevos, pues su configuracin
surge del siglo pasado, con la aparicin del derecho administrativo.26
Desde el primer momento el derecho procesal ejerce influencia sobre el derecho
administrativo, proporcionndole sus resultados jurdicos que son desde luego aprovechados
por la nueva rama del derecho.
Una parte importante de las instituciones administrativas estaba inmersa en el derecho
privado, y por la ley natural del menor esfuerzo y del precedente, las instituciones
administrativas estaban saturadas de aquel derecho, al que se ocurria cada vez que se
presentaba un problema.
. En materia judicial el procedimiento es bsico en cuanto a la intervencin de los
particulares, desde el primer momento del planteamiento de la judicial. En cambio, en el
procedimiento administrativo la admisigue, con mayor libertad, el curso procedimental hasta
su culminaen la decisin administrativa. Es frecuente que el particular no tenga mgerencia
en ese procedimiento, salvo en el contencioso administrativo y su papel es el de un mero
colaborador de la administracin para la ejecucin de .la ley. El conflicto se presenta cuando
el procedimiento administrativo oblIga a la autoridad a una decisin que afecta un inters
particular.s?
No podran seguirse aplicando principios que respondan a una franca proteccin del
inters privado, a situaciones jurdicas gobernadas principalpor el inters general. De este
modo se han venido configurando a ritmo cada vez mayor, las instituciones administrativas
desligadas del derecho
En este derecho han colaborado en todas las pocas distinguidos procesalistas como
anresa y Navarro, el Conde de la Caada, los Febrero, Caravantes, hasta los tiempos
Dloder?os en que esta disciplina ha adquirido un desarrollo excepcional en el pensamiento
ChlOvenda, Calamandrei, Carnelutti, Alcal Zamora y Castillo, Castillo Larraaga, Pa
ares y otros. . 26 El derecho procesal es la rama del derecho que integra el sistema de
normas tc?lcaS.que seala los trmites a seguir o actuar para lograr la realizacin de una
finalidad JurdICa determinada. 27 Manuel J. Argaars, Tratado de lo contencioso
administrativo. T. A. 1955.
274 ANDRS ROJAS

privado, pero manteniendo una determinada influencia a la que aludiremos ms tarde.28
6. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO y PROCEDIMIENTO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Debemos distinguir los principios que regulan por una parte al procedimiento
administrativo o procedimiento tpico de la Administracin y por otra al procedimiento
contencioso administrativo. Las formas procesales en esta etapa de constitucin del acto
administrativo tienen por fin formar adecuadamente la voluntad de la Administracin
pblica. El acto administrativo perfecto es el que satisface las formas procedimentales.
El procedimiento administrativo es la forma o manera como acta o se conduce
legalmente la Administracin pblica y los particulares en sus relaciones con
Por medio de este procedimiento se obliga a los rganos pblicos y a los particulares, a
cumplir con disposiciones de carcter procesal que aseguran la finalidad de la ley. Es
frecuente la creacin de procedimientos administrativos originales propios para las nuevas
leyes administrativas e inspirados en adelantadas tcnicas legislativas.
El ejercicio de la funcin administrativa puede, en ocasiones, implicar la ausencia de un
procedimiento. Los casos de ausencia u omisin de procedimientos administrativos, son
cada da en menor nmero y la costumbre interviene para improvisarlos. En la actualidad la
ausencia del procedimiento que afecte intereses privados es violatorio de garantas.
La Administracin pblica dispone legalmente de procedimientos nistrativos de carcter
general que son principios procesales comunes a instItuciones administrativas diversas.
Tambin cuenta con procedimientos especiales propios de una materia determinada que
legalmente difieren del procedimiento general, por las peculiares caractersticas de las
materias la que se aplican.
El procedimiento contencioso administrativo, es un procedimiento de tipO jurisdiccional,
que implica la afectacin de un inters particular y en OcasIOnes de un inters pblico como
en el procedimiento de lesividad, y es la
MichelIe de la Torre, La contestazione del procedimiento amministratiuo. Rev. TrilIl.
Dir. Pubb, Miln. T. n. 1952, pg. 11.
"Se habla de procedimiento administrativo en dos sentidos: en sentido lato,. ,se refiere a
los trmites y formalidades exigidas para la realizacin de un acto trativo, es decir, a la
fuerza jurdica de la administracin, de oficio o a peticin de un ciudadano; en sentido
restringido, es el conjunto de reclamaciones del particular ante la administracin por lesin
de derecho o de intereses del particular, denominndose talIl' bin jurisdiccin
administrativa, y se emplea ms esta terminologa en su aspecto jetivo, o sea, a la propia
administracin cuando acta en funcin jurisdiccional." SabiO; Alvarez Gendln, "Estudio de
la nueva ley de procedimiento administrativo". Re. de Pb. IEP. Madrid, IX, nm. 26,
mayo-junio 1958, pg. 175.

forma o manera de actuar o de conducirse en juicio, ante tribunales admi
nistrativos o ante tribunales judiciales, que conozcan de las controversias de
los particulares por un acto de Administracin que los agravia.w
El contencioso administrativo en su verdadera naturaleza procesal, es una forma de
control de los actos administrativos y constituye una revisin jurisdiccional o proceso de
impugnacin de los actos administrativos ineficaces. Este procedimiento ha dado origen al
moderno derecho procesal administrativo, y se apoya en los principios generales del derecho
'procesal o conjunto de normas que regulan el proceso administrativo.s!
Hay tambin actividades jurisdiccionales de la Administracin que no dan origen al
contencioso administrativo, porque no son controversias entre un particular y la
Administracin, tales como los procedimientos administrativos de oposicin, los juicios
agrarios, los conflictos obrero patronales y
otros.32
En nuestra legislacin el contencioso administrativo se manifiesta: a) En las
controversias ante el Tribunal Fiscal de la Federacin en procedimientos de
anulacin, a travs de los procedimientos tributarios. b) Ante el Tribunal
Federal de Conciliacin y Arbitraje de los servidores p
blicos.
e) El contencioso administrativo del Distrito Federal.
d) El contencioso administrativo material del cual conocen los Tribunales Judiciales
Federales en las controversias entre los particulares y la Administracin en relacin con el
artculo 104, fraccin 1 de la Constitucin, el Cdigo Federal de Procedimientos Civiles y la
Orgnica del Poder Judicial de la Federacin.
7. LA GARANTA DEL PROCESO DEBIDO, "DVE PROCESS OF LAw" EN
LA LEGISLACIN NORTEAMERICANA
La garanta de previa audiencia fue tomada por los juristas norteamericanos de sus
predecesores ingleses que la haban conquistado desde los tiemde Juan sin Tierra. La
Constitucin del vecino pas, I Enmiendas V y
.IV, est.ablecen que nadie podr ser privado de la vida, libertad o la propiedad sm el debido
proceso legaI.33
30
Jos Mara VilIar y Romero, "Derecho procesal administrativo". Rev. de Der. Pri
d Madrid.Va o.
31 "L .
co' a teSIS de que el llamado contencioso administrativo no es ms que la forma de un
proceso singularizado, que recae sobre materia administrativa, est hoy consolidada aunque
prcticamente no haya engendrado todas las consecuenderecho." Jaime Cuasp. Prlogo a la
obra de Jess Gonzlez Prez, pg. 22.
P. La SItuacin contenciosa es un hecho anormal, que no debe mantenerse y que es

tender a hacer desaparecer; la paz social exige que ella no se perturbe indefinies preciso
ponerle fin; esto precisamente el objeto de la funcin jurisdiccio
33 coger Bonnard, controle jurisdiconnet de la Administration, 1934, pg. 19. 1956 .
Langrod, "Procedure administratif et droit administratif", Reo, Int, de S. Ads.
, pg, 11.

El texto de la Constitucin de los Estados Unidos ejerci una notable influencia en el
desarrollo de nuestro derecho constitucional, particularmente en lo que se refiere al texto
original del artculo 14 de la Constitucin."
Incorporada a la legislacin constitucional mexicana en el artculo 14 constitucional fue
repetida en nuestras diversas constituciones.
Vallarta patrocin la tesis de que el artculo 14 constitucional al referirse a la garanta de
la exacta observancia de la slo rega para la materia penal no a la civil. Por su parte Rabasa
rechaz la tesis afirmando: "Y he aqu cmo el due procese of lata, sencillo, amplio y
preciso de la Constitucin americana, se perdi en los rletalles con que el proyecto mexicano
quiso mejorarlo, vigorizarlo y defenderlo. que los constituyentes quisieron establecer en
1856, pero por una deficiencia de su tcnica parlamentaria no pudieron hacer, fue consagrar
en Mxico, el principio anglosajn del 'debido proceso legal'."
El constitucional del debido proceso, hoy se aplica al procedimiento administrativo, no
sin antes haber sido aceptado en la doctrina jurdica general, que reconoce la necesidad de
una misma oportunidad de defensa al interesado. Este viejo principio constitucional arranca
de las ms puras tradiciones jurdicas del derecho natural y la tradicin jurdica inglesa."
8. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO GARANTA
CONSTITUCIONAl l)E SEGURIDAD JURDICA
A travs de un lago proceso histrico el Estado ha venido acumulando importantes y
complejas facultades. El ejercicio de ellas puede originar limitaciones o restricciones a la
actividad de los particulares.
El advenimiento del Estado de Derecho trajo como consecuencia la subo:dinacin del
poder pblico a los mandatos imperativos de la ley. Para nek este proceso se realiza en
virtud de la soberana del Estado o facultad de autolimitarse y autodeterrninarse.w
El procedimiento administrativo constituye una ineludible garanta legal -constitucional
y administratiua-, que tiene como finalidad, la de asegurar
34 La Constitucin de los E.VA. expresa en su artculo 1, seccin 9: "No se expedir
ninguna ley ex post tacto. Ningn estado expedir ley que altere la obligacin de los
contratos."
"Puede en realidad sostenerse que las controversias actuales sobre el procedimiento
administrativo ya no giran acerca de la posibilidad jurdica del reconocimiento. abstracto de
dicho procedimiento, sino, ms concretamente se liga con los vicios tradICIOnales del sigilo
y de la falta de adherencia, arriba puntualizada." Antonio Carrillo Flores, ob. cit., ed., pg.
96.
36 "Las leyes deben establecer procedimientos administrativos." EJ'. de la Suprema Cor
. . oto
te (toca 5990/43, debe tener necesariamente los caracteres del procedlmle 1 judicial, es
suficiente un procedimiento ante las autoridades administrativas, en el se d al particular

afectado, la oportunidad de hacer su defensa y se le otorgue un nimo de garantas". Informe
de la Sttpren",-Corte, 1944, pg. 63, PL.

el inters general y el inters de los prrticulares. Por el primero se mantiene la eficiencia y
seguridad en los servicios pblicos; en cuanto al segundo, el particular asegura los intereses
que le reconoce la ley y evita la ilegalidad y la arbitrariedad de los funcionarios, en este
caso, segn Alibert, "la contrapartida de los poderes exorbitantes"
En su verdadera naturaleza el procedimiento administrativo -que tiene una finalidad
precisa de anteponerse al acto administrativo-e, no debe afectar situaciones jurdicas de los
particulares o de los dems entes pblicos. El acto administrativo puede tener en su
contenido, algn perjuicio que lesione al particular.
Las violaciones al procedimiento son violaciones a la ley que deben ser corregidas en el
campo administrativo y en el judicial. Cuando no se siguen estas formas procesales se
afectan los derechos privados y son violatorias de garantas.
No consideramos justa la tesis de que el procedimiento administrativo slo reviste inters
cuando el acto de la administracin sea imperativo o afecte situaciones jurdicas privadas.
Tambin reviste importancia cuando el legislador, sin el perjuicio concreto a un particular,
crea procedimientos encaminados a la realizacin del inters general o conceptos afines
como el de utilidad pblica, orden pblico o necesidad general.t"
En el primer caso, cuando se afecta un inters particular, el procedimiento sirve para
enjuiciar la formacin del acto administrativo y su control
Violar el procedimiento equivale a crear un acto administrativo Imperfecto.
En el segundo caso, cuando el desarrollo de las garantas sociales sea ms y eficaz, y
abandone su forma rudimentaria actual, el procedimiento ser impugnado con los medios de
defensa social que deberan crearse. Debe ser objeto de meditacin, la conveniencia de
establecer garantas sociales para aquellos casos de actuacin del poder pblico, sin afectar
un derecho particular, pero s contraviniendo al propio inters general.89
Dos preceptos bsicos rigen esta importante materia relacionada con las
"Tesis jurisprudencial nmero 468." Corte de Justicia, pg. 901.
garanta de previa audiencia no rige en materia de expropiacin. En materia de no rige
la garanta de previa audiencia consagrada en el artculo 14 de la (:onstltuCln Federal,
porque ese requisito no est comprendido entre los que seala el aro tlculo 27 de la misma
Carta Fundamental."
"Tesis jurisprudencial nmero 471." Expropiaclon por causa de utilidad "LIe a cabo sin
los requisitos previstos por la ley, aun cuando se trate de utilidad pblica, Importa violacin
de garantas." 1 Procedimiento administratioo. "Si en l no se llenan las formalidades
exigidas por
a ley que aplica, con ello se violan las garantas individuales del interesado y procede la
proteccin federal, para el efecto de que se subsanen las deficiencias de procedImIento,"
Tesis jurisprudencial nm. 810. Sem. [ud.
N.
arcrso Bassols, La nueva ley agraria, 1927, lntr. y Cap, I. E
Royo Villanova S., "El procedimiento administrativo como garanta
jurdica", Reu. lEPo Madrid, nm. 48, pg. 55 Y ss. scola. Tratado
General de Procedimiento administrativo, 1973.

formalidades del procedimiento que ,garantizan el derecho de los particulares,
o sean los artculos 14 y 16 de la Constitucin: El artculo 14, prrafo
segundo de la Constitucin ordena:
"...Nadie puede ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o
derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos} en el
que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a leyes expedidas
con anterioridad al hecho . . .JJ
Por lo que se refiere al artculo 16 de la Constitucin en su parte inicial relativa, ordena:
"Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino
en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y la causa legal del
procedimiento. . ."
Aunque el artculo 14 constitucional slo se refiri originalmente a la autoridad judicial,
la Jurisprudencia de la Suprema Corte ha extendido su aplicacin estableciendo que de l se
deducen las I dos ms importantes garantas de la seguridad jurdica, aplicable en materia
administrativa: la de previa audiencia y la de legalidad.
"Las garantas individuales del artculo 14 constitucional se otorgan para evitar que se
vulneren los derechos de los ciudadanos sujetos a cualquier procedimiento, bien sea
administrativo} civil o penal, por lo que es errnea la apreciacin de que slo son otorgadas
para los sujetos del ltimo." Sem. [ud; Fed, V p. T. 1, pg. 1552.
De todas maneras la garanta que otorga el precepto citado, se cumple satisfactoriamente
cuando se trata de actos administrativos, si la autoridad que los dicta o ejecuta se ha ceido
estrictamente a las formalidades esen ciales del procedimiento sealado por la ley.
La funcin administrativa es la funcin propia de la Administracin que tiene sus
indiscutibles facultades para la ejecucin directa de sus resoluciones, sin la intervencin de
las autoridades judiciales, pues cada poder puede moverse en la esfera que
constitucionalmente le corresponde.
Consideramos que en el estado actual de este importante problema constitucional,
podemos partir de dos afirmaciones bsicas: 40
1. El Poder administrativo est obligado a cumplir con las garantas del artculo 14
constitucional, prrafo segundo, cuando sus resoluciones afectan un inters particular. En
otros trminos, la Administracin est obligada a respetar las garantas de audiencia y de
legalidad.u
40 Tomo 38, pg. 199, del Sem, [ud, de la Fed. "Las autoridades estn obligadas a
expresar en sus resoluciones, las razones y motivos que tengan para dictarlas en determinado sentido, dndolas a conocer al interesado, a efecto de que est en aptitud de hacer
sus defensas contra las mismas, ya que de lo contrario se le infieren moles' tas infundadas
e inmotivadas y consecuentemente, se viola en su perjuicio, la garanta constitucional
sealada."
41 Fraga, ob, cit., ed. pg. 288, indica que adems comprende: "aquellos otros casos en
los cuales as lo exige la independencia y supremaca que en la esfera de su petencia se
reconoce al poder administrativo dentro del sistema de separacin de adaptados por la

misma Constitucin".
Ignacio Burgoa, Las garantlas individuales, ed., pg. 439.

Cuando una autoridad administrativa priva de sus derechos a un particular ste goza de la
proteccin constitucional, en los trminos siguientes: a) La autoridad administrativa debe
subordinarse estrictamente a la ley
que ha de aplicarse, esto es, a la garanta de legalidad;
b) La autoridad administrativa debe cumplir con las formalidades esenciales del
procedimiento, en particular, con la garanta de audiencia, es decir, juicio" en el que se
cumplan las formalidades esenciales del proce
dimiento.sa c) La ley administrativa debe establecer el procedimiento
administrativo como una garanta de carcter constitucional, la falta de ese
procedimiento es violatoria de la Constitucin. Tomo 41, pg. 1035, p.43 La
Suprema Corte ha establecido que una ley secundaria es contraria a este
precepto cuando no organiza el procedimiento que audiencia al interesado y va
an ms lejos: aunque la ley no establezca las formalidades, la autoridad
administrativa est obligada a observarlas. Sostiene la Corte que el artculo 14
Constitucional obliga a las autoridades administrativas a que se sujeten a la ley;
pero el Poder Legislativo tambin est obligado a que sus leyes establezcan un
procedimiento adecuado en que se oiga a las partes. (Sem. [ud, Fed. T. 1, pg.
4156.)
2. Existen casos de excepcin en que la propia, Constitucin en forma expresa o general,
seala los casos en que el .Poder Pblico puede ejecutar <lIrectamente sus resoluciones sin
intervencin de las autoridades judiciales y sin sujetarse al citado artculo 14.
Citamos el caso del artculo 33 constitucional en materia de extranjeros perniciosos. La
garanta de audiencia previa no rige en esos casos.
Cuando es la misma Constitucin la que autoriza los trminos en que deba actuar la
autoridad administrativa, son esos mandatos los que deben el procedimiento que lleve a una
resolucin administrativa que prive de sus derechos a un particular.
42 Tesis jurisprudencial nm. 600.
Junta de Conciliacin y Arbitraje. "Si al decidir sobre un conflicto de trabajo. no cumplen
con las formalidades esenciales del procedimiento, sealadas .en la ley relativa
tanto, no oye en defensa al demandado, con 1'110 violan el artculo 16 cons
tItucIonal."
Tesis Jurisprudencial nmero 294. Corte de Justicia, pg. 557.
Derecho de audiencia, cooperacin. "Como los causantes tienen el derecho de cono,el.
valor de las obras que realiza el Departamento del Distrito Federal, antes de su derecho
implica la obligacin de la autoridad de dar a conocer al interesado l?s datos relativos y la
falta de dicho requisito implica la violacin del artculo
constitucional." 43 A partir de 1857 toda privacin de derechos debera hacerse
por los Tribunales. Antes de 1942 la interpretacin de la Suprema Corte de
Justicia se refiere a que el artculo 14 constitucional slo garantiza la aplicacin
del procedimiento que la ley estableca, pero no obligaba a la ley a crear el
procedimiento administrativo. Con ella se la garanta de legalidad, mas no la de
audiencia. Tomo 64, pg. Tomo 52,

Sem, Iud, Fed, p. T. 101, pg. 1292; T. 106, pg. 2107; T. 112, pg.

Por va de ejemplo pueden sealarse las resoluciones administrativas en materia de
expropiacin por causa de utilidad pblica, y el ejercicio de la facultad coactiva. (lur. Pen.,
pg. 37, 1917-1965.)
Sin embargo, se han presentado casos, en que a pesar de los lineamientos fijados por la
Constitucin, la ley administrativa va ms all del texto constitucional. Digamos el caso en
que una ley de expropiacin local, ha establecido la garanta de audiencia y a pesar de este
criterio la autoridad administrativa de la entidad no cumple con ella. El particular agraviado
ha considerado esta actitud como violatoria de las garantas individuales. El comentario que
puede hacerse es que la ley no debe alterar el texto constitucional, que impulsado por
razones de inters general, ha considerado indispensable un determinado rgimen
administrativo.w
9. LA GARANTA DE LEGALIDAD
El artculo 14, prrafo cuarto de la Constitucin, al aludir "a las leyes expedidas con
anterioridad al hecho", establece la garanta de legalidad, adems de los rosos preceptos de
la que mantienen el principio de subordinacin a la ley.45
Adems ordena: "En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deber ser
conforme a la letra o a la interpretacin jurdica de la ley, y a falta de sta, se fundar en los
principios generales de derecho."
La Suprema Corte ha extendido la aplicacin de este precepto a las resoluciones
administrativas consideradas materialmente jurisdiccionales, o sea en las resoluciones del
Tribunal Fiscal de la Federacin y el Tribunal de Conciliacin y Arbitraje de los trabajadores
al servicio del Estado.
Por lo que se refiere a las resoluciones administrativas, formal y materialmente
consideradas, el artculo 16, primera parte de la Constitucin, ordena, en su parte inicial
relativa: "Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones,
sino en virtud de mandamiento crito de la autoridad, competente, que tunde y motive la
causa legal del
"El artculo 27 limita los derechos garantizados por los artculos 14 y 16, por
consiguiente, no puede considerarse que se violan stos cuando se expropian por causa de
utilidad pblica. a menos que al hacerlo se infrinja el artculo 27." sem. Iud. de la Fed.
Tomo JII, pg. 339.
"No hay violacin de garantas, porque la expropiacin se haga sin or al expropiado,
pues el artculo 27 no establece tal requisito." T. 25, pg. 1856.
"Tesis jurisprudencal nm. 475." Facultad econmica coactiva. "Su aplicacin para el
cobro de cantidades no tienen el carcter de impuestos o adeudos al Fisco, importa una
violacin de garantas."
"Tesis jurisprudencia1 mimo 476." Facultad econmico-coactiva. "El uso de la facultad
econmico coactiva por las autoridades administrativas, no est en pugna con articulo 14
constitucional."
Ignacio Burgoa, El [uicio de Amparo, 1950, pg. 905.

"Ningn precepto de las constitucioues modernas tiene ms larga historia, ni rancio
abolengo qne el quc reconoce como derecho del hombre la seguridad de su VIda, su
libertad y su propiedad." Emilio Rabasa, El juicio constitucional. pg.
procedimiento . ..", es decir, adems de la aplicacin concreta de la ley, las razones o
explicaciones de ella que han llevado a tomar legalmente una decisin. En este principio
general, referido al contenido del acto administrativo, descansa el sistema de proteccin y
aseguramiento de las garantas individuales. Todo acto de autoridad debe partir del respeto
de esta garanta fundamental, en la que se involucran diversos derechos: derecho a la
competencia, a la forma, al motivo, al objeto y a la finalidad.
10. LA GARANTA DE PREVIA AUDIENCIA
La primera fase de nuestro problema fue llegar a la conclusin de que el artculo 14 de la
Constitucin debe aplicarse en todos los casos en que se afecte el inters de un particular,
con las excepciones que la misma Constitucin seala y a las cuales hemos hecho referencia.
La Administracin pblica no tiene necesidad de actuar a espaldas de las personas a quienes
afecte con su actuacin, por el contrario, debe en todos los casos darles la oportunidad de
esgrimir las defensas que la ley debe reconocerles.
. otra parte se ha reconocido el principio de que las autoridades adcuando afectan derecho
de los particulares, requieren de la Intervencin de las autoridades judiciales, fuera de los
casos en que la propia Constitucin seala y delimita la accin administrativa.
La garanta de audiencia, de acuerdo con el articulo 14 constitucional, se establece como
un juicio en el que se cumplen las formalidades esenciales del procedimiento.
Tesis jurisprudencial Nm. 810. Procedimiento administrativo. Sien lno se llenan las
fonnalidades exigidas por la ley que se aplica, con ello se violan las garantas individuales
del interesado y procede concederle la proteccin federal, para el efecto de que se subsanen
las deficiencias del procedimiento.
. Los particulares a quienes perjudican o afectan las resoluciones administrativas, tienen el
derecho de ser odos de una manera equitativa e imparcial. Las reglas de la prueba deben ser
respetadas por la Administracin pblica y las deben ser motivadas en consideraciones de
hecho y de derecho. ad la significacin que tiene en nuestra legislacin el procedimiento
hmmlstratIvo rodeado de todas las garantas indispensables para asegurar los
deree os de los particulares. garanta de audiencia en materia administrativa
consiste en dar al afectado con una decisin administrativa la posibilidad de una
debida defensa, a travs de garantas: a) La de juicio; b) Seguido ante los
tribunales previamente estableos; e) En que se cumplan las formalidades
esenciales del procedimiento; y d)
a leyes expedidas con anterioridad al hecho. La Idea de la Constitucin es que en todo
proceclimiento que sigan autotie que llegue a privar de todo derecho a un particular, se
tenga antes de la la posibilidad de ser odo y la posibilidad de presentar defensas adecua
. (Sem. Iud. Fed. Tomo 71, pg. 156. V poca.)
Vamos a referirnos a la idea de "juicio" a que alude el artculo 14 constitucional.
Aceptado el principio de aplicacin de este artculo a la ma

tera administrativa, es prudente determinar el concepto de "juicio" a que alude el mismo. El
acto administrativo que prive a un particular de un derecho debe estar precedido de la
garanta suficiente para la defensa del derecho impugnado.
Juicio no es slo un procedimiento ante la autoridad judicial, lo es tamo bin ante una
autoridad administrativa, siempre que se cumplan las condi' ciones legales. Vase a este
respecto las siguientes ejecutorias de la Corte de la V poca: T. XX, pg. 39; T. 77, pg. 211;
Y T. 98, pg. 167.
La necesidad de un juicio previo se satisface cuando se trata de actos administrativos, si
la autoridad que los dicta o ejecuta se ha ceido estrictamente a las normas del
procedimiento sealado en la ley que deben dar al afectado o demandado la posibilidad de la
defensa Nada ms cercano a la arbitrariedad los procedimientos sin garantas.
El juicio implica en nuestra materia, un procedimiento seguido ante las autoridades
administrativas que puede culminar en una decisin prive a un particular de un derecho.
11. LAS FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO
Nos resta determinar cules son las formalidades esenciales del procedimiento
a que alude el artculo 14 constitucional. Las formalidades procesales esenciales
han sido reconocidas ampliamente por el Derecho procesal civil.
Ejecutorias diversas de la Suprema Corte han secundado este criterio bien puede
llamarse tradicional, dedicado a proteger intereses privados. Esta inspirado en la legislacin
procesal y es fruto de la extensin de un precepto constitucional de molde civil a la materia
administrativa.
Ante todo el concepto de juicio que no debe considerarse referido slo a los procedimientos
judiciales, sino a todos los juicios organizados sobre cedl'
base, en que se aseguran y definan las formalidades esenciales del promiento.
Los autores de derecho administrativo mexicano han considerado que la opinin emitida
por el maestro Narciso Bassols en su comentario a la Nueva Ley Agraria de 1927 explica lo
que debe entenderse por formalidades esen ciales del procedimiento.
"Ese procedimiento, juicio dentro del sentido de la garanta del artculo 14, unir en su
desarrollo las formas esenciales del procedimiento si las leyes que organicen renen estos
requisitos fundamentales: Que el afectado tenga conOCImiento de la iniciacin del
procedimiento, del contenido de la cuestin que debatirse y de las consecuencias que se
producirn en caso de prosperar la demuestre, y quien sostenga la contraria pueda tambin
comprobar su verao a : intentada y que se le d oportunidad de presentar sus defensas; Que
se nice un sistema de comprobacin en forma tal que quien sostenga una cosa ra Que cuando
se agote la tramitacin, se d oportunidad a los interesados presentar alegaciones, y Por
ltimo, que el procedimiento concluya con u

resolucin que decida sobre las cuestiones debatidas y que, al mismo tiempo, la forma de
cumplirse."
e) Otro de los conceptos aludidos en el artculo 14 constitucional es el de los tribunales
previamente establecidos.
Al referirse este precepto a los tribunales previamente establecidos, debemos hacer
referencia al artculo 13 constitucional que se refiere a los tribunales especiales, que son los
que se contraen a un solo asunto.w
Los tribunales estn formados por todas las instituciones judiciales y administrativas que
tienen a su cargo el ejercicio de la funcin jurisdiccional. Vase sobre el particular el Sem.
[ud. de la Fed. V p. T. 50, pg. 1552; T. 67, pg. 18 Y Carrillo Flores. Ob. cit., pg. 102.
d) En cuanto a "las leyes expedidas con anterioridad al hecho", debemos decir, que es un
principio general "que la ley slo queda abrogada o derogada por otra posterior que as lo
declare expresamente o que contenga disposiciones total o parcialmente incompatibles con
la ley anterior".
. guarda relacin con el principio "de que a ninguna ley ni dISPOsIcin gubernativa se dar
efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna". Artculo 14 constitucional y artculo 5 del
Cdigo Civil. .. La prctica del poder legislativo de poner en los artculos transitorios:
se deroga la legislacin anterior en lo que se oponga a la presente", aunque una medida de
proteccin jurdica, su determinacin es difcil por la relaCIn que mantienen unas leyes
respecto de otras.
.El derecho administrativo moderno debe seguir otros cauces por lo que se refiere a
formalidades. Desde luego debe omitirse la rigidez y solemnidad del civil, procurando
asegurar el inters general y el propio inters'pfIvado, en otras formas procesales
administrativas que permitan la aplicaCIn moderna y tcnica de las leyes
administrativas.f"
12. EJECUTORIAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA EN
MATERIA DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
garanta que establece el artculo 14 constitucional debe interpretarse en el sentido de que
a cualquier acto de la autoridad que implique afectacin a los dedebe anteceder un
procedimiento, pero sin que sea preciso que sa aUlondad judicial sea indefectiblemente la
que debe intervenir para resolver."
em. u de la Fed. Tomo pg. 1956.
46 E. Serrano Cuirado "El trmite de audiencia en el procedimiento administrati
vo" '
. evo Ad. Pb. 1, Est. PoI. Madrid, nm. 4, enero-abril 1951, pg. 129. bl
Illconstitucionalidad de la Ley de Marcas y Avisos comerciales, en' cuanto no estael
requisito de audiencia.
J Para la Suprema Corte el concepto de Juicio tiene la siguiente connotacin: Tesis nm.
595, pg. 1073: "La Suprema Corte ha establecido en diversas ejeCutorias. que por juicio
para los efectos del amparo debe entenderse el procedimiento
que se inicia en cualquier hasta queda .Ia . . Se trata en este caso de, una interpretacin de
los JUICIOS [urisdicrequirindose una interpretacin del artculo 14, cuando se refiere a
juicios mmlStrat iuos,

Procedimiento administrativo, violacin del.-Si con motivo del cobro de impuestos en el
Distrito, que se hace a un causante, ste ofrece diversos elementos de prue ba y la .autoridad
respectiva, para justificar sus actos, no hace alusin a dichos elementos, ni expresa los
motivos por los cuales no los toma en consideracin, sin duda alguna que con tal omisin
quebranta los preceptos relativos de la ley de organizacin' del Servicio en Materia Fiscal, lo
cual constituye una violacin del procedimiento que por estar comprendida en los artculos
103 y 104 de la titucin Federal, aplicables, por analoga amerita la concesin del amparo,
para el efecto de que, aprecindose por quien corresponda, el valor de tales elementos probatorios, que fueron ofrecidos oportunamente, por el interesado, se dicte la lucin definitiva
que proceda. Tomo 41, pg. 1035.
Autoridades administrativas, constitucionalidad de los actos de las.-La garanta que
otorga el artculo 14 de la Constitucin sobre la necesidad de un juicio previo, para que
pueda privarse a los ciudadanos de sus propiedades y derechos, se cumple satisfactoriamente
cuando se trata de actos administrativos, si la autoridad que la dicta o ejecuta, se ha ceido
estrictamente a las normas del procedimiento sealado por la ley, ya que la connotacin de
"ser odo y vencido", no puede referirse sino a la existencia en la ley, de un procedimiento
especial en el que se d audiencia al interesado y oportunidad para rendir sus pruebas.
Id. Id. Si las infracciones de una cooperativa son de tal naturaleza que traigan la
incapacidad o inhabilidad de los agremiados para desarrollar las actividades a que se
dedican, es indudable que tales irregularidades no pueden corregirse multas ni con la buena
voluntad de la sociedad, y por tanto, la nica sancin cable, es la cancelacin de la
autorizacin para el funcionamiento de la cooperativa que incurra en tales irregularidades.
Tomo 42, pg. 2246.
Audiencia, garanta en materia administrativa. Si algn valor tiene la garanta del
artculo 14 constitucional, debe ser no solamente obligando a las autoridades administrativas
a que se sujeten a la ley, sino obligando al Poder lativo para que en sus leyes establezca un
procedimiento adecuado en que se OIga a las partes. Claro que esto no quiere decir que el
procedimiento que establezca la ley, tratndose de procedimientos de autoridad
administrativa, sea exactamente igual al procedimiento judicial, pero s debe estimarse que
en un procedimiento administrativo puede caber la posibilidad de que se oiga al interesado y
que se le d oportunidad de defenderse. Tomo 102, pg. 494.
Garantas de audiencia y legalidad, en materia administrativa. Si ni del contenido del
acuerdo reclamado, ni de ninguna otra constancia, se desprende que se hubiera seguido en
contra de la quejosa algn procedimiento en el cual oda para que presentara su defensa, ni
tampoco se invoca ninguna legal que sirviera de fundamento para dictar dicho acuerdo, es
patente la violaCin de las garantas consagradas en los artculos 14 y 16 constitucionales,
puesto se priva a la quejosa de sus propiedades, posesiones y derechos, sin haberse
anda
en su contra procedimiento alguno en que fuera oda, ni tampoco existe rnmiento escrito de
la autoridad competente que funde y motive la causa legal de procedimiento. Tomo 118,
pg. 71.
Recopilacin 1975:
Procedimiento administrativo. Reposicin. Si en l no se llenan las exigidas por la ley
que se aplica, con ello se violan las garantas individuales de interesado y procede
concederle la proteccin federal, para el efecto de que se subsanen las deficiencias del
Procedimiento. Tesis 489, Sala.
CAPTULO IV
EFECTOS Y EJECUCIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
1. Caracteres del acto administrativo: acto perfecto, eficaz y vlido.-2. Los efectos del acto
administrativo: derechos personales e intrasmisibles.
3. Efectos de los actos administrativos respecto de las personas que intervienen: el
autor del acto, los causahabientes y los terceros.-4. La presuncin de legitimidad.5. Publicidad y notificacin de los actos administrativos.-6. La ejecucin de los
actos administrativos.-7. La accin de oficio
o ejecucin forzosa: carcter ejecutorio de las resoluciones administrativas.-S. La ejecucin
de los actos administrativos en la va administrativa. 9. La ejecucin en la va judicial.
1. CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO: ACTO PERFECTO, EFICAZ Y
VLIDO
.Para que el acto administrativo pueda producir todos sus efectos, es neceo que rena sus
elementos legales, a travs del procedimiento adminis
tratIVO.
Al adquirir fuerza obligatoria el acto administrativo ofrece estos caracteres: la presuncin
de legitimidad, la ejecutoriedad, la revocabilidad y la trretroactividad.
Est.e acto contiene los elementos necesarios para su debido cumplimiento, decir, que
puede, desde luego, ser puesto en ejecucin, ya que determina dOS derechos y las
obligaciones de las personas a las que alude y todos los
ems elementos de tiempo, de lugar y de condicin. d lo se desprende que el
acto ejecutivo lleva implcita su fuerza e eJecuCIn y acto ejecutorio es lo que
s mismo es ejecutivo."
El acto administrativo surte sus efectos a partir de su expedicin, siempre que no
contenga alguna determinacin que lo dilate, lo pospong-a o suspenda, Como su
publicacin, notificacin, requerir de la aprobacin del superior o estar sujeto a alguna
modalidad o afecte algn inters particular anterior1 "En. la doctrina contempornea, se funda esta ejecutoriedad del acto administra1partIcularmente en dos razones: una derivada de la urgencia de las necesidades Cola es la
Administracin debe atender, y que no permitira la demora de un jui10, y la otra que es la
segunda de las nota.s distintivas de que antes hablaba
7en la presuncin de legitimidad del acto administrativo." A. Carrillo Flores, ob. cit.,
5.
285

mente reconocido. En estos casos el acto no debe producir sus efectos hasta
alcanzar su perfeccin jurdica y alcanzar su eficacia. Guido Zanobini.s al
considerar la perfeccin, eficacia y la validez de los actos administrativos, explica
sus caracteres en los siguientes trminos:
a) "Llamase perfecto al acto que est completamente formado, en cuanto ha
agotado el procedimiento necesario para su existencia jurdica. El acto que no es
perfecto puede ser perfeccionado con el cumplimiento de aquellas operaciones, que
faltan para su perfeccin. As, la formacin del sumario necesario para recoger
la deliberacin de un rgano colegiado, el completamiento de las firmas en el acto
complejo o colectivo, con el fin de demostrar la participacin de las varias volun
tades que han contribuido a su formacin. Como veremos, empero, hay
nes en 'el procedimiento que, si no son cumplidas en el momento prescrito, no
pueden ser realizadas ms tarde, y por lo tanto, el acto est destinado a quedar im
perfecto."
b) "El acto perfecto puede ser tambin eficaz. Esto ocurre cuando ningn tculo se opone
al despliegue de sus efectos, y por lo tanto, a su ejecucin. Acto eficaz es lo mismo que acto
que se puede realizar. Puede ocurrir que el acto, aunque perfectamente formado, no pueda
ser sin ms realizado, es decir, que no sea eficaz. Esto ocurre, cuando por la ley o por
voluntad del agente, la eficacia del acto est sometida a una condicin suspensiva' o a un
trmino. La ineficacia no deriva, por lo tanto, de la falta de perfeccin o de validez. Un acto
puede ser perfecto, plenamente regular, y sin embargo," ineficaz, por cuanto un trmino o
una condicin tienen en suspenso los efectos."
El acto administrativo entra en vigor desde que se emite por la autoridad administrativa
o en el plazo que seale la ley. Sin embargo, debemos recordar que si este acto afecta
intereses de los particulares, el acto debe ser notificado al perjudicado. Es a partir de este
momento en que el acto es oponible, al cumplirse con los requisitos legales y es vlido en
tanto que no se declare legalmente su invalidez.
2.
Los EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO:

PERSONALES E INTRANSMISIBLES
DERECHOS
El acto administrativo perfecto, por su propia naturaleza produce determinados efectos

jurdicos, cuya importancia cada da es creciente. Corno el Estado moderno ha ampliado
considerablemente el campo de su accin, as tambin sus efectos son cada vez ms
importantes en las relaciones humanas.
El efecto ms importante del acto administrativo relacionado con los particulares, es que
los derechos y obligaciones que engendra tienen un carcter personal e intransmisible. Las
leyes administrativas deben precisar los beneficiarios de los actos administrativos, para no
contrariar el inters pblico o el inters nacional.
2 Guido Zanobn, Curso de derecho administrativo. Ed. Aray, vol. 1, pg.
El derecho administrativo ha ampliado el campo de las relaciones jurdicas de los
particulares, con un nuevo sistema y con nuevos principios que necesariamente se aparten
de las relaciones que gobiernan al derecho privado. Hay que trazar una lnea que demarque
dnde termina el inters del Estado y en dnde comienza el inters de los particulares.
Como veremos ms adelante los derechos derivados de un acto administrativo, no
constituyen derechos reales. Los derechos que el poder pblico transmite son siempre
precarios y subordinados al inters general.
Acerca de la transmisin de los derechos adquiridos al amparo de la legislacin
administrativa, la nueva ley minera nos ofrece el rgimen jurdico para la transmisin de
esos derechos en materia minera, lo mismo el rgimen jurdico de los actos jurdicos que
origina:
El artculo 17 de la Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia minera
(D. O. F. del 22 de diciembre de 1975) fija las condiciones para la transmisin de las
concesiones y los derechos que de ellas se deriven.
El Estado moderno ha creado un nuevo rgimen patrimonial, regulado por los intereses
generales que ampara, como por la magnitud de las Inversiones de los particulares en bienes
pblicos. Por la complejidad de estas y la incapacidad del Poder pblico para manejar la
riqueza pblica, se ha permitido que, bajo las condiciones, limitaciones y restricciones que
establecen las leyes administrativas, esos bienes entren en el campo de los en general,
pudindose celebrar con ellos la mayor parte de las OperaClones jurdicas del derecho
privado. El inters del Estado siempre gopor leyes de orden pblico y el inters privado
regulado por su propia legislacin en cuanto no invada o interfiera cualquier inters pblico.
Sociedad y Estado viven en la actualidad una etapa de transicin que afecta
necesariamente a todas las instituciones administrativas. Las relaciones entre los particulares
y la Administracin, se regulan principalmente por normas de derecho pblico, aunque en
ocasiones remitan al derecho privado.
Por lo que se refiere a las relaciones de los particulares entre s, con referencia derechos
adquiridos de las leyes administrativas, stas, por lo regular, dejan que la .legislacin de
derecho privado la que se encargue de solucionar sus probleSI en ello no se afecta el inters
general. "Para decidir si una relacin jurdica esta sometida al derecho privado o al derecho
pblico, dice Fleiner 3 han de topor base los siguientes principios: ante todo ha de
consultarse el texto de eyes, Desde el momento en que la ley misma imprime a una relacin
jurdica sello de pblica o privada, ya se tiene resuelta la cuestin." La tendencia mo. erna
no es dejar que las leyes decidan esta cuestin, sino que es necesario definir definitivo,
siempre orientado a que esas relaciones son de estricto deree 'al y que es hora de que la
legislacin administrativa afronte su solucin
xc USIVlsta.4
Fleiner, ob, cit., pg. 41. em. Iud. Fed. p, T. 71, pg. 931. Jess Gonzlez Prez, "Los
derechos reales administrativos". Reu. Fac. Der. Enero

3. EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS RESPECTO DE LAS PERSONAS
QUE INTERVIENEN: EL AUTOR DEL ACTO, LOS CAUSAHABIENTES Y LOS
TERCEROS
Debe distinguirse entre los autores del acto jurdico, sus causahabientes los terceros.
El autor es el que ha sido parte en el acto; sus causahabientes son los que reciben un
derecho por transmisin universal o particular que les hace el autor o los que tienen un
derecho sobre la universalidad de bienes del autor.
El tercero es una parte ajena a los actos que realiza el autor, por consguiente, no
puede recibir ni perjuicios ni beneficios del propio acto. En derecho administrativo la
regla general es la siguiente:
Las situaciones jurdicas creadas por el acto administrativo son oponibles a todo el
mundo.
El Estado, en actividad, est obligado a respetar las situaciones jur dicas que se han
creado al amparo de la legislacin administrativa. Cualquier determinacin del poder
pblico afectando estos derechos, es en principio contrario al artculo 14 de la Constitucin.
Como se observa, el concepto de tercero, adquiere en derecho administrativo una
importancia extraordinaria, porque en todo acto administrativo deben tomarse en cuenta los
derechos creados legalmente. Es por esta razn, que algunas leyes administrativas tienen un
captulo importante que se denomina: La oposicin administrativa tiende a crear defensas
para los terceroS perjudicados por los actos de la administracin pblica. Tal es el caso que
seala el artculo 69 de la ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia minera.
Otro ejemplo que podemos citar en materia de oposicin, es el artculo 126 de la ley
federal de aguas de propiedad nacional que D. O. F., 11-1-1972, que ordena:
"En un trmino de treinta das hbiles contados a partir de la publicacin a que se refiere
el artculo anterior, los terceros interesados podrn interponer, por escrito, recursos de
oposicin ante la Secretara, en el cual debern ofrecer pruebas necesarias para demostrar
sus derechos y los perjuicios que se les puedan causar."
4. LA PRESUNCIN DE LEGITIMIDAD
La autoridad administrativa est obligada a circunscribir sus actos a la legislacin
administrativa. Todo acto debe estar conformado de acuerdo el Derecho.s La ejecutoria de la
Suprema Corte afirma: Sem, [iui. Fed. 7, pg. 93, V poca:
junio 1957, nm. 25-26. "En general, los derechos reales administrativos son los reales
cuyo objeto son cosas del dominio pblico."
" d . d .en
5 La Suprema Corte de j usticia e la Nacin ha sentado junspru enca
importantes principios jurdicos, que fundan la decisin ejecutoria:

"Es natural, por 10 tanto, que la naturaleza jurdica de cada uno de esos derechos sea
definida por la ley que los norma, de tal manera que ser a las leyes de derecho pblico a
las que les corresponda determinar naturaleza los derechos pblicos, y a las leyes civiles a
quienes compete clasificar y distinguir los derechos privados." Seguimos afirmando la
orientacin sealada por nuestra legislacin.
La validez y eficacia de un acto administrativo se determina en relacin con las normas
aplicables. Estas circunstancias fundan la presuncin de su legitimidad, es decir, estamos en
presencia de un acto de la administracin pblica subordinada estrictamente a la
"De la presuncin de legitimidad del acto administrativo", nos dice
Marienhoff, Tratado. " T. 1I, pg. 371, derivan consecuencias trascendentes: En
mrito a tal presuncin, 'no es necesario que la legitimidad de dichos actos sea
declarada por la autoridad judicial. Tambin en base la expresada presuncin, la
nulidad de los actos administrativos no puede declararse de oficio por los
jueces. Quien pretenda la legitimidad o nulidad de un acto administrativo debe
alegar y probar lo pertinente.
Dado que la declaracin de oficio de la nulidad de un acto administrativo violara el
principio de separacin de los poderes de gobierno, este principio queda a salvo si la
intervencin judicial es a pedido de parte. De ah, como lo dijo la COrte Suprema, que sea a
los interesados o administrados a quienes les corresponde constitucionalmente tomar la
iniciativa en esta materia, con exclusin de los miembros del Poder Judicial.
5. PUBLICIDAD y NOTIFICACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
. El acto administrativo debe producir sus efectos desde que se han cumtodos los
requisitos para su elaboracin. El contenido de los mismos determIna el modo y forma de su
aplicacin que puede ser voluntaria o coactiva. . La mayor parte de los actos de la
administracin pblica tienen por obJeto la realizacin de los fines del Estado. Por ahora
deberemos referirnos a los actos administrativos que crean derechos u obligaciones a los
particulares.
li "Tesis jurisprudencial nmero 503": Improcedencia del amparo promovido el seo. "El
fisco, cuando usa su facultad soberana la de cobrar impuestos, multas u otros fiscales, obra
ejerciendo una prerrogativa inherente a su soberana, por lo cual no concebirse que el poder
pida amparo en defensa de un acto del propio poder. F der es evidente, pues cuando ante el
Tribunal Fiscal de la Federacin ocurre el Fisco eral, o sea el Estado, por conducto de uno
de sus rganos, si es verdad que acude parte litigante, tambin lo es que el acto que defiende
no difiere del acto genuino
(e aut id
en ad, el cual no puede ser considerado como un derecho del hombre o como garanta
individual, para el efecto de que la autoridad que lo dispuso estuviera en de defenderlo
mediante el juicio de amparo, como si se tratara de una garanta
11] suya." A tesis' jurisprudencial nmero 165, sobre la actuacin de las' autoridades
dispone: "Las autoridades slo pueden hacer lo que la ley ley permite." Sem. [ud, Fed. Tomo
33, pg. 2960, poca.

La eficacia del acto administrativo se funda en su ejecutoriedad, su realizacin de oficio o
derecho de la administracin para ejecutarlo.
En todos los casos deben darse a conocer las resoluciones para divulgar la accin
administrativa y para que el particular se entere del resultado de sus gestiones, es decir, para
que el acto comience a producir sus efectos jurdicos y el interesado pueda hacer valer su
defensa.
En los actos administrativos que afectan un derecho del particular, la notificacin de
stos, constituye una formalidad del procedimiento.
La administracin en determinados casos, en que est de por medio el inters general,
puede mantener la reserva que estime conveniente, tal es el caso de las medidas de carcter
econmico y financiero que en determinados casos puede provocar alarmas, alzas de
precios, u otros anlogos, o las medidas de carcter militar.
Desde luego, deben publicarse los actos administrativos de carcter general o aquellos
que la legislacin espaola llama "actos que tienen por destinatario pluralidad indeterminada
de sujetos". Los actos especiales o concretos deben publicarse para dar a conocer la
actividad de \la administracin con respecto a aquellos actos que afectan a los particulares,
con las limitaciones que anteriormente expusimos."
La notificacin es un acto por el cual se da conocimiento a una persona de un hecho o de
una decisin, segn las formas administrativas. Las notificaciones en asuntos
administrativos -que afectan intereses particulares-, como las notificaciones judiciales.f
deben hacerse del conocimiento de los interesados.
Las dems notificaciones incluso pueden hacerse por simple oficio o carta u otro medio
de conocimiento. La notificacin puede ser: personal, por dula, por edictos, por correo,
telegrama, o por cualquier otro medio que permita tener constancia de haberse recibido la
notificacin.
Cuando los interesados en un procedimiento administrativo sean desc?n?" cidos o se
ignore su domicilio, la notificacin puede hacerse en el Oficial de la Federacin", o en la
prensa nacional.
Las notificaciones que afectan intereses particulares deben formularse legalmente, es
decir, de acuerdo con las disposiciones contenidas en las leyes administrativas. Si no existen
esas normas sobre notificaciones y se afectan esos intereses, de todas maneras las
notificaciones deben ser personales.9
Las notificaciones defectuosas o irregulares deben ser reparadas por las
7 "Las leyes, reglamentos. circulares y cualesquiera otras disposiciones de general,
obligan y surten sus efectos tres das despus de su publicacin en el peridico oficial. En
los lugares distintos en que se publique el peridico oficial. Para que las reglamentos, etc.,
se reputen publicados y sean obligatorios, se necesita adems del que fija el prrafo anterior.
transcurra un da ms por cada cuarenta kilmetros tanda o fraccin que exceda de la mitad."
Artculo 3 del Cdigo Civil para el Federal en materia comn y para toda la Repblica en
materia federal.
8 Enrique Serrano Guirado, "La notificacin de los actos administrativos en la
prudencia:' Rev. de Ad. Pb, IEP. Madrid, nm. 1, en abril 1950, pg. 131. . 9 Artculo 23
de la Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia nunera
291
autoridades administrativas, para que los interesados tengan perfecto conocimiento de ellas
y pueda el particular afectado estar en condiciones de interponer los recursos y defensas que
estime necesarios, sobre todo teniendo en cuenta que el transcurso de los trminos puede
eliminar las acciones administrativas y judiciales.
6. LA EJECUCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
El acto administrativo legalmente producido por haberse reunido todos sus requisitos
legales, para ser eficaz debe producir todos sus efectos, salvo que se demore por as exigirlo
su propio contenido, por requerir alguna notificacin, un registro o la aprobacin de una
autoridad administrativa superior, o estar pendiente de resolucin de algn recurso. No
podemos aludir a normas generales sobre esta materia en nuestra legislacin. El problema se
resuelve en forma parcial en cada ley administrativa.
La legislacin administrativa prev, en determinados casos, que se cumplan ciertas
condiciones, trminos, modalidad, requisitos o elementos previos y complementarios,
cumplidos los cuales se procede a su ejecucin. Ya indio camos que se denomina decisin
ejecutoria al acto administrativo, en cuanto ha agotado el procedimiento necesario para su
formacin y se han reunido sus elementos constitutivos, y puede producir sus efectos.
.autoridades slo pueden hacer lo que la ley les permite." [ur, Pleno, teSIS Jurisprudencial
Nm. 47, pg. 106.
El punto de partida, son los siguientes caracteres del acto administrativo: la presuncin
de legitimidad, la ejecutoriedad del acto administrativo. ste se apoya en el Estado de
derecho que obliga a los rganos pblicos a actuar de acuerdo con la ley, principio que
domina a todo el orden jurdico por el acto legislativo debe subordinarse a la Constitucin y
los actos adminIstrativos y jurisdiccionales deben emanar de la ley.
.acto administrativo requiere de su cumplimiento, para tal efecto la AdmlllIstracin
pblica cuenta con los medios efectivos para ello. El particular cumplir voluntariamente con
las resoluciones del poder pblico, la ejecucin del acto se lleva a cabo con la colaboracin
pacfica del adminisEn su defecto la ejecucin es forzada a travs de los procedimientos
egales. La ejecutoriedad es la facultad de la administracin pblica para eje,los actos que de ella emanan, salvo los casos de excepcin 'de ntereneron de
los tribunales. El acto administrativo implica un cambio en las situaciones
jurdicas y se,lle.va adelante en su ejecucin, por la fuerza jurdica y material
del poder
,
1 IdO Cuando el acto administrativo implica limitaciones, cargas, obligaciones o se afeeau
erechos pro di' ., 1 li d disi
ad . . iva os, e particular se puede resistir a cump imento e una ecist n mmlstrativa La d" ..
rblidi d d dmi ti pod
co . a mimstracon pu ica Ispone e me lOS a ministra IVOS erosos mo la decisin ejecutoria,

provista de sanciones eficaces para llevar a cabo la resolucin.

Slo las autoridades administrativas competentes tienen facultad para emitir dichos
actos y para ejecutarlos. En nuestra legislacin se mantiene el principio de la ejecucin
directa de los actos administrativos, con las excepciones que sealan las leyes.
La accin directa de la administracin pblica, o ejecutoriedad de los actos
administrativos, que el propio Zanobini define en estos trminos:
"Una especial manifestacin de la eficacia de los mismos, por lo cual ellos, cuando
imponen deberes y restricciones a los particulares, pueden ser realizados aun contra su
voluntad por los rganos directos de la Administracin, sin que sea necesario la previa
intervencin de la accin declarativa de rganos jurisdiccionales."
Los actos administrativos son en principio ejecutivos, salvo que una ley
administrativa disponga lo contrario. La ejecutividad de dicho acto significa
el derecho que tiene la administracin pblica para ejecutarlo.
La ejecutividad del acto administrativo expresa un acto que debe pro
ducir todos sus efectos, es decir, que debe ser ejecutado.
La administracin tiene a su disposicin eficaces medios legales para ha
cer cumplir sus resoluciones.
Dice a este propsito Sayagus Laso Ad. 1, pg. 490) :
"La posibilidad de la administracin de ejecutar directamente sus propios actos tiene
slidos fundamentos. El acto administrativo constituye un instrumento pblico y como tal
se presume vlido y hace prueba plena hasta tanto se demuestre lo contrario. Por
consiguiente, es lgico que pueda cumplirse a pesar de las impugnaciones que se formulen,
mxime que su ejecucin tiende a satisfacer pblicas y sin perjuicio de la responsabilidad
en que la administracin incurra SI el acto o los hechos de ejecucin fueren ilcitos."
El hecho de que una autoridad sea competente para dictar una resolucin administrativa,
no obsta para que otras autoridades lo sean para ejecutarla. Las leyes administrativas
sealan estas posibilidades para evitar controversias. Lo que podemos discutir es si una
autoridad administrativa se ajusta o no a la ley al emitir un acto administrativo que lesiona a
un particular.
La administracin formula numerosos actos que son evidentes manifestaciones del
derecho de soberana, tales como la aplicacin de la facultad nmica coactiva en materia de
impuestos, la expropiacin por causa de utIh dad pblica, la requisicin de una empresa o
el establecimiento de una modalidad a la propiedad y otras semejantes.
El impuesto es un acto tpico de soberana y la regla solve et repete, firma la naturaleza
ejecutoria de la decisin administrativa fiscal. Es percibir los daos que sufrira el Estado
si se retrasase el pago de los tos. La realizacin de los fines pblicos, la atencin de los
servicios requiere un sistema tributario que proporcione los elementos econmICOS, que
no retarden el desarrollo social de un pas.
Considerada doctrinalmente la accin directa de la autoridad adminis
trativa, nos restan las siguientes conclusiones en la legislacin mexicana.
a) En nuestro derecho se funda la accin ejecutiva de la Administracin
pblica en la facultad que tiene el Presidente de la Repblica para ejecutar
las leyes que expide el Congreso de la Unin. Las consideraciones doctrinales
son suficientemente explcitas para reconocer que la creacin del poder ad
ministrativo con sus facultades, lo correlativo es el ejercicio de ellas, mxime
no se atribuyen a otros rganos.
b) Existen preceptos en la Constitucin, como los artculos 22, 27, 33, 73,
fraccin XVI, 123, que autorizan al poder pblico a la ejecucin inmediata
de sus determinaciones, en el caso en haya privacin de dere
chos, y c) Principalmente en materia de impuestos, el cobro de ellos se
mienda a la autoridad administrativa con la aplicacin de los propios
causantes o mediante la aplicacin de la facultad econmico-coactiva.
Y slo por excepcin se revisan por la autoridad judicial cuando
lesionan a los particulares.
7. LA ACCIN DE OFICIO o EJECUCIN FORZOSA: CARCTER EJECUTORIO
DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS
Determinados actos administrativos imponen obligaciones a cargo de los particulares, los
cuales se pueden resistir al cumplimiento de las mismas. Esta situacin jurdica se denomina
doctrinalmente la ejecutoriedad de los actos administrativos, que segn Sayagus Laso "es la
posibilidad de la administracin de ejecutar el acto por s misma, incluso en caso de
resistencia abierta 0,rasiva de las personas afectadas, pudiendo acudir en tal caso a diversas
medidas de coercin". (Tratado de Derecho Administrativo. T. 1, pg. 490.)
Por su parte Garrido Falla (Tratado de Derecho Administrativo, ed. pg. sugiere que en
lugar de ejecutoriedad se hable de ejecucin forzosa
o accIn de Oficio, lo cual nos parece razonable.
Las decisiones administrativas, afecten o no intereses particulares, se cumplen por la
administracin de acuerdo con el artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin, que faculta y
obliga al Presidente de la Repblica "para ejeleyes que expida el Congreso de la Unin
proveyendo en la esfera admlllIstrativa a su exacta observancia". En estas amplias
facultades encontramos la fuerza ejecutiva de los actos administrativos.
Vedel afirma que la nocin de ejecucin de las leyes es mucho ms rica ?e lo l?arece al
encargar al Poder Ejecutivo diversas misiones tales como
a publIcaCIn. "La publicacin de las leyes es ya un modo de ejecucin de stasque, si la
promulgacin hace la ley ejecutoria, es en principio la pubhcacIn la que la hace oponible a
los ciudadanos."
"Los. actos de las autoridades administrativas que no estn autorizados por ley."
al tomo CXVIII, tesis 922.) Pg. 97, poca. Las autoridades administrativas no tienen ms
facultades que las que expre

samente les conceden las leyes, y cuando dictan alguna determinacin que no est
debidamente fundada y motivada en alguna ley, debe estimarse que es violatoria de las
garantas consignadas en el artculo 16 constitucional." S. [ud. Fed. T. 39, pg. 669.
"Los actos de las autoridades administrativas que no estn autorizados por ley alguna,
imponen una violacin de garantas." Ej. S. Fed. [ud. T. 31, pg. 97, VI poca.
"Las autoridades administrativas no tienen ms facultades que las que expresamente les
conceden las leyes, y cuando dictan alguna determinacin que no est debidamente fundada
y motivada en alguna ley debe estimarse que es violatoria de las garantas consignadas en el
artculo 16 constitucional." S. [ud. Fed. T. 39, pg. 669, VI poca.
Dez afirma: Para que un acto sea ejecutorio es necesario que llene las siguientes
condiciones: a) Que sea un acto administrativo, vale decir de naturaleza pblica. Por ello no
ser ejecutorio un negocio jurdico privado, aunque sea realizado por la misma
administracin, salvo que la ley disponga lo contrario; b) Que sea perfecto, vale decir que
tenga todos los elementos' esenciales para su existencia; c) Que sea exigible, apto para
producir los efectos a que est destinado.
El acto administrativo cuando perjudica a un particular puede ser impugnado por medio
de los recursos que las leyes establecen, es hasta entonces que dicho acto puede denominarse
un acto definitivo y debe producir todos sus efectos.
8. LA EJECUCIN
ADMINISTRATIVA
DE
LOS
ACTOS
ADMINISTRATIVOS
EN
LA
vA
Reconocido el principio de la ejecucin forzosa a cargo de la Administracin pblica,

debemos precisar que si una ley administrativa seala el procedimiento de ejecucin, a ella
debe ajustarse la administracin como en el caso "del procedimiento administrativo de
ejecucin" al que alude el cdigo Fiscal de la Federacin, artculos 108 y siguientes.
El privilegio de la ejecucin de oficio administrativo, dice Laubadere. o de accin de
oficio o de ejecucin forzada, o de accin directa, consiste en la facultad que tiene la
administracin, cuando ella ha tomado una decisin ejecutoria, de lizar directamente ella
misma la ejecucin por la coaccin, poniendo en movimiento la fuerza pblica en contra del
particular recalcitrante.
Hemos sostenido que tanto la expedicin o aprobacin de una resolucin administrativa,
como su ejecucin directa o indirecta, 'encuentra su apoyo constitucional en el artculo 89,
fraccin 1 de la Constitucin.
La Constitucin no slo faculta para ejecutar la ley, sino tambin la de proveer "en la
esfera administrativa" a su exacta observancia.
La divisin de poderes no constituye un obstculo para admitir el carcter ejecutorio de
las resoluciones administrativas, porque tanto doctrinal como legalmente tienen un fuerte
apoyo. No es posible imaginarse la creacin de

un rgano pblico si no se piensa en las facultades que deben rodearlo para
llevar adelante sus resoluciones. Si stas afectan un inters particular, la
ley obliga al funcionario a circunscribirse a ella y siempre dejando al Poder
Judicial el expresar la ltima palabra 'del proceso administrativo.
Los fines que tiene a su cargo la Administracin pblica no sera posi
ble ejecutarlos, si no se contara con la amplia facultad que tiene todo poder
de imponerse a la obediencia general. La soberana de los poderes es la base
de la estructura democrtica moderna. El principio de legitimidad de los ac
tos administrativos se funda en su propia organizacin poltica, que tiene que
e.stablecer los medios adecuados para que los poderes puedan cumplir su fina
lidad con la mayor eficacia posible.u
Una consecuencia de la ejecutoriedad de los actos administrativos es la
regla del solve et repele, que consiste en asegurar el inters fiscal para que
la accin judicial se inicie. Art. 25 del Cdigo Fiscal de la Federacin.
Los medios con los que se realiza la ejecutoriedad son:
a) Accin administrativa sobre los bienes de los afectados. Artculos 27
constitucional, expropiacin, materia agraria.
El apremio sobre el patrimonio se aplica principalmente en materia fis
cal, se excluyen de este procedimiento las deudas civiles.
b) Accin administrativa sobre la persona afectada o establecimiento de
u.na obligacin de hacer; casos del servicio militar obligatorio o de la vacuna
cin obligatoria o los casos a que se refiere el artculo 33 de la Constitucin.
180 de la Ley Federal de Aguas. "La desobediencia y resistencia de particulares que
impidan las actividades encomendadas a las 1autoridades en esta ley se opongan a que se
efecte alguna obra o trabajo ordenado por ellas, sern con arreglo a lo dispuesto en los
captulos 1 y IJ, ttulo segundo, del libro segundo del Cdigo Penal para Distrito y
Territorios Federales, aplicables en toda la Repblica en materia federal." D. O. F. JI de
enero de 1972.
.. compulsin sobre 'las personas. El artculo 4 constitucional ordena: puede ser obligado a
prestar servicios personales sin su justa retribuCIOn y pleno consentimiento..." Esto se
traduce en una accin de daos
y perjuicios.
11 "Llamar violencia al ejercicio de las atribuciones que la ley concede a las autoridades
administrativas, es sublevarse de tal modo, no ya contra toda nocin jurdica, sino COntra
las simples indicaciones del buen sentido, que si como doctrina esa rplica llegara a sera
slo sobre las ruinas del orden social. Y para contestar directamente la obJeCin, se puede
decir que la jurisprudencia no tolera que como violencia se repute el apremio que una
autoridad emplea en los trminos de la ley, para hacer cumplir sus mandatos, porque la
violencia est precisamente caracterizada por una idea contraria del todo a esa falsa nocin.
Una antigua ley espafiola la define as: cosa que es fecha a otro torticieramente de que no se
puede amparar al que la recibe. Ley Tt. parte 7Y todas las legislaciones han considerado
como esencial elemento de la violencia,

la ..
IOJusticia, la falta de derecho y el abuso de la fuerza del que la emplea. que una
autoridad hace violencia cuando obedece la es subvertir todos los Ignacio L. ValIarta,
Estudio sobre la constitucionalidad de la facultad econmiCO coactiva. 1885, pg. 51.

c) La ejecucin subsidiaria o actos no personales, que pueden ser realizados por sujetos
distintos del obligado. Como la demolicin de una construccin.
d) Ocupacin, entrega o modalidades de un bien determinado.
El artculo 8 de la Ley Federal de Expropiacin ordena:
"En los casos a que se refieren las fracciones V, VI Y X del artculo 1 de esta ley, el
Ejecutivo Federal, hecha la declaratoria, podr ordenar la ocupacin de los bienes objeto de
la expropiacin o de la ocupacin temporal o imponer la ejecucin inmediata de las
disposiciones de limitacin de dominio, sin que la interposicin del recurso administrativo
de revocacin suspenda ocupacin del bien o bienes de que se trate o la ejecucin de las
disposiciones de limitacin de dominio."
e) Aplicacin de sanciones administrativas; y f) Apremios del rgimen
de polica. Las multas coercitivas destinadas a conseguir la ejecucin
de determinados actos a cargo de los particulares. h) El lanzamiento
administrativo, establecido por la Ley Federal de Expropiacin y la
Ley General de Bienes Nacionales. i) El uso de la fuerza pblica. Es
muy delicado el empleo de la fuerza pblica como procedimiento de
ejecucin forzosa de los actos administrativosEl artculo 115, fraccin tercera, prrafo segundo de la Constitucin dispone: "El
Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados, tendrn el mando de la fuerza pblica
en los municipios donde residieren habitual o transitoriamente."
Artculo 122 constitucional: "Los poderes de la Unin tienen el deber de proteger a los
Estados contra toda invasin o violencia exterior. En caso de sublevacin o trastorno
interior, les prestarn igual proteccin siempre que sean excitados por la legislatura del
Estado o por su Ejecutivo, si aqulla no estuviera reunida."
Como una obligacin de hacer citamos la prctica de las autoridades rnunicipales que
apremian a los vecinos a barrer las calles y recoger la basura, cuando este servicio se cubre
con los impuestos y si se .hace es como una laboracin de los particulares, que no deben ser
apremiados con sanciones severas.
El artculo 89, fraccin 1 de la Constitucin, faculta al Presidente de la Repblica para la
ejecucin de las leyes que dicta el Congreso de la Unin. La regla que establece el artculo
17 constitucional es una garanta fundamental y dispone que nadie puede hacerse justicia
por su propia mano. En cuanto a la Administracin pblica, su actuacin est severamente
encauzada por el orden jurdico establece la accin directa, y determina el carcter
ejecutorio de la accin admtnl5trativa en su carcter de poder pblico.
La ley administrativa es la base de toda apreciacin de los actos nstrativos. El ejecutor
de la misma debe tener presente que la ley p.uede establecer condiciones o circunstancias
para su ejecucin, como un
una anotacin administrativa, o alguno de los requisitos a los que aludimos al
hablar ele los elementos del acto administrativo. Los autores de Derecho
administrativo distinguen dos situaciones que juzgamos de inters:
a) El caso en que la Administracin pblica no cumpla. Cuando se han establecido
derechos y facultades para los particulares y la Administracin pblica no se muestra
dispuesta a ejecutarlos, la ley protege el inters particular. En este caso debe ocurrirse a los
rganos administrativos o jurisdiccionales, como ms adelante podremos estudiar,
procedimiento que puede implicar, en los casos que seala la ley, la suspensin del acto
impugnado.
b) Los particulares se resisten al cumplimiento de sus deberes. En estos asuntos
administrativos se establecen deberes y limitaciones a los particulares. "Una cantidad de
negocios, en fin, dice Zanobini, estn obligados a establecer deberes y limitaciones para los
particulares a los que se refieren, sea en modo autnomo (rdenes positivas o negativas) ,
sea como parte pasiva de relaciones bilaterales (de empleo de concesin). Donde los
particulares no cumplan espontneamente las obligaciones que les son impuestas con
dichas disposiciones, la administracin tiene facultad de realizar sus pretensiones mediante
el uso de medios de coercin o sea de ejecucin forzada. Mientras los particulares no
pueden realizar sus pretensiones hacia otros particulares,
o hacia los entes pblicos, sino recurriendo a la accin judicial. El Estado y los entes
pblicos menores ,para realizar sus derechos no tienen necesidad de la intervencin de
ninguna autoridad extraa, sino que pueden alcanzar tal fin por medio de la actividad
directa e inmediata por los propios rganos administrativos."
Cuando el acto administrativo implica limitaciones, cargas, deberes, obligaciones y se
afectan derechos privados, el particular se puede resistir a su cumplimiento. El acto idneo
legalmente es el que puede producir todos sus efectos. La Administracin pblica dispone de
medios administrativos podepara la ejecucin de la decisin administrativa, como la
aplicacin del regmen de sanciones.
Todo procedimiento de ejecucin de la administracin debe fundarse en Unacto
administrativo legalmente expedido, lo contrario debe estimarse como una va de hecho o
procedimiento arbitrario del poder pblico.
Los actos administrativos que afectan situaciones jurdicas particulares que son
voluntariamente cumplidos, encuentran en la legislacin' admilos procedimientos
coercitivos para llevarlos a su final cumplimIento. La accin de oficio o ejecucin forzosa
de la administracin es consecuencia de la ejecutoriedad del acto administrativo.
Tambin los particulares disponen de medios jurdicos para destruir, suspender o limitar,
el alcance de una resolucin administrativa, tales como la la declaracin de nulidad, la
suspensin y los procedimientos en matena Judicial, entre los que destaca por su
importancia el juicio de amparo.

9. LA EJECUCIN EN LA VA JUDICIAL
La Administracin pblica tiene facultad para dictar y ejecutar sus resoluciones sin la
intervencin judicial, aunque afecten intereses privados.
Debemos distinguir la ejecucin en la va judicial, del control jurisdiccional de los actos
administrativos, este ltimo tiene por objeto revisar la legalidad del acto administrativo.
Nuestra legislacin y jurisprudencia han reconocido la facultad del Poder Ejecutivo para
la aprobacin y ejecucin de las resoluciones administrativas, con independencia del Poder
Judicial aunque afecten intereses particulares.
Se ha establecido por va de excepcin, que la ejecucin de esas resoluciones se
encomiende a los rganos jurisdiccionales. Cuando una ley seala un camino diverso al
administrativo, como la va judicial, sta debe seguirse.
Una de esas reglas generales la establece el artculo 27, prrafo X de la Constitucin:
"El ejercicio de las acciones que corresponden a la nacion en virtud de las disposiciones
del presente artculo, se har efectivo por el procedimiento judicial; pero dentro de este
procedimiento y por orden de los tribunales correspondientes, que se dictar en el plazo
mximo de un mes, las autoridades administrativas procedern, desde luego, a la ocupacin,
administracin, remate o venta de las tierras yaguas de que se trate y todas sus accesiones,
sin que en ningn caso pue da revocarse lo hecho por las mismas autoridades antes de que
se dicte sentencia ejecutoriada."
La propia Constitucin seala casos en los que un aspecto de la ejecucin de una
decisin administrativa se encomienda a una autoridad administrativa y otra a la autoridad
judicial, como en los casos de la expropiacin por causa de utilidad pblica. Con referencia
a la indemnizacin, el artculo 27, prrafo VIII constitucional ordena: ...El exceso de valor o
el demrito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos
con posterioridad a la fecha de la asignacin del valor fiscal, ser lo nico que deber
quedar sujeto a juicio pericial y a resolucin judicial. Esto mismo se observar cuando se
trate de objetos cuyo valor no est fijado en las oficinas rentsticas."
La Suprema Corte ha establecido dos principios jurisprudenciales que deben ser
analizados en su significacin y extensin:
. "Las autoridades administrativas carecen de facultades para privar de sus siones o
derechos a los particulares, lo que no puede hacerse sino por la auton: dad judicial y en los
trminos que la Constitucin previene." Tesis jurisprudenci al nmero 27. Jur. 1917-1965,
pg. 47.
".Las autoridades administrativas carecen de facultades para decidir asuntos tenciosos,
que son de la competencia exclusiva de las autoridades judiciales." jurisprudencial nmero
28. Jur. 1917-1965, pg. 47.
Por lo que se refiere a la legislacin, no son frecuentes las leyes administrativas que
establecen a opcin de los interesados el doble camino, administrativo y judicial.
El artculo 12 de la Ley General de Bienes Nacionales expresa que "las resoluciones a
que se refiere el artculo 10 podrn ser reclamadas ante la autoridad administrativa. A falta
de disposicin en dichas leyes, o cuando las mismas sean insuficientes, se estar a las
siguientes reglas: ..." El artculo enumera las reglas aludidas.
La legislacin norteamericana somete la ejecucin de las resoluciones administrativas a
las autoridades judiciales y con las mismas leyes que los particulares. Segn Schwartz "en
los Estados Unidos la ejecucin de las decisiones administrativas es normalmente obtenida
por medio de leyes penales. Si los obligados no ejecutan las decisiones ejecutorias de la
administracin, son pasibles de sanciones penales. Sin embargo, si el legislador no ha
previsto las sanciones penales, la administracin no puede intervenir por va de ejecucin
forzada aun en el supuesto que sus decisiones no pudieran realizarse de otra manera".
Como se ve, la accin directa de la administracin se mantiene en un crculo menos
importante, ya que el poder sancionador se entrega a los tribunales judiciales. Sin embargo,
desarrollos ulteriores en el orden jurdico de aquel pas permiten una mayor extensin de la
actividad administrativa comprendiendo importantes materias administrativas y
concluyendo en el poder de polica, que ha adquirido relieve como en otros pases.
CAPTULO V
EL PRINCIPIO DE LA NO RETROACTIVIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. El conflicto de leyes en el tiempo.-2. Derechos adquiridos por los particulares.3. Las simples expectativas.-4. La retroactividad en la Constitucin.-S. La no
retroactividad de la ley en el artculo 14 constitucional.
6. La no retroactividad en las leyes administrativas.-7. La retroactividad en materia fiscal.-S.
Problemas diversos sobre retroactividad.-9. La retroactividad de las resoluciones
administrativas.-10. La jurisprudencia en materia de retroactividad administrativa.
1. EL CONFLICTO DE LEYES EN EL TIEMPO
La Constitucin, una ley administrativa o un acto administrativo son recuando vuelven
sobre el pasado para estimar las condiciones de validez de un hecho o acto jurdico,
destruyendo o modificando sus efectos, hechos o circunstancias iniciales, cuando haban
creado derechos en favor de
particulares.1 Merln dice que "la leyes retroactiva cuando viola el pasado
lesionando derechos adquiridos por los particulares al amparo de una ley
anterior". . El rgimen de seguridad administrativa 2 exige que los actos
administratIvos no se apliquen retroactivamente, salvo en los casos de
excepcin, por eso la legislacin universal lo consagra como un principio de
derecho y le da en derecho pblico una extensin mayor que en derecho
privado. El derecho romano estableci el principio de que las leyes no se retrotraen.a Nada hay ms perturbador del orden jurdico que la imprecisin de
D Patrice Level, Essai sur les conflicts de lois dans le temps, Pars. Lib. Gen. de rolt. et de
Jur. 1959, 1 v., 354 pgs.
2 Ignacio Burgoa, Garantlas individuales, pg. 396. "La seguridad jurdica se caracpor el
conjunto general de condiciones, requisitos, elementos y circunstancias pre a que debe
sujetarse una cierta actividad estatal autoritaria para generar una afectavlida de diferente
ndole en la esfera del gobernado integrado por el summum
e sus derechos subjetivos." a "Legcs ad prateritum non sunt trahendae." Ley 7a, Tt. XIV, libro
1, del Cdigorepetitae pralectionis. .
301

las situaciones jurdicas, o la vaguedad de los derechos adquiridos, o la inestabilidad de las
resoluciones administrativas.t
Estamos en presencia de uno de los problemas complejos de la ciencia del derecho. Sin
embargo, y como expresa Areco, "en toda poca y en todo lugar se dan casos en que no slo
es conveniente sino hasta necesaria la aplicacin retroactiva de la ley". Debemos, por
consiguiente, examinar los preceptos constitucionales retroactivos, las leyes administrativas
y los actos administrativos y reconocer cundo una ley entra en vigor y cules son sus
consecuencias frente a las situaciones jurdicas anteriores que sufren su influencia.
El orden jurdico vigente es el conjunto de normas sancionadas por el poder pblico y se
aplica hacia el futuro, sobre un determinado territorio y en forma continua. Es bajo la
proteccin de esta legislacin como se constituyen los derechos y se proyectan los
desarrollos sociales y econmicos de un pueblo. Como indicara el insigne jurisconsulto
Portalis, "es verdad que no puede la ley hacer que una cosa que existe no haya existido; si
puede decir que deje de existir't.s
"Por ello, nos dice Manuel Mara Dez, no debe confundirse el principio de la no
retroactividad con el de la intangibilidad de los efectos individuales de los actos jurdicos.
Este principio implica una interdiccin para los rganos trativos de afectar, aun para el
futuro, los derechos adquiridos, mientras que el principio de la no retroactividad comporta la
imposibilidad de que la tracin d a sus decisiones un carcter retroactivo. Vale decir que
uno de los principios se refiere nicamente al pasado, mientras el otro concierne tambin al
futuro."
"El acto administrativo no puede normalmente producir efectos retroactivos; esto quiere
decir, que en la medida en que se establece una regla nueva o modifica una situacin
jurdica, l no produce sus efectos ms que para el porvenir no puede conducirlo a revisar
los efectos pasados y ya adquiridos de la situacin anterior." Laubadere. Droit administratij
special. P. U. F., pg. 12, 1967.
4 "Dar efecto retroactivo a la leyes un crimen." Expres el artculo 14, prrafo segundo
de la francesa del 21 de junio de 1793.
:; Vase en contrario el criterio clsico de los juristas civilistas:
"He aqu el principio que debe guiar al juez, dice Baudry Lacantinerie. Toda 'ley nueva
constituye a los ojos del poder del cual emana. un progreso sobre la legislacin anterior.
Para sus autores reglamenta ciertas relaciones jurdicas mejor que la precedente. El inters
social exige, pues, para que la legislacin ms reciente produzca todoS sus efectos
bienhechores se aplique en el mayor nmero de casos posibles y. en
consecuencia, tambin a las relaciones nacidas antes de su publicacin. Sin duda esta
aplicacin lesionar esperanzas. Pero el progreso se compra a este precio y. por otra
parte, nadie puede sentirse realmente lesionado por esta extensin de la ley, si no se les
despoja de ningn derecho adquirido. Contra el derecho adquirido. al contrario, la ley nueva
no puede nada; su fuerza expira alli donde encuentra un derecho verdadero. con' sagrado por
la antigua ley bajo cuyo imperio ha nacido." B. L. Traite. T. 1, 178.
Manuel Mara Diez, El acto administrativo. Tip. Ed. Argentina. Buenos Aires, 1956. pg.
402.
2. DERECHOS ADQUIRIDOS POR LOS PARTICULARES
Debemos ante todo definir los conceptos de "derechos adquiridos", y "expectativas de
derecho", por su significacin especial en esta materia. A continuacin examinaremos el
problema de la retroactividad en el orden jurdico posi tivo.
Tres casos incluye nuestro estudio o sea la retroactividad en la Constitucin, la
retroactividad en las leyes administrativas y la retroactividad de las resoluciones
administrativas. Esa retroactividad opera de diversa manera segn los casos 'de que se trate;
o sea los siguientes:
a) La retroactividad constitucional de orden es la que comprende aquellos casos en que el
inters general establece la afectacin o alteracin de derechos o situaciones anteriores.?
b) La retroactividad legal ordinaria que es aquella en la que la ley opera con
retroactividad volviendo sobre el pasado para reformar o destruir un derechoadquirido con
perjuicio de los particulares.
e) La retroactividad administrativa que resulta de la aplicacin de los propios actos
administrativos."
Dice a este respecto Laubadere (Tratado. T. 1, pg. 251, edicin): "Las autoridades
administrativas no pueden jams dar efecto retroactivo a sus decisiones. Esta regla no es una
aplicacin del artculo 2, del Cdigo Civil francs (que corresponde al artculo 8, del Cdigo
Civil mexicano), que no concierne que a leyes, ya que es uno de los principios generales a
los cuales la jurisprudencia reconoce valor de regla de derecho."
nuestro pas el problema de la retroactividad y el de los derechos adha provocado serias
polmicas, sobre todo cuando la Constitucin
"La Suprema Corte ha sostenido. en diversas ejecutorias, que la aplicacin que los
tribunales de las leyes de orden pblico, o de inters general, nunca es retroy las leyes
monetarias tienen tal carcter, atento su espritu y la necesidad social que satisfacen." Sem,
[ud, Fed, T. 15, pg. 815. V.E.P.
. particulares no pueden adquirir derechos que estn en con el inters de suerte que cuando
una ley lesiona un derecho de esa clase, no hay retroactl\'ldad, aun cuando la existencia del
derecho sea anterior a la de la ley." Sen/o [ud. T. 49, p;ig. 1714. V.E.P.
. 7 "Generalmente el acto administrativo produce efectos para el futuro, es decir, no efecto
retroactivo. Es lo normal para los actos creadores de nuevas situaciones .lundlcas. Pero esto
no excluye que en ciertos casos pueda tener efectos hacia el pa sado, cuando la ley
expresamente lo autoriza o cuando la retroactividad es el efecto natural del acto. En este
ltimo caso, es lo que ocurre con los actos de revocacin razn de la ilegalidad. Los efectos
de la revocacin se proyectan generalmente hacia e pasado. Solucin unnime en la
doctrina. Los efectos de la revocacin por ilegalidad di generalmente hacia el pasado ex
tune. Pero a veces los textos consagran dsoluciones. Adems hay que tener en cuenta los
efectos definitivamente proLucidos desde la fecha en que se dict el acto hasta su
extincin." Enrique Sayagus
aso, ob, cit. Tomo 1, pg. 489. Montevideo, 1953.

de 1917 confirm la tradicin jurdica mexicana en materia de subsuelo
-minas y petrleo principalmente-, elaborando un rgimen jurdico de
plena nacionalizacin.
Algunos sectores de la doctrina administrativa sostienen que no existen
derechos adquiridos en el Derecho administrativo y mal puede hablarse en
tonces de retroactividad de las leyes administrativas. "Otra cosa es que pueda,
en determinados casos, fijarse como fecha de vigencia una anterior a la de
su dictacin, pero ya hemos visto tambin la inconveniencia de semejante
procedimiento." 8
Debemos comenzar por precisar qu debe entenderse por derechc adqui
rido. Los derechos adquiridos son aquellos que provienen del hecho del hom
bre o de las convenciones, por oposicin a los derechos naturales.
derecho adquirido es definible, cuando el acto realizado introduce un bien, una facultad o
un provecho al patrimonio de una persona, y el hecho efectuado no puede afectarse ni por la
voluntad de quienes intervinieron en el acto, ni por disposicin legal en contrario; y la
expectativa de derecho es una esperanza o una pretensin de que se realice una situacin
jurdica concreta, de acuerdo con la legislacin vigente en un momento dacIo. En el primer
caso, se realiza el derecho y entra en el patrimonio; en el segundo, el derecho est en
potencia, sin realizar una situacin jurdica concreta, no formando parte integrante del
patrimonio." (Sem. Jud. Fed. V poca. T. LXXI, pg. 3496.)
La naturaleza de un derecho adquirido debe definirse en funcin de la legislacin u orden
jurdico al amparo del cual se cre o se configur ese acto que confiere beneficios, derechos
o prestaciones a un particular.
"Los particulares no pueden adquirir derechos que estn en pugna con el inters pblico;
de suerte que cuando una ley lesiona un derecho de esa clase, no hay retroactividad, aun
cuando la existencia del derecho sea anterior a la de la ley." (Apndice al tomo CXVIlI, tesis
922. V.E.P.)
El rgimen de la propiedad se encuentra regulado por el artculo 27 constitucional y por
las disposiciones del Cdigo Civil que establecen su rgimen jurdico. Esta propiedad difiere
de la propiedad romana, porque es temente una propiedad que debe ser considerada como
una funcin SOCIal. Nadie puede adquirir mayores derechos que los que ampara su propia
condicin jurfdica.?
s "Lo que constituye propiamente la retroactividad no es slo el hecho de regir pasado,
sino tambin y muy especialmente, el de lesionar un derecho adquirido; Y es un derecho
elemental el de que los particulares no pueden adquirir derechos que estn en pugna con el
inters pblico, de modo que cuando una ley lesiona un derecho de esa no hay retroactividad
aun cuando la existencia del derecho sea anterior al de la ley. Sem, Jud. Fed., p, T. 14, pg.
691.
9 Para que una ley sea retroactiva se requiere que obre sobre el pasado y lesionen
derechos adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores y esta ltima tancia es esencial.
Sem. Jud. Fed. 5' p. T. 9, pg. 432; T. 10, pg. 880 Y T. 1 I pg. 1275.
Otro caso que debemos sealar en el rgimen del dominio pblico de la Federacin al
otorgarse una concesin de acuerdo con nuestros principios constitucionales, no se opera
una transmisin de propiedad del Estado al concesionario. En cualquier circunstancia que se
considere, los derechos del Estado se mantienen presentes, inalienables e imprescriptibles.
Cuando se llev a cabo la expropiacin de las compaas extranjeras petroleras, dicha
expropiacin slo comprendi las instalaciones y dems bienes de ella, en ningn caso el
subsuelo porque ste no sali ni ha salido del dominio de la nacin.
El nico derecho que tiene el particular es a que se respeten sus derechos tales como le
fueron transmitidos con las mismas restricciones, limitaciones, modalidades previamente
establecidas en las leyes.
Es necesario precisar que las leyes en principio se aplican para los casos futuros, pero
siempre la nueva ley implica la afectacin de algunos derechos privados. En la propia
naturaleza del acto nuevo debe determinarse si es o no retroactivo.w
Vivimos la era de las grandes transformaciones sociales que afectan de manera directa los
derechos adquiridos con anterioridad a ellas. Ninguna reforma social de trascendencia se
puede operar, exclusivamente con su proyeccin al futuro, se requiere a veces una aplicacin
retroactiva inevitable. Son los pueblos y los gobiernos los que deben equilibrar su aplicacin
bajo normas de equidad y de acuerdo con los intereses colectivos.
3. LAS SIMPLES EXPECTATIVAS
.La expectativa de derecho es cualquier esperanza o pretensin de conseguir en adelante
una cosa, si se depara la oportunidad que se desea.
Los elementos de la expectativa son los siguientes: 11
a) El deseo de adquirir un derecho;
10 Las leyes pueden prever los conflictos posteriores determinando el 'alcance de
derechos adquiridos. El artculo 5 del Cdigo Civil de Argentina expresa: "Ninguna persona
puede tener derechos irrevocables adquiridos contra una ley de orden pblico." El jurdico
mexicano se ha inspirado en un principio general anlogo para no permItIr la creacin de
derechos adquiridos que tengan el carcter de irrevocables. Todo derecho debe medirse en
funcin del orden jurdico que lo cre. f 11 "Sobre la materia de irretroactividad, existen
diversidad de teoras, siendo las ms
la de los derechos adquiridos y de las expectativas de derecho y de las situa.abstractas y
situaciones concretas, siendo la primera, el mandamiento de la ley, sin concreta de la misma.
El derecho adquirido es defendible, cuando el acto reali
r: mtroduce Iln bien, facultad o provecho al patrimonio de una persona, y el o efectuado no'
puede afectarse ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto,
n por di P ", I
. ,IS OSIClon egal en contrario; y la expectativa de derecho es una esperanza o
p:etenslon de que se realice una situacin jurdica concreta, de acuerdo con la legislacin
en un momento dado. En el primer caso, se realiza el derecho y entra al patrimonIo; en el
segundo, el derecho est en potencia, sin realizar una situacin jurdica
no formando parte integrante del patrimonio." Sem. [ud, Fed. T. 71, pg. 3496.
20

b) La posibilidad ms o menos cercana o probable de conseguir un derecho;
e) La creencia de que .se realice un suceso que se prev o al hacerse efectiva determinada
eventualidad.
En derecho administrativo hay posibilidad de ciertas expectativas de derecho previstas y
reguladas en la ley, que al realizarse convierten la simple expectativa en un derecho
adqurido.P
Los arrendatarios de terrenos nacionales tienen de acuerdo con el artculo 41 de la Ley de
Terrenos Baldos y Nacionales, excedencias y demasas, "derecho a adquirir por compra los
terrenos objeto del contrato siempre que se encuentren al corriente en el pago de sus rentas y
que hayan cumplido con las estipulaciones del mismo. La ley consagra a favor de ellos el
derecho del tanto".
"Los solicitantes de terrenos nacionales no podrn traspasar los derechos que sus
solicitudes puedan haber engendrado, si no es con autorizacin de la Secretara, la que podr
concederla cuando se satisfagan los requisitos de esta ley." Artculo 84 de la misma ley.
4. LA RETROACTIVIDAD LA CoNSTITUCIN
Como indicamos antes, hemos aludido a que la Constitucin mantiene el principio de
irretroactividad de las leyes en perjuicio de persona alguna.P
Sin embargo, la propia Constitucin seala diversos casos en que se pero mite la
aplicacin retroactiva de la ley. "El legislador constituyente en uso de sus facultades
amplsimas, pudo establecer casos de excepcin al principio de no retroactividad y cuando
as haya procedido los preceptos deben aplicarse retroactivamente." Sem. [ud. Fed. p. T. 9,
pg. 432.14
La Suprema Corte ha establecido la siguiente jurisprudencia (ndices 1917-1965, tesis
162 Jurisp. del Pleno y de las Salas):
"Las leyes retroactivas, o las dicta el legislador comn o las expide el Constituyente, al
establecer los preceptos del Cdigo Poltico. En el primer caso no se
12 Charles B. Hochman, "The Supreme Court and the constitutionality of retroactive
legislation". Harvard Law Review. Vol. 73, febo 1960, nm. 4, pg. 692.
13 Tanto el artculo 14 constitucional como el artculo del Cdigo civil para el Distrito
Federal, aluden al concepto de "perjuicio". Mencionamos el concepto de "perjuicio".
Artculo 2209. "Se reputa perjuicio la privacin de cualquier ganancia ldta debiera haberse
obtenido en el cumplimiento de la obligacin," Artculo 2110. 'Los y perjuicios deben ser
consecuencia inmediata y directa de la falta de cumplimiento de la obligacin, ya sea que se
hayan causado o que necesariamente deban causarse: aclaramos que el concepto de perjuicio
en la Constitucin es mucho ms extenso que al que alude el derecho privado. .
14 La Constitucin general de la Repblica consagra el principio de la no vidad, cuando
la aplicacin de la ley cause perjuicio a alguna persona, de donde es educble la aplicacin
contraria de que es darse efectos retroactivos a la ley si sta no causa perjuicio. Sem, [ud,
Fed. p, T. 76, pg. 3496.

les podr dar efecto retroactivo, en perjuicio de alguien, porque lo prohbe la Constitucin;
en el segundo, debern aplicarse retroactvamente, a pesar del artculo 14 constitucional, y
sin que ello importe violacin de garanta individual alguna. En la aplicacin de los
preceptos constitucionales hay que procurar armonizarlos y si resultan unos en oposicin
con otros, hay que considerar los especiales como excepcin de aquellos que establecen
principios o reglas generales. El legislador constituyente en uso de sus facultades
amplsimas, pudo por altas razones polticas, sociales
o de inters general establecer casos de excepcin al principio de no retroactividad, y cuando
as haya procedido, tales preceptos debern aplicarse retroactivamente. Para que una ley sea
retroactiva se requiere que obre sobre el pasado y que lesione derechos adquiridos bajo el
amparo de leyes anteriores y esta ltima circunstancia es esencial."
El presupuesto de egresos de la Federacin por ejemplo, puede suprimir un empleo o
disminuir su dotacin consignados en el presupuesto anterior. No se puede negar que la ley
resulta retroactiva en perjuicio del cesante. Desde luego el legislador acta legalmente
porque la Constitucin lo riza para tal efecto.P La Constitucin en el artculo 73, fraccin XI
faculta al Congreso para crear y suprimir empleos pblicos de la Federacin o sealar,
aumentar o disminuir dotaciones. "Este precepto tiene casos de excepcin, es decir,
dotaciones que no pueden temporalmente disminuirse. Segn el artculo 127 constitucional
el Presidente de la Repblica, ministros de la Suprema Corte, diputados y senadores y
dems funcionarios pblicos de la de nombramiento popular, recibirn una compensacin
por sus serVICIOS que ser determinada por la ley y pagada por el Tesoro Federal. Esta
compensacin no es renunciable, y la ley que la aumente o disminuya no podr tener efecto
durante el perodo en que un funcionario ejerce el
cargo."
El artculo 27, prrafo sptimo, inciso XVI de la Constitucin ordena: 16
"Se declaran nulas:
Todas las enajenaciones de tierras, aguas y montes pertenecientes a los pue blos,
rancheras, congregaciones o comunidades, hechas por los jefes polticos, gobernadores de
los Estados, o cualquiera otra autoridad local en contravencin a lo disen la ley de 25 de
junio de 1856 y dems leyes y disposiciones relativas.
b) Todas las concesiones, composiciones o ventas de tierras, aguas y montes, hechas por
las Secretarias de Fomento, Hacienda o cualquiera otra autoridad fede
Ernesto Flores Zavala, Elementos de pblicas. T. 1, pg. 72.
. Comentando esta fraccin Lucio Mendieta y Nez en El sistema agrario consha
expresado: "Se ha estimado que facultades amplsimas concedidas al I de la Unin en este
precepto, deben estar supeditadas a las disposiciones de una ey reglamentaria en la cual se
establezcan los casos en que debe considerarse perjudicado el inters pblico, puesto que el
mismo artculo en otra parte de sus disposiciones, trata de la utilidad pblica como base de
las expropiaciones, determina que sern as de la Federacin y las de los Estados en sus
respectivas jurisdicciones las ql.ue dicten las leyes en las cuales se establezcan los casos que
deben estimarse como utiidad pblica" S' b l . . 1 d'. d l"'
. . m em argo, e precepto consutucona es eClSlVO y e ap icact n m

sin' .
que requiera la reglamentacin de una ley.

ral, desde el da l'? de diciembre de 1876, hasta la fecha, con las cuales se hayan
invadido y ocupado ilegalmente los ejidos, terrenos de comn repartimiento o cual
quiera otra clase, pertenecientes a los pueblos, rancheras, congregaciones o comu
nidades y ncleos de poblacin.
"e] Todas las diligencias de apeo o deslinde, transacciones, enajenaciones o re
mates practicados durante el perodo de tiempo a que se refiere la fraccin ante
rior por compaas, jueces u otras autoridades de los Estados o de la Federacin,
con los cuales se hayan invadido u ocupado ilegalmente tierras, aguas y montes de
los ejdos, terrenos de comn repartimiento, o de cualquiera otra clase, pertene
cientes a ncleos de poblacin.
"Quedan exceptuadas de la nulidad anterior, nicamente las tierras que hubie
sen sido tituladas en los repartimientos hechos con apego a la ley de 25 de junio
de 1856 y posedas en nombre propio a ttulo de dominio por ms de diez aos,
cuando su superficie no exceda de cincuenta hectreas. El artculo 27, inciso XVIII
de la propia Constitucin dispone: 'Se declaran revisables todos los contratos y con
cesiones hechos por los gobiernos anteriores desde el ao de 1876, que hayan trado
por consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales de la na
cin, por una sola persona o sociedad, y se faculta al Ejecutivo de la Unin para
declararlos nulos cuando impliquen perjuicios graves para el inters pblico'..."
Hemos indicado que el artculo 14 prrafo primero de la Constitucin establece el
principio general de la no retroactividad de las leyes en perjuicio de persona alguna. La
propia Constitucin, inspirada en una poltica social estatista y bajo razones de utilidad
pblica, relacionadas con el rgimen de propiedad ha establecido casos de excepcin, en que
por mandato de un precepto constitucional se autoriza al Ejecutivo de la Unin, para aplicar
una ley retroactivamente.
El precepto anteriormente citado declara revisables los actos administrativos que seala,
y sin intervencin judicial, da una amplia facultad al ejecutivo para declararlos nulos. De
acuerdo con la poltica agraria general, la concentracin o acaparamiento de tierras, aguas y
la riqueza natural, causa graves perjuicios al pas, y por consiguiente, al inters pblico. La
generalidad de este precepto, permite la nacionalizacin de las grandes concentraciones de la
propiedad privada, aun hechas en poca relativamente reciente, ya que el precepto toma
como punto de partida el ao de 1876, sin delimitar su aplicacin.
Estos casos de nulidad que seala la Constitucin operan retroactivamente para declarar
la nulidad de las situaciones que consideran.t?
La nulidad absoluta, por regla general no impide que el acto produzca provisionalmente
sus efectos, los cuales sern destruidos retroactivamente cuando se pronuncie por el juez la
nulidad. De ella puede prevalerse todo
17 "Las leyes retroactivas, o las dicta el legislador comn o las expide el cOl1stitu: yente,
al establecer los preceptos del cdigo poltico. En el primer caso, no se les podra dar efecto
retroactivo, en perjuicio de alguien, porque lo prohbe la Constitucin; en segundo deben
aplicarse retroactivamente, a pesar del articulo 14 constitucional Y que ello importe
violacin de garanta alguna individual."
Sem, [ud; de la Fed. Tomo 64, pg. 209.

interesado y no desaparecer por la confirmacin o la prescripcin. Artculo 2226 del Cdigo
Civil para el Distrito Federal.
La nulidad es relativa, cuando no rene todos los caracteres enumerados en el artculo
anterior. Siempre permite que el acto produzca provisionalmente sus efectos. Artculo 2228
del propio cdigo.
Como vemos, una de las caractersticas de la nulidad es que ella opera retroactivamente.
En la nulidad absoluta se liga a la idea que se ha violado la ley o el in ters general y en el
segundo caso revela la presencia de algn vicio de consentimiento que puede ser subsanado.
Consideramos que el precepto constitucional que comentamos ha empleado
indebidamente la palabra nulidad en las dos fracciones citadas, porque todos los actos
jurdicos a los que alude fueron legalmente celebrados sin que implicaran violacin del
inters general o se celebraran bajo alguna ineficacia administrativa.
Lo que el precepto constitucional ha pretendido es destruir esas situaciones creadas al
amparo de otras leyes. Debi decir por consiguiente "se desconocen esos actos", y en dicho
caso estaramos en presencia de una retroactividad ordinaria y no de una sancin de nulidad
aplicada retroactivamente.t"
5. LA NO RETROACTIVIDAD DE LA LEY EN EL ARTCULO 14 CONSTITUCIONAL
El artculo 14, prrafo primero de la Constitucin ordena: "A ninguna ley se dar
efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna." . La jurisprudencia de la Suprema
Corte (tesis 163, ndice de jurisprudenera 1917-1965, jurisprudencia comn al Pleno y
a las Salas) establece:
"La Constitucin General de la Repblica consagra el principio de la irretroactividad,
cuando la aplicacin de la ley causa perjuicio a alguna persona, de donde es deducible la
afirmacin contraria, de que puede darse efecto retroactivo a la ley. si sta no causa
perjuicio."
"La modificacin hecha al artculo 14 de la Constitucin de 1857, por el ar14 de la de
1917, permite afirmar que si la nueva ley, lejos de causar perJUICIOS, es favorable al estado
jurdico de las personas, es de aplicarse para actos se realizaron durante la vigencia de la
antigua ley." (Sem. [ud: Fed. V poca.
I. LXX, pg. 185.)
. El artculo 14, fraccin 1 de la Constitucin ha sido objeto de diversas por la Suprema
Corte. Aludiremos a una primera interpretaclOn:
a) Prohibicin a los jueces de aplicar leyes retroactivas: 19
En sus primeras interpretaciones, la Corte afirm:
18 Retroactividad de los cdigos agrarios: Sem. [ud, Fed. p. T. 100. pg. 250.
Retroactividad de las leyes agrarias: Sem. [d, Fed, p. T. 89, pg. 919. 19 Sem, [ud, de
la Fed, 5" p.
T. 23, pg. 984; T. J, pgs. 857, 888; T. 12. pgs. 224, 226.
T. 23, pg. 984; T. 9, pag. 435; T. 12. 26, pg. 543.

"Que este precepto no impone como el de la Constitucin de 1857 una limita
cin al legislador prohibiendo expedir leyes retroactivas, sino que, lo deja en liber
tad para expedir leyes de esta naturaleza cuando lo estime conveniente." Otra eje
cutoria sostuvo que: "Si bien es cierto que el artculo 14 constitucional, prohbe
dar a las leyes efectos retroactivos en perjuicio de persona alguna, cuando las leyes
por su misma son retroactivas, los jueces no violan el principio consti
tucional citado al aplicarlas, pues carecen de facultades para juzgar de su consti
tucionalidad y cumplen su obligacin sentenciando conforme a ellas.
"La recta interpretacin del artculo 14 constitucional hace ver que tal pre
cepto no rige con el legislador, se dirige a los jueces, a los tribunales y en general
a las autoridades encargadas de la aplicacin de las leyes o de su interpretacin."
Cambio de interpretacin del mismo precepto:
b) Prohibicin al legislador y al juez de aplicar leyes retroactivas.
"No debe entenderse que la prohibicin se refiere nicamente al legislador, para el acto
de expedir la ley, sino que tambin comprende a la autoridad que hace aplicacin de ella a
un caso determinado, porque as permiten interpretarlo los conceptos mismos de la
disposicin constitucional que se comenta." (Sem. [ud, Fed. V p. T. XV, pg. 2412.)
"La jurisprudencia adoptada por la Suprema Corte, poco despus de promulgada la
Constitucin sobre el artculo 14 de sta, no reza con el legislador, sino que se dirige a los
jueces y a las autoridades encargadas de aplicar las leyes o de su ejecucin, ha sido
sustituida por la de que la verdadera interpretacin de ese aro tculo, es la de que procede el
amparo no slo contra los actos de autoridad que violen las garantas individuales, sino
tambin contra las leyes que son violatorias de las mismas garantas, cuando tienen el
carcter de aplicacin inmediata y lesionan derechos adquiridos, pues las palabras del
Constituyente no pueden dar lugar a distingos que no estn en el texto del artculo citado que
previene de manera absoluta que a ninguna ley se le dar efecto retroactivo, sin atender a si
de dicho efecto nace la aplicacin de la ley por las autoridades o si la ley por s misma
produce dicho efecto desde el momento de su promulgacin, pues resultara ilgico admitir
que el amparo procede contra las leyes, y negarlo cuando se demuestra que los preceptos de
sta automticamente vuelven al pasado, lesionando derechos adquiridos."
Por lo que se refiere a las leyes retroactivas, el artculo 5 del Cdigo Civil para el
Distrito Federal ordena: HA ninguna ley ni disposicin guberna tiva se dar efecto
retroactivo en perjuicio de persona alguna."
6. LA NO RETROACTIVIDAD EN LAS LEYES ADMINISTRATIVAS
Ya indicamos que el artculo 14 de la Constitucin de 1917 cambi el siso tema del
artculo 14 de la Constitucin de 1857. sta prohibi la expedicin
Andr de Laubadre, ob. cit. ed. 1963. LGD et juro 251. El propio autor pg. 275: "El
acto administartivo irregular puede ser retirado retroactivamente por su autor."

de una ley retroactiva, el texto actual ordena que: "A ninguna ley se dar efecto retroactivo
en perjuicio de persona alguna." 21
En principio, la regla de la no retroactividad de las normas jurdicas rige tambin en
derecho administrativo. "Esta regla, dice Fleiner, se funda en la idea de que, por regla
general, una nueva ley no puede aplicarse ms que a los hechos y circunstancias jurdicas
que se han producido despus de promulgada esta ley, por este motivo la prctica supone,
con razn, que la nueva ley no afecta a los derechos lcitamente adquiridos. Sin embargo, si
no existe una prohibicin general establecida por la Constitucin o por una ley determinada
para una materia, toda norma jurdica nueva puede ser investida de fuerza retroactiva y
comprende situaciones ya existentes y consumadas. Los efectos retroactivos se obtienen sin
que hayan sido dispuestos expresamente, basta que se observe esta intencin en el conjunto
del nuevo derecho. Cuanto ms importante sea para el bien comn una norma jurdica, tanto
ms justificado es suponer que su autor quiso aplicarla tambin para circunstancias ya
existentes. Si, por ejemplo, se estima ser perjudiciales al bien pblico ciertos tipos de
construccin, entonces la ley ordena su supresin, se aplica no slo a los edificios que en lo
sucesivo se intente construir, sino tambin a los ya existentes. Aun cuando una situacin
haya sido justificada o reconocida por un acto administrativo especial durante el dominio del
antiguo derecho, no por ello excusa someterse a una nueva norma jurdica con fuerza
retroactiva una extensin mucho mayor que en derecho privado. De todas suertes, la
interpretacin debe decidir en cada caso si una nueva norma jurdica ha de tener vigencia
nada ms que para el futuro, o si hay que aplicarla tambin a situaciones ya existentes." 22
Dos ejecutorias de la Suprema Corte nos ayudan a robustecer el concepto de
retroactividad: 23
leyes retroactiva cuando vuelve al pasado para cambiar, modificar o suprimir los
derechos individualmente adquiridos ya; y segn los tratadistas los derechos que se derivan
de un contrato, son derechos adquiridos." Sem. [ud. Fed. V poca. Tomo XLV, pg. 780.
. ."La leyes retroactiva cuando vuelve sobre el pasado, sea para apreciar las condlclones de
legalidad de un acto, o para modificar o suprimir los efectos de un derel:ho ya realizado."
(Sem. [ud. Fed, V poca. Tomo LXXI, pg. 980.)
Tambin debemos mencionar la aplicacin retroactiva de las leyes de procedimiento. A
este respecto ha dicho la Suprema Corte, sentando jurisprudencia al respecto: 24
21 M. Waline, ob. ed. Sirey, 1963, pg. 467.
Corresponde al artculo 5 del Cdigo civil para el Distrito Federal.
"Mientras que en la materia de actos administrativos unilaterales, el prmclplO de la .no
retroactividad se impone independientemente de las condiciones del acto en made actos
bilaterales habr que determinar las circunstancias en las que este princiPIO, cuya utilidad
no es siempre la misma, deber ser aplicado rigurosamente o por lo cont ran o. descartado." O.
Dupeyroux, ob. cit., pg. 90.
24 Fntz Fleiner, "Instituciones de derecho administrativo", Encicl. de C. ]UTS. Socs.,
pgs. 73 74, 1933.

"La retroactividad de las leyes de procedimiento cabe cuando se trata de la forma con
arreglo a la cual puede ser ejercido un derecho precedentemente adquirido, pero no cuando
ese derecho ha nacido del procedimiento mismo, derecho del que no puede privarse a nadie
por una ley nueva y que hizo nacer excepciones que puden ser opuestas por colitigante; mas
la tramitacin del juicio debe, desde ese punto, sujetarse a la nueva ley." (ndice 1917-1965,
Tesis comunes al Pleno y a las Salas, Tesis 164, pg. 306.)
Un caso de estudio es al que se refiere la ejecutoria siguiente:
"En aquellos casos en que la conducta del gobernado no haya sido normada en forma
alguna por el Poder Legislativo, de manera que no pueda ser considerada prohibida ni
vlida nicamente cuando se cia a determinadas restricciones, su realizacin constituir el
ejercicio de un derecho, emanado precisamente de la ausena de una ley reguladora, y
tutelado, por lo mismo, por el orden jurdico, en cuanto ste, al dejar intacto el mbito de
libertad en que tal conducta es factible, tcitamente ha otorgado facultades para obrar
discrecionalmente dentro del mismo." Para este caso la Corte resolvi que "el surgimiento
de una ley que regule una situacin hasta entonces imprevista legislativamente, slo puede
obrar hacia el futuro ya que de lo contrario estara vulnerado, el artculo 14 constitucional,
que estatuye que a ninguna ley se dar efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna."
(Sem. [ud. Fed. VI poca. T. LIV, Sala, pgs. 45 y 46.)
7. LA RETROACTIVIDAD EN MATERIA FISCAL
Al examinar esta materia la Suprema Corte ha establecido:
bien las leyes fiscales, por ser de inters pblico, pueden retrotraerse Y es legtima la
facultad del Estado de cambiar las bases de la tributacin, la justicia de tal retroactividad
puede entenderse en el sentido de que los contribuyentes no pueden alegar que han
adquirido el derecho de pagar siempre el mismo impuesto que afecta su patrimonio, pero
nunca en el sentido de que los causantes han de cubrir por el tiempo anterior a la nueva ley,
la diferencia que resulte el impuesto que han venido pagando y el que deben pagar en lo
sucesivo." Tesis [urisprudencial nmero 229. (ndice 1917-1965, jurisprudencia de la Sala,
pg. 277.)
"Las leyes fiscales no deben interpretarse en el sentido de que los causantes han de cubrir
por el tiempo anterior a la nueva ley, las diferencias que entre el impuesto que han venido
pagando y el que deben pagar en lo sucesivo, menos el recargo causado por la falta de pago
de dichas diferencias." (sem. Jud. Fed. V poca. T. LXXI, pg. 3496.)
La aplicacin de las leyes fiscales sigue en trminos generales los principios a los que
hemos aludido sobre la retroactividad de las leyes y decisiones administrativas.ss La
autoridad fiscal por regla general no debe las leyes impositivas en forma retroactiva en
perjuicio de persona alguna, SIn
Ernesto Flores Zavala, ob. cd, 1961, pg. 150 Y ss.

embargo, las leyes fiscales se ,encuentran en un sistema normativo diverso de los dems
derechos.s"
Las autoridades fiscales estn obligadas al mantenimiento de los principios que deben
seguir su actuacin, asegurando al causante todas las garantas constitucionales y legales.
"Para que el cobro de un impuesto sea fundado, se requiere que haya una ley que lo
establezca y que la autoridad fiscal, al fijarlo, se ajuste a todos los. preceptos de esa ley; de
otro modo, el mandamiento para el cobro no es fundado ni motivado." (Sem, [d, Fed. V
p.
T. 34, pg. 2035.) 27
8. PROBLEMAS DIVERSOS SOBRE RETROACTIVIDAD
El principio de la retroactividad de los actos administrativos ofrece problemas
numerosos por la naturaleza misma de la actividad de la Administracin pblica. Tal es el
caso de las leyes de impuestos, que requieren algunas de ellas el transcurso del tiempo para
su aplicacin. La ley fiscal es anual, su vigencia est perfectamente limitada en cuanto al
tiempo y, sin embargo, debe volver sobre el pasado para considerar la, situacin concreta
del causante.
La legislacin administrativa mexicana mantiene el principio de la no retroactividad
bajo tres aspectos importantes: 28
a) Como un mandato constitucional referido a las leyes. Artculo 14, prrafo 1 de la
Constitucin: HA ninguna ley se dar efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna."
b) Como un principio de derecho privado. Artculo 5 del Cdigo Civil para el Distrito
Federal, que extiende el principio no slo a la ley, sino tambin a las disposiciones
gubernativas. Esta ltima expresin est tomada en el sentido de acto administrativo.
e) Como un principio general de derecho, que aparece como uno de los elementos de la
teora general del conflicto de leyes en el tiempo.
La doctrina administrativa debe partir del acto administrativo perfecto, que ha
establecido en forma definida y con apoyo en la ley, una situaparticular o concreta. La
Administracin pblica no puede, en prInCipIO, desconocer retroactivamente un acto
administrativo perfecto.f"
Paul Roubier, Les conflits des lois dans le temps.
E
P
n este aspecto no deben aplicarse las opiniones de Coviello, Vareilles Sommiers, y 'dems
publicistas, porque estamos en presencia de relaciones de dereE o pblico, en las que caben
formular apreciaciones inspiradas en el inters pblico. IIUmerosos casos es posible la
afectacin de los derechos adquiridos en los inelu(lb.les problemas de la recaudacin fiscal.
En este sentido consideramos tiles estos crde las ejecutorias siguientes: Sem, jua. Fed.
p, T. 71, pg. 3496; T. 76,
pago 1374.
. 28 Sobre el problema de 'la retroactividad pueden consultarse las siguientes ejecuto-
Tomo 10, pg. 1189; Tomo 14, pg. 691; Tomo 15, pg. 776; Tomo 19, pg. 380; 29,
pgs. 553, 1527, 1936, 1655; Tomo 33, pg. 2029; Tomo 58, pg. 2135; Tomo 102,
pag: 444 y Tomo lJ 8, pg. 109'. Corresponden a la poca. . :eanneau.Benoit, Les
principes Generaux du Droit dans la [urisprudence admiParis, 1954, pg. 95.

Pero el contenido del acto administrativo puede variar segn los casos, debiendo
distinguirse: a) Cuando se crea un derecho administrativo en favor de un particular, y la
propia administracin consiclera conveniente retrotraer sus efectos hacia el pasado,
principalmente por razones de inters pblico; y b) Todos aquellos casos en que esa
aplicacin retroactiva, se certifica ocasionando perjuicios a un particular.
Es necesario examinar qu valor tiene en los actos administrativos complejos la clusula
de la retroactividad. El caso que cita Dupeyroux,30 y comenta Dez,al se ha presentado en la
vida administrativa mexicana: " ...un decreto fijaba, con carcter retroactivo, el precio de
venta de la energa elctrica. Las empresas de electricidad de Francia defendieron el decreto,
diciendo que los contratos por los que la administracin haba concedido el servicio de
produccin y distribucin de energa elctrica a ciertas sociedades privadas, admitan
expresamente la eventualidad de una modificacin retroactiva de las tarifas. Esta
retroactividad haba sido aceptada por los usuarios al firmar el contrato de abono. Se plante
en esta forma la cuestin de la validez de la insercin en un contrato administrativo de una
clusula retroactiva, pero el Consejo de Estado no le dio una resolucin definitiva."
En el caso que hemos citado, la insercin de una clusula semejante aceptando esta
aplicacin retroactiva de una tarifa, es legalmente impugnable en nuestro derecho, y
nuestros tribunales no deben tolerar que administracin Y empresa destruyan
retroactivamente los derechos de los usuarios, ya que de hacerlo sera contrario al principio
de la retroactividad en los aspectos que sealamos anteriormente.
Por lo que se refiere a los principios doctrinales que regulan la materia de la no
retroactividad, debe decirse, que aceptado el principio en su generalidad, la literatura
administrativa no es muy precisa para presentar una acabada teora de la no retroactividad en
materia administrativa. Es la jurisprudencia administrativa a la que corresponde ir
definiendo estos problemas de una importancia cada vez mayor. Desde luego, Dez nos
dice: "Tres razones fundamentales determinan los lmites al principio de la no retroactividad.
Son ellas: a) El respeto al principio de la legalidad. Ello porque si bien el principio de la no
retroactividad lleva en s mismo su propia justificacin, queda subordinado jerrquicamente
a la observacin o al restablecimiento de la legalidad; b) En ocasiones la retroactividad del
acto se impone por su propia naturaleza; e) Cuando la seguridad del comercio jurdico no
est en juego, el respeto del principio de la no retroactividad no se impone de manera tan
firme. Existe una tercera categora de actos administrativos retroactividad est en el hecho,
permitida. Ello no quiere decir que la dad de estos actos sea legal, pero el hecho de que sea
tolerada en la prctica, un
30 Dupeyroux, O., La regle de la non-rettoactioit des actes administratifs. Pars, 1954,
pg. 83. 31 Manuel Maria Diez, ob, cit., pgs. 405 y 406.
plica un lmite de carcter muy especial al principio de la no retroactividad. Se habla
tambin de la retroactividad del reglamento ms benigno." 32
Es decir, en la doctrina se viene abriendo paso la idea de una retroactividad til,
constructiva, que trata de crear efectos jurdicos favorables, o de enmendar situaciones
perjudiciales para los particulares.
9. LA RETROACTIVIDAD DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS
Las autoridades administrativas no pueden dictar resoluciones que se apliquen
retroactivamente en perjuicio de una persona. La prohibicin del artculo 14, prrafo
primero de la Constitucin impide que se d ese efecto retroactivo perjudicial a persona
alguna. El precepto citado rige todos los casos de aplicacin de una ley administrativa.s"
"La no retroactividad de los actos administrativos, dice Waline, es un principio general de
derecho. Cuando se trata de reglamentos, el principio de la no retroactividad puede
deducirse del artculo 2 del Cdigo Civil, aunque no hable formalmente ms que de leyes,
se,puede sostener que el reglamento administrativo es una ley en el sentido artculo 2, ya
que se trata una disposicin de carcter general. Pero parece verdaderamente imposible de
deducir del artculo 2 In no retroactividad de los actos administrativos individuales o
particulares, lo que la jurisprudencia constantemente aplica resulta, por consiguiente, de un
principio general de derecho."
El Consejo de Estado francs, dice Laubadere, sanciona muy firmemente el
principio de la no retroactividad de las decisiones administrativas, salvo que una
ley lo autorice. Por otra parte, l anula toda medida retroactiva en los reglamentos
administrativos.M
. De. todo lo expuesto concluimos manifestando que una resolucin admino puede aplicarse
retroactivamente en perjuicio de un inters parporque sera violatoria del artculo 14
constitucional.
Pero tambin podemos deducir una consecuencia diversa: si la resolucin administrativa
no causa perjuicio, ni a un inters particular, ni al inters general, esa resolucin puede
ejecutarse retroactivamente.s''
Citamos a este respecto y como mera referencia la ley espaola de procedimiento
administrativo, de 17 de julio de 1958, artculo 45, inciso que dispone:
32 Paul Roubier, El conflicto de leyes en el tiempo. 33 Stassinopoulos M., Traite des
actes administratiis. Atenas, 1954, pg. 236. 34 Renato Perrone Copno, La retroactiuita
degli atti amministratiuo, Napoli, 1970.
Otras ejecutorias importantes: Sem, [ud, de la Fed. Tomos 81, pg. 3496; T. 49, 58g. T. 89,
pg. 919; T. 100, pg. 250; T. 9, pg. 432; T. Il8, pg. 100; T. 407; T. 19, pg. 280; T. 71,
pgs. 3496-980; T. 94, pg. 3271; T. 72, pgs. 3496O, T. 31, pg. 489; T. 29, pg. 1527; T.
70, pg. 185; T. 15, pg. 815; T. 3496; ,T. 90, pg. 2412; T. 43, pg. 665; T. 42, pg. 3673;
45, pgs. 35 y Il57

Y . 71, pago 3496. Todos de la poca.
ANDRS SERRA ROJAS

"...]. Excepcionalmente podr otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten
en sustitucin de actos anulados, y, as mismo cuando produzcan favorables al interesado,
siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga
la eficacia del acto y ste no lesione derecho
o intereses legtimos de otras personas."
La Ley General, de Bienes Nacionales, artculo 14, segundo prrafo dispone: ...La
nulidad de las concesiones sobre bienes de dominio pblico operar retroactivamente, pero
el Ejecutivo Federal queda facultado para limitar esta retroactividad cuando, a su juicio, el
concesionario haya obrado de buena fe."
Nos parece oportuno citar el comentario que a este precepto formula Eduardo Vivancos
(Comentarios a la Ley de Procedimiento administrativo. Editorial AHR, Barcelona, 1959,
pg. 92):
"En este artculo y concretamente en su prrafo se aborda el problema de la eficacia
retroactiva de los actos administrativos. Se plantea la cuestin de si el acto administrativo es
ejecutivo a partir de su firmeza o lo es con efectos a partir del hecho motivador del
expediente o recurso. Dicho de otro modo, si tiene efectividad en el futuro solamente o la
tiene tambin en el pasado. La ley 'se nuncia claramente por lo primero, pues el contenido
del precepto que se comenta no puede ser ya ms restrictivo de la eficacia retroactiva, mejor
dicho, de la efectividad retroactiva. Empieza por decir que esta eficacia retroactiva 'podr'
otorgarse, o sea que su otorgacin y su denegacin sern de apreciacin discrecional, aade
que esta otorgacin, en su caso, tendr carcter de excepcional y seala a continuacin los
requisitos que habrn de concurrir para que la Administracin, a su prudente arbitrio, pueda
hacer uso de esta facultad excepcional. Ntese que no basta la concurrencia de estos
requisitos para que se otorgue excepcionalmente la eficacia retroactiva, porque si as fuese,
la ley dira 'excepcionalmente se otorgar' y lo que se dice es: 'excepcionalmente podr
otorgarse', o sea, que para que se otorgue ser preciso: primero, que los requisitos sealados
concurran, y segundo, que la Administracin estime pertinente hacer uso de su excepcional
prerrogativa."
10. LA JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE RETROACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
Retroactividad de las leyes fiscales. Tesis jurisprudencial nmero 229, Jurisprudencia
1917-1965, Sala.
Retroactividad. No solamente puede presentarse como conflicto de leyes en el tiempo.
Circulares. Tesis jurisprudencial nmero 230, Jurisprudencia 1917-1965. Sala.
Ejecutorias de inters:
Retroactividad tratndose de la prescripcin en materia fiscal. Sem, Jud. Fed. V poca.
Tomo LXX, pg. 195.
Retroactividad. V poca. T. LXX, pg. 185.
Retroactividad de la ley en materia de impuestos. Id. V poca. Tomo LXXII, pg. 1989.
Recopilacin 1975:
Retroactividad. No solamente puede presentarse como conflicto de leyes en el tiempo.
Circulares. Tesis 514. Sala.
TTULO CUARTO
LA EXTINCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
CAPTULO 1
LA TEORA DE LAS NULIDADES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
l. La extincin de los actos administrativos.-2. La teora de las nulidades en el
derecho administrativo.-3. La influencia del derecho privado.-4. Vacilaciones en la
teora de las nulidades administrativas.-5. Las nulidades en la Constitucin.-6. La
invalidez del acto administrativo.
7. La nulidad de pleno derecho en el derecho administrativo.-8. La nulidad relativa o
anulabilidad en el derecho administrativo.-9. La autoridad competente para dictar la
declaracin de nulidad.-lO. Las resoluciones de la Suprema Corte en materia de nulidades
administrativas.
1. EXTINCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
El .concepto de extincin se ha empleado en el derecho administrativo extendIendo su
concepto original.
. Un acto administrativo se extingue por diversos medios, cuando se le elide la vida
jurdica, por la administracin pblica, por determinacin JUdIClal, por circunstancias
legales no consideradas ni advertidas en el moen que se expidi o por razones posteriores de
oportunidad, mrito
o conveniencia. Un acto administrativo se extingue por el cumplimiento
voluntario sea los particulares o de la propia Administracin. Numerosos
,actos admicontinan produciendo sus efectos de acuerdo con su naturaleza
y por la realizacin de su objeto. El cumplimiento automtico didel
cumplimiento a trmino. La normalidad o anormalidad en la con
de un acto administrativo depende de como se ha cumplido con su regImen jurdico, es
decir, cuando no se han reunido sus elementos le
gales.
317

Son formas de extincin de los actos administrativos: la revocacion, la rescisin, la
prescripcin, la caducidad, el trmino y condicin, la nulidad o por decisiones
administrativas y jurisdiccionales.
Debemos distinguir entre extincin del acto administrativo y la cesacin de los efectos
del mismo.
a este propsito Marienhoff, ob, cit., T. JI, pgina 398: "La cesacion de los efectos del
acto apareja la idea de algo que ocurre normalmente, de acuerdo a lo previsto de antemano,
pues -como bien se dijo-, el acto administrativo que cesa de producir efectos se considera
que hasta ese momento ha existido legalmente. En cambio la extincin del acto
generalmente se produce por causas no precisamente queridas "ab-initio", sino que son
"consecuencias" de hechos o circunstancias advertidos o surgidos posteriormente."
2. LA TEORA DE LAS NULIDADES EL DERECHO ADMINISTRATIVO
Pocas teoras ofrecen tantos problemas como .Ia teora de las nulidades en el derecho
administrativo. La etapa casustica de este problema se muestra en trance de superarse, por
una amplia teora de la ineficacia administrativa, que determine la validez de los actos
administrativos.t Los vicios de los actos administrativos destruyen su validez y no les
permiten producir efectos jurdicos.
El desarrollo inusitado del derecho administrativo moderno, con la complejidad creciente
de intereses, derechos institucionales y situaciones frente a los derechos privados, han
originado el predominio del inters pblico sobre el inters privado. La organizacin
administrativa del Estado, que se caracteriza por el mantenimiento de los intereses
colectivos cuyo equilibrio justo representa para el Estado democrtico un problema de difcil
solucin.
Las nulidades aparecen como la ms importante .de las sanciones mantener el principio
s
de legalidad en contra de los actos administrattvO. irregulares y destinadas a la defensa del

inters general. El control de la dad se estima como la finalidad esencial del Estado de
derecho.
Es importante recordar aqu la opinin de Geraud de la Pradelle (Les conilits de lois en
matire de nullites. Ed, Dal1oz, Pars, 1967, pgina 30)
1 Francis-Paul Bnot, Le droit administrati] [rancais. Lib. Dalloz. Pars, pg.

Antonio Carrillo Flores, La Justicia, Federal y la administracin pblica. Ed. Porrua.
. A., 1973, ed., pg. 121 ss. . Miguel Acosta Romero, Teora del Derecho administrativo.
UNAM, 1973, P gina 151 y ss. Jorge Olivera Toro, Manual de Derecho administrativo. Ed.
Porra, S. A., ed.,
Mxico, pgs. 185 Y ss,
Gabino Fraga, Derecho administrativo, ed. 1971, Mxico, pg. 305 Y ss.
Fernando Garrido Falla; Rgimen de impugnacin de los actos administrativos.
Madrid, 1956. . Graud de La Pradelle, Les conilits de lois en matire de nullits. Lib.
Da Pars, 1967.

que recuerda a este propsito una impropiedad terminolgica como es la de designar con el
mismo trmino el acto propiamente dicho y el resultado que se produce. Esto conduce a
olvidar la operacin para no considerar ms que las consecuencias, o a la inversa.
Principalmente la terminologa, la clasificacin y los efectos de las nulidades han sido
tomados del derecho privado. Ya Gastn Jeze haba sealado que aun en el derecho privado
los resultados de la teora de las nulidades no han sido satisfactorios.
Esto ha creado problemas complejos que desaparecern 'cuando el derecho
administrativo elabore sistema de ineficacias administrativas, con nuevas denominaciones y
bajo criterios ms precisos. Estimamos que la clasificacin tradicional de las nulidades debe
desaparecer del campo del derecho pblico, porque no se ajusta a la naturaleza de las nuevas
relaciones. El derecho administrativo moderno demanda un nuevo y radical enfoque del problema. Insistimos en que el inters general que interviene en los actos pblicos es diverso de
los intereses y finalidades que intervienen en los actos privados.s
3. LA INFLUENCIA DEL DERECHO PRIVADO
La influencia del derecho privado en la configuracin de la teora de las nulidades. Al
formarse el derecho administrativo, es lgico que no disponiendo de un sistema jurdico
coherente, se vio obligado a recurrir a la teora de las nulidades en el derecho privado, que
tiene varios siglos de formacin, aunque sus principios siguieran siendo controvertidos. Esta
controversia ha pasado en su mayor parte al campo del derecho pblico.
El derecho privado ha llegado en trminos amplios, no con la firmeza que es de desearse,
a la elaboracin de una teora de las nulidades, aunque en esta rama del derecho se sealan
discrepancias doctrinales muy importantes.
El Cdigo Civil para el Distrito Federal y para toda la Repblica en mat.eria federal,
contiene los aspectos ms importantes de la teora de las nulIdades en el derecho privado.
Aunque dicho cdigo no enumera los elementos 'del acto jurdico, stos pueden
desprenderse de los artculos 1794
y. 1795: ausencia de vicios de la voluntad, la licitud en el objeto motivo o del acto; y la
forma que la ley prescribe.
2 perfecta y existencia imperfecta del acto jurdico. "El acto jurdico puede eXistente o
inexistente; vlido o nulo. Se trata de dos cuestiones radicalmente disPor consiguiente se
impone la clasificacin: a) Actos existentes vlidos; b) Actos nulos; y e) Actos inexistentes.
La validez no admite grado y por esto slo eXiste una categora de actos: los existentes
vlidos. La inexistencia tampoco admite grados y por esto slo existe una categora de actos:
los inexistentes. La nulidad s admite grados y por esto dentro de la categora de actos
existentes nulos, podemos distinguir las dos de la escuela clsica: actos existentes afectados
de nulidad absoluta y actos eXIstentes afectados de nulidad relativa." Rafael Rojina
VilIegas, Reo. de la Facultad Derecho. Tomo VIII, julio-diciembre 1958, nms, 31-32, pg.
205.

De este modo, hay elementos de existencia entre los cuales se cuenta el consentimiento,
el objeto y la solemnidad; y elementos de validez que son la capacidad, ausencia de vicios
en la voluntad, la licitud en el objeto y la forma.
El ttulo sexto, artculos 2224 y 2242, se denomina: De la inexistencia y de la nulidad.
De acuerdo con estos preceptos se pueden precisar los siguientes tipos de nulidades y su
rgimen jurdico."
a) La inexistencia.
Todo acto jurdico se compone de un conjunto de elementos orgamcos imprescindibles o
especficos, que supone su naturaleza o su objeto. La falta de alguno de esos elementos
destruye totalmente la integridad del acto y le impide producir efectos jurdicos.
"El acto jurdico inexistente por la falta de consentimiento o de objeto ,que pueda ser
materia de l, no producir efecto legal alguno. No es susceptible de valer por confirmacin,
ni por prescripcin; su inexistencia puede invocarse por todo interesado." Artculo 2224 e.e,
b) La nulidad absoluta.
"La nulidad absoluta por regla general, no impide que el acto produzca provisionalmente
sus efectos, los cuales sern destruidos retroactivamente cuando se pronuncie por el juez la
nulidad. De ella puede prevalerse, todo interesado y no desaparece por la confirmacin o la
prescripcin." Artculo 2226 e.e,
Como se observa, tanto en derecho civil como en derecho administrativo la nulidad
absoluta es una sancin para prevenir las infracciones de los ceptos de orden pblico o de
inters colectivo, tanto en Derecho admllllStrativo como en derecho privado es suficiente
declarar la nulidad absoluta, tan pronto como se comprueban sus elementos. La ejecutoria de
la Suprema Corte contenida en el tomo 94, pg. 78, V poca del Semanario Judicial de la
Federacin, confirma la teora tradicional de las nulidades en derecho privado, en los
trminos expuestos.
Desde luego en el Derecho administrativo, el campo de las nulidades absolutas se viene
extendiendo frente al desarrollo de las nulidades relativas.
3 Jernimo Daz, "La nulidad en el Cdigo Civil". Bol. de In], [tui, Ao IX, nm. 87,
pg. 371. En esta ciasi rcaci 1 in e 1 nu I a es que formu a 1 1 Cdigo la
'f' d as l'd d e CI'VI'I, distincin el acto inexistente y el acto nulo de pleno
derecho no es suficientemente clara, por lo contrario, mezcla elementos de uno y otro tipo de
nulidades.
4 Ejemplo de una. nulidad pleno .la encontramos. en artculos 14 Y de la ley
reglamentaria del articulo 27 constitucional en materia mmera. El texto d e leyes
contundente: .....Sern nulos de pleno derecho todos los actos y contratos que
contravengan lo dispuesto por este articulo y el que lo antecede."

e) La nulidad relativa o anulabilidad.
"La nulidad es relativa cuando no rene todos los caracteres enumerados en el artculo
anterior. Siempre permite que el acto produzca provisionalmente sus efectos." Artculo 2227
C.c.
"La falta de forma establecida por la ley, si no se trata de actos solemnes, as como el
error, el dolo, la violencia, la lesin y la incapacidad de cualquiera de los autores del acto,
produce la nulidad relativa del mismo." Artculo 2228 e.e,
"La ilicitud en el en el fin o en las condiciones acto produce su nulidad, ya absoluta, ya
relativa, segn lo disponga la ley." Artculo 2225 e.e,
acto jurdico viciado de nulidad .en parte, no es totalmente nulo, si las partes que lo
forman pueden legalmente subsistir separadas, a menos que se demuestre que al celebrarse
el acto se quiso que slo ntegramente subsistiera." Artculo 2238 e.e,
Otros preceptos del Cdigo civil determinan las situaciones jurdicas que originan la
invalidez de los actos jurdicos.
Desde luego afirmamos que la invalidacin de los actos administrativos subordinados al
inters general, no puede apoyarse en el derecho privado, aunque originariamente se hayan
derivado de l, ya que las situaciones jurdicas que se producen son ms complejas y
numerosas y responden a propsitos diferentes, unas veces expresamente establecidas en la
ley y otras van deducindose de las prohibiciones, limitaciones y modalidades de los actos
administrativos.
4. VACILACIONES EN LA TEORA DE LAS NULIDADES ADMINISTRATIVAS
La opinin ha coincidido, por lo regular, en el punto de partida o sean las tres grandes
ramas de las nulidades, pero los problemas se complican cuando aqullas se desarrollan en
el texto de las leyes administrativas. El principio [raus omnia corrumpit, podemos aplicarlo
de una manera general, afirmando que las resoluciones administrativas obtenidas por medio
de fraude son nulas.
, 5, La complejidad del problema de las nulidades la observa Gastn en estos termmos, que
plantean convenientemente la cuestin: "Los particulares en el ejercicio de_sus poderes
legales, lo mismo que los agentes pblicos de todo orden en el desempeno de sus funciones
pueden realizar actos irregulares", y formula las siguientes pre"Qu eficacia tiene una
irregularidad sobre la eficacia jurdica de un acto Acarrea la responsabilidad personal del
autor del acto irregular? Quin puede de la irregularidad? Durante cunto tiempo podr
oponrsela? Puede ser de suerte que el acto jurdico no quede afectado? Por qu medios?"
PrinciPIOS de derecho administrativo, pg. 73.
"El medio ms importante de la represin, jurdica, es la competencia de la autoridad d' .
dmin . t
rva para suspen er los actos Ilegales de las corporaciones a mnistrativas e ms ar la
reVocacin de los rganos de la administracin local o anular dichos actos en virtud de da
soberana del Estado", y agrega: "Toda orden slo tiene validez jurdica si ha sido
ada por la autoridad competente y est de acuerdo con la ley en cuanto al contenido.
21

El punto de partida para la invalidez de los actos administrativos se manifiesta en la
forma como se han integrado sus diversos elementos o sea competencia, voluntad, objeto,
motivo, mrito y forma. Cuando estos elementos se vician se producen diversos tipos de
ineficacia, desde las sanciones ms elementales hasta los ms altos grados de la invalidez.
De acuerdo con la teora, la legislacin y la jurisprudencia, la teora de las nulidades en
derecho administrativo alcanza un desarrollo muy importante que puede concretarse en
algunos aspectos generales.
a) El acto administrativo no debe sufrir deformidades en relacin con la ley que lo
configura. Cualquier deformidad debe estimarse como un vicio o irregularidad del acto.
b) El vicio de ilegitimidad o deformidad frente a la ley origina varias situaciones: a)
Actos que se resuelven en la inexistencia de un elemento esencial del mismo; b) Vicios que
se originan por irregularidades del procedimiento administrativo.
e) La teora de las nulidades administrativas debe quedar reducida al campo: a) De la
nulidad de pleno derecho; b) A la anulabilidad, o actos anulables o ilegtimos.
d) Los actos nulos se concretan a la falta de uno de sus elementos: sujeto, objeto,
voluntad, causa, contenido, forma y lesin. e) Los vicios de legitimidad del acto
anulable se reducen a la incompetencia, relativa o absoluta; al exceso de poder y al
desvo de poder.
5. LAS NULIDADES EN LA CONSTITUCIN
La Constitucin asume diferentes puntos de vista para establecer sus nulidades.
En unos casos en forma expresa emplea la palabra "nulidad" o "nula" y seala los efectos
jurdicos de ella. Otras veces el empleo de la palabra "nula" no corresponde, en buena
tcnica jurdica, al concepto que se tiene de la nulidad.
En la mayor parte de los casos se precisan las situaciones jurdicas, de su propia
redaccin se deduce su ineficacia jurdica. Las nulidades preVIstaS
Puesto que en la orden encarna una declaracin de voluntad, sta debe hallarse libre de todo
error. La orden que falta, a uno de estos pnnClplOs es nula." Fritz Fleiner. cit., pg. 131.
Dice a este respecto Bonnecase: .....Libre de establecer una nulidad el legislador de con
mayor razn todopoderoso para fijarse 'los lmites, sta es toda la significacin e la frmula.
Quod nullum esto Un acto nulo est destinado a ser condenado un dla una decisin judicial
y por consecuencia a quedar finalmente ineficaz en la medida .fIJada por la ley. En
consecuencia, pertenece a los tribunales decidir en cada caso, SI est en presencia de una
nulidad absoluta o de una nulidad absoluta relativa en el tido en que se ha definido y en esta
ltima hiptesis sobre qu relacin la drelativa, qu personas pueden prevalerse de ella,
condiciones de confirmacin .. racin de la prescripcin, consecuencias destinadas a
subsistir a pesar de la anula
,DERECHO ADMINISTRATIVO
en la Constitucin, en principio, se refieren a las nulidades de pleno derecho, aquellas que
afectan directamente el inters general.
Por va de ejemplo sealamos los siguientes:
La ley espaola de procedimiento, administrativo distingue las siguientes categoras de
nulidades de los actos administrativos: a) Actos nulos de pleno derecho; Actos totalmente
anulables; c) Actos parcialmente anulables; d) Actos irregulares; e) Simples medidas
disciplinarias.
"En una faja de cien kilmetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta de las playas,
por ningn motivo podrn los extranjeros adquirir el dominio directo sobre tierras yaguas."
Artculo 27, prrafo. sptimo, fraccin J, prrafo segundo de la Constitucin.
Este precepto establece en forma indudable una nulidad de pleno derecho. Lo mismo
puede decirse de la contravencin de las fracciones JII, IV, V Y VI del propio precepto y
prrafo.
Ejemplos de normas constitucionales que emplean el trmino "nulos", son los casos
sealados en el artculo 27 fracciones VflI y XVIII.
La fraccin VIII del precepto aludido en sus diversos incisos "se declaran nulas",
numerosas operaciones sobre tierras, aguas, montes, concesiones, etc.
XVIII. "Se declaran revisables todos los contratos y concesiones hechos por los
gobiernos anteriores desde el ao de 1976, que hayan trado por consecuencia, el
acaparamiento de tierras, aguas y 'riquezas naturales de la nacin, por una sola persona o
sociedad, y se faculta al ejecutivo de la Unin para declararlos nulos cuando impliquen
perjuicios graves para el inters pblico."
" Hemos insistido anteriormente que el empleo de la palabra "nulos" de la fraccion XVIII
del artculo 27 constitucional, no es exacta, porque esos actos fueron legalmente vlidos al
amparo de la legislacin original y no fueron causa de nulidad.
El artculo 134 de la Constitucin ordena:
"Todos los contratos que el gobierno tenga que celebrar para la ejecucin de obras
pblicas, sern adjudicados en subasta, mediante convocatoria y para que se presenten
proposiciones en sobre cerrado que ser abierto en junta pblica."
Este precepto establece los elementos formales para la celebracin de los Contratos de
obras pblicas, sin embargo, no se ha aplicado con frecuencia a pesar de que establece una
nulidad absoluta, como consecuencia de celebrar un contrato contraviniendo el texto
expreso de la Constitucin.
precepto requiere una ley orgnica que permita su aplicacin y un reglmen adecuado de
sanciones administrativas, en las que se deben reglamentar las diversas nulidades que
origina. Vase la, Ley de inspeccin de contratos y obras publicas. D. O. F. del 4 de enero
de 1966.
6. LA INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO
En la legislacin administrativa nos encontramos con dos situaciones diversas: a) La

invalidez del acto administrativo; y b) La irregularidad del acto

administrativo. Estos tipos de nulidades son provocadas por la violacin de
los preceptos legales, relacionados con los elementos del acto administrativo,
ya que se producen efectos anormales que afectan su eficacia.
No disponemos de una teora sistemtica de las nulidades, que como
hemos visto sufre una indudable influencia del derecho privado. Las solu
ciones han sido casusticas y ocasionales, pues cada ley se encarga de fijar
el alcance de la nulidad que comprende.
La legislacin administrativa reconoce, no sin notables incertidumbres,
tres tipos de nulidades que son: la inexistencia, la nulidad absoluta y la nuli
dad relativa. Nuestro punto de vista se apoya en que un acto administrativo
es vlido o es nulo segn la ley. El acto es vlido y produce sus efectos si
nace perfecto y es nulo porque existe un vicio que lo destruye definitivamente
o es susceptible de perfeccionarse.
Autores como el doctor Fraga afirman que "ni siquiera puede aceptarse la separacin de
dos clases de nulidades: la absoluta y la relativa" (Der. Ad. 14 ed., pg. 364). Sin embargo,
la legislacin administrativa mexicana se ha apoyado en esa diferenciacin y en ocasiones
ha aceptado la inexistencia de los actos administrativos.
a) La inexistencia
En forma muy discutible, pero en proceso de superacin, la doctrina ad
ministrativa, parte del mismo supuesto que el derecho privado para carac
terizar a los actos inexistentes o sea aquellos a los que les falta un elemento
esencial, orgnico o estructural para su como el acto realizado
por un funcionario incompetente, que slo es una mera apariencia de acto,
que no puede ser tomada en consideracin por el Derecho.
Se ha sostenido que el acto administrativo inexistente no produce ningn efecto y que
slo la autoridad judicial puede declarar esta inexistencia: La tesis ha sido impugnada,
porque el acto inexistente es la nada jurldica, SI llega a producir algn efecto es aparente y
de hecho, y no requiere la intervencin judicial ms que para reprimir una posible situacin
delictuosa. en los casos que se ocasionen perjuicios al Estado o a los particulares.f
"La doctrina de la inexistencia es, pues, peligrosa, porque convierte en insegura la
posicin del particular. Est bien que en teora se diga que al que le falta un elemento de su
definicin no debe darse eficacia alguna; pero si contra ese deber, la autoridad
administrativa le otorga eficacia y para ejecutarlo pone en movimiento el rato coercitivo de
que dispone, ya no hay que seguir aferrndose a la ficcin doctrinal sino reconocer los
hechos y admitir que no es racional, en esa situacin, que los rganos jurisdiccionales se
abstengan de intervenir. Pero una vez que esto se acepta, el concepto de la inexistencia
queda automticamente desterrado." Carrillo Flores, ob. cit., pg.
7 M. Waline, ob, cit., 1959, pg. 411, 'cita diversos casos de inexistencia en el recho
administrativo francs, pero mantiene la conclusin antes aludida sobre la m existencia.
Para muchos, la teora de las nulidades puede, en cambio, reducirse a la conteJllplacin
de las dos nicas categoras de nulidad absoluta y anulabilidad. Existe una fuerte
ADMINISTRATIVO 325
Consideramos que la teora de la ineficacia de los actos administrativos
debe eliminar de su clasificacin a la inexistencia, porque no encontramos
una razn jurdica vlida para su mantenimiento, por lo impreciso de su de
finicin y por los defectos tcnicos que ofrece. Los actos que no existen no
son actos administrativos, sino "situaciones de hecho contrarias a la ley"
y por tanto no deben ser tomados en cuenta por el derecho administrativo,
porque originan confusin y mal entendidos. Si no hay acto no puede ha
blarse de acto viciado.
Los casos que producen actos inexistentes segn opinin generalizada, se
refieren a la falta de voluntad, de objeto, de competencia para realizar el acto
o de omisin de las formas constitutivas del acto. Ya hemos indicado que si el acto
administrativo no se integra legalmente no tiene por qu ser tomado en cuenta por el
derecho. actos no tienen ninguna validez y slo originan en su caso su consignacin a la
autoridad competente.?
Para que el acto administrativo pueda ser tomado en cuenta por el derecho, se requiere
que produzca. legalmente sus efectos. Si el acto existe, nuestro problema se reduce a
determinar la gravedad de la irregularidad y a destruir o limitar sus efectos, de acuerdo con
las exigencias del inters general. En las antiguas concesiones confirmatorias de derechos
petroleros los actos eran nulos de pleno derecho y no inexistentes, porque se constituyeron
violando disposiciones de orden pblico.io Han sido actos administrativos mal conformados
dentro del derecho positivo que no requieren una declaracin de nulidad, porque
simplemente no existen.
Se toman como ejemplos de actos inexistentes los actos provenientes de gobierno de
usurpacin. Estos actos no deben producir efectos jurdicos y debe examinarse la
transformacin de un gobierno de facto en un
bierno de jure. Una buena parte de los casos que se citan como inexistentes son
actos de pleno derecho, porque el contenido del acto es imposible, digamos SI
un secretario de Estado realiza un acto que no es de su competencia, orun acto
intil que a 10 nico que puede dar consecuencia es a que se al funcionario que
acta al margen de la ley, sin que sea necesaria la mtervencin de la autoridad
judicial para su incumplimiento. Lo anterior no obsta para. sealar que nuestra
legislacin administrativa emplea en determinados casos el concepto de
inexistencia. Tal es el caso a
corri.ente doctrinal que tiende a a la admisin del concepto autnomo de ya que aparte de
terminolgicamente una contrtulictlo in terminis . rrl caso debera hablarse de la inexistencia
del no da lugar a un tratamiento ]u.rdlco distinto de la nulidad absoluta." F. Garrido Falla,
Der. Ad. V. 1, ed. 1961,
pago 412.
i del presidente de la Suprema Corte, ao de 1932. Vase adems: Tesis nm. 238, pg. 751.
Rec, 1917-1965. Sala: nulidad e inexistencia,
aClOnes Son meramente tericas. 10 Vase en contra del criterio que sustentamos la obra
de Aubry, L'inexlstence des
actes ad ".
Pars, 1951.

que se refiere el artculo 139 de la Ley Federal de Reforma Agraria (D. O. F. del 6 de abril
de 1970), que dispone:
Artculo 139. Son inexistentes todos los actos de particulares y todas las resoluciones,
decretos, acuerdos, leyes o cualesquiera actos de las autoridades municipales, de los
Estados, o federales, as como de las autoridades judiciales, federales o del orden comn,
que hayan tenido o tengan I por consecuencia privar total o parcialmente de sus derechos
agrarios a los ncleos de poblacin, en contravencin a lo dispuesto por esta ley.
Vase a este respecto las siguientes ejecutorias: inexistencia de los actos jurdicos. S.
Jud. Fed. T. 93, pg. 2146; V p, inexistencia y nulidad. S. Jud. Fed. T. 56, pg. 944, V p.:
inexistencia y nulidad, su diferencia. S. [ud. Fed.
T. 91, pg. 154, V poca.
"El problema de la inexistencia se refiere a la legalidad y no a la teora de las nulidades.
En el derecho pblico, la inexistencia se refiere a la inexistencia de rganos legales para
dictar normas. Lo mismo podr decirse que a nadie se le ha ocurrido ubicar el problema de
las normas legislativas inconstitucionales en el captulo de las nulidades aunque tengan
efectos similares." Bartolom A. Fiorini. Ob. cit., T. 1, pg. 362.
7. LA NULIDAD DE PLENO DERECHO EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
El campo de aplicacin de la nulidad de pleno derecho, llamada por algunos autores
simplemente "nulidad", es cada da ms extenso por la importancia del inters pblico y la
utilidad pblica. Sin embargo, son hoy
un campo de accin limitado. No siempre son coincidentes los caracteres y atributos que el
derecho privado les asigna, frente a lo que establecen las leyes administrativas. El artculo
50, prrafo primero de la Ley general de Bienes Nacionales dispone:
"Los actos o negocios jurdicos que se ejecuten con violacin de lo en los artculos 43,
44, 45, 46 Y 47, ltimo prrafo de este ordenamiento, seran nulos de pleno derecho..."
Las caractersticas o elementos diferenciales de la nulidad de pleno derecho deducidas de
la legislacin administrativa son las siguientes:
a) La nulidad es provocada por la violacin de las leyes prohibitivas o de inters
pblco.u El artculo 8 del Cdigo Civil del Distrito dispone: actos ejecutados contra el tenor
de las leyes prohibitivas o de inters pblico
11 Nulidad de pleno derecho. "Esta Suprema Corte no reconoce la existencia de .n.u;
1a
lidades de pleno derecho, sino que stas deben ser declaradas por la autoridad judlCy previo
el procedimiento correspondiente." Sem, [ud, de la Fed. T. 74, pg. poca.

sern nulos, excepto los casos en que la ley ordene lo contrario." 12 Este precepto debe
estimarse como sancionador de los actos inexistentes que lo violan, aunque se trata de un
principio de derecho privado, ste debe estimarse como un principio general de derecho.
Podemos sealar algunos ejemplos: artculo 149 del Cdigo Fiscal; artculos 22 y 24 de la
Ley para el control por parte del Gobierno Federal de los organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal.
b) Los actos son realizados por un funcionario incompetente. El
funcionario pblico debe ser competente para dictar una resolucin
administrativa. La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado hace
una distribucin de competencias entre los diversos rganos de la
Para ser vlida la actuacin de un funcionario se requieren dos elementos: a) Que sea un
funcionario de derecho, es decir, que sea legalmente designado; b) Que la ley administrativa
le otorgue la competencia necesaria para
actuar.
Por lo que se refiere a la nulidad absoluta y a la nulidad relativa, la Suprema Corte ha
resuelto lo siguiente: "Si la nulidad de un acto es absoluta, nada puede convalidarlo, porque
ello sera contrario al inters pblico y cuando la misma ley acepta la posibilidad de su
convalidacin, esto significa que la nulidad es relativa." Sem, [ud. Fed. T. 96, pg. 155, V
poca. Tal es el caso a que se refiere el artculo 79 de la Ley de Terrenos Baldos Ncionales,
demasas y excedencias: "Los ttulos sobre terrenos baldos nacionales o demasas,
expedidos por particulares o autoridades no facultadas, para ello, son nulos y no constituyen
responsable en caso alguno a la Hacienda Pblica." La doctrina tradicional llamara a este
acto inexistente.
e) El acto no se convalida por prescripcin. La misma ley de terrenos baldos seala en
su artculo 86: "No prescriben los terrenos baldos nacionales o demasas. Su adquisicin
slo podr realizarse en los trminos y con los requisitos que establece la presente ley."
Otros casos que pueden citarse es la adquisicin por extranjeros en la
zona prohibida por la Constitucin. d) De la nulidad puede prevalerse
cualquier persona. e) No se legitima por la confirmacin. Un bien
indebidamente adquirido en la playa o en la zona martima como
propiedad, en ninguna forma
12 La ley de procedimiento administrativo espaola expresa en su artculo 47: 1. "Los
actos de la Administracin son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: a) Los diepor
un rgano manifiestamente incompetente. b) Aquellos cuyo contenido sea mpoSIble o sean
constitutivos de delito. c) Los. dictados prescindiendo absolutamente del pro
legalmente establecido para ello o de las normas que contienen las reglas
para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados. 2. Tambin sern
nulos de pleno derecho las disposiciones administrativas en los casos previstos en el
artculo 28 de la Ley del rgimen jurdico de la administracin."

Vase adems: Juan Alfonso Santamara Pastor, La nulidad de pleno derecho de los
administrativos. Inst, de ests, adms. Madrid, 1972.

puede ser confirmado por la autoridad administrativa, sino que se deben dar
los pasos para recobrarlo legtimamente.
f) Actos constitutivos de delitos. Una resolucin administrativa que indebidamente
autorizara a un particular a violar la ley de aduanas o a prac ticar el contrabando sera nula
de pleno derecho y sera objeto de consignacin.
g) Reglamentos inconstitucionales o ilegales. Cualquier norma reglamentaria que viole la
Constitucin o la ley respectiva es nula de pleno derecho y no debe producir ningn efecto
jurdico.
h) Aquellos cuyo contenido sea legalmente imposible. Una concesin para explotar
uranio es en la actualidad nula de pleno derecho.
i) Los actos que los rganos colegiados en forma irregular.
j) Ilegalidad de los fines del acto, como en el caso de desvo de poder a que se refiere el
artculo 228 inciso d) del Cdigo Fiscal de la Federacin.
k) La falta de forma provoca la nulidad de pleno derecho, como la forma escrita solemne
o la omisin de un elemento esencial como la falta de refrendo ministerial.
l) Actos que prescinden del procedimiento administrativo.
ll) Actos cuyo contenido es imposible.
La administracin puede en cualquier momento, de oficio o a instancia del interesado,
declarar la nulidad de pleno derecho, aunque se hubiere constituido un derecho favorable a
un particular. Tales actos no producen ningn efecto, por lo que una vez declarada la nulidad
absoluta, ella obra retroactivamente destruyendo los efectos del acto desde su nacimiento.
"Esta Suprema Corte no reconoce la existencia de nulidades de pleno derecho, sino que stas
deben ser declaradas por la autoridad judicial y previo el procedimiento correspondiente."
(Sem. [ud. Fed. T. 74, pg. 4135.) Tesis en desacuerdo con la doctrina y la legislacin
administrativa.
Nulidad absoluta por violacin de la ley
La Suprema Corte ha sentado la siguiente tesis jurisprudencial (Ej. 19171965, Pleno,
tesis nmero 47): "Las autoridades slo pueden hacer lo que la ley les permite."
En diversas ejecutorias la Corte ha resuelto: "Los actos de las autoridades
administrativas, que no estn autorizados por ley alguna, importan una
violacin de garantas." (S. [ud. Fed. T. pg. 97, p.)
"Las autoridades administrativas no I tienen ms facultades que las que expresamente les
conceden las leyes, y cuando dictan alguna determinacin que no debidamente fundada y
motivada en alguna ley, debe estimarse que es violatona de las garantas consignadas en el
artculo 16 constitucional." (S. [ud. Eed. T. 29, pg. 669, p.)
Sem. Jud. Fed. T. 99, pg. 2629, V p. Sem. Jud. Fed. T. 3, pg. 9, l. . El artculo 47 de
la Ley de Nacionalidad y Naturalizacin ordena: "La naco

nalizacin obtenida con violacin de la presente ley, es nula" Este precepto debe
relacionarse con el artculo 49 de la misma, citada anteriormente. El artculo 50 de la
Ley General de Bienes Nacionales, a propsito de los bienes de dominio privado
ordena:
Artculo 50. Los actos o negocios jurdicos que se ejecuten con violacin de lo
establecido en los artculos 43, 44, 45, 46 Y 47, ltimo prrafo de este ordenamiento, sern
nulos pleno derecho. Las adquisiciones y enajenaciones de inmuebles que los organismos
descentralizados pretendan realizar, estarn sujetas a los requisitos establecidos citados, bajo
la misma pena:'
Ley Federal de Aguas. Artculo 146. "Los ttulos de concesin que se expidan contra las
disposiciones de esta ley, sern nulos de pleno derecho," (D. O. F. del 11 de enero de 1972.)
8. LA NULIDAD
ADMINISTRATIVO
RELATIVA
ANULABILIDAD
EN
EL
DERECHO
La nulidad relativa o anulabilidad adquiere importancia y eficacia ante la magnitud de la

actividad del Poder Ejecutivo, y los complejos problemas que ella origina. La doctrina
afirma que las nulidades relativas son menos frecuentes en el derecho administrativo que en
el derecho privado.
El acto anulable tiene la apariencia de ser un acto administrativo normal y surte sus
efectos jurdicos hasta la declaracin de nulidad. Los elementos que caracterizan a la
nulidad relativa o anulabilidad apoyados en la legislacin administrativa, son los
siguientes:
a) Se violan leyes permisivas, supletorias y otras de la misma naturaleza. En ocasiones la
ilegalidad de un acto no implica su inexistencia o ineficacia. Sem. Jud. Fed. VI p. T. HI, S.,
pg. 9.
b) Los actos son realizados autoridades competentes, pero la manifestacin de voluntad
se realiza en forma defectuosa o irregular. Artculo 14 de la Ley General de Bienes
Nacionales.
e) El acto se convalida por confirmacin.
d). El acto se perfecciona por la prescripcin. Art. 38 de la Ley General de BIenes
Nacionales. e) La nulidad slo pueden invocada los interesados. f) No son actos
constitutivos de delitos. g) Su contenido es posible y lcito. h) La forma legal es imperfecta y
puede perfeccionarse. i) El error es enmendable. j) La nulidad slo puede alegarse dentro
de los plazos fijados por la ley.
. Ley Forestal. Artculo 117. Si la autoridad federal encuentra que un aprovecha. fue
autorizado, tomando en cuenta datos falsos o errneos, o contrariando de orden pblico,
proceder a revocar la autorizacin. La revocacin Se dictar por la misma autoridad que la
otorg," D. O. F. 1-16-1960. Re. D. O. F.
. no cumplir con las reglas que fija la ley implica la nulidad de la enaJenaCIn, pero en
numerosos casos pueden subsanarse las omisiones que se

presenten y convalidarse el acto matizando la nulidad como una nulidad relativa. 13
Errores e imprecisiones del acto administrativo
El artculo 45 de la Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia minera
(D. O. F. del 22 de diciembre de 1975) dispone: "Los beneficiarios de concesiones cuyos
ttulos carecieren de precisin para localizacin del terreno concedido, podrn gestionar su
aclaracin y correccin, presentando solicitud de identificacin del terreno, simultneamente
con los trabajos periciales del caso, que sealen la localizacin precisa y definitiva que
concuerde mejor con los datos del ttulo. En todo caso, las aclaraciones y correcciones se
acordarn, sin afectar el terreno de los dems lotes mineros cuyos ttulos estuvieren en
vigor."
El artculo 46 de la misma ley establece: "La Secretara del Patrimonio Nacional, podr
corregir administrativamente los errores que se descubrieren en un ttulo de concesin
minera, oyendo previamente al interesado, siernpre que con la correccin no se afectare la
localizacin del lote minero respectivo, ni se causare perjuicio a tercero, hacindose las
anotaciones correspondientes en el Registro Pblico de Minera."
El artculo 14 de la Ley General de Bienes N acionales dispone:
"La nulidad, caducidad o rescisin de las concesiones sobre bienes del dominio pblico,
cuando procedan conforme a la ley, se dictarn por la autoridad trativa a que por ley
corresponda el ramo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 11, previa audiencia que se
conceda a los interesados para que rindan pruebas y aleguen lo que a su derecho convenga.
"Cuando la nulidad se funde en error} dolo o violencia y no en la violacin de la ley o en
la falta de los supuestos de hecho para el otorgamiento de la concesin, sta podr ser
confirmada por la autoridad administrativa tan pronto como cesen tales circunstancias. En
ningn caso podr anularse una concesin por alguna de las circunstancias anteriores,
despus de pasados cinco aos de su
"La nulidad de las concesiones de bienes de dominio pblico operar vamente, pero el
Ejecutivo Federal quedar facultado para limitar esta retroaCtiVIdad cuando a su juicio el
concesionario haya procedido de buena fe."
La legislacin administrativa no es uniforme para definir las relativas por vicios de
forma} establecidas en unos casos como una solemUl
13 La lcy de procedimiento administrativo espaola cxpresa en su artculo 48: "1. Son
anulables, utilizando los medios de fiscalizacin que se regulan en el ttulo V de esta ley, los
actos de la administracin que incurran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico,
incluso la desviacin de poder. 2. No obstante, el derecho de forma slo determinar la
anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales para alcanzar su fin o d lugar
a la indefensin de los interesados." Los artculos 49 a completan el sistema de invalidez y a
ellos nos referimos adelante.
Actos parcialmente anulados. La invalidez parcial del acto administrativo no impli car
la de las dems partes del mismo que sean independientes de aqulla.
dad del acto administrativo o como un nuevo elemento que la ley adopta para la precisin de
dichos actos.
Cdigo Fiscal de la Federacin. Artculo 228: sern causa de anulacin de una resolucin
o de un procedimiento administrativo: ... b) Omisin o incumplimiento de las formalidades
que legalmente deba revestir la resolucin
o el procedimiento impugnado..." D. O. F. del 19 de febrero de 1967. Como se observa
la irregularidad de un acto administrativo puede subsanarse, si no se originan
perjuicios. Existen numerosos casos en los que un
defecto o irregularidad del acto administrativo, no dan lugar a la privacin de sus efectos
legales.
Ley Federal de Radio y Televisin (D. O. F. 19 de enero de 1960.) Artculo 29. "Son
nulas las concesiones y los permisos que se obtengan o se expidan sin los trmites o en
contravencin con las disposiciones de esta ley y sus reglamentos."
La ejecutoria de la Suprema Corte alude a la nulidad relativa por la falta de forma. Sem.
[ud. Fed. Tomo 86, pg. 861, V poca.
Por lo que se refiere a la nulidad relativa por falta de motivo y a la nulidad relativa por
violacin de la finalidad o mrito, debemos decir que el acto administrativo implica motivos
que lo provocan y que sirven de base a la estructuracin del acto, como en los casos de una
renuncia no presentada, la imposicin de sanciones disciplinarias por hechos que en forma
evidente son supuestos.
En cuanto al segundo caso tambin se produce la ilegalidad del acto por violacin de la
finalidad, o tambin llamado "desvo o poder".
Es frecuente la imposicin de multas en comercios cuyo valor comercial es inferior al
monto de las multas. La ley en ningn caso debe aplicar un criterio que llega a la
expropiacin.
El artculo 228 del Cdigo Fiscal de la Federacin ordena: fraccin d) "son causas de
anulacin de una resolucin o de un procedimiento administrativo .., d) desvo de poder,
tratndose de sanciones". Es deseable que en nuestro futuro cdigo de procedimiento
administrativo se incluya en forma ms extensa esta institucin administrativa tan valiosa
como es el desvo de poder.
9. AUTORIDAD COMPETENTE PARA DICTAR LA DECLARACIN DE NULIDAD

El acto administrativo debe formarse en nuestra legislacin de acuerdo COn los
mandatos de la ley, y si sta se contrara, el acto administrativo no debe producir ningn
efecto porque se contraviene el inters general.
Debe, en todo caso, distinguirse entre el acto administrativo perfecto que el que
satisface todas las condiciones legales y el acto nulo, que se ha reaIzado Contra
determinadas disposiciones legales.

La ley administrativa fija la autoridad competente -administrativa o ju
risdiccional-, para dictar la declaracin de nulidad.t!
La legislacin administrativa no es uniforme en cuanto las autoridades
que deban intervenir para declarar la nulidad de una resolucin administra
tiva. Dos criterios imperan en dichas leyes:
a) La autoridad administrativa puede, a peticin de un particular inte
resado o como consecuencia de un recurso administrativo, revisar la legalidad
de un acto.
b) La misma autoridad administrativa, que emite el acto, es competente,
en casos de irregularidad para declarar la nulidad de un acto administrativo
o cuando el rgano superior nulifique un acto del inferior, o cuando imponga obligaciones a
un particular.
c) La autoridad judicial en materia de amparo, o los Tribunales admi
nistrativos son competentes para formular una declaracin de nulidad, cuan
el acto ha creado derechos a favor de un particular.
Los ejemplos legislativos que a continuacin sealamos, determinan la
adopcin de uno u otro criterio.
a) Por lo que se refiere al primer criterio, nos encontramos con diversas leyes,
constitucionales y administrativas que autorizan a la Administracin pblica para declarar la
nulidad de una resolucin administrativa.
La Constitucin nos ofrece un ejemplo por el cual se autoriza al Ejecutivo Federal a
declarar la nulidad de una resolucin anterior, existen razones de inters general, por las
cuales el constituyente estima que debe declararse una nulidad porque con ellos se implican
perjuicios graves para el inters general. Tal es el caso citado de la fraccin XVIII, del
artculo 27 constitucional, que faculta al Ejecutivo de la Unin para declararlos nulos.
Los actos administrativos no tienen la autoridad y fuerza de cosa juzgada. La misin del
Poder Ejecutivo no tiene la misma finalidad que la jurisdiccional; si sta declara el derecho y
fija su estabilidad, aqulla persIgue otros fines de inters general.
Tales son los ejemplos siguientes: La ley General de Bienes
Nacionales (D. O. F. del 30 de enero de 1969) dispone en su artculo
14:
"La caducidad o rescisin de las concesiones sobre los bienes de dominio pblico,
ruando procedan conforme a la ley, se dictarn por la administrativa a que la ley
corresponda al ramo, sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo l l, previa audiencia que se
conceda a los interesados para que rindan pruebas y aleguen lo que a su derecho convenga.
Cuando la nulidad se funde en error, dolo o violencia y no en la violacin de la ley o en la
falta de los supuestoS de hecho para el otorgamiento de la concesin, podr ser confirmada
autoridad administrativa tan pronto como cesen tales circunstancias. En mngun
14 Prosper Weil, Les consequences de l'anulatlon acte administratif de pouuoir, Pars.
Ed, A. Pedone, 1952, 1 v., 275 pgs.
caso podr anularse una concesin, por alguna de las circunstancias anteriores, despus de
pasados cinco aos de su otorgamiento. La nulidad de las concesiones sobre bienes de
dominio pblico operar retroactivamente; pero el' Ejecutivo Federal queda facultado para
limitar esta retroactividad cuando, a su juicio, el concesionario haya procedido de buena fe."
Ley de Nacionalidad y Naturalizacin (D. O. F. del 20 de enero de 1934, diversas
reformas) dispone en su artculo 48:
"Cuando se descubra que se ha expedido por la Secretara de Relaciones una carta de
naturalizacin sin que se hayan llenado por' parte del interesado todos los requisitos que la
ley establece, o a favor de persona que no tenga derecho para naturalizarse, previa
notificacin al poseedor de la carta, se har por la propia Secretara la declaracin de
nulidad, sin perjuicio de que se apliquen a los responsables las sanciones que el captulo
respectivo establece."
Como se observa, el acto administrativo debe ajustarse a la ley, por lo que, en caso
contrario, la autoridad administrativa al destruirlo, no afecta ningn inters particular. Tal es
el caso de la resolucin de la Suprema Corte: Sem, Jud. Fed. T. 49, pg. 2629. V poca.
El artculo 9, fraccin Il, de la Ley Federal de Radio y Televisin faculta a la Secretara
de Comunicaciones y Transportes para "declarar la nulidad o la caducidad de las
concesiones o permisos y modificarlas en los casos previstos en esta ley...".
b) En segundo lugar hemos de hacer referencia a la intervencin de la autoridad judicial
para formular la declaracin de nulidad de una resolucin administrativa.
. Se pueden citar estos ejemplos: consideraremos los casos de actos jurisdicconales
realizados por la Administracin, en donde aludimos al problema de la autoridad y fuerza de
cosa juzgada en otros trminos.
En los casos de nulidades relativas a la Ley de Terrenos Baldos Nacionales, excedencias
y demasas, sta ordena:
.. Artculo 80. "Ningn ttulo expedido por autoridad competente podr ser nulicado, si no
es mediante juicio seguido ante los tribunales competentes de la Federacin, excepto en los
casos a que se refiere la fraccin XVIII del artculo 27
constitucional." En materia fiscal se reconoce este principio general:
Cdigo Fiscal de la Federacin: Artculo 94. Las resoluciones
favorables a los no podrn ser revocadas o nuliiicadas por las
autoridades administraCuando dichas resoluciones deban ser
nulijicadas, ser necesario promover JUICIO ante el Tribunal Fiscal
de la Federacin.
. Vanse los semanarios judiciales. Tomo III, parte, pg. 9; T. 49, pgt?a 2629, V poca. T.
5, pg. 649; T. 15, pg. 335; T. 17, pg. 926; YT. 18, pago 428, todos de la VI poca.

10. LAS DE LA SUPREMA CORTE EN MATERIA DE NULIDADES
ADMINISTRATIVAS
Resoluciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en relacin con el problema
de las nulidades. Citaremos algunos casos de inters: 15
"La Suprema Corte no reconoce nulidades de pleno derecho sino que stas deben ser
declaradas por autoridad judicial y previo el procedimiento correspondiente." Sem, [ud, Fed.
T. 74, pg. 4135, V poca.
"Nulidad. La capacidad legal del Presidente de la Repblica para decretar por s y ante s,
la nulidad de un contrato que mismo haya celebrado, depende, fundamentalmente, de la
clase de nulidad de que se trate, y, accidentalmente, del carcter con que la nacin hubiere
intervenido en ese contrato y del carcter tambin, con que el Presidente de la Repblica, en
representacin de la nacin, haya hecho la declaracin correspondiente. Las nulidades que
pueden afectar a los contratos, son de dos clases: nulidades absolutas o de pleno derecho,
llamadas tambin inexistencias y nulidades relativas, que hacen a los contratos anulables.
Cuando se trata de las primeras, el contrato nunca ha existido legalmente, y cuando median
las segundas, aunque el contrato exista, el mismo puede declararse nulo a peticin de las
partes contratantes. En el primer caso, e independientemente de! que los tribunales hayan o
no declarado la inexistencia del contrato, ste nunca ha tenido vida legal y, como
consecuencia, cuando la nacin ha sido parte en un contrato de esta naturaleza, el Ejecutivo
est legalmente capacitado para decretar, por s y ante s, la nulidad del contrato celebrado,
mientras no sea declarado nulo es la autoridad judicial a la que corresponde establecer la
nulidad." Amparo en revisin 572-27 promovido por The Colorado River Sonora Land Co.
"Contratos inexistentes. Los contratos celebrados contra el tenor de los preceptos que son
de derecho pblico, son inexistentes y no simplemente nulos. Ejecutivo Federal tiene
facultad para declarar la nulidad de un contrato adJJl1nistrativo, celebrado con violacin de
los preceptos de derecho pblico, que tal declaracin solamente constituye el
reconocimiento de una inexistenoa juris et de jure de un contrato que, en tal concepto, no
pudo engendrar ni mitir derechos de ninguna especie entre las partes, y por tanto, sin
posibilidad jurdica, por su inexistencia, de ser violados con la declaracin de nulidad." Se
manario judicial de la Federacin. Tomo 32, pg. 721.
"Porque el poder pblico est capacitado para declarar por s ante s la nulidad de un
contrato celebrado por la nacin, un Estado o un municipio, cuando esa nulidad no sea de
pleno derecho y haga inexistente el contrato celebrado; pero cuando no se trata de una
nulidad absoluta, sino de nulidad relativa, es a la autoridad judicial a la que corresponde
establecer la nulidad. Es incuestionable que el contrato de compraventa celebrado por el
tesorero municipal, con la aprobacin del presidente municipal, con el quejoso, no est
viciado de una nu
Cosa juzgada. Tesis nm. 305. "No existe cosa juzgada, cuando est en presencia del
ejercicio de derechos aducidos por terceros, que no han litigado y a quienes por esta razn
no puede afectarles 10 decidido en una sentencia dictada en un juicio que no han sido
partes."
lidad absoluta, sino de nulidad relativa, es a la autoridad judicial a la que ponde establecer la
nulidad." Sem, [ud. de la Federacin. Tomo 47, pg. 1390.
Actos administrativos ilegales. No pueden engendrar derechos. "El acto administrativo,
cuando es contrario a la ley, no puede engendrar derechos ni producir consecuencias
jurdicas, ya que todo acto fuera de la ley, no puede engendrar ms que una aparente
situacin jurdica y la destruccin del acto no implica lo que en trminos tcnicos se
denomina la privacin de un derecho; de ah que el poder pblico pueda de por s y ante s,
declarar la inexistencia de un acto de esa naturaleza. Ahora bien, cuando existan en el propio
acto administrativo, causales de nulidad o caducidad, tambin puede el poder pblico de por
s y ante s, declararlas porque tales actos no tienen en todo caso la autoridad y fuerza de
cosa juzgada, pues existen diferencias sustanciales entre el acto que decide una controversia
judicial y el acto administrativo, ya que en el primero se trata de dar certidumbre al derecho
que generalmente versa sobre intereses particulares, en tanto que, tratndose de la actividad
del poder pblico en contratos concesin o actos trativos de inters pblico, es ste el que
juega en ellos en forma determinante." Sem, [ud. de la Federacin. Tomo 49, pg. 2628.
"Esta Sala ha resuelto ya por mayora y en diversas ejecutorias, que el Presidente de la
Repblica, obrando como autoridad, puede legalmente por s y ante s declarar la nulidad de
un contrato celebrado por la nacin con un particular, cuando esa nulidad existe de pleno
derecho, haciendo inexistente el contrato celebrado. Esta tesis se apoya en que un contrato
nulo de pleno derecho, nunca ha existido, por lo que, independientemente de que los
tribunales hayan declarado su inexistencia, no ha tenido vida legal, y en tal concepto, no ha
creado derecho alguno en favor del particular." Sem, Jud. de la Fed. Tomo 35, pg. 588.
La tesis jurisprudencial nmero 283 de la Suprema Corte ha sentado la siguiente
jurisprudencia en materia de contratos administrativos:
"Rescisin de los contratos administrativos. Slo los tribunales de justicia pueden,
mediante el juicio correspondiente,' declararlos rescindidos." . Contratos administrativos.
Sem. [ud. Fed. Tomo 17, 186. "La sociedad est Il1teresada en que se respete la vigencia de
los contratos celebrados por el poder pblico, mientras la autoridad competente no declare la
nulidad de ellos."
CAPTULO II
LA REVOCACIN DE LOS ACTOS ADM.INISTRATIVOS
l. Concepto de revocacin administrativa.-2. Nulidad y revocacin administrativa.-3. Las
dos tesis de la invariabilidad y la modificabilidad de los actos administrativos.-4. El
fundamento de la revocacin administrativa.-5. Legalidad y oportunidad de los actos
administrativos.-6. El rgano competente para revocar.-7. Actos administrativos no
susceptibles de revocacn.e-B. Otras formas de revocacin.-9. La suspensin del acto
administrativo.
1. CONCEPTO DE REVOCACIN ADMINISTRATIVA
La revocacin administrativa es una manifestacin de voluntad de la administracin
pblica, unilateral, constitutiva y extintiva de la vida jurdica, en forma parcial o total, de
actos administrativos constituidos legalmente, fundada en motivos de mera oportunidad,
tcnicos o de inters pblico.
El acto revocatorio elimina o retira de la vida jurdica un acto administrativo vlido, e
introduce una modificacin al dejarlo sin efecto, por una causa superveniente de inters
general.'
. La revocacin administrativa aparece como una sancin del incumplimiento del
contenido del acto administrativo. Es frecuente que se revoquen las concesiones mineras
cuando no se realizan los trabajos regulares de la
mina.
La Suprema Corte ha establecido la siguiente jurisprudencia sobre la reVocacin de las
resoluciones administrativas (ndice 1617-1965, tesis jurisprudencial nmero 228, Sala, pg.
275) :
"La facultad que tienen las autoridades administrativas para reconsiderar sus
resoluciones, revocndolas, no existe cuando deciden una controversia sobre apli
1 "Puede acontecer que una autoridad administrativa, habiendo tomado una decisin, la
rechaza de inmediato, deseosa de modificarla, o de abrogarla, o bien de anularla, o de
eliminarla total o parcialmente. En qu casos puede hacerlo? Es esta importante CUestin
la revocacin de los actos administrativos,"
"Se llama revocacin de un acto administrativo una decisin tomada por la propia
autoridad administrativa, destruyendo las consecuencias de un acto anterior o sustituyendo
por otro cuyo alcance es diferente." M. Waline, ob. IX ed., pg. 557.

cacin de las leyes que rigen en su ramo, creando derechos en favor de un tercero,
o cuando las resoluciones crean derechos a favor de las partes interesadas, pues esos
derechos o pueden ser desconocidos por una resolucin posterior dictada en el mismo
asunto."
Una ejecutoria del propio tribunal ha analizado el principio de la revocacin
administrativa en estos trminos (Sem. [ud, Fed. T. LXXI, pg. 2310 V poca):
"No debemos olvidar que la revocacin es un acto administrativo y debe reunir los
elementos propios de ellos. No debemos relacionar los principios de la revocacin con las
instituciones de derecho privado, porque responden a la faccin de diversos intereses. El
derecho pblico moderno est gobernado por la idea del inters general y ste debe
prevalecer en todas las situaciones, aun en el conflicto con intereses particulares."
La doctrina administrativa ha distinguido la revocacron administrativa de la teora de la
invalidacin de los actos administrativos, principalmente por la diferencia de rgimen que
las gobierna.
Debemos recordar que la revocacin no se ha extendido a otras instituciones del derecho
pblico. As lo reconoce la Suprema Corte a la revocacin improcedente en el amparo. "La
Ley de Amparo no ha establecido el recurso de revocacin para el juicio de garantas."
Jurisp. 1917-65, tesis [urisprudencial nmero 174, Jur. Comn al Pleno y a las Salas.
"Las autoridades administrativas no pueden revocar sus resoluciones libremente, sino que
estn sujetas a determinadas limitaciones, entre las que cuenta, de manera principal, la de
que siguiendo el principio de que la autoridad administrativa slo puede realizar sus actos
bajo un orden jurdico, la revocacin de los actoS administrativos no puede efectuarse ms
que cuando lo autorice la regla general que rige el acto."
"La autoridad administrativa puede revocar sus propias resoluciones cuando acto
administrativo es contrario a ley." Sem. [ud. Fed. V p. T. XXI, nas 3089 y 660.
Por consiguiente: ""La revocacin, dice Dez, afecta a los actos que nacieron vlidos y
luego por causas supervenientes, conviene retirar del mundo jurdico.:'
Sem. [ud; Fed, Tomo LXXV, pg. 8389: "Los particulares no pueden adqurir derechos
que estn en pugna con el inters pblico, de suerte que cuando una ley lesiona un derecho
de esa clase, no hay retroactividad, aun cuando la existencia del derecho sea anterior a la
ley."
En la doctrina administrativa se ha invocado la siguiente tesis jurdica: el administrativo
legtimo en su origen no puede convertirse ms tarde en ilegtImo,
ya que una ley posterior no puede cambiar los elementos legales vlidos en su origen y
convertirlo ms tarde en ilegtimos; implicara cambiar los elementOS legales de un acto
que cumpli con todos los requisitos por la ley que rigi su formacin, slo porque viniera
otra legislacin con diverso criterio. (G. ob, cit., pg. 223.)

Nos encontramos con una doble situacin jurdica: actos iniciales en los
cuales la administracin ha expresado la duracin limitada del mismo, sujeto
a una condicin resolutoria y los casos propiamente dichos de revocacin de
los actos administrativos.s
Dos situaciones jurdicas deben ser consideradas y a ellas aluden las resoluciones
siguientes:
a) Actos contrarios a la ley;
b) Actos que deciden una controversia sobre aplicacin de leyes.
Los elementos del acto de revocacin son los siguientes:
1. Una manifestacin de voluntad o decisin de la autoridad trativa manifestada
legalmente.
2. Unilateral; la Administracin tiene derecho a cambiar de opinin
para reparar errores o mantener el inters general; sin implicar discrecionalidad.
1. Extintiva de un acto administrativo anterior; vlido y eficaz. Esto se denomina el retiro
del acto jurdico;
2. Inspirada en motivos de mera oportunidad o por motivos supervenientes de inters
general;
3. O sustituyndolo por otro cuya amplitud es diferente en los casos de revocacin expresa
o tcita.
La Administracin pblica debe ser la ms celosa guardiana del inters general, y le
corresponde seguir los pormenores del desenvolvimiento de los administrativos y
determinar, de acuerdo con las leyes, si ese acto orignal es necesario o til, y en caso
contrario tomar las providencias para su revocacin.3
Debemos aclarar que esta institucin de la revocacin tiene su origen en el derecho
privado, en donde la encontramos en materia de testamento, legados, donaciones y otras
instituciones. En el derecho administrativo consideramos la revocacin con otra
significacin.
Nuestro estudio en la revocacin administrativa nos hace considerar los actos
administrativos en una relacin necesaria.
. a) El primero es el acto administrativo original, acto vlido y eficaz, que VIene legal y
normalmente surtiendo sus efectos hasta el instante de la cacin. Es en este acto en el que
se forma la barrera de los derechos ad
quiridos. b) El segundo es un nuevo acto administrativo de
revocacin que debe e:tar autorizado por la ley e inspirado en
razones de inters pblico, contrano al que se retira. Es un acto
constitutivo que modifica el orden jurdico y
2 Para Carlos Garca Oviedo, la revocacin de los actos administrativos es la declaraCIn
hecha por el rgano administrativo, de que un acto realizado por l o por un rgano carece
ya de efectos en todo o en parte.
3 Renato Alessi. La revocabilit dell'atto ammnistrativo. edicin. 1956. Milano Dott

A. Giuffr editare. 1 v. 151 pgs.
ANDRS SERRA ROJAS

produce sus efectos para el futuro y tiende desde su expedicin a eliminar los efectos del
acto original, fundados en motivos posteriores.s
2. NULIDAD y REVOCACIN ADMINISTRATIVA
Entre las figuras jurdicas del derecho administrativo, la ms cercana a la idea de
revocacin es la nulidad."
Apoyados en sus respectivas legislaciones administrativas, la doctrina administrativa
ofrece varias opiniones de diferenciacin entre la anulacin y la revocacin. En primer
trmino se parte del rgano que dict la resolucin: en la anulacin es el mismo rgano el
que la declara; en la revocacin es el rgano superior jerrquico.
En segundo trmino se afirma: que la anulacin se funda en los vicios iniciales del acto
administrativo; en tanto que en la revocacin se basa en la ilegalidad que ha sobrevenido o
en motivos de oportunidad.
y finalmente en tercer trmino: la anulacin obedece a razones de ilegalidad y la
revocacin a motivos de oportunidad. Es indudable que entre esas dos instituciones
administrativas existen diferencias fundamentales, que podemos resumir en estos
trminos:
a) En la revocacin, el primer acto administrativo se realiz vlidamente y se apoy en
razones de oportunidad. El acto fue perfecto por haber cumplido con todos los requisitos
legales. Hay que establecer una relacin entre el primer acto administrativo y el segundo
acto que se va a juzgar de inters general. Son las razones derivadas de este ltimo las que
determinan la revocacin de dicho acto. La revocacin por razones de mrito se funda en la
conveniencia presente con el inters pblico.
b) La nulidad que opera retroactivamente, en los casos de nulidad absoluta, y hacia el
futuro en los casos de nulidad relativa dejndolos sin efecto, se declara por razones de
legalidad, sobre actos invlidos, o sea examinar la conformidad el acto con la ley. Desde su
origen el acto administrativo trae consigo los vicios de su ilegalidad. En los actos
administrativos la condicin y el trmino resolutorios son motivos que se prevn. Por lo que
se refiere a la caducidad, la ley se encarga de sealar anticipadamente cules son esas causas
de caducidad.s
e) La revocacin opera hacia el futuro y al producir sus efectos es autoridad
administrativa la que elimina el acto vlido anterior. En la dad esta facultad de eliminacin
corresponde a las autoridades administratI" vas o a las judiciales de acuerdo con la ley, con
efectos y propsitos diferentes.
La teora y la legislacin mexicana se orientan en un sistema mixto.
La no aplicacin de los actos administrativos, no engendra el desuso o la prdida de IlUS
efectos. Se requieren actos expresos tcitos que eliminen el acto administrativO de la vida
jurdica.
Vase diversas ejecutorias sobre revocacin: Tomo 52, pgina 2214, Tomo 8, pg.
65. 6 J. Jess Gonzlez Prez, "La revocacin de los actos administrativos en la
jurispru" dencia espaola." Rev. Ad. Pb. nm. 1, 1950, pgs. ss.
3. LAS DOS TESIS DE LA INVARIABILIDAD Y MODIFICACIN DE LOS
ACTOS ADMINISTRATlVOS
La profunda transformacin que.se ha operado en las instituciones administrativas
mexicanas a partir de la Constitucin de 1917 y de las sucesivas reformas que ha sufrido, no
nos pensar en instituciones creadoras de derechos absolutos, eternos e inmodificables."
Por el contrario, esa legislacin ha procurado limitar el alcance de los derechos
particulares que se crean al amparo de la Constitucin y de la legislacin administrativa.
Nuestro intervencionismo de Estado, no es un rgido intervencionismo de Estado radical
o que se afilie en forma absoluta a una determinada doctrina poltico-econmica. Al romper
con viejas instituciones liberales, ha procurado que el nuevo orden jurdico est en
consonancia con los nuevos principios que tienen una finalidad primordial, o sea permitir la
accin gubernamental en forma libre y eficaz, procurando que sus propios actos no
constituyan en el futuro obstculo o inconvenientes que detengan la marcha de una buena
Pensar en actos que tengan .la firmeza bastante para hacerlos irrevocables es tanto como
contrariar los principios antes comentados. Todo derecho que se constituye en nuestra
legislacin est sujeto a las variaciones o contingencias que exige el inters general. Es
precisamente el elemento que seala la nueva poca jurdica en contraste evidente con la
anterior.
Existe una vida jurdica estable que el Estado se encarga de resguardar diversos medios
jurdicos. Sin ser transitorios esos derechos, estn sujetos al Inters general debidamente
justificado. La doctrina administrativa ensea que si un acto administrativo ha engendrado
derechos a favor de los particuslo razones de legalidad pueden apoyar la revocacin del
mismo, respetando los efectos que hubieren producido.
Cules han sido los efectos creadores del acto administrativo original? Dos opiniones
doctrinales discuten el alcance de la naturaleza de los actos administrativos:
a) Los que sostienen la invariabilidad de los actos administrativos; .
b) .Los que sostienen la precaridad o modiiicabilidad de los actos
administratiVOS.
La tesis de la certidumbre o invariabilidad de los actos administrativos se funda en estas
razones:
l. La autoridad de cosa juzgada.
1
Los principios de seguridad social.
2
Las tesis mixtas.
7 Garrido Falla, Fernando. Ob. cit., T. I. 1958, pg. 507. "Esta distinta motivacin es la
que, por otra parte, determina una diversidad de tratamiento jurdico. Aqu est, pues, la
razn de que entendamos que la anulacin se refiere siempre a los actos nulos o anulables }'
que la revocacin se refiere a actos inoportunos o contrarios al inter.. pblico,"

a) Respecto de la primera razn al aludir a la naturaleza de la cosa juz
gada en materia administrativa hemos concluido que sta no existe en dere
cho administrativo, pero es uno de los elementos del acto jurisdiccional.
Por lo que se refiere a la segunda razn, hemos dedicado un captulo al
tema de la no retroactividad de los actos administrativos, de sus excepciones
y fundamentos.
b) La tesis que admite la precaridad de las resoluciones administrativas
afirma que ellas son revocables, con la afirmacin de que el que crea el acto
tiene la facultad de modificarlo. Tesis no muy lgica ni aceptable.
Se indica que al acto administrativo no se le atribuye la autoridad de
cosa juzgada, razn por la que se afirma su precaridad.
El acto administrativo ilegal que no afecta directamente un derecho subjetivo, puede ser
modificado por la propia autoridad administrativa. Pueden acontecer diversas situaciones.
a) Un acto inicialmente legal que se convierte en ilegal por un cambio
constitucional o una modificacin en la legislacin. b) Actos originales que atacan
u ofenden manifiestamente el inters pblico.
c) Hechos anteriores, que perjudican la actuacin de 'las personas por cambio de
instituciones, o nuevas condiciones de la vida social y poltica. d) Actos en los cuales la
Administracin pblica se reserva el derecho de
revocarlos, de acuerdo con sus particulares intereses.
4. EL FUNDAMENTO DE LA REVOCACIN ADMINISTRATIVA
Son hechos supervenientes, apremiados por el inters general, los que motivan la
decisin de la Administracin pblica para revocar un acto administrativo. Es decir, se opera
un cambio de diversa naturaleza en los elementos del acto jurdico original y son razones
determinantes del inters pblico las que motivan el acto revocatoro.
La idea de servicio pblico, la de satisfaccin de intereses generales o d.e utilidad
pblica fundan la accin del Estado administrador. La debida y ul satisfaccin de las
necesidades pblicas hace del Estado un servidor constante del pblico. y si ayer el inters
pblico domin la realizacin de un acto administrativo, nuevas circunstancias pueden ser I
contrarias a l y decidir al rgano administrativo al retiro unilateral de aquel acto vlido y
eficaz por un motivo superveniente.e
8 Debe distinguirse el acto de revocacin del acto rectificativo. ste tiene por finalidad
rectificar un simple error matemtico, faltas de ortografa o errores en la del mismo. Como
ejemplo tenemos en nuestro pas la Fe de erratas, de las cuales manifIestamente se ha
abusado, dndole un mayor contenido a los actos legislativos. En otros son fe de otras
anteriores, o cuando la publicacin anterior se ha hecho meses atrs.
9 Revocacin de resoluciones administrativas. "Como la resolucin por la que se declara
exenta del pago de impuestos sobre herencia, a una sucesin, se refiere al artculo fraccin
11, de la Ley del impuesto sobre herencias y legados, de 25 de agosto de y
Estamos en presencia por consiguiente, de una importante facultad del poder pblico
para considerar si el inters pblico actual puede motivar el retiro de un acto administrativo
anterior.lO
La Administracin pblica, como acontece con los seres humanos, puede modificar sus
determinaciones, ya que no siendo infalible, repara sus errores
o toma en cuenta nuevas situaciones, elementos nuevos o el cambio de una poltica
gubernamental, que la decida a revocar sus resoluciones anteriores, que no se avienen con
los sistemas actuales de una sociedad o del propio Estado.
5. LEGALIDAD y OPORTUNIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
En torno al concepto de legalidad en la actuacin de las autoridades administrativas, la
Suprema Corte ha establecido las siguientes muy importantes tesis jurdicas:
1. Las autoridades slo pueden hacer lo. que la ley les permite. Tesis jurisprudencial
nmero 47. (Sem. [ud. Fed. Pleno y Salas, VI p.)
2. Carecen de facultades para privar de sus posesiones o derechos a los particulares, lo que
no puede hacerse sino por la autoridad judicial y en los trminos que la Constitucin
previene. jurisprudencial I nmero 27, Sala, Recop. 17-65, 1, parte.)
). Las autoridades administrativas carecen de facultades para decidir asuntos
contenciosos, que son de la competencia exclusiva de las autoridades. (Tesis jurisprudencial
nmero 28, Sala, Recop. 17-65, 1, parte.)
. De estos principios se deduce el primer fundamento del acto administratvo o sea la
relacin del acto con la ley. En otros trminos su legitimidad. . El concepto de oportunidad
se relaciona con la conformidad del acto al pblico y constituye el segundo elemento de
apoyo para la revocacin
en esta fraccin ni siquiera se establece el deber que el ciudadano tiene de contribuir a los
gastos del Estado, principio que podra sealarse de primera categora, sino que simplemente se clasifican determinados bienes, para considerarlos afectos al pago del impuesto, y
nadie puede sostener que una apreciacin ms o menos errna sobre la categora de los
bienes que forman un acervo hereditario, para los efectos del pago del impuesto', puede
constituir la violacin de un precepto que pudiera considerarse vital para la conservacin
del Estado, es indudable que no es aplicable al caso de jurisprudencia de la Suprema Corte,
de que las autoridades administrativas pueden revocar sus resoluciones anteriores
tratndose de actos o resoluciones que no pueden crear derechos en favor de particulares,
ser legalmente inexistentes, y por tanto, la revocacin de la resolucin primeramente citada,
es violatoria de garantas." Tomo 102, pg. 2214.
10 Por va de ejemplo puede citarse el siguiente texto: Artculo 21. "Los actos admdebern ser revocados por los mismos funcionarios que los .hayan o por sus Illmediat08
superiores de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: a) Cuando
sea manifiesta su oposicin con la Constitucin o la ley; b) Cuando no estn conformes con
el inters pblico o social, o atenten contra l; e) Cuando con ellos se causa agravio
injustificado a una persona." Der. Adm. Comparado.

de los actos administrativos. Es al poder pblico al que se le encomienda
velar y asegurar el inters general, que no es siempre el mismo en todas las
situaciones jurdicas, lo mismo las pasadas que las presentes. Nada hay ms
cambiante y exigente que el inters pblico, en un mundo apremiado por
irresistibles urgencias sociales.
En el caso de la revocacin hemos aludido a dos actos administrativos di
ferentes: el primero, o acto inicial que legtimamente se constituy, no puede
ser declarado ilegtimo, aun cuando la Constitucin registra los casos de las
fracciones XVI y XVIII del artculo 27.
Este primer acto administrativo se apoy tambin en razones de inters
pblico, que pueden ser posteriormente cambiantes y cuando dejan de existir
sirven de fundamento para la revocacin.
El segundo acto administrativo de revocacin se inspira precisamente en
este cambio del inters pblico que le sirve de fundamento para revocar el
acto anterior.P
El principio de legalidad o imperio de la ley significa que todo poder en
el Estado procede del derecho y se ejerce de conformidad con el derecho y se
funda en el respeto de los derechos de la persona humana.
En el notable Congreso Internacional de Juristas de Nueva Delh, India, celebrada en
1959, en una extensa definicin dijo en su parte A: "1. El principio de legalidad (o imperio
de la ley) es una expresin cmoda para designar, a la vez, ideales y la experiencia jurdica
prctica sobre .Ias cuales la opinin de too dos los juristas, en una gran parte del mundo, es
unnime, aun cuando sea todava embrionaria un poco indistinta." Luego afirm: "Todo
poder procede del Derecho y se ejerce de conformidad con el Derecho." "El derecho se
funda en el respeto de la vida humana." "En una sociedad que respeta la legalidad, la mayoria al igual que la minora, acepta un mnimo de normas o de principios destinadas a regir la
situacin del individuo en el seno de la sociedad."
6. EL RGANO COMPETENTE PARA REVOCAR
La revocacin administratiua es una facultad de la ley, subordinada a motivos de inters
pblico.
Slo determinadas leyes administrativas mexicanas contienen preceptos
estableciendo la facultad de revocar las resoluciones administrativas. La revocacin se
puede llevar a cabo de oficio o a instancia de parte interesada, pero siempre con un
apoyo legaI.l2
11 Michel Dubisson. La distintion entre la legalit et l'opportunit dans la thorie
recours pour exces de pouuoir, Pars. 1958. Lib. Gral. de Droit et de Jur. 1 v. 281.
12 Recaredo Fernndez de Velasco, pg. 266: "En ausencia de normas concretas que
permitan establecer a quien compete la facultad revocatoria, habr que considerar la na-
turaleza autnoma o subordinada del rgano que dict el acto. En el caso que el fuera
dictado por un rgano subordinado, la .revocacin compete al superior jerrqUICO.
En primer trmino debemos considerar los casos en los que un acto administrativo ha
creado derechos a favor de los particulares. La revocacin puede encontrarse apoyada en
una ley administrativa, o por el contrario, no existe ninguna ley que autorice la revocacin
por la autoridad administrativa. En este segundo caso los conflictos que se susciten son de la
competencia de los tribunales judiciales.t" Esto quiere decir que la legislacin debe procurar
reglamentar las materias susceptibles de revocacin de los actos administrativos ya que de
este modo pone en manos del Estado, una institucin administrativa til y necesaria para la
atencin de los servicios pblicos.w
La Administracin pblica est dominada por el principio de legalidad, es decir, est
subordinada a la ley, que crea la respectiva competencia de todos los rganos
administrativos, en consecuencia para revocar un acto administrativo anterior, debe seguirse
el mismo principio de legalidad. La ley tiene sus razones sociales para autorizar a un rgano
administrativo a dejar sin efecto otro anterior, cuando as lo exige el inters pblico.P
Ley de Vas Generales de Comunicacin (D. O. F. del 28 de septiembre de 1932 y sus
reformas) .
"...Los ferrocarriles particulares y los que siendo auxiliares de una explotacin industrial,
hagan servicios pblicos, necesitarn permiso de la Secretara de Comunicaciones. Dichos
'permisos sern revocables en cualquier tiempo, a juicio de la propia Secretara. Son
aplicables a los tranvas las disposiciones relativas a los ferrocarriles." Artculo 136, prrafo
tercero.
"...Los ferrocarriles particulares y los auxiliares de una explotacin industrial, para hacer
servicio pblico, necesitarn permiso de la Secretara de Comunicaciones. Dichos permisos
sern revocables en cualquier tiempo, a juicio de la propia Secretara." Art. 376.
El Cdigo Aduanero de los Estados Unidos Mexicanos, dispone:
Artculo 614. Es facultad de la Direccin de Aduanas revisar, de oficio o a p'eticin de
parte, las resoluciones de primera instancia en los juicios administratIvos por infraccin de
acuerdo con las siguientes normas:
I. .
n. A peticin de parte: cuando los interesados no estn conformes con la resolucin de
primera instancia e interpongan el recurso de revisin. sta tendr
por objeto: a) Revocar o modijicar las resoluciones, siempre que las oficinas aduaneras ha
Rafael Bielsa. Ob. cit., T. 1, pg. 256. e Vase la sentencia de la
Suprema Corte de II de febrero de 1942. Amparo Maria arbajal de
Baranda.
15 La legislacin espaola contiene el precepto siguiente: "Las entidades y corporaco
lOCales no podrn revocar sus propios actos o acuerdos declaratorios de derechos sub
o que hubieran servido de base a una resolucin judicial, salvo al resolver recurso
le reposicin. Podrn, sin embarfgo, rectificar sus errores materiales," Artculo 369 de Ia
ey de 1950.

juzgado errneamente los hechos o aplicado inexactamente las disposiciones legales; o para
aumentar o disminuir las multas sujetas a un mnimo a un mximo, y
b) Confirmar las resoluciones en todos aquellos casos en que sea improcedente la
inconformidad de los interesados.
Reglamento de Expendios de Bebidas Alcohlicas. Artculo 22
"La licencia no constituye un derechoni otorga prelacin alguna a quien se conceda;
puede retirarse por la autoridad cuando a juicio de sta lo requiera el orden pblico, la moral
o las buenas costumbres, o cuando medie otro motivo de inters general."
El artculo 117 de la Ley Forestal (D. O. F. de 16 de enero de 1960, ordena: "Si la
autoridad forestal encuentra que un aprovechamiento fue autorizado, tomando en cuenta
datos falsos o errneos, o contrariando disposiciones de orden pblico, proceder a revocar
la autorizacin. La revocacin se dictar por la misma autoridad que la otorg."
El artculo 199 del Cdigo Fiscal de la Federacin (D. O. F. del 19 de enero de 1967)
ordena:
"Las demandas se distribuirn' en las salas de manera que corresponda igua! nmero a
cada magistrado, quien tendr la calidad de instructor respecto de las que le sean turnadas,
con las siguientes facultades y obligaciones: V. Sobreseer en los juicios antes de la audiencia
en los casos de desistimiento del actor o de revocacin .administratioa de la resolucin
impugnada, salvo que sta haya generado derechos en favor de tercero, sea o no parte en el
juicio."
7. ACTOS ADMINISTRATIVOS NO SUSCEPTIBLES DE REVOCACIN

No son susceptibles de revocacin administrativa los actos siguientes:
a) Actos que producen efectos instantneos;
b) Actos obligatorios o vinculados;
c) Cuando una resolucin administrativa ha generado derechos, aquellos que la doctrina
denomina derechos adquiridos.
La naturaleza de los derechos adquiridos est subordinada a la ley y sta puede establecer
la facultad de revocacin de un acto administrativo o facul tad discrecional. Todo 10 cual
quiere decir que el derecho naci al y bajo las circunstancias que la ley determina. Nadie
puede esgrimir mejores
derechos, que los que sirvieron para regular el acto inicial.
"Hay, sin embargo, casos en que la revocacin no debe producirse, dice da Oviedo.
Ocurre as cuando el acto ha sido declaratorio de derecho a una persona. La realizacin del
fin jurdico impone esta limitacin. Noha orden jurdico estable si las situaciones subjetivas
de derecho estuviesen a

de una decisin administrativa. Las legislaciones, con gran acierto, as lo han establecido y
en garanta de esta orden ha sido creado el recurso contencioso administrativo." (Carlos
Garca Oviedo. Ob. cit., Ed. 1955, T. 1, pg. 214.)
En efecto, la legislacin de algunos pases ha considerado dos casos importantes: los
actos declaratorios de derechos subjetivos y los que hubieran servido de base a una
resolucin judicial. Si examinamos los problemas graves del mundo moderno podremos
comprobar que la proteccin del inters general se viene consagrando y fortaleciendo en la
legislacin, de tal manera que en las leyes administrativas del futuro, la autoridad
administrativa podr afectar esos derechos subjetivos creados por un acto administrativo
anterior y eliminados por razones del inters general, por otro posterior.
8. OTRAS FORMAS DE REVOCACIN
La revocacin de los actos administrativos debe hacerse en forma expresa y categrica
que no deje lugar a dudas sobre cul es el propsito de la Administracin pblica al tomar
tan importante decisn.!"
Debe pensarse en una decisin de una autoridad administrativa que por sus trminos,
tcitamente se oponga a una resolucin anterior. En este caso estamos en presencia de la
revocacin implcita o tcta.!?
El inters general predominante en todos los actos administrativos obliga a una
renovacin constante de propsitos y determinaciones, que se van escalonando en orden a su
importancia. El ltimo acto de la administracin revela el propsito actual e inmediato del
poder pblico, al mismo tiempo que se manifiesta un criterio adverso al anterior.w
El ltimo acto administrativo es el que deja, por decirlo as, el criterio o manera de
pensar de una administracin y al cual debe drsele todos los efectos jurdicos.
9. LA SUSPENSIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La suspensin de un acto ,administrativo tiene por objeto interrumpir
que ste realice sus efectos. Es una medida de proteccin al
Inters general y al inters particular.
suspensin puede ser acordada por los rganos administrativos y en
por los propios particulares, ya como una revisin hecha por una
autondad superior de actos de la inferior que se suponen perjudiciales, o a
. 16 La autoridad administrativa, dice Waline, ob, cit., pg. no puede retirar por
SImple motivo de oportunidad, el acto que ha hecho adquirir derecho a terceros.
17 Carca Oviedo, Carlos. Der. Ad, ed., pg. 215. de 18 autor manifiesta que "la
autoridad judicial puede la . la ejeCUCin de un acto administrativo en caso de un
recurso contencioso administra
tIVO a. .
, InstancIa del recurrente", pg. 215.

peticin de los recurrentes que estiman que de realizarse el acto se les ocasiona un perjuicio
irreparable.
En la legislacin mexicana el juicio de amparo implica correlativamente la suspensin
provisional o definitiva del acto administrativo reclamado, segn la naturaleza jurdica del
propio acto o no contravenir el inters general
o viceversa.
TERCERA PARTE
LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
TTULO QUINTO
LA TEORA DE LA FUNCIN PBLICA
CAPTULO 1
LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DE LOS PODERES DE LA: UNIN
1. La funcin pblica.-2. Caractersticas del empleo pblico.-3. Los rganos y los Titulares
de la Administracin' Pblica.-4. Los altos funcionarios de la Administracin Pblica.-5.
Funcionarios y empleados pblicos.-6. Los funcionarios pblicos.-7. Los Trabajadores al
servcio del Estado o empleados pblicos.-8. Clasificacin de los servidores del Estado.-9.
Los funcionarios de Hecho.
l. LA FUNCIN PBLICA
La estructura de la Administracin pblica se refiere al estudio de los rganos encargados
de realizar la funcin administrativa. En cuanto a la funcin pblica alude al rgimen
jurdico aplicable al personal administrativo. gestin de esta elevada misin est constituida
por la organizacin, funcIonamiento y distribucin de competencias entre los rganos del
Estado a quienes se encomienda la realizacin de sus fines con los medios de que pone. Esta
organizacin administrativa requiere de personas fsicas que asula calidad de funcionarios o
empleados pblicos que aportan su activIdad intelectual o fsica para atender los propsitos
estatales mediante determinadas prestaciones.'
La funcin pblica 2 se forma, por consiguiente, con el conjunto de debe
1 Grgorie Roger. La [onction publique. Libraire de Armand Colin.
Pars. 1954. 1 v, 282 pginas. Alain Plante}'. Trait practique de la
[onction publique. Pars. 1956. L. Gen. Dr. et Jur. 1 v, 412 pgs.
2 En el pensamiento administrativo tradicional stos son los conceptos de funcin po
bltca: "Funcionario es la persona que se consagra al desempefio de una funcin o servicio

res, derechos y situaciones que se originan entre el Estado y sus servidores. Toda actividad
estatal requiere de un personal administrativo eficiente e idneo, para la atencin de los
servicios pblicos y dems actividades del Estado. administracin pblica se hace, desde
luego y esencialmente por hombres", dice M, Waline, Es necesario determinar el rgimen
jurdico en que estn colocados los agentes pblicos que preparan, deciden y ejecutan las
resoluciones por medio de la cual se realiza la funcin administrativa por lo cual, se le
designa orgnicamente como el conjunto del personal de la administracin.
La Suprema Corte ha reconocido este concepto de funcin pblica (Informe del
presidente de la Corte, 1959, Sala, pg. 36) :
Si por funcin pblica ha entenderse el ejercicio de las atribuciones esenciales Estado,
realizadas como actividades de gobierno, poder pblico que, implica soberana e imperio, si
tal ejercicio en definitiva lo realiza el Estado a travs de personas fsicas, el empleado
pblico se identifica con el rgano de la funcin pblica y su voluntad o accin trascienden
como voluntad o l accin del Estado, lo que justifica la creacin de normas especiales para
su responsabilidad, situacin sta, de incorporacin a la funcin pblica, que no OCUlTe
tratndose de los servidores de los organismos descentralizados, quienes por su peculiar
naturaleza quedan fuera de la rbita del poder pblico, dedicados a la 1 realizacin de
servicios pblicos que no implican soberana e imperio."
La profunda transformacin del Estado moderno lo obliga a realizar una tarea
intervencionista muy amplia y exige de condiciones adecuadas en las personas fsicas que
asumen las tareas pblicas, tales como su valor moral, capacitacin tcnica, una necesaria
disciplina en su actuacin y la conciencia de su elevada misin.s
Cada da es ms numerosa esta organizacin administrativa que va tomando nuevas
modalidades, al crearse dentro del Estado, pero con un rgimen jurdico especial, entidades
que requieren de un personal tcnicamente preparado que ha acabado por adoptar nuevos
principios de
El Poder Ejecutivo Federal es uno de los poderes por medio de los cuapblico. Funcionario pblico es todo aquel que desempea una funcin o servicio pbliCO,
y funcin pblica es, segn Mayer, un crculo de asuntos que deben ser regidos por una
persona ligada con el Estado por la obligacin de derecho pblico de servirle. pblicas son
las que desempean los organismos, autoridades, agentes y auxiliares del poder pblico para
el ejercicio real y efectivo de este mismo poder en cualquiera de sus rdenes y aspectos."
Diccionario derecho de Guillermo Cabanellas. Pgina
s Estos nuevos principios han sido incorporados a la legislacin en la nueva Ley Federal
de los trabajadores al servicio del Estado, reglamentaria del apartado B) del artculo 123
constitucional. D. O. F. de 28 de diciembre de 1963. Esta ley ha sido reformada en su
artculo 46, fraccin 1, D. O. F. del 20 de enero de 1967.
Vase adems Manual de organizacin federal. 1973. Sra. de la Presidencia y Prontuario
de disposiciones jurdicas para las secretaras y departamentos de Estado Sra. de la
Presidencia.
Jean Rivas J. M. "Recientes tendencias en el desarrollo de la funcin pblica." de Pb.
IEP. nmero 23, mayo-agosto 1957, pg. 65.

les el pueblo ejerce su soberana (Art. 41 de la Constitucin). La accin de este poder se
realiza por el gobierno y por la Administracin pblica, en la cual se desenvuelve la funcin
pblica. Nos podemos valer de una figura que explica esta organizacin funcional: un
tringulo que tiene en su vrtice superior al Presidente de la Repblica y abajo toda la
organizacin administrativa, que debe ser atendida por funcionarios y empleados, con los
diferentes grados, facultades y denominaciones a los que alude su ley especial y el
Presupuesto de Egresos de la Federacin y dems leyes administrativas.P
2. CARACTERSTICAS DEL EMPLEO PBLICO
En un sentido general la burocracia alude a la clase social que integran los funcionarios y
empleados pblicos. Bajo otra acepcin la burocracia alude a la influencia o dominio de los
servidores del Estado en la vida social. La expresin burocracia naci en Francia en el siglo
XVIII refirindose satricamente a los funcionarios ennoblecidos.v
La actividad material o sucesin de ocupaciones, la competencia tcnica
o sucesin de operaciones y tcnicas y el principio directivo y ejecutivo, forman las bases en
las que descansa la actividad de la organizacin burocrtica que tiende a la mayor
satisfaccin de las necesidades estatales, unificando mtodos y procedimientos.
"Todos los sistemas modernos de empleo pblico tienden a asegurarse personal provisto
de calificaciones excelentes o idneos para la serie de fines institucionales de cada una de
las administraciones; todos los sistemas propenden a ofrecer al personal de las
administraciones pblicas la posibilidad de hacer carrera. En el senaqu usado, el trmino
carrera constituye un agradable incentivo para el individuo, puesto que presupone la
posibilidad de progresar en el mbito de un sector profesional o -en ciertos casos-en el
mbito de una determinada organizacin." 7
5 Waline M. Der. ed. 1959, pg. Mara Emilia Lucifredi Peterlongo y
Roberto Lucifredi. Contribuii al/o studio dcll' esecisin [atto pubbliche
[unzioni, Giufr. Ed. Milano. 1965.
La palabra burocracia es una expresin peyorativa con la cual indicamos al grupo de
personas que sirven al Estado en forma permanente y presupuestal. Positivamente es una
clase que sirve a la sociedad realizando los fines del Estado. En su consideracin ne gativa
es "que su predominio es ingrato, ocasiona grandes gastos a los ciudadanos y crea Un grave
a la sociedad, con el papeleo y dems trabas". La Comisin Hoover que estudI la
administracin pblica norteamericana puso de manifiesto los graves problemas de la
burocracia. Por otra parte los impugnadores del comunismo nos hablan de una dictadura de
la burocracia en Unin Sovitica y stos a su vez a la burocracia "como un fenmeno de la
democracia burguesa o instrumento que sirve para mantener ese rgimen". La burocracia
sigue siendo uno de los problemas ms complejos del Estado moderno.
7 El elogio de la burocracia lo ha hecho Max Weber en estos trminos (ob, cit. T. IV, pg.
103. Fondo de Culto Ec. Mxico): "Un mecanismo burocrtico perfectamente desarrollado
acta con relacin a las dems organizaciones de la misma forma que una mquina COn
relacin a los dems mtodos no mecnicos de fabricacin. La precisin, rapidez,

oficialidad, continuidad, secreto, uniformidad, rigurosa .subordinacin, el ahorro de frie

Entre los grupos de presin la burocracia ocupa un lugar preferente en el Estado
moderno, al lado de los grupos obreros y campesinos. Los enemigos de la burocracia ven en
ella un factor opuesto al rgimen democrtico, sobre todo cuando se refieren a la oligarqua
burocrtica. En el Estado totalitario la burocracia ocupa una posicin directiva esencial.
3. Los RGANOS y LOS TITULARES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Un rgano jurdico es una esfera abstracta de competencia "deberes y poderes divididos
y ordenados en grupos en cuanto que estn asignados a personas fsicas, cumplidos y
ejercitados por stas, o bien, lo que es 10 mismo, las personas fsicas en cuanto a ellas son
atribuidas las varias funciones y deberes del Estado, forman parte integrante de su estructura
y representan los instrumentos por medio de los cuales el Estado es puesto en la condicin
de querer, de obrar y de estar en relacin con otros sujetos de derecho"."
El Estado como persona jurdica, se integra con la totalidad del orden .i urdico, el cual a
su vez se encuentra fraccionado en una diversidad de rganos, zonas jurdicas del Estado
para realizar sus fines, en las porciones de competencia que ha credo conveniente crear.
Segn el profesor Groppali,9 antes citado, "dos elementos concurren a constituir el
rgano, uno objetivo y otro subjetivo: el primero es dado por el cargo a quien est confiada
la realizacin de uno o ms de los varios deberes del Estado y que est dotado de los poderes
y de medios necesarios para tal realizacin, por lo que l se presenta como una
manifestacin de los poderes del Estado, y se concreta en un conjunto de funciones, de
poderes y de medios; el segundo est constituido por la persona o por las personas fsicas
encargadas del puesto pblico y por medio de las cuales quiere y consigue sus propios
fines".
La tesis se complementa con esta afirmacin: "Los dos elementos -cargos, empleos
pblicos o instituciones y personas fsicas o fUllcionarios-contribuyen conjun
ciones son infinitamente mayores en una administracin burocrtica servida por funcionarios especializados. que en todas las dems organizaciones de cualquier tipo."
s "En el rgano se distinguen dos elementos: uno subjetivo, personal y variable que la
persona o conjunto de personas que de hecho, expresan la voluntad del Estado, y otro
objetivo, abstracto, institucional y continuo, que es el oficio pblico, o sea, el complejo de
atribuciones, competencias y poderes que individualizan el rgano dentro de la estructura
del Estado (Centro homogneo de actividades). Ambos elementos se integran
inescindiblemente en el rgano estatal. El gobernante o funcionario evita que el rgano se
mantenga en la inercia. dotndolo de vida propia, pero el rgano trasciende a la persona
o personas fsicas en que se concreta y se configura como una realidad objetiva dotada de un
conjunto de competencias. El rgano es, pues, una unidad jurdica que comprende tanto su
titular como su competencia. sus medios (personales, reales, econmicos, tcnicos.
coactivos, informativos, etc.) y tambin la actividad que desarrolla. Se explica as la permanencia del rgano aun en aquellos momentos transitorios en que la titularidad queda
vacante." A. Llorens Borras. La estructura del Estado. Bosch. Ed., pg. 9, Barcelona.
Alessandro Groppali. Dottrina de lo Stato. ed, Miln. Dott A. Giuffr, 1952.

tamente a formar los rganos y es slo mediante su existencia y cooperacin que es
asegurada al Estado una indispensable continuidad de accin." 10
Slo los seres humanos estn dotados de razn, voluntad y sensibilidad. Cualquier
estructura, organizacin o procedimiento de tcnica jurdica que se forme, es puesta en
accin por personas fsicas. En segundo lugar, cualquier equiparacin que se haga de las
personas morales con las personas fsicas, son formas culturales, de las que el hombre se
vale para auxiliarlas y aumentar sus posibilidades de satisfaccin de las necesidades
sociales.l!
Las personas jurdicas de derecho pblico, como las personas jurdicas de derecho
privado, expresan la voluntad de una institucin jurdica por la organizacin directiva. Sin
embargo, repetimos, no hay ms voluntad real que la de los seres humanos -directamente o
dando realidad a la voluntad contenida en una norma jurdica-que representa en ese caso la
voluntad de una comunidad.
La esfera de competencia que delimita al rgano no crea una personalidad jurdica. Entre
el Estado y sus rganos no hay ninguna relacin, porque en cada caso de actuacin de un
rgano es el propio Estado el que acta.
Es necesario precisar que 'pueden constituirse personas morales de derecho pblico, con
su propia competencia. Entre estas personas y el Estado se establecen relaciones jurdicas
de diversa naturaleza.
Entre los rganos tambin pueden crearse relaciones jurfdicas de variados alcances.
Toda la organizacin administrativa se funda en las relaciones de los mltiples rganos de
la Administracin pblica.
El rgimen normativo de la funcin pblica est constituido por el conjunto de leyes y
reglamentos o disposiciones de carcter general que regulan la condicin jurdica del
personal administrativo, sus derechos, obligaciones y situacin frente al servicio pblico.
Se debe distinguir el rgano de su titular. El primero -como hemos indio cado-es una
creacin legal, una esfera abstracta de competencia, que se mantiene en vigor hasta que una
nueva disposicin del mismo carcter cambia los supuestos de la competencia.tEl titular es una persona fsica -es decir, un ser humano-, su voluntad es la que pone en
movimiento el orden jurdico y realiza los fines que una comunidad se ha propuesto.
10 La teora de la delegacin se funda en la necesidad que tienen los poderes superiores
de depositar en otros rganos facultades que no pueden realizar directamente. El artculo
16 de la Ley orgnica de la administracin pblica federal mantiene el principio de la
delegacin administrativa.
11 En una reveladora informacin hecha por The Associated Press, de 28 de diciem
bre de 1951, al presentar las diez noticias ms importantes del ao en EVA, sealaba
en tercer lugar: La decadencia ele la moral en la funcin pblica. La investigacin de
las
actividades delictuosas y su vinculacin con funcionarios pblicos, el escndalo de la
"Reconstruction Finance Corporation" y la investigacin sobre evasin del pago de m
puestos.
12 Artculo 11 de la Ley orgnica de la Administracin pblica federal.

El artculo de la Ley federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del
Apartado B, del artculo 123 constitucional, ordena:
"La presente leyes de observancia general para los titulares y trabajadores de las
dependencias de los Poderes de la Unin..." El artculo 2 de la misma ley precisa: "Para los
efectos de esta ley, la relacin jurdica de trabajo se entiende establecida entre los titulares
de las dependencias e instituciones citadas y los trabajadores de base a su servicio. En el
Poder Legislativo los directivos de la Gran Comisin de cada Cmara asumirn dicha
relacin."
Como se observa, en ambos preceptos se distingue la categora de los titulares y los
trabajadores.
4. Los ALTOS FUNCIONARIOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Los altos funcionarios de la Federacin comprenden a los funcionarios colocados en la
cima de la organizacin del Estado y a quienes se encarga de la decisin y responsabilidad
de los importantes problemas de la Administracin pblica.P
El manejo de los negocios pblicos requiere en cada uno de los poderes y entidades
federativas, de un grupo de funcionarios -la mayor parte de ellos, de eleccin popular-que
expresen la voluntad del Estado, sea para elaborar la ley, para aplicarla, o para dirimir una
controversia, o para el gobierno de un Estado-entidad, de un puesto importante de la
Administracin pblica, como un secretario de Estado o el Procurador General de la Repblica.
La expresin "altos funcionarios de la Federacin" es la que emplea el artculo 110 de la
Constitucin:
"No gozan de fuero constitucional los altos de la Federacin, por los delitos oficiales,
faltas u omisiones en que incurran en el desempeo de algn empleo, cargo o comisin
pblica que hayan aceptado durante el perodo en que, conforme a la ley, se disfrute de
fuero..."
Tanto la Constitucin como la legislacin administrativa aluden a diversas
denominaciones para caracterizar' a sus rganos. De este modo mencionan a los altos
funcionarios de la Federacin, a los funcionarios y
o una expresin general, como trabajadores al servicio del Estado.
13 Si los autores de las leyes administrativas hubieren seguido criterios tcnicos para
distinguir las categoras de funcionarios y empleados pblicos, la tarea sera sencilla, porque
sera suficiente precisar e! criterio seguido. En el estado actual de! tema, a las dos categoras
se las ha comprendido bajo el rubro de trabajadores del Estado, con idnticas caractersticas
pues son voluntarios, permanentes y remunerados. En verdad, no se le ha dado ninguna
importancia a la distincin, ya que hay empleados ms importantes que los funcionarios y
son de base. Desde el punto de vista legal no se le han asignado consecuencias jurdicas
importantes a esta divisin.
El artculo lOS de la Constitucin hace una enumeracin de los altos encargos polticos
del Estado:
"Los senadores y diputados al Congreso de la Unin, los magistrados de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin, los secretarios del Derecho y el Procurador General de la
Repblica, son responsables por los delitos comunes que cometan durante el tiempo de su
encargo y por los delitos, faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo
cargo. Los gobernadores de los Estados y los diputados a las Legislaturas locales, son
responsables por violaciones a la Constitucin y leyes federales. El Presidente de la
Repblica durante el tiempo de su encargo, slo podr ser acusado por traicin a la patria y
delitos graves del orden comn." 14
Desde luego esta enumeracin es incompleta porque no se alude en ella
a los jefes de departamento de Estado, al Procurador del Distrito y Terri
torios Federales, a los embajadores y ministros, subsecretarios, oficiales ma
yores, a los empleados superiores de Hacienda, a los altos jefes del Ejrcito y
la Armada, los magistrados del Tribunal Fiscal de la Federacin, etc., alguno
de los cuales deben ser ratificados por el Senado de acuerdo con el artculo
89, fracciones lI, IlI, IV Y V, de la Constitucin.
La Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la
Federacin, del Distrito Federal y de los altos funcionarios de los Estados,
expresa en su artculo 2:
"Para los efectos de esta ley se conceptan como altos funcionarios de la Federacin, el
Presidente de la Repblica, los senadores y diputados al Congreso de la Unin, los
ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, los secretarios de Estado, los jefes
de Departamento Autnomo y el Procurador General de la Repblica. Tambin quedarn
comprendidos en esta ley los gobernadores diputados a las legislaturas de los Estados."
5. FUNCIONARIOS y EMPLEADOS PBLICOS
La Administracin pblica se desenvuelve con la accin continua, permanente y eficaz,
de varios miles de personas que ocupan las diversas categoras, que anualmente fija el
presupuesto de egresos de la Federacin y de egresos del Departamento del Distrito
Federal y de las dems znstltuciones administrativas, encargadas de llevar a cabo los fines
del Estado. La para estos elevados propsitos sociales, obliga a la creacin de un rgimen
de derecho pblico, que asegure las exigencias de los servicios publ:cos, al mismo tiempo
que regula y protege a los servidores del Estado.
Sin embargo, la expresin ms empleada, histrica y legalmente, ha sido
.Ley de responsabilidades de los funcionarios empleados de la Federacin, del Dlstnto y
Territorios Federales y de los altos funcionarios de los Estados. D. O. F. del 21 de febrero
de 1940. Reforma de 10 de diciembre de 1952. Aclaracin del 10 de enero de 1953.

Reforma a la Lcy: D. O. F. del 23 de diciembre de 1974.

la de funcionarios y empleados pblicos. La distincin sealada ha sido proverbial. Por lo
dems, y fuera de los casos de responsabilidad a que alude la Constitucin, la distincin no
ha tenido importancia, y ha sido frecuente emplear los trminos indistintamente y con poca
precisin.
La denominacin de empleados y funcionarios pblicos es empleada con frecuencia en la
Constitucin y en las leyes administrativas, pero sin que se precise los efectos jurdicos de
esta clasificacin, que va perdiendo su sentido inicial hacia un rubro de carcter general,
como "trabajadores al servicio del Estado".
Tal es la denominacin que emplea la ley: "Ley Federal de los Trabajadores al Servicio
del Estado reglamentaria del apartado B del artculo 123 constitucional." (D. O. del 28 de
diciembre de 1963.)
a) Se peden citar algunos ejemplos en la Constitucin del empleo
de los trminos funcionario y empleado: El artculo 111, prrafo
quinto de la Constitucin dice:
"El Congreso de la Unin expedir, a la brevedad, una ley de responsabilidad de todos
los funcionarios y empleados de la Federacin, y del Distrito Federal. .."
El artculo 89, fraccin JI de la Constitucin, al hablar de las facultades y obligaciones
del Presidente de la Repblica dice:
" ...y nombrar y remover libremente a los dems empleados de la Unin, cuyo
nombramiento o remocin no estn determinados de otro modo en la Constitucin
o en las leyes". Este precepto da a entender que son funcionarios los que en forma expresa
enumera y empleados los dems empleados de la Unin.
En otras ocasiones la Constitucin slo alude a funcionarios pblicos, aunque comprenda
a los empleados, como en el caso del artculo 128 que dice: "Todo funcionario pblico, sin
excepcin alguna, antes de tomar posesin de su encargo, prestar la protesta de guardar la
Constitucin y las leyes que de ella emanen."
Otras veces emplea una expresin genrica como la de empleos pbliCOS,
comprendiendo ambas categoras: artculo 73, fraccin XI de la Constitucin. "El Congreso
tiene facultad: Para crear y suprimir empleos pblicos de la Federacin y sealar, aumentar
o disminuir sus dotaciones."
b) Se pueden citar casos del empleo del trmino funcionario y empleado en las leyes
administrativas:
Ley de responsabilidades de los funcionarios y empleados de la Federacin, del Distrito
Federal y de los altos funcionarios de los Estados: Artculo 1. "Los funcionarios y
empleados de la Federacin y del Distrito Federal son responsables de los delitos y faltas
oficiales que cometan en el desempeo de los cargos que tengan encomendados, en los
trminos de la presente ley y de las leyes especiales a que se refiere."
6. Los FUNCIONARIOS PBLICOS
Es indudable que la ley ha querido darle una sealada significacin al concepto de
funcionario, ya que se le provee de imperium, es decir, poderes propios a la funcin que
desempea, como la facultad de ordenar y decidir. En cambio el empleado aparece como un
mero ejecutor, sin facultades determinadas, o que ejercen por delegacin o
reglamentariamente.
El funcionario pblico se caracteriza:
Por expresar y participar en la formacin y ejecucin de la voluntad estatal, decidiendo y
llevando a cabo sus determinaciones por su carcter representativo al participar en los actos
pblicos, por no recibir en algunas legislaciones una retribucin, y por ejecutar las
disposiciones legales especiales de su investidura.
El concepto de funcionario alude:
1.
2.
3.
4.
Una designacin legal;

El carcter de permanencia;
El ejercicio de la funcin pblica que le da poderes propios;
Su carcter representativo.
Podemos sealar algunos ejemplos de funcionarios pblicos: son aquellos a que se

refiere el artculo 89, fraccin n, IJI, IV Y V de la Constitucin.
Ante este conjunto de agentes del poder pblico, cmo internarnos para distinguir, en
los lmites de la ley mexicana, a cul categora debemos aplicar la denominacin de
funcionario y a cul la de empleado pblico? 17
El agente publico es toda persona que participa en la gestin de un servicio publico
directamente o bajo el control del Estado. Es necesario. dice Waline, no confundir la nocin
de funcionario que es una nocin administrativa con la agente, por oposicin al gobierno,
que es una nocin de derecho constitucional
15 "El funcionario supone un encargo especial transmitido en principio por la ley, que
crea una relacin externa que da al titular un carcter representativo, mientras que el
empleado slo supone una vinculacin interna que hace que su titular s610 concurra a la
formaci6n de la fundaci6n pblica." Rafael Bielsa, Der. Ad. T. 11, pg. 23.
El C6digo penal espaol dice en su artculo 119 prrafo 3: "Se considerar como
funCIOnario pblico todo el que por disposici6n inmediata de la ley, o por elecci6n o por
nombramiento de autoridad competente participe del ejercicio de funciones pblicas," El
reglamento de funcionarios de la administraci6n local en su artculo lQ "Sern funcionarios
de la Administraci6n local los que en virtud de nombramiento legal desempeen en las
entidades u organismos que la constituyen servicios de carcter permanente, figuren en las
correspondientes planillas y perciban sueldos o asignaciones fijas con cargo a los
presupuestos respectivos.
17 "El empleado pblico s610 supone una vinculacin interna que hace que
su titular concurra a la formaci6n de la funci6n pblica. sobre este tema:

Segismundo Royo Villanova, El concepto de funcionario y la relacI6n de
funcirs pblica en el nuevo Derecho espaol. Reo, Ad. Pb, nm.

que ha sido particularmente estudiada por Duguit. Es gobernante toda persona que participa
en la gestin de los asuntos pblicos, a consecuencia de una designacin que le confiere o le
supone una fuerza poltica -sea personal, sea representiva-.
Agente pblico es toda persona participa de una manera puramente temporal
o accidental en la actividad pblica, sin tener el de gobernante directo o representante.
Nada importa el modo de participacin en la actividad pblica, bien sea por actos jurdicos o
por simples operaciones materiales. Los agentes pblicos los clasifica en dos grandes
categoras: agentes funcionarios y agentes empleados. Esta distincin est vinculada al
modo en que los agentes participan en el funcionamento de los servicios pblicos.
7. Los TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO O EMPLEADOS PBLICOS
La Constitucin, las leyes administrativas y las leyes del trabajo emplean diversas
denominaciones para aludir a los servidores del Estado. Nos vamos a referir a la ms
generalizada, o sea la de "trabajador al servicio del Estado".
El artculo 123 apartado B de la Constitucin emplea la palabra trabajador para referirse
a los funcionarios y empleados pblicos. Este precepto se inicia expresando: "E. Entre los
Poderes de la Unin, los gobiernos del Distrito Federal y sus trabajadores....18
La Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado,
dice en su artculo 1
"La presente ley se aplicar: 1. A los trabajadores del servicio civil de la Federacin, del
Departamento del Distrito Federal; n. A los trabajadores de los organismos pblicos que por
ley o por acuerdo del Ejecutivo Federal sean incorporados a su rgimen; Ill. A los
pensionistas de las entidades y organismos pblicos a que se refieren las fracciones
anteriores; IV. A los familiares derechohabientes tanto de los trabajadores como de los
pensionistas mencionados; V. A las entidades y organismos pblicos que se mencionan en
este artculo. En el curso de la presente ley se designar con los nombres de entidades y
organismos pblicos a los mencionados en las fracciones 1 y Il de este artculo."
El artculo de la misma ley dispone: (reforma: D. O. F. del 24 de diciemde 1974).
"Para los efectos de esta Ley se entiende: l. Por trabajador, a toda persona que preste sus
servicios, a las entidades y organismos mencionados, mediante designacin legal, en virtud
de nombramiento siempre que sus cargos, sueldos o salarios estn consignados en los
presupuestos respectivos, o por estar incluido en las listas de rayas de los trabajadores
temporales conforme a los tabuladores vigentes. No se considerarn como trabajadores a las
personas que presten sus servicios a las entidades y organismos pblicos mediante contrato
sujeto a la legislacin comn y a las que perciban sus emolumentos exclusivamente con
cargo a la partida de honorarios..."
18 Sem, [ud, Fed. p. T. 78, pg. 5435. Naturaleza especial de las relaciones de los
trabajadores al servicio del Estado con el poder pblico. Idem. p. T. 78, pg.

La Ley Federal de los trabajadores del Estado, expresa: artculo 3.
"Trabajador es toda persona que preste un servicio fsico, intelectual o de amLos gneros,
en virtud de nombramiento expedido o por figurar en las listas de raya de los trabajadores
temporales."
El artculo 8 de la misma ordena: "Quedan excluidos del rgimen de esta ley: los
empleados de confianza; los miembros del Ejrcito y Armada Nacionales, con excepcin del
personal civil del Departamento de la Industria Militar; el personal militarizado o que
militarice legalmente; los miembros del Servicio Exterior Mexicano; el personal de
vigilancia de los establecimientos penitenciarios, crceles o galeras; y aquellos que presten
sus servicios mediante contrato civil o estn sujetos al pago de honorarios."
La tendencia social que dominaba en la poca en que se aprob el estatuto de los
servidores pblicos, hizo que se empleara la expresin de trabajadores al servicio del
Estado, con el propsito de equiparar la legislacin del trabajo a la funcin pblica. Se ha
limitado este concepto a la propia funcin pblica.
Como indicamos, de las relaciones laborales se adopt el concepto de "trabajador" para
referirse a los funcionarios y empleados pblicos.
Trabajador es la persona, obrero, jornalero, empleado, que desarrolla una determinada
actividad material o intelectual o de ambos gneros con un propsito econmico o social que
implica la prestacin personal y subordinada de un servicio a cambio de un salaro.w
La Ley Federal del Trabajo precisa: Artculo
"Trabajador es la persona fsica que presta a otra, fsica o moral, un trabajo personal
subordinado. Para los efectos de esta disposicin, se entiende por trabajo toda actividad
humana, intelectual o material, independientemente del grado de preparacin tcnica
requerido por cada profesin u oficio."
El empleado pblico se caracteriza por no tener atribucin especial designada en la ley y
slo colabora en la realizacin de la funcin por estas circunstancias:
a) Por su incorporacin voluntaria a la organizacin pblica.
b) Por no participar en la formacin o ejecucin de la voluntad pblica, por no tener
carcter representativo. Por hacer del ejercicio de la funcin pblica su medio habitual de
vida, su actividad fundamental y su carrera. Por ser siempre retribuido. Por tener carcter
contractual su relacin con el Estado, de acuerdo con la tesis de la Suprema Corte de Justicia
de la
Nacin.20
19 Sem, [ud, Fed. p, T. 78, pgs. 615 Y 1091. Los trabajadores al serVICIO del Estado
no estn en situacin jurdica idntica a la de los obreros en general.
20 Adems de las opiniones antes citadas debemos recordar numerosas opiniones que se
han elaborado para distinguir los funcionarios pblicos de los empleados pblicos. En
reSUmen estas teoras se basan: 1) duracin de empleo; tiempo determinado o permanente;
2) retribUcin, honorfica o remunerada; relacin de derecho pblico o de derecho pr

8. CLASIFICACIN DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
Los funcionarios y empleados que colaboran con el Estado estn sometidos a regmenes
diversos, segn el rgano en el que presten sus servicios, ya sea el gobierno federal con
cargo al presupuesto general de Egresos de la Federacin, en un organismo descentralizado,
en una institucin nacional de crdito o en una empresa de participacin estatal.
Los trabajadores al servicio del Estado se pueden clasificar en los
grupos siguientes: Primer grupo. Trabajadores sometidos a la Ley de
los Trabajadores al Servicio del Estado y trabajadores sometidos a la
Ley del Trabajo; 21
Segundo grupo. Trabajador de base y trabajador de confianza;
Tercer grupo. Trabajador definitivo, interino, provisional, por
obra determinada o a tiempo fijo; Cuarto grupo. Trabajadores de
presupuesto fijo y trabajador supernumerario; Quinto grupo.
Trabajador con nombramiento, a lista de raya y trabajadores por
contrato;
Sexto grupo. Autoridades y rganos auxiliares.
grupo. Comenzaremos por examinar una clasificacin general atendiendo al rgimen
jurdico al cual estn sometidos los trabajadores. Debemos distinguir dos subclasificaciones:
a) Trabajadores al servicio del Estado sometidos a un rgimen de derecho pblico
general, al cual alude el apartado B del artculo 123 de la Constitucin y su ley
reglamentaria. Este es el personal directamente dependiente de la Administracin pblica
centralizada y desconcentrada y en algunos casos en instituciones descentralizadas.
El artculo Ide su ley reglamentaria ordena:
vado; 4) poder de decisin y mando o meros ejecutores; 5) facultades en la Constitucin
o en los reglamentos; 6) relacin externa o representativa o vinculacin interna. Todas estas
doctrinas han sido objetadas y no tienen apoyo en nuestra legislacin
21 Lneas frreas. "Las controversias en que sea parte Ferrocarriles Nacionales de MxiCO, sern de la competencia exclusiva de los tribunales federales, con excepcin de
aquelloS cuyo conocimiento corresponda a la Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje."
Artculo 23 de la Ley orgnica de los Ferrocarriles Nacionales de Mxico D. O. F. del 30 de
diciembre de 1948.
Ley Orgnica de Petrleos Mexicanos. D. O. F. del 6 de febrero de 1971.
"Artculo 6. El Ejecutivo Federal nombrar al Director General y a los subdirectores que
estime necesarios para el eficaz funcionamiento de Petrleos Mexicanos. Los dems
funcionarios y los empleados de Petrleos Mexicanos sern designados por el Director General o por los subdirectores cuando el Director les delegue esta facultad, teniendo en cuenta
en su caso, las disposiciones aplicables de la Ley Federal del Trabajo y del trato colectivo
que rige las relaciones entre el organismo y sus trabajadores. El General podr crear, por
razones urgentes, nuevos puestos en forma transitoria. someterlo al Consejo de
Administracin. en su sesin inmediata para su aprobacin definitiva en su caso. o con el
mismo carcter transitorio."
"La presente leyes de observancia general para los titulares y tmbajadores de
los Poderes de la de los Gobiernos del Distrito Federal. De las instituciones que a
continuacin se enumeran:
de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado;
Juntas Federales de Mejoras Materiales;
Instituto Nacional de la Vivienda;
Lotera Nacional;
Instituto Nacional de Proteccin a la Infancia;
Instituto Nacional Indigenista;
Comisin Nacional Bancaria;
Comisin Nacional de Seguros;
Comisin Nacional de Valores;
Comisin de Tarifas de Electricidad y Gas;
Centro Materno Infantil Maximino vila Camacho, y
Hospital Infantil.
As como de los otros organismos descentralizados similares a los anteriores que tengan a
su cargo funcin de servicios pblicos."
b) Trabajadores que laboran con el Estado en instituciones descentralizadas, exceptuadas
las que se enumeran en el artculo 1 de la ley. Artculo 123 Apartado A, fraccin XXX de la
Constitucin.
Las instituciones descentralizadas de referencia se rigen por la Ley Federal del Trabajo,
adems de los estatutos, leyes orgnicas particulares, contratos colectivos de trabajo o
reglamentos generales como Petrleos Mexicanos, Ferrocarriles Nacionales de Mxico,
Seguro Social, etc.
La Ley del Seguro Social ordena, artculo 245: Las relaciones entre el Instituto del
Seguro Social y sus empleados se regirn por lo dispuesto en la Ley Federal del Trabajo.
c) Los trabajadores de las empresas de participacin estatal se rigen por la Ley Federal
del Trabajo. Tal es el caso de Altos Hornos de Mxico, S. A., la Compaa Mexicana de Luz
y Fuerza del Centro, S. A., y otras.
. d) Los trabajadores que laboran en las instituciones nacionales de erd.Ito se rigen por el
reglamento de trabajo de los empleados de las institude crdito y organismos auxiliares,
publicado en el D. O. F. del 30 de dICiembre de 1953.
De acuerdo con el artculo de este reglamento:
la calidad de empleados de las instituciones de crdito y organizaciones aUXIlIares, las
personas que tengan un contrato individual de trabajo con dichas trabajen en su provecho de
manera permanente un nmero de horas oblIgatorio a la semana y ejecuten labores bajo su
direccin."
Trabajadores sujetos a un rgimen jurdico especial. A ellos alude la XIII del apartado B,
del artculo 123 constitucional: "Los militares, marmos y miembros de los cuerpos de
seguridad pblica, as como el personal del servicio exterior, se regirn por sus propias
leyes."
ANDRS SERRA ROJAS

El artculo 8 de la Ley de los Trabajadores al Servicio del Estado ordena: "Quedan
excluidos del rgimen de esta ley, los empleados de confianza, los miembros del Ejrcito y
Armada nacionales, con excepcin del personal civil del Depanamento de la Industria
Militar, el personal militarizado o que se militarice legalmente, los miembros del Servicio
Exterior Mexicano; el personal de vigilancia de los establecimientos penitenciarios, crceles
y galeras; y aquellos que presten sus servicios mediante contrato civil o estn sujetos al pago
de honorarios."
Los trabajadores de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, organismo
descentralizado autnomo, estn sometidos a un estatuto especial que no puede contrariar la
Ley Federal del Trabajo.
"Las relaciones entre la Universidad su personal de investigacin, docente,
administrativo, se regirn por estatutos especiales que dictar el Consejo Universitario. En
ningn caso los derechos de su personal sern inferiores a los que concede la Ley Federal
del Trabajo." Artculo 13 de la Ley orgnica de la UNAM, en relacin con los artculos 79,
83, 61, 62, 22 Y 23 del Estatuto.
B) Una segunda clasificacin considera a los trabajadores de base y los trabajadores de
confianza. Art. de la ley. Como hemos insistido antes, esta divisin est inspirada en la
legislacin del trabajo.
a) Los trabajadores de base son regulados por el Apartado B del articulo 123
constitucional y por la ley de los trabajadores pblicos.
El artculo de la mencionada ley de los trabajadores al servicio del Estado concluye: "Son
trabajadores de base los no incluidos en la enumeracin anterior y que por ello son
inamovibles. Los de nuevo ingreso no sern inamovibles sino despus de seis meses de
servicio sin nota desfavorable en su expediente." 22
b) Los trabajadores de se regulan por la fraccin XIV del inciso B artculo 123 de la
Constitucin: "La ley determinar los cargos que sern considerados de confianza. Las
personas que los desempeen disfrutarn de las medidas de proteccin al salario y gozarn
de los beneficios de la seguridad social."
El artculo de la ley de los servidores del Estado hace una enumeracin de los
trabajadores de confianza: Aquellos cuyo nombramiento requiera la aprobacin expresa del
Presidente de la Repblica; los dems que enu
mera este propio
precepto. Vase la
reforma de:
b 1
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ndole o naturaleza de la labor desempeada", de acuerdo con esta ejecutoria de la Corte (Sem. Jud. Fed. VI p. T. 14, pg.
156; T. VIII, pg. 166; T. XXVI, pg. 118; T. XXXII, pg. 72.)
C) Una tercera clasificacin hace referencia al trabajador definitivo, interino, provisional, por tiempo fijo
por obra determinada.
22 Ejecutorias
relacionadas con los empleados de base y confianza todas de la VI

T. 14, pg. 156; T. 8, pg. 166; T. 26, pgs. 118 y 119; T. 33, pg. 72; T. 40, pg. 57;
T. 39, pg. 55.
El artculo 15, fraccin III de la ley, al referirse al contenido de los nombramientos ordena: "lII. El carcter
del nombramiento; definitivo, interino, provisional, por tiempo fijo o por obra determinada." (Sem. [ud, Fed.
VI poca, T. 37, pg. 178; Sem. Jud. Fed. IV poca. T. 38, pg. 178.)
D) Una cuarta clasificacin considera a los trabajadores de base expresamente sealados en el presupuesto
de egresos de la Federacin y los empleados supernumerarios, comprendidos en partidas globales del mismo.
Repecto a los empleados supernumerarios, la Suprema Corte ha establecido la siguiente jurisprudencia:
"En virtud de que los empleados llamados supernumerarios son aquellos que el Estado ocupa, adems del nmero
regular y permanente de los de planta, para el desempeo de labores extraordinarias de carcter temporal, cuando las
circunstancias as lo requieren y los gastos que ste origina se solventan con partidas extraordinarias destinadas al pago de
los trabajadores que se encargan de tales labores, dichos empleados pueden ser contratados para desarrollar cualquier clase
de servicio que desempeen los trabajadores de planta." (Ind. 1917-1965, Sala, tesis jurisprudencial 197, pg. 184.)
"La circunstancia de que un trabajador al servicio del Estado tenga el carcter de supernumerario, no lo
convierte invariablemente en empleado de confianza, ni autoriza al titular de la unidad burocrtica a despedirlo
sin en cualquier momento, ya que slo puede cesrsele al terminar las necesidades del servicio que motivaron
su empleo, o por el agotamiento de la partida presupuestal correspondiente, debiendo considerrsele como
trabajador temporal, cuya relacin con el titular est sujeta al de las condiciones citadas." (ndice 1917-1965,
Sala, tesis junsprudencial nm. 198, pg. 185.) (Sem. [ud. Fed. Tomo XXXIX, pgina 55, VI poca.)
E) Una quinta clasificacin alude a los trabajadores a lista de raya y a los trabajadores por contrato.
9. Los FUNCIONARIOS DE HECHO

El funcionario pblico de derecho es aquella persona que participa de manera legal y normal tanto en la
gestin de los servicios pblicos como en las dems actividades de la Administracin pblica, La primera parte
de esta definicin corresponde a la escuela moderna del derecho administrativo francs (Waline). La propia
doctrina expresa que el funcionario pblico es un agente investido de un empleo permanente comprendido en
el cuadro de Un servicio pblico explotado por un organismo pblico. (Andr -de Laubadere.) A esto se agrega,
que el funcionario pblico es un agente investido de un empleo permanente, concurriendo a la gestin de un
servicio pblico Y, encontrndose con respecto a la administracin en una situacin estatutade reglamentacin
(Perraud-Charmanter) .

De estas definiciones se deduce que un funcionario de derecho es aquel <lue rene los siguientes
elementos:
l. La ley crea el puesto pblico, con su respectiva esfera de competencia;
1. El funcionario debe reunir las condiciones externas e internas exigidas en la Constitucin o en la
legislacin administrativa;
2. La designacin debe ser hecha por autoridad competente y apoyada en la ley respectiva.
Al lado de los funcionarios de derecho, la doctrina administrativa considera a los funcionarios de hecho y a
los usurpadores.
Para Villegas Basavilbaso la existencia de un funcionario de hecho depende de la concurrencia de las siguientes
condiciones:
a) Debe existir la funcin que se ejerce reconocida por la ley;
b Debe estar realmente en posesin de la funcin;
e) Debe ejercer la funcin bajo la apariencia de legitimidad, de ttulo o autoridad.
Por lo expuesto, el funcionario de hecho se encuentra en una situacin anmala por circunstancias
diversas:
a) Por tener un nombramiento viciado;
b) Por carecer totalmente de nombramiento.
La investidura irregular es lo que caracteriza al funcionario de hecho. "Funcionario de hecho es aquel que,
en ciertas condiciones, ocupa una funcin, ejerce la competencia, realiza actos con una investidura irregular y
ejerce la funcin en virtud de una investidura plausible." 23
El usurpador de funcin es aquel que ejerce la funcin sin ninguna investidura.
Un problema grave de los funcionarios de hecho y de los usurpadores es el relativo a su validez frente a
terceros. Para este hecho se hace la distincin entre perodos normales y perodos anormales. En las pocas
normales un acto de un funcionario de hecho puede producir efectos, siempre que el autor tuviera la apariencia
de un agente pblico regular, competente para llevar a cabo el acto y la opinin pblica lo considerara como
investido regularmente de la funcin. En las pocas anormales deben distinguirse los en que una actuacin es
pacfica, pblica, normal, en cuanto cuenta con el beneplcito pblico, ofrece la apariencia de una aparente
legalidad Y los casos en abierta contradiccin al caso sealado.s!
El artculo 250 del Cdigo Penal expresa:
Vase el Semanario Judicial de la Federacin Gobierno de facto. Tomo 11, pg.
Ejemplo de un gobierno de usurpacin es el Gobierno del general Victoriano Huerta. Sin embargo, principios de justicia
elemental determinaron el reconocimiento de actos que afectaban a los particulares. Vanse los consderandos del decreto del 2
diciembre de 1914 que reform "El plan de Guadalupe". La circular del 19 de enero de 1913, y el decreto 1421 expedido el 19 de
febrero de 1913 por la del Estado de Coahuila.
24
DERECHO TIVO
"Se sancionar con prisin de un mes a tres aos y multa de diez a mil pesos: 1) Al que, sin ser funcionario pblico, se
atribuya ese carcter y ejerza alguna de las funciones de tal; 2) Al que se atribuya el carcter de profesionista sin tener ttulo legal
ejerza los actos propios ele la profesin y 3) Al que usare uniforme, insignia, distintivo o condecoracin a que no tenga derecho."
El artculo ]8 de la Ley ele Responsabilidad ele funcionarios y empleados considera como delitos
oficiales: 25 Aceptar un cargo pblico y tomar posesin de l sin reunir los requisitos que establezcan
la Constitucin o las leyes respectivas; "JI. Ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisin sin
haber tomado posesin de l o sin llenar los requisitos legales para ese efecto;
"TU. Ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisin despus de saber que se ha declarado insubsistente su
nombramiento por tiempo limitado, despus de haher expirado el trmino de su ejercicio."
En perodos normales el funcionario de hecho no debiera ser castigado sino cuando al ejercer una atribucin del
Estado, no pudiese ignorar razonablemente la irregularidad o terminacin de su investidura, pues en tales casos,
aunque el desempeo de un cargo sea pacfico, pblico y generalmente aceptado, la sancin penal es deseable como
medio para prevenir el ejercicio de funciones pblicas por personas distintas de las titulares de una investidura
regular.
Es muy importante la teora de los funcionarios de hecho, no slo para fincar derechos y responsabilidades, sino
principalmente para la determinacin de la validez de los actos de un funcionario que se estima de derecho. Debe
establecerse una relacin lgica entre la funcin legal y la persona que al ejercerla no tiene el cargo asignado
legalmente. Las personas que tratan con un funcionario pblico, suponen en principio que es un funcionario
Por va de ejemplo analicemos este caso: un oficial del Registro CIVIl mmoral tena un doble juego de libros:
unos autorizados legalmente y otros que eran supuestos. Celebraba matrimonios segn su dolosa intencin en
unos y otros. Cabe preguntar qu valor tenan los matrimonios celebrados ante l, pero registrados falsamente
en los libros supuestos. Desde luego en los presuntos cnyuges uno era de mala fe y el otro un contrayente
inocente y de buena fe. Las consecuencias jurdicas son diversas.
Vanse las obras: Nieto Garda Alejandro. La 1. El pensamiento burocrtico. I. Ests. xradrid, 1976. . Dial Lpez Manuel,
El acceso a la funcin pblica. Sra. Gen. tcnica/PresidenCIa del Gobierno. 1976.
Ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin relacionadas con los empIcados pblicos: Tomo 42, pg. 2819. 77,
pg. Tomo 78, pg. 1091. Tomo 102, pg. 1691. Tomo 104, pgs. 292, 374 Y 382. Tomo 105, pg. 1691. Tomo 116,
604, 88, 365 Y 68.
CAPTULO II
LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO,

REGLAMENTARIA DEL APARTADO B DEL ARTCULO 123 CONSTITUCIONAL
I. Los antecedentes de la ley.-2. Constitucionalidad de la ley de los servidores pblicos.-3. Naturaleza jurdica de la funcin
pblica.-4. La entrada al servicio.-5. Procedimiento de seleccin del personal administrativo.-6. Elementos jurdicos del
nombramiento.-7. Inconsistencia de la tesis sobre el Estado-Patrn.-8. La administracin, los servidores y el pblico.
1. Los ANTECEDENTES DE LA LEY

Con anterioridad a la expedicin del primer Estatuto de los Trabajadores al Servicio del Estado, los
titulares del Poder Ejecutivo Federal nombraban y removan libremente al personal de la Administracin
pblica mexicana.'
El artculo 89, fraccin JI de la Constitucin, entre las facultades y obligaciones del Presidente de la
Repblica le otorga una amplia facultad para nombrar y remover a los altos funcionarios, a los
funcionarios superiores de la Administracin y
...nombrar y remover a los dems empleados de la Unin, cuyo nombramiento o remocin no estn determinados de
otro modo en Constitucin
o en las leyes."
Como no existan disposiciones en contrario en la Constitucin, ni se disde una ley del servicio civil,
los nombramientos y remociones se hacan lIbremente yen la mayor parte de los casos en forma injusta.
Cada renovacin del Ejecutivo Federal significaba una remocin general del personal administrativo,
el cual no gozaba de ningn derecho para en sus puestos. Esta situacin creaba problemas graves por la
neo cesIdad que tena el personal nuevo de ir conociendo y preparndose en la
1 El Estatuto es el conjunto de preceptos jurdicos que rigen las relaciones entre el y sus servidores y determinan los
derechos y obligaciones de los mismos. La exestatuto jurdico es errnea, en cuanto que, por definicin, estatuto es un
conjunto
e normas jurdicas.

marcha de los asuntos administrativos. No siempre el personal que llegaba era ms apto que el personal que se
iba. Se creaban casos de notoria injusticia y grave perjuicio a los servicios pblicos.
La Ley Federal del Trabajo orden: "Que las relaciones entre el Estado y sus servidores se regirn por las
leyes del servicio civil que se expidan."
La misma Suprema Corte expres en diversas ejecutorias "que los emplea. dos pblicos no estaban ligados
con el Estado por un contrato de trabajo y por lo tanto no gozaban de las prerrogativas del artculo 123 de la
Constitucin".
Durante el rgimen del presidente Abelardo L. Rodrguez, se expidi el acuerdo presidencial (D. O. F. del
12 de abril de 1934), estableciendo el servicio civil por un tiempo determinado.>
El Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unin se public en el D. O. F. del 5 de
diciembre de 1938. Varios aos de vigencia fueron suficientes para comprobar los problemas que originaba su
aplicacin, que lleg a provocar problemas a la Administracin pblica,"
El Congreso de la Unin, ante los reclamos del inters pblico, se vio obligado a examinar y aprobar un
proyecto de reformas y adiciones que complementara y perfeccionara algunos aspectos del Estatuto vigente.
Reforma publicada en el D. O. F. del 4 de abril de 1941, y D. O. F. del 30 de diciem bre de 1947.4
La revisin del Estatuto se convirti en un tema poltico, dada la fuerza de la

organizacin burocrtica mexicana, y se desarroll una insistente campaa para elevarlo a la
categora de Ley constitucional, en los mismos trrninos que la primera parte del artculo
123 constitucional, base de la legislacin del trabajo.
Este proceso poltico culmin con la adicin al artculo 123 de la Consti tucin, de un
apartado B con diversas fracciones que son las bases orgnicas de la nueva situacin de la
funcin pblica. La reforma constitucional fue publicada en el Diario Oficial
correspondiente al 5 de diciembre de 1960, lue go se promulg y public la nueva "Ley
Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del Apartado B del artculo
123 constitucional." D. O. F. del 28 de diciembre de 1963, que ha sufrido una reforma en su
artculo 46, fraccin f, D. O. F. del 20 de enero de 1967 y D. O. F. del 23 de diciembre de
1972. D. O. F. 23, 24, 3l-XIl-1974; D. O. F. del 31-XII-1975.
CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY DE LOS SERVIDORES PBLICOS
Con la incorporacin de las bases que rigen las relaciones jurdicas entre el Estado y sus
trabajadores en la seccin B del artculo 123 constitucional,
2 Abelardo L. Rodrguez. Acuerdo sobre la organizacin funcionamiento del servicio
civil. Mxico, 1936.
Nieto Garca Alejandro. La Burocracia. I. El pensamiento burocrtico. Inst-Pols. Madrid,
1976.
4 Anthony Downs, Inside Bureaucracy. Lttle, Brown and Co. Boston, EUA.

resulta ociosa toda consideracin sobre la constitucionalidad de la ley de los
trabajadores pblicos.
Por nuestra parte, estimamos que cualesquiera que puedan ser los defectos
de la ley y su actual apoyo en la segunda parte del artculo 123 constitucio
nal, esta ley ha adquirido carta de ciudadana en el derecho pblico me
xicano.
Con anterioridad el Tribunal de Conciliacin y Arbitraje y la Suprema
Corte haban establecido la constitucionalidad de la ley de los trabajadores
del Estado.
Desde luego el Tribunal de Conciliacin y Arbitraje sostuvo con razn:
"El Estatuto de los trabajadores al servicio de los Poderes de la Unin es ley
reglamentaria de la fraccin II del artculo 89 ,constitucional y en consecuencia, a partir de
su promulgacin los nombramientos y remociones de los trabajadores federales deben
hacerse de acuerdo con las disposiciones de dicho Estatuto. No puede alegarse que la
fraccin II del artculo 89 constitucional concede facultades al Ejecutivo para nombrar y
remover ligeramente a los empleados pblicos, pues tal facultad est limitada por el propio
estatuto que tiene el carcter de ley reglamentaria de dicha fraccin constitucional."
Por su parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin mantuvo la SIguiente tesis:
"Las impugnaciones contenidas se enderezan contra el Estatuto Jurdico de los
trabajadores al servicio del Estado y dicho ordenamiento por haber sido expedido por 'las
autoridades constitucionales y competentes y por haber sido promulgado por el. Ejecutivo
Federal,' lo que tcitamente significa su consentimiento con la limitacin de sus facultades,
debe ser respetado. En la misma ejecutoria elude tratar sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad del propio estatuto manifestando que quejoso no seal a dicho cuerpo
de leyes como acto reclamado."
3. JURDICA DE LA FUNCIN PBLICA
La naturaleza jurdica de las relaciones entre el Estado y sus servidores ha sido objeto de
opiniones muy contradictorias entre las cuales podemos ci,la tesis contractual, la
organicista, la del acto unilateral, la del acto condlclOn y la tesis estatutaria.
El derecho administrativo moderno descansa en la teora del origen legal de la
competencia de los funcionarios pblicos. La justificacin de toda actuacin del poder
pblico es la ley, que es la creadora de toda la estructura administrativa y fija los caracteres
y los lmites de todos los rganos pblicos.
Resoluciones del Tribunal de Arbitraje. Exp. R. 89/939, 71/943.
6 El estatuto de los trabajadores al servicio del Estado prevalece sobre los reglamentos
de condiciones generales de trabajo.
Sem, lud, Fed, p. T. 5, pg. 59.
Sem, Jud. Fed, p, T. 6, pg. 49.
372 SERRA ROJAS

Todo rgano depende directamente de los trminos de la ley que lo ha creado. Cualquiera
contravencin a este principio nos interna en la teora de los funcionarios de hecho.
Numerosas opiniones tratan de precisar la naturaleza jurdica de la funcin pblica.
Dos grupos de teoras intentan esta definicin:
a) Las teoras de derecho privado;
b) Las teoras de derecho pblico.
Las teoras de derecho privado toman los elementos generales de este derecho pretenden
aplicarlo a las relaciones entre el Estado las personas que le prestan sus servicios. El
esfuerzo de estas teoras se concreta en encontrar alguna categora jurdica de derecho
privado que pueda tener semejanza con la relacin que estudiamos.
En esta obra repetidamente hemos insistido que el progreso del derecho administrativo es
su plena liberacin del derecho privado, y la elaboracin de sus propias teoras, opiniones,
tesis, principios y consecuencias administrativas, siempre en relacin con un orden jurdico
que se apoye, no en el inters prioodo, sino los ineludibles mandatos de orden utilidad
pblica o inters general.
Las teoras de derecho pblico se preocupan por encontrar sus propias soluciones, en las
que predomina el inters pblico, sin menoscabo de cualquier otro inters, que puede ser
considerado en la estructura general de una institucin administrativa.
Opiniones publicistas han surgido para definir la relacin de los funcionarios empleados
con el Estado.
a) La que sostiene que es un acto unilateral del Estado;
b) La que afirma que es un acto contractual;
c) La que lo considera como un acto condicin,
d) La teora del Estatuto legal y reglamentario.
Tesis unilateral. Esta teora sostiene que la relacin del servicio se regula uni
lateralmente por el Estado que no se requiere del consentimiento del agente
pblico, porque se trata de una obligacin impuesta por el orden pblico.
Desde luego en nuestro rgimen constitucional no es' admisible esta tesis porque es
contraria al artculo constitucional que expresa en su prrafo segundo: "En cuanto a los
servicios' pblicos, slo podrn ser obligatorios en los trminos que establezcan las leyes
respectivas, el de las armas los de jurados, as como el desempeo de los cargos concejiles
los de eleccin popular, directa o mente. Las funciones electorales censales tendrn carcter
obligatorio gratUItO. Los servicios profesionales de ndole social sern obligatorios y
retribuidos en los trminos de la ley con las excepciones que sta seale."
Tesis contractual. Esta tesis sostiene que la relacin entre el Estado sus tra
bajadores es una relacin contractual, en la que interviene la voluntad del Estado
la del propio trabajador. Este acto jurdico se perfecciona -res inter alias acta-o
Ambas voluntades se subordinan al orden jurdico para definir su propia situacin.
Se recurre tambin a otra categora contractual, como son los contratos de adhe
sin, en los que una de las partes fija de antemano las condiciones a las que otra
se adhiere.

La Op1I11On anterior ha sido objetada por los autores de derecho administrativo porque
consideran que la idea de "contrato" tomada en su forma tradicional, no se ajusta a este tipo
de relaciones. "Las argumentaciones para sostener la tesis contractual no son aceptables,
dice Fraga. Adems de que en ella se infligen serios quebrantos a la nocin clsica del
contrato, no puede sostener su punto de vista, porque, a pesar que no hay texto legal expreso
que determine qu de situaciones jurdicas debe producir el contrato, s hay los que dan
carcter y denominacin diversa del contrato a otros actos formados por el concurso de
varias voluntades, tales como la ley o como la sentencia que dicta un tribunal colegiado.
Adems, la necesidad de que se genere una situacin jurdica individual deriva de la funcin
y carcter del contrato. En efecto, ste constituye una institucin establecida para satisfacer
necesidades privadas de los hombres, y como esas' necesidades y los medios de que los
particulares disponen para darles satisfaccin varan de caso, es natural que las
consecuencias del contrato deban adaptarse a esa variabilidad, lo cual no se logra sino
individualizando los efectos que produce." 7
La relacin entre el Estado y el funcionario y empleado pblico es una relacin de
derecho pblico, sin que deban consideraciones de derecho privado de ningn gnero. Los
puestos pblicos han sido creados respondiendo a un inters pblico, para satisfacer
necesidades pblicas y en general, para realizar los fines del Estado, asignados a sus
rganos. Lo cual no obsta para que ciertas instituciones oficiales se rijan por la Ley Federal
del Trabajo.
Tesis del acto condicin. El acto condicin deriva de la voluntad del Estado y del
particular nombrado y del efecto jurdico que origina, o sea condicionar aplicacin a ese
caso particular de las disposiciones legales preexistentes, !que regulan la relacin
establecida.
"Ese acto diverso, dice Fraga, que condiciona la aplicacin del estatuto legal y que no
puede crear ni variar la situacin que establece dicho estatuto y que, adems, permite la
modificacin de ste en cualquier momento sin necesidad del consentimiento del empleado,
es el acto que la doctrina publicista, a la cual nos hemos adherido, denomina acto unin."
La tesis del estatuto legal y reglamentario. Las relaciones del Estado con sus trabajadores
se regulan de manera estatutaria o reglamentaria. Los derechos y obligaciones de los
servicios pblicos se fijan en las leyes y reglamentos. Es un acto unilateral del Estado que
fija las condiciones que juzga necesarias para el servicio, SIIl que intervenga la voluntad del
agente, pues es facultad exclusiva de los Poderes ele la Unin.
El funcionario, adems de los derechos que le reconoce la ley, tiene obligaciones que
aseguran el inters del servicio.8
La teora del servicio civil descansa en este rgimen jurdico, considerando que el Estado
es el nico que debe vigilar que se asegure el inters genera y las ventajas de los propios
servicios pblicos. Correlativamente el SIstema reconoce derechos a los trabajadores, que en
ningn caso se debern oponer al inters general. El nombramiento descansa en un acto de
soberana.
El artculo 11 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
7 Cabino Fraga, ob. cit., 9" Ed., pg. 133. 8 Gascn y Marn, ob. cit., T. I. Cap. XII.

Estado, reglamentaria del apartado B del artculo 123 constitucional (D. O. del 28 de
diciembre de 1963) dispone:
"En lo no previsto por esta ley o disposiciones especiales, se aplicarn supletoriamente,
y en su orden, la Ley Federal del Trabajo, el Cdigo Federal de Procedimientos Civiles, las
leyes del orden comn, la costumbre, el uso, los principios generales de derecho y la
equidad."
El artculo 46, fraccin V, inciso j de la misma ley dispone que un tra
bajador puede ser cesado por resolucin del tribunal respectivo, en los di
versos casos que seala esta fraccin. Ref. D. O. F. del 31 de die. de 1975.
Adems el artculo 44, fracciones I y III de la ley de referencia dispone: son obligaciones
de los trabajadores: "l. Desempear sus labores con la intensidad, cuidado y esmero
apropiados, sujetndose a la direccin de sus jefes y reglamentos respectivos; III. Cumplir
con las obligaciones que les impongan las condiciones generales de trabajo."
En torno a este problema la Corte reconoce la ltima tesis, por estas
razones:
"Aun cuando es cierto que, en trminos generales, existe una relacin de trabajo entre el
poder pblico y sus servidores, tambin lo es que esta relacin no tiene las caractersticas
un verdadero contrato de trabajo, tal como est previsto en nuestra ley laboral, supuesto que
sta tiende esencialmente a regular las actividades del capital y del trabajo como factores de
la produccin, o sea, en funciones econmicas; lo quena sucede tratndose del poder pblico
y de sus empleados, atenta nuestra organizacin poltica y social, porque las funciones
encomendadas al Estado no persiguen ningn fin econmico, sino ms bien un objetivo de
control para la convivencia de los componentes de la sociedad. Por ello no puede afirmarse
que exista paridad en los fenmenos jurdicos enunciados y, por lo mismo, lgicamente no
puede aceptarse que la jurisprudencia sustentada en relacin con la suspensin, tratndose de
verdaderos contratos de trabajo, haya de regir ese mismo fenmeno, cuando se trata de
trabajadores al servicio del Estado." (indice de [u: 1917-1965, Sala. Tesis Jurisprudencia
1, nm. 200, pg. 187.)
4. LA ENTRADA AL SERVICIO
La designacin un funcionario o empleado pblico supone: el nombramiento de la
Administracin pblica y la aceptacin del nombrado. Para Gastn .J la designacin
aparece como un acto condicin.
Entre las facultades y obligaciones del Presidente de la Repblica, artculo 89, fraccin II
de la Constitucin, est la de nombrar a los altos funcionarios de la Administracin pblica y
tambin la de "nombrar y remover libremente a los dems empleados de la Unin, cuyo
nombramiento o remocin no est determinado de otro modo en la Constitucin o en las le
9 Vanse en esta obra los ltimos reglamentos interiores de las Secretaras de Estado.

yes". Por lo que se refiere a los trabajadores al servicio del Estado, la ley
reglamentaria determina las normas para el nombramiento y remocin de
los mismos.10
estudiar el ingreso a la funcin pblica, debemos distinguir las situa
ciones siguientes:
a) Nombramiento de empleados de confianza, que son los que enumera
el artculo 5 de la ley o los casos sealados especialmente en otras leyes. Estos
pueden ser nombrados y removidos libremente por el Ejecutivo.
b Respecto al nombramiento de empleados supernumerarios, debemos decir que
legalmente se encuentran en el mismo caso que los empleados de confianza, si bien se
cubren sus sueldos con cargos a una partida global que existe en cada una de las
dependencias del Ejecutivo. Durante gobiernos anteriores, se manifest que estos gozaran
de los mismos derechos que los empleados de base, pero esta determinacin no tiene base
legal y no debe interferir con el ejercicio de los trabajadores amparados en la ley. La aplicacin de aquella medida ha originado algunos. problemas que se han subsanado con
arreglos, de los sindicatos de las dependencias y las comisiones mixtas de escalafn. En
algunas de ellas slo se toman en cuenta los supernumerarios que tienen ms de cinco aos
de servicios.
e) En cuanto al nombramiento de empleados de base, debemos expresar que como
adquirieron derecho de inamovilidad, esta categora slo se refiere a los de ltimo ingreso,
una vez corridos todos los escalafones. Artculo 62 de la ley: "Las plazas de ltima categora
disponibles en cada grupo, una recorridos los escalafones respectivos con motivo de las
vacantes que ocumesen, sern cubiertas libremente por el titular." Transcurridos seis meses
son inamovibles de acuerdo con el artculo 6 de la ley.
E! puesto pblico en el moderno derecho administrativo es una sntesis de tareas,
derechos, obligaciones e ideales y responsabilidades. La persona que rena las condiciones
legales est en aptitud de asumir el ejercicio de la fu.ncin pblica. El Estado tiene el grave
deber de asegurarse del cumplmIento de esas disposiciones, para constituir una
Administracin eficiente al servicio de la comunidad.
Por lo que se refiere a nuestro derecho laboral administrativo, las leyes 1938, 1941 Y la
actual de 1963, establecieron la inamovilidad de los servidores pblicos.u El artculo 6 de la
ley de los servidores del Estado expresa son trabajadores de base los no incluidos como
trabajadores de confIanza, y que, por ello, sern inamovibles. Los de nuevo ingreso no sern
10 J. A. Carda Trevijano Fas. "Relaciones, rganos y de servicio en los servicios
pblicos." Reo. Ad. Pb, IEP, Madrid, nm. 13,enero-abril, 1954, pg. 53.
11 El estatuto debe considerarse como una medida poltica, de acuerdo con el programa
gubernamental del rgimen que lo expidi. De otra manera no se concibe, que en a.mbos
ordenamientos 1938 y 1941, no se encuentre ningn precepto transitorio para califIcar al
personal que se estabiliz. El estatuto los transform en empleados de base, pero no tuvo en
cuenta el inters general, para comprobar si el personal era idneo en el desempeo de sus
funciones, es decir, si reuna los elementos de capacidad o eficiencia necesarios para asumir
la responsabilidad de la funcin pblica.

inamovibles sino despus de seis meses de servicios sin nota desfavorable
en su expediente.
Por lo que se refiere a la entrada al servicio, la doctrina administrativa
en Francia exige "que para ser nombrado funcionario pblico, es necesario
justificar la capacidad jurdica para ser nombrado y la capacidad tcnica.
La verificacin de estas condiciones se hace bajo el control de los tribunales
administrativos't.P
El actual sistema administrativo mexicano derivado de la reforma consti
tucional, seala un notable progreso en esta mater
"La designacin del personal se har mediante sistemas que permitan
apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes. El Estado organizar
escuelas de Administracin pblica." El artculo 123, apartado B, fraccin
VII de la Constitucin as lo ordena.
El ttulo tercero, artculos 47 a 66 de la ley de trabajadores reglamenta
los pormenores del escalafn administrativo, entendiendo por escalafn el
sistema organizado en cada dependencia conforme a las bases establecidas
en el ttulo de referencia, para efectuar las promociones de ascenso de los
trabajadores y autorizar las permutas.
Es importante sealar que son factores escalafonarios: los conocimientos, la aptitud, la
antigedad, la disciplina y la puntualidad.
Si el nuevo sistema que se establece se aplica debidamente, los trabajadores de nuevo
ingreso deben pasar por el tamiz de una severa seleccin. En cuanto al personal actual, la ley
debe estimular a todos los trabajadores, que con su esfuerzo personal, estn en aptitud de
mejorar las tcnicas administrativas con sus conocimientos y aptitudes, sin menoscabo de su
antigedad.
La carrera administrativa constituye una esperanza para mejorar el trabajo de la
Administracin pblica, que cada da tiene que enfrentarse a problemas complejos, por el
aumento' demogrfico y el constante intervencionismo de Estado. Nada es ms perturbador
del desarrollo social que la rmora de una mala administracin.
d) El artculo 57 de la Ley dispone: "Los titulares darn a conocer a las Comisiones
Mixtas de Escalafn las vacantes que se presenten de los diez das siguientes en que se dicte
el aviso de baja o se apruebe OfIcialmente la creacin de plazas de base."
e) En cuanto a los empleados a lista de "aya, de trabajadores temporales, para obra
determinada o por tiempo fijo, el artculo 12 de la ley indica que el nombramiento de estos
empleados se circunscribe a las condiciones bajo las cuales fueron nombrados.
f) Por lo que se refiere a los empleados por contrato civil o sujeto a honorarios, son
empleados de confianza y sujetos a las bases de su contratacin de acuerdo con el artculo 8
de la ley.
12 M. Waline, ob, cit. Cap. III, pg. 13 Nombramiento de los empleados pblicos. Sem,
[ud. Fed. poca T. 1, pg.
g) Respecto al reingreso a la funcin pblica, los artculos 64 y 65
de la ley fijan el rgimen del mismo. En lo que se refiere a permutas e
inconformidades, el articulo 66 reglamenta esta materia. h) Las
obligaciones cvicas materiales se relacionan principalmente con el
acceso a la funcin pblica y son:
1. Nacionalidad. En general se reconoce que nadie puede ser nombrado en un empleo
pblico si no posee la nacionalidad mexicana.
"Los trabajadores de base debern ser de nacionalidad mexicana y slo podrn ser
sustituidos por extranjeros cuando no existan mexicanos que pue dan desarrollar el servicio
respectivo. La sustitucin ser decidida por el titular de la dependencia oyendo al sindicato."
Artculo 9 de la ley.
A contrario sensu, este artculo establece la posibilidad de que sean nombrados extranjeros en los puestos de confianza. El artculo 15, fraccin 1 de la
ley del servicio ordena que el nombramiento debe contener la nacionalidad del
servidor del estado. El artculo 32 de la Constitucin ordena que
"los mexicanos sern preferidos a los extranjeras en igualdad de circunstancias, para toda
clase de concesiones y para todos los empleos, cargos o comisiones del Gobierno en que no
sea indispensable la calidad de ciudadanos. En tiempos de paz ningn extranjero podr
servir en el ejrcito, ni en las fuerzas de polica o seguridad p blica".
"Para pertenecer a la Marina Nacional de Guerra o a la Fuerza Area, y desempear
cualquier cargo o comisin en ellas, se requiere ser mexicano por nacimiento. Esta misma
calidad ser indispensable en capitanes, pilotos, patrones, maquinistas, mecnicos y, de una
manera general, para todo el personal que tripule cualquier embarcacin o aeronave que se
ampare con la bandera o insignia mercante mexicana. Ser tambin necesaria la calidad de
mexicano por nacimiento para desempear los cargos de Capitn de Puerto, y todos los
servicios de practicaje y Comandante de Aerdromos, as como todas las funciones de
agente aduanal en la Repblica."
La Constitucin en su artculo 30 considera tres grupos en relacin con la nacionalidad:
1. Requisito de la nacionalidad;
2. Requisito de la nacionalidad por nacimiento;
3. Requisito de la nacionalidad por nacimiento ser hijo de padres mexicanos por
nacimiento.
. Artculo 9 de la Ley: "Los trabajadores de base debern ser de nacionamexicana y slo
podrn ser sustituidos por extranjeros cuando no existan mexicanos que puedan desempear
el servicio respectivo. La sustitucin ser decidida por el titular de la dependencia oyendo al
sindicato."
2. Edad Y sexo. Tendrn capacidad legal para aceptar un nombramiento trabajadores
federales, para percibir el sueldo correspondiente y para ejerCitar las acciones derivadas de
la presente ley, los menores de edad, de uno u otro sexo, que tengan ms de 16 aos.

Relaciones con el desempeo de importantes actividades oficiales la Constitucin exige
el requisito de la edad para desempear un cargo. Para ser Presidente de la Repblica se
requiere tener 35 aos cumplidos al tiempo de la eleccin, artculo 32, fraccin II de la
Constitucin, para ser secretario de Estado tener 30 aos cumplidos, artculo 91
constitucional.
La ley establece, adems, ciertos derechos para las mujeres, como el descanso en caso de
parto. Art. 28 de la ley.
Articulo 13. Los menores de edad que tengan ms de 16 aos tendrn capacidad legal
para prestar servicios, percibir el sueldo correspondiente y ejercitar las acciones derivadas de
la presente ley.
3. La moralidad del empleado. La doctrina administrativa considera que ninguna persona
puede ser nombrada en un puesto pblico si no goza de sus derechos cvicos y es de buena
moralidad.
El empleado deber "observar buenas costumbres dentro del servicio". Art. 44, Frac. JI
de la ley. Adems es causa de cese: "Por cometer actos inmorales durante el trabajo." Art.
46, Frac. V, inciso D de la ley.
1. Servicio militar obligatorio. En algunas legislaciones no puede ser designada una
persona en un empleo pblico, si no se encuentra en posicin regular respecto de las
leyes del servicio militar. El artculo 31, fraccin III de la Constitucin establece la
obligacin de recibir instruccin cvica militar y alistarse y servir en la Guardia
Nacional.
2. Aptitud fsica. Nadie debe ser designado en un puesto pblico si no rene las
condiciones de salud necesarias para su desempeo. El servidor del Estado, al ingresar a
la funcin o ascender en los escalafones debe estar libre de enfermedades que lo
imposibiliten en la funcin y adems, reunir las condiciones psquicas necesarias para el
desempeo de su cargo. El artculo 88, fraccin IV de la ley, establece en las condiciones
generales de trabajo, las fechas y condiciones en que los trabajadores deben someterse a
exmenes mdicos previos y peridicos. El Art. 46, Frac. IV, en las causas de cese fija la
incapacidad permanente del trabajador, fsica o mental, que le impida el desempeo de
sus labores.
5. PROCEDIMIENTO DE ELECCIN DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO
Como hemos indicado antes, el artculo 123 apartado B, fraccin VII la Constitucin
ordena que: "La seleccin del personal se har mediante SIStemas que permitan apreciar los
conocimientos y aptitudes de los aspirantes. El Estado organizar escuelas de
Administracin pblica."
La fraccin VIII del mismo precepto establece: "Los trabajadores rn de derechos de
n
escalafn a fin de que los ascensos se otorguen en funclO de los conocimientos y aptitudes
y antigedad."
El aspirante es la persona que ha obtenido derecho a ocupar un pblico, segn las
disposiciones legales. El aspirante es el que tiene las cua
14 Royo Villanova, Elementos, 25 ed. Ed. Santarn. Valladolid, 1950, pg. 142.

ldades exigidas y desea ingresar a la carrera pblica o el que aspira ascender al puesto
inmediato o a otra situacin a la que considera tener derecho.
Los preceptos citados parten por consiguiente, del mismo supuesto expresado por Butler
que "la piedra angular de la democracia es la desigualdad natural; y su ideal es la seleccin
de los ms aptos".
Cules son esos sistemas o procedimientos a travs de los cuales se selecciona al nuevo
personal o se asciende en el puesto siguiente a los que alude el texto constitucional citado?
El mecanismo de nuestra vida administrativa es complejo, por el conjunto de factores
que dificultan la determinacin de las cualidades e idoneidad de un servidor del Estado. La
ingerencia excesiva del personal en asuntos ajenos al servicio dificulta la marcha de la
Administracin pblica. La comisin mixta de escalafn no llena su cometido al seleccionar
adecuadamente al personal.
Como expresa Mosher, la operacin de reclutamiento y seleccin constituye la funcin
ms importante de la actividad de la Administracin en materia de personal.
Muy someramente haremos referencia a los sistemas histricos aludiendo en primer
trmino a la herencia que la transmisin familiar de un puesto u ocupacin. . En el sistema
de la venalidad el Estado pone a remate el puesto o lo enajena onerosamente. Sistema que
ofrece numerosos inconvenientes y se presta a graves anomalas.
El sorteo deja al azar la seleccin de un determinado cargo. Un sistema que no ofrece
ninguna garanta de idoneidad o aptitud del aspirante y mantiene la inseguridad en la
designacin.
La eleccin se realiza a travs de un procedimiento electoral. De acuerdo con el artculo
40 constitucional, nuestro sistema representativo permite al pueblo elegir al Presidente de la
Repblica, senadores, diputados, gobernadores, ayuntamientos. En los sistemas en que el
cuerpo electoral es apto para el voto el sistema es ideal, porque fortalece las instituciones
democrticas.
La accesin o cuasi accesin entrega el puesto al que lo posee o adquiere
derechos temporales. El sistema es rudimentario. El arriendo es la adjudicacin de
oficio a quien de l se haga cargo por este concepto. Sistema propio de pases
subdesarrollados.
Los sistemas de seleccin del personal son: a) La designacin libre; b) El concurso; e)
La oposicin;d) La eleccin popular; e) La conscripcin; f) La escuela profesional,15
6. ELEMENTOS JURDICOS DEL NOMBRAMIENTO
El artculo 8 la ley de los trabajadores al servicio del Estado ordena: Quedan excluidos del
rgimen de esta ley: los trabajadores de confianza;
15 Semanario Judicial de la Federacin. Tomo XXV, pg. 918.

los miembros del Ejrcito y Armada Nacionales, con excepclOn del personal civil del
Departamento de la Industria Militar; el personal militarizado o que se militarice legalmente;
los miembros del Servicio Exterior Mexicano; el personal de vigilancia de los
establecimientos penitenciarios, crceles y galeras; y aquellos que presten sus servicios
mediante contrato o como sujetos a pago de honorarios." bis
Por lo que se refiere a los elementos jurdicos del nombramiento, tanto la ley de los
servidores del Estado como las dems leyes administrativas relacionadas con la funcin
pblica, sealan al nombramiento o acto de ingreso a la funcin, como el ms importante de
los actos administrativos, y como el medio normal para seleccionar a los servidores del
Estado.t"
El nombramiento es un acto administrativo por medio del cual el aspirante a un puesto
pblico, es investido para el ejercicio de una funcin. En otro aspecto, el nombramiento
hace referencia al propio documento en que consta la designacin.t?
El artculo 12 de la ley de los servidores pblicos expresa:
"Los trabajadores prestarn sus servicios en virtud de nombramiento expedido el
funcionario facultado para extenderlo o por estar incluidos en las listas de raya de
trabajadores temporales, para obra determinada o por tiempo fijo."
Los menores de edad que tengan ms de 16 aos tendrn capacidad legal para prestar
servicios, percibir el sueldo correspondiente y ejercitar las acciones derivadas de la ley. Art.
13.
Los nombramientos debern contener: l. Nombre, nacionalidad, edad, sexo, estado civil y
domicilio; lI. Los servicios que deban prestarse, que se determinarn con la mayor precisin
posible; IlI. El carcter del nombramiento: definitivo, interino, provisional, por tiempo fijo o
por obra determinada; IV. La duracin de la jornada de trabajo; V. El sueldo y dems prestaciones que habr de percibir el trabajador, y VI. El lugar en que prestar sus servicios. Art.
15.
El nombramiento aceptado obliga a cumplir con los deberes inherentes al mismo y a las
consecuencias que sean conformes a la ley, al uso y a la buen afeo Art. 18.
El artculo 43, fraccin I de la ley establece la siguiente obligacin de los titulares:
15bis Alberto Trueba Urbina opina que debe expedirse un Estatuto
especial para los empleados de confianza. 16 Semanario Judicial de la
Federacin: Tomo 69, pg. 458. Tomo 80, pg. 1104. TomO 102, pg.
1767, V poca.
"El nombramiento, es el documento pblico que contiene el acto de voluntad ?e1 Estado,
que crea la relacin de servicio, la protesta de ley, la categora, sueldo y partida afectada; o
por el solo hecho de figurar en las listas de raya de los trabajadores temporal.es. No se
necesita ni siquiera un nombramiento con determinados requisitos, sino slo la mcIusin del
nombre en cualquiera lista de raya." Res. del Trib, Arb. Exp, 512/042. .
17 E. Serrano Guirado. El nombramiento toma de posesin de los pblicos. Reo, Ad.
Pb, IEP., Madrid, sep-dc, 1952, pg. 161.
J. Preferir en igualdad de condiciones, de conocimientos, aptitudes y arruguedad a los
trabajadores sindicalizados respecto de quienes no lo estuvieren, a quienes representen la
nica fuente de ingreso familiar; a los veteranos de la Revolucin, a los supervivientes de la
invasin norteamericana de 1914; a los que con anterioridad les hubieren prestado
satisfactoriamente servicios y a los que acrediten tener mejores derechos conforme al
escalafn.
7. LA REFORMA CONSTITUCIONAL SOBRE LA FUNCIN PBLICA
De acuerdo con el artculo 89, fraccin II de la Constitucin, el Presidente de la
Repblica es el rgano facultado para nombrar y remover libremente a los funcionarios y
empleados, con excepcin de aquellos cuyo nombramiento o remocin est determinado de
otro modo en la Constitucin o
en las leyes.
El Congreso de la Unin tiene facultad: para crear y suprimir empleos pblicos de la
Federacin y sealar, aumentar o disminuir sus dotaciones. Art. 73, fraccin XI de la
Constitucin.
Los secretarios de Estado deben ser ciudadanos mexicanos por nacimiento, estar en
ejercicio de sus derechos y tener treinta aos cumplidos. Artculo 91.
El Procurador General de la Repblica debe tener las mismas calidades requeridas por la
ley para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia. Artculos 97 y 102 de la Constitucin.
Los ministros, agentes diplomticos y cnsules, as como los coroneles y dems oficiales
del ejrcito y la armada nacionales y los empleados superiores de Hacienda, debe
nombrarlos el Ejecutivo con aprobacin del Senado. Artculo 76, fraccin II de la
Constitucin.
El Presidente de la Repblica puede nombrar y remover libremente y de acuerdo con la
ley, a los funcionarios y empleados de confianza, las plazas de ltima categora, y a
determinados funcionarios de los organismos descentralizados, de acuerdo con sus leyes.
Entre los requisitos que el artculo 82 requiere para ser Presidente de la Repblica se
seala: "Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus derechos e hijo de
padres mexicanos por nacimiento..."
y los dems preceptos de la Constitucin que hemos citado en este captulo.
Con fecha 5 de diciembre de 1960, el Diario Oficial de la Federacin pu. la reforma
constitucional, de la segunda parte del artculo 123 constItucional.
8. INCONSISTENCIA DE LA TESIS SOBRE EL ESTADO-PATRN
Si se revisa la ltima reforma constitucional que regula las relaciones entre el Estado y
los servidores pblicos -artculo 123 apartado B-, se podr

comprobar que contiene varios propsitos de significacin, que pueden examinarse de
acuerdo con los principios de la tcnica administrativa.
1. Con la reforma se propuso el Presidente de la Repblica en su iniciativa y el Poder
Legislativo Federal al aprobarla, dar satisfaccin a las demandas de los servidores del
Estado para incorporar esa materia a la Constitucin.
2. Los derechos de los trabajadores al servicio del Estado no sufrieron menoscabo, por el
contrario se robustecieron y ampliaron. Con justa razn, la ley constitucional considera
que no es posible una buena Administracin pblica y un eficiente rgimen en los
servicios pblicos, si no se cuenta con el idneo.
3. La reforma aprovech las experiencias administrativas anteriores, resolviendo los
conflictos que ha suscitado la aplicacin del Estatuto.
4. No podan olvidarse la jurisprudencia y ejecutorias del tribunal pleno de la Cuarta Sala
de la Suprema Corte y la de los dems tribunales que conocen de esta materia.
5. La reforma constitucional se aleja de la terminologa antes empleada que se orientaba
principalmente a equiparar al Estado con la empresa patronal. Durante algn tiempo
domin la idea de que el Estado-patrn deba conservar los mismos caracteres de la
empresa privada.
El hecho mismo de que el artculo 123 de la Constitucin contenga dos apartados A y B,
revela que el Estado no quiso equiparar plenamente las relaciones de sus servidores con las
dems relaciones obrero-patronales.
La tesis del Estado-patrn no puede tener cabida en el .actual sistema constitucional, que
seala el predominio del inters general sobre cualquier otro inters particular. La reforma
constitucional ha conciliado en forma satisfactoria el respeto a los derechos de sus
servidores con el inters 'nacional.
6. Desde luego los nuevos principios demandaron la expedicin de una ley
reglamentaria que interpret debidamente el texto constitucional.
La huelga en los servicios pblicos a que alude la fraccin XVIII, apartado A del artculo
123 constitucional, se refiere a servicios pblicos concesionados, pues de otro modo
hubiera aludido a la competencia del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los
servidores pblicos.
La Suprema Corte resolvi con precisin que el Estado no es una empresa capitalista que
asuma fines de lucro. Tal se desprende -entre otras-o de la ejecutoria siguiente:
Los trabajadores al servicio del Estado no gozan de las prerrogativas que los
trabajadores consign el artculo 123 de la Constitucin que ste tendl? a buscar un
equilibrio entre el capital y el trabajo como factores de la circunstancias que no concurren
en las relaciones que median entre el poder publico y los empleados que de l dependen."
(Sem. Jud. de la Fed. T. 25, pg. 918.)
En pocas posteriores y principalmente en sectores de ideas radicales estuvo de moda la
tesis del Estado-patrn, que por otra parte, no encaja en nuestras tradiciones democrticas.
En pases denominados de democracia po

pular o comunista -el Estado, aun ,en su posicin poltica de institucin transitoria-, no
consideran al Estaclo como patrn. Equiparar al Estaclo con la empresa privacla es originar
serias anomalas -en nuestra vida jurdica.l 8
La iniciativa presidencial de reforma al artculo 123 apartado B, expres
categricamente.
"Es cierto que la relacin jurdica que une a los trabajadores en general con sus
respectivos patronos, es de distinta naturaleza de la liga a los servidores pblicos con el
puesto que aqullos laboran para empresas con fines de lucro o de satisfaccin personal,
mientras que stos trabajan para instituciones de inters general, constituyndose en ntimos
colaboradores en el ejercicio de la funcin pblica. Pero tambin es cierto que el trabajo no
es una simple mercanca, sino que forma parte esencial de la dignidad del hombre; de all
que deba ser siempre legalmente tutelado."
Juzgo interesantes estas ejecutorias:
"No es correcta la tesis de que como los trabajadores del Estado no son sino una fraccin
de los trabajadores en general, deben aplicarse a aqullos las disposiciones que rigen para
stos, pues si es verdad que desde el punto de vista gramatical, la palabra trabajador
comprende a todo aquel que desarrolla una actividad fsica o intelectual, a cambio de una
retribucin convenida, tambin lo es que en los trabajadores al servicio del Estado se celebra
un contrato de trabajo de naturaleza sui gneris, que entraa en realidad acto administrativo,
y es por ello que el artculo 2 de la Ley Federal del Trabajo establece que los servidores
pblicos no son sujetos de derecho obrero, sino que sus relaciones para con el tado, deben
regirse por una ley especial, como lo es actualmente el Estatuto Jurdico." (Semanario
Judicial de la Federacin. T. 78, pg. 3835.)
"Aun cuando es cierto que en trminos generales existe una relacin de trab.ajo entre el
poder pblico y sus servidores, tambin lo es que esta relacin no tiene las caractersticas de
un verdadero contrato de trabajo, tal y como est previsto en nuestra ley laborista, supuesto
que sta tiende esencialmente a regular las actividades del capital y del trabajo como
factores de la produccin, o sea en [unciones econmicas; lo que no sucede tratndose del
poder pblico y de sus empleados, atenta la organizacin poltica y social, porque las
funciones encomendadas al Estado no persiguen fin econmico, sino ms bien un objetivo
en control para la convivencia de los componentes de la sociedad. Es por ello que no puede
afirmarse que exista paridad en los fenmenos jurdicos enunciados y, por lo mismo, no
puede aceptarse que la jurisprudencia sustentada en relacin con la suspensin, tratndose de
un verdadero contrato de trabajo. haya de regir ese mismo fenmeno, cuando se trata de
trabajadores al del Estado." (Semanario Judicial de la Federacin. T. 77, 2196, 6410, 3298.)
El adelanto de la ciencia de la Administracin pblica, orientar a las propias
organizaciones sinclicales de trabajadores al servicio del Estado, a estudiar los nuevos
procedimientos y adelantos tcnicos, adoptados en otros
18 Discursos y proyectos de la ley para los trabajadores al servicio del Estado. Secretara de Gobernacin, 1959, pg. 22.
ANDRS SERRA ROJAS

pases. Con esta finalidad deben promoverse congresos especializados en tividades
burocrticas, para definir mtodos y solucin de los problemas generales del empleado,
escuelas de capacitacin -especialmente carreras rocrticas al estilo francs, que tan buenos
resultados han obtenido-, cursos por correspondencia, ensayos pilotos, enseanza prctica
tcnico-cientca, manejo de aparatos de precisin para simplificar y facilitar el trabajo
administrativo, envo del personal al extranjero en cursos especiales y finalmente el
automatismo tcnico que se viene abriendo paso en los pases muy desarrollados. El camino
de la capacitacin del personal administrativo, .es el nico para un efectivo progreso
institucional de la Administracin pblica mexicana.
Normalmente, hasta los puestos de ltima categora, son nombrados por los directivos
sindicales de las unidades burocrticas al no ejercer esta facultad los titulares de la
secretara de Estado, de conformidad con el propio Estatuto. Estos puestos se cubren casi
siempre con un personal de muy limitada cultura. Si se siguieran moviendo los escalafones,
sin precisas e ineludibles exigencias de idoneidad tcnica, es lgico pensar que este
personal ser el que integre en los aos venideros los futuros cuadros de la Administracin
pblica, con notorio perjuicio de nuestras instituciones pblicas.
La solucin la ofrece el propio estatuto en su artculo 41, en materia de ascensos que
debe ser rigurosamente reglamentado, para que de no haber empleados de base con derecho
y capacidad para esos puestos, se convoque a las personas aptas para ocuparlos y
constituyan una garanta del servicio.
El no corregir esas anomalas ha hecho que nuestra Administracin blica se divida en
diversas administraciones pblicas: como la Administracin pblica normal constituida bajo
el rgimen estatutario; la Adminie-. tracin pblica supernumeraria constituida por los
empleados supernumerarios, a lista de raya, transitorios, ete., la Administracin pblica
descentralizada y desconcentrada, y otras formas ms que 'las mismas necesidades pblicas
han obligado a crear.t?
El rgimen da paso a nuevas y ms fciles designaciones de personal tcnicamente
capacitado. Adems de ser un error el fraccionar indebidamente el poder pblico, con
organismos administrativos -muchos de ellos intiles-, se debilita la accin del Estado en su
conjunto, y se destruye la unidad.
J. Meynaud. Technocratie et Politiqueo Laussanne, 1960.

Robert Catherine. Le [onctionnaire [rancais, Ed. MicheIl. Pars, 1961.
Johanes Mesner. El funcionario. Ed. Rialp. Madrid, 1962.
Daz Lpez Manuel. El acceso a la funcin pblica. Secretara general tcnica. Presidencia del Gobierno. Madrid, 1970.
Haveman Robert, El sector pblico. Amorrortu Eds. Buenos Aires, 1970.
CAPTULO III
LOS DEBERES Y OBLIGACIONES DE LA FUNCIN PBLICA
1. Los deberes y obligaciones de la funcin pblica.-2. Deber de prestar la protesta legal.-3.
El principio legal de la funcin pblica: la obligacin de ejercer las funciones.-4. Deber de
diligencia.-5. Deber de obediencia.-6. Deber de discrecin y servicio profesional.-7. Deber
de seguridad.-8. El deber de la lealtad o fidelidad a la Nacin Mexicana. 9. Deber de
residencia.
1. Los DEBERES y OBLIGACIONES DE LA FUNCIN PBLICA
El Estado es una institucin creada para realizar los fines de una sociedad. Los servidores
pblicos colaboran en esta tarea, por lo que la relacin jurdica entre el Estado y sus
servidores, origina obligaciones legales que aseguran el servicio pblico y crean derechos a
favor de los empleados, como una justa compensacin de sus actividades'!
Los deberes que la funcin pblica impone al trabajador al servicio del Estado, se
derivan de los propsitos que las leyes fijan para realizar el bien pblico. Segn sea la
naturaleza de los servicios, los deberes sern generales
o especiales a una determinada rama administrativa. Los primeros se refieren a los
principales deberes comunes a todos los servidores pblicos, y los segundos aluden a los
deberes especficos propios de un sector de la administracin, como son los del ejrcito,
fuerza area, armada, la polica, la guardia nacional, el servicio exterior, el magisterio y
otros. Artculo 123, Apdo. B, Frac. XIII de la Constitucin.s
"Los deberes de los funcionarios y de los empleados comprenden los relativos a la
actividad personal, que en principio son de ndole profesional (como en el derecho privado
son los del mandato de la locacin de servicios), y a otras
1 Carlos Carda Oviedo. Der. Ad. 8\t ed.
2 Jean-Marie Auby, Robert Ducos-Ader: Droit administrati]. ed. Dalloz, Pars, p138 y
SS., clasifican las obligaciones de los funcionarios en dos grupos: a) Las obligaCiOnes en el
ejercicio de las funciones: obligacin de ejercer las funciones, de ejercicio excl.usivo de las
funciones, de obediencia, de respetar la legalidad, de imparcialidad y neude probidad y
desinters de secreto y discrecin; y b) Obligaciones del funcion.ano en su vida privada:
obligacin de residencia, de desinters, de dignidad y obligaCIOnes del funcionario
Tetirado.

obligaciones que nacen de la vinculacin jurdica que se establece entre el Estado y el que
ejerce la funcin o el empleo, obligaciones que no existen en el derecho privado, al menos
legalmente, como la lealtad al orden constitucional, la residencia, la asiduidad,
prohibiciones e incompatibilidades." (Rafael Bielsa, ob, cit., T. 111, sexta ed., pg. 238.) 3
La ley de los trabajadores del Estado contiene una enurneracion de los principales
deberes del servidor pblico, atendiendo a un principio bsico de la Administracin como
es la continuidad de su actividad, que por regla general, no debe ser suspendida o alterada,
y la independencia e imparcialidad de ella para mantener el orden jurdico, con una
aplicacin justa de las leyes y reglamentos.s
"Son obligaciones de los trabajadores al servicio del Estado: 1. Desempear sus labores
con la intensidad, cuidado y esmero apropiados, sujetndose a la direccin de sus jefes y las
leyes y reglamentos respectivos; n. Observar buenas costumbres dentro del servicio; 111.
Cumplir con las obligaciones que les impongan las condiciones generales de trabajo; IV.
Guardar reserva de los asuntos que lleguen a su conocimiento con motivo de su trabajo; V.
Evitar la ejecucin de actos que pongan en peligro su seguridad y la de sus compaeros; VI.
Asistir puntualmente a sus labores; VII. No hacer propaganda de ninguna clase dentro de
los edificios o lugares de trabajo, y VIII. Asistir a' los institutos de capacitacin para
mejorar su preparacin y eficiencia." Artculo 14 de la Ley reglamentaria.
2. DEBER DE PRESTAR LA PROTESTA LEGAL
El artculo 128 de la Constitucin dispone: "Todo funcionario pblico, sin cepcin
alguna, antes de tomar posesin de su encargo, prestar la protesta de guardar la
Constitucin y las leyes que de ella emanen." La protesta es una mesa legal y poltica que
liga al servidor pblico con el Estado, con efectos jurdi. cos que se relacionan con la
funcin pblica.
El artculo 130, prrafo IV de la Constitucin ordena: "La simple promesa de decir
verdad y de cumplir las obligaciones que se contraen, sujeta al que la hace, en caso de que
faltare a ella, a las penas que con tal motivo establece la ley."
Por su parte, la Ley de Responsabilidades de los funcionarios y empleados de la
Federacin y del Distrito Federal, en el artculo 18, fraccin Il, ordena que son delitos
oficiales: "Ejercer funciones de un empleo, cargo o comisin para el hayan sido electos o
nombrados, sin haber tomado posesin legtima de l, o llenar los requisitos legales para
ese efecto."
El juramento se emple en Mxico desde la poca colonial y consiste en la invocacin a
Dios como testigo de la verdad de una aseveracin. En el derecho cannico se encuentra
debidamente reglamentada esta institucin. El
3 Vase el artculo 135 de la "Ley Federal del Trabajo".
D. O. F. del de abril de 1971, establece las obligaciones del trabajador. En este sentido el
artculo 16 del Estatuto de los empleados pblicos de Francia. Bielsa, ab. cit., T. pg. 218.

artculo 121 de la Constitucin de 1857 -artculo 124 del proyecto de Constitucin de 1857orden: "Todo funcionario pblico, sin excepcin alguna, antes de tomar posesin de su
encargo, prestar juramento de guardar esta Constitucin y las leyes que de ella emanen." 6
El 25 de septiembre de 1873, el artculo 4 de dichas adiciones y reformas estableci que:
"La simple promesa de decir verdad y de cumplir las obligaciones que se contraen, sustituir
al juramento religioso en sus efectos penas." La ley de de octubre del mismo ao precis la
frmula bajo la cual protestarn los funcionarios y empleados la observancia de la Constitucin con sus adiciones y reformas.
La protesta legal, que obliga al trabajador pblico al deber de lealtad a la nacin, es una
forma para tomar posesin del cargo y comprometer pblicamente a los funcionarios y
empleados pblicos, y para derivar de ella las responsabilidades en que incurran. El texto
constitucional reduce la protesta a los funcionarios pblicos, estimndola no obligatoria para
los empleados."
Las leyes consideran casos de excepcin en, que es posible encomendar ciertas tareas a
otra persona, distinta del empleado responsable de ella, en los casos de licencias, vacaciones,
comisin de delitos, comisiones oficiales, comisiones sindicales. La accin administrativa
no se interrumpe por la ausencia de un empleado.
Se llama protesta solemne aquella que rinden los altos funcionarios al tomar posesin de
sus cargos. La misma ley se encarga de sealar la forma de la protesta.
Tal es el caso del Presidente de la Repblica, el cual, de acuerdo con el artculo 87 de la
Constitucin, al tomar posesin de su cargo ante el Congreso de la Unin, o ante la
Comisin Permanente en los recesos de aqul, prestar la siguiente protesta: "Protesto
guardar y hacer guardar la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y las
leyes que de ella emanen, y desempear leal y patriticamente el cargo de Presidente de la
Repblica que el pueblo me ha conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad de la
Unin, y si as no lo hiciere que la nacin me lo demande."
Refirindonos a otros altos funcionarios del Estado, los ministros de la Suprema de
Justicia al entrar a ejercer su encargo, cada ministro protestar ante el Senado y en sus
recesos ante la Comisin Permanente, en la siguiente forma, indicada por el artculo 97 de la
Constitucin: Presidente: "Protestis desempear leal y patriticamente el cargo de
ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin que se os ha conferido y guardar y
hacer guardar la Constitucin Poltica
. El articulo 124 del proyecto de Constitucin de 1856 igual al artculo 121 de la misma
Carta fue aprobado por 55 votos y 25 en contra.
7 Adems la ley del 4 de octubre de 1873 estableci la frmula de la protesta. Fue Una
forma para comprometer pblicamente al funcionario y empleado pblico a cumplir Con la
Constitucin.
El Cdigo Penal del Distrito Federal. Arts. 247 y 248, regula la materia de
falsedad en declaraciones judiciales y en informes dados a una autoridad. Ley
del l4 de diciembre de 1874, artculo 21.

de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, mirando en todo por el
bien y la prosperidad de la Unin?" Ministro: "s protesto". Presidente: "Si no lo hiciereis
as, la nacin os lo demande."
3. EL PRINCIPIO LEGAL DE LA PBLICA: LA OBLIGACIN DE EJERCER LAS
FUNCIONES
El Estado ha sido creado para servir a la sociedad, por ello sus rganos tienen por
contenido jurdico la realizacin de los fines esenciales de la organizacin.
El funcionario o empleado pblico es la persona fsica que realiza los propsitos
contenidos en los rganos administrativos. Por ello el principal deber del trabajador pblico
es el deber de obediencia o deber de prestar sus servicios, en cumplimiento de las funciones
del cargo para que ha sido designado. La jerarqua administrativa se asegura por el estricto
cumplimiento de este deber.
Este deber general implica el cumplimiento de diversas obligaciones, a las que alude el
artculo 44, citado de la ley, que obligan a la prestacin personal de su actividad. El cargo no
es delegable y slo la ley puede establecer los casos en que proceda operar esta delegacin.
Una persona es designada para un cargo pblico en atencin a su competencia,
capacidad, moralidad y actividad, es decir, rene las condiciones legales necesarias. Lo
contrario es ocasionar un perjuicio tanto a la Administracin, como a los particulares. Por lo
tanto, si un trabajador encarga indebidamente su labor a una persona ajena al servicio, tal
hecho constituye falta de probidad y honradez y viola los deberes de la funcin pblica."
Nos referiremos a la asiduidad del servicio:
1. Responsabilidad. "El empleado debe desempear sus labores con la intensidad,
cuidado y esmero apropiados, sujetndose a la direccin de sus y a las leyes y reglamentos
respectivos." Art. 44, Frac. 1. "Es causa de cese por desobedecer reiteradamente y sin
justificacin las rdenes que reciba de sus superiores." Art. 46, Frac. V, inciso g).
Continuidad. El empleado est obligado a desempear sus labores durante el tiempo que
fijen los horarios, reglamentos interiores de trabajo o disposiciones administrativas que as
lo establezcan. "Es causa de cese, cuando faltare el empleado por ms de tres das
consecutivos a sus labores sin causa justificada." Artculo 46, fraccin V, inciso b).
"El empleado debe asistir puntualmente a sus labores y cumplir las obligaciones que le
imponga el reglamento interior del trabajo." Artculo 43, fracciones 1, III Y VI de la ley.
Constituye un delito el abandono de empleo.
"Durante las horas de jornada legal, los trabajadores tendrn obligacin de desarrollar las
actividades cvicas y deportivas que fueren compatibles con
8 Sem, Iud, Fed, p, T. 29, pg. 64. La prestacin de servicios debe ser exclusivamente
personal.
sus aptitudes, edad y condicin de salud, cuando as lo disponga el titular de la dependencia
respectiva." Art. 31 de la ley.
3. Exclusividad. El empleado debe desempear personalmente la funcin pblica. Por el
cumplimiento de los deberes que ella impone, el empleado no puede desempear otras
actividades oficiales o privadas que aquellas que le son expresamente autorizadas o fuera de
sus horas de servicio.
Los instructivos de la Direccin General de Egresos de la Secretara de Hacienda tienden
a fijar las tablas de incompatibilidad en el desempeo de otras actividades.
n. Las obligaciones morales. Las obligaciones que regulan el comportamiento de los
servidores pblicos se refieren principalmente a la obediencia jerrquica, la discrecin y la
lealtad. A cada una de ellas haremos referencia en particular. En otros casos constituyen
delitos como el peculado, el cohecho, el abuso de poder, el trfico de la influencia y otros.
4. DEBER DE DILIGENCIA
Este deber como obligacin fundamental del empleado, implica prestar sus servicios
personalmente, en el horario fijado, con asistencia y con las dems condiciones que el
servicio lo requiera. La ley obliga al empleado a desempear sus labores con la intensidad
necesaria. El artculo 46 de la ley, seala varios casos con el deber de diligencia, siendo
causa de cese:
Cuando faltare por ms de tres das sin causa justificada a sus labores
(inciso by.
Por comprometer con su imprudencia, descuido o negligencia la seguridad del taller,
oficina o dependencia donde preste sus servicios o de las personas que ah se encuentren
(inciso e).
Por no obedecer reiteradamente y sin justificacin las rdenes que reciba de sus
superiores (inciso g). .
Por no poner el cuidado y esmero apropiados, sujetndose a la direccin de sus jefes y a
las leyes y reglamentos respectivos. Artculo 44, Frac. 1, de la ley: por falta comprobada de
cumplimiento de las condiciones generales de trabajo de la dependencia respectiva. (Art. 46,
Frac. V, inciso i.)
. consecuencia de estas obligaciones es la que tiene el empleado de aSistIr puntualmente a
sus labores. (Art. 44, Frac.
Estas obligaciones, que suponen una dedicacin activa a la funcin, son consecuencia de
los deberes que se imponen en el propio nombramiento, ya que el nombramiento de un
empleado implica una seleccin o la satisfaccin requisitos propios de los funcionarios y
empleados. Son estas aptItudes las que fundan el correcto ejercicio de la funcin pblica.
El funcionario debe consagrarse servicio de una manera exclusiva, respetar el derecho de
los particulares gobernados por el principio de igual.
Vase el artculo 135 fraccin 1 de la Ley Federal del Trabajo.
390 SERRA ROJAS

dad de ellos frente al servicio. El empleado debe ser independiente frente a los intereses
particulares, tanto materiales como polticos y religiosos.t?
El empleado tiene derecho a regular su vida privada y comportarse corno lo estime
conveniente, siempre que sus actos no trasciendan en perjuicio del servicio pblico que le
est encomendado.
El deber de diligencia llamado tambin de asiduidad implica las siguientes
consecuencias:
a) Responsabilidad en las tareas que se le encomiendan al funcionario o empleado; a este
respecto, todo funcionario, cualquiera que sea su rango, es responsable de la ejecucin de las
tareas que le son confiadas.
b) Continuidad, es decir, el funcionario o empleado pblico debe su tiempo al Estado,
durante los horarios oficiales.
c) La exclusividad plantea dos situaciones jurdicas importantes creadoras de problemas
complejos: 1. El deber de desinters; y 2. La acumulacin de empleos.
de desinters, imparcialidad y neutralidad. Los funcionarios no deben tener inters
material de cualquier clase que sea, en los actos, adjudicaciones o administracin pblica en
general, donde tenga o tuviere la responsabilidad y vigilancia de los mismos. La funcin
pblica exige un completo desinters de carcter patritico o humanitario; que sirva de estmulo a una eficiente labor. Pero este desinters no debe derivar de ddivas, influencias,
recomendaciones y dems actos indebidos que las leyes sancionan. Trato igual a los
usuarios.
Acumulacin de cargos. Un problema que se liga a los anteriores deberes y que estudia la
Administracin pblica con inters, es la acumulacin de empleos por una misma persona, o
sea el sistema de incompatibilidad del cargo que desempea, con otros cargos pblicos o
privados.P
La funcin pblica excluye otra actividad que no sea la que especficamente le
corresponde. Se requiere una ley administrativa que delimite funciones y horarios, y que
comprenda no slo las actividades directas del poder pblico, sino aun las empresas
descentralizadas.P
La acumulacin de empleos deriva de los malos emolumentos y de una defectuosa
organizacin administrativa que trae como consecuencia que el funcionario o empleado se
abrume en actividades que no puede atender. Todo lo cual debe ser mejorado por el Estado
para evitar las deficiencias del servicio y las deserciones.
El sistema de nuestra Constitucin es muy estricto para fijar las incompatibilidades en las
categoras superiores de funcionarios. En unos casos la misma funcin exige esa
incompatibilidad, ya que el funcionario no estara
10 Rafael La funcin {iblica. B. A., 1960, pgs. 27-55.
11 Los instructivos del Presupuesto de egresos tienden a reglamentar la acumulacin de
empleos.
12 Auby y Ducos-Ader, ab. cii., pg. 148: "El artculo 8 del Estatuto de la funcin
pblica, impone la al funcionario, de declarar a la administracin la situacin de su cnyuge
cuando sta ejerza a ttulo profesional una actividad lucrativa."
rodeado de la necesaria independencia y no podra dedicarse a sus actividades con eficacia y
responsabilidad. Por va de ejemplo sealamos los siguientes casos:
La ciudadana mexicana se pierde: Por prestar voluntariamente servicios oficiales a un
gobierno extranjero sin permiso del Congreso Federal o de su Comisin Permanente.
Artculo 37, fraccin B, inciso II de la Constitucin.
El Supremo Poder de la Federacin se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo
y Judicial. No podrn dos o ms de estos poderes en una sola persona o corporacin ni
depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al
Ejecutivo de la Unin conforme a lo dispuesto en el artculo 29. En ningn otro caso, salvo
lo dispuesto en el segundo prrafo del artculo 131, se otorgarn facultades extraordinarias
para legislar. Artculo 49 titucional.
Los diputados y senadores propietarios, durante el perodo de su encargo, no podrn
desempear ninguna otra comisin o empleo, artculo 62 constitucional. Vase adems el
Para ser diputado se requieren los requisitos del artculo 55 constitucional. Los
ministros de la Suprema Corte de Justicia, los magistrados de Circuito, los jueces de
Distrito y los respectivos secretarios. Art. 101 de la Constitucin. Los presidentes
municipales, regidores y sndicos de los ayuntamientos, electos popularmente no podrn
ser reelectos. Artculos 115 de la Constitucin.
"Ningn individuo podr desempear a la vez dos cargos federales de eleccin popular, ni
uno de la Federacin y otro de un Estado que sean tambin de eleccin; pero el nombrado
puede elegir entre ambos el que quiera desempear." Artculo 125 de la Constitucin.
5. DEBER DE OBEDIENCIA
"Es un deber del empleado someterse a la direccin de sus jefes y obedecer las rdenes
superiores jerrquicas, y cumplir con las obligaciones que le imponga el reglamento interior
de trabajo." Artculo 14, fracciones 1yIn de la ley.
Se ha afirmado que la obediencia jerrquica es la piedra angular de todas las sociedades
fuertemente constituidas. Sin la obediencia se rompe la unidad de accin del poder pblico.
Por otra parte, es causa de cese "por desobedecer reiteradamente y sin las rdenes que
reciba de sus superiores". Art. 46, Frac. V, inCISO g) de la ley.
Uno de los deberes esenciales de la funcin pblica es la obediencia a los superiores.
Este poder de dar rdenes es lo que se llama poder jerrquico, que comprende tambin el
poder de anular o reformar los actos del inferior, aun por simple oportunidad; es a la vez el
poder de reformar o mandar. No debe con el poder de reprimir las faltas, o poder
disciplinario. (Wa
line.) La jerarqua, dice el propio autor, se explica por varias razones: 1. El su

perior jerrquico tiene un papel de coordinacin de tareas; 2. Vigila la unificacin de las
prcticas administrativas; 3. l tiene una competencia tcnica ms grande o una ms larga
experiencia, por lo menos cuando se trata de un funcionario de carrera.P
Tienen el deber de obediencia todos los funcionarios y empleados que se encuentren en
una relacin de jerarqua. Este mismo deber se impone en modalidades diversas en los
organismos descentralizados, sujetos a las determinaciones de la ley respectiva. La
obediencia es debida nicamente a los superiores que forman parte de un mismo servcio.tEn principio el inferior debe obedecer las rdenes del superior jerrquico. Si aqul
enjuiciara constantemente los actos de ste, la Administracin pblica sufrira un por la falta
de unidad en la determinacin y en la accin.
Por excepcin pueden darse rdenes notoriamente ilegales, que entraan la comisin de
un delito. Para estos casos hay que considerar todas las circunstancias del hecho y de los
actores. La doctrina reconoce que si estas rdenes son manifiestamente ilegales o pueden
comprometer gravemente el inters pblico, el funcionario no est obligado a obedecer.
El agente de polica que allana un domicilio por rdenes de su comandante o superior
inmediato; el superior que obliga al inferior a un trmite en contra de la ley, la detencin o
retencin arbitraria de una persona, y otros casos ms. nos hacen pensar en la justeza de
nuestro cdigo penal que establece como excluyente de responsabilidad: artculo 15.
fraccin y de: "Obedecer a un superior legtimo en el orden jerrquico. aun cuando su
mandato constituya un delito si esta circunstancia no es notoria ni se prueba que acusado la
conoca."
G. DEBER DE DISCRECIN Y DE SECRETO PROFESIONAL

El deber de fidelidad, llamado tambin secreto profesional de los funcionarios y
empleados pblicos, implica guardar reserva en los asuntos de que tengan conocimiento con
motivo 'de sus labores administrativas. Estos asuntos requieren la reserva, principalmente en
determinados ramos de la Administracin, en que se puede poner en peligro al propio
Estado, 'o al inters pblico, como en los casos de secreto diplomtico, militar, fiscal, o
mdico. A esto se refiere la ley cuando impone a los empleados la obligacin
Waline, ob, cit., 258, ob, cit., cd. 1959, Sirey.
14 La teora alemana de la reiteracin se funda en el derecho que tiene un empleado
inferior, cuando recibe una orden contraria a la ley. de comunicrselo al superior. Si el
funcionario jerrquicamente superior le reitera la orden, debe cumplirla quedando libre de
responsabilidad por su ejecucin. Para Laband el empleado slo es competente para
examinar la legalidad formal de la orden. si el superior es competente. y el inferior competente para ejecutarla y si rene la orden sus requisitos materiales.

de "guardar reserva en los asuntos que lleguen a conocimiento con motivo de su trabajo".
Artculo 44, fraccin IV.I
El deber de discrecin implica obligaciones diferentes del funcionario pblico: a) El
secreto profesional; y b) La reserva. Vanse artculos 210 Y 21 1 del cdigo penal.
7. DEBER DE SEGURIDAD
El deber de seguridad tiene por objeto evitar la ejecucin de actos que pongan en peligro
la vida o pertenencias del empleado o de sus compaeros. Algunas actividades
administrativas son particularmente peligrosas como el empleo de armas, explosivos,
sustancias y dems elementos que exigen un cuidadoso manejo. El artculo 44 en la fraccin
V establece como obligacin burocrtica:
"Evitar la ejecucin de actos que pongan en peligro su seguridad y la de sus
compaeros."
El estatuto anteriormente vigente contena disposiciones cuyo alcance era muy
comprometido para el Estado, al mezclarse los problemas de las luchas sociales modernas.
Tal era el caso que fundaba una huelga general "porque la poltica general del Estado,
comprobada con hechos, sea contraria a los derechos fundamentales que esta ley concede a
los trabajadores del Estado, debiendo hacer la comprobacin respectiva el propio tribunal".
La ley de los traba jadores al servicio del Estado ha sido reformada en su artculo 46,
frac. 1. (D. . del 20 de enero de 1967):
Artculo 46. "Ningn trabajador podr ser cesado sino por justa causa. En consecuencia,
el nombramiento o designacin de los trabajadores slo dejar de surtir efectos sin
responsabilidad para los titulares de las dependencias. por las siguientes causas:
"1. Por renuncia, por abandono de empleo o por abandono o repetida .falta injustificada a
labores tcnicas relativas al funcionamiento de maquinaria o equipo, o..la atencin de
personas que ponga en peligro esos bienes o que cause la Slon o la deficiencia de un
servicio, o que ponga en peligro la salud o vida de las personas, en los trminos que sealen
los reglamentos de Trabajo aplicables a la dependencia respectiva."
15 El artculo 10 de la Declaracin de los derechos hombre ciudadano indic: "Nadie
debe ser molestado por sus opiniones, aun religiosas, con tal que sus manifestaCIones no
trastornen el orden pblico establecido por la lcy." Y el artculo 11: "La libre comunicacin
de los pensamientos y de las opiniones, es uno de los derechos preciosos del hombre. Todo
ciudadano puede hablar, escribir o imprimir libremente, pero debe responder del abuso de
esa libertad en los casos determinados por la ley." Los artculos 6, 7 24 de la Constitucin
mexicana estos principios.
Una importante resolucin expresa: "constituye falta de probidad y honradez por del
empleado pblico, dar a la publicidad en el peridico en que dicho empleado el carcter de
corresponsal, irregularidades .habidas en la oficina pblica en que prestaba sus servicios".
Ejecutoria de dicho Tribunal, 1943-1946. Rec,
ANDRS SERRA ROJAS

Como puede observarse de esta reforma, ella tiende a la proteccin de las personas y
bienes en los servicios pblicos, que quedan totalmente desamparados en los casos en que
un grupo de trabajadores injustificadamente suspende sus labores.
8. EL DEBER DE LEALTAD O FIDELIDAD A LA NACIN MEXICANA
Al hacer la protesta legal se establece el deber de lealtad al orden constitucional. La ley
de los trabajadores del Estado se limita a prohibir hacer propaganda de ninguna clase dentro
de los edificios o lugares de trabajo". Artculo Frac. VII. Este precepto alude a toda clase de
propaganda, comercial, poltica, etc. Sin embargo, debemos diferenciar la prohibicin de
propaganda poltica o sectaria del deber de lealtad a nacin, pero en ocasiones se implican.
Se cre la condecoracin denominada la medalla de la lealtad. (D. O .r. del 6 de febrero
de 1971.) El deber de lealtad a la nacin es una exaltacin patritica de orgullo, desinters y
nobleza del funcionario y del empleado para servir a su patria, a la que desea ver grande y
respetada.t?
Este deber adquiere cada da mayor importancia frente a los intereses contradictorios que
ponen en peligro al Estado. La indignidad en el resguardo de intereses nacionales es la peor
de las afrentas. En algunos pases se distinguen varias situaciones que se ajustan a su
libertad poltica; segn se obligue a un empleado a servir al partido en el poder, o figure en
un partido de oposicin o que se le prohba en forma absoluta mezclarse en polticaY
Este deber de lealtad indebidamente manejado por los gobiernos es en verdad un factor
peligroso para las libertades fundamentales del hombre, cuando se traduce en una adhesin
incondicional, ciega o wrpe, que elimina la libertad de los servidores pblicos.t''
Este deber comienza con el derecho que tiene la Administracin de exigir a sus
subordinados fidelidad, honestidad y sinceridad, y cuando el empleado pblico protesta el
fiel cumplimiento de la Constitucin y las leyes que de ella emanen. Esta protesta significa
un compromiso legal y ad honorern, de sostener la organizacin poltica, los rganos del
Estado y los principios que regulan la vida nacional. En ese mismo orden todo Estado
civilizado Y de acuerdo con los principios democrticos deja un amplio margen de opi
16 Principio de lealtad. Sem, [ud, Fed, p. T. 28, pg. 28.
17 "1,05 agentes pblicos tienen el deber no de servir a sus jefes, sino asegurar el
funcionamiento regular y continuo del servicio pblico, los agentes pblicos son con el
dinero del contribuyente, y no con los dineros personales de los gobernantes. Gaston jeze.
Principies gencraux du droit administratii, Pars, 1936. Tomo JII, pg. 93.
18 Tesis jurisprudencial nmero 1096. Improbidad de los trabajadores. "De acuerdo con
el artculo 121, fraccin n de la Ley Federal del Trabajo, el patrono tiene derecho a rescindir
el contrato de trabajo, en caso de falta de probidad del trabajador en el des empeo de sus
labores; y en tal virtud, si se justifica esta causa, no puede decirse que la separacin que del
trabajador haga el patrono sea injustificada."

nin, para que, por los conductos polticos idneos se logre la superaclOn institucional. Se
puede servir a un gobierno con lealtad y no prescindir del aspecto crtico de las relaciones
polticas. La democracia, por fortuna, es un rgimen abierto siempre a los requerimientos
tiles del porvenir.w Este deber guarda relacin con el deber de legalidad antes mencionado.
9. DEBER DE RESIDENCIA
El empleado tiene la obligacin de residir en el lugar en que se presten los servicios y de
permanecer en sus funciones el tiempo fijado. El nombramiento debe contener "el lugar en
que prestar sus servicios". Artculo 15, fraccin VI de la Ley.20
Se ha pretendido con frecuencia, el traslado inmotivado de los empleados a otros lugares
distantes del lugar sealado para el ejercicio de sus funciones. Deben distinguirse los casos
graves de emergencia y calamidades pblicas, en que la Administracin pblica puede
movilizar a su personal, de los casos normales que comprenden una residencia fija de
acuerdo con el servicio; y los puestos pblicos que se caracterizan por su movilidad.s!
La jurisprudencia del Tribunal de Arbitraje se debe orientar en el sentido de precisar
cundo es normal la movilizacin y propia del mismo servicio de un empleado y cundo es
un simple procedimiento para separarlo del servicio, en caso de que no quiera trasladarse
voluntariamente a su nueva adscripcin, y cuando se le traslada como una sancin, que no
pueden aplicar en esa forma las autoridades administrativas.
La ley de los servidores del Estado ordena sobre el traslado de los empleados:
19 Waline. politique des [onctionnaires;' Reo. Ad. nm. 61, 1958.
20 Cordero Torres Jos Mara. Reo. Ad. Pb. Mayo-junio, 1951. .. 21 Tesis
jurisprudencial nmero 435, Suprema Corte, Traslado de los empleados.
Debe negarse la suspensin que solicite un empleado publico contra la determinacin del
titular de la oficina en que presta sus servicios, por la cual se le ordene que para el
desc,mperl0
de los mismos se traslade de un lugar a otro; y no puede alegarse en conque los
titulares de las oficinas que realizan servicios publicas, en cuyo desempeo efICIente se
encuentran interesados la sociedad y el Estado, estn obligados a justificar las razones o
causas que motiven el traslado de sus empleados, tanto ms, cuanto que esta cuestin no
puede ser materia de la resolucin del incidente de suspensin."
Trabajadors al servicio del Estado, cambio de adscripcin de los. "Los trabajadores al
servicio del Estado, deben acatar, desde luego, las rdenes que se les den para que se
trasladen a un lugar distinto del en que presten sus servicios, sin perjuicio de que cuando
consideren injustificado ese cambio de adscripcin o lo estimen lesivo de sus intereses
personales, ejerciten en su oportunidad la accin procedente, ya que en este caso, como en
todos los de la misma ndole, debe entenderse que los intereses particulares de los
trabajadores, estn subordinados a la mejor y ms eficaz realizacin de los servicios pblCOs," Pg. 1317. T. VIII. ejecutoria.
22 Traslado de empleados: Semanario Judicial de la Federacin.
Tomo 75, pg. 262. Recursos procedentes cuando reclama un

empleado su traslado. Sem, [ud, Fed, Tomo 104, pg. 297.

Artculo 16. Reforma de: D. O. F. del 31 de diciembre de 1975. "Cuando un trabajador
sea trasladado de una poblacin a otra, la Dependencia en que preste sus servicios, dar a
conocer previamente al trabajador las causas del traslado, tendr la obligacin de sufragar
los gastos de viaje y menaje de casa, excepto cuando traslado se hubiere solicitado por el
trabajador.
Si el traslado es por perodo mayor de seis meses, el trabajador tendr derecho a que se le
cubran previamente los gastos que origine el transporte de menaje de casa indispensable
para la instalacin de su cnyuge y de sus familiares en lnea recta ascendentes o
descendentes o colaterales en segundo grado, siempre que estn bajo su dependencia
econmica. Asimismo, tendr derecho a que se le cubran los gastos de traslado de su
cnyuge y parientes mencionados en este prrafo, salvo que el traslado se deba a solicitud
del trabajador.
Solamente se podr ordenar el traslado de un trabajador por las siguientes causas: 1. Por
reorganizacin o necesidades del servicio debidamente justificadas;
II. Por desaparicin del centro de trabajo; III. Por permuta debidamente autorizada; y IV.
Por fallo del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje."
La Suprema Corte ha resuelto sobre los trabajadores al servicio del Estado lo siguiente
(Ind, 1917-1965, Sala, Tesis jurisprudencial nmero 199, pg. 186) :
"Debe negarse la suspensIOn que solicite un empleado pblico contra la determinacin
del titular de la oficina en que presta sus servicios, por lo cual se le ordena que para el
desempeo de los mismos se traslade de un lugar a otro; y no puede alegarse en contrario,
que los titulares de las oficinas que realizan servicios pblicos, en cuyo desempeo eficiente
se encuentran interesados la sociedad y el Estado, estn obligados a justificar las razones o
causas que motiven el traslado ele sus empleados, tanto ms, cuanto que esta cuestin no
puede ser materia de la resolucin del incidente de suspensin."
Cambio de adscripcin de los trabajadores pblicos. Sem: [ud, Fed. T. 28, pg. 143, sexta
poca. T. 19, pg. lII, Sala. Cmo debe entenderse el donde se presta el trabajo.
S. [ud, Fed. Sexta poca. T. 6, pg. 46, 4" Sala. Empleados de la
Procuradura General.
S. [ud, Fed. T. 10, pg. 102. Sala. Sexta poca. Abandono de empleo. Cambio
de lugar de adscripcin.
S. [ud, Fed, p, T. 17, pg. 9. Sala.
CAPTULO IV
LOS DERECHOS DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
1. Justificacin de los derechos de los servidores del Estado.-2. Derecho al cargo o empleo,
o derecho a la estabilidad.-3. Derecho al ascenso.
4. Sistema de seleccin de los funcionarios y empleados pblicos.-5. Derecho al sueldo o
salario.-6. Derecho a licencia, vacaciones y deseanso.-7. Otras ventajas econmicas para el
empleado.-8. Derecho a honores y consideraciones.-9. Derecho a la seguridad social.-IO. El
rgimen de las pensiones en el derecho administrativo.
1. JUSTIFICACIN DE LOS DERECHOS DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
El Estado impone deberes imprescindibles a sus servidores para mantener el eficaz
funcionamiento de los servicios pblicos y realizar los dems fines que tiene a su cargo. Con
estos deberes bsicos se asegura el desenvolvimiento de la funcin
Es lgico que la ley reconozca a los trabajadores del Estado los derechos
o personales necesarios para su vida de relacin, tanto los que se refIeren con su posicin
administrativa, como sus derechos personales y las facultades que se derivan de su propia
investidura legal frente al particular. La doctrina denomina a esta materia la proteccin
jurdica de los agentes pblicos.
Estos derechos, que son los que el trabajador tiene en relacin al Estado, se consagran en
su calidad de titulares o instrumentos de la funcin administrativa, o de personas fsicas que
reclaman de la organizacin gubernamental los elementos necesarios para subsistir
decorosamente y hacer frente a sus necesidades personales y familiares y poder atender con
eficacia los servicios
pblicos.2 . El trabajador al servicio del Estado tiene el derecho de obtener las mejores
condiciones para su trabajo, sea en la Administracin o fuera de ella.
1 Lavand. Le droit public de l'empire allemand. T. 11, pg. 198.
. Tal es el caso de los tcnicos al servicio de la administracin pblica que por su y bajos
sueldos en el sector pblico, son reclamados por el sector privado con mejores sueldos y
mejores condiciones de vida. Problemas que el Estado considera en algunos casos,
apartndose del presupuesto y, celebrando contratos especiales de trabajo Con mejores
sueldos y consideraciones.
ANDRS SERRA ROJAS

Tiene derecho tambin a que se le mantenga en su status legal, que regula su condicin de
agente pblico. En nuestro rgimen las facultades del Congreso de la Unin crear y
sprimir Art. 73, fraccin XI de la Constitucin, es una consecuencia de su calidad de
rgano soberano y le corresponde decidir sobre esta facultad, pero al trabajador se le deben
respetar los derechos que las leyes le otorgan frente al poder pblico, mientras estn
vigentes."
Los derechos de los trabajadores al servicio del Estado se encuentran ampliamente
reconocidos en el artculo 123, apartado B, de la Constitucin, en la ley de los trabaj adores
del Estado y en las dems disposiciones administrativas a las cuales hemos hecho referencia
con anterioridad.
2. DERECHO AL CARGO o EMPLEO, o DERECHO A LA ESTABILIDAD
El empleo o cargo no es un bien que entra en el patrimonio de un funcionario o
empleado, pues el Estado tiene el derecho de modificar toda la estructura del personal de la
administracin pblica, a los reclamos del inters general. Al trabajador al servicio del
Estado le incumbe legalmente la tarea de desarrollar las funciones a su cargo. De acuerdo
con el artculo 73 de la Constitucin, fraccin XI, el Congreso de la Unin tiene facultad:
"para crear y suprimir empleos pblicos de la Federacin y sealar, aumentar o disminuir
sus dotaciones". El artculo 44 de la Ley menciona las obligaciones necesarias para
desempear sus labores. Esa facultad debe interpretarse en el sentido de no ocasionar
perjuicios innecesarios o indebidos a los empleados y en todo caso tomar las providencias
legales para remediar los perjuicios que se ocasionen. Tal es el sentido en que se ha
desenvuelto nuestra legislacin.
Por lo que se refiere a los empleados de base, la ley seala en su artculo 6 el carcter de
inamovibles, pudiendo slo ser removidos por las causas que seala la propia ley.
Inamovilidad y estabilidad son la base de los derechos del trabajador pblico.
Frente a la diversidad de opiniones que con acopio de razones discuten si el funcionario o
empleado tiene derecho a esta inamovilidad, debemos comentar que la inamovilidad es un
derecho que otorga el Estado a sus servidores por las razones que determinaron su adopcin.
Slo graves razones de inters general obligaran'al Estado a cambiar no un precepto de la
ley, sino el sistema general de la funcin pblica en el Derecho administrativo mexicano.!
"No puede discutirse al Estado la facultad de modificar su estructura creando y
suprimiendo los oficios a la medida de las conveniencias sociales.
Gastn Jeze. Les principes generaux du droit administratif. T. 11, pg. 758.
4 Sem [ud, Fed, Tomo 79, pg. 1329. V poca.
Trmino en que prescriben las acciones de los titulares para suspender a los trabajadores
del Estado, por causas injustificadas.

Ningn poder puede legtimamente vedar al Estado su derecho indiscutible a
suprimir los empleos cuyo mantenimiento estime necesarios." Garca Oviedo.
Ob. cit., pg. 27.
Estos empleados tienen derecho al cargo, en tanto que se consideren en las
respectivas leyes de egresos y la ley mantenga su rgimen jurdico, en
concordancia la reforma constitucional del artculo 123. El derecho al cargo
ms que un derecho autnomo, es el presupuesto y la condicin de los otros
derechos, porque equivale al derecho de permanecer en la relacin del empleo,
dentro del cual se contienen los dems.
Nuestra legislacin considera a varios casos: unos, en que el Presidente de la
Repblica puede nombrar y remover libremente a los funcionarios y empleados
superiores. Artculo 89, fraccin II de la Constitucin, que no provienen de
eleccin popular, o la ley fija las condiciones de permanencia en otros, o la ley
fija un plazo de permanencia para el ejercicio de la funcin; y finalmente los
casos de inamovilidad, que requieren para ser separados del servicio,
encontrarse en alguna de las justas causas de remocin que seala el estatuto
por medio de un procedimiento jurisdiccional ante tribunal. Artculo 46.
Sin embargo, en cada caso es necesario considerar la ley que regula en
forma expresa, la situacin del empleado o funcionario que como se determina
en la legislacin francesa, es una relacin de carcter estatutario o situacin
jurdica general.
Sem, Jud. Fed. VI poca, Sala, T. XXVII, pg. 47; Reinstalacin. Trabajadores a tiempo fijo no pueden ser despedidos antes del vencimiento de este
trmino. Sem, [ud. Fed. VI poca. T. XXXVII, Sala, pg. 178.
ios y empleados tienen derecho a ser mejorados en su condicin burocrtica, si

renen las condiciones de aptitud moral y tcnica que
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3.
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requiere una actividad admnistratva.s La reforma constitucional sigue este criterio. Artculo 123,
apartado B,
fraccin VII. "La designacin del personal se har mediante sistemas que permitan apreciar los
conocimientos y aptitudes de los aspirantes. El Estado escuelas de Administracin pblica." Fraccin
VIII. "Los traba[adores gozarn de derechos de escalafn a fin de que los ascensos se otorguen
en funcin de los conocimientos, aptitudes y antigedad."

. es pasar de una categora inferior en los cuadros de la AdminIstraCl6n pblica, a categoras
administrativas superiores que implican maderechos, dignidades y obligaciones y sobre todo, una
mejor remuneracin, El ascenso es un derecho legtimo del trabajador que aspira a
Sem, [ud, Fed. p, T. 104, pg. 2356. 6 Antigedad no es un derecho sino un hecho. Sem, toa. Fed. p. T. 10, pg.
74.
AND
RS SERRA ROJAS
desempear eficientemente su labor, a mejorar en la condicin de sueldo

o salario y las dems prerrogativas que rodean a un empleo. Es una forma de combinar el inters pblico del
servicio, que exige un trabajo eficiente y el inters privado del funcionario o empleado que, a partir del nombramiento, ve coronados sus esfuerzos con nuevos elementos que mejoran su situacin econmica y social.
En los sistemas de escalafn se combinan varios elementos para un justo
sistema de ascenso, como la libre eleccin, la antigedad y la capacidad.
La libre eleccin se reduce a los empleados de confianza y a los del ltimo
lugar en el escalafn, la antigedad resume el historial de un empleado,
currculum vitae y la capacidad, que es la idoneidad para desempear el
empleo.
Todos estos elementos se comprenden en la citada reforma constitucional.
La carrera administrativa, como la carrera judicial, otorga al empleado la posibilidad de un ascenso a los puestos
inmediatos. Para ello se requiere una reglamentacin estrictamente tcnica que defina la naturaleza de los cargos
administrativos, la posibilidad tcnica del empleado para desempearlo y su actitud para constituir una debida
garanta para el funcionamiento de los servicios pblicos."
4. SISTEMA DE SELECCIN DE LOS FUNCIONARIOS Y

El candidato a ser nombrado debe en la doctrina y en la legislacin satisfacer determinadas condiciones o
aptitudes que varan segn la naturaleza del cargo e inspiradas en el inters general.s
Pueden ser exigidas condiciones de edad o antigedad, de aptitud fsica y de aptitud tcnica, o mrito.
Las legislaciones modernas varan en cuanto a los procedimientos para hacer la debida seleccin del personal,
pero en todas predomina la idea de una buena condicin fsica y moral unida a una conveniente actitud de capacidad.
La reforma al artculo 123 constitucional, se preocup profundamente por el elemento de capacidad en el
funcionario y empleado pblico base de la administracin pblica mexicana. El inciso B, fraccin VII de dicho
artculo expresa: "La designacin del personal se har mediante sistemas que permitan apreciar los conocimientos y
aptitudes de los aspirantes. El Estado, organizar escuelas de Administracin pblica.
Los sistemas a los que se alude no pueden ser otros que los sistemas modernos de seleccin 'que el derecho
administrativo ha estudiado convenientemente.?
7 Luis Domnguez Carrascosa. "La carrera judicial." Bol. de In], XII, nm. 123. pg. 699. 8
E. Serrano Cuirado. "Los actos de procedimiento de seleccin de funcionarIOS. Rev. Ad. Pb.
IEP. Madrid, nm. 8, mayo-agosto, 1952, pg. 103. 9 Rafael Santos Jimnez. carrera
administrativa. Ed. Lex. La Habana, Cuba.
"La administracin no es slo una jerarqua de .oficios y de rganos, dice Garca Oviedo, silla tambin de competencias. El
Estado debe premiar la laboriosidad de sus servidores porque adems de estimularlos, asegura el servicio pblico con eficiencia.
El derecho ial ascenso es un elemento bsico de la carrera administrativa. que debe acompaarse una mayor dignidad burocrtica
y un aumento en el sueldo del trabajador."
Cuando la administracin pblica va por la perma nencia indefinida en el poder de un mismo grupo o
persona, se denomina nepotismo. Se caracteriza, por un sistema de antigedad, que va premiando al empleado
por su servilismo manifiesto o por sus grandes e inaplazables necesidades.
Los sistemas modernos de seleccin de funcionarios y empleados se pueden reducir a los siguientes:
a) Eleccin. Es la designacin por una colectividad, a travs de su cuerpo electoral, de la persona que
tomar decisiones en su nombre, ya que razones prcticas impiden que ella ejerza directamente el poder.
b) Seleccin discrecional. En la libre seleccin el funcionario sealado nombra sin obstculo al funcionario
o empleado, sin ms lmite que su propia voluntad, o los requisitos que le delimita la ley. El personal puede ser
libremente seleccionado y es el poder pblico el que realiza la seleccin en forma unilateral.
e) Selecciones reservadas. La legislacin acepta se reserven determinados puestos y se otorguen
facilidades y prerrogativas a los veteranos de la Revolucin, mutilados de guerra, personajes excepcionales en
nuestro mundo
histrico. Toda actividad administrativa exige en el funcionario y en el empleado una
determinada aptitud tcnica. Los procedimientos de seleccin son muy variados y
todos ellos conducen a una apreciacin general de las aptitudes del personal.
Se reconocen estos procedimientos: 10
. a) El concurso. Est formado por una serie de pruebas de capacidad que perdeterminar el grado de aptitud de un empleado, el
cual es calificado por el respectivo. La admisin al concurso puede estar limitada por la comproba CIn de determinadas
condiciones o circunstancias.
En los exmenes o pruebas directas, es la propia administracin la que seleCCIOna al personal, previa la realizacin de
determinadas pruebas de capacidad, o la satisfaccin de ciertos requisitos.
. e) El ingreso a planteles de capacitacin. Puede tambin obligarse a los solide empleos pblicos, realicen cursos especiales
en las escuelas de capacitacln.o institutos de administracin pblica. En las escuelas, su se exigen tennmados su ingreso.
Artculo 43, fraccin VI, inciso f) la
Todos estos sistemas han sido analizados tanto en la reforma constitucio

nal como en la nueva ley de los servidores del Estado.
10 E.
Serrano Guirado. Las incompatibilidades de [uncionarios,

La ley establece como un derecho de los trabajadores del Estado a participar en los concursos para ser
ascendidos. La ley se refiere a "todos los trabajadores de base con un mnimo de seis meses en la plaza del
grado inmediato superior". Art. 48 de la ley.
En cada dependencia se expedir un reglamento de escalafn conforme a las bases establecidas en la ley,
el cual se formar de comn acuerdo por el titular y el sindicato respectivo.
Son factores escalafonarios: los conocimientos, la aptitud, la antigedad, la disciplina y la puntualidad.
Las vacantes se otorgarn a los trabajadores de la categora inmediata inferior que acrediten mayor tiempo
de servicios prestados dentro de la misma unidad burocrtica. En igualdad de condiciones se preferir al tra bajador que acredite mayor tiempo de servicios prestados dentro de la misma unidad burocrtica.
Una comisin mixta de escalafn con igual nmero de representantes del titular y del sindicato nombrar
un rbitro que decida los casos de empate, si no hay acuerdo, decide el tribunal de los trabajadores.
5. DERECHO AL SUELDO O SALARIO

El salario es la retribucin que debe pagarse al trabajador a cambio de los servicios prestados. Artculo 32
de la ley de los trabajadores pblicos, vase adems el artculo 14 de la ley del ISSSTE.
La reforma del artculo 123, apartado B de la Constitucin, fija las siguientes bases para el sueldo o
salario de los trabajadores pblicos. "IV. Los salarios sern fijados en los presupuestos respectivos sin que
su cuanta pueda ser disminuida durante la vigencia de ellos." "En ningn caso los salarios podrn ser
inferiores al mnimo para los trabajadores en general."
"V. A trabajo igual corresponder salario igual, sin tener en cuenta el sexo."
"VI. Slo podrn hacerse retenciones, descuentos, deducciones o embargos al en los casos previstos en las leyes."
Estos preceptos guardan relacin con otras disposiciones de la Constitucin, como los artculos cuarto y
quinto. De ellos resulta el salarie como una retribucin justa de servicios. "Nadie puede ser privado del pro ducto de su trabajo, sino por resolucin judicial" y se le denomina "justa retribucin".
El salario ser uniforme para cada una de las categoras de trabajadores y ser fijado en los presupuestos de
egresos respectivos.
La cuanta del salario uniforme fijado en los trminos anteriores DO podr ser disminuido durante la
vigencia del presupuesto de egresos a corresponda. De ser posible se establecern aumentos peridicos de
salarlO por aos de servicio de conformidad, con la capacidad econmica del Estado.
DERECHO ADMINISTRATlVO
La ley prev determinados descuentos tales como deudas contradas con el Estado, cuotas sindicales,
descuentos judiciales o del rgimen de seguridad, fuera de esto el salario es inembargable. Art. 38 de la ley.
Es indudable que de acuerdo con los preceptos constitucionales, el empleado tiene un verdadero derecho
sobre su sueldo, que es fijado tanto en relacin con el servicio pblico, como atendiendo al rango y
condiciones de los servidores pblicos.u
El artculo 127 de la Constitucin indica: El Presidente de la Repblica, los individuos de la Suprema
Corte de Justicia, los diputados y senadores y dems funcionarios pblicos de la Federacin, de nombramiento
popular, recibirn una compensacin por sus servicios, que ser determinada por la ley y pagada por el Tesoro
Federal. Esta compensacin no es renunciable y la ley que la aumente o disminuya no podr tener efecto
durante el perodo en que un funcionario ejerce el cargo.
El artculo 126 de la Constitucin ordena: podr hacerse pago alguno que no est comprendido en el presupuesto o
determinado por ley posterior." En casos de omisin de una retribucin legal, entender por sealada la que hubiere tenido
fijada en el presupuesto anterior, o en la ley que estableci el empleo". Art. 75 de la Constitucin.
El artculo 13 de la Constitucin ordena que ninguna persona o corporacin puede gozar ms emolumentos que los que
sean compensacin de servicios pblicos 1 estn fijados por la ley.
La Suprema Corte ha establecido la siguiente jurisprudencia en materia de salarios cados: condenacin al pago de
salarios cados a los trabajadores del Estado, no es contraria al artculo 13 de la Constitucin Federal, porque no se trata de
emolumentos decretados en favor de alguna persona, sin causa legal. sino de fl:sponsabilidades especficas del Estado."
(ndice 1917-1965, Sala, tesis 196, pgina 184.)
6. DERECHOS A LICENCIAS, VACACIONES Y DESCANSOS
La ley de los trabajadores al servicio del Estado seala entre las obligaciones del Estado, artculo 43,
fraccin VIII, la siguiente:
VIII. "Conceder licencias sin goce de sueldo a sus trabajadores para el desempeo de las comisiones
sindicales que se les confieran o cuando sean temporalmente al ejercicio de otras comisiones en dependencia a
la de su plaza o como funcionario de eleccin popular.
"Las licencias que se concedan en los trminos del prrafo anterior, se computarn
como tiempo efectivo de servicio dentro del escalafn." El artculo 123, apartado B,
fraccin III de la Constitucin ordena: "Los trabajadores gozarn de vacaciones que nunca
sern menores de veinte das al ao." El artculo 30 de la ley de los servidores pblicos
establece:
11 Rafael
Bielsa. La funcin pblica. Ed. Depalma, 1960, pg. 90.
ANDR::S SERRA ROJAS
"Los trabajadores que tengan ms de seis meses consecutivos de servicios, disfrutarn de perodos anuales
de vacaciones, diez das laborables cada UlIO, en las fechas que se sealen al efecto, pero en todo caso se dejarn
guardias la tramitacin de los asuntos urgentes, para los que se utilizarn de preferencia los servicios de
quienes no tuvieren derecho a vacaciones.
"Cuando un trabajador no pudiese hacer uso de las vacaciones en los perodos sealados, por necesidades
del servicio, disfrutar de ellas durante los diez das siguientes a la fecha en ue haya desaparecido la causa que
impide el disfrute de ese descanso, pero en ningn caso los trabajadores que laboren en perodos de vacaciones
tendr.in derecho a doble pago de sueldo."
Por lo que se refiere a descansos el artculo 123, apartado B, fraccin Il de la Constitucin dispone: "Por
cada seis das de trabajo, disfrutar el trabajador un da de cuando menos, con goce de salario ntegro."
Entre las obligaciones de los titulares la seala en el artculo 43, fraccin VI, inciso e) el siguiente
beneficio: "Establecimientos de centros para vacaciones y para recuperacin, de guarderas infantiles y de
tiendas econmicas." lo cual agregaremos la semana de 10 horas.
La fraccin X, inciso e) del propio artculo ordena: mujeres disfrut ar.in un mes de descanso antes de la fecha que
aproximadamente se fije para el parto de otros dos del mismo. Durante el perodo de lactancia, tendrn dos descansos
extraordinarios por da, media hora cada uno, para amamantar a sus hijos, Adems, disfrutar.in de asistencia y obsttrica, de
medicinas, de ayudas para la lactancia del servicio de guarderas," El artculo 28 de la ley de los servidores repite este
mandamiento.
El artculo 29 de ley ordena: das de descamo obligatorio los lfue seala calendario oficial",
La salida tem poval y
Debemos distinguir la suspensin temporal del y la salida definitiva del mismo, como Jo liare fraccin IV
del apartado B, del artculo 123 de la "Los trabajadores podrn ser o jJOr causa jll'lificada} en los que la ley fije."
A) Intcvru prion tc m poral en o inlcrru pcin los cjccios nombramiento.
Las de un eu el servicio se interrumpir temporalmente. COIl goce de sueldo su caso, en los casos
a) semanal, La fraccin Il del apartado artculo constitucional "Por cada seis das (le trahajo, el trabajador
de un de desecuando menos. goce de salario En los mismos trminos obligacin en el artculo 27 de la ley.
DERECHO 405
Por Acuerdo Presidencial del 28 de diciembre de 1972, se redujo la jor

nada de trabajo a cinco das.
b) Descanso obligatorio. Sern das de descanso obligatorio los que se
jale el calendario oficial. (Art. 29 de la Ley.)
Suspensin de los empicados. tu. Tomo 101, 382, VI
poca.
c) de las mu[cvrs, Artculo apartado R, Iraccin in
ciso c) de la Constiturin.
Las mujeres disfrutarn de un mes de antes la fecha
aproximadamente se fije para el parto y de otros dos meses despus del mis
mo. Durante la lactancia tendrn dos descansos extraordinarios por da, de
media hora cada uno para amamantar a sus hijos. (.\rt. 28 de la Ley.)
d) Vacaciones. La fraccin III del apartado R de Constitucin ordcna: "Los trabajadores gozarn de
vacaciones que nunca sern menores de das por ao."
Los trabajadores que tengan ms de seis meses consecutivos de servicio disfrutarn de dos perodos anuales
de vacaciones, de diez das laborables cada uno. en las fechas que se sealen al efecto; pero en todo se dejarn
guardias para la tramitacin de los asuntos urgentes, para los se utilizarn de preferencia los servicios de
quienes no tuvieren derecho a vacaclones. (Art. 30 de la Ley.)
La Secretara de Gobernacin es rgano admiuistrativo, por medio de un Decreto seala la poca y
condiciones de las vacaciones. Se ha discutido la conveniencia de escalonar estas vacaciones, porque
prcticamente se suspende toda la actividad de la Administracin pblica con indudable pero juicio para los
servicios pblicos.
e) Licencias en de enfermedades no profesionales. De acuerdo con la fraccin XI, inciso a) apartado B,
del artculo 12:l de la Constitucin, la seguridad las enfermedades no profesionales y maternidad, y misma
fraccin, inciso agrega: "En caso de accidente o enfermedad, conservar el derecho al trabajo, por el tiempo
que determine la ley."
"Cuando se trate de un trabajador y la enfermedad lo incapacite para el trabajo, tendr derecho a licencia
con goce de sueldo, o con medio sueldo, conforme al Art. 85 del estatuto jurdico (reformado). Si al vencer la
licencia medio sueldo contina la incapacidad, se conceder al trabajador Iicen era sin goce de sueldo mientras
dure la incapacidad hasta por 52 semanas contadas desde que se inici sta. Durante la licencia sin goce de
sueldo, el cubrir al asegurado un subsidio en dinero equivalente al 50 por del sueldo que perciba el
trabajador al ocurrir la incapacidad. Al prlllcipiar la enfermedad, tanto el trabajador como la entidad u
organismos pblicos en que labore, darn el aviso correspondiente al Instituto." (Artculo 22, fraccin 11 de la
Ley del ISSSTE.)
f) Licencias de accidente o enfermedad profesionales. (Art, de la Ley del ISSSTE.) En estos casos el
trabajadortendr derecho a licencia
con goce de sueldo ntegro cuando el accidente o enfermedad incapaciten al trabajador para desempear sus
labores.
g) Suspensin temporal en caso de prisin preventiva. (Art. 45, fraccin JI de la Ley.) En estos casos la
suspensin temporal de los efectos del nombramiento de un trabajador no significa el cese del mismo.
Es causa de suspensin temporal: La prisin preventiva del trabajador, seguida de sentencia absolutoria o
el arresto impuesto por autoridad judicial
o administrativa, a menos que, tratndose de arresto, el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, resuelva
que debe tener lugar el cese del trabajador.
h) Trabajadores que manejan fondos o valores. (Art. 45, fraccin Il, prrafo 20 de la Ley.) Los trabajadores
que tengan encomendado manejo de fondos, valores o bienes, podrn ser suspendidos hasta por 60 das,por el
titular de la dependencia respectiva, cuando apareciese alguna irregularidad en su gestin mientras se practica,
la investigacin y se resuelve sobre su cese.
i) Licencias sin goce de sueldo. (Art. 43, fraccin VIII de la Ley.) Son obligaciones de los titulares: Conceder licencias sin
goce de sueldo a sus trabajadores para el desempeo de las comisiones sindicales que se les confieran o cuando sean promovidos
temporalmente al ejercicio de otras comisiones en dependencia diferente a las de su plaza o como funcionario de eleccin popular.
Las licencias que se concedan en los trminos del prrafo anterior, se computarn como tiempo efectivo de servicio dentro del
escalafn.
Las licencias sin goce de sueldo dan origen a vacantes temporales y a vacantes definitivas segn los casos: a) Menores
de seis meses, artculo 63, de la ley; b) Mayores de seis meses, artculo 64 de la ley.
7. OTRAS VENTAJAS PARA EL EMPLEADO

Tanto en la ley como en el Presupuesto de Egresos de la Federacin y en leyes administrativas diversas, se
establecen otras ventajas .econmicas para el empleado, a lo cual hay que agregar las obras generales de la
administracin pblica, relativas a la poltica social comprendida en diversos ardenamientos.P
12 "Lo que se entiende por poltica de salarios debe sealar los lmites y los movimientos al resto de la poltica social. Los
tiempos son difciles, pero la falta de reflexin y de tcnica puede hacerlos an ms difciles. Un proletariado empobrecido y febril
espera con angustia un impulso decidido en el orden econmico que le saque de sus penurias, oscuridades y miserias. Estamos
convencidos de que' tal cosa slo puede alcanzarse mediante un estudio nuevo, ms social y dinmico de la economa y la
sociologa, de los procesos de la produccin, del mercado y de las relaciones laborales. Ello ser tan conveniente para los
empresarios y capitalistas como para los propios trabajadores. No slo porque la paz social basada en la injusticia econmica es, a
lo ms, una paz armada, sno tambin porque el salarismo (con su nueva poltica social y de rentas de trabajo, al poner en claro la
realidad de los procesos econmicos, facilita la labor que los empresarios llevan a cabo, a veces bajo condiciones adversas."
Antonio de la Granda. politica del bienestar social. Editorial Victoriano Surez. Madrid, 1960. Intr.
Otras ventajas econmicas son: sobresueldos, sobrehaberes (Sern. [ud, Fed. Tomo 177, pg. 198),
honorarios, compensaciones, horas extras (Art. 39 de la ley), gastos de representacin, gratificaciones,
aguinaldos, servicios especiales o extraordinarios, y otros emolumentos no comprendidos en los anteriores.
Indicamos que el Estado realiza una amplia poltica en beneficio de trabajadores, proporcionndoles casashabitacin, propias o rentadas; servicios generales en materia de higiene, deportivas, culturales, artsticas,
sociales, servicio mdico gratuito y hospitalizacin; adquisicin de automviles baratos; indemnizaciones por
separacin injustificada, por accidentes y por enfermedades. De capacitacin y perfeccionamiento en
instituciones nacionales y extranjeras.te Artculo 29 a 40 del estatuto de los trabajadores al servicio de los
poderes de la Unin. Artculo 14 de la Ley de seguridad y servicios sociales.
Es necesario precisar algunos de los conceptos anteriores. Desde luego el sueldo bsico, que se tomar en
cuenta para los efectos de la ley del Instituto de Seguridad, se integrar solamente con el sueldo presupuestal,
el sobresueldo y la compensacin de que ms adelante se habla; excluyndose cualquiera otra prestacin que el
trabajador percibiera con motivo de su trabajo. Artculo 14 de la ley del Instituto.P
Sueldo presupuestal es la remuneracin ordinaria sealada en la designacin o nombramiento del
trabajador en relacin con la plaza o cargo que desempea, con sujecin al catlogo de empleos y al instructivo
para la aplicacin del presupuesto de egresos.
Sobresueldo es la remuneracin adicional concedida al trabajador en atencin a circunstancias de
insalubridad o caresta de la vida del lugar en que presta sus servicios.
Compensacin es la cantidad adicional al sueldo presupuestal al sobresueldo que la Federacin otorga
discrecionalmente en cuanto a su monto y duracin a un trabajador en atencin a las responsabilidades o
trabajos extraordinarios relacionados con su cargo o por servicios especiales que desempee y que se cubre con
cargo a la partida especfica denominada compensaciones adicionales de servicios especiales.
Indicamos que la ley en su artculo 43, adems del derecho al ascenso del empleado pblico, le otorga
otros derechos como obligaciones de los podefes de la Unin, tales como el derecho de reinstalacin,
indemnizaciones, lUstrumentos de trabajo, aportaciones de seguridad, a las que nos referiremos ms adelante,
prestaciones diversas, licencias sin goce de sueldo en comisiones sindicales, etc.
Articulos 29 a 40 del Estatuto y 14 de la Ley de seguridad y servicios sociales. Articulo 3.
408 ANDRS ROJAS
8. DERECHO A PREMIOS, HONORES Y

Ley actual de: D. O. F. 31 de diciembre de 1975.
La ley administrativa, establece estmulos y recompensas a favor de los
funcionarios y empleados de la Federacin, que desempeen sus labores con
honradez, diligencia, constancia o acuciosidad ejemplares o bien por m
ritos relevantes. Art. 6.15
Toda actividad humana debe ser estimulada para dar nuevos impulsos a
la accin individual. El Estado, como todas las grandes empresas, no debe
olvidar a sus servidores y rodearlos de consideraciones que estimulen el tra
bajo personal, hacia metas siempre mejores.w
La ley de referencia tiene por objeto estimular a los funcionarios y em
pleados que desempeen su cometido con honradez, diligencia, constancia y
acuciosidad ejemplares. El personal que desempee con eficiencia las labores
que le estn encomendadas merece la consideracin del Estado.
9. EL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL
El artculo 123, apartado B, fraccin XII, incisos a), b)J e), d)J f), de la Constitucin,
dispone:
"La seguridad social se organizar conforme a las siguientes bases mnimas: Cubrir
los accidentes y enfermedades profesionales; las enfermedades no profesionales y
maternidad; y la jubilacin. la invalidez, vejez y muerte. "b] En caso de accidente o
enfermedad, se conservar el al trabajo por el tiempo que determine la ley.
"e] Las mujeres disfrutarn de un mes de descanso antes de la fecha que aproximadamente se fije para el parto y de otros dos despus del mismo. Durante el perodo de
lactancia, tendrn dos descansos extraordinarios por da, de media hora cada uno, para
amamantar a sus hijos. Adems, disfrutarn de asistencia mdica y obsttrica. de medicinas,
de ayudas para la lactancia del servicio de guarderas infantiles.
Los familiares de los trabajadores tendrn derecho a asistencia mdica Y medicinas, en
los casos y en la proporcin que determine la ley.
He) Se establecern centros para vacaciones y para as como tiendas econmicas para
beneficio de los trabajadores y sus familiares.
Se proporcionarn a los trabajadores habitaciones baratas en arrendamiento
o venta, conforme los programas previamente aprobados."
Este rgimen de seguridad social constituye uno de los grandes adelantoS de la accin
gubernamental, pues son una serie de prerrogativas legtimas
Articulo 2.
de estmulos recompensas." D. O. F. 6 de diciembre de 1954. Ley anteriol'
Reglamento de la misma: D. O. 8 de de 1957. Art, 1.

para los servidores del Estado, precursores de un rgimen nacional de segu
ridad que comprenda a cualquier persona que resida en el territorio
La Constitucin no ha fijado una estructura rgida en su sistema de se
guridad, porquc expresamente ha insistido que ella se organizar dc acuerdo'
con las bases mnimas. Puede por lo tanto, una ley ordinaria, ampliar estas
prestaciones en beneficio de los trabajadores pblicos, mas no puede reducir
las durante su vigencia.
Para atender los problemas de la seguridad social de los servidores del
Estado la ley cre el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Traba
jadores del Estado 17 que sustituye en sus funciones a la antigua Direccin
General de Pensiones Civiles de Retiro.t"
El artculo 3 de la Ley del Instituto establece con el carcter de obliga
torias las siguientes prestaciones:
Seguro de enfermedades no profesionales y maternidad; de accidente de trabajo de
enfermedades profesionales; de vejez, invalidez y por causa muerte, as como
indemnizaciones globales. Fracciones 1, XI, XII, XIII
Y XI\'.
Servicios de reeducacin y readaptacin de invlidos, servicios que
eleven nive] de vida tanto del trabajador como de familia. Fracciones IU
y IV. Promociones que mejoren la preparacin tcnica y cultural y que
activen formas de sociabilidad del trabajador y (le su familia. 'Fraccin
V.
Crditos para la adquisicin en propiedad de casas y terrenos para la construn:i('l!I de
las mismas, destinadas para habitacin del trabajador. V1.
Ancudamiento de habitaciones econmicas pertenecientes al Instituto.
Fracr.in V1. a corto plazo y j ubilacin, 'Fracciones VU, IX y X.
Er. LAS PENSIONES EN ADMINISTRATIVO
La pensin un derecho patrimonial temporal que la ley otorga a los scrvidorc,s del Estado
se separen del empleo, y subsidiariamente a sus causahabientes, mritos o servicios propios
o extraos, o bien por pura del que lo concede o como remuneracin servicios prestados.
Ms aludiremos a las clases pasivas y su diverso rgimen. . define la jubilacin y la pensin
en los trminos siguientes: "La de la jubilacin es el derecho que el agente de la
Administracin (civil}, tiene de percibir su sueldo, bien sea por su edad, por su impOSibilidad fsica, debido a la cual es relevado de la prestacin del servicio.
17 del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
de la Direccin General Pensiones de Retiro. Sufri durante
reformas. Rafael Bielsa, ob. cit, T. 182. ed, 1956. Depalma editor. n. A.
410 SERRA ROJAS

La pensin es un derecho pecuniario que la ley acuerda a determinados parientes, con
calidad de herederos forzosos, del funcionario o empleado quc haya tenido derecho a la
jubilacin. Es decir, es un derecho que nace para los herederos a la muerte del causante, y
siempre que ste haya tenido derecho de jubilacin."
El derecho a la jubilacin engendra el derecho a la pensin y se llama esta pensin
jubilatoria. Aun cuando son conceptos diversos, mantienen una necesaria relacin en el
sistema de seguridad.w
Artculo 63. (Reforma de D. O. F. del 31 de diciembre de 1975.) El derecho a las
pensiones de cualquier naturaleza cuando el trabajador o sus familias derechohabentes se
encuentran en los supuestos consignados en esta satisfagan los requisitos que la misma
seala. El expediente deber quedar integrado en un plazo mximo de ciento veinte das,
contado a partir de que el Instituto reciba la solicitud, transcurrido el cual, se otorgar la
pensin en un lapso de quince das. Si en los trminos sealados en el prrafo anterior no se
integra el expediente y no se ha otorgado la pensin, el Instituto estar obligado a efectuar el
pago del de la pensin probable que pudiera corresponder al solicitante que estuviere
separado definitivamente del servicio. La pensin provisional se cubrir en los trminos
indicados hasta la fecha en que se otorgue la definitiva, sin perjuicio de que transcurridos
dos se revise el caso para determinar lo que proceda, independientemente de que se finquen
las responsabilidades en que hubieren incurrido los funcionarios y empleados del Instituto y
de las Entidades Organismos pblicos que en los trminos de las leyes aplicables estn
obligados a proporcionar la informacin necesaria para integrar los expedientes respectivos.
Cuando el Instituto hubiere realizado un pago indebido, en los trminos del prrafo anterior,
por omisin
o error en el informe rendido por la Entidad o el Organismo, se resarcir al propio Instituto
con cargo al Presupuesto de stos." Ley del ISSSTE.
El rgimen de pensiones de los servidores pblicos est sometido a principios de inters
general. que impone el criterio para considerar los problemas que se origiVase el captulo
VIII de la ley.
El rgimen de seguridad de los servidores pblicos, lo mismo que el rgimen de
seguridad de obreros, campesinos, militares, forman parte del "Sistema General d.e
Seguridad Social de la Nacin Mexicana", en proceso de integracin. Esta segundad
constituye uno de los ms importantes servicios de la vida moderna civilizada, a travs de
los cuales se da satisfaccin a imprescindibles necesidades sociales, roediante un rgimen
de estricto derecho pblico.sPensiones por gracia o graciables y pensiones de derecho u obligatorias
Las pensiones por gracia son las que discrecionalmente concede el EstadO a importantes
personajes de la vida nacional o a sus descendientes, que renen condiciones excepcionales
al prestar servicios relevantes a la patria.
El sueldo integral del servicio comprende: 1) La numeracin presupuestal y sus elementos complementarios; 2) Las remuneraciones diferidas a travs del rgimen de
pensiones.
21 Maurice Hauriou. Droit administratii. 11 ed. pg. 625.
22 Carlos Carda Oviedo. Derecho administrativo. T. H, pg. 217, 1962. ed.
Por va de ejemplo sealaremos los siguientes: "Decreto que concede pensin vitalicia a
los diputados y empleados del Congreso Constituyente de 1916-1917, mayores de 55 alas."
El derecho a esta pensin se resuelve por los jueces de Distrito de acuerdo con la ley en un
plazo de 30 das en cada caso. (D. O. F. del 4 de febrero de 1939.) Otro caso es el siguiente:
"Decreto que autoriza la entrega de la cantidad de cinco mil pesos a los deudos de los
diputados que firmaron la Constitucin de 1917." (D. O. F. del 4 de febrero de 1939.)
Es interesante observar que este tipo de pensin no tiene ningn fundamento en la
Constitucin, pues constituye una especial erogacin que debi haberse consignado en
forma expresa.
Las pensiones obligatorias
Llamadas tambin pensiones de derecho, son aquellas que la ley concede a los servidores
del Estado o a sus causahabientes que han llenado las condiciones legales que aqullas les
reconocen.e
El artculo 123, seccin B, fraccin XI de la Constitucin, fija las bases de organizacin
de la seguridad social.
De este modo la seguridad social de los servidores del Estado se regula por la ley de
seguridad y servicios sociales de los mismos, por las disposiciones especiales que las leyes
establecen en determinadas actividades como el rgimen de seguridad militar.
Las pensiones son vitalicias cuando duran desde que se .obtienen hasta fin de la vida; y
son temporales cuando se limitan a plazos, condiciones o cIrcunstancias determinadas.
Clasificacin de las pensiones reconocidas legalmente
De acuerdo con la ley se pueden considerar las siguientes clases de pensiones:
A) Pensin jubilatoria llamada tambin de servicio.
.Tienen derecho a jubilacin los trabajadores con aos o ms de serVICIO e Igual tiempo
de contribucin al Instituto, en los trminos de esta ley, cualquiera que sea su edad.
. La jubilacin dar derecho al pago de una cantidad equivalente al 100 por Ciento del
sueldo regulador que se define el artculo 79 y su precepcin comena partir del da siguiente
a aquel en que el trabajador hubiese disfrutado el ultImo sueldo por haber causado baja. Sin
embargo, la cuota diaria mxima para las pensiones y jubilaciones nunca ser mayor de
veinte veces la cuota mnima
Sarria. Derecho administrativo. ed., pg. 124. Crdoba, 1956.
ANDRS SERRA ROJAS

412
en el Instituto, a que se refiere el artculo 78. Articulo la ley del
ISSSTE.24
B) Pensin por vejez.
Tienen derecho a la pensin por vejez, los trabajadores que habiendo cumplido 55 aos
de edad, tuviesen 15 aos de servicios como mnimo e igual tiempo contribucin al
Instituto. Artculo 73 de la ley. El artculo 77 determina cmo
se fija el monto de la pensin.
C) Pension por invalidez.
La pensin por invalidez se a los trabajadores que inhabiliten fsica
o mentalmente por ajenas al desempeo de su cargo o empleo, si hubiesen contribuido al
Instituto cuando menos durante 15 aos. El derecho al pago de esta comienza a partir de la
fecha en el trabajador cause baja motivada por la inhabilitacin. Para calcular el monto de
esta pensin. se aplicar la tabla contenida en el artculo 77, en relacin con el artculo 79.
Artculo 82 de la ley del ISSSTE.
D) Pensiones por causa de mucrteF:
Las pensiones por de muerte del trabajador, ongman diversas clases de pensiones, tales
como las pensiones de viudez, de orfandad y pensiones a los ascendientes.
La muerte del trabajador por causas ajenas al servicio, cualquiera que sea su y siempre
que hubiera contribuido al Instituto por ms 15 aos, as como.la de un pensionado por
vejez o invalidez, darn origen a las pensiones de viudez y de orfandad o pensiones a los
ascendientes, en su caso, segn 10 previene esta ley. El derecho al pago de esta pensin se
iniciar a partir da siguiente de la muerte de la persona que haya originado la pensin.
Artculo 88 de la Ley del ISSSTE.
E) Pensiones por riesgos profesionales.
Todas las pensiones a que hemos hecho referencia se origman fuera del servicio. Pero la
ley considera el seguro de accidentes de trabajo y enfermedades fesionales.
El trabajador sufre los riesgos y enfermedades profesionales durante el ejerde su cargo.
Para todos estos casos el Estado asume la atencin de esos gos con cargo a su propio
patrimonio. De acuerdo con artculo 29 de la Ley del ISSSTE, el Instituto se subrogar en
la medida y trminos de esta en las obligaciones de las entidades organismos pblicos
responsables.
Tambin en etos casos se otorgan pensiones, como en el caso del artculo
24 Aumentos de pensiones. Sem. [ud, Fed, p, T. 2, pg. 55, S. jurfrlica de
las pensiones. misma ejecutoria. Indemnizacin en de muerte por riesgo
profesional. Sem, [ud, S. p. T. 26, pg. 138.
ADMINISTRATIVO
fraccin 111 de ley: Al ser declarada una incapacidad parcial permanente al incapacitado una
pensin de con la misma ley. Lo mismo se otorgar una en la incapacidad total IV y V.
Cuando el trabajador fallezca a consecuencia de un riesgo profesional, los derechohabientes sealados en el artculo y en el orden establece, gozarn de una pensin
ntegra, equivalente al 100 por del sueldo o sueldos que hubiese percibido el trabajador en el
momento de ocurrir el fallecimiento, disminuyendo dicha en un lO por ciento el segundo
ao y as sucesivamente en los subsecuentes, hasta llegar a la mitad de la pensin, Artculo
33. de la ley del ISSSTE.
Irrevocabilidad de las pensiones
La doctrina administrativa mantiene el de la irrevocabilidad de las pensiones. El acto de
revocacin implica el desconocimiento de un derecho, que a los tribunales judiciales
corresponde determinar.
La ley de seguridad de los servidores del Estado faculta a la Junta directiva del Instituto
revocar las jubilaciones o pensiones. Artculos 110, fraccin VI; y 1H de la Ley del ISSSTE.
Esta revocacin o insubsistencia de las pensiones debe apoyarse en la ley, pues de otra
manera sera francamente retroactiva, al afectar indudables derechos adquiridos de los
trabajadores pblicos.
La anterior ley de pensiones civiles de retiro estableca:
Artculo 70. "Cuando se descubriere que son falsos los hechos o documentos que hayan
servido de base para conceder una pensin se por la Junta Directiva a la respectiva revisin
y se exigirn en su caso las responsabilidades
consiguientes."
Por otra parte, otorgada una pensLOll ingresa al pa trimonio el derecho a y no puede ser
retirada sino por autoridad competente y de aC,uerdo con la ley que fund su otorgamiento.
(Sem. [ud, de la Fed. T. pags. 511 y 14'17; T. 42; pgs. 1962 y 3525.)
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CAPTULO V
DERECHO DE ASOCIACIN, SINDICALIZAClN y DERECHO DE HUELGA

1. El derecho de asociacin sindical de los trabajadores al servrcio del Estado.-2. Organizacin y funcionamiento de los
sindicatos de trabajadores al servicio del Estado.-3. Derecho de asociacin y coalicin de funcionarios pblicos.-4. El
derecho de huelga de los servidores del Estado.-5. Procedimiento en materia de huelgas.-6. El derecho de sindicalizacin y
el derecho dehuelga en los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal.-7. Causas de terminacin del
nomo bramiento.-8. La salida del servicio.-9. La colaboracin forzada u oblgatoria a los particulares.
1. EL DERECHO DE ASOCIACIN SINDICAL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL EsTADO

El derecho de asociacin y el sindicalismo, conquistados en penosos desarrollos, han sido dos viejos
ideales de la clase trabajadora, que comparten los trabajadores al servicio del Estado.
Un tema discutido en el derecho administrativo es el que se refiere al derecho de asociacin y en particular
al derecho de asociacin sindical. El criterio tradicional se manifest en el sentido de que el Estado es una
instide instituciones, ajena a propsitos de lucro, que regula su actividad en asegurar el inters pblico, por lo
que no se poda aceptar la ex.Istencia de entidades que interfirieran la accin pblica y se viera obligado a
abandonar la tarea suprema de equilibrar y armonizar los intereses de una comunidad. Se pens en todo caso,
que la colectividad sera la que resintiera los perjuicios de una contradiccin entre la Administracin pblIca y
sus trabajadores, al compartir innecesariamente el arte de gobierno
del Estado.! Los autores clsicos como Berthelemy, afirmaron alarmados ante el
nuevo orden de cosas: "El sindicalismo funcionarista, es un fermento de
indisciplina y Una fuente de discusin."
.! La
ley Chapellier de 14 de junio de 1791 prohibi toda clase de asociaciones profeSIOnales.
416 ANDRs SERRA ROJAS

En un primer momento esta polmica se hizo una distincin entre el derecho asociacin y el derecho a
sindicalizarse.? El derecho asociacin de los trabajadores del Estado apareci como una consecuencia lgica del
principio establecido en el artculo 9 de la Constitucin: "No se podr coartar el derecho asociarse o reunirse
pacficamente cualquier objeto lcito; pero solamente los ciudadanos de la Repblica podrn hacerlo, para
tomar en los asuntos poI ticos del pas. inguna reunin armada derecho de liberar" "
La Constitucin de 1917 consagr el principio de asociacin sindical en el artculo 123, fraccin XVI,
apartado A, que ordena: "Tanto los obreros como los empresarios derecho para coaligarse en defensa de sus
respectivos intereses, formando sindicatos, asociaciones profesionales", etc.
Resuelta por la Suprema Corte la aplicacin del artculo 123 constitucional a las relaciones entre Estado y
sus servidores, la ley reglament este derecho de asociacin sindcal.s
Len Duguit expres a propsito del sindicalismo pblico, que "el sindicalismo de los funcionarios es una
manifestacin del gran movimiento sindicalista, pero tiene su dominio propio, porque los funcionarios que estn
encargados de asegurar el funcionamiento de los servicios pblicos, constituyen una clase enteramente
diferente de los trabajadores de la industria privada, sera falsear completamente el movimiento el pretender
asociarlo al movimiento obrero propiamente dicho. El querer federalizar sus asociaciones con las de los
sindicatos obreros, es desconocer completamente sus intereses."
El derecho de asociacin sindical de los trabajadores pblicos es un derecho indiscutible, por lo que
estimamos justa la posicin de nuestra Constitucin y de la legislacin regulando tan importante actividad
relacionada con la Administracin pblica.
"Los hombres amantes de la libertad siempre han luchado porque se respete el principio de la libertad
sindical, que se traduce en dos cuestiones: dejar al trabajador en posibilidad de formar parte de un sindicato o
no, y respetar el derecho que tiene para separarse de un sindicato cuando as convenga, a lo que se agrega el
derecho del trabajador de elegir entre varios sindicatos, el que prefiera." (Euquerio Guerrero, Manual de
derecho II, pg. 27, 1962.)
Con esto se reconoci una antigua tradicin mexicana que va
hasta las modernas asociaciones sindicales.!
1;1
primera ordenanza de herreros de 1524,
Pedro Harmignie. El Estado y agentes. Sindicalismo La 3 Esta/uta de sindicatos la URSS. Mosc,

Ejemplo estas organizaciones sindicales es la Hisradrut en el EstadO Israel. Esta confederacin general de trabajadores seala nuevos
rumbos a la sin' dical con sus actividades obreras, y accin estatal,
DERECHO ADMINISTRATIVO ,117
La fase final de este proceso en encontr la mejor consagracion en la ltima e importante reforma al
artculo 123 que fue adicionado con una seccin B dedicada a los trabajadores del Estado, que en su fraccin X
ordena:
"Los trabajadores tendrn el derecho de asociarse para la defensa de sus intereses comunes. "
Por lo que se refiere a las instituciones descentralizadas, tanto el artculo 123 como la ley federal del
trabajo les otorgan ampliamente este derecho de asociacin sindical.
En instituciones descentralizadas que han alcanzado su plena autonoma como la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, sus trabajadores gozan del derecho de asociacin. "Las relaciones entre la Universidad y
su personal de investigacin, docente y administrativo se regirn por estatutos especiales que dictar el
Consejo Universitario. En ningn caso los derechos de su personal sern inferiores a los que concede la Ley
Federal del Trabajo." Artculo 17 de su ley orgnica."
Este proceso de lucha social universal culmin en el orden internacional. cuando la Asamblea General de la
Organizacin de las Naciones Unidas proclam la "Declaracin de los Derechos del Hombre". Estableciendo en su artculo
20:
"1. Toda persona tiene derecho a la libertad de reunin y de asociacin."
"2. Nadie podr ser obligado a pertenecer a una asociacin."
Contrariando este principio. el artculo 69 de la ley de los servidores pblicos mantener el principio de libertad de
asociacin sindical agrega: ... pero una vez que soliciten y obtengan su ingreso. no podrn dejar de formar parte de l, en
ningn caso, salvo que fueren expulsados".s
2. ORGANIZACIN y FUNCIONAMIENTO DE LOS SINDICATOS

DE TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO
Concepto
Los sindicatos son las asociaciones de trabajadores que laboran en una misma dependencia. constituidas para el estudio.
mejoramiento y defensa de sus intereses comunes.
Sindicato nico
En cada dependencia slo habr un sindicato. En caso de que concurran varios de trabajadores que pretendan ese
derecho, el Tribunal Federal de ConcilIaCIn y Arbitraje otorgar el reconocimiento al mayoritario.
capacidad de organizacin de la clase trabajadora y su significacin en el mundo del
uturo. Derechos de asociacin de los trabajadores de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Sem, Jud. Fed. p. 4" S. T.
4, pg. 114. e Artculos 67 a 68 de la Ley de los trabajadores al servicio del Estado.
27
418 ANDRS ROJAS

Derecho asociacin
Todos los trabajadores tienen derecho a formar parte del sindicato correspondiente. pero una vez que soliciten y
obtengan su ingreso, no podrn dejar de formar parte de l, salvo que fueren expulsados.
Los trabajadores de confianza no podrn formar parte de los sindicatos. Cuando los trabajadores sindicalizados
desempeen un puesto de confianza, quedarn en suspenso todas sus obligaciones y derechos sindicales.
Organizacin sindical
Para que se constituya un sindicato, se requiere que lo formen veinte trabajadores o y que no exista dentro de la
dependencia otra agrupacin sindical que cuente con mayor nmero de miembros.
Registro del sindicato
Los sindicatos sern registrados por el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, a cuyo efecto remitirn a ste, por
duplicado, los siguientes documentos:
l. El acta de la asamblea constitutiva o copia de ella, autorizada por la directiva de la agrupacin.
II. Los estatutos del sindicato;
III. El acta de la sesin en que se haya designado la directiva o copia autorizada de aqulla, y
IV. Una lista de los miembros de que se componga el sindicato, con expresin de nombres de cada uno, estado civil,
edad, empleo que desempea, sueldo que perciba y relacin pormenorizada de sus antecedentes como trabajador.
El Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje. al recibir la solicitud de registro, comprobar por los medios que
estime ms prcticos y eficaces, que no existe otra asociacin sindical dentro de la dependencia de que se trate y que la
peticionaria cuenta con la mayora de los trabajadores de esa unidad para proceder, en su caso, al registro.
Cancelacin del registro

El registro de un sindicato se cancelar por disolucin del mismo cuando se re gistre diversa agrupacin sindical que
fuere mayoritaria. La solicitud de cancelacin podr hacerse por persona interesada y el Tribunal, en los casos de conflicto
entre dos organizaciones que pretendan ser mayoritarias, ordenar desde luego el recuento correspondiente y resolver de
plano.
Expulsion del sindicato

Los trabajadores que por su conducta o falta de solidaridad fueren expulsados de un sindicato, perdern por ese solo
hecho todos los derechos sindicales que esta ley concede. La expulsin slo podr votarse por la mayora de los miembros
del sindicato respectivo o con la aprobacin de las dos terceras partes de los delegadoS a sus congresos o convenciones
nacionales y previa defensa del acusado. La expuldeber ser comprendida en la orden del da.
No reeleccin y clusula de exclusin

Queda prohibido todo acto de reeleccin dentro de los sindicatos. El Estado no podr aceptar, en ningn caso, la
clusula de exclusin.
Obligaciones y prohibiciones de los sindicatos
Son obligaciones de los sindicatos:
l. Proporcionar los informes que en cumplimiento de esta ley, solicite el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje;
II. Comunicar al Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, dentro de los diez das siguientes a cada eleccin, los
cambios que ocurrieran en su directiva o en su comit ejecutivo, las altas y bajas de sus miembros y las modificaciones que
sufran los Estatutos;
lIl. Facilitar la labor del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, en los conflictos que se ventilen ante el mismo,
ya sea del Sindicato o de sus miembros, proporcionndole la cooperacin que le solicite, y
IV. Patrocinar y representar a sus miembros ante las autoridades y ante el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje
cuando les fuere solicitado.
Disolucin de los sindicatos
Los sindicatos se disolvern:
I. Por el voto de las dos terceras partes de los miembros que los integren,
II. Porque dejen de reunir los requisitos sealados por el Artculo 71.
Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado
Los sindicatos podrn adherirse a la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado, nica Central
reconocida por el Estado.
La Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado se regir por sus estatutos y, en lo conducente, por
las disposiciones relativas a los sindicatos que seala esta ley.
En ningn caso podr decretarse la expulsin de un sindicato del seno de la Federacin.
Remuneraciones sindicales
Las remuneraciones que se paguen a los directivos y empleados de los sindicatos y, en general, los gastos que origine
el funcionamiento de stos, sern a cargo de su presupuesto, cubierto en todo caso por los miembros del sindicato de que
se trate.
Comisiones sindicales
Son obligaciones de los titulares:
Conceder licencias sin goce de sueldo a sus trabajadores, para el desempeo de las comisiones sindicales que se les
confieran o cuando sean promovidos temporalmente al ejercicio de otras comisiones en dependencia diferente a la de su
plaza o como funcionario de eleccin popular. Artculo 43, fraccin VII de la ley.
ANDRS SERRA ROJAS
3. DERECHO DE ASOCIACIN Y COALICIN DE FUNCIONARIOS PBLICOS

Se ha pretendido indebidamente equiparar el derecho de asociacin con
la coalicin de funcionarios.
El derecho de asociacin de los funcionarios constituye el ejercicio leg
timo de un derecho consagrado en la Constitucin, en las leyes y reconocido
como un principio universal de derecho."
El artculo 216 del Cdigo Penal para el Distrito Federal establece: "Co
meten el delito de coalicin: los funcionarios que se coaliguen. .. para hacer
dimisin de sus puestos con el fin de impedir o suspender la administracin
pblica en cualquiera de sus ramas ..."
La penalidad establecida en el artculo 215 del mismo Cdigo es de seis
meses a dos aos de prisin y multa de veinticinco pesos a mil pesos.
"Si la huelga, expresa Tardieu, es un hecho que puede verificarse legalmente en el curso de la ejecucin de un contrato
de trabajo regulado por el derecho de trabajo, es, por el contrario, un acto ilcito cuando resulta de un acuerdo de los
funcionarios para hacer cesar el servicio. El funcionario, por la aceptacin del cargo, vive sometido a todos los deberes
que se derivan de las propias necesidades del servicio, y ha renunciado a todas las actividades cuyo ejercicio fuese incompatible por el funcionamiento normal y continuo de los rganos necesarios a la vida nacional. Los funcionarios de todas
clases, al declararse en huelga. no cometen solamente una falta individual."
El delito de coalicin de funcionarios, el derecho de asociacin de fun

cionarios y la coalicin que reglamenta la Ley Federal del Trabajo deben
distinguirse.
La coalicin a la que aludimos como delito, se refiere a una actitud de
lictuosa de los funcionarios no relacionada con sus actividades laborales.
La ley reconoce la libertad de coalicin de trabajadores y patrones. Art.
354. Coalicin es el acuerdo temporal de un grupo de trabajadores o de patrones para la defensa de sus
intereses comunes. Artculo 355 de la Ley Federal del Trabajo.
Pizarro Surez insiste en la importancia que tiene no confundir el derecho de coalicin con el derecho de
asociacin, pues inclusive, la titularidad del derecho de huelga corresponde a la coalicin y no a los sindicatos
por el hecho de serlo.
4. EL DERECHO DE HUELGA DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO

La funcin pblica no slo implica deberes, tambin otorga derechos a los trabajadores. Entre ellos el ms
importante y discutido es el derecho de huelga.s
7 Nicols
Pizarra Surez. La huelga en el Derecho mexicano. S El captulo III del Ttulo Hl de la ley de los servidores del
Estado reglamenta la
El funcionario que acepta el cargo, dice Tardieu, contrae por esto la obligacin de asegurar sin interrupcin la
continuidad, que es esencia de la vida nacional; es un deber capital que deriva de las exigencias del servicio pblico.
"La huelga ha sido siempre un instrumento ele defensa anticapitalista destinado a hacer fracasar al empresario patronal
y responder a las posibilidades unilaterales de loh-cut que tenan los jefes de empresa." Catherine. Le fonctionnaire
[rancais. Ed. Michell, pg. 741.
La aceptacin del derecho de huelga de los servidores del Estado es la consecuencia de un largo proceso ele luchas
sociales. que ha considerado que no deben negarse a los funcionarios y empleados pblicos los mismos derechos que han
conquistado los dems trabajadores. Sin embargo, no ha sido posible por la naturaleza especial y delicada de la funcin
pblica, equiparar totalmente la situacin obreropatronal a la de la Administracin pblica.
Como se ha analizado antes, el Estado no es un Estado-patrn, sino un Estado servidor de los intereses generales. Sus actos
desprovistos del espritu de lucro y las actividades comerciales e industriales que realizan, se hacen motivadas por muy serias
razones econmicas. La huelga en los servicios de drenaje, de agua, de cementerios, de hospitales, acarrea muy graves
consecuencias que deben serenamente
considerarse. Nadie ha objetado con ms firmeza el derecho de huelga de los trabajadores del que Castn en su obra:
Principios generales del Derecho AdministratIVO: "Si el Estado es un todo armnico, nico e indivisible, un ente
armnico que tiene como fin esencial el servicio pblico, no se concibe que pueda haber una discrepancia de
intereses entre sus partes constitutivas y la huelga no es otra cosa ms que una discrepancia de intereses en su
manifestacin dinmica. La tesis del servicio pblico impone a los agentes la prohibicin de todos aquellos actos
que puedan paralizar o entorpecer el funcionamiento regular y continuo del servicio pblico. La huelga de los
agentes pblicos propiamente dichos constituye siempre, sean las que fueren las circunstancias, una falta grave.
Huelga y servicio pblico son ideas antitticas. La huelga es el hecho que subordina el funcionamiento del servicio
pblico, es decir, la satisfaccin de un inters general a los intereses particulares de los agentes. Por respetables
que sean esos intereses particulares, no pueden prevalecer sobre el inters general que representa el servicio
pblico. El rgimen del servicio pblico se basa en la supremaca del inters general." El propio artculo 123,
apartado A, en su fraccin XVIII de la Constitucin, ordena: "Las huelgas sern lcitas cuando tengan por objeto
conseguir el equilibrio entre los diversos factores de la produccin, armonizando los derechos del trabajo COn los
del capital. En los servicios pblicos ser obligatorio para los trabajadores dar aviso, con diez das de
anticipacin a la Junta de Conciliacin y Arbitraje de la fecha sealada para la suspensin del trabajo. Las huelgas
sern consideradas COmo ilcitas nicamente cuando la mayora de los huelguistas ejerciere actos violentos contra
las personas o las propiedades, o en caso de guerra, cuando aqullos pertenezcan a los establecimientos y servicios
que dependen del gobierno." 9
de las huelgas, artculos 92 a 98 y el captulo siguiente, artculos 99 a 109. el procedImiento en materia de huelgas y la
intervencin del Tribunal de Arbitraje.
9 La Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje ha invariablemente interpretado que el .eq.uilibrio a que hacen
referencia la Constitucin y la ley de la materia. es el que debe eXistir entre una empresa determinada sus obreros y no
entre stos y las condiciones generales de la vida en el pas. en un momento dado. "Alfonso Guzmn Neyra. El Uni

El artculo 123, apartado B, fraccin X de la Constitucin establece: " ...Podrn, asimismo, hacer uso del derecho de huelga
previo el cumplimiento de los requisitos que determine la ley, respecto de una o varias dependencias de los poderes pblicos,
cuando se violen de manera general sistemtica los derechos que este artculo les consagra."
La lectura de este precepto constitucional nos obliga, a reflexionar si la huelga
general todos los servicios pblicos es constitucional. El precepto claramente ex
presa, que la huelga se reduce a "una o varias dependencias de los poderes pbli
cos", mas no a todas.
La huelga, dice Mario de la Cueva, es ejercicio de la facultad legal de las mayoras obreras para suspender las labores
en las empresas, previa observancia de las formalidades legales, para obtener el equilibrio de los derechos o intereses
colectivos de los trabajadores y patronos.w
En Suiza, la ley federal sobre el estatuto de los funcionarios prohbe la huelga; en Blgica, los agentes no
pueden suspender sus funciones sin autorizacin; en los Estados Unidos la ley Taft-Hartley declara ilegal una
participacin en la huelga; en Inglaterra, la huelga en los servicios de agua, gas y electricidad es ilcita y los
empleados del servicio civil estn sujetos al poder disciplinario. (Catherne.)
En la Unin Sovitica no se permite el derecho de huelga "desde el momento en que el Estado tiene
conciencia de no representar a una clase social, sino a toda la nacin, todas las categoras humanas que la
componen, no puede, sin contradecirse, que sus agentes entren en huelga contra ella misma, es decir, contra la
nacin".
La ley de los trabajadores al servicio del Estado, reglamenta la materia de huelga en sus artculos 92 a 109,
en estos trminos generales.
Definicin legal de huelga
Huelga es la suspensin temporal del trabajo como resultado de una coalicin de trabajadores decretada en la forma y trminos
que esta ley establece.U
Declaracin de huelga
Declaracin de huelga es la manifestacin de la voluntad de la mayora de los trabajadores de una dependencia de suspender
las labores de acuerdo con los requisitos que establece la ley, si el titular de la misma no accede a sus demandas. 12 Artculos
109 de la ley de los servidores del Estado.

del 6 de octubre de 1948. Entonces Presidente de la Junta Federal de Conciliacin y
Arbitraje. 10 Mario de la Cueva. Derecho mexicano del trabajo. T. 11, pg. 810. Ed. porra,
S. A., 1949. 11 La Ley Federal del Trabajo define la coalicin como el
acuerdo temporal de un grupo de trabajadores o patrones para la
defensa de sus intereses. Artculo 355. es la suspensin temporal del
trabajo, llevada a cabo por una coalicin de trabajadores. Artculo
440. Ley Fed. Tr,
12 Alfonso Trueba Olivares. Las huelgas afectan a los servicios pblicos. Ed. Jus.
Mxico, 1960.
Huelga secretarial, o parcial
Los trabajadores podrn hacer uso del derecho de huelga respecto de una dependencia
cuando se violen de manera general y sistemtica los derechos que COIlsagra el apartado B
tIel articulo 123 constitucional.
Huelga iniersecretarial
La huelga podr comprender tambin varias dependencias de los poderes pblicos en los
trminos antes sealados. Desde luego este texto en relacin con el mandato constitucional
proscribe las huelgas generales. Es decir, las huelgas que comprendan a toda la
Suspensin de los efectos del nombramiento
La huelga slo suspende los efectos de los nombramientos de los trabajadores por el
tiempo que dure, pero sin terminar o extinguir los efectos del propio nombramiento. Por otra
parte, la huelga deber limitarse al mero acto de suspensin del trabajo.
Actos de violencia
La ley sanciona los actos de violencia con la prdida de la calidad de trabajador y su
consignacin en caso de que los actos sean delictuosos.
Huelga en el extranjero
Se prohibe huelgas en el extranjero, mas todo derecho debe hacerse valer por medio de
los organismos nacionales.
5. PROCEDIMIENTO EN MATERIA DE HUELGAS
Declaracin de huelga
Para declarar una huelga se requiere:
I. Que se ajuste a los trminos del artculo 94 de esta ley, y
11. Que sea declarada por las dos terceras partes de los trabajadores de la dependencia
afectada.
Pliego de peticiones ante el tercer rbitro del tribunal
Antes de suspender las labores, los trabajadores debern presentar al presidente del.
Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje su pliego de peticiones con la C?pa del acta de
la asamblea en que se haya acordado declarar la huelga. El preSIdente, una vez recibido el
escrito y sus anexos, correr traslado con la copia de
Jean Rivero, ob, cit., pg. 384, Cap. 11.

ellos al funcionario o funcionarios de quienes dependa la concesin de las peticiones, para
que resuelvan en el trmino de diez das, a partir de la notificacin.
Declaracin de legalidad e ilegalidad de la huelga
El Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje decidir. dentro de un trmino de setenta
y dos horas, computado desde hora en que se reciba la copia del crito acordando la huelga, si
sta es legal o ilegal, segn que se hayan satisfecho
o no los requisitos a que se refieren los artculos anteriores. Si la huelga es legal, proceder
desde luego a la conciliacin de las partes, siendo obligatoria la presencia de stas en las
audiencias de avenimiento.
La huelga es legal
Si la declaracin de huelga se considera legal por el Tribunal Federal de Conciliacin y
Arbitraje, y si transcurrido el plazo de diez das a que se refiere el aro tculo 95, no se
hubiere llegado a un entendimiento entre las partes, los trabajadores podrn suspender las
labores.
Suspensin de labores
Si la suspensin de labores se lleva a cabo antes de los diez das del emplazamiento el
tribunal declarar que no existe el estado de huelga; fijar a los trabajadores un plazo de
veinticuatro horas para que reanuden sus labores aperciblndolos de que si no lo hacen
quedarn cesados sin responsabilidad para el Estado, salvo en casos de fuerza mayor o de
error no imputable a los trabajadores, declarar que el Estado o funcionarios afectados no
han incurrido en responsabilidad.
La huelga es ilegal
Si el tribunal resuelve que la declaracin de huelga es ilegal, prevendr a los trabajadores
que, en caso de suspender las labores, el acto ser considerado como justificada de cese y
dictar las medidas que juzgue necesarias para evitar la suspensin.
La huelga inexistente
Si el tribunal resuelve que la huelga es ilegal, quedarn cesados por este solo hecho, sin
responsabilidad para los titulares, los trabajadores que hu'hieren suspendido sus labores.
Huelga ilegal y dclictuosa
La huelga ser declarada ilegal y delictuosa cuando la mayora de los huelguistas
ejecuten actos violentos contra las personas o las propiedades, o cuando se decreten en los
casos del artculo 29 constitucional.
Conclusin de la huelga
La huelga terminar:
l. Por avenencia entre las partes en conflicto;
ADMINISTRATIVO
11. Por resolucin de la asamblea de trabajadores tomada por acuerdo la ma
yora de los miembros; lII. Por declaracin de ilegalidad o inexistencia, y
IV. Por laudo de la persona o tribunal que, a solicitud de las partes y con la conformidad
de stas, se avoque al conocimiento del asunto.
Al resolverse que una declaracin de huelga es legal, el tribunal a peticin de
las autoridades correspondientes y tomando en cuenta las pruebas presentadas, fijar
el nmero de trabajadores que los huelguistas estarn obligados a mantener en el
desempeo de sus labores, a fin de que continen realizndose aquellos servicios
cuya suspensin perjudique la estabilidad de las instituciones, la conservacin de
las instalaciones o signifique un peligro para la salud pblica.
En la doctrina francesa la huelga se define como una cesacin colectiva del
trabajo, cuyo objetivo puede ser un mejoramiento de las condiciones de trabajo,
sea el sostenimiento de una accin poltica o social.
La licitud de la huelga de los agentes pblicos ha sido reconocida por la jurisprudencia
administrativa y judicial. La multiplicacin de las huelgas oblig a la expedicin de la ley
del 31 de julio de 1963. huelgas de enrolamiento o escalonamiento se prohben. El derecho
de huelga [niede ser limitado por la ley. Diversas leyes fijan los casos en que se prohbe la
huelga. Auby y Ducos-Ader, Ob, cit.,
pg. 170.
6. EL DERECHO DE SINDICALIZACIN y EL DERECHO DE HUELGA EN LOS
ORGANIS
MOS DESCENTRALIZADOS Y EMPRESAS DE PARTICIPACIN ESTATAL
El sistema de la ley de los servidores del Estado establece por una parte, el grupo de
trabajadores de las dependencias de los poderes de la Unin y adems enumera las
instituciones que quedan comprendidas en la misma y concluye, as como de los otros
organismos descentralizados similares a los anteriores que tengan a su cargo funcin de
servicios pblicos. Tambin el artculo de la ley seala otros grupos que quedan excluidos de
la ley como los miembros del Ejrcito y Armada Nacionales, los miembros del Servicio
Exterior Mexicano y otros. Aunque el texto final de los dos preceptos es bastante confuso, se
entiende que los trabajadores de Petrleos, Ferrocarriles, Seguro Social y otros organismos
descentralizados no similares a los indicados, no quedan comprendidos en la ley y se rigen
por sus leyes
respectivas. El artculo 123, seccin A, fraccin XXXI establece de la
competencia de las autoridades federales en asuntos relativos a la industria
textil, elctrica, cinematogrfica, hulera y azucarera, minera, hidrocarburos,
ferrocarriles y empresas que sean administradas en forma directa o
descentralizada por el gobierno federal; empresas que acten en virtud de un
contrato o concesin y las industrias que le sean conexas; a que ejecuten trabaJOS en zonas federales yaguas territoriales; a conflictos que afecten a dos
o ms entidades federativas; a contratos colectivos que hayan sido declarados obligatorios
en ms de una entidad federativa y, por ltimo, las obligaciones que en materia educativa
correspondan a los patronos en la forma y trminos que fije la ley respectiva.
ANDRS SERRA ROJAS

Las instituciones administrativas se rigen por sus leyes particulares y en ellas como en
Petrleos, Ferrocarriles, se indica que adems de su ley, se aplica la Ley Federal del Trabajo
y los contratos colectivos de trabajo.
En el caso de la ley del Seguro Social se establece en el artculo 245 de su ley, que las
relaciones entre el Instituto y sus empleados se regirn por lo dispuesto en la Ley Federal
del Trabajo.
En cuanto a las empresas de participacin estatal stas se rigen por la Ley Federal del
Trabajo de acuerdo con el citado artculo 123, seccin A, fraccin XXXI de la Constitucin
y artculo 1de la ley.
7. CAUSAS DE TERMINACIN DEL NOMBRAMIENTO
Al hablar del poder disciplinario de la Administracin, aludimos a la suspensin en el
empleo, ahora nos ocuparemos del cese. Ya indicamos que en el rgimen de nuestra
Constitucin, el artculo 123, apartado B, fraccin de la Constitucin ordena: 14
"Los trabajadores slo podrn ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los
trminos que fije la ley.
"En caso de separacin injustificada tendr derecho a optar por la reinstalacin de su
trabajo o por la indemnizacin correspondiente, previo el procedimiento legal. En los casos
de supresin de plazas, los trabajadores afectados tendrn derecho a que se les otorgue otra
equivalente a la suprimida
o a la indemnizacin de ley."
La palabra "cese" viene del verbo cesar que significa suspender o acabarse una cosa.
Segn el Diccionario de la Academia: "el cese es la nota que se pone en la nmina o ttulo
de los que gozan sueldo del Estado, o documento que se expide para que desde aquel da
cese el pago de la que tena algn Indivduo't.t"
Indudablemente que en el sentido relacionado con la funcin pblica, el cese de un
empleado puede tener un sentido ms amplio, porque no slo comprende la separacin del
empleado por las causas que se consideren justas, sino. adems, por las consecuencias y
efectos sobre los actos administrativos que tuvo el empleado a su cargo.
La cesacin de la funcin pblica en unos casos es voluntaria, como en
Despido injustificado de los empleados pblicos. Sem, [ud, Eed, p. 4" S. T. 5, pg. 96.
Requisitos para el cese de los empleados pblicos. Sem, [ud, Fetl: p, S. T. 5, pg. 96.
Tesis jurisprudencial nmero 433. Suprema Corte. Amparo improcedente contra el
cese de los empleados pblicos.
15 Antonio Royo-Villanova. Ob, cit., 24 ed, Pg. 195, hace esta clasificacin del trmino
de la relacin jurdica: A. Por voluntad del funcionario: a) Dimisin o renuncia; b)
Jubilacin voluntaria; B. Por actos de la Administracin; a) Destitucin disciplina' ria; b)
Jubilacin por imposibilidad fsica;. C. Por ministerio de ley; a) Jubilacin forzosa; por
edad; b) Transcurso del tiempo sealado (Concejales, diputados provinciales, etc.),
la renuncia, el abandono de cargo y la jubilacin. En otros casos es un acto de la
administracin, subordinado a los principios de la ley, como la supresin del cargo, la
destitucin, la inhabilitacin. Debemos distinguir cuatro causas de cesacin en la funcin
pblica: la renuncia, la licencia, el retiro y la destitucin.
Artculo 46 de la ley de servidores del Estado: "Ningn trabajador podr ser cesado sino
por justa causa. En consecuencia, el nombramiento o designacin de los trabajadores slo
dejar de surtir efectos sin responsabilidad para los titulares de las dependencias por las
siguientes causas:
1. Por renuncia, por abandono de empleo o por abandono o repetida falta injustificada a
labores tcnicas relativas al funcionamiento de maquinaria o equipo,
o a la atencin de personas, que ponga en peligro esos bienes o que cause la suspensin o la
deficiencia de un servicio, o que ponga en peligro la salud o la vida de las personas, en los
trminos que sealen los reglamentos de trabajo aplicables a la dependencia respectiva."
(Reforma del D. O. F. del 20 de enero de 1967, al An. 46, fraccin 1 de la ley);
Il. Por conclusin del trmino o de la obra determinantes de la designacin; lI1. Por
muerte del trabajador;
IV. Por incapacidad permanente del trabajador, fsica o mental, que le impida el desempeo
de sus labores;
V. Por resolucin del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje en los casos siguientes: a)
Cuando el trabajador incurriere en faltas de probidad U honradez o en
actos de violencia, amagos, injurias, o malos tratamientos contra sus jefes o compaeros o
contra los familiares de unos u otros, ya sea dentro o fuera de las horas de servicio.
. b) Cuando faltare por ms de tres das consecutivos a sus labores
sin causa Justificada. e) Por destruir intencionalmente edificios,
obras, maquinaria, instrumentos, materias primas y dems objetos
relacionados con el trabajo.
d) Por cometer actos inmorales durante el trabajo. Cese de los trabajadores del Estado por
actos contrarios a las buenas costumbres. Sem, [ud. Fed. poca. T. 12, pg. 246, Sala.
Cese de los trabajadores por actos contrarios a las buenas costumbres. VI poca.
T. XII, pg. 246, Sala; T. XXI, pg. 276, VI poca, Sala. e) Por revelar los
asuntos secretos o reservados de que tuvieren conocimiento con motivo de su
trabajo.
f) Por comprometer con su imprudencia, descuido o negligencia la seguridad del taller,
oficina o dependencia donde preste sus servicios o de las personas que all se encuentren.
Probidad de los empleados. Sem. [ud. Fed. VI poca. T. 5, pg. 96, Sala,
maestros inmorales. VI poca, Sala, T. 1, pg. 96. g) Por desobedecer
reiteradamente y sin justificacin las rdenes que reciba de
sus superiores. . h) Por concurrir habitualmente al trabajo en estado de embriaguez o bajo la
de algn narctico o droga enervante. d 1) Por falta comprobada de cumplimiento a las
condiciones generales de trabajo
e la dependencia respectiva.

j) Por prisin que sea el resultado de una sentencia ejecutoria. (Empleados sujetos a
proceso: Sem. Jud. Fed. T. lIZ, pg. lZ47, V poca.)
En los casos a que se refiere esta fraccin, el trabajador que diere motivo para la
terminacin de los efectos del nombramiento podr ser, desde luego, suspendido en su
trabajo, si con ello estuviere conforme al sindicato de su dependencia, pero si no fuere as, el
jefe superior de la oficina podr ordenar la remocin a oficina distinta de aquella en que
estuviera prestando sus servicios hasta que sea resuelto en definitiva el conflicto por el
Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje.t"
Si el Tribunal resuelve que fue justificado el cese, el trabajador no tendr derecho al pago
de salarios cados.
8. LA SALIDA DEL SERVICIO
Debemos distinguir los casos siguientes:
a) Interrupcin de la actividad;
b) Suspensin de los efectos del nombramiento; y
e) Terminacin de los efectos del nombramiento. Art. 46 de la Ley.
Por lo que se refiere al primer caso, o sea la interrupcin de la actividad del empleado,
deben distinguirse dos casos 1) Vacaciones; y 2) Licencias. El artculo 30 de la ley previene
que los trabajadores que tengan ms de seis meses consecutivos de servicios, disfrutarn de
dos perodos anuales de vacaciones de diez das cada uno, en las fechas que se sealen al
efecto.
La Secretara de Gobernacin es el rgano administrativo que por medio de un decreto,
seala la poca y condiciones de esta suspensin de trabajos administrativos, que
prcticamente inmovilizan a la administracin pblica durante esos recesos.
De acuerdo con la ley los trabajadores que sufran enfermedades no fesionales, tienen
derecho a licencias individuales, cuya duracin y nes respecto del goce de sueldo dependen
del trmino que el empleado tenga de prestar servicios continuados.
Los empleados tienen derecho a licencias sin goce de sueldo por los trminos que precisa
la ley.
16 Despido justificado de empleados pblicos.
Sem. [ud, Fed, poca. T. 3, pg. 124. Sala.
Requisitos para el cese de los empleados pblicos.
Sem. [ud, Est, p. T. 3. pg. 124. 4'" S. . .
Pueden consultarse las siguientes ejecutorias de la Suprema Corte: Empleados sUJetOS a
proceso. T. H2. pg. 1247; suspensin de los empleados. T. 104, pg. 382; Cece o remocin,
T. 69. pg. 3073; T. 71. pg. 2559;; T. 99, pg. 287; reinstalacin: T. 99. pg. 1891,
T. 102. pg. 2064: T. 102. pg. Y en cuanto a prescripcin de la T. 2360 Y T. 104, pg. 1390.
Debemos referirnos a las licencias para comisiones sindicales. Son obligaciones de los
Poderes de la Unin: conceder licencia sin goce de sueldo a sus trabajadores, para el
desempeo de las comisiones sindicales que se les confieran o cuando fueran promovidos
temporalmente al ejercicio de otras comisiones como funcionarios pblicos de eleccin o de
otra ndole. Las licencias abarcarn todo el perodo para el que hayan sido electos y ste se
computar como efectivo dentro del escalafn.
Las causas de suspensin temporal de los efectos del nombramiento son: que el
trabajador contraiga alguna enfermedad contagiosa que signifique peligro para las personas
que trabajan con l, y la prisin preventiva del trabajador seguida de sentencia absolutoria o
el arresto impuesto por autoridad judicial o administrativa a menos que tratndose de
arrestos por delitos Contra la propiedad, contra el Estado o contra las buenas costumbres, el
Tribunal de Conciliacin y Arbitraje, resuelva que debe tener lugar el cese
del empleado. '
La ltima reforma a la Ley de los Trabajadores al servicio del Estado, publicada en el D.
O. F. del 31 de diciembre de 1975, alude a un nuevo sistema respecto de la terminacin del
nombramiento.
El artculo 127 bis, ordena: "El procedimiento para resolver las controversias relativas a
terminacin de los efectos del nombramiento de los trabajadores ante el Tribunal Federal de
Conciliacin y Arbitraje, se desarrollarn en la siguiente
forma:
. 1: La dependencia presentar por escrito su demanda, acompaada del acta administrativa
y de los documentos a que se alude en el artculo 46 bis, solicitando en el mismo acto el
desahogo de las dems pruebas que sea posible rendir durante la audiencia a que se refiere la
siguiente fraccin.
n. Dentro de los tres das siguientes a la presentacin de la demanda se correr traslado
de la misma al demandado, quien dispondr de nueve das hbiles Contestar por escrito,
acompaando las pruebas que obren en su poder, senalando el lugar o lugares en donde se
encuentren los documentos que no posea, para el efecto de que el Tribunal los solicite, y
proponiendo la prctica de pruebas durante la audiencia a la que se refiere la fraccin
siguiente; y
. In. Fijados los trminos de la controversia y reunidas las pruebas que se hub,lesen
presentado con la demanda y la contestacin, el Tribunal citar a una audienCIa que se
celebrar dentro de los quince das siguientes de recibida la contestacin, en la que se
desahogarn pruebas, se escucharn los alegatos de las partes y se dielos puntos resolutivos
del laudo, que se engrosar dentro de los cinco das Slgtllentes a la fecha de la celebracin
de la audiencia, salvo cuando a juicio del Tribunal se requiera la prctica de otras diligencias
para mejor proveer, en cuyo caso se ordenar que se lleven a cabo y una vez desahogadas se
dictar el laudo dentro de quince das."
9. LA COLABORACIN FORZADA U OBLIGATORIA A LOS PARTICULARES
El artculo 5 de la Constitucin dispone: "Nadie podr ser obligado a prestar trabajos
personales sin la justa retribucin y sin su pleno consentimiento, salvo el

trabajo impuesto como pena por la autoridad judicial, el cual se ajustar a lo dispuesto en las
fracciones 1 y II del artculo 123."
"En cuanto a los servicios pblicos slo podrn ser obligatorios, en los trminos que
establezcan las leyes respectivas, el las armas y los de jurados, as como el desempeo de
los cargos concejiles y los de eleccin popular directa indirecta. Las funciones electorales y
censales tendrn carcter obligatorio y gratuito; los servicios profesionales de ndole
social sern obligatorios y retribuidos en los trminos de la ley y con las excepciones que
sta seale." 17
Los prrafos siguientes, IlI, IV, V Y VI, aluden a convenios sobre la libertad personal.
Las prestaciones que el Estado puede exigir a un particular deben distinguirse en dos
grupos: en pocas anormales y en pocas normales. En el primer caso nos referimos a los
artculos 26 y 29 de la Constitucin. En el segundo el Estado no puede,obligar a un
particular a una colaboracin forzada, salvo los casos que hemos sealado del artculo 5.18
Sobre el tema de la requisicin obligatoria y su constitucionalidad vase el captulo
sobre "requisicin" de esta' obra.
Fuera de los casos sealados en la Constitucin como servicio obligatorio, no puede
imponerse en forma coactiva, por constituir un atentado a la libertad. Por eso hemos de
revisar nuestra legislacin administrativa, en casos sealados en la Ley Federal Forestal o el
Cdigo Sanitario Federal, que imponen obligatoriamente a los particulares el desempeo de
ciertos servicios.
17 Juan de la Torre. Guia para el estudio del derecho constitucional mexicano.

co, 1886. Tip. de J. V. Villada. 1 v. 392 pgs. Pg. 7.
Artculo 12 del proyecto de Constitucin de 1856.
Zarco, T. 1, sesiones del 18, 21 Y 22 de julio de 1856, pgs. 714 a 718 y 720 a 733.
Castillo Velasco. Derecho Constitucional. Cap. 111.
Montiel y Duarte, Gar. Ind. T. 11. Cap. 111.
Rodrguez. Der. Const., pg. 299.
Lozano. Der. Hombre. Nmeros 137 a 149.
Artculo 5 constitucional reformado el 25 de septiembre de 1873.
A propsito de "cargos concejiles" debemos recordar que en la legislacin del siglo
pasado eran encargos del municipio como jefes de manzana, jefes de seccin y otrOS.
18 "Las prestaciones, como cargas pblicas que son, slo deben imponerse por .0 por
aquellas entidades o autoridades a las que la ley haya conferido la facultad de CJug1f
determinadas prestaciones. El no cumplir la prestacin puede motivar, o la adopcin de
medidas para exigirla, o, en ciertos casos, la imposicin de penas pecuniarias." Jos Gascn
y Marn. Tratado de derecho administrativo. T. 1, pg. 355, 1955.
CAPTULO VI
DERECHO DE LOS TRABAJADORES PBLICOS A SER JUZGADOS POR EL
TRIBUNAL FEDERAL DE CONCILIACIN y ARBITRAJE DE LOS TRABAJADORES
AL SERVICIO DEL ESTADO
1. Naturaleza jurdica del tribunal.-2. Competencia.-4. Procedimiento.-5. Pruebas.-6. Las
resoluciones o laudos.-7. Los recursos icoutra los laudos.-8. Los conflictos entre el Poder
Judicial de la Federacin y sus servidores.
1. NATURALEZA JURDICA DEL TRIBUNAL
La creacin de un tribunal es una empresa ardua y delicada, pues el
primer requisito es organizarlo de modo que inspire el respeto, la autoridad
y la confianza de la opinin general.'
Creado por el estatuto de 1938 se le ratific en la reforma de 1941 y
ms elevado a la categora de institucin constitucional en la reforma
publIcada en el D. O. F. del 5 de diciembre de 1960.
El artculo 123, apartado B, fraccin XII de la Constitucin ordena:
"Los conflictos individuales, colectivos o intersindicales, sern sometidos a .un Tribunal
Federal de Conciliacin y Arbitraje integrado segn lo preveuido en la ley reglamentaria."
. La exposicin de motivos de esta reforma constitucional precis: reItera en el proyecto el
funcionamiento de un Tribunal de Arbitraje al que, se asignan, en forma expresa, funciones
conciliatorias para el conoCImIento y resolucin de los diversos conflictos que puedan
surgir entre el Estado y sus servidores."
Por lo que se refiere a las Juntas de Conciliacin y Arbitraje, la Corte ha establecido la
siguiente jurisprudencia: Tesis nmero 95: "No son tribunales de derecho, y por lo mismo no
estn obligados, al pronunciar sus fallos, a
1 "La situacin del funcionario es una situacin de derecho pblico, y
de los litigios originen con la Administracin deben conocer los
tribunales administrativos." ,aubadre, ob, cit., pg. 646.
ANDRS SERRA ROJAS

sujetarse a los mismos cnones que los tribunales ordinarios." [ur. 17-65, Sala.
El tribunal de referencia es un tribunal administrativo desde el punto de vista formal,
pero materialmente debe catalogarse dentro de los asuntos que la doctrina conoce bajo el
rubro de asuntos concencioso-admnistrativos."
El artculo 14 de la Constitucin alude "a los tribunales previamente tablecidos", este
tribunal establecido por un mandato constitucional rene las caractersticas de un tribunal
de lo contencioso administrativo en materia laboral oficial.
No estamos en presencia de un "tribunal especial" en los trminos del artculo 13 de la
Constitucin, porque no reduce su aplicacin a personas determinadas. Cualquiera, siendo
empleado o funcionario, puede estar en el caso de su competencia. En el tribunal especial la
competencia se creta a personas determinadas en tribunales que no estn previamente establecidos o posteriores a los hechos que se imputan.f
La Suprema Corte ha establecido la siguiente jurisprudencia sobre el Tribunal de
Arbitraje: "Cuando los trabajadores del Estado se vean afectados por actos de los titulares de
las dependencias en que prestan sus servicios, si desean reclamar tales actos deben ocurrir al
Tribunal de Arbitraje a proponer sus correspondientes quejas, antes de promover el juicio de
garantas, pues si en lugar de agotar dicho medio de defensa legal ocurren directamente al
juicio de amparo, ste debe sobreseerse." (ndice 1917-1965. Tesis jurisprudencia1 188,
Sala, pg. 177.)
2. ORGANIZACIN
El Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje es colegiado y lo inteun magistrado
representante del Gobierno Federal que es designado por ste, un magistrado representante
de los trabajadores, designado por la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio
del Estado, y un magistrado tercer rbitro que nombrarn los dos representantes citados.
Este ltimo funcionar como presidente.s
El tribunal contar con un secretario general de Acuerdos" los secretarios, actuarios y el
personal que sea necesario. Los secretarios actuarios Y empleados del tribunal estarn
sujetos a la presente ley; pero los conflictoS
2 El tribunal de arbitraje en Mxico es un tribunal administrativo que limita su competencia a la aplicacin de la ley de los servidores del Estado.
En un principio la Corte desconoci la naturaleza jurdica de los tribunales obreros:
Juntas de Conciliacin)' Arbitraje no son tribunales ni tienen imperio para ejecutar sus
resoluciones: son meras entidades consultivas, y por lo tanto, el hecho de que las Juntas de
Conciliacin y Arbitraje ejecuten sus sentencias, es violatorio del artculo constitucional,
porque no siendo tribunales, si se les quisiera dar ese carcter no slo violaran el artculo
14, sino que violaran tambin el artculo 13 de la Constitucin, porque seran tribunales
especiales." A partir del Gobierno del General Obregn la Corte reconoce que Juntas son
Tribunales Federales.
4 Vase la Ley Federal del Trabajo.
que se suciten con motivo de la aplicacin de la misma, sern resueltos por las autoridades
federales del trabajo. Los secretarios deben ser licenciados en Derecho.
3. COMPETENCIA
Artculo 124 de la ley:
"El Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje ser competente para: 5
1. Conocer de los conflictos individuales que se susciten entre titulares
de una dependencia y sus trabajadores; 6 Il. Conocer de los conflictos
colectivos que surjan entre el Estado y las organizaciones de trabajadores a
su servicio;
Il.l, Conceder el registro de los sindicatos o, en su caso, dictar la cancelacin del mismo;
IV. Conocer de los conlfictos sindicales e intersindicales, y
V. Efectuar el registro de las condiciones generales de trabajo."
4. PROCEDIMIENTO
A) La tase conciliatoria del procedimiento
Artculo 125: pronto reciba la primera promocin relativa a un conflicto colectivo
0. sindical, el presidente del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje a las partes dentro
de las 24 horas siguientes, a una audiencia de concIlIacin que deber llevarse a cabo dentro
del trmino de tres das contados a partir de la fecha de la citacin.
En esta audiencia procurar avenir a las partes; de celebrarse convenio, se a la categora
de laudo, que las obligar como si se tratara de sentencia ejecutoriada.
La audiencia no debe omitirse porque su omisin produce indefensin. por lo que debe
reponerse el procedimiento. Tesis jurisprudencial Nm. 97, Sala, JUl'. 17-65.
B) La tase de arbitraje del procedimiento
Si no se avienen, remitir el expediente a la Secretara General de AcuerTribunal para
que se proceda al arbitraje de conformidad con el procedImIento que establece la ley.
En el procedimiento ante el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje
Tribunal de arbitraje. Competencia. Sem, [tul, Fed. poca. T. il2, 1259. Facultades del
Tribunal de Arbitraje. Sem, [tul, Fetl, poca. S. T. 2, pg. 140.
6 Trabajadores del Estado. Actos de los titulares reclamahles ante los tribunales de
arbitraje. Sem, Fed. S. T. 27. pg. 43.
28

no se requiere forma o solemnidad especial en la promocin o intervencin de las partes.
El procedimiento para resolver las controversias que se sometan al Tribunal Federal de
Conciliacin y Arbitraje, se reducir a la presentacin de la demanda respectiva que deber
hacerse por escrito o verbalmente por medio de comparecencia; a la contestacin que se har
en igual y a una sola audiencia en la que se recibirn las pruebas y alegatos de las partes, y
se pronunciar resolucin, salvo cuando a juicio del propio tribunal se requiera la prctica de
otras diligencias, en cuyo caso se ordenar que se lleven a cabo, y una vez desahogadas, se
dictar el laudo.
Las actuaciones se efectuarn con la asistencia de los magistrados que integran el
tribunal, y sern vlidas con la asistencia de dos de ellos. Sus resoluciones se dictarn por
mayora de votos.
La demanda deber contener: I. El nombre y domicilio del reclamante;
II. El nombre y domicilio del demandado; III. El objeto de la demanda;
IV. Una relacin de los hechos, y V. La indicacin del lugar en que puedan obtenerse las
pruebas que el reclamante no pudiere aportar directamente y que tengan por objeto la
verificacin de los hechos en que funde su demanda y las diligencias cuya prctica solicite
con el mismo fin. A la demanda acompaar las pruebas de que disponga y los documentos
que acrediten la personalidad de su representante, si no concurre personalmente.t
La contestacin de la demanda se presentar en un trmino que no exceda de cinco das,
contados a partir del siguiente a la fecha de su notificacin; deber referirse a todos y cada
uno de los hechos que comprenda la demanda y ofrecer pruebas en los trminos de la ley.
Cuando el domicilio del demandado se encuentre fuera del lugar en que radica el tribunal, se
ampliar el trmino a un da por cada 40 kilmetros de distancia o fraccin que exceda de la
mitad. Artculos 115 a 130 de la Ley.
Por lo que se refiere al procedimiento, la Corte ha emitido la siguiente tesis
jurisprudencial, Nm. 120; Sala, Jur. 17-65; "Ni la Ley del Trabajo, ni la de Amparo, exigen
que se formule reclamacin o protesta contra violaciones del procedimiento cometidas por
las juntas, como requisito para que proceda el juicio de garantas."
5. PRUEBAS
Como indicamos, en una sola audiencia se recibirn las pruebas que apor ten las
partes.?
de la demanda presentada ante el tribunal. Sem. [ud. Eed,
4" S. T. pg. 193.
Efectos jurdicos de la falta de contestacin de la demanda. Sem, [ud, de la Fed.
poca. T. 13, pg. 224. S.
9 inoportuna. poca. T. 34, pg. 69.
Excepciones ante el Tribunal. Sem. [ud, Fed, p, S. T. 4, pg. 12.
En la demanda se contiene, adems de una relacin de hechos, indicacin del lugar en
que puedan obtenerse las pruebas que el reclamante no pudiera aportar directamente y que
tengan por objeto la verificacin de los hechos en que funda su demanda y las diligencias
cuya prctica solicite con el mismo fin.
A la demanda acompaar las pruebas de que disponga y documentos que
acrediten la personalidad de su representante, si no concurre personalmente. Tambin
la contestacin de la demanda, adems de la relacin de hechos ofrecer las pruebas
en los trminos antes sealados.
En la audiencia aludida, que se verificar el da y hora citados se abrir el perodo de
recepcin de pruebas, siendo calificadas por el tribunal, admitiendo las que estime
pertinentes y desechando aquellas que resulten notoriamente inconducentes o contrarias a la
moral o al derecho, o que no tengan relacin con la litis. Acto continuo se sealar el orden
de su desahogo, primero las del actor y despus las del demandado, en la forma y trminos
que el tribunal estime oportunos, tomando en cuenta la naturaleza de las mismas y
procurando la celeridad en el procedimiento.10
En la audiencia slo se aceptarn las pruebas ofrecidas previamente a no ser que se
refieran a hechos supervenientes en cuyo caso se dar vista a la contraria, o que tengan por
objeto probar las tachas contra testigo, o se trate de la confesional siempre y cuando se
ofrezcan antes de cerrarse la audiencia.
El tribunal apreciar en conciencia las pruebas que se le presente, sin sujetarse a reglas
fijas para su estimacin y resolver los asuntos a verdad y buena fe guardada, debiendo
expresar en su laudo las consideraciones en que se funde su decisin.u
Los laudos deben contener el estudio de las pruebas rendidas: "No basta que en un laudo
se diga que se ha hecho el estudio y la estimacin de las pruebas que fueron rendidas, sino
que debe consignarse en el mismo, ese estudio y esa estimacin, pues aunque las juntas no
estn obligadas a sujetarse a reglas para la apreciacin de pruebas, esto no las faculta a no
examinar todas y cada una de las que aporten las partes, dando razones en que se fundan
para darles, o no, valor en el asunto sometido a su decisin." Tesis [urisprudencial, Nm.
100, Sala. Jur. 17-65.
Adems, deben considerarse estas tesis de la misma recopilacin:
. Tesis jurisprudencial, nmero 1106. ante el tribunal de arbitraje. InvestigacIOnes
administrativas. "Cuando el titular de una unidad burocrtica aporta como en el juicio una
investigacin de carcter administrativo en la que rindieron decl.araciones personas extraas
al conflicto, tal documento debe considerarse como prueba teStImonial escrita, por lo que es
indispensable ofrecerla como tal, dando oportunidad a la parte contraria para repreguntar a
los firmantes, pues de no hacerlo as, carece de
valor probatorio." T 11 Pruebas ante el tribunal de arbitraje.
poca. 4\\ S. T. 19, pg. 91. T. 2, pg. 63. . 10, pg. 105. Sem. [ud,
Federacin. Falta de ratificacin de la prueba documental: Sem,
[ud, Fed. poca. 4" S. T. 25, pg. 142 Y apreciacin de las
pruebas. Idem.

Son las Juntas soberanas para apreciar la prueba pericial. Tesis nmero
121. Deben excluirse las reglas contenidas en otros ordenamientos sobre
apreciacin y valoracin de pruebas. Tesis nm. 122. Las Juntas no deben
alterar los hechos o incurrir en defectos de lgica en el raciocinio. Tesis
nm. 123. Las Juntas estn obligadas a estudiar pormenorizadamente todas
y cada una de las pruebas que se rindan. Tesis nm. 124. Las Juntas no
deben omitir el estudio de alguna o algunas de las pruebas aportadas por las
partes. Tesis nm. 125.
No deben apreciar globalmente las pruebas rendidas. Tesis nm. 126.
Las pruebas para mejor proveer deben ser aquellas que tiendan a hacer luz sobre los
hechos controvertidos que no han llegado a dilucidarse con toda precisin, no las omitidas
por las partes. Tesis nm. 127.
6. LAS RESOLUCIONES O LAUDOS
La Ley de los servidores del Estado denomina "resolucin", "laudo", o "determinacin",
a la sentencia dictada por el tribunal.P
El tribunal apreciar en conciencia las pruebas que le presenten sin sujetarse a reglas fijas
para su estimacin, y resolver los asuntos a verdad sao bida y buena fe guardada, debiendo
expresar en su laudo las consideraciones en que funde su decisin.
Antes de pronunciarse el laudo, los magistrados representantes podrn solicitar mayor
informacin para mejor proveer en cuyo caso el tribunal acordar la prctica de las
diligencias necesarias.
Pronunciado el laudo, el tribunal lo notificar a las partes. Desde luego esta resolucin
discrepa de las sentencias judiciales de estricto derecho, la ley da una amplia libertad al
tribunal para estimar las pruebas sin sUJe tarse a reglas procesales fijas.
Las resoluciones dictadas por el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje sern
inapelables, y debern ser cumplidas desde luego por las auto' ridades correspondientes. .
Los laudos pueden ser congruentes o incongruentes segn su naturaleza jurdica.
Laudo congruente. El laudo congruente es aquel que guarda conformidad de extensin,
concepto de alcance entre el fallo y las pretensiones de las partes formuladas durante el
juicio.t"
"Cuando la accin que ejercita un trabajador es distinta de aquella que puede deducirse
de los hechos y del contrato en que se apoya para ejercitarla, aun probados stos la autoridad
juzgadora tiene que absolver, porque la parte
Efectos de los laudos condenatorios del tribunal. Sem. [ud, Fed. poca. T. 9. pg. 168.
"Son sentencias de condena y no de nulidad, por lo menos en los empleados pblicos que se
dicen injustamente despedidos."
13 Congruencia de sus fallos. Sem. [ud, Fed. poca. S. T. 9, pg. 163.
Laudos incongruentes. Sem, [ud, Fed. poca. S. T. 16, pg. 63.

contraria slo puede defenderse de la accin distinta y el laudo condenatorio que se
pronunciara sera incongruente con la accin ejercitada y las excepciones que se hubieren
opuesto." Sem. [ud, Fed. poca. Informe del Pdte. 1962. Sala, pg. 9.
El laudo incongruente es aquel que no guarda conformidad entre las pretensiones
demandadas y el texto ilgico de la resolucin.
7. Los RECURSOS CONTRA LOS LAUDOS
La Suprema Corte ha sentado la siguiente tesis jurisprudencial: Nm. 96, Sala, Jur. 1765: "Las Juntas de Conciliacin y Arbitraje no deben revocar sus propias determinaciones,
pues as se deduce del artculo 555 de la Ley Federal del Trabajo." Adems la tesis 102.
Procedencia del amparo directo contra los laudos del Tribunal de Arbitraje: "Los laudos
del Tribunal de Arbitraje son sentencias definitivas contra las que no cabe recurso alguno,
por lo que en su contra no procede el amparo promovido ante el juez de Distrito, sino el
directo, o sea aquel de que la Suprema Corte conoce en nica instancia." Tesis
Jurisprudencial Nm. 101, Sala, JUl'. 17-65.
Por lo que se refiere al propio Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los
trabajadores pblicos, carece de facultades para interponer revisin, de acuerdo con la Tesis
jurisprudencial nmero 205, Sala, JUl'. 17-65.
Desde luego no existe en la va administrativa, ante el tribunal o cualquier rgano
administrativo, ningn recurso en contra de las resoluciones o laudos del Tribunal Federal de
Conciliacin y Arbitraje de los trabajadores al servicio del Estado.w
Los asuntos son ventilados a travs del recurso extraordinario del juicio .amparo, del cual
conoce la Sala del Trabajo de la Suprema Corte de JustICIa de la Nacin.
La ley orgnica del Poder Judicial de la Federacin dispone en su artculo 27, fraccin 1:
"Corresponde conocer a la Cuarta Sala: l. De los juicios de amparo que se promuevan ante la
Suprema Corte de Justicia, en nica instancia, contra laudos pronunciados por las Juntas de
Conciliacin y Arbitraje, ya sean federales o locales, por violaciones cometidas en ellos." 15
.14 Tesis jurisprudencial nmero 1105. Suprema Corte de Justicia de la Nacin: El
Tribuna de arbitraje carece de facultades para interponer revisin. "Cuando las autoridades
responsables actan resolviendo una controversia y su resolucin es atacada en amparo,
carecen del derecho de interponer revisin por ausencia del inters necesario la prosecucin
del juicio y del que slo son titulares el quejoso y el tercero perjuPor tanto, si el Tribunal de
Arbitraje resuelve una controversia, carece de inters precIso para la prosecucin del litigio
en el cual se versan exclusivamente los intereses de los sujetos de la relacin jurdica, y si
interpone revisin en el amparo promovido en COntra de su sentencia, tal recurso debe
desecharse."
15 Tal es la redaccin actual en esta: fraccin en virtud de la reforma publicada en el
D. O. F. de la Fed. del 19 de febrero de 1951.

El amparo procede contra sentencias definitivas o laudos, sea que la vio
lacin se cometa durante el procedimiento o en la sentencia misma, se pro
mover directamente ante la Suprema Corte. El artculo 107, fraccin V,
inciso e) y d) de la Constitucin, ordena:
"En los juicios civiles del orden federal, las sentencias podrn ser reclamadas en amparo
por cualquiera de las partes incluso por la Federacin en defensa de sus intereses
patrimoniales, y en materia laboral, cuando se reclamen laudos dictados por Juntas Centrales
de Conciliacin y Arbitraje de las entidades federativas, en conflictos de carcter colectivo;
por autoridades federales de Conciliacin y Arbitraje en cualquier conflicto, o por el
Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los trabajadores al servicio del Estado.
El Estado patrono puede pedir amparo contra el Tribunal de Arbitraje.
Tesis [urisprudencial Nm. 72, Sala, JUl'. 17-65.
8. Los CONFLICTOS ENTRE EL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN
y SUS SERVIDORES
El estatuto de 1942 entregaba al conocimiento del Tribunal de Arbitraje de los' servidores
pblicos las controversias entre la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y sus
trabajadores. Este poder, con acopio de justas razones, no acept esa competencia para
juzgar las controversias de referencia estimndolas lesivas a su soberana.t"
El criterio de la Corte se resumi en estos trminos: "Que no acepta ni podr aceptar por
ningn motivo ni bajo cualquier aspecto que el Tribunal de Arbitraje tenga facultad alguna
conforme a la Constitucin General de los Estados Unidos Mexicanos, Ley Suprema a la
que deben ajustarse no slo los actos de cualquier autoridad, por elevada que sea, sino aun
las mismas leyes que expida el Congreso de la Unin para emplazar y someter a juicio a
cualquiera de los rganos del Poder Judicial Federal, y especialmente a la Suprema Corte,
pues como tribunal mximo del pas ningn otro poder de los instituidos por la Constitucin
puede revisar o juzgar de sus resoluciones que constituyen el ejercicio pleno de su soberana
y que por lo tanto, me nos puede un tribunal secundario, como lo es el de arbitraje, tener
facultades constitucionales para enjuiciar a la Suprema Corte."
La reforma al artculo 123, apartado B, fraccin XII segunda parte, de la Constitucin
vino a resolver esa situacin al ordenar: 17
Nota del Presidente de la Suprema Corte del 11 de julio de 1943. Esta situacin se
resolvi con la reforma constitucional mencionada.
En sesin plenaria del 16 de enero de 1939 la Suprema Corte reconoci al Sindicato de
trabajadores del Poder Judicial de la Federacin, por estar satisfechos los artculos 46 y 49
del Estatuto. . .
Opinin del licenciado Salvador Urbina, presidente de la Suprema Corte de JustICIa de
la Nacin del 11 de julio de 1941.
17 Reforma constitucional al artculo 123 de la Constitucin publicada en el D. O.F. del
5 de diciembre de 1960.
"Los conflictos entre el Poder Judicial de la Federacin y sus servidores, sern resueltos
por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin."
"Una necesaria excepcin se establece a este respecto: los casos de conflictos entre el
Poder Judicial Federal y sus trabajadores. Con el propsito de salvaguardar su dignidad y
decoro como el rgano mximo que ejerce la funcin jurisdiccional se establece la
competencia exclusiva del pleno de la Suprema Corte para conocer de estos conflictos y
resolver en una sola instancia, conforme al procedimiento que la ley reglamentaria
establece." Exposicin de motivos de la reforma constitucional.
En relacin con este precepto, la Suprema Corte aprob en sus sesiones plenarias del 21
al 28 de noviembre de 1961 el "Reglamento para la tramitacin y resolucin de los
conflictos entre el Poder Judicial Federal y sus servidores de base."
La ley federal de los trabajadores al servicio del Estado, reglamentaria del apartado B del
artculo 123 constitucional, D. O. del 28 de diciembre de 1963, reglament la reforma
constitucional en sus artculos 152 a 167 en estos trminos:
Los conflictos entre el Poder Judicial de la Federacin y sus servidores, sern resueltos
en nica instancia por el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Art. 152.
Para los efectos del artculo anterior, se constituye con carcter permanente una comisin
encargada de sustanciar Jos expedientes y de emitir un dictamen el que pasar al pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin para su resolucin. Art. 153.
La comisin sustanciadora se integrar con un representante de la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin, nombrado por el pleno, otro qy.e nombrar el sindicato de trabajadores
del Poder Judicial de la Federacin, y un tercero, ajeno a uno y otro, designado de comn
acuerdo por los mismos. Las resoluciones de la comisin se dictarn por mayora de votos.
Art.
La comisin funcionar con un secretario de acuerdos que autorice y d fe de lo actuado;
y con los actuarios y la planta de empleados que sea necesaria. Los sueldos y gastos que
origine la comisin se incluirn en el presupuesto de egresos del Poder Judicial de la
Federacin. Art. 155.
Los miembros de la comisin sustanciadora debern reunir los requisitos que seala el
Art. 121 de esta ley. El designado por el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin,
y el tercer miembro, debern ser adems, en derecho y durarn en su encargo seis aos. El
representante del sllldicato durar en su encargo slo tres aos. Los tres integrantes
disfrutarn sueldo que fije el presupuesto de egresos y nicamente podrn ser removdos por
causas justificadas y por quienes les designaron. Art, 156.
Los miembros de la comisin sustanciadora que falten definitiva o temporalmente, sern
suplidos por las personas que al efecto designen los mismos que estn facultados para
nombrarlos. Art. 157.
La comisin sustanciadora se sujetar a las disposiciones del capitulo JI del ttulo
sptimo de la ley. para la tramitacin de los expedientes.
440 ANDRS ROJAS

En los conflictos en que sea parte un Tribunal Colegiado de Circuito, un magistrado
unitario de circuito o un juez de distrito y tengan que desahogar diligencias encomendadas
por la comisin sustanciadora, actuarn como auxiliares de la misma con la intervencin o
representacin del sindicato. El trabajador afectado tendr derecho a estar presente.
El pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin se reunir cuantas veces sea
necesario para conocer y resolver los dictmenes que eleve a su consideracin la comisin
sustanciadora.
La audiencia se reducir a la lectura y discusin del dictamen de la comisin
sustanciadora y a la votacin del mismo. Si fuere aprobado en todas sus partes o con alguna
modificacin, pasar al presidente de la Suprema Corte para su cumplimiento; en caso de ser
rechazado, se turnarn los autos al ministro que se nombre ponente para la emisin de un
nuevo dictamen.
Sobre nuevos aspectos de esta materia recomendamos la lectura de la obra de Alberto
Trueba Urbina "Nuevo Derecho Administrativo del Trabajo. Teora Integral" 2 vols. Ed.
Porra, S. A., T. 1, pgs. 449 y ss.
CAPTULO VII
LA RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
l. El sistema de sanciones a los servidores del Estado.-2. El poder ciplinario la
administracin pblica.-3. La responsabilidad civil de los servidores del Estado.-4. La
responsabilidad penal de los servidores del Estado.-5. Destitucin por mala conducta de los
Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.-6. Los delitos comunes de los
servidores pblicos: a) Delitos del orden comn de los altos funcionarios de la Federacin;
b) Delitos del orden comn de los dems funcionarios y empleados.-7. Delitos y faltas
oficiales de los servidores del Estado.-8. Delitos oficiales cometidos por altos funcionarios
del Estado. 9. Delitos y faltas oficiales de los dems servidores del Estado.-lO. La
responsabilidad poltica de los servidores del Estado.
1. EL SISTEMA DE SANCIONES A LOS SERVIDORES DEL ESTADO
La falta de cumplimiento de los deberes de la funcin pblica por los trabajadores
pblicos origina responsabilidades de naturaleza diversa con respecto de la Administracin
pblica y de terceros.
funcionario y el empleado pblico estn subordinados a la ley y a su de?Ido
cumplimiento, por esto, estn obligados a responder de sus actos pblIcos. La
responsabilidad en la funcin pblica es la obligacin en que se encuentra el servidor del
Estado que ha infringido la ley, por haber cometido un delito una falta, o ha causado una
prdida o un dao. . El trabajador al servicio del Estado en el desempeo de su cargo puede
Incurrir en faltas o delitos, que deben ser reprimidos para mantener una efijusta
administracin. Esto provoca tres tipos de responsabilidad: la admlllIstrativa, la penal y la
civil:
a). Las faltas leves originan el poder disciplinario de la administracin que el derecho de
imponer penas correctivas de la misma naturaleza en relacIn con la falta cometida. Si sta
asume un carcter ms grave se aplican penas expulsivas o depurativas ms severas, como la
suspensin o el cese.
b) Cuando durante el ejercicio del cargo se cometan delitos, se origina responsabilidad
penal debiendo ser consignados los responsables a las autondades judiciales
correspondientes.

e) Otro tipo de responsabilidad que se origina es la responsabilidad civil
o patrimonial por las lesiones que se producen en los bienes del Estado.
Consideramos que la exposicin de motivos de la Ley de Responsabilidades ha
expresado la naturaleza de la responsabilidad en la funcin pblica en trminos precisos. En
su parte relativa nos dice:
"El ciudadano que se ha escogido para desempear una funcin pblica debe comprobar,
por medio de su comportamiento, que posee aquellas cualidades que en l fueron supuestas
para hacerlo merecedor de tal investidura, constituyndose en un ejemplo constante de
virtudes cvicas, como medio, el ms propicio, para fincar un slido concepto de
responsabilidad y de adhesin por parte del pueblo.'
"El Estado, por su parte, debe proveer las medidas eficaces para perseguir a los malos
funcionarios que, violando la confianza que en ellos se deposita, hacen de la funcin pblica
un medio para satisfacer bajos apetitos, y aun cuando el pueblo, con su claro sentido de
observacin, seale y sancione con su desprecio a los funcionarios prevaricadores y
desleales que atentan contra la riqueza pblica o contra la vida o la libertad, o la riqueza de
las personas, etc., esa sancin popular, p?r ms enrgica que en s misma sea, no puede
considerarse lo bastante para dar satisfaccin al imperioso reclamo de la justicia.
"La actuacin criminal de los malos funcionarios, cuando queda indefinidamente
impune, adems de constituir un pernicioso ejemplo, puede conducir al pueblo a la rebelda
como nico medio para libertarse de ellos; o bien, puede llevarlo a la abyeccin como de un
sometimiento impotente, signo indudable de decadencia, o bien, produce un estado latente
de inconformidad y de rencor, le hace ver al Gobierno no como la entidad superior instituida
para su respetable y orientadora que habr de conducirlo al bienestar y al progreso, como un
poder desptico y concupiscente que slo lo oprime y explota."
"El funcionario o empleado pblico es responsable del incumplimiento de los deberes que
le impone la funcin que desempea. La responsabilidad puede ser ndole administrativa,
civil o personal. La responsabilidad administrativa se gina por la comisin de faltas
disciplinarias y da lugar a la imposicin de ciones de carcter tambin disciplinario. La
fraccin 1 del artculo 238 del reglamento de la ley orgnica de la contralora de la
Federacin, que estableca las tres clases de responsabilidad que se acaban de mencionar,
defina la primera ,ellas en los siguientes trminos: 'Administrativas cuando se refieren a
faltas u omiSiones
di .nlO
en el desempeo de las labores y que pueden ser corregidas mediante pro ce Imle
puramente administrativo.' Se est en presencia de la responsabilidad civil cuando el
incumplimiento de las obligaciones pblicas se traduce en un menoscabo en el patrimonio
del Estado. En caso se trata de una responsabilidad exclusivamente pecuniaria, que se
establece con el nico fin de resarcir al Estado de los daos sufridos. La fraccin II del
precepto invocado consideraba como responsabilidad.es de este tipo aquellas que
'provengan de faltas o errores cometidos en el maneJ.o de
f d bi '. d d'eh bienes.
on os o lenes que traigan aparejadas la prdida o menoscabo -e I os

O1 .. . celebraas que se ongrnan por satisfacer las prestaciones derivadas de contratoS
1 Antecedentes: Decreto del 24 de marzo de 1813. Reglas para que se haga efectiva
responsabilidad de los empleados pblicos. Dubln. T. 1, pg. 403.
Ley de responsabilidades del 13 de noviembre de 1870.
Ley de responsabilidades del 6 de junio de 1896.
dos con el Gobierno Federal o sus dependencias. Y, por ltimo, las que emanen de la
comisin de un delito.' Y se incurre en responsabilidad penal cuando en el ejercicio de sus
funciones el empleado o funcionario ejecuta un hecho que la ley considera como delito. La
fraccin III del mismo artculo 238 empleaba la siguiente definicin: 'Penales cuando
provengan de delitos o faltas previstos por la ley penal.'
La fuente las tres clases responsabilidades se encuentra en la ley de tal manera que en todo
caso tendr ocurrirse al derecho positivo para determinar la responsabilidad
correspondiente a un hecho determinado si el autor puede ser simultneamente responsable
de Zas tres rdenes por la misma falta y la autoridad puede declararla. Ahora bien, si el
quejoso era empleado federal y al entregar el puesto que desempeaba se encontr un
faltante en las existencias que estaban bajo su guarda, y la autoridad administrativa
considerando que el faltante de bienes de la Federacin podra constituir la comisin de un
delito y por lo mismo que se estaba en el caso de responsabilidad penal, denunci los hechos
al Ministerio Pblico y ste ejerci la accin penal correspondiente, se dict auto de formal
prisin contra el quejoso por el delito de peculado, y se sobresey en el proceso por haber
formulado el representante social conclusiones no acusatorias." Sem, [ud, Fed. T. 80, pg.
486, V poca.
Sem. [ud; Fed. VI poca. Sala, T. XXVII, pg. 50; T. XXIV, Sala, pgina 123, V poca.
2. EL PODER DISCIPLINARIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
El poder disciplinario es la facultad que tiene el Estado de aplicar a su personal que no
cumple con sus obligaciones o deberes administrativos, una sancin por las faltas que ha
cometido en el ejercicio de su cargo. El poder de represin disciplinaria permite a la
administracin corregir los errores y anormalidades en los servicios pblicos, encauzando la
accin administrativa con eficiencia y moralidad.
El poder disciplinario es interno a la administracin, a diferencia del derecho penal
administrativo que es externo de la administracin y comprende a otras personas.
Por este medio se asegura el cumplimiento de la relacin jerrquica y de los deberes que
impone la funcin pblica. De acuerdo con nuestro sistema laboral administrativo, estas
sanciones que se producen por las faltas en el orden interno, pueden ser impuestas: a) Unas
directamente por la propia Administracin pblica; y b) Otras a solicitud de ella ante el
Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del Estado.
" El artculo 87 de la ley ordena: Las condiciones generales de trabajo se por los titulares de
la dependencia respectiva tomando en cuenta la del sindicato correspondiente. El artculo 88
de la ley ordena que:
condiciones generales de trabajo ordenan: ...111. Las disposiciones disCIplInarias y la
forma de aplicarlas." El artculo 46, Frac. V de la ley, seala losen que un trabajador puede
ser cesado por justa causa, por resoIUcIan del tribunal aludido.
La doctrina administrativa reconoce diversos casos de sanciones discipli
ANDRS SERRA ROJAS

narias, siendo las ms importantes las siguientes: apercibimiento, multa, traslado de destino
o de residencia, suspensin de empleo, prdida de un derecho en el escalafn y cese.s
La ley de los trabajadores del Estado considera algunas de estas sanciones, excluyendo la
multa, reglamenta el traslado, establece las condiciones de suspensin, artculo 45, y los de
cese, artculo 46.
La Suprema Corte ha resuelto "que carece de facultades para decidir si una falta cometida
por un empleado debe ser dispensada o no, ya que esta cuestin slo corresponde a la
facultad discrecional de la autoridad responsable y es as que la Corte cometera una
censurable sustitucin de criterio si interviniere en la calificacin de dichas faltas, por la sola
inconformidad injustificada del interesado," (Sem, Jud. Fed. V p. T. 112, pg. 835.)
En algunas dependencias administrativas se han expedido reglamentos incluyendo las
condiciones generales de trabajo. La mayor parte de las Secretaras y Departamentos de
Estado disponen en la actualidad de recientes reglamentos interiores de trabajo.
No debe confundirse el poder disciplinario con el derecho penal aunque los dos tengan
como carcter el de ser procedimientos de represin para fines sociales. El derecho penal se
aplica a todos, el poder disciplinario slo a los funcionarios y empleados en el ejercicio de
su cargo. Las sanciones del primero son ms graves que las del segundo. Las sanciones
penales deben estar precedidas de las garantas constitucionales, en cambio el poder
disciplinario implica procedimientos ms atenuados.? con una estimacin discrecional, salvo
los casos en que la ley por el rigor de las medidas disciplinarias, como el cese, la acompaa
de un procedimiento para imponerla.'
3. LA RESPONSABILIDAD CIVIL DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
La responsabilidad civil de los servidores del Estado se origina siempre que la falta de
stos ha causado perjuicio a la administracin o a los particulares en los casos que
sealaremos.
Todo menoscabo en el patrimonio del Estado debe repararse civilmente. Corresponde a
la legislacin administrativa fijar la naturaleza de esta accin y los procedimientos para
hacerlos eectivos.s
Faltas de los trabajadores al servicio del Estado. Sem, [uil. Fed, T. 1l2, pg. V poca.
Facultades de la Suprema Corte tratndose de trabajadores al servicio del Estado.
3 Sem, [ud, Fed, VI poca. Sala. T. XIX, pg. 112.
4 Consecuencias de las medidas disciplinarias a los trabajadores del Estado.
Sem. Jud. Fed, p, S. T. 19, pg. 12. Las sanciones que aplica la administracin
pueden ser: leves como el apercibimiento, la amonestacin o represin de la
censura. Entre las ms severas la suspensin, la cesantia, la destitucin, privacin
del derecho de ascenso, traslado, multa, arresto, prdida del derecho a la
jubilacin y otros.
El artculo 114 de la Constitucin ordena: "En demandas del orden civil
no hay fuero, ni inmunidad, para ningn funcionario pblico."
Por su parte el captulo 1, artculo 1910 del Cdigo Civil del Distrito
Federal establece: "De las obligaciones que nacen de los actos ilcitos."
La responsabilidad civil de los funcionarios presenta en la realidad admi
nistrativa diversas formas: segn que la persona lesionada y que reclame la
reparacin al funcionario, sea un tercero o el propio Estado. No se debe ac
tuar lo mismo contra un ministro, que en contra de un mozo de una depen
dencia.
Sin embargo, la doctrina precisa que la responsabilidad civil de los fun
cionarios no puede ser tan absoluta como la de los simples particulares, por
que el particular obra por su cuenta y el funcionario en ejercicio de sus fun
ciones. El funcionario tiene que actuar en un mundo de disposiciones diver
sas, que hace a veces excusable su culpa; cualquier hecho administrativo por
sencillo que sea puede tener consecuencias incalculables, finalmente una
responsabilidad demasiado pesada paralizara la iniciativa del funcionario."
La Administracin tiene derecho a exigir de los servidores pblicos:
l. Respondan por los daos o perjuicios en los bienes estatales. 2. Respondan por los daos
o perjuicios que ocasionen al patrimonio de los particulares, cuando stos tengan derecho a
repetir en contra del Estado por actos de sus servidores.
Esta responsabilidad de lesividad al patrimonio del Estado se traduce por lo regular, en
la indemnizacin de daos o perjuicios, aunque con frecuencia en la jerarqua
administrativa o se reduce a meras sanciones dIsCIplinarias.7
funcionarios con manejo de fondos deben otorgar garantas por los pefJUlCIos
pecuniarios que sufra el Estado.
. responsabilidad del Estado y la relacin de la responsabilidad subsidIana de los
funcionarios y empleados de la Administracin est sufriendo profunda transformacin e
importante desarrollo. Vase el tema en esta
mIsma obra. Vanse los siguientes Semanarios ]uds. de la Fed. Tomo CXXII, pg. 25;
T. XI, pg. 3682; T. CXXV, pg. 1211; T. XXI, pg. 859; T. XXV, pgina 1099, VI poca.
e Mestre. La responsabilit pecuniaire des agents pllblics en droit [rancais. Ldg, 1962.
. 7.Ley sobre el servicio de vigilancia de fondos y valores de la Federacin. El artculo 1
IndIca: "Se crea el servicio de vigilancia de fondos y valores de la Federacin que tendr
objeto comprobar en los trminos de esta ley, el funcionamiento adecuado de las ofanas
que recauden, manejen, administren o custodien fondos o valores de la propiedad al
cuidado del Gobierno Federal, y al cumplimiento de las obligaciones a este respecto a los
funcionarios, empleados y agentes federales. Las disposiciones de esta ley se aplicar:in en
caso de las oficinas manejadoras de fondos de los Poderes Legislativo y Judicial, de
acuerdo con las normas que rijan su funcionamiento:'

4. LA RESPONSABILIDAD PENAL DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
Los funcionarios y empleados pblicos son responsables de los delitos o faltas en que
incurran, ya sean delitos comunes federales o delitos comunes en general, o delitos oficiales
cometidos en el ejercicio de la funcin pblica,"
Los delitos que pueden cometer los servidores del Estado son los siguientes:
l. Delitos del orden comn y delitos federales cometidos por los servidores del Estado.
Como veremos esos servidores del Estado pueden ser: altos funcionarios o funcionarios y
empleados en general.
n. Delitos y faltas Oficiales de los servidores del Estado que cometan en el desempeo de
los cargos que tengan encomendados, en los trminos de la ley de responsabilidades, y de las
leyes especiales que mencionaremos.f
DESTITUCIN POR MALA CONDUCTA DE LOS MINISTROS DE LA SUPREMA
CoRTE
DE JUSTICIA DE LA NACIN
IlI. Debemos aludir para fijar el sistema de responsabilidades a la
por mala conducta de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la NacIn.
Los prrafos finales del artculo 111 de la Constitucin, VI y VII ordenan:
"El Presidente de la Repblica podr pedir ante la Cmara de Diputados la
destitucin por mala conducta, de cualquiera de los ministros de la Suprema.
de Justicia de la Nacin, de los magistrados de Circuito, de los jueces de DIstrIto,
los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal y de. los
Jueces del orden comn del Distrito Federal. En estos casos, si la Cmara de DIpU
tados primero y la de Senadores despus, declaran por mayora absoluta de votos
justificada la peticin, el funcionario acusado quedar privado desde luego de. su
puesto, independientemente de la responsabilidad legal en que hubiere incurndo
y se proceder a nueva designacin."
"El Presidente de la Repblica, antes de pedir a las cmaras la destitucin .de
algn funcionario judicial, oir a ste en lo privado, a efecto de poder apreCIar
en conciencia la justificacin de tal solicitud." 10
8 Semanario Judicial de la Federacin. T. 80, pg. 846. poca. 1

9 "No gozan de fuero constitucional los altos funcionarios de la Federacin, por os
delitos oficiales, faltas u omisiones en que incurren en el desempeo de algn empleo, cargo
o comisin pblica que hayan aceptado durante el perodo en que, conforme a la ley, se
disfrute de fuero. Lo mismo suceder respecto a los delitos comunes que durante el
desempeo de dicho empleo, cargo o comisin. Para que la causa pueda er ciarse cuando el
alto funcionario haya vuelto a ejercer sus funciones propias, debe procederse con arreglo a
lo dispuesto en el artculo anterior." Artculo 110 de la
titucn.
10 Los artculos 98 a 102 de la Ley de responsabilidades detallan el procedimiento a
seguir en el caso que indica.
6. Los DELITOS COMUNES DE LOS SERVIDORES PBLICOS
a) Delitos del orden comn de los altos funcionarios de la Federacin.
b) Delitos del orden comn de los dems funcionarios y empleados.
Vamos a referirnos en primer lugar a los delitos comunes que pueden cometer los
servidores del Estado, considerando sus categoras generales:
a) Delitos del orden comn cometidos por los altos funcionarios de la Federacin o sea
aquellos en que incurren con motivo del ejercicio de la funcin que se ha denominado
"protegida por el fuero".
La inmunidad o fuero durante el tiempo de su encargo, significa
una proteccin que la ley concede a los funcionarios de acuerdo con
su alta investidura. Los delitos del orden comn son los delitos
ordinarios del orden federal
o del orden local.
En estos casos interviene la Cmara de Diputados 'exclusivamente para desaforar,
desproveer del fuero ligado a la alta investidura, y poner al servidor pblico a disposicin de
las autoridades competentes.
Los delitos comunes de los altos funcionarios se regulan por los artculos siguientes de la
Constitucin: 11
"Los senadores y diputados al Congreso de la Unin, los magistrados de Suprema Corte
de Justicia de la Nacin, los secretarios del Despacho y el l rocurador General de la
Repblica, son responsables por los delitos comunes que cometan durante el tiempo de su
encargo y por los delitos, faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo
cargo.
"Los gobernadores de los Estados y los diputados a las legislaturas locales, son
responsables por violaciones a la Constitucin y leyes federales."
"El Presidente de la Repblica, durante el tiempo de su encargo, slo podr ser acusado
por traicin a la patria y delitos graves del orden comn." Artculo 108 constitucional y Art.
3 de la Ley de Responsabilidades.
Cules son los delitos graves del orden comn que puede cometer el Presidente de la
Repblica? 12
La gravedad del delito debe ser considerada discrecionalmente por la de Diputados, pues
una simple enumeracin limitara el texto constItucional, a pesar de ello la ley debera
enumerar estos delitos para evitar complicaciones polticas.
"Si el delito fuere comn, la Cmara de Diputados erigida en Gran Jurado declarar, por
mayora absoluta de votos del nmero total de miembros que la formen, si ha o no lugar a
proceder contra el acusado." 13
. 11 La ley de responsabilidades, artculo 2, enuncia entre los altos funcionarios a los
de
.I
.s de Departamentos autnomos, lo cual no se ajusta a la precisa enumeracin consti

UCional. 12 Lo que el precepto constitucional pretende es imponer una proporcin importante
de la Votacin, votando el desafuero. Obtenida la mayora indicada, en un sentido u otro, no

se requiere votar por la contraria. 13 Lo que el precepto constitucional pretende es imponer
una proporcin importante

"En caso negativo, no habr lugar a ningn procedimiento ulterior; pero tal declaracin
no ser obstculo para que la acusacin contine su curso, cuando el acusado haya dejado de
tener fuero, pues la resolucin de la cmara no prejuzga absolutamente los fundamentos de
la acusacin." 14
"En caso afirmativo, el acusado queda, por el mismo hecho, separado de su encargo y
sujeto desde luego a la accin de los tribunales comunes, a menos que se trate del Presidente
de la Repblica; pues en tal caso, slo habr lugar a acusarlo ante la Cmara de Senadores,
como si se tratare de un delito oficial." Artculo 109 de la Constitucin.
La resolucin negativa de la Cmara de Diputados hace que el funcionario conserve su
fuero constitucional, continuando sin interrupcin en el ejercicio de sus funciones.
El desafuero pone al funcionario a disposicin del ministerio pblico y
de las autoridades judiciales competentes para ser juzgado legalmente por los
delitos del orden comn, y sancionado en su caso.t"
Si el acusado es absuelto del delito que se le imputa se le debe restable
cer en las funciones que desempeaba si son de eleccin popular y no ha
terminado el mandato; en los dems casos, como se trata de empleados de
confianza queda a ellos resolver esta situacin.
La ley de responsabilidades en sus artculos 26 a 35 establece un sencillo
procedimiento para tramitar en la Cmara de Diputados la correspondiente
averiguacin.
Los altos funcionarios de la Federacin pueden ser desaforados por cua
lesquiera de los delitos comunes, federales o especiales que se enumeran a
propsito de los dems funcionarios y empleados. .
Los altos funcionarios de la Federacin no gozan de fuero constitucIOnal
por los delitos comunes, delitos, falta y omisiones oficiales en que incurran
durante el desempeo de sus funciones o con motivo de algn empleo, cargo
pblico o comisin que hubieren aceptado en el perodo en que disfruten de
aquel fuero.
Para que la causa pueda iniciarse cuando el alto funcionario haya vuelto
al de sus funciones propias, se observar la regla del artculo 109
constitucional,
b) Delitos del orden comn de los dems funcionarios y empleados.
Fuera de los casos sealados de los altos funcionarios que gozan de una
garanta o fuero especial, los dems servidores del Estado, en los delitos
de la votando el desafuero. Obtenida la mayora indicada, en un sentido u
otro, no se requiere por la contraria. . Ley de responsabilidades los
funcionarios y empleados la Federacin, del Distrito Federal y de los altos
funcionarios de los Estados.
D. O. F. del 21 de febrero de 1940.
D. O. F. del 7 de enero de 1953. Reforma.
15 Tena Ramrez considera que los actos de separacin de un funcionario de su. to adml .
.
es un ac o ac muustratvo, El hecho de estar fraccionando el proceso acusatono no el acto

del desafuero, como un acto administrativo. Consideramos que formalmente es un acto
legislativo y materialmente un acto jurisdiccional.
munes que cometan no se requiere, para su consignacin, ningn procedimiento de
desafuero.
Este grupo de funcionarios, que forman la casi totalidad de la Administracin, deben
responder directamente de los delitos que cometan y que pueden ser:
Delitos comunes que son de la competencia de los tribunales del orden
comn del Distrito Federal. Delitos federales que son 'de la competencia de
los tribunales federales en toda la Repblica.t?
Llamamos delitos especiales a aquellos delitos del orden comn que se cometen por los
funcionarios y empleados pblicos. La calidad de funcionario sirve de elemento para
tipificar determinados delitos o para determinar su gravedad.
El Cdigo Penal del Distrito Federal seala diversas categoras delictivas, bajo el rubro
de delitos cometidos por funcionarios pblicos, entre los que podemos sealar:
El ejercicio indebido o abandono de funciones pblicas. Artculo 212.
El abuso de autoridad. Artculos 213 y 214.
El cohecho. Artculos 217 y 218.
El peculado y la concusin. Artculos 219 y 224.
La responsabilidad se agrava por la calidad de funcionarios en los casos de los artculos
129 y 211, en los delitos de revelacin de secretos y en el espionaje.
7. DELITOS y FALTAS OFICIALES DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
De acuerdo con el artculo 108 en su parte relativa y 111 prrafo V de la Constitucin, el
delito oficial se configura con los siguientes elementos."?
16 De acuerdo con el artculo 41, fraccin 1 de la Ley orgnica del Poder Judicial de la
Federacin, es competencia de los jueces de Distrito del Distrito Federal en materia penal (y
de los jueces de distrito forneo) conocer de los delitos del orden federal. Los delitos del
orden federal son: Los previstos en las leyes federales y en los tratados; b) Los sealados en
los artculos 2 a 5 del cdigo penal; e) Los oficiales o comunes cometidos en el extranjero
por los agentes diplomticos, personal oficial de las delegaciones de la Repblica y cnsules
mexicanos; Los cometidos en las embajadas y delegaciones extranjeras; e) Aquellos en que
la 'Federacin sea sujeto pasivo; 1) Los cometidos por un funcionario o empleado federal, en
ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas; g) Los cometidos en contra de un
funcionario o empleado federal, en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas; h) Los
perpetrados con motivo del funcionamiento de servicio pblico federal, aunque dicho
servicio est descentralizado o concesionado; 1) Los perpetrados en contra del
funcionamiento de un servicio pblico federal o en menoscabo de los bienes afectados a la
satisfaccin de dicho servicio, aunque ste se encuentre descentralizado o concesionado; j)
Todos aquellos que ataquen, dificulten o imposibiliten el ejercicio de alguna atribucin o
facultades reservadas a la Federacin ... "
17 Herrera y Lasso critica la expresin "Gran Jurado", pues considera que no le
ANDRS SERRA ROJAS

a) Un acto u omisin cometido por un funcionario o empleado pblico; b) En el ejercicio de
ese mismo cargo; c) Que puede redundar en perjuicio de los intereses pblicos y del buen
despacho; d) Aun cuando no hayan tenido antes carcter de delictuosos. La ley' recoge estos
elementos para caracterizar los delitos y faltas oficiales. La Constitucin y la ley de
responsabilidades, consideran dos grupos:
1. Delitos y faltas oficiales de los altos funcionarios; y 2. Delitos y faltas oficiales
cometidas por los dems servidores del Estado.
Faltas oficiales
Las infracciones a la Constitucin o a las leyes federales no comprendidas en el artculo
13 de esta ley se conceptan como faltas oficiales. Articulo 16 de la ley.
Las faltas oficiales se sancionarn con suspensin del cargo en cuyo desempeo
hubieran sido cometidas, por un trmino no menor de un mes ni mayor de seis meses.
8. DELITOS OFICIALES COMETIDOS POR ALTOS FUNCIONARIOS DEL ESTADO
Para los efectos de esta ley se conceptan como altos funcionarios de la
Federacin el Presidente de la Repblica, los senadores y diputados al Con
greso de la Unin, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Na
cin, los secretarios de Estado, los jefes de Departamentos autnomos Y el
Procurador General de la Repblica.
Tambin quedarn comprendidos en esta ley los gobernadores y diputados
a las legislaturas de los Estados. Artculo 29 de la ley.
El Presidente de la Repblica slo podr ser acusado durante el tiempo
de su encargo, por traicin a la patria y delitos graves del orden comn.
Los diputados y senadores propietarios, el Presidente de la Repblica, los
gobernadores de los Estados y los diputados de las legislaturas locales gozan
de fuero constitucional desde el da de su eleccin.
Los diputados y senadores suplentes disfrutarn de l durante el tiempo
que sustituyan a su respectivo propietario. Artculo 10 de la ley.
El artculo 111 prrafos uno a cuatro de la Constitucin ordena:
"De los delitos oficiales conocer el Senado erigido en Gran Jurado; pero
no podr abrir la averiguacin correspondiente sin .previa acusacin de la
Cmara de Diputados. Si la Cmara de Senadores declarase por mayora de
corresponde a la Cmara juzgar. La expresin es una reminiscencia de anteriores constituciones, repetidas sin una debida coordinacin.
las dos terceras partes de sus miembros, despus de practicar las diligencias que estime
convenientes y de or al acusado, que ste es culpable, quedar privado de su puesto, por
virtud de tal declaracin, e inhabilitado para obtener otro por el tiempo que determine la ley.
"Cuando el mismo hecho tuviese sealada otra pena en la ley, el acusado quedar a
disposicin de las autoridades comunes, para que lo juzguen y castiguen con arreglo a ella."
"En los casos de este artculo y en los del 109, las resoluciones del Gran Jurado y la
declaracin en su caso, de la Cmara de Diputados, son inatacables."
"Se concede accin popular para denunciar ante la Cmara de Diputados los delitos
comunes u oficiales de los altos funcionarios de la Federacin. Cuando la cmara
mencionada declare que hay lugar a acusar, nombrar una comisin de su seno para que
sostenga ante el Senado la acusacin de que se trate."
Todo el ttulo III, artculos 23 a 68 de la ley de responsabilidades, seala el
procedimiento para .juzgar de dichos delitos a los altos funcionarios de la Federacin.
Artculo 13 de la Ley de responsabilidades:
"Son delitos de los altos funcionarios de la federacin; a que se refiere el artculo 2 de la
ley de responsabilidades:
1. El ataque a las instituciones democrticas;
11. El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal;
111. El ataque a la libertad de sufragio;
IV. La usurpacin de atribuciones;
V. La violacin de garantas individuales;
VI. Cualquiera infraccin a la Constitucin o a leyes federales cuando causen perjuicios
graves a la federacin o a uno o varios Estados de la misma, o motiven algn trastorno en el
funcionamiento normal de las instituciones; y
VII. Las omisiones de carcter grave, en los trminos de la fraccin anterior. Artculo 13
de la ley de responsabilidades."
Sanciones a los delitos oficiales cometidos por los altos funcionarios.
Las sanciones de los delitos oficiales a que se refieren los dos artculos
anteriores son: "1. Destitucin del cargo o privacin del honor de que se
encuentra investido; "11. Inhabilitacin para obtener determinados empleos,
cargos u honores, por un trmino que no baje de cinco aos ni exceda de diez,
y "111. Inhabilitacin para toda clase de empleos, cargos u honores, por el
trmino sealado en la fraccin anterior." Artculo 15 de la ley. . el ttulo lIJ,
artculo 23 a 68 de la ley de responsabilidades fija el procedimIento para
juzgar de los delitos de los altos funcionarios. Artculo 2'? de la Ley de
responsabilidades.

9. DELITOS y FALTAS OFICIALES DE LOS DEMS SERVIDORES DEL ESTADO
El artculo l l I, prrafo quinto de la Constitucin ordena Congreso de la Unin expedir,
a la mayor brevedad, una ley de responsabilidades de todos los funcionarios y empleados de
la Federacin y del Distrito, determinando como delitos o faltas oficiales todos los actos u
omisiones que puedan redundar ca perjuicio de los intereses pblicos y del buen despacho,
aun cuando hasta la fecha no hayan tenido carcter delictuoso, Estos delitos o faltas sern
siempre juzgados por un jurado popular, en los trminos que para los delitos de imprenta
establece el artculo 20."
De acuerdo con este mandato constitucional, el Congreso de la Unin expidi "ley de
responsabilidad de los funcionarios y empleados de la Federacin, del Distrito Federal y
Territorios Federales y de los altos funcionarios de los Estados".
(D. O. del 21 de febrero de 1940, reformado en el D. O. del 7 de enero de 1953.)
Artculo 18. Son delitos oficiales de los funcionarios y empleados de la Federacin y del
Distrito Federal no comprendidos en el artculo de esta ley: 18
l. Aceptar un cargo pblico y tomar posesin de l sin reunir los requisitos que
establezcan la Constitucin o las leyes respectivas;
II. Ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisin para el que hayan sido electos o
nombrados, sin haber tomado posesin legtima de l, o sin llenar todos los requisitos
legales para ese efecto;
III. Ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisin despus de saber que se ha
declarado insubsistente su nombramiento o que se le ha suspendido destituido legalmente;
IV. Continuar ejerciendo las funciones de su empleo, cargo O comisin, para el que fue
electo o nombrado por tiempo limitado, despus de haber expirado el trmino de su
ejercicio;
V. Abandonar sin causa justificada, el empleo, cargo o comisin que desempee, sin haber
renunciado, o antes de que le sea comunicada la admisin de su renuncia o se presente la
persona que deba sustituirlos;
VI. Ejercer funciones inherentes a otro empleo, cargo o comisin distintas de las que
legalmente les corresponden en el empleo, cargo o comisin para el que fueron electos o
nombrados;
VII. Coaligarse para tomar medidas contrarias a una ley, reglamento o cual otra
disposicin de carcter general o impedir su ejecucin, o para hacer dimisin de sus puestos,
con el fin de impedir, entorpecer o suspender la administracin;
VIII. Solicitar indebidamente dinero o alguna otra ddiva, o aceptar una pro mesa para s
o para cualquiera otra persona, por hacer algo justo o injusto, o dejar de hacer algo justo
relacionado con sus funciones;
IX. Impedir la ejecucin de una ley, decreto, reglamento, disposicin de ca
18 Los funcionarios y empleados de la Federacin y del Distrito Federal son responsables
de los delitos y faltas oficiales que cometan en el desempeo de los cargos que tengan
encomendados, en los trminos de la presente ley y de las leyes especiales a que se refiere el
artculo 19 de la ley.
En demandas del orden civil no hay ni inmunidad para los funcionarios pblicos. de la
Ley.
rcter general o de una resolucin judicial solicitando para el efecto el auxilio de la fuerza
pblica o empleando la que tengan bajo su mando;
X. Ejercer violencia, sin causa justificada, en el ejercicio de sus funciones o en el
desempeo de su cargo, a cualquiera persona que intervenga en alguna diligencia; vejarla o
insultarla, o emplear en sus resoluciones trminos injuriosos u ofensivos contra alguna de
las personas o autoridades que intervengan en el asunto de que se trate;
XI. Retardar o negar indebidamente a los particulares el despacho de sus asuntos o la
proteccin o servicio que obligacin de prestarles, o impedir la presentacin de sus
promociones, o retardar indebidamente el curso que deban darles;
XII. Abstenerse de ejercitar la accin penal, cuando sea procedente conforme a la
Constitucin y a las leyes de la materia, en los casos en que la ley les imponga esa
obligacin;
XIII. Abstenerse de hacer ante cualesquiera autoridades, con la debida oportunidad, las
promociones que legalmente sean procedentes, en los casos en <lue deban hacerlas con
arreglo a la ley, siempre que de esa omisin resulte dao o perjuicio a la Federacin, al
Distrito Federal, al inters social o alguna persona.
Si no resultare dao o perjuicio a alguno, la omisin se considerar como falta oficial;
XIV. Negarse, bajo cualquier pretexto, aunque el de oscuridad o silencio de la ley, a
tramitar o resolver algn asunto sea de su competencia;
XV. Negar, indebidamente, los encargados de las fuerzas pblicas, el auxilio que les
solicite legalmente una autoridad civil, y
XVI. Dar a los caudales del erario que tengan a su cargo una aplicacin pblica distinta
de aquella a que estuvieren destinados, o hacer un pago indebido, etc. Hasta la fraccin
LXXII."
Sanciones a los delitos oficiales cometidos por los dems servidores del Estado.
Las sanciones aplicables a los delitos enumerados en el artculo anterior son las
siguientes: Art. 19 de la Ley de
1. Para los comprendidos en las fracciones I a VI, de tres das a un ao y multa de
cincuenta quinientos pesos;
II. Para el comprendido en la fraccin VII, de seis meses a dos aos de prisin y multa
de 25 a mil
III. Para el comprendido en la fraccin VIII, prisin de tres meses a cinco aos multa de
25 a mil
IV. Para los definidos en las fracciones IX a XXII J, prisin de seis meses a seis aos, multa
de 25 mil pesos destitucin de empleo;
V. El definido por la fraccin XXIV se castigar con destitucin de empleo e inhabilitacin
para obtener otro, por un trmino de dos a seis aos y multa igual al duplo de la cantidad que
hubiesen recibido indebidamente. Si sta pasa de cien pesos, se le impondr, adems, de tres
meses a dos aos de prisin;
VI. Para los comprendidos en las fracciones XXV y XXVI, de dos diez aos de prisin,
destitucin y multa de quinientos a dos mil pesos
VII. Para el definido en la fraccin XXVII, de seis meses a doce aos de pri

sn, multa de diez a dos mil pesos, destitucin de empleo, cargo o comisin e
inhabilitacin por dos a seis aos.
La sancin ser de uno a seis meses de prisin, si el inculpado devolviere lo
sustrado, dentro de los diez das siguientes a aquel en que se haya descubierto
el delito, sin perjuicio de la destitucin, de la inhabilitacin y de la multa a que
se refiere el prrafo anterior;
VIII. Los comprendidos en las fracciones XXVIII a LX sern castigados con destitucin
de empleo, multa de cien a dos mil pesos y prisin de uno a nueve aos;
IX. Los expresados en las fracciones LXI a LXXI, suspensin de un mes a un ao;
destitucin o multa de cincuenta a mil pesos;
X. A los comprendidos en la fraccin LXXII se impondrn las sanciones que establezcan las
leyes especiales respectivas, salvo que los delitos definidos y sancionados por ellas se
encuentren comprendidos en las disposiciones del mismo artculo precedente en cuyo caso
se aplicarn las sanciones sealadas en las anteriores fracciones, y
XI. Las personas que acepten o desempeen un cargo oficial sin llenar los requisitos que
establezcan las leyes relativas, adems de ser separadas desde luego de puestos, quedarn
obligadas a devolver los sueldos o emolumentos que hubiesen recibido.
La imposicin de las sanciones a que se refiere esta ley por delitos o faltas oficiales, debe
entenderse sin perjuicio de la reparacin del dao, quedando expedito, en su caso el derecho
de la Federacin o de los particulares para hacerla efectiva o para exigir ante los tribunales
competentes la responsabilidad pecuniaria que hubiese contrado el funcionario o empleado
por daos y perjuicios, al cometer los hechos u omisiones que se le imputen.
Esta responsabilidad ser exigible siempre que se comprueben los daos y perjuicios
ocasionados con dichos actos u omisiones, aun cuando se absuelva al inculpado en el
procedimiento penal. Artculo de la Ley de Responsabilidades.
La ley de responsabilidades en sus artculos 69 y siguientes fija el proce.dimiento para
juzgar los delitos y faltas a que hacemos referencia anteriormente.
"En los casos de delitos o faltas oficiales a que se refiere el ttulo segundo, captulo II de
esta ley, imputados a los funcionarios o empleados de la Federacin
o del Distrito Federal no comprendidos en el artculo de esta misma ley, el procedimiento se
incoar en la forma ordinaria, con arreglo a las disposiciones del Cdigo de Procedimientos
Penales aplicable en cada caso, sea federal, militar o del orden comn." Art. 69 de la Ley de
responsabilidades.
"Terminado el proceso y formuladas las conclusiones del Ministerio Pblico del acusado
y su defensor, el juez remitir el expediente, en su caso, al Jurado Responsabilidades
Oficiales de los Funcionarios y Empleados Pblicos que corresponda, y proceder con
arreglo al ttulo V, captulo III, de esta ley." Artculo 73 de la Ley de responsabilidades.
"De acuerdo con lo dispuesto en el artculo 111, parte final del prrafo quinto, de la
Constitucin, los delitos y faltas oficiales de los Iuncioqarios y empleados de
la Federacin y del Distrito Federal, salvo los casos a que se refiere el ttulo segundo,
captulos I y II de esta ley, sern juzgados por un jurado, con arreglo al artculo 20,
fraccin VI de la misma Constitucin." Artculo 77 de la Ley de responsabilidades.
10. LA RESPONSABILIDAD POLTICA DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO
La responsabilidad poltica se origina cuando los servidores del Estado, princi
palmente los altos funcionarios, discrepan de los rganos legislativos llamados a
sealar la poltica general de un Estado.
La responsabilidad poltica tiene toda su eficacia en los gobiernos parlamentarios en que
el gobierno y la Administracin deben subordinarse a las orientaciones polticas sealadas
por el parlamento.
En los regmenes presidencialistas esta responsabilidad poltica se aminora en tal forma,
que el servidor del Estado no puede incurrir en otras formas de responsabilidad que las
sealadas.
El artculo 93 de la Constitucin ordena "Los secretarios del Despacho, y los Jefes de los
Departamentos administrativos luego que est abierto el perodo de sesiones ordinarias
darn cuenta al Congreso del Estado que guarden sus respectivos ramos. Cualquiera de las
Cmaras podr citar a los Secretarios de Estado y a los Jefes de los Departamentos
Administrativos, as como a los Directores y Administradores de los organismos
descentralizados federales o de las Empresas de Participacin Estatal Mayoritaria, para que
informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos
ramos o actividades." (Reforma Constitucional.)
El contenido de este precepto se cumple con la redaccin de una memoria o informe
general de actividades que anualmente se elabora. En cuanto a la segunda parte las Cmaras
solicitan al Ejecutivo la presencia de dichos funcionarios para que informen sobre los
fundamentos de los proyectos de ley que se discuten y contesten las preguntas que le
formulen diputados y senadores.
CUARTA PARTE
LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL
I
I
I
I
I
I
I
I
TTULO SEXTO
LAS FORMAS DE ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL
CAPTULO 1
CENTRALIZACIN Y DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
1. Formas de organizacin poltica y formas de organizacin administrativa.-2. Las formas
de organizacin poltiEa.-3. El Estado federal mexicano.-4. y federalismo.-5. La distribucin
de competencias en el Estado federal
eorganizacin . Los rganos del o er Ejecutivo Federal: Gobierno y Administracin

pblica.-8. La Administracin pblica federal.
!
l. FORMAS DE ORGANIZACIN PoLTICA y FORMAS DE
ADMINISTRATIVA
En la doctrina constitucional, la organizacin poltica es la expresin de la voluntad general
del grupo. Las voluntades individuales se renen y organizan en una accin conjunta para
regular la vida poltica de la comunidad, en instituciones o formas que posteriormente
tendrn a su cargo la salvaguarda de los intereses sociales. Es necesario estudiar cmo estas
organise coordinan en el .eiercicio de sus funciones y en sus diversas relacienes con el poder
1 "Estado centralizado es aqul en el que el nmero de poderes concedidos a los rganos
locales est reducido al mnimo absolutamente indispensable para que la administracin
local pueda desenvolverse; descentralizado es, por lo contrario, aquel ordenamiento en el
que la privacin de facultades deliberativas del Centro a los rganos perifricos, es
mxima." Zanobini, Guido. Corso di diritto amministrativo. .Vol. 111, pgs. 7172, 5\l edicin. Milano, 1955.
Este fue el ideal del partido conservador mexicano, la estructura de una forma de
organizacin politica unitaria, que tuvo su mejor expositor en don Lucas Alamn, su
459

,--'Las formas tanto polticas como administrativas-, son mtodos asiste
mas encaminados a la estructuracin de las funciones jurdicas. Medios a
travs de los cuales se conseguirn propsitos tales como la atencin tcnica
de un servicio, los problemas de una regin y el aseguramiento de ideales
democrticos, o sea, la adecuada participacin popular en los asuntos p
blicos.
Es necesario distinguir las formas de organizacin poltica y las formas
de organizacin administrativa. Las primeras consideran al Estado en su uni
dad, y a los medios de organizarse respecto a sus elementos bsicos; las se
gundas se refieren a uno de los poderes del Estado o sea al Poder Ejecutivo,
que es el rgano al que le corresponde la funcin de gobierno y la adminis
trativa y de una manera ms general a la estructura de los Poderes del Estado.
Ambas formas deben ser comprendidas en un concepto general de la po
ltica, pues se trata de actividades que tienden a realizar fines polticos. El
campo de accin de ellas es muy difcil de delimitar para saber dnde acaba
la poltica -si es que ella acaba-, y comienza la Administracin y viceversa.
Una consideracin de orden prctico y tcnico es til para distinguir los
aspectos generales y particulares de la accin del Estado.
Las formas de organizacin administrativa se refieren a un aspecto par
cial de su actividad, o sea la actividad de los rganos del Poder Ejecutivo:
al gobierno, que segn Orlando, "es el conjunto de los medios por los cuales
1a soberana se traduce en acto".
El ejemplo tpico de la descentralizacin, por regin, es el mUnICIpIO. Debemos
guardar cierta reserva en esta apreciacin; tan frecuente entre nuestros tratadistas, porque el
ejemplo corresponde, en principio, a la descentralizacin poltica y a la descentralizacin
administrativa, si nos atenemos al artculo llS constitucional que ordena: "Los Estados
adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo,
popular, teniendo como base de divisin territorial de su organizacin poltica y
administrativa, el municipio libre, conforme a las bases que el mismo precepto cita."
FORMAS DE ORGANlZACIN POLTICA
Las formas de organizacin poltica se refieren a las formas de Estado Y
comprenden todos los aspectos del mismo, es decir, es un conocimiento de la
totalidad del orden jurdico vigente en un Estado, que abarca a todos sus
rzanos superiores.
formas polticas hacen referencia a la organizacin general del
lado. Ellas se pueden clasificar en formas de gobierno y formas de
mejor concrecin las Siete leyes centralistas de 29 de diciembre de 1836. El sistema
preponderante de gobierno de la nacin era el republicano, representativo y popular. La
eleccin de Presidente indirecta lo mismo que los gobernadores de los DepartamentoS
sometidos a las Juntas Departamentales. Para un federalismo centralista vase el Discurso

llamado de las profecas del doctor Servando Teresa de Miel' Noriega y Guerra.
El estudio de las formas polticas se remonta a la antigedad, principal
mente Aristteles, que enumera y describe las formas polticas normales.
Durante la evolucin poltica las formas polticas son numerosas y como
plejas, unilaterales y arbitrarias. La confusin e incertidumbre sigue predo
minando en su concepcin.
Como formas polticas, las formas de gobierno y las formas de Estado implican tan
estrechas y necesarias relaciones, que autores notables como Jellinek (Teora, ob. cit., pg.
536, en particular la nota 1), slo consideran las formas de Estado.
Siguiendo en el criterio tradicional, las Formas de Gobierno aluden a la finalidad del
Estado. "La forma de gobierno, dice Faytt (Der. Polo ed. pg. 397), se resuelve en una
cuestin de tcnica gubernamental, la de saber quines y para qu funciones desempearn
el gobierno."
Las formas de Estado se esfuerzan por armonizar los diversos
elementos de la organizacin poltica. Las formas de Estado se
clasifican en dos grupos: L1. forma unitaria
o
La forma compuesta o descentralizada, en particular la forma federal.2
A) La [or de Estado unitaria implica la existencia de un poder central que coordine y
clasifique la vida poltica del pas. Tal es el caso del rgimen que surgi de las Siete Leyes
centralistas de 1836. Las rdenes del poder central corran a lo largo de la Repblica como
centro nico de decisin.
El Estado central llamado tambin Estado unitario se contrapone al Estado federal, si los
elementos de su estructura dependen o no de uno o varios rganos que forman el centro de
poder del Estado.
La accin de esos rganos centrales comprende a toda la Repblica, Un solo poder que
manda y acta con los elementos que le estn directamente subordinados. El gobierno
central asume en su totalidad las funciones legislativa y judicial. No hay ningn otro rgano
que comporte el ejercicio del poder pblico.
Por consiguiente la centralizacn poltica es un proceso mediante el cual los rganos
federales del Estado, acumulan facultades, con menoscabo de las formas polticas locales o
regionales. "Centralizar -dice Hauriou-significa
2 Opinin de Kelsen sobre el Estado Federal: "Lo nico que distingue a un Estado
unitario dividido en provincias autnomas, de un Estado federal, el grado de descentralizacin. y as como el Estado federal se distingue de un Estado unitario slo por mayor
grado de descentralizacin, del mismo modo se distingue una confederacin internacional
de Estados de un Estado federal. En la escala de la descentralizacin, el Estado federal
ocupa un lugar intermedio entre el Estado unitario y una Unin internacional de Estados. El
Estado federal presenta un grado de descentralizacin que es todava compatible con Una
comunidad jurdica constituida por el derecho nacional, esto es, con un Estado y un grado de
centralizacin que ya no es compatible con una comunidad jurdica internacional, es decir,
con una comunidad constituida por el derecho internacional." Hans Kelsen. Teoria general
del Derecho del Estado. UNAM., 1949, Mxico, pg. 333.
Sebastn Martn-Retortillo, "Descentralizacin administrativa y organizacin poltica", 3

vols. 1973. Ediciones Alfaguara. Madrid.

acumular en manos del gobierno central todo lo que existe en un pueblo
de poder del Estado, es decir, de poder poltico y temporal, civil o militar, de
suerte que el Estado sea una unidad poltica, diplomtica, legislativa, judi
cial, militar, ete., esto es propiamente la centralizacin administrativa que
tiene objeto los poderes concernientes a la polica y a la gestin de los
intereses generales de los habitantes y a la cual se agrega seguramente una
centralizacin social que se traduce en un aumento de la poblacin urbana
y en una intensificacin de las relaciones sociales."
B) La forma de Estado compuesta crea varios centros de direccin, coordinacin y
sancin, pero el rgano principal que es la Federacin aparece como una fuerza
determinante. Aparece como una organizacin descentralisada al crear otros diversos centros
de imputacin jurdica, como las entidades federativas y los municipios. Es el rgimen que
domina en la Repblica Mexicana en las Constituciones de 1824, 1857 Y 1917.
La soberana que durante el rgimen colonial asumi el monarca espaol, pasa al pueblo
mexicano al lograr su independencia y confirmacin como Estado libre e independiente. El
pueblo a su vez deposit su soberana en la Constitucin, reservndose en, todo tiempo el
ineludible derecho de alterar o modificar la forma de su Gobierno.
3. EL ESTADO FEDERAL MEXICANO
La unidad social del Estado se mantiene a travs de las instituciones que rigen la vida
cotidiana de comunidad. La unidad jurdico-poltica se establece mediante su Constitucin y
las dems leyes que forman el orden jurdico.
El desenvolvimiento institucional del Estado, se logra a travs de las formas de
organizacin poltica y de organizacin administrativa. Con las primeras se establecen las
instituciones polticas fundamentales, mediante las segundas se encauza la ejecucin de las
leyes administrativas.
El Estado federal corresponde a una institucin poltica fundamental adoptada y definida
en los textos constitucionales que han estado vigentes. Desde el punto de vista de la doctrina
poltica, afirma Mouskeli (ob. cit., p,g. 319) que "el Estado federal es un Estado que se
caracteriza por una centralizacin de forma especial y de grado ms elevado; que se
compone de colectividades miembros dominados por l, pero que poseen autonoma
titucional y participan en la formacin de la voluntad nacional, distinguindose este modo de
las dems colectividades pblicas inferiores".
Dos tesis contradictorias aluden al origen del Estado federal mexicano:
a) Los que afirman que nuestro federalismo "se produjo de un modo gradual a lo largo
del tiempo; se desarroll aceleradamente bajo la Constitucin de 1812 por medio de las
diputaciones provinciales", Nettie Lee Benson. (La diputacin provincial y el federalismo
mexicano, pg. 91), que coincide con la opinin de don Lucas Alamn (Historia de Mxico,
captulo V, pg. 739.)

Por decreto del 12 de junio de 1823, el Congreso Constitucional orden "decir a las
provincias estar el voto de su soberana por el sistema de repblica federada y que no lo ha'
declarado en virtud de haber decretado se forme convocatoria para nuevo Congreso que
constituya a la nacin". (Dubln y Lozano, ob, cit., T. 1, pg. 651.) En efecto, el artculo 5
del Acta Constitutiva de la Federacin del 31 de enero de 1824, orden: "La nacin adopta
para su gobierno la forma de repblica representativa popular federal." Artculo que repiten
la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos del 4 de octubre del mismo ao,
en su artculo 4 y las constituciones posteriores de 1857 y 1917.
b) Los que han sostenido que el federalismo fue cosa extraa a nuestras instituciones
polticas, siendo su adopcin "una descentralizacin artificial del pas". Lo cual no nos
impide considerar que fue a travs del federalismo como se logr la unidad institucional del
pas y aunque el desenvolvimiento ha sido precario, ha llenado una etapa importante de la
vida nacional.
. Compartimos esta ltima ,y discutida opinin pensando que el federaIismo obedeci a un
proceso de imitacin extralgica, tal como lo expres Antonio Caso, pero sin dejar de
insistir con Francisco Javier Gaxiola en que "nuestra patria debe su unidad al rgimen
federal, como Espaa debe la unidad nacional a la religin catlica y que el sistema de
gobierno adoptado por los constituyentes de veinticuatro, tiene races en nuestros
antecedentes coloniales, en nuestra ascendencia espaola y nuestra fisonoma demogrfica"
(F. Javier Gaxiola, Crisis del pensamiento poltico, y otros ensayos, pg. 48) .
El Estado federal al cual alude el actual artculo 40 de la Constitucin, est organizado,
con sus elementos bsicos, en el conjunto de las leyes vi gentes constitucionales y
ordinarias, que regulan la creacin, el funcionamiento y el desarrollo de las instituciones
pblicas nacionales. En las diversas formas de Estado, nuestro rgimen corresponde al
Estado
Para que se realicen los principios del Estado federal es menester que se combinen dos
objetivos importantes: a) Asegurar que la federacin pueda llevar a cabo con efectividad las
funciones que le han sido asignadas; b) En el desempeo de sus propias funciones, la
federacin debe al mismo tiempo tener en cuenta debidamente los intereses de las diferentes
secciones de la
3 B) El gobierno presidencialista es aquel que ms rgidamente realiza el pnnclplo la
divisin de poderes a los cuales estn dedicados los tres primeros artculos de la
Constitucin federal norteamericana de 1787 (modelo tpico en cuestin). El Poder Eje.
cutivo tiene, as, su vrtice en el presidente, que nombra todos los funcionarios principales
(tomndolos en gran parte de entre los componentes del partido triunfante, segn el spoils
system), incluyendo a los jefes de los 'diferentes ministerios (llamados secretarios Estado);
que estn a subordinados estrictamente, sin formar gabinete, y el mismo Presidente es
controlado por el Senado slo en cierto nmero de atribuciones, ya que se requiere su
aprobacin nicamente para algunos nombramientos de mayor relieve (Se cretartos de
Estado, embajadores y cnsules, jueces del Tribunal Supremo, etc.) y (con la mayora de dos
tercios) para la ratificacin de los tratados internaiconales... "Paolo Biscareti. Derecho
Constitucional. Ed. Tecnos, S. A., pg. 241.
ANDRS SERRA ROJAS

nueva comunidad, y la continua responsabilidad de los Estados miembros en puntos
importantes de gobierno. (Bawie y Friedrich, Estudios sobre federalismo. Ed. Bib. Arg. pg.
49.)
Este rgimen asegura el respeto y la supremaca de la. Constitucin, la autonoma de los
poderes, la descentralizacin poltica entre la Federacin y las entidades federativas y el
mantenimiento de los principios democrticos como base de nuestro sistema poltico.
El Estado -como expresin de la voluntad del pueblo mexicano-tiene en consecuencia los
elementos siguientes derivados de los artculos 39, 40 Y 41 de la Constitucin:
1. El Estado mexicano es soberano: la soberana es el poder de mando supremo, un derecho
que corresponde al pueblo mexicano. El artculo 39 de la Constitucin ordena: soberana
nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder pblico dimana del
pueblo y se instituye para beneficio de ste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable
derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno."
2. El pueblo se constituye en una repblica representativa, democrtica, federal, compuesta
de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior; pero unidos
en una federacin establecida segn los principios de esta ley fundamental. (Art. 40
Const.) Se llama repblica al sistema de gobierno en el cual el poder reside en el pueblo,
que lo ejerce directamente o por medio de sus representantes legtimos. stos son el
Presidente de la Repblica, los senadores y diputados al Congreso de la Unin, los
gobernadores y diputados de los Estados y los Ayuntamientos; que son elegidos
directamente y con carcter temporal por el pueblo.
En este sistema de renovacin peridica de las personas de eleccin popular debemos
encontrar la estabilidad del rgimen poltico mexicano.
Desde el punto de vista de la teora constitucional, la repblica es aristocrtica cuando
las altas magistraturas del Estado estn reservadas a las clases oligrquicas y privilegiadas,
como la antigua Repblica de Venecia. La repblica es democrtica cuando las funciones
pblicas son accesibles a todos los ciudadanos sin distincin, como la actual organizacin
poltica de Mxico. El sistema republicano es un sistema de abajo a arriba, .sendo falsas las
doctrinas polticas de democracia dirigida o de seudo interpretacin de la voluntad popular.
3. La repblica es representativa. En las formas polticas representativas, el pueblo ejerce
sus funciones por medio de representantes legtimos. El !JOdel' ejeeutivo federal por el
Presidente de la Repblica; el poder legislativO federal por los senadores, representantes de
los Estados miembros (artculo 56 de la Constitucin) y por los diputados, representantes del
cuerpo electoral (artculo de la Constitucin) . Durante el receso de las Cmaras acta con
facultades limitadas la Comisin Permanente del Congreso de la Unin.
(Artculos 78 y 79 de la Constitucn.)
4. DEMOCRACIA y FEDERALISMO
La democracia es una forma de gobierno en la que el poder supremo pertenece al pueblo,
todo poder pblico dimana de l, apoya la accin gubernamental y es un medio poderoso
para dilucidar los graves conflictos del Estado moderno.
El poder pblico es legtimo cuando emana del pueblo o de sus representantes. La
democracia, adems de su legitimidad de origen, somete la accin del poder pblico al
constante enjuiciamiento de la opinin ciudadana, sin mixtificaciones, malabarismos o
subterfugios polticos.s
En las primeras formas democrticas el pueblo ejerci directamente su soberana, en
tanto que, en la democracia representativa, el pueblo ejerce su soberana por un grupo de
representantes. La democracia es una tcnica de organizacin que asegura a la comunidad el
cumplimiento de sus aspiraciones en medio propicio al mantenimiento de la libertad y la
dignidad humana.e
A un mundo de masas, y de problemas de complejidad y de crecimiento continuo, deben
corresponder instituciones que afronten la reforma social. Enlazados los problemas
democrticos con graves problemas internacionales, la presencia de la opinin pblica
nacional debe hacerse ms precisa y frecuente. El referndum es una consulta al cuerpo
electoral para la definicin de una poltica a seguir en los Estados que lo aceptan
constitucionalmente.
El criterio de nuestra Constitucin es democrtico, porque as lo reconoce el artculo 41
de la misma que confirma una aspiracin del pueblo mexicano. El criterio que orienta la
educacin nacional es democrtico, "considerando a la democracia no solamente como una
estructura jurdica y un rgimen poltico, sino como un sistema de vida fundado en el
constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo". Artculo 3, prrafo 1,
inciso a) de la Constitucin."
4 Agustn Basave Fernndez del Valle. Teorla de la democracia, 1963. Centro de estudios
humansticos de la Universidad de Nuevo Len. "Antes que una forma de gobierno, la
democracia es una forma de convivencia humana y antes que una forma de convivencia
humana es una vocacin del hombre." lntr.
sta es la tradicin constitucional que debe ser sostenida invariablemente, afirmando que
la democracia se basa en el reconocimiento de la dignidad del hombre. La democracia
sostiene el ideal de libertad y es "la nica verdadera expresin del cristianismo". La democracia es primordialmente social, moral y espiritual y tan slo seeundariamente poltica",
afirma William J. Kerby.
6 "Pero la democracia es tambin una tcnica de organizacin del poder de autoridad en
el Estado y como tal una forma de gobierno, que asegura al pueblo la libertad y la igualdad y
excluye toda forma de opresin y arbitrariedad. Con la frmula 'gobierno del pueblo' o
'gobierno del pueblo por el pueblo' se enuncia un principio y un propsito, pero no se dan
los mecanismos institucionales ni la tcnica gubernativa. sta debe proporcionar los
instrumentos mediante los cuales se expresa la direccin gubernamental que enuncia la
frmula o principio y que haga efectivo el pleno dominio del pueblo sobre s mismo.
Adems de idea, de forma de vida y forma de gobierno, la democracia es un

De acuerdo con la historia poltica mexicana, el pueblo escogi el sistema del Estado
federal como forma poltica de gobierno y le corresponde, en los trminos del artculo 39 de
la Constitucin, este derecho fundamental: "El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable
derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno."
De esta manera, la frmula poltica de democracia y federalismo, se ha vinculado
estrechamente al desarrollo institucional mexicano.
El federalismo se construye en un sistema de principios contenidos en un pacto federal, o
conjunto de reglas fundamentales que regulan el modo de eleccin de los gobernantes, las
garantas individuales o posicin del hombre frente al Estado, la organizacin y
funcionamiento poder poltico, las funciones del Estado y los principios de derecho pblico
bsicos de la vida nacional como el rgimen del dominio del Estado, la materia agraria y los
principios de las relaciones laborales.
Waline alude a esta superdescentralizacion que es el federalismo. El Estado
mexicano es una forma poltica de Estado federal, que adems rene las
condiciones siguientes:
a) Un territorio unitariamente considerado, que es la suma de los territorios de las
entidades o provincias que concurrieron a suscribir el pacto federal; en la organizacin
inicial del ao de 1824, refrendado ms tarde en las siguientes constituciones y en la actual
en los artculos 42 a 48 de la Constitucin.
b) Una poblacin sujeta a una ciudadana nacional y con derechos de ciudadana local respectivamente; Art. 30 constitucional. c) La subordinacin a una
entidad general, la Federacin, con derechos y deberes especficos de carcter
general. Arts. 40, 41 constitucional.
La Federacin 7 es una entidad poltica, que es parte del Estado federal total, creada por
la decisin de los Estados, que le asignaron en el pacto federal, facultades expresas para
asegurar la unidad poltica y atender los propsitos polticos administrativos federales. El
conjunto de leyes federales forman un orden jurdico general que se aplica en toda la
repblica, junto a los rdenes jurdicos parciales delimitados territorialmente de las
entidades federativas.
d) Se integra con varios Estados o entidades federativas, que conservan su inrgimen poltico que, en cuanto a ideologa, ofrece tanto una interpretacin del pasado y del
presente y un mtodo de captacin del poder, como un sistema de expectativas. Pero que es
tributaria de las ideologas polares, tales como el liberalismo y el socialismo.
particularmente de este ltimo, en nuestro tiempo, por la acentuacin de la igualdad en la
configuracin de sus objetivos sociales y econmicos. Por ltimo, la democracia ha pasado
a ser el nico principio de la legitimacin del poder', con la sola exclusin del totalitarismo
de derecha." Carlos S. Faytt. Derecho poltico. Abeledo-Perrot, 1962, Buenos Aires, pg.
339.
7 "Qu debe entenderse por Federacin?" Sem, [ud, Fed, p, Ejec. del Pleno. Tomo IX,
pg. 41. "Por Federacin debe entenderse para los efectos del citado artculd 105
constitucional, la entidad Estados Unidos Mexicanos, sin que sea jurdico confundir a la
entidad con la forma de Gobierno que tiene adoptada, ni COn alguno de los tres poderes
mediante los cuales se ejerce la soberana de la nacin, ni menos an con algunos de los
rganos cualquiera de esos poderes."

dependencia administrativa y son libres en todo lo concerniente a su rgimen inte
rior." Arts. 40, 41 de la Constitucin.
Los Estados forman el conjunto de las comunidades locales y municipales con
limitada "autonoma" constitucional.
e) Los Estados ponen en comn determinados intereses que se aseguran cons
titucionalmente, y se subordinan a las leyes federales, cuando nuestra Constitucin
emplea la expresin debemos entender que es una facultad que corres
ponde al Congreso de la Unin,
La Constitucin es la ley suprema de la nacion, lo mismo que las leyes del Congreso de
la Unin que emanen de ella, y todos los tratados que estn de acuerdo con la misma,
celebrados y que se celebren por el Presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado.
Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las
disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los Estados. Artculo 133 de la Constitucin.
5. LA DISTRIBUCIN DE COMPETENCIA EN EL ESTADO FEDERAL MEXICANO
El Estado federal mexicano atiende a sus elevadas finalidades por medio de dos
entidades jurdico-polticas, con diversas esferas de competencia: por una parte, la
Federacin, que es la expresin de los intereses generales de la nacin; y por la otra las
entidades federativas o Estados, a quienes se encarga la administracin de los intereses
locales.v
La competencia que le corresponde a la Federacin, histricamente es aquella que han
renunciado o cedido los Estados, para realizar sus propsitos federativos. El poderoso
impulso de la Federacin acumulando mayores ms importantes facultades, pone en peligro
el cada da ms reducido campo de accin de los Estados.t?
8 cosas hay que considerar para formarse el cabal juicio de la influencia que los estados
puedan ejercer en el sistema general de nuestro gobierno, puesto a la obra la accin libre de
las leyes: su organizacin interna, para calcular su valor como Unidad poltica; sus
relaciones activas y pasivas con el poder central, para apreciar su peso Como elementos de
equilibrio. Con variaciones de detalle, que no alteran la esencia de su constitucin, pueden
considerarse con un tipo comn para uno y otro aspectos; y por lo hace a su
desenvolvimiento intelectual y econmico, la suposicin de un trmino equidistante del ms
favorecido y el ms atrasado, sirve bien para estimarlos a todos." Emilio La Constitucin y
la Dictadura. "Estudios sobre la organizacin poltica de Mxico," Ed, Rev. de Revistas,
1912, pg. 306, Mxico.
. 9 En la realidad sociolgica de las instituciones mexicanas la nacin vive un centraIIsmo
poltico y administrativo creciente, pues la Federacin deja un campo de accin muy
limitado a las entidades federativas.
10 "Nuestra Federacin no naci lgica y fatalmente como la norteamericana, sino que
nuestro Primer Congreso Constituyente pudo haber perfectamente organizado un Estado
central, o un Estado federal, a su arbitrio, lo que sin duda ya no pudo hacer el Congreso
Constituyente de 1917, sin haber ocasionado una catstrofe poltica de consecuencias incalculables, y sin que a la postre se hubiera impedido el restablecimiento, tarde o temprano,
468 SERRA ROJAS

En nuestro sistema de reparto de competencia el criterio general estable
cido es el de una enumeracin taxativa de las facultades que le corresponden
a la Federacin. El artculo 124 de la Constitucin ordena: "Las facultades
que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funciona
rios federales, se entienden reservadas a los Estados."
De esta manera, el remanente o saldo de los derechos generales del Es
tado se entienden reservados a las entidades federativas.
Por otra parte, no debemos olvidar la competencia que el artculo
de la Constitucin le asigna a los municipios, a quienes se les encomienda la
atencin de los servicios pblicos locales, que son aquellos no asignados a la
competencia de los gobiernos de los Estados o de la Federacin.
El problema de la competencia federal, local y municipal, es muy com
plejo, porque del sistema original de la Constitucin y de las sucesivas refor
mas que se le han hecho, surgen numerosas facultades al gobierno central
por la continua tendencia a la federalizacin.
El Estado federal mexicano se sita histricamente, desde la Constitu
cin de 1824, hasta el texto actualmente vigente de ella. En ese desarrollo
hay un dato objetivo indiscutible y es el propsito constante de asumir facul
tades que corresponden a los Estados y se convierten en competencia federal.
I
6. LAS FORMAS DE ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL
Las formas de organizacin administrativa se consideran en dos grandes ramas: la
centralizacin y la descentralizacin, referidas ambas a la materia federal.
1. El rgimen de la centralizacin administrativa, o formas administrativas
centralizadas, se puede reducir a las dos formas siguientes:
a) El rgimen de centralizacin administrativa propiamente dicha. Habr centralizacin
administrativa cuando los rganos encuentran en un orden jerrquico dependiente
directamente de la Administracin pblica que mantiene la unidad de accin indispensable
para realizar sus fines. En su organizacin se crea un poder unitario o central que irradia
sobre toda la administracin pblica federal.
b) El rgimen de centralizacin administrativa con desconcentradn o simplemente, la
desconcentracin administrativa, se caracteriza por la existencia de rganos administrativos,
que no se desligan del poder central y a quienes se les otorgan ciertas facultades exclusivas
para actuar y decidir, pero dentro de lmites y responsabilidades precisas, que no los alejan
de la propia administracin. La competencia que se les confiere no llega a su autonoma.)
del rgimen federal, que hoyes una necesidad imprescindible del pueblo mexicano."
Miguel Lanz Duret, Derecho constitucional mexicano, Mxico, 1936, pg. 29.
DERECHO ADl\HNISTRATIVO
En la desconcentracin se confieren competencias a un rgano administrativo
determinado o se relajan moderadamente los vnculos jerrquicos y de subordinacin que lo
unen al poder central.
La desconcentracin administrativa -sin salir del marco de la relacin jerrquica
centralizada-conserva ciertas facultades exlusivas con una mayor libertad, pero sin
desvincularse del poder central. Su posicin de rgano centralizado lo obliga a subordinarse
a los principios de esta forma de organizacin administrativa. Nos dice el profesor
Buttgenbach (ob. cit., pgina 109), "la desconcentracin es un sistema de organizacin
administrativa en el cual el poder de decisin, la competencia de realizar actos jurdicos que
obliga a la persona jurdica, son atribuidos a los agentes jerrquicamente subordinados a la
autoridad central superior de este servicio".
Los organismos centralizados y desconcentrados no tienen autonoma orgnica, ni
autonoma financiera independientes, su situacin se liga a la estructura del poder central.
Los elementos fundamentales de la descentralizacin, la capacitan para actuar con una
relativa autonoma.
La centralizacin y la desconcentracin administrativas unifican jerrquicamente la
accin de la autoridad central en una organizacin general que es la Administracin pblica.
El rgimen de jerarqua y la existencia de los poderes de nombramiento, mando, decisin,
vigilancia, disciplinario y poder de dirimir competencias son suficientemente vigorosos para
mantener la unidad de la estructura administrativa.
n. El rgimen de la deseen tralizacin administrativa o formas administrativas
descentralizadas o paraestatales, que se caracterizan por la diversificacin de la coordinacin
administrativa. Descentralizar no es independizar, sino solamente alejar o atenuar la
jerarqua administrativa, conservando el poder central limitadas facultades de vigilancia y
control.
La descentralizacin administrativa relaja los vnculos de relacin con el poder central y
se sita fuera del campo de accin de este poder, manteniendo con ste las estrictas
relaciones de control.
La diferencia entre un rgimen administrativo centralizado y uno descentralizado, se
encuentra en las caractersticas legales que el orden jurdico asigna a una u otra de dichas
formas.
"Descentralizar, dice Waline, es retirar poderes de la autoridad central para transferirlos a
una autoridad de competencia menos general: o sea de competencia territorial menos amplia
(autoridad local), sea de competencia especializada por su
objeto." 11
. El sistema descentralizado adopta las formas siguientes: con un rgimen Jurdico
especial, personalidad jurdica y patrimonio propio: a) La descentralizacin
administrativa por regin o territorial que se apo
11 Se llama autodeterminacin, a la organizacin jurdica descentralizada del Estado,
donde los poderes de decisin transforman a un ente administrativo que est sustraido del
poder disciplinario y de la revocacin del poder central y no se comprende en la jerarqua

administrativa.

ya en una consideracin geogrfica limitada y en servicios pblicos munici
pales o en facultades poltico-administrativas regionales.
b) La descentralizacin tcnica o por servicio que se apoya en el manejo
tcnico, cientfico y autnomo de los servicios pblicos.
De una manera general, la centralizacin es un rgimen administrativo
en el cual el poder de mando se concentra en el poder central, que es la per
sona jurdica titular de derechos, la cual mantiene la unidad agrupando a
todos los rganos en un rgimen jerrquico.
La descentralizacin administrativa es la tcnica de organizacin jurdica de un ente
pblico, que integra una personalidad a la que se le asigna una limitada competencia
territorial o aquella que parcialmente administra asuntos especficos, con determinada
autonoma o independencia, y sin dejar de formar parte del Estado, el cual no prescinde de
su poder poltico regulador y de la tutela administrativa.
El rgimen que regula las relaciones entre el poder central y los entes
descentralizados, es muy variado y sujeto a las modalidades que le sealen sus
leyes de organizacin. Pretender referirse en nuestra legislacin a una forma
pura de centralizacin o de descentralizacin, es slo un escarceo literario,
mas no una realidad.
Los organismos centralizados o descentralizados administrativamente, que cumplen con
sus funciones con eficaz diligencia, maana pueden no responder a los propsitos de sus
creadores. La sabidura del legislador debe limitarse a crear estructuras administrativas tiles
o necesarias para realizar los fines del Estado. Es posible que ms adelante, con una mayor
educacin administrativa de gobernantes y gobernados, pueda triunfar una institucin que ha
fracasado o se crearn nuevos moldes jurdicos para problemas cada vez ms complejos.
Las formas de organizacin administrativa o paraestatales, estuvieron al reclamo de la
moda, al multiplicarse y pensarse que en la variedad de ellas encontraba la solucin de
difciles problemas de la accin gubernamental. Nada ms inexacto, porque esas formas
deben emplearse con discrecin Y cuidado, sobre todo las formas descentralizadas que
fraccionan el poder del Estado, multiplicando las personas jurdicas pblicas, y
correlativamente, los patrimonios y regmenes jurdicos.
El signo de los tiempos que corren -amenazantes y atormentados-, se manifiesta en una
fuerte centralizacin en el orden poltico, frente a una creciente descentralizacin en el orden
administrativo, que no entorpezca la accin inmediata de los poderes pblicos. Por otra
parte, comienza a presentarse una descentralizacin econmica, que comprende el manejo
de grandes actividades de la economa nacional, a travs de la empresa pblica, la sociedad
annima de Estado, la empresa de participacin estatal, los fideicomisos y otras formas
recientes.
7. Los RGANOS DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL: GOBIERNO
y ADMINISTRACIN PBLICA
El poder pblico es un factor necesario para que una sociedad alcance sus fines,
principalmente la realizacin del bien pblico. El orden, la coordinacin y unidad de una
sociedad slo se logran por la accin eficaz de la Administracin pblica y la obediencia de
los gobernados acatando las rdenes gubernamentales.
La primera tarea importante del poder pblico es la tarea de gobierno. Consiste en la
direccin u orientacin en el encauzamiento general de las actividades pblicas y privadas.
Consiste en elaborar mensajes, interpretaciones generales no condicionadas a las leyes,
mandatos o actitudes que originan la realizacin de actividades administrativas con vistas al
inters general de la nacin o con una determinada proyeccin internacional.
La segunda tarea importante es la Administracin. Ella se encamina a la ejecucin de las
leyes, en la organizacin y atencin de los servicios pblicos y los fines que se encaminan a
la satisfaccin de las necesidades colectivas. El principio de legalidad domina la vida
administrativa y sus actos estn sometidos a recursos y revisiones jurisdiccionales.
Gobierno y administracin guardan relaciones estrictas y necesarias: el gobierno necesita
de la administracin para que sus propsitos alcancen realizaciones prcticas; y la
administracin requiere que el gobierno asuma la direccin y orientacin de los rganos
pblicos. El poder pblico es gobierno y es administracin.
El gobierno dirige la vida de la nacin impulsado por motivos e intereses polticos, y su
funcin esencial es velar por el mantenimiento de los preceptos constitucionales. El
gobierno orienta la accin administrativa a manera de un rgano moderador fijando su
intensidad. El gobierno estimula la tarea de mantener o reformar el orden jurdico de
acuerdo con las conveniencias polticas del Estado.
La fuerza material de que dispone el Estado es un medio para asegurar la ejecucin o
cumplimiento de sus determinaciones. La principal fuerza de que dispone el Estado est en
la adhesin de los gobernados que integran la opinin pblica y orientan la accin pblica
de los gobernantes. La fuerza material es necesaria, pero es una medida transitoria y de
excepcin. Un gobierno apoyado en la fuerza siempre es un gobierno inestable y tirnico.
8. LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
La Administracin pblica es la accin del Estado encaminada a concretar sus fines.
Administrar es servir, es proveer por medio de servicios pblicos
o de servicios administrativos a los intereses de una sociedad. Al ejecutar las leyes que
expide el Congreso de la Unin, el Poder Ejecutivo realiza la importante funcin de
administrar.

La administracin selecciona, coordina y organiza las actividades del Estado con medios
materiales y con el personal tcnico adecuado. Personas y bienes y la importante funcin
directiva de los ejecutivos son los elementos indispensables de una eficaz administracin,
tanto pblica como privada.
La administracin selecciona el personal tcnico y se dirige siempre a proporcionar un
servicio eficaz, es. decir, a velar por los intereses de una comunidad.
El gobierno es irreemplazable e imprescindible si tomamos en cuenta los caracteres
reales de una sociedad. La administracin en cambio puede suponerse, en ciertos aspectos,
en manos particulares, como en el caso de los servicios pblicos atendidos por empresas
privadas y las empresas privadas de participacin estatal, o de economa mixta.
Debemos referirnos a la Administracin pblica federal, enunciando los organismos que
la forman y que actan en toda la Repblica o en el Distrito Federal, en materia federal.
Ellos son los siguientes, de acuerdo con la ley orgnica de la Administracin Federal: DOF.
del 29 de diciembre de 1976, que establece las siguientes bases de organizacin de la
y paraestatal.
A) Administracin Pblica Centralizada: arts. 10 a 2S de la Ley orgnica:
1.
2.
3.
4.
La Presidencia de la Repblica. Arts. 80 a 93 de la Constitucin y 1 de la Ley orgnica.

Consejo de Ministros. Art. 29 de la Constitucin y 6 de la Ley orgruca.
Secretarios de Estado. Arts. 90 a 93 de la Constitucin y 2, 26 a 42 de la Ley orgnica.
Departamentos de Estado. 92 y 93 de la Constitucin. Arts. 2, 26, 37, ,13, 44 de la Ley
orgnica.
Procuradura General de la Repblica. Art. 102 de la Constitucin Y art. 4 de la Ley

orgnica.t
1. Gobierno o Departamento del Distrito Federal. Art. 73 fraccin VI de la Constitucin y
art. S de la Ley orgnica.
2. Procuradura General de Justicia del Distrito Federal. Art. 21 de la Constitucn y S de la
Ley orgnica.
Dependencias administrativas centralizadas. Tt. H, Cap. 1 de la Ley orgnica.
9. Dependencias administrativas desconcentradas, Artculo 17 de la Ley orgnica,
Comisiones especiales: Comisiones administrativas Intersecretariales. Artculo 21 de la
Ley orgnica.
12 La Procuradura General de la Repblica no es autoridad administrativa federal.
Ejecutoria. Bol. de Inf. [ud, ao XVII, nm. 173, pg-. 18. Olvida ejecutoria las portantes
facultades administrativas de la Procuradura, digamos por va de ejemplo, cuando acta
como consejero jurdico del gobierno.
Comisiones administrativas Internacionales. Artculo 28, fraccin III de la Ley orgnica.
B) Administracin Pblica Paraestatal: arts.1,3,45 a54dela Leyorgnica.
l. Instituciones administrativas descentralizadas. Artculo 45 la Ley orgnica.
1. Empresas de economa mixta: Empresa Pblica, Empresas de participaEstatal, Sociedad
Annima de Estado. Arts. 46, 47, 48 de la Ley orgnica.
2. Instituciones Nacionales de Crdito y Organizaciones Auxiliares de Crdito. Arts. 3 y 46
de la Ley orgnica.
3. Instituciones Nacionales de Seguros y de Fianzas. Artculos 3 y 46 de la Ley orgnica.
C) Tri hunales:
1. Tribunal Fiscal de la Federacin.
2. Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los trabajadores al servicio del Estado.
3. Tribunal de lo Contencioso administrativo del Distrito Federal.
Los organismos federales corresponden, como en seguida se estudia: unos la
organizacin centralizada y otros a la organizacin descentralizada.
El Estado moderno se desenvuelve en formas cada vez ms complejas ante la apremiante
satisfaccin de las necesidades colectivas y los grandes problemas sociales que lo rodean.
Desde el punto de vista jurdico demanda la organizacin de estructuras o formas que
coordinen, den unidad y eficacia a un conjunto de rganos que se nos presentan a la manera
de un rbol genealgico o de una estructura piramidal.
Es a travs de la idea de persona jurdica como se logra la unidad y la del Estado en su
conjunto, y de las numerosas instituciones u orgafllsmos pblicos que son pequeos o
grandes crculos de competencias que reparten o distribuyen la competencia total del poder
pblico.
Desde sus orgenes, el poder en las altas magistraturas se ha ejercido por un pequegrupo
de funcionarios que ha centralizado toda la fuerza de una organizacin, en lo poltico y en lo
administrativo. Slo por excepcin la historia contempornea nos ofrece pequeos oasis de
realizacin democrtica. A partir de la revolucin francesa el poder tiende a descentralizarse,
asprando el rgimen democrtico a la adopcin de ciertas formas desvinculadas del poder
central. Es un hecho que las democracias con vinculaciones deestn o aspiran a estar bajo la
tendencia descentralizada admi
lllstrativa.
A pesar del auge de estas ltimas formas, hasta mediados de este siglo Estado moderno
vuelve a estar dominado por la fuerza centralizadora

-poltica y administrativa-, tratando de fortalecerse con entidades de accin eficaz y directa.
Nada podramos asegurar sobre esas formas polticas y administrativas del futuro porque
cada pueblo las emplear en la medida de sus propios intereses de acuerdo con las
circunstancias histricas que lo dean. Un hecho notorio de nuestra vida administrativa es la
multiplicacin de los organismos administrativos.
CAPTULO II
LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL
1. El regimen de la centralizacin administrativa federal.-2. Cmo se logra la unidad y la
coordinacin del Poder Ejecutivo Federal.-3. Los supuestos de la centralizacin
administrativa.-4. La jerarqua administrativa.-5. Procedimiento para realizar la
centralizacin.-6. Facultades de la centralizacin administrativa.-7. Relaciones y diferencias
entre la centralizacin y la descentralizacin administrativas.
l. EL RGIMEN DE LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL
La Constitucin es el instrumento jurdico mediante el cual se precisa
la actividad del Estado y se organizan los cuadros generales, polticos y admi
nistrativos, con ellos se cumplen los fines pblicos. El derecho administrativo
regula en forma pormenorizada, la organizacin y actividad de los entes que
forman la Administracin pblica.
La tarea de esos rdenes es crear rganos, dotarlos de facultades, rela
cionarlos entre s en estrecha vinculacin y otorgarle la personalidad jurdica
general al Estado, que a su vez es creador de otras personalidades pblicas
menores, como medio de llevar a cabo la competencia que les ha sido asig
nada. Se llama centralizacin administrativa al rgimen que establece la subordinacin unitaria, coordinada y directa de los rganos administrativos al .poder
central, bajo los diferentes puntos de vista del nombramiento, ejercicio de sus
funciones y la tutela jurdica, para satisfacer las necesidades pblicas. "A este
fin, dice Fleiner, la ley ha instituido un mecanismo especial de cargos y de
autoridades administrativas asignndoles determinadas funciones." 1
1 Fritz Fleiner. Instituciones de derecho administrativo. Ed .Labor, S. A., 1933, p
gina 76. El propio autor agrega: "Un rgano o cargo pblico est limitado por el derecho
pblico al crculo de negocios de Estado que estn agrupados en una unidad tcnica.
Si est dotado el rgano de un poder de coaccin, entonces se llama en Alemania, una
autoridad. lo mismo que su titular es una sola persona que un conjunto de ellas."
"Hay centralizacin administrativa, cuando la actividad de los rganos que desempe
nan la funcin ejecutiva responden a un centro de coordinacin segn los principios de
Unificacin." Por otra parte "el gobierno central o nacional asume la direccin de los ser
475

Centralizar administrativamente es reunir y coordinar facultades legales en un centro de
poder o autoridad central superior, que en materia federal se otorgan exclusivamente a las
altas jerarquas del Poder Ejecutivo Federal, en particular, al Presidente de la Repblica, que
como jefe de la administracin se encarga de ejecutar las leyes federales con la colaboracin
subordinada y dependiente de los dems rganos administrativos secundarios, sin que ellos
tengan competencia o iniciativa propia para decidir, pero necesarios para preparar y ejecutar
las decisiones administrativas.
En esta forma de organizacin se concentran actividades administrativas en una
administracin nica, jerarquizada y subordinada, que impulsa desde el centro la vida
nacional, con procedimientos polticos, administrativos y tcnicos. El poder pblico central
o Federacin es la persona jurdica de derecho pblico, cuya actividad se encomienda a la
Administracin pblica. Por determinacin legal, se excluyen en este rgimen centralizado a
los entes pblicos descentralizados, a los que se les asigna un rgimen jurdico diferente.
La centralizacin administrativa en su forma ms extensa, no reconoce a los rganos
locales o dependientes, ninguna vida jurdica, pero la naturaleza de los problemas del
Estado, demanda y rompe este cerco de concentracin de poder, para dar paso a nuevos
rganos administrativos independientes del poder central, que constituye la administracin
indirecta.> Vase el Tt. 1, Cap. 1 de la Ley orgnica.
2. CMO SE LOGRA LA UNIDAD Y LA COORDINACIN DEL PODER
EJECUTIVO FEDERAL
El rgimen de centralizacin administrativa federal, organiza exclusivamente al Poder
Ejecutivo Federal, que se desenvuelve en un conjunto de rganos superiores, que mandan en
relacin de estricta dependencia; y de rganos inferiores que obedecen las rdenes e
instrucciones de aqullos. La como plejidad de la administracin nos hace observar que un
nmero importante, pero limitado, de asuntos federales o de poltica nacional, pasa al
conocimiento del Primer Magistrado. La atencin de los dems asuntos administrativos, se
entrega a los rganos que tienen facultades de decisin en grados diversos y una
competencia en una escala descendente de puestos burocrticos.
vicios pblicos". Carlos S. Fayt. Derecho poltico. Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1962. pg.
448.
"La centralizacin define una solucin al problema de las relaciones del Estado y las
colectividades locales, por otra parte, es un mtodo de organizacin de la Administracin del
Estado." .lean Rivero. Ob. cit., ed. 1962. Dalloz, pg. 272.
Un ejemplo de organizacin centralizada poltica y administrativamente es el de la
URSS. Vase la obra de Henry Cambre: Le Pouvoir Souietique. Pars, 1959. Lib. Gen. de
Droit et .lurisp. En particular el capitulo tercero denominado: "Les pou voiTS executif of
legislatif et lcurs organes: les soviets", pgs. 63 a 90.
Las facultades de mando y decisin mantienen la relacin jerrquica y dan la unidad
requerida al poder pblico.
Esta organizacin administrativa centralizada federal podemos imaginarla a manera de
una pirmide que tiene en su vrtice superior al Presidente de la Repblica, y en los grados
siguientes a los rganos inferiores de la Administracin.
Tambin en cada secretara de Estado o departamento de Estado podemos usar el mismo
ejemplo de la pirmide, que tiene en su vrtice al secretario de Estado o al jefe del
Departamento de Estado, a quienes les corresponde el conocimiento de los asuntos
legalmente asignados a esas dependencias.
Ahora bien, la unidad y la coordinacin de una estructura administrativa centralizada,
logra su eficiencia merced a un sistema de controles que se integra con los recursos
administrativos y con la vigilancia del poder central sobre los rganos inferiores a travs de
los siguientes actos administrativos: a) La autorizacin o facultad para actuar; b) La
aprobacin o ratificacin de un acto; e) El visto bueno o conformidad previa con el acto; d)
La suspensin o detencin del acto para su examen; y e) La intervencin o fiscalizacin
directa en la actividad del funcionario.
3. Los SUPUESTOS DE LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
Aunque la centralizacin administrativa se circunscribe a la accin del Poder Ejecutivo,
los supuestos que la integran se relacionan con aspectos generales del Estado.
Esos supuestos son los siguientes:
1. El Estado es la persona jurdica total, titular de derechos que se traducen en pacieres
pblicos originarios y stos a su vez integran un conjunto de rganos de mayor o menor
importancia. La administracin es el rgano rector de la vida administrativa con
mltiples personalidades.
2. La centralizacin es un rgimen administrativo, un sistema de organizacin de la
administracin, que coordina y vincula a los dems rganos pblicos. El rgimen
jurdico vigente es el que se encarga de fijar los caracteres de sus elementos.
3. Las facultades de mando y decisin se concentran en el Poder Ejecutivo. La fuerza
pblica se concentra en los rganos superiores de la administracin. principalmente en el
Presidente de la Repblica, titular del poder central, que asume el poder clel Estado en
esfera de competencia. El artculo 89, fracciones VI, VII, VIII Y IX de la Constitucin,
entrega el ejercicio de la fuerza pblica al Presidente de la Repblica, al decir en este
sentido que es el jefe nato del ejrcito y la armada.
Todas las autoridades inferiores obran en su nombre por medio de instruccones que no
son medidas arbitrarias, sino determinaciones legales. que se auxilian para Su ejecucin con
la ciencia y la tcnica. En todo tiempo pueden las autoridades directivas modificar una
situacin creada por los rganos inferiores.
Aludimos al poder de mando y al poder de decisin, y no a los dems poderes

como el de nombramiento y vigilancia, uso de la fuerza pblica, porque en esas facultades
se resumen todas las facultades del Estado.
4. La existencia de un rgimen jerrquico. La organizacin centralizada es un conjunto
de rganos que se agrupan de arriba a abajo, formando una estructura unitaria, que se logra
merced a las determinaciones del poder central.
Se designa bajo el nombre de tutela administrativa -dice Waline->, al conjunto de
controles ejercidos sobre la actividad de una persona moral o de sus rganos, por los agentes
del poder central, o a veces por la persona misma descentralizada, pero que representa, en
todo caso, a una entidad ms amplia que la persona controlada.
4. LA JERARQUA ADMINISTRATIVA
La jerarqua administrativa es el orden y grado que guardan entre s los diferentes
rganos superiores y subordinados de la Administracin pblica, los cuales estn provistos
legalmente de determinadas facultades,"
Desde el rgano ms elevado -el Presidente de la Repblica-, hasta el ms elemental de
los rganos administrativos, se encuentran ordenados y vinculados en una relacin
jerrquica de subordinacin que mantiene la unidad entre los diversos rganos centralizados.
Los rganos superiores conducen la accin administrativa mediante decretos u rdenes de
servicio, o anulan los actos ilegales o contrarios al inters pblico.
El poder jerrquico es un rgimen administrativo por medio del cual el poder central,
vigila y controla los actos de los funcionarios y empleados del Estado, que le estn
subordinados y coordinados y mantiene la unidad entre los diversos rganos centralizados,
obligados a obedecer las rdenes de los rganos superiores.s
Este poder se manifiesta por medio de rdenes e instrucciones sobre la forma que deben
actuar o revisando sus actos y decisiones para aprobarlas, reformarlas o anularlas. El artculo
92 de la Constitucin ordena que en su jerarqua superior, los actos del Presidente deben
estar refrendados por el secretario de Estado correspondiente.
La doctrina administrativa coincide en el mismo concepto de jerarqua:
La doctrina administrativa coincide en el mismo concepto de jerarqua: es la relacin
jurdica que vincula entre s los rganos de la administracin y los funcIOnarios, mediante
poder de subordinacin, para asegurar unidad en la accin." Sayagus Laso. Ob. cit., pg.
215. Por lo que se refiere a Kelsen. "Teora", ob. pg. 236 expresa: "La jerarqua es una
pirmide de autoridades en la relacin de supe rioridad y subordinacin, organizada en una
serie de instancias."
4 Jos Gascn y Marin. Tratado de derecho administrativo, 1955. Imprenta Bermejo.
T. 1, pg. 465. Madrid. 13 ed, "La jerarqua es el conjunto de rganos administrativos de una
entidad, debidamente coordinados y subordinados, para hacer compatible la unidad con la
variedad del poder administrativo."
Roger Bonnar. Ob. cit., pg. 169. "El poder jerrquico consiste en la aprobacin previa. la
suspensin, la anulacin o la reforma del acto del inferior."

"Jerarqua es la relacin jurdica que vincula entre s los rganos de la administracin y los
funcionarios, mediante el poder de subordinacin para asegurar la unidad en la accin."
PROCEDIMIENTOS PARA REALIZAR LA CENTRALIZACIN
Los procedimientos por los cuales se realiza la centralizacin o reunin de facultades, a
provecho de la Administracin Central, son los siguientes.s
1.
2.
3.
4.
La concentracin de la coaccin.
La concentracin del poder de decisin.
La concentracin de la competencia tcnica.
La concentracin del poder de nombramiento.
Analizaremos cada uno de estos procedimientos.
1. La concentracin de la coaccin en los organismos superiores y por consecuencia de la

fuerza pblica, a provecho de la administracin central; es uno de los fenmenos ms
singulares del Estado. El Estado puede emplear estos medios coactivos que tienden al
mantenimiento del orden de la paz pblica. Ninguna organizacin privada puede usar de la
coaccin, salvo los casos de excepcin, en que colaboran por disposicin de la ley o al
reclamo
o auxilio de las propias autoridades.
1. La concentracin del poder de decisin supone una diferenciacin previa entre la
preparacin, la decisin y la ejecucin de la decisin. La divisin del trabajo se impone
ante la imposibilidad de una o varias personas para llevar a cabo las operaciones que
exigen los actos administrativos. Decidir es dictar una resolucin creadora de efectos
jurdicos. Slo unos cuantos rganos administrativos deciden, pues los preparan y
ejecutan la resolucin.
2. La concentracin de la competencia tcnica, es fundamental en el Estado moderno. Para
corregir los casos de improvisacin y desorganizacin administrativas se ha dado paso al
funcionario' tcnico con un conocimiento cientfico de las materias que trata. Los
funcionarios deben llegar a sus pues
"En rgimen de centralizacin pura, toda creacin, toda impulsin parte del centro; las
autoridades administrativas centrales asumen todo el poder, lo mismo el poder coactivo q.ue
el de direccin, decisin o resolucin; la competencia tcnica hllase tambin centraen los
organismos especiales constituidos en el centro poltico, administrativo, como hay necesidad
de que se ejerza la accin gubernamental, la administrativa, por todo el territorio, los que
son rganos locales de los poderes centrales, son meros delegados, carecen de atribuciones
propias para decidir, los organismos territoriales, representacin de las entidades
territoriales, hllanse supeditados a los poderes centrales o a sus delegados, sufriendo
intervencin en la designacin de sus rganos representativos, careciendo de verdaderas
facultades administrativas; los acuerdos de sus cuerpos deliberantes rede aprobacin de los
representantes del poder central; la esfera de accin de ellos limitase, grandemente,
reducindolos a rganos de preparacin y ejecucin, no de decisin." Gascn Marn, Ob,

cit., edicin, 1955, pg. 492.

tos con el oficio aprendido o preparados en forma responsable de lo contrario, originan
serios perjuicios a la poblacin. Los institutos de capacitacin tcnica por los cuales luchan
los institutos de administracin pblica, demandan al Estado el empleo de elementos
humanos preparados y moralmente capacitados. Una burocracia lenta e incapaz lleva a un
pas a la bancarrota de sus instituciones. La creacin de "consejos tcnicos" en las
dependencias gubernativas, que actan por medio de procedimientos tcnicos, cada da
ofrecen mejores resultados. Para estos casos, en el rgimen jerarquizado, las instrucciones a
los rganos inferiores deben fundarse en conocimientos tcnicolegales."
4. La concentracin del poder de nombramiento de los funcionarios y empleados
pblicos es otra de las caractersticas del rgimen centralizado. Este poder corresponde al
Presidente de la Repblica, pero la organizacin administrativa entrega esta facultad a
rganos inferiores. Por otra parte, en el rgimen administrativo mexicano la facultad de
nombramiento ha sufrido una importante modificacin, con el rgimen que establece la ley
de los servidores pblicos. Durante rgimen severamente centralizado del presidente
Porfirio Daz, los jefes polticos eran designados desde la capital de la Repblica hasta los
lugares ms apartados del territorio nacional. La accin de nombramiento del Ejecutivo era
directa y sometida a una voluntad autoritaria.
6. FACULTADES DE LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
rgimen administrativo centralizado implica facultades, poderes o procedimientos de la
autoridad administrativa central que le permiten fortalecer la unidad y la uniformidad de
accin de sus rganos, y son las facultades siguientes:
1.
2.
3.
4.
5.
Facultad de mando;
Facultad de vigilancia;
Facultad disciplinaria;
Facultad de revisin; y
Facultad para resolver conflictos de competencia.
Vamos a referirnos a cada una de ellas en particular:
1. La facultad de mando es la caracterstica suprema del poder pblico. Las rdenes,

instrucciones y circulares son mandatos autoritarios que guan el trabajo de los rganos
administrativos inferiores. Estas disposiciones se refieren a situaciones jurdicas concretas
propias de la funcin administrativa, derivadas del cumplimiento de la ley o de su
interpretacin jurdica.
Decimos que la competencia tcnica es la facultad de dictar rdenes e instrucciones
apoyadas cientficamente. La consulta tcnica es un elemento de preparacin para los rganos superiores de la Administracin pblica.

Las disposiciones asumen el carcter de disposiciones generales que pueden o no obligar
a los particulares. En el primer caso son disposiciones reglamentarias que necesariamente
deben revestir la forma de la ley o reglamento. Es frecuente dictar circulares o acuerdos que
son verdaderas disposiciones de carcter general que invaden el campo de la ley o el
reglamento.
2. La facultad de vigilancia permite a la autoridad administrativa central, conocer de los
pormenores de los actos realizados por las autoridades inferiores. Este rgimen comprende
dos aspectos importantes: actos de vigilancia de la autoridad central y actos de las
autoridades inferiores informando sobre su actuacin, rindiendo cuentas, informaciones,
estados de contabilidad, visitas, inspecciones, comprobaciones directas.
La concentracin del poder de vigilancia permite a los rganos superiores de la
administracin acreditar el trabajo de sus subordinados, supervisando .sus labores y
tomando las providencias necesarias para la regularidad de su
actuacin.
Estos actos permiten a las autoridades superiores tomar las determinaciones que
procedan para corregir anomalas, actos indebidos, procedimientos nocivos y hacer las
consignaciones que procedan,"
3. La facultad disciplinaria es un procedimiento de represin administrativa contra todo
lo que perjudique a la Administracin pblica y a los particulares, por la accin indebida o
irregular de los servidores del Estado. La responsabilidad civil, penal y administrativa, son
medios correctivos para una buena Administracin pblica. Al estudiar el rgimen
disciplinario y el derecho penal administrativo de esta obra aludimos a este importante
asunto.
El poder disciplinario permite a la administracin el buen orden de la actividad
administrativa, imponiendo las sanciones meramente disciplinarias dirigidas al orden
interno de la administracin. Se diferencia del poder sancionador encaminado al rgimen
externo de la administracin, en sus relaciones con los particulares, reprimidos por los
delitos y faltas establecidos en la legislacin administrativa y hacindose 'las denuncias
consiguientes.
4. La facultad de revisin permite a la autoridad superior -de oficio o a peticin de
parte-, revisar, aprobar y obligar a la autoridad inferior a subordinarse a la ley. La revisin
jerrquica es un procedimiento administrativo que permite a los particulares ocurrir ante la
autoridad superior para que revise los actos de la autoridad inferior, salvo que el acto
administrativo se considere legalmente definitivo. La facultad de revisin no es facultad de
sustitucin. Aquella facultad se concreta en una competencia propia del rgano superior,
para revisar los actos del inferior, pero no para alterar la vida administrativa ejerciendo
actos que corresponden a los rganos inferiores.
7 La doctrina administrativa tradicional expresa que la relacin jerrquica consiste en
una relacin de dependencia que implica ciertos poderes de los rganos superiores sobre los
inferiores. Sin embargo, no debe emplearse un trmino tan genrico como el de poder para
aludir a facultades o procedimientos del poder central que mantienen el rgimen
centralizado.
31 482 ANDRS SERRA ROJAS
Una autoridad superior puede dejar sin efecto un acto administrativo del inferior, por falta de
oportunidad o de legalidad.
5. La [acuitad para resolver conjlictos -de competencia permite delimitar los campos de
accin de los rganos administrativos. Las leyes administrativas en algunos casos no definen
siempre con precisin los lmites de la actuacin de los rganos pblicos. Existen numerosos
casos en que es difcil precisar la competencia de un rgano por la falta de una disposicin
expresa, por una contradiccin entre tex.tos que dan la misma competencia a diversos
rganos, o por negativa de la propia autoridad administrativa a admitir como de su
competencia una determinada materia.
El artculo 24 de la Ley orgnica resuelve esas situaciones en los trminos siguientes:
"En casos extraordinarios o cuando exista duda sobre la competencia de alguna Secretara de
Estado o Departamento Administrativo para conocer de un asunto determinado, el
Presidente de la Repblica resolver, por conducto de la Secretara de Gobernacin, a qu
dependencia corresponde el despacho del mismo."
7. RELACIONES y DIFERENCIAS ENTRE LA CENTRALIZACIN
Y LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
En el rgimen centralizado se mantiene la unidad, coordinacin y subordinacin de todos
los rganos. Las rdenes corren a lo largo de toda la administracin, sin que pueda limitarse
o destruirse ms que por los propios titulares en su esfera de competencia.s
Por el contrario, en el rgimen descentralizado, al ente pblico, con iniciativa decisin
propia, se le desliga por medio de la ley, de la accin inmediata del poder central y se
subordina a un rgimen jurdico que lo asla lo somete a su propia responsabilidad. Entre el
poder central y el organismo descentralizado no hay otra relacin que las facultades estrictas
de control vigilancia, necesarias para mantener en forma precisa la orientacin poltica
econmica de todos los elementos del Estado.9
Se ha expresado en pro de la centralizacin que las exigencias de la vida moderna,
reclaman una accin uniforme e inmediata del poder pblico; la necesidad de criterios
generales que faciliten el movimiento de los cuadros administrativos el control ms eficaz
sobre los rganos administrativos centralizados.t?
8 "Aunque la centralizacin da una aparente robustez al cuerpo social, aniquila las
libertades locales e individuales, esteriliza los grmenes de la vitalidad pblica y mata los
elementos de orden moral, sin el cual es efmero todo poder e imposible toda civilizacin."
Viveiro de Castro. Tratado de Sciencia de Direito administratiVO. Ro de janeiro, pg.
386.
9 "En realidad los argumentos aducidos en pro o en contra ya de la centralizacin, ya de
la autonoma, muestran lo que hay de perjudicial o de ventajoso en ambos preparando al
problema una solucin adecuada." Carlos Carda Oviedo, Ad. ed. 1962. Ed. de Enrique
Martnez Useros, pg. 546. Tomo 11.
10 "La centralizacin mata la vida pblica y el espritu cvico de la poblacin que no
Tambin se han emitido serias razones en pro de la descentralizacin o autonoma
administrativa, desde luego para alejar los problemas tcnicos de una excesiva
burocratizacin que hace lenta, difcil y poco eficaz a la Administracin ella permite una
necesaria intervencin de los administrados en la descentralizacin por regin, aunque con
una organizacin administrativa muy costosa.
puede nunca ocuparse de negocios." Hauriou. Precis de droit administrati, ed. pg. 125.
CAPTULO JII
LA DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL
1. Concepto de esta tcnica de organizacin.-2. Desconcentracin poltica y
desconcentracin administrativa.-3. Distincin entre centralizacin, desconcentracin y
descentralizacin administrativa.-4. Caracteres y elementos de la desconcentracin
administrativa.-5. Justificacin de la desconcentracin.-6. Las instituciones desconcentradas
en la legislacin administrativa mexicana.
l. CONCEPTO DE ESTA TCNICA DE ORGANIZACIN
La centralizacin como la descentralizacin no se configuran legalmente en puridad, ya
que existen formas administrativas que se acercan o se confunden a una y a otra por ser
indefinidas, mal configuradas o incomprendidas, "o la prctica obliga con frecuencia a
aportar algunas atenuaciones a la centralizacin, dando a ciertos agentes administrativos el
poder de resolver ellos mismos, en su mismo sitio, cuestiones que no es necesario hacer
remontar hasta el ministro".
Se llama desconcentracin administrativa a la transferencia a un rgano inferior o agente
de la administracin central, de una competencia excluo un poder de trmite, de decisin,
ejercido por los rganos superiores, dIsminuyendo, relativamente, la relacin de jerarqua y
subordinacin.'
En los regmenes intensamente centralizados se han suscitado numerosos problemas con
la actuacin de ciertos organismos administrativos a los cuales es necesario d.otar de una til
libertad de movimiento y responsabilidad. La complejidad erecierne de los problemas
econmicos, el aumento de la burocracia y de la poblacin, las exigencias desorbitadas de
las leyes administrativas y el creciente intervencionismo Estado, obligan al poder pblico
a,un desplazamiento o desprendimiento de facultades o poderes de los propios rganos
centralizados. "La desconcentracin es tcnica de organizacin que consiste en reconocer
importante poder de decia los agentes del poder central, colocados a la cabeza de las
diversas circunscripciones administrativas o de los diversos servicios," .vede!. Droit
administrati].
Estos rganos no se desligan ni destruyen la relacin jerrquica, ni pierden su carcter de
ente centralizado, pero adquieren facultades o poderes
1 Enrique Sayagus Laso. Ob, cit., T. 1, pg. 224.

exclusivos que en buena parte significan una limitada y precaria autonoma que es libertad
restringida o condicionada, mas no autonoma. La desconcentracin administrativa, es la
preparacin de un rgano en trnsito hacia la descentralizacin, en instituciones
administrativas que la administracin juzga conveniente mantener en una situacin especial,
por estimar ineficaz el rgimen de la descentralizacin para esa clase de asuntos.>
Es notoria la tendencia para hacer de la desconcentracin una forma o modo especial de
organizacin administrativa con sus elementos propios. Es sta la razn de la diversidad
terminolgica de la desconcentracin llamada en ocasiones descentralizacin burocrtica,
funcional, jerrquica. La denominacin adecuada es la de desconcentracin administrativa,
porque no estamos en presencia de un organismo descentralizado y deben evitarse confusiones.
Juan Luis de la Vallina Velarde, en su estudio sobre "la desconcentracin administrativa"
(R. Ad. Pb, nmero 35, pg. 75) concluye: "As pues, podemos entender por
desconcentracin aquel principio jurdico de organizacin administrativa, en virtud del cual
se confiere con carcter exlusivo una determinada competencia a uno de los rganos
encuadrados dentro de la jerarquia administrativa, pero sin ocupar cspide de misma. Del
anterior concepto puede deducirse que para la existencia del principio de desconcentracn
dentro de la administracin pblica, ser necesaria la concurrencia de los siguientes
elementos o presupuestos: 1. La atribucin de una competencia en forma exclusiva; 2. A un
rgano que no ocupe la cspide de la jerarqua, pero que est encuadrado dentro de la
misma; 3. Un mbito territorial dentro del cual el rgano ejerza la competencia que le es
atribuida. Este tercer requisito no es necesario que .se d en toda desconcentracin, sino
solamente en la llamada perifrica, y por ello no queda representado en el concepto de
desconcentracin que se ha dado. Aqu lo recogemos, porque al estudiar los elementos de la
desconcentracin, lo tendremos en cuenta, ya que la deseencentracn perifrica es, sin duda
alguna, la ms importante y la que presenta un mayor nmero de problemas." 3
Es notoria la tendencia del Gobierno Mexicano, en la reforma administrativa que lleva a
cabo, a la adopcin de algunas formas administrativas desconcentradas. La experiencia
administrativa en cada uno de los rganos creados podr revelar sus beneficios, las
adaptaciones o reformas que sean indispensables, aconsejadas por la realidad institucional.
As pasaremos de un ensayo de simple delegacin de atribuciones a rganos decisorios
efectivos.
2 Jean Rivera. Ob. cit., pg. 273. Dal1oz, 1962. .

3 "La desconcentracin perifrica o externa es aquella en la cual las competenCias descentradas lo son en favor de un rgano perifrico de la Administracin, que en cuan.to tal su
potestad viene determinada por un criterio territorial." Buttgenbach. Obl., cit.,
pg. 88.
2. DESCONCENTRACIN POLTICA y DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA
La desconcentracin poltica es principalmente una competencia que se
ejerce en materia federal sobre todo el territorio nacional, tomando como
base la totalidad del Estado.
La desconcentracin administrativa se reduce a determinadas materias
administrativas, precisamente en la rbita del Poder Ejecutivo Federal.
El caso tpico de una institucin desconcentrada poltica y administrati
vamente fue el Territorio Federal, hoy transformados en Entidades Fede
rativas.
3. DISTINCIN ENTRE CENTRALIZACIN, DESCONCENTRACIN y
DESCENTRALIZACIN
ADMINISTRATIVAS
Tradicionalmente la centralizacin administrativa hace ,referencia al r
gimen en el cual todo poder viene del Estado, que es considerado como la
nica persona jurdica titular de derechos. Centralizar equivale a concentrar
facultades en un ente que acta unitariamente. Supone un centro o Poder
Central del cual emanan las relaciones administrativas.
La distincin entre descentralizacin y desconcentracin se hace en trminos generales,
en estas consideraciones: la desconcentracin se sita en el cuadro de la centralizacin, es
extraa a la descentralizacin y consiste en aumentar las facultades de las instituciones
centralizadas y de este modo se descongestionan tcnicamente, porque no rompen los
vnculos jerrquicos en provecho de los entes desconcentrados. La experiencia
administrativa revela la presencia de rganos desconcentrados, creados exprofeso por la ley,
con propsitos administrativos. En principio todos los rganos son susceptibles de un
proceso de desconcentracin.
No todo lo que sirve para descongestionar a la administracin central es conveniente
reducirlo a las formas administrativas tradicionales, que resultan inadecuadas. La ley
administrativa es la que debe precisar cul es el rgimen que debe emplearse con vista a
resolver con eficacia los problemas de una poltica administrativa.
En otros aspectos de este tema, un organismo descentralizado puede paulatinamente ir
perdiendo importancia y autonoma y limitarse a una modesta desconcentracin. El poder
pblico tiene que ir al rescate de esas instituciones para que no desaparezcan y entren a una
tutela y relacin jerrquica ms directa del Estado. Siempre es conveniente modificar el
texto de una ley oscura, para precisar los caracteres de un organismo cuya situacin jurdica
se desea definir.
En la descentralizacin administrativa se crean personas morales, a las cuales se les
transfieren determinadas competencias, manteniendo su autonoma orgnica y tcnica, al
mismo' tiempo que se reducen sus relaciones

con el poder central. En la desconcentracin por el contrario, no se crean personas morales,
sino que a un rgano inferior y subordinado se le asigna legalmente una determinada
competencia exclusiva, que le permite una mayor libertad de accin en el trmite y
decisin de los asuntos administrativos, sin que se rompan los vnculos jerrquicos.
4. CARACTERES y ELEMENTOS DE LA DESCONCENTRACIN ADMINISTRATIVA
Los caracteres de la desconcentracin administrativa se pueden
reducir a los siguientes: a) Es una forma que se sita dentro de la
centralizacin administrativa. El organismo no se desliga de este
rgimen.
b) La relacin jerrquica se atena, pero no se elimina para limitar su labor, pero el poder
central se reserva amplias facultades de mando de decisin, .de vigilancia y competencia.
No ocupan la cspide de la jerarqua administrativa.
c) No gozan de autonoma econmica, aun cuando se sealan casos de excepcin.
d) La autonoma tcnica es la verdadera justificacin de la desconcentracin.
e) La competencia se ejerce dentro de las facultades del Gobierno Federal, y se origina
entre rganos superiores de la Administracin pblica y rganos inferiores que ven
aumentada su competencia a costa de los anteriores.
f) El rgano desconcentrado tiene su rgimen por una ley, un un Acuerdo del Ejecutivo
Federal, o el rgimen general de una Secretaria de Estado, aunque puede operarse en otras
entidades.
La doctrina administrativa general, a diferencia de 10 que sucede en nuestro pas, se
inclina por el principio legal como forma de creacin de un organismo desconcentrado.
Castejn Paz y Rodrguez Roman, Derecho administrativo y Ciencia de la administracin, T.
1, pg. 508, afirman: "La desconcentracin por suponer un nuevo reparto de competencias
ha de realizarse por una norma jurdica y no por un mero acto administrativo del rgano
superior."
g) El ejercicio de facultades exclusivas, no es obstculo para que las relaciones entre el
rgano desconcentrado y el Poder Central, sean directas normalmente a travs del rgano
correspondiente.
h) Sin necesidad de interferir en la competencia exclusiva, el Poder Central, est
facultado para fijar la poltica, desarrollo y orientacin de los rganos desconcentrados, para
mantener la unidad y desarrollo de la accin de la Administracin Pblica.
El sostenimiento de un rgano desconcentrado corre a cargo del PresUpuesto de egresos
de la Federacin o el de la Institucin que lo crea. En rganos administrativos federales sus
ingresos se incorporan al PatrimoniO
Federal. La doctrina no reconoce a estos organismos el manejo autnomo de su Presupuesto
o de su Patrimonio, aunque se sealan casos de excepcin.
Las formas que reviste la desconcentracin administrativa
La doctrina administrativa ha clasificado las formas de desconcentracin en dos grupos
importantes (Serra Rojas. Conferencia, 1974):
La desconcentracin horizontal o perifrica; b) La desconcentracin vertical o central.
En la desconcentracin administrativa horizontal o perifrica, llamada tambin externa o
regional, las facultades exclusivas se atribuyen a un rgano administrativo perifrico, como
las Comisiones Regionales Fiscales, que comprenden una extensin territorial limitada.
En la desconcentracn administrativa vertical o central, llamada tamo bin interna o
funcional, el rgano central superior cede su competencia, en forma limitada y exclusiva, a
un rgano inferior, que forma parte de la misma organizacin centralizada.
En la legislacin espaola se reconocen estas dos I formas de desconcenen la "Ley
de rgimen . urdico de la administracin". Algunos autores objetan la
desconcentracin vertical o central y no aceptan ms que la horizontal o perifrica.
Por su parte, Alfonso Nava Negrete ("Los elementos jurdicos de la desconcentracin
administrativa". Conferencia. Mxico, julio de 1974), reconoce la desconcentracin de
procedimiento o de trmite y la desconcentracin de decisiones.
La llamada desconcentracin consultiva no es sino una forma de la propia centralizacin
administrativa, ya que el rgano carece de facultades exclusivas y aparece como un rgano
de mera colaboracin.
Delegacin y desconcentracin administrativa
Ha sido frecuente confundir la delegacin con la desconcentracin administrativa, ya que
hay algunos rasgos coincidentes que las acercan, aunque Su estructura y finalidades son
diferentes. Incluso algunos autores definen a la desconcentracin en funcin de la misma
delegacin. (Gabino Fraga. Derecho administrativo.)
En nuestra opinin no deben ser confundidas estas dos formas administrativas porque
originaran confusiones lamentables.
Apartndonos del concepto de delegacin que maneja el Derecho Privado, que no
guarda relacin con el nuestro, en el campo del Derecho administrativo hace alusin a:
"La comisin o encargo que un funcionario transmite a otro con la capacidad de ejercitar
determinadas facultades que le corresponden por razn

de su competencia. El Titular aparece como delegante y el subalterno como
Delegado,"
La delegacin ad hominis es transmitida por un Titular de la compe
tencia como acto propio,especfico. La delegacin no puede exceder a las
facultades de quien delega.
La delegacin a iure se ofrece cuando la delegacin la establece la Ley.
El artculo 16 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal dispone:
"Corresponde originalmente a los Titulares de las Secretaras de Estados y Departamentos
Administrativos el trmite y resolucin de los asuntos de su competencia, pero para la mejor
organizacin del trabajo podrn delegar en los funcionarios a que se refieren los artculos 14
y 15, cualesquiera de sus facultades, excepto aquellas que por disposicin de la ley o del
reglamento interior, respectivo, deban ser ejercitadas precisamente por dichos titulares. En
los casos en que la delegacin de facultades recaiga en jefes de oficina, de servicio de mesa
de las Secretaras de Estado Departamento administrativos, aquellos conservarn su dad de
trabajadores de base en los trminos de la Ley Federal de los Trabajadores al servicio del
Estado."
Al comparar la desconcentracin y la delegacin 'administrativa nos encontramos estas
diferencias:
En la desconcentracin administrativa la competencia exclusiva, aparece en forma
limitada, en tanto que en la delegacin, la competencia se asigna por el rgano superior al
inferior, que realiza una competencia que no posee y que le es transmitida.
Los actos en la delegacin se atribuyen al superior, en tanto que en la desconcentracin
tienen la fuerza jurdica necesaria, incluso para poner fin a la va administrativa. En la
delegacin la va administrativa queda abierta por medio de los recursos administrativos, en
la desconcentracin estos recursos se reducen o se eliminan.
Como la desconcentracin administrativa es una forma que se viene ensayando, no
debemos omitir que la delegacin es un buen camino para llegar a la desconcentracin. Se
comienza por delegar funciones, con sus rganos correspondientes y ms tarde se puede
ensanchar el crculo de su actividad hasta dotarlos de facultades de decisin.
La personalidad jurdica y la desconcentracin administrativa
La multiplicacin de los organismos administrativos en nuestro pas, ha originado
grandes discrepancias entre los intrpretes de la ley para poderlos caracterizar
adecuadamente, dentro de las categoras tradicionales.
Tal es el caso de numerosos organismos dotados de un rgimen jurdico, personalidad
jurdica y patrimonio propios, pero dependientes de una Se cretara o Departamento de
Estado. Desde luego se rechaza la posibilidad de que sean rganos descentralizados, porque
no renen los elementos nece
sarios de ese rgimen. Se sitan, por tanto, en el campo, de la centralizacin administrativa.
Pero cabe preguntar son rganos desconcentrados?
La doctrina administrativa se orienta hacia este criterio: "Si hay personalidad jurdica no
puede haber desconcentracin." Dice a ,este propsito Ramn Martn Mateo (Derecho
administrativo, pg. 176): "A diferencia de la descentralizacin, la desconcentracin no crea
entes, no personifica, sino que implica el traslado de competencia de unos rganos
superiores a otros inferiores, fundamentalmente de carcter perifrico. Lo que se pretende es
no recargar el peso de la gestin, en el centro y aligerar cometidos de los rganos centrales,
traspasndolos a aqullos que operan en mbitos territoriales ms reducidos, por entenderse,
con razn, que stos tienen mayor inmediacin con los usuarios de los servicios, con los
administrados, pudindose as economizarse trmites procedimentales al dotar de ms
competencia y autonoma a los rganos perifricos evitando que el crculo decisorio tenga
que pasar necesariamente al centro."
Una afirmacin parece concluyente: "La descentralizacin se produce a favor de entes, a
favor de personas jurdicas, la desconcentracin se produce a favor de rganos." En el
mismo sentido puede verse a Villar Palasi. (Apuntes de Derecho administrativo, T. 1, pg.
298.)
En la pregunta que inicialmente formulamos opinamos que los llamados entes
administrativos desconcentrados, corresponden a la organizacin centralizada del Estado en
general, pero en ningn caso pueden clasificarse como desconcentrados, aunque dispongan
de 'jurdica.
La legislacin administrativa mexicana ofrece numerosos ejemplos de organismos
centralizados dotados de personalidad y patrimonio propios.
Las facultades exclusivas de los organismos desconcentrados
El artculo 90 de la Constitucin ordena: "Para el despacho de los negocios del orden
administrativo de la Federacin, habr el nmero de secretarios que establezca el Congreso
por una ley, la que distribuir los negocios que han de estar a cargo de cada Secretara."
Esta leyes la Ley orgnica de la-Administracin Pblica Federal, D. O. F. del 29 de
diciembre de 1976. . El concepto de negocio a que alude la Constitucin se refiere a los
actos Jurdicos que corresponden a la Administracin Pblica, integrados por una
manifestacin de voluntad dirigida a fines que el derecho administrativo ampara y reconoce.
En un sentido general negocio corresponde a competencia administrativa.
Estas facultades se ejecutan en unos casos por la administracin inmediata de la misma,
en otros por Delegacin como en el caso del artculo 16 de la Ley citada y en otros,
organizando organismos desconcentrados.
Corresponde al poder central el ejercicio de su competencia, por medio de las Secretaras
de Estados, que son las Titulares originales de esas facul

tades. Al organismo desconcentrado se le provee de facultades exclusivas, que se derivan del
artculo 17 de la misma Ley.
El artculo 31, fraccin II seala entre los asuntos de la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico: "Cobrar los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos federales en los
trminos de la ley." Cuando se crea una oficina fiscal regional y se le otorgan facultades
exclusivas para tal efecto, puede decirse que se inicia un procedimiento administrativo
desconcentrador en dicha materia fiscal.
El rgano desconcentrado debe poner fin a la va administrativa
Hemos indicado que el rgano desconcentrado tiene' facultades exclusivas en
determinada materia, no slo para la tramitacin, sino tambin para la decisin. Es decir, a l
le corresponde decidir en ltimo trmino el asunto de su competencia.
De la Vallina Velarde (ob. cit., pg. 107) explica el alcance del concepto de relacin
jerrquica: "Hay que entender que en el caso de competencia exclusiva, que es el de la
desconcentracin, el vnculo jerrquico contina existiendo, pero en tal supuesto slo se
darn forzosamente las consecuencias esenciales del principio de jerarqua que son
perfectamente compatibles con la atribucin de una competencia exclusiva, faltando, por el
contrario, aqullas consecuencias no esenciales, en la medida en que sean incompatibles con
la competencia exclusiva." 4
5. JUSTIFICACIN DE LA DESCONCENTRACIN
La accin administrativa cada da es ms compleja al invadir el Estado campos que hasta
ayer no osaba penetrar. Al multiplicarse rganos y facultades, las relaciones se complican y
van originando problemas insospechados, la mayor parte de urgente atencin.s
Es difcil mantener el principio regular y cotidiano de la jerarqua administrativa. La
acumulacin de asuntos, la urgencia para resolverlos, la cercana que permite al poder
central la vigilancia, es por lo que no vacila en otorgarles ciertas facultades o poderes de
administracin, la necesidad de tras
4 diferencia entre el control jerrquico y la tutela administrativa, puede verse, en que el
primero recae sobre asuntos propios y la segunda sobre negocios ajenos, aunque muchas
veces en la prctica las diferencias resultan insensibles." Forsthoff, ob, cit., pg. 610.
5 "Por consiguiente, la ley puede conferir a la presidencia o a otros rganos de los entes
autnomos, ciertos poderes de decisin en materias determinadas, sin perjuicio de los
poderes de los consejos o directorios en su calidad de jerarcas." Ms adelante, 141 agrega:
"Ms todava, mediante la desconcentracin de origen legal pueden atribuirse ciertos
poderes en determinados asuntos a los rganos que dependen de los En ese sentido cabra
citar numerosas leyes que atribuyen a las direcciones de reparUciones importantes,
potestades diversas que puedan ejercer por s mismas." Enrique Sayagus Laso. os. cit. T. JI,
pgs. 141 Y 186.
pasar poderes a rganos lejanos que no tienen una relacin fcil con la Administracin, y el
mismo sentido democrtico de un gobierno, que sin soltar los lazos de una institucin
centralizada, permite o tolera una cierta ingerencia de los particulares, o de los rganos que
atienden las instituciones. La administracin tiene que adaptarse a las exigencias del inters
general.
La desconcentracin administrativa requiere de una cuidadosa reglamentacin en las
leyes orgnicas de la Administracin pblica, y en todo caso no debe olvidarse que
desconcentrar es slo un procedimiento administrativo para facilitar la ejecucin de las leyes
administrativas, pero los rganos superiores conservan ntegramente sus poderes de
contralor, revisin y dems poderes.
En ningn caso un rgano desconcentrado puede interferir con las facultades
constitucionales o legales de los rganos centralizados, ni invadir las jerarquas superiores
de la administracin.
La Administracin pblica debe ser flexible y fcilmente adaptable a los crecientes y
complejos problemas de la vida moderna. Imaginarnos una estructura rgida es anquilosar la
marcha administrativa que debe ser siempre expedita, eficaz, adaptable a las circunstancias,
til a los administrados, que permiten al rgano desconcentrado, resolver los asuntos de su
competencia en sus lugares de origen.
El Estado no puede o no debe soltar las amarras que atan a una institucin al poder
central. Pero puede resultar conveniente facilitar su desenvolvimiento dndole una relativa
libertad de accin y de unidad frente a los problemas que le corresponden. Como afirma
Lucefride y Colctti: "Permite que quien tenga que decidir tenga un ms profundo y directo
conocimiento de los problemas que se tratan de resolver y de las necesidades que la accin
administrativa debe satisfacer." De esta manera, habilitando la accin de estos rganos del
poder central adems de descongestionarlo, permite seguir ms de cerca su actuacin con
determinadas ventajas de rapidez, economa, responsabilidad, que siempre encuentran
obstculo en una frrea jerarqua administrativa.6
6. LAS INSTITUCIONES DESCONCENTRADAS EN LA LEGISLACIN MEXICANA
El paso ms importante en materia de desconcentradn administrativa se realiz al
aprobarse la "Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal" de D. O. P., del 29 de
diciembre de cuyo artculo 17, dispone lo siguiente:
"ARTcULO 17. Para la ms eficaz atencin y eficiente despacho de los asuntos de su
competencia, las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos,
6 Ha sido frecuente que algunas leyes administrativas tratando de crear un organsmo
descentralizado, no han expresado convenientemente los elementos de la descentralizacin,
dejando al organismo en una forma ambigua, sujeta a mltiples discusiones, que Se habran
eliminado de precisarse la naturaleza de la institucin administrativa. Algunas de estas
instituciones se han transformado en descentralizadas o estn en proceso para
hacerlo.

podrn contar con rganos administraivos desconcentrados que les estarn jerrquicamente
subordinados y tendrn facultades especficas para resolver sobre la materia y dentro del
mbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones
legales aplicables."
Los nuevos reglamentos interiores de las Secretaras de Estado que comienzan a
publicarse durante 'este ao, reglamentan la materia de la concentracin administrativa.
El artculo 41 del Reglamento interior de la Secretara de Comercio, D. O. F., del 25 de
abril de 1977, dispone:
"Para la ms eficaz atencin y eficiente despacho de los asuntos de la competencia de la
Secretara, sta podr contar con rganos administrativos desconcentrados que le estarn
jerrquicamente subordinados y a quienes se otorgarn las facultades especficas para
resolver sobre determinada materia, o para la prestacin de servicios, dentro del mbito
territorial que se determine en cada caso, de conformidad con el instrumento jurdico que los
cree, el cual deber ser publicado en el Diario Oficial de la Federacin."
En semejantes trminos alude a la desconcentracin administrativa, el reglamento interior
de la Secretara del Trabajo y Previsin Social, agregando un segundo prrafo el artculo 33
en estos trminos: "De acuerdo con las disposiciones relativas el Titular de la Secretara del
Trabajo y Previsin Social podr reformar, modificar, revocar, nulificar y revisar, en su caso,
las resoluciones dictadas por el rgano desconcentrado." Publicado en el D. O. del 1 de
marzo de 1977.
Por su parte el Reglamento Interior de la Secretara de Patrimonio Y Fomento Industrial
(D. O. F. del 27 de abril de 1977), Captulos VII yVIlI, artculos 33 a 36, reglamentan la
desconcentracin administrativa.
El reglamento seala las facultades de los rganos desconcentrados Y repite los mismos
conceptos del reglamento antes mencionado. La novedad reside en el prrafo segundo del
artculo 35 que indica: "De conformidad con las disposiciones relativas la Secretara de
Patrimonio y Fomento Industrial, podr confirmar, modificar, revocar, nulificar y revisar en
su caso, las resoluciones dictadas por el rgano administrativo desconcentrado", con lo que
se aparta en puridad de la teora administrativa al respecto.
Las instituciones desconcentradas adoptan diversas formas y denominaciones en la
legislacin administrativa mexicana. Algunas de ellas pueden considerarse como
imprecisiones legislativas, por no haberse sealado adecuadamente el rgimen de
descentralizacin, o por el contrario se redujeron sus facultades hasta colocarlas en la rbita
del rgimen centralizado. El poder pblico se ve obligado a graduar la accin de sus
rganos.
La desconcentracin administrativa ha revestido en nuestro sistema administrativo estas
formas: instituciones, juntas, institutos, consejos, comits, patronatos, uniones y comisiones
que son las ms numerosas y que tienen algunas de ellas el carcter de nacional pero su
caracterizacin jurdica an es muy discutible, si tomamos en cuenta que la doctrina
administrativa no acepta la personalidad jurdica de los organismos desconcentrados. Lo que
actualmente se hace en la reforma administrativa es un ensayo ms cercano
a la delegacin que a la desconcentracn.
Desde la aparicin de la Constitucin de 1917 se plantearon en lo pol
tico y en lo administrativo, ciertas formas cercanas a la desconcentracin
como los Territorios Federales en el Consejo Superior de Salubridad y otros.
Una importante aplicacin de la teora de la desconcentracin administrativa es
la que se est llevando a cabo con la aplicacin de la Ley orgnica del Departa
mento del Distrito Federal, reglamentaria de la Base fraccin VI. del artculo 73
de la Constitucin. (Publicada en el D. O. F. del 29 de diciembre de 1970, refor
mada en D. O. F. del 30 de diciembre de 1972), cuyo artculo 12 dispone:
"Cada Delegacin del Distrito Federal estar a cargo de un Delegado y un Sub
delegado, que sern nombrados y removidos por el Jefe del Departamento, previo
acuerdo del Presidente de la Repblica y dotados de atribuciones desconcentradas,
en los trminos previstos por esta ley, los reglamentos respectivos y los acuerdos
del propio Jefe del Departamento del Distrito Federal."
Si analizamos "Las normas bsicas a que se sujetar el ejercicio de las atribu
ciones desconcentradas a los Delegados del Departamento del Distrito Federal" (D.
O. F., del 13 de diciembre de 1972) podremos observar que las atribuciones de los delegados
se consideran: 1. Unas como desconcentradas; y 2. Otras que corresponden al Poder Central.
Por lo dems puede afirmarse que es un ensayo de desconcentracin, sin que se renan sus
elementos caractersticos. La propia experiencia sealar hasta dnde puede culminar su
desarrollo.
No podemos dejar de mencionar los organismos fiscales autnomos revestidos de una
cierta desconcentracin por la ley, frente a las propias autoridades de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, la Tesorera y Delegaciones del Departamento del Distrito
Federal.
Diversos Decretos han iniciado en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico un
proceso de desconcentracin en materia fiscal. La terminologa de estos Decretos an es
imprecisa, ya que se mezclan conceptos diversos como descentralizacin, delegacin y
desconcentracin.
D. O. F. del 3 de mayo de 1972, crea la Direccin de programacin y descentralizacin
administrativa.
O. F. del 20 de junio de 1973 por el que se crean la Comisin de administr.acln Fiscal
regional, la Direccin de administracin Fiscal Regional y las administraciones Fiscales
regionales. Diversos Decretos crean administraciones fiscales regionales.
D. O. F. del 30 de junio de 1975 se delegan facultades a diversos organismos de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
En la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas se han creado organismos
caracterizados como desconcentrados. El D. O. F. del 22 de noViembre de 1971 se crea el
CONACAL. "Acuerdo mediante el cual se constituye la Comisin Nacional de Caminos
alimentadores y aeropistas, CONACAL, y se fijan las bases para su funcionamiento." La
misma base primera de este acuerdo lo aleja de la desconcemracin: "Primera, CONACAL,
funcionar bajo la dependencia del Secretario del Ramo."

Tambin en la propia Secretaria se crearon otros organismos: Coplintra o misin de
planeacin de la infraestructura para el transpone (25 de enero de 1972);

Codurpa, O Comisin del desarrollo urbano del pas (25 de enero de 1972) : Conopan o
Nacional de en parques y jardines.
En el D. O. F. del 5 de abril de 1973 se public el "Acuerdo por el se dispone que las
secretarias y departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de
participacin Estatal, procedan a implantar las medidas necesarias, delegando facultades en
funcionarios subalternos, para la ms gil toma de decisiones y tramitacin de asuntos."
En el D. O.F. del 2'1 de junio de 1975 la secretara de Educacin inicia el funcionamiento
de una subunidad de servicios descentralizados, regin Peninsular. Desde luego no es un
organismo descentralizado.
En el D. O. F. del 10 de octubre de 1975, la secretara de agricultura ordena se proceda a
descentralizacin administrativa y funcionamiento de la Delegacin regional y de la fauna,
en Tlaxco, Tlaxcala. El mismo comentario.
La desconcentracin administrativa es un procedimiento que se inicia en la
Administracin Pblica, sin alcanzar la plenitud de su realizacin; pero s aparece como un
elemento til para aligerar la acunlulacin de asuntos en el Poder Central, con beneficio del
propio servicio pblico y de los particulares. El progreso de esta materia se lograr cuando
la reforma se funde en una ley administrativa y de acuerdo con un sistema generaJ.7
7 Andrs Serra Rojas Beltri. El desarrollo de las formas administrativas. Proyecciones

actuales de la desconcentracin administrativa. TH. 1975. Facultad de Derecho. .
CAPTULO IV
LA CENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL EN MXICO
1. El Presidente de la Repblica.-2. El Poder Ejecutivo Federal y el Presidente de la
Repblica.-3. El Presidente de la Repblica como Jefe del Estado.-4. El Presidente de la
Repblica como rgano poltico y administrativo.-5. Caracteres esenciales de los tres tipos
de gobierno El sistema presidencial imperante en Mxico.-7. El Consejo de Ministros.-8.
Los principales actos del Presidente de la Repblica.-9. La Ley orgnica de la
Administracin Pblica Federal.
l. EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
El rgimen de la centralizacin administrativa es la forma caracterstica de la
organizacin del Ejecutivo Federal, que se integra con el Presidente de la Repblica,
funcionario representativo de emanacin popular, que ejerce el poder por un tiempo limitado
y que es el titular de uno de los tres Poderes de la Unin, por medio de los cuales el pueblo
ejerce su soberana. rgano ejecutivo cuenta para su desenvolvimiento con numerosos
rganos situados en la esfera administrativa. Dice Hauriou: "El Poder Ejecutivo es en el
sistema de la separacin de poderes aquel que tiene la decisin eje
cutoria." 1 El artculo 80 de la Constitucin establece el Ejecutivo unipersonal en
estos trminos: "Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la
Unin en un solo individuo que se denominar Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos." Principio bsico de nuestra estructura constitucional es la
duracin del encargo presidencial por seis aos, no pudiendo ser reelecto en
ningun caso. Artculo 83 constitucional. Hemos indicado que la organizacin
del Poder Ejecutivo Federal es a manera de un tringulo, que tiene en su vrtice
superior al Presidente de la Republica, titular de la Administracin publica y
del gobierno. Escalonados en orden a su jerarqua, se sitan el conjunto de
rganos administrativos.s
1 El artculo II, Seccin I, l. de la Constitucin de los Estados Unidos del Norte, dice:
"Se deposita el poder ejecutivo en un Presidente de los Estados Unidos de Amrica...
2 Brownlow, Louis. The President and the Presidency, Public administration seruice,
1953.

La caracterstica de los gobiernos modernos es la complejidad y variedad que presentan
sus estructuras. El principio de la divisin del trabajo y la afio nidad en ciertas materias, ha
sido un elemento fundamental para la distribucin de las tareas gubernamentales, en un
continuo crecimiento de fines, facultades y servicios.
Pasada la etapa del liberalismo, con su propsito de limitar la accin del Estado, vivimos
la era del estatismo o tendencia centralizadora del Poder Ejecutivo, que es matizada por el
proceso de institucionalizacin administrativa. La accin es incontenible por estar apremiada
por el crecimiento demogrfico y las tendencias sociales que luchan por una transformacin
del Estado moderno. Este fenmeno corre paralelo a la decadencia de las asambleas
legislativas.
Nuestro sistema presidencial, unipersonal, ha realizado la unidad de accin del Poder
Ejecutivo, que adems, ha extendido su influencia a los dems poderes de la Unin, que han
perdido aspectos importantes de su autonoma, y hasta cierto punto, limitado el principio de
la divisin de poderes que consagra el artculo 49 de la Constitucin.s
Estamos en presencia de anomalas funcionales en la organizacin poltica, motivadas
stas por las diversas transformaciones polticas que ha sufrido el Estado. Es necesario
distinguir al rgano hipertrofiado, que es aquel que por circunstancias anormales, no cumple
con las funciones que le son propias y exige una revisin y de las leyes que lo gobiernan, de
otros casos que sealan imperfecciones transitorias o temporales debidas a los mecanismos
polticos actuantes, que modifican el sentido de la ley. Estas situaciones pueden ser
superadas bajo un estricto sistema de responsabilidades y un propsito de perfeccionamiento
gubernamenral.s
Dice Maurice Duverger. Instituciones polticas
derecho constitucional. Ed. Arel. 1%2. Barcelona, pg. 350: qu se debe esta preeminencia
del presidente? En ciertos casos. al hecho de que tiene el apoyo del ejrcito bien sea uno de
sus jefes, o un civil por l protegido; pero la explicacin no es suficiente. Puede invocarse
asimismo la debilidad de los partidos. que da el papel esencial de la vida poltica a las
personalidades. De igual manera, la importancia del "patronaje" que asegura al presidente en
el poder una gran influencia. Por encima de tales elementos, un hecho es probablemente
capital: la opinin pblica de la Amrica Latina est acostumbrada a esa preeminencia de un
solo hombre. El elector vota por un individuo y no por doctrina o por un partido y ese voto
sonal toma toda su significacin en la eleccin presidencial (ya que el elector sabe aSlmlS'
mo, desde hace tiempo, que esa eleccin presidencial es la nica importante. y que el
presidente goza de una situacin preponderante). Toda la tradicin poltica de la Am rica
Latina, desde la independencia, es una tradicin de poder personal; el sistema ha pasado a
las costumbres, y esas mismas costumbres son las que contituyen hoy da el fundamento
esencial de la supremaca presidencial."
Andrs Serra Rojas. Las funciones constitucionales del Presidente de la Conferencia en
el Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de Mxico. Septiembre 20
de 1960.
Presidente de la Repblica. Facultades del. p, Vol. IV, pg. 60.
Presidente de la necesidad de que se citen en sus acuerdos las que
los fundan. p, Vol. 1, pg. 15.
En los regmenes autoritarios no hay otro camino que el de la sumisin incondicional de
los Poderes Legislativo y Judicial. Para los regmenes de derecho, la falla de las
instituciones es perjudicial a todos, al entorpecer la accin poltica y administrativa del
gobierno."
No debemos confundir las dictaduras presidenciales al margen del orden jurdico, con el
sistema moderno y necesario del presidencialismo constitucional -fuerte y unitario-, que se
integra ante las exigencias de los tiempos que corren. El primero desconoce el rgimen las
libertades fundamentales, y menosprecia la dignidad del hombre, en tanto que el segundo las
exige y asegura para el fortalecimiento del rgimen. La libertad es un ingrediente que
fortalece las instituciones, mientras que la opresin pervierte la accin de los gobernantes.
Nuestra primera Constitucin poltica del 4 de octubre de 1824, en su artculo 74 con una
ligera modificacin, es el antecedente del actual precepto. En aquella Constitucin "se
deposita el supremo poder ejecutivo de la federacin en un solo individuo que se denomina
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos". El actual precepto adicion la palabra
"ejercicio".
El ejecutivo, rgano que preside la estructura administrativa, ha asumido diversas formas
en el transcurso de la historia: "Bajo el aspecto de un individuo, de un solo hombre
(Ejecutivo monocrtico); o de dos hombres iguales (Ejecutivo colegiado) o de un pequeo
grupo de hombres unidos en comit (Ejecutivo directorial) o, en fin, de una yuxtaposicin
de un individuo aislado y de un comit (Ejecutivo dualista)."
Nuestro pas conoci el Ejecutivo colegiado en la Constitucin de Apatzingn del 22 de
octubre de 1814, que no tuvo vigencia. El artculo 132 entregaba el supremo gobierno a tres
individuos, iguales en autoridad, alternando por cuatrimestres en la presidencia, y sorteando
en su primera sesin para fijar invariablemente el orden con que haban de turnarse y lo
manifestaran al Congreso.
La forma normal adoptada por nuestras constituciones es el Ejecutivo monocrtico o
unipersonal, que es una consecuencia de nuestras tradiciones polticas. No basta adoptar un
precepto, se hace indispensable regularizarlo en la realidad social de un pas.
"Los elementos que constituyen la energa de la autoridad ejecutiva son: la unidad) la
duracin y los medios de accin suficientes. Los elementos
. Presidente de la sus facultades en materia hacendaria. poca. Vol. V., pago
200. Facultades exclusivas del Presidente. p, T. XVI, pg. 55. Una ley de 1917,
ya derogada, prohiba que pudiese ser Presidente quien hubiese
participado en una insurreccin militar.
Ejecutivo Federal. Sus facultades en la fijacin de precios. p. T. V., pg. 179.
Acuerdos presidenciales, falta de fundamento de los. p, V. 1, pg. 15.
Sem, [ud, de la Fed,
Facultades del Poder Ejecutivo Federal. p, T. VIII, pg. 9.
Facultades exclusivas del Presidente de la Rep. p. VII, pg. 70.
PJ:esidente de la Repblica, sus resoluciones en materia agraria hacen que dicte un
Srio. de Estado. p. T. IX, pg. 80.

Ejecutivo Federal, atribuciones del) en materia econmica. poca. Tomo VIII, .pg. 9.
ANDRS SERRA ROJAS

que constituyen la seguridad del gobierno republicano, consisten en la fuerque procede del
pueblo y la responsabilidad hacia l." En estos trminos resume joseph Story las
caractersticas de la accin ejecutiva.
Ocurriendo a las fuentes originales de este comentario, nos detenemos en la doctrina de
Federalista": "La Administracin del Gobierno comprende dando a esta el sentido ms
general, todas las operaciones del cuerpo poltico, cualquiera que ellas sean: legislativa,
ejecutiva o judicial, pero en su acepcin ms usual y quiz la ms precisa, estas palabras se
aplican a los detalles y a los negocios que caen particularmente en los del dominio del
departamento ejecutivo. La direccin de los negocios exteriores, la preparacin de los
planes de finanzas, el empleo y la inversin de los fondos pblicos hechos conforme a los
presupuestos votados por la legislatura; la organizacin de la Armada y de la Marina, la
Direccin de las Operaciones Militares, en fin, todas las cuestiones de naturaleza semejante constituyen lo que se puede llamar la Administracin del Gobierno. Por consecuencia, las personas a cuyo cuidado individual se confan estas diferentes materias,
deben ser consideradas como los ayudantes o los delegados del Magistrado Supremo; por
estas razones, es a ste al que pertenece el derecho de designarlos y estos agentes deben
estar sometidos su vigilancia:'
2. EL PODER EJECUTIVO FEDERAL y EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA

De acuerdo con el artculo 80 de la Constitucin: "Se deposita el ejercicio del supremo
Poder Ejecutivo de la Unin, en un solo individuo que se denominar Presidente de los
Estados Unidos Mexicanos." ,
El Poder Ejecutivo Federal, uno de los tres poderes bsicos del Estado, est constituido
por un conjunto de rganos a quienes la ley les encarga el ejercicio de la funcin
administrativa. Este concepto es sinnimo de no en sentido restringido, que es el que
empleamos con frecuencia, a dierencia del concepto amplio de gobierno que alude a
aquellos que en un pas detentan de una manera general el poder, o al grupo de ministros
que en el rgimen parlamentario, son solidariamente responsables ante el parla. mento y son
realizadores de la poltica del parlamento.
El Presidente de la Repblica es el rgano ms elevado en la jerarqua administrativa, al
mismo tiempo que, desde el punto de vista poltico, es el rgano ms representativo del
Estado.
Debe distinguirse con claridad la organizacin general Ejecutivo de la Unin", del cargo
de "Presidente de la Re-publica",
Esta materia es objeto de estudio, en el derecho constitucional, que fija los principios y
facultades de los rganos; y en 'el derecho administrativ?, que regula la ejecucin de las
leyes y el funcionamiento de los servicios publicos. En principio, todo problema de derecho
administrativo, comienza por ser un problema de derecho constitucional.
El Presidente de la Repblica asume estas importantes funciones en el derecho
constitucional y administrativo:
DERECHO ADMINISTRATIVO SOl

a) Es la ms alta representacin de la vida poltica nacional, y el
titular directo de la representacin del Estado. b) Su rango,
consideraciones y honores lo colocan como el personaje poltico ms
relevante del Estado. e) Es jefe 'del Ejrcito y de la Armada, y de
toda la Administracin pblica. d) Dirige la poltica exterior,
financiera y general del Estado, actuando con precisas facultades
constitucionales.
Hemos insistido en que los preceptos que regulan el captulo IIJ, artculo SO a 93 de la
Constitucin, tienen un origen muy diverso. Los artculos SO a 89 se apoyan con
determinadas modificaciones posteriores, en la Constitucin de Filadelfia de 1787; en tanto
que los artculos 90 a 93, se inspiraron en la Constitucin de Cdiz de 1812, que a su vez lo
hizo de la Constitucin francesa de 1793. Nuestras primeras constituciones como la de
1824, repetan esos preceptos, arreglndolos de un rgimen monrquico parlamentario, a
uno presdencial.v
Nuestro sistema es de tipo presidencial al modo norteamericano, y los antecedentes
parlamentarios que se citan, no son suficientes para matizar nuestra organizacin poltica en
ese sentido. La explicacin es sencilla, nuestros legisladores tenan varios sistemas polticos
en los cuales podan inspirarse, aprovechando la experienextranjera, pero la realidad
mexicana exiga sistema mixto que se adaptara a las circunstancias de la poca, es por ello
que reproducimos ciertos preceptos parlamentarios de carcter general, pero no aceptamos el
sistema parlamentario en su integridad, como base de nuestra estructura poltica. Ms
adelante insistiremos en estas consecuencias a propsito del refrendo ministerial. "Cuando el
Presidente de la Repblica obra como autoridad administrativa, est realizando o siguiendo
la voluntad del legislador, a diferencia de cuando obra como rgano poltico, caso en el cual
realiza su propia voluntad, la cual resulta ser la voluntad del Estado, dado el carcter
representativo con que la realiza."
En la Constitucin francesa de 1958, la competencia administrativa y poltica se
divide entre el Presidente y el ministerio, lo que se ha llamado el bicefalismo. La
Constitucin mexicana por el contrario, entrega la totalidad de las facultades admi
nistrativas al Presidene de la Repblica y slo por mera excepcin, a los otros
poderes que ejercen algunas' indispensables facultades administrativas.
3. EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA COMO JEFE DEL ESTADO
De acuerdo con la teora tradicional de la divisin de poderes, tanto el
Poder Ejecutivo, como el Legislativo y el Judicial. se mantienen en un plano
de igualdad y de equilibrio gubernamental.
El desarrollo de las instituciones constitucionales y administrativas ha en
tregado al Poder Ejecutivo las facultades de direccin y administracin que
6 Andrs Serra Rojas. Liberalismo Constitucin. Librera de Manuel Porra. Mxico.
1959. En esta obra se analiza la adopcin e influencia de las Instituciones norteamercanas
al finalizar el primer cuarto del siglo XIX.

colocan al titular del mismo como jefe supremo del Estado, subordinado al
orden constitucional.
El papel predominante del Presidente de la Repblica como jefe del Es
tado se manifiesta en estas importantes funciones, que de una manera gene
ral sealamos:
a) Funciones legislativas del Presidente de la Repblica. Como hemos analizado
anteriormente, corresponde al Ejecutivo la expedicin de algunas leyes, ejerciendo una
importante labor colegisladora y la funcin reglamentaria.
b) Funciones jurisdiccionales del Presidente de la Repblica.
sas son las facultades jurisdiccicnales del Presidente de la Repblica desde
el punto de vista material, como en las controversias que se refieren a la
materia fiscal, obrera, agraria.
e) Funciones administrativas y ejecutivas. Corresponde al Presidente de
la Repblica la ejecucin de las leyes que expida el Congreso de la Unin,
proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.
d) Funciones polticas que se refieren a todos los actos generales de go
bierno, direccin u orientacin poltica. Se considera en este grupo la desig
nacin de un alto funcionario, estipulacin de tratados internacionales, o la
elaboracin y orientacin de la poltica general del gobierno.
e) Funciones financieras. En el estado actual de los asuntos adminis
trativos constituye una actividad fundamental del Presidente de la Repblica.
f) Funciones militares. Las fracciones IV, V, VI, VII, VIII, IX del artculo 89
constitucional, hacen del Presidente el jefe nato de las instituciones militares, ejrcito,
armada, fuerza area y Guardia Nacional. Correlativamente al Ejecutivo corresponde:
declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos Mexicanos, previa ley del Congreso de
la Unin.
g) Funciones burocrticas, que comprenden el manejo de la Administracin pblica, la
designacin de los cargos y la determinacin de las categoras de funcionarios y empleados
pblicos que ,corresponden.
h) Funciones internacionales. La poltica exterior la lleva a cabo el Presidente de la
Repblica al asumir la representacin exterior, las negociaciones diplomticas, celebrar
tratados, designar al cuerpo diplomtico y consular y las dems relaciones con los Estados
que forman la comunidad internacional, principalmente a travs de la ONU y dems
organismos. Artculo 89, fracciones JI, III Y X Y 133 de la Constitucin.
i) Funciones honorficas para conceder honores, distinciones, privilegios, a quienes as
10 merezcan legalmente.
Respecto de estas facultades, algunas resoluciones de la Suprema Corte nos pueden
guiar en la" determinacin de su alcance, principalmente cuando se afectan intereses
particulares.
Facultades del Presidente de la Repblica. (Y. 48, pg. 1430, V poca.)
Facultades extraordinarias. (T. 64, pg. 1546, V poca, y T. VI, pg. 120.)
Facultades discrecionales. (Y. 41, pg. 36, V poca.)
ADMINISTRATIVO
Facultad econmico coactiva. (T. 47, pg. 4219 Y Jurisprudencia de la
Corte en este sentido.) Facultad reglamentaria. (T. 121, pg. 2680, V
poca.) Exceso en el ejercicio de las facultades constitucionales. (T. ll9,
pg. 2660, V poca.) Finalmente, resumimos todas estas facultades
diciendo que: "La funcin ejecutiva se extiende bastante ms all de lo que
da a entender su denominacin, ya que no se cie a abarcar las diversas
actividades realizadas para ejecutar las leyes, sino tambin y ms
especialmente, indica toda la compleja y multiforme accin desarrollada,
sin interrupciones, por el Estado para alcanzar los propios fines inmediatos
y concretos." Pablo Bscarti. (Derecho Constitucional, pg. 214.)
4. EL PRESIDENTE
ADMINISTRATIVO
LA
REPBLICA
COMO
RGANO
POLTICO
El Presidente de la Repblica, de acuerdo con nuestro orden constitucional, es la ms alta

jerarqua poltica y administrativa, al cual se le encomiendan dos tareas fundamentales: la
actividad como rgano 'poltico unipersonal y la actividad como rgano administrativo.
Con anterioridad hemos sealado las diferencias y relaciones que existen entre la accin
poltica o de gobierno y la accin de la administracin que corresponden al poder pblico.
Una tarea de direccin y de orientacin en los asuntos generales del Estado; y una tarea
encaminada a la organizacin y funcionamiento de los servicios pblicos. "Con lo cual, dice
Biscarti, el Estado dirige, a cada momento, y anima los innumerables y pequeos mecanismos de su organizacin."
Como parte importante del poder del Estado, el Presidente de la Repblica es un rgano
que gobierna y administra. Nuestra Constitucin en el artculo 40 nos habla de "la voluntad
del pueblo mexicano" como expresin mayoritaria del cuerpo electoral. El pueblo ejerce su
soberana directamente por medio de los Poderes de la Unin y de los poderes locales y
municipales. El supremo Poder Ejecutivo de la Unin se deposita en el Presidente de la
Repblica. En este sentido el Presidente es un medio poltico para realizar la voluntad
popular.
Como rgano poltico el Presidente de la Repblica asume una tarea gubernamental de
direccin de los negocios pblicos.
El Poder Legislativo, como institucin que delibera decide principalmente por medio de
la ley, tambin es un rgano soberano y uno de los poderes a travs de los cuales el pueblo
expresa voluntad. De esta manera tiene a su cargo la elaboracin de las leyes. Estas leyes
son ejecutadas por el Presidente de la Repblica y constituyen su actividad como rgano
administrativo, encargado de realizar la voluntad legislativa. La unidad del Poder Ejecutivo
le permite al Presidente de la Repblica asumir la accin constante e ininterrumpida del
Estado.
504 ANDRS ROJAS

5. CARACfERES ESENCIALES DE LOS TRES TIPOS DE GOBIERNO
DEMOCRTICO
En el Estado moderno se ofrecen tres tipos de gobierno democrtico que sirven de
ejemplo a numerosos regmenes mixtos o hbridos, porque la tendencia en cada Estado es
acentuar los rasgos originales derivados de la evolucin de sus propias instituciones
polticas.
I. El rgimen presidencial
El rgimen presidencial es el rgimen que impera en los Estados Unidos del Norte el que
predomina en el sistema de las instituciones polticas mexicanas, y se caracteriza por la
realizacin bien definida de la separacin de poderes. Este rgimen tiene estos elementos: 1.
La existencia de un Presidente de la Repblica que acta en forma independiente en la
direccin de la poltica nacional; 2. Que es electo por el pueblo; 3. Que designa con entera
libertad a los secretarios de Estado que no son polticamente responsables de su actuacin
ante las cmaras, y 4. El Presidente ejerce los fines contenidos en la legislacin. Es el
rgimen que mayores ventajas da al Poder Ejecutivo. En los tiempos ,que corren se observan
diversos fenmenos polticos de concentracin del poder pblico, apremiados los Estados
por los graves problemas de sistemas irreconciliables.
II. El rgimen directorial
El rgimen directorial se denomina tambin el gobierno de asamblea es el rgimen
imperante en Suiza. Este pas es una repblica federal que se caracteriza por la existencia de
un ejecutivo electo por el poder legislativo para una duracin fija que no es revocable
durante la duracin de su mandato. A diferencia del rgimen presidencial, se crea un poder
ejecutivo que est sometido a las rdenes del poder legislativo. En los ltimos tiempos el
rgimen directorial ha cobrado nuevas formas y se refleja en las legislaturas modernas.
III. El rgimen parlamentario
El rgimen parlamentario tiene sus mejores exponentes en las instituciones de Inglaterra,
Blgica e Italia. En el rgimen parlamentario tradicional el ejecutivo se compone de dos
partes: por parte el jefe de Estado que es irresponsable, y por la otra, el gabinete formado
por el conjunto de los ministros designados por el jefe del gobierno, que se adhieren a su
poltica por medio del refrendo, que son responsables ante el Parlamento y deben dimitir
cuando han perdido su confianza. La direccin poltica del pas est en manos del
Parlamento que expresa la voluntad general subordina a los dems rganos a su direccin
discute precisa la accin del Estado.
Todos los rganos del Estado deben seguir estos lineamientos gubernamentales, en su
defecto se crea la responsabilidad ministerial. "El rgimen parlamentario, dice Giraud, es un
rgimen de, colaboracin, de asociacin de poderes, que exige la conformidad de estos
poderes, de donde la regla capital de la responsabilidad poltica del gobierno que tiene por
fin establecer, por medio de un cambio de gobier
no, la armona de los poderes cuando ella ha sido destruida." Adems el sistema
parlamentario presupone la existencia de un rgimen de partidos polticos y es a las
mayoras parlamentarias de ellos a las que corresponde precisar la poltica ge
neral del rgimen.
6. EL SISTEMA PRESIDENCIAL IMPERANTE EN MXICO
El sistema imperante en Mxico corresponde al tipo presidencial, ya que la mayor parte
de los preceptos que regulan la naturaleza de los poderes ejecutivo y legislativo y sus
relaciones, estn inspirados en buena parte en la legislacin norteamericana, que acepta este
sistema.
Adems, existen diversos preceptos que corresponden a otras legislaciones y nos acercan
-en lo que a ellos se refiere-al sistema parlamentario, sin que estos preceptos lleguen a
dominar en un sistema general.
Se citan el artculo 71, fraccin I de la Constitucin. que establece la iniciativa
presidencial, el artculo 108 sobre irresponsabilidad del Presidente; el artculo 93, que fija la
obligacin de los secretarios de Estado de informar al Congreso y el artculo 89, fraccinII.
Los preceptos ms definidamente sealados hacia el rgimen parlamentario son los que
se refieren a los secretarios de Estado y principalmente al refrendo ministerial, que a
continuacin estudiaremos y al que alude el artculo 92.
Estos preceptos estn tomados de la Constitucin de Cdiz de 1812, de tipo liberal y
parlamentario, inspirada a su vez en la Constitucin francesa de 1789 Y 1793. Los preceptos
relativos se incorporan casi literalmente a las constituciones de 1824, pasando
sucesivametne de diversas constituciones a las de 1857 y 1917.
Los preceptos que definen nuestro sistema como de tipo presidencial y aluden a las
siguientes materias: el Consejo de Ministros, funciona en Mxico como institucin de
excepcin: los secretarios de Estado no tienen responsabilidad ministerial ante el poder
legislativo; dependen directamente del Presidente de la Repblica; el Presidente es el jefe
del Estado y asume prerrogativas que ejerce sin el control legislativo.
En su mensaje de de diciembre de 1916, don Venustiano Carranza, Primer Jefe del
Ejrcito Constitucionalista, encargado del Poder Ejecutivo de la Unin, al presentar el
proyecto de reformas a la Constitucin de 1857, impugn la adopcin del sistema
parlamentario en estos trminos:
"-Ahora bien, qu es lo que se pretende con la tesis del Gobierno parlamentario? Se
quiere nada menos que quitar al Presidente sus facultades gubernamentales para que las
ejerza el Congreso, mediante una comisin de su seno, denominada 'Gabinete'. En otros
trminos, se trata de que el Presidente personal desaparezca, quedando l como una figura
decorativa."
"-En dnde estara entonces la fuerza del Gobierno? En el Parlamento. Y como ste, en
su calidad de deliberante, es de ordinario inepto para la Administracin, el Gobierno
caminara siempre a tientas, temeroso a cada instante de ser censurado."
"-El parlamentarismo se comprende en Inglaterra y en Espaa, en donde ha significado
una conquista sobre el antiguo poder absoluto de los reyes; se explica
e.n Francia, porque esta nacin a pesar de su forma republicana de gobierno, est influida
por sus antecedentes monrquicos; pero entre nosotros no tendrla nIngunos antecedentes y
sera cuando menos, imprudente lanzamos a la experien

cia de un gobierno dbil, cuando tan fcil es robustecer y consolidar el sistema
de Gobierno de Presidente personal, que nos dejaron los constituyentes de 1857."
"-Por otra parte, el rgimen parlamentario supone forzosa y necesariamente,
dos o ms partidos polticos, perfectamente organizados, y una cantidad conside
rable de hombres en cada uno de esos partidos, entre los cuales puedan distribuir
se, frecuentemente, las responsabilidades gubernamentales."
"-Ahora bien, como nosotros carecemos todavia de las dos condiciones a que
acabo de referirme, el Gobierno se vera constantemente en la dificultad de inte
grar el gabinete, para responder a las frecuentes crisis ministeriales."
"-Tengo entendido que el rgimen parlamentario no ha dado el mejor resul
tado en los pocos pases latinoamericanos en que ha sido adoptado; pero para m,
la prueba ms palmaria de que no es un sistema de gobierno del que se puedan
esperar grandes ventajas, est en que los Estados Unidos del Norte, que tienen
establecido en sus instituciones democrticas el mismo sistema de Presidente per
sonal, no han llegado a pensar en dicho rgimen parlamentario, lo cual significa
que no le conceden valor prctico de ninguna especie."
"-A mi juicio, lo ms sensato, lo ms prudente y a la vez lo ms conforme con nuestros
antecedentes polticos y lo que nos evitar hacer ensayos con la adopcin de sistemas
extranjeros, propios de pueblos de cultura, de hbitos y de orgenes diversos del nuestro, es,
no me cansar de repetirlo, constituir el Gobierno de la Repblica, respetando
escrupulosamente esa honda tendencia a la libertad, a la igualdad y a la seguridad de sus
derechos que siente el pueblo mexicano. Porque no hay que perder de vista y s, por el
contrario, tener constantemente presente que las naciones, a medida que ms avanzan, ms
sienten la necesidad de tomar su propia direccin, para poder conservar y ensanchar su vida,
dando a todos las elementos sociales el goce completo de sus derechos, todas las ventajas
que de ese goce resultan, entre otras, el auge poderoso de la iniciativa individual."
7. EL CONSEJO DE MINISTROS
El Consejo de Ministros es una institucin que corresponde al sistema parlamentario.
Las decisiones del ministerio implican una responsabilidad poltica ante el Parlamento,
todos los actos de los ministros deben reflejar una determinada poltica ministerial en
concordancia con la opinin dominante en las cmaras.
En el rgimen constitucional y administrativo mexicano no se reconoce plena eficacia al
gabinete presidencial. Corno nico caso slo se hace referencia al Consejo de Ministros, en
el artculo 29 de la Constitucin, que en su parte relativa dice:
"En los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica o cualquiera otro que
ponga a la sociedad en grande peligro o conflicto, solamente el Presidente de la Repblica
Mexicana, de acuerdo con el Consejo de Ministros y con cin del Congreso de la Unin y
en los recesos de ste. de la Comisin Permanente, podr suspender en todo el pas. o en
lugar determinado, las garantas que fuesen obstculo para hacer frente rpida y fcilmente
a la situacin..."
Artculo 6 de la Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal:
"Para los efectos del artculo 29 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, el Consejo de Ministros se integrar con las Secretaras
de Estado, los jefes de Departamentos Administrativos y el Procurador Ge
neral de la Repblica, presidido por el Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos.
El Presidente de la Repblica podr convocar a reuniones de secretarios
de Estado y jefes de Departamentos Administrativos que no incluyan a la
totalidad de los miembros del Consejo, cuando se trate de definir o evaluar
la poltica del Gobierno Federal en materia que sean de la competencia con
currente de varias dependencias o entidades de la Administracin Pblica."
Por ello y de acuerdo con el prrafo anterior se ha llamado "Consejo de
Ministros", a las reuniones que el Presidente de la Repblica tiene con sus
secretarios de Estado, cuando existe algn problema grave de carcter na
se examina el estado general de la administracin pblica, se revisa
un programa de gobierno o alguna medida importante de carcter poltico
administrativo. Estas reuniones no tienen el mismo carcter que el Consejo
de Ministros en el sistema parlamentario, en los que se adoptan determina
ciones que tienen trascendencia poltica, administrativa y de responsabilidad
gubernamental.
8. Los PRINCIPALES ACTOS DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
Debemos distinguir los actos del Presidente en tiempos normales, y los de
su actuacin en los casos de invasin, perturbacin grave de la paz p blica o
cualquiera otro que ponga a la sociedad en grande peligro o conflicto, a las
que se refiere el artculo 29 constitucional.
El artculo 92 de la Constitucin ordena: "Todos los reglamentos, decretos y rdenes del
Presidente debern estar firmados por el secretario del despacho, encargado del ramo a que
el asunto corresponda y sin este requisito no sern obedecidos. Los reglamentos, decretos y
rdenes del Presidente, al gobierno del Distrito Federal, y a los departamentos administratIVOS, sern enviados directamente por el Presidente al gobernador del Distrito y al jefe
del departamento respectivo."
. De acuerdo con este precepto debemos distinguir cuatro de actos preSIdenciales: a) Los
reglamentos; b) Los decretos; c) Las rdenes y d) Los acuerdos.
El reglamento administrativo es un acto jurdico creador de situaciones jurdicas
generales que tiene por objeto la ejecucin de las leyes que expida el Congreso de la Unin.
El decreto presidencial referido a los actos de gobierno o a los actos de a.dministracin,
origina decisiones ejecutorias particulares, que tienen por asegurar la ejecucin de las leyes
y el funcionamiento de los servCIOS pblicos. Este decreto se diferencia del decreto en
materia legislativa a

que hace referencia el artculo 70 de la Constitucin y los decretos en
materia procesal. No est por dems considerar que cuando el decreto
crea una situacin jurdica general, tiene los mismos caracteres de la
ley o reglamento.
Debe distinguirse, el decreto presidencial de la resolucin ministerial, que es un acto
propio de las funciones del secretario de Estado o jefe del departamento administrativo.
Los decretos de expropiacin por causa de utilidad pblica, las concesiones
administrativas, las requisiciones administrativas, los contratos administrativos y dems
decisiones administrativas de la misma naturaleza deben ser autorizados por el Presidente de
la Repblica y refrendados por el secretario de Estado.
Las ordenes prcsidencioles son los mandatos autoritarios del Presidente para que una
autoridad administrativa acte en sus trminos o se abstenga de realizar cualquier otro acto.
Adems, como jefe de la administracin pblica, el Presidente de la Repblica puede
expedir acuerdos, autorizaciones, aprobaciones, vistos buenos, instrucciones,
declaraciones, mensajes y otros actos administrativos anlogos en relacin con la
importancia de la materia de que se trate.
La doctrina administrativa reconoce que el decreto es el acto bsico del Presidente.
Las instrucciones presidenciales estn dirigidas a las autoridades administrativas. segn
Silva Bascuan (Tratado de Der. Consto T. IIJ, pg. 289): "No se nan con situaciones o
derechos de los particulares y que tienen por objeto explicar u orientar a los rganos
subordinados en relacin con el cumplimiento de las normas jurdicas superiores o con el
desempeo de cualquier tarea pblica."
El acuerdo es una resolucin adoptada por un tribunal u rgano administrativo.
En materia internacional alude a una Convencin entre Estados.
9. LA LEY ORGNICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
D. O. F. DEL 29 DE DICIEMBRE DE 1976
El artculo 90 de la Constitucin establece que: "Para el despacho de los negocios del
orden administrativo de la Federacin, habr el nmero de secretarios que establezca el
Congreso por una la que distribuir los negocios que han de estar a cargo de cada
secretara."
Este precepto constitucional no es ningn obstculo para la expedicin de una ley
orgnica de la administracin pblica mexicana. Por lo que se refiere a los secretarios de
Estado, exige que su nmero sea fijado Una ley; b) Que expida el Congreso de la Unin; y
c) La debe distrzbw los negocios que han de estar a cargo de cada secretara.
Existen numerosos organismos como los propios Departamentos de tado, Procuradura
General de la Repblica, y otras instituciones, que aunque son comprendidas parcialmente
.en la exigen un sistema jurdico
orgnico que considere los problemas de competencia y de organizacin, clasificacin,
responsabilidad y sanciones y otros importantes aspectos de la administracin pblica.t
Es una tendencia general en todos los pases organizar cuidadosamente los aspectos
diversos de la accin administrativa, porque con ello se realizan dos finalidades importantes:
a) La primera, subordinar a los funcionarios a un rgimen estricto de legalidad; y b)
Proporcionar a los particulares una garanta de legalidad, con sus correspondientes medios
jurdicos para desterrar la arbitrariedad administrativa.
Ejemplo de estas leyes, es el nuevo texto de la ley de procedimiento administrativo
espaol de 17 de julio de 1958, que comprende los aspectos ms importantes de la accin
administrativa. "Un principio esencial se observa, para descongestionar la actividad
administrativa de los rganos superiores y evitar se paralice la vida administrativa, es la
desconcentracin administrativa,"
Con el propsito de incitar a una reorganizacin de fondo de la administracin pblica
mexicana, hemos formulado un cuadro general de todas las instituciones que se han creado
en los ltimos cuarenta aos, enunciando las leyes administrativas que las regulan. Ms de
ochocientos organismos -en proceso de transformacin o desaparicin-responden a
propsitos diversos y demandan una revisin de sus estructuras y una entidad del poder
pblico que los controle.
7 Proyecto de ley orgnica de la Administracin pblica federal mexicana, por el

Presidente del Instituto de Administracin Pblica de Mxico, licenciado Fraga, 1959.
CAPTULO V
LOS SECRETARIOS DE ESTADO
l. Los secretarios de, Estado.-2. Calidades y requisitos para ser secretario de Estado.-3.
Facultades de los secretarios de Estado.-4. Situacin jurdica de los secretarios de Estado en
el orden constitucional mexicano.-5. El,refrendo ministerial.-6. El rgimen de las secretaras
y departamentos de Estado.-7. Antecedentes legislativos de las dependencias
administrativas.-8. Subsecretarios, oficiales mayores, directores, jefes de Departamento
administrativo, jefes de oficina, de seccin, de mesa, etc.-9. Las oficinas o dependencias
administrativas.
l. Los SECRETARIOS DE ESTADO
Con la denominacin "Secretara de Estado", o "Ministerio", o "Secreta

ra del Despacho", aludimos a cada una de las ramas de la administracin
pblica, constituida por el conjunto de servicios y dems actividades con
fiadas a las dependencias, que bajo la autoridad inmediata y suprema del
Presidente de la Repblica, aseguran la accin del gobierno en la ejecucin
de la ley. Al frente de stas se encuentran los titulares de las mismas denominados
"secretarios de Estado", o simplemente "el ministro", que es el colaborador ms
cercano del Presidente. Colocado a la cabeza de su ministerio, que comprende una
rama de la administracin pblica, de acuerdo con el artculo26de la Ley orgnica
de la administracin pblica federal, el despacho y resolucin de todos los asuntos
en las secretaras corresponde originalmente a los titulares de dichas
dependencias, y son todos ellos iguales en rango.t La expresin "secretario del
despacho" es una supervivencia de la Constitucin espaola de 1812, que
empleaba esta terminologa y enumeraba en su artculo 222 los secretarios de
Estado.P
1 Tanto en Mxico, como en los Estados Unidos del Norte, el secretario de Estado Un
miembro del gabinete, es decir, son colaboradores directos del Presidente. La denominacin
secretario de Estado proviene de Inglaterra, y ms tarde la Constitucin de La expresin
"principal secretary of State" o "Secretary of the State", se encuentra bajo el reinado de
Elizabeth. En el siglo XVII son dos los secretarios de Estado, tres en el siglo XVIII, y en el
siglo XlX, los secretarios de Estado se distinguen por el ramo que atendan. Secretario de
Relaciones Exteriores. "Foreign Secretary", son expresiones abre
viadas. 2 El Captulo VI de la Constitucin de 1812 se denomina: "De los secretarios de'
511

Dentro de nuestro regimen constitucional, las Secretaras de Estado son rgano.!
poltico-administrativos. Este concepto es el que se expres en el Congreso tituyente de
1917: "Para el desempeo de las labores del Ejecutivo necesita ste de diversos rganos que
se entiendan cada uno con los diversos ramos de la administracin. Estos rganos del Poder
Ejecutivo son de dos clases, segn la doble funcin de dicho poder, el cual ejerce
atribuciones meramente polticas, como cuando convoca al Congreso a sesiones, promulga
una ley, etc.: meramente administrativas, referentes a un servicio pblico que nada tiene que
ver con la poltica, tales como los ramos de correos, telgrafos, salubridad, la educacin
popular. .. De este doble punto de vista resultan dos grupos de rganos del Ejecutivo, y son
unos aquellos que ejercen atribuciones meramente polticas; o, cuando menos, a la vez
polticas y administrativas; son los otros los que administran algn servicio pblico, que en
su funcionamiento nada tiene que ver con la poltica; ...al grupo de rganos polticos o
poltico-administrativos 1 pertenecen las Secretaras de Estado, que conservan en el
proyecto de la comisin los mismos lineamientos generales que tenan en la Constitucin de
1857, a saber: ser el nombramiento y remocin exclusivos del Presidente de la Repblica,
como simples secretarios que ellos son; refrendar todo acuerdo, decreto, etc., que expida el
Presidente de la Repblica, y los cuales no sern obedecidos sin la firma del secretario
respectivo; tener ciertas cualidades que presenten analoga con las exigidas al Presidente de
la Repblica, como son: mexicano por nacimiento, etc. Ya en el dictamen anterior, al tratarse
del Poder Legislativo, se present a la consideracin del Congreso el artculo 83, que
establece la obligacin expresa de los secretarios de Estado de presentarse a la Cmara para
informar cuando fueren llamados por sta, caso -en que la Constitucin de 1857 haba
quedado sin una aclaracin expresa y que contiene la satisfaccin de una verdadera
necesidad en el sistema de relaciones de las Cmaras con el Ejecutivo."
2. CALIDADES y REQUISITOS PARA SER SECRETARIO DE ESTADO
Los preceptos de la Constitucin que regulan la condicin poltica de los secretarios de
Estado o secretarios del despacho, son los siguientes:
Para el despacho de los negocios del orden administrativo de la Federacin, habr el
nmero de secretarios que establezca el Congreso por una ley, la que distribuir los
negocios que han de estar a cargo de cada Secretara. (Artculo 90 de la Constirucinj
tado y del despacho." Artculo 222. "Los secretarios del despacho sern siete a saber:. El
Secretario del despacho de Estado. El Secretario del despacho de la Gobernacin del para la
Pennsula e Islas adyacentes; el Secretario del despacho de la Gobernacin Reino para
Ultramar. El Secretario del despacho de Gracia y Justicia. El Secretan del despacho de
Hacienda. El Secretario del despacho de Guerra. El Secretario del despacho de Marina. Las
Cortes sucesivas harn en este sistema de secretaras del despacho la variacin que la
experiencia o las circunstancias exijan."
3 Congreso Constituyente de 1917. Diario de los Debates, Tomo I1, pg. 345. 45" sin
ordinaria, celebrada el 16 de enero de 1917. Dictamen de la segunda Comisin de la
O
Constitucin. b 4 Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. D. O. F., del 29 de

didero de 1976.
Para ser secretario del despacho, se requiere: ser ciudadano mexicano por
nacimiento, estar en ejercicio de sus derechos y tener treinta aos cumplidos.
(Artculo 91 de la Constitucin.)
Todos los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente debern estar firmados
secretario del despacho, encargado de! ramo a que e! asunto corresponda, y sin este
requisito no sern obedecidos. (Artculo 92 de Constitucin.)
Art. 93. "Los secretarios del despacho y los jefes de los departamentos administrativos,
luego que est abierto el perodo de sesiones ordinarias, darn cuenta al Congreso, del
estado que guarde sus respectivos ramos. Cualquiera de las Cmaras podr citar a los
secretarios de estado y a los jefes de los departamentos administrativos, as como a los
directores y administradores de los organismos descentralizados federales o de las empresas
de participacin estatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se
estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades."
El secretario de Estado es e! rgano superior encargado de una rama la Administracin,
uno de los colaboradores inmediatos del Presidente de la Repblica, con quien comparte la
responsabilidad del manejo de los asuntos de la nacin. Asume un doble carcter como
rgano poltico y como rgano administrativo.s
3. FACULTADES DE LOS SECRETARIOS DE ESTADO
El Presidente de la Repblica es un rgano representativo de emanacin popular, mas el
secretario de Estado no tiene este carcter, ya que se trata de un rgano administrativo de
colaboracin y decisin.
Entre las facultades del Presidente de la Repblica est la de nombrar y remover
libremente a los secretarios del despacho. Artculo 89, fraccin 11 de la Constitucin.
Los secretarios de Estado la misma situacin de igualdad en sus relaciones con respecto
al Presidente de la Repbl ica y no se distinguen en sus actividades ministeriales ms que
por la materia que legalmente conaceno El artculo 10 de la ley, dice: "Las Secretaras de
Estado y Departamientas administrativos tendrn igual rango, y entre ellos no habr, por lo
tanto, preeminencia alguna."
Es frecuente hablar del jefe del gabinete refirindose a algunos de los secretarios de
Estado, como el secretario de Gobernacin, pero esta expresin no corresponde actualmente
a una realidad poltica.
En pocas pasadas, al amparo de otras disposiciones legales algunos secretarios de Estado
tenan esta preeminencia, como el secretario de Relaciones
Cceres Grosa. El refrendo ministerial. Madrid, 1934. .
6 La ley anterior de Secretaras y Departamentos de Estado, fue publicada en D. O. del 21
de diciembre de 1946.
33
514 SERRA ROJAS

Exteriores, "si no lo hubiere o estuviese impedido el secretario de Goberna
cin", de acuerdo con la reforma del 24 de abril de 1896, que fue
dificada. .
Luego se habl sin base legal de que el jefe del gabinete era el minis
tro de Gobernacin, pero se trata de una mera rutina poltica.
El secretario de Estado o ministro, tiene a su cargo la direccin general
de la unidad burocrtica denominada Secretara de Estado. Es propiamente
el jefe de esos servicios administrativos con todas las facultades y poderes
jurdicos relacionados con su funcin.
Los poderes jurdicos de los secretarios de Estado son:
a) Ejercen el poder jerrquico y disciplinario sobre el personal a sus rdenes, de acuerdo
con la ley, dndoles rdenes, instrucciones, autorizadones y modificndolas cuando 10
estiman razonable.
b) Toman las decisiones ejecutorias importantes que exige la marcha del servicio. No
tienen el poder reglamentario, pero s emiten decisiones par ticulares.
e) Representan lal Estado, persona moral, en todos los casos que conciernen a la
Secretara, la administracin de los bienes de dominio pblico afectados al servicio de su
dependencia, celebracin de contratos, representacin ante los tribunales de acuerdo con la
ley.
d) El secretario de Estado tiene el carcter de autoridad administrativa y en
su caso el de autoridad responsable. e) Ejercen sobre las instituciones
descentralizadas que se relacionan con su ramo, los poderes de tutela o de
control previstos en las leyes.
f) El secretario de Estado acta subordinado a los lineamientos financieros y econmicos
del Estado, en la poltica general que seala el Presidente de la Repblica, y las contenidas
en el presupuesto de egresos de la Federacin y las dems limitaciones que legalmente se
fijen. (Vase a propsito de las facultades de los secretarios de Estado, a Jean Rivera Droit
Administratif, Dalloz, 1962, pg. 296.)
1. SITUACIN JURDICA DE LOS SECRETARIOS DE ESTADO EN EL
ORDEN CONSTITUCIONAL MEXICANO
La actuacin de los secretarios de Estado implica problemas de diferente naturaleza,
sobre todo en su calidad de representante del Presidente de la Repblica en su ramo.
La Ley orgnica de la Administracin Pblica federal, dispone en el articulo 14, prrafo
segundo: "En los juicios de Amparo el Presidente de la Repblica podr ser representado por
el Titular de la Dependencia a que corresponde el asunto, segn la distribucin de
competencias."
"De conformidad con lo dispuesto en los artculos 19 de la de Am paro y 92 de la
Constitucin Poltica de la Repblica, 'el Jefe del
Ejecutivo slo puede ser representado en el juicio de garantas, por el secretario del
despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda; por lo que cuando el Presidente
de la Repblica tenga que interponer algn recurso, debe hacerlo directamente, o bien por
conducto del secretario de Estado respectivo, quien, en tal caso, debe firmar personalmente
el oficio relatiuo, Tesis jurisprudencial, Nm. 212. (Apndice. 1917-1965, Sala, pg. 255.)
Debemos aludir a algunas caractersticas generales:
l. El titular de las prerrogativas de derecho pblico es el Presidente de la Repblica.
Como jefe de la nacin le corresponde fijar la poltica gubernamental y los lineamientos de
la accin administrativa.
1. Tanto el Presidente como los secretarios de Estado, no tienen una personalidad jurdica
distinta de la del Estado.
2. El secretario. de Estado es un colaborador inmediato y directo del Presidente de la
Repblica, a quien le corresponde plantear y ultimar las decisiones administrativas que
debe someter a la aprobacin presidencial,"
Los secretarios de Estado I no tienen una personalidad jurdica distinta a la
administracin pblica. Es la ley la que determina la esfera de competencia del funcionario y
la forma de ejercerla.
1. De acuerdo con el articulo 90 de la Constitucin, corresponde al secretario de Estado el
despacho de los negocios "de orden administrativo de la Federacin". Este precepto
limita la accin del titular de una secretara a la. materia administrativa que le
corresponde. Sin embargo, la accin poltica de los Ministerios es evidente.
2. Aunque el refrendo .minsterial no tiene en nuestro sistema constitucional, los mismos
efectos que en el sistema parlamentario, mantiene la unidad de la Administracin, en
particular entre el Presidente y los secretarios, ya que sin el requisito del refrendo los
actos presidenciales "no sern
obedecidos".8
7 "Las Secretaras de Estado representan al Ejecutivo en cada ramo del mismo, auntiene
facultades y atribuciones propias, no por eso dejan de obrar como rganos de ('se poder,
representando sus propias funciones ya que no sera posible que el Presidente de la
Repblica interviniera en todos y cada uno de los actos de funcionamiento de dicho poder.
TOdo acto de una Secretara de Estado es de la responsabilidad del Poder Ejecutivo."
Semanario Judicial de la Federacin. Tomo 35, pg. 1904. V. poca.
"Sera destruir la unidad del Poder Ejecutivo y olvidar que su titular es el nico que tiene
el ejercicio de las facultades ejecutivas, admitiendo que los Secretarios poseen facultades
mayores o distintas de las que corresponden al Presidente de la Repblica."
JURISPRUDENCIA, Sala, pg. 224.
"Como debe entenderse el articulo 92 constitucional." Semanario Judicial de la Fe
deracin. Tomo 47, pgs. 445 Y siguientes. "Si bien el artculo 92 constitucional establece
que todos los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente, debern estar firmados por el
secretario del despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda, y que sin este
reqUisito no sern obedecidos. tal disposicin rige para los reglamentos, decretos rdenes de
carcter general, pero no para resoluciones particulares. dietadas con motivo de reclamaciones hechas de acuerdo con las leyes respectivas."
Refrendo de los decretos del ejecutivo los Secretarios de Estado respectivos. "El

1. Los secretarios de Estado no pueden expedir reglamentos ni aun por acuerdo del
Presidente. Su labor se reduce a preparar y refrendar los proyectos reglamentarios que
correspondan. Tesis jurisprudencial, Nm. 224. Reglamentos administrativos. (Apndice
1917-1965, Sala, pg. 269.)
2. No debe olvidarse que un secretario de Estado puede discrepar de la opinin del
Presidente de la Repblica. Si se trata de una materia fundamental no hay otra salida que
la renuncia del secretario, si persiste en su opinin. Una consideracin domina esta
materia: el secretario tiene una visin parcial de los problemas, en tanto que el
Presidente tiene una visin general de ellos.
De acuerdo con nuestra legislacin, el secretario de Estado tiene varias y muy
importantes funciones polticas y administrativas. En verdad, la responsabilidad total de una
secretara est en sus manos y a l corresponde la realizacin efectiva de toda la
competencia que la ley le asigna.?
Estas funciones polticas y administrativas, son las siguientes:
1. Comparten con el Presidente de la Repblica la direccin poltica fundamental de la
nacin.
2. A travs del refrendo se ligan a la accin presidencial en direccin y responsabilidad.
Todos los actos a que alude el artculo 92 son formulados en forma de proyectos por el
secretario de Estado, que los somete a la consi deracin del Presidente. Una vez que ste
los apruebe el acto emana de l, y el secretario al refrendarlo le da la seguridad de su
cumplimiento.
3. "Los titulares de las secretaras y departamentos de Estado ejercen las funciones de su
competencia por acuerdo del Presidente de la Repblica." Artculo 11 de la Ley orgnica
de la Administracin Pblica."?
refrendo del Decreto promulgatorio de una ley por parte de los Secretarios de Estado cuyos
ramos sean afectados por la misma, es indispensable para la validez de ste. de acuerdo con
el artculo 92 de la Constitucin Federal, pero esta tesis no debe ser llevada hasta el extremo
de exigir el refrendo de un decreto por parte de un Secretario de Estado. cuando en el mismo
se toque. s610 de manera incidental o accesoria, alguna materia."
Boletn de Informacin Judicial. Tomo XIII, nmero 132, pg. 446. Sem. [ud, de la Fed,
Tomo 32. pg. 46.
El artculo 79 de la Constitucin de 1857 estableca que las faltas temporales del
Presidente de la Repblica y en las absolutas mientras se presente el nuevamente electo,
entrar a ejercer el poder el Presidente de la Suprema Corte. Este artculo fue reformado el 3
de octubre de 1882, el 24 de abril de 1896 y el 6 de mayo de 1904. En 1892 sustitucin se
haca por el ciudadano que haya desempeado el cargo de Presidente o cepresidente del
Senado o de la Comisin Permanente. En 1896 el Secretario de nes Exteriores y si no lo
hubiere o estuviese imposibilitado, el Secretario de GobernaCIn, adems, se reglamentaba
el artculo 75. En se restablece la Vicepresidencia de la Repblica.
10 "Los secretarios de Estado no pueden expedir reglamentos por delegacin del Presidente de la Repblica," Jurisprudencia de la Suprema Corte, 1917-1945, Tesis 890, p-
gina 1645.
Secretarios de Estado, actos imputables a los. p, T. IX, pg. 79.
Secretarias de Estado, facultades de las. p, T. VIII, pg. 15.
Sria de Estado, actos no atribuibles al Titular de las. p, T. VIII, pg. 54.

4. El despacho resolucin de todos los asuntos en las secretaras y departamentos de
Estado corresponder originalmente a los titulares de dichas dependencias; pero, para la
mejor organizacin del trabajo, los titulares de cada secretara podrn delegar en
funcionarios subalternos alguna o algunas de sus facultades administrativas no
discrecionales, para casos o ramos determinados. Artculo 16 de la Ley orgnica.
"Se han preguntado, dice Buttengbach (Manual, T. J, ed., pg. 538), si el ministro debe
ser un tcnico? Los tericos de la organizacin administrativa estiman generalmente que,
salvo circunstancias excepcionales, es mejor apartar los tcnicos son muy fcilmente
inducidos a rehacer el trabajo de la administracin y de sustituirse a ella. Vale ms un
hombre de amplia cultura general, capaz ciertamente de asimilar los problemas, que
representarlos y criticarlos desde un punto de vista general y menos especializado que la
administracin. Ser as ms apto para reobrar con los hbitos, las rutinas y los precedentes
donde se hunden ms fcilmente funcionarios."
5. Artculo 93 Constitucional: "Los Secretarios del Despacho y los Jefes de los
Departamentos Administrativos, luego que est abierto el perodo de sesiones ordinarias,
darn cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos. Cualquiera de las
Cmaras podr citar a los Secretarios de Estado y a los Jefes de los Departamentos
administrativos, as como a los directores y administradores de los organismos
descentralizados federales o de las empresas de participacin estatal mayoritaria, para que
informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos
ramos o actividades." 11
EL REFRENDO MINISTERIAL
El refrendo ministerial es el acto de autorizacin y autenticacin que un secretario de
Estado hace de los actos del Presidente de la Repblica, como requisito necesario para ser
obedecido. En algunas legislaciones el refrendo es una legalizacin de la firma del jefe del
Estado. (Cceres Grasa, El ministerial, Madrid, 1934.) 12
Representacin del Presidente de la Repblica en el amparo por los secretarios
de Estado. Sem. [ud, Fed. Tomo 38, pg. 11. Seco 6'" poca. .Facultades de los
titulares de Secretaras y Departamentos de Estado. Sem. [ud, Fed. epoca. 2'" seco
T. 32, pg. 37.
11 Al tenor de este precepto la doctrina local se pregunta si hay posibilidad en nuesorden
constitucional de un voto de censura a los secretarios de Estado. Desde luego la
corresponde al sistema parlamentario, y de hacerse, no creara ms que una poltica que
slo al Presidente corresponde resolver. Alvarez Gendn recuerda el Viaje de MI'. Churchill
a los EE.UU.; el Congreso en febrero de 1952, acord un voto de por la poltica exterior del
Presidente Truman y del Secretario de Estado Acheson, sin que originase ni siquiera la
dimisin de ste," Sabino Alvarez Gendn. Manual de Derecho administrativo espaol.
Bosch. Ed. Barcelona, 1954, pg. 17.
12 Alfredo F. Zuanicr. La Institucin ministerial. Editorial Perrot, Buenos Aires. 1951, 1

v. 92 pgs.

La primera parte del artculo 92 de la Constitucin dispone:
"Todos los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente debern estar
firmados por el secretario del despacho, encargado del ramo a que el asunto
corresponda y sin este requisito no sern obedecidos ...13
El artculo 13 de la Ley orgnica dispone: "Los reglamentos, decretos y acuerdos
expedidos por el Presidente de la Repblica debern, para su validez y observancia
constitucionales, ir firmados por el secretario respectivo y cuando se refieran a asuntos de
la competencia de dos o ms Secretaras, debern ser refrendadas por todos los titulares de
las mismas."
El refrendo como institucin poltica corresponde al sistema 'parlamentario. Hemos
indicado que el precepto citado y sus relativos provienen del sistema parlamentario
establecido en la Constitucin espaola de 1812. Son preceptos aislados de un sistema, pero
no aceptamos el sistema parlamentario en todas sus consecuencas.w
Por lo tanto, estos preceptos deben estudiarse muy cuidadosamente para no incurrir en
generalizaciones indebidas.
En los sistemas parlamentarios, al refrendarse un acto de un presidente o de un monarca,
por un "secretario del despacho o ministro", se establece una vinculacin poltica de
responsabilidad ministerial. El ministro puede rehusarse a refrendar un acto del presidente,
sin que su situacin cambie. Los actos del Estado no son actos aislados, inconexos desde el
punto de vista de una poltica general de un pas. El acto que se refrenda est ligado o puede
estar ligado a una determinada actitud poltica. El ministro es consciente de el acto que
refrenda es parte de esa poltica. El jefe del gabinete, los ministros y el ministro que
refrenda, forman una entidad poltica responsable ante el Parlamento.
El Parlamento puede estar dominado por un partido poltico. el que ha triunfado en los
ltimos comicios, o formar una opinin mayoritaria. con votos de dversos partidos. La
estabilidad gubernamental se refleja en la propia composicin del gabinete que aparece
como un gabinete de coalicin representativo de la mayora parlamentaria. Francia en poca
reciente se enfrent a una situacin grave de esta naturaleza. Y ha tenido el Estado necesidad
de establecer serias limitaciones constitucionales al ejercicio de la poltica parlamentaria,
para lograr la seguridad Y mantenimiento de un rgimen poltico.
13 Artculo 13 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal: "Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el Presidente de la Repblica debern, para su
validez y observancia constitucionales, ir firmados por el Secretario respectivo y cuando se
refieran a asuntos de la competencia de dos o ms secretaras. debern ser refrendados por
todos los titulares de las mismas."
14 El artculo 225 de la Constitucin de 1812 expres: "Todas las rdenes del Rey
debern ir firmadas por el secretario del despacho del ramo a que el asunto corresponda.
Ningn tribunal ni persona pblica dar cumplimiento a la orden que carezca de este
requisito." El complemento de este precepto, que no repitieron nuestras constituciones, es el
artculo 226 de la misma Carta: "Los secretarios del despacho sern responsables a las
Cortes de las rdenes que autoricen contra la Constitucin o las leyes. sin que sirva de
excusa haberlo mandado el Rey." El artculo lOS constitucional establece responsabilidad

actual de los secretarios de Estado.
Nada de esto sucede en nuestro rgimen. El Presidente tiene la facultad de nombrar y
remover libremente. a sus ministros. La posicin de un ministro disidente es bien limitada,
se reduce a no refrendar un acto del Presidente y a presentarle, desde luego, su renuncia. El
Ejecutivo puede asegurarse de la opinin de un ministro antes de su designacin, lo cual
hace ineficaz el refrendo ministerial tal como se encuentra previsto en el artculo 92 de la
Constitucin.
Por otra parte, numerosos actos presidenciales no son refrendados por el secretario del
ramo a que el asunto corresponde y, sin embargo, se cumplen en sus trminos. En diversas
ocasiones la Suprema Corte ha considerado que no poda omitirse el refrendo de una ley o
de un reglamento y ha obligado al refrendo y a una nueva publicacin de la ley.
La omisin del refrendo no nulifica el acto presidencial, retarda su cumplimiento, hasta
la perfeccin del mismo. La Suprema Corte ha dictado la siguiente ejecutoria (Sem: [ud.
Fed. Vol. IX, pg. 34, sexta poca) sobre el refrendo de los decretos del Ejecutivo por los
secretarios de Estado: "El refrendo del decreto promulgatorio de una ley por parte de los
secretarios de Estado cuyos ramos sean afectados por la misma, es I indispensable para la
validez de ste, de acuerdo con el artculo 92 de la Constitucin Federal, pero esta tesis no
debe ser llevada hasta el extremo de exigir el refrendo de un decreto por parte de un
secretario, cuando en el mismo se toque, slo de manera incidental o accesoria, alguna
materia."
En resumen, las funciones del refrendo ministerial se pueden reducir
a las siguientes: a) Idoneidad. El refrendo autentifica que un acto del
Presidente ha sido hecho en la esfera de competencia del Poder
Ejecutivo.
b) Seguridad. El refrendo asegura el cumplimiento de la resolucin presidencial y le
proporciona los medios de la organizacin administrativa para hacerlo.
c) Responsabilidad. Siendo el Presidente nicamente responsable por traicin a la patria y
delitos graves del orden comn, el ministro comparte una responsabilidad en los trminos
del artculo 108 constitucional.
d) Delimitacin de competencia. El refrendo es un medio para delimitar las funciones del
Presidente de la Repblica, subordinando sus actos al imperio de la ley.
La Suprema Corte ha establecido la siguiente tesis jurisprudencial (Apndice. Pleno, pg.
20) sobre la constitucionalidad del refrendo de una
Por lo que ve al argumento de que no se invocaron conceptos de violacin contra ref.rendo
de una debe estimarse que es suficiente expresar conceptos de VIolaCIn contra sta, para
que la eficacia o falta de fundamento de ellos trascienda al acto del refrendo. Por lo mismo,
slo habra existido necesidad de invocar conceptos de violacin contra el refrendo de la ley,
en el caso de que tal refrendo combatido por vicios propios, independientemente de la
constitucionalidad o lllconstitucionalidad de la ley refrendada." No estamos de acuerdo con
esta tesis
ANDRS SERRA ROJAS

porque las leyes del Congreso de la Unin, debidamente aprobadas y luego promulgadas y
publicadas no requieren del refrendo de los secretarios de Estado.
6. EL RGIMEN DE LAS SECRETARAS DE ESTADO
La vigente ley orgnica de la Administracin Pblica Federal considera 16 Secretaras
de Estado y dos Departamentos Administrativos.
El artculo 26 de dicha Ley seala que "para el estudio, p1aneacin y despacho de los
negocios del orden administrativo, el Poder Ejecutivo de la Unin contar con las siguientes
dependencias:
Secretara de Gobernacin.
Secretara de Relaciones Exteriores.
Secretara de la Defensa Naciona!.
Secretara de Marina.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Secretara de Programacin y Presupuesto.
Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial.
Secretara de Comercio.
Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos.
Secretara de Comunicaciones y Transportes.
Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas.
Secretara de Educacin Pblica.
Secretara de Salubridad y Asistencia.
Secretara del Trabajo y Previsin Social.
Secretara de la Reforma Agraria.
Secretara de Turismo.
Departamento de Pesca.
Su origen y facultades son las siguientes:
Secretara de Gobernacin. Originalmente se denomin secretara de relaciones
exteriores e interiores en la ley de 1821; en 1836 secretara del interior; en volvi a
fusionarse con la secretara de relaciones exteriores y el ramo de polica; en 1853 fue slo de
relaciones interiores y de justicia; a partir de 1853, 1861, 1867. todas las leyes la
denominaron Secretara de Gobernacin. Por decreto del 17 de marzo de 1891 se le
denomin Secretara de Gobernacin, que repiti la ley de 1917 a la actual. Este nombre
tiene su antecedente en la legislacin espaola.V
ARTcuLO 27. A la Secretara de Gobernacin corresponde el despacho de los siguientes
asuntos: 16
Artculo 122 de la Constitucin de Cdiz de 1812. "El Secretario del despacho de la
Gobernacin
16 Secretara de Gobernacin. Reglamento de escalafn para los trabajadores de esta
dependencia. D. O. F. del 17 de julio de 1959. "Fe de erratas" D. O. F. del lO del septiembre

de 19'59. Sra. de Gobernacin, facultades exclusivas. p, V. VI, pg. lll.
Reglamento interior: D. O. F. del 6 de julio de 1977.
1. Presentar ante el Congreso de la Unin las iniciativas de ley del Ejecutivo;
n. Publicar las leyes y decretos que expidan el Congreso de la Unin, alguna
de las dos Cmaras o el Presidente de la Repblica; In. Administrar y publicar el Diario
Oficial de la Federacin.
IV. Vigilar el cumplimiento de los preceptos constitucionales por parte de las autoridades del
pas, especialmente en lo se refiere a las garantas individuales, y dictar las medidas
administrativas que requiera ese cumplimiento;
V. Cuidar el cumplimiento de las disposiciones legales sobre culto religioso y disciplina
externa, dictando las medidas que procedan;
VI. Aplicar el artculo 33 de la Constitucin;
VII. Conducir las relaciones del Poder Ejecutivo con los otros Poderes de la Unin, con
los Gobiernos de los Estados y con las autoridades municipales; ante estos dos ltimos,
impulsar y orientar la creacin y el funcionamiento de las Juntas de Mejoramiento Moral,
Cvico y Material;
VIII. Otorgar al Poder Judicial Federal el auxilio que requiera para el debido ejercicio de
sus funciones
IX. Tramitar lo relativo al ejercicio de las facultades que otorgan al Ejecutivo los artculos
96, 98. 99 Y 100 de la Constitucin, sobre nombramientos, renuncias y licencias de los
Ministros de la Suprema Corte de Justicia; el artculo 73, fraccin VI, sobre nombramientos
de los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal y el artculo 111
respecto de las destituciones de funcionarios judiciales;
X. Recopilar y mantener al corriente la informacin -sobre los atributos personales,
acadmicos y tcnicos de los funcionarios judiciales a que se refiere la fraccin anterior;
XI. Tramitar lo relacionado con los nombramientos, remociones, renuncias y licencias de
los Secretarios y Jefes de Departamento del Ejecutivo Federal, y de los Procuradores de
Justicia de la Repblica y del Distrito Federal;
XII. Intervenir en los nombramientos, destituciones, renuncias y jubilaciones de
funcionarios que no se atribuyan expresamente por la ley a otras dependencias del Ejecutivo;
XIII. Llevar el registro de autgrafos de los funcionarios federales y de los Gobernadores
de los Estados. y legalizar las firmas de los mismos;
XIV. Conducir las relaciones del Gobierno Federal con el Tribunal Federal de
Conciliacin y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del Estado;
XV. Administrar las islas de ambos mares de jurisdiccin federal.
En las islas a que se refiere el prrafo anterior. regirn las leyes civiles, penales y
administrativas, aplicables en el Distrito Federal y tendrn jurisdiccin los Trbunales
Federales con mayor cercana geogrfica.
XVI. Fomentar el desarrollo poltico e intervenir en las funciones electorales, conforme a
las leyes;
XVII. Manejar el servicio nacional de identificacin personal;
XVIII. Manejar el Archivo General de la Nacin;
XIX. Ejercitar el derecho de expropiacin por causa de utilidad pblica en aquellos
casos no encomendados a otra dependencia;

XX. Vigilar que las publicaciones impresas y las transmisiones de radio y televisin, as
como las pelculas cinematogrficas, se mantengan dentro de los lmites del respeto a la vida
privada, a la paz y moral pblicas y a la dignidad personal, y no. ataquen los derechos de
terceros ni provoquen la comisin de algn delito o

perturben el orden pblico; y dirigir y administrar las estaciones radiodiusoras y
televisoras pertenecientes al Ejecutivo Federal, con exclusin de las que dependan de otras
Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos;
XXI. Reglamentar, autorizar y vigilar el juego, las apuestas, las loteras y rifas, en los
trminos de las leyes relativas;
XXII. Compilar y ordenar las normas que impongan modalidades a la propiedad
privada. dictadas por el inters pblico;
XXIII. Reivindicar la propiedad de la nacin, por conducto del Procurador Ceneral de la
Repblica;
XXIV. Reglamentar y autorizar la portacn de armas por empleados federales;
XXV. Formular y conducir la poltica demogrfica, salvo lo relativo a coloniza cn,
asentamientos humanos y turismo;
XXVI. Organizar la defensa y prevencin social contra la delincuencia, estableciendo en
el 'Distrito Federal un Consejo Tutelar para menores infractores de ms de seis aos e
instituciones auxiliares; creando colonias penales, crceles y establecimientos penitenciarios
en el Distrito Federal y en los Estados de la Federacin, mediante acuerdo con sus
Gobiernos, ejecutando y reduciendo las penas Y aplicando la retencin por delitos del orden
federal o comn en el Distrito Federal;
XXVII. Manejar el calendario oficial;
XXVIII. Rendir las informaciones oficiales del Ejecutivo de la Unin;
XXIX. Intervenir en la poltica interior que competa al Ejecutivo y no atribuya
expresamente a otra dependencia, y
XXX. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de Relaciones Exteriores. En 28 de noviembre de 1821 fue Secretaria de
Relaciones Exteriores e interiores; en 1836 slo de Relaciones Exteriores; en 1843 volvi a
ligarse a Gobernacin y al ramo de polica; de en adelante conserva su denominacin de
Secretara de Relaciones Exteriores. Decreto del 13 de de 1891 hasta la acrual.i?
ARTCULO 28. A la Secretara de Relaciones Exteriores corresponde el despacho de los
siguientes asuntos:
1. Manejar las relaciones internacionales y, por tanto, intervenir en la celebracin de toda
clase de tratados, acuerdos y convenciones en los que el pas sea parte;
II. Dirigir el servicio exterior en sus.aspectos diplomtico y consular en los trminos de
la Ley del Servicio Exterior Mexicano y, por conducto de los agentes del mismo servicio.
velar en el extranjero por el buen nombre de Mxico; impartir proteccin a los mexicanos;
cobrar derechos consulares y otros impuestos; ejer cer funciones federales y de registro
civil y adquirir, administrar conservar las propiedades de la nacin en el extranjero;
IlI. Intervenir en lo relativo a comisiones, congresos, conferencias y exposiciones
internacionales, y participar en los organismos e institutos internacionales de que el
Gobierno mexicano forme parte;
IV. Intervenir en las cuestiones relacionadas con los lmites territoriales del pas yaguas
internacionales;
17 Reglamento Interior de la Secretara de Relaciones Exteriores. D. O. F. del 2dedi-
ciembre de 1975.
erratas del Reglamento Interior de la Secretara de Relaciones Exteriores, pu' blicado el
2 de diciembre de 1975. D. O. del 25 de marzo de 1976.
V. Conceder a los extranjeros las licencias o autorizaciones que requieran conforme a las
leyes para adquirir dominio de las tierras, aguas y sus accesiones, o para obtener
concesiones de explotacin de minas, aguas o combustibles minerales en la Repblica
Mexicana y para adquirir' bienes inmuebles ubicados en el pas, para intervenir en la
explotacin de recursos naturales, para hacer inversiones en empresas comerciales
industriales especificadas, as como para formar parte, de sociedades mexicanas civiles y
mercantiles y a stas para modificar o reformar sus escrituras y sus bases constitutivas y
para aceptar socios extranjeros o adquirir bienes inmuebles o derechos sobre ellos;
VI. Llevar el registro de las operaciones realizadas conforme a la fraccin ano terior;
VII. Intervenir en todas las cuestiones relacionadas con nacionalidad y naturalizacin;
VIII. Guardar y usar el Gran Sello de la Nacin;
IX. Coleccionar los autgrafos de toda clase de documentos diplomticos;
X. Legalizar las firmas de los documentos que deban producir efectos en el extranjero, y de
los documentos extranjeros que deban producirlos en la Repblica;
XI. Intervenir, por conducto .del Procurador General de la Repblica, en la extradicin
conforme a la ley o tratados, y en los exhortos internacionales o comisiones rogatorias para
hacerlos llegar a su destino, previo examen de que llenen los requisitos de forma para su
diligenciacin y de su procedencia o improcedencia, para hacerlo del conocimiento de las
autoridades judiciales competentes, y
XII. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de la Defensa Nacional. Esta secretara se denomin desde el 18 de
noviembre de 1821, Secretara de Guerra y Marina, hasta 25 de octubre de 1937 en que se
le denomin Secretara de la Defensa Nacional, creando el Departamento de Marina, luego
Secretara de Estado.tf
ARTcULO 29. A la Secretara de la Defensa Nacional, corresponde el despacho de los
siguientes asuntos:
I. Organizar, administrar y preparar al Ejrcito y la Fuerza Area;
n. Organizar y preparar el servicio militar nacional;
H], Organizar las reservas del Ejrcito y de la Fuerza Area, e impartirles la instruccin
tcnica militar correspondiente;
IV. Manejar el activo del Ejrcito y la Fuerza Area, de la Guardia Nacional al servicio de la
Federacin y los contingentes armados que no constituyan la guaro dia nacional de los
Estados;
V. Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los miembros del Ejrcito y
de la Fuerza Area;
VI. Planear, dirigir y manejar la movilizacin del pas en caso de guerra; formular y
ejecutar, en su caso, los planes rdenes necesarios para la defensa del pas y dirigir y
asesorar la defensa civil;
vn. Construir y preparar las fortificaciones, fortalezas y toda clase de recintos militares
para uso del Ejrcito y de la Fuerza Area, as como la administracin y conservacin de
cuarteles y hospitales y dems establecimientos militares;

Reglamento interior de la Secretara de la Defensa Nacional. D. O. F., del 11 de mayo de
1977.
Sra. de la Defensa, pensiones militares. p, T. XIII, pg. 51.

VIII. Asesorar militarmente la construccin de toda clase de vas de comunicacin
terrestres areas;
IX. Manejar los almacenes del Ejrcito de la Fuerza Area;
X. Administrar la Justicia Militar; Xl. Intervenir en los indultos de delitos del orden militar;
XII. Organizar prestar los servicios de sanidad militar;
XIII. Dirigir la educacin profesional de los miembros del Ejrcito de la Fuerza Area,
coordinar, en su caso, la instruccin militar de la poblacin civil;
XIV. Adquirir fabricar armamento, municiones, vestuario y toda clase de materiales y
elementos destinados al Ejrcito a la Fuerza Area;
XV. Inspeccionar los servicios del Ejrcito y de la Fuerza Area;
XVI. Intervenir en la expedicin de permisos para la portacin de armas de fuego, con
objeto de que no incluyan las armas prohibidas expresamente por la Ley, aquellas que la
nacin reserve para el uso exclusivo del Ejrcito, Armada y Guardia Nacional, con
excepcin de lo consignado en la fraccin XXIV del Artculo 27, as como vigilar y expedir
permisos para el comercio, transporte y almacenamiento de armas de fuego, municiones,
explosivos, agresivos qumicos, artificios y material estratgico;
XVII. Intervenir en la importacin y exportacin de toda clase de armas de fuego
municiones, explosivos, agresivos qumicos, artificios y material estratgico;
XVIII. Intervenir en el otorgamiento de permisos para expediciones o exploraciones
cientficas extranjeras o internacionales en el territorio nacional;
XIX. Prestar los servicios auxiliares que requieran el Ejrcito y la Fuerza Area, as
como los servicios civiles que a dichas fuerzas seale el Ejecutivo Federal, y
XX. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara Marina. Desde 1821 form parte de la Secretara de Guerra y Marina, hasta
1939 en que se crea el Departamento de la Marina Nacional. En se organiza la Secretara de
Marina. Decreto que modifica la estructura orgmca de sta. D. O. F.
ARTcULO A la Secretara de Marina corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
1. Organizar, administrar preparar la Armada;
II. Manejar el activo y las reservas de la Armada en todos sus aspectos;
III. Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los miembros de la
Armada;
IV. Ejercer la soberana en aguas territoriales, as como la vigilancia de. costas del territorio,
vas navegables, islas nacionales y la zona econmica excluSiva,
V. Organizar, administrar y operar el servicio de aeronutica naval militar;
VI. Dirigir la educacin pblica naval;
VII. Organizar administrar el servicio de polica martima; VIn. Inspeccionar los
servicios de la Armada;
IX. Construir, reconstruir y conservar las obras portuarias que requiera la Armada;
Reglamento interior de la Secretara de Marina. D. O. del 10 de mayo de
Reglamento interior de la Secretara de Marina, decreto que modifica la XII de la reforma
del 31 de dic. 1943. D. O. F. 6 de febrero de 1959. D. o. F. de de dic. 1959.

X. Establecer y administrar los almacenes y estaciones de combustibles y lubricantes de
la Armada;
XI. Ejecutar los trabajos topohidrogrficos de las costas, islas, puertos y vas navegables,
as como organizar el archivo de cartas martimas y las estadsticas relativas;
XII. Intervenir en el otorgamiento de permisos para expediciones o exploraciones
cientficas extranjeras o internacionales en aguas nacionales;
XIII. Intervenir en la administracin de la justicia militar;
XIV. Construir, mantener y operar, astilleros, buques, varaderos y establecimientos
navales destinados a los buques de la Armada de Mxico;
XV. Asesorar militarmente a los proyectos de construccin de toda clase de vas generales
de comunicacin por agua y sus partes integrantes;
XVI. Organizar y prestar los servicios de sanidad naval;
XVII. Programar y ejecutar, directamente o en colaboracin con otras dependencias e
instituciones, los trabajos de investigacin oceanogrfica en las aguas de jurisdiccin
federal;
XVIII. Integrar el archivo de informacin oceanogrfica nacional, y
XIX. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes o reglamentos.
Secretara de Hacienda Crdito Pblico. El 14 de octubre de 1821 se le denomin
Secretara de En 1853 ampli su competencia denominndose Secretara de Hacienda,
Comercio, Colonizacin, Industria. En la segunda ley de 1853 toma su denominacin de
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico que conserva a la fecha. Comercio en 1891.20
ARTcULO 31. A la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico corresponde el despacho
de los siguientes asuntos:
1. Estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones impositivas, y las leyes de
ingresos federal y del Departamento del Distrito Federal;
n. Cobrar los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos federales en los
trminos de las leyes;
In. Cobrar los derechos, impuestos, productos y aprovechamientos del Distrito Federal,
en los trminos de la Ley de Ingresos del Departamento del Distrito Federal y las leyes
fiscales correspondientes;
IV. Determinar los criterios y montos globales de los estmulos fiscales; estudiar y proyectar
sus efectos en los ingresos de la Federacin, y, con la excepcin de lo previsto en la fraccin
VI del Artculo 34, resolver en los casos concretos su aplicacin, as como vigilar y evaluar
sus resultados, Para ello escuchar a las dependencias responsables de los sectores
correspondientes;
V. Dirigir los servicios aduanales y de inspeccin y la polica fiscal de la Federacin;
VI. Proyectar y calcular los ingresos tanto de la Federacin, como del Depar
tamento del Distrito Federal; VIL Mantener al corriente el avalo de los bienes muebles
nacionales, y reunir,
20 no refrendados por el secretario ele Hacienda. p. V. V., pg. 210.
Sra. de Hacienda, pensiones, p. V. IV, pg. 223.
Sra. de Hacienda, poca. Vol. VI, pg. 140. Exencin de impuestos.

Sra. de Hacienda y C. P. pensiones, p, T. XIII, pg. 51.
Representante legal de la Sra. de Hac, y C. P. Sem. [ud: Fed, poca. T. 40, pgi
74, Sala.

revisar determinar las normas procedimientos para realizarlo; as como compilar, revisar
determinar las normas procedimientos para los inventarios de nes muebles que deban llevar
otras dependencias;
VIII. Practicar inspecciones reconocimientos de existencias en almacenes, con objeto de
asegurar el cumplimiento de las disposiciones fiscales;
IX. Intervenir en todas las operaciones en que se haga uso del Crdito Pblico;
X. Manejar la deuda pblica de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal;
XI. Dirigir la poltica monetaria y crediticia;
XII. Administrar las casas de moneda y ensaye;
XIII. Ejercer las atribuciones que le sealan las leyes de instituciones de dito, seguros y
fianzas;
XIV. Intervenir en la representacin del inters de la Federacin del Departamento del
Distrito Federal en controversias fiscales,
XV. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de Programacin y Presupuesto. La Secretara de la Presidencia fue creada
por la ley de secretaras y departamentos de Estado. Anteriormente las materias de su
competencia se distribuan entre la antigua secretaria particular de la Presidencia, la
comisin de inversiones y otras dependencias. Es a la secretaria a la que corresponde la
coordinacin de la Administracin pblica.21
La vigente Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal la denomina:
Secretara de Programacin Presupuesto, y ha aumentado su esfera de
competencia. ARTCULO 32. A la Secretara de Programacin y Presupuesto
corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
1. Recabar los datos y elaborar con la participacin en su caso de los grupos sociales
interesados, los planes nacionales, sectoriales y regionales de desarrollo econmico social, el
plan general del gasto pblico de la Administracin Pblica Federal y los programas
especiales que fije el Presidente de la Repblica;
n. Planear obras, sistemas y aprovechamiento de los mismos: proyectar el mento y
desarrollo ele las regiones localidades que le seale el Presidente de la Repblica para el
mayor provecho general;
IlI. Llevar y establecer los lineamientos generales de la estadstica general del pas;
IV. Proyectar y calcular los egresos del Gobierno Federal y los ingresos y egresos de la
Administracin Pblica Paraestatal, hacer la glosa preventiva de los ingresos y egresos del
propio 'Gobierno Federal del Departamento del Distrito Federal;
V. Formular el programa del gasto pblico federal y el proyecto del presupuesto de egresos
de la Federacin del Departamento del Distrito Federal; .
VI. Planear, autorizar, coordinar, vigilar evaluar los programas de inversIn pblica de
las dependencias de la administracin pblica centralizada y la de las entidades de la
administracin paraestatal:
VII. Llevar a cabo las tramitaciones registros que requiera el control y la vigilancia la
evaluacin del ejercicio del gasto pblico de los egresos de la Federacin y del Distrito
Federal, de acuerdo con las leyes respectl\'3

21 Reglamento Interior de la Secretaria de Programacin Presupuesto. D. O. 1., de marzo
de 1977.
VIII. Cuidar que sea llevada y consolidar la contabilidad de la Federacin del
Departamento del Distrito Federal, elaborar la Cuenta Pblica y mantener las relaciones con
la Contadura Mayor de Hacienda;
IX. Autorizar los actos contratos de los que resulten derechos obligaciones para el Gobierno
Federal y para el Departamento del Distrito Federal;
X. Dictar las medidas administrativas sobre responsabilidades que afecten a la Hacienda
Pblica Federal al Departamento del Distrito Federal;
XI. Ejercer las atribuciones que sealen las leyes de Pensiones Civiles y Militares;
XII. Controlar y vigilar financiera y administrativamente la operacin de los organismos
descentralizados, instituciones, corporaciones y empresas que manejen, posean o exploten
bienes y recursos naturales de la nacin, o las sociedades e tituciones en que la
administracin pblica federal posea acciones o intereses patrimoniales, y que no estn
expresamente encomendados o subordinados a otra dependencia;
XIII. Disponer la prctica de auditoras externas a las entidades de la administracin
pblica federal, en los casos que seale el Presidente de la Repblica;
XIV. Dirigir y organizar estudios y exploraciones geogrficas, y realizar estudios
cartogrficos de la Repblica;
XV. Intervenir en las adquisiciones de toda clase;
XVI. Intervenir en los actos o contratos relacionados con las obras de construccin,
instalacin y reparacin que se realicen por cuenta de la Administracin Pblica Federal y
vigilar la ejecucin de los mismos;
XVII. Intervenir en la inversin de los subsidios que concede la Federacin a los
Gobiernos de los Estados, municipios, instituciones o particulares, cualesquiera que sean
los fines a que se destine, con objeto de comprobar que se efecta en los trminos
establecidos, y
XVIII. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretaria del Patrimonio y Fomento Industrial. Esta secretara. fue creada el 7 de
diciembre de 1946. Parte de su competencia correspondi a la secretara anterior de Bienes
Nacionales e inspeccin administrativa, que se cre por la ley de J!H6. Con anterioridad
exista en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico una Direccin General de Bienes
Nacionales. Secretara del Patrimonio en 1958.22
La ley orgnica de la Administracin Pblica Federal la denomina: Secretaria del
Patrimonio y Fomento Industrial, habiendo ampliado su esfera de competencia.
ARTcULO 33. A la Secretara del Patrimonio y Fomento Industrial corresponde el
despacho de los siguientes asuntos:
I. Poseer. vigilar, conservar o administrar los bienes de propiedad originaria, los que
constituyan recursos naturales no renovables y los de dominio pblico y Jos de USo comn,
siempre que no estn encomendados expresamente a otra dependencia de erratas).
Reglamento interior de la Secretara de Patrimonio y Fomento
Industrial. D. O. P 17 de abril de 1977. Secretara de Bienes Nacionales e
inspeccin administrativa. Condiciones generales de trabajo que regirn en
esta dependencia. D. O. F. del 13 de diciembre de 1949. "Fe de erratas". D.

O. F. del 15 de diciembre de 1949. Reglamento de la comisin de escalafn
de la Sra. de Bienes Nacionales e inspeccin administrativa. D. O. F. del
16 de marzo de 1951.

n. Compilar y ordenar las normas que rijan concesiones, y permisos o la vigilancia para la
explotacin de los bienes y recursos a que se refiere la fraccin anterior; as como otorgar,
conceder y permitir su aprovechamiento o explotacin, cuando dichas funciones no estn
expresamente encomendadas a otra dependencia;
IIl. Compilar, revisar y ordenar las normas que rijan las concesiones, autorizaciones,
licencias y permisos, y la vigilancia, cuando se requiera conforme a las leyes, para usar,
aprovechar o explotar bienes de propiedad privada ejidal o comunal, siempre que no
corresponda expresamente hacerlo a otra dependencia y COIl la cooperacin, en su caso, de
las Secretaras de Reforma Agraria y de Agricultura y Recursos Hidrulicos;
IV. Ejercer la facultad o el derecho de reversin que proceda, respecto de los bienes
concesonados, cuando no estn encomendados expresamente a dependencia;
V. Proyectar, realizar y mantener al corriente el inventario de los recursos no renovables,
cuando no estn encomendados expresamente a otra dependencia, y compilar, revisar y
determinar las normas y procedimientos para los inventarios de recursos que deban llevar
otras dependencias;
VI. Llevar el catastro petrolero y minero;
VII. Intervenir en las salinas ubicadas en terrenos de propiedad nacional y en las
formadas directamente por las aguas del mar;
VIII. Intervenir en la produccin industrial cuando afecte a la economa general del pals
con exclusin de la produccin que est asignada a otras dependencias;
IX. Asesorar tcnicamente a la iniciativa privada en el establecimiento de nuevas industrias;
X. Intervenir en la industria de transformacin y en la industria elctrica;
XI. Fomentar y organizar la produccin econmica del artesanado, de las artes populares
y de las industrias familiares;
XII. Proteger y fomentar la industria nacional;
XIII. Proponer el desarrollo de la industria pequea y rural y fomentar y regular la
organizacin de productores industriales;
XIV. Promover y realizar, en su caso, la investigacin tcnico industrial;
XV. Intervenir en las industrias extractivas:
XVI. Impulsar el desarrollo de los energticos, de la industria bsica o estratgica y de la
industria naviera;
XVII. Fomentar la organizacin de sociedades cooperativas de produccin industrial;
XVIII. Intervenir en los trminos de las leyes relativas, en las sociedades, cmaras y
asociaciones industriales;
XIX. Intervenir en materia de propiedad industrial y regular la inversin tranjera y la
transferencia de tecnologa;
XX. Establecer y vigilar las normas y especificaciones industriales;
XXI. Organizar y patrocinar exposiciones, ferias y congresos de carcter industrial, y
XXII. Los dems que le encomienden expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de Comercio. Fue considerada en las bases orgnicas centralistas de 1843,
junto a la Secretara de Instruccin Pblica. El 22 de abril de 1853 form parte de la
Secretara de Hacienda, Comercio, Colonizacin e Industria. En 1861,

1867 Y 1891 se le consideraba unida a otras Secretaras. Fue Secretara de Industria
y Comercio, en 1917, en ese mismo ao se le adicion la materia de trabajo. En 1935
se le denomin Secretara de la Economa Nacional, hasta la ley anterior vuel
ve a la denominacin de 1917.23
La Ley orgnica la denomina "Secretara de Comercio" y especializa su com
petencia.
ARTCULO 34. A la Secretara de I Comercio corresponde el despacho de los si
guientes asuntos:
1. Formular y conducir las polticas generales de comercio del pas; lI. Intervenir en
la distribucin y consumo, cuando afecten a la economa general del pas;
IlI. Establecer la poltica de la distribucin y el . consumo de los productos agrcolas,
'ganaderos y forestales, escuchando la opinin de la Secretara de Agricultura y Recursos
Hidrulicos; y de los productos pesqueros, escuchando la opinin del Departamento de
Pesca;
IV. Fomentar el comercio exterior del pas;
V. Estudiar, proyectar y determinar los aranceles y fijar los precios oficiales, escuchando la
opinin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; estudiar y determinar las
restricciones para los artculos de importacin y exportacin, y participar con la mencionada
Secretara en la fijacin de los criterios generales para el establecimiento de los estmulos al
comercio exterior;
VI. Estudiar, proponer y determinar, escuchando la opinin de la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico, los estmulos fiscales necesarios para el fomento de las exportaciones y
participar en el estudio y proposicin de los subsidios a las importaciones;
VII. Establecer la poltica de precios y vigilar su estricto cumplimiento, particularmente
en lo que se refiere a artculos de consumo y uso popular y establecer las tarifas para la
prestacin de aquellos servicios de inters pblico que considere necesarios, as como
definir el uso preferente que deba darse a determinadas mer
cancas;
VIII. Orientar y estimular los mecanismos de proteccin al consumidor;
IX. Coordinar y dirigir la accin estatal orientada a asegurar el abastecimiento de los
consumos bsicos de la poblacin;
X. Intervenir en las ventas cuando los productores nacionales las hagan directamente a
compradores radicados en el extranjero;
XI. Fomentar la organizacin de sociedades cooperativas cuyo objeto sea la distribucin
o el consumo;
Reglamento Interior de la Secretara de Comercio. D. O. del 25 de abril de 1977.
Sra. de Economa, facultades. p. V. XIII, pg. 51.
Sra. de Economa, puede expedir copias certificadas. p. V. III, pg. 209.
Sra. de Economa, Facultades de Carreteras der., de va. p. T. VII, pg. 50.
Sra. de Economa. Facult. y Obligo p. Vol. VII, pg. 70.
Sra. de Economa. Juicio subjetivo. p. T. VIII, pg. 56.

Sra. de Economa, su arbitrio es reclamado en amparo. p, T. VIII, pg. 55.
Sra de Economa, arbitrio en el registro de marcas. p, T. XI, pg. 30.
Sra. de Economa, sus facultades. p. V. XI, pg. 60.
Decreto que faculta a la Secretara de Comercio para estimular la produccin y distribucin de artculos bsicos. D. O. F., del 24 de enero de 1977.
530 ANDRS ROJAS.

XII. Intervenir en los trminos de las leyes relativas, en las sociedades mercantiles,
cmaras y asociaciones comerciales, lonjas y asociaciones de corredores;
XIII. Intervenir en materia de propiedad mercantil.
XIV. Establecer y vigilar las normas de calidad pesas y medidas necesarias para la
actividad comercial;
XV. Promover el desarrollo de lonjas, centros y sistemas comerciales, incluso de carcter
regional o nacional;
XVI. Fomentar el desarrollo del pequeo comercio rural y urbano;
XVII. Impulsar, en coordinacin con las dependencias centrales o entidades del sector
paraestatal que tengan relacin con las actividades especificas de que se trate, la produccin
de aquellos bienes y servicios que se consideren fundamentales para la regulacin de los
precios;
XVIII. Organizar y patrocinar exposiciones, ferias y congresos de carcter mercial, y
XIX. Los dems que le encomienden expresamente las leyes reglamentos.
Secretara de Agricultura Recursos Hidrulicos. Desde el 22 de abril de 1853 aparece la
materia de fomento formando parte de Hacienda; luego de Fomento, Colonizacin, Industria
y Comercio. Desde 1861 funciona la Secretara de Fomento, hasta 1917, en que surge la
Secretara de Fomento y Agricultura. La denominacin de Secretara de Agricultura y
Ganadera parte de la ley de 1943. D. O. F. del 19 de octubre de 1952, reorganizacin de la
Subsecretara de Ganadera.24
La Secretara de Recursos Hidrulicos fue creada por la le de 7 de diciembre de 1946,
sus antecedentes hay que buscarlos en las antiguas comisiones de irrigacin y direcciones
hidrulicas. La nueva Ley orgnica fusiona ambas Secretaras.
ARTCULO 35. A la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos corresponde el
despacho de los siguientes asuntos:
l. Planear, fomentar y asesorar tcnicamente la produccin agrcola, ganadera, avcola,
apcola y forestal en todos sus aspectos;
11. Definir, aplicar y difundir los mtodos y procedimientos tcnicos destinados a
obtener mejor rendimiento en la agricultura, silvicultura, ganadera, avicultura Y apicultura;
111. Organizar y encauzar el crdito ejidal, agrcola forestal y ganadero, con la
coperacin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico;
IV. Organizar a los productores del sector agropecuario en torno a programas a nivel
nacional y regional, en coordinacin con la Secretara de la Reforma Agraria;
V. Fomentar las organizaciones mixtas con fines de produccin agropecuaria o silvcola,
cuyo objeto sea la produccin agropecuaria o silvcola, en coordinacin con la Secretara de
la Reforma Agraria;
VI. Organizar y administrar los servicios de defensa agrcola y ganadera de vgilancia de
sanidad agropecuaria y forestal, considerando la produccin de frmacos biolgicos
destinados a la poblacin animal;
VII. Establecer los controles que se estimen necesarios para garantizar la cali dad de los
productos que se utilicen en la alimentacin animal;
Secretara de Agricultura Ganadera. "Acuerdo que crea la Direccin general de la

pequea propiedad agrcola." D. O. F. del 31 de marzo de 1959.
Sra. de Recursos Hidrulicos. Aguas. p. V. V, pg. 17.
Sra. de Recursos Hidrulicos. p. V. VI, pg. 120, aguas.
VIII. Coordinar y dirigir en su caso las actividades de la Secretara con los centros de
educacin agrcola superior y media y establecer y dirigir escuelas de agricultura,
ganadera, apicultura, avicultura y silvicultura, en los lugares que proceda:
IX. Organizar y fomentar las investigaciones agrcolas, ganaderas, avcolas, apcolas y
silvcolas, estableciendo institutos experimentales, laboratorios, estaciones de cra, reservas,
cotos de caza, semilleros y viveros;
X. Organizar y patrocinar congresos exposiciones y concursos agrcolas, ganaderos,
avcolas, apcolas y silvcolas;
XI. Cuidar de la conservacin de los suelos agrcolas, pastizales y bosques, es
tudiando sus problemas para definir y aplicar las tcnicas y procedimientos adecuados;
XII. Programar y proponer la construccin de pequeas obras de irrigacin; y proyectar,
ejecutar y conservar bordos, canales, tajos, abrevaderos y jageyes que compete realizar al
Gobierno Federal por s o en cooperacin con los Gobiernos de los Estados, los municipios
o los particulares;
XIII. Organizar y mantener al corriente los estudios econmicos sobre la vida rural, con
objeto de establecer los medios y procedimientos para mejorarla;
XIV. Organizar y dirigir los estudios, trabajos y servicios meteorolgicos y cli
matolgicos, creando el sistema meteorolgico nacional ,y participar en los convenios
internacionales de la materia;
XV. Difundir los mtodos y procedimientos tcnicos destinados a obtener mejores
rendimientos de los bosques;
XVI. Organizar y administrar el aprovechamiento racional de los recursos forestales y de
la fauna y flora silvestre, con el propsito de conservarlos y desarrollarlos;
XVII. Organizar y manejar la vigilancia forestal, y decretar las vedas forestales y de
caza;
XVIII. Fomentar la reforestacin y realizar planes para reforestar directamente algunas
zonas;
. XIX. Administrar los recursos forestales y de caza en los terrenos baldos y na
XX. Llevar el registro y cuidar de la conservacin de rboles histricos y notables del
pas;
XXI. Realizar el censo de predios forestales y silvopastoriles y de sus productos, as
como levantar, organizar y manejar la cartografa y estadstica forestal;
XXII. Organizar y administrar reservas forestales de flora y fauna terrestres, parques
zoolgicos, jardines botnicos y colecciones forestales;
XXIII. Haer exploraciones y recolecciones cientficas de la flora y de la fauna terrestres;
XXIV. Fomentar y distribuir colecciones de los elementos de la flora y de la fauna
terrestres;
XXV. Otorgar contratos, concesiones y permisos forestales y de caza;
XXVI. Promover la industrializacin de los productos forestales;
XXVII. Organizar, dirigir y reglamentar los trabajos de hidrologa en cuencas. cauces y
lveos de aguas nacionales, tanto superficiales como subterrneos;
XXVIII. Vigilar el cumplimiento y aplicacin de la Ley Federal de Aguas;

XXIX. Reconocer derechos y otorgar concesiones, permisos y autorizaciones para el
aprovechamiento de las aguas nacionales. con la cooperacin de la Secretara del
532 SERRA ROJAS

Patrimonio y Fomento Industrial, cuando se trate de la generacin de energa elctrica;
XXX. Administrar, controlar y el aprovechamiento de las cuencas hidrulicas, vasos,
manantiales yaguas de propiedad nacional, as como de las zonas federales
correspondientes, con exclusin de lo que se atribuya expresamente a otra dependencia;
XXXI. Estudiar, proyectar, construir y conservar las obras de riego, desecacin, drenaje,
defensa y mejoramiento de terrenos y las de pequea irrigacin, de acuerdo con los planes
formulados y que competa realizar al Gobierno Federal por s o en cooperacin con los
Gobiernos de los Estados, Municipios o de particulares;
XXXII. Intervenir en la conservacin de las corrientes, lagos y lagunas, en la proteccin
de cuencas alimentadoras y en obras de correccin torrencial;
XXXIII. Realizar los estudios geohidrolgicos relacionados con la existencia y el
aprovechamiento de los recursos hidrulicos y con la construccin de las. obras relativas;
XXXIV. Manejar el sistema hidrolgico del Valle de Mxico;
XXXV. Controlar los ros y dems corrientes y ejecutar las obras de defensa contra
inundaciones;
XXXVI. Ejecutar las obras hidrulicas que se deriven de tratados internacionales;
XXXVII. Organizar y manejar la explotacin de los sistemas nacionales de riego, con la
intervencin de los usuarios, en los trminos que lo determinen las leyes;
XXXVIII. Otorgar las asignaciones y concesiones correspondientes a la dotacin de
agua para las poblaciones, previa consulta con la Secretara de Asentamientos Humanos y
Obras Pblicas;
XXXIX. Intervenir en la dotacin de agua a los centros de poblacin e trias y planear,
proyectar, construir, administrar, operar y conservar las obras de captacin, potabilizacin y
conduccin, hasta los sitios en que se convenga con la Secretara de Asentamientos
Humanos y Obras Pblicas;
XL. Regular el alejamiento, la explotacin, uso o aprovechamiento de aguas residuales y
las condiciones que deban satisfacer antes de descargarse en las redes colectoras, cuencas,
cauces, vasos y dems depsitos y corrientes de agua, as como su infiltracin en el
subsuelo, para evitar la contaminacin que ponga en peligro la salud pblica o degrade los
sistemas ecolgicos, en coordinacin con las Secretaras de Asentamientos Humanos y
Obras Pblicas y de Salubridad y Asistencia;
XLI. Levantar y mantener actualizado el inventario de recursos naturales, especficamente de agua, suelo y cubierta vegetal, as como los de poblacin animal, Y
XLII. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara de Comunicaciones y Transportes. El 14 de marzo de 1891 fue creada la
Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas, hasta la ley actual que crea la Secretara de
Comunicaciones y Transportes independiente de la Secretara de Obras Pblicas.25
25 Reglamento interior de la Secretara de Comunicaciones Transportes. D. O. F. del 19
de noviembre de 1964.
Acuerdo por el que se delega en el Subsecretario de Comunicaciones Transportes. la
facultad de sancionar a las personas fsicas o morales que cometan violaciones a la Ley
Federal de Radio Televisin. D. O. F., del 31 de enero de 1977.
ARTcULO A la Secretara de Comunicaciones y Transportes corresponde el despacho de
los siguientes asuntos:
I. Organizar y administrar los servicios de correos en todos sus aspectos;
II. Administrar los servicios federales de comunicaciones elctricas y electrnicas, y su
enlace con los servicios similares pblicos concesionados, con los servicios privados de
telfonos, telgrafos e inalmbricos y con los estatales y extranjeros;
III. Otorgar concesiones y permisos para establecer y explotar sistemas y servicios
telegrficos, telefnicos y cablegrficos, sistemas de comunicacin inalmbrica, estaciones
radioexperimentales, culturales o de aficionados y estaciones de radiodifusin, comerciales
y culturales, as como vigilar el aspecto tcnico del funcionamiento de tales sistemas,
servicios y estaciones;
IV. El otorgamiento de concesiones y permisos para establecer y operar lneas areas y
comerciales en la Repblica, y la vigilancia tcnica y de su funcionamiento y operacin;
V. Otorgar permisos y negociar convenios para la operacin de lneas areas
internacionales;'
VI. Otorgar permisos para el uso de aviones particulares;
VII. Administrar los aeropuertos nacionales y la concesin de permisos para la
construccin de aeropuertos particulares y la vigilancia de stos;
VIII. Organizar trabajos y servicios meteorolgicos de acuerdo con los ltimos adelantos
cientficos, destinados a la informacin y seguridad de la navegacin area en la Repblica;
IX. Construir las vas frreas de carcter federal y otorgar concesiones para el
establecimiento y explotacin de ferrocarriles, y la vigilancia tcnica de su lunc;onamiento y
operacin;
X. Administrar los ferrocarriles federales, no encomendados a organismos centralizados;
XI. Otorgar concesiones y permisos para la explotacin 'de servicios de autotransportes
en las carreteras nacionales y vigilar tcnicamente su funcionamiento y operacin, as como
el cumplimiento de las disposiciones legales respectivas;
XII. Realizar la vigilancia en general y el servicio de polica en las carreteras nacionales;
XIII. Intervenir en los convenios para la construccin y explotacin de los puentes
internacionales;
XIV. Fijar normas tcnicas del funcionamiento y operacin de los transportes y tarifas
para el cobro de los servicios pblicos de las comunicaciones y de los transportes terrestres,
areos y martimos: as como otorgar concesiones y permisos y fijar las tarifas y reglas de
aplicacin de todas las maniobras y servicios martimos, portuarios, auxiliares y conexos
relacionados con los transportes o las comunicaciones;
XV. Asesorar a la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas para la
formulacin de los programas anuales de construccin, de obras de comunicacin, caminos,
aeropuertos, estaciones y centrales de autotransportes de concesin federal;
XVI. Determinar los requisitos que deban cumplir los operadores de las naves areas y el
personal de tripulacin para entrar y mantenerse en servicio as como Otorgar las licencias,
permisos y autorizaciones respectivas;
XVII. Fomentar la organizacin de sociedades cooperativas cuyo objeto sea la prestacin

de servicios de comunicaciones y transportes;
XVIII. Intervenir en la promocin y organizacin de la marina mercante;

XIX. Establecer los requisitos que deban. satisfacer los mandos y las tripuladones de las
naves mercantes, as como conceder las licencias y autorizaciones respectivas;
XX. Intervenir en todos los problemas relacionados con las comunicaciones y
transportes por agua;
XXI. Inspeccionar los serVIClOS de la marina mercante;
XXII. Construir, reconstruir y conservar las obras portuarias e intervenir en todo lo
relacionado con faros y seales martimas;
XXIII. Adjudicar y otorgar contratos, concesiones y permisos para el establecmiento y
explotacin de servicios relacionados con las comunicaciones por agua; as como coordinar
en los puertos martimos y fluviales las actividades y servicios martimos y portuarios; los
medios de transporte que operen en ellos y los servicios principales, auxiliares y conexos de
las vas generales de comunicacin, para su eficiente operacin y funcionamiento, salvo los
asignados a la Secretara de Marina;
XXIV. Los dems que expresamente se fijen en las leyes y reglamentos.
Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas. Desde 1891 funciona la
Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas, hasta la ley actual que crea la Secretara de
Obras Pblicas, cou las facultades siguientes y de acuerdo con la reforma del D. O. F. del 30
de diciembre de 1963.
La ley .orgnica vigente adiciona la materia de los asentamientos humanos a esta
Dependencia.
ARTCULO 37. A la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras pblicas rresponde
el despacho de los siguientes asuntos:
l. Formular y conducir la poltica general de asentamientos humanos del pas;
11. Planear la distribucin de la poblacin y la ordenacin del territorio nacional;
111. Promover el desarrollo de la comunidad;
IV. Formular y conducir los programas de vivienda y de urbanismo;
V. Proyectar, construir, administrar, operar y conservar sistemas de agua potable, drenaje y
alcantarillado en los centros de poblacin, a partir de los sitios convenidos con la Secretara
de Agricultura y Recursos Hidrulicos;
VI. Construir, reconstruir y conservar los edificios pblicos, monumentos Y todas las
obras de ornato realizadas por la Federacin, excepto las encomendadas expresamente por la
Ley a otras dependencias;
VII. Proyectar, realizar directamente o contratar y vigilar en su caso, en todo
o en parte, la construccin de las obras pblicas, de fomento o inters general, que emprenda
el Gobierno Federal, por s o en cooperacin con otros pases. con los Estados de la
Federacin, con los municipios o con los particulares, y que no se encomienden
expresamente a otras dependencias;
VIII. Poseer, vigilar, conservar o administrar los inmuebles de propiedad federal
destinados o no a un servicio pblico, o a fines de inters social o general los propios que de
hecho utilice para dicho fin y los equiparados a stos, a la ley, y las plazas, paseos y parques
pblicos cuya construccin o conservaCIn est a cargo del Gobierno Federal;
IX. Establecer las bases y normas y, en su caso, intervenir para la celebracin de
contratos de construccin y conservacin de obras federales o de las que seala este artculo,
o asesorar a la dependencia a que corresponda expresamente la obra;
ADMINISTRATIVO
535
X. Construir y conservar los caminos y puentes federales, incluso los internacionales;
XI. Construir y conservar caminos y puentes, en cooperacin con los gobiernos de las
entidades federativas, con los municipios y los particulares;
XII. Organizar, reglamentar, controlar y vigilar las juntas de mejoras materiales de los
puertos y fronteras, as como nombrar y sustituir a los funcionarios de las mismas;
XIII. Construir aeropuertos federales y cooperar con los gobiernos de los Estados y las
autoridades municipales, en la construccin y conservacin de obras de ese gnero;
XIV. Otorgar concesiones o permisos para construir obras que le corresponda ejecutar;
XV. Organizar y administrar los parques nacionales;
XVI. Proyectar las normas y, en su caso, celebrar los contratos relativos al
mejor uso, explotacin o aprovechamiento de los bienes federales, especialmente
para fines de beneficio social;
XVII. Ejercer la posesin de la nacin sobre la zona federal y administrarla en
trminos de Ley, siempre que no est encomendada expresamente a otra dependencia;
XVIII. Intervenir en la adquisicin, enajenacin" destino o afectacin de los
bienes inmuebles federales;
XIX. Mantener al corriente el avalo de los bienes inmuebles nacionales y reunir, revisar y determinar las normas y procedimientos para realizarlo;
XX. Tener a su cargo el registro de la propiedad federal, y elaborar y manejar
el inventario general de los bienes de la nacin;
XXI. Cuidar de las arboledas de alineacin de las vas de comunicacin, as
COmo de las arboledas y dems vegetacin en centros poblados y sus contornos,
con la cooperacin de las autoridades locales;
XXII. Los dems que le encomienden expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara Educacin En se cre' la Secretara de Instruccin Pblica, con
industria y negocios eclesisticos. Volvi a su denominacin de Secretara de
Instruccin Pblica; en 1891 surge la Secretara de Instruccin Pblica. La
reforma del 16 de marzo de 1905 cre dicha Secretara. La Constitucin de 1917
en su artculo 14 transitorio suprimi la Secretara para crear la Secretara de
Educacin Pblica. El 25 de octubre de 1918 se transforma en Departamento
Universitario y de Bellas Artes. En 1921 se le denomina Secretara de Educacin
Pblica en la reforma educativa del maestro Jos Vasconcelos as se consuma
esta reforma iniciada en D. O. F. del 21 de diciembre de 1918.
ARTcuLO A la Secretara de Educacin Pblica corresponde el despacho de
los siguientes asuntos:
1. Organizar, vigilar y desarrollar en las escuelas oficiales, incorporadas o reConocidas:
a) La preescolar, primaria, secundaria y normal, urbana, semurbana y rural.
b) La enseanza que se imparta en las escuelas, a que se refiere la fraccin
XII del Artculo 128 constitucional. e) La enseanza tcnica. industrial,

comercial y de artes y oficios, incluida la educacin que se imparta a los
adultos.

d) La enseanza agrcola, con la cooperacin de la Secretara de Agricultura y
Recursos Hidrulicos.
e) La enseanza superior y profesional.
f) La enseanza deportiva y militar, y la cultura fsica en general;
II. Organizar y desarrollar la educacin artstica que se imparta en las escuelas e
institutos oficiales, incorporados o reconocidos para la enseanza y difusin de las bellas
artes y de las artes populares;
III. Crear y mantener las escuelas oficiales en el Distrito Federal, excluidas las que
dependen de otras dependencias;
IV. Crear y mantener, en su caso, escuelas de todas clases que funcionen en la Repblica,
dependientes de la Federacin, exceptuadas las que por la Ley estn adscritas a otras
dependencias del Gobierno Federal;
V. Vigilar que se observen y cumplan las disposiciones relacionadas con la educacin
preescolar, primaria, secundaria, tcnica y normal, establecidas en la Constitucin y
prescribir las normas a que ajustarse la incorporacin de las escuelas particulares al sistema
educativo nacional;
VI. Ejercer la supervisin y vigilancia que proceda en los planteles que impartan
educacin en la Repblica, conforme a lo prescrito por el Artculo constitucional;
VII. Organizar, administrar y enriquecer sistemticamente las bibliotecas generales o
especializadas que sostegan la propia Secretara o que formen parte de sus dependencias;
VIII. Promover la creacin de institutos de investigacin cientfica y tcnica, y el
establecimiento de laboratorios, observatorios, planetarios y dems centros que requiera el
desarrollo de la educacin primaria, secundaria, normal, tcnica y superior; orientar, en
coordinacin con 'las dependencias competentes del Gobierno Federal y con las entidades
pblicas y privadas el desarrollo de la investigacin cientfica y tecnolgica;
IX. Patrocinar la realizacin de congresos, asambleas y reuniones, eventos, competencias y
concursos de carcter cientfico, tcnico, cultural, educativo y artstico;
X. Fomentar las relaciones de orden cultural con los pases extranjeros, con la colaboracin
de la Secretara de Relaciones Exteriores;
XI. Mantener al corriente el escalafn del magisterio y el seguro del maestro, y crear un
sistema de compensaciones y estmulos para el profesorado;
XII. Organizar, controlar y mantener al corriente el registro de la propiedad literaria y
artstica;
XIII. Otorgar becas para que los estudiantes de nacionalidad mexicana puedan realizar
investigaciones o completar ciclos de estudios en el extranjero;
XIV. Estimular el desarrollo del teatro en el pas y organizar concursos para autores,
actores y escengrafos y en general promover su mejoramiento.
XV. Revalidar estudios y ttulos, y conceder autorizacin para el ejercicio de las
capacidades que acrediten;
XVI. Vigilar, con auxilio de las asociaciones de profesionistas, el correcto ejercicio de las
profesiones;
XVII. Organizar misiones culturales;

XVIII. Formular el catlogo del patrimonio histrico nacional;
XIX. Formular y manejar el catlogo de los monumentos nacionales;
XX. Organizar, sostener y administrar museos histricos, arqueolgicos y
ricos, pinacotecas y galeras, a efecto de cuidar la integridad, mantemmiento y conservacin de tesoros histricos y artsticos del patrimonio cultural del pas;
XXI. Proteger los monumentos arqueolgicos, los objetos histricos y artsticos, las
ruinas prehispnicas y coloniales, y los lugares histricos o de inters por 'su belleza
natural;
XXII. Organizar exposiciones artsticas, ferias, certmenes, concursos, audiciones,
representaciones teatrales y exhibiciones cinematogrficas de inters cultural;
XXIII. Determinar y organizar la participacin oficial del pas en competencias
deportivas internacionales, organizar desfiles atlticos y todo gnero de eventos deportivos,
cuando no corresponda hacerlo expresamente a otra dependencia del bierno Federal;
XX]V. Cooperar en las tareas que desempee la Confederacin Deportiva y mantener la
Escuela de Educacin Fsica;
XV. Estudiar los problemas fundamentales de las razas aborgenes, y dictar las medidas y
disposiciones que deban tomarse para lograr que la accin coordinada poder pblico
redunde en provecho de los mexicanos que conserven idioma y costumbres originales;
XXVI. Promover y gestionar ante las autoridades federales y las de los Estados, todas
aquellas medidas o disposiciones que conciernan al inters general de los ncleos de
poblacin que se mantienen dentro de su tradicin cultural originaria
o autctona;
XXVII. Organizar promover y supervisar programas de capacitacin y adiestramiento en
coordinacin con las dependencias del Gobierno Federal, los Gobiernos de los Estados y de
los Municipios, las entidades pblicas y privadas, as como los fideicomisos creados con tal
propsito. A este fin organizar, igualmente, sistemas de orientacin vocacional de
enseanza abierta y de acreditacin de estudios;
XXVII f. Orientar las actividades artsticas, culturas, recreativas y deportivas que realice
el sector pblico federal;
XXIX. Promover la produccin cinematogrfica, de radio y televisin y la industria
editorial;
XXX. Organizar y promover acciones tendientes al pleno desarrollo de la juventud y a su
incorporacin a las tareas nacionales, estableciendo para ello sistemas de servicio social,
centro de estudio, programas de recreacin y de atencin a los p.roblemas de los jvenes.
Crear y organizar a este fin sistemas de enseanza espepara nios, adolescentes y jvenes
que lo requieran;
XXXI, Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara Salubridad y Asistencia. En 1917 se organiza el Departamento de Salubridad,
funcionando, adems, la Direccin de Beneficencia. En )939 se crea la Secretara de
asistencia, funcionando, adems, el Departamento Salubridad Pblica. En 1946 se crea la
Secretara de Salubridad y Asistencia.
ARTcULO A la Secretara de Salubridad y Asistencia corresponde el despacho de los
siguientes asuntos:
1. Crear y administrar establecimientos de salubridad, de asistencia pblica y de terapia
social en cualquier lugar del territorio nacional;
II. Organizar la asistencia pblica en el Distrito Federal;
III. Aplicar a la beneficencia pblica los fondos que le proporcione la ra Nacional;

IV. Organizar y vigilar las instituciones de beneficencia privada, en los trm

nos de las leyes relativas, e integrar sus patronatos, respetando la voluntad de los
fundadores;
V. Administrar' los bienes y fondos que el Gobierno Federal destine para la atencin de
los servicios de asistencia pblica;
VI. Planear y conducir la poltica de saneamiento ambiental;
VII. Impartir asistencia mdica y social a la maternidad y a la infancia y vigilar la que se
imparta por instituciones pblicas o privadas;
VIII. Regular la prevencin social a nios hasta de seis aos, ejerciendo sobre ellos la
tutela que corresponda al Estado;
IX. Organizar y administrar servicios sanitarios generales en toda la Repblica;
X. Dirigir la polica sanitaria general de la Repblica, con excepcin de la agropecuaria,
salvo cuando se trate de preservar la salud humana;
XI. Dirigir la polica sanitaria especial en los puertos, costas y fronteras, con excepcin
de la agropecuaria, salvo cuando afecte o pueda afectar a la salud humana;
XII. Realizar el control higinico e inspeccin sobre preparacin, posesin, uso,
suministro. importacin, exportacin y circulacin de comestibles y bebidas;
XIII. Realizar el control de la preparacin, aplicacin, importacin y exportacin de
productos biolgicos, excepcin hecha de los de uso veterinario;
XIV. Regular la higiene veterinaria exclusivamente en lo que se relaciona con los
alimentos que puedan afectar a la salud humana;
XV. Ejecutar el control sobre preparacin, posesin, uso, suministro, importacin,
exportacin y distribucin de drogas y productos medicinales, a excepcin de los de uso
veterinario que no estn comprendidos en la Convencin de Ginebra;
XVI. Estudiar, adaptar y poner en vigor las medidas necesarias para luchar contra las
enfermedades transmisibles, contra las plagas sociales que afecten la sao lud, contra el
alcoholismo y las toxicomanas y otros vicios sociales, y contra la mendicidad;
XVII. Poner en prctica las medidas tendientes a conservar la salud y la vida de los
trabajadores del campo y de la ciudad y la higiene industrial, con excepcin de lo que se
relaciona con la previsin social en el trabajo;
XVIII. Administrar y controlar las escuelas, institutos y servicios de higiene tablecidos
por la Federacin en toda la Repblica, exceptuando aquellos que relacionan exclusivamente
con la sanidad animal;
XIX. Organizar congresos sanitarios y asistenciales;
XX. Prestar los servicios de su competencia, directamente o en coordinacin con los
Gobiernos de los Estados y del Distrito Federal;
XXI. Realizar la vigilancia sobre el cumplimiento del Cdigo Sanitario de los Estados
Unidos Mexicanos y de sus reglamentos, y
XXII. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Secretara del Trabajo Previsin Social. En 1917 la materia del trabajo forroa parte de la
Secretara de Industria, Comercio y Trabajo. En 1922 se crea el partamento del Trabajo. En
1935 se crea la Secretara del Trabajo y de la PrevIsin SociaI.26
ARTCULO 40. A la Secretara del Trabajo y Previsin Social corresponde el despacho

de los siguientes asuntos:
26 Reglamento Interior de la Secretara del Trabajo y Previsin Social. D. O. F., del de
marzo de 1977.
l. Vigilar la observancia y aplicacin de' las

disposiciones relativas contenidas
en el Artculo 123 y dems de la Constitucin
Federal. en la Ley Federal del Tra
bajo y en sus reglamentos;
II. Procurar el equilibrio entre los factores de
la produccin, de conformidad
con las disposiciones legales relativas;
III. Intervenir en los contratos de trabajo de los
nacionales que vayan a pres
tar sus servicios en el extranjero, en
cooperacin con las Secretaras de Goberna
cin. Patrimonio y Fomento Industrial,
Comercio y Relaciones Exteriores;
IV. Intervenir en la formulacin y
promulgacin de los contratos-ley de trabajo;
V. Elevar la productividad ,del trabajo, en
coordinacin con la Secretara de
Educacin Pblica;
VI. Promover el desarrollo de la capacitacin
para el trabajo y la investiga
cin sobre la materia, en coordinacin con la
Secretara de Educacin Pblica;
VII. Establecer el servicio nacional de empleo
y vigilar su funcionamiento;
VIII. Vigilar el funcionamiento administrativo
de las Juntas Federales de Con
ciliacin y de la Federal de Conciliacin y
Arbitraje y de las comisiones que se
formen para regular las relaciones obrero
patronales que sean de jurisdiccin federal;
IX. Llevar el registro de las asociaciones
obreras, patronales y profesionales de
jurisdiccin federal que se ajusten a las leyes;
X. Intervenir en la organizacin, registro y
vigilancia de toda clase de socie
dades cooperativas;
XI. Estudiar y ordenar las medidas de
seguridad e higiene industriales para la
proteccin de los trabajadores, vigilar su
cumplimiento;
XII. Manejar la Procuradura Federal de la
Defensa del Trabajo;
XIII. Organizar y patrocinar exposiciones y
museos de trabajo y previsin social;
XIV. Intervenir en los y reuniones
internacionales de trabajo. de
acuerdo con la Secretara de Relaciones
Exteriores;
XV. Llevar las estadsticas generales
correspondientes a la materia del trabajo.
de acuerdo con las disposiciones que
establezca la Secretara de Programacin y
Presupuesto;
XVI. Intervenir en los asuntos relacionados
con el seguro social;
XVII. Estudiar y proyectar planes para
impulsar la ocupacin en el pas. y
XVIII. Los dems que le fijen expresamente
las leyes y reglamentos.
Secretaria de Reforma Agraria. El antecedente
de esta Secretara lo encon
tramos en el anterior Departamento de asuntos
agrarios. Esta Secretara fue creada
en la reforma de D. O. F. del 31 de diciembre
de 1974.27
El Departamento de asuntos agrarios fue
creado en 1917, conservando su deno
Ininacin hasta la ley actual que le adiciona la
materia de colonizacin. Esta materia
aparece en la ley de 1853 y pasa luego a la
Secretara de Fomento y agricultura.
El l? de julio de 1910 aparece la Direccin
agraria, en ]921 la Comisin Nacional
Agraria. Vase adems el D. O. F. del 17 de
enero de ARTCULo 41. A la Secretaria de la
Reforma Agraria, corresponde el despacho de
los siguientes asuntos: l. Aplicar los preceptos
agrarios del Artculo 27 constitucional, as
como las leyes agrarias y sus reglamentos;
27 Reglamento
l
i
Interior del Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin. D. O. del 26 de noviembre de

H. Conceder o ampliar en trminos de ley, las dotaciones o restituciones de tierra yaguas a los ncleos de poblacin
rural;
III. Crear nuevos centros de poblacin agrcola y dotarlos de tierras yaguas y de la zona urbana ejidal;
IV. Intervenir en la titulacin y el parcelamiento ejidal;
V. Hacer y tener al corriente el Registro Agrario Nacional, as como el tro de las propiedades ejidales, comunales e
inafectables;
VI. Conocer de las cuestiones relativas a lmites y deslinde de tierras ejidales y comunales;
VII. Hacer el reconocimiento y titulacin de las tierras yaguas comunales de los pueblos;
VIII. Intervenir en las cuestiones relacionadas con los problemas de los ncleos de poblacin ejidal y de bienes
comunales en lo que no corresponda a otras entidades u organismos;
IX. Cooperar con las autoridades competentes a la eficaz realizacin de los programas de conservacin de tierras yaguas en
los ejidos y comunidades;
X. Organizar los ejidos con objeto de lograr un mejor aprovechamiento de sus recursos agrcolas y ganaderos, con la
cooperacin del Banco Nacional de Crdito Rural y de la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos.
XI. Promover el desarrollo de la industria rural ejidal y las actividades ductivas complementarias o accesorias al
cultivo de la tierra;
XII. Proyectar los planes generales concretos de colonizacin ejidal, para realizarlos, promoviendo el mejoramiento de
la poblacin rural en especial, de la poblacin ejidal excedente, escuchando la opinin de la Secretara de Asentamien tos
Humanos Obras Pblicas;
XIII. Manejar los terrenos baldos, nacionales y demasas,
XIV. Los dems que le fijen expresamente las leyes reglamentos.
Secretara de Turismo. El antecedente de esta Secretara lo encontramos en los diversos organismos y leyes de turismo,
que manejaba la Secretara de Gobernacin. Esta Secretara fue creada en la reforma de D. O. F. del 31 de diciembre de
1974.28
El Departamento de Turismo como departamento administrativo o de Estado. fue creado

por la de 1958 de secretaras y Departamentos de Estado. Con anterioridad form parte de la
comisin de turismo de la Secretara de gobernacin.
La actual Ley Federal de Turismo es de: D. O. F. del 13 de enero de 1974. El
artculo 42 de la Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal fija la
competencia de la Secretara de Turismo. ARTcULO 42. A la Secretara de
Turismo corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
La ley anterior de Turismo: D. O.F. del de marzo de 1967. Tesis jurisprudencial nmero
340. Los departamentos jurdicos de las Secretaras de Estado no son autoridades. "Los
Departamentos jurdicos de las Secretaras de Estado no son autoridades que puedan ser
enjuiciables en el amparo, pues son rganos de consulta, sin ms funcin que la de opinar
acerca de los asuntos que se sometan a su consideracin, sin que. por tanto, tengan
capacidad para decidir y resolver sobre ellos, ni para ejecutar los acuerdos o mandamientos
de los titulares de dichas Secretaras."
1. Formular la programacin de la actividad turstica nacional y organizar, coordinar,
vigilar y fomentar su desarrollo;
II. Promover en coordinacin con las entidades federativas las zonas de desarrollo
turstico nacional y formular en forma conjunta con la Secretara de Asentamientos
Humanos y Obras Pblicas la declaratoria respectiva;
III. Participar con voz y voto en las comisiones Consultivas de Tarifas y la Tcnica
Consultiva de Vas Generales de Comunicacin;
IV. Registrar a los prestadores de servicios tursticos y los precios de los alimentos y
bebidas, en los trminos sealados por las leyes;
V. Promover, conferir o intervenir en el otorgamiento de facilidades, estmulos y franquicias
a los prestadores de servicios tursticos;
VI. Autorizar los precios y tarifas de los servicios tursticos y los de arrendamiento al
pblico de bienes muebles destinados al turismo, en los trminos que establezcan las leyes y
reglamentos, tanto de los bienes y servicios principales como de los conexos;
VII. Controlar y vigilar la correcta aplicacin de los precios o las tarifas autorizada, o
registradas y que la prestacin de los servicios tursticos se proporcione conforme a las
disposiciones legales aplicables en los trminos autorizados o en la forma que se hayan
contratado;
VIlI. Estimular la formacin de asociaciones, comits y patronatos de carcter pblico,
privado o mixto, de naturaleza turstica;
IX. Emitir opinin ante las autoridades competentes en aquellos casos en que la inversin
extranjera concurra en proyectos de desarrollo turstico o en el establecimiento de servicios
tursticos;
X. Programar, organizar, coordinar, vigilar y ejecutar en su caso, las medidas de proteccin y
fomento al turismo con las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos,
organismos descentralizados, empresas de participacin estatal, comits tcnicos de
fideicomiso tursticos, autoridades estatales y municipales, para que, en el campo de sus
respectivas funciones o atribuciones, se cumplan los planes oficiales para las zonas de
desarrollo turstico;
Xl. Celebrar convenios con fines de promocin y de funcionamiento de servicios
tursticos, en coordinacin con la Secretara de Programacin y Presupuesto, con los
Gobiernos de los Estados y Municipios;
XII. Gestionar la celebracin de convenios con otros gobiernos, organismos iny empresas
extranjeras, que tengan por objeto promover y facilitar el llltercambio y desarrollo turstico,
con intervencin de la Secretara de Relaciones Exteriores y otras dependencias
competentes, en su caso;
XIII. Crear, sostener, autorizar, dirigir, fomentar o 'promover en coordinacin con la
Secretara de Educacin Pblica, escuelas y centros de capacitacin especializados, para
prestar servicios en materia turstica;
XIV. Realizar y proporcionar, en su caso, la publicidad e informacin oficiales en
materia de turismo y coordinar la que efecten otras entidades del Gobierno Federal y
Gobierno de los Estados y Municipios;

XV. Organizar, promover, dirigir, realizar y coordinar, en su caso, los espectculos,
congresos, excursiones audiciones, representaciones y otros eventos tradicionales y
folklricos de carcter oficial, para atraccin turstica;

XVI. Fijar y en su caso modificar las categoras de los prestadores de servicios tursticos;
XVII. Autorizar los reglamentos interiores de los establecimientos de hospedaje;
XVIII. Llevar la estadstica en materia de turismo, de acuerdo con las siciones que
establezca la Secretara de Programacin y Presupuesto, y
XIX. Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
7. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
Desde que se inici el movimiento de independencia, fue una constante preocupacin de
nuestros caudillos disponer de una organizacin constitucional y administrativa, necesaria
para crear al Estado mexicano. El libertador don Miguel Hidalgo y Costilla, cre tres
secretaras para atender los asuntos generales del gobierno insurgente, nombrando para esos
cargos al general Ignacio Lpez Rayn y a don Jos Mara Chico.29
Las leyes administrativas que han estado vigentes van definiendo la importancia
creciente de la administracin pblica. Estas leyes son las siguientes:
La Constitucin de Apatzingn del 22 de octubre de 1814, que no tuvo vigencia, seal
en su artculo 134 tres Secretaras de Estado: Guerra, Hacienda y de Gobierno y Relaciones
Interiores y Exteriores.
El Reglamento Provisional Poltico del Imperio de 10 de enero de 1821, en su artculo 2
seal cuatro ministros: Del interior y Relaciones Exteriores, de Justicia y Negocios
Eclesisticos, de Hacienda y de Guerra y Marina, ms un ministro de Estampilla. El Decreto
de la Junta Soberana Provisional Gubernativa estableci los mismos por Decreto de 8 de
noviembre de 1821.
La Constitucin Federal de 4 de octubre de 1824 remita a una Ley expedida por el
Congreso. Artculo 117, seccin VI, continuaron los mismos cuatro ministros.
Las Leyes centralistas, artculo 28 de la Ley cuarta de 29 de diciembre de 1836, seal
los mismos ministerios: de lo Interior, de Relaciones Exteriores, de Hacienda y de Guerra y
Marina. La circular de 5 de enero de 1837 cambi el nombre del Ministerio de Justicia y
Negocios Eclesisticos por el de Ministerio del Interior.
Las bases de Organizacin para el Gobierno Provisional consider
cuatro ministros en la Base Octava. La circular de 18 de octubre de
1841 hizo un cambio en la denominacin de un Ministerio. Las Bases
orgnicas de la Repblica Mexicana de 13 de junio de 1843 consideraron cuatro ministerios. Las Bases para la administracin de la
Repblica Mexicana de 22 de abril de enumer cinco secretaras, con
la novedad de la de Industria y Comercio. Los Decretos del 12 y 17
de mayo de 1853 aumentaron el nmero de los secretarios a seis. El
Estatuto orgnico Provisional de la Repblica Mexicana de 23 de
mayo de 1856 consider tambin los seis ministerios. La
Constitucin de 1857 estableci el artculo 86 igual al actual artculo
90 de la Constitucin.
29 Don Miguel Hidalgo cre en diciembre de 1810, secretarios: el primero con carcter
general de Secretario de Estado y del despacho; y otro de Gracia y Justicia, el de Guerra.
El 23 de febrero de 1861 el Presidente Jurez expide un Decreto sobre la Dis
tribucin de los ramos de administracin pblica. Mantiene el mismo nmero de
secretaras, aunque cambia algunas denominaciones.
El Estatuto Provisional del Imperio Mexicano de 1865 consider nueve deparo
tamentos ministeriales.
El Decreto de 13 de mayo de 1891 aludi a siete secretaras.
El Decreto de Hermosillo de 9 de diciembre de 1913 dividi algunas secreta
ras, adicionando a Instruccin Pblica a Bellas Artes.
El artculo 90 de la Constitucin de 1917, que es el texto actual seala que la
ley fijar el nmero de secretaras y su distribucin.
La ley de 13 de abril de 1917 publicada en el D. O. F. del 14 de marzo si
guiente trajo la novedad de los departamentos: el Judicial, el Universitario y de
Bellas Artes y el de Salubridad Pblica.
La Ley de secretaras de Estado publicada en el D. O. F. del 31 de diciembre
de 1917 adems de las siete secretaras agreg nuevos departamentos como Aprovi
sionamientos Generales, Aprovisionamientos Fabriles y Aprovisionamientos Milita
res, adems de los antes sealados.
En el Decreto publicado en el D. O. F. del 12 de enero de 1933 se agreg el
Departamento de Estadstica Nacional.
La Ley de secretaras de Estado de D. O. F. del 6 de marzo de 1934 consider
nuevos departamentos como el del Trabajo, el Agrario, el del Distrito Federal,
adems de las Procuraduras del Distrito y los Gobiernos de los Territorios Federales.
La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado publicada en el D. O. F. del 1 de
diciembre de 1935, adems de enumerar las mismas secretaras adicion nuevos
departamentos como el Forestal, el de Caza y Pesca, el de Asuntos Indgenas, el de
Educacin Fsica.
El Decreto publicado el 31 de diciembre de 1937 cre el departamento de Asistencia
Infantil, se cre la Secretara de Asistencia Pblica y aludi al Departamento de Salubridad.
La Ley de secretaras publicada el 30 de diciembre de 1939 las dependencias sufren una
modificacin, creando el departamento de Marina y reduciendo los departamentos.
La Ley publicada en el D. O. F. del 31 de diciembre de 1940 eleva a la categora de secretaras a la de Trabajo y Marina. La Ley de D. O. F. del 18 de
octubre de 1943 fusiona a Salubridad y Asistencia en Ufla secretara de Estado.
Los decretos de D. O. F. del 9 y 21 de diciembre de 1946 enumeran a las secretaras de
Estado crendose las secretaras de Recursos Hidrulicos y la de Bienes Nacionales e
Inspeccin Administrativa.
La Ley de D. O. F. del 2 de diciembre de 1958 crea las secretaras de la Presidencia, del
Patrimonio Nacional. al mismo tiempo que divide en dos secretaras la de Comunicaciones
y Obras pblicas. tambin se cambia la denominacin de algunas secretaras.
Las adiciones y reformas que se han hecho a la Ley de Secretaras y Departamentos de
Estado, son las siguientes:
D. O. F. del 30 de diciembre de 1963. Decreto que adiciona el artculo ll, Facultades de
la Secretaria de Obras Pblicas.

D. O. F. del 12 de enero de 1972. Decreto que reforma y adiciona los artculos 26 y 28
de la Ley de Secretaras de Estado.
D. O. F. del 23 de diciembre de 1974. Reforma a la Ley para concordarla con los
artculos 43 y relativos de la Constitucin.
D. O. F. del 31 de diciembre de 1974. Reforma y adicin a la Ley de Secretaras,
creando las secretaras de la Reforma Agraria y la Secretara de Turismo.
D. O. F. del 29 de diciembre de 1976. Ley orgnica de la administracin pblica federal.
8.
SUBSECRETARIOS, OFICIALES MAYORES, DIRECTORES, JEFES DE

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO, JEFES DE OFICINA, DE SECCIN, DE
MESA, ETC.
"En la prctica, el ministro no puede hacerlo todo. Ms que someter a su

acuerdo, un conjunto de asuntos que no puede ms que firmar sin leerlos, es mejor
delegar a los agentes de la administracin el poder y la responsabilidad de decidir
ciertos negocios. Es la poltica de la desconcentracin, practicada por numerosos
departamentos, sea en favor de los jefes de los servicios centrales (secretarios gene
rales, directores generales, directores), sea en favor de los jefes de los servicios
exteriores (directores regionales y provinciales)." Buttennbach (Manual A. P., pg.
537, ed.) .
Por lo que se refiere a los subsecretarios de la ley respectiva dispone:
Artculo 14 de la Ley orgnica: "Al frente de cada Secretara habr un secretario de
Estado, quien para el despacho de los asuntos de su competencia, se auxiliar por los
subsecretarios, Oficial Mayor, directores y subdirectores, jefes y jefes de Departamento,
oficina, seccin y mesa, y por los dems funcionarios que establezca el reglamento interior
respectivo y otras disposiciones legales."
La doctrina administrativa llama a los subsecretarios, semi-ministros (demiteniendo
tambin una funcin poltica y Una funcin administrativa. La primera principalmente
cuando actan sustituyendo al titular o actuando en su nombre. La segunda es la funcin
tcnica normal de una dependencia, que divide sus materias entre uno o ms subsecretarios
para el mejor despacho de ellos.
En la organizacin del Poder Ejecutivo Federal, se han creado numerosas subsecretaras
que vienen a precisar ms la delimitacin de la divisiI1 del trabajo administrativo.
La ley slo reconoce un subsecretario que es la persona encargada del despacho en
ausencia del secretario. Como hay varios subsecretarios es conveniente en cada secretara
sealar en el reglamento interior de la misma, cul es el que tiene este carcter e indicar en
cumplimiento de la ley, que los dems tienen el carcter de subsecretarios auxiliares.
Por lo que se refiere a los oficiales mayores, el artculo 15 antes sealado expresa que
tanto en las Secretaras como en los Departamentos de Estad? habr un oficial mayor, a
quien se encarga el manejo de los asuntos adllll' nistrativos internos de la dependencia.

Tambin el artculo 21 de la ley orgnica hace referencia a las Comisiones
lntersecretariales: "El Presidente de la Repblica podr, constituir comisiones
intersecretariales, para el despacho de los asuntos en que deban intervenir varias
secretaras de Estado o Departamentos Administrativos." Las entidades de la
administracin pblica paraestatal podrn integrarse a dichas comisiones, cuando
se trate de asuntos relacionados con su objeto. Las comisiones podrn ser
transitorias o permanentes y sern presididas por quien determine el Presidente de
la Repblica."
El papel esencial de las dependencias es preparar las decisiones administrativas y de efectuar el trabajo que resulta de la aplicacin de dichas decisiones y
velar por su ejecucin.s? "No son cuerpos independientes, ni obran por accin
propia." (Sem. Fed. Tomo 13, pg. 307. V. poca.)
Las Secretaras de Estado se dividen en direcciones generales que como
prenden varios departamentos, los cuales a su vez se subdividen en diversas
oficinas que tambin sufren subdivisiones con diversas denominaciones. En la
ciencia de la administracin pblica, un captulo importante se denomina
"morfologa administrativa" que estudia las diversas formas como se fracciona la
competencia en los diversos rganos administrativos."
30 Jos Mara Cordero Torres. "Las normas administrativas en las

dependencias espa olas." Estudios dedicados al profesor Carda Oviedo, Tomo l.
pg. 361.
Ciuseppe Ferrari. Gli organi ausiliar, Ciuffr, 1956, I v, 456 pginas.
31 Semanario Judicial de la Federacin. Tomo XIII, pg. 307. Tomo XIV.
pg. 1I7, Tomo XV. pg. 117.
Autoridades, actos de las. Si el oficio original en que consta el acuerdo en que
se hace consistir el acto reclamado, no se dice que la resolucin sea dictada por
una autoridad superior y tal acuerdo est firmado por un inferior. el acto debe
considerarse como
e ste. Tomo 88, pgina 369 del Semanario Judicial de la Federacin. Revisin fiscal. El
oficial mayor de la Secretara de Hacienda representado por acuerdo del titular del ramo, a
dicha dependencia del Ejecutivo, tiene personalidad para intentar el recurso de revisin
fiscal, sin la intervencin de la Procuradura Fiscal ya que el
curso lo promueve el propio titular superior jerrquico de la Procuradura. Tomo 99, pgina
1199, del Semanario Judicial de la Federacin. Semanario Judicial de la Federacin. T.
XIII, pg. 307. "Las Dependencias de las
S.ras. encargadas a esos directores y jefes del Depto., forman un todo con la Sra.
respec uva, son cuerpos independientes, no obran por accin propia, sino que
tienen recabar el acuerdo con la superioridad para ejecutar determinados actos."
Sem; [ud, de la Fed. Tomo XIV, pg. 117. Las dependencias administrativas
no constituyen una autoridad para los efectos del juicio de amparo, puesto que
estn sujetas al acuerdo del secretario respectivo.
Direcciones; poca.
De crdito. V. IV, pg.
De Gobernacin. V. VI, pg. 82.
De profesiones. V. IV, pg. llI.
Director general de Gobernacin. D. F. V. V, pg. 192.
Oficiales Mayores de las Sras. de Estado, resoluciones de los. poca. Tomo IX, pg. 79.
Oficinas pblicas, recargo de trabajo en las. p, Tomo XII, pg. 59; Tomo VII. pgs. 77 Y
79.
ANDRS SERRA ROJAS

Los consejos administrativos son rganos de consulta del gobierno y colaboran con la
administracin activa.
9. LAS OFICINAS o DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
La labor de cada dependencia es mltiple y tambin resultara demasiada carga para un
solo individuo, la Ley orgnica ha establecido que, adems del Secretario que debe estar al
frente de cada Secretara, habr el nmero de subsecretarios que determine el presupuesto de
egresos de la Federacin, quienes I auxiliarn en sus labores al titular y lo sustituirn en sus
faltas debiendo haber adems, un oficial mayor en cada una de dichas dependencias del
Ejecutivo. En las Secretaras en que haya ms de un subsecretario, el Presidente de la
Repblica determinar, en cada caso cul de los subsecretarios debe sustituir en sus
ausencias al titular.
Con anterioridad nos hemos referido a la delegacin de facultades, de acuerdo con el
artculo 16 de la Ley orgnica. Otros preceptos se refieren a las siguientes materias:
El artculo 18 de la misma, dispone: "En el Reglamento interior de cada una de las
Secretaras de Estado y Departamentos administrativos, que ser expedido por el Presidente
de la Repblica, se determinarn las atribuciones de sus unidades administrativas, as
como la forma que los titulares podrn ser suplidos en sus ausencias.
El artculo 19 ordena: "El titular de cada secretara de Estado y Departamento
administrativo expedir los manuales de organizacin, de procedimientos y de servicios al
pblico necesarios para su funcionamiento, los que debern contener informacin sobre la
estructura orgnica de la dependencia y las funciones de sus unidades administrativas, as
como sobre los sistemas de comunicacin y coordinacin y los principales procedimientos
administrativos que se establezcan. Los manuales y dems instrumentos de apoyo
administrativo interno, debern mantenerse permanentemente actualizados. Los manuales de
organizacin general debern publicarse en el Diario Oficial de la Federacin. En cada una
de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, se mantendrn al
corriente los escalafones de los trabajadores y se establecern los sistemas de estmulos y
recompensas que determine la ley y las condiciones generales de trabajo respectivas."
Artculo 20 de la misma: "Las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos establecern sus correspondientes servicios de apoyo administrativo en materia
de planeacin, programacin, presupuesto, informtica y estadstica, recuro sos humanos,
recursos materiales, contabilidad, fiscalizacin, archivos y los dems que sean necesarios, en
los trminos que fije el Ejecutivo Federal."
Vase: Ruiz Massieu Jos y Lizano Hernndez Wilfrido. Nueva Administracin Federal.
Ed. Tecnos, S. A., 1977.
Subsecretarios de Estado, "Personalidad para imponer el recurso de revisin." Bol, de Inf.

toa. Nm. 163. Ao XVI. lQ marzo, 1961.
I
CAPTULO VI
LOS DEPARTAMENTOS DE ESTADO
1. Los Departamentos de Estado.--2. Relaciones y diferencias entre las Secretaras y los
Departamentos de Estado.-3. Organizacin de los Departamentos de Estado.-4. Competencia
de los Departamentos de Estado.-S. Evolucin de los Departamentos de Estado.
1. Los DEPARTAMENTOS DE ESTADO
Bajo la denominacin de "Departamento administrativo" la legislacin administrativa
mexicana conoce de ciertos rganos inferiores dependientes unas veces de Direcciones y
otras funcionando en forma unitaria, pero dentro del rgimen centralizado. A diferencia de
estos organismos administrativos inferiores, el constituyente cre los departamentos
administrativos, a los cuales llam la ley anterior "Departamento de Estado". La actual ley
orgnica de la Administracin Pblica Federal, artculo 1, 2 fraccin II y siguientes vuelve a
la denominacin de "Departamentos administrativos", con lo cual se apega a las
disposiciones constitucionales, artculos 90 a 93 de la misma.
En el proyecto de Constitucin del Primer Jefe del lq de diciembre de 1916 no se
incluyeron los "Departamentos administrativos", slo se hizo referencia a los secretarios de
Estado y al gobierno del Distrito. (Artculos 91 a 93 del proyecto.)
La segunda comisin de Constitucin del Congreso constituyente, al crear los
Departamentos administrativos y despus de hacer referencia a las Secretaras de Estado en
sus funciones polticas y administrativas expres:
.....Son los otros los que administran algn servicio pblico que en funcionamiento nada
tiene que ver con poltica y, ms todava, es muy pernicioso que la poltica se mezcle en
estos servicios, porque los desva de su objetivo natural,
que es la prestacin al pblico de un buen servicio en ramo se les encoy nada ms; cuando
la poltica se mezcla en estos asuntos, desde el alto personal de los servicios pblicos, que
no se escoge ya segn la competencia sino segn sus relaciones polticas, hasta el
funcionamiento mismo del sistema administrativo, ofrece grandes dificultades. Por esto ha
parecido a la Comisin conveniente que los rganos del Ejecutivo se constituyan segn
sistema que hasta la fecha no ha sido ensayado en Mxico . . . Al grupo de rganos
polticos, o

administrativos pertenecen las Secretaras de Estado... Al segundo grupo de rganos del
Ejecutivo, o sea los meramente administrativos, corresponde la creacin de una nueva clase
de entidades que se llamarn departamentos administrativos, cuyas funciones en ningn
caso estarn ligadas con la poltica, sino que se dedicarn nica y exclusivamente al
mejoramiento de cada uno de los servicios pblicos, dependern directamente del Jefe del
Ejecutivo, no refrendarn los reglamentos y acuerdos relativos a su ramo, no tienen
obligacin ni facultad de concurrir a las Cmaras a informar, no se les exigen
constitucionalmente cualidades determinadas para poder ser nombrados; el Presidente, que
tiene la facultad de nombrarlos, queda con el derecho de calificar sus aptitudes, que deben
ser principalmente de carcter profesional y tcnico." 1
Diario de los Debates del Congreso constituyente, 1916-1917, T. H, pginas 146, 447,
463.
Como se puede observar del anterior dictamen, el departamento administrativo que se
creaba en el constituyente, a juicio de la comisin, formaba parte de sistema no ensayado en
Mexico", Es decir, el departamento administrativo a que se aluda no era la denominacin
administrativa anterior, sino que se acerca al tipo de departamento administrativo, que como
en los Estados Unidos del Norte corresponde propiamente al "Departamento de Estado",
aunque en aquel pas el secretario de Estado (Secretary of State) , encargado del
Departamento, ocupa un rango superior. En este sentido debemos entender nuestro
departamento en relacin con el artculo 92
Esta es la razn por la cual la ley anterior, apartndose del texto constitucional aludi a
"Departamentos de Estado" y no a "departamentos administrativos".
Artculo 92, de la Constitucin; segunda parte:
" ...Los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente relativos al gobierno del Distrito
Federal y a los Departamentos administrativos, sern enviados directamente por el
Presidente al gobernador del Distrito y al jefe del departamento respectivo."
El Departamento en los E.U.A., es una de las tres grandes ramas, legislativa, ejecutiva y
judicial, en que se divide el poder del Estado. En una segunda acepcin el departamento
comprende una de las divisiones importantes del gobierno federal.
En Francia el nombre de departamento es dado a una de las divisiones territoriales de la
Francia metropolitana, usado por conveniencia administrativa en funciones descentralizadas
del gobierno central.
1 Sesin ordinaria del Congreso Constituyente, celebrada el 16 de enero de 1917. Diario
de los Debates, tomo H, pg. 345. Dictamen de la segunda Comisin, de
2 Numerosos fueron los Departamentos administrativos creados a partir de la Constitucin de 1917, entre otros, el Departamento de Asuntos Indgenas, Marina, Educacin
fsica, Prensa y publicidad, Forestal y de caza y pesca, Salubridad, Asistencia pblica, Trabajo, Agrario, etc., la mayor parte de ellos desaparecieron como Departamentos, por haberse
transformado en Secretaras de Estado, o por haberse incorporado a una Secretara del
Estado.

La Ley orgnica, arts, 2, 43 Y 44 seala el Departamento de Pesca y el Departamento
del Distrito Federal.f
2. RELACIONES y
DEPARTAMENTOS
DE ESTADO
DIFERENCIAS
ENTRE
LAS
SECRETARAS
LOS
Las Secretaras y los Departamentos de Estado son organismos administrativos

centralizados que forman parte prominente del Poder Ejecutivo Federal.
Las Secretaras de Estado realizan funciones poltico-administrativas, en
tanto que los Departamentos de Estado son estrictamente administrativos.
El secretario de Estado debe refrendar los actos del Presidente y sin ese requisito de
forma, esos actos no sern obedecidos; en tanto que el jefe del Departamento est obligado a
cumplir directamente las rdenes presidenciales, sin que se requiera de su firma para el
debido cumplimiento.
La Secretara ocupa una jerarqua ms elevada en el orden administra
tivo que el Departamento de Estado.
Los secretarios de Estado, de acuerdo con el artculo 93 constitucional, estn obligados a
dar cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos. En la actualidad este
mandato se cumple al elaborar una memoria anual de sus labores administrativas. Como se
ver este sistema ha sido modificado, en estos trminos:
La reforma al artculo 93 de la Constitucin, D. O. F. del 31 de enero de 1974, ordena:
"Los Secretarios del Despacho y los jefes de los Departamentos administrativos, luego que
est abierto el perodo de sesiones ordinarias, darn cuenta al Congreso, del estado que
guarden sus respectivos ramos. Cualquiera de las Cmaras podr citar a los Secretarios del
Estado y a los Jefes de los Departamentos adIninistrativos, as como a los Directores y
administradores de los Organismos centralizados, Federales o de las Empresas de
participacin Estatal Mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se estudie
un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades."
ORGANIZACIN DE LOS DEPARTAMENTOS DE ESTADO
Por lo que se refiere a la organizacin de los Departamentos de el artculo 15 de la Ley
orgnica dispone: "Al frente de cada departamento trativo habr un Jefe de Departamento,
quien se auxiliar en el ejercicio de sus atribuciones, por secretarios generales, Oficial
Mayor, directores, subdirectores, jefes y subjefes de oficina, seccin y mesa, conforme al
reglamento interior respectivo, as como por los dems funcionarios que establezcan otras
disposiciones legales aplicables. Para los Departamentos administrativos, regir lo dispuesto
en el segundo prrafo del articulo anterior", es decir que en los juicios de amparo, el
Presidente
3 Departamento Agrario. de su cuerpo consultivo, p. T. X, pg. lI, Departamento
Agrario, acuerdos ilegales del. T. VII, pg. 83, p.

de la Repblica podr ser representado por el Titular de la Dependencia a que corresponde
el asunto, segn la distribucin de competencias.
Los jefes de departamento dependen directamente del Presidente de la
Repblica y no tienen facultad para refrendar sus actos. Cualquier medida
en este sentido -como estableca la ley anterior de Secretaras y Departa
mentos de Estado-s, es inconstitucional.
El constituyente de 1917 crey haber encontrado en los departamentos
administrativos, una forma de organizacin eficiente para atender algunos
ramos de la administracin pblica, y lo llam: descubrimiento de un
sistema que no se haba ensayado en Mxico." (Diario de los Debates ...
T. JI, pg. 345.)
Dividi los rganos del Poder Ejecutivo en dos grupos: a) Los que ejer
cen atribuciones meramente polticas) o poltico-administrativas; y b) Aque
llos rganos meramente administrativos) referentes a un servicio pblico que
nada tiene que ver en la poltica, tales como los ramos de correos, telgrafos,
salubridad, la educacin popular, que por rgimen federal depende slo del
Ejecutivo de la Unin en lo relativo al Distrito Federal.
A esta nueva clase de entidades, el constituyente las llam Departamentos
administrativos) dependiendo directamente del Presidente de la Repblica, para un
desenvolvimiento directo y tcnico de sus funciones.
Pero las ideas del constituyente no se realizaron ntegramente, y los departamentos
administrativos no se multiplicaron. A lo sumo eran una forma administrativa transitoria
hacia su integracin como Secretaras de Estado. Se pens alejarlos de la poltica, y su
propia materia era eminentemente poltica; telgrafos sigue dependiendo de
Comunicaciones, as como correos; salubridad forma con Asistencia una Secretara de
Estado; la educacin popular, Asuntos Indgenas, Educacin Fsica, los maneja la Secretara
de Educacin Pblica.
El Departamento de Trabajo se convirti en la Secretara de Trabajo y Previsin Social;
el Departamento de Marina en la Secretara de Marina; Caza volvi a Agricultura y as
sucesivamente. Departamento Agrario pas a ser Secretara de la Reforma Agraria y el
Departamento de Turismo Secretara de Turismo. D. O. F. del 31 de diciembre de 1974.
La vigente Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal reconoce dos Departamentos: el Departamento de Pesca y el Departamento del Distrito Federal.
El artculo 43 de la misma ordena: "Al Departamento de Pesca corresponde:
l. Formular y conducir la poltica pesquera del pas; n. Conservar y fomentar el desarrollo de
la flora y fauna martimas, fluviales, y lacustres; as como planear, fomentar y asesorar la
explotacin y produccin pesquera en todos sus aspectoS; IlI. Otorgar contratos concesiones
y permisos para la explotacin de la flora y fauna acuticas; IV. Fijar las pocas y zonas de
veda de las especies acuticas y establecer viveros, criaderos y reservas, as como organizar
y fomentar la investigacin la flora y fauna martima, fluviales y lacustres y difundir los
mtodos y procedl' mientos tcnicos destinados' a obtener mejor rendimiento de la
piscicultura; V. Rea
lizar actividades de acuacultura; VI. Intervenir en la formacin y organizacin de la flota
pesquera y coordinar la construccin de embarcaciones pesqueras; VII. Fomentar la
organizacin de las sociedades cooperativas de produccin pesquera y las sociedades,
asociaciones y uniones de pescadores; VIII. Promover la industrializacin de los productos
pesqueros y el establecimiento de empacadoras y frigorficos;
IX. Coadyuvar con la Secretara de Comercio en el fomento al consumo de productos
pesqueros; X. Las dems que le encomienden expresamente las leyes y reglamentos.
Por lo que se refiere al Departamento del Distrito Federal, artculo remitimos al capitulo
siguiente.
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, artculo 44:
"Al Departamento del. Distrito Federal corresponde el despacho de los siguientes
asuntos:
1. Atender lo relacionado con el Gobierno de dicha Entidad en los trminos de
su ley orgnica, y JI. Los dems que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos."
CAPTULO VII
EL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL
l. El trnsito de la ciudad indgena, Tenochttlan, a la urbe colonial, ciudad de Mxico.-2. El
Distrito de Columbia en la Constitucin norteamericana.-3. El Gobierno del Distrito
Federal.-4. El Gobierno del Distrito Federal en la Constitucin de 1917 y en las reformas
posteriores.-5. Las bases constitucionales del Gobierno del Distrito Federal.
G. Naturaleza jurdica del Gobierno del Distrito Federal.-7. El Gobierno del Distrito Federal
corresponde a una organizacin centralizada federal.-8. La organizacin del Gobierno del
Distrito Federal.-9. El rgimen financiero del Departamento del Distrito Federal.c-IO. Los
bienes del Departamento del D. F.-ll. La facultad reglamentaria del Presidente de la
Repblica concerniente al Distrito Federaf--12. Las leyes y reglamentos de la competencia
del Gobierno del Distrito Federal que afectan intereses particulares.-13. Las funciones del
Departamento del Distrito FederaL-H. Reglamentacin de los servicios prestados por el
Departamento del Distrito Federal.-15. Reglamentacin de los servicios que los particulares
prestan al pblico sin servicios
16. El Tribunal de lo contencioso administrativo del Distrito Federal.
l. EL DE LA CIUDAD INDGENA TENOCHTITLAN, A LA URBE COLONIAL,
CIUDAD DE MXICO
Se supone que la fundacin de Tenochtitlan, que significa "lugar del tunal en la
piedra", se efectu en el ao de 1327 en un sitio llamado Mechtli (Mxico) que expresa
"lugar de los mexicanos". La ciudad llevaba el nombre de su fundador Tenoch, notable
caudillo de los aztecas, el cual edific la ciudad al amparo de los designios indgenas,
en el mismo sitio en que ha permanecido a travs de los siglos. Para mantener sus
tradiciones polticas y religiosas edific el templo de Huitzilopochtli.
Es sorprendente el rgimen administrativo de los servicios de la ciudad azteca y de los
pueblos colindantes, con sus normas sobre calzadas, caminos, mercados, polica, el rgimen
de impuestos, inundaciones, agua, abastos, epidemias, diversiones, guerras floridas y el
desarrollo de las obras pblicas.> Una administracin pblica que se extenda en un enorme
territorio.
1 La toma de la ciudad de Mxico ocurri el 13 de agosto de 1521. En 1523 el emperador
Carlos V le concedi el ttulo de noble, leal, insigne imperial ciudad, el 4de

Los espaoles dieron fin al imperio de los aztecas y denominaron a la hermosa poblacin
"la ciudad de Mxico" que fue reedificada desde su iniciacin y form el asiento de la
conquista espaola y ms tarde el centro del gobierno del virreinato, que estuvo dominado
por una fuerte centralizacin poltica y administrativa, el cual extendi sus dominios en
todas las direcciones de los territorios conquistados. Una urbe magnfica con un creciente
desarrollo, creador de complejos problemas sociales y econmicos de la vida nacional.s
El conquistador fund en Coyoacn el Ayuntamiento, como el anterior de la Villa Rica de
la Veracruz. Una Real Cdula del 4 de julio de 1523 erigi a la capital en "ciudad" y recibi
su escudo de armas. En 1524 se traslada a la misma el ayuntamiento. Real Cdula del 24 de
octubre de 1539 extiende su jurisdiccin a 15 leguas con el ttulo de "Muy Noble, Insigne y
muy Leal Ciudad".
Siguiendo el ejemplo de los indgenas, la nueva organizacin pronto se vio obligada, por
el continuo aumento de sus pobladores y la concentracin econmica, a tomar serias
determinaciones en los problemas citadinos y extraurbanos, que adquiriran una mayor
amplitud.
A la ciudad de Mxico se ligan los recuerdos relacionados con los acon tecimientos
histricos nacionales culminantes, desde la poca antigua hasta la moderna, principalmente
en los ltimos tiempos, por constituir la residencia habitual de los poderes federales.
La preocupacin constante de los virreyes se concentr en la atencin de los servicios
pblicos y a hacer frente a las continuas y grandes calamidades pblicas de una enorme
poblacin indgena, hispnica y mestiza. Es suficiente recordar los momentos pavorosos de
las epidemias en las que perecan vctimas del clera o viruela, miles de habitantes de la
ciudad,"
La intensificacin del comercio oblig a las autoridades a la expedicin de numerosas
disposiciones administrativas para reglamentar las materias que provocaban frecuentes
problemas citadinos, como el trabajo de los indios, mesones, fondas, gremios diversos,
polica, salubridad, mercados, comercios, etc.
Debemos hacer mencin a la notable relacin que hizo el virrey Conde de Revillagigedo,
de los problemas urbanos y circunvecinos a la ciudad, que dispona de hermosos templos,
palacios y edificios que llevaban el estilo de la poca.
Citaremos como hecho notable la actuacin del Ayuntamiento de la ciudad de Mxico en
1808, cuando el licenciado Verdad proclam que, en ausencia de los monarcas espaoles, la
soberana tendra que recaer en el pueblo,
julio del mismo ao se dieron las armas al ayuntamiento de la ciudad, y en 1530 los
privilegios que disfrutaba Burgos, cabeza de Castilla.
2 Alfonso Toro. Historia de Mxico. Tomo H, pg. 226.
Jess Galindo Villa. Historia sumaria de la ciudad de Mxico, 1925, 1 v, 256 pgs. .
3 Vase manuscrito de las culturas tolteca y azteca, denominado de Quantinchan. BIblioteca de Andrs Serra Rojas.

el cual deba de ejercerla por conducto de sus legtimos representantes que eran los
ayuntamientos.
Numerosas variaciones sufri el ayuntamiento de la ciudad de Mxico. Las ordenanzas
de gobierno del 3 de junio de 1720 regularon los cabildos, su eleccin y composicin.
La intendencia de Mxico, el antecedente de las actuales entidades federativas. La
organizacin de las intendencias surgi de la ley del 4 de diciembre de 1786 y dieron paso
durante el Mxico independiente a las divisiones territoriales.
La Constitucin de Cdiz de 1812, que tuvo una aplicacin efmera entre nosotros, en su
artculo 109 estableca los ayuntamientos presididos por un jefe poltico.
La ciudad de Mxico formaba parte del territorio de la intendencia de aunque su rgimen
poltico y administrativo era diverso de ella. Es esa la razn por la que los constituyentes de
1824 se propusieron organizar un rgimen apropiado para la importante capital del
Virreinato y del Mxico actual.
A partir del Mxico Independiente, la ciudad seguir siendo el centro de la vida nacional,
por ello los Congresos constituyentes que se suceden
tienen la preocupacin de configurarla [uridicamentes
2. EL DISTRITO DE COLUMBIA EN LA CONSTITUCIN NORTEAMERICANA
Antes de analizar las instituciones polticas mexicanas, debemos aludir al distrito de
Columbia en los E.U.A., porque su rgimen federal sirvi de modelo a esta institucin
federativa, aunque su evolucin ha sido distinta.
El artculo 1, seccin VIII, inciso 17, en su primera parte de la Constitucin de los
Estados Unidos de Nortearnrica seala entre las facultades del Congreso Federal la de:
"Legislar exclusivamente en todas las materias concernientes al trito, que por cesin de uno
o varios Estados y aceptacin del Congreso, haya sido elegido para residencia del gobierno
federal, distrito cuya rea no podr exceder de diez millas cuadradas."
Este distrito es el asiento del Gobierno Federal Norteamericano y el Congreso Federal
tiene facultades para legislar en todas las materias que atae a dicho dis
En su forma original el distrito comprendi una gran extensin de 100 millas cuadradas,
cedidas Virginia y Maryland, pero se devolvi a la primera la parte cedida en 1846,
quedando una rea de 62 millas cuadradas aproximadamente.
Desde 1871 existieron dos municipios que son Washington y Georgetown. Temporalmente en 1874 y luego en forma permanente en 1878 se organiz el distrito COmo una
corporacin municipal.
Tres comisionados nombrados por el Presidente, uno de los cuales tiene que ser oficial en
el Cuerpo de Ingenieros del Ejrcito y dos de partidos polticos di
4 El estudio de Manuel Herrera y Lasso denominado Notas de historia constitucional,
sigue las variaciones parlamentarias de este debate sobre la naturaleza jurdica del Departamento del Distrito Federal.

actan en las funciones municipales del distrito. La educacin es administrada por una
oficina designada por la Corte Suprema del Distrito.
A partir de 1967 el Gobierno del Distrito qued a cargo de un comisionado designado
por el Presidente y un Consejo de nueve miembros, vecinos del lugar, como representantes
del Distrito.
El gobierno federal contribuye al sostenimiento del distrito. Los ciudadanos gozan de
odos los derechos civiles, de acuerdo con la Constitucin, pero no pue den votar excepto
en los Estados donde tienen su residencia legal. La Constitucin no establece expresamente
normas que regulen al distrito salvo la sealada.
En su intencin original, el gobierno del Distrito Federal en Mxico, se inspir en la
organizacin del Distrito de Columbia de nuestros vecinos, si bien sigui un derrotero
diferente en cuanto a su propia estructura jurdica, porque como expresamos, grandes
diferencias separan a dichas organizaciones federales.
3. ANTECEDENTES DEL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL
El artculo 50, fraccin XXVIII de la Constitucin Federal de los Estados Unidos
Mexicanos del 4 de octubre de 1824 resolvi:
"Las facultades exclusivas del Congreso General, son las siguientes: .,.'XXVIII. Elegir
un lugar que sirva de residencia a los Supremos Poderes de la Federacin, y ejercer en su
las atribuciones del poder legislativo de un Estado.' Fraccin
XXIV. 'Variar esta residencia cuando lo juzgue necesario.' (Dubln y Lozano. Ob. cit.
T. 1, pg. 719.)"
La intervencin de Fray Servando Teresa de Mier, es decisiva. El ilustre estadista en
vigorosas argumentaciones defiende a la ciudad de Mxico, como asiento oficial de los
poderes federales en contra de lo propuesto por la comisin para hacer de Quertaro la
residencia federal.
Lo interesante de la disertacin del padre Mier es el enjuiciamiento de la estructura del
Distrito Federal, la necesidad de su existencia y en caso de que lo fuera, la ciudad de Mxico
se considere la Capital Federal. "Pero la Comi sin en su exposicin, dice, duda sobre la
cuestin primera, la necesidad de su existencia; se desentiende enteramente de la segunda,
inconvenientes que la ciudad federal fuera Mxico con su valle; prueba la convenienCIa de
la tercera con razones que cuadran infinitamente mejor a Mxico que a Quertaro,
olvidndose adems, de los inconvenientes gravsimos dificultades insuperables que
arrastrara la traslacin de los Supremos Poderes fuera de la antigua metrpoli de Anhuac."
El decreto del 18 de noviembre de 1824 orden en su artculo 1Q:
1. "El lugar que servir de residencia a los Supremos Poderes de la Federacin, conforme
a la facultad 28\\ del artculo 50 de la Constitucin, ser la ciudad de Mxico. 2. Su distrito
ser el comprendido en un crculo cuyo centro sea la Plaza Mayor de esta ciudad y su radio
de dos leguas." ]. El gobierno general y el gobernador del Estado de Mxico nombrarn cada
uno un perito para que entre amboS
demarquen y sealen los trminos del distrito conforme al artculo antecedente. El gobierno
poltico y econmico del expresado distrito queda exclusivamente bajo la jurisdiccin del
gobierno general desde la publicacin de esta ley. 5. Inter se arregla permanentemente el
gobierno poltico y econmico del Distrito Federal, seguir observndose la ley del 22 de
junio de 1813 en todo lo que no se halle derogado. 6. En lugar del jefe poltico a quien por
dicha ley estaba encargado el inmediato ejercicio de la autoridad poltica, nombrar el
gobierno federal un gobernador en calidad de interino para el Distrito Federal. 7. En las
elecciones de los ayuntamientos de los pueblos comprendidos en el Distrito Federal, y para
su gobierno municipal seguirn observndose las vigentes en todo lo que no pugnen con la
presente." 8. El Congreso del Estado de Mxico y su gobernador, pueden permanecer dentro
del Distrito Federal todo el tiempo que el mismo congreso crea necesario para preparar el
lugar de su residencia y verificar la traslacin. 9. Mientras no se resuelve la alteracin que
deba. hacerse en el contingente del Estado de Mxico, no har novedad en 10 que toca a las
rentas comprendidas en el Distrito Federal. 10. Tampoco se har en lo respectivo a los
tribunales comprendidos dentro del Distrito Federal, ni en la elegibilidad y dems derechos
polticos de los naturales y vecinos del mismo Distrito, hasta que sean arreglados por una
ley." (Dubl,n y Lozano. Ob. cit. T. 1, pg. 743.)
El decreto nmero 469 del 11 de abril de 1826 ordena:
El gobierno econmico poltico del Distrito Federal, ser uniforme con el de los
Territorios Federales de la Federacin. 2. Las rentas del Distrito Federal pertenecern desde
la publicacin de esta ley, a las generales de Federacin; mas su entrega se verificar hasta el
da del mes que siguiere a dicha publicacin." "4. Desde la legislatura prxima inmediata, el
Distrito Federal tendr representantes en la Cmara de Diputados, con arreglo a los artculos
10, 11, 12 Y 13 de la Constitucin..." (Dubln y Lozano. Ob. cit. T. 1, pg. 776.)
Las "Siete Leyes Centralistas" de 1836 incorporan el Distrito Federal al Departamento de
Mxico. (Art. 2), dividiendo la Repblica en departamentos, distritos y partidos. La ley de
30 de junio de 1838 incorpora el Distrito Federal al Departamento de Mxico; de uno de
esos distritos es la ciudad de Mxico.
Al restablecerse en el ao de 1846 la Constitucin de 1824, el Distrito Federal reaparece
con sus caracteres originales. El "Acta Constitutiva y de Reformas de los Estados Unidos
Mexicanos" del 22 de mayo de 1847 ordena en su artculo 69: "Mientras la ciudad de
Mxico sea Distrito Federal, tendr voto en elecciones de Presidente y nombrar dos
senadores," Durante esta poca se expidieron numerosos bandos de polica y ordenanzas
municipales.
En las "Bases provisionales para la organizacin del pas", del 22 de abril de los Estados
se llaman Departamentos y el Distrito Federal se convirti en el Distrito de Mxico,
respetaron la divisin territorial de 1846.
Pero el decreto del 16 de febrero de 1854 de Santa Arma, ampla el rea de lo que se
llam Distrito de Mxico sealando sus lmites: aproximadamente por el norte llegaba hasta
el pueblo de San Cristbal Ecatepec; por el noroeste hasta Tlalnepantla; por el poniente
hasta los Remedios, San Bartolo y Santa Fe; por el sUroeste hasta Huisquilucan, Mixcoac,
San ngel y Coyoacn; por el sur hasta Tlalpan, por el sureste hasta Tepexpan, Xochimilco
e Iztapalapa; por el oeste hasta el Pen y por el noroeste hasta la mediana de las aguas del
Lago de Texcoco.

La divisin comprenda ocho prefecturas centrales o sean los ocho cuarteles de Mxico, y
tres exteriores, Tlalnepantla, Tacubaya y Tlalpan.
El Plan de Acapulco al aludir a la eleccin del Presidente interino expres que se
nombraran representantes de cada Departamento y Territorio de los que hoy existen y por el
Distrito de la capital. "El Estatuto Orgnico" de Comonfort mantuvo la misma designacin."
En el Congreso Constituyente de 1856-1857, el dictamen del 26 de noviembre de 1856
propuso que el Distrito Federal radicara en Aguascalientes. El Congreso aprob sin
embargo, los artculos 43, 46 Y 71 inciso g), de la Constitucin de 1857, dejando la facultad
a los Congresos constitucionales para cambiar la residencia de los poderes, continuando
hasta hoy el Distrito Federal en la capital como asiento de los poderes.v
En el Congreso constituyente de 1857 volvi a presentarse la discusin apasionada sobre
el asiento de los poderes federales; el artculo 43 enumer entre las partes integrantes de la
Federacin el Estado del Valle de Mxico; finalmente los defensores de la ciudad de Mxico
lograron la aprobacin de un precepto nuevo, el artculo 46: "El Estado del Valle de Mxico
se foro mar del territorio que en la actualidad comprende el Distrito Federal; pero la
ereccin slo tendr efecto cuando los poderes federales se trasladen a otro lugar." 7
El artculo 72, fraccin V de la propia Constitucin, expresa entre las facultades del
Congreso: "La de cambiar la residencia de los supremos poderes de la Federacin." Este
precepto se relaciona con el artculo 71, inciso G de la Constitucn.s
5 Zarco. Sesiones del 9. 10, 11 Y 20 de diciembre de 1856, 26 de enero de 1857. Sesin
permanente del 28 al 31 de enero de 1857. Tomo 11, pgs. 648, 656 a 663, 664 a 672, 710 a
712, 826 Y 827, 848 Y 849.
6 Castillo Velasco. Derecho constitucional, captulo XI y
Rodrguez, Derecho constitu cional, pg. 518. 7 Felipe Tena
Ramrez. Derecho constitucional mexicano. 6'" ed. Ed. Porra, S. A.
1963, pg. 180.
F. Javier Gaxiola Jr. "El Distrito Federal" Rev. El Foro. Barra mexicana, abrildic. 1953,
pg. 22.
8 Comentando el sistema de la Constitucin de 1857, manifiesta don Manuel Herrera y
Lasso: "Tesis: es menester, atentas las exigencias democrticas, no dejar sin propio a una
porcin tan numerosa y tan adelantada de la Repblica como trescientos m] habitantes de la
ciudad de Mxico (hoy doce millones). Consecuencia legislativa: el precepto que dispone la
ereccin del Estado del Valle. Anttesis: la ciudad de Mxico no debe ser al propio tiempo
Estado del Valle y Distrito Federal, y por las dificultades y conflictos que la coexistencia de
autoridades federales y locales puede ocasionar y por que la residencia del gobierno de la
Unin en esta ciudad, que es el lugar donde han acumulado los ms grandes elementos del
centralismo, implica un grave peligro para el rgimen federal. Consecuencia legislativa: el
precepto que aplaza la ereccin del tado del Valle hasta la salida de los poderes federales de
la ciudad de Mxico. SntesIS: ya que no es posible desde luego cambiar la residencia del
Gobierno Federal, ni por tanto, erigir el actual Distrito en Estado del Valle, debe mantenerse
el statu qUQ, pero breve tiempo, respetando en lo posible el derecho que al gobierno tienen
los hahl'
El 4 de mayo de 1861 se expidi una nueva reglamentacin sobre elecciones, quedando
el ayuntamiento de la capital compuesto de 20 regidores y dos procuradores. Adems, se
elegiran al gobernador del Distrito, magistrados y jueces, dividiendo el D. F., en cinco
secciones.
La ley del 16 y 17 de septiembre de 1898 fij nuevas disposiciones para
el Distrito Federal. El decreto divide el Distrito Federal para su rgimen
interior en la siguiente forma: la municipalidad de Mxico y seis
Prefecturas. Estos decretos son inconstitucionales, segn Tena Ramrez,
porque el Congreso careca de facultad constitucional para reformar la
Constitucin."
La reforma del 31 de octubre de 1901, el artculo 72, fraccin VI, facult al Congreso
para "legislar en todo lo concerniente al Distrito Federal y Territorios". Posteriormente se
expidi la ley del 31 de octubre, que consideraba al Distrito Federal como parte integrante
de la Federacin.
En el D. O. F. del 26 de marzo de 1903, arts. 19 y 70-71, se expidi la "Ley de
Organizacin PoItica y Municipal del Distrito Federal", que se dividi en 13
municipalidades.
EL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL EN LA CONSTITUCIN DE 1917 y
EN LAS REFORMAS POSTERIORES
El articulo 43 del proyecto de Constitucin enviado por el Primer Jefe del Ejrcito
Constitucionalsra al Congreso constituyente de 1916-1917. estableci como partes
integrantes de la Federacin a 28 Estados, 2 Territorios y el Distrito Federal.
El articulo 44 del mismo proyecto expres:
"El Distrito Federal se compondr del territorio que actualmente tiene, mas el de los
distritos de Cha1co, de Amecamcca, de Texcoco, de Otumba, de Zumpango, de Cuautitln y
la parte de Tlalnepantla que queda en el Valle de Mxico, fijando el lindero con el Estado de
Mxico, sobre los ejes orogrficos de las crestas de las serranas del Monte Alto y el Monte
Bajo."
El artculo 45 del proyecto estableci:
"Los Estados y Territorios de la Federacin conservarn la extensin y lmites que hasta
hoy han tenido, siempre que no haya dificultad en cuanto a stos, hecha excepcin del
Estado de Mxico, del que se segregan los distritos aumentan al Distrito Federal."
El artculo 73 del proyecto seal entre las facultades del Congreso de la Unin las
siguientes:
V. Para cambiar la residencia de los Supremos Poderes de la Federacin;
tantes de la dudad de Mxico. Consecuencia el precepto que facuIta al Conde la Unin para
el arreglo interior del Distrito Federal sobre la base de que los Ciudadanos elijan
popularmente a las autoridades polticas, municipales y judiciales de que se designen rentas
para cubrir las atenciones locales; y el precepto que atribuye. tambin al Congreso, las
facultades de fijar variar la residencia de los supremos poderes federales."
Toribo Esquivel Obregn. Apuntes para la historia del Derecho en Mxico. Ed. Polis.
Mxico, 1938.

VI. Para legislar en todo lo relativo al Disrito Federal y Territorios debiendo someterse
a las bases siguientes:
El Distrito Federal y los Territorios se en municipalidades, cada una de las cuales tendr
la extensin territorial y nmero de habitantes suficiente para poder subsistir con sus,
propios recursos y contribuir a los gastos comunes.
(Vanse incisos 2'" y
El articulo 73, fraccin VI del proyecto del seor Carranza, mantena la facultad de
legislar en todo lo relativo al Distrito Federal y Territorios y sealaban las a las que deba
someterse. Se divida en municipalidades entregando el gobierno del Distrito Federal a un
gobernador dependiente directamente del Presidente de la Repblica.
"Los propsitos del Primer Jefe. expresa el 'Diario de los Debates', son militares,
polticos y civiles; el Valle de Mxico es una extensin territorial que tiene defensas
naturales propias, que lo hacen, en cierto modo, inaccesibles. y debindose aprovechar esas
fortificaciones naturales, es muy defenderlas. Hacer de la ciudad de Mxico, comprendiendo
toda esa circunscripcin, una formidable plaza fuerte que sera el ltimo reducto, la ltima
lnea de defensa del pas, en el caso de una resistencia desesperada en alguna guerra
extranjera." Despus de exaltar los cursos propios que le bastan para subsistencia, agrega el
jefe del ejrcito constitucionalista, "haciendo del Valle una circunscripcin distinta,
independiente, es, una entidad con lmites propios, con sus recursos propios, con su
administracin propia, se establece efectivamente la residencia de los poderes en un lugar
especialmente adecuado para ese objeto y puede lograrse con esto tambin la mayor
independencia de los Estados, que ya no tendrn ms ligas ni ms relaciones con el poder
del centro que aquellas que corresponden propiamente a nuestra cin constitucional, esto es,
aquellas que no son del rgimen interior de cada Estado.
Aunque la segunda comisin de Constitucin estuvo conforme con el artculo 44 del
proyecto y con los propsitos militares, polticos y civiles del Primer Jefe. el constituyente
aprob otro texto en los trminos siguientes: "Artculo 44. El Distrito Federal se compondr
del territorio 'que actualmente tiene y en caso de que .los poderes federales se trasladen (1
otro lugar. se erigir en Estado del Valle de MXICO, con los lmites y extensin que le
asigne el Congreso general."
Constituyente de 1917 aprob por unanimidad de votos la primera parte del segundo, de
la fraccin VI, del articulo 73, que mandaba que cada municipalidad del Distrito Federal y
Territorios estuviera a cargo de un ayuntamiento de eleccin directa.
Desech la parte del proyecto que deca: Hecha excepcin de la municipalidad de
Mxico, la que estar a cargo del nmero de comisionados que establece la ley.
De acuerdo con el texto de la nueva Constitucin en uso de facultades ordinarias se
expidi la de Organizacin del Distrito y Territorios Federales del 14 de abril de 1917 que
entr en vigor el de mayo siguiente. Los artculos 45 a 70 regulaban cada uno de los
municipios, electos en eleccin directa, renovndose por mitad.
Pronto se comprob que la organizacin municipal del Distrito ofreca serios escollos
que era necesario superar. El 18 de abril de 1928, e presidente Obregn enva una iniciativa
de reformas, que no fue El 12 de mayo de 1928 el Presidente modifica su iniciativa anterior

una nueva al Congreso el cual acepta la siguiente reforma, con la aprobacin de las
legislaturas. Artculo 73. El Congreso tiene facultad:
VI. Para legislar en todo lo relativo al Distrito y Territorios Federales tindose a las
bases siguientes:
El Gobierno del Distrito Federal estar a cargo del Presidente de la blica. quien lo por
conducto del rgano u rganos que determine la ley respectiva.
El Gobierno de los Territorios estar a cargo de gobernadores que
dern directamente del Presidente de la Repblica, quien los nombrar y remo
ver libremente.
Los gobernadores de los Territorios acordarn con el Presidente de la Re
pblica por el conducto que determine la ley.
1\1 Los nombramientos, etc.
La ley orgnica del 31 de diciembre de 1928, crea el Departamento del Distrito
Federal para llevar a cabo el gobierno del 'Distrito Federal. Posteriormente la ley
orgnica del Departamento del Distrito Federal del 31 de diciembre de 1941 in
trodujo nuevas reformas en la divisin territorial y administracin del gobierno del
Distrito. En 1929 se le denomina Departamento Central.
La ley citada tiene por objeto establecer las normas a que se sujetan la organi
zacin y funcionamiento del Departamento del Distrito Federal, as como la regla
mentacin de las disposiciones contenidas en la fraccin VI, del artculo 73 cons
titucional. La ley anterior fue sustituida por la Ley del 31 de diciembre de 1941,
COn algunas reformas. La ley citada sufri dos importantes reformas publicadas en
el Diario Oficial del 10 de agosto de 1945 y D. O. F. del fH de diciembre de 1946,
se le denomina Departamento del D. F.
La ley vigente en la actualidad se denomina: "Ley Orgnica del Departamento
del Distrito Federal" (Reglamentaria de la base fraccin VI, del artculo
de la Constitucin), y fue publicada en el D. O. F. del 29 de diciembre de 1970.
La ley fue reformada y adicionada el: D. O. XII-30-1972. A ella haremos refe
rencia en los temas de esta materia. Reforma de D. O. del 26 de octubre de 1976:
atribuciones del Departamento del D. F.: "Administrar los reclusorios del Distrito
Federal, a travs de la Comisin Tcnica de Reclusorios, que depender directa
mente del Jefe del 'Departamento."
Tambin fue expedida la "Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Distrito Federal", publicada en el D. O. F. del 17 de marzo de 1971. Reforma de: D. O. F.
30 de diciembre de 1972.
5. BASES CONSTITUCIONALES DEL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL
Poder Legislativo: la funcin legislativa en el Distrito Federal estar a cargo del
Congreso de la Unin, en los trminos de la fraccin VI, del artculo 73 constitucional y
artculo de la Ley Orgnica.
El Poder Judicial: el Poder Judicial del Distrito Federal se regir por su orgnica y por
las disposiciones de la ley del departamento, en sus relaClOnes con el Poder Ejecutivo y
artculos 5 y 6 de la Ley orgnica.

El Poder Ejecutivo: corresponde al Presidente de la Repblica el gobierno del Distrito
Federal y lo ejercer por conducto de un funcionario que se denomina Jefe del
Departamento del Distrito Federal. Artculo de la ley.
6. LA NATURALEZA JURDICA DEL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL
El artculo 27, fraccin VI de la Constitucin, otorga al Distrito Federal "plena
capacidad para adquirir y poseer todos los bienes races, necesarios para los servicios
pblicos". Aunque subordinado al rgimen de la centralizacin administrativa, el Gobierno
del Distrito Federal constituye una entidad distinta de la Federacin.'?
Ejecutoria de la Suprema Corte (Tomo 101, pg. 3675 del Sem. [ud. Fed., V poca) : "El
Distrito Federal queda asimilado en cuanto a su rgimen interior a las entidades que
integran la Federacin, constituyendo una entidad distinta de la Federacin."
El artculo 43 menciona entre las partes integrantes de la Federacin al Distrito Federal.
El artculo 44 inciso c) ordena:
"El Distrito Federal se compondr del territorio que actualmente tiene, y en el caso de
que los Poderes Federales se trasladen a otro lugar, se erigir en Estado del Valle de
Mxico, con los lmites y extensin que le asigne el Congreso General."
El artculo 73, fraccin VI constitucional, expresa que el Congreso tiene facultad para
legislar en todo lo relativo al' Distrito Federal, sometindose a las bases siguienes.
(Reforma constitucional):
El Gobierno del Distrito Federal estar a cargo del Presidente de la Repblica, quien lo
ejercer por conducto del rgano u rganos que determine la ley respectiva.
2(1 Derogada.
3(1 Derogada.
4'" Los nombramientos de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia
del Distrito Federal, sern hechos por el Presidente de la Repblica, y sometidos
a la aprobacin de la Cmara de Diputados, la que otorgar o negar esa aprobacin
dentro del improrrogable trmino de diez das. Si la Cmara no resolviera dentro de
dicho trmino, se tendrn por aprobados los nombramientos. Sin la aprobacin de la
Cmara no podrn tomar posesin los magistrados nombrados por el Presidente
de la Repblica. En el caso de que la Cmara de Diputados no apruebe los
bramientos sucesivos respecto de la misma vacante, el Presidente de la Repbltca
har un tercer nombramiento que surtir sus efectos desde luego, como
y que ser sometido a la aprobacin de la Cmara en el siguiente perodo ordinano
de sesiones. En este perodo de sesiones, dentro de los primeros diez das, la Cmara
10 Tesis jurisprudencia!, nmero 339. Departamento Central. "El Departamento tral no
es una entidad jurdico.poltica, independiente de la Federacin, pues la admmlstracin
directa del Distrito Federal, compete al Presidente de la Repblica a los pode: federales, los
fondos que recauda el Departamento se dedican a sus necesidades propIas tan slo por
razn de mtodo, pero no porque pertenezcan a los poderes federales."

aprobar o reprobar el nombramiento, y si lo aprueba o nada resuelve, el
magistrado nombrado provisionalmente continuar en sus funciones, con el carcter
de definitivo. Si la Cmara desecha el'nombramiento, cesar desde luego en sus
funciones al magistrado provisional y el Presidente de la Repblica someter nuevo
nombramiento a la aprobacin de la Cmara, en los trminos sealados.
En los casos de faltas temporales por ms de tres meses, de los magistrados, sern
stos sustituidos mediante nombramiento que el Presidente de la Repblica some
ter a la aprobacin de la Cmara de Diputados, y en sus recesos, a la de la Comi
sin Permanente, observndose en su caso, lo dispuesto en las clusulas anteriores.
En los casos de faltas temporales que no excedan de tres meses, la Ley Org
nica determinar la manera de la sustitucin. Si faltare un magistrado por
defuncin, renuncia o incapacidad, el Presidente de la Repblica someter un nuevo
nombramiento a la aprobacin de la Cmara de Diputados. Si la Cmara no estu
viere en sesiones, la Comisin Permanente dar su aprobacin provisional, mien
tras se rene aqulla y da la aprobacin definitiva.
Los jueces de Primera Instancia, menores y correccionales y los que con cual
quiera otra denominacin se creen en el Distrito Federal, sern nombrados por
el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, debern tener los requisitos
que la ley seale y sern sustituidos, en sus faltas temporales, en los trminos que
la misma ley determine.
La remuneracin que los magistrados y jueces perciban por sus servicios no
podr ser disminuida durante su encargo.
Los magistrados y los jueces a que se refiere esta base durarn en sus cargos
seis aos, pudiendo ser reelectos en todo caso podrn ser privados de puestos
cuando observen mala conducta de acuerdo con la parte final del artculo 111, o
previo el juicio de responsabilidad correspondiente.
El Ministerio Pblico en el Distrito Federal estar a cargo de un procurador
general, que residir en la dudad de Mxico y del nmero de agentes que determine
la ley, dependiendo dicho funcionario directamente del Presidente de la Repblica,
quien lo nombrar y remover libremente.
El artculo 89 de la Constitucin, fraccin n, expresa que el Presidente de la Repblica
tiene facultad para nombrar y remover libremente al gobernados del Distrito Federal.
El artculo 92 constitucional segunda parte, indica:
"...Los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente relativos al Gobierno del Distrito
Federal y a los departamentos administrativos, sern enviados directamente por el
Presidente al Gobernador del Distrito y al Jefe del Departamento
respectivo."
El primer problema que surge de la lectura de los textos constitucionales es el de saber si
la Ley,U y la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal,12 estn en lo justo en
llamar Departamento del Distrito Federal, al Gobierno del Distrito Federal.
11 Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal. D. O. F., del 29 de diciembre de

1976.
12 Ley orgnica del Departamento del Distrito Federal.

Del texto del artculo 73, fraccin VI, podra desprenderse que la ley estaba dentro de la
Constitucin, al sealar como rgano u rganos al Departamento del Distrito Federal.
Al indicar al Departamento del Distrito como el rgano de gobierno de esta entidad
federativa, en verdad, la ley se aparta del texto constitucional y de la tradicin poltica del
Distrito Federal.
Por muy superficial que se comente el artculo 92 de la Constitucin, ste claramente
distingue entre el del Distrito Federal y los Departameruos de Estado. Si el nimo del
legislador Constituyente hubiera sido en el mismo sentido de la ley, no hubiera hecho
ninguna diferenciacin y hubiera hablado exclusivamente de departamentos de Estado. No
lo hizo, porque el Distrito ni debe ni puede equipararse a un Departamento de Estado.P
La reforma financiera que se hizo concentrando sus ingresos en la Secretada de Hacienda
y Crdito Pblico, obedece a este concepto de Departamento -confundiendo su rgimen
patrimonial y financiero-, lo cual no debi realizarse si se pensara que una entidad federativa
de tan notoria importancia como es el del Distrito Federal, requiere su propio sistema
itidependiente.w
La inquietud doctrinal que mantienen algunos juristas, para establecer el municipio en
esta entidad y su plena autonoma al estilo de las dems. es debido a estas anomalas
legislativas, que han acabado por desvirtuar el gobierno del Distrito Federal.
7. EL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL CORRESPONDE A UNA
ORGANIZACIN CENTRALIZADA FEDERAL: POLTICA, ADMINISTRATIVA,
Y DESCONCENTRADA
El Departamento del Distrito Federal corresponde al tipo de organizacin centralizada
con desconcentracin, con los caracteres doctrinales que antes hemos sealado para este
rgimen.w
El artculo 92 constitucional segunda parte, es categrico: ce Los reglamentos,
decretos, rdenes del Presidente de la Repblica, relativos al C,obierno del Distrito Federal
y a los Departamentos Administrativos, enviados directamente por el Presidente al
gobernador del Distrito y al Jefe del Departamento respectivo."
El rgimen de jerarqua que da unidad a la accin administrativa, debe
13 Diario de los Debates del Constituyente de 1917. T. H, pg. 345. 45'" sesin ordinaria
del 16 de enero de 1917.
14 Egon E. BergeI. Urban Sociology, MacGraw Hill Book Co. Inc, Nueva York, 1955.
La ejecutoria de la Suprema Corte, amparo 5681-50, defini que "las del Departamento
son autoridades federales". Esta resolucin se apoya en datos histrICOS y jurdicos, "que
demuestran sin gnero de dudas la naturaleza federal del Distrito el carcter federal de todas
sus autoridades, puesto que no tiene autonoma poltica administrativa".
T VI
Departamento del Distrito Federal. 6'" poca. V. III, pg. 168 YT. V, pg. 169. . . pg.
186.

diferenciarse en este caso: una es la jerarqua general de la administracin pblica que
engloba a todos sus rganos, y otra debe ser la jerarqua que regula la estructura del
Departamento del Distrito Federal; I seguir confundindolas es acabar por borrar esta
institucin, tal como se precisa en la Constitucin.
A partir de 1970 la reforma poltico administrativa del Departamento del Distrito
Federal, se finca en una mayor participacin de la ciudadana. Las juntas vecinos y el
Consejo Consultivo del Distrito Federal constituyen un ensayo para recoger en programa
administrativolos anhelos de la poblacin del Distrito Federal.
El problema de los servicios pblicos cada da es materia ms complicada, por las
crecientes necesidades pblicas y porque los elementos de que dispone el gogobierno la
ciudad son limitados .Cada uno de estos servicios tendr que ser organizado independencia
de los servicios generales del Departamento.is
Ejemplos de estos servicios son los siguientes:
Una ciudad como la de Mxico requiere extender la red de transportes rrneos como en
las grandes urbes, grandes obras de conduccin de agua, un sistema moderno de tratamiento
del agua para hacerla potable.!" un amplio sistema escolar y una organizacin de polica
manejada tcnicamente, aprovechamiento tcnico de la basura.
Lo tcnico y lo jurdico se mezclan proporcionar al pblico un servicio eficiente,
subordinado a tarifas, no gratuitas o de beneficencia, sino en relacin con el mantenimiento
de los mismos, sin que esto quiera decir que la finalidad del servicio sea de lucro.
En la doctrina administrativa se abre paso la idea de que los usuarios de los servicios
deben tener una representacin adecuada, para presentar sus puntos de vista, en todo lo que
atae al consumo.
La ley administrativa debe recoger todos los elementos del servicio para convertirlos,
como en otros pases, en una ley orgnica de servicios pblicos del Distrito Federal con sus
diversos reglamentos, que a su vez deberan estudiar los. Estados, en lo que atae a sus
propios servicios.t" La ley orgnica actual refundi, indebidamente, en su texto, la ley
anterior de servicios pblicos.
8. LA ORGANIZACIN DEL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL
La administracin del gobierno del Distrito Federal se encomienda a los siguientes
funcionarios: 18bis
16 August O. Spain. Mexican Federalism Revisited, The Western Political Quaterly.
V. IX, mimo 3, sept. 1956. 17 Peter Self. Los problemas del crecimiento urbano.!. Est. Pols.
Madrid, 1958. 18 "Departamento del Distrito Federal." Sem, [ud, Fed. VI 'poca V. III,
pgs. 168
T. V, pg. 169; T. VI, pg. 186. 18bis Reglamento interior que fija las condiciones generales
de trabajo en el Departamento del Distrito Federal: de 17 de abril de 1974. Gaceta Oficial
del Departamento.

a) El Presidente de la Repblica, que tiene a su cargo directamente el gobierno del
Distrito Federal, en los trminos de la Constitucin.
Artculo 73, fraccin VI, prrafo primero' y 92 de la Constitucin y artculo
de la Ley Orgnica, que ordena en su prrafo primero:
...EI Gobierno del Distrito Federal estar a cargo del Presidente de la Re
pblica, quien lo ejercer de conformidad con las normas de organizacin y fun
cionamiento contenidas en esta ley, por conducto del jefe del Departamento del
Distrito Federal. ..
b) El Jefe del Departamento del Distrito Federal. Art. 19 De acuerdo con lo dispuesto
por el artculo 73, fraccin VI, Base de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, el Gobierno del Distrito Federal estar a cargo del Presidente de la Repblica,
quien lo ejercer de conformidad con las normas de organizacin y funcionamiento
contenida en esta Ley, por conducto del Jefe del Departamento del Distrito Federal. Este
ser nombrado por el Presidente. De acuerdo con el artculo 29 al Jefe del Departamento le
corresponde la representacin legal de ste, la que podr delegar en la persona o personas
que estime conveniente. La delegacin y revocacin de la representacin jurdica no
requerira ms formalidad que la de una comunicacin escrita salvo que, en atencin a la
materia o por cuanta del negocio, la ley exija formalidades especiales.
c) Los secretarios del Departamento del D. F. El Jefe del Departamento ser auxiliado en
el desempeo de sus funciones, por un secretario de gobierno, un secretario de obras y
servicios pblicos. Art. 3, y un secretario de Gobierno "B".
d) El Oficial Mayor. Es auxiliar del Jefe del Departamento. Artculo 3.
e) El Consejo Consultivo del D. F., Y Las Juntas de vecinos. Sern rganos de
colaboracin ciudadana del Jefe del Departamento y de los Delegados respectivamente. Art.
3, prrafo cuarto. En cada una de las delegaciones en que se divide el Territorio del Distrito
Federal; conforme a lo dispuesto en el artculo 10, se integrar una Junta de vecinos con los
representantes y en la forma que determine el reglamento respectivo. En todo caso debern
figurar cuando menos cuatro mujeres y dos jvenes menores de 25 aos. Arts. 14 y ss. En el
Distrito Federal funcionar un consejo consultivo que se integrar con los Presidentes de las
Juntas de vecinos. Los suplentes de stos tambin tendrn este .carcter ante el propio
Consejo, pero solamente actuarn en ausencia de los propietarios. Arts. 18 y siguientes.P
Departamento del Federal, contrato celebrado por el Oficial Mayor. poca, T. VIII, pg.
14.
Departamento del Federal, -actos ejecutados por sus dependencias. poca. Tomo XIII,
pg. 20; Tomo XVIII, pg. 64; Tomo XIII, pg. 20. "Renuncia de derechOS
constitucionales." p. Tomo XVI, pg. 55.
del Distrito, carencia de facultades de la. p, T. X, pg. 107.
Tesorera de la Federacin, obligacin de la. p, T. XIV, pg. 38.
Vase: Reglamento del Consejo Consultivo del D. F. D. O. F. del 4de abril de 1975.
Reglamento de las Juntas de Vecinos: D. O. F. del de julio de 1974.
f) Los delegados. Vimos antes que el regente puede delegar sus funciones. Los
delegados tendrn en sus respectivas circunscripciones, las atribuciones que les seala esta
ley, los reglamentos, otras disposiciones legales o el Jefe del Departamento, de quien
dependern directamente. Art. 3 prrafo segundo. Cada delegacin del D. F., estar a cargo
de .un Delegado y un subdelegado que sern nombrados y removidos por el Jefe del
Departamento. previo acuerdo del Presidente de la Repblica y dotados de atribuciones
desconcentradas. Arts. 12 y siguientes de la ley.
Vase: "Normas bsicas a que se sujetar el ejercicio de las atribuciones
desconcentradas a los Delegados del Departamento del Distrito Federal:
D. O. F. del 13 de diciembre de 1972. g) Los Directores y Jefes de Oficina. Arts. 29, 41 Y
siguientes.w h) El Tesorero del Departamento del Distrito Federal. Arts. 41 fraccin L, 44 Y
siguientes. i) La contralora general. Arts. 12 y siguientes.
j) La Procuradura de las Colonias Populares. Arts. 62 y siguientes. k) La Comisin de
Planeacin Urbana del Distrito Federal. Art. Adems guardan estrecha relacin con el
Departamento del Distrito Fe
eral: a) La Procuradura del Distrito Federal. En los trminos del artculo 73, fraccin VI,
base de la Constitucin y el artculo 7 de la Ley. b) El Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Distrito 'Federal.
Artculo 6 de la ley orgnica y de su ley: D. O. F. del 17 de marzo de 1971. Reforma: D. O.
F. del 4 de enero de 1973.
e) Organismos descentralizados del Distrito Federal: como Abastos, el Metro,
Transportes elctricos del D. F. Y otros, los cuales se rigen por sus respectivas leyes.
d) Los servicios pblicos directos, descentralizados o concesionados de acuerdo con la
ley orgnica. Arts, 64 y siguientes.
Por lo que se refiere a las funciones del Departamento del Distrito Fede
ral, el artculo 36 de la ley orgnica, formula una amplia relacin de las atri
buciones del mismo.
Por lo que se refiere a los lmites del Distrito Federal "son los fijados por
los Decretos de 15 y 17 de diciembre de 1898, expedidos por el Congreso
de la Unin ratificando los convenios celebrados con los Estados de Morelos
y Mxico, respectivamente". Art, 9;
El Distrito Federal o ciudadde Mxico se divide para los efectos de esta
"El Consejo Consultivo ha quedado as, como un simple adorno de la administracin
pblica local." Lucio Mendieta y Nez. La administracin pg. 144. Sin embargo, la
experiencia ha demostrado el valor de esta Institucin popular.
568 SERRA ROJAS

ley y de acuerdo con sus caractersticas geogrficas, histricas,
demogrficas, sociales y econmicas en 16 delegaciones. La ley fija sus
denominaciones y los permetros respectivos. Arts, 10 y 11.
4. COMPETENCIA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
El Departamento del Distrito Federal tiene la competencia que seala
el artculo 44 de la ley OAPF. Y su propia ley orgnica.
En el Congreso constituyente de 1916 y 17 se aprob el artculo 92 de
la Constitucin, tal como hoy est vigente. En l se crean los departamen
tos administrativos. Vase el Diario de los Debates. Tomo H, pg. 463. Como
dijimos, el proyecto de Constitucin del seor Carranza no aludi a los de
partamentos en los artculos del proyecto 90 y 92, en este ltimo aludi al
gobierno del Distrito, pero no como departamento.
Fue la comisin la que elabor los nuevos textos, el del artculo 92 que
fue aprobado y la adicin del 90 que sigui el texto del proyecto de Cons
titucin.
La propia comisin propuso el proyecto del artculo 90 constitucional, en su segunda
parte, en estos trminos: " ...habr tambin departamentos administrativos dependientes
directamente del Presidente, para los ramos de correos y telgrafos, de salubridad general e
instruccin pblica y los dems que lo requieran." Este artculo fue impugnado y se aprob
la redaccin actual. Vase Diario de los Debates. Tomo H, pg.
El gobierno del Distrito Federal se organiza en la Constitucin de 1824, pero su actual
estructura parte de la reforma constitucional de 1928 con sus diversas leyes orgnicas.
La actual Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal (reglamentaria de la base
fraccin VI del artculo 73 de la Constitucin fue publicada en el D. O. F. del 29 de
diciembre de 1970. Ref. XII-30-1972.
Artculo 44 de la Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal: "Al Departamento
del D. F., corresponde el despacho de los siguientes asuntos: I. Atender lo relacionado con el
gobierno de esta Entidad en los trminos de su ley orgnica, y n. Los dems que le atribuyan
expresamente las leyes y reglamentos."
Al Departamento del Distrito Federal le corresponde atender todo lo relativo a los
servicios citadinos del mismo Distrito.
"El Departamento Central no es una entidad jurdico-poltica, independiente la
Federacin, pues la administracin directa del Distrito Federal compete al Presidente la
Repblica y a los Poderes Federales, y los fondos que ,recauda el Departamento se dedican
a sus necesidades propias tan slo por razn de mtodo, pero no porque no pertenezcan a los
Poderes Federales." Departamento Central. Tesis [urisprudencial, Nm. 339, Sem, Jud. Fed.
21
21 Recientemente. julio de 1977. las Delegaciones del Distrito Federal han visto ampliada su competencia con ramos que han sido desconcentrados.
9. EL RGIMEN FINANCIERO DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
La ley de ingresos del Departamento es expedida por el Congreso de la Unin: artculo
73, fraccin VI de la Constitucin; y en cuanto a los egresos, la Cmara de Diputados del
Congreso de la Unin de acuerdo con el artculo 74, fraccin IV de la Constitucin.ss
"El Presupuesto Anual de Egresos del Departamento del Distrito Federal, comprender
todas las dotaciones que para la realizacin de sus funciones requieran los rganos
establecidos por la presente ley, as como los organismos, instituciones
o dependencias cuyo sostenimiento est a cargo del propio Departamento." Artculo 8 ele la
Ley Orgnica.
Son facultades del Departamento (Art, 36, fraccin XXXVI): "Estudiar y formular los
proyectos de leyes y disposiciones impositivas del Departamento del D. F., como las leyes
de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del propio Departamento anualmente se sometern
a la Cmara de Diputados.
XXXVIII. "El Departamento del Distrito Federal coordinar su actividad hacencon la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. tanto por lo que se refiere :\ sus ingresos como a
sus egresos. sujetndose a las disposiciones legales respectivas. para evital' hasta donde sea
posible, la sobreimposicn de gravmenes."
XXXIX. Determinar, recaudar, custodiar y administrar los ingresos correspondientes a la
hacienda pblica del Departamento del D. F.
XL. Ejercer y controlar su Presupuesto de Egresos.
XLI. Imponer las sanciones que correspondan por infraccin a las leyes y reglamentos
cuya aplicacin compete al Departamento del D.
Adems el Departamento lleva la contabilidad, la estadstica y glosa de las cuentas,
prepara y formula la cuenta pblica anual, celebra convenios para la recaudacin con
Hacienda, autoriza actos y contratos, maneja la Deuda Pblica, etc., lodo ello del
Departamento.
La Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, instrumento til en la
erogacin de los gastos del Departamento y en la percepcin de sus ingresos.
10. Los BIENES DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
La fraccin VI del artculo 27 constitucional ordena en su parte relativa: " ... Los
Estados, el Distrito Federal, lo mismo que los municipios de toda Repblica, tendrn plena
capacidad para adquirir y poseer todos los bienes races necesarios para los servicios
pblicos..."
22 Vase Legislacin Fiscal del Departamento del D. F. "Tesorera del
Distrito Federal." 1941, por el Lic. Octavio Calvo. 1 v. 802 Departamento del
Distrito Federal. Griicas de organizacin departamental de la Tesorerta del
Distrito Federal. Mxico, 1958. Lic. Octavio Calvo.
La ley del 31 de diciembre de 1946, dispone que las funciones fiscales sealadas por la
Ley de Hacienda al Departamento del Distrito Federal quedan atribuidas la Secretaria de

Hacienda Crdito Pblico, as como el servicio de Justicia fiscal del Distrito Federal, debe
ajustarse a lo dispuesto al Cdigo Fiscal de la Federacin. Vase D. O.F. del 31 de
diciembre de 1946.
570 ANDRS SERRA RO]AS

El captulo octavo, artculos 81 y siguientes reglamentan lo relativo a los bienes del
Departamento.
La ley clasifica dichos bienes en dos grupos: a) Los bienes del dominio pblico, que son
enumerados por el artculo 83 de la Ley; y b) Los bienes de dominio privado "que son
aquellos no comprendidos en la enumeracin y cuyo uso o utilidad no tengan inters
pblico".
Todos los bienes muebles o inmuebles que constituyan el patrimonio del Distrito Federal
son inembargables. En consecuencia, no podr emplearse la va de apremio ni dictarse auto
de ejecucin, para hacer efectivas las sentencias dictadas a favor de particulares en contra
del Distrito Federal o de su Hacienda. Tales sentencias se comunicarn al Presidente de la
Repblica, como encargado del Gobierno del propio Distrito Federal, a fin de que si no
hubiere partida en el presupuesto de egresos del ao siguiente, se solicite del Congreso de la
Unin la expedicin del decreto especial que autorice la erogacin.
Los bienes de dominio pblico de uso comn y los destinados a un servicio pblico, no
podrn ser objeto de hipoteca ni reportar en provecho de particulares, sociedades o
corporaciones, ningn derecho de uso, usufructo o habitacin; tampoco podr imponerse
sobre ellos servidumbre pasiva alguna en los trminos del derecho comn. Los derechos de
trnsito, de vistas, de luces y otros semejantes sobre esos bienes, se por las leyes y reglamentos administrativos. Los permisos o concesiones que otorgue la autoridad administrativa
sobre esta clase de bienes tendrn siempre el carcter de revocables. Artculo 85 de la Ley.
Se requiere autorizacin presidencial para enajenar los bienes inmuebles de dominio
privado. La misma autorizacin se requiere para gravar los bienes que constituyan el
patrimonio de los organismos pblicos descentralizados Y de las empresas de participacin
estatal. Art. 85.
Artculo 41. Administracin de los bienes de dominio privado pertene cientes al
11. LA FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA
REPBLICA CONCERNIENTE AL DISTRITO FEDERAL
La segunda parte del artculo 92 de la Constitucin ordena:
"Los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente, relativos al Gobierno del Distrito
Federal y a los Departamentos administrativos, sern enviados directamente por el
Presidente al gobernador del Distrito y al jefe del deparo tamento respectivo."
Este precepto no hace sino confirmar la regla general que establece la fraccin I, del
artculo 89 de la Constitucin, que asigna la funcin regla mentaria al Presidente de la
Repblica.
El Departamento tiene adems facultades para reglamentar la prestacin de todo servicio
pblico, el trnsito por las calles, plazas y calzadas, los espectculos pblicos, las fbricas,
comercios, servidumbres.
DERECHO ADMINISTRATIVO 57l

El artculo 73 de la ley orgnica del Departamento en su parte final le asigna como
funcin del mismo: "En general proveer en la esfera administrativa, al mejor desempeo de
las funciones consignadas en este captulo y de las que llegaren a encomendrsele, as como
el mejoramiento de la comunidad y del medio urbano, para lo cual el Departamento del
Distrito Federal tiene la facultad permanente de expedir los reglamentos, circulares o
acuerdos que tiendan a la ms eficaz realizacin de stos." 23
El jefe del Departamento del Distrito Federal tiene, adems, facultades para expedir los
reglamentos interiores con sujecin a los cuales debern al" ganizarse y funcionar las
diferentes' dependencias del Departamento y para adoptar las medidas que estime
convenientes a fin de procurar la mayor eficacia en el funcionamiento del Departamento.
Art. 33.
Se ha pensado por los autores que el Departamento tiene, adems, la facultad expedir
reglamentos autnomos, lo cual es sin duda inexacto, como podr comprobarse al estudiar el
captulo relativo de esta obra.
12. LAS LEYES Y REGLAMENTOS DE LA COMPETENCIA DEL
GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL QUE AFECTAN INTERESES
PARTICULARES
La ciudad de Mxico y en general el Distrito Federal, han crecido enormemente desde el
punto de vista demogrfico.>' y de los grandes intereses que se han invertido, a
consecuencia de la vida poltica y econmicamente centralizada de la nacin. Puede decirse
que un porcentaje muy elevado de la actividad econmica se ha concentrado en esta entidad
federatva.w
Es el Distrito Federal el asiento de los poderes pblicos, el centro general de la cultura
nacional y de la actividad econmica de todo el pas, es lgico suponer que a tales
actividades, corresponda una organizacin poltica adecuada para atender los graves
problemas que se presentan.
..... y si el Presidente trat de reglamentar otras leyes, no hizo debido uso de la facultad
que le confiere la fraccin 1 del artculo 89 constitucional, para proveer en la esfera
administrativa a la exacta observancia de las leyes expedidas por el Congreso de l!nin, ya
que para expedir el reglamento combatido se apoy en la facultad que le conflere artculo
23, fraccin 11, inciso 12 de la Ley orgnica del Distrito Federal. Adems, si como ya se
dijo el Presidente trata de reglamentar otras leyes al expedir el reglamento de hospedaje en
cuestin, el refrendo debi hacerse por el secretario de
o Jefe del Departamento correspondiente, en los trminos del Art. 92 constitucional y no por
el Jefe del Dep. del D. F. En consecuencia, ni el Presidente tuvo facultades para expedir el
reglamento de hospedaje de que se trata, ni el Jefe del Departamento tuvo facultades para
refrendarlo y siendo as, est fundado el agravio que sustancialmente se hace valer en cuanto
a que dichas autoridades carecieron de facultades para expedir el relacionado Reglamento de
Hospedaje y que ste carece de validez. "Juez segundo de Dstrito en materia administrativa.
Amparo 1279-42. Resolucin confirmada por la Corte.
Edmundo Flores. El crecimiento de la ciudad de Mxico, 1950.

25 El ltimo censo general de poblacin, ha estimado la poblacin del Distrito Federal en
ms de once millones de habitantes, en una superficie de 1,499 kilmetros cuadrados.
A.nuario estadstico de los Estados Unidos Mexicanos, Mxico, 1960. 1970.

La ciudad ha crecido horizontal y verticalmente, surgiendo nuevas
nias residenciales y apareciendo nuevos poblados que se denominan genrica
mente "colonias" que requieren de numerosos servicios pblicos.
La poblacin urbana y agrcola del Distrito Federal es objeto de necesarias
reglamentaciones que demandan el orden, la salubridad y la tranquilidad pblica, que
provoca, a menudo, problemas de diferente naturaleza entre el Departamento y sus
pobladores. Sujetar a los fraccionadores a medidas administrativas, limitar el nmero de
vehculos de alquiler, fijar lmites a los sao Iones de belleza, a las cantinas y centros de vicio
para alejarlos de las escuelas y otras limitaciones ms, plantean serios problemas para
precisar hasta dnde puede llegar la accin reglamentaria y ejecutiva del Departamento del
Distrito Federal.
Como en todos los pases del mundo, el inters general es el mejor camino para encauzar
la actividad privada, que podr hacer lo que la ley no le prohba, y el gobierno no debe
establecer ms prohibiciones que aquellas que se justifiquen por razones fundadas de
utilidad pblica.
Pero los conceptos son demasiado extensos y elsticos, y la habilidad del gobernante,
unida a la jurisprudencia de los tribunales, debe ir sealando los caminos que sirvan para la
debida proteccin de una comunidad y justifiquen las limitaciones a los derechos privados.
El inusitado crecimiento de las ciudades hace multiplicar los problemas de la
administracin pblica local, la cual se ve obligada a la aplicacin de numerosas leyes y
reglamentos que aseguren el orden, la seguridad y la tranquilidad pblicas.
Estas disposiciones cada da son ms complejas y exigen nuevas intervenciones del
poder pblico, que desde luego no encajan en los antiguos principios provenientes de la
Constitucin de 1857, y que necesariamente han sufrido la influencia o modificacin de las
normas estatistas de la propia Constitucin de 1917.26
La aplicacin de los reglamentos del Departamento del Distrito Federal ha
provocado y sigue provocando serias fricciones con los afectados.F Debemos
distinguir dos tipos de reglamentos en relacin con los servicios y dems actividades
en el Distrito Federal: a) Reglamentos y dems principios jurdicos que reglamentan
los servicios pblicos de la competencia directa del gobierno del Distrito Federal. b)
Reglamentos que regulan los servicios y dems actividades que los particulares
prestan al pblico, sin constituir servicios pblicos.
Inconstitucionalidad de reglamento. p. T. XVI, pg. 94. Requisitos para las clausuras.
p, T. XXI, pg. 13. Requisitos para las pulquerias. p. T. XXI, pg. 69.
Inconstitucionalidad de un reglamento. Competencia para conocer el recurso de revi
sin. p. T. XXI, pg. 88. . Adolfo Posada. El rgimen municipal de la ciudad
moderna. Madrid. Librera de VICo toriano Surez, 1936. 1 v. 504 pgs. 27
ndice legislativo con la enumeracin de los reglamentos que aplica el
Departamento Distrito Federal.
LAS F'UNcIONES DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
El Departamento del Distrito Federal se ha convertido en la entidad
ltica ms compleja de la vida poltica, econmica y social de Mxico.
Una poblacin de ms de 12 millones de habitantes, a los que se suman
varios millones de habitantes de la Cuenca del Valle de Mxico, que rebasa
al propio Distrito Federal, pero que mantiene con l una estrecha vinculacin.
Cualquier rengln de los servicios pblicos que se considere: polica, agua
potable, saneamiento, alumbrado elctrico, transportes y otros ms, demandan
sumas considerables en el presupuesto una extensa organizacin burocrtica.
Antes de que termine este siglo el Distrito Federal podr contar con una
poblacin mayor de veinte millones de habitantes.
El artculo 36 de la ley orgnica enumera las importantes funciones que corresponden al
Departamento, todas ellas relacionadas con el funcionamiento , de los servicios pblicos,
tanto citadinos como los que corresponden a todo el
Distrito Federal, con sus muy numerosas poblaciones.
Algunas de las principales funciones del Departamento se refieren a ser
v.icios pblicos, servicios aclministrativos generales, accin poltica y guberna
tIva del Departamento, la materia hacendara, la accin cvica y la recreativa,
y las funciones diversas a las que alude la ley.
REGLAMENTACIN
DE
LOS
SERVICIOS
PRESTADOS
DIRECTAMENTE POR EL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO
FEDERAL
El primer grupo de principios jurdicos regulan los servicios directos del Departamento
del Distrito Federal.w
Corresponde al Departamento: artculo 36, fracciones JII y IV Y siguientes:
a) La determinacin de las actividades que deban ser consideradas como servicios
pblicos; y b) El establecimiento de las normas a que se sujetar la prestacin del
servicio pblico. La ley fija cules son los ,servicios directos a cargo del Depar
tamento.29
Artculo 36 de la Ley orgnica del Departamento del Distrito Federal.
29 La ley que reglamenta la fraccin 1 del artculo 23 captulo tercero de la ley orgruca
del Departamento del Distrito Federal, y reforma adiciona el captulo sexto sobre servicios
pblicos de la misma ley, estableci en su artculo 1:
los efectos de esta ley, entiende por servicio pblico el de toda o actividad que tenga por
objeto la satisfaccin de una necesidad pblica, o Inters social, circunstancias que en cada
caso determinar. discrecionalmente el Departamento del Distrito Federal, el que, Ql
hacer dicha determinacin decidir si la prestacin del servicio queda confiada a la
administracin o deber concesionarse: si se presta por medio un rgano descentralizado o

conjuntamente, por el Departamento del Distrito Federal cOn colaboracin de los
particulares."
"Ley de planificacin". D. O. F. del de diciembre de 1953.

De acuerdo con la ley, los servicios pblicos directos a cargo del Departamento pueden
ser: a) Servicios pblicos por su naturaleza; y b) Servicios pblicos por declaracin de la
autoridad. Ejemplos del grupo a) son el suministro de agua potable, el drenaje, la
planificacin y zonificacin y otros. Ejemplo del grupo b) es el servicio de estacionamiento
(Gaceta del Distrito Federal, 10 de abril de 1960).
"La prestacin de los servicios pblicos en el Distrito Federal corresponde al gobierno de
la propia entidad federativa, sin perjuicios de descentralizarla mediante concesin limitada y
temporal que se otorgue al efecto." Art. 64.
"Para los efectos de esta ley, servicio pblico es la actividad organizada que se realiza
conforme a disposiciones legales o reglamentarias vigentes en el Distrito Federal, con el fin
de satisfacer en forma continua, uniforme regular, necesidades de carcter colectivo. La
debida prestacin de estos servicios es de inters pblico."
"La declaracin de que determinada actividad constituye un servicio pblico entraa la
de que la prestacin de dicho servicio es de utilidad pblica. En consecuencia, el Ejecutivo
Federal podr .decretar la expropiacin, limitacin de dominio, servidumbre u ocupacin
temporal de los bienes que se requieran para la prestacin del servicio." Art. 65 de la ley.
Se faculta al jefe del Departamento del Distrito Federal:
l. Para determinar qu actividad realizada por los particulares en los trminos del artculo
anterior, debe instituirse como servicio pblico, previa opinin del consejo consultivo.
n. Para crear y organizar los rganos que presten servicios pblicos en los casos de nuevas
necesidades colectivas de carcter definitivamente persistente.
III. Para decidir si un servicio pblico deba ser prestado por el Departamento del Distrito
Federal con la concurrencia de particulares; o bien descentralizarse. Art. 66.
Como puede observarse, los servicios pblicos directos a cargo del Departamento
del Distrito Federal, corresponden a los siguientes grupos: a) Servicios pblicos
atendidos directamente por el Departamento del Distrito Federal.
b) Servicios pblicos que el Departamento confa a un rgano descentralizado. Vanse a
este respecto las leyes que crean los organismos descentralizados: tos, el Metro y
Transportes Elctricos del D. F.
c) Servicios pblicos concesionados a los particulares.
d) Servicios pblicos prestados conjuntamente por el Departamento en colaboracin con
los particulares. Vase el reglamento de mercados, las actividades de los supermercados,
estacionamientos, etc.
15. REGLAMENTACIN DE LOS SERVICIOS QUE LOS PARTICULARES
PRESTAN AL PBLICO, SIN CONSTITUIR SERVICIOS PBLICOS
El segundo grupo de reglamentos regulan los servicios que los particulares tan al pblico.
.
El artculo 36 comprende las amplias facultades del Departamento del Federal para
reglamentar las actividades econmicas, cuya reglamentacin no sea de la esfera de la
autoridad federal, espectculos pblicos, establecimientos de fbricas, comercios y otras.
En este segundo grupo de reglamento es frecuente que ellos encuentren serios escollos
frente a los textos constitucionales.
Para la prestacin de estos servicios se requiere licencia, autorizacin o permiso.
La ley establece diversos requisitos de polica y buen gobierno a que deben su
jetarse los particulares. Los servicios de referencia estn sujetos a reglamentacin.
Estos servicios se refieren a las siguientes actividades que los particulares prestan
al pblico: Reglamento de construcciones, tintoreras y planchaduras, expendios de
pulque, aguamiel y tlachique no embotellado, expendios de bebidas alcohlicas, sa
lones, clubes o casinos de billar o boliche; cafs cantantes, o cabarets y salones de
baile; venta y consumo de cerveza en el Distrito Federal, restaurantes, cafs y otros
ramos.
Con la licencia que otorga el Departamento se cumplen ciertos requisitos con
los que se levanta o se remueve un obstculo o un impedimento legal, y de este
modo el particular ejercita un derecho que slo se restringe por motivos de tran
quilidad, seguridad o salubridad pblica.
Estos servicios, que no son otra cosa que establecimientos comerciales e indus
triales con propsitos de lucro, satisfacen necesidades que estn a disposicin del
pblico, pero no obligatorias, ni constituyen, propiamente hablando, un servicio
pblico.
16. EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL
Con fecha 17 de marzo de 1971 fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin la
"Ley del Tribunal de lo Contencioso administrativo del Distrito Federal." Como en el
Distrito Federal coinciden diversos tribunales de lo contencioso la denominacin correcta
debiera ser, tribunal de lo contencioso administrativo del Departamento del Distrito Federal.
El artculo de la "Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal" (reglamentara de
la Base fraccin VI, del artculo 73 de la Constitucin) dispone: "La funcin jurisdiccional
en el orden administrativo estar a cargo de un Tribunal de lo contencioso administrativo,
dotado de plena autonoma, establecido con fundamento en lo dispuesto por la fraccin 1,
del artculo 104 de la Constitucin y regido por la ley que para el efecto se dicte.. ."
El tribunal de lo contencioso administrativo del Distrito Federal est dotado de plena
autonoma para dictar sus fallos y es independiente de cualquier autoridad administrativa.
Tiene a su cargo, dirimir las controversias de carcter administradel Departamento del
Distrito Federal y los particulares, con excepcin de los que forman parte de la competencia
del Tribunal Fiscal de la Federacin.
rendr la organizacin y atribuciones que esta ley establece. Artculo 1
El Tribunal de lo contencioso administrativo funcionar en pleno o en tres salas de tres
miembros cada una. Se compondr de diez magistrados numerarios y de los
supernumerarios que lleguen a nombrarse para integrar hasta dos salas ms, cuando el
servicio lo requiera, a juicio del pleno. Artculo 2.
Artculo 21. Son atribuciones de las salas conocer:
"1. De los juicios que se sigan contra actos de las autoridades del Departamento del
Distrito Federal que resuelvan un expediente o den fin a una instancia;

n. De los juicios que se sigan contra las mismas autoridades, cuando no den

respuesta dentro de un trmino de quince das, a las promociones presentadas ante ellas por
los paniculares, a menos que las leyes y reglamentos fijen otros plazos o la naturaleza del
asunto lo requiera;
III. De las quejas por incumplimiento de las sentencias que dicten;
IV. Del recurso de reclamacin, conforme a lo dispuesto en esta ley;
V. De las dems que le seale esta ley."
En el Diario Oiicial de la Federacin del 29 de diciembre de 1971, se public la reforma
del artculo 22, fraccin IV de la Ley Orgnica del 'Tribunal Fiscal de la Federacin. "Las
Salas del Tribunal conocern de los juicios que se inicien en contra de las resoluciones
definitivas que se indican a continuacin: .. .IV. Las que impongan multas por infraccin a
las normas administrativas federales y a las disposiciones fiscales del Distrito Federal."
Lo cual quiere decir que las multas por infracciones administrativas del Departamento
del Distrito Federal, sern de la competencia del Tribunal de lo contencioso administrativo
del Distrito Federal, de las multas fiscales seguir conociendo el Tribunal Fiscal de la
Federacin.
Respecto del procedimiento la ley establece cauces legales con sencillez y rapidez.
"No encontrndose irregularidades en la demanda, o subsanadas stas, el Presidente de la
Sala mandar a emplazar a las dems panes para que contesten dentro del trmino de diez
das. En el mismo acuerdo citar para la audiencia del juicio dentro de un plazo que no
exceder de quince das y dictar las dems providencias que procedan con arreglo a esta
ley.
"El trmino para contestar correr a las partes individualmente."
"La autoridad demandada y el tercero perjudicado en su contestacin se referirn a cada
uno de los puntos contenidos en el escrito de demanda, citarn los fundamentos legales que
consideren aplicables al caso y ofrecern las pruebas que estimen pertinentes." Artculo 67.
Las sentencias que dicten las Salas del Tribunal no necesitarn
formulismo alguno, pero debern contener: "1. La fijacin clara y precisa
de los puntos controvertidos, as como el examen y valoracin de las
pruebas que se hayan rendido;
n. Los fundamentos legales en que se apoyen para producir la resolucin definitiva; y
IlI. Los puntos resolutivos, en los que se expresarn los actos cuya validez reconozca o
cuya nulidad se declare, el plazo que se d a la autoridad para contestar una peticin de
acuerdo con la naturaleza del asunto o bien la orden de reponer el procedimiento. Las salas
debern, al pronunciar sentencia, suplir las deficiencias de la demanda, pero en todo caso, se
contraern a los puntos de la litis planteada." Artculo 77.
El recurso de reclamacin es procedente contra las providencias o los acuerdos trmite
dictados por el Presidente del Tribunal, por el presidente de cualesquiera de las salas o por
los magistrados, as como en los dews casos sealados por esta ley. Artculo 80.
Vase: Vzquez Galvn Armando y Garda Silva Agustn. El Tribunal de lo Contencioso
administrativo en el D. F.
17. LA LEY DEL DESARROLLO URBANO DEL DISTRITO FEDERAL
En el D. O. F. del 7 de enero de 1976 se public la "Ley del desarrollo urbano del
Distrito Federal". Esta ley abroga la Ley de Planificacin del Departamento del Distrito
Federal de 30 de diciembre de 1953.
Esta ley tiene por objeto ordenar el desarrollo urbano del Distrito Federal, la
conservacin y mejoramiento de su territorio, establecer las normas conforme a las que el
Departamento del Distrito Federal ejercer sus atribuciones para determinar los usos,
destinos y reservas de tierras, aguas y bosques, y dems que le confiera este Ordenamiento.
Para estos fines se declara de utilidad pblica e inters social las acciones de planear y
ordenar los usos, destinos y reservas de su territorio y el desarrollo urbano del Distrito
Federal.
El artculo 3 de la Ley seala los fines que se propone, en tanto que el artculo 6 de la
misma fija los medios para realizar las funciones que le corresponden, tales como integrar el
Plan Director para el desarrollo urbano; determinar los destinos, usos y reservas de tierras y
sus construcciones; aplicar las modalidades a la propiedad privada que imponga esta ley y
dems disposiciones legales relativas; ejecutar las obras para el desarrollo urbano; celebrar
convenios necesarios para el desarrollo urbano con el Gobierno Federal, Entidades
Federativas, organismos descentralizados, empresas 'de participacin estatal o con
particulares; dictar y tomar las medidas necesarias para evitar la especulacin excesiva de
los terrenos; determinar las medidas econmicas y administrativas que considere necesarias
en los trminos de esta ley y de las dems disposiciones aplicables; participar en la
elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo Urbano y los regionales correspondientes;
participar en los procesos de conurbacin entre el Distrito Federal y otras Entidades
Federativas; Participar con los Gobiernos Estatales vecinos y los Ayuntamientos de los
mismos en la elaboracin y ejecucin del Plan de desarrollo Urbano de las. zonas
conurbanas en los trminos que establezcan las leyes correspondientes; Promover acciones
tendientes a la integracin social de los habitantes; Celebrar convenios en materia de
acciones e inversiones de desarrollo urbano con el Gobierno Federal; ,Aplicar y hacer
cumplir la presente ley y las dems disposiciones que regulen la materia; Inscribir en el
Registro del Plan Director y enviar para su inscripcin en el Registro Pblico de la
Propiedad y Comercio todas aquellas resoluciones que de acuerdo con la ley lo ameriten; y
las dems que le otorguen las disposiciones aplicables.
La planeacin del desarrollo urbano del territorio estar a cargo del Jefe del
Departamento del Distrito Federal. Sus facultades podrn ser delegadas a la Direccin
General de Planificacin del propio Departamento.
Es importante sealar que el plan director para el desarrollo urbano es el conjunto de
reglamentos, normas tcnicas o disposiciones relativas para ordenar los destinos, usos y
reservas del territorio del Distrito Federal y del mejor funcionamiento y organizacin de sus
espacios urbanizados. Este plan

director comprende: un plan general, los planes parciales, el sistema a seguir para evaluar
los resultados del plan general, as como de los planes parciales y la incorporacin de estos
resultados al proceso de planeacin.
Para iniciar la aplicacin de esta Ley el Departamento ha constituido la Comisin de
Operacin del Plan Director. Gaceta, 15-H, 1975.
Vase adems el: "Reglamento interior de la Comisin de Operacin mica del Plan
Director, a que se refiere la fraccin III del artculo 35 de la Ley del Desarrollo Urbano del
Distrito Federal." D. O. F. del 30 de -abril de 1976.
Bibliografa sumaria: Castells Manuel. La cuestin urbana. Ed. Siglo XXI. Brian
McLoughlin J. Planeamiento Urbano y Control. Inst. de Estudios de Administracin local,
Madrid, 1975. Le Corbusier. La Ciudad del futuro. Ed. Infinito, A. Lefebvre. El Derecho a
la Ciudad. Eds. Pennsula, Barc. Lowdon Wingo. Ciudades y Espacio. El futuro del suelo
urbano. Colee. Urbanismo. OIKOS-TAU, Barcelona, 1976. Ramos Girault Mario.
Principios desarrollo urbano moderno su aplicacin a la Repblica Mexicana. Costa Amc,
Instituto de Estudios de Administracin Local. Problemas del urbanismo moderno. Madrid,
1967.
CAPTULO VIII
LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA TERRITORIAL
1. La descentralizacin administrativa territorial o regional.-2. El rnunicipio mexicano.-3. El
municipio libre en el Congreso Constituyente de 1917.-4. El municipio en la Constitucin de
1917.-5. Los rganos muo nicipales.-6. .La hacienda municipal.-7. Los servicios pblicos
municipales.-8. La municipalizacin de los servicios pblicos.-9. Las juntas de
mejoramiento cvico, moral y material.
1. LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA TERRITORIAL O REGIONAL
La descentralizacin administrativa regional, llamada por algunos res descentralizacin
territorial, es una forma de organizacin administrativa de.scentralizada, que tiene por
finalidad la creacin de una institucin pblica, dotada de personalidad jurdica, patrimonio
propio y un rgimen jurdico establecido por la Constitucin en el Art, 115 y reglamentado
por leyes orgnicas municipales -que expiden las legislaturas de los Estados-e, y que atiende
las necesidades locales o especficas de una circunscripcin te
.
La descentralizacin .administrativa, dice Maurice Hauriou, que constituye el contrapeso
de la centralizacin, es un movimiento de origen nacional y constitucional que tiende a
restituir a la nacin los rganos de la administracin local y de las administraciones
especiales; para hacer esto, deja subsistir Un control del gobierno central del Estado, y
tiende a la creacin de centros de administracin pblica autnomos donde el
nombramiento de los agentes proviene del cuerpo electoral de la circunscripcin y donde
estos agentes forman agencias colectivas o asambleas participantes en el Poder Ejecutivo.
De este modo la autonoma de las administraciones descentralizadas est asegurada por dos
medios, el nombramiento de los agentes por eleccin y su agrupacin en agencias colectivas
que son asambleas participantes en el poder ejecutivo."
1 Buttgenbach. Ob, cit., pg. 86. Andrs Serra Rojas. Cuadro general de administracin
pblica mexicana, 1959.

La descentralizacin por regin es una forma mixta, administrativa y po
ltica, que organiza una entidad autnoma, hasta un cierto lmite de ciertas
necesidades citadinas y municipales, bajo un rgimen jurdico especial que
implica los siguientes elementos:
a) Un ncleo de poblacin agrupado en familias;
b) Una porcin determinada del territorio nacional;
e) Determinadas necesidades colectivas -citadinas o municipales-e, relacionadas
principalmente con el gobierno de la ciudad y del territorio que comprende, con exclusin
de los servicios federales y de la entidad federativa. La forma ms caracterstica de la
descentralizacin regional en el derecho constitucional y administrativo mexicano, es el
municipio.
Es conveniente insistir en que la nica forma de descentralizacin administrativa regional
o territorial que existe en Mxico es el municipio, que tiene como rgano ejecutivo al
presidente municipal o alcalde. Esta forma por sus propios elementos constitucionales
tambin coincide con la descentralizacin poltica por regin, dados los trminos del Art.
115 constitucional que establece el municipio como base de la divisin territorial de los
Estados y porque adems se refiere a facultades propias de las mismas entidades federativas.
El municipio mexicano es una institucin poltica en proceso de transformacin.
En otros pases la descentralizacin administrativa por regin puede ciarse de otras
formas polticas y administrativas, como en el caso de Franela.
2. EL MUNICIPIO MEXICANO
El establecimiento del municipio en la Nueva Espaa y su desarrollo durante el Mxico
independiente, hasta las formas municipales modernas, alude a uno de los problemas ms
importantes de nuestra vida institucional"
"De todos los organismos infra-estatales, es el municipio el ms interesante, dice Carca
Oviedo. Constituye una comunidad de personas -preferentemente de familias-situadas en un
mismo territorio, para la satisfaccin de las necesidades originadas por las relaciones de
vecindad."
Por su parte Manuel Ulloa Ortiz define el municipio en estos trminos: El municipio es
una reunin natural de familias dentro de una porcin grfica determinada, para satisfacer
adecuadamente el conjunto de des que tocan, por la periferia, la esfera de la vida domstica
que sin partiCIpar por ello de la intimidad del hogar son, sin embargo, una prolongacin de
este mismo lugar." 4 .J. Jess Castorena, en su obra El problema municipal
3 Gabino Fraga. Conferencias sustentadas del 4 al 6 de marzo de 1959. Escuela de Ciencias Polticas y Administrativas. UNAM. .
4 Decreto del 23 de mayo de 1812 para la formacin de los Ayuntamientos ConstItu
cionales. Dubln. T. J, pg. 380.
Peridico La Nacin, 4 de julio de 1942.
Decreto del 23 de junio de 1813. Instruccin para el gobierno econmico polltico de las
provincias. Dubln. T. J, pg. 413.

1926, dice que "nuestros municipios son pobres, no tanto por las causas que comnmente
se sealan (heterogeneidad de poblacin, crecida proporcin de indios, etc.), sino que son
pobres porque jams se les ha considerado como poder social:" 5
3. EL MUNICIPIO LIBRE EN EL CONGRESO CONSTITUYENTE DE 1917
La Constitucin de 1857 no incluy la organizacin municipal en el
marco de la Constitucin, por estimar que con ella se violaba la soberana
de los Estados, dejando a las legislaturas locales legislaran sobre tan impor
tante tema.
El gobierno del seor presidente Daz olvid la organizacin municipal
en la realidad de la vida poltica mexicana, y fortaleci las jefaturas polti
cas. Estos funcionarios -jefes polticos-, eran designados directamente desde
el centro hasta las ms lejanas provincias.
La Revolucin de 1910 mantuvo entre sus postulados el ideal del municipio libre. Los
Planes de San Luis y de Guadalupe exaltaron al municipio libre como base de nuestra
organizacin poltica,"
El proyecto de Constitucin de 1916 remitido al Congreso constituyente reconoce la
organizacin del municipio Ibre.? El seor Carranza en su discurso inaugural exalt las
ventajas de la organizacin municipal, como uno de los postulados de la Revolucin de
1910, estimando que su desarrollo sera una magnfica contribucin a la vida poltica
nacional.
Turnada la reforma a la segunda Comisin de Constitucin, sta desde luego expres: "La
diferencia ms importante y, por tanto, la gran novedad respecto de la Constitucin de 1857,
es la relativa al establecimiento del municipio libre como futura base de la administracin
poltica y municipal de los Estados y, por ende, del pas."
Esta comisin present su dictamen que desde luego analiza el tema ms difcil de la
organizacin municipal, como es su problema econmico. "Te
Al comentar esta afirmacin, Gilberto Loyo, ob, cit., pg. 290, expresa: "Nosotros no
aceptamos el excesivo valor que se ha dado a la llamada heterogeneidad racial de la
poblacin y menos aun aceptamos la alta proporcin de indios como factor de la pobreza de
los municipios. La palabra indio tiene un significado cultural, no racial. Para nosotros el
bajo nivel cultural de los indios es factor primario; pero sealamos tambin como factor
primario, la escasez cuantitativa de la poblacin de los municipios. la cual alcanza en
muchos casos cifras increblemente bajas."
6 "Una de las grandes conquistas que no s610 dard libertad polieica a la vid4 municipal,
sino que tambin le dard independencia econ6mica, supuesto que tendr fondos y repropios
para la atencin de todas sus necesidades, sustrayndose as de la voracidad que de
ordinario han demostrado los gobernadores." Mensaje de Don Venustauo Carranza al
entregar el proyecto de constitucin. Diario de los Deberes. Tomo 1, pg. 266.
7 Diario de los Debates del Congreso constituyente. Tomo 1, pg. 266.
8 Diario de los Debates. Tomo 11, pg. 504.

niendo en cuenta que los municipios salen a la vida despus de un largo perodo de olvido de
nuestras instituciones, y que la debilidad de sus primeros aos los haga vctimas de ataques
de autoridades ms poderosas, la comisin ha estimado que deben ser protegidos por medio
de disposiciones constitucionales y garantizarles su hacienda, condicin sine qua non de
vida ysu independencia, condicin de su eficacia." 9 Y para lograr este propsito emprenda
una reforma de fondo de la organizacin municipal que, por causas diversas, sufri muchos
quebrantos en el constituyente. La comisin insista en estas cuestiones: el municipio sera
administrado por un ayuntamiento de eleccin popular directa sin ninguna autoridad
intermedia para con el gobierno del Estado; cada localidad tendra su hacienda recaudando
todos los impuestos y entregando la parte correspondiente, fijada por la legislatura local,
al gobierno del Estado para sus gastos, pudiendo los gobernadores nombrar inspectores
para vigilar las cuentas y recibir las cantidades respectivas, decidiendo los conflictos que
llegaren a suscitarse en esta materia, por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin; por
ltimo, la personalidad jurdica del municipio se aceptaba en forma terminante, como una
entidad de derecho pblico.
"Los municipios tendrn el libre manejo de su hacienda, y sta se formar de lo
siguiente: 1Ingresos causados con motivo de servicios pblicos, que tiendan a satisfacer una
necesidad general de los habitantes de la circunscripcin respectiva; Una suma que el Estado
reintegrar al municipio, y que no ser inferior al diez por ciento del total de lo que el
Estado recaude para s por todos los ramos de la riqueza privada de la municipalidad de que
se trate; Los ingresos que el Estado asigne al municipio para que cubra todos los gastos de
aquellos servicios, que por la nueva organizacin municipal, pasen a ser del resorte del
ayuntamiento y no sean los establecidos en la base primera de este inciso. Estos ingresos
debern ser bastantes a cubrir convenientemente todos los gastos de dichos servicios. Si con
motivo de los derechos que concede a los municipios este artculo, sugiere algn conflicto
entre un municipio y el poder ejecutivo del Estado, conocer de dicho conflicto la legislatura
respectiva, quien oir al ayuntamiento en cuestin, pudiendo ste enviar hasta dos
representantes para que concurran a las sesiones de las legislaturas en que el asunto se trate,
teniendo voz informativa y no voto. Si el conflicto fuera entre la legislatura y el municipio,
conocer de l el Tribunal Superior del Estado, en la forma que establece el prrafo anterior.
En todo caso, los procedimientos sern rpidos a fin de que el conflicto sea resuelto a la
mayor brevedad."
El voto particular de los constituyentes Jara y Medna, presentaba estoS aspectos del
problema: "JI. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de
las contribuciones municipales necesarias para atender sus diversos ramos, y del tanto que
asigne el Estado a cada municipiO. Todas las controversias que se susciten entre los poderes
de un Estado y el
9 Diario de los Debates. Tomo 11, pg. 504. Diario de los Debates. Tomo 11, pg. 771.

munlClplO sern resueltas por el Tribunal Superior de cada Estado en los
trminos que disponga la ley respectiva." 11
Aludiendo a los problemas planteados, un grupo de constituyentes propu
so: "Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se forma
r de las contribuciones que sealen las legislaturas de los Estados, y que en
todo caso, sern las suficientes para atender a sus necesidades." Esta pro
puesta fue aceptada por mayora de votos, pero dejaban en pie la grave cues
tin de la autonoma econmica de los municipios, que an sigue siendo
objeto de enconados debates.
Recientemente se ha propuesto la expedicin de una ley federal que re
glamente esta fraccin del artculo 115 de la Constitucin, pero hace pensar
que sera una ley inconstitucional, porque es materia reservada a la compe
tencia de las legislaturas locales.
Los problemas relativos a la autonoma municipal tenan el consensus del constituyente,
mas no as los problemas econmicos o hacendarios del municipio. Es interesante observar
la visin tanto de la comisin como de algunos constituyentes, pensando que sin libertad
econmica, el municipio no progresara. "Seamos consecuentes con nuestras ideas, no
demos libertad por una parte y la restrinjamos por la otra; no demos libertad poltica y
restrinjamos hasta lo ltimo la libertad econmica, porque entonces la primera no podr ser
efectiva, quedando simplemente consignada en nuestra Carta Magna como un bello captulo
y no se llevar a la prctica. El municipio libre debe tener su hacienda propia, porque desde
el momento en que el municipio en hacienda tenga un tutor, sea el Estado, la Federacin,
desde ese momento el municipio deja de subsistir."
Pero la mayora del constituyente segua pensando que la nueva organizacin hacendaria
que se propona constitua una invasin a la soberana local, que inevitablemente conducira
al despilfarro y a la anarqua. La intervencin de la Suprema Corte se juzgaba contraria al
sistema federal.
La comisin retir su dictamen, presentando dos de sus miembros un nuevo dictamen en
otros trminos.P
4. EL MUNICIPIO EN LA CONSTITUCIN DE 1917
. El constituyente de Quertaro que elabor la Constitucin de 1917, conSIgn como una
institucin fundamental la del municipio libre. No puede olvidarse que uno de los anhelos
de la Revolucin fue el establecimiento del rgimen municipal, postulado en los planes de
San Luis y de Guadalupe.
La Constitucin hace referencia al municipio en diversos preceptos, que configuran el
rgimen municipal. El precepto bsico que da fisonoma a la organizacin municipal es el
11 Diario de los Debates. Tomo 11, pg. 771.
12 Diario de los Debates. Tomo H, pg. 821.

13 Diario de los Debates. Tomo n, pgs. 637, 647.
ANDRS SERRA ROJAS

Este precepto ha sufrido diversas reformas importantes en las siguientes fechas:
20 de agosto de
29 de abril de
enero
8 de
de
12 de febrero de
17 de octubre de
6 de febrero de
1928
1933
1943
1947
1953
1
9
7
6
D O F.
. .
El texto actual del artculo 115 de la Constitucin en su parte relativa a la organizacin municipal dispone:
"Los Estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de Gobierno republicano, representativo, popular, teniendo
como base de su divisin territorial y de organizacin poltica y administrativa, el municipio conforme a las bases
siguientes:
"1. Cada municipio ser administrado por un ayuntamiento de eleccin popular directa y no habr ninguna autoridad
intermedia entre ste y el gobierno del Estado."
"Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los ayuntamientos, electoS para el perodo inmediato
popularmente por eleccin directa, no podrn ser reelectos. Las personas que por eleccin indirecta o por nombramiento o
designacin de alguna autoridad, desempeen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominacin que
se les d, no podrn ser electas para el perodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el
carcter de propietarios no podrn ser electos para el perodo inmediato con el carcter de suplentes, pero los que tengan el
carcter de suplentes, s podrn ser electos para el perodo inmediato como propietarios, a menos que haya estado en
ejercicio."
"JI. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de contribuciones que sealen las
legislaturas de los Estados y que, en todo caso, sern las suficientes para atender a las necesidades municipales" y
"JII. Los municipios sern investidos de personalidad jurdica para todos los efectos legales." "El
Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrn el de fuerza pblica en los municipios
donde residieren habitual o transitoriamente. Vase ms adelante la reforma constitucional a las
fracciones IV y V del artculo 115 constitucional.
5. Los RGANOS MUNICIPALES

Los rganos del municipio son los siguientes:
a) El Ayuntamiento
Un organismo con facultades de decisin y de consulta, de eleccin pular directa.
Se integra con el presidente municipal, los regidores, los sndicos y rganos consultivos.
b) El presidente municipal o alcalde
Como indicamos, el presidente municipal es de eleccin directa y constituye el rgano ejecutivo por
medio del cual se cumplen las determinaciones del ayuntamiento.
e) Los regidores y los sndicos

Son rganos que auxilian al presidente municipal en el desempeo de sus funciones. La distribucin de
tareas se hace por ramos imperando una divisin del trabajo de acuerdo con la importancia del municipio.
d) rganos consultivos
Las leyes municipales pueden establecer rganos consultivos que auxilien al ayuntamiento en el
desempeo de sus labores. As tenemos comits de planificacin, de auxilios y otros anlogos.
e) rganos de colaboracin
Sin interferir con sus funciones, los municipios pueden auxiliarse para la realizacin de sus fines sociales,
de la accin privada. Las juntas de mejoramiento cvico, moral y material, quedan incluidas en esta categora
de actividades, pero no como organismos pblicos que limiten la autonoma muni cipal, Es un absurdo
llamar a estas juntas "ayuntamientos federales". Si el municipio no llena con efectividad sus funciones, el
camino lgico es dotarlo de los elementos que le hacen falta, o crearle problemas intiles.t! Lo mismo puede
decirse de las Juntas Federales de Mejoras materiales.
6. LA HACIENDA MUNICIPAL
El artculo 27, prrafo sexto, fraccin VI de la Constitucin, dispone en su parte relativa: Los Estados, el Distrito Federal, lo
mismo que los Municipios, de toda Repblica, tendrn plena capacidad para adquirir poseer todos los bienes ra{ces
necesarios para los servicios pblicos.
La fraccin 11, del artculo 115 constitucional expresa: "Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se
formar de las
14 "Ley de cooperacin para dotacin de agua potable a los Municipios," D. O. F. del 29 de diciembre de 1956. "Art. lQ El
Gobierno Federal cooperar con las autoridades locales a la realizacin de las obras de agua potable mediante inversiones no
recuperables equivalentes a la mitad de su costo en las localidades con menos de 30,000 habitantes y a un tercio en las de 30,000 o
ms. Las inversiones de que se trata se harn con criterio selectivo de acuerdo con las normas generales que establezca el
reglamento de la ley," Ley derogada.

contribuciones que sealen las legislaturas de los Estados, y que en todo caso, sern
las suficientes para atender a las necesidades municipales."
La fraccin XXIX, del artculo 73, faculta al Congreso para establecer las con
tribuciones sobre las materias a las que alude, ordenando adems, que "Tas enti
dades federativas participarn en el rendimiento de estas contribuciones especiales
en la proporcin que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales
fijarn el porcentaje correspondiente a los municipios, en sus ingresos por concepto
del impuesto sobre energa elctrica."
Los problemas de los municipios son principalmente de ndole poltica yeco
nmica. El problema poltico se resume en la constante e indebida intromisin de
las autoridades locales en la integracin y funcionamiento del municipio. El proble
ma econmico se finca en que los gobiernos locales reducen considerablemente los
ingresos de los municipios.
"Los impuestos municipales decretados por los ayuntamientos y no por las legislaturas no tienen el carcter de
leyes, y hacerlos efectivos importa una violacin constitucional." Sem. Jud. de la Fed. Tomo LXXVI, parte, vol.' u,
pg. SOL Apndice.
7. Los SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES

Tarea difcil es la de determinar cules son los servicios pblicos que tie nen el carcter municipal. Un
problema complejo de la organizacin municipal es la determinacin de la competencia entre la entidad
federativa y el municipio, sobre todo por sus implicaciones fiscales.
Por exclusin podra decirse que todo aquello que no tiene a su cargo el gobierno federal, o los
gobiernos de las entidades locales, queda en el campo de la accin municipal. Esta manera 'de pensar deja
en pie la detenninacin de ese problema.
Dos consideraciones debemos presentar:
La primera, un municipio se integra normalmente con la ciudad-cabecera
o ncleo de poblacin ms importante y con una extensin territorial limitada, que comprende ciudades,
pueblos, rancheras, condueazgos, haciendas, en unas cuantas palabras, ncleos de poblacin dispersos,
en las formas ms variadas. La direccin de estadstica ha hecho una clasificacin de esta poblacin que
integra los municipios y que nos presenta uno de los problemas ms graves de la vida
De aqu se deduce que hay servicios municipales citadinos y los dems servicios municipales, con
exclusin de los anteriores.
Los servicios pblicos de saneamiento, agua potable, jardines, alumbrado, cementerios, mercados, se
circunscriben a la ciudad y son servicios citadinos. En algunas ocasiones rebasan el marco de una ciudad,
por ejemplo, el servicio pblico de polica, que debe abarcar todo el municipio. En algunas entidades
federativas la polica del municipio se circunscribe a la ciudad o pueblos, y la polica del Estado, atiende
la seguridad del campo.
15 Gilberto
Loyo. La poUtica demogrdfica de 1935. Tip. Turanzas, pg.
Los caminos de corta extensin, calzadas y otros servicios de comunica

cin, son servicios. generales del municipio, aunque ste se halle incapacitado
para asumir esta responsabilidad. Lgicamente a esto se refiere la expresin
intereses locales del municipio.
La segunda consideracin se refiere a que hay numerosas necesidades por satisfacer que no
constituyen servicios pblicos, ya sea porque no estn organizados y atendidos en esa forma, o porque el
municipio no se proponga su atencin con vista a sus escasos elementos. En ese caso los servicios estn
en manos de los particulares, que como es lgico lo atienden deficiente y circunstancialmente.
8. LA MUNICIPALIZACIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS
Municipalizar un servicio es el acto por el cual el municipio legalmente se hace cargo

de un servicio pblico municipal.w Desde luego la municipalizacin debe operarse en
servicios que son de la exclusiva competencia del municipio. A propsito de la
municipalizacin de los servicios, nos dice Royo Villanova:
"Los mUlllC1plOs podrn explotar directamente servICIOS de naturaleza mercantil, industrial, extractiva,
forestal o agrcola que sean de primera necesidad o utilidad pblica y se presten dentro del territorio municipal, en
beneficio de sus habitantes. La municipalizacin de servicios podr hacerse sin monopolio con monopolio. Podrn
municipalizarse sin monopolio los establecimientos de suministros de artculos alimenticios o de primera necesidad,
como hornos, tablas, pana deras y otros similares; las viviendas, los psitos, las instituciones de crdito y ahorro;
los espectculos pblicos y otros anlogos. Podr municipalizarse una farmacia en municipios de poblacin superior
a diez mil habitantes y otra por cada cien mil o fraccin en los que excedan de esta cifra de poblacin. Se podrn
facilitar medicamentos en estas farmacias municipales solamente a los inscritos en padrones de Beneficencia. Podrn
municipalizarse con monopolio los servicios de abastecimiento de agua, electricidad, gas, recogida y
aprovechamiento de basuras, alcantarillado, lonjas, mercados, mataderos, cmaras frigorficas" pompas fnebres, y
los de autobuses, tranvas, trolebuses, ferrocarriles y dems medios de transporte dentro del lmite municipal, as
como el servicio de estaciones de autobuses,"
De acuerdo con el rgimen legal de los Estados -Constitucin local y legislacin ordinariacorresponde a las legislaturas locales de los Estados expresar cules son los servicios municipales que
debe atender el municipio. La leyes propiamente una ley orgnica y de funcionamiento de servicios
pblicos municipales.
16 Antonio
Royo VilIanova. Elementos de derecho administrativo. ed, Lib. Santarn. Valladolid, 1952, 1-283.
588
ANDRS SERRA ROJAS
Llama la atencin el poderoso estmulo de la jurisprudencia francesa, favorable a los servicios pblicos
comunales. Waline.!" cita esas ejecutorias, que establecen las reglas siguientes: a) El servicio pblico creado
con un fin financiero es siempre ilegal; b) Es necesario que el servicio responda a una necesidad de la
poblacin; e) Que no se interese por l la iniciativa privada; d) Se trata de un servicio que luche contra la
caresta de la vida; e) Se trata de luchar contra la crisis de alojamiento; t) Debe comprender la higiene municipal; g) Ella admite igualmente la legalidad de las operaciones accesorias comerciales de un servicio pblico
legal. La nocin de servicio pblico en Francia es jurisprudencial.
9. LAS JUNTAS DE MEJORAMIENTO cVICO, MORAL Y MATERIAL

Las juntas de mejoramiento cvico, moral y material son organismos privados, que se crearon para el auxilio de los
municipios, cooperando con stos en la atencin de los servicios pblicos municipales.w
Estos organismos no tienen el ejercicio de ninguno de los fines del municipio, porque en este caso seran
contradictorios con el artculo 115 de la Constitucin Y constituiran una amenaza para el mantenimiento del municipio
libre.
Sus actividades, por lo tanto, no pueden interferir, limitar y sustituir en ninguna forma las facultades de los
ayuntamientos. Las juntas deben colaborar en los municipios para fomentar la colaboracin econmica de los particulares y
la ayuda oficial y obtenerse una mejora en la atencin de los servicios pblcos.w
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, artculo 27, fraccin VII, se alude a las juntas en estos
trminos.
"VII. Conducir las relaciones del Poder Ejecutivo con los otros poderes de la Unin, con los gobiernos de los Estados
y con las autoridades municipales; ante estos dos ltimos, impulsar y orientar la creacin el funcionamiento de las
Juntas de mejoramiento moral, cvico material."
10. LA REFORMA CONSTITUCIONAL A LOS ARTS. 115, 27 PRRAFO TERCERO Y 73 FRACCIN XXIX-C
En elD. O. F. del 6 de febrero de 1976 fue publicada la reforma constitucional al artculo 115 fracciones
IV y V:
I aIII .
IV. Los Estados y Municipios en el mbito de sus competencias, expe dirn las leyes, reglamentos y
disposiciones administrativas que sean necesa
17 MarcelWaline.
Traite de droit administratii. ed. Pars. Srey, 1950.

Estos organismos fueron creados ms por razones de carcter poltico que zones tcnicas. En ningn caso deben
invadir las funciones propias de los muntCI.PIOS' limitando su actuacin a colaborar con el municipio, sin ejercicio
efectivo de pblicas, porque implicara una invasin a la soberana local y un certero ataque a la
19 Las juntas de mejoramiento moral, cvico, y material, origen y disposiciones legales que regulan su organizacin y
funcionamiento. Secretara de Gobernacin, 1958. 1 v, 263 pgs.
18
rias para cumplir con los fines sealados en el prrafo III del artculo 27 de esta Constitucin en lo que se
refiere a los centros urbanos y de acuerdo con la Ley Federal de la materia.
V. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios municipales de dos o ms Entidades Federales
formen o tiendan a formar una continuidad geogrfica, la Federacin, las Entidades Federativas y los Municipios respectivos, en el mbito de sus competencias, planearan y regularan de manera conjunta y coordinada el
desarrollo de dichos centros con apeg-o a la Ley Federal de la materia."
El artculo 27 constitucional prrafo tercero fue reformado en estos trminos: "La Nacin tendr en todo tiempo el
derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular, en beneficio
social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, con objeto de hacer una distribucin
equitativa de la riqueza pblica, cuidar de su conservacin; lograr el desarrollo equilibrado del pas y el mejoramiento de las
condiciones de vida la poblacin rural y urbana. En consecuencia, se dictarn las medidas necesarias para ordenar los
asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto
de ejecutar obras pblicas y de planear y regular la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de
poblacin; para el fraccionamiento de los latifundios, para disponer, en los trminos de la ley reglamentaria, la organizacin
y explotacin colectiva de los ejidos y comunidades, para el desarrollo de la pequea propiedad agrcola en explotacin;
para la creacin de nuevos centros de poblacin agrcola con tierras yaguas que les sean indispensables; para el fomento ele
la agricultura y para evitar la destruccin de los elementos naturales y los daos que la propiedad pueda sufrir en perjuicio
de la sociedad. Los ncleos de poblacin que de tierras yaguas o no las tengan en cantidad suficiente para las necesIdades
de su poblacin; tendrn derecho a que se les dote de ellas, tomndolas de las propiedades inmediatas, respetando siempre
la pequea propiedad agrcola en explotacin."
La reforma al artculo 73 fraccin XXIX-C, de la Constitucin seala entre las del Congreso: "Para expedir las leyes
que establezcan la concurrencia del Federal, de los Estados y de los Municipios, en el mbito de sus respectivas
competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el prrafo tercero del
artculo 27 de esta Constitucin." " En cumplimiento de estas disposiciones el Congreso de la Unin, aprob la
Ley General de Asentamientos humanos". Ley que viene a sentar un precedente
de Importancia en esta materia. Albi Fernando. La crisis del municipalismo. lEAL, 1966. Aylwin A. Arturo y otros.
Anlisis crtico del rgimen municipal y proposiciones

una nueva legislacin. Chile. Rafael. Principios de rgimen municipal. Ab. Perrot, Direc. Gral. de EstadIstica. Divisin
Municipal de las Entidades Federativas. Mxico, D. F.
Lorer de Mola Rafael. Problemtica del Municipio sin recursos. M. Porra, 1976. Ochoa Campos Moiss. La
reforma municipal. Ed. Porra, S. A. Pallars Moreno Manuel. Ayudas estatales a los municipios. De Rovira Mola
Alberto. La hacienda municipal y sus problemas. lEAL, Madrid.

Llama la atencin el poderoso estmulo de la jurisprudencia francesa, favorable a los servicios pblicos
comunales. Waline.t" cita esas ejecutorias, que establecen las reglas siguientes: a) El servicio pblico creado
con un financiero es siempre ilegal; b) Es necesario que el servicio responda a una necesidad de la poblacin;
e) Que no se interese por l la iniciativa privada; d) Se trata de un servicio que luche contra la caresta de la
vida; e) Se trata de luchar contra la crisis de alojamiento; f) Debe comprender la higiene municipal; g) Ella
admite igualmente la legalidad de las operaciones accesorias comerciales de un servicio pblico legal. La
nocin de servicio pblico en Francia es jurisprudencial.
9. LAS JUNTAS DE MEJORAMIENTO CVICO, MORAL Y MATERIAL
Las juntas de mejoramiento cvico, moral y material son organismos privados, que se crearon para el auxilio de los
municipios, cooperando con stos en la atencin de los servicios pblicos municipales.te
Estos organismos no tienen el ejercicio de ninguno de los fines del municipio, porque en este caso serian
contradictorios con el articulo 115 de la Constitucin y constituiran una amenaza para el mantenimiento del municipio
libre.
Sus actividades, por lo tanto, no pueden interferir, limitar y sustituir en ninguna forma las facultades de los
ayuntamientos. Las juntas deben colaborar en los municipios para fomentar la colaboracin econmica de los particulares y
la ayuda oficial y obtenerse una mejora en la atencin de los servicios pblicos.w
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, articulo 27, fraccin VII, se alude a las juntas en estos
trminos.
"VII. Conducir las relaciones del Poder Ejecutivo con los otros poderes de la Unin, con los gobiernos de los Estados y
con las autoridades municipales; ante estos dos ltimos, impulsar y orientar la creacin y el funcionamiento de las
Juntas de mejoramiento moral, cvico y material."
10. LA REFORMA CONSTITUcIONAL A LOS ARTS. 115, 27 PRRAFO TERCERO Y 73 FRACCIN XXIX-e
En el D. O. F. del 6 de febrero de 1976 fue publicada la reforma constitucional al
artculo 115 fracciones IV y V: 1a IlI .
IV. Los Estados y Municipios en el mbito de sus competencias, expedirn las reglamentos y
disposiciones administrativas que sean necesa
Waline. Trait de droit administratij. ed. Pars. Sirey, 1950.
organismos fueron creados ms por razones de carcter poltico que por razones tcnicas. En ningn caso deben
invadir las funciones propias de los municipios, limitando su actuacin a colaborar con el municipio, sin ejercicio efectivo de
funciones pblicas, porque implicara una invasin a la soberana local y un certero ataque a la
17 Marcel
lB Estos
Las juntas de mejoramiento moral, ctuico, y material, origen y disposiciones legales regulan su organizacin y
funcionamiento. Secretara de Gobernacin, 1958. 1 v, 263 pgs.
rias para cumplir con los fines sealados en el prrafo III del artculo 27 de esta Constitucin en lo que se
refiere a los centros urbanos y de acuerdo con la Ley Federal de la materia.
V. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios municipales de dos o ms Entidades Federales
formen o tiendan a formar una continuidad geogrfica, la Federacin, las Entidades Federativas y los Municipios respectivos, en el mbito de sus competencias, planearan y regularan de manera conjunta y coordinada el
desarrollo de dichos centros con apego a la Ley Federal de la materia."
El artculo 27 constitucional prrafo tercero fue reformado en estos trminos: "La Nacin tendr en todo tiempo el
derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular, en beneficio
social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, con objeto de hacer una distribucin
equitativa de la riqueza pblica, cuidar de su conservacin, lograr el desarrollo equilibrado del pas y el mejoramiento de
las condiciones de vida de la poblacin rural y urbana. En consecuencia, se dictarn las medidas necesarias para ordenar
los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a
efecto de ejecutar obras pblicas y de planear y regular la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los
centros de poblacin; para el fraccionamiento de los latifundios, para disponer, en los trminos de la ley reglamentaria, la
organizacin y explotacin colectiva de los ejidos y comunidades, para el desarrollo de la pequea propiedad agrcola en
explotacin; para la creacin de nuevos centros de poblacin agrcola con tierras yaguas que les sean indispensables; para
el fomento de la agricultura y para evitar la destruccin de los elementos naturales y los daos que la propiedad pueda
sufrir en perjuicio de la sociedad. Los ncleos de poblacin que carezcan de tierras yaguas o no las tengan en cantidad
suficiente para las necesidades de su poblacin; tendrn derecho a que se les dote de ellas, tomndolas de las propiedades
inmediatas, respetando siempre la pequea propiedad agrcola en explotacin."
La reforma al artculo 73 fraccin XXIX-C, de la Constitucin seala entre las facultades del Congreso: "Para expedir
las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el mbito de sus
respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el prrafo
tercero del artculo 27 de esta Constitucin."
En cumplimiento de estas disposiciones el Congreso de la Unin, aprob la "Ley Generai de Asentamientos humanos".
Ley que viene a sentar un precedente de importancia en esta materia.
Albi Fernando. La crisis del municipalismo. IEAL, 1966.
Aylwin A. Arturo y otros. Anlisis crtico del rgimen municipal y proposiciones para una nueva legislacin.
Chile. Bielsa Rafael. Principios de rgimen municipal. Ab. Perrot. Direc. Gral. de Estadstica. Divisin Municipal de las
Entidades Federativas. Mxico, D. F.
Loret de Mola Rafael. Problemtica del Municipio sin recursos. M. Porra, 1976.
Ochoa Campos Moiss. La reforma municipal. Ed. Porra, S. A.
Pallars Moreno Manuel. Ayudas estatales a los municipios.
De Rovira Mola Alberto. La hacienda municipal y sus problemas. lEAL, Madrid.
TTULO SPTIMO
LA ADMINISTRACIN PBLICA PARAESTATAL

CAPTULO 1
LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA POR SERVICIO, FUNCIONAL O

INSTITUCIONAL
I. La Administracin Pblica Paraestatal.-2. Las instituciones descentralizadas realizan fines del Estado.-3. Las formas de la
descentralizacin administrativa en general.-4. La creacin de las instituciones descentralizadas por servicio.-5. La creacin
de las instituciones descentralizadas en otros pases.-6. Concepto de descentralizacin administrativa por servicio.-7.
Elementos de la descentralizacin administrativa por servicio.-S. Criterio legal de la descentralizacin administrativa por
servicio.
9. Relaciones y diferencias entre instituciones administrativas centralizadas y las descentralizadas.-lO.

Constitucionalidad de las instituciones descentralizadas por servicio.-ll. Organismos administrativos
descentralizados por servicio sujetos a control del gobierno federal.-12. La accin del poder central
sobre las instituciones descentralizadas por servicio.
rganos del Ejecutivo Federal que ejercen el control de los organismos paraestatales.-14. Agrupaciones de entidades
de la administracin Pblica Paraestatal por sectores definidos.-15. Obligaciones de los organismos
descentralizados.-16. Responsabilidades de los funcionarios de los organismos descentralizados.-17. Ventajas e
inconvenientes del rgimen de la descentralizacin administrativa.
1. LA ADMINISTRACIN PBLICA PARAESTATAL

La Administracin Pblica Paraestatal est integrada por el conjunto de Instituciones, Organismos,
Empresas de Economfa Mixta, Patrimonios Pblicos, que por disposicin de la ley, colaboran en la
realizacin de los fines del Estado, sin formar parte de la Administracin Pblica Centralizada, con la cual
mantienen estrictas relaciones de control y vigilancia a cargo de aqulla, y divididas en sectores para tal
efecto.
Estos conceptos estn contenidos en el articulo 3 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal que ordena:
591
ANDRS SERRA ROJAS
"El Poder Ejecutivo de la Unin se auxiliar en los trminos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes
entidades de la administracin pblica paraestatal:
I. Organismos descentralizados;
n. Empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de crdito. organi

zaciones auxiliares de crdito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas, IIl. Fideicomisos."
Estas entidades se regulan por sus leyes especficas y por los artculos a 54 de la Ley orgnica mencionada,
a los cuales haremos referencia ms adelante.
2. LAS INSTlTUClONES DESCENTRALIZADAS REALIZAN FINES DEL ESTADO
La descentralizacin administrativa, como jorma de la Administracin pblica es un modo de organizacin
mediante el cual se integran legalmente personasjurfdicas o entes de Derecho Pblico no territoriales, para
administrar los negocios de su estricta competencia y realizar Iines especficos del Estado, sin desligarse de la
orientacin gubernamental, ni de la unidad financiera del mismo. La creacin de estos entes obedece a razones
jurdicas y polticas y no de carcter sociolgico."
El Estado en sus relaciones con el organismo descentralizado procura asegurarles su autonoma orgnica y
su autonoma financiera, dndoles los elementos necesarios para su desenvolvimiento y los controles para
mantener la unidad y eficacia de su desarrollo, sobre la base de la constitucin de un patrimonio -con bienes de
la Federacin-e, para la prestacin de un servicio pblico o la realizacin de otros fines de inters general.
El organismo descentralizado relaja los vnculos de la centralizacin administrativa al mismo tiempo que le
transfiere una competencia limitada para mantener su autonoma. A estas entidades se les ha llamado por la
doctrina instituciones perifricas, auto-administracin indirecta o paraestatales, ya que
1 "Descentralizar, es retirar los poderes de la autoridad central para transferirlos a una de competencia menos sea de
competencia territorial menos amplia (autoridad local), sea de competencia cspecialazda por su objeto." M. Waline. cit.,
Sirey 1963, 9'-' ed. 299.
"La palabra es, por si misma, mucho menos explcita que aquellas que designan, en el extranjero. la misma tendencia
(selbstuertualtung, del derecho alemn, palabra a bra: poder administrarse por si mismo, local gobernment anglo-sajn); ella
seala solamente una tendencia a separarse del poder del centro. Es necesario por consiguiente pre cisar su sentido. Jean Rivero.
Ob, cit., 2'" cd. 1962. Dalloz, pg. 273.
"Un rgimen puede, en fin, ser descentralizado: diversos servicios son administrados por rganos autnomos con relacin al
poder central y principalmente por rganos electos." Georges Vedel, Dtoit administrati]. Presses Universitaires de France, 1961.
ed., pg.
En la nueva Constitucin francesa, el artculo 34 al delimintar las funciones del Par' lamento, establece que la ley fija reglas
referentes a la creacin de categorlas de establecimientos pblicos y a las, nacionalizaciones de empresas y las transformaciones
de la propiedad del sector privado al sector pblico.
ADMINISTRATIVO
logran esa autonoma al serIes transferidos, por la autoridad central, los po

deres de decisin que la sustraen del poder disciplinario y de revocacin y
no estn sometidas a la jerarqua administrativa.
El carcter esencial ,de un organismo descentralizado, como entes pbli
cos menores, es su autonoma orgnica, con un poder propio de decisin en
los asuntos que legalmente se les encomiendan.
Otro de los caracteres de la descentralizacin es la autonoma tcnica de un servicio pblico o de las tareas que
realiza. Andr Buttgenbach (Manual droit administrati], Bruxelles, 1966, pg. 108), nos dice: "La autonoma
tcnica del servicio pblico reside en el hecho que aquellos que se benefician, no estn sometidos a las reglas de la
gestin administrativa que son, en principio, aplicables a todos los servicios centralizados del Estado."
Como hemos visto, el Estado tiene fines que realizar a travs de sus tres poderes fundamentales.
El Poder Ejecutivo Federal con su titular supremo que es el Presidente de la Repblica, lleva a cabo la
ejecucin de las leyes que expide el Congreso de la Unin. La accin administrativa se desenvuelve por
medio de rganos centralizados, rganos descentralizados y con la colaboracin de los particulares en las
empresas de inters pblico, y aun con las empresas privadas.
Los organismos descentralizados realizan dentro del marco de la Administracin pblica, ciertos fines
especficos que corresponden al Estado. Comparten el poder del Estado en los organismos
descentralizados por regin, pero no, lo comparten en los organismos descentralizados por servicio.
Los organismos descentralizados por regin o territorial comparten el poder del Estado y tienen el
carcter de autoridad, segn se desprende del Art. 115 Constitucional y principalmente para la
procedencia del juicio de amparo.
La subordinacin estricta a los fines sealados por el legislador se consagran en el artculo 22 de la
"Ley para el control por parte del gobierno federal de los organismos descentralizados y empresas de
participacin estatal"
(D. O. F. del 31 de diciembre de 1970) que ordena: "Queda prohibido a los organismos y empresas
realizar trabajos o actividades ajenos a sus fines
Los organismos descentralizados por servicio realizan fines estatales especficos, pero no tienen el
carcter de autoridad. El juicio de amparo es improcedente contra actos de los organismos
descentralizados por servicio, por no tener el carcter de autoridad a que alude el artculo 103, fraccin I,
de la Constitucin. Las leyes establecen procedimientos para restablecer el orden jurdico violado.
El artculo 123, fraccin XXXI constitucional ordena que la aplicacin de las leyes del trabajo es de
la competencia exclusiva de la autoridad federal en asuntos relativos en las empresas que sean
administradas en forma directa
o por el gobierno federal, empresas que acten en virtud de
un contrato O concesin federal y las industrias que les sean conexas. Instituciones administrativas
federales descentralizadas como Petrleos Mexicanos, Ferrocarriles Nacionales, Comisin Federal de
Electricidad y otras, son competentes las Juntas Federales de Conciliacin y Arbitraje para conocer de sus
asuntos laborales.
3. LAS FORMAS DE DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA EN GENERAL

Los autores modernos de derecho administrativo siguen criterios diversos para clasificar las formas
descentralizadas, como personas jurdicas exclusvamente administrativas.
Un estudio general de esas formas descentralizadas nos obliga a una clasificacin estricta de ellas,
relacionadas con los aspectos tcnicos y jurdicos de dichas instituciones.
Dos grupos de organismos descentralizados son objeto de nuestro estudio: 2
a) La descentralizacin administrativa territorial o regional. Esta forma de organizacin
administrativa se apoya en una base geogrfica, como delimitacin de los servicios que le corresponden; 3
b) La descentralizacin administrativa por servicio o funcional que descansa en una consideracin
tcnica para el manejo de una actividad determinada, o sea la prestacin de un servicio pblico o social, la
explotacin de bienes o recursos propiedad de la nacin, la investigacin cientfica y tecnolgica, o la
obtencin y aplicacin de recursos para fines de asistencia o seguridad social.'
En la doctrina y la legislacin administrativa universal los organismos descentralizados por servicio toman
denominaciones diferentes, tales como: establecimientos pblicos, entes autnomos, administracin indirecta,
descentralizacin funcionarista, descentralizacin tcnica, entidades para-estatales y otras.
En el examen estricto de nuestro derecho constitucional y administrativo, nos permite afirmar, a
diferencia de otros pases, que en nuestra organizacin administrativa no existe ms que una sola forma y
es la descentralizacin por servicio.
Las autoridades coloniales repitieron en Amrica hispana la mayor parte de las ns
tituciones administrativas de la pennsula. Entre otras el municipio que fue organizado
en cada una de las islas que en primer trmino fueron descubiertas.
Len Duguit considera las formas siguientes de descentralizacin a) La descentralizacin regional; b) La descentralizacin
patrimonial; ,c) La descentralizacin funcionalista, y d) La concesin,
Por' su parte Fraga, ob, cit., 1ls ed., pg. 208, considera, inspirado en la eseu,ela
realista del derecho, tres formas: a) La descentralizacin por regin; b) La descentrabza
cin por servicio; c) La descentralizacin por colaboracin.
En esta obra nos apartamos de estas clasificaciones por no encontrar un justo apoyo
a la descentralizacin patrimonial y funcionalista de Duguit y a la deScentralizacin por
colaboracin. Pueden considerarse como entidades privadas de colaboracin pero orga
nismos descentralizados, este error es frecuente y debe evitarse. . ..
4 M. Eisenmann, ob, cit., ha criticado la denominacin de descentralizacin serviCIO.
La descentralizacin por regin, que se concreta en el municipio mexicano, es predominantemente

una forma mixta de descentralizacin poltica y administrativa, si nos atenemos al rigor del artculo 115
de la Constitucin: "Los Estados adoptarn para. su rgimen interior, la forma de gobierno republicano,
representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y
administrativa el municipio
.v
."
LA CREACIN DE LAS INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS POR SERVICIO
La creacin de una institucin descentralizada debe hacerse siempre por el Estado y por medio de una
ley expedida por el Congreso de la Unin, es decir, por normas de carcter general, formal y
materialmente legislativa, encaminada a realizar fines que corresponden al Estado.
El criterio legal fue tradicionalmente aceptado por nuestro derecho. En efecto, el artculo 25 del
Cdigo Civil al enumerar las personas morales, seala en su fraccin JI: "Las dems corporaciones de
carcter pblico reconocidas por la ley", y concluye la fraccin VI del mismo precepto: "Las asociaciones distintas de las enumeradas que se Propongan fines polticos, cientficos, artsticos, de recreo o
cualquiera otro fin lcito, siempre que no fueran desconocidas por la ley."
Este sistema estuvo en vigor hasta la aparicin de la ley de organismos descentralizados y empresas
de participacin estatal, que estableci en su artculo que adems de su creacin por la ley, los organismos
descentralizados podan ser creados por decreto del Ejecutivo Federal.
Artculo 45 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal: "Dentro de la Administracin
pblica paraestatal sern considerados como organismos descentralizados las instituciones creadas por
disposicin del Conde la Unin o en su caso por el Ejecutivo Federal, con personalidad Jurdica y
patrimonios propios, cualquiera que sea la forma o estructura legal que adopten,"
Debemos reflexionar si sera conveniente y constitucional que "un decreto" creara organismos
descentralizados por regin como el municipio; o si creara organismos descentralizados por servicio
como la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, el Banco de Mxico, Nacional Financiera, el
Seguro Social y otros semejantes.
. Hasta hoy el problema se ha visto con relativo recelo porque los que han SIdo creados han contado con
la aquiescencia o desinters de los interesados. El camino lgico, cuando surjan los conflictos, es dejar
que el Poder Judicial de la Federacin, examine la validez o la conveniencia de estos organismos
d.escentralizados por decreto o se establezcan ciertos principios en la ConstituCIn regulando la materia
de la descentralizacin."
Por decreto que reforma el de de junio de 1952, se cre el organismo de consulta d.enominado Comisin del azcar. D. O. F.
del 25 de junio de 1960. Esta ambigua institu06n, casi desconcentrada con importantes facultades, se cre con fundamento en el
ar

Por hoy se han seguido creando por "decreto" y puede decirse que es una prctica administrativa,
como en los casos de la Conasupo, Aeropuertos, Abastos, el Metro y otros.
De todas maneras, la forma normal deber ser que ellos se formen de acuerdo con una ley. Una ley de
organizacin y funcionamiento administrativo, creadora de una situacin jurdica general segura, que no
podr ser modificada ms que por un acto legislativo de la misma naturaleza. Desde luego nos lleva a
reflexionar que los organismos descentralizados creados por una ley en ningn caso podrn ser
modificados por un decreto.
La leyes la forma normal de crear una institucin descentralizada y puede revestir formas diversas,
entre otras las siguientes:
1. Por medio de una ley que en forma expresa cree una institucin descentralizada y su rgimen
jurdico, por medio de una ley que comprenda: denominacin y fines, personalidad jurdica,
organizacin, patrimonio, rgimen econmico y financiero y relaciones con el Estado, sus
trabajadores y el pblico.
2. Por medio de una ley administrativa que -cree la institucin pblica y reserve su reglamentacin al
Poder Ejecutivo, sera este el nico caso que el ejecutivo cumpliese con el "ejercicio de facultades
administrativas".
Tampoco se deben crear estos organismos por medio de reglamentos, si no se encuentran en segundo
caso sealado.
El segundo, como lo hemos comentado antes, se ha venido cumpliendo por medio de decretos,
acuerdos u rdenes que crean organismos descentralizados con supuestas facultades administrativas. No
hay ningn precepto constitucional que autorice al poder administrativo la creacin de un ente pblico.
Toda descentralizacin implica un fraccionamiento del poder, por lo que un acto administrativo que cree
una esfera de competencia, estar contenido en la ley.
5. LA CREACIN DE LAS INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS EN OTROS PASES

Debemos aludir al sistema que impera en otros pases para la creacin de los organismos descentralizados. El profesor
Miguel S. Marienhoff (Tratado de Derecho administrativo, pg. 382), analizando la legislacin de su pas, estudia las dos
formas de creacin de las entidades autrquicas: por ley del Congreso y por Decreto del Ejecutivo. Este autor sostiene, con
vista a su legislacin, la inconstitucionalidad de las entidades autrquicas creadas por ley, "en cambio la creacin de dichas
enti dades mediante decreto, vale decir, mediante un acto emanado directamente del Poder Ejecutivo, es perfectamente
constitucional".
Por lo que se refiere al Derecho belga, el profesor Buttgenbach (Manual de droit administratij, 1 partie, edition,
1966, pgs. 48 y 49) afirma que en derecho
tculo 89, fraccin 1 de la Constitucin y la Ley sobre atribuciones del Ejecutivo Federal en materia econmica, de fecha 30
de diciembre de 1950, es decir, se crea la institucin por medio de un reglamento de la ley de atribuciones que no faculta al
Ejecutivo para elaborar dicha ley.
belga, nicamente el legislador puede crear personas pblicas. El Ejecutivo no tiene competencia para otorgar personalidad
jurdica a un servicio pblico, a menos que haya sido autorizado por una ley,. La creacin se realiza: por medio de una ley
especial, o por medio de una ley general que fije las condiciones por las cuales los poderes subordinados, puedan crear
estas personas pblicas. Agrega el autor que el reconocimiento de la personalidad jurdica no debe ser necesaria mente
formal o expresa, ya que puede ser tcita o implcita y resultar de las disposiciones que la presuponen.
En otros Estados como en la Repblica de Uruguay, la creacin de los organismos descentralizados debe hacerse por
medio de una ley. Este criterio tiene un fuerte apoyo constitucional. "El profesor Sayagus Lasso (Tratado de Derecho adT. H, pg. 166), afirma: "La creacin de los entes autnomos se realiza mediante ley. Es la solucin de principio para las
personas pblicas estatales y adems est implcitamente consagrada en el artculo 193 de la Constitucin, que exige un
qurum especial para la creacin de nuevos entes autnomos: dos tercios de votos del total de componentes de cada
Cmara."
La Constitucin de Francia de 1958, en su artculo 34 ordena que la ley fija las reglas referentes la creacin de
categoras de establecimientos pblicos, adems, la misma ley fijar las nacionalizaciones de empresas y las
transferencias de la propiedad de empresas del sector pblico al sector privado. Por ltimo, mediante leyes de
programacin se determinarn los objetivos de la accin econmica y social del Estado.s
CONCEPTO DE DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA POR SERVICIO
La descentralizacin por servicio es un modo de organizacin administrativa, mediante la cual se crea

el rgimen jurdico de una persona de derecho pblico, con una competencia limitada a sus fines
especficos y especializada para atender determinadas actividades de inters general, por medio de procedimientos tcnicos."
Esta relacin no destruye la unidad del Estado ni los vnculos necesarios de control de la
administracin directa, lo cual permite al organismo descentralizado un manejo administrativo autnomo
y responsable.
Las formas de la descentralizacin por servicio obedecen a razones tiles de orden tcnico, financiero
y funcional, que descarga a la administracin de
6 La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico se ha visto obligada a tomar providencias en contra del rgimen financiero de
entidades descentralizadas y dems rganos de la administracin pblica, principalmente en lo que se refiere a la emisin de
obligaciones. El artculo 14 .del Presupuesto de egresos de la Federacin ordena: "Ser causa de respon sabilidades de los
secretarios, jefes de departamentos de Estado y Procurador General <le la Repblica, conforme al artculo 126 constitucional,
contraer compromisos fuera de las limitaciones de sus presupuestos, y en general, acordar erogaciones en forma que no permita,
dentro del monto autorizado a las partidas respectivas, la atencin de los servicios pblicos durante todo el ejercicio fiscal, as
como del Secretario de Hda. y C. P., autorizar los compromisos y erogaciones que por este artculo se prohben."
Buttgenbacr, Der. Ad. pg. 86.. Sebastin Martn-Retortillo. Descentralizacin administrativa y
organizacin Polltica. 3 vols. Madrid. Ed. Alfaguara.

nuevas tareas y no a factores polticos como en la descentralizacin adrni
nstrativa territorial o por regin.s
La administracin descentralizada por servicio llamada tambin descen
tralizacin tcnica o administracin indirecta, se desarrolla en nuestro pas
inspirada en la organizacin de los establecimientos pblicos franceses, en las
comisiones norteamericanas y en general, en los principios tericos de la des
centralizacin administrativa.
Nuestras instituciones descentralizadas por servicio, al impulso de la doc
trina administrativa mexicana incorporada a la legislacin, han evolucionado
con todos los caracteres derivados de nuestras propias exigencias. No mante
nemos en puridad, una forma tipo de descentralizacin, un modelo unifor
me, sino que a cada organismo se le reviste de la organizacin que ha sido
ms conveniente fijarle.
7. ELEMENTOS DE LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA POR SERVIC10

Los elementos de una institucin descentralizada por servicio deben ser
definidos con precisin por la ley o decreto que organiza el servicio, con lo
cual se evitan numerosos problemas."
La descentralizacin es un procedimiento administrativo relativo a la or
ganizacin de entidades autnomas, en las cuales los poderes de decisin que
corresponden a los rganos superiores, se transfieren a una entidad adminis
trativa, estableciendo una relacin de tutela administrativa sui gneris, que
la de jerarqua. Debemos anotar estas condiciones preliminares de carcter doctrinal, para precisar la funcin de
los organismos administrativos por servicio:
Desde luego obedecen a la idea de hacer ms eficaz la accin del poder pblico, creando entidades
-personas jurdicas de derecho pblico-que gocen de un rgimen ms apropiado para la satisfaccin de ciertas
necesidades sociales, para lo cual se le transfieren poderes de decisin.
El rgimen descentralizado permite particularizar el servicio y el rgano que la atiende, sin todos los
inconvenientes del rgimen central tan complejo como el de la Administracin pblica.
La descentralizacin no desliga totalmente a una persona jurdica de derecho pblico, de la relacin de
tutela del Estado. Un rgimen de autonoma total puede llevar a la desintegracin del Estado; Es por razn
que ste se reserve determinadas facultades para mantener la unidad de accin del po
8 Andrs Serra Rojas. Cuadro general de la administracin pblica mexicana. Instituto de
Administracin Pblica 1959. Gabino Fraga. Conferencias sustentadas del 4 al 6 de marzo de 1959 en la
Escuela de Ciencias Politicas y Administrativas de la UNAM.
Vase adems: Rodolfo Brena Torres. Proyecto de ley para el control de los organismOS descentralizados y de las
participaciones estatales en empresas Mxico, abril de 1962. Cmara de Senadores.
der pblico. Razones prcticas de muy diversa naturaleza, no mantienen el rgimen descentralizado en la
puridad de su construccin jurdica. El Estado es el que fija los Imites hasta donde llega la accin
descentralizadora.
Aun en aquellos casos en que la ley concede la mxima autonoma a un ente pblico, digamos como en el
caso de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, siempre se reserva el Estado la facultad para
modificar ese rgimen jurdico por medio de la ley, o retirar el subsidio anual, si as lo cree conveniente. Este
subsidio por otra parte no le otorga ningn derecho de intervencin.10
Es muy importante sealar que una ley que organiza un ente pblico puede 'ser totalmente derogada. En
este caso puede subsistir el organismo y mantener su organizacin, pero pierde su carcter de organismo
descentralizado y surge -si no se dispone lo contrario-una entidad de diversa naturaleza tcnica o funcional.
Para este caso se requiere un mandato que defina la nueva situacin jurdica, pues los bienes de esas
instituciones, al liquidarse, son bienes de dominio privado de la Federacin, en los trminos sealados en la
Ley General de Bienes Nacionales.
El poder de nombramiento del personal superior de las instituciones descentralizadas sufre diversas
modificaciones, desde la plena abstencin para nombrar, hasta la de proponer el personal, directivo o tcnico,
que se estime necesario.
En la descentralizacin el poder central relaja los vnculos que lo unen al ente pblico, pero conserva las
funciones de carcter esencial, para vigilar la actuacin y la poltica de esos organismos, principalmente sus
actividades de carcter financiero, en este rgimen se manifiesta la tutela administrativa sobre estas entidades.
El poder de vigilancia es uno de los factores ms importantes de que dispone el poder central para el
control de los organismos descentralizados.
Existe una gran variedad de instituciones descentralizadas en la administracin pblica mexicana, que fijan
la mayor o menor relacin entre esas instituciones y el poder central. Esos caracteres hay que deducirlos del
texto expreso de la ley y no de la costumbre.tt
Finalmente, el descentralismo administrativo implica el manejo del servicio tcnico, de un estatuto legal,
disponer de funcionarios tcnicos apropiados a sus necesidades, un presupuesto y un rgimen econmico que
permita la autosuficiencia del servicio, no sometido a las restricciones o limitaciones de la jerarqua
administrativa.
10 Cuando
se discuti el proyecto de Ley orgnica de la Universidad. el criterio que

prevaleci en las discusiones parlamentarias que la Universidad era una'institucin
privada. al amparo de la ley que en aquel momento la rega. Vase en contra: Andrs Serra
Rojas. Inquietudes de nuestra poca, pg. 125;
11 Determinadas leyes administrativas en 'la exposicin de motivos han Ilamado organismo descentralizado a la
institucin que regulan, pero el articulado no fija expresamente el rgimen jurdico que corresponde a la descentralizacin.
En estos casos el texto expreso de la ley es lo nico que nos puede guiar determinar la naturaleza jurdica de la institucin.
1.
2.
3.
4.
5.
El estatuto legal del servicio pblico descentralizado debe comprender los conceptos siguientes:
Por medio de una ley que expida el poder legislativo o un decreto administrativo, se crea una persona jurdica de
derecho pblico a la que se encomiendan fines de inters general, o la atencin de un servicio pblico determinado.
La nocin de personalidad jurdica es indispensable para individualizar y fijar la competencia limitada del rgano,
pero no es exclusiva del rgimen descentralizado, porque existen formas centralizadas a las que se les provee de
personalidad jurdica para el ejercicio de sus funciones. Se les llama en este caso tracin personalizada.
La ley debe regular la estructura y funcionamiento de la entidad descentralizada, precisando sus fines, denominacin,
patrimonio, rganos, relaciones con su personal, relaciones con los usuarios del servicio y dems actividades propias
de su organizacin.
El rgimen puede ser en unos casos exclusivamente de derecho pblico y en otros mixto, es decir, se acepta la
aplicacin del derecho privado en ciertos pectos de sus relaciones, principalmente mercantiles, cuando se trata .de una
ernpresa que realiza actividades comerciales o industriales, como Petrleos Mexicanos. Aun su forma de organizacin
puede adoptar el rgimen de una sociedad mercantil, principalmente la sociedad annima, pero su rgimen general es
de derecho pblico.
El Estado debe sealar cules son las relaciones o vinculaciones entre la nstitucin y el poder central, porque con
ellas se precisa su verdadera naturaleza de rgano descentralizado.
Para alcanzar esta categora de organismo descentralizado se deben sao tisfacer

algunas otras condiciones: 12 a) Sealar con precisin los fines y facultades que le
corresponden de acuerdo con el orden jurdico imperante. b) Seleccionar cuidadosamente
el servicio pblico de orden tcnico o actividad administrativa que se le encomiende. e)
Precisar las condiciones del personal tcnico especializado que tendr a su cargo la
direccin y manejo del servicio.
d) Romper los vnculos de jerarqua, dependencia o relacin directa con el poder central, el cual respeta su
autonoma tcnica para alcanzar los fines que la ley se propone, con las .Iimitadas intervenciones oficiales
necesarias para mantener la unidad de la poltica financiera del Estado.P
12 El articulo 32. fraccin XII, de la ley OAPF dice: "A la Secretara de Programacin y Presupuesto le corresponde: Controlar
y vigilar financiera y administrativamente la operacin de los organismos descentralizados, instituciones, corporaciones y empresas
que manejen, posean o exploten bienes y recursos naturales de la nacin o las sociedades e instituciones en que la Administracin
Pblica Federal posa acciones o Intereses niales. y que no estn expresamente encomendados o subordinados a otra Dependencia.
Patronato del Maguey. Artculo del decreto que reforma adiciona la Ley ,del impuesto sobre aguamiel y productos
fermentados. D. O. del 17 de enero de 19tH. mo desconcentrado si nos atenemos a las facultades sealadas en el artculo
13 El artculo 28 constitucional establece como monopolios, la acuacin de moneda,
e) Sealar las facultades de control y vigilancia que se reserva el poder central, necesarias para
la revisin de los actos de esos organismos. f) La aplicacin de la ley de responsabilidades.
1. No son aplicables los principios de derecho privado a las instituciones descentralizadas, pues se crea
un estricto rgimen de derecho pblico al afectar el Estado sus bienes a propsito de inters. general.
2. Las relaciones de un organismo descentralizado con el pblico pueden en determinadas ocasiones
regirse por el derecho privado. Es a la ley a la corresponde fijar estas situaciones como en la ley del
petrleo o en la ley minera vigentes.
3. Al liquidarse esas instituciones, los bienes que no han perdido su carcter de bienes del Estado,
vuelven al patrimonio general como bienes de dominio privado de la Federacin.
4. En la realidad de las instituciones descentralizadas vigentes, hay notables diferencias, aquellas que
exige la propia naturaleza del servicio atendido.w
Finalmente queremos insistir en este criterio dirigido tanto al legislador como al Poder Ejecutivo
Federal: no todas las materias administrativas son susceptibles de descentralizacin. Unas porque rompen
la unidad de la accin gubernamental, otras porque es ms til mantener la estricta jerarqua administrativa.
CRITERIO LEGAL DE LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA POR SERVICIO
La ley para el control, por parte del gobierno federal, de los organismos deseentralizados y empresas de
participacin estatal. D. O. F. del 31 de diciembre de 1970, define los organismos descentralizados por servicio en
estos trminos:
Artculo 2. "Para los fines de este captulo. son organismos descentralizados las personas morales creadas por la
ley del Congreso de la Unin o decreto del Ejecutivo Federal, cualquiera que sea la forma o estructura que adopten,
siempre que renan los siguientes requisitos:
"l. Que su patrimonio se constituya parcialmente con fondos o bienes federales o de otros organismos
descentralizados, asignaciones. subsidios. concesiones o derechos que le aporte u otorgue el gobierno federal o con
el rendimiento de un impuesto especifico; y
"11. Que su objeto o fines sean la prestacin de un servicio pblico o social, la explotacin de bienes o recursos
propiedad de la nacin. la investigacin cientfica y tecnolgica. o la obtencin y aplicacin de recursos para fines de
asistencia
o seguridad social.
"Cuando se mencione a los organismos descentralizados. se dir simplemente 'organismo'."
la emisin de billetes por medio de un solo banco que controlar el Gobierno Federal, el petrleo y la
energa elctrica. V. Andrs lvarez. "Introduccin al estudio de las empresas pblicas." Rev. Ad. IEP.
nm. sep-dc, 1950. pg. 41.

El artculo 45 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal dispone: "Dentro de la Administracin pblica
paraestatal considerados como organismos descentralizados las instituciones creadas por disposicin del Congreso la
Unin, o en su caso por el Ejecutivo Federal, con personalidad jurdica y patrimonio propios, cualquiera que sea la
forma o estructura legal que adopten."
9. RELACIONES y DIFERENCIAS ENTRE LAS INSTITUCIONES ADMINISTRATIVAS

CENTRALIZADAS Y LAS DESCENTRALIZADAS
Es muy conveniente formular una relacin de la diferente naturaleza de los rganos centralizados y
los rganos descentralizados.
Desde luego debemos insistir que en ambos casos nos estamos refiriendo a la materia federal, es
decir, a la competencia del Estado que se realiza a travs de los rganos federales.
a) rganos administratioos centralizados
El rgano centralizado realiza de una manera general los fines del Estado en
materia federal. Los rganos centralizados no tienen otra personalidad, que la
personalidad general de la Administracin Pblica.
Algunos rganos centralizados federales por mandato constitucional pueden tener su propia
personalidad, como en el caso del Departamento del Distrito Federal.
Los rganos centralizados no tienen otro patrimonio que el patrimonio general del Estado. Los bienes
que forman el patrimonio del Estado estn sometidos a un rgimen jurdico general. Los bienes de la
Federacin se rigen por la Ley General de Bienes Nacionales. Los rganos centralizados estn sometidos
a la direccin administrativa
y financiera del Estado.
El rgimen jerrquico mantiene la unidad de la Administracin pblica.
Los poderes de nombramiento, mando, decisin, vigilancia, competencia,
son necesarios para mantener la unidad de los rganos del poder central.
Los rganos centralizados responden de su accin administrativa.
El control de los rganos centralizados se realiza a travs de la propia
Administracin pblica de acuerdo con la ley.
b) . rganos administrativos descentralizados
El rgano descentralizado tambin realiza fines especiales del Estado en
materia federal.
El rgano descentralizado tiene una personalidad jurdica propia
por una ley o decreto, La personalidad de los rganos descentralizados es in
dependiente de la personalidad general de la Administracin Pblica.
El rgano descentralizado tiene un patrimonio especial, regido por normas de derecho pblico, pero su
estructura debe obedecer a reglas tcnicas especiales y a procedimientos de la misma naturaleza. El patrimonio
de los rganos descentralizados son bienes del Estado, pero sometidos a un rgimen jurdico especial.
Los bienes de los rganos descentralizados cuando desaparecen vuelven al patrimonio del Estado. Artculo
3, fraccin IV de la Ley General de Bienes Nacionales.
Los rganos descentralizados gozan de cierta autonoma tcnica, incluso pueden adoptar ciertos principios
de las empresas privadas. En el moderno no se rompe esta autonoma tcnica y se mantiene la unidad finan ciera del Estado.
La autonoma orgnica mantiene un rgimen jurdico especial o independiente y puede comprender no slo
los servicios pblicos, sino otros fines del Estado.
Esos poderes con respecto del poder central y los rganos descentralizados se transforman o desaparecen.
Es aplicable la ley de responsabilidades a los rganos descentralizados.
El poder central realiza el control de los rganos descentralizados a travs de la Secretara de
Programacin y Presupuesto, "salvo que no estn expresamente encomendados o subordinados a otra
dependencia".
10. CoNSTITUCIONALIDAD DE LAS INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS POR SERVICIO

Se ha sostenido que las instituciones descentralizadas por servicio no tuvieron originalmente ningn apoyo
en la Constitucin de 1917.
El constituyente cre los Departamentos Administrativos federales como organismos a quienes se
encargaba una misin fundamentalmente tcnica. Estas instituciones, en trminos generales, no han tenido
xito, porque no ha predominado el aspecto tcnico del servicio, y se convirtieron en orga nismos
principalmente polticos, salvo aquellos que se erigieron en Secretaras de Estado, o se robustecieron como
Departamentos administrativos.t"
"El problema se simplifica grandemente si se considera que, salvo casos excepcionales, los organismos
descentralizados establecidos por la legislacin mexicana carecen de autonoma orgnica, conservan una
dependencia estrecha con el jefe del Ejecutivo, tanto porque ste se encuentra representado en ellos por la
mayora de los miembros de los consejos de administracin, y porque el director o gerente es nombrado por
dicho Ejecutivo, como porque su rgimen les est impuesto por los rganos centrales del Estado." 16
15 Diario
los Debates. T. H, pg. 345.

son funcionarios o empleados pblicos los empleados en servcos pblicos descentralizados", Directo 5962-944,
resuelto el 19 de julio de 1945. Vase esta resolucin en La Justicia, nm. 216, del 31 de agosto de 1945.
Las instituciones descentralizadas en no un rgimen jurdico similar, ya que existen diferencias importantes entre
16 "No

Se ha pretendido deducir un apoyo legal para los organismos descentralizados en el artculo 73,
fraccin XXX de la Constitucin, que dice:
"El Congreso tiene facultad: XXX. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer
efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitucin a los Poderes de la
Unin."
Las instituciones administrativas descentralizadas tienen por objeto orga nizar y desarrollar esas
facultades constitucionales, por lo que se considera que su fundamento radica en una facultad del
Congreso. El argumento se considera demasiado elaborado y no alcanza a los decretos administrativos.
En la actualidad los artculos 93 y 123 Apartado A, fraccin XXXI de la Constitucin, aluden
a los organismos descentralizados. " ...y empresas que sean administradas en forma directa o
descentralizada por el gobierno federal ..."
Se ha sostenido que la constitucionalidad de los organismos descentralizados pudiera deducirse de
aquellas facultades generales que la Constitucin seala, como en el caso de los artculos 28, 73
fracciones X y XXX otros. La crtica seala que es excesivo extender ilimitadamente los textos constitucionales, mxime que cuando se -elaboraron por el Constituyente, ste no pensaba en organismos
descentralizados por servicio. Sin embargo estos han entrado definitivamente en nuestro rgimen jurdico,
por lo que resultara ocioso su planteamiento.
El artculo 29 de la ley para el control por parte del gobierno federal de los organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal, reconoce dos medios para la creacin de los organismos descentralizados.
a) Mediante ley expedida por el Congreso de la Unin; y b) Por decreto del Ejecutivo Federal,
cualquiera que sea la forma o estructura que adopten siempre que se sujeten a la ley.
El artculo 45 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal ordena: "Dentro de la Administracin
Pblica Paraestatal sern considerados como organismos descentralizados las instituciones creadas por disposicin
del Congreso de la Unin, o en su caso por el Ejecutivo Federal, con personalidad jurdica y patrimonios propios,
cualquiera que sea la forma o estructura legal que adopten."
Con fundamento en esta segunda parte y en el artculo 25, fraccin II del Cdigo Civil, el Ejecutivo
Federal ha creado diversos organismos descentralizados, uno de ellos es el organismo descentralizado
denominado: "Caminos y Puentes Federales de Ingresos." (D. O. F. del 3 de junio de 1959.) Comentamos
que slo una ley puede crear un organismo descentralizado. Debe prevalecer el principio de la
supremaca de la ley, por consiguiente, no ser materia de un reglamento la creacin de esos organismos.
Por otra parte, el Ejecutivo no tiene facultades administrativas para crearlos y, por ltimo, el propio
artculo 25, fraccin II del Cdigo Civil, reconoce el mismo criterio al afirmar: "Las dems corporaciones
de carcter pblico reconocidas por la ley."
17 Decreto que deroga el de 25 de julio de 1958 y desaparece el organismo descentralizado denominado Caminos
Federales de Ingresos, crendose en su lugar el organismo
Como los organismos descentralizados creados por decreto del Ejecutivo Fede
ral cada da ms numerosos, debera promoverse una reforma constitucional que
declare:
"Los organismos descentralizados federales sern creados por ley que expida el
Congreso de la Unin o por decretos que expida el Ejecutivo Federal. La Ley Or
gnica de la Administracin Pblica Federal, precisar cules son las materias que
corresponden a los decretos."
11. ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS DESCENTRALIZADOS POR SERVICIO SUJETOS A CONTROL DEL GOBIERNO FEDERAL
De acuerdo con el artculo de la ley para el control, por parte del gobierno
federal, de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, estos
organismos quedan sujetos al control y vigilancia del Ejecutivo Federal de acuerdo
con dicha ley, con excepcin de:
"1. Las instituciones nacionales de crdito, organizaciones auxiliares nacionales
de crdito y las instituciones nacionales de seguros y fianzas; y
"11. Las instituciones docentes y culturales.
"El Ejecutivo Federal ejercer las funciones que este Captulo de la Ley le con
fiere, por conducto de las Secretaras del Patrimonio Nacional, de la Presidencia y
de Hacienda y Crdito Pblico, sin perjuicio de las facultades que en esta materia
les otorguen otras leyes."
El sistema de esta ley ha sido modificado por la Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal en estos trminos:
Artculo 50. "El Presidente de la Repblica estar facultado para determinar agrupamientos de entidades de la
Administracin Pblica paraestatal, por sectores definidos, a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal, en
cumplimiento de las disposiciones legales aplicables, se realicen a travs de la Secretara de Estado o Departamento
Administrativo que en cada caso designe como coordinador del sector correspondiente." A estos sectores haremos
referencia ms adelante.
12. ACCIN DEL PODER CENTRAL SOBRE LAS INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS

En la descentralizacin se transfieren legalmente facultades del poder central a las instituciones
descentralizadas para que stas se manejen con autonoma orgnica y una relativa independencia. En
muchos casos la administracin de la empresa se lleva a cabo por medio de procedimientos anlogos a los
de la empresa privada.
descentralizado. Caminos y Puentes Federales de Ingresos. D. O. del 3 de julio de 1959. El prembulo del decreto
expresa: ...en uso de las facultades que me otorgan la fraccin I del artculo 89 de la Constitucin Poltica de la Repblica y
el artculo 2 de la Ley para el control por parte del Gobierno Federal de los organismos descentralizados y empresas de
participacin estatal, en relacin con lo dispuesto por la fraccin 11 del artculo 25 del Cdigo Civil..." Es notoria la
importancia de esta institucin en el desarrollo de las comunicaciones del pas, por lo que debe confirmarse su actual
precaria vida jurdica, expidindose la ley correspondiente, en obvio de futuros problemas.

En algunos pases esta desvinculacin se lleva a sus mximas consecuencias, crendose un rgimen
de verdadera autarqua o autonoma orgnica y tcnica.
En otras legislaciones el relajamiento de los vnculos con el poder central es atenuada y ofrece
diversos grados de relacin. Muchas veces los factores polticos operan en arreglo o transacciones segn
la importancia de la institucin.
El auge extraordinario de las instituciones descentralizadas oblig al Estado a reglamentar
debidamente esta materia, sometindolas a una inspeccin, vigilancia y revisin de sus actos por el
Ejecutivo de la Unin.
La ley vigente para el control por parte del gobierno federal de los organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal, fue 'publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 31 de
diciembre de 1970.
La creacin de nuevas Secretaras hizo cambiar el sistema de las leyes anteriores. Para ese efecto se
cre la junta de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. Diario Oficial del 31
de mayo de 1959.
Esta organizacin sufri una modificacin en su artculo tercero publicado en el Diario Oficial del 25
de junio de 1960 y D. O. F. del 8 de marzo de 1965 y el nuevo sistema de la Ley orgnica vigente, que ha
cambiado radicalmente las formas de control, como veremos a continuacin.
Los casos que deben examinarse se reducen:
a) Excepciones a la autonoma tcnica;
b) Nombramiento de sus principales titulares, tanto tcnicos como administrativos;
e) Nombramiento de sus rganos directivos;
d) Revisin de sus actos principales;
e) Aprobacin de determinados actos bsicos que afectan la vida econmica financiera de la institucin;
f) Presupuestos, balances, gastos, que deben limitar su autonoma tcnica, y
g) Relaciones con su personal y con el pblico en general.
En la legislacin mexicana, la Universidad Nacional Autnoma de Mxico ofrece el ejemplo nico de

una institucin administrativa de plena autonoma, con prerrogativas propias para atender este importante
servicio. La Universidad sigue ligada al Estado por la ley y por el subsidio econmico. La institucin no
es una autoridad salvo que la ley otorgue en forma expresa este carcter. La ley de organismos
descentralizados no se aplica a esta institucin.
En los dems casos de las instituciones descentralizadas por servicio se ofrecen algunas variantes en
sus relaciones con el poder central, cuyo viene siendo precisado por la ley. La experiencia en organismos
descentralIzados nacionales an no es amplia, pero inusitado desarrollo ha provOcado la necesidad de
una legislacin que principalmente controle sus actividades.
13. RGANOS DEL EJECUTIVO FEDERAL QUE EJERCEN EL CONTROL DE LOS ORGANISMOS PARAESTATALES
La Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal, D. O. F., del 29 de diciembre de 1976,
modifica sustancialmente el sistema de control de los organismos paraestatales contenidos en las leyes
anteriores, particularmente el de la Ley de organismos descentralizados y Empresas de Participacin Estatal del D. O. F., del 31 de diciembre de 1970.
De acuerdo con el artculo de la nueva ley las entidades de la Administracin Pblica paraestatal comprenden:
l. Organismos descentralizados;
n. Empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de crdito e tituciones nacionales de seguros y de

fianzas, y
III. Fideicomisos.
Adems de las facultades generales que tiene la ley orgnica, debe tenerse en cuenta el artculo "quinto
transitorio de la misma que dispone: "Quinto. Cuando en esta ley se d una denominacin nueva o distinta a alguna
dependencia cuyas [un
ciones estn establecidas por ley anterior, dichas atribuciones se entendern concedidas a la dependencia que
determine esta ley y dems disposiciones relativas."
Las disposiciones particulares que corresponden a las entidades paraestatales son las siguientes:
Corresponde a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico:
Artculo 31 fraccin III. Ejercer las atribuciones que le sealan las leyes de instituciones de crdito, seguros y fianzas. Corresponde a la Secretara de Programacin y
Presupuesto: Artculo 32 fraccin VI. Planear, autorizar, coordinar, vigilar y evaluar los
pro
gramas de inversin pblica de las dependencias de la administracin pblica ceno tralizada y la de las entidades de
la administracin paraestatal.
Fraccin XII. Controlar y vigilar financiera y administrativamente la operacin de los organismos
descentralizados, instituciones, corporaciones y empresas que manejen, posean o exploten bienes y recursos
naturales de la nacin, o las sociedades e instituciones en que la Administracin Pblica Federal posea acciones o
intereses patrimoniales, y que no estn expresamente encomendados o subordinados a otra dependencia.
Fraccin XIII. Disponer la prctica de auditoras externas a las entidades de la Administracin Pblica Federal,
en casos que seale el Presidente de la Repblica.
El reglamento interior de la Secretara de Programacin y Presupuesto, D. O. F., del 23 de marzo de 1977,
contiene diversas disposiciones que reglamentan estas facultades, tales como llevar el Registro de las entidades de la
Administracin Pblica paraesttal y elaborar la lista de dichas entidades para publicarlas en el Diario Oficial de la
Federacin; asuntos jurdicos en materia presupuestal, de pensiones, de control por parte del gobierno federal de
entidades de la Administracin Pblica paraestatal.
En la propia Secretara, el artculo 33 de la ley orgnica de la administracin Contiene diversas disposiciones
sobre la industria pa.raestatal, para lo cual dispone de una subsecretaria de la industria paraestatal,

El reglamento interior de la misma Secretara, D. O. F., del 27 de abril de 1977, contiene disposiciones. El artculo 17
seala las facuItades de la Direccin General de Coordinacin de la Industria Paraestatal, El artculo 18 seala los asuntos
que corresponden a la Direccin General la industria bsica paraestatal, el artculo 19 a los asuntos de la industria de
transformacin paraestatal y el artculo 20 los asuntos que corresponden a la Direccin General de servicios tcnicos de
la industria paraestatal.
Por lo que se refiere a la Secretara de Comereio, adems de las facultades generales. el artculo 34 fraccin XVII
ordena: "Impulsar, en coordinacin con las dependencias centrales o entidades del sector paraestatal que tengan relacin
con las actividades especficas de que se trate, la produccin de aquellos bienes y servicios que se consideren
fundamentales para la regulacin de los precios.
El reglamento interior de la Secretara de Comercio, D. O. F. del 25 de abril de 1977, contiene diversas disposiciones
en relacin con los organismos paraestatales que de ella dependen.
14. AGRUPAMIENTO DE ENTIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA PARAESTATAL, POR SEeTORES

DEFINIDOS
La Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal dispone lo SIguiente:

Artculo 50. El Presidente de la Repblica estar facuItado para determinar agrupamientos de entidades de la
Administracin Pblica paraestatal, por sectores definidos, a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal,
en cumplimiento de las disposiciones legales aplicables, se realicen a travs de la Secretara de Estado
o Departamento Administrativo que en cada caso designe como coordinador del sector correspondiente.
Artculo 51. Corresponder a las Secretaras de Estado o Departamentos Administrativos encargados de la
coordinacin de los sectores a que se refiere el artfculo anterior, planear, coordinar y evaluar la operacin de las
entidades de la administracin paraestatal que determine el Ejecutivo Federal.
Artculo 52. Cuando los nombramientos de presidentes o miembros de los consejos, juntas directivas o equivalentes en
las entidades de la Administracin Pblica paraestatal, correspondan al Gobierno Federal y sus dependencias, el
Presidente de la Repblica podr designar a los funcionarios que proceda.
Artculo 53. El Ejecutivo Federal en los casos que proceda, determinar funcionarios habrn de ejercer las facultades
que implique la titularidad de las acerones que formen parte del capital social de las entidades de la administracin paraestatal. A faIta de dicha determinacin el Titular de la Secretara de Estado o Departamento Administrativo a que
corresponda la coordinacin del sector respectivo, har la designacin.
Artculo 54. Las entidades de la Administracin Pblica paraestatal debern porcionar a las dems entidades del sector
donde se encuentren agrupadas, la informacin y datos que les soliciten.
En cumplimiento de los preceptos antes citados en el D. O. F., del 17 de enero de 1977, se public el
acuerdo presidencial por el que las entidades
de la administracin pblica paraestatal, a que se refiere este Acuerdo, se agrupan por sectores a efectos
de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal se realicen a travs de las Secretaras de Estado o
Departamento Administrativo que se determina.
Por su importancia reproducimos los Considerandos de este Acuerdo Presidencial, que expresa:
Primero. Que la organizacin de las actividades de la Administracin Pblica Federal constituye el supuesto
indispensable para el incremento de la productividad de las entidades paraestatales en general, y que para ello es
conveniente distribuir en forma ms equilibrada la coordinacin y control que el Ejecutivo Federal debe realizar
sobre las mismas;
Segundo. Que en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal se esta blecen las funciones que
corresponden a las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos y se determinan las bases que permiten la
organizacin sectorial, a fin de contar con instrumentos idneos para llevar a cabo los programas de gobierno;
Tercero. Que al encomendar a las dependencias directas del Ejecutivo a mi cargo la coordinacin de las acciones
de 'aquellas entidades de la administracin pblica paraestatal que tengan relacin estrecha con el sector de su
responsabilidad, se quiere lograr una mayor coherencia operativa y evitar duplicaciones o contradicciones, y
Cuarto. Que la propia Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal establece que las entidades de la
administracin pblica paraestatal, conducirn sus relaciones con el Ejecutivo Federal a travs de la Secretara de
Estado o el Departamento Administrativo que ste determine, he tenido a bien dictar el siguiente acuerdo.
El artculo I de este Acuerdo menciona las entidades del sector paraestatal que corresponden a cada
una de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos. Posteriormente en el D. O. F., del 12
de mayo de 1977 se agregaron otras entidades. A ellas haremos alusin ms adelante.
Son importantes los artculos 2a 4 del Acuerdo citado, para regular las actividades de los sectores:
Artculo 29 Corresponder al Coordinador de cada sector:
a) Planear, coordinar y evaluar la operacin de las entidades que este Acuerdo agrupa en el sector
correspondiente en los trminos de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.

b) Orientar y coordinar la planeacin, programacin, presupuestacin, control y evaluacin del gasto de las entidades
listadas en el sector respectivo. Para este efecto presentar a la Secretara de Programacin y Presupuesto, con su conformi dad, los proyectos de presupuesto anual de las entidades mencionadas, en los trminos de los artculos 6 17 Y 21 de la Ley
del Presupuesto, Contabilidad Gasto Pblico Federal.
c) Presentar ante la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, debidamente aprobados por la Secretara de
Programacin y Presupuesto, los proyectos y programas de actividades 'de las entidades del sector correspondiente
que requieran de finan

ciamiento para su realizacin, en los trminos del artculo de la Ley General de
Deuda Pblica.
d) Vigilar la utilizacin de los recursos provenientes de financiamientos autori
zados a las entidades del sector respectivo, con la intervencin que en su caso co
rresponda a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico conforme a las disposi
ciones de la Ley General de Deuda Pblica.
e) Vigilar el cumplimiento de los presupuestos y programas anuales de opera
cin, revisar las instalaciones y servicios auxiliares e inspeccionar los sistemas
procedimientos de trabajo y produccin de las entidades listadas en el sector que
corresponda.
f) Someter a la consideracin del Ejecutivo Federal las medidas administrativas
que se requieran para instrumentar la coordinacin de las entidades en
el sector respectivo.
Artculo El cumplimiento de las obligaciones que a las entidades de la admi
nistracin paraestatal imponen la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Fe
deral y este Acuerdo, no implica la modificacin de su personalidad jurdica o del
patrimonio de las mismas, ni afecta las relaciones con sus trabajadores o con terceros.
Artculo La Secretara de Programacin y Presupuesto, a propuesta o previa
opinin del Coordinador del sector correspondiente, someter a la consideracin
del Ejecutivo Federal:
A) La modificacin de la estructura y bases de organizacin y operacin de las
entidades de cada sector, siempre que se requiera para el mejor desempeo de sus
funciones, el cumplimiento de sus fines o la ms eficaz coordinacin de sus activi
dades,
B) La iniciativa para fusionar o disolver y liquidar las entidades agrupadas en
cada sector que no cumplan sus fines u objeto social, o cuyo funcionamiento no sea
ya conveniente desde el punto de vista de la economa nacional o del inters pblico.
Son de aplicarse a los organismos descentralizados la Ley de Inspeccin de contratos y obras pblicas: D.
O.F. del 4 de enero de 1960; la Ley de Inspeccin de adquisiciones: D. O. F. del 30 de diciembre de 1965.
Adems de las disposiciones relativas que cada ao aparecen en la Ley de Ingresos de la Federacin y del
Presupuesto de Egresos de la Federacin.
Acuerdo por el que las entidades de la Administracin Pblica paraesta,tal, a que se

refiere este Acuerdo, se agrupan por sectores a efecto de que sUS relaciones con el
Ejecutivo Federal, se realicen a travs de la Secretara de Estado o Departamento
Administrativo que se determina. D. O. F., del 17 de enero de 1977.
CONSIDERANDO
Primero. Que la organizacin de las actividades de la Administracin Pblica Federal constituye el supuesto
indispensable para el incremento de la productividad de las entidades paraestatales en general, y que para ello es
conveniente distribuir en forma ms equilibrada la coordinacin y control que el Ejecutivo Federal debe realizar sobre las
mismas;
Segundo. Que en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal se

blecen las funciones que corresponden a las Secretarias de Estado Departamentos
Administrativos y se determinan las bases que permiten la organizacin sectorial. a fin de contar con instrumentos idneos
para llevar a cabo los programas de bierno;
Tercero. Que al encomendar a las dependencias directas del Ejecutivo a mi cargo la coordinacin de las acciones de
aquellas entidades de la administracin po blica paraestatal que tengan relacin estrecha con el sector de su
responsabilidad. se quiere lograr una mayor coherencia operativa evitar duplicaciones o contradicciones. y
Cuarto. Que la propia Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal tablece que las entidades de la
administracin pblica paraestatal, conducirn sus relaciones con el Ejecutivo Federal a travs de la Secretara de Estado o
el Departamento Administrativo que ste determine. he tenido a bien dictar el siguiente
ACUERDO
Artculo Las entidades de la administracin pblica paraestatal a que se refiere este Acuerdo. se agruparn por sectores
a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal. en cumplimiento de las disposiciones legales aplicables. se reali cen
a travs de las Secretaras de Estado o Departamentos Administrativos como sigue:
A) El sector que corresponde a la Secretara de Gobernacin y euyo Titular ejercer las funciones de Coordinador. se
integrar con:
Central Mexicana de Bienes Races Especializados, S. A. de C. V.;
Cinematogrfica Cadena de Oro, S. A.;
Cineteca Nacional;
Compaa Operadora de Teatros, S. A.;
Continental de Pelculas, S. A.;
Corporacin Mexicana de Radio y Televisin, S. A. de C. V.;
Corporacin Nacional Cinematogrfica. S. A. de C. V.;
Corporacin Nacional Cinematogrfica de Trabajadores y Estado Dos, S. A. de C. V.;
Corporacin Nacional Cinematogrfica de Trabajadores y Estado Uno, S. A. de C. V.;
Estudios Churubusco Azteca, S. A.;
Inversiones Reforma. S. A.;
Pelculas Mexicanas, S. A. de C. V.;
Productora Nacional de Papel Destintado, S. A. de C. V.;
Productora e Importadora de Papel, S. A. de C. V.;
Promocin de Desarrollo Industrial, S. A. de C. V. (Islas Marias antes Henequn del Pacfico, S. A. de C. V.) ;
Publicidad Cuauhtmoc, S. A.;
Talleres Grficos de la Nacin, S. A. de P. E. Y R. L.;
Teleproductora del Distrito Federal, S. A. de C. V.;
Fideicomiso para la Central Mexicana de Bienes Races Especializados. S. A.;
Fideicomiso para la construccin de la nueva unidad industrial de los Talleres Grficos de la Nacin;
Fideicomiso para la Operacin del Canal de Televisin. y
Fideicomiso para Promocin de Industrial. S. A. de C. V.

B) El sector que corresponde a la Secretara de Relaciones Exteriores cuyo Titular ejercer las
funciones de Coordinador, se integrar con: Fideicomiso para obras en materia de relaciones
internacionales de Mxico, fomento de los estudios sobre la materia y otorgamiento de premios e
incentivos.
C) El sector que corresponde a la Secretara de la Defensa Nacional y cuyo tular
ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con: Instituto de Seguridad Social para
las Fuerzas Armadas Mexicanas, antes Direccin de Pensiones Militares; Fideicomiso
Inmobiliario para las Fuerzas Armadas.
D) El sector que corresponde a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y cuyo Titular ejercer las funciones
de Coordinador, se integrar con:
Lotera Nacional para la Asistencia Pblica;
Patronato del Ahorro Nacional;
Administradora General de Inmuebles, S. A.;
Administradora Inmobiliaria, S. A.;
Administradora Inmobiliaria Acueducto de Cuadalupe, S. A.;
Administradora Inmobiliaria Sotelo, S. A.;
Administradora Inmobiliaria Villa Coapa, S. A.;
Administradora Valle de Aragn Sur, S. A;
Afianzadora Mexicana, S. A.;
Arrendadora Internacional, S. A;
Aseguradora Hidalgo, S. A.;
Aseguradora Mexicana, S. A;
Aseguradora Nacional Agrcola y Ganadera, S. A.;
Asociacin Hipotecaria Mexicana, S. A. de C. V.;
Banca Promex, S. A.,
Banco de Crdito Rural del Centro, S. A.;
Banco de Crdito Rural del Centro-Norte, S. A.;
Banco de Crdito Rural del Centro-Sur, S. A.;
Banco de Crdito Rural del Golfo, S. A.;
Banco de Crdito Rural del Istmo, S. A;
Banco de Crdito Rural del Noreste, S. A.;
Banco de Crdito Rural del Noroeste, S. A;
Banco de Crdito Rural del Norte, S. A;
Banco de Crdito Rural del Occidente, S. A.;
Banco de Crdito Rural del Pacfico-Norte, S. A.;
Banco de Crdito Rural del Pacfico-Sur, S. A.;
Banco de Crdito Rural Peninsular, S. A;
Banco de Mxico, S. A.,
Banco del Ejrcito de la Armada, S. A de C. V.;
Banco del Pequeo Comercio del Distrito Federal, S. A. de C. V.;
Banco Internacional, S. A.;
Banco Internacional de Baja California, S. A.;
Banco Internacional de Tamaulipas, S. A.;
Banco Internacional del Centro, S. A.;
Banco Internacional de Fomento Urbano, S. A;
Banco Internacional del Noreste, S. A.;
Banco Internacional del Noroeste, S. A.;
Banco Internacional del Norte, S. A; Banco Internacional del Sureste, S. A.; Banco Internacional Peninsular, S. A.; Banco Mexicano, S. A.; Banco
Mexicano del Norte, S. A.; Banco Mexicano del Occidente, S. A.; Banco Mexicano de Puebla, S. A.; Banco Mexicano de Toluca, S. A.; Banco
Mexicano del Centro, S. A; Banco Mexicano del Golfo, S. A.; Banco Mexicano del Noreste, S. A.; Banco Mexicano del Sur, S. A.; Banco Nacional
Cinematogrfico, S. A; Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A; Banco Nacional de Crdito Rural, S. A.; Banco Nacional de Fomento
Cooperativo, S. A. de C. V.; Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S. A.; Banco Nacional Urbano, S. A.; Banco Provincial de Sinaloa, S.
A; Del ngel, S. A.; Edificios Bancarios de Baja California, S. A; Financiera Comercial Mexicana, S. A.; Financiera de las Industrias de
Transformacin, S. A.; Financiera Internacional, S. A.; Financiera Nacional de la Industria Rural, S. A. (Antes FONAFE); Financiera Nacional
Azucarera, S. A.; Hipotecaria Internacional, S. A; Inmobiliaria Administradora Balbuena, S. A.; Inmobiliaria Asociacin, S. A.; Inmobiliaria
Banfoco, S. A.; Inmobiliaria Binor, S. A.; Inmobiliaria Bsa, S. A.; Inmobiliaria Mexicana Industrial, S. A de C. V.; Inmobiliaria Somex, S. A.;
Inmuebles Cuauhtmoc, S. A.; Nacional de Pailera, S. A.; Nacional Financiera, S. A; Nuevo Vallarta, S. A. de C. V.; PROCORSA, S. A.; Ro
Nazas, S. A.; Sociedad Inmobiliaria y Fraccionadora, S. A.; Sociedad Mexicana de Bienes Races, S. A.; Sociedad Mexicana de Crdito Industrial,
S. A; Compaa Campechana de Telfonos, S. A Crdito para la ampliacin de ser
vicios; Compaa del ngel, S. A. Administracin de acciones propiedad del Gobierno

Federal; Compaa Telefnica Fronteriza, S. A Crdito a la fideicomisaria; Compaa Telefnica Nacional, S. A. Crdito a
la fideicomisaria;

Crdito para obras, ampliacin y mejoramiento de los sistemas de agua potable y alcantarillado de
la Ciudad de Veracruz; Fideicomiso a favor del Colegio Britnico, S. A., para el otorgamiento de un crdito para la construccin de un edificio;
Fideicomiso constituido con el impone de un legado del seor Eduardo Omarini;
Fideicomiso liquidador de instituciones de crdito y organizaciones auxiliares;
Fideicomiso para adquirir la cartera a favor de Financiera General, S. A. y derivada del
Fraccionamiento El Palomar; Fideicomiso para apoyar financieramente al Gobierno del Estado
de Chihuahua en el plan de carreteras "Gran Visin"; Fideicomiso para compensar a las
instituciones filiales del Banco Nacional Agropecuaria, S. A., los aumentos en las tasas de
inters; Fideicomiso para consolidacin de adeudos de agricultores productores de algo dn de
Matamoros; Fideicomiso para crditos agropecuarios o artesanales a ejidatarios de San Pedro de
las Colonias, Coah.;
Fideicomiso para el manejo del Fondo Nacional de Fomento Ejidal;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos a favor de cooperativas pesqueras para la
adquisicin de barcos camaroneros; Fideicomiso para el otorgamiento de apoyos a empresas
nacionales fabricantes de armas y cartuchos; Fideicomiso para el otorgamiento de crditos a
agricultores de Cd. Jurez, Cd. Camargo Jimnez y Cd. Delicias, Chih.;
Fideicomiso para el otorgamiento de crdito a las cooperativas Escolares;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos al Ayuntamiento de Mexicali;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos al Gobierno del Estado de Guanajuato;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos al Gobierno del Estado de Yucatn;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos a la Sociedad Cooperativa de Eji
datarios, Obreros y Empleados del Ingenio "Emiliano Zapata", S. C. de P. E. de
R. S.;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos a las empresas telefnicas para mejoramiento de redes y servicios con
recursos provenientes del impuesto sobre ingrepor servicios telefnicos;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos a la sociedad cooperativa de trabajo de la Fbrica Textil
"San Jos" en Ella, Oax.; Fideicomiso para el otorgamiento de crditos a la Sociedad Cooperativa de Ejidatarios y Obreros del Ingenio del Mante Lzaro Crdenas, S. C. L.;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos a los ejidatarios y pequeos propietarios de la zona que comprende la
cuenca Lerrna-Chapala-Santiago. Grupo Begoa;
Fideicomiso para el otorgamiento de crditos para la rehabilitacin de la industria platanera en Tabasco y Norte de
Chiapas;
Fideicomiso para el otorgamiento de un crdito a Astilleros de Veracruz;
Fideicomiso para el otorgamiento de un crdito a la Comisin Nacional Coordi
nadora de Puertos; Fideicomiso para la Administradora General de Inmuebles, S. A.; Fideicomiso para la Administradora
Inmobiliaria Acueducto Guadalupe; Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria, S. A.;
Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria Sotelo, S. A.; Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria,Valle
de Aragn Sur, S. A.; Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria Villa Coapa; Fideicomiso para la consolidacin
de adeudos de agricultores de Delicias y diver
sas regiones de Chihuahua; Fideicomiso para la elaboracin de programas de crdito agrcola; Fideicomiso para la
Inmobiliaria Administradora de Balbuena; Fideicomiso para liquidar a Japan, Co. adeudos de la Unin de Crdito
Agrco
la e Industrial de San Luis, S. A. de C. V. del Estado de Sonora; Fideicomiso para prstamos a agricultores de Matamoros;
Fideicomiso para Promotora Cinematogrfica Mexicana, S. A.; Fondo de Asistencia Tcnica garanta para los crditos
agropecuarios (FEGA); Fondos de Estudios de Preinversn: Fondo especial para financiamientos agropecuarios (FEFA);
Fondo de .garanta apoyo a los crditos para la vivienda de inters social
(FOGA) ; Fondo de garanta y fomento a la industria mediana pequea (FOGAIN); Fondo de garanta fomento para la
agricultura, ganadera avicultura (FlRA); Fondo de garanta y fomento a la pequea y mediana minera; Fondo de
Fideicomiso del Azcar; Fondo de Inversiones financieras para agua potable y alcantarillado; Fondo de Operacin y
descuento bancario a la vivienda; Fondo de rehabilitacin para agricultores de la Comarca Lagunera; Fondo de
Inversiones Rentables Mexicanas; Fondo de Programa de Descentralizacin de las Explotaciones Lecheras del D. F.;
Fondo Nacional de Equipamiento Industrial (FONEI); Fondo Fiduciario Federal de Fomento Municipal; Fondo para
anticipos a contratistas de obras pblicas; Fondo para el fomento de las exportaciones de productos manufacturados
(FO
MEX); , Fondo para la creacin y fomento de centrales de maquinaria y equipo agrcola la industria azucarera; Cobiernoa de
los Estados y Ayuntamientos de la Repblica. Crditos para obras de agua potable y alcantarillado; Inmuebles Cuauhtmoc,
S. A., adquisicin y administracin de acciones del Gobierno Federal.
E) El sector que corresponde a la Secretaria de Programacin y Presupuesto y

euyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con: Comisin Coordinadora para el Desarrollo Integral del
Istmo de Tehuantepec: y Comisin Coordinadora para el Desarrollo Integral de la Pennsula de Baja Ca
lifornia.
F) El sector que corresponde a la Secretara. de Patrimonio y Fomento Indus
trial y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con: Comisin de Fomento Minero; Comisin
Federal de Electricidad; Comisin Nacional de la Industria Azucarera; Consejo Nacional de Recursos Minerales;
Instituto de Investigaciones Elctricas;
ANDRS SERRA ROJAS
Instituto Mexicano de Investigaciones Siderrgicas; Instituto

Mexicano del Petrleo; Instituto Nacional de Energa Nuclear;
Laboratorios Nacionales de Fomento Industrial; Petrleos Mexicanos;
Productora Nacional de Biolgicos Veterinarios; Aceros Esmaltados,
S. A.; Aceros Sonora, S. A. de C. V.; Acros, S. A.; Agricola de Agua
Buena, S. C.; Agroquimex, S. A. de C. V.; AHMSA, Comercial, S. A.;
AHMSA, Fbrica Nacional de Mquinas-herramientas, S. A. de C. V.;
AHMSA, Steel International, Inc.: Alcoholera del Puruarn, S. A;
Almacenes y Servicios, S. A; Altos Hornos de Mxico, S. A.;
Aserradero Ixcaxit, S. A.; Aserradero Ppalo, S. A.; Aserraderos
Tcnicos, S. A. de C. V.; Astilleros de Veracruz, S. A.; Astilleros
Rodrguez, S. A.; Astilleros Unidos, S. A.; Astilleros Unidos del
Pacfico, S. A.; Avantram Mexicana, S. A.; Avos de Acero, S. A;
Azufrera Panamericana, S. A; Azufres Nacionales Mexicanos, S. A.
de C. V.; Ayotla Textil, S. A.; Azucarera de la Chontalpa, S. A.;
Bagazo Industrializado, S. A.; Barrenas de Acero y Aguces, S. A;
Bicicletas Cndor, S. A; Bliss and Laughlin Latinoamericana, S. A.;
Cabezas Acero Kikapoo, S. A; Caolines de Guerero, S. A. de C. V.;
Cartonera Sago, S. A. de C. V.; Celulsicos Centauro, S. A. de C.
V.; .Central de Comunicacin, S. A.; Cloro de Tehuantepec, S. A. de
C. V.; Comercial Carbonera, S. A.; Comercial de Telas, S. A;
Compaa Alcoholera de Agua Buena, S. A; Compaa Arrendadora
de Equipos, S. A.; Compaa Carbonera La Sauceda, S. A; Compaa
de Luz y Fuerza de Pachuca, S. A.; Compaa de Luz y Fuerza de
Toluca, S. A.; Compaa de Luz y Fuerza del Centro, S. A; Compaa
de Real del Monte y Pachuca;
Compaa de Servicios Pblicos de Nogales, S. A; Compaa Exploradora del Istmo, S. A; Compaa Industrial Azucarera
San Pedro, S. A; Compaa Industrial de Atenquque, S. A; Compaa Industrial de Ayotla, S. A.; Compaa Industrial
Jacaranda, S. A.; Compaa Metalrgica de Atotonilco El Chico, S. A.; Compaa Mexicana de Exploraciones, S. A;
Compaa Mexicana de Tubos, S. A.; Compaa Mexicana Meridional de Fuerza, S. A; Compaa Minera Corzo, S. A. de
C. V.; Compaa Minera de Cuadalupe, S. A; Compaa Minera del Estado de Michoacn, S. A. de C. V.; Compaa Minera
La Florida de Mzquiz, S. A.; Compaa Minera La Piuela, S. A; Compaa Minera La Unin, S. A; Compaa Minera
Santa Rosala, S. A.; Compaa Textil Mexicana, S. A; Consorcio Mnero Benito Jurez -Pea Colorada, S. A.;
Construcciones Navales de Guaymas, S. A; Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril, S. A.; Cordemex, S. A de C.
V.;
Diesel Nacional, S. A.; DINA Komatsu Nacional, S. A. de C. V.; DINA Rock.well Nacional, S. A de C. V.;
Distribuidora Comercial de Telas, S. A; Distribuidora de Gas de Quertaro, S. A; Distribuidora de Gas Natural del
Estado de Mxico, S. A.; Distribuidora de Materiales del Balsas, S. A de C. V.;
Elctrica Monclova, S. A.; Electrometalurgia de Veraeruz, S. A.; Embotelladora Oarci-Crespo, S. A.; Empresa
Pesquera del Balsas, S. A. de C. V.; Empresa Radiofnica del Balsas, S. A. de C. V.; Envases y Empaques
Nacional, S. A; Equipos Automotores, S. A. de C. V.; Establecimiento Pblico Federal Ingenio El Mante;
Estudios Mineros Japn-Mxico, S. A de C. V.; Estufas Refrigeradores Nacionales, S. A.; Exportadora de Sal, S.
A. de C. V.; Fbrica de Hilos La Aurora, S. A; Fbrica de Papel Tuxtepec, S. A.; Fertica, S. A.; Ferrilizantes
Fosfatados Mexicanos, S. A.; Fomento Azucarero del Centro, S. A; Fomento Azucarero del Golfo, S. A.;
Forjamex, S. A. de C. V.; Fosforitas Mexicanas, S. A de C. V.; Fundiciones de Hierro Acero, S. A.;

Gas Natural de Guadalajara, S. A.; Granjas Buenagua, S. de R. L.; Guanos y
Fertilizantes de Mxico, S. A.; Hilados Guadalajara, S. A. de C. V.; Hilos Cadena,
S. A de C. V.; Hotel Chulavista de Monclova, S. A.; Hules Mexicanos, S. A;
Impulsora de la Cuenca del Papaloapan, S. A. de C. V.; Impulsora Minera e
Industrial de Baja California, S. A.; Industria Maderera Etla, S. A.; Industrial
Recuperadora, S. A. de C. V.; Industrializadora Maderera del Istmo, S. A.;
Industrias Forestales Integrales, S. A.; Ingenio Adolfo Lpez Mateos, S. A;
Ingenio Agua Buena, S. A.; Ingenio Alianza Popular, S. A.; Ingenio Alvaro
Obregn, S. A.; Ingenio Bellavsta, S. A.; Ingenio de HuimanguilIo, S. A; Ingenio
de Huixtla, S. A.; Ingenio de Mexicali, S. A.; Ingenio Edzna, S. A.; Ingenio El
Cora, S. A.; Ingenio El Dorado, S. A.; Ingenio El Modelo, S. A.; Ingenio El
Naranjo, S. A.; Ingenio El Potrero, S. A.; Ingenio Estipac, S. A.; Ingenio
Hermenegildo Galeana, S. A.; Ingenio Independencia, S. A.; Ingenio Jos Morelos,
S. A.; Ingenio Juchitn, S. A; Ingenio La Pursima, S. A.; Ingenio Lzaro Crdenas,
S. A.; Ingenio Melchor Ocampo, S. A.; Ingenio Pedernales, S. A.; Ingenio Plan de
Ayala, S. A.; Ingenio Ponciano Arriaga, S. A.; Ingenio Presidente Benito Jurez, S.
A.; Ingenio Puruarn, S. A.; Ingenio Quesera, S. A; Ingenio Rosales, S. A.;
Ingenio San Francisco El Naranjal, S. A.; Ingenio San Gabriel, Ver., S. A.; Ingenio
San Sebastin, S. A.; Ingenio Santa Clara, S. A.; Ingenio Santa Ins, S. A.; Ingenio
Tambaca, S. A.; Ingenio Tres Valles, S. A.;
Inmobiliaria Cuadalupe, S. A;
Inmobiliaria Papaloapan, S. A.;
Inmobiliaria Petroqumica, S. A. de C. V.;
Inmobiliaria Sahagn, S. A.;
Inmobiliaria Scartsa, S. A;
Inmuebles Atlas, S. A.;
Instalaciones Inmobiliarias para Industrias, S. A. de C. V.;
Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnolgicas, A C.;
jalumex, S. A.;
La Perla, Minas de Fierro, S. A.;
Lavandera del Balsas, S. A. de C. V.;
Macocozac, S. A.;
Manufacturas Gar-Co, S. A de C. V.;
Maquiladora Automotriz Nacional, S. A.;
Maquinaria, Maniobras y Servicios ,S. A.;
Materiales para Edificaciones del Balsas, S. A de C. V.;
Mexicana de Autobuses, S. A. de C. V.;
Mexicana de Papel Peridico, S. A;
Minerales Monclova, S. A;
Motores Perkins, S. A.;
Nacional de Refractarios, S. A.;
Naviera de Baja California, S. A.; Nueva Nacional Textil Manufacturera del Salto, S. A.; Nueva San Isidro, S. A.;
Oerlikon Italiana de Mxico, S. A.; Operadora Nacional de Ingenios, S. A.; Operadora Textil, S. A de C. V.; Panificadora
Las Truchas, S. A. de C. V.; Perforadora y Minera del Norte, S. A.; Petroqurnica de Mxico, S. A.; Productora Ferretera
Mexicana, S. A.; Productos Bsicos para Fertilizantes, S. A.; Productos Qumicos e Industriales del Bajo, S. A.; Productos
Qumicos Vegetales Mexicanos, S. A. de C. V.; Productos Tubulares Monclova, S. A.; Promociones y Comisiones
Avantram, S. A.; Promotora de Empresas del Estado de Quertaro, S. A; Promotora de Empresas del Estado de Sinaloa, S.
A.; Promotora de Empresas del Estado de Sonora, S. A.; Promotora Industrial del Balsas, S. A. de C. V.; Proquvemex
Divisin Agro Industrial, S. A. de C. V.; Proquivemex Divisin Farmacutica, S. A. de C. V.; Rassini Rheen, S. A de C. V.;
Refractarios Hidalgo, S. A.; Roca Fosfrica Mexicana, S. A de C. V.; Sales de Tancamichapa, S. A. de C. V.; Sales y
Alcalis, S. A; Servicios Agrcolas Caeros, S. A.;
Servicios Rassini,S. A. de C. V.;

Servicios Sociales Industriales, S. A.;
Servicios y Suministros Siderrgicos, S. A.;
Siderrgica Lzaro Crdenas-Las Truchas, S. A.;
Siderrgica Nacional, S. A.;
Silvcola de Las Chimalapas, S. de R. L.;
Silvcola Magdalena, S. de R. L.;
Sociedad Cooperativa de Obreros de Vestuario y Equipo, S. C .L. de P. E.;
Sociedad Mexicana de Asistencia Tcnica, S. A. de C. V.;
Sonocal, S. A.;
Sosa Texcoco, S. A.;
Swecomex, S. A.;
Tetraetilo de Mxico, S. A.;
Tornimex, S. A. de C. V.;
Torres Mexicanas, S. A.,
Tortilladora del Balsas, S. A.;
Tracto-Sidena, S. A.;
Transportes Centrales, S. A.;
Transportes Garc-Crespo, S. A.;
Unin Forestal de Jalisco y Colima, S. A.;
Unin Nacional de Productores de Azcar, S. A. de C. V.;
United States Destilling Corp., S. A.;
Vehculos Automotores Mexicanos, S. A. de C. V.;
Zincamex, S. A.;
Fideicomiso Crditos, Fbrica de Hilados, Tejidos Acabados La Concha;
Fideicomiso Estudios para Programas de Industrializacin, orientado a Generar Exportaciones y Sustituir
Importaciones;
Fideicomiso para Aumentar la Produccin de Azcares Blancos;
Fideicomiso denominado Minerales no Metlicos Mexicanos;
Fideicomiso para Bienes Races Industriales, S. A.;
Fideicomiso para Fomento Industrial Forestal, S. A.;
Fideicomiso para el establecimiento y operacin de una planta Manufacturera de Guantes Industriales, denominada
"Planta Benito Jurez";
Fideicomiso para Impulsora de Minerales Industriales, S. A.;
Fideicomiso para Impulsora Minera Industrial de Baja California, S .A.;
Fideicomiso para Inmobiliaria Asociacin, S. A.;
Fideicomiso para Inmobiliaria Petroqumca, S. A.;
Fideicomiso para Inmobiliaria Sahagn, S. A.;
Fideicomiso para Inmobiliaria Sicartsa:
Fideicomiso para Inmuebles Atlas, S. A.;
Fideicomiso para la Administracin del Ingenio Emiliano Zapata a fin de que el Fiduciario (FINASA) rente el
Ingenio a la Cooperativa; Fideicomiso para la Adquisicin de Acciones Serie "C" de Siderrgica Lzaro
Crdenas-Las Truchas, S. A.;
Fideicomiso para la Comisin Nacional Coordinadora de la Industria Naval;
Fideicomiso para la Construccin de la Ciudad Industrial Nayarita;
Fideicomiso. para la suscripcin de Acciones Serie "A" de Siderrgica Lzaro Crdenas-Las
Truchas, S.A.; Fideicomiso para la suscripcin y pago de acciones de Siderrgica Lzaro CrdenasLas Truchas, S. A., as como para el otorgamiento de opcin de Compra y de
Comisin sobre las mismas a Altos Hornos de Mxico, S. A., y La Perla, Minas de Fierro S. A;
Fideicomiso para Reconstruccin Fbrica Textil San Jos, en Etla;
Fondo Nacional de Fomento Industrial (FOMIN);
Fondo para obras sociales a Campesinos Caeros de Escasos Recursos (FIOSCER).
G) El sector que corresponde a la Secretara de Comercio y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se
integrar con:
Comisin de Tarifas de Electricidad y Gas;
Comisin Nacional del Cacao;
Comisin Nacional del Maz para el Consumo Humano;
Compaa Nacional de Subsistencias Populares;
Instituto Mexicano del Caf;
Instituto Mexicano de Comercio Exterior;
Instituto Nacional de Proteccin al Consumidor;
Procuradura Federal del Consumidor;
Abastecedora Conasupo, S. A. de C. V.;
Algodonera Comercial Mexicana, S. A.;
Almacenes de Ropa Conasupo, S. A de C. V.;
Almacenes Nacionales de Depsito, S. A.;
Bodegas Rurales Conasupo, S. A de C. V.;
Beneficios Mexicanos del Caf, S. de R. L. Y C. V.;
Cafs y Cafeteras de Mxico, S. A. de C. V.;
Centros Conasupo de Capacitacin Campesina, S. C.;
Comercial Mexicana, S. A. de C.V.;
Compaa Transportadora Conasupo, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Centro, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Noroeste, S. A. de C. V.:
Distribuidora Conasupo del Norte, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Sur, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Sureste, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo Metropolitana, S. A. de C. v.;
Exmex, S. A.;
Exportadora e Importadora de Minerales, S. A. de C. V.;
Frutcola Mercantil, S. A.;
Impulsora y Exportadora Nacional, S. de R. L. de C. V.;
Industrias Conasupo, S. A. de C. V.;
Leche Industrializada Conasupo, S. A. de C. V.;
Maz Industrializado Conasupo, S. A de C. V.;
Materiales Conasupo, S. A. de C. V.;
Productos Industrializados de Caf, S. A.;
Promotora Industrial del Caf, S. A. de C. V.;
Tapetes Mexicanos, S. A.;
Trigo Industrializado Conasupo, S. A. de C. V.;
Fideicomiso para el establecimiento de un sistema de comercializacin de ductos agrcolas perecederos, y . .
Fideicomiso denominado Comisin Promotora Conasupo para el Mejoramiento Social.

H) El sector que corresponde a la Secretara de Agricultura y Recursos Hidru
cos y cuyo Titular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con: Colegio de Post-Graduados; Colegio
Superior de Agricultura Tropical con sede en Crdenas, Tabasco; Comisin de Desarrollo de la Tribu Seri de Sonora;
Comisin Nacional de Fruticultura; Comisin Nacional de la Fresa; Comisin Nacional de Zonas ridas; Forestal
Vicente Guerrero; Patrimonio Indgena del Valle del Mezquital; Patronato del Maguey; Productora Nacional de
Semillas; Productos Forestales de la Tarahumara; Productos Forestales Mexicanos; Aceitera de Guerrero, S. A. de C.
V.; Adhesivos, S. A.; Adoquines, S. A.; Agroplstico de Tlaxcala, S. de R .L.; Alimentos Balanceados del Estado de
Morelos, S. de R. L.; Alimentos Balanceados de Mxico, S. A. de C. V.; Aprovechamientos Forestales de Nayarit;
Beneficiadora de Limn de Colima, S. A.; Cales del Estado de Chiapas, S. de R. L.; Celulosa del Pacfico, S. A.;
Cementerios de Cuernavaca, S. de R. L.; Compaa Forestal de la Lacandona, S. A.; Complejo Frutcola Industrial
de la Cuenca del Papaloapan, S. A. de C. V.; Complejo Tursico de Buceras, S. de R. L.; Complejo Tursico Ro
Colorado; Constructora y Transportadora Cit, S. A. (en liquidacin); Chapas y Trplay, S. A.; Empacadora de
Conservas Los Mochis, S. A.; Exportacin de Tabacos Mexicanos, S. A. de C. V.; Fermentaciones Mexicanas, S. A.
de C. V.; Fertilizantes de Morelos, S. de R. L.; Fidepal, S. de R. L. de 1. P. Y C. V.; Fomento Industrial Forestal, S. A.
de C. V.; Impulsora Ganadera de Michoacn, S. A. de C. V.; Impulsora La Forestal, S. de R. L. de l. P. Y C. V.;
Industrias Forestales de Nayarit, S. A.; Insecticidas y Fertilizantes Mexicanos, S. de R. L.; Impulsora Guerrerense
del Cocotero, S. de R. L. de l. P. C. V.; La Forestal, F. C. L.; Maderas Industrializadas de Quintana Roo, S. A.;
Maderas Moldeadas de Durango, S. A.; Mxico Artesanal, S. A.; Nacional de Servicios Agropecuarios, S. A. de C.
V.; Parquet de Zacatecas, S. 'A.; Planta Beneficiadora de Guayaba;
Planta Beneficiadora de Tuna; Productora Nacional de Durmientes, S. de R. L.; Productos Forestales de Michoacn, S. de R. L.; Productos
Lcteos Ejdales de San Luis Potos, S. de R. L.; Promotora Conafrut, S. A.; Promotora Ejidal. S. A.; Proveedora de Materiales Nayarit, S.
A. de C. V.; Resinera Ejidal de Michoacn, S. A.; Sales de Zacatecas, S. A.; Servicios Agrcolas, S. A.; Servicios Ejidales, S. A. de C. V.;
Servicios Forestales, S. A.; Tabacos Aztecas, S. A.; Tabacos Mexicanos, S. A. de C. V.; Triplay de Palenque, S. A.; Unin Turstica Ejidal
Gogorrn, S. de L.; Viveros de Playas de 'Tijuana, S. A.; Fideicomiso para el Aprovechamiento de Maderas Utilizables en Uxpanapa, Ver.;
Fideicomiso para el cultivo, mejoramiento e industrializacin del limn; Fideicomiso para apoyo a la ganadera de los Estados de Sonora y
Baja Califor
ia Norte; Fideicomiso para el Centro de Investigaciones Agrarias; Fideicomiso para el Desarrollo Agropecuario de los
Nuevos Centros de Poblacin .Ejidal; Fideicomiso para el fomento, desarrollo y mejoramiento de la ganadera ejidal
del pas; Fideicomiso para el sostenimiento del patrimonio indgena del Valle del Mezquital; Fideicomiso para
estudios y perforaciones experimentales en el Valle del Vizcano; Fideicomiso para financiar programas de
organizacin y capacitacin campesina; .Fideicomiso para la formulacin de programas de desarrollo agropecuario
de fraestructura rural; Fideicomiso para indemnizar a colonos y pequeos propietarios afectados por la perforacin
de pozos en Caborca, Son.; Fideicomiso para la adquisicin de cras hembras de ganado bovino para su crianza.
desarrollo y venta en estado de gestacin a pequeos ganaderos y ejidatarios; Fideicomiso para la adquisicin de
laboratorios y equipos y dems bienes para la investigacin .., educacin agropecuaria forestal; Fideicomiso para la
Campaa Nacional contra la Garrapata; Fideicomiso para la explotacin de la hierba de candelilla; . Fideicomiso
para cubrir gastos que demande el sostenimiento del Instituto NaCIonal de Investigaciones Agrcolas; Fideicomiso
para la operacin de la unidad ganadera ejidal "Francisco zarco" (ames "Hacienda El Ojo"); Fideicomiso para
sufragar los costos del Colegio Superior de Agricultura Tropical COn sede en Crdenas, Tabasco; Fondo Forestal para
cubrir los gastos de forestacin reforestacin del pas; Fondo para el fomento de la ganadera de exportacin, y
Fondo para la Capacitacin Forestal Campesina.

1) El sector que corresponde a la Secretara de Comunicaciones y y cuyo Titular las funciones de Coordinador, se
integrar con:
Aeropuertos y Servicios Auxiliares;
Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos;
Comisin Nacional Coordinadora de Puertos;
Ferrocarriles Nacionales de Mxico;
Aeronaves de Mxico, S. A.;
Alquiladora de Casas, S. A de C. V.;
Anuncios en Directorio, S. A.;
Bienes Inmuebles Sullivan, S. A.;
Canalizaciones Mexicanas, S. A.;
Compaa de Telfonos y Bienes Races, S. A.;
Construcciones Telefnicas Mexicanas, S. A;
Construcciones y Canalizaciones, S. A.;
Directorios Profesionales, S. A.;
Editorial Argo'), S. A.;
Ferrocarriles de Chihuahua al Pacfico, S. A. de C. V.;
Ferrocarril del Pacfico, S. A. de C. V.;
Ferrocarril Sonora-Baja California, S. A. de C. V.;
Ferrocarriles Unidos del Sureste, S. A. de C. V.;
Fincas Coahuila, S. A.;
Imprenta Nuevo Mundo, S. A.;
Instalaciones y Supervisin, S. A.;
Impulsora Mexicana de Telecomunicaciones, S. A.;
Inmobiliaria Asociada, S. A.;
Ingeniera, Proyectos y Diseos, S. A.;
Inmobiliaria Aztln, S. A.;
Nacional de Combustibles de Aviacin, S. A.;
Naviera Multinacional del Caribe;
Operadora Mercantil, S. A.;
Publicidad Turstica, S. A;
Radio Aeronutica Mexicana, S. A. de C. V.;
Reconcentraciones Tel, S. A;
Renta de Equipo, S. A.;
Reconstrucciones Telefnicas Mexicanas, S. A.;
Satlite Latinoamericano, S. A.;
Servicios Areos Especiales, S. A. de C. V.;
Servicios de Coches Dormitorios y Conexos, S. A. de C. V.;
Servicios Especializados de Transportacin del Aeropuerto Internacional de la Ciudad de Mxico, S. A..;
Servicios Portuarios de Acapulco, S. A. de C. v.,
Servicios Portuarios de Francisco 1. Madero, S. A. de C. V.;
Servicios Portuarios de Guaymas, S. A. de C. V.;
Servicios Portuarios del Istmo de Tehuantepec, S. A. de C. V.;
Coatzacoalcos, Ver.;
Servicios Portuarios del Istmo de Tehuantepec, S. A. de C. V.;
Salina Cruz, Oax.:
Servicios Portuarios Lzaro Crdenas, S. A de C. V.;
Servicios Portuarios de Manzanillo, S. A. de C. V.;
Servicios Portuarios y Martimos de Ensenada, S. A. de C. V.;

Servicios Portuarios de Mazatln, S. A. de C. V.;
Servicios Portuarios de Progreso-Yukalpetn, S. de C. V.;
Servicios y Supervisin, S. A.;
Teleconstructora, S. A.;
Telefnica Nacional, S. A.;
Telfonos de Mxico, S. A.;
Fideicomiso del Fondo Nacional para los Desarrollos Portuarios;
Fideicomiso para Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos;
Fideicomiso para la adquisicin, arrendamiento o transmisin por cualquier otro ttulo
de equipo para servicios portuarios; Fideicomiso para la adquisicin, venta, arrendamiento
y transmisin equipo martimo y portuario; Fideicomiso para la reestructuracin y
funcionamiento de las Escuelas Nuticas de: Mazatln, Sin., Tampico, y Veracruz, Ver.;
Fideicomiso para Teleradio Nacional, S. A. Fideicomiso para la adquisicin, instalacin y
operacin de estaciones emisoras de radio y televisin; Fideicomiso para Teleradio
Nacional, S. A. Fideicomiso para la adquisicin de la totalidad de las acciones, y Fondo
Nacional para los Desarrollos Portuarios.
J) El sector que corresponde a la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas y cuyo Titular ejercer
las funciones de Coordinador, se integrar con:
Nacional para el Desarrollo de la Comunidad Rural y de la Vivienda Popular;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Acapulco, Gro.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Topolobampo, Sin.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Agua Prieta, Son.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Campeche, Camp.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Chetumal, Q. Roo;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad Acua, Coah.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad del Carmen, Camp.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad Hidalgo, Chih.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad Jurez, Chih.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad Miguel Alemn, Tamps.:
Junta Federal de Mejoras Materiales de Coatzacoalcos, Ver.:
Junta Federal de Mejoras Materiales de Comitn, Chis.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Cozumel, Q. Roo;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ensenada, B. c.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Frontera, Tabasco;
Junta Federal de Mejoras Materiales de General Rodrigo M. Quevedo, Chih.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Guadalajara, Jal.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Guaymas, Son.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Isla Mujeres, Q. Roo;
Junta Federal de Mejoras Materiales de La Paz, B. C.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de los Algodones, B. C.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Manzanillo, Col.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Matamoros, Tamps.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Mazatln, Sin.;
ANDRS SERRA ROJAS
Junta Federal de Mejoras Materiales de Mexcali, B. C.; Junta Federal de Mejoras

Materiales de Monterrey. N. L.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Naco, Son.:
Junta Federal de Mejoras Materiales de Nogales. Son.; Junta Federal de Mejoras
Materiales de Nuevo Laredo, Tamps.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Ojinaga,
Chih.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Piedras Negras. Coah.; Junta Federal de
Mejoras Materiales de Progreso. Yuc.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Puerto
ngel, Oax.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Puerto Peasco, Son.; Junta
Federal de Mejoras Materiales de Puerto Vallarta, Ja1.; Junta Federal de Mejoras
Materiales de Reynosa, Tamps.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Salina Cruz.
Oax.: Junta Federal de Mejoras Materiales de San Jos del Cabo, B. C.; Junta Federal
de Mejoras Materiales de San Luis Ro Colorado. Son.; Junta Federal de Mejoras
Materiales de Santa Rosala, B. C.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Sonota,
Son.: Junta Federal de Mejoras Materiales de T'ampico, Tamps.; Junta Federal de
Mejoras Materiales de Tecate, B. C.; Junta Federal de Mejoras Materiales de T'ijuana,
B. C.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Torren. Coah.; Junta Federal de
Mejoras Materiales de Tuxpan, Ver.; Junta Federal de Mejoras Materiales de Veracruz,
Ver.; Compaa Mexicana de Terrenos del Ro Colorado. S. A.; Jardines del Pedregal
de San ngel. S. A.; Urbanizadora de Tijuana, S. A.; Fideicomiso Ciudad Industrial
Benito Jurez, Pro.; Fideicomiso Ciudad Industrial de Aguascalientes: Fideicomiso
Ciudad Industrial de Celaya; Fideicomiso Ciudad Industrial de Linares; Fideicomiso
Ciudad Industrial de Matamoros; Fideicomiso Ciudad Industrial de Morelia;
Fideicomiso Ciudad Industrial Nueva Tljuana; Fideicomiso Ciudad Industrial
Tizayuca; Fideicomiso Ciudad Industrial de Villa Hermosa; Fideicomiso de Desarrollo
Habitacional y Turstico de Puerto Vallarta; Fideicomiso de Puerto Vallarta, Ja1.;
Fideicomiso para cooperar en la solucin de los problemas de las colonias pro
tarias de Tijuana, B. C.; Fideicomiso para cooperar en la solucin de los problemas de las colonias proletarias de Ciudad
Madero, Tamps.; Fideicomiso para cooperar en la solucin de los problemas de las colonias proletarias de Tampico,
Tamps.; Fideicomiso para cooperar en la solucin de los problemas de las colonias proletarias de Ciudad j'urez, Chih.; .
Fideicomiso para el desarrollo de 5 nuevos centros de poblacin ejidal.
c..
nados "Ley Federal de Aguas. 1, 2. 3. 4 Y 5" de Valle de Santo Domingo, B.

Fideicomiso para el desarrollo
econmico y social de Acapulco, Gro.; . Fideicomiso para el desarrollo urbano de la Ciudad Lzaro Crdenas. Las
Truchas.
Fideicomiso para el estudio y el fomento de conjuntos, parques ciudades industriales en las

entidades federativas; Fideicomiso (FIDEURBE) para integrar el desarrollo urbano de la ciudad de
Mxico.
Fideicomiso para la adquisicin de reservas territoriales para el desarrollo de programas habitacionales en los
municipios de San Nicols de los Garza, Salinas Victoria y General Escobedo en Nuevo Len;
Fideicomiso para la adquisicin de terrenos ganados al Ro Santa Catarna en Monterrey, para la construccin del conjunto
habitacional "Unidad Constitucin"; Fideicomiso para la Comisin Nacional de Caminos Alimentadores Aeropistas
(CONACAL) ; Fideicomiso para la construccin del conjunto habitacional Hroes de Chapulte
pec, o Campeche N9 1; Fideicomiso para la construccin del conjunto habitacional "Presidente Kennedy"; Fideicomiso
para la construccin de la etapa del conjunto habitacional "La
radera", en terrenos de la ex Hacienda de San Juan de Aragn; Fideicomiso para la construccin del conjunto de viviendas de
la Unidad Cuitlhuac; Fideicomiso para la construccin del conjunto de viviendas Mixcoac-Lomas ,de
Plateros; Fideicomiso para la construccin del conjunto de viviendas Lindavista-Vallejo; Fideicomiso para la construccin
del conjunto habitacional Loma Hermosa; Fideicomiso para la Unidad Habitacional San Juan de Aragn; Fideicomiso
para la remodelacin urbana de la Ciudad de Mxico; Fideicomiso para la urbanizacin y construccin del conjunto
urbano "Corazo
nes de Manzana" en la Unidad Balbuena; Fideicomiso para rehabilitar regiones del pas afectadas o que en el futuro sufran
las consecuencias de fenmenos fsicos; Fideicomiso Submetrpoli de Tijuana; Fideicomiso traslativo de dominio para la
enajenacin de los terrenos ganados al
mar en la instalacin del Puerto de Yukalpetn: Fideicomiso del Fondo de las
Habitaciones Populares; Fomento Metropolitano de Monterrey.
K) El sector que corresponde a la Secretaria de Educacin Pblica y cuyo Titular

ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con: Centro de Investigaciones
Superiores del Instituto Nacional de Antropologa e Historia; Centro de Investigacin de
Estudios Avanzados del Instituto Politcnico Na
cional; Centro Nacional de Enseanza Tcnica Industrial; Centro para el Estudio de Medios Procedimientos Avanzados de
la Educacin; Colegio de Bachilleres;
. Comisin de Operacin Fomento de Actividades Acadmicas del Instituto Po
litcnico Nacional; Comit Administrador del Programa Federal de Construccin de Escuelas; Consejo Nacional de
Fomento Educativo; Instituto Nacional de Antropologa e Historia; Instituto Nacional de Astrofsica, ptica
Electrnica; Instituto Nacional de Bellas Artes Literatura;

Instituto Nacional del Deporte;
Instituto Nacional Indigenista;
Patronato de Obras e Instalaciones del Instituto Politcnico Nacional;
Comercial Fondo de Cultura, S. A.;
Ediciones F.C.E. Espaa, S. A.;
Encuadernaciones Progreso, S. A.;
Fondo de Cultura Internacional, S. A. de C. V.;
Lito Ediciones Olimpia, S. A.;
Talleres Tipogrficos Nacionales, S. A.;
Adquisicin de la casa NQ 5 de la Plaza de San Jacinto y 10 de la Calle de
la Amargura en Villa Obregn, D. F., destinada a la pinacoteca y sala de lectura "Isidro
Fabela"; Diego Rivera. Crdito para construccin y adaptacin de inmuebles destinados a
museos pblicos;
Fideicomiso Cultural Franz Mayer;
Fideicomiso del legado de David Alfaro Siqueiros en favor del pueblo de Mxico;
Fideicomiso en favor de la Universidad de Nayarit;
Fideicomiso para colaborar en el desarrollo del plan Huicot;
Fideicomiso para elaborar un diccionario del espaol que se habla en Mxico;
Fideicomiso para la adquisicin de embarcaciones, equipos y dems bienes neceo sarios para
la educacin pesquera; Fideicomiso para el Centro de Estudios Econmicos y Sociales del Tercer
Mundo; Fideicomiso para la elaboracin de una historia de la Revolucin Mexicana; Fondo
Nacional para el Fomento de las Artesanas; Fondo para el Desarrollo de los Recursos Humanos.
L) El sector que corresponde a la Secretara de Salubridad y Asistencia y cuyo Titular ejercer las funciones de
Coordinador, se integrar con:
Centro de Salud "Soledad Orozco de Avila Camacho";
Centro Materno Infantil "General Maximino vila Camacho":
Consejo Nacional de Prevencin de Accidentes;
Hospital de Enfermedades de la Nutricin;
Hospital General "Dr. Manuel Gea Gonzlez";
Hospital Infantil de Mxico;
Hospital Regional de Veracruz;
Instituto Nacional de Cancerologa;
Instituto Nacional de Cardiologa;
Instituto Nacional de Endocrinologa;
Instituto Nacional de Gastroenterologa;
Instituto Nacional de Nefrologa;
Instituto Nacional de Neurologa;
Instituto Nacional de Nutricin;
Instituto Nacional de Oftalmologa;
Patronato del Asilo "Nicols Bravo";
Patronato de la Casa Hogar "Soledad G. de Figaredo", y
Fideicomiso para la entrega de productos a la Institucin Mexicana de Asistencia a la Niez, por venta o arrendamiento
de Inmuebles.
M) El sector que corresponde a la Secretara del Trabajo Previsin Social Y cuyo Titular ejercer las funciones de
Coordinador, se integrar con:
Comisin Nacional de los Salarios Mnimos; Consejo Nacional para la Cultura y Recreacin de los
Trabajadores; Editorial Popular de los Trabajadores; Fideicomiso para el Centro de Estudios Histricos y
Sociales del Movimiento
Obrero, y Fondo de Fomento y Garanta para el Consumo de los Trabajadores.
N) El sector que corresponde a la Secretara de la Reforma Agraria y cuyo
tular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con: Comisin para la Regularizacin de la Tenencia de la
Tierra; Fideicomiso "Cumbres de Llano Largo", y Fideicomiso de Baha de Banderas, Nay.
a) El sector que corresponde a la Secretara de Turismo y cuyo Titular
r las funciones de Coordinador, se integrar con: Administracin de Restaurantes y Similares, S. A.; Farmacia Mara
Isabel, S. A.; Inmobiliaria Hotelera El Presidente-Chapultepec, S. A. de C. V.; Inversiones Tursticas del Caribe,
S. A.; Nacional Hotelera, S. A.; Nuevo Hotel Fermont, S. A.; Operadora de Hoteles, S. A.; Restaurantes Selectos,
S. A.; Servicios Internacionales de Vehculos Acuticos, S. A. de C. V.; Fideicomiso Baha de Zihuatanejo;
Fideicomiso Ciudad El Recreo La Paz; Fideicomiso de los terrenos expropiados a los ejidatarios de Zihuatanejo
y Agua
de Correa en el Estado de Guerrero; Fideicomiso denominado Ciudad Turstica Portuaria Cabo San Lucas; Fideicomiso ex
Convento de Santa Catarina; Fideicomiso Ixtapa-Zihuatanejo, en el Estado de Guerrero; Fideicomiso para la
construccin y operacin de un hotel escuela en el Estado
de Baja California; Fideicomiso traslativo de dominio del ex Convento de Santa Catarina, en Oaxa
ca, Oax., para adaptarlo como hotel; Fideicomiso turstico de las caletas de Xel-Ha y del Caribe, y Fondo Nacional
de Fomento al Turismo.
P) El sector que corresponde al Departamento de Pesca y cuyo Titular ejercer
las funciones de Coordinador, se integrar con: Congeladora del Pacfico, S. A.; Crest Importing Inc.; Exportadores
Asociados, S. A. de C. V.; Ocean Garden Products, Inc.; Productos Pesqueros de Isla de Cedros, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Matancitas, S. A. de C. V.; Productos Pesqueros del Pacfico, S. A. de C. V.; Productos
Pesqueros Santa Isabel, S. A. de C. V.; Productos Pesqueros Atn-Mex, S. A. de C. V.; Productos Pesqueros de
Alvarado, S. A. de C. V.;
630 ANDRS ROJAS

Productos Pesqueros de Baha de Tortugas, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Escuinapa, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Guaymas, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de La Paz, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Mazatln, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Michoacn, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Salina Cruz, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Sinaloa, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Yukalpetn, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros Mexicanos, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros Peninsular, S. A. de C. V.;
Refrigeradora de Tepepan, S. A. de C. V.;
Fideicomiso Conjunto Industrial Pesquero de Guaymas;
Fondo Nacional de Fomento de Sociedades Cooperativas Pesqueras;
Fideicomiso para cubrir gastos de la Comisin Nacional Consultiva de Pesca;
Fideicomiso para el Desarrollo de la Fauna Acutica;
Fideicomiso para la prevencin y control de las aguas el desarrollo de la Fauna
Acutica;
Fideicomiso para los Distritos de Acuacultura, y
Fideicomiso nico para el Desarrollo de la Flora Fauna Acuticas.
Q) El sector que corresponde al Departamento del Federal y cuyo Ti
tular ejercer las funciones de Coordinador, se integrar con:
Caja de Previsin de la Polica del Distrito Federal;
Caja de Previsin de los Trabajadores a Lista de Raya en el Distrito Federal;
Industrial de Abastos;
Servicios de Transportes Elctricos del Distrito Federal, y Sistema de Transporte Colectivo. Artculo
Corresponder al Coordinador de cada sector: a) Planear, coordinar y evaluar la operacin de las entidades que este
Acuerde
agrupa en el sector correspondiente en los trminos de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
b) Orientar y coordinar la planeacn, programacin, presupuestacin, control evaluacin del gasto de las
entidades listadas en el sector respectivo. Para efecto presentar a la Secretara de Programacin Presupuesto, con su
conformidad, los proyectos de presupuesto anual de las entidades mencionadas, en los trminos de los artculos 17 Y
21 de la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal.
e) Presentar ante la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, debidamente aprobados por la Secretara de
Programacin y Presupuesto, los proyectos Y programas de actividades de las entidades del sector correspondiente
que requieran de financiamiento para su realizacin, en los trminos del artculo de la Ley General de Deuda
Pblica.
d) Vigilar la utilizacin de los recursos provenientes de financiamientos autorizados a las entidades del sector
respectivo, con la intervencin que en su caso rresponda a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico conforme a
las disposiciones de la Ley General de Deuda Pblica.
e) Vigilar el cumplimiento de los presupuestos programas anuales de operacin, revisar las instalaciones y
servicios auxiliares e inspeccionar los sistemas y pro
ADMINISTRATIVO
cedimientos de trabajo produccin de las entidades listadas en el sector que

rresponda.
f) Someter a la consideracin del Ejecutivo Federal las medidas administrativas que se requieran para
instrumentar la coordinacin de las entidades agrupadas en el sector respectivo.
Artculo El cumplimiento de las obligaciones que a las entidades de la administracin paraestatal imponen la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal y este Acuerdo. no implica la modificacin de su personalidad
jurdica o del patrimonio de las mismas, ni afecta las relaciones con sus trabajadores o con terceros.
Artculo La Secretara de Programacin Presupuesto, a propuesta o previa opinin del Coordinador del sector
correspondiente, someter a la consideracin del Ejecutivo Federal:
A) La modificacin de la estructura y bases de organizacin operacin de las entidades de cada sector, siempre
que se requiera para el mejor desempeo de sus funciones, el cumplimiento de sus fines o la ms eficaz coordinacin
de sus actividades.
B) La iniciativa para fusionar o disolver liquidar las entidades agrupadas en cada sector que no cumplan sus fines
u objeto social, o cuyo funcionamiento no sea ya conveniente desde el punto de vista de la economa nacional o del
inters pblico.
TRANSITORIO
lista anterior de Organismos adicionada los siguientes
Acuerdo por el que se agregan a los sectores a que se refiere el artculo del Acuerdo Presidencial del
14 de enero del presente ao, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 17 del mismo mes, las
entidades de la Administracin Pblica paraestatal que se sealan: D. O. F" del 12 de mayo de 1977:
CONSIDERANDO
Que con fecha 13 de enero del presente afio el Ejecutivo Federal expidi el acuerdo que aparece publicado en el
Diario Oficial de la Federacin correspondiente al da 17 del mismo mes, por el que se dispuso el agrupamiento de
las entidades de la Administracin Pblica Paraestatal por sectores, a efecto de que sus relaciones con el Gobierno
Federal se realicen a travs de la Secretara de Estado o Departamento Administrativo correspondiente.
Que la experiencia recogida en la aplicacin del acuerdo a que se refiere el prrafo anterior sugiere la
conveniencia de llevar a cabo un reacomodo O adicin respecto a determinadas entidades y, al mismo tiempo corregir
algunas deficiencias observadas.
Que la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal comprende dentro de la Administracin Pblica
Paraestatal a las empresas de participacin estatal minoritaria, y previene que la vigilancia de la participacin estatal
quedar a cargo de un comisario que ser designado por el Secretario de Estado o Jefe del Depar
632 ANDRS
tamento Administrativo encargado de la coordinacin del sector correspondiente lo que plantea la necesidad de
sealar a qu sector pertenece cada una de dichas empresas de participacin estatal minoritaria; he tenido a bien
expedir el siguiente
ACUERDO
Primero. Se agregan a los sectores a que se refiere el artculo 19 del acuerdo presidencial del 13 de enero del
presente ao, las entidades de la Administracin Pblica Paraestatal que enseguida se expresan:
Artculo 1
A) ...
Estudios Amrica, S. A.
Centro de Investigaciones para la Integracin Social.
Fideicomiso para Promotora Cinematogrfica Mexicana, S. A.
Fideicomiso relativo a Cineteca Nacional.
D) .. Banco de Colima, S. A. Banco de Coahuila, S. A. Banco Industrial de Jalisco, S. A. Edificio Cook, S. C.
Inmuebles FINASA, S. A. Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnolgicas, A. C. Fideicomiso El Palomar,
Ciudad Turstica. Fideicomiso para la emisin de certificados de participacin ordinarios amortizables, denominados
"Petrobonos", Fideicomiso para el Cobro de Crditos y Venta de Bienes del Banco de la Propiedad y la Industria
Textil, S. A. Fideicomiso para otorgar un crdito a Inmobiliaria y Comercial Bustamante. S. A. (INCOBUSA) .
Fideicomiso Puerto Madero Tapachula, Chis., Recuperacin de la Inversin Federal.
F)
Compaa Nacional Explotadora de Asbestos, S. A.

Industria Petroqumica Nacional, S. A.
Inmobiliaria Tochel, S. A. de C. V.
Manufacturera Mexicana de Partes de Automviles, S. A.
Maurimex, S. A.
Mecamex, S. A.
Mecnica Falk, S. A. de C. V.
Minerales Mexicanos Mayaqu, S. A. de C. V.
Minerales Submarinos Mexicanos, S. A.
Sociedad Cooperativa de Ejidatarios, Obreros y Empleados del Ingenio Emiliano Zapata, S. C. de P. E. Y R. S.
Tereftalatos Mexicanos, S. A.
Fideicomiso para el Fomento Vocacional de la carrera de Ingeniero de Minas.
G) ... Impulsora del Pequeo Comercio, S. A. de C. V. Interport, S. A. de C. V. Fideicomiso Centro Cvico y
Comercial Mexicali.
B) ...
Productora Nacional de Biolgicos Veterinarios. Agroplstco de Baja California, S. de R. L. Productos de

Maderas Finas, S. A.
1) ...
Junta Directiva de los Puertos Libres Mexicanos. Puentes Internacionales, S. A. Fideicomiso a favor de Radio
Aeronutica Mexicana, S. A. de C. V. Fideicomiso Traslativo de Dominio para la Enajenacin de los Terrenos
ganados
al mar en la instalacin del Puerto de Yukalpetn.
J) .. INCOBUSA, S. A. de C. V. Terrenos Recreo, S. A. Servicios y Mantenimiento, S. A. Fideicomiso Balneario
de Agua Hedionda. Fideicomiso Ciudad Industrial Framboyn. Fideicomiso Ciudad Industrial Los Belenes.
Fideicomiso Ciudad Industrial Mrida. Fideicomiso Ciudad Industrial Ocotln, Fideicomiso Conjunto
Habitacional Benito Jurez en Aguascalientes, Ags. Fideicomiso Conjunto Habitacional Expropiacin Petrolera
en Morela, Mich. Fideicomiso Conjunto Habitacional General Francisco Naranjo en Monterrey,
N.L.
Fideicomiso Conjunto Habitacional Lomas de Valle Verde en Ensenada, B. C. Fideicomiso Conjunto

Habitacional Sahuaro en Hermosillo, Son. Fideicomiso Industrial Durango. Fideicomiso la construccin de la
Ciudad Industrial Nayarita. Fideicomiso para la venta de lotes de terrenos colindantes del brazo del Ro
Silao en el tramo que atraviesa Irapuato, Gto. Fideicomiso Tequesquitengo-FONAFE. Fideicomiso Rodolfo Snchez
Taboada, Conjunto Habitacional Las Plazas en Ti
.illana, B. C. Fideicomiso Tehuixtla, Morelos-INDECO.
K) '"
Agencia Literaria, S. A. Audiovisual Fondo de Cultura, S. A. Bibliotecas Mexicanas, A. C. Colegio de Mxico,

A. C. Distribuidora Nacional de Cultura Econmica, S. A. de C. V. Fondo de Informacin y Computacin, S. A.
de C. V. Inmobiliaria Fondo de Cultura Econmica, S. A. Fondo de Cultura Econmica.
634 ANDRS ROJAS

Fondo Editorial de la Plstica Mexicana.
Fondo para el Desarrollo de la Danza Popular Mexicana.
L) '"
Centro Mexicano de Estudios en Farmacodependencia,
M) ...
Fideicomiso para el Centro Nacional de Productividad-ARMO.

N) ...
Nuevo Vallarta, S. A. de C.V.
O) '"
Comisin Coordinadora para el Desarrollo Turstico del Golfo de California.
Inmobiliaria Hotelera, S. A.
Promotora de Productos y Servicios para las empresas de Turismo Popular de Nayarit, S. A. de C. V. Recromex,
S. A. de C. V.
Segundo. Se retiran de los sectores que se refiere el Artculo 19 del acuerdo presidencial del de enero del
presente ao, las entidades que a continuacin expresan:
Articulo
D) .. , Banco Internacional de Fomento Urbano, S. A. Financiera de las Industrias de Transformacin, S. A. Nuevo
Vallarta, S. A. de C. V. Fideicomiso constituido con el importe de un legado del seor Eduardo Omarini. Fideicomiso
para Promotora Cinematogrfica Mexicana, S. A.
E) ...
Comisin Coordinadora para el Desarrollo Integral del Istmo de
Comisin Coordinadora para el Desarrollo Integral de la Pennsula de Baja California.
F) ..
Productora Nacional de Biolgicos Veterinarios.
Celulsicos Centauro, S. A. de C. V.
Electrometalurgia de Veracruz, S. A. de C. V.
Ingenio El Naranjo. S. A.
Ingenio Tambaca, S. A.
Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnolgicas, A. C.
Oerlikon Italiana de Mxico, S. A.
Swecomex, S. A.
Fideicomiso para la construccin de la ciudad Industrial Nayarita.
Fideicomiso para reconstruccin Fbrica Textil San Jos de Etla.
G) ...
Comercial Mexicana, S. A. de C. V.
H) '"
Colegio de Postgraduados,
Colegio Superior de Agricultura Tropical con sede en Crdenas, Tab.
Impulsora La Forestal. S. de R. L. de 1. P. Y C. V.
Fideicomiso para el desarrollo agropecuario de los nuevos Centros de Poblacin Ejidal.
1) ...
Fideicomiso del Fondo Nacional para los Desarrollos Portuarios.
J) . -. Fideicomiso de Desarrollo Habitacional y Turstico de Puerto Vallarta. Fideicomiso Traslativo de Dominio
para la enajenacin de los terrenos ganados al mar en la instalacin del Puerto de Yukalpetn,
K) ._.
Fideicomiso Cultural Franz Mayer. Fideicomiso para el Centro de Estudios Econmicos y Sociales del Tercer
Mundo.
O) ...
Fideicomiso Ex-Convento de Santa Catarina.

P) '"
Fideicomiso Conjunto Industrial Pesquero de
Fideicomiso para el Desarrollo de la Fauna Acutica.
Fideicomiso para los Distritos en Acuacultura.
Tercero. Se adiciona el acuerdo presidencial del llJ de enero del presente ao con el siguiente artculo 59:
Artculo 59 Para los efectos del segundo prrafo del Artculo 48 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, las siguientes empresas de participacin estatal minoritaria quedarn incluidas dentro de los sectores que
enseguida se meno cionan:
A) Secretara de Hacienda Crdito Pblico:
Banco de Puebla, S. A.
Financiera de las Industrias de Transformacin, S. A.
Banco Refaccionario de Jalisco, S. A.
B) Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial:
Altos Hornos de Centroamrica, S. A.

Asesora Tcnica Industrial, S. A. de C. V.
Azufrera Limonta, S. A. de C. V.
Azufres Moralar, S. A. de C. V.
Bolsas de Papel Guadalajara, S. A.
Bolsas y Artculos de Papel, S. A.
Borg and Beck de Mxico. S. A.
Celulsicos Centauro, S. A. de C. V.
Cementos Anhuac del Golfo, S. A.
Ceres Ecolgica de Mxico, S. A. de C. V.

Ciclo Qumica, S. A. Cobre de Mxico, S. A. Consorcio Manufacturero, S. A. Compaa
Cuprfera La Verde, S. A. Compaa Industrial y Comercial Americana, S. A. Compaa
Minera Autln, S. A. de C.V. Compaa Minera de Cananea, S. A. Compaa Minera
Nacozari, S. A. Electrometalurgia de Veracruz, S. A. de C. V. Envases Generales
Continental de Mxico, S. A. Explomn, S. A. de C. V. Glicoles Mexicanos de Tehuantepec,
S. A. de C. V. Impulsora Minera de Angangueo, S. A. de C. V. Industria de
Telecomunicacin, S. A. Inmobiliaria de Hierro y Acero, S. A. Inmobiliaria Guardiana, S.
A. Cigarros La Tabacalera Mexicana, S. A. Materias Primas Anhuac del Golfo, S. A.
Metalrgica Almena, S. A. Mexicana de Cobre, S. A. Minera Lampazos, S. A. de C.V.
Nacional de Instrumental Mdico, S. A. Poliestireno y Derivados, S. A. de C. V. Productora
Qumica de Jalisco, S. A. Promotora de Papel Peridico, S. A. de C. V. Oerlikon Italiana de
Mxico, S. A. Qumica Fluor, S. A. Swecomex, S. A. Refractarios Mexicanos, S. A. Renault
Mexicana, S. A. de C. V. Tubacero, S. A.
D) Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos: Cales Ejidales de Santa Luca del Camino, S. de R. L.
Mezcal Santiago, S. A. Alimentos del Fuerte, S. A. de C. V. Alimentos Tor, S. A. Impulsora La Forestal, S. de R.

L. de I. P. YC. V.
E) Secretara de Comunicaciones Transportes: Aeronaves del Centro, S. A. de C. V. Aeronaves del Este, S. A. de
C. V. Aeronaves del Norte, S. A. de C. V. Aeronaves del Oeste, S. A. de C. V. Aeronaves del Sur, S. A. de C.V.
Transportacin Martima Mexicana, S. A.

F) Secretara de Turismo: Agencia de Viajes Rutas del Mayab, S. A. Impulsora de Empresas Tursticas, S. A. de
C. V.
G) Departamento de Pesca: Distribuidora Pesquera EjidaI, S. A.
15. OBLIGACIONES DE LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS

De acuerdo con el artculo 8 de la ley de control, los organismos descen
tralizados y empresas de participacin estatal estn obligados:
"l. Inscribirse, dentro de los 30 das siguientes a la fecha de su constitu
cin, en el Registro de organismos descentralizados y empresas de parti
cipacin estatal, que llevar la Secretara del Patrimonio Nacional y a comu
nicarle, dentro del mismo plazo, las modificaciones o reformas que afecten
su estructura;
"H. Presentar oportunamente a la Secretara del Patrimonio Nacional sus
presupuestos y programas anuales de operacin;
"IlI. Presentar a la Secretara' del Patrimonio Nacional sus estados fi
nancieros mensuales y anuales;
"IV. Dar las facilidades necesarias para que la Secretara del Patrimonio
Nacional conozca, investigue, revise y verifique, sin limitacin alguna, la
contabilidad, actas, libros, registros, documentos, sistemas y procedimientos
de trabajo y produccin y, en general, la total operacin que se relacione
directa o indirectamente con los fines u objetos del organismo o empresa; y
"V. Organizar sus sistemas de contabilidad, control y auditora internos
de acuerdo con las disposiciones que dicte la Secretara del Patrimonio Na
cional en los trminos de la fraccin 1 del artculo
Estas facultades como hemos visto, ya no corresponden a la Secretara del
Patrimonio, la cual ha cambiado de denominacin, pasando las citadas facul
tades a las dependencias que hemos mencionado con anterioridad de acuerdo
con la Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal, y en particular
al artculo 5 transitorio de la misma.
16. RESPONSABILIDADES DE LOS FUNCIONARIOS DE LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
Vamos a referirnos a la aplicacin de la Ley de Responsabilidades de los Funcionarios

y Empleados de la Federacin, del Distrito y Territorios Federales y de los Altos
Funcionarios de los Estados, a los funcionarios de los organismos descentralizados. El
artculo 111 de la ley de referencia, ordena en su prrafo segundo:
aplicables las disposiciones contenidas en este captulo a los funciona y empleados de los organismos
pblicos descentralizados, cuando aqullos sean designados por el Ejecutivo Federal o a proposicin del
mismo."
ley para el control de los organismos descentralizados y empresas de partICIpacin estatal citada,
dispone en su artculo 23: "De las violaciones de este captulo de la ley sern responsables los directores,
presidentes, ge
rentes o funcionarios que hagan sus veces, los miembros del consejo de administracin, junta directiva u
rgano equivalente y el personal de vigilancia de los organismos y empresas."
17. VENTAJAS E INCONVENIENTES DEL RGIMEN DE LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA
La descentralizacin forma parte del sistema moderno de instituciones polticas, gobernadas por los
ms recientes principios de derecho constitucional y administrativo.w
Este tipo de instituciones descarga al poder pblico de muy pesadas funciones que pueden manejarse
bajo procedimientos tcnicos muy eficaces e idneos y sin los inconvenientes de la accin burocrtica
centralizada.
El presupuesto de estos organismos requiere normas de accin diferente a los del presupuesto general
de la Federacin. La especializacin del presupuesto ofrece ventajas en beneficio de la institucin y de los
usuarios del servicio.
La descentralizacin por regin responde a una forma democrtica en la que las poblaciones tienen una
ngerencia determinante, ya que entrega el gobierno de la institucin a los propios gobernados, que libremente
pue den seleccionar los mejores elementos, el ms apegado a la regin y el que les ofrezca la mayor seguridad.
Se piensa que los vnculos afectivos de los propios vecinos, representan un estmulo para la realizacin de una
obra social. Tambin se toman en cuenta las formas tcnicas apropiadas para realizar una poltica urbana, o de
principios que se comprenden bajo la denominacin.
La descentralizacin por servicio responde al ideal de la poca dominada. por principios tcnicocientficos.w
La descentralizacin por servicio atiende a la naturaleza tcnica del mismo, que exige un organismo
autnomo dotado de personalidad jurdica y un patrimonio propio, sobre estas bases:
l. Es caracterstico de este rgimen un orden jurdico especial que determine la organizacin y
funcionamiento de una institucin en la cual se pretende reducir sus relaciones jerrquicas con el poder
central. .
s
1. Debe el organismo descentralizado procurarse los recursos necesano para la realizacin de sus
fines y tener el derecho de financiarlos.

2. La personalidad y el patrimonio de las instituciones descentralizadas no constituye un
elemento diferenciador de las instituciones centralizadas, ya que en ellas existe uno y
otro elemento necesario, pero no exclusivo.
Autonoma tcnica no es independencia, porque el Estado refleja sUS
18 Bernardin Claudio y Liberalisme, tradicionalisme, descentralisation-Lib. Ar' mand
Colin. 1952.
Delgado Moreno, Juan. "La promocin de empresas estatales, Contabilidad Yad
ministracin." Fac. Comercio. UNAM. nm. 13, 1959, pg. 45.
vnculos con esos organismos, pero se reserva la tutela administrativa con medios eficaces
de control para mantener la unidad poltica.
Estos medios son: facultad que tiene el Poder Legislativo de modificar la ley respectiva;
nombramiento de consejeros, directores, gerentes, personal tcnico superior, control de sus
presupuestos, revisin de su accin econmica. El veto que tiene el poder central, permite
que las instituciones descentralizadas no se aparten de la poltica general del pas y del
principio de
legalidad. De una manera general, .para que opere integralmente la
descentralizacin administrativa se requiere que la autonoma
orgnica vaya acompaada de la autonoma tcnica. La
descentralizacin administrativa fracciona el poder del Estado y debilita la accin del Poder Ejecutivo, con instituciones que,
relativamente, salen de su rbita. El sistema presupuestal de estos
organismos rompe la unidad con el presupuesto general de la
nacin, creando un sistema de difcil control, que escapa a la accin
revisora del Poder Legislativo y se realiza imperfectamente por los
rganos financieros del gobierno federal. Han sido frecuentes los
despilfarros y abusos de los consejos de administracin haciendo
inversiones indebidas, sufriendo la accin de la poltica, repartiendo
indebidos sobresuelo dos, gratificaciones y gastos innecesarios, que
han obligado al Presidente a crear sistemas nuevos de Resumiendo
la discusin de este problema, podemos citar que los inconvenientes
ms graves de la descentralizacin, se concentran en sus problemas
econmicos. a) Rompe la unidad de la idea de personalidad,
patrimonio y presupuesto del Estado. b) Destruye lo que Duez
llama, la sinceridad y la claridad del presupuesto. e) Estimula los
despilfarros con la intromisin de criterios polticos. d) Plantea el
delicado control de su presupuesto, tanto por el gobierno federal,
como por el Poder Legislativo. El rgimen descentralizado es propio
para aquellos pases que tienen una buena organizacin en materia
financiera. 1) La multiplicacin de los organismos descentralizados
destruye la unidad del Estado. . g) Los pases que no tienen
desarrollo cultural adecuado viven de la ficcin del descentralismo,
es decir, se crean instituciones descentralizadas,
para cubrir una fuerte centralizacin administrativa. h) El abuso del descentralismo
conduce a la Administracin pblica por
caminos de desorden e inmoralidad. Las ventajas que se sealan a la descentralizacin son
las siguientes: a) Desde luego responde a un ideal tcnico y cientfico. La necesidad.
2() Por acuerdo presidencial se limitaron las gratificaciones anuales.
ANDRS SERRA ROJAS

de manejar determinados asuntos con la experiencia de los conocimientos
tcnicos modernos. b) La organizacin burocrtica centralizada no est lo
suficientemente preparada para los nuevos derroteros de la
Administracin pblica. e) Mantener un rgimen burocrtico insuficiente,
es retardar o retrasar el adelanto de una nacin. d) Un presupuesto
especial debidamente revisado y vigilado por el poder central, permite
una adecuada inversin de sus elementos econmicos. e) Un organismo
descentralizado permite el manejo de un sistema de crdito apropiado a su
organizacin. /) Se mantiene la confianza del pblico.
g) El derecho administrativo tiene sus propios principios, por lo que no se tienen que
repetir las doctrinas civilistas propias para el manejo de intereses particulares e impropia
para las instituciones en que est vivamente interesada la sociedad.
h) El poder para comercializar e industrializar ciertas actividades que estn en manos de
los particulares, es propio de los tiempos que corren. El Estado procura aprovechar la
experiencia de la iniciativa privada, sin una excesiva intervencin. Vivimos una poca de
transicin que debe ser manejada con una poltica de acuerdo con las circunstancias del
momento. Los estadistas deben medir el alcance de la poltica econmica del Estado, pensando siempre que no tienen derecho a comprometer el porvenir de un pueblo.
No todas las materias deben ser objeto de descentralizacin. Las materias que
corresponden a las Secretaras y Departamentos de Estado se entorpeceran si se desarrollan
en organismos descentralizados. Por ejemplo, la Secretara de Asentamientos Humanos y
Obras Pblicas acta de acuerdo con programa general vial, planeado convenientemente con
la colaboracin de diversos rganos del poder pblico. Descentralizar el servicio equivale a
retardar el programa de caminos. Por otra parte, estas instituciones centralizadas se pueden
valer de instituciones descentralizadas para ciertos o determinados propsitos como el
organismo descentralizado denominado "Caminos y Puentes Federales de Ingresos", que es
un medio para que los ciudadanos contribuyan con cuotas o peajes, que reintegren la
inversin de las obras y estimulen la construccin de otras, dispongan del crdito pblico y
privado y acten con cierta libertad administrativa.
CAPTULO II
FORMAS QUE REVISTE LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA POR
SERVICIO
SECCIN PRIMERA. Los establecimientos pblicos en la legislacin mexicana.-l. La descentralizacin administrativa por servicio en la legislacin
mexicana.-2. Estudio general de los establecimientos pblicos.
SECCIN SEGUNDA. Las comisiones y corporaciones administrativas aurnomas.-3. Concepto de comisiones administradvas.-4. Naturaleza jurdica de las
comisiones administrativas.-5. Las principales comisiones en el derecho
administrativo mexicano.-6. Comisiones y corporaciones en el derecho
norteamercano.e-Ssccrx TERCERA. Las instituciones nacionales de crdito.-7.
Concepto de institucin nacional de crdto.s-B. Antecedentes de las instituciones
nacionales de crdito.-9. Fundamenos constitucionales de las instituciones
nacionales de crdio.-IO. Formas de organizacin de las instituciones nacionales
de crdito.-ll. Integracin del patrimonio de las instituciones nacionales de
crdito.e-I 2. Las actuales instituciones nacionales de crdito.-13. Las
instituciones nacionales de crdito son instituciones descentralizadas o empresas
de participacin estatals-Seccr CUARTA. Los institutos, instituciones,
consejos, compaas, comits, laboratorios, productoras, productos, industrias,
patronatos, juntas, fondos, patrimonios, fundaciones, uniones, direcciones,
hospitales, fideicomisos.-14. Origen y naturaleza.
SECCIN PRIMERA
LOS ESTABLECIMIENTOS PBLICOS EN LA LEGISLACIN MEXICANA
1. LA DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA POR SERVICIO EN LA
LEGISLACIN MEXICANA
La materia de la descentralizacin administrativa se ha venido desarrollando en nuestro
pas en una forma. irregular y sin la unidad de un sistema doctrinal o legislativo. La falta de
un texto expreso en la Constitucin origina estos problemas en su consideracin inicial. Esta
multiplicidad de instituciones responden a varados propsitos y a legislaciones de origen
diverso a nuestra legislacin, que forman Un cuadro irregular de organizacin
administrativa.
641
642 ROJAS
La legislacin mexicana emplea denominaciones muy variadas para las instituciones descentralizadas. Esto se debe al origen de esas formas de organizacin, que
responden a diversas legislaciones extranjeras. En el segundo cuarto de este siglo,
que llamaremos el auge de las instituciones descentralizadas, el legislador mexicano
tuvo que inspirarse en esas fuentes para crear las instituciones descentralizadas por
servicio, pero por razones lgicas, las instituciones sufrieron las naturales transformaciones que exiga nuestra vida social.
Las diversas denominaciones empleadas por nuestra legislacin, que deben pasar
por el tamiz de una crtica juiciosa que las defina, son las siguientes:
Seccin l. Los establecimientos pblicos como el Ingenio del Mante.
II. Las comisiones y corporaciones;
III. Las instituciones nacionales de crdito;
IV. Los institutos, patronatos, juntas, fondos, patrimonios y fundacio
"
nes, etc.
Adems en los siguientes captulos de este ttulo haremos referencia a
instituciones:
Cap. V. La empresa pblica en Mxico; Cap. VI. El fideicomiso estatal; Cap. VII.
Las empresas e instituciones privadas de inters pblico. El artculo 45 de la Ley
Orgnica expresa: ..... cualquiera que sea la forma o
estructura legal que adopten".
Pueden verse los acuerdos presidenciales anteriormente citados, de fecha: D. O.
del 17 de enero de 1977; y D. O. del 12 de mayo del mismo ao, contienen las listas
de los organismos que componen sector pcraestatal.
2. ESTUDIO GENERAL DE LOS ESTABLECIMIENTOS PBLICOS
stablecimientos pblicos forman una organizacin descentralizada que viene del derecho
administrativo francs, de su legislacin y de su No debe confundirse el establecimiento
pblico con el establecimiento de uuh dad pblica. El primero se estructura en el mbito del
Estado y se rige por normas de derecho pblico, en tanto que el segundo' se regula por la
accin particular, dentro del derecho privado, aunque, en ocasiones, se sujete a las
determinaciones de una ley especial. El establecimiento pblico, dice Waline 1 es siempre
una persona moral, consiguiente, un centro de intereses jurdicamente protegidos; tiene un
patrimonio afectado a un fin determinado, y administrado segn las disposiciones del texto
legal
o reglamentario que lo ha organizado.
Hay instituciones que llenan finalidad social, como una crcel, que no
establecimientos pblicos. Una universidad regulada por su propia organizacin jurdica es un establecimiento pblico.
Debemos insistir en que no debe confundirse el establecimiento pblico con el
establecimiento de utilidad pblica, pues este ltimo se organiza de acuerdo con los
intereses particulares, a los cuales la ley tiene inters en proteger
1 Maree) Waline. ob, cit., pg.
ADMINISTRATIVO
como una fundacin de asistencia privada, o un instituto particular artstico que concentra
valiosas colecciones de obras de arte, en los cuales la ley no hace sino respetar la voluntad
de los fundadores y suplindola siempre en la misma intencin de sus autores.s
Es notoria la influencia del Derecho francs en la creacin de nuestros estableCimientos
pblicos, si bien, en los ltimos tiempos, nos hemos apartado de la doctrina francesa para
seguir otros derroteros.
El artculo 18, fraccin H, del Cdigo Civil del 31 de mano de 1884, aluda a las
asociaciones o corporaciones temporales o perpetuas con algn fin o por algn motivo de
utilidad pblica, o de utilidad pblica particular, juntamente. Los aro tculos 39 y 40
agregan: Ninguna asociacin o corporacin tiene entidad jurdica si no est legalmente
autorizada o permitida. Las asociaciones o corporaciones que gozan de entidad jurdica,
pueden ejercer todos los derechos civiles relativos a los intereses legtimos de su instituto.
Estos artculos corresponden a los Arts. 43, 44, Y45 del cdigo civil de 1870.
Por lo que se refiere al vigente cdigo civil del 30 de agosto de 1928 para el Distrito
Federal, el artculo 25, fracciones n VI aluden a las dems corporaciones de carcter pblico
reconocidas por la ley; a las asociaciones distintas de las enumeradas que se propongan fines
polticos, cientficos, artsticos, de recreo o cualquiera otro fin lcito, siempre que no fueren
desconocidas por la ley. Artculo 26. Las personas morales obran y se obligan por medio de
los rganos que las repre sentarn sea por disposicin de la ley o conforme a las
disposiciones relativas de sus escrituras constitutivas de sus estatutos. Artculo 28. Las
personas morales se regirn por las leyes correspondientes, por su escritura constitutiva por
sus estatutos.
Otros preceptos del cdigo civil para el Distrito Federal, aluden a los establecmientos
pblicos, tal es el caso, por va de ejemplo, del artculo 1329: herencia o legado que se deje'
a un establecimiento pblico, imponindole algn gravamen o bajo alguna condicin, slo
sern vlidos si el gobierno los aprueba."
Desde que las instituciones jurdicas francesas comenzaron a tener una mayor influencia
en el desarrollo de nuestro derecho administrativo, una de las ideas tom mayor importancia
fue la del establecimiento pblico. Diversas leyes administrativas aluden a estas
instituciones. Debemos, por lo tanto, ocurrir a la doctrina de su origen para caracterizarlas en
relacin con nuestras leyes.
No es la doctrina muy precisa para caracterizar a los establecimientos pblicos, que la
legislacin no tiene una definicin de ellos, y el concepto ha sido truido por la
jurisprudencia. Se citan como obras importantes las de M. Flutre a y M.
El punto de pattida que el establecimiento pblico siempre derecho pblico, que se
beneficia de las prerrogativas de las personas administrativas, debiendo distinguirse de las
personas jurdicas pblicas en la descentralizacin por regin.
Siguiendo al propio Waline, veremos en qu coinciden en qu diferencian el sistema
francs el que regula nuestras leyes. El establecimiento pblico beneficia de las
prerrogativas reservadas a las personas de derecho administrativo:
2 Ren Cnnois. La notian d'tablissement public droit administratif Pariso Lib. Gen.
Droit.et Jur. 1959. 1 v.
8 M. Th. Lyon. .
M. Drago. notion d'tablissement publi. Th. Lyon.
ANDRS SERRA ROJAS

a) Sus fondos tienen el carcter de ingresos pblicos, disponen de personalidad
jurdica y de un patrimonio propio.
b) Estos bienes no son susceptibles de vas de ejecucin forzada. En nuestro derecho las
instituciones descentralizadas responden ante los Tribunales Federales, Juntas Federales de
Conciliacin, Juntas Federales de Conciliacin y Arbitraje y en ocasiones ante el Tribunal
Fiscal de la Federacin. Las decisiones de los jueces y magistrados se ejecutan en los
trminos de su propia legislacin.
c) Las obras ejecutadas por cuenta del establecimiento pblico son obras pblicas y
deben regirse por el artculo 134 de la Constitucin y su propia legislacin.
d) Los establecimientos pblicos gozan de diversas ventajas de carcter fiscal.
e) Estn sometidos a una tutela administrativa ms estricta que las personas
de derecho privado. Debe, sin embargo, atenerse a su ley, pues en unos casos se seala un
rgimen de plena autonoma como en el caso de la Universidad Nacional Autnoma de
Mxico. La ley de organizaciones descentralizadas no se aplica de acuerdo con el artculo 1
f) Finalmente, el rgimen jurdico del establecimiento pblico seala sus rga nos, sus
funciones y finalidades, su rgimen econmico y financiero y principalmente sus relaciones
con poder central, que se caracterizan por la eliminacin los principales poderes del
rgimen centralizado, quedando como ms importante, el de vigilancia que asumen las
Secretaras de Estado.
No debe confundirse el establecimiento pblico con las empresas o sociedades de
economa mixta. La intervencin del Estado obedece en ambos casos a sitos diferentes. Los
establecimientos pblicos son sujetos de derecho pblico; las empresas de economa mixta
son empresas de derecho privado. En los primeros el Estado realiza finalidades pblicas
ligadas con sus prerrogativas. En las segundas, son actividades de particulares que el Estado
considera necesario estimular, bajo la forma de aportacin de capital, crditos, subsidios,
prerrogativas, que en muchos casos lo obligan a asegurar, participando en la organizacin de
la empresa privada, que por esta sola circunstancia no pierde su carcter.
Paul Duez y Guy Debeyre resumen la necesidad de los establecimientos pblicos en
estos trminos:
El procedimiento del' establecimiento pblico permite descongestionar a la
Administracin General, sustrae el servicio a las influencias parlamentarias y asegura una
gestin ms independiente confindolo a los tcnicos con asociacin sible de los
representantes de los usuarios del servicio.
Se espera, por este procedimiento, asegurar un mejor rendimiento del servicio con una
gestin ms econmica. Los excedentes de los ingresos no son reintegrados al presupuesto
general del Estado o al de las colectividades descentralizadas; ellos aprovechan el
presupuesto propio del servicio, lo que constituye para los agentes encargados del servicio
un poderoso estmulo para una gestin sabia y econmica.
"3. El procedimiento estimula liberalidades, donaciones y legados. Un particular
gratificar ms voluntariamente al servicio especializado correspondiente precisamente al
objeto que l desea alentar, que a una persona administrativa con
5 Paul Duez et Guy Debeyre. Trait de droit administrati], Pars.
Dalloz. 1952, p gina ss. Charles Eisenmann. Centralisation et

descentralisation, Pars. Librairie generale de droit de Jurisprudence.
1948. 1 v, 330 pgs.

una competencia ms general, esta ltima puede a veces desviar la liberalidad de
su objeto y no ejecutar fielmente la carga que grava la liberalidad.
"4. Algunas veces la adopcin del procedimiento es motivado por preocupa
ciones financieras egostas del Estado. La creacin de un establecimiento pblico,
con su presupuesto de gasto del Estado, haciendo salir de ste los gastos
nados al servicio considerado."
SECCIN SEGUNDA
LAS COMISIONES Y CORPORACIONES ADMINISTRATIVAS AUTNOMAS
3. CONCEPTO DE COMISIN ADMINISTRATIVA
Las comisiones y corporaciones, como ms adelante comprobaremos, tienen su
origen en el derecho anglo-sajn. Es el modelo norteamericano el que ha servido
de base principalmente para la creacin de estos organismos, a los cuales se han
asignado regmenes jurdicos diversos a la tradicin imperante en el vecino pas.
En numerosas ocasiones se han mezclado elementos de sistemas contradictorios de
organizacin en una misma institucin.f
Desde luego, con el concepto de comisin no haremos referencia al contrato
mercantil en virtud del cual un mandatario realiza en su nombre, mediante remu
neracin, pero por cuenta de otro, una operacin comercial, en particular el desem
peo o ejecucin de algn servicio o cosa.
En este tema haremos referencia a la comisin como una forma de organizacin
administrativa, es decir, un conjunto de personas encargadas legalmente de realizar
determinadas actividades que corresponden al Estado, asumiendo las diversas for
mas centralizadas, desconcentradas o descentralizadas.
La comisin es una entidad poltica y se sita dentro de la actividad general
del Estado, con sus elementos peculiares o sean: un rgimen jurdico general, una
actividad especfica, personalidad jurdica, patrimonio propio.'
4. NATURALEZA JUImCA DE LAS COMISIONES ADMINISTRATIVAS
La legislacin administrativa mexicana desde el siglo pasado emple el trmino
"comisin" y lo hizo para referirse a ciertos organismos centralizados menores en materia
administrativa.
El auge de las "comisslons' en los Estados Unidos determin que nuestros juristas y
legisladores trasplantaran esas instituciones creadas unas para la poca de paz y otras para
la poca de guerra con su diversa naturaleza jurdica. este modo
6 En la doctrina norteamericana la "Commission" se define como:
HA pattern of local govemment organzaton in which both legislative and adminstrative
functions are unified in a smaIl plural-member board. Each member of the board is
responsible for a major administrative functions commissions governed ctes whle the
board administers functions coIlectively in township and county government," Dictionary
01 Political Science, ed. by Joseph Dunner. Philosophical Lbrary, pg. 106.

las a nuestro Derecho administrativo, sin subordinarse estrictamente
a sus tradiciones y a sus propias estructuras.
En la segunda mitad de este siglo, comenzaron a surgir en Mxico esas organizaciones
bajo el nombre de comisiones al que se agregaba la materia que atendan. Desde luego debe
decirse que ese trasplante no fue literalmente semejante al del vecino pas. Por una parte, la
misma variabilidad que tenan en aquel pas; y por la otra, por nuestras propias
caractersticas, que nos obligaban a adaptarlas a nuestro rgimen jurdico.
De este modo, como veremos, surgieron importantes instituciones como la misin
Nacional Bancaria, la Comisin Federal de Electricidad y otras ms que sealaremos.
A las comisiones gubernamentales en Mxico se les objet de anticonstitucionales,
repitindose todos los argumentos que se esgriman en contra de los organismos
descentralizados, desde luego, olvidndose que no todas las comisiones haban sido
organizadas bajo la forma descentralizada.
La argumentacin inicial parta del artculo 90 de la Constitucin, pensndose que no
poda haber otros organismos que las Secretaras y Departamentos de Estado y los que se
crearon rompan esta supuesta armona constitucional.
Tanto en Mxico, como en los Estados Unidos del Norte," el apoyo constitucional fue el
precepto que enumera las facultades del congreso general, entre nosotros el artculo 73. La
ltima fraccin de este precepto y su homlogo en el vecino pas estatuye: el Congreso tiene
facultad -fraccin XXX-para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer
efectivas las facultades anteriores todas las otras concedidas por esta Constitucin a los
poderes de la Unin.
Estando facultado el Congreso general para dictar una ley creando una institucin
administrativa, correlativamente y de acuerdo con el artculo 89, fraccin 1 de la
Constitucin, el Presidente est obligado a ejecutarla.f
Posteriormente en 1942, se reform la fraccin XXXI del artculo 123 de la Constitucin
y en l se alude, a lo que era ya una realidad, las empresas que son administradas en forma
directa o descentralizada por el gobierno federal; y las empresas que en virtud de un
contrato o concesin federal, que son de la petencia exclusiva de las autoridades federales.
El rgimen de las comisiones en Mxico ha tenido, en algunos casos, un xito relativo.
Las leyes que crearon las primeras comisiones se vieron obligadas a numerosas reformas
legales, porque su rgimen jurdico daba mucho que desear. Estdiese por ejemplo, el caso
de la Comisin Federal de Electricidad, cuyas leyes fueron objeto de numerosas
modificaciones.
En otras comisiones, en verdad, lo que se quiso crear fue un rgimen descentralizado, sin
que en muchos casos se hubiere alcanzado esta finalidad. Algunas de las comisiones actuales
obedecen ms a razones de carcter poltico que econ
7 Ramn Madencs. Las funciones derecho Ediciones Acervo. 1960. 1 v,
8 Miguel ngel Gmez Yez. 'La organizacin administrativa y las comisiones autnomas. Los antecedentes norteamericanos." Revista de la Escuela Nacional de JurisprudenTomo IX, abril-junio de 1949, nmero 42, pg. 95 Y siguientes.
Emilio Rabasa y Jess Rodrguez y Rodrguez. "Estudio comparativo de las comisiones y
corporaciones descentralizadas en los Estados Unidos de Norte Amrica Mxico:' Boledel
Instituto Derecho Mxico. Ao ,V. Septembr-diciembre, 1952. 15, pg. 9. Mxico.
mico, y las que se encuentran en una situacin intermedia, pronto tendrn, al fina
lizar sus construcciones -Papaloapan y Tepalcatepeo-, que adoptar otras formas
administrativas.
Todas las formas descentralizadas actualmente vigentes en nuestro pas, desde
las principales como Petrleos Mexicanos, Seguro Social, Ferrocarriles Nacionales
y otras ms, demandan nuevas y urgentes medidas -de organizacin y control del
poder pblico.
El ejemplo norteamericano se debe seguir no slo para crear comisiones gubernamentales, sino tambin para aprovechar sus experiencias como las de facultades
financieras y subordinarlas al rgimen general del presupuesto federal, a la revisin
constante de su contabilidad; a la limitacin de despilfarros intiles y antieconmicos; a la
sujecin estricta de sus presupuestos; a la limitacin onerosa para el Estado de gastos fuera
del presupuesto que luego se justifican ante consejos dciles que no impiden estas
anomalas.
Para remediar estos males se expidi la ley para el control por parte del gobierno federal,
de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, publicada en el D.
O. F. del 31 de diciembre de 1970.
No es a un solo organismo administrativo al que se debe entregar la supervisin de las
instituciones descentralizadas con finalidades econmicas e industriales. sino a una
distribucin planificada de labores. La Ley org-nica de la Administracin Pblica Federal,
citada anteriormente, precisa la intervencin de las Secretaras de Estado en esta materia.
5. LAS PRINCIPALES COMISIONES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
MEXICANO
Las principales comisiones en el derecho administrativo mexicano se pueden comprender
en los grupos siguientes: de los varios cientos de organismos organizados en forma de
comisiones administrativas:
a) Comisiones descentralizadas:
Enumeradas en la relacin publicada por la Secretara del Patrimonio Nacional:
D. O. F. 4 de septiembre de 1973: Comisin coordinadora para el desarrollo integral del
Istmo de Tehuantepec. Id. de la Pennsula de la Baja California. Comisin de Aguas del
Valle de Mxico. Comisin de Fomento minero. Comisin de operacin y fomento de
actividades acadmicas del Instituto Poli
tcnico Nacional. Comisin de Tarifas de electricidad y gas. Comisin del Papaloapan,
Comisin del Ro Balsas. Comisin del Ro Fuerte. Comisin Federal de electricidad.
Comisin Nacional coordinadora de Puertos. Comisin Nacional de Fruticultura.
Comisin Nacional de la Industria azucarera. Comisin Nacional de las zonas ridas.
Comisin Nacional de los salariosmfnimos.

b) Y c) Comisiones Centralizadas y Comisiones Desconcentradas: Al estudiar esta
forma de organizacin administrativa sealamos las ms importantes comisiones
centralizadas y desconcentradas y a ellas nos remitimos.
d) Comisiones intersecretariales: Acuerdo por el que se constituye
una Comisin Intersecretarial que tendr como funcin el formular
directamente para proponer la forma y trminos en que deben
realizarse las obras para sus reparaciones y acondicionamientos. D.
O. del 30 de enero de 1971. Son numerosas las Comisiones
Intersecretariales.
e) Comisiones internacionales:
Federacin cafetalera centroamericana.
Comit organizador de la segunda conferencia interamericana de agricultura.
f) Comisiones desaparecidas:
Comisin Nacional de Irrigacin.
Comisin Nacional de Turismo y otras.
g) Comisiones transformadas: como algunas de las citadas. Las listas de las
Comisiones pueden consultarse en los acuerdos de D. O. F. del 17 de enero de
1977 y D. O. F. del 13 de mayo del mismo ao.
6. COMISIONES y CORPORACIONES EN EL DERECHO NRTEAMERICAN
En la cspide de la organizacin administrativa de los E.U.A., se encuentra el Presidente
y el VicePresidente de la Repblica.
La Oficina Ejecutiva del Presidente consta de estas dependencias:
White House Office.
Office of Management and Budget.
Council of Economic Advisers.
National Aeronautics and Space Council.
National Security Council.
Office of Economic Opportunity.
Office of Emergency Preparedness.
Office of Science and Technology.
Office of the Special Representative for Trade Negotiations.
Council on Internationa1 Economic Policy.
Office of Consumer Affairs.
Office of Intergovernmental Re1ations.
Council on Environmental Quality.
Domestic Counci1.
Office of Telecommunications Poliey.
Consta adems del Gobierno con 11 Departamentos: de Estado, del Tesoro, de la
Defensa, de Justicia, del Interior, de Agricultura, de Comercio, del Trabajo, de la Salud,
Educacin y Bienestar, el de la Vivienda y Desarrollo Urbano y el de Transportacin.

El principio de la divisin y equilibrio de poderes ha sido uno de los

bsicos del derecho norteamericano inspirado principalmente en las tradiciones
constitucionales del pensamiento poltico ingls.
El desarrollo comercial e industrial en aquel pas se vio obligado a emprender
nuevos caminos para la atencin de nuevas complicadas actividades del poder
pblico. Pronto el liberalismo tradicional se orienta a aceptar las crecientes inter
venciones del Estado, que justifica su actitud ante la ineludible atencin de los
servicios pblicos, que reclaman nuevos mtodos nuevos procedimientos para sa
tisfacer las necesidades de millones de habitantes.?
Dicen Rabasa y Rodrguez:
"Sin embargo, la marcha de los negocios pblicos, la creciente actividad de la
maquinaria administrativa, el avance constante del inters pblico sobre el pri
vado, en una palabra, el estatismo, 'hubo de velar por la resolucin expedita de
los problemas al Ejecutivo planteados. Ms an, a la mecanizacin burocrtica pro
pia de las Secretaras de Estado y Departamentos, escapaban un sinfn de acti
vidades que urga al Estado controlar, pero que, no obstante, se salan de la
urdimbre propia del poder ejecutivo. Se trataba de llegar al pblico sin empachos
burocrticos, haba que controlar diligentemente el comercio nterestatal, se nece
sitaba la creacin inmediata de grandes empresas. Todo ello no poda incluirse
como una parte ms dentro del presupuesto nacional, y era necesario procurar
la creacin y funcionamiento de organismos que atendieran estas necesidades p
blicas con la movilidad propia de una empresa particular, pero bajo la gida del
Estado. As se crearon estos organismos de naturaleza mixta con funciones, usando
una expresin aceptada por la doctrina norteamericana, cuasi-legislativas y cuasi
judiciales. Apareciendo a continuacin, por esta necesidad gubernamental, las co
misiones regulatorias independientes y las corporaciones gubernamentales."
Las comisiones regulatorias independientes
En el ao de 1883 se cre la Comisin de los Estados Unidos para Servicio como una
agencia centralizada dependiente del Presidente, pero fuera de la accin de los
Departamentos.
En el ao de 1887 se form la Comisin del Comercio Interestatal alejada de supen'isin
presidencial y acentundose la necesidad de mantenerla independiente. Cada consejero
duraba siete aos y se sustituan en rotacin, pudiendo ser vidos slo por ineficacia,
negligencia o delito.
Ms tarde surgieron, creadas por el Congreso General: la Comisin Federal de en 1914;
la Comisin Federal de Electricidad, en 1920; la Comisin Federal de Comunicaciones, en
1934; el Consejo Nacional para las Relaciones de en 1935.
Estas comisiones no son organismos autnomos, pues se mueven en la rbita
9 Edward S. Mason. The Corporation in modern society. Harvard University.
Joseph E. Bradley. Eundamentals 01 Corperation Finance. 1959. Rinehart Company,
Inc, New York. 1 v, 644 pgs.
K. C. Wheare. Government [)y Commities. An Essay on the British Constitution, Oxrord

at the Clarendon Press. 1955. 1 v, 264 pgs.
W. A. Robson. "La Public Corporation en Gran Bretaa." tu de Ad. Pb. I. Est.:
Madrid. Nm. 22. enero-abril. 1957. pg. Lll , WiIlis John. Parlamentary Pouiers 01 the
English Government Departments:"

del Ejecutivo, pero gozan de ciertas facultades que les permiten una gestin independiente.
Son una creacin del Poder Legislativo Federal, quien por medio de una ley fija sus
condiciones generales y particulares de su personalidad, patrimonio y rgimen. En cuanto al
Poder Judicial Federal revisa las decisiones de las comisiones, si as lo solicitan los
perjudicados.
Por lo que se refiere al Ejecutivo, ste designa a los miembros de las comisiones y el
Senado las ratifica. Para cesarlos se requiere apoyarse la ley y fundarlo.l''
Oficinas independientes y establecimientos
1
2
3
4
Administrative Conference of the U.S.

Atomic Energy Commisson, Civil
Aeronautics Board. Distrct o Columbia.
Envronmental Protecton Agency. ExportIrnport Bank of the U.S. Farm Credit
Administration. Federal Comrnunications
Commission. Federal Deposit Insurance
Corporation. Federal Home Loan Bank
Board. Federal Maritime Commssion,
Federal Mediation and Conciliaton Service.
Federal Power Commission. Federal Reserve
Systern, Board of Governors of the. Federal
Trade Commission, General Services
Administration. Interstate Commerce
Commisson. Natonal Aeronautics and
Space Administration, National Foundation
on the Arts and the Humanities. Natiorial
Labor Relations Board. National Mediation
Board. National Science Foundation.
Railroad Retrement Board. Security and
Exchange Commission, Selecton Service
System. Small' Business Administration.
Smithsonian Institution. Termessee Valley
Authority.
Civil Service Commission,
Information Agency.
Postal Service.
Tariff Commission. Veterans Administraton.
10 Rabasa y Rodrguez y Rodrguez citan una importante ejecutoria de la

ve
Corte que apoya la obligacin de fundar en la ley una Humprey's
Exeeut1vs, United States 295 U. S. (1935). 11 Esta enumeracin se
formula hasta el lQ de enero de 1976.

Esta lista de las actuales agencias norteamericanas, es bastante precisa para in. dicarnos
las materias que son de su competencia y la forma como se organizan, predominando en
los ms importantes Consejos de Comisionados con una duracin fija de aos de servicio
y formados con un nmero variable de uno a once comisionados.
Otras denominaciones de altos puestos importantes en las agencias son: Chairman,
Administrador, Director, Covernor, Comptroller, Public Printer, que tienen a su cargo la
direccin de estas organizaciones, hoy en mayor relacin con el Ejecutivo que durante otras
pocas, por las razones ya expuestas con anterioridad.
No deben confundirse las agencias que se sealan anteriormente, las cuales tienen un
rgimen jurdico propio, con las agencias del Ejecutivo, que dependen jerrquicamente de
l.
Comentando las instituciones mencionadas, nos dice William Anderson: 12
"No existe en la constitucin norteamericana palabra alguna acerca de las comisiones
cuasi-legislativas y cuasi-judiciales y otros cuerpos similares. La constitucin no reconoce
ninguna otra clase de oficinas, excepto estrictamente los Poderes Legislativo, Ejecutivo y
Judicial, los tres poderes, separados y distintos. Sigue diciendo, adems, que este
reconocimiento hecho por la Corte de cierto tipo intermedio de poderes y comisiones
pudiera ser ms importante que la nueva limitacin al poder de remocin del Presidente." Y
el juez Landis agrega: "La insistencia en separar en compartimientos el poder sobre lneas
tripartitas, cedi en el siglo XIX, ante las exigencias del gobierno. Sin exceso de teora
poltica, pero con un sentido agudo del espritu prctico, se crearon rganos cuyas funciones
abarcaban los tres aspectos del gobierno. La funcin legislativa, la aplicacin de la ley y el
arreglo de las reclamaciones hechas por los litigantes estaban confiados a ellos. Con el transcur.so de los aos, el proceso creci. Estos rganos, tribunales y juntas con facultades por
razones de conveniencia, fueron diferenciados de los rganos burocrticos gubernativos
existentes, l1amndoseles administrativos." 13
Desde el ao de 1930 apareci un nuevo tipo de organizacin administrativa de notoria
influencia en la vida poltica de aquel pas: o sea la corporacin gubernamental. En esta
organizacin se mantiene una precisa independencia del Ejecutivo
e.n varios trminos legales, pero el control del poder pblico se mantiene en
forma ngurosa. Las dos primeras instituciones creadas fueron El Banco de
Norteamrica en 1781 y El Banco de los Estados Unidos en 1791. En el
primer cuarto de este siglo y como una consecuencia de los problemas se
crean diversas corporaciones: Ferrocarril de Panam, la Corporacin de
Fmanciamiento, la Corporacin del Azcar, la Corporacin de Vivienda,
etc., siendo disueltas al terminar la contienda.
En los aos subsecuentes se crearon diversas corporaciones en diversas materias hasta
completar cerca de cien corporaciones.
12 William Anderson. The American Government. Henry Holt and Co.
New York. 1938. y siguientes. Lands James Me. Cauley. El
administrativo. Editorial Roque Depalma. Buenos Aires. 1951.
Introduccin X.

Las corporaciones gubernamentales
Los autores citados, Rabasa y Rodrguez y Rodrguez nos dicen:
"Tomando una de las diversas caractersticas antes sealadas, o sea su ndependencia
relacin con el gobierno, podran establecerse, si no tipos definidos al menos tres
generalizaciones con cierta identificacin personal. En primer trmino,
se encuentran corporaciones gubernamentales que podramos llamar 'strictu sensu',
Son aquellas que en su totalidad son propiedad del gobierno. En segundo lugar.
estn las corporaciones en que el gobierno o bien tiene participacin por sus aportaciones,
o representacin en el consejo administrativo, o ambas cosas a la vez; pero que caen bajo el
control de la iniciativa privada. Estos sistemas reciben el nombre de empresas de carcter
mixto. Por ltimo, existen las corporaciones establecidas por la iniciativa privada bajo el
amparo de' una ley y sujetas a cierta supervi. sin gubernamental, pero en las que la
autoridad administrativa central no tiene participacin ni representacin alguna. Estas limas
organizaciones propiamente. quedan fuera del concepto de corporaciones gubernamentales,
pero se las toma en consideracin por la determinada trascendencia de sus funciones, que
pueden verificarse en cooperacin con el gobierno."
Mltiples han sido las razones que se han presentado para justificar la organi. zacn de
las corporaciones gubernamentales. El xito indudable de la corporacin "T'ennessee Valley
Authority" pronto se divulg como el ejemplo de un organismo bien organizado para realizar
fines industriales en un plan de conjunto.P
El lento mecanismo de la administracin pblica, justifica otras'entidades que pueden
responder a las crecientes necesidades pblicas. La idoneidad y eficiencia de los
funcionarios de estas empresas, los obligan constantemente a adoptar nuevos
procedimientos tcnicos para mantener al da la organizacin.ts
Sin embargo, el poder pblico en los Estados Unidos del Norte, por razones de diverso
alcance, ha establecido numerosas limitaciones a las corporaciones guberna mentales.
principalmnte todo lo que se refiere a la revisin de su rgimen finan ciero. La ley de 1945
recoge todas las experiencias de estas corporaciones y las obliga a nuevas modalidades en
sus relaciones con el Estado.
Caso diferente es el de las corporaciones mixtas, en donde se mezclan intereses pblicos
con los privados, como un estmulo a determinadas actividades en las que el Estado tiene
inters. El auge de estas empresas obedece a varias razones, siendo las ms' importantes: la
propia ayuda del Estado en materia econmica que encuentra el medio de estimular el
desarrollo de ciertas actividades econmicas y el anhelo de la iniciativa privada de alcanzar
pronto su autosuficiencia y volver a su rgimen inicial de derecho privado. Las empresas de
economa mixta en Mxico comprenden a este tipo de organizacin regulado por las normas
de derecho privado,
14 C. Herman Pritchett, T'he Tennessee Valley Authority. Chapel HilL 1943. University of
North Carolina Press. 1 v. 333 pgs.
15 La creacin de la Junta de Gobierno de los organismos descentralizados, y empresas
de Estado, D. O. 31 de marzo de 1959 se propone una intervencin del Estado en el manejo
de las empresas citadas. Reformada D. O. F. 25 de junio de 1960.

Acuerdo que dispone que las Secretaras, Departamentos de Estado y
organismos centralizados y empresas de participacin estatal elaboren un
programa de Bernard C. Gavit. The commerce clause 01 the United States
Constitution, The Prcss, Inc. Bloomongton, Indiana. 1 v. 568 pgs.

y por la ley de organizaciones descentralizadas y empresas de participacin estatal, en sus
relaciones con el Estado.
El rgimen de las comisiones en Mxico ha tenido, en algunos casos, un xito relativo.
Las leyes que crearon las primeras comisiones se vieron obligadas a numerosas reformas
legales, porque su rgimen jurdico daba mucho que desear.
SECCIN TERCERA
LAS INSTITUCIONES NACIONALES DE CRDITO
7. CONCEPTO DE INSTITUCIN NACIONAL DE CRDITO
Mezclando elementos de organizacin del derecho privado y del derecho blico surgieron
estas instituciones de crdito desde el ao de 1925 en que fue creado el Banco de Mxico,
S. A. Posteriormente se configuraron otras instituciones, para impulsar determinadas
actividades comerciales e industriales.I"
Las finalidades de las instituciones nacionales de crdito estn claramente expuestas en
la exposicin de motivos del "reglamento sobre las instituciones nacionales y
organizaciones auxiliares nacionales de crdito" (D. O. F. 29 de junio de
1959) : 17 "Que para incrementar en la mayor medida y en el menor plazo
posible el ingreso nacional y elevar sustancialmente el nivel general de vida,
es necesario el aprovechamiento ptimo de la fuerza de trabajo y de los
recursos naturales y financieros de que el pas dispone; "Que las
instituciones nacionales de crdito y las organizaciones auxiliares de crdito
representan ya un sector de gran importancia de nuestro sistema crediticio;
"Que aun cuando dichas entidades estn regidas por normas legales y estatutarias, acordes con las finalidades y caractersticas especficas de su
estructura y funcionamiento, para el mejor aprovechamiento de sus recursos
es preciso que esos organismos coordinen sus actividades entre s, as como
con la banca privada; "Que es indispensable, por tanto, implantar una
poltica crediticia unitaria mediante una vinculacin orgnica entre las
autoridades financieras del pas y las instituciones nacionales de crdito y
las organizaciones auxiliares; "Que esas mismas consideraciones son
aplicables a los fideicomisos constituidos por el gobierno federal en las
instituciones nacionales de crdito e instituciones nacionales de seguros con
fines de fomento econmico; . "He tenido a bien expedir el siguiente
reglamento, etc. Ley general de Instituciones de Crdito y organizaciones
auxiliares (D. O. F. del 31 de mayo de 1941 y sus reformas) ; . "Arr, 1. La
presente ley se aplicar a las empresas que tengan por objeto el ejercicio
habitual de la banca y del crdito dentro del territorio de la Repblica;
16 Manuel Snchez Cun. El crdito a largo plazo Antonio Manero. La
reforma bancaria en la revolucin constitucionalista. 1958. Mario Solana. El Banco de

Estado. 1926. 17 Reglamento sobre las instituciones nacionales organizaciones auxiliares
de crdito.
D. O. F. del 28 de junio de 1959.

"Se exceptuarn de la aplicacin de la misma el Banco de Mxico y las dems
instituciones nacionales de crdito, cuando as lo establezcan las leyes;
"Se reputarn instituciones u organizaciones auxiliares nacionales de crdito las
constituidas con participacin del gobierno federal, o en las cuales ste se reserve
el derecho de nombrar la mayora del consejo de administracin o de la junta di
rectiva, o de aprobar o vetar los acuerdos que la asamblea o el consejo adopten.
"Competer exclusivamente a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico la adopcin de
todas las medidas relativas tanto a la creacin como al funcionamiento de las instituciones
nacionales de crdito, Dicha Secretara ser el rgano tente para todo cuanto se refiera a las
dems instituciones de crdito y organizaciones auxiliares," Vase, adems, refs. y ads.: D.
O. XII-29-1970 a la ley General de Instituciones de Crdito.
Las instituciones nacionales de crdito son organismos descentralizados que realizan
algunos aspectos del ejercicio habi tual de la banca y el comercio y las finalidades pblicas
que el Estado les asigna, bajo la forma de una sociedad mercantil, principalmente la
sociedad annima.tf
Se discute si las instituciones' nacionales de crdito son servicios pblicos o realizan
fines o atribuciones del Estado. Desde luego puede afirmarse que son servicios pblicos, en
el sentido amplio que adopta nuestra legislacin administrativa. Son facultades del Estado
que realiza en ocasiones con la concurrencia de las actividades particulares.
8. ANTECEDENTES DE LAS INSTITUCIONES NACIONALES DE
Como antecedentes del sistema bancario mexicano en general, debemos sealar una
primera institucin de crdito de corta duracin creada durante la Colonia en 1793 a
instancia de los mineros de la Nueva Espaa para financiar a la tria minera; otras
organizaciones practicaron el crdito en forma irregular.
Durante el Mxico independiente se cre el 16 de octubre de 1830 el de Avo" para el
fomento de la industria textil que dur doce aos. El 29 de lio de 1857 se constituy un
banco de emisin bajo el nombre de "Banco Mxico, S. A.", tambin de vida efmera. En el
informe al constituyente se aludl6 el 8 de octubre del mismo ao a "que se ha decretado el
establecimiento de un Banco Nacional". Tambin al Congreso de la Unin se propuso el 23
de bre de 1868 el establecimiento de un Banco Central, sin aprobarse. Durante el imperio en
1864 se cre el Banco de Londres y Mxico y Sudamrca, el Nacional Monte de Piedad y
el Banco Nacional de 1881 se estableci el Banco Nacional xicano. Es esta la primera
ocasin en que se emplea la expresin "nacional" en institucin de crdito, luego otras
instituciones la emplearon como el Banco nal de Londres, Mxico y Sudamrica, el
Nacional Monte de Piedad y el Banco Nacional de Mxico.
El Cdigo de Comercio del 15 de abril de 1884 en el captulo XIII regul el sistema
bancario. Su establecimiento requera la autorizacin de la Secretara de Hacienda y se
organizaba bajo la forma de sociedad de responsabilidad El Cdigo de Comercio de 1889
derog el anterior rigindose una ley
18 Considero un grave error comprender a las instituciones nacionales de la ley de la
banca privada. Debe expedirse una ley propia para la banca pblica.

y requera adems de la autorizacin de Hacienda, de la aprobacin del contrato
por el Congreso de la Unin.
La de instituciones de crdito de 1897 emprendi la reglamentacin de los
bancos de emisin, los bancos refaccionarios y los bancos hipotecarios. De este modo
se crearon el Banco Agrcola e Hipotecario de Mxico y el Banco Hipotecario y
Agrcola del Pacfico. La ley fue reformada en ]908 crendose la Caja de Prstamos
para obras de irrigacin y fomento de la agricultura, S. A., del gobierno federal y
de los otros bancos.
El desorden bancario oblig al seor presidente Carranza, por decreto del 15 de
septiembre de 1916 a eliminar la libre facultad de emitir billetes.tv se procedi
a la liquidacin de los bancos de emisin. insistiendo en que se creara un Banco
de Estado.
El constituyente de 1917 aprob por una parte el artculo 28 constitucional asu
miendo el Estado la emisin de billetes; v el artculo 73, fraccin X facultando al
Congreso de la Unin para legislar en de instituciones de crdito.
El 25 de agosto de 1925 se expidi la ley orgnica del Banco de Mxico, para
armonizar los principios de la economa bancaria con la Constitucin y obtener los
recursos financieros de la institucin.
La ley clasific los bancos en .Banco nico de Emisin; Bancos hipotecarios; Bancos
refaccionarios, agrcolas, industriales, Bancos de Descuento, Depsito y los de Fideicomiso
y la Comisin Nacional Bancaria, regida por su ley y su reglamento.w
Posteriormente se crearon el Banco Nacional de Crdito Agrcola, S. A., y el Banco
Nacional de Comercio Exterior, S. A. Decreto que autoriza la creacin del Banco Nacional
Agropecuario, D. O. del 8 de marzo de 1965; Reglas para el establecimiento y operacin de
Bancos Mltiples, y otras importantes instituciones nacionales crdito.21
9.
FUNDAMENTOS
CONSTITUCIONALES
IN5TITUCIONF.5 NACIONALES DE CRDITO
DE
LAS
El artculo 73, fraccin X de la Constitucin faculta al Congreso de la Unin para legislar

en materia de "instituciones de crdito" y "para establecer el Banco Emisin nico en los
trminos del artculo 28 de la Constitucin".
El artculo constitucional en su primer prrafo ordena:
"En los Estados Unidos Mexicanos no hahr monopolios ni estancos de ninguna dase; ni
exencin de impuestos; ni prohibiciones a ttulo de proteccin a la industria; exceptundose
nicamente los relativos -a la acuacin de moneda. a los
19 Claude Ducouloux, Les societs d'economie mixte en Erance et Italie,
Lib. Gral. Droit. et Jur. 1 v. 283 pgs. Jean Denis Bredin. "L'entreprise
semipubliqtle et publique et le droit Lib. Gral. de Droit et Jur. Pars. 1957. l
21 La Ley de crdito agrcola de diciembre de indic en artculo que el Banco Nacional
de Crdito Ejidal y Banco Nacional de Crdito Agrlcola y Ganadero son organismos
descentralizados y funcionan en forma de sociedades annimas.
The Reserve System. Purpouses and Functions. Board of of the Federal System.
Washington 1935. 3\\ ed. Third printing l v. 208 pginas. Hctor Cmara. Sociedades de
eeonomia mixta. Eds. Buenos Aires. 19M. 1 v. 156

correos, telgrafos y radiotelegrafa, a la emisin de billetes por medio de un solo
Banco, que controlar el gobierno federal, y a los privilegios que por determinado
tiempo se concedan a los autores y artistas para la reproduccin de sus obras,
a los que, para el uso exclusivo de sus inventos, se otorguen a los inventores y per
feccionadores de alguna mejora."
Por otra parte la fraccin XXIX, inciso 30 del artculo 73 constitucional faculta
al Congreso de la Unin, para establecer contribuciones: "sobre instituciones de
crdito y sociedades de seguros".
10. FORMAS DE ORGANIZACIN DE LAS INSTITUCIONES

NACIONALES DE CRDITO
Las instituciones nacionales de crdito han obedecido a una doble orientacin
en su organizacin:
a) Instituciones nacionales de crdito creadas por medio de una ley federal,
como el Banco de Mxico, S. A., Nacional Financiera, S. A., etc.
b) Instituciones nacionales de crdito organizadas por medio de un acuerdo de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, como el Banco de Comercio Exterior, S. A., el
Banco Nacional Cinematogrfico, S. A., etc.
Estas instituciones se organizan bajo la forma de sociedades annimas en los trminos de
la ley general de sociedades mercantiles. La expresin, S. A., es comn a estas empresas o
instituciones de Estado.22
Algunas de las instituciones nacionales estn reguladas, adems, por una ley orgnica
administrativa, su escritura constitutiva y sus estatutos. Otras carecen de ley y se subordinan
a un decreto constitutivo o a sus propias normas de organizacin, escritura constitutiva,
estatutos y reglas de operacin.
El personal de las instituciones nacionales se rige por el Estatuto Bancario, que es el
vigente para las dems instituciones bancarias.
Las instituciones nacionales de crdito forman parte del sistema bancario nacional y
estn agrupadas en la Asociacin de Banqueros. El Estado ha cuidado, con acierto, que la
banca privada se entere de la marcha de las instituciones nacionales.
'Desde luego no son instituciones privadas de crdito, porque el rgimen al que estn
sometidas es de derecho pblico. La aplicacin de la ley de sociedades mero cantiles no
desvirta este carcter, porque slo se trata de una forma jurdica se ha considerado
adecuada a su organizacin, para hacer ms atractiva su relaCIn con los particulares.
Adems, las reJaciones con los particulares y las instituciones se regulan por el derecho
privado, ya que no existe ninguna razn para crear un rgimen exorbitante, que slo pondra
obstculos a la marcha de las instituciones nacionales.e
22 Reuter. Les participation [inancires, le socits anonymes au seruice des collectives
publiques. Recueil. Sirey. 1935. Pars.
La Suprema Corte sostuvo que el Banco Nacional de Crdito Ejidal, S. A., es una mera
institucin de crdito. Tomo 91, pgina 1645. Resoluciones posteriores de este alto Tribunal,
modificaron su punto de vista. Vase el tomo 96 pginas 1021 y 1027 del nario Judicial de
la Federacin.
Daniel Kuri Brea. "El crdito agrcola en Mxico. Bases para la reestructuracin del
sistema." Reo, Fac. [ur, enero-marzo. 1948, nm. 37, pg. 63.

Se ha pensado tambin que las instituciones nacionales son empresas de parti
cipacin estatal o de economa mixta. Esta confusin se ha originado por la circuns
tancia de que la banca privada tiene una -representacin en la empresa participa
en la constitucin del capital social.24
La denominacin es errnea porque como veremos al estudiar las empresas de
participacin estatal, slo se refiere a aquellas empresas a las que alude el ar
tculo 3Q de la ley de organismos descentralizados y empresas de participacin estatal.
La opinin dominante es que las instituciones nacionales de crdito son orga
nismos de servicio pblico descentralizado.se Vase el artculo 73, fraccin X de la
Constitucin.
En efecto, constan de los siguientes elementos:
a) Personalidad jurdica.
b) Patrimonio propio.
e) Rgimen jurdico adecuado.
d) Realizan servicios tcnicos.
e) Mantienen un rgimen desligado de la accin del Estado.
f) El Estado slo se reserva determinadas facultades para el ejercicio del poder
de vigilancia y control de dichos organismos.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, as como el Tribunal Unitario del
Primer 'Circuito, han dictado diversas resoluciones, sosteniendo el criterio de que
determinadas instituciones nacionales de crdito son organismos descentralizados.w
Podemos formular estas estimaciones de carcter generaJ.27
a) Las instituciones nacionales de crdito son instituciones pblicas, y su
rgimen jurdico es de derecho pblico. Realizan finalidades o propsitos
del Estado, que corresponden a lluevas modalidades del intervencionismo
pblico.
. Debe observarse que las empresas de participacin estatal son instituciones pblicas
mixtas, reguladas tanto por el derecho privado, como por el derecho pblico.
No siempre la doctrina se muestra uniforme en la determinacin de la naturaleza jurdica
de las instituciones que estn a cargo del Estado, regulando el crdito. Vase a este respecto
la siguiente obra: Pierre Wigny. Ob, cit., pg. 80.
26 Es innegable que el Patronato del Ahorro Nacional, es una institucin de Estado,
segn decreto que aparece publicado en el Diario Oficial, con fecha 30 de diciembre de
1950, el que indudablemente fue perjudicado en su patrimonio. si el empleado acusado dispuso de cierta cantidad, ya que de acuerdo con los artculos 1 y 2 de la Ley del ahorro
nacional, se trata de una dependencia del Ejecutivo Federal.
Semanario Judicial de la Federacin. Sexta poca. Volumen XII.
parte, pgina 160. Tribunal Unitario del Primer Circuito.
Resolucin de 11 de marzo de Toca nmero 330-56. 27 Antonio
Manero. La reforma bancaria en la revolucin constitucionalista.
Talleres Grficos de la Nacin. 1958. Mxico. Antonio Manero. La
revolucin bancaria en Mxico. Talleres Grficos de la Nacin.

1957.
Antonio Manero. El Banco de Mxico. Sus origenes 1926. New York.
Manuel Snchez Cun, "El crdito a largo plazo en Mxico". Una resea histrica. Ed.
Grfica Panamericana. Mxico.
Mario Solana Gutirrez, El Banco del Estado Ed, Continente. 1926. Mxico.
Alberto J. Pani, Tres monograjias, Ed. Alante 1941. Mxico. Ramn Beteta Quintana.

c) El rgimen de derecho privado, que en parte las regula, obedece a
una neo cesidad de armonizar el inters privado y el pblico. d) El artculo
123 de la Constitucin se aplica a las instituciones nacionales de crdito.
Sus problemas son de la competencia federal. e) Los delitos que se
cometan contra las instituciones nacionales de crdito son delitos
federales. ) No requieren de concesin o autorizacin especial del Estado,
para funcionar. El rgimen de las instituciones nacionales de crdito es
legal. g) No se puede ser a la vez empresa de participacin estatal y
organismo descentralizado, porque corresponden a regmenes diversos y
contradictorios. Tesis: el Banco Nacional de Crdito Ejidal constituye un
organismo de servicio pblico descentralizado. Los artculos 1 y 3 de la
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal las agrupa en el sector
paraestatal.
Es muy importante el criterio que adopta el artculo 46 de dicha ley al considerar a las
Instituciones Nacionales de Crdito como Empresas de Participacin Estatal: Art. 46.
Dentro de la administracin pblica paraestatal se consideran empresas de paricipacin
estatal mayoritaria, incluidas las instituciones nacionales de y organizaciones auxiliares, y
las instituciones nacionales de seguros y de fianzas, aquellas que satisfagan alguno de los
siguientes requisitos:
a) Que el Gobierno Federal, el Gobierno del Distrito Federal, uno o ms organismos
descentralizados, otra u otras empresas de participacin estatal, una o ms instituciones
nacionales de crdito, una o varias instituciones nacionales de seguros
o de fianzas, o uno o ms fideicomisos a que se refiere la fraccin In del art,cu. lo de esta
Ley, considerados conjunta o separadamente aporten o sean propIetarios del 50% o ms
del capital social;
b) Que en la Constitucin de su capital social se hagan figurar acciones de especial, que
slo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal; o
c) Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayora de los
miembros del consejo de administracin, junta directiva u rgano de gobierno, designar al
presidente, al director, al gerente, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos de la
asamblea general de accionistas, del consejo de administra o de la junta directiva u rgano
de gobierno equivalente."
11.
INTEGRACIN
DEL
PATRIMONIO
INSTITUCIONES NACIONALES DE
DE
LAS
Las instituciones nacionales integran su patrimonio con fondos provenientes prin

cipalmente del Estado que en definitiva es el que rgula toda su economa.
El capital social se descompone en varias series de acciones que representan las diversas
dependencias o instituciones del gobierno federal. Las leyes y norma.s de estas instituciones,
en forma expresa prohben que determinadas series de aCClOnes puedan estar en manos de
particulares, pues se reservan al gobierno federal en forma exclusiva.
En determinadas instituciones el capital privado se representa en una serie cial de
acciones, que forman siempre minora del capital de la empresa. La sencia de los
particulares en estas instituciones nacionales obedece al propsito del
Estado, de que se den a conocer las actividades pblicas encuentran la comprensin y
colaboracin de las empresas prvadas.ss
13. LAS INSTITUCIONES NACIONALES DE CRDITO SON INSTITUCIONES
Un notable desarrollo han tenido las instituciones nacionales de crdito en tro pas,
siendo las ms importantes las siguientes:
Banco de Mxico, S. A. Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A. Nacional
Financiera, S. A. D. O. F. del 2 de enero de 1975. Banco Nacional de Crdito Rural. D.
O. F. del 18 de agosto de 1975. Banco Nacional de Obras Servicios Pblicos, S. A. D. O.
F. del 15 de febrero
de
Banco Nacional Cinematogrfico, S. A.
Banco del Pequeo Comercio del Distrito Federal, S. A
Banco Nacional de Fomento Cooperativo, S. A, ley que lo crea: Pro 2, de abril
de 1941, reforma de 30 de diciembre de 1946.
Banco Nacional de Transportes, S. A. (en liquidacin).
Banco del Ejrcito y la Armada, S. A.
Uniones Nacionales de Crdito, S. A.
Banco Nacional Urbano, S. A. D. O. F. del 28 de octubre de 1974.
Patronato del Ahorro Nacional, S. A
Sociedad Cooperativa Obrera de Vestuario y Equipo.
Almacenes Nacionales de Depsito, S. A
Comisin Nacional de Seguros.
Financiera Nacional Azucarera.
Banco Obrero de Fomento Industrial.
13. LAS INSTITUCIONES NACIONALES DE CRDITO SON
INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS O EMPRESAS DE
PARTICIPACIN ESTATAL?
Ante todo se debe manifestar que la "ley para el control por parte del gobierno federal,
de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal", no se aplica a estas
instituciones.
En efecto el artculo fraccin 1 de dicha ley, excepta de la aplicacin de dicha ley a: "1.
Las instituciones nacionales de crdito, organizaciones auxiliares nacionales de crdito y las
instituciones nacionales de seguros y fianzas."
as Luis G. Labastida. Estudio histrico filosfico sobre la
legislacin los bancos. Mxico 1889, Imprenta del Gobierno.
Enrique Martnez Sobral, Estudios elementales de la legislacin
bancaria. Mxico. Tip.

or, In. Pe. 1911.
Heliodoro Dueas. Evolucin bancaria. Ed. Cultura. Mxico.
Ernesto Lobato. "El crdito en Mxico".
Gonzalo Mora Ortiz. Temas mexicanos. Ed. Ruta.
Miguel Lerdo de Tejada. Comercio Exterior de Mxico.

Por consiguiente, las instituciones nacionales de crdito se rigen por la Ley de
Instituciones de Crdito y la Ley de la Comisin Nacional Bancaria.
Hemos' insistido en la tesis de las instituciones nacionales de crdito,
una forma que el Estado emplea para descentralizar el crdito y realizar otras fina
lidades financieras.
Sin embargo, se ha expresado en diversos estudios que las instituciones nado
nales de crdito, son empresas de participacin estatal. Daremos algunos argumen
tos para precisar su naturaleza de organismos descentralizados.
Ante todo, el Estado "no participa" en dichas empresas, ya que como se ha re
petido realiza una finalidad esencial del Estado, como es la regulacin del crdito.
El control del Estado, en las empresas de participacin estatal es casi total, por
que la constitucin del capital se divide en una serie de acciones, A, B, e, D, etc., que
expresamente se reservan a rganos del Estado centralizados o descentralizados.
Slo una pequea serie de acciones corresponde a la banca privada, y se estima que es
una forma simblica o necesaria para que ella participe de la accin oficial est presente en
las determinaciones del Consejo de Administracin y de la Asamblea General de accionistas
e incluso se escuche la voz de esos intereses y el Estado pueda realizar una accin armnica,
con dichas instituciones.
Cmo vamos a denominar empresa de participacin estatal al Banco de Mxico, S. A.,
regido por principios constitucionales; a Nacional Financiera, S. A., al Banco Nacional de
Comercio Exterior, S. A., y a otras instituciones nacionales de crdito, cuyas aItas
finalidades se relacionan estrictamente con los grandes fines financieros y econmicos del
Estado?
Hemos de repetir con insistencia que nuestros legisladores no se han ajustado en puridad
a, las formas clsicas administrativas, ya que ellos han impreso a las instituciones que han
creado las modalidades que han juzgado necesarias.
Es lgico suponer que el Estado, al expedir una ley especial de Nacionales de Crdito",
apartndola de la Banca privada, tendr que meditar SI es o no conveniente la presencia de
ellas en la nueva organizacin.
Lo caracterstico de una empresa de participacin estatal, es la combinacin, siempre
accesoria o transitoria, del capital pblico y privado, para realizar fines que son propios de
la iniciativa privada y en ningn caso, participacin en fines esenciales del Estado.
La imprecisin en cuanto a la naturaleza jurdica de las instituciones nacionales de
crdito, conduce a problemas graves tales como los siguientes: un hecho tuoso es peculado
en ciertas instituciones como el Banco de Mxico, Nacional FInanciera y otras, en tanto que
el mismo hecho es abuso de confianza en el Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A.
En unos casos, los de peculado, la competencia es de los tribunales de la Federacin; en
tanto que los otros casos, el abuso de confianza, es de la competencia de los tribunales del
orden comn.
Concluimos estas consideraciones jurdicas afirmando que respecto de las instituciones
nacionales de crdito, creadas por medio de una ley, no debe vacilarse en afirmar que son
instituciones descentralizadas que realizan un servicio pblico.
En cuanto a las instituciones nacionales de crdito, creadas por medio de acuerdo y
organizadas bajo la forma de sociedad annima, lo conveniente para evttar confusiones es

que se expidan las leyes propias de su organizacin, como en el Banco Nacional de
Comercio Exterior, S. A., que ha adquirido tan singular
Como ya indicamos anteriormente, el artculo 46 de la Ley orgnica de la Adrol'
nistracin Pblica Federal considera a las Instituciones Nacionales de Crdito como
empresas de participacin estatal, criterio que seguiremos discutiendo, porque en nuestra
opinin estas Instituciones I son verdaderos organismos descentralizados en materia de
crdito, sobre todo organismos como el Banco de Mxico que tiene un fuerte apoyo
constitucional en el artculo 28, adems de sealar su origen.
SECCIN CUARTA
LOS INSTITUTOS, INSTITUCIONES, CONSEJOS, COMPA1'l'fAS, COMI. TS,
LABORATORIOS, PRODUCTORAS, PRODUCTOS, INDUSTRIAS, PATRONATOS,
JUNTAS, FONDOS, PATRIMONIOS, FUNDACIONES, UNIONES, DIRECCIONES,
HOSPITALES y FIDEICOMISOS
14. ORIGEN y NATURALEZA
Algunas de estas instituciones provienen del derecho espaol y francs moderno y
algunas de instituciones coloniales; otras son de reciente creacin y obedecen a la
satisfaccin de necesidades urgentes. En un principio los institutos se organizaron bajo una
forma centralizada, pero ms tarde la mayor parte de ellos fueron desconcentrados, y existen
algunos casos de institutos descentralizados.
Las corporaciones, patronatos, fondos, juntas, etc., se han creado para mantenerse con
cierta autonoma y no sufrir la accin del Estado. Los organismos descentralizados en
materia de asistencia pblica han mantenido hasta cierto punto su independencia frente a la
Secretara de Salubridad y Asistencia, que en diversos momentos pretendi tener una
ingerencia directa en el manejo de estos organismos.
Para determinar la fisonoma de una institucin, de las antes sealadas, en cada caso
se debe estudiar el texto de la ley y sus antecedentes legislativos. En un principio estas
instituciones estuvieron organizadas en una forma centralizada, dependiendo
directamente de alguna secretara de Estado.
Hubieron casos de excepcin, como el Nacional Monte de Piedad al cual se dio una
importante autonoma. Esta institucin fue creada por Real Cdula sobre la fundacin del
Monte de Piedad de Mxico, de 2 de junio de 1774.
Posteriormente algunas de las antiguas instituciones se han venido transformando,
organizndose en forma descentralizada o desconcentrada segn los casos, e incluso en
sistemas mixtos, como en el propio caso citado del Monte de Piedad, que adems de
regularse por sus propios estatutos autnomos, de la ley de asistencia p.rivada, tambin se ha
organizado un departamento bancario, como institucin naCIOnal de crdito.
El rgimen de creacin de estas instituciones, no ha obedecido en la mayor parte de los
casos a una tendencia sistemtica de organizacin. La formacin de cada organismo se ha
orientado a la iniciativa propia de sus autores, dentro de un criterio general de centralizacin
o descentralizacin,' no llegndose a definir con claridad la naturaleza jurdica de muchas de
las instituciones.
En el derecho clsico o tradicional y en las activas instituciones de asistencia p.rivada,
este grupo de instituciones obedec! a fines especficos a una (In adecuada para proteger
determinados mtereses, Tal es el caso de las fundado
ANDRS SERRA ROJAS

nes en las cuales se protegen y estimulan las liberalidades o filantropas de los
particulares, para fomentar la asistencia social.
Los patronatos y fundaciones tambin han sido objeto de la atencin del Estado,
para la creacin de bibliotecas, hemerotecas, galeras o museos de arte y otros casos
anlogos.
Esta situacin ha cambiado notablemente de acuerdo con el nuevo sistema de la
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal que ordena el reagrupamiento
en sectores de dichas entidades.
Vase el anteriormente citado por el que las entidades de la Adrninistracin Pblica
paraestatal, a que se refiere este acuerdo, se agrupan por sectores a efecto de que sus
relaciones con el Ejecutivo Federal, se realicen a la Se cretarla de Estado o Departamento
Administrativo que se determina". D. O. F., del 17 de enero de 1977 y Acuerdo
complementario de 12 de mayo del mismo ao.
indicamos que la Ley orgnica de la Administracin Pblica Federa!' agrupa en el sector
paraestatal a dichos organismos, cualquiera que sea su deriominacin, si concurren sus
elementos legales: Artculo 45. "Dentro de la admuistracn pblica paraestatal sern
considerados como organismos descentralizados las instituciones creadas por disposicin
del Congreso de la Unin, o en su caso por el Ejecutivo Federal, con personalidad jurdica y
patrimonio propios, cualquiera que sea la forma o estructura legal que adopten."
CAPTULO III
LA EMPRESA PBLICA EN MXICO
1. El panorama econmico el que se desenvuelve la actividad del Estado.-2. El
intervencionismo de Estado en Mxico y el nacimiento de la empresa pblica.-3. La
empresa el punto de vista jurdico.-4. La empresa desde el punto de vista econmico.-5. La
empresa privada y la empresa pblica.-6. Concepto de empresa pblica.-7. Los elementos de
la empresa pblica.-8. Formas que reviste la actividad industrial y mercantil del Estado.-9.
Primer grupo de empresas o cargo del Estado.-IO. Segundo grupo de empresas pblicas.-lI.
El accionariado estatal.-I2. La empresa pblica en la forma de sociedad anniLa empresa
pblica y la empresa semi-pblica.-I4. La empresa pblica loca1.-l5. La doctrina y la
legislacin sobre la empresa pblica.
l. EL PANORAMA ECONMICO EN QUE SE DESENVUELVE LA
ACTIVIDAD DEL ESTADO
En el rgimen de la libre empresa particular que en el Estado liberal
o Estado polica del siglo pasado-la accin del poder pblico se ve limitada por el principio
clsico de la economa liberal que sostiene que "la economa progresa mejor sin la
intervencin del Estado". De acuerdo con estas ideas, estructura del Estado capitalista se
apoya en el rgimen de la libre empresa que multiplic estas empresas en forma arrolladora
en los Estados Unidos de Norteamrica y en Inglaterra y en proporciones menores en otros
Estados, pero siempre importantes para la economa nacional.!
La clula econmica de esos pases es la libre empresa independiente, apoyada en la
teora de la libre concurrencia, que form una comunidad de produccin frente al Estado.
La libre empresa fue en cierto modo, como el estado natural de la vida econmica.
1 Daniel Coso Villegas. Historia moderna de repblica restaurada. Vida econmica.
Editorial Hermes, Mxico. 1955.
F. C. Econ. Mxico. 1960. Mxico cincuenta aos de 1. economla.
Humberto Brseo Sierra. "La empresa estatal en Mxico". En la obra: La empresa T. 11.
Pg. 1839. Publicaciones del Real Colegio de Espaa, en Bolonia, bajo la direccin de
Evelio Verdera y Tuells, 1970.

Esta forma de organizacin empresarial cont con todo e! apoyo del Es
tado, que consider que de este modo se realizaba el imperio de las leyes
naturales. Aunque como se ha demostrado, en la realidad no existe una libre
concurrencia, con los elementos que le asign la escuela clsica, ni son los
mismos los caracteres de las leyes draconianas de una competencia imperfecta.
La actividad de los particulares en el rgimen liberal se conoce con el
nombre de la economa de mercado libre, que rechaza toda intervencin del
Estado, salvo la proteccin de esas actividades. La accin econmica descansa
en los propsitos especulativos de la actividad individual y en la determina
cin del precio sujeta a la libre fluctuacin del mercado.
La existencia de los monopolios se caracteriza por la falta de concurren
cia o las limitaciones econmicas que ellos imponen, ante los excesos e
insuficiencias de un capitalismo impersonal. Es en estas situaciones en las que
ms se requiere la intervencin estatal, al pasar de un sistema de economa
libre, a un sistema de economa dirigida, de un Estado abstencionista a las
diversas formas del Estado intervencionista.
Capitalismo e imperialismo econmico-poltico, son formas violentas o pacficas de
expansin comercial e industrial en beneficio de los grandes empresarios, los cuales van
ligados al sistema de la libre empresa, hoy en proceso de transformacin hacia formas ms
humanas de la vida social.
Colonialismo, penetracin econmica, inversiones extranjeras y la consiguiente
dependencia econmica -ya que todo _capital tiene una nacionalidad-creando zonas de
influencia en Asia, frica y la Amrica Latina, son manifestaciones reales del dominio
econmico de nuestro siglo, surgiendo el colonialismo econmico, estrechamente
vinculados aquellos regmenes lo mismo a Estados capitalistas que a Estados comunistas.
Este fenmeno fue descrito en 1915 por Lenin, al sealar que la concentra cin y
monopolio de los grandes capitales y la conquista de mercados y materias primas, se
alcanzaban por los medios violentos de la poltica imperialista; concluyendo que el
imperialismo es la ltima fase del capitalismo.
En un principio y de una manera exclusiva, domin la idea de la empresa privada, la que
fue gobernada por los principios del liberalismo siglo XIX. Ms tarde la empresa privada se
liga al auge del capitalismo de tendencia monopolizadora, hasta que, finalmente, en el
segundo cuarto de este siglo, el Estado comienza a ejercer una influencia mayor sobre las
empresas, hasta el advenimiento de la empresa pblica. El Estado acaba por convertirse
-entre indecisiones y vacilaciones-en promotor de una economa dirigida que da paso a
nuevas formas de intervencin del Estado en e! prode la produccin.
La Era contempornea, con las nuevas ideas de! demoliberalismo o ralismo social y el
fuerte impacto de los sistemas socialistas y comunistas Y los grandes adelantos cientficos y
tecnolgicos, seala nuevos derroteros Estado, con el constante aumento y cambio de sus
actividades en campos hasta ayer reservados exclusivamente a la economa privada. El
mundo atra
viesa por una profunda crisis de incertidumbre. Los desplazamientos de las nuevas
actividades obedecen a causas muy complejas, tales como el tremendo proceso
contradictorio entre sistemas econmicos y polticos irreconciliables, los ndices
demogrficos en constante y peligroso aumento y la magnitud de otros problemas sociales,
en particular, el de la distribucin justa de la riqueza social.
Hemos visto 'surgir en los ltimos tiempos al Estado-empresario, al Estado-organizador,
al Estado promotor de la riqueza pblica, al Estado-accionista, y al Estado emprendedor en
nuevas actividades, siempre acosado por las grandes carencias nacionales y la insuficiencia
e incomprensin de la iniciativa privada, para acometer nuevas empresas, detener el alza de
los artculos de consumo necesario o el grave problema del desempleo, aprovechando las
tcnicas de la empresa privada y las propias experiencias de los Estados socialistas.
La organizacin poltica no puede esperar con los brazos cruzados. ante la miseria
colectiva o el temor de un desquiciamiento econmico, a que buenamente lleguen los
promotores del desarrollo econmico, industrial o mercial.
Inflacin, desocupacin, desnivel presupuesta], elevacin constante de precios,
insuficiencia de salarios y otras causas provocan el profundo malestar de la sociedad
mundial cuyas consecuencias son difciles de prever, ya que los remedios soluciones son
insuficientes. Ante el llamado de la Secretara de Comercio del gobierno mexicano,
sealando la posibilidad del establecimiento de industrias nuevas, a las que el Estado ofrece
numerosas garantas, la accin privada no ha con el vigor que requiere el formar nuevas
fuentes de riqueza, necesanas para crear ms de ochocientos mil empleos, en relacin con
nuestro desarrollo econmico.
O los particulares colaboran en este desarrollo, con todas las ventajas que el Estarlo les
proporciona, o el Estado se ve obligado a lanzarse en nuevas actividades, en una constante
accin de produccin de bienes y servicios, incluso, como ya lo ha hecho, adoptando la
organizacin de las sociedades mercantiles. La industrializacin del pas es una meta
ineludible para robustecer la economa nacional poder incorporar a mejores formas de vida a
una poblacin campesina y obrera que aCusa niveles de vida muy bajos. Los signos del
futuro sealan, no la del y las empresas particulares, sino una exclusiva accin estatal, en los
nuevos moldes de gestin de las empresas pblicas.
. Aunque los fines polticos y econmicos del variables contmgentes y estn
constantemente sujetos a las contradicciones de los diversos que se disputan la hegemona
mundial, que al finaeste siglo y bajo la presin de las tendencias SOCiales, se robustezca y
afirme una mayor y ms precisa intervencin del Estado, supremo regulador de la economa
nacional, tanto para fortalecer y estimular el econmico interno, como en lo externo para
librarse de la implacable accin de los Estados capitalistas.
En los Estados que sealan un franco intervencionismo del poder p
666 ANDRs ROJAS

blico, pero en moderada, las empresas privadas tienen un amplio campo I de accin, pues
son la base de su organizacin y pueden coexistir con un sector pblico, todava limitado,
que integran las empresas a cargo del Estado.
El que las formas jurdicas, polticas y econmicas sean irregulares y an imprecisas, no
son factores que puedan detener la accin econmica del Estado, obligado a tomar el rumbo
que las mismas necesidades sociales le sealen imperiosamente.
Valentn Andrs Alvarez ("Introduccin al estudio de la empresa pblica". Reo. de Ad.
Pblica, IEP, Madrid, nmero 3, sept-dic. de 1950, pgina 41), nos dice: "Una actividad
econmica debe y slo debe, pasar de privada a pblica cuando dentro de la economa libre
contrara o es indiferente a fines econmicos, sociales, erc., que el Estado considera
imprescindible cumplir, y la actividad es, adems, en manos de un instrumento que permite
cumplirlos o mejorar su cumplimiento" y ms adelante agrega: "Si el Estado fue
ensanchando el sector pblico a costa del privado, se produjo todo ello porque la resultante
social de las fuerzas originadas en el seno de la sociedad misma empujaba en esa direccin a
todas las actividades."
2. EL INTERVENCIONISMO DE ESTADO MXICO y EL NACIMIENTO
DE LA EMPRESA PBLICA
El saldo econmico del rgimen colonial fue extremadamente limitado Y desprovisto de
las instituciones necesarias para afrontar los problemas de un pueblo en crecimiento.
Heredamos graves problemas ancestrales, unidos a una creciente inseguridad econmica y
poltica y carentes de los instrumentos necesarios para afrontar situaciones siempre
angustiosas.s
Al consumarse la Independencia nacional el pas viva de la minera Y de una raqutica
agricultura. Las escasas fuentes de riqueza estaban en las manos de una pequea minora de
tenatenientes, comerciantes y de la Iglesia. La capacidad adquisitiva del mexicano era
mnima.
Durante el siglo pasado los gobiernos -en medio de condiciones inestables y de
situaciones violentas en lo poltico y en lo econmico-se preocuparon por impulsar el
desarrollo econmico, aunque ste, a postre, fue lento y limitado. De un artesanado
incipiente pasamos a formas elementales de la industria. Esa poca fue eminentemente
liberal, al amparo de las
2 Alfonso Nava Negrete. "Empresa pblica y sociedad annima de
Estado". Reo. de la Fac. Derecho. Nm. 57. Ene-marzo. 1965, pg. 181.
Humberto Briseo Sierra. La empresa estatal Mxico. Publics, del Real
Colegio Espaa en Bolonia Tomo H, pgina 1839. Andrs Sierra Rojas.
La empresa pblica mexicana. Conferencias de las de Derecho de Nuevo
Len y Coahuila. Jorge Olivera Toro. Manual de Derecho administrativo.
ed. -Ed. Porra. S. A., pg. 269.
tituciones de 1824 y 1857. Este sistema exiga que el Estado no interviniera en los procesos
de la vida econmica.
La intervencin directa y ocasional del Estado en algunos casos cionales, respondi a
motivos meramente fiscales y no al propsito de asumir actividades empresariales.
El rgimen del general Porfirio Daz dio grandes facilidades al capital extranjero, que
comenz a desarrollar ciertas formas de empresas privadas, tales como la explotacin de los
recursos naturales, minera, petrleo, Ferrocarriles y otros. Las fuentes econmicas internas
eran insuficientes para un desarrollo normal del pas, por lo que las formas de explotacin
fueron demasiado onerosas, mantenindose los cuadros anteriores y constituyendo una
fuente constante de problemas internacionales.
El rgimen de la empresa qued en manos de los extranjeros, con una precaria
intervencin del gobierno y de la clase capitalista nacional alejada del desarrollo econmico.
La Revolucin de 1910 seal nuevas rutas para la transformacin econmica de la
nacin, aunque en un principio su programa se limit a aspectos generales de la poltica
nacional; posteriormente encontr nuevas formas y realizaciones econmicas. El principio
capital de este movimiento se orient a elevar la bajsima productividad agrcola y a mejorar
las condiciones de vida de las clases obrera y campesina.
Dentro del sistema econmico-poltico -que acusa en .aspectos generales un
intervencionismo estatal moderado-el Estado estimula todas las actividades privadas, las
cuales se desenvuelven bajo la tutela estatal, y les abre todas las oportunidades que se
requieran, poniendo a su alcance las informaciones internas y externas que necesiten,
apoyndolos con medidas proteccionistas, tales como la solidez de la moneda, el rgimen
fiscal, crdito fcil y amplio, rgimen vial, adems de subsidios exenciones y otras .medidas
que aseguren los beneficios de la actividad empresarial.
La posicin del Estado es subsidiaria o complementaria, ya que interviene cuando as lo
reclama un inters social predominante, o cuando la iniciativa privado no quiera, no pueda o
acte con notorio perjuicio para la comunidad. As hemos visto surgir la industria
petroqumica, la industria automotriz, la industria siderrgica y otras, que el Estado atiende
en forma exclusiva o en concurrencia con los particulares.
El sistema liberal establecido en la Constitucin de 1857 fue un magnfico apoyo para el
sistema de la libre empresa, que se desarroll en situaciones precarias, por el abuso de los
empresarios y las condiciones antisociales de su desarrollo.
Pero desde finales del siglo pasado y principios del presente, se inicia una profunda
transformacin tanto en lo poltico como en lo econmico. "JUnto a la concepcin liberal
del Estado como productor de seguridad se est destacando la idea adjunta del Estado como
productor de bienes econmicos." Jos Luis Villar Palasi.
668 ROJAS
"La actividad industrial, del Estado en el derecho administrativo." (Reo. Ad. Pb,
Madrid, Nm. 3, sept.-die. 1950, pg. 53.)
La Constitucin de 1917 mantuvo en muchos aspectos los principios del sistema liberal
de la Constitucin de 1857, pero seala, tambin el advenimiento de un franco
intervencionismo de Estado, moderado en ciertas materias y radical en otras. El sistema de
1917, las sucesivas 'reformas a dicha Constitucin y las leyes administrativas que surgieron,
nos ofrecen un cuadro amplio de intervencionismo de Estado, en forma exclusiva o en forma
concurrente con los particulares.
Desde luego hay ciertas materias que han sido nacionalizadas como el subsuelo -minera
y petrleo-s, el espacio, el agua, la energa elctrica. En cuanto al petrleo, ste debe ser
explotado directamente por el Estado; las sustancias minerales pueden ser explotadas tanto
por el Estado, como por las empresas mexicanizadas, lo mismo puede decirse del espacio y
del agua.
A partir de 1925 hasta la fecha se fundan numerosas instituciones productoras de bienes
materiales y servicios, bajo la forma de empresas pblicas o semipblicas, centralizadas,
desconcentradas o descentralizadas.
Otras formas que adquirieron gran desarrollo ha sido la empresa de participacin estatal
y el rgimen de los fideicomisos. De este modo se organizan estas empresas de participacin
estatal o de economa mixta tales como Altos Hornos de Mxico, S. A., Dina Nacional, S. A.
y otras. Adems se constituyen fuertes fideicomisos gubernamentales para impulsar ramas
importantes de la administracin pblica tales como el turismo, azcar, petrleo y otras.
La empresa pblica y semipblica naci en Mxico al impulso de las nuevas ideas
provenientes de la Revolucin de 1910 inspiradas en una justa distribucin de la riqueza; al
mismo tiempo que los gobiernos revolucionarios posteriores han suplido a la iniciativa
privada en importantes renglones de la economa nacional. Nuestra escasa capitalizacin
demanda la constante creacin de nuevas fuentes de trabajo."
Como afirma Garrido Falla ("Las empresas pblicas" en la obra: La Administracin
pblica y el Estado contemporneo. l. E. P. pg. 125): ...entramos cabalmente en una de las
cuestiones que se encuentran en el centro mismo de una de las grandes controversias
ideolgicas en que se halla empeada la sociedad de tro tiempo." El propio autor concluye:
"La empresa pblica es -y la afirmacin vlida tanto para el derecho espaol como para el
comparado, un concepto amplio que alude al fenmeno de una entidad administrativa que,
por razones de inters pblico o simplemente de lucro, se implica en la gestin de una
actividad tible de explotacin econmica, asumiendo el riesgo propio de tal explotacin,"
La Poltica del Gobierno Federal en materia empresarial ha sido muy extensa,. se ha
caracterizado por un constante estmulo para su desarrollo, al mismo tiempo de una
necesaria reglamentacin. Al amparo de estas ideas ha surgido una moderna
Sealtiel Alatriste. Memoria del seminario sobre planeacin socieconmica, derecho
administrativo administracin pblica. Mxico, 1965, pg. 170.
Horado Castellanos Coutio. "Memoria". Ob, cit., pg. 32.
y progresista Legislacin administrativa tales como la Ley para promover la inversin
Mexicana y regular la inversin extranjera, D. O.F. del 9 de marzo de 1973; la Ley sobre el
registro de la transferencia de Tecnologa y el uso y explotacin de patentes y marcas, de
D. O.F. del 30 de diciembre de 1972; la ley que crea el Instituto de Comercio Exterior, D.
O.F. del 31 de diciembre de 1970; la Ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en
materia minera, D. O.F. del 22 de diciembre de 1975; la Ley del servicio Pblico de
energa elctrica, D. O.F. del 22 de diciembre de 1975; la Ley de Invenciones y marcas, del
D. O.F. del 10 de febrero de 1976; y otras leyes alusivas a las industrias y actividades
comerciales; al mismo tiempo que han surgido numerosos Fideicomisos, Comisiones,
Institutos y dems organismos relacionados con esta materia.
3. LA EMPRESA DESDE EL PUNTO DE VISTA JURDICO
El punto de vista jurdico seala las formas de derecho a travs de las
cuales se realiza o desenvuelve la actividad econmica de la empresa.
En nuestro pas las empresas son sociedades mercantiles, pero cuando
un particular no adopta esas formas, lo que integra es un establecimiento
mercantil. Creemos que ambos conceptos pueden comprenderse bajo el ru
bro general de empresa privada, pensando que en ellas debe predominar el
propsito mercantil.
Por empresa mercantil debemos entender aquella actividad econmica que organiza los
elementos de la produccin con un espritu de lucro. Frederic Benham, Curso superior de
economa poltica, Mxico, 1941, nos dice: empresa es una unidad de produccin
independiente y el que la proyecta es el empresario."
A la empresa alude el artculo 75, fracciones V a XI del Cdigo de Comercio, adems de
la Ley de Sociedades Mercantiles, la Ley de Cooperativas, la Ley de Quiebras, la de y
Operaciones de Crdito y la Ley de Instituciones de Crdito y otras.
Sealaremos algunos ejemplos en la empresa privada: el capital aportado es una fuente
de riqueza regulada por el derecho; los beneficios que se obtienen caen bajo el campo del
derecho fiscal; los derechos y obligaciones de los trabajadores al derecho del trabajo; las
actividades ilegales o monopolizadoras por la ley de monopolios o la ley de atribuciones del
Ejecutivo en materia econmica; los ttulos que se emiten por la ley de ttulos y opera
cienes de crdito; las relaciones comerciales por el Cdigo de Comercio; las formas de
organizacin por la ley de sociedades mercantiles o la ley de cooperativas; el fracaso de las
empresas por la ley de quiebras; otros nUmerosos casos.
El Diccionario de Ciencias Econmicas (Ed. Labor, 1966, pg. 399) cita la siguiente
opinin de lean Marchall (1, pg. 513):
"Los poderes pblicos aportan medios de accin que desbordan el derecho .comn,
gracias a les cuales la explotacin pblica puede sustraerse, total o parcial

mente a la ley del mercado. Para procurarse los factores de produccin que le son
necesarios, la explotacin pblica puede, en efecto, recurrir a procedimientos como
pletamente distintos de los que hemos encontrado hasta el momento presente."
Cuando una empresa pblica asume la forma descentralizada, se rige normalmente por
la ley o decreto del Ejecutivo que la cre. Su rgimen en general es un rgimen de derecho
pblico, pero como se mantienen constantemente relaciones .con los particulares, las
mismas leyes prevn que en determinados casos puede aplicarse el derecho comn.
El rgimen jurdico de la empresa de participacin estatal se regula por la ley de control,
por parte del gobierno federal, de los organismos deseentralizados y empresas de
participacin estatal. Pero en sus relaciones con los particulares esta empresa se gobierna
por el derecho privado.
El rgimen de estas empresas en sus relaciones con el gobierno puede ser transitorio,
porque una transferencia de acciones de una empresa de participacin estatal hecha por el
gobierno a los particulares, le quita su fisonoma de empresa semipblica y se convierte en
empresa privada. El Estado lo que pretende en el caso anterior es asegurar sus intereses y
que stos no se pierdan con una mala administracin.
La legislacin administrativa moderna se orienta en el sentido de considerar los dos
aspectos importantes de las empresas pblicas: a) Aquellos que deben ser regulados
estrictamente bajo un rgimen de derecho pblico en los que domina la idea de la proteccin
del inters general y de la pblica; y b) Las relaciones que pueden ser reguladas por el
derecho prtvado, por conveniencia de la institucin o por la naturaleza misma de esas
relaciones. En la institucin Petrleos Mexicanos, empresa pblica nacional, su ley orgnica
cubre ampliamente estos dos aspectos importantes del funcionamiento de la empresa. Lo
cual no ha sido obstculo para ajustar ciertos actos, en sus relaciones con particulares, a los
preceptos del cdigo de comercio y a la legislacin mercantil en general.
En cuanto a la actividad general encaminada a la produccin de bienes y de servicios, los
artculos 4 y 5 de la Constitucin mantienen el derecho de la persona para dedicarse a la
profesin, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lcitos. El ejercicio de esta
libertad slo podr vedarse por determinacin judicial, cuando se ataquen los derechos de
tercero, o por resolucin gubernativa, dictada en los trminos que marque la ley, cuando se
ofendan los derechos de la sociedad. Nadie puede ser privado producto de su trabajo, sino
por resolucin judicial. La prestacin de trabajos personales queda sujeta a la justa
retribucin y a su pleno consentimiento.
Dentro de esta libertad de industria, comercio y trabajo, el individuo puede hacerlo
personalmente o a travs de las formas jurdicas que establecen las leyes. Las formas ms
generales son las sociedades mercantiles y entre ellas la sociedad annima.
Es la sociedad annima la forma ms socorrida para conjuntar capitales y esfuerzos en la
organizacin de las empresas.
La Constitucin, en el artculo J23, apartado A, se refiere a las empre
sas, en diversas de sus fracciones, en los casos siguientes:
IX. "Los trabajadores tendrn derecho a una participacin en
las utilidades de las empresas regulada de conformidad con las siguientes
normas ..." El inciso d), e) y f) de la misma fraccin a las empresas de nueva
monto de las utilidades de cada empresa y prohibicin a los traba
jadores para intervenir en la direccin o administracin de las empresas.
En la fraccin XII se hace referencia a "negociacin" y a "negociacio
nes"; la fraccin XIV alude a "empresario"; la fraccin XV a "estableci
miento"; la fraccin XVI a "empresario" y la fraccin XXVI a "empresario
extranjero". Como puede observarse, el artculo 123 en su apartado A
alude a diversos conceptos como "empresa", "negociacin",
"establecimiento", "empresa extranjera", lo cual nos indica que
propiamente este artculo se refiere a los patronos o empleadores de los
trabajadores.
El artculo 25 de la Ley Federal del Trabajo expresa: "Para los efectos de las normas de
trabajo, Se entiende empresa la unidad econmica de produccin
a
o distribucin de bienes o servicios y por Establecimiento la unidad tcnica que
como sucursal, agencia u otra forma semejante, sea parte integrante y contribuya a la
realizacin de los fines de la empresa."
b
LAEMPRESA DESDE EL PUNTO DE VISTA ECONMICO
El estudio de la naturaleza de la empresa puede hacerse en lo general,

desde diversos puntos de vista, pero principalmente desde el punto de vista
econmico, y desde el punto de vista jurdico.
La empresa es fundamentalmente una unidad econmica, al mismo tiempo que una
unidad jurdica. La organizacin de los elementos de la produccin es la meta de ia
actividad del empresario. La empresa presupone un riesgo que es necesario correr, porque
el xito o el fracaso de la empresa est subordinado a todos los factores sociales
concurrentes.
Toda empresa requiere de un empresario, que a veces se denomina organizador o
emprendedor, o sea aquel que corre un riesgo, y administra de manera responsable e
independiente una empresa econmica.
Debemos distinguir el capitalista del empresario. El capitalista es el que aporta el capital
de la empresa, el empresario el que asume la organizacin, funcionamiento y
responsabilidad de la empresa. En ocasiones ambos conceptos pueden implicarse, cuando
estos elementos proporcionan los medios econmicos que permiten la actividad de la
-empresa y asumen su manejo.
No es nuestro propsito entrar en el debate la jurdica de la empresa privada, pues "el
derecho no ha podido captar dentro de la tcnica jurdica el fenmeno jurdico de la
empresa". (Robles Mvarez de Sotomayor. Nueva enciclopedia jurdica. Ed, Seix, T. VIII,
pg. 406.)
Se citan, por va de ejemplo, las tesis siguientes, desarrolladas en el es
SERRA ROJAS
tudio antes citado: la empresa como sujeto de derecho, la empresa como patrimonio
separado, la empresa como universalidad, la empresa como institucin y organizacin, la
teora atomstica de la empresa y los esfuerzos conceptuales sobre la base del nuevo Cdigo
italiano.
Desde el punto de vista econmico supone la actividad del empresario encargado de
organizar los factores de la produccin: trabajo, capital y elementos naturales.
La empresa privada es una unidad econmica que se caracteriza por la organizacin, el
pleno riesgo, patrimonio independiente, facturacin propia dominada por el espritu de lucro
derivado de la inversin, por ello se afirma que quien corre un riesgo tiene derecho a recibir
los beneficios o ganancias de su actividad, ya sea en forma ilimitada, segn el liberalismo
ultramontano, o limitada, segn las nuevas tendencias sociales.
5. LA EMPRESA PRIVADA Y LA EMPRESA PBLICA
La empresa privada en general es la empresa constituida por los particulares con
propsitos de lucro, para organizar los factores de la produccin.
El concepto de empresa se entiende de una manera general como la actividad que se
realiza para alcanzar un fin determinado. En esta acepcin comprendemos todas las
actividades, incluyendo la actividad empresarial que se desenvuelve en empresas civiles,
mercantiles, administrativas, y aun genricamente, las actividades sin propsito de lucro. La
extensin de este concepto no permite precisar los elementos propios de la empTesa, por lo
que la doctrina econmica se refiere a la empresa como: organizacin de los factores de la
produccin con propsitos mercantiles."
El concepto tradicional de empresa ha sufrido una profunda transformacin en el mundo
moderno, pero sin que hayan llegado las tcnicas econmicas y jurdicas a un concepto
definido de empresa.
La importancia de la empresa -como unidad de produccin independiente-, se
manifiesta en la tendencia a convertir esta materia en un conocimiento especializado de la
ciencia econmica del futuro, que por hoy plantea sus problemas en un dramtico forcejeo
entre la economa libre y la economa socializada del futuro.
Es indudable que el Derecho administrativo ha aprovechado del derecho privado la
terminologa y naturaleza de la empresa en general. El problema de la empresa corresponde
en principio, al campo del derecho mercantil, al trasladarse al campo del derecho pblico, ha
sido la fuente de las confusiones que se han suscitado al crearse la entidad, denominada
empresa pblica.
Lo indicado en este caso sera que el derecho administrativo se apartara de este enfoque
del problema y que construyera su propia y autnoma teora de las actividades que se
pretenden otorgar a la empresa pblica, con entera independencia del derecho privado. Esto
es todava difcil porque los campos no se han delimitado lo suficientemente para fijar un
criterio defini tivo en una materia que proviniendo de la actividad privada, se encuentra
actualmente en transicin entre dos diversos sectores, para aspirar finalmente
a situarse en el derecho pblico.
Creemos que no debemos llamar empresa pblica a cualquier actividad del Estado que
en forma circunstancial, transitoria o inestable, se implique en el proceso productivo, o en
una explotacin econmica en general.
La empresa privada se distingue de la empresa pblica por el rgimen jurdico que las
regula.
La empresa privada se rige por el Cdigo Civil, por el Cdigo de Comercio, por la Ley
de Sociedades Mercantiles, la de Sociedades Cooperativas y en general por el Derecho
privado, en sus dos ramas importantes: el Derecho civil y el Derecho mercantil.
La tendencia dominante en los Estados democrticos actuales es la de crear un grupo de
empresas o instituciones, que reciben la denominacin de empresa pblica, o empresa del
Estado o institucin pblica, por medio de las cuales el Estado interviene en forma
exclusiva y bajo un rgimen jurdico especial, en el proceso productivo, para la satisfaccin
de determinadas necesidades sociales, cuando as lo exija el inters general.
Por consiguiente la empresa privada difiere de la empresa pblica por los siguientes
conceptos: a) Diverso rgimen jurdico. b) La empresa privada se forma con capitales de los
particulares, la empresa pblica con bienes del Estado. e) La empresa privada es organizada
y dirigida por los particulares, la empresa pblica por elementos tcnicos del Estado.
La empresa pblica, en su sentido ms general, corresponde al campo de las ideas
socialistas, al entregar al Estado determinados instrumentos de la produccin. Cada empresa
pblica que se crea robustece el poder econmico del Estado.
La empresa privada se desenvuelve con sus propios elementos. En ocasiones el Estado
apoya a la empresa privada con subsidios, exencin de impuestos, barreras arancelarias,
financiamientos, etc. La empresa privada no puede desligarse de la economa nacional,
dependiendo de la accin poltica y econmica del Estado.
El gobierno apoya a la empresa pblica con los recursos propios del Estado. El Estado
proporciona a las empresas pblicas recursos suficientes para su desarrollo, usando del
crdito externo si fuere necesario.
La empresa privada por su propia naturaleza, persigue siempre un pro. psito de lucro.
La empresa privada est evolucionando para cumplir ciertas finalidades sociales, el
obstculo es el egosmo natural del rgimen de la libre empresa.
La tendencia a combinar intereses pblicos y privados puede ser altamente
satisfactorio, como rgimen de transicin democrtico. Un rgimen mixto, puede
someterse al derecho privado, cuando as 10 dispone la ley.

La empresa pblica persigue un inters general, sin que obste que su rgimen financiero
requiera perseguir un propsito de lucro.
En las empresas semi-pblicas su rgimen es estrictamente comercial.
Por medio de la empresa pblica el Estado puede desarrollar una poltica econmica de
grandes masas: alimentacin, vivienda, medicinas, vestido, y combatir especulaciones
excesivas. El ejemplo de la CONASUPO, puede extenderse a otros ramos.
La industria automotriz, la industria petroqumica, la industria siderrgica y otras,
revelan las posibilidades de este rgimen.
La empresa privada desaparece por un acto voluntario de sus socios, que no viole los
derechos de sus trabajadores, por quiebra o por suspensin de pagos. Las empresas pblicas
pueden desaparecer por un acto del Estado, al derogar la ley o decreto que las cre, mediante
el consiguiente proceso de liquidacin. Los bienes de las empresas pblicas o sernipblicas
en liquidacin, pasan al patrimonio del Estado en calidad de bienes de dominio privado de la
Federacin. (Artculo 3?, fraccin IV de la Ley General de Bienes Nacionales.)
CoNCEPTO DE EMPRESA pnLICA
El artculo 2 prrafo primero de la Ley de Inspeccin de contratos y obras pblicas (D.
O. F. del 4 de enero de 1966) ordena: "Para los fines de esta ley, se organismos pblicos las
comisiones, juntas, patronatos, instituciones y dems entidades creadas por la Federacin
que tengan o administren un patrimonio o presupuesto formado con fondos o bienes federales, as como los organismos pblicos descentralizados."
Ante la diversidad de criterios para precisar el concepto de empresa pblica en la
doctrina y en el derecho comparado, presentamos un concepto general al cual haremos
referencia en forma constante:
Las empresas pblicas son entidades de derecho pblico, con personalidad patrimonio y
rgimen jurdico propios, creadas o reconocidas por medio una ley del Congreso de la
Unin o decreto del Ejecutirm Federal, para la realizacin de actividades mercantiles,
industriales y otras de naturaleza econmica.
La empresa pblica aparece como la organizacin de una actividad econmica por el
Estado, con los procedimientos jurdicos que el mismo orden jurdico impone.
En un concepto ms estricto se alude a la empresa pblica en toda explotacin en la que
un ente pblico posee una parte importante de su patrimonio y subordinada a un rgimen de
derecho pblico en unos casos, y en otros a un rgimen mixto.
Si nos atenemos a nuestra legislacin, en particular la ley de organismos descentralizados
y empresas de participacin estatal, slo reserva la categora de "empresa pblica", a los
organismos descentralizados que la misma le)' regula,
La complejidad de la vida moderna ha trado como consecuencia la intervencin del
Estado en determinadas actividades mercantiles e industriales. No debemos olvidar que la
doctrina francesa ha desarrollado muy ampliamente la idea de los servicios pblicos
comerciales e industriales, en tanto que el derecho sovitico ha entregado al Estado la total
subordinacin de todas las actividades mercantiles.
Al estudiar "Las empresas pblicas en forma de sociedad annima", Manuel Broseta Pont
(Revista de Derecho Mercantil. Vol. nm. 100, abril-junio 1966, pg. 267) dice:
"Si el Derecho es para la vida y no la vida para e1Derecho, como ensea el Prlogo del
Tratado de Derecho Mercantil del profesor Garrigues -y si el jurista debe colaborar con el
legislador para salvaguardar la seguridad jurdica, como nos ense Ascarelli-, pocos temas
son tan sugestivos y tan relativamente nuevos como el de la participacin del Estado y de
los entes de derecho pblico en las sociedades mercantiles, el de la nacionalizacin de la
sociedad annima y, finalmente, el de la creacin unilateral por el Estado o por los entes
pblicos de sociedades de estructura capitalista y especialmente de sociedades annimas."
Fernando Garrido, Falla, en su estudio sobre las empresas pblicas (La administracin
pblica y el Estado contemporneo, Inst. de Ests. Polticos, Madrid, 1961, pg. 132), hace
referencia a la empresa pblica en estos trminos: "Es un concepto amplio que alude al
fenmeno de una entidad administrativa que, por razones de inters pblico o de lucro, se
implica en la gestin de una actividad susceptible de explotacin econmica, asumiendo el
riesgo propio de tal materia."
7. Los DE LA EMPRESA PBLICA
Estamos en presencia, ante todo, de una actividad econmica del Estado. La presencia de
esta entidad poltica da una particular fisonoma al rg-imen de la empresa, entregada
durante largo tiempo a la libre actividad de los
No toda la actividad econmica del Estado desemboca en la organizacin de la empresa
pblica o en formas econmicas similares.
Determinar la naturaleza de la empresa pblica es tarea difcil desde el punto de vista
doctrinal en sus aspectos econmicos y jurdicos y desde el punto de vista del derecho
comparado, ya que cada pas impone a su actividad econmica las formas y modalidades
que exige su propio desenvolvimiento. Son numerosas y contradictorias las posiciones de
los tratadistas y las discrepancias de las leyes administrativas extranjeras que se oponen a un
concepto unitario de empresa pblica.
Con las naturales precauciones que suscita el manejo del concepto de empresa pblica,
podemos tentativamente partir de un concepto generai., que comprenda los diversos rasgos
del mismo, al cual haremos ms adelante las modificaciones y comparaciones entre nuestro
rgimen jurdico y otros ejemplos que han suscitado problemas frecuentes.
a) Rgimen jurdico permanente o estatuto de Derecho pblico;

b) Personalidad jurdica y finalidad reconocida o establecida por el Es
tado;
c) Una forma jurdica para descentralizar especficas funciones del Estado;
d) Capital social proporcionado por el Estado;
e) Intransferible a los particulares y sin concurrencia de ellos en la cons
titucin del capital social de la empresa;
f) Direccin del Estado a travs del nombramiento de los altos cargos
directivos, y control general del mismo en los trminos de la ley;
g) Relaciones de tutela y no de jerarqua administrativa;
h) Rgimen de derecho pblico en su organizacin y funcionamiento;
i) Las actividades de la empresa con relacin a los particulares puede
estar subordinada al derecho privado;
j) La empresa pblica no tiene un propsito lucrativo preponderante,
pero s debe ser manejada con un criterio claramente econmico.
8. FORMAS QUE REVISTE LA ACTIVIDAD INDUSTRIAL Y MERCANTIL DEL
ESTADO
La actividad administrativa se manifiesta en Mxico, en las siguientes
importantes materias:
a) Rgimen de polica: que constituye la actividad administrativa encar
gada de vigilar y limitar -bajo un rgimen de polica-, la actividad de los
particulares. Esta actividad debe regularse en forma legal y reglamentaria.
b) De fomento: encaminada al desarrollo de la actividad privada y p
blica.
e) De servicios administrativos generales: llamados tambin asistenciales, no
organizados bajo la forma de servicios pblicos, que constituyen la actividad que
normalmente corresponde a las Secretaras y Departamentos de Estado. La empresa sin
personalidad jurdica diferenciada corresponde a esta actividad. .
d) De servicios pblicos: prestados directamente por la Administracin pblica o bajo la
forma de concesin administrativa.
e) De actividad industrial y mercantil para la produccin industrial de bienes: a travs
de empresas a cargo del Estado, que revisten formas jurdicas diversas:
1. Empresas pblicas bajo la forma de organismos administrativos descentralizados:
establecimiento pblico, comisin, etc.
2. La empresa pblica en forma de sociedades annimas: como las instituciones
nacionales de crdito.
3. Las empresas semi-pblicas o de economa mixta o empresas de participacin
estatal: en los diversos casos a los que alude la ley de organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal.
4. El accionariado estatal que se vincula a una extensa actividad del Estado
encaminada a participar en los procesos del desarrollo econmico.
Es necesario precisar que la actividad industrial y mercantil del Estado en nuestro pas, a
travs de los entes pblicos, sometida a diversos reg
menes jurdicos: en unos casos nos encontramos con organismos pblicos sometidos al
Derecho pblico como Petrleos Mexicanos y los Ferrocarriles Nacionales de Mxico, en
otros casos a un rgimen mixto de derecho pblico y derecho privado como las empresas
semipblicas; y en otros casos a un rgimen de derecho privado, como las empresas que
manifiestan algn inters del Estado, diverso de las anteriores.
En cuanto a su control por parte del Estado, todas las empresas, tanto pblicas como
semipblicas, estn sujetas al rgimen de derecho pblico que establece la ley de
organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, o a una legislacin
especializada como en el caso de las instituciones nacionales de crdito.
La empresa pblica en Mxico reproduce la organizacin de las entidades
descentralizadas por servicio. En principio, la empresa pblica seala la intervencin del
Estado en el proceso econmico excluyendo en determinados casos a los particulares o en
forma concurrente con ellos en empresas mixtas.
La empresa pblica es una actividad que el Estado asume con personalidad de derecho
pblico, ms o menos emancipada con relacin al mercado. En esa actividad se organizan
los factores de la produccin en una actividad econmica de carcter comercial, industrial o
de servicio, cuando as lo reclama el inters general.
Por la naturaleza de sus funciones las empresas se clasifican en lo general, en dos grupos:
a) Empresas de produccin de bienes; y
b)' Em presas de servicio.
Debemos analizar cules son los diversos casos que se ofrecen en nuestra realidad
econmica, a los que podemos llamar con propiedad una empresa pblica.
9. PRIMER GRUPO DE EMPRESAS A CARGO DEL ESTADO
Comenzaremos por analizar la empresa propia sin personalidad diferenciada del poder
central, en las que el Estado gestiona directamente una actividad econmica dentro del
marco de la Administracin pblica activa.
Ella comprende a actividades o servicios pblicos centralizados y desconcentrados.
Algunos de estos ltimos estn dotados de personalidad jurdica y de un especial rgimen
jurdico.
En estos casos el Estado gestiona directamente una actividad econmica
o crea una empresa sin personalidad diferenciada.
Como hemos visto no toda la actividad del Estado se realiza bajo la forma de servicio
pblico, un campo muy extenso de ella corresponde a los llamados servicios administrativos
generales.
Por estas razones algunas empresas pblicas corresponden a un servicio pblico y se
organizan en formas diversas; en tanto que otras corresponden a meras actividades
administrativas.
6i8 ANDRS SERRA ROJAS

La tendencia es a no considerar a estas actividades o servicios como una empresa
pblica, comprendindolas en la administracin pblica general.
"En general, nos dice Fernando Garrido Falla ('Las empresas pblicas', en la obra La
Administracin pblica y el Estado contemporneo, 1. E. P., Madrid, 1961, pg. 133), la
organizacin burocrtica no ha surgido en el Estado moderno realizar actividades de tipo
econmico por lo que puede mostrarse torpe y lenta en el desempeo de tal cometido. Es
esta la razn por la que pronto hubo de iniciarse una tendencia de acercamiento a las formas
empresariales privadas la primera de cuyas etapas est representada por lo que ahora
llamamos la 'empresa propia'."
10. SEGUNDO GRUPO DE EMPRESAS PBLICAS
En este gupo el Estado crea un organismo federal descentralizado de
carcter industrial o mercantil, o un establecimiento pblico, ya sea en forma
exclusiva o monopolizada o en concurrencia con los intereses de la iniciativa
privada.
Estas empresas pblicas se crean por medio de una ley o decreto admi
nistrativo o en casos especiales que sealaremos.
Las empresas citadas pueden revestir dos formas:
a) Empresas que gestionan servicios o actividades de carcter industrial
o mercantil, sin sujetarse al derecho privado o en particular a la legislacin
mercantil. b) Empresas que gestionan servicios o actividades de carcter industrial
o mercantil sujetndose: en cuanto a su control a una legislacin de derecho pblico, en este
caso, la ley de organismos descentralizados y empresas de participacin estatal; y en su
actividad general al derecho privado.
El Estado crea, ex novo, una empresa pblica apoyado en una ley general sobre la
empresa pblica o por medio de una ley especializada que autoriza la organizacin y
funcionamiento de la misma o medio de un decreto administrativo. La empresa
intransferible a intereses particulares y su transformacin requerira la derogacin de la ley o
decreto.
Es lo que pudiramos llamar "la empresa pblica tipo", que en principio no acepta la
intervencin de la iniciativa privada, pero deben examinarse algunos casos que acusan esta
representacin.
El patrimonio de dichas empresas se forma con bienes del Estado o por excepcin, con
una concurrencia, limitada y simblica, de intereses particulares en las situaciones que
sealaremos.
En unos casos reviste una forma exclusiva o monopolizada sin la concurrencia de los
particulares; en otros casos se acepta dicha intervencin acreditando una cierta
representacin.
c) La empresa pblica de sociedad annima antecedida de un proceso de
nacionalizacin.
La empresa pblica creada por medio de una ley federal o decreto administrativo y
antecedida por un proceso de nacionalizacin se ha realizado en
nuestro pas en empresas bsicas como Petrleos Mexicanos o los Ferrocarriles Nacionales
de Mxico.
En estos casos el Estado transforma una empresa privada en una empresa pblica,
procediendo previamente a la nacionalizacin y posteriormente por medio de una ley, se
crea la empresa pblica.
Originalmente Petrleos Mexicanos estuvo manejado por un conjunto de empresas
privadas, organizadas bajo la forma de sociedad annima; lo mismo que los Ferrocarriles
Nacionales de Mxico que fueron adquiridos y nacionalizados por el Estado, formndose
una empresa pblica regulada por medio de una ley. Vase a este respecto el captulo de esta
obra relativo a la nacionalizacin.
11. EL ACCIONARIADO ESTATAL
Debemos mencionar el rgimen jurdico administrativo que se origina en todos aquellos
casos en que el Estado es poseedor de acciones en empresas privadas o pblicas, o es dueo
total o parcial del patrimonio o del capital social de una empresa.
La creciente intervencin del Estado en los procesos de la vida econmica, crea
numerosas situaciones, que deben ser objeto de una reglamentacin, diversa a la del derecho
privado.
Estos casos son los siguientes:
1. El Estado puede aparecer como dueo absoluto del patrimonio, capital social o
acciones de una empresa pblica u organismo descentralizado. El Estado puede aparecer
como dueo absoluto del patrimonio de un organismo pblico; o del capital social
distribuido en varias series de 'acciones nominativas e intransferibles, sin concurrencia de
intereses particulares y sometido a un rgimen de estricto derecho pblico, aunque se puede
prever la aplicacin del derecho privado a determinadas relaciones con los particulares.
Empresas de participacin estatal mayoritaria. El artculo 46 de la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal dispone: "Dentro de la administracin pblica paraestatal
se consideran empresas de participacin estatal mayoritaria, incluidas las Instituciones
nacionales de crdito y organizaciones auxiliares, y las instituciones nacionales de seguros y
de fianzas, aquellas que satisfagan alguno de los siguientes requisitos:
descentralizados, otra u .otras empresas de participacin estatal, una o ms instituciones
nacionales de crdito u organizaciones auxiliares nacionales de crdito; una o varias
instituciones nacionales de seguros o de fianzas, o uno o ms fideicomisos a que se refiere la
fraccin JI del artculo de esta ley, considerados conjunta o separadamente, aporten o sean
propietarios del 50% o del capital social;
b) Que en la constitucin de su capital se hagan figurar acciones de serie especial que

c) Que al Gobierno Federal corresponda la facuItad de nombrar a la mayora de los
.miernbros del consejo de administracin, junta directiva u rgano de gobierno, designar al
presidente, al director, al gerente o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos de la
asamblea general de accionistas, del consejo de administracin o de la junta directiva u
rgano de gobierno equivalente.
Artculo 47. Se asimilan a las empresas de participacin estatal mayoritaria, las
sociedades civiles as como asociaciones ciuiles en las que la mayora de los asociados
sean dependencias o entidades de las mencionadas en el inciso a) del artculo anterior o
alguno o varios de ellos se obliguen a realizar o realicen las aportaciones econmicas
preponderantes.
Empresas de participacin estatal minoritarias. El artculo 48 de la Ley Orgnica de
la Administracin Pblica Federal, dispone:
"Para los efectos de esta ley, sern empresas de participacin estatal minoritaria las
sociedades en las que uno o ms organismos descentralizados u otra, u otras empresas de
participacin estatal mayoritaria consideradas conjunta o separadamente, posean acciones
o partes de capital que representen menos del 50% y hasta el 25% de aqul.
La vigilancia de la participacin estatal estar a cargo de un comisario designado por el
Secretario de Estado o Jefe del Departamento tivo encargado de la coordinacin del
sector correspondiente.
Las relaciones de las empresas de participacin estatal minoritaria con la
administracin pblica federal, sern las que determine ley."
12. EMPRESA PBLICA EN LA FORMA DE SOCIEDAD ANNIMA
Bajo la influencia de la legislacin norteamericana se han creado en nuestro pas
diversas empresas pblicas en la forma de sociedades annimas. La nacionalizacin y
adquisicin de empresas privadas origina problemas no previstos por nuestra legislacin
mercantil. Su solucin debe encaminarse al campo del derecho administrativo.
'El propsito de las leyes mexicanas fue el de descentralizar administrativamente
determinadas actividades. El ejemplo ms notable es la creacin de las instituciones
nacionales de crdito.
La idea central fue la de descentralizar el servicio nacional de crdito, separando las
instituciones privadas de crdito -la llamada banca privada-, de la banca oficial o banca del
sector pblico nacional.
Al operarse el trnsito de ciertas instituciones bancarias del sector privado al pblico,
aqullas se encontraban organizadas bajo la forma de sociedades annimas.
En estas organizaciones especiales bajo la forma de sociedades annimas del Estado,
ste recurre al derecho privado para adoptar alguna de sus formas de organizacin. En este
caso se apoya en el captulo quinto, artculos 87 y siguientes de la Ley de Sociedades
Mercantiles.
El Estado crea una empresa pblica, pero acepta que una serie de accio
nes, representativa de un inters Pecuniario pequeo, se entregue a los par
ticulares, a travs de sus organizaciones, digamos la banca privada, los in
dustriales, los comerciantes, y en algunos casos los obreros. La ley fija en estos
casos una determinada representacin. Las dems series de acciones son in
transferibles. Ninguna institucin nacional de crdito puede pasar a manos
de iniciativa privada, salvo que se modifique todo el orden jurdico que
las regula.
La sociedad annima del Estado, es un tipo de organizacin que ha co
rrespondido a las instituciones nacionales de crdito -que forman la banca
pblica-s, cuyo rgimen hemos analizado anteriormente, ofreciendo dos va
riantes:
a) Bajo la forma de sociedades annimas subordinadas a una ley espe
cial, tal es el caso del Banco de Mxico, S. A.; Nacional Financiera, S. A,
o el Banco de Obras y Servicios Pblicos, S. A
b) Bajo la forma de sociedades annimas, mediante acuerdo gubernativo de la Secretaria
de Hacienda, como en el caso del Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A, que adopta
la forma de la sociedad
La representacin de la iniciativa privada, en estos casos la banca privada -en una serie
de acciones limitada e intransferible-, no configura, como se ha pretendido hacerlo, a estas
empresas como "empresas de economa mixta"
o "empresas de participacin estatal". El propsito del Estado es el de coordinar el sistema
de crdito pblico y privado, dndole oportunidad a la banca privada para enterarse y
participar en la poltica crediticia nacional. En nuestro sistema se tiende a armonizar la
accin de la banca pblica y la banca privada aunque seguimos insistiendo en la necesidad
de una ley especial para la banca pblica.
En estos casos las disposiciones que organizan a la sociedad annima del Estado implica
variantes esenciales, a la forma mercantil tradicional, que plantean serios problemas
jurdicos.
Estas empresas pblicas del Estado difieren de otras sociedades annimas en que el
Estado adquiere por motivos diferentes de los particulares. Son situaciones transitorias y no
fijan un rgimen jurdico especial respecto de ellas. Lo frecuente es que el Estado las
transfiera a los particulares con la organizacin que tienen.
Creemos que el Estado debe alejarse, por lo que a la empresa pblica se refiere, de los
moldes del derecho privado y formular su propia genuina reglamentacin. Lo contrario
obliga al Estado a violar constantemente la ley, al crear sociedades de un solo accionista o
imponerles un rgimen que no corresponde a su verdadera naturaleza. La Sociedad annima
unimembre origina problemas en contradiccin con la legislacin mercantil.
13. LA EMPRESA PBliCA Y LA EMPRESA SEMI-PBliCA
Debemos distinguir la empresa 'pblica de la empresa semi-pblica. En la primera hay
un rgimen permanente, especial, intransferible y regulado

por normas de derecho pblico. Esta clasificacin no es general, pues se muestra discutible.
El Estado puede ser el dueo absoluto de una empresa, y sin embargo. no tener sta el
carcter de una empresa pblica por faltarle los caracteres especficos de la misma. Petrleos
Mexicanos es una empresa pblica exclusivamente en manos del Estado, sin posibilidad de
convertirse en una empresa privada, salvo que se transforme todo el sistema. Las
instituciones nacionales de crdito, a pesar de una pequea representacin privada, no
pueden transformarse en'empresas privadas. Lo mismo puede decirse de los Ferrocarriles
Nacionales.
En la empresa semi-pblica el Estado puede tener un inters patrimonial absoluto, pero
sin el rgimen especial, o un inters mayoritario que la convierte en una empresa de
participacin estatal, o encontrarse en algunos los casos que la ley de .organismos
descentralizados y empresas de participacin estatal considera para denominarla tambin
empresa de participacin estatal.
En la empresa semi-pblica hay un inters patrimonial del Estado que obliga a la
creacin de un rgimen jurdico de proteccin a la misma, pero sin que la empresa pierda su
carcter de empresa semi-pblica, ni su rgimen general de empresa privada.
La ley, como indicamos, llama a la empresa semi-pblica, empresa de participacin
estatal o empresa de economa mixta minoritaria.
Puede revestir una forma concurrente con los particulares, aunque con los distingos que
deben hacerse, como en las empresas de participacin estatal, como Altos Hornos de
Mxico, S. A., la Compaa Elctrica del Centro, S. A, Dina Nacional. S. A., y otras.
El Estado se hace cargo eventualmente de una empresa. como consecuencia de una
relacin econmica. como en los casos en que una empresa incurre en mora y el Estado se
ve obligado a tomarla a su cargo para garantizar un inters. La empresa es semipblica o
privada segn la situacin de la aportacin del Estado.
En la literatura del derecho administrativo se ha empleado la expresin de "empresa de
economa mixta", para sealar una forma de empresa semipblica, en la que el Estado y los
particulares combinan sus intereses, para realizar una actividad econmica.
El problema se ha complicado en nuestra legislacin porque algunas empresas como
ciertas instituciones de crdito, tienen una serie de acciones que permite a la banca privada,
o a los sujetos particulares, tener una representacin en la asamblea general de accionistas y
en los consejos de administracin. Lo que el Estado persigue en estos casos, no es el de
asociarse econmicamente con la banca privada, sino con liberalidad, tener al tanto a stas
de la poltica crediticia de gobierno y aun buscar su colaboracin para hacer ms eficaz la
actividad de las instituciones oficiales.
Nos dice Alfonso Nava Negrete ("Empresa publica sociedad annima del Estado." Reu.
de la Fac. Der., nm. 57, ene-mar, 1965, pg. 181): "Acontece en el
seno de estas grandes empresas pblicas una acentuada privatizacin de la actividad estatal
al someterse al derecho mercantil de la annima para prestar un servicio pblico. Pero al
mismo tiempo representa la publicizacin de la actividad privada que desarrollaban esas
empresas y que jurdicamente tienen sus manifestaciones: la direccin de las empresas en
manos del Estado, el servicio pblico creado, el inters pblico motor de la empresa y sobre
todo la indudable transformacin de la sociedad annima, que autorizan y fundan la
aplicacin de numerosas normas de derecho pblico."
Como todos los conceptos econmicos y jurdicos modernos, el concepto de empresa
tiene que sufrir todas las consecuencias del rgimen o sistema social dominante. Por otra
parte, debe sealarse que vivimos una era institucional inestable, transitoria e inconsistente,
que va modelando las nuevas formas econmicas,y jurdicas, apremiadas por las grandes
necesidades sociales.
Como se observa, la diferencia entre una empresa pblica y una empresa privada es que
la primera es organizada legalmente por el Estado, con bienes del Estado, sin un propsito
determinante de lucro excesivo y para satisfacer un inters general.
La empresa pblica que desarrolla una actividad comercial o industrial no puede
prescindir del propsito de lucro. Aunque acte en forma exclusiva
o monopolizadora, est sujeta a todas las circunstancias del proceso econmico, de los
precios internacionales, de la redistribucin del ingreso nacional. Si acta en forma
concurrente, el Estado no puede desquiciar el rgimen de la empresa privada, que se apoya
en el propsito de lucro como base de su organizacin.
El Estado puede participar en el capital de una empresa privada, ya como accionista
mayoritario (en cuyo caso estamos en presencia de una empresa de participacin estatal);
como accionista preferente; o simplemente como accionista minoritario, en cuyo caso la
empresa no pierde su carcter de empresa privada.
14. EMPRESA PBLICA LOCAL
Bajo esta denominacin nos estamos refiriendo a las empresas de suministros o de
servicios, que se han creado o se pueden crear, por el Departamento del Distrito Federal yen
las entidades federativas por el Municipio.
El procedimiento de creacin reviste las formas siguientes:
a) Por medio de una ley del Congreso de la Unin, o un Decreto administrativo, que crea
una empresa pblica local, preferentemente organizada bajo la forma de un organismo
descentralizado local.
Tal es el caso de Transportes Elctricos del Distrito Federal,
Abastos, el Metro y otros. b) Por la creacin de un servicio pblico de
acuerdo con la Ley orgnica del Departamento del Distrito Federal:

1. La atencin directa del servicio. Lo que equivale a la rgie francesa.
2. La concesin de servicio pblico.
e) Por la municipalizacin de un servicio. Municipalizar un servicio es convertir una
actividad privada en un servicio pblico a cargo del Departamento, o en su caso, de un
municipio.
15. LA DOCTRINA Y LEGISLACIN EXTRANJERA SOBRE EMPRESA PBLICA
A) El sistema de la libre empresa en los Estados Unidos de Norteamrica
En los Estados Unidos de Norteamrca impera el sistema general de la libre empresa.
Tambin se ofrecen ejemplos de economa mixta.
El profesor Samuelson afirma: "Nuestro rgimen econmico es un sistema de
libre iniciativa mixta, en el cual el control econmico se ejerce simulo tneamente
por medio de instituciones pblicas y privadas." Las sociedades annimas del
Estado, tal como se han desarrollado en los
E. U. A., es el antecedente de las instituciones nacionales de crdito, de las empresas de
participacin estatal y de algunos organismos descentralizados dedicados a actividades
industriales o mercantiles.
El desarrollo de las sociedades annimas del Estado fue un proceso difcil en aquel pas,
porque se encontr con la franca oposicin de un poderoso sector liberal tradicional, que se
pronunci abiertamente en contra del intervencionismo de Estado.
La sociedad annima del Estado depende en ocasiones del jefe del Ejecutivo, o de un
departamento, o puede manifestarse independiente.
El "Bank of North America" y el First United States Bank en 1971 fueron las primeras
instituciones en las que el gobierno mostr inters. Con dificultades se cre el Second Bank
o] the United States, en 1816 como ciedad annima con inversin del gobierno". En 1904 se
cre la "Compaa de Panam, S. A.", en Nueva York.
La primera guerra mundial cre el clima propicio para el desarrollo de numerosas
sociedades annimas del Estado. El Congreso cre varias sociedades annimas como la
"War Finance Corporation", la "Emergency Fleet Corporation", la "United States Grain
Corporaton", la "United States Housing Corporation", la "United States Sugar Equalization
Board", las cuales en su mayor parte, desaparecieron al final de la guerra.
Los doce bancos agrcolas federales en 1916, los doce bancos de crdito intermediarios
en 1923, las sociedades annimas de crdito para la produccin en 1933, el Banco Central
para Cooperativas, fueron instituciones que luego se centralizaron.
La crisis de 1929 hizo surgir la "Reconstruction Finance Corporation". Un comentarista
de esta poca expresa: "La escena se llen sbitamente de 1933 y 1934 al tomar forma el de
la administracin de Roosevelt.
Por primera vez se convirti en un problema de proporciones considerables
el lugar de la sociedad annima del Estado en la estructura administrativa."
La segunda guerra mundial hizo surgir nuevas sociedades, annimas del
Estado que tuvieron muy diversas finalidades, tales como la ampliacin del
crdito, de seguros, transportes, bancos y otros; realizar actividades comer
ciales y ciertas actividades muy especializadas como el suministro de estao
o de caucho y la ampliacin de servicios para fbricas.
En resumen, en los Estados Unidos de Norteamrca se han creado sociedades annimas
del Estado, respondiendo a numerosos propsitos, algunos duraderos y otros accidentales.
Hay numerosas empresas que son propiedad del Estado; otras son de economa mixta y otras
empresas privadas reguladas por la ley.
B) El sistema de la empresa dirigida en la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas
En los Estados comunistas la libre empresa tradicional ha desaparecido porque el Estado
asume todas las actividades econmicas. Se diferencia del rgimen liberal en que el Estado
dirige la economa en forma exclusiva e integral. Por ello, planea, coordina y fija la poltica
de desarrollo a seguir, pero siempre bajo la direccin total del Estado. El mecanismo del
mercado y de la libre concurrencia se sustituye por un sistema central de planificacin, de
reparticin, concebido y mantenido por el Estado. La libre empresa, independiente y
autosuficiente, es sustituida por la empresa como rgano del Estado.
En la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas el Estado asume la planeacin y direccin
de las empresas, sustituyendo totalmente a la iniciativa privada. Existe en trminos
generales, el rgimen de empresa, pero subordinada totalmente a la economa general de la
URSS.
En el rgimen sovitico, las empresas pueden clasificarse en dos grupos importantes:
a) Las empresas pblicas autnomas. En ciertos aspectos internos coinciden con las
empresas privadas del Estado liberal, ya que tienen alguna independencia para su manejo y
aun para obtener beneficios.
Mas el Estado planifica la produccin, el precio y la distribucin de las utilidades,
encaminados al desarrollo intensivo de la actividad econmica general.
b) Las empresas pblicas auxiliares. Estas empresas realizan actividades de inters
general como astilleros, hospitales, etc., funcionan con cargo al presupuesto de egresos del
Estado y pueden transformarse en empresas autnomas.
En el captulo siguiente haremos alusin a los fideicomisos estatales o patrimonios de
afectacin sin personalidad jurdica propia, como una de las formas que ms se han
desarrollado recientemente, siguiendo los moldes del derecho anglosajn.

La literatura administrativa se ha mostrado muy interesada y prolfica en el estudio de la
empresa pblica. Algunas de esas obras son las siguientes: Jos Manuel Conzlez Pramo.
La empresa y la poltica social, Ed.Ria1p; pblica, 2 vols. dirigida por Evelio Verdera y
Trelles, Real Colegio de Espaa en Bolonia; Gabriele Crepi Reghizzi. L'impvesa nel Diritto
Sooietico. Ed. Milani. Agustn A. Gordillo. de Estado, Eds. Macchi; Mariano Baena del
Alczar. Rgimen [uridico de la intervencin administrativa en la economa. Ed. Tecnos;
Asher lsaacs y Reuben e Slesinger. Las empresas, el gobierno y el inters pblico. Eds.
Omeba; Harold Koontz y Richard W. Gable. La intervencin en empresa. Ed. Bosch. Jean E.
Abeille. Un droit pour tentreptise. L. G. D. Jur. Pars; Juan J. Linz y Armando de Miguel.
Los empresarios ante el poder pblico. 1. E. Ps. Madrid; William A. Robson. Industria
nacionalizada y propiedad pblica. Ed. Tecnos. Antonio Prez Moreno. La forma jurdica
de las empresas pblicas. Un. de Sevilla; Jos Mara Martn Oviedo. Aspectos
administrativos y fiscales de las uniones de empresas. Ed. Derecho financiero. Madrid;
Manuel Broseta Pont. La empresa, la unificacin derecho de obligaciones y el derecho
mercantil. Ed. Tecnos; Phillippe de Woot. Pour une doctrine de t'cntreprise. EC!. Seuil;
Hctor Cmara. Sociedades de economa EC!. Aray; y las dems obras citadas en el
captulo.
Pont Pierre. L'Etat Iruiustriei. Ed, Sirey. 1961. De Miguel Garda Pedro. El
intervencionismo y la Empresa Pblica. 1. Ests. Ads. Madrid. Palao Martialay Jos. La
Empresa. Una organizacin humana. Saeta. Madrid. 1973. Pearson Lester B. y otros. El
desarrollo: empresa comn. Ed. Tecnos. Madrid. Ruffolo Giorgio. La gran empresa en la
sociedad moderna. Colee. ESADE. Ed. Hispano Europea. Barcelona. 1973.
CAPTULO IV LAS EMPRESAS DE PARTICIPACIN ESTATAL

l. LAS EMPRESAS DE EcONOMA MIXTA
La Ciencia econmica est formada por un conjunto de conocimientos objetivos, que se
vinculan a las actividades y medios de que se valen los hornbrcs para aprovechar los
recursos de la naturaleza y destinarlos a la satisfaccin de las necesidades sociales.
En el ciclo histrico pasado, los medios de produccin han estado principalmente en
poder de los particulares, constituyendo la propiedad privada, en tanto que en tiempos
recientes, el intervencionismo del Estado ha hecho la propiedad pblica adquiera niveles
superiores, llegndose a convertir en el rector de la economa nacional.
la economa liberal el campo de la iniciativa privada fue muy extenso, estando la
produccin determinada por sus lineamientos, dejando al Estado una funcin meramente
supletoria o de fiscalizacin. Se fund en la libre empresa y en la economa libre de
mercado. Con la libre empresa se formagrupos para manejar los factores de la produccin, y
con la economa libre de mercado se evitaron interferencias del poder pblico y se exalt el
espritu de lucro.
El intervencionismo de Estado acrecent la actividad del Estado en todos los campos de
la economa, asumiendo actividades y papeles que hasta entono ces haba correspondido a la
iniciativa privada. La nacionalizacin de bienes puso en manos del Estado empresas como
los Ferrocarriles Nacionales de Mxico, Petrleos Mexicanos y otras. La adquisicin de
bienes permiti al Estado sustituir a la empresa privada, o comprando acciones que permitieran el manejo de las mismas.!
Entre esas dos formas de actividad privada y pblica, surgi una nueva que fue la
economa mixta. Con ella se conseguan varios propsitos como atenuar las polticas
sociales que se estimaban radicales, o combinar los intereses y esfuerzos de los particulares
en actividades que el Estado juzgaba conveniente en determinados sectores de la economa.s
1 de Serra Rojas. Editado por el Instituto de Administracin Pblica de Mxico.
2 La iniciativa privada de opinin de los directores de las em
687
G88 ANDRS SERRA ROJAS

En las empresas de participacin estatal mayoritarias, el Estado asunuo directamente la
gestin y responsabilidad de la empresa, teniendo como laboradores a los propios
particulares. En las empresas de participacin estatal minoritarias fueron los propios
particulares los que asumieron esa responsabilidad con las limitaciones que fijan las leyes.
2. CONCEPTO DE DE PARTICIPACIN ESTATAL
Las empresas de participacin estatal
Bajo la influencia de doctrinas extranjeras se han desarrollado en tro pas, ciertos tipos de
empresa que combinan la accin del Estado con los intereses privados, sin asignarles a estas
empresas el carcter de instituciones pblicas o empresas pblicas,"
Como ya indicamos se les ha denominado en unos casos: "Empresas de economa
mixta", y en otros, como lo hace nuestra legislacin, "Empresas de participacin estatal", o
"Empresas propiedad del gobierno", como lo ha hecho el presupuesto de egresos de la
Federacin. De todas maneras, a este grupo de empresas se alude bajo el rubro de "Empresas
semi-pblicas".
Las empresas de participacin estatal han sido reglamentadas por la "Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal. La enumeracin de ellas la podemos encontrar en los
Acuerdos Presidenciales publicados en el D. O. F., del 17 de enero de 1977 y 12 de mayo
del mismo ao.
No debemos olvidar que estas empresas se constituyen bajo las formas del Derecho
Privado, y es el mismo el que rige relaciones jurdicas, con las salvedades que imponen las
leyes administrativas.
En general podemos definir a la empresa de participacin estatal como aquellas
empresas privadas en las que el Estado tiene un inters econmico preferente que le permite
intervenir o administrar una empresa.
El artculo 3 fraccin JI de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal incluye
en la administracin paraestatal a las empresas de participapresas ms importantes, asociaciones de comerciantes. industriales y banqueros, se ha trado
alarmada por la constante intervencin del Estado, olvidando que estamos en un in-rntenible
o inevitable proceso de transformacin de las instituciones pblicas y privadas,
Debemos observar que estas instituciones privadas hoy se circunscriben a un rgimen de
derecho privado, y un contacto incidental con normas de derecho pblico. En el futuro
pensamos estarn gobernadas ntegramente por principios de inters general, siempre que el
Estado tenga facultad legal para intervenir en ellas en la proteccin de un in. ters general o
patrimonial.
"Los delitos perpetrados en su patrimonio son de la competencia de las autoridades
judiciales federales, atento lo prevenido en el artculo 41, fraccin 1, inciso e), de la Ley
orgnica del Poder Judicial de la Federacin, por cuanto a que son delitos del orden federal
aquellos en que la Federacin sea sujeto pasivo:' Boletin Informacin Judicial. Ao XIV,
Nm. 38, 2 de febrero de 1959, pg. 68. "Caminos federales de ingresos", entonces
empresas de participacin estatal es en la actualidad organismo descentralizado. D. O. del de

junio de 1959.
ADMINISTRATIVO
cin estatal, distinguiendo en los artculos 46 a 48 de la misma entre empresas de
participacin estatal mayoritarias y minoritarias.
Ar, 46. Dentro de la administracin pblica paraestatal se consideran empresas de
participacin estatal mayoritaria, incluidas las instituciones nacionales de crdito y
organizaciones auxiliares, y las instituciones nacionales de seguros y de fianzas, aquellas
que satisfagan alguno de los siguientes requisitos:
descentralizados, otra u otras empresas de participacin estatal, una o ms instituciones
nacionales de crdito, una o varias instituciones nacionales de seguros
o de fianzas, o uno o varios fideicomisos a que se refiere la fraccin Ill del aro ticulo de esta
ley, considerados conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios del 50% o ms del
capital social.
b) Que en la constitucin de su capital se hagan figurar acciones de serie espe cial que
e) Que al Gobierno Federal corresponde la facultad de nombrar a la mayora de los
miembros del consejo, junta directiva u rgano de gobierno, designar al presidente, al
director, al gerente, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos de la asamblea general
de accionistas, del consejo de administracin o de la junta directiva u rgano de gobierno
equivalente,
Artculo 47. Se asimilan a las empresas de participacin estatal mayoritaria, las
sociedades civiles as como asociaciones civiles en las que la mayora de los asociados sean
dependencias o entidades de las mencionadas en el inciso a) del articulo anterior, o alguno o
varios de ellos se obliguen a realizar o realicen las aportaciones econmicas preponderantes.
Artculo 48. Para los efectos de esta ley, sern empresas de participacin estatal
minoritaria las sociedades en las que uno o ms organismos descentralizados u otra, u otras
empresas de participacin estatal mayoritaria consideradas conjunta
o separadamente, posean acciones o partes de capital que representen menos 50% Y hasta el
25% de aqul.
La vigilancia de la participacin estatal estar a cargo de un comisario designado por el
Secretario de Estado o Jefe de Depa ento Administrativo encargado de la coordinacin
correspondiente. Las relaciones de s empresas de participacin estatal minoritaria con la
Administracin Pblica Fede ,sern las que determine la ley.
CAPTULO V
EL FIDEICOMISO ESTATAL O PBLICO
1. Negocio fiduciario y fideicomiso.-2. Definicin del fideicomiso.-3. El
fideicomiso en Mxico.-4. Origen del fideicomiso.-5. Quines intervienen en el
fideicomiso.-6. Formas como se constituye el fideicomiso.-7. Clasificacin del
fideicomiso.-8. Acciones que corresponden al fideicomisario.-9. Bienes y
derechos que pueden ser objeto de fideicomiso.
10. La formacin de un patrimonio autnomo o patrimonio de afectacin.-ll. Extincin del
fideicomiso.-12. De los fideicomisos en materia administrativa.-13. Los fideicomisos
prohibidos.-14. El fideicomiso en la Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal.-15.
Agrupamientos de los fideicomisos que forman parte de la administracin pblica
Paraestatal.
I. NEGOCIO FIDUCIARIO Y FIDEICOMISO

Negocio fiduciario y fideicomiso son dos instituciones mercantiles que deben
distinguirse. Refirindose a esta distincin nos dice Cervantes Ahumada: "Una de las
diferencias fundamentales entre el fideicomiso y el trust
(el trust anglosajn si es un negocio fiduciario) es, precisamente que fideicomiso ha dejado
la categora de negocio fiduciario para convertirse en un negocio legal, tpico." Ob. cit., pg.
291.
En la doctrina se ha sealado, por una parte Ascarelli (11 negozi indio retto de la societ
commerzialli. Est Vivanti, pg. 15) que "los negocios fiduciarios son aquellos por los cuales
las partes quieren conseguir por medio de un negocio, indirectamente, un fin diverso del que
es suyo, tpico, normal, correspondiente a su naturaleza jurdica y a su juridicidad".
Por su parte, Jorge Barrera Graf (Estudios de Derecho Mercantil, 1950, Ed. Porra, pg.
317) indica que: "Entendemos por negocio fiduciario a aquel en virtud del cual una persona
trasmite a otra ciertos bienes o chos, obligndose sta a afectarlos a la realizacin de una
finalidad licita determinada y. como consecuencia dicha finalidad, a retransmitir dichos
bienes o derechos a favor de un tercero o revertirlos a favor del transmitente."
691

2. DEFiNICIN DEL FIDEICOMISO
El artculo 346 de .la ley de ttulos y operaciones de erditodefine el fideicomiso, en los
trminos siguientes: 1
"En virtud del fideicomiso, el fideicomitente destina ciertos bienes a un fin lcito
determinado, encomendando la realizacin de ese fin a una institucin fiduciaria."
Doctrinalmente definir el fideicomiso de acuerdo con los principios siguientes:
El fideicomiso es un acto jurdico por medio del cual el fideicomitente constituye un
patrimonio con bienes y derechos, cuya titularidad se atribuye a una institucin fiduciaria
expresamente autorizada, para la realizacin de un fin lcito determinado.s
La ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal clasifica a los fideicomisos en el
sector paraestatal,
EL FIDEICOMISO EN MXICO
En el ao de 1905 surgi la necesidad de regular el fideicomiso, pero la idea no pas de
un proyecto legislativo. El interesante proyecto Limantuor del 21 de noviembre de 1905,
enviado a las Cmaras y no aprobado, pretenda que se constituyeran en la Repblica
instituciones comerciales encargadas de desempear las funciones de agentes fiduciaros.s
En nuestro pas se comenz a legislar sobre el fideicomiso a partir de la ley general de
instituciones de crdito y establecimientos bancarios de 1924. Los bancos de fideicomiso
como a las dems instituciones bancarias se les meta al rgimen de la "concesin estatal".
La institucin fue posteriormente reglamentada en la Ley de Bancos de Fideicomiso D.
O. F. del 17 de julio de 1926. En' esta ley se establece el fideicomiso como "un mandato
irrevocable". Aparece como una institucin
1 "Ley de ttulos y operaciones de crdito". D. O. F. del 27 de agosto de 1932. A partir de
esta fecha ha tenido la ley diversas reformas publicadas en el D. O. F. en las siguientes
fechas: 31 de agosto de 1933; 17 de abril de 1935; 8 de enero de 1945; 8 de mayo de 1945;
31 de diciembre de 1946; 31 de diciembre de 1951; 29 de diciembre de 1962 y 30 de
diciembre de 1963. En lo relativo al fideicomiso slo las reformas de 1933 (art. 348), Y la de
1945 (art. 359) , lo aluden.
2 Esta definicin se apoya en los artculos y 839 del proyecto de Cdigo de Comercio,
citados por Ral Cervantes Ahumada. Titulas operaciones de crdito. ed. 1969, pgs. 287
ss, Mxico.
Desde principios del siglo y sin una adecuada reglamentacin se emple el fideicomiso
como garanta en la emisin de bonos destinados a la construccin de ferrocarriles. Con
anterioridad, en este mismo ao de ]924, don Enrique C. Creel present en la primera
convencin de la Asociacin de Banqueros de Mxico, un proyecto de funcionamiento de
las compaas fiduciarias, explicando su desarrollo en los E.U. Sus 17 bases son de una
influencia manifiesta.

diversa del trust ingls y del trust norteamericano, al comercializar la institucin y
enmarcarla en el sistema bancario. Era el momento en que se iniciaba el desarrollo del
nuevo sistema bancario mexcano.s
La nueva Ley general de instituciones de crdito que se expide en agosto del mismo ao,
reprodujo ntegro el texto de la ley anterior.
Durante el gobierno del presidente Rodrguez, en uso de facultades extraordinarias se
expide la Ley General de Instituciones de Crdito, promulgada el 28 de junio de 1932, que
conserva el sistema anterior, revisando su articulado. Con ella se inicia la transformacin de
todo el rgimen de crdito del pas, "tanto para integrar el sistema del Banco de Mxico
mismo, cuanto para lograr que las operaciones de crdito y las instituciones que a su prctica
se dedican, ofrezcan a la vez, la estabilidad necesaria de una buena tcnica y la elasticidad
exigida por las circunstancias y por las necesidades especiales de la Repblica".
Al mes siguiente del mismo ao de 1932 se expide la vigente Ley de Titulos y
Operaciones de Crdito, que al corregir errores y lagunas, reglamenta el fideicomiso
adoptando la tesis del "patrimonio de afectacin, diversa a la anterior tesis del mandato
irrevocable". Esta leyes la vigente y en lo relativo al fideicomiso ha tenido dos reformas: en
1933 el artculo 348, y en 1945 el artculo 359.
Explicando los fines del fideicomiso se consignan las siguientes ideas en la exposicin
de motivos de la ley antes citada: "...Los fines sociales que el fideicomiso implcito llena en
los pases de organizacin jurdica distinta de la nuestra, pueden aqu ser cumplidos con
notoria ventaja por el juego normal de las instituciones jurdicas, mejor construidas. En
cambio; el fideicomiso expresado puede servir a propsitos que no se lograran sin l, por el
juego de las instituciones jurdicas o que exigiran una complicacin extraordinaria en la
contratacin."
La ley general de instituciones de crdito y organizaciones auxiliares de
D. O. F. del 31 de mayo de 1941, actualmente vigente, abrog la ley de 1932 de
instituciones de crdito. Es importante sealar que esta ley considera al fiduciario como
titular de los bienes del patrimonio de afectacin que se crea por virtud del fideicomiso. La
ley de referencia alude al fideicomiso en diversos preceptos: Ttulo 1, captulo VI, artculos
126, 127, 135 a 138 y 156. Aunque la ley ha tenido varias reformas, stas no se han referido
al fideicomiso.
En resumen, de acuerdo con Joaqun Rodrguez y Rodrguez (El fideicomiso, esquema
sobre su naturaleza, estructura y funcionamiento. Mxico, 1946, pg. 8), podemos concluir:
"Con evidentes conexiones lgicas con la fiducia y el fideicomiso romanos y con el
fideicomiso testamentario del de
4 En esta ley se siguen las ideas de Ricardo J. Alfaro en su obra Adaptacin del anglosajn al Derecho Civil. Cursos monogrficos de la Academia de Derecho Comparado e
Internacional. Vol. l. La Habana, Cuba, 1948, pg. 63.
Jorge Vera Estafiol formula en 1926 un proyecto a la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico, sobre las operaciones de los Bancos de Fideicomiso, que sirvi de base a la reglamentacin posterior.
ANDRS SERRA ROJAS

recho espaol y mexicano, histricamente el fideicomiso deriva del trust
anglosajn, hijo a su vez, del fideicomiso romano o de ciertas instituciones
germanas."
La institucin del fideicomiso ya ha arraigado en la vida jurdica nacio
nal y se ha visto estimulada con el desarrollo de los fideicomisos estatales."
4. ORIGEN DEL FIDEICOMISO
El fideicomiso se remonta hasta el derecho romano, en donde encontra
mos la fideicommisa o fideicommisum y el pactum [iduciae.
La fiducia es un acto jurdico cuyo cumplimiento se apoya en la buena
fe de las partes, una de ellas se compromete a realizar en beneficio de la
otra parte o del tercero, que designe, la entrega de una cosa o la ejecucin
de una obligacin.
La institucin de la fiducia arranca del derecho romano, fiduciario de
fiducia, confianza. Tradicionalmente "la fiducia aparece como un contrato
por el cual el adquirente aparente de un bien se compromete a restituirlo
al enajenante, cuando ste hubiere cumplido las obligaciones que tienen
con l". Capitant.
Pactum [iduciae es un contrato apoyado en la buena fe, a travs del cual quien reciba la
propiedad de una cosa se obligaba a reintegrarla bajo las circunstancias pactadas.
En la Gran Bretaa, el trust es reglamentado como una de derecho privado.
Es indudable que el fideicomiso romano es la institucin que da paso al "use".
El "use" se denomin posteriormente el "trust" del derecho anglosajn. En los
Estados Unidos de Norteamrica se incorpora el trust a la actividad bancaria y
al derecho mercantil.
El Trust Company es definido como un banco organizado "under general statutes for the
purpose of dealing wth trusts and managing the various financial matters of corporation
organized as trusts. These companies are authorized to do general banking business as well,
except that of issuing bank-notes".
En el derecho anglosajn el trustee puede ser una persona fsica a diferencia de la ley
mexicana que slo acepta como fiduciaria a las instituciones de crdito. Artculo 45,
fraccin IV de la Ley de T. O. C.
Son evidentes las diferencias entre el fideicomiso anglosajn basado en un derecho
consuetudinario, y el mexicano que es un derecho escrito.
Son de mencionarse el proyecto de la Asociacin de Banqueros de Mxico para reformar

la legislacin en materia de fideicomiso; y el proyecto del Cdigo de Comercio elaborado
por la Comisin de legislacin y revisin de leyes de la Secretara de Industria y Comercio.
5. QUINES INTERVIENEN EN EL FIDEICOMISO

El negocio fiduciario, en el que se configuran varias figuras jurdicas, es una
manifestacin de voluntad que se propone realizar un fin prctico que est protegido por el
orden jurdico.
En todo fideicomiso intervienen tres factores:
a) El [ideicomitentc que es la persona, o institucin que
constituye el fideicomiso; El artculo 349 de la LGTOC expresa
quienes puedan ser fideicomitentes: "Slo pueden ser
fideicomitentes las personas fsicas o jurdicas que ten
gan la capacidad necesaria para hacer la afectacin de bienes que el fideicomiso implica, y
las autoridades judiciales o administrativas competentes, cuando se trata de bienes cuya
guarda, conservacin, administracin, liquidacin, reparto o enajenacin corresponda a
dichas autoridades o a las personas stas designan."
b) El fideicometido,que es la persona o institucin beneficiada con el fideicomiso; y
El artculo 348 de la LGTOC, ordena:
-"Pueden ser fideicomisarios las personas fsicas o jurdicas que tengan la capacidad
necesaria para recibir el provecho que el fideicomiso implica.
-"EI fideicomitente puede designar varios fideicomisarios para que reciban simultnea o
sucesivamente el provecho del fideicomiso, salvo el caso de la fraccin 11 del artculo 359.
-"Cuando sean dos o ms los fideicomisarios y deba consultarse su voluntad, en cuanto
no est previsto en la constitucin del fideicomiso, las decisiones se tomarn a mayora de
votos computados por representaciones y no por personas. En caso de empate, decidir el
juez de primera instancia del lugar del domicilio del fiduciario.
-"Es nulo el fideicomiso que se constituye en favor del fiduciario."
e) La Institucin fiduciaria, que es una institucin de crdito -banca
privada o institucin nacional de crdito-debidamente autorizada. El
artculo 350 de la LGTOC, ordena: -"Slo pueden ser fiduciarias las
instituciones expresamente autorizadas
para ello conforme a la Ley General de Instituciones de Crdito.
-"En caso de que al constituirse el fideicomiso no se designe nominalmente la institucin
fiduciaria; se tendr por designada la que elija el fideicomitente o, en su defecto, el juez de
primera instancia del lugar en que estuvieren ubicados los bienes, de entre las instituciones
expresamente autorizadas conforme a la ley.
-"EI fideicomitente podr designar varias instituciones fiduciarias para que conjunta o
sucesivamente desempeen el fideicomiso estableciendo el orden y las condiciones en que
hayan de sustituirse. Salvo lo dispuesto en el acto constitutivo del fideicomiso, cuando la
institucin fiduciaria no acepte,
o por renuncia o remocin cese en el desempeo de su cargo, deber nomo

brarse otra para que la sustituya. Si no fuere posible esta sustitucin, cesar el fideicomiso."
6. FORMA COMO SE CONSTITUYE EL FIDEICOMISO
-"El fideicomiso puede ser constituido por acto entre vivos o por testamento. La
constitucin del fideicomiso deber siempre constar por escrito ajustarse a los trminos de la
legislacin comn sobre transmisin de los derechos o la transmisin de propiedad de las
cosas que se den en fideicomiso." Art. 352, LGTOC.
Como vemos, en el fideicomiso se hace alusin a dos operaciones: la primera por medio
de la cual se transmite un bien o un derecho al fiduciario y por la segunda, se obliga al
fiduciario a afectar los bienes o derechos, a una finalidad lcita determinada,
retransmitindolos al mismo fiduciario o a un tercero.
Para algunos autores nuestro fideicomiso aparece como un negocio fiduque no guarda
sino una relativa relacin con el trust anglosajn.
Por lo que se refiere al fideicomiso se integra con los siguientes elementos:
a) El fideicomiso se constituye con una declaracin unilateral de un particular o del
Estado; b) La base del fideicomiso es la formacin de un patrimonio autnomo
o patrimonio de afectacin; e) Cuya titularidad se atribuye al fiduciario; d) Para la
realizacin de un fin determinado; por lo que se refiere al
Estado, ste realiza un fin de inters pblico;
e) Cuya realizacin se encomienda a una institucin fiduciaria; por lo que se refiere al
Estado, ste encomienda el fideicomiso a una institucin nacional de crdito, como el Banco
de Mxico, Nacional Financiera, Banco Nacional de Comercio Exterior, etc.
7. CLASIFICACIN DEL FIDEICOMISO
Son numerosas las formas que puede revestir el fideicomiso y diversos los problemas
que puede suscitar.
En la banca mexicana se practican las siguientes formas de fideicomiso:
1
Fideicomiso de administracin (de bienes o patrimonios);
2
Fideicomiso de mandato o representacin del fideicomiso; y
3
Fideicomiso de garanta.
8. ACCIONES QUE CORRESPONDEN AL FIDEICOMISARIO
El artculo 355 de la ley de ttulo citada, ordena a este respecto: -"El fideicomisario
tendr adems de los derechos que se le concedan por virtud del acto constitutivo del
fideicomiso, el de exigir su cumplimiento
a la institucin fiduciaria; el de atcar la validez de los actos que sta cometa en su perjuicio,
de mala fe o en exceso de las facultades que por virtud del acto constitutivo o de la ley le
corresponda, y cuando ello sea procedente, el de reivindicar los bienes que a consecuencia
de estos actos hayan salido del patrimonio objeto del fideicomiso.
-"Cuando no exista fideicomisario determinado o cuando ste sea incapaz, los derechos a
que se refiere el prrafo anterior correspondern al que ejerza la patria potestad, al tutor o al
Ministerio Pblico, segn el caso."
9. BIENES y DERECHOS QUE PUEDEN SER OBJETO DEL FIDEICOMISO
El artculo 351 de la LGTOC, ordena sobre el particular: -"Pueden ser objeto del
fideicomiso toda clase de bienes y derechos, salvo aquellos que, conforme a la
ley, sean estrictamente personales de su titular.
-"Los bienes que se den en fideicomiso se considerarn afectados al fin a que se
destinan, y en consecuencia, slo podrn ejercitarse, respecto de ellos, los derechos y
acciones que al mencionado fin se refieran, salvo los que expresamente se reserve el
fideicomitente, los que para l deriven del fideicomiso mismo, o los adquiridos legalmente
respecto de tales bienes, con anterioridad a la constitucin del fideicomiso, por el
fideciomisario o por tercero.
-"El fideicomiso constituido en fraude de terceros podr, en todo tiempo, ser atacado de
nulidad por los interesados."
10. FORMACIN DE UN PATRIMONIO AUTNOMO O PATRIMONIO DE
AFECTACIN
Los autores del nuevo proyecto de Cdigo de Comercio han reconocido en el artculo
839 del mismo, que "los bienes fideicometidos constituirn un patrimonio autnomo que
estar afectado al fin del fideicomiso. En relacin con dichos bienes slo podrn ejercitarse
las acciones y derechos que deriven del fideicomiso o de su ejecucin".
Estamos en, presencia de un patrimonio afectado a un fin, el cual ha salido del
patrimonio del fideicomitente, para constituir una nueva relacin jurdica.
La naturaleza jurdica del patrimonio autnomo en el fideicomiso, se aparta de las reglas
generales, porque estamos en presencia de un patrimonio sui gneris, que no se confunde
con el patrimonio de las personas que intervienen en el fideicomiso, a quienes no puede
atribuirse el patrimonio.
Para algunos autores no interesa el problema de la propiedad en el fideicomiso, pero para
otros, es un problema bsico de esta institucin. Otros autores estiman que hay fideicomisos
traslativos o no de dominio.
Sin embargo, no podemos dejar de aludir a aquellos actos que reconoce nuestra
legislacin, que parecen acercarse a la tesis que reconoce la propiedad del fiduciario, sin
admitirse una pretendida propiedad fiduciaria.
Jorge Barrera Graf (ob. cit., pgs. 30 31) afirma: "Decir que el fiduciario adquiere una
propiedad relativa o formal es una imposibilidad jurdica, una falta de

sentido, no hay una propiedad interna y otra externa, la propiedad es tal, si existe y vale
frente a todos, se es propietario o no una propiedad intermedia no es admisible, el
fiduciario es propietario y por lo tanto lo es frente a todos, sin excepciones, la suya no
puede ser una propiedad especial porque, sta no existe, por tanto. es inexacto hablar de
propiedad fiduciaria."
Para Rodrguez y Rodrguez, "el fiduciario es dueo absoluto del patrimonio, pero
dueo fiduciario, lo que quiere decir que su propiedad se da en funcin del fin a realizar. La
propiedad del fiduciario es temporal, circunstancia que se debe al hecho de que es
ejercitada en provecho de otro."
1l. EXTINCIN DEL FIDEICOMISO
El articulo 357 de la ley de ttulos mencionada, seala los diversos casos por los
que el fideicomiso se extingue:
357. El fideicomiso se extingue:
I. Por la realizacin del fin para el cual fue constituido;
11. Por hacerse ste imposible;
IIJ. Por hacerse imposible el cumplimiento de la condicin suspensiva de que dependa o
no haberse verificado dentro del trmino sealado al constituirse el fideicomiso o, en su
defecto, dentro del plazo de 20 aos siguientes a su constitucin;
IV. Por haberse cumplido la resolucin resolutoria a que haya quedado sujeto;
V. Por convenio expreso entre el fideicomitente y el fideicomisario;
VI. Por revocacin hecha por el fideicomitente cuando ste se haya reservado
expresamente este derecho al constituir el fideicomiso; y
VII. En el caso del prrafo final del artculo 350."
12. Los FIDEICOMISOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA
En las ltimas dcadas el gobierno federal ha venido constituyendo fideicomisos en
materias muy diversas tales como los fideicomisos culturales, como el Museo Frida Kahlo,
la Pinacoteca Isidro Fabela; el Museo Diego Rivera y otros; otros fideicomisos se
denominan fideicomisos en promocin como el INFRATUR o Fondo de Promocin de
Infraestructura Turstica, el FOGA o Fondo de Garanta y apoyo a los crditos para la
vivienda, el FOMEX o Fondo para el Fomento de las Exportaciones de Productos Manufacturados, el FIRA o Fondo de Garanta y Fomento para la Agricultura, Ganadera y
Avicultura y Fideicomisos Agrcolas; el FIRECRE o fideicomiso para la recuperacin de
crditos (fideicomiso en liquidacin) y otros fideicomisos que asumen diversas
denominaciones y finalidades segn se constituyan con bienes del Estado, o provenientes de
disposiciones testamentarias de los particulares.
En estos fideicomisos aparecen la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico celebrando
un contrato de fideicomiso con diversa institucin naci
nal de crdito, aun cuando puede emplear la Banca Privada. En otros casos
se constituye una empresa mercantil a quien se le encomienda el manejo del
fideicomiso como en el caso del Fondo de Cultura Econmica.
Son las autoridades financieras las que emiten la orden para la constitu
cin del fideicomiso, en unos casos asignando un fondo del propio gobierno
federal; en otros sealando un impuesto determinado en la Ley de Ingresos
de la Federacin; en otros sealando bienes y recursos de muy diversa pro
cedencia presupuestal. Estos recursos son federales.
El contrato de fideicomiso seala cules son las finalidades que a su cargo el
fondo, precisando su alcance y sus lmites. El mismo documento indica cules son,
las operaciones que el fondo llevar a cabo.
Tambin se indica la constitucin de un comit tcnico del fideicomiso y los rganos,
hacendarios que estarn representados. Al mismo tiempo se precisa que el fiduciario
designar al personal tcnico y administrativo que estime necesario para el desempeo del
fideicomiso.
Con frecuencia se releva al fiduciario del cumplimiento de la fraccin IX del artculo 45
de la Ley General de Instituciones de Crdito y Organizaciones Auxiliares; pero se le obliga
a informar, en determinadas pocas sobre la operacin de los fondos fideicometidos,
El contrato seala la duracin del fideicomiso, frecuentemente indefinida, dentro del
lmite que establece el artculo 356, fraccin III de la Ley General de Ttulos y Operaciones
de Crdito.
Adems la fideicomi tente se reserva el derecho de revocacin cuando lo estime
conveniente, dejando en poder del fiduciario las provisiones necesarias para cubrir las
obligaciones ya contratadas con cargo al fondo.
Se sealan tambin los honorarios que deba percibir el fiduciario al final de cada
ejercicio, las cantidades resultantes de aplicar, sobre los recursos que maneje o invierta o las
tasas que correspondan de acuerdo con el criterio que se seale.
Por ltimo debemos sealar un rgano de registro y control en la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico, denominado Departamento de Inversiones Financieras. Registro de
contrato de fideicomiso.
Aunque la ley anterior para el control de los organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal, ya haba considerado el caso de los
fideicomisos (Art. lv, fraccin IlI), la nueva ley (D. O. F. del 31 de diciembre
de 1970), ya ha considerado este problema en una forma ms detallada en los
artculos 25 y 26 de la misma.
Artculo 25. "Los fideicomisos constituidos por la Secretara de Hacienda Crdito
Pblico como fideicomitente nico del gobierno federal, que tengan por objeto la inversin,
el manejo o administracin de obras pblicas, la prestacin de servicios o la produccin de
bienes para el mercado, sern objeto de control y vigilancia por parte de un comisario que
ser designado por la Secretaria del Patrimonio Nacional. Sin perjuicio de lo que determine
la ley, decreto o instrumento jurdico que los haya creado, los fideicomisos debern ajustarse
a las prevenciones que esta. blece la presente ley en todo lo que en cada caso les sea
aplicable.

Artculo 26. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico como fdeicomtente
nico queda obligada a inscribir los fideicomisos en el registro que llevar la Se
cretara del Patrimonio Nacional; y a comunicarle, dentro de un plazo de treinta
das, la creacin, las modificaciones y reformas que afecten la constitucin o estruc
tura de los fideicomisos."
"Quedan excluidos de la aplicacin de esta ley (de contratos y obras pblicas)
los fideicomisos constituidos por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico como
fdeicomitente nico del Gobierno Federal. .." Art, 2.
Como veremos ms adelante la nueva Ley Orgnica de la Administracin P
blica Federal ha modificado el sistema anterior.
13. Los FIDEICOMISOS PROHIBIDOS
De acuerdo con el artculo 359 de la Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito:
-"Quedan prohibidos:
l. Los fideicomisos secretos;
II. Aquellos en los cuales el beneficio se conceda a diversas personas sucesivamente que
deban sustituirse por muerte de la anterior, salvo el caso de que la sustitucin se realice en
favor de personas que estn vivas o concebidas ya, a la muerte del fideicomitente, y
III. Aquellos cuya duracin sea mayor de 30 aos, cuando se designe como beneficiario a
una persona jurdica que no sea de orden pblico o institucin de beneficencia. Sin embargo,
pueden constituirse con duracin mayor de 30 aos cuando el fin del fideicomiso sea el
mantenimiento de museos de carcter cientfico o artstico que no tengan fines de lucro."
Esta ltima fraccin fue reformada en los trminos sealados por decreto publicado en el
D. O. F. del 8 de mayo de 1945.
Por ltimo, hemos de referirnos a cierto tipo de fideicomisos, al que alude el Acuerdo
Presidencial del 29 de abril de 1971. Jos Campillo Sainz, expone en su obra: "Tecnologa
e Inversiones Extranjeras. Una nueva poltica de desarrollo". Sra. de Industria y Comercio
1973: "La adquisicin de bienes inmuebles por extranjeros, regulada por el Art, 27
constitucional, fraccin 1, y por la ley orgnica relativa, que prohben a las sociedades
extranjeras la propiedad inmueble en territorio mexicano y establecen que en las fajas
fronterizas de cien kilmetros y de cincuenta en los litorales, los extranjeros no pueden
adquirir bienes races ni pertener a sociedades que los adquieran, encuentra ahora, en el
Acuerdo Presidencial del 29 de abril de 1971, una modalidad que abre nuevos campos de
inversin. En virtud de ese Acuerdo, la Sra de Relaciones Exteriores puede conceder a las
instituciones mexicanas de crdito permiso para adquirir, como fiduciarias, la piedad de
bienes inmuebles destinados a actividades industriales y tursticas en las fajas fronterizas y
costeras, cuando el objeto de la adquisicin sea su utilizacin aprovechamiento por
extranjeros, ya sea como fideicomisarios, como tenedores de certificados de participacin
inmobiliarios, nominativos y no amortizables."
EL FIDEICOMISO EN LA LEY ORGNICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
FEDERAL
Los artculos 1? prrafo tercero y fraccin 111 de dicha Ley, sealan que los
fideicomisos forman parte de la Administracin Pblica Paraestatal.
El artculo 49 de la misma Ley, ordena: "Los fideicomisos a que se refiere esta ley
sern los que establezcan por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico como
fideicomitente nico de la Administracin Pblica centralizada, as como los que se creen
con recursos de las entidades a que alude el artculo de este propio ordenamiento.
"El fideicomitente deber recabar la autorizacin previa de la Secretara de Estado o
Departamento Administrativo encargado de la coordinacin del sector correspondiente,
para la integracin de los comits tcnicos. En todos los casos un representante del
fideicomtente, cuando menos, formar patre del comit tcnico."
Artculo 50. El Presidente de la Repblica estar facultado para determinar
agrupamientos de entidades de la Administracin Pblica paraestatal, por sectores
definidos, a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal, en cumplimiento de las
disposiciones legales aplicables, se realicen a travs de la Secretara de Estado
o Departamento Administrativo que en cada caso designe como coordinador del sector
correspondiente.
Artculo 51. Corresponder a las Secretaras de Estado o Departamentos Administrativos
encargados de la coordinacin de los sectores a que se refiere el artculo anterior, planear,
coordinar y evaluar la operacin de las entidades de la admi
nistracin paraestatal que determine el Ejecutivo Federal.
Artculo 52. Cuando los nombramientos del Presidente o miembros de los consejos,
juntas directivas o equivalentes en las entidades de la administracin pblica paraestatal,
correspondan al Gobierno Federal y sus dependencias, el Presidente de la Repblica podr
designar a los funcionarios que proceda.
Artculo 53. El Ejecutivo Federal, en los casos que proceda. determinar qu
funcionarios habrn de ejercer las facultades que implique la titularidad de las acciones
que formen parte del capital social de las entidades de la administracin paraestatal. A falta
de dicha determinacin el titular de las Secretaras de Estados o Departamentos
Administrativos a que corresponda la coordinacin del sector respectivo har esta
designacin.
Vanse adems los artculos fraccin VIII y de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y
Gasto Pblico Federal. (D. O. F., del 31 de diciembre de 1976.)
15. AGRUPAMIENTOS DE LOS FIDEICOMISOS QUE FORMAN PARTE DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA PARAESTATAL
El artculo 45 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal dispone: "El
Presidente de la Repblica est facultado para determinar agrupamientos de entidades de

la Administracin Pblica paraestatal por sectores definidos, a efecto

de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal, en cumplimiento de las disposiciones legales
aplicables, se realicen a travs de la Secretara de Estado o Departamento Administrativo
que en cada caso designe como coordinador del sector correspondiente:'
En cumplimiento de este precepto se expidi el Acuerdo publicado en el D. O. del 17 de
enero de 1977. En este acuerdo se sealan a qu dependencias corresponden adems de los
organismos descentralizados los fideicomisos correspondientes. Los artculos 2, 3 Y 4 de
este acuerdo sealan las funciones que corresponden al coordinador, el mantenimiento de su
personalidad jurdica o del patrimonio de las mismas, ni afecta las relaciones con sus
trabajadores o con terceros. Finalmente el artculo 4 fija las funciones de la Secretara de
Programacin y Presupuesto en relacin con el acuerdo.
Remitimos al lector al captulo de esta obra en la que se encuentra el texto de los
artculos 2, 3 Y 4, que sealan las funciones del Coordinador de cada sector, as como, la
lista de fideicomisos corresponden a cada una de Secretaras de Estado y Departamentos
Administrativos.
El Acuerdo de referencia fue publicado en el D. O. del 17 de enero de 1977 y se
denomina: "Acuerdo por el que las entidades de la Administracin Pblica paraestatal, a que
se refiere este Acuerdo, se agrupan por sectores a efecto de que sus relaciones con el
Ejecutivo Federal, se realicen a travs de la Secretara de Estado o Departamento
Administrativo que se determina."
Este Acuerdo Presidencial se vio aumentado con nuevos fideicomisos publicado en el D.
O. F., del 12 de mayo de 1977.
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mexicano. Ed. Caprenas.
CAPTULO VI
LAS EMPRESAS E INSTITUCIONES PRIVADAS DE INTERS PBLICO
J. El rgimen de las organizaciones privadas en las que el Estado tiene un inters prefereme.2. Clasificacin de las empresas privadas en las que el Estado tiene un inters preferente.-3.
Empresa e institucin privada de inters social.-4. Empresas e institucin privada de inters
pblico.-5. Otras formas que revisten las empresas privadas de inters pblico.-6.
Justificacin de la intervencin del Estado en estas actividades comerciales e industriales.
1. EL RGIMEN DE LAS ORGANIZACIONES PRIVADAS EN LAS QUE EL
ESTADO TIENE UN INTERS PREFERENTE
La doctrina, la legislacin y la jurisprudencia del derecho administrativo en general, no
son muy precisas para clasificar y delimitar la naturaleza de las personas jurdicas privadas
en las que el Estado manifiesta un inters preferente y reclama en ocasiones una
intervencin ms efectiva."
El punto de partida para el estudio de esas instituciones que organizan y manejan los
particulares es el siguiente: algunas de las actividades que principalmente regula el derecho
privado, el Estado se ve obligado a intervenir por tratarse de materias que se relacionan y
protegen el inters colectivo
o porque el Estado as lo estima conveniente en la defensa y administracin de sus intereses.
El lmite de esta intervencin estatal ha venido siendo sealado por las doctrinas sociales.
Mientras que el liberalismo y sus desviaciones finales -el
1 Argenziano Riccardo. 11 finan:ziamiento delle impresa industria le. Dott. A. Giuffr
Ed. 1959. 1 v. 438 pginas.
Delin, Andr G. L'Etat et les entreprises publiques. Editorial Sirey. Pars. 1959.
Lescuver, Georges. Le controle de [,tat sur les entreprises nationalisses, Lib. GraJ. de
Droit et Jur. Pars. 1959. 1 v. 438 pginas.
Jacques Stassen. "Les commissions consultatives mixtes et la democratization de la
fonetion executve, Causes de leur prolferaton. Inconveniente et avantages de ee procede
d'Adminstraton". Estudios ;ur{dicos sociales. Homenaje al profesor Luis Legaz Lacambra.
Universidad de Santiago de Compostela. 1960, pgina
Buttgenbach, Andr. Principes Organi:zation et moyen d'acon des administrations
publiques. Maison Ferdinand Lacier, S. A. BruxeIles 1954, pgina 212.

demoliberalismo y el liberalismo social-se han mostrado profundamente
alarmados por esta incesante e inevitable intervencin del Estado, las otras
doctrinas antagnicas, se sitan desde un estatismo elemental, hasta un inter
vencionismo radical; por su parte el comunismo sovitico rompe con todos
los precedentes de intervencin y lleva la accin del Estado hasta la sustitu
cin total de la actividad privada a la que subordina al inters general.
El sistema mexicano se orienta imprecisamente hacia un estatismo moderado,
pero siempre hacia nuevas formas de accin pblica relativas a la proteccin
de los intereses de los numerosos grupos I de poblacin que acusan grandes
carencas.s
En los Estados que practican el federalismo democrtico, esta interven
cin .se contiene y se grada, ante las exigencias crecientes de la opinin
pblica. Al internarse en los dominios reservados por el sistema liberal a la
iniciativa privada, el Estado no ha juzgado conveniente en la actualidad,
usar de los derechos y privilegios que se derivan o pueden derivar de una
legislacin radical de derecho pblico.
Es por esta razn que el Estado -por conveniencia evidente-se adapta transitoriamente a
las formas jurdicas de derecho privado en determinadas actividades y bajo ciertas
condiciones legales. El Estado cada da va acentuando su creciente intervencin en las
actividades de los particulares, con las consiguientes reacciones y protestas ,de la iniciativa
privada, que sigue considerando indebidas, innecesarias, peligrosas o perjudiciales estas
intromisiones. Pierre Wigny dice: "En derecho, es ncesario indicar siempre un lmite: La
administracin no puede multiplicar los obstculos hasta el punto de vincular las iniciativas
privadas que se han vuelto incapaces para dirigir la empresa y quedando, sin embargo,
financieramente responsable de sus xitos y de sus fracasos. Habr una organizacin
iniciada de un servicio pblico."
Algunos autores como Donati.s estiman que se trata del ejercicio de una
2 L. Von Mises en su obra: La mentalidad anticapitalista, Valencia. MCMLVlI, pgina
156 dice: "La sociedad occidental era una comunidad cuyos individuos competan entre s
para la consecucin de los mejores premios. En cambio, la sociedad oriental era un
conglomerado de seres dependientes del favor de sus soberanos. La despierta juventud
occidental considera al mundo como un campo de accin donde le cabe conquistar la fama,
la eminencia, los honores y la riqueza; nada considera difcil a su ambicin. La dbil progenie oriental no sabe actuar de otro modo que entregndose a los rutinarios cometidos
preestablecidos. Aquella noble confianza del hombre occidental en su propio qued
magistralmente reflejada en los ditirambos de Sfocles, cantados por el coro de Antgona,
en exaltacin del hombre y su capacidad creadora o en la maravillosa Novena Sinfona de
Beethoven, Nada semejante escuch jams el oriente."
Con anterioridad nos hemos referido a las instituciones nacionales de crdito, expresando que son verdaderas instituciones descentralizadas, revestidas con el ropaje jurdico de
las sociedades annimas. Es por este criterio, que no las podemos considerar en este tudio
de los organismos privados de inters pblico de los que se vale el Estado para alcanzar
determinados fines, principalmente econmicos. En general decimos con Pierre Wigny, ob,
cit., pg. 45 que "La persona jurdica es una persona de derecho pblico creada y controlada
por los gobernantes para administrar diversos servicios pblicos."
4 Donati, Diritto amministrativo. Pg. 57.
funcin pblica y que la ejerce en nombre de la institucin privada. Este criterio parece
inaceptable porque esas actividades no pueden considerarse formando parte de la funcin
pblica, ni revisten al organismo con carcter de autoridad pblica, son simplemente
actividades privadas y no actividades pblicas realizadas por el Estado. Desde luego el
planteamiento de dichas tesis es contradictorio, porque o corresponde a una actividad
privada o a una actividad pblica.
En trminos semejantes puede replicarse a B. Ceny." Aun aceptando su carcter de
empresas que colaboran con el Estado, cosa discutible, porque colaboran con sus intereses y
se concretan a obedecer al Estado," puede el Estado por Tazones legales de conveniencia,
considerarlas formando parte de la organizacin administrativa, pero de ninguna manera
realizando una Iuncin pblica o un servicio pblico. Cuando esto suceda estaremos francamente en un sistema estatista radical."
En la forma como actualmente estn organizadas, las empresas privadas de inters
pblico, son instituciones colocadas en los lmites del derecho privado y del derecho
pblico, instituciones privadas que el Estado reglamenta por el inters que tienen en su
funcionamiento y por las medidas de polica que pueda imponer.S
B. Ceny. La collaboration des particuliers avec l'Administration, Pars. 1930. Pginas

137 y 178.
6 La ayuda de la administracin a las actividades privadas de inters general. Razn de
ser: "Ellas conducen todas a la idea de que la colectividad tiene inters en el mantenimiento
yen el desarrollo de ciertas actividades puramente privadas; pero este inters resulta de
consideraciones muy diversas: a veces, la actividad privada se asigna un fin desinteresado
que coincide con el inters general (actividades culturales, sociales, caritativas, de. portvas,
educativas); a veces, el fin apuntado es interesado, pero conforme al inters econmico del
pas (aprovechamiento de recursos minerales, o ms ampliamente, actividades econmicas
de base); a veces en fin, el fin apuntado no es considerado como de inters general; es el
caso de los cultos en un Estado laico; pero el inters general estara comprometido si los
fieles de las diversas religiones no estuvieran en medida de practicar su fe, porque la unidad
de la colectividad nacional estara por este hecho amenazada. En todos estos casos, incumbe
a la autoridad pblica guardiana del inters general, asegurar, sea a las ramas de actividad
considerada en su conjunto, sea a los grupos o empresas las ms importantes, las
condiciones ms favorables a su mantenimiento. Jean Rivero Droit admi nistmti], Dalloz,
1960. Pars, pg. 415.
1 Wigny, Perre. Droit administratii, pg. 40. Bruxelles, Editions Bruylant.
1 V. Montsegur. Les entreprises d'inters pblic, et les socits d'conomie
mixte. These. Bordeaux, 1952. Gonzlez Prez, Jess. "Las mutualidades
laborales y la contribucin de utilidades". Rev. Adm, Pb. Madrid. Nm.
17. 1955, pg. 193. S Cmara nacional de la industria farmacutica. No
agrupa farmacias o boticas cuya actividad preponderante es comercial. T.
VII, pg. p, Sem, ]. F. Cmara nacional de la industria farmacutica.

"Quines no estn obligados a nserorse en ella". T. VII, pg. 32. p,
Sem, t. F.
70S ANDRS SERRA ROJAS

2. CLASIFICACIN DE LAS EMPRESAS PRIVADAS EN LAS QUE EL ESTADO
TIENE UN INTERS PREFERENTE
El mundo de las relaciones civiles, comerciales e industriales se ha ex
tendido bajo la influencia del aumento de la poblacin, el desarrollo de la
civilizacin industrial y por la pugna de los sistemas sociales. Esa inmensa
actividad requiere de mltiples formas jurdicas para el debido' aprovecha
miento de las energas y recursos de que dispone la sociedad y el Estado. La
actividad privada es compleja y reviste formas variadas de organizacin, unas
simples y otras complicadas, en las que se persiguen finalidades de extensin
variable."
Las formas de organizacin de la empresa privada se pueden considerar
en los grupos siguientes, para fijar el rgimen jurdico que les corresponde:
l. Empresa prioada.t Son las sociedades, asociaciones e instituciones estrictamente
privadas, por lo comn, con propsito de lucro y gobernadas en forma exclusiva por
normas de derecho privado -civiles o mercantiles-sin ninguna ingerencia del Estado. El
nuevo derecho de polica considera las actividades de las empresas privadas, estableciendo
normas y procedimientos para proteger el inters general y en particular, la proteccin del
pblico, como en el caso de la fijacin de los precios por las autoridades administrativas. A
stas nos hemos referido con anterioridad.t!
El origen de algunas empresas de participacin estatal lo encontramos definido en
el informe anual de Nacional Financiera, S. A., para el ao de 1960, pgina 53: "El
apoyo financiero proporcionado por la institucin a las empresas industriales, ha
revestido
diversas formas: otorgamiento de crditos directos, suscripcin de obligaciones, interpo
sicin de garanta -comnmente en forma de avales para crditos en el exterior-e, y par
ticipacin en el capital social. Slo excepcionalmente la Nacional Financiera ha tenido
el carcter de accionista mayoritaria de empresas industriales al organizarse stas. Los
casos de Altos Hornos de Mxico, Compaia Industrial de Atenquique y Ayotla Textil.
son por dems tpicos. La institucin se vio compelida a capitalizar pasivos, a hacer
aporta
ciones de capital o a seguir ambos procedimientos, hasta alcanzar una representacin ma
yoritaria en esas empresas, por demandarlo as las necesidades de crecimiento de las
mismas."
10 Cdigo Civil para el Distrito Federal en materia comn y para toda la Repblica en
materia federal. Promulgado el 30 de agosto de 1928. Artculo 2670. "Cuando varios
individuos convinieron en reunirse, de manera que no sea enteramente transitoria, para
realizar un fin comn que no est prohibido por la ley y que no tenga carcter preponderantemente econmico, constituye una asociacin." Artculo 2687. "Las asociaciones de
beneficencia se regirn por las leyes especiales correspondientes." Articulo 2688. "Por .el
contrato de sociedad los socios se obligan mutuamente a combinar sus recursos o sus
esfuerzos para la realizacin de un fin comn, de carcter preponderantemente econmico,
pero que no constituya una especulacin comercial."

11 Ley General de Sociedades Mercantiles. D. O. del 4 de agosto de 1934. Fe de erratas.
D. O. del 28 de agosto de 1934. Articulo l. "Esta ley reconoce las siguientes espe cies de
sociedades mercantiles; 1. Sociedad en nombre colectivo; n. Sociedad en comandita
simple; III. Sociedad de responsabilidad limitada; IV. Sociedad annima. V. Sociedad en
comandita por acciones; VI. Sociedad cooperativa." Adems hay que agregar las sociedades
de responsabilidad limitada de inters pblico, que se rigen por su ley y a las cuales
aludiremos ms adelante.
lI. Empresa privada de inters pblico. Denominadas tambin empresas semipblicas, o
empresas de economa mixta; son empresas que resguardan intereses pblicos o finalidades
de inters general, bajo el control y fomento del Estado en las formas que indicamos.
IlI. Instituciones o Empresas privadas de inters social. Son asociaciones o sociedades
privadas altruistas o de servicio social, etc., que persiguen fines que benefician a la sociedad.
Las denominamos empresas de inters social para distinguirlas de cualquier otro tipo de
organizacin.P
4. EMPRESA PRIVADA DE INTERS PBLICO
Este grupo de actividades se denominan propiamente empresas privadas de inters
pblico. Son aquellas sociedades, asociaciones, o empresas organizadas por los particulares
-o por el Estado-bajo un rgimen de derecho privado, pero en las cuales el Estado tiene una
ingerencia determinante, en los casos y circunstancias que en seguida anotamos:
"La ayuda de las colectividades pblicas, afirma Jean Rivera, cualquiera que sea su
forma, presenta un carcter constante: ella no altera el carcter puramente privado de la
actividad o de la empresa beneficiaria; esa ayuda no tiene por efecto transformarlas en
servicios pblicos." Despus de sealar las ventajas de orden jurdico, financieras y
materiales que una empresa puede recibir, el propio autor concluye exponiendo la
contrapartida de esta ayuda: "Lo ms frecuente, la ayuda del Estado est acompaada de un
control, sobre la empresa o agrupacin beneficiaria; a veces es muy reducida como en el
control de los estatutos de las asociaciones para reconocerles una utilidad pblica; el control
es mucho ms desarrollado cuando la ayuda es de orden pecuniario; de este modo
numerosos textos han organizado y ampliado el control financiero de las empresas privadas
subvencionadas. Tambin se puede llevar sobre los aspectos tcnicos de la actividad en
obras sociales y sanitarias. Tambin la contrapartida de la ayuda pecuniaria del Estado es
una participacin en los beneficios de la empresa, principalmente en los casos de la
economa mixta."
El desarrollo de la industria y del comercio, el constante intervencionismo del Estado,
apremiado por las grandes necesidades colectivas y los impulsos frenticos de la lucha
social, o un esfuerzo gubernamental para mantener la armona y el orden social, han
requerido la formacin de empresas, en las que el Estado y los particulares combinan sus
recursos para intensificar la produccin nacional, al mismo tiempo que los particulares
obtienen beneficios de estas nuevas formas de actividad, que genricamente se denominan
empresas de economa mixta, servicios pblicos comerciales e industriales o empresas
semipblicas,
12 Artculo 2670 del Cdigo Civil, "Cuando varios individuos conviniesen en reunirse.
de manera que no sea enteramente transitoria, para realizar un fin comn que no est
prohibido por la ley y que no tenga carcter preponderantemente econmico, constituyen
una asociacin."

Esta combinacin de intereses pblicos y privados, se logra en cualquier
tipo de organizacin administrativa, lo mismo en las centralizadas que en las
descentralizadas, pero es inconcuso que es en las empresas de participacin
estatal en las que se logra la mejor organizacin.
Hay numerosas empresas descentralizadas que en su rgimen jurdico
econmico combinan el capital social, predominantemente del Estado, adm
tiendo intereses particulares, como en el caso de las instituciones nacionales
de crdito, que con frecuencia tienen una determinada serie de acciones que
suscriben la,banca privada, el comercio o la industria. Pero si se analiza
cuidadosamente esa ingerencia se comprobar que no es con un propsito de
economa mixta, sino simblico, con el deseo del Estado de que se conozcan
y trasciendan sus actos, se armonicen en caso de oposicin y se cuente con la
opinin favorable, anticipada de un sector importante de la economa na
cional.
Nuestra doctrina administrativa comienza a desarrollar, en forma por
dems interesante, los diferentes temas relacionados con las empresas o so
ciedades o instituciones de inters pblico. El propsito de esta exposicin
es reunir lo que actualmente est profusamente disperso.
Las empresas privadas de inters pblico son aquellas empresas manejadas
por particulares en las que el Estado interviene para proteger un inters
pblico predominante o patrimonial.
Estas empresas comprenden dos grupos importantes:
l. Grupo general de empresas en las que el Estado interviene indirectamente en las
formas diversas que sealamos, para proteger sus intereses patrimoniales.
II. Grupo particular de empresas o propiamente empresas privadas de inters pblico en las
que la intervencin del Estado es directa, sin constituir una empresa pblica.
l. El primer grupo de empresas comprende la clasificacin siguiente:
A) Sociedades, corporaciones y ,empresas, no organizadas legalmente en forma
descentralizada, que manejen, posean o exploten bienes y recursos naturales de la nacin.
En nuestra legislacin estas empresas se manejan preferentemente a travs de la
"concesin administrativa" y forman captulo especial del derecho administrativo mexicano.
B) Sociedades no descentralizadas, en las que el gobierno federal posea acciones e
intereses patrimoniales.
Las Secretaras estn legalmente facultadas para controlar y vigilar financiera y
administrativamente estos bienes, pero no cualquier posesin de estos bienes da derecho al
Estado a intervenir, pues se requiere tener un inters determinante como en el caso de las
empresas de participacin estatal, a las que en seguida nos referiremos y que forman una
divisin de este mismo grupo.P
13 Artculo 13-. Siempre que la representacin del gobierno federal en una empresa de
participacin estatal, excluidas las instituciones de crdito y de seguros, exceda del 25%

C) Empresas que celebren contratos administrativos con el Estado, tales
como contratos de obras pblicas, contratos de suministros, contratos de er
dito, contratos de prestacin de servicios y otros anlogos.
D) Personas privadas encargadas de un servicio pblico, o servicios p
blicos federales concesionados o contratados.
Por excepcin las personas privadas pueden encargarse de un serVICIO p
blico. El estatuto jurdico que rige el servicio fija los caracteres de esa per
sonalidad. El legislador ha tratado de otorgar a esos servicios ,las ventajas
inherentes a una gestin privada y segn los procedimientos del mismo de
recho. El servicio de consumo de energa elctrica, produccin y distribucin,
estuvo en manos de empresas privadas y de instituciones pblicas.w
Una sociedad concesionaria de este suministro es una sociedad mercantil
y sujeta a un propsito inevitable de lucro.w Necesariamente el Estado ten
dr que ir sustituyendo a estas empresas privadas, y convertirlas en servicios
pblicos exclusivos, de acuerdo con la importancia de la empresa en relacin
con las necesidades que satisface.t?
El legislador emplea diferentes procedimientos jurdicos para encargar
a una empresa privada la responsabilidad de un servicio pblico. El ms im
portante es el que se refiere a la concesin de servicio pblico.
2. El segundo grupo de empresas se denominan propiamente empresas privadas de
inters pblico y comprenden esta clasificacin que estudiaremos en sus caractersticas
generales.
a) Empresas de participacin estatal. Anteriormente analizadas. b) Sociedades de
responsabilidad limitada de inters pblico. e) Sociedades de inversin. d) Empresas
privadas incorporadas o representadas, que asumen el ejer
cicio legal de actividades que el Estado les encomienda para su organizacin,
o funcionamiento como en el caso de las Cmaras de Comercio e Industriar"
del capital de la empresa o instituciones, la Secretara del Patrimonio Nacional ejercer
el derecho de designar un comisario o miembro del consejo de vigilancia, que consagra la
Ley general sociedades mercantiles. Decreto que cre la junta de Gobierno. Diario Ofi.
cial de 31 de marzo de 1959.
14 El Estado se ha visto obligado a la adquisicin de diversas empresas elctricas que
aumentan el nmero de empresas pblicas en esta importante rama de la industria.
15 Artculo 73, Frac. XXX, Inc, 40 y Art. 123; Seco A, Frac. XXXI.
16 El Estado no pudo tolerar una alza constante en las tarifas porque eleva el ndice
general de precios y es un factor constante de miseria. La limitacin en el alza de tarifas
reduce el campo de beneficios de las empresas y acabar por traspasarlas al Estado o ste se
ver obligado a nacionalizarlas. Se trata de un caso de inters nacional, pues el Estado no
puede paralizar las actividades comerciales e industriales de la nacin y tiene la obligacin
de operar con esas empresas aun cuando no ofrezcan utilidades.
Posteriormente a esta opinin, el gobierno federal adquiri las acciones de la Compaa
Mexicana de Luz y Fuerza; Motriz y reform la Constitucin nacionalizando la enero ga
elctrica y creando un nuevo rgimen jurdico para ella.
17 Ley de Cmaras de Comercio e Industria. D. O. del 16 de enero de 1960. Leyes

anteriores: Ley de 12 de junio de 1908. Ley de 18 de agosto de Ley de 26 de mayo de 1946.
712 ANDRS SERRA RO J

las Asociaciones Agrcolas,18 las Instituciones privadas de EducacinP los Colegios de
Projesionistasyv las Asociaciones prioadas de asistencia.o las Sociedades Cooperatioasw y
otras anlogas.23 24
5. OTRAS FORMAS QUE REVISTEN LAS EMPRESAS
PRIVADAS DE INTERS PBLICO
Las sociedades de responsabilidad limitada de inters pblico 25
Hay una categora de actividades de particulares que la ley toma en cuenta muy
preferentemente para que el Estado realice a travs de ellas propsitos de inters pblico.
Las sociedades de responsabilidad limitada de inters pblico, se constituyen mediante
autorizacin del Ejecutivo Federal, cuando se trate de actividades de inters pblico, y
.particular conjuntamente, a juicio de la Secretara de Comercio.
Inicialmente la sociedad se constituye regida por las disposiciones generales de la ley de
sociedades mercantiles y por las especiales relativas a las sociedades de responsabilidad
limitada, bajo la forma de una sociedad de capital variable.
Este tipo de sociedad puede tener ms de 25 socios, pero el importe de una parte social
no puede exceder del veinticinco por ciento del capital de la sociedad. Adems, la sociedad
est administrada por un consejo de administracin compuesto de tres socios por lo menos;
y se constituir un consejo de vigilancia integrado por dos socios como mnimo. Como
ejemplo tenemos a Pelculas Mexicanas, S. A., de R. L. e J. P.
Ley de Asociaciones Agrcolas del 19 de agosto de 1932.
19 Artculo constitucional. Ley orgnica de educacin pblica reglamentaria de los
artculos 3, 31 fraccin 1, 73, fracciones X y XXV, 123, fraccin XII de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos: D. O. del 20 de enero de 1942.
Ley reglamentaria de los artculos 4 y 5 constitucionales relativos al ejercicio de las
profesiones en el Distrito Federal. Ley: D. O. del 30 de diciembre de 1944. Reglamento: del
Iv de octubre de 1945.
21 Ley de instituciones de asistencia privada. D. O. del 15 de febrero de 1938. Exen
cin de impuestos a las sociedades cooperativas. D. O. del 20 de diciembre de 1938.
Regla
mentos de la ley general de sociedades cooperativas escolares dependientes de la
Secretara
de Educacin Pblica. D. O. del IQ de abril de 1937.
22 Ley de Sociedades de Responsabilidad Limitada de Inters Pblico. D. O. del 31
de agosto de 1934.
Ley de Sociedades de Inversin. D. O. del 31 de diciembre de 1955.
El artculo 5 de la ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia de
explotacin, y aprovechamiento de recursos mineros, fija la constitucin, organizacin y
funcionamiento de las sociedades de participacin estatal en materia minera.
25 Artculo 2670 del Cdigo Civil. "Cuando varios individuos convinieren en reunirse,
de manera que no sea enteramente transitoria, para realizar un fin comn que no est
prohibido por la ley y que no tenga carcter preponderantemente econmico, constituyen
una asociacin,"
La ingerencia que tiene el Estado se manifiesta en las facultades que tiene la Secretara
de Comercio para intervenir en el funcionamiento de la sociedad a fin de: 1. Obtener de los
administradores o del consejo de vigilancia informe sobre la marcha de los negocios
sociales; Il. Convocar para la celebracin de asambleas cuando no se hayan reunido en las
pocas sealadas en el contrato social, a falta de estipulacin de ste, cuando haya
transcurrido ms de un ao sin que se haya celebrado una de dichas asambleas; lIJ.
Promover ante la autoridad judicial la disolucin y liquidacin de la sociedad, cuando
existan motivos legales para ello; IV. Denunciar ante el Ministerio Pblico las
irregularidades que tengan carcter delctuoso, cometidas por la administracin de la
sociedad.
Los administradores de la sociedad garantizarn su manejo en la forma que prevenga el
contrato social.
Instituciones o empresas de inters social
Aunque el concepto de empresa no corresponde literalmente a estas actividades, es de
recomendarse el concepto de Institucin, al aludir al conjunto de reglas creadas por el
legislador o los particulares para la satisfaccin de intereses colectivos o privados. En el
campo de la ,ciencia econmica hace referencia a "una regla de comportamiento u
organismo establecido en el seno de un grupo social, reconocido por l y teniendo vocacin
a la generalidad y a la permanencia". El trmino en sociologa es mucho extenso.
Por lo que se refiere a las empresas privadas de inters social, que revisten la forma
jurdica de la fundacin, la sociedad o la asociacin civil, son aquellas instituciones
manejadas por particulares, sin consideraciones egostas y con propsitos muy diversos:
cientficos, artsticos, deportivos, recreativos, sociales, literarios, tcnicos, mutualistas, etc.;
en las que el Estado no tiene ninguna ingerencia directa, ni legal ni de hecho, y si muestra
algn inters es para estimular el desenvolvimiento til de las mismas.
Tal es el caso de la Sociedad Mexicana de Geografa y Estadstica, la Academia de la
Lengua, la Academia de Legislacin y Jurisprudencia, el Centro Deportivo Chapultepec, A.
C., Y asociaciones recreativas o sociales que practican ciertos propsitos altruistas, de
caridad o asistencia social o de beneficio general o culturales.
El Estado fomenta y vigila estas actividades y en muchos casos las estimula con
subsidios, privilegios, proteccin, exenciones, para que puedan desarrollar con libertad y
eficiencia sus labores y sin que le corresponda ningn derecho para intervenir en ellas. La
doctrina los denomina genricamente establecimientos de utilidad pblica.
No deben confundirse los establecimientos pblicos y los establecimientos de utilidad
pblica: "El establecimiento pblico, dice Buttgenbach, es un servicio pblico de asistencia
o de previsin, creado por el Estado y que posee una personalidad pblica. Esto es lo que lo
diferencia del establecimiento de utilidad pblica, que es una empresa privada, creada por
una persona privada."

La ley de instituciones de asistencia privada para el Distrito y Territorios Federales (D.
O. F. del 2 de enero de 1943), ordena en su artculo
"Las instituciones de asistencia privada son entidades jurdicas que con bienes de
propiedad particular ejecutan actos con fines humanitarios de asistencia, sin propsitos de
lucro y sin designar individualmente a los beneficiados."
"El Estado reconoce, en los trminos de esta ley, personalidad moral a las instituciones
de asistencia privada y, en consecuencia, capacidad para tener un patrimonio propio
destinado a la realizacin de sus fines." Art. 2.
Articulo 3. "Las instituciones de asistencia privada pueden ser fundaciones o
asociaciones." Artculo 4. "Son fundaciones las personas morales que se constituyen
mediante la afectacin de bienes de propiedad privada destinados a la realizacin de actos de
asistencia." Artculo 5. "Son asociaciones las personas morales que por voluntad de los
particulares se constituyan en los trminos de esta ley y cuyos miembros aportan cuotas
peridicas para el sostenimiento de la institucin, sin perjuicio de que pueda pactarse que los
asociados contribuyan, adems, con servicios personales." (Reforma D. O. F. del 8 de marzo
de 1948.)
Artculo 6. "Cuando para satisfacer necesidades producidas por epidemias, guerras,
terremotos, inundaciones o por causas econmicas, se organicen asociaciones transitorias,
stas se denominarn Juntas de socorros o de asistencia." Artculo 7. "Las instituciones de
asistencia privada se consideran de utilidad pblica."
Instituciones y sociedades incorporadas
A veces los organismos privados son incorporados para colaborar en un servicio privado
de inters general.
Manifiestamente, las sociedades privadas no se convierten en personas pblicas por esta
incorporacin. Su existencia no depende de .Ias autoridades pblicas, salvo una notoria
violacin de la ley. Ellas continan rigindose por su constitucin yen su funcionamiento
por el derecho civil y el derecho mercial. Al lado del servicio para el cual han sido
agregadas, ellas pueden continuar tratando sus negocios estrictamente privados. Bien
entendido, la agregacin las somete al reglamento que constituye la ley del servicio pblico.
Pero se podra concebir que en ciertos casos, esta colaboracin puede tener por efecto el
de modificar profundamente la estructura del organismo hasta el punto de transformarlo en
una persona pblica.
En este tipo de empresas a las que nos referimos, es conveniente indicar, que ellas no
constituyen un servicio pblico, simplemente interesan al Estado por su repercusin de
carcter general, son actividades de utilidad general.
Es lgico suponer, que no correspondiendo directamente esas actividades al Estado, ste
se vea obligado por excepcin a participar en la vida intima de una empresa, para el
cuidado de sus intereses. La voluntad de la empresa privada y la importancia de la inversin
pblica se combinan en forma adecuada. La empresa privada est en libertad de otorgarle al
Estado los privilegios que quiera en la marcha de su negocio. El Estado slo debe aceptar
aquellos privilegios que estn en relacin con la importancia de su inversin. Si el Estado
no es ms que un simple accionista, no mayoritario, no hay
razn para crearle una situacin especial. En todo caso la inversin del Estado puede
protegerse con las formas comunes del crdito, por ejemplo, garantas adicionales al crdito,
acciones preferentes u otras anlogas.
6. JUSTIFICACIN LA INTERVENCIN DEL ESTADO ESTAS ACTIVIDADES
COMERCIALES E INDUSTRIALES
Teniendo en cuenta las numerosas empresas de participacin estatal, la
crtica se ha hecho esta pregunta: Por qu interviene el Estado en activida
des tan fuera de sus funciones, como fabricar mquinas de coser, maz in
dustrializado, beneficios de caf, maderas, abastos, actividades elctricas,
tores, pelculas, carros de ferrocarril y otras semejantes? 26
En unos casos porque a los particulares no les interesa un tipo deter
minado de actividades comerciales e industriales, y el Estado est en la obli
gacin de crear esas actividades y fomentarlas.
En otros casos, el problema de los mercados internacionales dificulta el
desarrollo de una empresa mexicana, entonces se requiere que el Estado venga
en ayuda de esa empresa, para que no desaparezca una actividad econmica
como fuente de trabajo.
En otros casos, razones de ndole poltica, hacen que el Estado participe
en actividades. particulares. La expedicin de una ley de la materia podra
evitar todas esas irregularidades.
En pasados informes Presidenciales se afirm:
"La inversin pblica ni compite con la inversin privada ni trata de suplantarla. La
sustituye en materias bsicas reservadas expresamente por la Constitucin
o cuando la iniciativa privada no quiere, no puede o no sabe recurrir a renglones en que el
pas necesita inversin. Hay un amplio campo en Mxico para ambas inversiones y
seguimos necesitando ms y mejor iniciativa privada y ms mejor iniciativa estatal."
"El capital de Mxico no debe formarse con sacrificio de las prestaciones sociales justas
ni reduciendo los consumos de las clases de menores ingresos. No sera justo que los ms
desvalidos soportaran todo el peso de nuestro desarrollo. .. Fortalecer econmicamente a las
mayoras es tambin formar capital, pues no hay mayor estmulo al desarrollo econmico
que un mercado en constante aumento. Sin mero cado no hay produccin. Y sin poder de
compra en las masas, no hay mercado. Reiteramos que, rodeada de miseria, ninguna
empresa es prspera."
26 El Presidente de la Repblica precis la poltica de su gobierno en estos trminos: "El

gobierno de la Repblica no pretende sustituir y mucho menos desplazar a los particulares
en las actividades econmicas que, garantizadas y delimitadas por la Constitucin, son
propias de la ,iniciativa privada" y concluy: "No deseamos ausencias, deficiencias ni
abstenciones en los sectores de promocin, que nos obliguen a suplirlas, ya que el Estado
tiene por sus propias funciones innumerables por realizar," Rev. Comercio Exterior.
Febrero de 1961, pgina 79.
NDICE
Pg.
DEDICATORIA
.......................
PRLOGO................................................................. 9
PRIMERA PARTE
LA AUTORIDAD INSTITUCIONAL DEL ESTADO
TTULO PRIMERO
LA ACTIVIDAD DEL ESTADO

CONTEMPORNEO
C
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lo
1
9
Los fines de la organizacin

poltico administrativa
.
l.
C Las funciones del Estado

ap
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S pri L actividad legislativa
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del Estado
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Secci La actividad
n jurisdiccional del Estado
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La actividad
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administrativa del Estado
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pt La Administracin Pblica
ulo Federal
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Ca L teora del servicio pblico
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IV.
.
4
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5
2
5
8
.
.
6
7
9
9
.
SEGUNDA PARTE
NOCIONES GENERALES 'DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

TTULO SEGUNDO
CONCEPTO, RELACIONES Y FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Captulo l. El concepto de Derecho Administrativo 131 Capitulo Il, Las relaciones del Derecho Administrativo con
disciplinas diversas. 145 Captulo Hl, Las fuentes del Derecho Administrativo , 159 Captulo IV. Legislacin Federal
Mexicana
171
Captulo
V.
La
facultad
reglamentaria
187
Capitulo
VI.
OtrasfuentesdelDerechoAdministrativo.................... .. 209
TTULO TERCERO
LA TEORA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

I
Captulo l. Definicin y clasificacin de los actos administrativos 225 Capitulo Il, Los elementos del acto
administrativo 243 Captulo IIl. El procedimiento administrativo 259 Capitulo IV. Efectos y ejecucin del acto
administrativo 285 Captulo V. El principio de la no retroactividad en el Derecho Administrativo. 301
TTULO CUARTO
LA EXTINCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Captulo 1. La teora de las nulidades en el Derecho Administrativo........ 317 Captulo Il, La revocacin de los actos
administrativos 337
717
718 DERECHO ADMINISTRATIVO
TERCERA PARTE
LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

QUINTO
LA TEORA DE LA FUNCIN PBLICA

Pg. Captulo 1.
Los trabajadores al servicio de' los Poderes de la Unin 351 Captulo JI. La Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado, regla
mentaria del apartado B del artculo 123 constitucional 369 Captulo JI!. Los deberes y obligaciones de la
funcin pblica 385 Captulo IV. Los derechos de los servidores del Estado 397 Captulo V. Derecho de
asociacin, sindicalizacin y derecho de huelga 415 Captulo VI. Derecho de los trabajadores pblicos a ser
juzgados por el Tri
bunal Federal de Conciliacin y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del Estado 431 Captulo VlI. La
responsabilidad de los servidores del Estado 441
CUARTA PARTE
LA ORGANIZACIN ,A'DMINISTRATIVA FEDERAL

TTULO SEXTO
LAS FORMAS DE ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA FEDERAL

Captulo I. Centralizacin y descentralizacin administrativa . 459 Captulo lI. La centralizacin administrativa
federal ...................... 475 Captulo lII. La desconcentracin administrativa federal . 485 Captulo IV. La
centralizacin administrativa federal en Mxico . 497 Captulo V. Los Secretarios de Estado . 5Il Captulo VI. LosDepartamentos de Estado . 547 Captulo VJI. El Gobierno del Distrito Federal . Captulo VIII. La descentralizacin
administrativa territorial . 579
TTULO SI'TIMO
LA ADMINISTRACIN PBLICA PARAESTATAL

Captulo l. La descentralizacin administrativa por servicio, funcional o institucional 591
Captulo Ll, Formas reviste la descentralizacin administrativa por servicio. 641 Seccin primera. Los establecimientos
pblicos en la legislacin mexicana .. 641 Seccin segunda. Las comisiones y corporaciones administrativas
autnomas. 645 Seccin tercera. Las instituciones nacionales de crdito Seccin cuarta. Los institutos, instituciones,
compaas, comits,
laboratorios, productoras, productos, industrias, patMlatos, juntas, fondos,

patrimonios, fundaciones, uniones, direcciones, hospitales y fideicomisos .. 661 Captulo La empresa
pblica en Mxico Captulo IV. Las empresas de participacin estatal 687 Captulo V. El fideicomiso estatal o
pblico 691 Captulo VI. Las empresas e instituciones privadas de inters pblico 705
ESTE LIBRO SE ACAB DE IMPRIMIR EL DIA 12 DE AGOSTO DE 1977, EN LOS TALLERES

IMPRESORES, S. A. Centeno, 109, Mxico 13, D. F.
LA EDICIN CONSTA DE 2,500 MS SOBRANTES PARA REPOSICIN

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DERECHO ADMINISTRATIVO

1977 por A\. Cuauhtmoc. D. F.

A MI ESPOSA A MIS HIJOS

o claudicaciones. Una ley administrativa adelantada se incorpora slidamente a la estructura de una

10 ANDRS SERRA ROJAS

12 ANDRS SERRA ROJAS

11 ANDRS SERRA ROJAS

LA AUTORIDAD INSTITUCIONAL DEL ESTADO

LA ACTIVIDAD DEL ESTADO

1. LA ACTIVIDAD DEL ESTADO

La actividad del Estado se en el conjunto de operaciones, tareas

2. Los FINES DEL ESTADO

22 ANDRS SERRA ROJAS

El Estado no debe tener fines que los de sociedad, aunque

ANDRS SERRA ROJAS

ANDRS SERRA ROJAS

a) Primera categora: La reglamentacin de la actividad privada, que consiste en regular la actividad de

a) La reglamentacin, la vigilancia y el control de la actividad privada;

ANDRS SERRA ROJAS

administrativos generales y las relaciones entre la administracin y los particulares.

DOCTRINAS QUE DETERMINAN LA EXTENSIN DE LOS FINES DEL ESTADO

30 ANDRS SERRA ROJAS

o. LA DOCTRINA DEL ESTADO MEXICANO

ANDRS SERRA ROJAS

La Revolucin de 1910 -violenta reaccin contra la dictadura-inte

ANDRS SERRA ROJAS

36 ANDRS SERRA ROJAS

Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal. Ley sobre el registro

organizaciones auxiliares. D. O. F. del 3 de enero de ]974.

ANDRS SERRA ROJAS

tomando en cuenta la intervencin del Estado en la economa nacional.

ANDRS SERRA ROJAS

Rafael Belsa, ob, cit., ed. Tomo I, pg. 311, 1955.

4. EL CRITERIO DE LA FUNCIN LEGISLATIVA

48 ANDR:S SERRA ROJAS

ANDRl::S SERRA ROJAS

ANDRS SERRA ROJAS

Ms tarde razones histrico-polticas y la divisin del trabajo dieron autonoma a la y al

NATURALEZA JURDICA DE LOS ACTOS DE JURISDICCIN VOLUNTARIA

60 ANDRS SERRA ROJAS

inters de la satisfaccin de las necesidades pblicas y disciplinando a la vez sus relaciones

64 ANDRS SERRA ROJAS

10 Andr de Laubadere, Trait elementaire de droit administrati]. Deuxieme edition.

condicin de la aplicacin a un individuo de un status legal o la condicin de ejercicio de un

68 ANDRS SERRA ROJAS

nistracin, la cual, para regular su actividad dispona de la personalidad

ANDRS SERRA ROJAS

W. Smithburg y Victor A. Thompson, Administracin pblica. Eds. de la Universidad de

1. LA ADMINISTRACIN COMO CIENCIA, ARTE y TCNICA

La Ciencia de la Administracin -llamada por algunos autores sociologa administrativa-, en la

Se ha considerado a la administracin como una tcnica referida a la administracin de cosas, en contraste

76 ANDRS SERRA ROJAS

ANDRS SERRA ROJAS

El fin de la administracin pblica es la realizacin del inters general

administracin pblica del pas.

La administracin pblica o conjunto de instituciones administrativas, comprende toda la actividad

mera excepcin, la facultad de realizar actos administrativos a los otros poderes.

Bonnard, Droit adm. 1955. Cap. VII. Seccin 11.

Otros aspectos importantes de diferenciacin son los siguientes:

El desarrollo del Estado moderno seala una aceren constante en los

7. CMO SE INTEGRA l.A ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

8. Los ELEMENTOS DE LA PBLICA y EL DERECHO

a) M ortologa de la administracin o estudio de las estructuras gubernamentales.

86 ANDRS SERRA ROJAS