CONVNIO UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE INSTITUTO DE ARTE E COMUNICAO SOCIAL (UFF) INSTITUTO BRASILEIRO DE INFORMAO EM CINCIA E TECNOLOGIA
SRGIO CONDE DE ALBITE SILVA
A PRESERVAO DA INFORMAO ARQUIVSTICA GOVERNAMENTAL NAS POLTICAS PBLICAS DO BRASIL
Niteri Rio de J aneiro 2008
A PRESERVAO DA INFORMAO ARQUIVSTICA GOVERNAMENTAL NAS POLTICAS PBLICAS DO BRASIL
SRGIO CONDE DE ALBITE SILVA
A PRESERVAO DA INFORMAO ARQUIVSTICA GOVERNAMENTAL NAS POLTICAS PBLICAS DO BRASIL
Tese apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Cincia da Informao da Universidade Federal Fluminense em convnio com o Instituto Brasileiro de Informao em Cincia e Tecnologia como parte dos requisitos necessrios obteno do grau de Doutor em Cincia da Informao.
Orientador: Professor Doutor J os Maria J ardim
Niteri Rio de J aneiro 2008 FOLHA DE APROVAO TTULO: A preservao da informao arquivstica governamental nas polticas pblicas do Brasil AUTOR: Srgio Conde de Albite Silva
Tese de doutorado do Programa de Ps-Graduao em Cincia da Informao da Universidade Federal Fluminense em convnio com o Instituto Brasileiro de Informao em Cincia e Tecnologia.
ORIENTADOR: Professor Doutor J os Maria J ardim Universidade Federal Fluminense - UFF Doutor em Cincia da Informao / UFRJ -IBICT
BANCA EXAMINADORA
Doutora Maria Luisa Ramos de Oliveira Soares Fundao Casa de Rui Barbosa - FCRB Doutora em Conservao-Restaurao Universidade Politcnica de Valncia, Espanha.
Doutora Maria Celina Soares de Mello e Silva Museu de Astronomia e Cincias Afins - MAST Doutora em Histria Social / USP
Professora Doutora Ldia Silva de Freitas Universidade Federal Fluminense - UFF Doutora em Cincia da Informao / UFRJ -IBICT
Professora Doutora Sandra Lucia Rebel Gomes Universidade Federal Fluminense - UFF Doutora em Cincia da Informao / UFRJ -IBICT
SUPLENTES:
Professora Doutora Nailda Marinho da Costa Bonato Universidade Federal do Estado do Rio de J aneiro - UNIRIO Doutora em Educao / UNICAMP
Professor Doutor Carlos Henrique Marcondes Universidade Federal Fluminense - UFF Doutor em Cincia da Informao / UFRJ -IBICT
minha me, Edith, e ao meu pai, J os (in memoriam).
AGRADECIMENTOS
Agradeo
a todos os administrativos, tcnicos e docentes do PPGCI que me acolheram nestes anos, em especial bibliotecria Sonia Regina Burnier de Souza, sempre disponvel;
mais especificamente, aos professores Maria Nlida Gonzles de Gomes Lena Vania Ribeiro Pinheiro Gilda Olinto de Oliveira Carlos Henrique Marcondes, Rosali Fernandez de Souza Sarita Albagli Liz-Rejane Issberner Legey pelas disciplinas ministradas.
a todos os colegas de curso e, em especial, a Rafael Simone Nharreluga companheiro constante nas leituras.
aos parceiros de doutorado Luisa Maria Gomes de Mattos Rocha, Luciana de Souza Gracioso Cludio J os Silva Ribeiro pelos debates e pelos momentos de descontrao;
aos professores da banca de qualificao, Maria Odila Kahl Fonseca (in memoriam) Sandra Rebel Gomes Ldia Silva de Freitas
ao professor J os Maria J ardim porque, mais que o orientador deste meu doutoramento, tem sido uma referncia profissional desde o incio de meus estudos na graduao em Arquivologia. Agradeo, ainda, porque a sua orientao acadmica inspirada e inspiradora. E, alm de tudo, agradeo ao professor J os Maria J ardim por repartir o seu conhecimento de forma generosa e bem humorada.
minha mulher, Rosiane, pela pacincia com que me ouviu e pelas inmeras sugestes de redao, sempre acompanhadas das respectivas explicaes e justificativas baseadas na norma culta do idioma.
Deus pode fazer o que quiser. Para ele no h compreenso nem crtica. a entrega pura e simples do escravo. (...) o diabo quem inspira aos homens o desejo da cincia e foi esse desejo que causou o pecado original. (...) A cincia e a tcnica procuram produzir na terra o cu longa e desanimadoramente prometido pelo messianismo. Oswald de Andrade, A Crise da Filosofia Messinica. Tese para concurso da cadeira de Filosofia da Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras da Universidade de So Paulo, 1950.
O esprito cientfico deve formar-se contra a Natureza, contra o que , em ns e fora de ns, o impulso e a informao da Natureza, contra o arrebatamento natural, contra o fato colorido e corriqueiro. O esprito cientfico deve formar- se enquanto se reforma. (...) Na construo da cincia, s se ama aquilo que se destri, s se pode continuar o passado, negando-o, s se pode venerar ao mestre, contradizendo-o. Gaston Bachelard, A Formao do Esprito Cientfico, 1938.
Tempo: o devorador de todas as coisas. Ovdio, Romano, 43-17 a.C RESUMO
Investiga a preservao da informao arquivstica do Poder Executivo federal brasileiro entre 1995 e 2005 em sua relao com as polticas pblicas arquivsticas. A preservao da informao arquivstica entendida como necessariamente contnua e de longo prazo e como um dos procedimentos operacionais da gesto de documentos, e sua implementao est condicionada pela formulao de polticas pblicas pertinentes. Foram tomadas como referncias as aes do Conselho Nacional de Arquivos e do Arquivo Nacional no perodo. Conclui que sem polticas pblicas arquivsticas menor a possibilidade de preservao e de acesso informao do Poder Executivo federal. Conclui tambm que um conjunto de intervenes de preservao isoladas e intermitentes no capaz de assegurar permanncia e durabilidade informao arquivstica governamental. E que polticas pblicas arquivsticas que contemplem a preservao da informao governamental no se concretizam sem recursos financeiros oramentrios.
Palavras-chave: preservao, informao arquivstica, polticas pblicas, Conselho Nacional de Arquivos, Arquivo Nacional.
ABSTRACT
This research investigates the preservation of the governmental information (records and archives) of the Brazilian federal Executive Branch between 1995 and 2005 in its relationship with an Archival public policy. The preservation of the archival information stated-owned, understood as necessarily continuous and in a long term and as a records managements procedure, is conditioned by the formulation of a pertinent public policy. This thesis studies the actions developed by the Brazilian National Archives Council and the National Archives. It concludes that without an Archival public policy will be more difficult to preserve and to offer access to the governmental information of the Executive Branch. It also concludes that a group of isolated and intermittent preservation actions is not capable to assure permanence and durability to the governmental, and that an Archival public policy is not rendered without financial resources.
Key-words: archives preservation, public records custody, public policy, governmental information. SUMRIO pgina
2.4 2.4.1 2.4.2 ESTADO, SOCIEDADE CIVIL, DEMOCRACIA E INFORMAO..... O ESTADO COMO CONCEITO E O CONCEITO DE ESTADO................. SOCIEDADE CIVIL NA REALIDADE HISTRICA BRASILEIRA........... Regime poltico......................................................................................... DEMOCRACIA E CIDADANIA DOIS CONCEITOS, UM MESMO SENTIDO.......................................................................................................... INFORMAO DO ARTEFATO AO MENTEFATO................................ Informao, Estado e polticas.................................................................. Informao arquivstica............................................................................. 40 44 51 52 54 55 58 63
3 3.1 3.2 3.3 POLTICAS PBLICAS................................................................................ POLTICAS PBLICAS: CONCEITUAO GERAL E HISTRICA......... ANLISE DAS POLTICAS PBLICAS NO BRASIL................................. A QUESTO POLTICA DAS POLTICAS PBLICAS............................... 67 68 80 89
4 4.1 4.2 4.3 4.3.1 4.3.2 PRESERVAO NOS ARQUIVOS E NA ARQUIVOLOGIA................. A PERSPECTIVA DA LITERATURA INTERNACIONAL.......................... PRESERVAO NO BRASIL UM DEBATE EM ABERTO..................... PRESERVAO COMO FUNO ARQUIVSTICA.................................. No cenrio arquivstico internacional........................................................ No cenrio arquivstico nacional................................................................ 100 103 121 130 131 137
5 5.1 5.1.1 5.2 5.3
5.4 ORAMENTO, POLTICAS PBLICAS E PRESERVAO................ SOBRE O ORAMENTO................................................................................ Aspectos metodolgicos............................................................................ O ORAMENTO GERAL DA UNIO ENTRE 1995 E 2005........................ AS INSTITUIES DE PRESERVAO E RESPECTIVOS ORAMENTOS................................................................................................ O ARQUIVO NACIONAL NO ORAMENTO GERAL DA UNIO........... 148 149 150 152 158 169
6
6.1 6.1.1 6.1.1.1 6.1.1.2 6.1.1.3 6.2 6.2.1 O CONSELHO NACIONAL DE ARQUIVOS E O ARQUIVO NACIONAL..................................................................................................... O CONSELHO NACIONAL DE ARQUIVOS CONARQ........................... Preservao e poltica nas atas e resolues do CONARQ........................ As atas do CONARQ............................................................................ Preservao, poltica e financiamento................................................. As resolues do CONARQ.................................................................. O ARQUIVO NACIONAL............................................................................... O relato das atividades............................................................................... 190 193 199 201 207 217 219 224
7 7.1 7.2 7.2.1 7.2.2 AS ENTREVISTAS......................................................................................... CONARQ, POLTICA NACIONAL DE ARQUIVOS E PRESERVAO... PRESERVAO, POLTICAS E GESTO DE DOCUMENTOS................ A questo conceitual da preservao......................................................... A preservao e a gesto de documentos................................................... 240 245 253 253 257 7.2.3 7.2.4 7.3
7.4
A preservao e as polticas, pblicas e institucionais............................... O significado da expresso acervo preservado...................................... O ARQUIVO NACIONAL E A PRESERVAO DA INFORMAO ARQUIVSTICA DO EXECUTIVO FEDERAL............................................. PRESERVAO, ARQUIVO NACIONAL E OS RECURSOS ORAMENTRIOS......................................................................................... 260 262 264 267
APNDICES.................................................................................................... A Sntese dos Relatrios da Execuo Oramentria do Governo Federal por rgo e unidade oramentria..................................... B Sntese dos Relatrios da Execuo Oramentria do Governo Federal por programa.................................................................... C Planos Plurianuais programas de preservao de acervos documentais.................................................................................... D Sites do Governo que apresentam as dotaes oramentrias dos programas e aes analisados......................................................... E Datas das atas e resolues CONARQ entre 1995 e 2005............. F Os conselheiros do CONARQ, as instituies que representam e a freqncia de participao nas plenrias..................................... G Sntese das atas e resolues do CONARQ................................... H Comunicaes em Congressos, artigos de peridicos e dissertaes e teses que abordam o tema pesquisado..................... I A ntegra das entrevistas................................................................ 297 297 307 325 339 343 344 346 390 398
1 INTRODUO A pergunta mais difcil de ser respondida aquela cuja resposta bvia. Bernard Shaw
Esta tese de doutorado foi desenvolvida na linha de pesquisa Informao, Conhecimento, Sociedade na rea de concentrao O Conhecimento da Informao e a Informao para o Conhecimento e tem como objeto a preservao da informao arquivstica governamental, especialmente aquela produzida pelo Poder Executivo federal brasileiro, tendo em vista a formulao e implementao de polticas pblicas no Estado brasileiro, entre 1995 e 2005. Apresentam-se aqui, a circunstncia que levou ao problema de pesquisa, a questo de pesquisa em si e os respectivos marco terico-conceitual, campo emprico, objetivos, hipteses e metodologia. Um breve resumo do contedo de cada um das sees da tese encerra a introduo. A preservao, hoje em dia, rene uma srie de procedimentos e intervenes de tratamento que tendem a considerar no apenas o documento, mas principalmente a funo social da informao materialmente registrada no suporte. A questo no mais como preservar, mas o que e por que preservar. Esta tese pretende analisar o estgio atual das questes que tratam da preservao da informao arquivstica governamental, procurando identificar limites e intersees possveis entre a preservao dessa informao, a Arquivstica, a Cincia da Informao e os aspectos polticos relacionados. Isto significa a necessidade de se considerar mudanas que alteram a nfase da preservao do suporte para as garantias de processabilidade da informao no tempo e no espao. Nesse sentido, esta pesquisa aponta para o papel crescente que as polticas pblicas podem passar a desempenhar na preservao da informao governamental produzida e acumulada hoje, seja ela em 22 formato e suporte tradicional (manuscrita, impressa, gravada, em papel, fotografias, filmes, fitas magnticas etc.) ou em registros eletrnicos/digitais em suportes ticos/magnticos. A preservao da informao arquivstica governamental registrada em suporte convencional e acumulada h dcadas no ainda uma questo resolvida no Brasil. Ou seja, os arquivos pblicos brasileiros ainda tm srios problemas de preservao dos documentos tradicionais sob sua custdia, que vo desde ataques de fungos, trmitas, anbios, acidez do papel, at a inexistncia ou inconsistncia nos procedimentos de avaliao, levantamento e controle de acervos, alm de carncia de inventrios, de recursos humanos e oramentrios etc. De outro lado, o advento dos documentos digitais na administrao pblica tem sido um fator adicional que complica ainda mais a preservao da informao arquivstica governamental. Em um primeiro momento, as perdas dos registros eletrnicos/digitais em suportes ticos/magnticos se do da mesma forma que as perdas dos registros nos documentos analgicos/convencionais. Como nos documentos convencionais, ocorrem no universo microscpico, em um processo lento, silencioso, sendo, no incio, imperceptveis. O diferencial agravante que a preservao dos registros eletrnicos/digitais no contempla a possibilidade do acaso, pois depende de escolhas e decises anteriores, que remetam ao momento em que a informao produzida. Tanto em um caso com no outro, o conhecimento e os recursos financeiros disponveis e as estratgias adotadas no tm sido suficientes e eficazes para assegurar durabilidade e permanncia s informaes arquivsticas governamentais de forma contnua e a longo prazo. Partindo desse pressuposto e circunstncia, esta pesquisa tratou de aprofundar os estudos nesses aspectos. Para isso, adotou-se o entendimento de que a preservao da informao arquivstica do Executivo federal deve ser tratada como uma questo de Estado e de governo. Uma questo de Estado, porque no ambiente relacional do Estado que o indivduo (sociedade civil, no conceito ampliado de Estado de Gramsci) ter, pelo menos de 23 forma potencial, a possibilidade de, por meio do acesso informao produzida e preservada pelo Estado (sociedade poltica, no sentido estrito, no mesmo conceito de Gramsci), buscar e exigir direitos fundamentais de liberdade pessoal, poltica e econmica e direitos sociais de participao poltica e distribuio da riqueza social. Seria essa, pois, uma funo de Estado que, em um ambiente democrtico, teria a sociedade como co-partcipe (J ARDIM, 2003, p. 40). Uma questo de governo porque o exerccio cotidiano do poder e o funcionamento institucional burocrtico dependem da informao produzida, recebida e acumulada pelo governo. E a preservao dessa informao arquivstica que poder garantir, tanto esse exerccio cotidiano do poder, como ainda possibilitar a recuperao da memria de atos e decises governamentais ao longo do tempo. Para compreender como o Estado e o governo brasileiros tm atuado em relao ao tema e em que grau e extenso tm investido em polticas pblicas voltadas para a preservao da informao arquivstica do Executivo federal, elegeu-se, como principais referncias de estudo, as aes empreendidas pelo Conselho Nacional de Arquivos - CONARQ, rgo nacional colegiado com representantes do governo e da sociedade, e pelo Arquivo Nacional - AN, rgo federal integrante da estrutura da Casa Civil da Presidncia da Repblica, entre os anos 1995 e 2005. Considera-se que a informao arquivstica governamental um recurso estratgico para as tomadas de deciso na administrao pblica e para a consolidao da cidadania. A preservao dessa informao entendida nesta pesquisa como um elemento fundamental para o desenvolvimento individual e da sociedade. Privilegiou-se, portanto, uma viso de preservao que leva em conta o uso e o acesso dos registros informacionais do Estado e do governo capazes de garantir direitos sociais e individuais em detrimento da preservao de sentido cultural e de memria, que ainda predomina no Brasil. 24 Espera-se que as verificaes produzidas e apontadas nesta tese possam oferecer algum tipo de contribuio compreenso do tema e contribuir para a preservao da informao arquivstica governamental. Quivy e Campenhoudt (2003, p. 31) ensinam: O primeiro problema que se pe ao investigador muito simplesmente o de saber como comear bem o seu trabalho. [...] Uma investigao , por definio, algo que se procura. um caminhar para um melhor conhecimento e deve ser aceite como tal, com todas as hesitaes, desvios e incertezas, que isso implica. Muitos vivem esta realidade como uma angstia paralisante; outros, pelo contrrio, reconhecem-na como um fenmeno normal e, numa palavra, estimulante.
O desenvolvimento de uma rea de conhecimento envolve, para alm dos recursos materiais, uma intensa atividade intelectual, que no acontecer anonimamente nem de uma hora para outra. Os atores devem se apresentar e o produto ser resultado de um processo de construo. A Arquivologia e a Cincia da Informao, como reas do conhecimento das Cincias Sociais Aplicadas, nas quais se estruturam histrica e conceitualmente, configuram- se como o lcus adequado para obterem-se os referenciais epistemolgicos necessrios compreenso do problema e s possveis diretrizes que apontem para a integridade dos registros e subseqente uso seguro da informao governamental, nesse processo de construo. A compreenso terica dessa realidade refora as possibilidades da preservao da informao arquivstica governamental. Assim, o estudo desenvolvido nesta pesquisa de carter interdisciplinar e envolve, principalmente, aspectos da Arquivologia e da Cincia da Informao, se estende Anlise das Polticas Pblicas e a alguns aspectos da Sociologia e da Administrao. Sobre a proximidade entre a Arquivologia e a Cincia da Informao, Fonseca (2005, p. 101) percebeu que as relaes interdisciplinares entre essas reas do conhecimento so mais fortes no Brasil do que no restante do mundo. A homogeneidade com que teses e 25 dissertaes com temticas arquivsticas so acolhidas em diferentes programas de ps- graduao em Cincia da Informao no Brasil ratifica a existncia de efetivas relaes interdisciplinares entre ambas as reas. Os anteparos tericos recolhidos nas disciplinas mencionadas subsidiaram o pesquisador no complexo universo das idias e dos sentidos. A questo conceitual foi recorrente em todo o trabalho. Isto , aparece nesta tese em vrios momentos e em diferentes graus de profundidade. Est nas sees iniciais, que do forma ao quadro terico-conceitual, e estende-se at s entrevistas, que encerram o estudo do campo emprico. Preservao e polticas pblicas so os temas enfatizados. A preservao da informao, do ponto de vista das polticas pblicas, um tema que vm ocupando com cada vez mais freqncia e abrangncia a pauta de organismos internacionais. A atual diversidade dos suportes e a proliferao dos meios de produo, controle, armazenamento e distribuio da informao ratificam a necessidade de ampliao proporcional do conhecimento, do desempenho e da participao efetiva do profissional da informao nas questes relativas preservao, no Brasil e no mundo. Em documento intitulado Diretrizes polticas para o desenvolvimento e a promoo da informao governamental de domnio pblico 1 , resultado da Conferncia Geral da Organizao das Naes Unidas para a Educao, Cincia e Cultura UNESCO 2 , realizada em Paris, em 1997, cuja verso final foi compilada e redigida em 2004 3 por Paul F. Uhlir, so
1 No original: Policy guidelines for the development and promotion of governmental public domain information. A informao governamental de domnio pblico aquela parcela da informao do Estado que publicamente acessvel e cuja utilizao no infringe quaisquer restries de segurana do Estado, da sociedade e da vida privada, nem qualquer direito legal ou obrigao de confidencialidade (UHLIR, 2006, p. 28). 2 Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura - fundada em 1945, uma agncia especializada das Naes Unidas, que, por meio da Educao, Cincias Sociais e Naturais, Cultura e Comunicao, funciona como um laboratrio de idias e como uma agncia de padronizao para formar acordos universais nos assuntos ticos emergentes. A UNESCO tambm serve como uma agncia do conhecimento para disseminar e compartilhar informao e conhecimento enquanto colabora com os Estados-membro na construo de suas capacidades humanas e institucionais em diversos campos. Em suma, a UNESCO promove a cooperao internacional entre seus 191 Estados Membros e seis Membros Associados nas reas de educao, cincias, cultura e comunicao. Disponvel em: <http://www.unesco.org.br/unesco/nomundo/index_html/mostra_documento>. Acesso em: 13 set. 2006. 3 A traduo brasileira de 2006. 26 apresentadas orientaes aos Estados membros sobre as polticas destinadas a elaborar e promover informao de domnio pblico 4 , levando em conta as necessidades dos pases e os procedimentos utilizados no plano internacional. Sobre uma primeira minuta, apresentada em 2003, manifestaram-se as comisses nacionais da Alemanha, Eslovquia, Espanha, Finlndia, Frana, Gergia, Israel, Itlia, J apo, J ordnia, Litunia, Mxico, Pases Baixos e Paquisto, o governo dos Estados Unidos, a Organizao Mundial da Propriedade Intelectual e especialistas da Universidade de Buenos Aires Argentina, da Universidade de Oxford UK, do National Commission on Libraries and Information Science (NCLIS) EUA, o Ministro da Educao, Cultura e Cincia dos Pases Baixos, o Departamento para o Desenvolvimento Internacional do UK, o Ministro de Cincia, Tecnologia e Inovao da Dinamarca e a National Academy of Engineering dos EUA. O Brasil, apesar de pas membro, no se manifestou. Nesse documento, entre outros aspectos, constam dez princpios considerados essenciais e bsicos para elaborar e promover informao governamental de domnio pblico, dos quais destacam-se os cinco a seguir reproduzidos e analisados: a) A informao do setor pblico um recurso nacional valioso. A disponibilidade dessa informao, reconhecida por lei, ajuda a assegurar a liberdade de expresso dos cidados, bem como a responsabilidade do governo e de seus rgos pblicos em gerir as operaes governamentais, manter o desempenho saudvel da economia e prover os servios essenciais sociedade. A maximizao do fluxo aberto e irrestrito de informao entre o governo e o pblico um aspecto fundamental para uma sociedade democrtica e para a promoo de uma boa governana 5 (UHLIR, 2006, p. 37) .
4 A informao de domnio pblico refere-se informao publicamente acessvel, cuja utilizao no infringe qualquer direito legal, ou qualquer obrigao de confidencialidade. Refere-se, portanto, por um lado, ao domnio de todos os trabalhos, ou objetos de direitos relativos, que podem ser explorados por todos sem qualquer autorizao, por exemplo quando a proteo no concedida por lei nacional ou internacional, ou devido expirao do termo de proteo. Refere-se, por outro lado, a dados pblicos e informaes oficiais produzidos e voluntariamente disponibilizados por governos ou organizaes internacionais (UHLIR, 2006, p. 12). 5 [...] a discusso mais recente do conceito de governance ultrapassa o marco operacional para incorporar questes relativas a padres de articulao e cooperao entre atores sociais e polticos e arranjos institucionais que coordenam e regulam transaes dentro e atravs das fronteiras do sistema econmico (Hollingsworth, Schmitter e Streeck apud Melo, 1999). Incluem-se a, no apenas os mecanismos tradicionais de agregao e 27 No por acaso que o reconhecimento da informao como um recurso nacional valioso aparece como a frase inicial do primeiro princpio do documento da UNESCO. Nas sociedades democrticas, um dos aspectos que mais caros cidadania a prestao de contas dos governos sociedade. Quando a UNESCO, uma instituio prioritariamente dedicada educao, cincia e cultura, reconhece que a informao governamental um fator fundamental para a boa governana e para o controle dos governos, evidencia sua disposio de ampliar suas responsabilidades com a preservao e acesso da informao governamental. Ao explicitar que a informao governamental tambm um recurso estratgico para o desenvolvimento social e econmico, a UNESCO aponta novos usos e possibilidades para a informao produzida pelos governos. O reconhecimento da informao governamental como recurso e meio para, por exemplo, aumento de receita e de investimentos de um pas, com uma subseqente melhora nos servios sociais prestados, pode e deve ser considerado no apenas por seus aspectos de ordem prtica, mas tambm pelo componente poltico desse fato. Ou seja, a informao governamental se torna explicitamente uma varivel endgena da economia e das decises econmicas. Ganha visibilidade social, estratgica e econmica, serve democracia, antes mesmo de atender as demandas da construo da memria e da histria. Entre as diversas alteraes metodolgicas, tcnicas, cientficas e polticas sugeridas, a UNESCO salienta a necessidade de os governos aumentarem o financiamento e o investimento nas rubricas oramentrias para a preservao da informao governamental. Investir na preservao da informao governamental no exatamente uma idia nova, mas, nos termos acima apresentados, pode tornar-se um fator decisivo para a recomposio dos
articulao de interesses, tais como partidos polticos e grupos de presso, como tambm redes sociais informais (de fornecedores, famlias, gerentes), hierarquias e associaes de diversos tipos. (SANTOS, 1997) Ou ainda: Governana refere-se capacidade governativa em sentido mais amplo envolvendo a capacidade da ao estatal na implantao das polticas e na consecuo das metas coletivas, incluindo o conjunto dos mecanismos e procedimentos para lidar com a dimenso participativa e plural da sociedade(DINIZ, 1996, p. 12-13 apud J ARDIM, 2000a, grifo do autor). 28 investimentos na rea e um sinal da viabilidade financeira de uma poltica pblica de informao, ou de arquivos. O segundo princpio registra: b) Em quase todos os pases, o setor pblico o maior produtor individual, coletor, consumidor e disseminador de informao. Devido extenso das atividades de informao do setor pblico e da dependncia dessas atividades da cooperao pblica, a gesto dos recursos de informao do setor pblico uma questo de importncia contnua para todas as entidades governamentais e para o pblico (UHLIR, 2006, p. 37).
O volume de informao produzida pelo governo e a utilizao dessa informao no apenas pelo pblico, mas pelo prprio governo, indicam, segundo a UNESCO, a necessidade da adoo de intervenes tcnicas no tratamento da informao de forma contnua e permanente. De que maneira tais caractersticas poderiam ser asseguradas, fora de uma poltica pblica? Simples mudanas ou ajustes na gesto governamental seriam capazes de substituir a descontinuidade e efemeridade, observadas historicamente na preservao e acesso da informao governamental, pela permanncia e continuidade? O quinto princpio do documento da UNESCO refere-se gesto e preservao. e) A gesto estratgica e sistemtica dos registros oficiais de organizaes pblicas essencial. A preservao desses dados a longo prazo protege os registros histricos de entidades pblicas, ajuda a garantir a responsabilidade pblica e protege os direitos legais e financeiros do setor pblico e do pblico em geral (UHLIR, 2006, p. 38).
O documento da UNESCO considera essencial que a gesto e a preservao da informao governamental se d de maneira sistemtica. E no apenas por seus aspectos histricos e de memria, mas por que protegeria direitos legais e financeiros. A destinao de verbas pblicas oramentrias para a preservao da informao governamental, arquivstica ou no, obedece a critrios econmicos e financeiros, mas tambm depende de decises polticas que a viabilize. Isto , a materializao da preservao estratgica e sistemtica da 29 informao arquivstica governamental no escopo de uma poltica pblica de arquivos depende da disposio do governo de, entre outras escolhas, destinar-lhe recursos financeiros tambm de forma sistemtica e contnua. , portanto, uma escolha poltica. Inclusive, para suprir as necessidades de infra-estrutura tcnica, como bem salienta o ltimo princpio do documento da UNESCO. j) fundamental que o governo esteja disposto a promover o acesso informao e a estabelecer uma poltica compreensiva. Contudo, uma poltica de informao pblica 6 eficiente e moderna requer a implementao de uma infra-estrutura tcnica de informao em nvel nacional (UHLIR, 2006, p. 39).
A indicao de que a adoo de uma poltica abrangente depende da disposio do governo remete ao componente poltico dessa deciso. Da mesma forma, o alerta de que uma poltica de informao requer uma infra-estrutura tcnica, o que implica verbas, investimentos e financiamentos, remete ao papel que o oramento de um pas tem nessa circunstncia. O que implica compreender o universo das polticas pblicas formuladas e as decises e escolhas feitas para a sua implementao. O enfoque dado nesta pesquisa deriva dos pressupostos acima arrolados. Isto significa que, nesta tese, a preservao da informao governamental foi analisada, prioritariamente, sob a tica das escolhas e decises epistemolgicas, oramentrias e polticas produzidas para preservar a informao arquivstica do Poder Executivo federal brasileiro. As polticas pblicas de preservao ficaram como pano de fundo do estudo. A reviso da literatura proporcionou a delimitao de um marco terico-conceitual que embasou a investigao sobre as relaes entre as polticas pblicas e a preservao da
6 A UNESCO define apenas informao do setor pblico como sendo qualquer informao que seja produzida por uma entidade do setor pblico. Por entidade do setor pblico, a UNESCO entende todo rgo governamental de nvel nacional, regional ou local, salientando que a noo de setor pblico difere de pas para pas, profundamente influenciada pelas respectivas cultura e histria. Assim, podem abranger desde organizaes encarregadas por lei com autoridade estadual ou funes de servio pblico; por organizaes especificamente definidas para fazer parte do setor pblico em uma lei especfica; ou por todos os rgos substancialmente financiados com recursos pblicos (UHLIR, 2006, p. 25). 30 informao arquivstica do Executivo federal, objeto desta pesquisa. So abordados, portanto, no mbito do marco terico-conceitual desta tese, o conceito de Estado; a sociedade civil na realidade histrica brasileira e a noo de regime poltico; democracia e cidadania; informao; informao, Estado e polticas; informao arquivstica e preservao nos arquivos e na Arquivologia. O campo emprico escolhido ofereceu a possibilidade de se verificar como, entre 1995 e 2005, a preservao da informao arquivstica do Poder Executivo federal se apresenta no Estado brasileiro, considerado este em sua dimenso informacional. Para isso, elegeram-se documentos oficiais, atores e narrativas que materializaram as aes empreendidas pelo Conselho Nacional de Arquivos, rgo nacional colegiado com representantes do governo e da sociedade, e pelo Arquivo Nacional, rgo federal integrante da estrutura da Casa Civil da Presidncia da Repblica. Assim, atas, relatrios de atividades, instrumentos legais (portarias, resolues, instrues normativas), documentos relativos a programas e projetos, relatrios com recursos oramentrios recebidos e aplicados, bem como as falas de conselheiros do Conselho Nacional de Arquivos e de dirigentes do Arquivo Nacional foram analisados e criticados. O objetivo geral da pesquisa foi refletir sobre a preservao da informao arquivstica do Executivo federal, mapeando o papel do Estado brasileiro na questo a partir da atuao do CONARQ e do Arquivo Nacional, entre 1995 e 2005. O objetivo geral desdobrou-se em seis objetivos especficos: 1 Identificar como, no Estado brasileiro, a preservao da informao arquivstica governamental, especialmente, a do Poder Executivo federal, se apresentou entre 1995 e 2005; 31 2 Mapear as aes e os vazios na atuao do CONARQ e do Arquivo Nacional entre 1995 e 2005 para confrontar com os eventuais resultados obtidos na preservao da informao arquivstica do Executivo federal brasileiro; 3 Levantar os argumentos e narrativas dos membros do CONARQ e dos dirigentes do AN que atuaram entre 1995 e 2005 e explicitar o entendimento da questo da preservao da informao arquivstica do ponto de vista dessas instituies; 4 Incluir a anlise quantitativa e qualitativa do Oramento Geral da Unio no perodo demarcado como um dos elementos para o estudo da preservao da informao arquivstica do governo federal no Brasil; 5 Identificar possveis estruturas conceituais e metodolgicas que articulem a Arquivologia, a Cincia da Informao e a Preservao, com vistas ampliao da pesquisa sobre a preservao da informao arquivstica governamental; 6 Reforar o vnculo entre a preservao da informao arquivstica governamental e o campo das polticas pblicas no Brasil.
A tese que norteia esta pesquisa que a preservao contnua e a longo prazo da informao arquivstica produzida e acumulada pelo Poder Executivo federal do Brasil est condicionada formulao e implementao de polticas pblicas. Sem polticas pblicas arquivsticas, tende a ser menor a possibilidade de se preservar, de forma contnua, a informao arquivstica governamental, como tende a ser maior a dificuldade de se garantir o seu acesso a longo prazo. As aes empreendidas entre os anos 1995 e 2005 pelo Arquivo Nacional (rgo federal integrante da estrutura da Casa Civil da Presidncia da Repblica) e pelo Conselho Nacional de Arquivos (rgo nacional colegiado com representantes do governo e da sociedade) mostraram-se insuficientes para garantir a preservao e o acesso dos registros informacionais arquivsticos produzidos pelo Executivo federal do Brasil. 32 Identifica-se a existncia de um discurso no Brasil que afirma que preservar fundamental. Esse discurso manifestado de diferentes formas e em diferentes lugares. Aparece tanto em setores da sociedade poltica como em parte da sociedade civil. Surgiu nos ltimos 20 anos. Pode ser associado, portanto, democratizao do pas. Est presente em movimentos sociais 7 que defendem a preservao do meio-ambiente e a proteo de matas e de animais ameaados de extino. Passa pela arquitetura urbana com argumentos prs e contras as APACs (rea de Proteo ao Ambiente Cultural) das grandes cidades. O tombamento de monumentos e cidades histricas cada vez mais ocupa espao na mdia e freqenta as discusses cotidianas dos cidados. Faz parte das preocupaes de tcnicos de arquivos, bibliotecas e museus, responsveis pela conservao de acervos. A preservao consta da legislao brasileira, integra muitos pronunciamentos de governos e de polticos, est redigida em estatutos de muitas instituies pblicas e identificada como uma das funes das agncias governamentais. Pode-se afirmar, portanto, que a preservao um valor reconhecido, tanto pelo Estado (sociedade poltica, conforme Gramsci) como pela sociedade civil. Verifica-se que o discurso da democratizao da informao tende a carregar junto o discurso da preservao da informao. Percebe-se, ainda, um certo grau de unidade e coeso nessas narrativas. Mas as aes de preservao empreendidas no Estado brasileiro, capitaneadas pelas agncias governamentais e instituies pblicas, so realizadas de maneira intermitente. Raramente so avaliadas. Especificamente em relao informao arquivstica governamental, o Estado brasileiro tem sido incapaz, historicamente, de garantir a sua preservao, apesar de suas responsabilidades legais e operacionais na questo. Ou seja, o Estado brasileiro tem legislao para o tema, da Constituio federal de 1988 Lei n o 8.159, de 1991, entre tantas
7 Entendidos como tentativas fundadas num conjunto de valores comuns e destinadas a definir as formas de ao social e a influir nos seus resultados. (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 2004, p. 787). 33 outras. Destina anualmente recursos do Oramento Geral da Unio 8 para programas e projetos de preservao. Eventualmente, contrata e treina tcnicos e especialistas na rea. Apesar disso, constata-se que a informao arquivstica governamental no tem assegurada a sua preservao e acesso. O retorno da democracia em 1985, a Constituio cidad de 1988 e a criao do Conselho Nacional de Arquivos em 1991, no foram capazes de alterar esse quadro. O Estado brasileiro continua sem promover polticas pblicas que contemplem a preservao da informao arquivstica governamental. Dessa forma, constata-se a vocao histrica do Estado brasileiro de tratar a questo de forma perifrica. Realidade que no se verifica em pases como, por exemplo, a Frana e os Estado Unidos, onde a preservao uma questo de Estado. A persistir nessa forma, o Estado brasileiro tende a sacramentar, no sculo XXI, os mesmos processos de decomposio e de perda irreversvel da informao, negando, a priori, um dos elementos fundamentais para a consolidao da cidadania e da democracia contemporneas: uma informao governamental preservada e passvel de ser acessada. A ausncia de uma poltica pblica de arquivos dificulta a preservao contnua e a longo prazo da informao arquivstica do governo federal do Brasil. Registre-se que a informao governamental nos estados e municpios passa pelos mesmos problemas. Para compreender essa circunstncia foram consideradas para este estudo uma dimenso histrica relacionada com a trajetria do Estado brasileiro na ltima dcada, representada pela atuao do CONARQ e do AN entre 1995-
8 O Oramento-Geral da Unio o instrumento utilizado pelo Governo Federal para definir como os recursos arrecadados dos cidados por meio dos tributos (impostos, taxas etc.) so aplicados em projetos e polticas pblicas, que visam melhorar a vida do brasileiro, pelo atendimento de necessidades ou de demandas da sociedade. No conjunto do Oramento-Geral da Unio, cada rgo federal beneficiado com oramento prprio, para que possa desenvolver aquelas atividades relacionadas sua rea de atuao. (Advocacia Geral da Unio. Disponvel em: <http://www1.transparencia.gov.br/TransparenciaCliente/execucao.jsp?CodigoOrgao=20114&TipoOrgao=2>. Acesso em: 15 nov. 2006. 34 2005. Considerou-se o Estado como um campo informacional, e neste, a preservao da informao arquivstica do Poder Executivo federal; e uma dimenso poltica, na qual a anlise das polticas pblicas, ou da sua ausncia expressa em aes isoladas, ser enfocada em seus aspectos polticos, cognitivos e institucionais. Para alcanar os objetivos anteriormente referidos recorreu-se a recursos metodolgicos e operacionais que nortearam o percurso para a produo desta tese. A metodologia de pesquisa uma escolha e, assim, uma construo de quem investiga. Na viso de Megale (1989, p. 66), a metodologia abrange o mtodo conjunto de referncias tericas e idias que orientam a investigao de um problema e as tcnicas de pesquisa conjunto de instrumentos de coleta, tabulao, anlise e interpretao de dados. J para Lakatos e Marconi depreende-se que metodologia cientfica o conjunto de teorias, hipteses, variveis, conhecimento e mtodos cientficos para planejar e executar uma pesquisa, e o mtodo cientfico [...] o conjunto de atividades sistemticas e racionais que, com maior segurana e economia, permite alcanar o objetivo conhecimentos vlidos e verdadeiros , traando o caminho a ser seguido, detectando erros e auxiliando as decises do cientista (LAKATOS; MARCONI, 1983, p. 41).
A abordagem e a perspectiva metodolgicas utilizadas nesta tese recorreram de forma combinada, basicamente, a dispositivos e recursos qualitativos, ainda que elementos quantitativos tenham sido utilizados para subsidiar as interpretaes realizadas. Sero expostos a seguir alguns elementos especficos dos mtodos e das tcnicas de pesquisa que subsidiaram este trabalho. Antecipa-se, entretanto, que nas sees da tese discorre-se sobre outros elementos metodolgicos, especficos e complementares. 35 Os mtodos e as tcnicas que compuseram a metodologia da pesquisa foram a anlise bibliogrfica, a anlise documental e a entrevista. A anlise bibliogrfica, realizada na forma de uma reviso de literatura sobre o tema, configurou e consubstanciou o quadro terico-conceitual que sustentou a investigao do problema. Alm da literatura tcnica e cientfica, foram ainda analisadas a Constituio federal e a legislao que trata do tema. A par da reviso da literatura, levantou-se a quantidade da produo bibliogrfica acadmica disponvel sobre o tema no Brasil. A leitura de 2.231 ttulos de artigos de peridicos, comunicaes em Congressos, dissertaes e teses de Programa de Ps-Graduao brasileiros, na rea da Arquivologia e da Cincia da Informao, entre 1972 (ano do I Congresso Brasileiro de Arquivologia) e 2007, revelou quantos trabalhos abordaram a relao entre preservao/polticas, arquivo/informao/polticas e preservao/conservao/restaurao. O resultado do levantamento com 165 trabalhos identificados est no Apndice H desta tese. A anlise documental abrangeu trs universos: o Oramento Geral da Unio, o CONARQ e o Arquivo Nacional. Com o estudo do Oramento Geral da Unio, tratou-se de conhecer a qualidade e quantidade dos recursos pblicos distribudos para a preservao de acervos custodiados em cinco instituies pblicas federais: Arquivo Nacional, Fundao Biblioteca Nacional, Fundao Casa de Rui Barbosa, Fundao Nacional de Artes e Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional. Algumas dificuldades surgiram na anlise do OGU. Para examinar o contedo dos relatrios oramentrios foi necessrio recorrer-se a conhecimentos e aspectos da Contabilidade. Alm disso, a forma como os relatrios oramentrios so produzidos em nada facilita a tarefa de quem se dedica a compreend-los. De um ano para o outro so muitas e variadas as alteraes de forma e de contedo. dificuldade de lidar com nmeros e cifras contbeis se juntam as constantes mudanas nas denominaes utilizadas nas 36 tabelas oramentrias: o que era dotao, passa a ser dotao anual, depois, dotao do exerccio ou dotao para o exerccio; execuo passa a ser despesa liquidada, a qual acrescido valor pago etc. Um outro problema que, medida que se retroage no tempo, fica mais difcil ter acesso aos relatrios oramentrios do governo. Os relatrios a partir do ano de 1999 esto quase todos disponveis em sites dos Ministrios, na internet. O mesmo j no ocorre com aqueles dos anos anteriores. Exemplo disso, tm-se em relao aos dois principais tipos de relatrios analisados: o Relatrio da Execuo Oramentria do Governo Federal, produzido pelo Ministrio da Fazenda - MF; e o Relatrio de Acompanhamento dos Planos Plurianuais, produzido pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MPOG. Os do primeiro tipo (Execuo Oramentria - MF) esto disponveis em sites do governo federal desde 1995. J os relatrios do PPA (MPOG) esto disponveis somente a partir do segundo Plano (1996-1999). Mesmo assim, so inmeras as lacunas existentes. Um outro problema diz respeito a algumas cifras e valores apresentados, que nem sempre coincidem. H cifras nos relatrios do Ministrio da Fazenda, que, apesar de se referirem mesma rubrica, apresentam valores diferentes das registradas nos relatrios do Ministrio do Planejamento. O mesmo acontece com os dados dos relatrios institucionais, que nem sempre batem com os dos Ministrios. De todo modo, apesar dessas e outras dificuldades, este estudo foi facilitado pelo recurso da internet. Os dados e cifras das rubricas oramentrias consideradas mais relevantes para a pesquisa foram relacionadas quantitativamente e expressas em termos absolutos e percentuais, o que resultou em quadros e grficos que, por sua vez, subsidiaram as abordagens qualitativas dos dados do OGU. A opo pelo recurso quantitativo em uma pesquisa essencialmente qualitativa justifica-se pelo subsdio que as relaes quantitativas nas contas pblicas proporcionam anlise qualitativa das polticas pblicas. 37 Em relao ao CONARQ e ao Arquivo Nacional, a anlise documental foi realizada em fontes primrias e secundrias, arquivsticas e bibliogrficas, constitudas pelas atas, relatrios, portarias, resolues, instrues normativas, programas e projetos produzidos e disponibilizados pelos dois organismos. O estudo desses documentos possibilitou conhecer, reconhecer e analisar as estruturas e as aes do CONARQ e do Arquivo Nacional. A leitura das atas e das resolues do CONARQ iniciou-se com a busca das palavras- chave preservao e poltica. O anteparo terico-metodolgico que apontou para os dois termos escolhidos levou em considerao que ambos configuram e delimitam a essncia do que se investiga e so fundamentais para a defesa da tese. Todas as atas e resolues do CONARQ esto disponveis na internet. Isso possibilitou o uso de ferramenta digital na busca das palavras-chave. Quadros e grficos com nmeros absolutos e percentuais apresentam o resultado quantitativo do levantamento, revelando algumas linhas de tendncia. Aps a localizao e a quantificao das palavras-chave, partiu-se para a identificao do sentido em que tais palavras foram usadas e para a interpretao do contexto a que se referiam. Com isso foi possvel criticar tais documentos. As frases das atas do CONARQ consideradas mais importantes para a pesquisa foram transcritas na seo. Dessa forma, deixou-se explcito o contexto frasal em que cada palavra-chave aparece. No Apndice G desta tese h uma sntese das atas e resolues do CONARQ com os pargrafos das palavras-chave levantadas. Os relatrios de atividades do AN referentes ao perodo 1995-2005 foram disponibilizados pelo prprio Arquivo Nacional na forma de impressos sobre papel. So onze relatrios anuais com um total de 348 pginas seqenciais, constituindo uma unidade de arquivamento 9 da instituio. O Arquivo Nacional permitiu e providenciou a reproduo xerogrfica dos relatrios. Como os relatrios no mantm um padro na forma e no contedo, foi necessrio, inicialmente, identificar as diferentes formas em que foram
9 Documento(s) tomado(s) por base, para fins de classificao, arranjo, armazenamento e notao (ARQUIVO NACIONAL, 2005, p. 167). 38 estruturados, para depois selecionar, interpretar e criticar os dados de interesse para a pesquisa. A redao da seo reproduz esse percurso. As entrevistas realizadas foram do tipo semi-estruturado. Entrevistaram-se cinco profissionais que atuaram no CONARQ e/ou no Arquivo Nacional no perodo delimitado pela pesquisa. Os detalhes de seus cargos e funes esto descritos na respectiva seo. As entrevistas basearam-se em um roteiro previamente elaborado que orientou o pesquisador no encontro com os entrevistados e foram gravadas com a aquiescncia de todos, resultando em mais de 5 horas de gravao. A ntegra das entrevistas conta do Apndice I. Com o tema circunscrito e o objeto de pesquisa exposto, cabe agora detalhar a estrutura redacional da tese. Esta tese compe-se de seis sees: as trs primeiras sees apresentam o marco terico-conceitual delimitado pelo pesquisador e as trs ltimas, o campo emprico perquirido. A seo dois trata do universo em que se deu a pesquisa Estado, Sociedade Civil, Democracia e Informao , e a trs, concentra-se na anlise das polticas pblicas, buscando, em ambas, relacionar, terica e conceitualmente, as escolhas feitas na reviso de literatura realizada e trazer as questes para o campo dos estudos da informao. A seo quatro apresenta o estado da arte da preservao no Brasil e no mundo e circunstancia os aspectos que relacionam preservao e polticas pblicas, concluindo com a preservao da informao arquivstica. A seo cinco aborda o Oramento Geral da Unio do Brasil e compara os recursos pblicos aplicados na preservao de acervos custodiados por cinco instituies nacionais (Arquivo Nacional, Biblioteca Nacional, Fundao Casa de Rui Barbosa, Fundao Nacional de Artes e Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional), detalhando a situao do Arquivo Nacional. A seo seis apresenta o Conselho Nacional de Arquivos - CONARQ e o Arquivo Nacional, rgos responsveis, respectivamente, pela formulao da Poltica 39 Nacional de Arquivos pblicos e privados e pela gesto e recolhimento dos documentos produzidos e recebidos pelo Poder Executivo federal brasileiro. A exposio e anlise de dados e fatos registrados nas atas, resolues, relatrios de atividades e oramentos fornecem o grau de concretude necessrio para a pesquisa. A seo sete explicita, criticamente, o resultado das entrevistas com membros do CONARQ e com dirigentes do Arquivo Nacional, revelando a fala de seus principais atores e tratando de identificar o que dizem e fazem e o que dizem, mas no fazem. As Reflexes Finais, com uma abordagem retrospectiva e prospectiva, recapitulam o percurso, recolocam as questes, projetam o problema e sugerem alternativas e possibilidades para a questo da preservao da informao arquivstica governamental, com especial ateno do Poder Executivo federal.
2 ESTADO, SOCIEDADE CIVIL, DEMOCRACIA E INFORMAO
Estudar a informao nas formaes polticas modernas e contemporneas significa conhecer o papel do Estado e de suas agncias de informao e reconhecer a existncia de mediao informacional nas relaes entre Estado e polticas pblicas. Mesmo que a relao entre Estado e polticas pblicas esteja evidente para aquele que se prope a tratar do tema, necessrio estabelecer os conceitos e fundamentos tericos pertinentes, que devem antecipar a pesquisa em si. Nem to evidente a relao de dependncia entre a formulao do quadro terico-conceitual com as escolhas do pesquisador e a delimitao do objeto emprico e construo da metodologia da pesquisa. O propsito desta seo equacionar essa circunstncia. Diversos autores (Castells, Giddens, Bobbio, Nogueira, Habermas, entre outros) identificam hoje uma certa flexibilidade nas fronteiras territoriais tradicionais e nas polticas convencionais das naes que acabam afetando a noo que se tem de Estado. Entre outros, um dos elementos causadores disso o advento e o crescimento no uso das novas tecnologias de informao e comunicao - TICs, tanto pela sociedade civil como pelos governos. O uso das TICs na mobilidade de capitais faz com que as nacionalidades sejam cada vez mais entendidas em sua dimenso cultural e menos em sua dimenso econmica. Tal circunstncia, de um lado, d uma boa medida do que conhecido como a crise do Estado-nao, e de outro, faz com que o papel das polticas pblicas de cada pas ganhe relevncia no atendimentos dos interesses e necessidades da sociedade. Assim, nesta tese, o Estado ponto de partida e de chegada. De partida, por que o Estado pode e deve ser entendido como o terreno onde interesses, fragmentos e segmentos se entrechocam, disputam, compartilham e cooperam. 41 nesse cenrio de luta que a definio das questes podem ser buscadas e onde posies hegemnicas se alternam na busca de influncia e domnio. Esto a envolvidas dimenses como legitimao 1 e consenso, coao e consentimento, sociedade poltica e sociedade civil, todos conceitos circunscritos e delimitados pela idia de Estado. De chegada, por que a formulao de polticas pblicas pode ser percebida como resultado e produto desses embates. Sua efetiva implementao se dar tambm nesse terreno. Terreno este onde devero ser ainda avaliadas. o caso das polticas pblicas arquivsticas que trazem em seu bojo a questo da preservao da informao. Tratar do Estado como campo informacional remete ao entendimento de que a informao, cf. J ardim, um recurso estratgico para as tomadas de deciso na administrao pblica e para a consolidao da cidadania, sendo, pois, um recurso fundamental para o desenvolvimento individual e das sociedades. J ardim (1999, p. 33) afirma que h [...] uma relao profunda entre a gesto da informao arquivstica 2
como um recurso e a qualidade dos servios prestados pelo Estado sociedade civil. [...] Essa complexa relao envolvendo os agentes do Estado e a sociedade civil mediados pela informao arquivstica, remete-nos necessariamente a uma abordagem terica do Estado, visando sua compreenso como campo informacional. [...] A abordagem do Estado insere-se num conjunto de referncias tericas cuja escolha pelo cientista social implica diretamente na construo do seu objeto.
A compreenso do Estado como campo informacional e a anlise da configurao das polticas pblicas abrem a possibilidade de identificar que elementos levam o Estado a agir
1 Atributo do Estado, que consiste na presena, em uma parcela significativa da populao, de um grau de consenso capaz de assegurar a obedincia sem a necessidade de recorrer ao uso da fora, a no ser em casos espordicos (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 2004, p. 675). 2 O Dicionrio brasileiro de terminologia arquivstica publicado pelo Arquivo Nacional em 2005 no inclui o verbete gesto da informao. No entanto, cada vez mais freqente na literatura arquivstica o uso de gesto da informao arquivstica. Isso deriva das discusses sobre o objeto da Arquivologia ser os arquivos, os documentos de arquivo ou, mais recentemente, a informao arquivstica. Autores como J ardim (1999, p. 29), Fonseca (2005, p. 59), Couture e Rosseau (1998, v. 30, p. 24, 64-67) e Thomassen (1999), entre outros, abordam o tema. O prprio CONARQ, na Carta para Preservao do Patrimnio Arquivstico Digital, utiliza tanto o termo informao arquivstica como documento arquivstico. usual ainda a expresso gesto documental 42 como age, ou a no agir, na preservao da informao arquivstica. Mapear as aes e os vazios da atuao das agncias governamentais responsveis pela preservao desses conjuntos informacionais no Estado contemporneo (1995-2005) um dos caminhos para se compreender essa relao no Brasil. Em linhas gerais, as reflexes realizadas por J ardim em relao s polticas informacionais e arquivsticas serviro de base para verificar se a preservao da informao arquivstica do Executivo federal brasileiro tambm uma manifestao da opacidade do Estado. O direito de acesso informao passa pela preservao fsica da informao a ser acessada. Verificar se no Estado brasileiro h algum tipo de controle sobre a informao arquivstica governamental do Executivo federal do ponto de vista de sua preservao se impe como um dos aspectos a ser perscrutado. A opacidade do Estado, observada por J ardim, pode se dar, tambm, pela inexistncia material dos registros. A questo de partida que tem norteado esta pesquisa pode ser assim expressa: Por que o Estado brasileiro tem sido, historicamente, incapaz de preservar a informao arquivstica governamental? Se o Estado brasileiro historicamente negligente com seus registros informacionais, que elementos levariam a uma nova postura que assegure a preservao da informao arquivstica do Executivo federal? A preservao da informao arquivstica governamental no pode mais ser considerada apenas como um recurso potencial para prover um possvel celeiro da memria social. Deve, primeiramente, ser considerada como um componente estratgico na gesto do Estado. Ao comentar que o direito informao um direito civil e um direito poltico, J ardim acrescenta ser tambm um direito social e difuso: Dado que o direito informao pressupe a existncia de servios pblicos responsveis pelo atendimento ao cidado, trata-se tambm de umdireito social. E, por trazer em si, elementos dos direitos civis, polticos e sociais, trata-se tambm de um direito difuso, uma 43 dimenso historicamente nova da cidadania (J ARDIM, 1999, p. 69, grifo do autor).
A anlise das decises e das no-decises de Estado em relao preservao da informao arquivstica governamental ocupa papel central nesta tese em virtude do significado que a informao assume nas relaes entre sociedade poltica e sociedade civil. O estudo das relaes entre o Estado (no caso, o Estado brasileiro) e as estruturas e agncias estatais de informao possibilita identificar o grau de influncia e domnio que decorre dessa circunstncia. E, se, como afirma J ardim (1999, p. 24), as polticas pblicas de informao so um tema contemplado em menor escala na Cincia da Informao, a preservao da informao e as polticas pblicas para a preservao da informao para a gesto do Estado so temas raros na Cincia da Informao e nas Cincias Sociais em geral. Portanto, o estudo da preservao da informao governamental, a partir da Cincia da Informao e da Arquivologia, pode contribuir para a compreenso do papel do Estado, do governo e das agncias e estruturas informacionais com vista ao direito de acesso informao arquivstica no Brasil. No mbito desta tese, prioriza-se o conceito de Estado, ainda que em muitos momentos se tenha feito meno a assuntos e aspectos de governo. Apesar de diferentes, comum na literatura a associao entre o conceito de governo o de Estado. Aqui, entende-se governo como o conjunto de pessoas que exercem o poder poltico, bem como o complexo dos rgos que institucionalmente tm o exerccio do poder. Os rgos do governo so, entre as instituies estatais que organizam a poltica da sociedade, aqueles que tm a misso de exprimir a orientao poltica do Estado. (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 2004, p. 553)
44 2.1 O ESTADO COMO CONCEITO E O CONCEITO DE ESTADO Mesmo considerado de forma abstrata e geral, o Estado uma forma muito complexa de organizao poltica para permitir concluses simples. Christopher W. Morris, 2005.
A que Estado estamos nos referindo? A questo do Estado uma necessria escolha terica, mas tambm poltica daquele que investiga. Distinguir o que o discurso dos agentes de Estado e o que o discurso do sujeito que investiga parte do processo. Para Bordieu (2005, p. 91), de uma forma ou de outra, em maior ou menor grau, todos so estatais e, portanto, corre-se o risco de no compreender a verdade mais fundamental do Estado. Bordieu diz que uma ruptura , ao mesmo tempo, necessria e difcil e que o cientista social deve estar atento para isso quando trabalhar com a questo do Estado. Para Bordieu (2005, p. 95) no domnio da produo simblica que particularmente se faz sentir a influncia do Estado: as administraes pblicas e seus representantes so grandes produtores de problemas sociais. O pesquisador funcionrio estatal tem seu pensamento atravessado pela representao oficial do oficial, ou seja, pela representao de Estado. Bordieu sugere que quando se pensa o Estado, ou sob a aparncia de pens-lo, se est participando da construo do pensamento de Estado, e que, em ltima anlise, o cientista social deve usar contra o Estado a liberdade (relativa) que o prprio Estado lhe garante. Para Bordieu, alm da violncia fsica do Estado (Weber), a violncia simblica est encarnada nas mentes e em esquemas de percepo e de pensamento. (BORDIEU, 2005, p. 97) O que leva a J ardim (1999, p. 44) observar que a violncia simblica tende a no ser reconhecida como uma violncia. evidente para Bordieu (2005, p. 117-121) que as injunes do Estado s se impem de maneira to poderosa por que o prprio Estado que aponta as estruturas cognitivas segundo as quais percebido. O reconhecimento da legitimidade, portanto, no um ato livre 45 de conscincia esclarecida, como era para Weber, mas est enraizada em estruturas incorporadas e inconscientes, possibilitando aos dominantes imporem a sua dominao. Em sntese, o que se aprende com Bordieu que para estudar a dimenso simblica do poder estatal preciso estudar o funcionamento especfico do microcosmo burocrtico e analisar a gnese e a estrutura do universo dos agentes de Estado. Pois, como afirma O espao me engloba como um ponto. Mas esse ponto um ponto de vista, princpio de uma viso assumida a partir de um ponto situado no espao social, de uma perspectiva definida em sua forma e em seu contedo pela posio objetiva a partir da qual assumida. O espao social a realidade primeira e ltima j que comanda at as representaes que os agentes sociais podem ter dele (BORDIEU, 2005, p. 27, grifos do autor).
por isso mesmo que Bordieu (BORDIEU, 2005, p. 92) alerta que nunca duvidamos demais quando pensamos na questo do Estado. Esse ponto de vista tambm um ponto de vista formado no e pelo Estado, o que implica na possibilidade perigosa, segundo Bordieu (BORDIEU, 2005, p. 91), de sermos pensado por um Estado que acreditamos pensar. Munido da relativa liberdade que o Estado garante ao pesquisador que pensa o Estado (BORDIEU, 2005, p. 97), o Estado e, no caso deste trabalho, o Estado brasileiro, se apresenta como um universo e circunstncia de observao do sujeito que investiga ao mesmo tempo em que tal sujeito e objeto do universo investigado. Nesta tese, considera-se o Estado brasileiro como o conjunto das estruturas burocrticas com o poder de coero (sociedade poltica) e dos ambientes ideolgico, cultural e epistemolgico (sociedade civil), como ser visto adiante, no qual o autor est inserido. A fina linha fronteiria entre o tratamento poltico de uma questo que e quer ser epistemolgica, um ponto metodolgico essencial a ser esclarecido, conforme Bordieu (2005, p. 92-93), no pode ser desconsiderada. O que se quer esclarecer que a necessria e difcil ruptura com o pensamento de Estado, a desnaturalizao das coisas, fatos e idias de Estado e 46 o esforo epistemolgico de compreender essa circunstncia, no excluem o componente poltico do processo. o caso deste estudo. O pesquisador, que estuda as polticas pblicas e a preservao da informao arquivstica no Estado brasileiro a partir das aes do Conselho Nacional de Arquivos CONARQ e das atividades do Arquivo Nacional, instituies pblicas de informao, funcionrio pblico federal, e realiza sua pesquisa no mbito de uma Universidade pblica federal brasileira. Isto posto, parte-se para conhecer o conceito de Estado. Como ensina Bornheim (2003, p. 217), O Estado, entre tantas coisas, principalmente isto: um conceito. A abordagem de Bornheim para Estado bastante peculiar. O Estado no sculo XX volta a assumir, para Bornheim (BORDIEU, 2005, p. 225), um carter absolutista com a proliferao das ditaduras, inclusive, as de esquerda, indo alm das violncias simblicas de Bordieu e ostensivamente assumindo a violncia fsica, chegando mesmo a desrespeitar todos os limites. A perplexidade poltica em decorrncia disso provocou, segundo Bornheim, uma espcie de paralisia na reviso dos entendimentos e conceitos de Estado, nao, nacionalismo, capitalismo, capitalismo de Estado etc, que caracterizam a crise do Estado. Bornheim pergunta: o Estado se tornar dispensvel? Morris (2005, p. 89) lembra de uma tradio na filosofia poltica: tende-se a escrever sobre formas particulares de organizao poltica no momento em que elas comeam a morrer. Por isso diz que possvel que a ateno dada hoje ao Estado seja um prenncio de que seu crepsculo no esteja muito distante. De qualquer forma, o que importa para Morris que se busque uma justificativa para a existncia do Estado moderno. Para isso, entende ser necessrio desnaturalizar o conceito de Estado e reconhecer que o Estado moderno uma forma de organizao poltica que varreu o mundo, mas que nem sempre foi assim. Por 47 que deveramos organizar a nossa comunidade da forma como fazemos, em Estados?, pergunta Morris (2005, p. 33). Morris (2005, p. 23) tem uma concepo instrumental de Estado. Concebido de forma artificial, o Estado deve ser entendido como criado para nossos fins, nossa proteo e defesa. Isso pressupe a existncia de um direito natural anterior a essa criao artificial de Estado. Morris denomina tais direitos naturais de direitos prvios, no sentido de que os direitos prvios existem antes e independentemente do Estado e seus sistemas legais. muitos negam a existncia de tais direitos e supem que todos os direitos so criados pelo Estado. (MORRIS, 2005, p. 26-27) O que leva Morris (2005, p. 41) afirmar que no podemos supor que exista uma nica noo de Estado. Assim, Estado, para Morris (2005, p. 45, 77 grifo do autor), , antes de tudo, uma particular forma de organizao poltica. [...] formas territoriais caractersticas de organizao poltica, caractersticas da modernidade, que reivindicam soberania sobre seus domnios e independncia dos outros Estados.
Em Giddens (2001, p. 33), o Estado se apresenta como poder e dominao. Ser humano ser um agente e ser um agente ter poder. O poder significa a capacidade transformadora, a capacidade de intervir em um determinado cenrio de eventos de forma a alter-los. Os sistemas sociais so sistemas de poder. Da ser necessrio estudar os modos de dominao para investigar o poder. Para Giddens (2001, p. 35, 72), o poder pode ser alarmante quando utilizado como represlia, mas mais intenso e durvel quando se faz presente, silenciosamente, na repetio das prticas institucionais. Todos os sistemas sociais envolvem uma mediao institucional de poder. A sistematizao e o uso da informao com propsitos administrativos um dos recursos polticos de controle e poder. Nesse sentido, um dos conceitos mais utilizados nas Cincias Sociais o conceito de Gramsci, que, no entanto, como alerta J ardim (1999, p. 33), no dedicou qualquer de seus 48 estudos para tratar especificamente do conceito de Estado. ao discutir as relaes conceituais entre Sociologia e Cincia Poltica, que Gramsci (1968, p. 87) afirma que o Estado [...] todo o complexo de atividades prticas e tericas com as quais a classe dirigente (sociedade poltica =Estado sentido estrito) justifica e mantm no s o seu domnio, mas consegue obter o consentimento ativo dos governados [...].
Ao tratar da concepo do Estado gendarme-guarda noturno e da confuso entre sociedade civil e sociedade poltica, Gramsci (1968, p. 149) produz o que ficou conhecido como conceito ampliado de Estado (em relao ao conceito de Marx): [...] na concepo geral de Estado entram elementos que tambm so comuns noo de sociedade civil (neste sentido, poder-se-ia dizer que Estado = sociedade poltica + sociedade civil [= sentido ampliado], isto hegemonia revestida de coero).
O entendimento de Gramsci para sociedade civil registrado na literatura como um alargamento concepo de Marx, para quem a sociedade civil era sinnimo de sociedade burguesa, isto , uma sociedade emancipada do Estado, formada por sujeitos independentes, na esfera das relaes econmicas. O conceito de Gramsci, que no abandona a concepo econmica de Marx, oferece algo mais que o complexo dessas relaes materiais, ao acrescentar que a sociedade civil compreende todo o complexo das relaes ideolgico- culturais. As instituies e organismos vulgarmente denominados privados, como os meios de comunicao, as escolas, as editoras, institutos culturais e cientficos, a Igreja, teriam por finalidade a transmisso dos valores, por meio dos quais a classe dominante exerce a hegemonia. Sociedade poltica em Gramsci a funo de hegemonia que o grupo dominante exerce em toda a sociedade, e ao domnio direto ou de comando que se expressa no Estado ou no Governo jurdico. O que Gramsci pretende salientar o papel da sociedade civil na 49 hegemonia, distinguindo o momento de direo cultural do momento de simples domnio poltico (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 2004, p. 1.210). Os dois elementos do conceito de Gramsci evidenciam uma relao dialtica e no uma dicotomia, uma vez que a sociedade civil uma das partes na luta pelo poder hegemnico e, ao mesmo tempo, provedora do consentimento ativo de dominao. Assim, Gramsci (apud J ARDIM, 1999, p. 34) deixa claro que o Estado no se reduz a uma simples mquina de opresso, mas que a sociedade dos homens, como um todo, parte indissocivel e co-responsvel pelos feitos do e no Estado. O papel da sociedade civil em relao ao conceito de Estado retomado em outros termos por Nogueira (2004, p. 87, grifo do autor), para quem a questo do Estado aparece vinculada s perspectivas e possibilidades da sociedade civil expressa na frase Um Estado da e para a sociedade civil. Para Nogueira (2004), a crise do Estado uma crise essencialmente poltica porque deriva de opes polticas e de projetos de hegemonia e dominao. Um projeto democrtico supe soberania popular, regras para todos, livre competio poltica e participao nas tomadas de deciso. Em tese, os cidados organizados participam e controlam seus governos. Mas este tipo de cidado no um cidado natural. Pelo contrrio, constantemente criado e organizado. O que significa materializar pressupostos tericos e filosficos em instituies, estruturas e procedimentos para governar, para organizar o poder, para realizar a cidadania. A idia de Nogueira de um Estado para uma sociedade civil depende de que a sociedade civil se valorize de tal forma que passe de coadjuvante despolitizada em protagonista politizada, mais longe das amarras dos interesses particulares, e prxima dos interesses gerais. Isto , dos interesses do Estado, conforme o sentido ampliado de Gramsci. Nogueira salienta que sem Estado, sem vnculo com o Estado e sem uma perspectiva de Estado, no h sociedade civil, nem hegemonia. Nenhuma sociedade civil imediatamente 50 poltica. A dimenso poltica da sociedade civil existir se for tambm construda. E a sociedade civil, por ser um territrio de interesses tanto do tipo bons e justos como dos escusos, perversos, egosticos, deve ser percebida como um campo de resistncia no-unitrio e mltiplo. Tal projeto democrtico implica em gesto participativa com papel preponderante. Assim, a participao democrtica direta, representativa ou deliberativa, o espao pblico, a reforma do Estado surgem como questes pautadas quer pela insatisfao social e decepo com a gesto pblica, quer como resultado da desmontagem do Estado pelo projeto neoliberal (NOGUEIRA, 2004, p. 90-122). Para encerrar a discusso sobre o conceito de Estado, e antes de apontar algumas caracterstica da sociedade civil brasileira, buscou-se na legislao do pas, o entendimento de Estado. O Estado, na lei do Brasil, um ente personalizado ou, de acordo com o Cdigo Civil, uma pessoa jurdica de Direito Pblico, formado por trs elementos indissociveis e indispensveis: populao, territrio e governo soberano. A Constituio federal brasileira de 1988 registra, no seu prembulo, ter institudo um Estado democrtico de direito a que denomina Repblica Federativa do Brasil. A partir do seu Ttulo III Da organizao do Estado, a Constituio federal passa a usar o termo Unio para designar a Repblica Federativa do Brasil. J orge Miranda (1990, p. 138 apud MORAES, 2003, p. 35), ao definir Direito Constitucional, preceitua que o Estado comunidade e poder.
51 2.2 SOCIEDADE CIVIL NA REALIDADE HISTRICA BRASILEIRA
De forma semelhante ao Estado, o conceito de sociedade civil tambm abrange diferentes significados. Interessa aqui discuti-lo a partir da perspectiva recente com que se apresentou no Brasil, no bojo do processo de redemocratizao, na dcada de 1980. Coutinho 3 lembra que o conceito de sociedade civil comea a ganhar evidncia no Brasil no ocaso da ditadura militar, iniciada em 1964. Surge, ento, com forte sentido de oposio ao Estado ditatorial, contrapondo a noo de civil a de militar. nessa circunstncia e tempo que os movimentos sociais (principalmente, sindicatos do ABC) recuperam o conceito Gramsci para sociedade civil, ainda que este muitas vezes tenha sido usado e aplicado de forma equivocada, assumindo traos de uma dicotomia radical, marcada ademais por uma nfase maniquesta.. Isso, que Coutinho chama de deslizamento conceitual, acabou por resultar, de um lado, em uma compreenso simplificada das relaes sociais e no obscurecimento do carter contraditrio de formao da sociedade civil no Brasil, e, de outro, abriu espao para a hegemonia das foras liberais na reconstruo da democracia, produzindo o que se veio a conhecer por demonizao do Estado. Para Coutinho, a sociedade civil de Gramsci uma arena privilegiada da luta de classe, uma esfera do ser social onde se d uma intensa luta pela hegemonia; e, precisamente por isso, ela no o outro do Estado, mas - juntamente com a sociedade poltica ou o Estado-coero - um dos seus ineliminveis momentos constitutivos. 4
Este quadro percebido tambm por Sorj (2004, p. 68-71), para quem o debate sobre sociedade civil no Brasil foi promovido por cientistas sociais para introduzir uma dimenso sociolgica no momento da redemocratizao. A valorizao e a expanso de organizaes
3 Em crtica ao livro Gramsci e a sociedade civil, de Giovanni Semeraro (2006). Disponvel em: <http://www.artnet.com.br/gramsci/arquiv93.htm>. Acesso em: 22 ago. 2006. 4 Disponvel em: <http://www.artnet.com.br/gramsci/arquiv93.htm>. Acesso em: 22 ago. 2006. 52 que se autodefiniam, ento, como sociedade civil resultou em uma espcie de sacralizao da noo, fazendo com a sociedade civil ocupasse o imaginrio social e poltico como a nica portadora de virtudes. A dificuldade de projetos polticos contemplarem consenso social e polticas sociais implicou na dissociao, entre outros aspectos, da administrao do Estado da produo de ideais morais. A sociedade civil assim concebida passou a ocupar o imaginrio social e poltico em detrimento das instituies de representao poltica, passando a ser entendida como a autntica representao da sociedade frente a um sistema poltico deslegitimado. Quer dizer, por oposio a um Estado violento e corrupto se contrape uma virtuosa e monoltica sociedade civil. No entanto, Sorj alerta que na vida social, as virtudes e os vcios nunca so monoplios de instituies precisas. Em ltima instncia, corre-se o risco de se criar a iluso de uma sociedade civil que poderia existir voltando as costas para o Estado, separada do sistema poltico, dos partidos, do parlamento representativo etc. (SORJ , 2004, p. 71) Assim, no escopo deste trabalho, a noo de sociedade civil considerada como um dos elementos do conceito de Estado ampliado de Gramsci. Caracteriza-se pelas relaes ideolgicas, epistemolgicas, polticas e culturais do momento, e pelas foras contraditrias, internas e prprias, que a compem. Relaes e foras na luta pelo poder. Compe, assim, com a noo de Estado trabalhada anteriormente.
2.2.1 Regime poltico
Regime poltico definido por Bobbio, Matteucci e Pasquino (2004, p. 1081) como um conjunto de instituies que regulam a luta pelo poder e pelo seu exerccio, bem como a 53 prtica dos valores que animam tais instituies. A escolha de um regime poltico implica na escolha de determinados valores. A escolha da classe dirigente e de sua organizao determinam a formao da vontade poltica e a realizao desses valores. A composio hegemnica do poder, quer pela fora, quer pelo consenso buscado, exercido pela classe dominante em funo de tais valores terem sido propalados e incorporados pela sociedade civil, dentro do complexo de relaes ideolgico-culturais. Evidentemente, que as polticas pblicas formuladas em um regime poltico, na esfera de uma sociedade civil, no escopo de um Estado, no podem refletir seno esses valores dominantes. Melo (1999, p. 65 nota 10) registra que os estudos universitrios no Brasil, que relacionam o regime poltico com a produo de polticas, foram alimentados tambm pela democratizao dos anos 80 no pas. Na perspectiva de que o processo de democratizao influenciara a formulao de polticas pblicas, Melo (1999, p. 80) constata que a pesquisa acadmica universitria produzida ento passa a abastecer o que chama de projeto reformista da Nova Repblica. nessa situao que comeam a aparecer expresses, e seus respectivos problemas, como transparncia, participao, organizao comunitria, provocando uma valorizao dos elementos formais da democracia. Mas, ao mesmo tempo, Melo observa que o fim do regime autoritrio no foi suficiente para superar os problemas de desigualdade e pobreza, nem para fomentar a implementao de polticas sociais (MELO, 1999, p. 81), o que refora o quadro acima desenhado por Coutinho. Mudou o regime poltico brasileiro, mas o Estado continuou sendo visto pela prpria sociedade como algo a que a sociedade civil deve se opor. Dessa forma, a sociedade civil continua percebendo-se como algo estranho ao Estado, e no como parte do Estado.
54 2.3 DEMOCRACIA E CIDADANIA DOIS CONCEITOS, UM MESMO SENTIDO
Lembra-nos Dahl (2001, p. 61) que, antes de tudo, uma democracia pressupe que todos os membros sejam considerados politicamente iguais, isto , reconhecidos como capazes de participar da tomada de decises. Dahl (2001) atenta para os binmios da igualdade/desigualdade, da justia/injustia, do poder/direito querendo dizer que O poder da maioria no faz o direito da maioria. A democracia um sistema de direitos fundamentais: direito de participar, de se expressar, de votar, de escolher, de decidir etc. Cabe-lhe garantir a seus cidados uma liberdade pessoal mais ampla, a possibilidade do consenso e do dissenso, o exerccio da autodeterminao, a proteo dos interesses fundamentais e o desenvolvimento humano amplo. Pases democrticos, ao formarem uma fora de trabalho instruda, tm mais possibilidades de prosperar economicamente. E, como a economia moderna depende em grande parte da comunicao, mais fcil procurar e trocar informao em uma democracia (DAHL, 2001, p. 62-72). Para J ardim (1999, p. 81) a cidadania est relacionada luta contra as desigualdades e ampliao dos direitos. O cidado mantm um vnculo com o Estado, que lhe garante uma nacionalidade, estrutura e aparatos jurdicos reguladores de direitos e deveres. Mas, alm dessa cidadania passiva (BENEVIDES, 1994, p. 14 apud J ARDIM, 1999, p. 83) outorgada pelo Estado, h uma cidadania ativa, onde o cidado criador de direitos. J ardim observa que a participao poltica fundamental para a cidadania, o que significa que a participao poltica depende, pelo menos em parte, de educao poltica. A informao perpassa todos esses aspectos. A informao, em uma sociedade urbana, industrializada e democrtica, parte fundamental das atividades humanas a desenvolvidas. 55 A defesa do Estado constitucional de direito e a defesa dos direitos pblicos, entre eles o direito informao, implicam na compreenso da relao entre direito, poltica e sociedade civil. A vontade poltica racional expressa em polticas pblicas quase sempre resultado do processo de argumentao e negociao pblicas em uma sociedade educada e informada. Ainda que o Estado constitucional de direito seja reconhecido como uma realidade dada, polticas pblicas, que sejam capazes de contemplar o interesse geral e promover regulamentaes igualitrias, dependem em grande medida da participao democrtica da sociedade. O cidado, consciente de seus direitos e deveres, participa democraticamente da construo do Estado e controla as aes dos governos. A informao governamental um dos aspectos desse processo.
2.4 INFORMAO: DO ARTEFATO AO MENTEFATO Informao um recurso social vital. Do acesso informao, de seu processamento pelos mais variados meios, de sua distribuio eficiente, depende toda e qualquer deciso de grupos ou instituies sociais nas sociedades modernas. Deputada Cristina Tavares Assemblia Nacional Constituinte, 1987
A literatura contempornea registra com freqncia que informao um termo polissmico. Na prpria Cincia da Informao, no h consenso tanto em relao ao conceito em si do termo, como na definio de que informao seu objeto de estudo. Em trabalho publicado como um ensaio epistemolgico para um novo modelo curricular do curso de graduao em Cincia da Informao da Universidade do Porto, Portugal, Silva e Ribeiro (2002) propem uma definio para o termo informao. Entendem este como um fenmeno humano e social, possvel de ser conhecido cientificamente. 56 Para Silva e Ribeiro (2002, p. 37), informao o [...] conjunto estruturado de representaes mentais codificadas (smbolos, significantes) socialmente contextualizadas e passveis de serem registradas num qualquer suporte material (papel, filme, banda magntica, discos compacto, etc.) e, portanto, comunicadas de forma assncrona e multidireccionada.
A informao envolve, assim, o processo cognitivo, as idias, as impresses, os assuntos formalizados e expressos por um cdigo lingstico, mas no se confunde com este nem a com a sua comunicao. A lngua um produto simultaneamente psicolgico/individual e coletivo/social e a comunicao existe como potncia que s emerge no processo de trocas entre relaes interindividuais e coletivas. A matria dessas trocas e relaes outra coisa distincta e precedente a Informao (SILVA; RIBEIRO, 2002, p. 26). Ao que perguntam: [...] pode conceber-se o suporte material ou tecnolgico como estando ao mesmo nvel ontolgico que o discurso codificado nele contido? Pode classificar-se o fenmeno discursivo como similar do fenmeno tecnolgico da impresso tipogrfica ou da gravao sonora em banda magntica? Pode-se, em suma, reduzir-se a Informao Documentao? (SILVA; RIBEIRO, 2002, p. 27).
Ambos tentam, assim, traar a linha que separa a essncia (informao) de sua mera base instrumental. O registro material ou fsico faz a informao existir, mas no a faz ser. A sua essncia de raiz psquica e social, ou seja, radica, por um lado, na mente humana e, por outro, na interaco dos sujeitos com o meio natural e entre si, interaco esta coisificada num cdigo, como a lngua, que parte integrante do fenmeno, e do qual difere a materializao num suporte fsico externo pessoa humana (SILVA; RIBEIRO, 2002, p. 38).
57 A identificao da informao como um recurso no-material implica e aumenta a dificuldade de se reconhecer que a informao, nesse sentido, seja capaz de portar valores econmico e financeiro. A esse respeito, Marques (1999, p. 196) claro quando exemplifica o momento em que o virtual supera o real na atividade econmica. Quando o consumidor vai ao mercado, compra e paga um produto, ele est supostamente cobrindo, alm da margem de lucro do produtor e do comerciante, os custos tanto do material quanto da informao ali incorporada. No h novidade nisto e pode-se bem dizer que, pelo menos no capitalismo, sempre foi assim. Ao pagar por um jornal ou um livro, paga-se pelo material, papel e tinta, e paga-se pela informao ali contida. Ao comprar um refrigerante, paga-se pelo lquido (material) e pela publicidade (informao). Ao comprar um carro, tambm paga-se pelo material (as subestruturas materiais que esto ali fisicamente montadas) e pela informao (as subestruturas matemticas que combinadas logicamente constituem o projeto do carro e de sua fabricao nmeros, tabelas, desenhos, instrues que compem o planejamento, marketing, pesquisa e desenvolvimento do produto e de seu processo de produo e circulao). A novidade das ltimas dcadas, principalmente da de 1970 para c, a acelerao do aumento do trabalho sobre a informao em relao ao aumento do trabalho sobre a matria. o resultado dessa acelerao que faz com que hoje no seja mais claro se, ao comprarmos um carro, no estejamos pagando mais pela informao do que pelo material. Pelo menos para muitas pessoas, pagar mais pela informao do que pelo material parece claro e natural no caso do livro, mas obscuro e surpreendente no caso do carro.
Quando essa circunstncia estendida informao governamental, uma informao pblica, a sociedade tambm tem dificuldades de perceber o papel econmico e estratgico dessa informao. No percebe, em linhas gerais, que a informao governamental pblica e que, portanto, lhe pertence. Serve, entre outras coisas, tanto para garantir a sua prpria cidadania, como para a administrao do pas em que vive. A ameaa informao pblica, de alguma forma, ameaa os prprios alicerces da democracia, ou como afirma Schiller (1986 apud DANTAS, 1999, p. 257) Com a destruio da informao pblica, as bases da democracia desaparecem. 58
2.4.1 Informao, Estado e polticas
A anlise que segue circunstancia a relao entre informao, Estado e decises polticas. Pretende-se com isso contextualizar o problema da informao no Estado contemporneo e introduzir alguns aspectos mais gerais das polticas de informao. Dessa forma, prepara-se o terreno para a discusso mais especfica sobre informao dos itens seguintes. Como visto, o uso da informao parte do processo de construo democrtica, de novas formas de organizar a vida, de controlar o poder, e de compartilhar destinos. A informao, ou a sua inexistncia, ou ainda a sua indisponibilidade, um elemento fundamental para a participao democrtica. Os diversos enfoques dados pelos autores citados a seguir proporcionaram a construo de um panorama da questo. Marilena Chau, no programa Observatrio da Imprensa do dia 18 de outubro de 2005, na TV Cultura, afirmou que Ns no vivemos mais no mundo da possibilidade da democracia direta, mas a democracia representativa pode incluir momentos de democracia participativa e, sob esse aspecto, o direito informao. Receb-la, produzida e analis-la decisivo. Desse ponto de vista acho que h uma discusso importante... Ns temos novos meios tecnolgicos que permitiriam, efetivamente uma ampliao, um alargamento do direito informao. Ao mesmo tempo eles tm controles e formas de circular e de interpretar essa informao que podem ser desinformadoras. Ento um problema fascinante que nos concerne a todos porque isso est ligado ao destino da democracia.
Giddens (2001) produziu uma interessante retrospectiva histrica do uso e recursos informacionais na formao do Estado moderno. Para Giddens (2001), o poder administrativo 59 do Estado-nao ocorreu antes do advento da comunicao eletrnica. As sociedades modernas foram desde o incio sociedades de informao, assim como todos os Estados tambm foram sociedades de informao. [...] a gerao do poder de Estado supe um sistema de reproduo reflexivamente monitorado, envolvendo a reunio regularizada, armazenamento, e controle da informao voltados para fins administrativos (GIDDENS, 2001, p. 199).
Ao tratar da comunicao e do armazenamento da informao como base para a formao do poder administrativo do Estado-nao, poder este diretamente influenciado pelo advento do industrialismo e urbanismo, Giddens diz que a consolidao da unidade administrativa desse Estado est profundamente envolvida com a comunicao. Entre os diversos fatores que contriburam para isso esto a [...] mecanizao do transporte; a separao entre comunicao e transporte pela inveno da mdia eletrnica; e a expanso das atividades documentais do Estado, envolvendo uma reviravolta na coleo e confrontao de informaes dirigidas a propsitos administrativos (GIDDENS, 2001, p. 194).
Para analisar o impacto da inovao no transporte, Giddens (2001) recorre noo de convergncia de tempo-espao de J anelle. Apesar de as estradas de rodagem capazes de diminuir o tempo necessrio para percorrer trajetos de um ponto a outro existirem desde o sculo XVIII, foi apenas no fim do sculo XIX que uma rede de estradas organizadas proporcionou um transporte comercial gil e barato. Foi tambm nesse momento que surgiram os meios de transporte com horrios coordenados e controlados. Giddens reconhece, via Zerubavel, que O horrio um instrumento de ordenao do tempo-espao 5 que est no centro das organizaes modernas. Mesmo assim, os efeitos da mecanizao dos transportes seriam mais limitados sem a inveno do telgrafo e das demais comunicaes eletrnicas.
5 O padro mundial de tempo foi criado em 1884, mas apenas na conferncia Internacional sobre o Tempo, em Paris, em 1912 que se definiu um mtodo uniforme de especificar sinais de tempo e transmiti-los pelo mundo (GIDDENS, 2001, p. 196-197). 60 Ou seja, foi a separao da comunicao em relao ao transporte, pelo advento do telgrafo, que iniciou o processo de reduo do tempo gasto em percursos de longa distncia, diminuindo ainda despesas de custos e esforos. a comunicao instantnea. Assim, a comunicao da informao passava a no mais depender dos transportes (GIDDENS, 2001, p. 195-196). Trs aspectos chamam ateno na abordagem de Giddens: o primeiro, o reconhecimento explcito da tecnologia, sentido amplo, como fator importante na configurao do Estado moderno; o segundo, o transporte como elemento a ser observado na comunicao; e o terceiro, o encurtamento do tempo necessrio para comunicar e a possibilidade de a comunicao chegar a todos os espaos. Innis (1950, p. 7 apud GIDDENS, 2001, p. 199), ao discutir os Estados tradicionais (aqueles que precedem os Estados-nao) faz uma distino entre meios de comunicao que enfatizam o tempo e os que enfatizam o espao. Os meios de comunicao que enfatizam o tempo so mais durveis, mas mais pesados (pedra, cermica, pergaminho). Isto , so materiais difceis de transportar, mas mais resistentes fisicamente s aes do tempo. Possibilitam a durabilidade e a permanncia dos registros por longos perodos de tempo, mas no contribuem para a gerao de poder administrativo se utilizados em vastas extenses de espao. Os meios de comunicao que enfatizam o espao no tm tanta durabilidade e permanncia, mas, por serem mais leves, possibilitam o seu transporte de maneira mais fcil, so mais facilmente reproduzveis e tm maior alcance espacial (so chamados na preservao de suportes de matria branda). Estes ltimos, possibilitam a gerao de maior poder administrativo por vastas extenses de espao. O primeiro grande passo para a mecanizao da comunicao foi a imprensa de Guttemberg. Com a imprensa de Guttemberg e o subseqente aumento na manufatura dos suportes de matria branda, principalmente o papel, ocorreu o alargamento da esfera do 61 poltico. Para Giddens (2001, p. 200), o crescimento da esfera pblica da administrao do Estado inseparvel da organizao textualmente mediatizada. A imprensa produziu um avano profundo nas operaes de vigilncia do Estado e foi essencial para o Direito. As leis passaram a ser mais difundidas. Os cdigos de leis impressos, ento, em um ambiente cultural mais letrado, aumentaram a integrao da interpretao do Direito nas prticas administrativas do Estado, ampliando a padronizao nos procedimentos jurdicos. Giddens (2001) observa mudanas para alm da esfera das leis, pois registros, relatrios e coleta rotineira de dados passaram a fazer parte das operaes dirias do Estado. Surgiram as estatsticas oficiais, principalmente, as de finanas e impostos, e a de populao. Tais estatsticas oficiais, a partir da metade do sculo XVIII, passaram a ser guardadas por todos os Estados. Giddens (2001) afirma que O poder administrativo gerado pelo Estado-nao no poderia existir sem a base de informao que so os meios de sua auto-regulao reflexiva. H inclusive reflexos nas Cincias Sociais, que passaram a usar as estatsticas oficiais para interpretar processos sociais. Giddens salienta que as estatsticas oficiais no so apenas um universo de objetos e eventos sociais, mas partes constitutivas destes. Isto leva a uma persistente relao ente as Cincias Sociais e o fenmeno que estas se propem a estudar. Assim, no sculo XIX, a economia, a sociologia e a psicologia acabam profundamente envolvidas com o surgimento do poder administrativo do Estado-nao. O desenvolvimento do capitalismo industrial, os processos de pacificao interna, a vigilncia que mobiliza o poder administrativo por meio do armazenamento e o controle da informao so considerados por Giddens como o meio bsico de concentrao de recursos polticos envolvidos na formao do Estado-nao (GIDDENS, 2001, p. 199-202). Giddens (2001, p. 205) vincula a lei e a ordem aos desvios para dizer que o poder disciplinatrio, como descrito por Foucault, depende basicamente da vigilncia, no sentido de manuteno da informao especialmente na forma de registros pessoais de histria de 62 vida mantidas pelas autoridades administrativas. O poder disciplinatrio soma, portanto, a vigilncia, no sentido de superviso direta, a violncia fsica, como prerrogativa do Estado manuteno da informao. A prerrogativa do Estado no uso manifesto da violncia em parte transferida para o uso abrangente do poder administrativo. Na sociedade contempornea, o controle do capital informacional do Estado do qual os arquivos constituem parte significativa continua como um fator decisivo para a produo e reproduo de hegemonia. A transparncia e a opacidade do Estado e os usos e desusos da informao governamental so partes do projeto de gesto hegemnica, como afirma J ardim (1999, p. 47). Ao analisar a questo, Sorj (2001, p. 84) pensa que, no Brasil, a limitada capacidade de absoro de informao pela populao uma das razes da fragilidade da representao poltica e da cultura poltica. Ao referir-se a Amrica Latina e a seus Estados- nao perifricos, Cubillo (2003) diz que se o terreno das polticas pblicas em geral frgil, ainda maior a fragilidade no terreno das polticas pblicas de informao. As polticas pblicas de informao foram e so preteridas pelos governos, desprestigiadas pelas organizaes e instituies e desconhecidas da populao. Nesse sentido, Arajo e Gomes (2005) constatam uma carncia de textos terico-conceituais produzidos em pases da Amrica Latina como Argentina, Brasil, Chile e Mxico, o que faz com que se recorra a textos e autores de pases centrais. Isso nem sempre produz os resultados esperados, uma vez que as estruturas organizacionais e oramentrias, a educao e a cultura poltica desses pases so muito diferentes. A simples relativizao dos conceitos utilizados no garantia de acerto. Compreender a questo do Estado depende da compreenso do contexto em que o Estado pensado. Sem o estudo das caractersticas peculiares e especficas da sociedade poltica e da sociedade civil em que as questes se inserem, as chances de resultados satisfatrios diminuem consideravelmente. 63 Ao analisar mais especificamente as polticas arquivsticas no Brasil, percebidas como um das dimenses das polticas pblicas informacionais, J ardim (2003, p. 39) entende que a sua definio e implementao requerem atuao poltica. Ou seja, a formulao e implementao de polticas arquivsticas exige um conjunto de conhecimentos simultaneamente tcnico-cientficos e legais, uma vez que tais polticas existem para responder a problemas polticos no campo dos arquivos. Como visto, a informao, o controle, o armazenamento e o uso da informao esto nas razes da formao do Estado moderno. A comunicao, a informao e a comunicao das informaes so partes constituintes do Estado, quer como referenciais tericos e conceituais que podem contribuir para a compreenso de processo, quer como possibilidades e alternativas a serem consideradas na anlise das polticas pblicas. A formulao e a implementao de polticas pblicas que contemplem a preservao da informao como um dos aspectos da gesto da informao e do controle do fluxo informacional apresentam-se como uma condio para a visibilidade do Estado, conforme J ardim, e um recurso para corrigir distores informacionais em uma democracia. Especialmente, aquelas que venham a se referir informao arquivstica.
2.4.2 Informao arquivstica
No fim da dcada de 1990, J ardim (1999, p. 29) constatava que a noo de informao arquivstica, recente na literatura da rea, carecia de aprofundamento terico. Apesar de a Arquivologia continuar, de forma predominante, a considerar os arquivos como seu objeto, a 64 expresso informao arquivstica vinha aparecendo com maior freqncia nos discursos e publicaes na rea, ainda que sem a reclamada verticalizao terica e conceitual. o que constata, em 2005, Fonseca (2005, p. 10) quando afirma que a informao no considerada como objeto privilegiado da Arquivologia 6 , aparecendo na literatura da rea apenas como conseqncia do documento de arquivo. Fonseca registra o esforo do Groupe Interdisciplinaire de Recherche em Archivistique, da Universidade de Montreal, em construir um conceito de informao arquivstica, que denominam de informao registrada orgnica: [...] a arquivologia parece, hoje, como uma disciplina cuja razo de ser situa-se no seio da gesto da informao, recurso vital das organizaes. Todos os membros da organizao tm necessidade de informao para cumprir suas funes respectivas. As informaes necessrias sero buscadas no interior ou no exterior da organizao. Estas informaes podem ser verbais ou registradas sobre suportes como, por exemplo, o papel, a fita magntica, o disco tico ou o microfilme. Podem ser orgnicas, quer dizer, elaboradas, expedidas ou recebidas nos quadros das funes do organismo, ou no orgnicas, quer dizer, produzidas fora do quadro das funes do organismo. As informaes registradas orgnicas nascem no arquivo do organismo (COUTURE; ROUSSEAU; DUCHARME, 1998, P. 53- 54 apud FONSECA, 2005, p. 11, grifo do autor).
Mesmo reconhecendo um certo grau de renovao nas questes pautadas pela Arquivologia contempornea, nacional e internacional, Fonseca (2005, p. 98) considera a questo terminolgica da rea um territrio bastante delicado, uma vez que a relao entre termo e conceito nem sempre clara e amigvel. Malheiro da Silva, no I Seminrio Internacional de Arquivos de Tradio Ibrica, realizado pelo Arquivo Nacional do auditrio do BNDES, Rio de J aneiro, em 2000, dizia no que o salto semntico da expresso documento de arquivo para a informao arquivstica (ou informao de arquivo) no irrelevante. Pelo contrrio, pois pressupe uma
666 A expresso informao arquivstica no consta na Lei n o 8.159, conhecida com a Lei de Arquivos, de 1991, nem verbete do Dicionrio Brasileiro de Terminologia Arquivstica, publicado em 2005, pelo Arquivo Nacional, apesar de o principal programa oramentrio do Arquivo Nacional intitular-se Democratizao do Acesso Informao Arquivstica Governamental.
65 ntida predominncia do contedo sobre o suporte. Na hiptese de Silva (2000, p. 3), a Cincia da Informao incorpora a Arquivologia e a Biblioteconomia e acaba com a distino entre informao arquivstica e informao bibliogrfica. Para Silva, o fato que a falta de uma conceituao mais slida da expresso informao arquivstica exige cuidados na sua aplicao, ao mesmo tempo em que desautoriza a crescente proliferao de seu uso na Arquivologia contempornea. Tais cuidados so tomados por J ardim quando discute o tema. Ao abordar a noo de informao arquivstica, para J ardim, o que Ampudia Mello (1988) chama de informao institucional, Couture, Ducharme e Rousseau (1998) denominam informao orgnica registrada. Portanto, os arquivos expressam o conjunto dessas informaes orgnicas, produzidas e acumuladas em decorrncia das aes de uma organizao ou pessoa fsica (J ARDIM, 1999, p. 30). Dois elementos so comuns s mais variadas e diversificadas definies de documento de arquivo ou de informao de arquivo existentes na literatura: a sua natureza orgnica e a sua natureza funcional. A natureza orgnica da informao arquivstica se relaciona ao fato de que tal informao produzida a partir de uma estrutura organizacional com setores, departamentos e divises interdependentes com objetivos comuns, e a natureza funcional diz respeito s diferentes funes e usos dessas informaes produzidas. Entende-se, portanto, no escopo deste trabalho, informao arquivstica como aquela produzida, recebida e acumulada por um organismo em razo das competncias e atividades necessrias para a realizao de seus objetivos. No foi identificada na literatura analisada qualquer conceito para informao arquivstica governamental. Por informao arquivstica governamental entende-se a informao acumulada pelo Estado, registrada em qualquer suporte material, produzida e recebida em razo de atividades 66 prprias e especficas de governo e em ateno s respectivas competncias e funes das estruturas administrativas e burocrticas existentes para a realizao dos objetivos de governo. 3 POLTICAS PBLICAS
Estudar o problema da preservao da informao arquivstica governamental brasileira em suas relaes com as polticas pblicas no deixa ao pesquisador da Cincia da Informao alternativa que correr o risco de se aventurar por conceitos de outras reas. Isto implica reconhecer que essas questes so objeto especfico de estudo e esto contempladas em reas do conhecimento mais bem munidas de artefatos tericos, conceituais e metodolgicos, como a Sociologia e a Cincia Poltica, por exemplo. Entretanto, a Cincia da Informao, por sua caracterstica interdisciplinar, ao mesmo tempo em que justifica tal incurso, poder vir a se beneficiar dos resultados obtidos. Assim, a idia central que esta seo tem em perspectiva o reconhecimento do objeto de pesquisa e sua respectiva delimitao terico-conceitual, baseada na reviso de literatura empreendida. A questo do Estado, do regime poltico, da democracia, da cidadania e da sociedade civil so aspectos incontornveis e alicerce para uma anlise deste tipo. Ao privilegiar-se com uma seo exclusiva o universo terico e conceitual das polticas pblicas pretendeu-se sinalizar o grau de relevncia que o tema tem para a pesquisa em curso, mas, principalmente, apresentar o que se entende como poltica pblica. Por isso, o enfoque aqui adotado se aproxima do que Muller e Surel (2004, p. 10) chamam de descentramento da questo do Estado em si para um centramento na questo do Estado em ao, isto , as polticas pblicas. No caso especfico desta tese, tais polticas pblicas foram pensadas tendo como pano de fundo a preservao da informao arquivstica do Poder Executivo federal brasileiro. Nesse sentido, retomamos a abordagem de J ardim em que o Estado se apresenta como cenrio e campo informacional e, portanto, pode ser entendido como uma unidade de anlise. 68 Assim, se a informao governamental um recurso estratgico para a tomada de decises, para a gesto dos negcios de Estado e para a consolidao da democracia, a preservao da informao arquivstica governamental passa a ser um elemento de anlise a ser considerado. Assim, pressupe-se que a preservao da informao arquivstica do Executivo federal brasileiro est diretamente relacionada formulao e implementao de polticas pblicas, uma vez que no mbito destas que a preservao contnua e a longo prazo melhor se aloca. Nesses termos, a preservao se efetivar se for pensada e implementada atravs de um planejamento estratgico abrangente, configurado no escopo de uma poltica pblica. Para compreender como o Estado e os governos brasileiros se posicionam em relao preservao da informao arquivstica governamental e em que grau e forma recorrem s polticas pblicas para isso, implica, de um lado, a construo de um quadro terico- conceitual que sustente uma investigao sobre polticas pblicas e, de outro, a identificao dos elementos polticos que compem uma poltica pblica e, assim, pensar as conseqncias prticas da questo terica.
3.1 POLTICAS PBLICAS: CONCEITUAO GERAL E HISTRICA
O estudo das polticas pblicas se insere, hoje, nos esforos para compreender o papel do Estado e o seu tamanho na sociedade contempornea. Isto significa observar as lgicas existentes nas diferentes formas de mtua interveno entre Estado e sociedade, identificar as relaes existentes entre os diversos atores e compreender a dinmica da ao pblica. Apesar de ser relativamente recente 1 , o estudo atual das polticas pblicas j comporta uma mudana
1 A literatura da rea d os anos de 1950, nos Estados Unidos, como a data e local quando e onde as polticas pblicas passaram a ser objeto de preocupao e estudo. 69 importante na forma de abordar o tema: a tendncia que se afasta da orientao operacional inicial para aproximar-se de uma abordagem cognitiva, na qual as polticas pblicas so entendidas com o Estado em ao, conforme Muller e Surel (2004, p. 11): [...] a ao do Estado pode ser considerada como o lugar privilegiado em que as sociedades modernas, enquanto sociedades complexas, vo colocar o problema crucial de sua relao com o mundo atravs da construo de paradigmas ou de referenciais, sendo que este conjunto de matrizes cognitivas e normativas intelectuais determina, ao mesmo tempo, os instrumentos graas aos quais as sociedades agem sobre elas mesmas e os espaos de sentido no interior das quais os grupos sociais vo interagir.
Com isso, passa-se a trabalhar novos elementos de anlise considerados dentro de um complexo de relaes de conflito e de busca de consenso medida que a sociedade, ou pelo menos, parte dela, por meio da informao e do conhecimento, tende a apropriar-se de novas formas de manifestao e de influncia nas decises e aes pblicas. Expresses como poltica e polticas pblicas comportam variadas acepes, concepes e definies. Se h algo em comum a elas, justamente o seu carter polissmico. A lngua inglesa recorre a trs termos para identificar as nuances do tema: polity, para a esfera da poltica e para diferenciar o mundo da poltica da sociedade civil 2 ; politics, como a atividade poltica na disputa por cargos polticos, o debate partidrio etc.; policies, para a ao pblica, ou seja, os processos que elaboram e implementam programas e projetos pblicos (MULLER; SUREL, 2004, p. 13). Dagnino (2002) reconhece essa circunstncia e, junto com outros autores, se esfora para formular um conceito de poltica. Cita Easton (1953, p. 130) que afirma ser uma poltica (policy) uma teia de decises que alocam valor; Heclo (1972, p. 84-85) entende que uma poltica [policy] pode ser considerada como um curso de uma ao ou inao (ou no-ao), mais do que decises ou aes especficas; para J enkins (1978, p. 15) um conjunto de
2 Do conceito de Gramsci de Estado ampliado formado pela sociedade poltica mais a sociedade civil. 70 decises inter-relacionadas, concernindo seleo de metas e aos meios para alcan-las, dentro de uma situao especificada; para Wildavsky (1979, p. 387) um processo de tomada de decises, mas, tambm, o produto desse processo e para Ham e Hill (1993, p. 13) uma poltica envolve antes um curso de ao ou uma teia de decises que uma deciso (DAGNINO, 2002, p. 2). No Brasil, Eisenberg (2000), em palestra proferida na Escola do Legislativo de Minas Gerais, dizia ser a poltica um conjunto de atividades que constituem a formao de consensos deliberativos no seio da sociedade [...] a poltica mais bem entendida como um conjunto de relaes de adjudicao de conflito em sociedade e de formao de consensos, consensos que possam ser convertidos depois em decises, em deliberaes, que se convertem, subseqentemente, em polticas pblicas maneiras pelas quais o Estado, nas suas diversas dimenses, age sobre a sociedade, intervm na sociedade, reorganiza relaes sociais.
Para Muller e Surel (2004), uma poltica , simultaneamente, um constructo social e um constructo de pesquisa. Assim, se o objeto cientfico de investigao uma construo, , tambm, uma representao. Ao construir um objeto cientfico, ganha-se muito em preciso e clareza se essa construo for explicitada tambm como uma representao do pesquisador. Isso obriga o pesquisador a definir e expor claramente o que entende por poltica. Da mesma forma, as polticas pblicas. Na literatura analisada, foi identificada uma gama de expresses que buscavam situar a questo das polticas pblicas em termos cientficos, mas que muito mais sinalizam para o que o termo tem ainda de contraditrio e de indefinido. As polticas pblicas, ou melhor, o estudo das polticas pblicas, tambm chamado de anlise de polticas pblicas, foram consideradas e referidas na literatura revisada como: rea, campo disciplinar, disciplina, subdisciplina, tema, objeto, especializao, cincia, subrea, campo de pesquisa, programa, subrea disciplinar, supradisciplina e disciplina cientfica. 71 preciso ressaltar que a literatura que trata do tema o faz quase em sua totalidade do ponto de vista do que denominado de anlise das polticas pblicas e no das polticas pblicas como objeto cognoscvel em si mesmo. Isso sugere que as preocupaes dos estudiosos de polticas pblicas referem-se muito mais aos efeitos de polticas formuladas e implementadas, e assim objetos tangveis de avaliao, do que ao estudo do processo poltico e da circunstncia poltica em que estas so pensadas e decididas. Ou seja, tal abordagem se concentra na identificao do que considerada uma poltica pblica e nos custos e efeitos por ela produzidos ou no. E traz uma conseqncia: uma extensa gama de citaes apud que confirma o carter incipiente dos estudos na rea e que se estende tambm ao conceito de polticas pblicas. Dagnino (2002, p. 4), por exemplo, no conceitua polticas pblicas, mas sim a anlise de polticas pblicas como o conjunto de conhecimentos proporcionado por diversas disciplinas das cincias humanas utilizados para buscar resolver ou analisar problemas concretos em poltica (policy) pblica. Da mesma forma, isso aparece nos autores citados por Dagnino, como Wildavsky (1979), para quem a anlise da poltica tem o propsito de interpretar as causas e conseqncias da ao do governo, em particular, ao voltar sua ateno ao processo de formulao de poltica; para Dye (1976), fazer Anlise de Poltica descobrir o que os governos fazem, porque fazem e que diferena isto faz. Para ele, Anlise de Poltica a descrio e explicao das causas e conseqncias da ao do governo. Para Ferri Dur (2004), Baena define polticas pblicas ao afirmar serem estas toda deciso conformadora, em princpio de carter inovador, que acompanhada das medidas necessrias para a sua continuidade e execuo. No entanto, Ferri Dur percebe que, por sua vez, Subirats no chega a produzir uma definio concreta, pois apenas lista as caractersticas e qualidades de uma poltica pblica ao afirmar que uma poltica pblica Normalmente implica uma srie de decises. Decidir que existe um problema. Decidir que se deve tentar 72 resolver. Decidir a melhor maneira de resolver. Decidir legislar sobre o tema. O mesmo ocorre quando Ferri Dur cita Mny e Thoening, para dizer que a doutrina francesa prefere atribuir caractersticas a definir polticas pblicas. Entretanto, Mny e Thoenig, no trecho citado por Ferri Dur (2004), consideram uma definio terica a que fazem para poltica pblica Uma poltica pblica se apresenta como um programa de ao governamental em um setor da sociedade ou em um espao geogrfico: a segurana, a sade, os trabalhadores imigrantes, a cidade de Paris, a Comunidade Europia, o oceano Pacfico etc.
Kostka Fernndez (2004) confirma esse panorama ao dizer que as polticas pblicas tm um acentuado carter polissmico. Considera que a traduo da expresso anglo-saxnica public policy para polticas pblicas em Espanhol (como em Portugus) , no mnimo, um equvoco etimolgico. Kostka Fernndez (2004, p. 1) apresenta a definio de Yehezekel Dror para quem as polticas pblicas so uma supradisciplina orientada para a busca do aproveitamento da elaborao de polticas. Ou seja, uma disciplina cientfica com o objetivo de prover informao til para a tomada de deciso e para resolver problemas em circunstncias polticas concretas. Garcia Palcios (2005) apresenta a definio de polticas pblicas de Peters (1978) recolhida por Frances Pallares, na qual consta que as polticas pblicas so o conjunto de atividade das instituies de governo, atuando diretamente ou atravs de agentes, e que so direcionadas a ter uma influncia sobre a vida dos cidados, para imediatamente explicar que, segundo Pallares, essa concepo genrica exige que lhe sejam acrescentadas algumas consideraes complementares, logo a seguir arroladas. Raras so as abordagens que vo a busca de regularidades e propriedades especficas das polticas pblicas. Isso implica que muitos autores afirmem que as polticas pblicas so meras categorias analticas (J ONES, 1970 apud MULLER; SUREL, 2004, p. 15) 73 construdas pelos pesquisadores que dela se ocupam ou pelos atores polticos envolvidos na sua formulao e implementao. Ou seja, a definio precisa do que venha a ser polticas pblicas no fica estabelecida. Pelo contrrio, a prpria natureza do tema identificado como provocador das dificuldades em se definir polticas pblicas. Afirmando que intuitivamente todos tm uma noo do que pode ser uma poltica pblica, Muller e Surel (2004, p. 38) chamam ateno para uma certa tendncia em se associar polticas pblicas com textos legislativos e reguladores. Um conjunto de textos legais ou reguladores de uma determinada atividade ou setor no suficiente para caracterizar uma poltica pblica. J ardim reconhece na legislao um dos fundamentos das polticas pblicas (no caso, arquivsticas), mas para que aquela no acabe em letra morta, a legislao deve ser, simultaneamente, instrumento e objeto de uma poltica. Os objetivos e procedimentos estabelecidos nesses textos legais e reguladores podem ser questionados e prejudicados em seus efeitos por uma declarao precipitada de uma autoridade do setor, por exemplo. Ou seja, o texto legal regulador poderia ter os seus objetivos e preceitos alterados, em razo de uma interveno no programada (MULLER; SUREL, 2004, p. 15). O registro literal de uma lei, regulamento ou norma, impresso e publicado em qualquer meio no tem o carter e o componente dinmicos de uma poltica pblica. A letra morta da lei possibilita interpretaes mltiplas, o que exige, com freqncia, mediao. Tende, assim, a se afastar daquilo que se entende por poltica pblica. Por outro lado, mesmo na ausncia de uma estrutura governamental especializada para a formulao e implementao de uma poltica pblica, esta pode existir. As polticas de meio ambiente existiam antes da criao dos ministrios do meio ambiente (MULLER; SUREL, 2004, p. 15). Observa-se, assim, que muitas vezes aquilo que denominado, inclusive, pelos prprios governos que a formulam, como uma poltica pblica, nem sempre configura-se 74 como tal e, de outro lado, alguns programas e projetos governamentais, com todas as caractersticas de uma poltica pblica no so assim anunciados ou assumidos pelos governos que os implementam. Em algumas das leituras realizadas, observou-se a tendncia de se estudar apenas os resultados prticos e efetivos das polticas pblicas, privilegiando e expondo seus aspectos descritivos, operacionais, pragmticos e resultados quantitativos, desvalorizando, dessa forma, aspectos qualitativos da circunstncia e do contexto de formulao de tais polticas. Dagnino (2002) enxerga uma tenso entre o descritivo e o prescritivo na anlise das polticas pblicas e apresenta uma classificao formulada em 1993 por Ham e Hill, na qual as abordagens e perspectivas dos estudos de anlise poltica so divididas em duas categorias: a anlise que tem como objetivo desenvolver conhecimentos sobre o processo de elaborao polticas (formulao, implementao e avaliao) em si mesmo - estudos sobre as caractersticas das polticas e o processo de elaborao de polticas que revelam, portanto, uma orientao predominantemente descritiva; a anlise voltada a apoiar os fazedores de poltica, agregando conhecimento ao processo de elaborao de polticas, envolvendo- se diretamente na tomada de decises, revelando assim um carter mais prescritivo ou propositivo.
Ainda que uma classificao desse tipo possa indicar elementos objetivos importantes de serem considerados na anlise de polticas pblicas preciso considerar os aspectos conflitantes, prprios da realidade humana e social em que so pensadas e produzidas as polticas pblicas e que, portanto, so tambm partes dessas polticas pblicas. A anlise de uma poltica pblica tem, portanto, uma dimenso poltica, uma vez que o processo de formulao de uma poltica , acima de tudo, um processo poltico. Nessa circunstncia, alguns autores entendem que os estudos das polticas pblicas so muito mais uma categoria analtica do que um objeto em si, cuja anlise e compreenso depende, ou da atuao do pesquisador, ou da atuao dos atores polticos envolvidos, relativizando a necessidade de um verbete conceitual definitivo. Isso sugere e implica que, 75 para equacionar o problema, o estudioso do tema se concentre na investigao dos mecanismos de construo e no contexto de formulao das polticas pblicas em seu trabalho de investigao. Analogamente ao que escreveu Habermas sobre as leis, poderamos dizer que no estudo das polticas pblicas em uma democracia importa mais saber como essas polticas so feitas do que o que exatamente so. Apesar do seu carter indefinido e contraditrio, parece ser possvel identificar algumas caractersticas comuns s polticas pblicas ainda que estas ocorram em diferentes graus: relaes de poder e legitimidade, espaos de trocas, elementos de valor e conhecimento, normas, regulamentos e procedimentos, necessidades de escolhas, sentidos e valores culturais, uma ideologia que a gere e a sustente; planejamento oramentrio; organograma e estrutura organizacional hierrquica setorial; integrao e inter-relacionamento entre seus vrios aspectos e nveis (federal, estadual e municipal); programas e projetos especficos; dinamismo para as necessrias atualizaes; participao dos setores interessados; representao democrtica da sociedade na sua formulao e implementao; atendimento de diferentes demandas; critrios de aferio e avaliao de seus resultados; ateno para as correes necessrias ao longo de sua trajetria (SILVA, 1998a). Uma poltica pblica , portanto, dinmica e mutante. Isto significa que ela tende a ir alterando-se ao longo do tempo, redefinindo diretrizes e propondo novos objetivos. Dagnino (2002) sintetiza em um declogo o que necessrio para se entender o conceito de poltica: 1 a distino entre poltica e deciso: a poltica gerada por uma srie de interaes entre decises mais ou menos conscientes de diversos atores sociais (e no somente dos tomadores de deciso) 2 a distino entre poltica e administrao 3 que poltica envolve tanto intenes quanto comportamentos 4 tanto ao como no-ao 5 que pode determinar impactos no esperados 6 que os propsitos podem ser definidos ex post: racionalizao 7 que ela um processo que se estabelece ao longo do tempo 8 que envolve relaes intra e inter organizaes 76 9 que estabelecida no mbito governamental, mas envolve mltiplos atores 10 que definida subjetivamente segundo as vises conceituais adotadas.
Muller (2004, p. 22), por sua vez, recorre a Yves Mny e a J ean-Claude Thoenig para apontar cinco elementos que possibilitam identificar uma poltica pblica: 1 existncia de um conjunto de medidas concretas; 2 decises de natureza mais ou menos autoritria; 3 estar inscrita em um quadro geral de ao, nunca uma ao isolada; 4 possuir sempre um pblico; 5 possuir objetivos definidos.
A identificao e exposio das lgicas utilizadas no processo de formulao e implementao das polticas pblicas, o caminho apontado por Muller e Surel (2004, p. 20) para que o pesquisador consiga superar dois impasses terico-metodolgicos observados nos estudos de polticas pblicas: O primeiro consiste em considerar que somente se est na presena de uma poltica pblica a partir do momento em que as aes e as decises estudadas formam um todo coerente, o que no acontece jamais. O segundo consiste em negar qualquer racionalidade da ao pblica, em vista das mltiplas incoerncias que ela manifesta.
Os dois extremos acima mencionados antecedem e se reproduzem na ao do Estado, sinalizando ao pesquisador de polticas pblicas a necessidade de estender essa compreenso no estudo das polticas pblicas e do Estado em ao. Ao sugerirem uma abordagem cognitiva das polticas pblicas, Muller e Surel (2004, p. 34-41) reconhecem que a questo do Estado voltou pauta pelo vis das polticas pblicas. Esses autores percebem duas perspectivas no campo da teoria do Estado: a abordagem estatal ou a sociedade produzida pelo Estado e a abordagem pluralista ou o Estado produzido pela sociedade. Essas duas abordagens apresentariam uma compreenso da verdade do Estado e do Estado em ao, nas quais o Estado expressaria, ao mesmo tempo, a unidade e a 77 diversidade da sociedade, sua existncia enquanto totalidade pensada e sua tendncia inevitvel exploso. Por isso, propem uma via alternativa a esses dois extremos como forma de dar conta da complexidade da ao pblica. A abordagem cognitiva, considerada como uma corrente de anlise, se esfora para apreender as polticas pblicas como matrizes cognitivas e normativas, construindo sistemas de interpretao do real, no interior dos quais os diferentes autores pblicos e privados podero inscrever sua ao. Essa linha de investigao prioriza em sua anlise o peso das idias, dos preceitos gerais e das representaes sobre a evoluo social, partilhando de um ponto comum essencial, que o de estabelecer a importncia das dinmicas de construo social da realidade na determinao dos quadros e das prticas socialmente legtimas num instante preciso (MULLER; SUREL, 2004, p. 47). Trata-se de um processo cognitivo que possibilita compreender a realidade em sua complexidade e um processo prescritivo que possibilita agir sobre a realidade. Bordieu de alguma forma corrobora essa idia quando ensina que o real relacional (2005, p. 16). O modelo que apresenta trata de prevenir contra uma leitura substancialista (o modo de pensar do senso comum), adjetivada como ingenuamente realista, toda a vez que uma atividade humana considerada por si mesma ou em si mesma, numa relao mecnica e direta, desprezando-se os mltiplos nuances de uma sociedade complexa e tomando algumas preferncias de indivduos ou grupos como uma espcie de essncia biolgica ou cultural, nas palavras de Bordieu. Muller (2004, p. 5-7, traduo nossa) formula trs questes de pesquisa, entre outras, que pareceram pertinentes. A primeira tem um sentido mais geral, aborda a relao do Estado com as polticas pblicas e procura saber o que levou ao advento do problema das polticas pblicas na contemporaneidade: em que a transformao nos modos de agir do Estado no curso dos ltimos cinqenta anos modificou o lugar e papel dessa ao nas 78 sociedades industriais ocidentais? Ou posto de outra forma, as polticas pblicas mudaram a poltica? (MULLER, 2004, p. 5)
A segunda pergunta considera que as sociedades contemporneas so basicamente sociedades reguladas e busca identificar as transformaes que originaram a multiplicao das polticas pblicas: Quais transformaes produziram a multiplicao das intervenes pblicas s quais a anlise das polticas pblicas procura dar conta? (MULLER, 2004,, p. 7)
A terceira questo trata de identificar a origem intelectual e metodolgica da anlise das polticas pblicas: De qual corrente de pensamento, de quais interrogaes sociolgicas ou filosficas so elas [as anlises de polticas pblicas] herdeiras? (MULLER, 2004, p. 7)
Muller e Surel (2004) entendem ser possvel esclarecer a influncia exercida pelas normas sociais globais sobre os comportamentos sociais e sobre as polticas pblicas. O modelo proposto se firma sobre a convico de que possvel identificar valores e princpios gerais que definem uma viso de mundo, bem como identificar princpios especficos que permitiriam operacionalizar esses valores gerais, como tambm identificar as escolhas instrumentais. Dessa forma, Muller e Surel (2004, p. 50) entendem ser possvel isolar, analiticamente, os processos pelos quais so produzidas e legitimadas as representaes, as crenas, os comportamentos, principalmente sob a forma de polticas pblicas particulares no caso do Estado. Com isso, seria possvel colocar luz a existncia de uma matriz cognitiva e normativa capaz de produzir uma conscincia coletiva, um certo sentimento subjetivo de pertena, produtor, portanto, de uma identidade especfica, o que facilitaria a identificao de grupos ou organizaes envolvidos no processo de formulao de polticas pblicas. Isto 79 permitiria ainda mapear as mobilizaes de tais grupos identitrios no momento de crise de uma poltica de seu interesse. Um outro aspecto dessa matriz cognitiva seria a possibilidade de observao das lgicas de poder no processo de elaborao de uma poltica pblica, quando e onde determinados atores fariam valer seus interesses. Muller e Surel (2004, p. 53) sugerem que a abordagem cognitiva possibilitaria ultrapassar o dilema do determinismo e do voluntarismo ao combinar aspectos de ambos em uma grade de anlise que combina uma certa forma de determinismo estrutural (os atores no so totalmente livres de suas escolhas) e uma certa forma de voluntarismo (as escolhas polticas no so totalmente determinadas pelas suas estruturas).
A abordagem cognitiva estudaria as polticas pblicas como um processo de interpretao do mundo a ser percebido pelo pesquisador, o que lhe permitiria compreender as relaes a estabelecidas, os conflitos expostos e o contexto em que as polticas pblicas so formuladas e implementadas. Por sua vez, para caracterizar, latu sensu, as polticas pblicas, Melo (1999, p. 3) vai idia de J obert e Muller (1989) de o Estado em ao, chamando ateno para que essa linha de pensamento recorre ao conhecimento social como forma de equacionar os problemas de governo. Da mesma forma que os anteriormente citados Muller e Surel, Melo entende que difcil defender a anlise das polticas pblicas como uma disciplina acadmica, stricto sensu. No entanto, discorda de ambos, quando diz que, ao contrrio do que um conjunto influente de autores afirma, no se pode falar em volta do tema Estado nas preocupaes acadmicas das Cincias Sociais. Melo recorre ao caso do Brasil para dizer que a histria do pensamento poltico e a questo do Estado se confundem ao longo do sculo XX. O que Melo percebe uma alterao cognitiva na abordagem do Estado, pelo menos no caso brasileiro, que passa de uma compreenso monoltica do Estado para uma viso mais flexvel, no globalizante, na 80 qual as polticas pblicas so privilegiadas. Atribui a isso uma maior especializao na produo cientfica e ao advento do liberalismo, mas no considera que isso signifique uma retomada do tema Estado.
3.2 ANLISE DAS POLTICAS PBLICAS NO BRASIL
Ao passar a tratar das polticas pblicas, Melo (1999, p. 65) assegura que a recente difuso e popularizao da expresso polticas pblicas vem a reboque dos processos de democratizao e da institucionalizao liberal. E alerta que, conforme Lowi (1994), a prpria expresso seria resultado direto da onda liberal que cunhou um termo engenhoso para sugerir uma aproximao entre governo e sociedade, justamente por ser uma expresso mais palatvel do que leis, estatutos e ditos. Mesmo assim, a popularizao do tema polticas pblicas, com reflexos na academia, revela, para Melo (1999), novos valores na cultura poltica, como a noo de necessidade de publicizao das decises e a distino entre esfera pblica e esfera estatal. A essa constatao, poderamos acrescentar ainda como novos valores da cultura poltica com reflexos na universidade, as noes de transparncia e accountability 3 ,
3 De acordo com o Tribunal de Constas da Unio: A troca de informaes entre governo e sociedade deve ser um processo contnuo, uma via de mo dupla, com o intuito de defender o Errio e cobrar dos gestores de recursos pblicos uma aplicao eficiente, eficaz e efetiva dos recursos da sociedade. Portanto, a Administrao Pblica tem o dever de prestar contas perante a sociedade e esta tem o direito de controlar a ao do governo. Este exatamente o conceito de accountability, prprio do sistema anglo-saxo, que contribui fortemente para as discusses do controle social e, embora sem possuir uma traduo exata para a lngua portuguesa, tem por finalidades fundamentais: a. direcionar e orientar a ao administrativa; b. aferir o desempenho e os resultados da gesto pblica; e c. garantir sua probidade e integridade. O conceito pressupe, ainda, a integrao dos meios de controle formais e informais e a soma das prestaes de contas oficiais exercidas pelas casas legislativas e pelos tribunais de contas com a fiscalizao direta da sociedade. Os dois tipos de controle devem ser sobrepostos, de modo que ocorra uma superexposio da administrao pblica, e esta deve ter suas contas submetidas anualmente ao exame dos fiscais, em linguagem tcnica e, tambm diariamente, a toda a populao, por meio de demonstrativos de fcil compreenso. [...] Accountability , ento, o processo pelo qual os indivduos responsveis pelas entidades do 81 que passaram a freqentar as universidades, em um primeiro momento, e os jornais dirios e revistas semanais, logo a seguir. Um segundo alerta faz Melo (1999, p. 66), em nota de rodap, quando registra que no Brasil, a anlise das polticas pblicas est, em grande medida, restrita burocracia pblica por esta deter um virtual monoplio em relao ao acesso s informaes relevantes. Reconhece que isso vem diminuindo, ainda que de maneira insuficiente, pelo advento das novas tecnologias de informao e comunicao. Este registro mais um vis a ser considerado e contornado pelo pesquisador que se aventura a investigar as polticas pblicas brasileiras. Ao apresentar uma anlise da literatura brasileira, cujos trabalhos tratam da conexo entre o Estado e as polticas pblicas, Melo (1999, p. 67) arrola trs subconjuntos: 1 as pesquisas que tm como objeto o regime poltico 4 , as instituies polticas ou o Estado brasileiro, e o estudo de uma poltica especfica, realizadas a partir de comparaes ou estudos de caso como forma de se compreender uma problemtica poltica e institucional; 2 os trabalhos sobre polticas setoriais e suas circunstncias, nos quais predomina a identificao do padro de interveno do Estado, envolvendo temas como cidadania, participao poltica, grupos de interesses, e disciplinas com a Sociologia e a Cincia Poltica; 3 a anlise de avaliao de polticas, com predomnio de trabalhos de especialistas setoriais da burocracia pblica, sem maiores preocupaes polticas e institucionais. Fiel ao ttulo geral da obra (O que se ler na Cincia Social brasileira 1970-1995), Melo (1999, p. 75), entre outras citaes, menciona o trabalho de Wanderley G. dos Santos que
setor pblico so chamados a prestar contas de todos os aspectos de seu desempenho como administradores pblicos. Essa obrigao do administrador de prestar contas pela responsabilidade que lhe conferida como gestor pblico , tambm, um direito do cidado comum, ou seja, o exerccio pleno da cidadania. Disponvel em: <http://www2.tcu.gov.br/portal/page?_pageid=33,494540&_dad=portal&_schema=PORTAL>. Acesso em: 5 jan. 2008. 4 Regime poltico definido no Dicionrio de Poltica de Bobbio, Matteucci e Pasquino (2004, p. 1081) como um conjunto de instituies que regulam a luta pelo poder e pelo seu exerccio, bem como a prtica dos valores que animam tais instituies. A escolha de um regime poltico implica na escolha de determinados valores e a organizao e a seleo da classe dirigente determinam a formao da vontade poltica.
82 trata da formao da cidadania no Brasil (trabalho que introduziu o conceito de cidadania regulada), salientando que, no trabalho de Santos, ganha importncia na estrutura de sua argumentao a combinao dos conceitos relativos ao tempo do desenvolvimento poltico e mecanismos de estruturao de demandas. Com esses mecanismos, a expanso da cidadania social balizada pelo reconhecimento por parte do Estado de demandas da sociedade. Naquele momento (1979), tais demandas estavam centradas nos direitos das profisses e na regulamentao estatal das profisses, e resultariam em iniciativas governamentais na promoo da eqidade. Por que alguns tipos de demanda sociais resultam em polticas pblicas e outras no? Quais so as caractersticas dessas demandas que resultam em polticas pblicas? Ou mais radicalmente, por que a preservao da informao arquivstica governamental no , ainda, no Brasil, objeto de uma poltica pblica? Empiricamente, e de forma anloga, a questo do direito informao comea a despontar como uma nova demanda social. De um lado, uma pequena parcela da sociedade comea a exigir transparncia do governo no tema, e, de outro, o Estado trata de regular a questo do acesso aos documentos pblicos. Alguns sinais dessa situao podem ser observados na produo bibliogrfica acadmica sobre o assunto, ou nas reivindicaes pela abertura dos arquivos da represso 5 , ora em pauta, apesar dos percalos intermitentes. Mesmo reconhecendo a existncia de uma maior produo acadmica sobre polticas pblicas, Melo (1999, p. 79) estranha o pouco uso da literatura da sociologia das organizaes para os estudos no Brasil das polticas pblicas, salientando que, mesmo os estudos sobre a burocracia pblica e agncias burocrticas no fizeram uso dessa literatura. Isto pode ser considerado como um terceiro alerta, e ser interpretado como uma janela metodolgica para quem se envolve com a pesquisa acadmica do tema.
5 Sem apresentar resultados, a J ustia Militar brasileira encerrou o inqurito que apurava a incinerao de documentos do perodo da ditadura militar (1964-1985) na Base Area de Salvador (O Globo de 21/11/2006, p. 9). 83 Da mesma forma, interessante quando Melo (1999) registra que os estudos que relacionam o regime poltico com a produo de polticas foram alimentados pela democratizao dos anos 80. Apesar de estar se referindo apenas ao Brasil, possvel perceber que essa relao ocorre na Amrica Latina mais ou menos nos mesmos parmetros, conforme ser visto e comentado mais adiante, a partir de texto de Pedro Medelln. Na perspectiva de que o processo de democratizao influenciara a formulao de polticas pblicas no Brasil, Melo (1999) constata que a pesquisa produzida ento passa a abastecer o que chama de projeto reformista da Nova Repblica. nessa situao que comeam a aparecer expresses e seus respectivos problemas como transparncia, participao, organizao comunitria, o que acaba provocando uma valorizao dos elementos formais da democracia. Mas, ao mesmo tempo, Melo observa que o fim do regime autoritrio no suficiente para superar os problemas de desigualdade e pobreza e fomentar a implementao de polticas sociais. A constatao desse fato estimula, mais uma vez, os estudos sobre polticas naquele momento (MELO, 1999, p. 81). A questo da cultura poltica no tarda a aparecer, e vem expressa, por exemplo, na pergunta que tenta saber se a cultura poltica que determina o desenho institucional ou se o contrrio, se so as instituies que determinam a cultura poltica. Ou ento, se a questo da cultura poltica aparece quando se analisa a participao da sociedade em uma democracia incipiente 6 . Ao abordar esse tema, muitos so induzidos a uma viso simplista das relaes de poder. Qualificando este tipo de reflexo como apressada e redentora da sociedade civil, Melo (1999, p. 82) lembra que isso chegou a levar Boschi (1999) a cunhar a frase a quem pode o poder, a quem no pode a participao.
6 Um estudo da revista britnica The Economist (The World in 2007) coloca o Brasil no 42 lugar em um ranking do status democrtico de 167 pases analisados em 2006. As 28 primeiras naes (Na Amrica Latina, Costa Rica em 25 e Uruguai em 27) no ranking foram consideradas completamente democrticas com base em 60 critrios scio-poltico-econmicos utilizados na pesquisa. O Brasil foi classificado como uma democracia falha, obtendo nas cinco categorias principais as seguintes notas: pluralismo eleitoral 9,58; eficincia governamental 7,86; participao poltica 4,44; cultura poltica 5,63; liberdades civis 9,41. Disponvel em:<http://www.economist.com/media/pdf/DEMOCRACY_INDEX_2007_v3.pdf>. Acesso em: 20 abr. 2007. 84 Para Melo (1999), falta anlise das polticas pblicas um programa normal de pesquisa no sentido de Kuhn. A expanso horizontal da rea, com o advento de novos objetos empricos, desproporcional sua verticalizao terica. Melo chama tambm ateno para a proximidade da disciplina com rgos do governo, o que pode levar a agenda de pesquisa ser pautada pela agenda do governo, o que lembra Bordieu (2005, p. 91) para quem corremos o risco de sermos pensados por um Estado que acreditamos pensar. Medelln (2004, p. 7-8) tambm prope um modelo terico-metodolgico para o estudo das polticas pblicas em pases de frgil desenvolvimento poltico e institucional. Para Medelln, as polticas pblicas no devem ser estudadas de forma independente dos regimes polticos, principalmente, se o pesquisador entender que as polticas pblicas existem para melhorar a vida dos cidados. O pesquisador de polticas pblicas que estuda o regime poltico em que elas so produzidas, tem a possibilidade de perceber o grau de persistncia e consistncia da democracia que o envolve. De outro lado, ao investigar a funo governamental, o pesquisador ser capaz de dimensionar a capacidade estrutural do Estado em produzir tais polticas pblicas. Medelln (2004, p. 5) parte da hiptese de que a natureza especfica de um regime poltico determina, de maneira crucial, a estruturao das polticas pblicas. Dialeticamente, a estruturao das polticas pblicas determinaria, tambm, o teor dos regimes polticos. o que se pode depreender do que Medelln (2004, p. 31) diz: importante observar que os processos de estruturao das polticas pblicas no apenas modificam os contextos dos governados. Tambm devem modificar os contextos em que atuam os governantes. Tanto os que conduzem o governo como os que realizam as tarefas concretas da ao pblicas. [...] Na estruturao das polticas pblicas, cada avano da poltica se produz de acordo com cada novo contexto gerado. [...] Mas os contextos no so permanentes.
A estruturao de polticas pblicas nos pases com slidas estruturas polticas e instituies regidas de maneira formal so completamente diferentes da estruturao de polticas pblicas em pases com estruturas polticas frgeis e instituies arbitradas pela 85 informalidade. Nesse sentido, a primeira dificuldade que se apresenta ao pesquisador simplesmente a de se abordar uma questo com alto grau de complexidade em um pas cuja dinmica poltica pauta-se pela precariedade e onde as instituies pblicas atuam na informalidade. Nesse ambiente e circunstncia, menor a possibilidade de que as polticas pblicas consigam modificar a vida poltica. Medelln (2004, p. 8) chama ateno para a tendncia em pases subdesenvolvidos e perifricos de importar a produo intelectual sobre o tema, realizada pelos pases centrais. Seria possvel falar em polticas pblicas em pases com estruturas frgeis da mesma forma que se trata do assunto em pases com instituies consolidadas? Essas polticas so as mesmas em um e outro pas? As polticas no podem ser entendidas seno da perspectiva do tipo de regime poltico e da ao do governo de que emergem. No so variveis independentes que possam ser explicadas de maneira alheia ao conjunto de fatores polticos e institucionais em que se estruturam. As polticas pblicas tm de ser examinadas a partir do regime poltico e do governo (MEDELLN, 2004, p. 8).
A importncia de se estudar as polticas pblicas a partir do regime poltico reside no fato de que este marca os limites e as possibilidades de estruturao das polticas pblicas, determina a natureza e o carter do ambiente em que so formuladas as polticas pblicas, o que proporciona uma compreenso melhor da democracia que as origina, bem como possibilita que se perceba a capacidade estrutural do Estado e dos governos de atender as demandas da sociedade. O regime poltico o ordenamento que confere materialidade e identidade idia abstrata de Estado (o Estado um conceito). O regime poltico normaliza as relaes sociais por meio do ordenamento constitucional, de princpios, cdigos e normas e estrutura hierarquicamente o poder que rege e regula a ao do Estado. o regime poltico que garante a ordem interna e externa do Estado. por meio do regime poltico que o Estado confere poder e autoridade formal aos governantes para que estes decidam, fiscalizem e apliquem recursos pblicos humanos, tcnicos e financeiros (MEDELLN, 2004, p. 14). 86 O reconhecimento das caractersticas de regime poltico, governo e Estado, de um lado, justificativa a proposta metodolgica de Medelln (2004), e de outro, ilustra alguns limites entre um e outro. Estudar polticas pblicas implica ainda compreender os governos, uma vez que o governo que articula os regimes polticos e as polticas pblicas. Isto , o governo a forma concreta pela qual os regimes polticos se expressam e exercem o poder poltico, definem as prioridades e tentam conduzir a sociedade por meio das polticas pblicas. Assim, nos estudos das polticas pblicas to importante quanto perceber que as polticas pblicas dependem da natureza do regime poltico e da funo governamental, tambm identificar o grau dessa relao de interdependncia. Em sua forma institucional, os regimes estabelecem os laos que une governantes e o aparato de governo, o campo de ao entre os governantes e os governados, a forma como os governantes podem ascender ao governo, e a forma de atribuir poder institucional ao governante para que suas decises sejam aceitas pelos governados. Em relao ao modo de governar, como prtica cultural, esto implicados tanto a cultura como o projeto poltico que prevalece em determinada sociedade. Essa cultura poltica e institucional se manifesta na maneira como se d o dilogo entre governantes e governados em relao a definio e gesto dos assuntos polticos e institucionais, no modo como so adotadas tticas e estratgias governativas para alcanar certos objetivos e no grau de consenso e represso exigido para realizar os propsitos definidos. No limite, o exerccio do governo sinaliza para a consistncia ou no da democracia existente, e as polticas pblicas para o nvel de democracia alcanado. Ainda de acordo com Medelln, as polticas pblicas so os dispositivos que o governo tem para tocar a mquina governativa e para resolver, em certo grau, conflitos sociais. E assim que as polticas pblicas acabam sendo determinadas pelo modo como os governos decidem usar e usam os recursos institucionais e culturais na sua relao com a sociedade 87 (MEDELLN, 2004, p. 16). A comunicao e a informao so exemplos desses recursos, das quais surgem questes como accountability, transparncia, e o uso das novas tecnologias de informao. Em sua relao com a sociedade civil, as polticas pblicas se constituem em um poderoso instrumento de comunicao. E em sua relao com o exerccio de governo se constituem no dispositivo crucial atravs do qual os governantes conseguem impor um rumo definido ao Estado e s sociedades que governam (MEDELLN, 2004, p. 17).
Medelln (2004, p. 47) conclui que compreender as polticas pblicas a partir do estudo dos regimes polticos possibilita: 1 tomar a ao governativa (ou a governana, ou ainda, a capacidade governativa, conforme SANTOS, 1997 apud J ardim, 2000a) como referencial nico e concreto na formulao, implementao e avaliao das polticas pblicas em razo das conexes existentes entre os estudos das polticas com o estudo do Estado. Ou seja, estudar as polticas pblicas a partir da ao governativa possibilita conhecer o sentido, o alcance, a natureza das polticas pblica e diferenciar as relaes entre Estado e sociedade. 2 que se compreenda melhor os problemas de governana e governabilidade 7 , dos problemas da centralizao ou descentralizao do poder poltico e dos problemas da capacidade de regulao e controle social por parte do governo. 3 recuperar o conceito de pblico, o que reafirma a natureza pblica das polticas pblicas, ou seja, o objeto das polticas pblicas est situado na relao entre sociedade e Estado, diferenciando-se das polticas estatais e das polticas privadas 8 .
7 Governana: capacidade de implementar polticas pblicas; Governabilidade: condies institucionais de legitimao (NOGUEIRA, 2004, p. 41). 8 De uma maneira geral, a bibliografia lida considera esses termos como equivalentes. Apenas em Londres Fonseca (1997, p. 21 e na nota 11 de fim de captulo) a autora faz distino entre os dois termos, construdo por ela como um recurso analtico para esclarecer certos aspectos da questo do patrimnio. Essa distino apresenta-se como um pressuposto fundamental para Londres Fonseca. Poltica estatal seria a atividade concentrada e conduzida no interior do aparelho estatal e poltica pblica, uma atividade vinculada aos interesses mltiplos da sociedade, articulada por mecanismos informais e formais. O que Fonseca pretende com essa distino , ao trabalhar com polticas pblicas de preservao do patrimnio nacional (ou, como no 88 4 estabelecer que a produo de polticas pblicas um processo permanente de produo de contextos, nos quais interesses, tenses e conflitos esto sempre mudando. Caminha-se, assim, para estender o estudo das polticas pblicas em pases de frgil desenvolvimento poltico e institucional como o Brasil ao conhecimento da circunstncia histrica e do modo de atuao do regime poltico existente no marco temporal delimitado pela pesquisa. A Constituio federal brasileira de 1988 antecede e prepara o ambiente da pesquisa (1995-2005) ao iniciar e regular o processo de democratizao de ento. O regime poltico e a prpria Constituio se apresentam, neste estudo de polticas pblicas, como a substncia na qual se travam os conflitos e a busca de consenso, mencionados anteriormente, bem como a razo de ser das polticas pblicas. A compreenso da extenso e do alcance dessa substncia contrabalana-se com o entendimento das particularidades dos fenmenos e processos desenvolvidos na sociedade, mais especificamente, na atuao do CONARQ, rgo nacional colegiado formado por representantes do governo e da sociedade e responsvel pela formulao das polticas pblicas arquivsticas e do Arquivo Nacional, rgo federal, integrante da estrutura bsica da Casa Civil da Presidncia da Repblica, e responsvel pela gesto e recolhimento dos documentos produzidos e recebidos pelo Poder Executivo Federal, pela preservao e acesso dos documentos sob sua guarda, e por acompanhar e implementar a Poltica Nacional de Arquivos. O estudo do vis poltico das polticas pblicas possibilitar ao pesquisador analisar um fenmeno por outro fenmeno, ou um processo por um outro processo.
subttulo do livro, poltica federal de preservao no Brasil), que estas sejam consideradas no apenas do ponto de vista daquilo que formulado e implementados pelo aparato estatal (sociedade poltica, em Gramsci) mas tambm, e principalmente, do ponto de vista daquilo que mais caro sociedade, ou seja, aquelas representaes da diversidade cultural brasileira efetivamente apropriadas pela sociedade. Em sntese, para Londres, uma poltica estatal de preservao do patrimnio histrico e artstico nacional se tornaria em uma poltica pblica de preservao do patrimnio histrico e artstico nacional quando estas estivessem diretamente relacionadas s prticas sociais e construo das identidades coletivas, com os inerentes interesses conflitantes, entre si e entre o projeto estatal. Em outras palavras, o sentido dado por Londres Fonseca a essa distino remete que uma poltica estatal de preservao teria como objeto aquilo que o Estado, sentido estrito, estabelece como patrimnio oficial e uma poltica pblica de preservao contemplaria o patrimnio das realizaes ordinrias da sociedade. 89
3.3 A QUESTO POLTICA DAS POLTICAS PBLICAS
Ao analisar criticamente o pluralismo 9 , Habermas (1992, p. 59) ensina que este compreende a poltica como um instrumento do poder social, manifestado no poder administrativo e poltico, o que formaria o elo entre o modelo liberal de democracia e a realidade social. O poder social seria medido pela capacidade de impor seus interesses organizados, por meio dos partidos e de eleies. O poder poltico implementaria as polticas nascidas desse jogo social. Os interesses organizados teriam a capacidade de influenciar na formao da poltica e no uso do poder administrativo para, assim, tambm influenciar a vontade parlamentar, em um processo circular. Na anlise de Habermas (1992), a teoria pluralista entenderia que todos os atores coletivos organizados teriam a mesma chance de influir nos processos de deciso que lhes interessam. Esse equilbrio social do poder faria pressupor que a poltica levaria em considerao um amplo leque de interesses simtricos. Habermas sugere que a reviso dessa circunstncia levou teoria da elite, isto , que a luta pelo poder uma luta entre as elites, e que o papel do processo democrtico fica reduzido escolha plebiscitria entre dirigentes, ou restrito a uma seleo de condutores. Com os eleitores passivos no processo, a nica garantia de que as funes do Estado visam ao bem comum reside na racionalidade das elites capazes de decidir. A sociologia v que nasce aqui um sistema de administrao relativamente independente da sociedade [...] que determina, de forma mais ou menos prpria, as funes e fins polticos. Para atender as
9 Pluralismo a concepo que prope como modelo a sociedade composta de vrios grupos ou centros de poder, mesmo que em conflito entre si, aos quais atribuda a funo de limitar, controlar e contrastar, at o ponto de eliminar, o centro do poder dominante, historicamente identificado com o Estado (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 2004, p. 928). 90 expectativas sociais, ocorreria uma sensibilizao do Estado para as necessidades pblicas relevantes, uma vez que o Estado no seria dirigido pelo poder social. Assim, o sistema de administrao passaria a ser independente da sociedade. A partir de 1960, uma terceira concepo surge e evidncias passam a indicar que o sistema administrativo operaria num espao muito estreito e agiria mais no nvel reativo de uma poltica que tenta contornar crises do que de uma poltica que planeja (HABERMAS, 1992, p. 60-61). Empiricamente, observa-se que muitas aes empreendidas por diversas instituies pblicas brasileiras no podem ser consideradas como polticas pblicas, stricto sensu, justamente porque so, na maioria das vezes, intervenes especficas e singulares, intermitentes e de curto alcance, formuladas e promovidas de forma no sistemtica e restrita. Tentam resolver problemas imediatos e emergenciais em curto prazo, em um processo reativo a uma situao posta. Uma poltica pblica no apenas um conjunto de decises. Uma poltica pblica concebida, formulada e implementada a partir de personagens que se relacionam, que se influenciam mutuamente, em um ambiente de conflitos e consensos. Se, para Muler e Surel (2004) estudar uma poltica pblica pressupe levar em conta o conjunto dos indivduos, grupos ou organizaes cuja posio afetada pela ao do Estado, naquilo que Cobb e Elder (1983) chamaram de o pblico de uma poltica, por extenso, estudar uma poltica pblica significa tambm estudar os indivduos e/ou grupos, que so os atores, homens polticos, funcionrios de todos os nveis, grupos de interesse, um espao de relaes interorganizacionais que ultrapassa a viso estritamente jurdica (MULER; SUREL, 2004, p. 22). [...] uma poltica pblica constitui uma ordem local, isto , um constructo poltico relativamente autnomo que opera, em seu nvel, a regulao dos conflitos entre os interessados, e assegura entre eles a articulao e a harmonizao de seus interesses e seus fins individuais, assim como dos interesses coletivos (FRIEDBERG, 1993 apud MULER; SUREL, 2004, p. 22). 91
J ardim percebe que as polticas pblicas acontecem em territrios de divergncias e tentativas de convergncias, ao comentar o entendimento equivocado de que a legislao arquivstica poderia controlar as polticas arquivsticas de um pas. Polticas pblicas so exercidas num territrio de divergncias e de tentativas de convergncias. Podem e devem ser balizadas pela lei, mas no so integralmente controladas naquilo que constitui a dinmica prpria do jogo poltico democrtico. So tais processos polticos que ocasionam freqentemente a emergncia de novas alternativas legais (J ARDIM, 2003, p. 38).
Assim, temos, de um lado, uma realidade que relacional (BORDIEU, 2005, p. 16) e, de outro, mas complementar, um territrio que poltico, algo mais que formular e aprovar leis e regulamentos, elaborar planos e distribuir responsabilidades. nessa circunstncia dinmica que a noo de pblico remete tanto aos beneficirios de uma poltica como aos atores envolvidos na ao pblica. O modo e a intensidade de participao de uns e outros variam no tempo e no espao, assim como a sua capacidade de influenciar. Os fatores que determinam essa capacidade podem ser estruturais ou de mobilizar recursos. A aptido de um ator coletivo, para influir no contedo ou na implementao de uma poltica pblica, pode, com efeito, variar fortemente em funo do grau de mobilizao que capaz de suscitar [...]. [...] Um dos desafios da anlise da ao do Estado ser, assim, o de constituir e construir o continuum dos modos de ao dos grupos sociais no quadro das polticas pblicas, partindo dos grupos mais difusos, dos menos organizados, que intervm, eventualmente, no campo de certas polticas, at grupos mais estveis [...] (MULER; SUREL, 2004, p. 23).
Assim, a questo da formulao e implementao das polticas pblicas tambm uma questo poltica que, como vimos, implica e relaciona confiana, influncia, divergncias e convergncias. 92 Habermas (1992, p. 95) lembra que foi Parsons (1967) quem introduziu a influncia como uma forma simbolicamente generalizada de comunicao que regula interaes atravs da convico ou da persuaso e que possvel entender-se a influncia como uma [...] forma simblica de comunicao que regula interaes atravs da convico e da persuaso. [...] opinies pblicas representam potenciais de influncia poltica, que podem ser utilizados para interferir no comportamento eleitoral das pessoas ou na formao da vontade nas corporaes parlamentares, governos e tribunais. A influncia publicitria, apoiada em convices pblicas, s se transforma em poder poltico, ou seja, num potencial capaz de levar a decises impositivas, quando se deposita nas convices de membros autorizados do sistema poltico [...] Do mesmo modo que o poder social, a influncia poltico-publicitria s pode ser transformada em poder poltico atravs dos processos institucionalizados. Na esfera pblica 10 luta-se por influncia, pois ela se forma nessa esfera. Nessa luta no se aplica somente a influncia poltica j adquirida (de funcionrios comprovados, de partidos estabelecidos ou de grupos conhecidos...) mas tambm o prestgio de grupos de pessoas e de especialistas que conquistaram sua influncia atravs de esferas pblicas especiais (HABERMAS, 1992, p. 95).
Habermas (1992, p. 96) chama ateno para a diferena entre atores que surgem na esfera pblica e para os atores que j ocupam uma esfera pblica constituda. Estes ltimos atuariam com o fim oportunista, com a inteno de influenciar o sistema poltico por meio da esfera pblica. Para contabilizar seu poder social em termos de poder poltico, eles tm que fazer campanha a favor de seus interesses, utilizando uma linguagem capaz de mobilizar convices, como o caso, por exemplo, dos grupos envolvidos com tarifas, que procuram esclarecer a esfera pblica sobre as exigncias, estratgias e resultados de negociaes.
Mas Habermas (1992, p. 97) sabe que [...] nenhuma esfera pblica pode ser produzida a bel-prazer. Antes de ser assumida por atores que agem estrategicamente, a esfera pblica tem que reproduzir-se a partir de si mesma [...] E essa regularidade, que acompanha a formao de uma esfera pblica [...] s reaparece nos momentos em que uma esfera pblica mobilizada.
10 A esfera pblica pode ser descrita como uma rede adequada para a comunicao de contedos, tomadas de posio e opinies; nela os fluxos comunicacionais so filtrados e sintetizados a ponto de se condensarem em opinies pblicas enfeixadas em temas especficos (HABERMAS, 1992, p. 92). 93
Habermas (1992, p. 104-105) recorre a Cohen e Arato (1992), para lembrar que, na esfera pblica liberal, os atores no podem exercer poder poltico, apenas influncia e que essa influncia pblica e poltica tem que passar antes pelo filtro dos processos institucionalizados da formao democrtica da opinio e da vontade, transformar-se em poder comunicativo e infiltrar-se numa legislao legtima [...] para s depois ser capaz de legitimar decises polticas. E acrescenta Ora, a soberania do povo, diluda comunicativamente, no pode impor-se apenas atravs do poder dos discursos pblicos informais [...]. Para gerar um poder poltico, sua influncia tem que abranger tambm as deliberaes de instituies democrticas da formao de opinio e da vontade, assumindo uma forma autorizada (Habermas, 1992, p. 105).
Habermas (1992, p. 106) comenta que essa autolimitao da sociedade civil no significa perda de autonomia, e que o saber necessrio para a regulao poltica em sociedades complexas raro. E a administrao estatal no detm o monoplio do saber relevante necessrio, tendo que extra-lo do sistema das cincias ou de outras agncias. Por isso, a sociedade civil, [...] tem a chance de mobilizar um saber alternativo de preparar tradues prprias, apoiando-se em avaliaes tcnicas especializadas. O fato de o pblico ser composto de leigos e de a comunicao pblica se dar em uma linguagem compreensvel a todos no significa necessariamente um obscurecimento das questes essenciais ou das razes que levam a uma deciso. Porm, a tecnocracia pode tomar isso como pretexto para enfraquecer a autonomia da esfera pblica, uma vez que as iniciativas da sociedade civil no conseguem fornecer um saber especializado suficiente para regular as questes discutidas publicamente, nem tradues adequadas.
O que, em suma, aumenta a responsabilidades das instituies pblicas na formulao das polticas pblicas com vistas aos interesses do Estado. 94 A promoo de polticas pblicas de longo prazo, ou seja, polticas pblicas numa perspectiva temporal mais estendida, implica na mudana do comportamento dos polticos e em novos arranjos institucionais nas atitudes de governo. Isto significa que o foco se desloca do atendimento das necessidades dos diferentes rgos da administrao pblica para as tentativas de solucionar os problemas da sociedade, como entendem Cunha; Resende (2005, p. 65). Reconhecida a realidade e a circunstncia em que as polticas pblicas so formuladas e pretendem surtir efeito, sua implementao depende de planejamento estratgico, o que, por sua vez, significa tambm atuao poltica sustentada e prolongada no tempo. Este um elemento fundamental para as polticas pblicas que visem a preservao da informao arquivstica governamental. A questo do planejamento como um elemento basilar da poltica aparece em estudo de Oliveira (2006) que analisa a relao entre planejamento e polticas pblicas. Oliveira (2006, p. 190) parte da pergunta/ttulo do estudo Repensando as polticas pblicas: por que freqentemente falhamos no planejamento? para afirmar que o planejamento em polticas pblicas deve ser visto como um processo e no como um produto tcnico somente. Para Oliveira, somente a partir da dcada de 1970 o conceito de planejamento comea a se transformar, deixando de ser entendido como um instrumento tcnico para ser um instrumento poltico, capaz de moldar e articular os interesses envolvidos no processo de interveno de polticas pblicas. De um lado, o planejador passa a ser o mediador dos interesses da sociedade no processo, cujo resultado seria obtido por consenso e, de outro, o planejamento passa a ser um processo acoplado s interaes dos atores envolvidos e um processo de construo de confiana nas decises sobre polticas pblicas. O planejamento passa a depender da maneira como so estabelecidas as relaes de confiana entre as partes interessadas e influenciadas pelas decises. Com isso, Oliveira (2006, p. 200) assegura que o 95 planejamento deixa de ser encarado como uma ferramenta para prever e controlar o futuro e consolida-se com um processo poltico que depende de informaes precisas, transparncia, tica, temperana, aceitao de vises diferentes e vontade de negociar e buscar solues.. Produto, portanto, de uma ao poltica. Uma poltica pblica com vistas preservao no surtir efeito no curto prazo, o que resulta num complicador nas decises polticas sobre polticas pblicas. Isto , os benefcios dos investimentos em preservao eventualmente feitos agora somente sero obtidos no longo prazo. Assim, uma poltica pblica nesses moldes, requer investimentos e recursos de variados tipos. Como j mencionado anteriormente, ao investigar a funo governamental, o pesquisador dever ser capaz de dimensionar a capacidade estrutural do Estado em produzir tais polticas pblicas. Um desses elementos estruturais a capacidade e a deciso do Estado em investir dinheiro pblico de forma perene em funo de polticas pblicas planejadas e implementadas no longo prazo. Ainda que uma poltica pblica seja muito mais que apenas investimento financeiro, este um elemento a ser considerado na anlise das polticas pblicas. Investimentos financeiros especficos em aes de preservao podem ocorrer e ocorrem fora do mbito de uma poltica pblica, mas uma poltica pblica para a preservao da informao no se concretiza sem recursos financeiros. A obteno desses recursos se d na arena poltica, onde, mais uma vez, a capacidade de influenciar aparece. Em pases de desenvolvimento lento, a distribuio dos poucos recursos oramentrios que no esto de antemo comprometidos constitucionalmente, dificulta investimentos em polticas pblicas, principalmente, naquelas que, ou ainda no foram sequer formuladas, ou naquelas carentes de planejamento 11 .
11 Tratando do caso especfico das emendas individuais ao oramento da Unio, o deputado Jos Carlos Aleluia, lder da minoria, no jornal O Globo de 3/8/2006, p. 2, diz que Emendas s podem ser feitas, como prtica em outros pases, dentro de um programa, uma poltica pblica em execuo, obedecendo a planejamento, diagnstico de necessidade e benefcio. 96 O estudo de polticas pblicas no mbito da Cincia da Informao possibilita trazer para essa circunstncia poltica o processo e o fenmeno da preservao da informao. Estudar a preservao da informao arquivstica do Executivo federal brasileiro implica observar o grau de sustentabilidade e fragilidade das instituies pblicas da rea, as aes dos governos e o regime poltico dentro do marco temporal traado como parmetro para verificar a capacidade do Estado na preservao da informao arquivstica governamental. possvel observar empiricamente que a fragilidade e a informalidade das instituies arquivsticas no perodo republicano brasileiro est reproduzido na preservao dos registros arquivsticos governamentais produzidos e acumulados ao longo da histria. Essa fragilidade institucional decorrncia de um Estado fortemente patrimonialista, no qual se confunde, no macro e no microcosmo, aquilo que pblico com o que privado. A soma de uma cultura poltica frgil, ainda dependente de uma formao educacional regulamentar generalizada, com uma democracia incipiente e insipiente, resulta em um governo no qual predomina a opacidade administrativa, a inexistncia de accountability, e onde a participao poltica do cidado resume-se ao voto obrigatrio. Do lado do governo, a norma a descontinuidade de programas governamentais, explicitada, entre inmeros outros aspectos, pelo alto ndice de renovao de funcionrios pblicos a cada eleio. Isto leva desvalorizao das agncias e instituies pblicas e a desprofissionalizao do servidor pblico, resultando num dos elementos que compe a fragilidade e informalidade institucional. Assim, no h de se estranhar que a questo informacional no esteja contemplada nem pelo governo, nem pela sociedade, nem pelo Estado. Se a consolidao de um regime poltico resultado de um processo histrico que demanda tempo e educao e se observarmos que as polticas pblicas surgem e consolidam- se nos Estados capitalistas centrais e no nos pases perifricos de frgil cultura poltica, 97 conclui-se que os problemas e respectivas solues tendem a ser produtos da histria e da cultura de cada pas. Pesquisar sobre polticas pblicas no Brasil implica perceber, para escapar da abordagem determinista e mecanicista, a diferena entre a anlise das polticas pblicas e a anlise poltica das polticas pblicas. Uma coisa avaliar e descrever os resultados quantitativos de polticas pblicas implementadas, e outra avaliar politicamente o contexto social, cultural e poltico em que foram formuladas as polticas pblicas sob anlise. Contexto este em que se inclui a questo da informao: da informao arquivstica, da preservao da informao e das polticas pblicas relacionadas. Sylvia Andrychuk (2004, p. 3) percebe, a partir de Hernon e Relyea (1991), a natureza complexa das polticas 12 de informao: Hernon e Relyea tambm observam a sua natureza complexa: polticas de informao tendem a focar questes especficas e, s vezes, a serem fragmentadas, sobrepostas e contraditrias. Reconhecendo que no existe uma nica poltica (policy) que abarque tudo, Hernon e Relyea apresentam uma definio funcional da qual se visualiza o conceito: Poltica de informao tem sido definida como um conjunto de princpios, leis, diretrizes, regras, regulamentos e procedimentos inter-relacionados que orientam a superviso e gesto do ciclo vital da informao: a produo, coleo, organizao, distribuio/disseminao, recuperao, uso e preservao da informao (traduo nossa). 13
12 Muller (2004, p. 3) diz que a traduo literal para o Francs da expresso inglesa public policy soa como um pleonasmo, uma vez que, para os franceses as polticas seriam sempre pblicas. 13 No original: Hernon and Relyea also note its complex nature: information policies tend to address specific issues and at times, to be fragmented, overlapping, and contradictory. Recognizing that there is no single all- encompassing policy, Hernon and Relyea do present a good working definition from which to view the concept: Information policy has been defined as a set of interrelated principles, laws, guidelines, rules, regulations, and procedures guiding the oversight and management of the information life cycle: the creation, collection, organization, distribution/dissemination, retrieval, use and preservation of information. No artigo de Andrychuk, a referncia bibliogrfica dessa citao, sem a data, Peter Hernon and Harold C. Relyea, Information Policy, in Encyclopedia of Library and Information Science, 2nd ed.: 1300. provvel que a citao completa seja Peter Hernon and Harold C. Relyea, "Information Policy," in DRAKE, Miriam A. Encyclopedia of Library and Information Science. New York: Marcel Dekker, 2003. 2nd ed., p. 1300. Disponvel em: <http://www.slais.ubc.ca/courses/libr559f/03-04-wt2/projects/S_Andrychuk/Content/InformationPolicy.pdf>. Acesso em: 19 dez. 2006. 98 Uma segunda definio dos mesmos autores para Information policy aparece em outra obra. Observe-se que a palavra preservation no consta desta segunda definio, na qual acrescentada a expresso access to information. Poltica de informao constitui ento um conjunto de princpios, leis, diretrizes, regras, regulamentos e procedimentos inter-relacionados que orientam a superviso e gesto do ciclo vital da informao: a produo, coleo, organizao, distribuio/disseminao, recuperao e eliminao da informao. Poltica de informao compreende o acesso , e uso da informao (HERNON; RELYEA, 1991, p. 176, traduo nossa). 14
Ao afirmar que as polticas pblicas arquivsticas constituem uma das dimenses das polticas pblicas de informao, J ardim (2003, p. 40) observa que, no Brasil, ambas se ignoram e se desconhecem e estranha que assim seja, por entender que polticas pblicas em geral, ou uma poltica pblica de informao, em particular, podem ser difusas, mas devem ser explcitas. A no ser que, tornar uma poltica pblica implcita, seja uma poltica, como observa Briquet de Lemos citado por J ardim. Por reconhecer que as polticas pblicas de informao devem envolver as questes relacionadas aos arquivos, s bibliotecas e s tecnologias da informao, J ardim conclui que uma poltica pblica de arquivo assim parte de uma poltica pblica de informao. Isto significa que ambas as polticas, apesar de algumas particularidades e especificidades, esto imbricadas uma na outra, so complementares e co-relacionadas. A imbricao entre a poltica pblica de arquivo e a poltica pblica de informao se d tanto pelas especificidades de cada uma dessas polticas pblicas como pelos elementos em comum. J ardim (2003, p. 38) no somente reconhece como entende ser a preservao um elemento integrante das polticas pblicas arquivsticas, para quem estas so
14 No original: Information policy then is a set of interrelated principles, laws, guidelines, rules, regulations, and procedures guiding the oversight and management of the information life-cycle: the production, collection, distribuition/dissemination, retrieval, and retirement of information. Information policy also embraces access to, and use of, information (HERNON; RELYEA, 1991. p. 176-204). 99 [...] o conjunto de premissas, decises e aes produzidas pelo Estado e inseridas nas agendas governamentais em nome do interesse social que contemplam os diversos aspectos (administrativo, legal, cientfico, cultural, tecnolgico etc.) relativos produo, uso e preservao da informao arquivstica de natureza pblica e privada.
J ardim (2003, p. 39) enumera outras caractersticas de uma poltica pblica de arquivo, como o alto grau de transversatilidade, ou seja, interseo com outras polticas pblicas; a existncia de polticas pblicas de arquivo como resposta a problemas polticos do campo dos arquivos, o que exige, conhecimentos simultaneamente tcnico-cientficos e polticos.; e que sistemas arquivsticos so produto e no causa de polticas arquivsticas. Ao analisar as relaes entre legislao e polticas pblicas de arquivos, J ardim (2003, p. 38) percebe que no so raros os equvocos que levam a acreditar que uma legislao arquivstica anteceda e controle uma poltica pblica de arquivo. Pelo contrrio, J ardim entende que as polticas pblicas se desenvolvem entre divergncias e esforos de convergncias no ambiente democrtico. E que mais do que controlar uma poltica pblica, a legislao pertinente muitas vezes produto de uma poltica. J ardim indica ainda que, mesmo assim, uma legislao somente provoca impactos quando vai alm de princpios conceituais ou redefinies institucionais. Reconhece a legislao como um dos fundamentos para a definio e implementao de polticas pblicas arquivsticas, mas alerta que tal legislao acabaria comprometida se no fosse, simultaneamente, instrumento e objeto de uma poltica arquivstica. 4 PRESERVAO NOS ARQUIVOS E NA ARQUIVOLOGIA
Historicamente, a interveno ou a aplicao especfica de tratamento em documentos ou monumentos, com o sentido de recuperao fsica de suporte, surge nos museus como restaurao e assume um sentido de interveno esttica, concentrado nas obras de arte e nos monumentos arquitetnicos. Com a passagem do tempo, as tcnicas de recuperar ou prolongar a vida til dos monumentos e documentos experimentaram um alto grau de desenvolvimento. Hoje, h um sofisticado conjunto de conhecimento tcnico, equipamentos e materiais especficos para aplicao nas intervenes de preservao, conservao e restaurao. No entanto, o mesmo no ocorreu em relao ao seu quadro terico-conceitual. As poucas abordagens tericas sobre preservao versam sobre a proteo de monumentos arquitetnicos, do patrimnio artstico, da memria e da herana cultural dos povos. Raras so as que contemplam a preservao da informao, estrito senso. Menos ainda a preservao da informao arquivstica. O reflexo mais evidente disso que a terminologia da rea mantm-se com um considervel grau de nebulosidade. Ward (1992, p. 67) chama ateno para os limites e significados poucos ntidos entre os termos preservao, conservao e restaurao. Conservacin (em Espanhol) corresponde a conservation/preservation (no Ingls) e a conservation (em Francs). J o especialista en conservacin (em Espanhol) tem como correspondente (em Ingls) conservator/conservation scientist, ou professionnel de la conservation (em Francs). Um conservator atua tanto na conservao, como na preservao, e o restorer, apenas na restaurao. Ziga (2005, p. 29) confirma que 101 O quadro conceitual que envolve procedimentos do que se convencionou chamar de preservao s recentemente comea a se delinear de forma mais clara, com a adeso de alguns pases europeus, como a Frana e a Inglaterra, aos mtodos e tcnicas preconizados pela chamada conservao preventiva. Aos poucos, seguindo linha de trabalho desenvolvida a partir dos Estados Unidos, em oposio nossa matriz cultural europia, vo se firmando os conceitos referentes preservao, conservao e restaurao de bens culturais mveis, bem como o de conservao preventiva, o mais recente de todos.
O Dicionrio Brasileiro de Terminologia Arquivstica (ARQUIVO NACIONAL, 2005, p. 135) define preservao como a Preveno da deteriorao e danos em documentos, por meio do adequado controle ambiental e/ou tratamento fsico ou qumico. Quando inclui explicitamente o tratamento fsico e qumico como um dos meios de preveno a danos de documentos de arquivo, o verbete retoma a idia de preservao como conservao- restaurao para documentos de arquivo, deixando de lado a tendncia mundial que considera a preservao no seu sentido amplo e abrangente. Isto , um conjunto de decises estratgicas, que envolve opes polticas e tecnolgicas, como, por exemplo, a reformatao de suporte por meio da microfilmagem e da digitalizao. Para Conway (2001, p. 14), a preservao, hoje, uma noo que abarca inmeras polticas e opes de ao, inclui os tratamentos de conservao, a aquisio, a organizao, a distribuio e a operacionalizao de recursos humanos, financeiros e materiais para a devida proteo s fontes de informao, com o objetivo de retardar o incio da deteriorao e de renovar a possibilidade de utilizao dos acervos dentro do que chama de gerenciamento de preservao. A preservao se preocupa com os suportes, mas em funo do seu uso e contedo intelectual. A essncia do gerenciamento de preservao est na alocao de recursos. Pessoas, fundos e materiais devem ser requeridos, organizados e postos em operao para assegurar que ser dada proteo adequada s fontes de informao. A Preservao preocupa- se com os objetos propriamente ditos e com a evidncia - que Michael Buckland (1991) chama de informao enquanto coisa - embutida no 102 contedo intelectual dos objetos. Investimentos eficazes em processos de preservao no podem ser adotados sem um compromisso com a obteno de resultados ideais. O gerenciamento de preservao compreende todas as polticas, procedimentos e processos que, juntos, evitam a deteriorao ulterior do material de que so compostos os objetos, prorrogam a informao que contm e intensificam sua importncia funcional. A distino entre a importncia do contedo e a importncia do artefato est no centro vital de um processo de tomada de deciso que, por si s, fundamental para um gerenciamento eficaz (CONWAY, 2001, p. 14).
Desse modo, os conceitos, as noes e as estratgias tcnicas, cientficas e polticas apresentadas ao longo desta seo procuram refletir, prioritria, mas no exclusivamente, o estado da arte da preservao nos arquivos. A seo est dividida em trs partes. A primeira parte aborda a preservao em arquivos do ponto de vista de diversos autores estrangeiros. A segunda parte da seo trata das polticas pblicas de preservao no Brasil, em seu sentido amplo. Na terceira e ltima parte, a discusso verticalizada: trata a preservao da informao arquivstica como uma funo especfica da Arquivologia e a situa no cenrio arquivstico internacional e nacional. Foram analisados textos de conferncias e comunicaes publicados nos Anais da International Conferences of the Round Table on Archives CITRA, uma reunio anual de diretores de arquivos nacionais e presidentes de associaes profissionais de arquivistas de todo o mundo, promovida pelo International Council of Archives ICA. Pesquisou-se em peridicos como o COMMA, tambm do ICA, alm de peridicos brasileiros como a Revista Acervo, do Arquivo Nacional, e a Revista Arquivo e Administrao, da Associao dos Arquivistas Brasileiros. As obras analisadas tm diversas origens, realidades e escolas. Procurou-se identificar os aspectos mais relevantes para esta pesquisa. A interpretao dos trechos citados levou em conta o contexto em que foram produzidos ou aos quais se referiam. A riqueza dos relatos e noes est, portanto, vinculada conjuntura em que foram formulados e s experincias dos 103 autores citados. A reviso de literatura foi dos aspectos mais amplos e genricos da questo compreenso de alguns de seus elementos singulares e especficos. A apreciao crtica dos textos resultou em um quadro comparativo dos enfoques, conceitos e entendimentos sobre a preservao nos arquivos. O pressuposto de que a preservao componente indissocivel do fazer e do pensar arquivsticos deriva da idia de que somente possvel classificar, avaliar, organizar, descrever, recuperar, disseminar e dar acesso informao arquivstica que esteja registrada e preservada em algum suporte material.
4.1 A PERSPECTIVA DA LITERATURA INTERNACIONAL
Uma pesquisa realizada internacionalmente no fim da dcada de 1990 sobre polticas de preservao em arquivos nacionais revelou que muitos desses arquivos consideravam que a existncia de legislao de arquivos em seus pases ou at mesmo a simples existncia de uma instituio de arquivo era prova de que alguma poltica de preservao havia sido implementada. Na verdade, essa pesquisa apenas confirmou algo possvel de ser observado empiricamente, inclusive no Brasil (FORDE, 1999, p. 21). Para Forde, o aspecto essencial na preservao de arquivos o estabelecimento de um gerenciamento de preservao capaz de prover o acesso contnuo da informao, o que requer investimento financeiro de longo prazo. E essa ainda uma questo delicada. Mesmo em um pas de capitalismo e democracia desenvolvidas, com um regime poltico estvel e uma reconhecida cultura poltica, como o Reino Unido, essa no uma idia facilmente aceita, frente disputa por verbas para a educao e sade, por exemplo. A questo pode ser 104 equacionada a partir de dois pontos. De um lado, o gerenciamento de preservao deve quantificar custos e prover benefcios de uma forma mais sofisticada e precisa para demonstrar a importncia da preservao dos acervos. De outro lado, os polticos tm de entender que o acesso informao um valor no apenas monetrio. E que manter a informao acessvel tem um custo a ser pago, de um jeito ou de outro. nesse sentido que Forde percebe que a preservao est inexoravelmente associada a todas as outras funes de um arquivo. Sem estratgias de preservao, o acesso aos documentos no ser possvel e estes, ao deixarem de existir, direitos humanos bsicos seriam negados. Quando os profissionais, do primeiro ao ltimo escalo, entenderem isso, as medidas de preservao sero muito mais eficazes (FORDE, 1999, p. 21-29). Na essncia, preservar documentos de arquivos no reagir ou agir em funo de algo, nem mesmo reparar documentos danificados. Preservar, como a prpria origem latina 1 do termo sugere, antecipar, proteger ou evitar os perigos das perdas e da deteriorao, entende Grimard (1999, p. 31). No enfoque de Grimard, o gerenciamento de preservao no se restringe apenas informao de valor permanente, mas deve considerar todo o ciclo vital da informao. Gordon Neavill (1991, p. 47 apud GRIMARD, 1999, p. 32), retoma a comparao entre as tecnologias de comunicao, a preservao e as relaes de tempo e espao, em termos semelhantes a Innis (1950, p. 7 apud GIDDENS, 2001, p. 199), como registrado anteriormente. Muitas das tecnologias de informao que surgiram nos sculos XIX e XX, como telgrafo, telefone, rdio e a televiso, relacionavam-se bsica ou exclusivamente com a transmisso atravs do espao. [...] A preservao est muito mais relacionada transmisso da informao no tempo do que no espao.
1 Praeservare: prae (antes); servare (salvar) (GONZLES-VARAS, 1999, p. 543) 105 Assim, de acordo com tais entendimentos desta tese, a preservao rene medidas para garantir a transmisso da informao atravs dos tempos, e, a partir dessas medidas, assegurar que, ao longo do tempo, a informao seja transmitida e comunicada atravs do espao, estando disponvel para todos que a queiram usar. Estes elementos tm aparecido nas definies de informao produzidas nos ltimos anos, como, por exemplo, no conceito de Silva e Ribeiro citado anteriormente. 2
Para Grimard, a razo de ser da preservao pode ser resumida em quatro palavras: continuidade, acessibilidade, autenticidade e confiabilidade. Trs estruturas compem, hoje, o universo da preservao: a estrutura legal (legal framework), a tica e a tecnolgica. Legal framework tanto o aparato judicial como o arsenal de normas e padres que regulam a prtica e definem os limites e os termos dessa constelao de atividades que a preservao. (GRIMARD, 1999, p. 32, traduo nossa). Ou seja, os acordos internacionais, protocolos e convenes que objetivam a proteo do patrimnio cultural, bem como os regulamentos e a legislao dos arquivos nacionais. Acrescente-se a isso os padres da preservao, tanto em relao a normas tcnicas para a fabricao de acessrios e equipamentos para a preservao da informao, como em relao a prticas de especficas formas de preservao. Grimard (1999, p. 33) chama ateno que, em geral, na legislao referente aos arquivos nacionais, a preservao no consta to explicitamente quanto outras funes arquivsticas, lembrando que Ketelaar j afirmava em 1986 que a ateno dada conservao nas legislaes em vigor estava na razo inversa da importncia dessa funo primordial da arquivstica. Assim, alm de leis, regulamentos e procedimentos, essas estruturas legais devem contemplar normas e padres de preservao que orientem as prticas governamentais para a preservao. Esses so elementos capazes de proporcionar resultados satisfatrios (GRIMARD, 1999, p. 35).
2 Informao o conjunto estruturado de representaes mentais codificadas (smbolos significantes) socialmente contextualizadas e passveis de serem registadas num qualquer suporte material (papel, filme, banda magntica, disco compacto, etc.) e, portanto, comunicadas de forma assncrona e multidireccionada (SILVA; RIBEIRO, 2002, p. 37). 106 Quando aborda a questo da tica na preservao, Grimard considera que a mais significativa mudana se deu nas prticas profissionais, alteradas com o advento da conservao preventiva. O desafio passou a ser no mais produzir uma obra-prima de restauro, mas conceber e implementar polticas e estratgias que possibilitassem transformar uma multiforme massa de informao em uma obra-prima de preservao. A conservao preventiva, por ser um tratamento que leva em conta a massa e o conjunto do acervo, desenvolvida de forma contnua. Visa retardar a degradao dos materiais que contm a informao, por meio da melhoria das condies do meio ambiente nas reas de guarda de acervo, dos meios de armazenagem, da educao e treinamento de usurios e tcnicos. Evita o recurso extremo da restaurao, uma interveno corretiva (realizada aps o dano ter ocorrido), com altos custos financeiros e que demanda tempo de execuo (GRIMARD, 1999, p. 37). A terceira e ltima estrutura, que Grimard (1999, p. 39, traduo nossa) denomina de contexto teconolgico, trata da fragilidade da tecnologia eletrnica/digital. Mas Grimard no sucumbe ao discurso que tende privilegiar a preservao dos documentos digitais. Pelo contrrio, procura relativizar e contextualizar a tecnologia com o tempo histrico de seu surgimento. Para Grimard (1999), a fragilidade da tecnologia eletrnica/digital no algo exatamente novo e que os desafios hoje enfrentados em relao preservao dos documentos digitais tambm no so inteiramente novos. Grimard (1999) cita um artigo do The New Yorker em que Alexander Stille 3 apresenta duas verdades sobre a questo. A primeira, que h uma relao direta entre o surgimento de uma nova tecnologia e a sua fragilidade. Isto
3 Stille um escritor e jornalista norte-americano especializado em poltica e sociedade italianas, com livros premiados (Benevolence and Betrayal: Five Italian Jewish Families under Faciscm, 1992), que escreve regularmente para jornais como The Boston Globe, The New Yor Times e The New Yorker e que publicou em 2002 o livro The future of the past um extenso estudo sobre vrios aspectos que envolvem a herana cultural da humanidade, com reflexes sobre memria, esquecimento, permanncia e transitoriedade. 107 , toda nova tecnologia tem aspectos frgeis exatamente por ser nova. 4 A segunda, que a tecnologia digital, por ser baseada em um cdigo matemtico preciso, ou funciona perfeitamente ou no funciona de jeito algum. Este segundo elemento tem sido motivo de preocupao nas instituies que utilizam a informtica para produzir e gerenciar informaes (GRIMARD, 1999, p. 39-41). Como no h a possibilidade do acaso na preservao dos registros produzidos em suporte tico/magntico em formato digital, isto exige, do ponto de vista da preservao da informao, que se antecipe o risco da deteriorao da informao registrada, o que pressupe planejamento. Estas so medidas que devem ser assumidas de forma contnua e a longo prazo, o que demanda deciso poltica, conhecimento tcnico-cientfico, rubricas oramentrias permanentes, instituies pblicas slidas, combinados e fornidos em regimes polticos consolidados. Em sntese, polticas pblicas. Krikhaar (1999, p. 109), ao analisar o Plano Delta 5 , registra que a preservao somente tornou-se um objeto de uma poltica governamental na Holanda quando The Auditot Generals Office foi encarregada de verificar a correta aplicao do dinheiro vindo dos impostos. O relatrio da auditoria foi publicado em 1988 e apresentou uma avaliao nada favorvel da situao verificada em 19 museus estatais e suas instituies financiadoras. O gerenciamento era frgil, havia poucos instrumentos administrativos que dessem suporte s polticas e as colees encontravam-se em diversos nveis de negligncia. Dois foram os fatores apontados por Krikhaar (1999) para o surgimento do Plano Delta. O primeiro, diretamente vinculado a uma dimenso poltica, produto de uma circunstncia poltica: o relatrio surgiu pouco antes de uma eleio e da subseqente formao de um novo governo. Conseqncia disso foi um aumento no oramento da rea cultural. O segundo fator estava
4 A respeito disso e como exemplo Grimard relata as preocupaes de um monge beneditino com a durabilidade do papel que, com o advento da imprensa no sc. XV, comeava a substituir o pergaminho nos mosteiros (GRIMARD, 1999, p. 41). 5 O Plano Delta foi desenvolvido na Holanda entre 1990 e 2000 para preservar o patrimnio cultural holands e durante essa dcada foi o tema central na poltica governamental para arquivos e museus. 108 vinculado atuao dos tcnicos e funcionrios dos arquivos e museus. Isto , o relatrio revelou algo que os tcnicos de museus e arquivos j sabiam: o pssimo estado de conservao dos acervos. Assim, como o assunto j era conhecido pelos especialista tcnicos, foi mais fcil e rpido fazer um mapeamento das dimenses do problema, bem como apontar as solues (KRIKHAAR, 1999, p. 110). O Plano Delta teve dois objetivos principais: 1) Eliminar a defasagem na conservao dos acervos do patrimnio cultural da Holanda; 2) Salientar a importncia da preservao entre os administradores de colees para evitar futuras defasagens. Um alto investimento financeiro com dinheiro pblico foi obtido. O State Archive Division holands se empenhou na execuo do Plano Delta e praticamente todos os objetivos foram alcanados. Armazenamento adequado, controle ambiental, acondicionamento ou re-acondicionamento em 140 de 170 km de documentos foram realizados; pesquisas foram desenvolvidas; foi dada maior ateno por parte dos arquivistas, funcionrios pblicos, conservao dos acervos; um maior nmero de pessoas e mais bem treinadas passaram atuar na conservao dos documentos, e foram estabelecidos padres de atuao. At o Ministrio da Habitao e da Construo participou do Plano Delta investindo dinheiro na construo de edifcios de arquivos. Entretanto, em 1998, um novo ministro da cultura assumiu a pasta e mudou as prioridades originais do Plano Delta. Entre as novas prioridades, a conservao no constava. Duas outras questes surgiram ento: como preservar os ganhos obtidos com o Plano Delta e como lidar com novos problemas de conservao que adviriam. A concluso de Krikhaar que dinheiro ajuda muito, mas mais que isso, fundamental que os administradores de acervos tenham condies de seguir uma equilibrada e integrada poltica de colees. Esta uma atuao que no pode ocorrer de forma isolada: a preservao deve ser parte de uma poltica institucional (KRIKHAAR, 1999, p. 110-113). 109 Apesar do sucesso do Plano Delta, os seus dez anos de existncia revelam que ele no passou de um plano com prazo de execuo e oramento delimitados. No sentido do que se tem tentado referir, e mesmo considerando ser a Holanda um pas de capitalismo e regime poltico desenvolvidos e uma democracia consolidada, o Plano Delta tampouco, nos moldes do que j foi referido em relao atuao do Arquivo Nacional e do CONARQ no Brasil, pode ser considerado uma poltica pblica de preservao assumida no e pelo Estado. Isto por que, apesar dos altos investimentos financeiros de recursos pblicos, no momento em que muda o ministro, mudam as prioridades, as estratgias e os oramentos tm outros destinos. O que, em um primeiro momento pode denotar pessimismo em relao preservao, deve ser interpretado como sinal da importncia de se consolidar politicamente as decises antes de implement-las. Uma vez definidas, por exemplo, em uma poltica pblica de arquivo, mais difcil seria alterar prioridades politicamente consolidadas. Na Hungria, segundo Albrecht-Kunszeri (1999), no h uma poltica nacional de preservao a qual os arquivos possam seguir. Mesmo assim, e apesar de no estarem escritas, polticas de preservao existem na forma de normas e diretrizes bsicas criadas por arquivos e bibliotecas nacionais. Ao contrrio da Holanda, um levantamento realizado nos arquivos do pas mostrou que a maioria das equipes dos arquivos desconhecia ou estava desatualizada em relao aos problemas e medidas de preservao. A constatao de que maioria dos danos aos documentos de arquivos era resultado da ignorncia, tornou evidente que a formulao e a implementao de qualquer poltica de preservao na rotina dos arquivos somente seria possvel se a equipe de tcnicos fosse atualizada sobre as principais questes da preservao. O treinamento em preservao tornou-se, ento, a prioridade (ALBRECHT-KUNSZERI, 1999, p. 121). Albrecht-Kunszeri (1999) relata que foi a Associao dos Arquivistas Hngaros que optou por fazer um amplo levantamento para identificar inadequaes e necessidades nos 110 arquivos. Mais do que estabelecer prioridades de investimento, a opo foi conhecer as carncias de preservao. A partir da aplicao de um questionrio bastante completo, havia a expectativa de que as respostas ajudariam tanto no desenvolvimento de uma poltica nacional como na formulao de polticas e estratgias institucionais. O resultado do levantamento foi uma longa e diversificada lista de providncias a serem tomadas, com custos diversos. Muitos dos problemas apontados pela pesquisa, vieram no da falta de oramento, mas da lacuna no conhecimento sobre preservao. O resultado imediato dessa movimentao nacional foi uma maior aceitao por parte dos polticos da importncia da preservao do patrimnio cultural. Houve um aumento no oramento da rea e um colgio de arquivistas notveis recebeu a responsabilidade de avaliar as solicitaes de verbas. Ainda sem uma poltica formal (escrita) nacional, ou mesmo institucional, de preservao, muitas providncias foram tomadas. A destacar, a ampliao dos recursos destinados aplicao de medidas de preservao e um programa contnuo de treinamento implementado pelo Arquivo Nacional da Hungria (ALBRECHT-KUNSZERI, 1999, p. 122-126). Teygeler, Bruin, Wassink e Zanen (2001, p. 50, traduo nossa), no estudo que apontou problemas em arquivos de pases de clima tropical na sia e ilhas do Pacfico, ressaltam a lacuna no reconhecimento da necessidade de preservao por parte dos governos. Os governos devem reconhecer a importncia dos arquivos e bibliotecas e a necessidade de preservar o patrimnio cultural da nao antes que efetivos programas de preservao venham a ser desenvolvidos. Os recursos financeiros para as atividades de uma biblioteca esto vinculados ao sistema poltico em operao. Os oramentos de bibliotecas e arquivos so muitas vezes to pequenos que no h como adquirir os materiais necessrios [...] a preservao vista como um luxo. Mesmo nos pases desenvolvidos os oramentos de bibliotecas e arquivos diminuem e as atividades de preservao so freqentemente cortadas. Nesse sentido, os problemas de preservao na Amrica Latina, na verdade, no so to diferentes da Amrica do Norte.
111 Teygeler, Bruin, Wassink e Zanen (2001, p. 52) afirmam que uma das razes especficas para a preservao dos arquivos que eles contribuem para a boa governana por meio da manuteno dos documentos e que isso essencial para um efetivo e eficaz sistema de administrao pblica. Teygeler, Bruin, Wassink e Zanen (2001, p. 52) chamam ateno para o importante papel dos levantamentos e pesquisas nacionais e internacionais que podem indicar as necessidades de conservao dos arquivos nacionais ao fornecer dados qualitativos e quantitativos do estado da arte na conservao, pr-requisito para qualquer programa de preservao. Do como exemplo as pesquisas realizadas entre 1978 a 1999, em pases do Oriente Mdio, da sia, da frica e da Amrica Latina que constataram que poucos pases tinham uma poltica de preservao para materiais de arquivos e bibliotecas. Em uma outra pesquisa, com os pases membros do CIA Conselho Internacional de Arquivos, em 1993 ficou claro [...] que fatores como foras econmicas, acontecimentos polticos e desastres naturais, eram os de maior impacto no desenvolvimento dos arquivos (TEYGELER; BRUIN; WASSINK; ZANEN, 2001, p. 53, traduo nossa). Teygeler, Bruin, Wassink e Zanen (2001) reconhecem o problema conceitual e terminolgico da rea, a que denominam de uma verdadeira Torre de Babel. Por isso dizem que importante que autores e conservadores definam seus prprios termos de forma clara para que todos possam entender o que querem dizer. Teygeler, Bruin, Wassink e Zanen (2001) apresentam dois conjuntos de conceitos. O primeiro, so os conceitos de MacKenzie (1996 apud TEYGELER; BRUIN; WASSINK; ZANEN, 2001, p. 59, traduo nossa): preservao: o sentido atualmente mais aceito no mundo dos arquivos refere-se a tudo aquilo que contribui para o bom estado das colees; conservao: ou a interveno fsica direta no material, apenas uma parte da preservao; preservao indireta: inclui o edifcio, os mtodos de armazenamento em arquivo, segurana contra sinistros e manuseio; 112 preservao de substituio ou reformatao: significa a cpia dos registros, normalmente em microfilme, e o uso das cpias no lugar dos originais, reduzindo o uso e o desgaste.
O segundo, so os do programa Memria do Mundo 6 , da UNESCO: preservao: a organizao e a programao de todos os tipos de atividades referentes conservao das colees em geral; conservao: um conceito que inclui a conservao preventiva que objetiva reduzir os riscos de deteriorao: controle ambiental, manuteno regular e proteo das colees pelo uso de tratamento apropriado, esquema antifurtos e criao de documentos substitutos (reformatao) para os documentos originais muitos utilizados. (TEYGELER; BRUIN; WASSINK; ZANEN, 2001, p. 59, traduo nossa)
Ainda que o sentido tenha sido o de esclarecer aspectos terminolgicos e conceituais, Teygeler, Bruin, Wassink e Zanen (2001) acabam confirmando e reforando a tendncia da rea de, a cada vez que o tema vem tona, apresentar ou promover mais um novo termo ou conceito. Preservao indireta ou preservao de substituio e reformatao so funes, geral e amplamente aceitas, como elementos tpicos da conservao preventiva. Os Arquivos Nacionais da Holanda ofereceram a Teygeler, Bruin, Wassink e Zanen (2001, p. 60, traduo nossa) o conceito de conservao preventiva: conservao preventiva: constituda por todos os passos diretos ou indiretos e providncias que otimizaro as condies ambientais, a preservao e o acesso do objeto no sentido de prolongar o seu tempo de vida. Comea por traar uma clara linha poltica que inclui treinamento e profissionalizao da equipe.
Teygeler, Bruin, Wassink e Zanen (2001, p. 66) dizem que o Estado somente investir na salvaguarda do patrimnio nacional quando a sociedade civil reconhecer o significado de sua tradio escrita. E que o conhecimento tcnico um pequeno fragmento do processo, pois a preservao , basicamente, uma questo de administrar situaes polticas e econmicas.
6 O Programa Memria do Mundo da Unesco tem por objetivo identificar documentos ou conjuntos documentais considerados em situao de risco que tenham valor de patrimnio documental da humanidade. Disponvel em: <http://www.arquivonacional.gov.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm>. Acesso em:10 jan. 2008. 113 Para Lavoie (2005), a rpida proliferao das tecnologias digitais e a disseminao da informao provocaram uma nova crise na preservao. Lavoie (2005, p. 43, traduo nossa) reconhece algum grau de semelhana com o problema da degradao dos suportes tradicionais, mas constata que Um conjunto significativo de materiais caiu em um estado de degradao devido incapacidade de antecipar a necessidade de dar passos para assegurar a sua reteno a longo termo. Long-term retention definida por Lavoie como o [...] desenvolvimento e refinamento de tcnicas pelas quais seja possvel manter essas matrias frgeis por longos perodos de tempo, mas adverte que os processos tcnicos so apenas um aspecto que sustentam as atividades de preservao. O processo de preservao dos documentos digitais, precisa comear no momento da criao e se desenvolver como um processo contnuo ao longo do tempo, sem desvincular-se do gerenciamento cotidiano dos materiais coletados. (LAVOIE, 2005, p. 44, traduo nossa) O advento e a rpida proliferao das novas tecnologias digitais de informao e comunicao acabou produzindo uma adjetivao do termo e uma complementao do conceito de preservao: a preservao contnua e a longo prazo. Por preservao contnua e a longo prazo entende-se o conjunto de aes implementadas para garantir durabilidade e permanncia aos suportes que contm a informao. Tais aes constituem um amplo espectro de atividades, estratgias e decises que renem desde as possibilidades oferecidas pela plataforma tecnolgica disponvel (intervenes de conservao fsica, microfilmagem, digitalizao, reformatao e reproduo etc.) at planejamentos, programas e projetos que envolvem responsabilidades tcnicas, administrativas, recursos financeiros e humanos. A preservao caracterizada por ser uma interveno abrangente e que requer continuidade no tempo. Isso se torna premente com as novas tecnologias de informao e comunicao, por que a recuperao da informao registrada nesses novos suportes exige que, alm da 114 preservao desses novos materiais 7 , sejam preservados tambm os respectivos elementos lgicos (software, aplicativos, sistemas operacionais, redes etc.). Para isso, a preservao no pode mais ser realizada de forma intermitente e inconstante. A preservao contnua e a longo prazo precisa acontecer no momento da produo da informao e acompanh-la ao longo de todo o seu percurso funcional, de trmite e de utilizao. Por isso, para Lavoie (2005), a preservao no sculo XXI apresentar uma ruptura com as prticas tradicionais vigentes. Os processos tcnicos devero estar concatenados com os processos econmicos no controle e organizao dos recursos necessrios para alcanar os objetivos da preservao. Lavoie (2005, p. 44) prev que, de uma perspectiva econmica, a preservao do sculo XXI ser redefinida em trs reas: 1) responsabilidades, 2) incentivos e 3) organizao. 1 Responsabilidades: A preservao dever ser construda como uma atividade econmica, no sentido de que os tomadores de decises avaliem os custos e benefcios, e, luz dos resultados alcanados, determinem o nvel dos recursos, quando e se estes forem definidos. Abstrai-se da que a destinao de recursos em diferentes nveis para a preservao seja uma escolha poltica, o que sugerido, inclusive, pelo uso da expresso if any (se algum), uma vez que o autor insinua que a deciso poder ser por nenhum recurso preservao.
7 Os materiais de que so compostos e com os quais so fabricados os suportes da informao, tanto os considerados suportes analgicos/convencionais pergaminho: produzido do couro de animais; papel: produzido de fibras de celulose de plantas txteis ou de rvores; tintas: corantes e pigmentos; fotografia: gelatina e sais de prata; filmes e fitas: produzidas, inicialmente, de celulose quimicamente modificada, e, depois, de matria plstica (policloreto de vinila) com micro-agulhas de ferro e cromo etc. , como os suportes ticos/magnticos fitas-rolo magnticas (inicialmente): produzidas com matria plstica (policloreto de vinila) e micro-agulhas de ferro e cromo; CDs e DVDs: plstico transparente (policarbonato), alumnio, silcio, ouro, prata, acrlico e corantes como cianina e ftalocianina; HDs: alumnio, vidro e ferro magnetizvel (Disponvel em: <http://www.itl.nist.gov/div895/carefordisc/CDandDVDCareandHandlingGuide.pdf>. Acesso em: 10 set. 2006) so passveis de decomposio qumica e fsica ocasionadas pelo manuseio, por fatores intrnsecos (manufatura/industrializao na origem) e extrnsecos (fatores ambientais como temperatura, umidade do ar, luz e poluentes do ambiente de guarda), pela passagem do tempo, o que, em ltima anlise, pe em risco a informao ali registrada. Nos caso dos suportes ticos/magnticos, a deteriorao da informao produzida em formato eletrnico/digital pode ocorrer com a decomposio ou com as obsolescncias dos elementos lgicos usados na sua produo (softwares), de forma independente ou simultnea com a degradao do suporte fsico. 115 Lavoie (2005, p. 46, traduo nossa) apresenta uma declarao conjunta da International Federation of Library Associations Institutions-IFLA e da International Publishers Association-IPA de 2002 na qual estes organismos observam que: Bibliotecas costumam tradicionalmente cuidar das publicaes que adquirem, e tm salvado artefatos fsicos para salvaguardar a informao neles contidas. Com a informao digital, a salvaguarda do contedo vai alm das co-responsabilidades do produtor e do acumulador (colletor) da informao.
O que Lavoie (2005) sugere que as responsabilidades de preservar a informao digital envolvero mais do que as duas partes tradicionais do processo: (a) as instituies responsveis pelo recolhimento e custdia dos documentos e (b) os produtores de informao. Nesse sentido e especificamente nos arquivos, tende a desaparecer a diviso entre records management e archives (gesto de documentos/arquivo corrente e arquivos permanentes/histricos). 2 Incentivos: considerando que a preservao hoje no pode mais ficar restrita a intervenes especficas; considerando que a preservao hoje deve fazer parte da administrao profissional e do planejamento do ciclo da criao, gerenciamento e perpetuao da informao e considerando haver maiores e mais co-responsabilidades, Lavoie (2005) defende que cada tomador de deciso dever ser incentivado a participar do processo de preservao. A preservao passa a ser entendida como um processo contnuo e no mais uma atividade exercida em intervalos irregulares. Conclui que a preservao um processo e no um evento (LAVOIE, 2005, p. 46). A expresso incentivos usada por Lavoie (2005) no sentido de uma preservao proativa, gerenciada e planejada e no uma preservao reativa, baseada em esforos informais. Isto implica em dois caminhos: de um lado, o aumento dos recursos a serem aplicados em preservao; de outro, tornar esses recursos disponveis de forma contnua e no mais de forma ocasional. As motivaes subjacentes que coletivamente induzem uma instituio ou 116 um conjunto delas a contribuir para alcanar os objetivos da preservao, devem refletir esses dois novos imperativos. Lavoie (2005, p. 47) chama ateno para que embora seja cada vez mais importante demonstrar aos que decidem a importncia de preservar, no sentido da obteno de mais e maiores aplicaes de recursos na preservao em bases contnuas, esses recursos so cada vez menos certos e garantidos. Isto , antes, com os acervos tradicionais, uma instituio era a titular, a proprietria ou recebia para custdia um acervo. Dessa forma, promovia o acesso a esse acervo, garantida pelos direitos legais de propriedade e uso do acervo. Hoje, as Tecnologias de Informao e Comunicao - TICs criaram uma brecha entre os incentivos preservao e os incentivos para realiz-los. Antes, os incentivos para preservar um acervo tradicional e os direitos de preservar estavam restritos a uma mesma instituio. Com o aumento de colees em que diversas instituies podem promover o acesso e a sua disseminao (websites, redes, bases de dados), mas no necessariamente tm sua posse fsica, os incentivos para preservar e os direitos de preservar tm de ser distribudos, e envolvem mltiplas instituies. Assim, para que um acervo ameaado seja realmente preservado necessrio analisar a forma e o grau dos incentivos para preservar que os que decidem recebem como partes interessadas (no Ingls, stakeholders) 8 na preservao desses acervos. Quer dizer, para preservar um acervo, preciso conhecer os incentivos que os que decidem, ou no, pela preservao, recebem. Nesse sentido, Lavoie (2005) lista 3 aspectos determinantes na tomada de deciso: a necessidade de preservar, no sentido de reconhecer um valor para assegurar a reteno de longo termo ao material em questo; a vontade de preservar, no sentido de estabelecer e administrar o processo de preservao necessrio; o direito de preservar, no sentido de estar investido da autoridade para permitir (ou no permitir) o desenvolvimento do processo de preservao.
8 Nas Cincias Sociais, este neologismo algumas vezes traduzido como partes interessadas e outras como grupos de interesses. Grupos de interesses , segundo Truman (1951 apud BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 2004, p. 564) qualquer grupo que, base de um ou vrios comportamentos de participao, leva adiante certas reivindicaes em relao a outros grupos sociais, com o fim de instaurar, manter ou ampliar formas de comportamento que so inerentes s atitudes condivididas. 117 3 Organizao: alm dos incentivos, fundamental organizar os recursos existentes e disponveis para realizar os objetivos da preservao da maneira mais eficiente. (LAVOIE, 2005, p. 48) Lavoie sugere, a partir de Darnton (2002), a criao de uma agncia nacional capaz e com a responsabilidade de manter preservados todos os tipos de registros na esfera pblica. Uma idia tpica e recorrente, concebida e implementada no formato neoliberal de governo, no qual as instituies pblicas tradicionais cedem espao e poder de deciso para agncias nacionais. O meio em que a informao registrada vem se tornando cada vez mais sofisticado e funcional, mas tambm mais frgil e dependente da tecnologia. Por isso, o horizonte de tempo da preservao encolhe. Isto significa que a preservao estar em todos os lugares da administrao e exigir mais oramentos. Assim, razovel imaginar a preservao transformando-se em algo como uma pequena indstria, sustentada por um pequeno grupo de pessoas altamente treinado. Muitas organizaes, instituies, empresas e indivduos passaro a se ver como responsveis pelos processos de preservao. A maior freqncia e a maior escala das atividades de preservao encorajaro o desenvolvimento de um consenso do que seja uma preservao de sucesso em relao a tipos particulares de fontes informacionais. A emergncia desse consenso eliminar muito da natural idiossincrasia que hoje caracteriza a preservao dos complexos materiais digitais, levando os processos de preservao que estejam consolidados e padronizados para muitas comunidades e partes interessadas na preservao dos acervos. Isso resultar em vantajosas infra-estruturas comuns, custos menores, e eliminao de redundncias (LAVOIE, 2005, p. 49-50). O que Lavoie (2005) observa que as instituies pblicas, principalmente, as de nvel nacional, ainda no conseguiram equacionar como evitar a preservao duplicada de acervos, com custos e esforos produzidos e reproduzidos, equivocadamente, duas ou mais vezes. o que se denomina duplicao de acervos. Ou seja, sem uma coordenao 118 centralizada, diversas instituies pblicas realizam, quase sempre com financiamento pblico direto ou via incentivo fiscal, programas e projetos de preservao, reproduzindo, por meio da microfilmagem ou da digitalizao, exatamente o mesmo acervo. De toda maneira, a preservao sempre ser uma atividade cara. Dever ser vista como um investimento a longo prazo, cuja relao custo/benefcio poder levar dcadas para ser conhecida. Os riscos de fracasso so potencialmente enormes, no somente no sentido monetrio, mas em relao s incalculveis perdas na destruio de parte dos acervos que no resistiram at chegada da preservao. As instituies que desejam investir em preservao necessitaro assegurar que esses investimentos sejam garantidos ao longo dos anos (LAVOIE, 2005, p. 50). Schouten (2005) analisa um outro programa desenvolvido na Holanda com investimentos pblicos. o Programa Nacional Holands para Preservao do Patrimnio em Papel, que comeou em 1997 e que baseia-se, principalmente, na reformatao via microfilmagem e digitalizao dos acervos escolhidos para serem preservados em arquivos e bibliotecas, sob a coordenao da Biblioteca Nacional e do Arquivo Nacional holandeses. Schouten (2005, p. 200) registra que a Holanda o nico pas do mundo em que o governo financia praticamente todos os custos de um programa nacional de preservao de papel. Schouten (2005, p. 201, traduo nossa) ratifica a importncia que o investimento pblico e governamental tm na preservao da informao. Um fundo substancial para lidar com problemas de preservao em nvel nacional necessrio. Fundos privados ou institucionais dificilmente so suficientes. Assim, um fundo governamental tem de ser obtido. Isto significa que o problema deve ser includo firmemente na agenda poltica. Isso tambm foi uma tarefa do NPO [National Preservation Office].
Schouten (2005) lista diversos outros aspectos que influem na preservao dos acervos (alertar as instituies de que os acervos esto necessitando de preservao; as instituies 119 envolvidas devem compartilhar conhecimentos; mtodos de preservao aplicados anteriormente devem ser avaliados por especialistas para verificar o que houve de bom e de ruim; a necessidade de infra-estrutura e logstica; pesquisas tcnicas sobre a acidez do papel, por ex.; produo de inventrios; criao de uma plataforma na internet para discutir o assunto; a cooperao entre a Biblioteca Nacional e o Arquivo Nacional; realizao de encontros, oficinas, conferncias e relatrios) e que foram e tm sido desenvolvidos na Holanda por muitos anos, o que acaba chamando ateno dos polticos. Schouten reconhece que, no incio dos anos 90, havia na Holanda um certo grau de preocupao da poltica e dos polticos com a preservao do patrimnio em papel. O Ministrio da Educao e Cultura holands deu algum recurso para pesquisa e para a produo de inventrios. Para a preservao dos arquivos e museus surgiu o Plano Delta com grandes recursos pblicos. Em 1996, este cenrio estava construdo e decises polticas foram tomadas: o ministrio proveu 8 milhes de euros para o Programa Nacional de Preservao a ser desenvolvido em 4 anos. Mas para isso, o ministrio exigia saber o nmero exato de quantas obras seriam preservadas em 4 anos e qual seria o quadro depois da concluso do projeto. Somente instituies que j possuam algum tipo de servio e de poltica de preservao puderam participar (SCHOUTEN, 2005, p. 205). Um dos fatores de sucesso do Programa foi a sua divulgao. Duas equipes dedicavam seu tempo a produzir boletins, a manter os websites e as listas de discusso atualizadas, a escrever artigos, organizar oficinas, conferncias e seminrios e a promover o Programa de forma constante. Schouten relata que explicar a necessidade do Programa apenas uma vez no foi suficiente. Foi preciso contar a mesma histria muitas vezes s instituies do patrimnio, aos polticos e ao pblico em geral. O Programa foi desenvolvido em parceria com o Fundo Nacional de Bibliotecas, um influente grupo de antigos polticos e administradores que fizeram um bem sucedido lobby em nome do Programa (SCHOUTEN, 2005, p. 206). 120 Os problemas identificados pelo Programa foram: dificuldades dos participantes de organizar e administrar o projeto; a pouca preciso dos dados levantados; a extrapolao do prazo estabelecido; a dificuldade da contrapartida de 30% das instituies; e a qualidade dos microfilmes e da digitalizao, produzidas por firmas contratadas, o que acabava exigindo mais tempo e maior ateno dos tcnicos, que acabavam deixando de lado outras atividades (SCHOUTEN, 2005, p. 207). Schouten conclui que alguns fatores devem ser levados em conta em um programa de preservao. Entre outros, o de que preciso obter recursos do governo e que, para isso, preciso selecionar e estabelecer prioridades de forma clara e objetiva. Nenhum governo prover bilhes de Euros e nenhum governo financiar um projeto que no esteja bem delimitado (SCHOUTEN, 2005, p. 207, traduo nossa). Manter informadas, de forma permanente e constante, as instituies, os polticos e o pblico tambm apontado por Schouten como importante. Os resultados alcanados pelo programa devem ser claros, tangveis e visveis e capazes de explicar de maneira clara ao governo o que foi feito com o dinheiro aplicado, atravs de nmeros e percentuais (SCHOUTEN, 2005, p. 208). Apesar de um certo carter prescritivo dessas observaes, elas so elementos a serem considerados tanto quando da realizao de um programa de preservao como, principalmente, no dilogo com os polticos e na influncia para as decises polticas a serem tomadas.
121 4.2 PRESERVAO NO BRASIL UM DEBATE EM ABERTO
As polticas pblicas de preservao so analisadas por Fonseca (1997) do ponto de vista patrimonialista e cultural e tratadas a partir, principalmente, da atuao do IPHAN. Diz Fonseca (1997, p. 249): Procurei analisar de um ponto de vista sociolgico, as noes de patrimnio e de preservao, partindo do pressuposto de que a prtica de proteo aos bens culturais constitui, nas sociedades modernas do Ocidente, um fato social [...]. No Brasil, essa questo emergiu no bojo do movimento modernista, e foram intelectuais vinculados a esse movimento cultural que implementaram, na administrao federal, uma poltica pblica que tinha como objetivo a proteo do patrimnio histrico e artstico nacional.
Fonseca (1997) reconhece no Decreto n o 25 de 1937, que instituiu a figura do tombamento no Brasil, uma poltica pblica de preservao. Fonseca (1997) usa diversas expresses em seu livro (poltica de preservao, poltica cultural, poltica pblica de preservao, poltica federal de patrimnio, poltica pblica, poltica estatal e poltica federal de preservao), mas apenas distingue poltica pblica e poltica estatal. Essa distino , para Fonseca (1997, p. 21, 24), um pressuposto fundamental de sua reflexo, construda como um recurso analtico para esclarecer certos aspectos da questo do patrimnio. Poltica estatal seria a atividade concentrada e conduzida no interior do aparelho estatal e poltica pblica, uma atividade vinculada aos interesses mltiplos da sociedade, articulada por mecanismos informais e formais. O que Fonseca (1997) pretende com essa distino , ao trabalhar com polticas pblicas de preservao do patrimnio nacional, ou, como no subttulo do livro, poltica federal de preservao no Brasil, que essas sejam consideradas no apenas do ponto de vista daquilo que formulado e implementado pelo aparato estatal (sociedade poltica, em Gramsci) mas tambm, e principalmente, assumidas do 122 ponto de vista daquilo que mais caro sociedade, ou seja, as representaes da diversidade cultural efetivamente apropriadas pela sociedade. Em sntese, uma poltica estatal de preservao do patrimnio histrico e artstico nacional se tornaria em uma poltica pblica de preservao do patrimnio histrico e artstico nacional quando estas estivessem diretamente relacionadas s prticas sociais e construo das identidades coletivas, com os inerentes interesses conflitantes, tanto entre si como com o projeto estatal. O sentido dado por Londres Fonseca a essa distino remete a que uma poltica estatal de preservao teria como objeto aquilo que o Estado, sentido estrito, estabelece como patrimnio oficial. Uma poltica pblica de preservao contemplaria o patrimnio das realizaes ordinrias da sociedade. Fonseca (1997, p. 11) percebe que a constituio dos patrimnios histricos e artsticos nacionais uma prtica caracterstica dos Estados modernos que delimitam um conjunto de bens no espao pblico em funo do valor que lhes atribudo como manifestao cultural ou smbolos da nao. Por isso, seriam merecedores de proteo, de tal forma que chegassem s geraes futuras. Nesse sentido, as polticas de preservao se propem a atuar, basicamente, no nvel simblico, tendo como objetivo reforar uma identidade coletiva, a educao e a formao de cidados. Esse , pelo menos, o discurso que costuma justificar a constituio desses patrimnios e o desenvolvimento de polticas pblicas de preservao. Aparentemente, essas polticas alcanaram um alto grau de eficcia simblica: muito raro ocorrerem contestaes quanto ao valor dos monumentos que so objetos de proteo.
Fonseca (1997, p. 13) alerta para o alcance limitado desse poder simblico que, apesar de se referir a toda a sociedade nacional, o campo de sua produo bastante restrito. Em geral, as polticas de preservao so conduzidas por intelectuais de perfil tradicional (historiadores, artistas, arquitetos, escritores etc.) que se prope a atuar no Estado em nome do interesse pblico, na defesa da cultura, identificada aos valores das camadas cultas.
123 Para Fonseca (1997, p. 14), o IPHAN surge nessa e dessa circunstncia que vigorou, sem maiores contestaes, at a dcada de 1970, quando o seu carter nacional e elitista comeou a ser contestado. Isso provocou a politizao da prtica de preservao no Brasil, com o surgimento de agentes institucionais que assumiram o papel de mediadores entre os grupos sociais marginalizados e o Estado. Fonseca (1997, p. 16) v a que [...] o grande desafio, ainda hoje [1997], de uma poltica federal de preservao no Brasil desenvolver, numa sociedade como a brasileira, uma poltica de patrimnio que seja, efetivamente, uma poltica pblica. Fonseca questiona se tais polticas no teriam funcionado como uma forma de o Estado obter consenso para legitimar um projeto nacional do prprio Estado. A proteo da integridade dos bens patrimoniais no por si s suficiente para sustentar uma poltica pblica de preservao. Isso por que a leitura de bens enquanto bens patrimoniais pressupe as condies de acesso a significaes e valores que justifiquem sua preservao (FONSECA, 1997, p. 38).
Fonseca (1997, p. 16-18) observa que a questo cultural raramente aparece na agenda dos partidos polticos e nos discursos dos candidatos e que os cargos pblicos da rea no despertavam maiores interesses na classe poltica. O prprio tema do patrimnio e a questo das polticas de preservao despertam pouqussimo interesse entre os cientistas sociais no Brasil. A abordagem das polticas pblicas de preservao em Fonseca, como visto, se d pelo vis cultural e do patrimnio em seu sentido amplo. No se refere, especifica e explicitamente, ao universo dos arquivos. No entanto, tal abordagem proporcionou a esta tese um panorama que circunstancia e introduz a questo da preservao em arquivos no Brasil, que passa a ser analisada. Em 1984, o Ministrio da Educao e Cultura, via Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional SPHAN, hoje, IPHAN, lana o Pr-Documento, um programa que tinha por finalidade preservar, em todo o territrio nacional, os acervos documentais privados de 124 valor permanente. [...] Isso se far atravs de uma poltica nacional, que est consubstanciada neste programa (FUNDAO NACIONAL PR-MEMRIA, 1984, p. 3-4). Assim, possvel perceber que o prprio Pr-Documento considera-se uma poltica nacional, o que permite subentender-se que, para o Pr-Documento, os termos programa e poltica so consideradas como sinnimos ou equivalentes. O Pr-Documento salienta a atuao do Estado brasileiro na defesa da documentao dos arquivos privados de interesse pblico, mas tambm reconhece e explicita que, apesar da legislao citada, nem o Estado nem a sociedade civil ofereceram uma proteo efetiva essa documentao (FUNDAO NACIONAL PR-MEMRIA, 1984, p. 6). Para o Pr-Documento H duas formas de se conduzir uma poltica de preservao documental, no que diz respeito s relaes entre o Estado e as instituies da sociedade: ou o Estado amplia o seu controle por meio de legislao especfica de uma poltica de estmulo doao e ao depsito; ou reconhece s instituies civis o direito e o dever de conservar seus arquivos permanentes, com o apoio do Estado, garantindo-se, em contrapartida, o acesso para a consulta. (FUNDAO NACIONAL PR-MEMRIA, 1984, p. 7)
No sentido contrrio da literatura at aqui analisada, o Pr-Documento preconiza que a conduo de uma poltica de preservao implica que o Estado, por meio da legislao, controle e determine o recolhimento s instituies pblicas de custdia (Biblioteca Nacional e Arquivo Nacional, entre outras) de acervos privados de interesse pblico. Como alternativa, sugere que o Estado financie a conservao dos acervos no seu local de produo. Apesar de o Pr-Documento afirmar que seu objeto bsico, a documentao privada, origina-se da prpria sociedade civil no h, no entanto, meno no Pr-Documento a qualquer instituio, empresa ou organismo da sociedade civil. Todos os rgos citados so pblicos e estatais (FUNDAO NACIONAL PR-MEMRIA, 1984, p. 9). O Pr-Documento segue as diretrizes gerais da Secretaria de Cultura do MEC para o setor cultural com a tarefa de 125 operacionalizar a poltica cultural do Ministrio. Ora, isso sugere que o Pr-Documento, na verdade, assume-se, no como uma poltica nacional em si, mas como um recurso para operacionalizar a poltica cultural do MEC. Apesar de reconhecer o papel fundamental da populao na produo, usufruto e gerncia dos bens culturais [...] que lhe pertence e de que adequado chamar-se devoluo orientao que deve presidir os trabalhos, no h qualquer sinal no Pr-Documento que indique a participao da sociedade na concepo, discusso ou formulao do Pr- Documento (FUNDAO NACIONAL PR-MEMRIA, 1984, p. 11). Pelo contrrio, a leitura do programa revela o seu carter normativo, estatal e tutelar, no sentido de que partiram da sociedade poltica (MEC, SPHAN, Pr-Memria) as diretrizes e os objetivos formulados e registrados no Pr-Documento, chegando mesmo a definir quais grupos documentais o Pr-Documento deveria atuar prioritariamente (FUNDAO NACIONAL PR-MEMRIA, 1984, p. 19). Por fim, o Pr-Documento apresenta-se como [...] um conjunto de aes destinadas preservao[...] e imediatamente a seguir como [...] uma poltica preservacionista de uso social, revestido de um carter essencialmente civilizatrio (FUNDAO NACIONAL PR-MEMRIA, 1984, p. 40). No h no documento qualquer definio, conceito ou noo do que entendido como preservao nem como poltica preservacionista. Em uma mesa-redonda realizada em 1987, portanto trs anos aps a criao do Pr- Documento, J aelson Bitran Trindade, ento no SPHAN e na Pr-Memria, reconhece que as polticas de preservao no Brasil, sejam elas institucionais, estatais ou pblicas no tm avanado (ANTUNES; TRINDADE; J ARDIM; DREIFUSS, 1987, p. 173). J ardim (ANTUNES; TRINDADE; J ARDIM; DREIFUSS, 1987, p. 181), na mesma mesa, lembra que a Comisso de Preservao do Acervo Documental formada por 126 profissionais de arquivos, bibliotecas e museus, ao fazer um diagnstico nas respectivas reas, reconheceram que [...] jamais se estabeleceu uma poltica arquivstica ou uma poltica bibliogrfica ou museolgica dentro da administrao federal, para da se chegar concluso de que jamais houve uma poltica de informao dentro da administrao federal.
J ardim (ANTUNES; TRINDADE; J ARDIM; DREIFUSS, 1987) chamava a ateno para uma questo crucial da preservao no apenas dos acervos recolhidos, mas tambm dos que esto sendo e que sero produzidos. Ainda hoje, 20 anos depois, essa questo no s no foi resolvida, como se agravou em funo do aumento na quantidade de documentos arquivsticos digitais 9 produzidos. [...] por que, quando voc levanta o problema da preservao do acervo, voc levanta o problema da quantidade e da qualidade dos documentos que so produzidos hoje. Enfim, voc tem que, por um lado, fazer um corte para impedir a reproduo ad aeternum dessa situao, ter tambm, por outro lado, um equilbrio muito grande em termo de iniciativas para prover a preservao do que est acumulado e do que est sendo produzido hoje. E entra a, uma questo da teoria da gesto de documentos, que se volta para tudo o que se refere a produo, uso e tramitao de documentos na sua fase corrente e intermediria (ANTUNES; TRINDADE; J ARDIM; DREIFUSS, 1987, p. 181).
Em 1995, o Museu de Astronomia e Cincias Afins MAST, do Ministrio da Cincia e Tecnologia, publicou um documento de 35 pginas intitulado Poltica de preservao de acervos institucionais. Esta publicao foi desenvolvida por profissionais de diversas instituies entre junho e novembro de 1995. Tinha como finalidade servir de base para que cada instituio cultural crie sua prpria poltica de preservao. Sua formulao partiu [...]
9 Documento arquivstico codificado em dgitos binrios, produzido, tramitado e armazenado por sistema computacional. So exemplos de documentos arquivsticos digitais: textos, imagens fixas, imagens em movimento, gravaes sonoras, mensagens de correio eletrnico, pginas web, bases de dados, dentre outras possibilidades de um vasto repertrio de diversidade crescente (Cmara Tcnica de Documentos Eletrnicos do CONARQ). Disponvel em: <http://www.documentoseletronicos.arquivonacional.gov.br/Media/publicacoes/2007glossario_set2007__reuni o_ctde.pdf>. Acesso em: 31 out. 2007. 127 da experincia dos profissionais no campo da preservao que dela participaram. O documento justifica sua formulao por constatar a inexistncia de documentos que orientassem e/ou normalizassem as aes ligadas preservao da integridade dos bens culturais. O documento objetivava a formulao de uma poltica que auxiliasse outras instituies na elaborao de normas e critrios gerais em relao preservao do bem cultural (MUSEU DE ASTRONOMIA E CINCIAS AFINS, 1995, p. 11). As quinze instituies que participaram da elaborao desse documento (predominam os museus) so todas pblicas (federais, estaduais ou municipais). Apesar da publicao trazer um captulo chamado Princpios gerais e um Glossrio, em nenhum dos dois defini-se poltica de preservao. Bellotto (2002), por sua vez, entende que os arquivos tm tambm uma funo cultural e defende uma poltica cultural e educativa para divulgao cultural dos acervos arquivsticos. Citando Vasquez (1991), Bellotto (2002, p. 14) indica que objetivos especficos de uma poltica governamental de arquivos deveriam atender tanto a vertente administrativa dos arquivos (na qual os grandes objetivos seriam os direitos e deveres, a transparncia administrativa e a racionalizao da informao) como a vertente de patrimnio cultural dos arquivos (conservao, regulamentao, dinamizao da informao de ordem cultural).
Bellotto (2002, p. 14) relembra o documento final do Congresso Patrimnio Histrico e Cidadania de 1992, publicado na obra O direito memria: patrimnio histrico e cidadania, onde consta que as instituies que atuam na rea de preservao do patrimnio histrico e cultual devem promover uma poltica de divulgao de suas atividades e de esclarecimento de suas prticas e instrumentos de ao a fim de estabelecer amplos canais de comunicao com todos os segmentos da sociedade, de modo claro e direto.
Para Chau (1992, p. 39 apud Bellotto, 2002, p. 15) 128 Ao definirmos a poltica cultural como cidadania cultural e a cultura como um direito, estamos operando com dois sentidos de cultura: como um fato ao qual temos direito como agentes ou sujeitos histricos; como um valor ao qual todos tm direito numa sociedade de classes que exclui uma parte de seus cidados do direito criao e fruio das obras do pensamento e das obras de arte [...] a cultura simultaneamente um fato e um valor, a enfrentar o paradoxo no qual a cultura o modo de ser dos humanos e, no entanto, precisa ser tomada como um direito daqueles humanos que no a podem exercer plenamente[...]
Bellotto conclui que, assim, uma poltica cultural, no pode ignorar o papel do arquivo: O objetivo de organizar e conservar adequadamente os arquivos adquire toda a sua dimenso cidad, se assumirmos que estes centros colaboram muito diretamente no crescimento, entre outros, dos valores do patrimnio pblico, memria, identidade e conhecimento, os quais, e no por acaso, se associam normalmente s finalidades irrenunciveis o moderno conceito de cultura (FULGUERAS, 2001, p. 13 apud BELLOTTO, 2002, p. 16).
Ziga (2005), em tese de doutorado defendida neste programa, aborda o problema dos documentos como objeto de polticas pblicas em preservao e o acesso informao em bibliotecas e arquivos. A questo principal de sua tese concentra-se na anlise das tentativas de implantao de polticas de preservao no mbito do Ministrio da Cultura e seus antecessores, responsveis pela salvaguarda de acervos de bibliotecas e arquivos (ZIGA, 2005, p. 1). Registre-se que os acervos de bibliotecas e arquivos, cuja preservao considerada por Ziga (2005, p. 51) como responsabilidade do MinC, so tratados nessa tese como acervos culturais, protegidos sob a tica do patrimnio, sendo o Estado um agente cultural. No entanto, Ziga (2005, p. 71) constata que No Brasil as polticas pblicas voltadas para a preservao de materiais de bibliotecas e arquivos no conseguiram, salvo raras excees, desenvolver-se de forma eficaz [...], e que a Fundao Vitae, ao atuar sistematicamente junto a arquivos, bibliotecas e museus pblicos e privados ocupa o vazio 129 deixado pelos poderes pblicos e acaba, na prtica, por implementar o que seria uma poltica de preservao. Ao mesmo tempo, considera que o direito memria, nos termos do Congresso realizado em 1991 em So Paulo 10 , constitui uma dimenso fundamental da cidadania e est implicado nas polticas pblicas de preservao do patrimnio histrico e cultural (ZIGA, 2005, p. 54). A memria da identidade de um povo, a questo do patrimnio cultural, a poltica de proteo aos bens culturais, a preservao da identidade cultural so considerados conceitos inter-relacionados e diretamente vinculados consolidao da cidadania. Para tal preciso saber quem somos (TOLEDO, 1984, p. 29 apud ZIGA, 2005, p. 57). A partir desses pressupostos, Ziga (2005) sinaliza que uma poltica de preservao seria basicamente um programa de escolhas e decises ante a impossibilidade de se preservar tudo o que o homem produz, em termos culturais. Segundo sua interpretao, isso ocorre tanto nos EUA, onde h a fora do associativismo, como na Frana, onde o Estado mais presente, ambos pases estudados em sua tese. Ao historiar as instituies brasileiras responsveis pela preservao de acervos, Ziga (2005, p. 92-93) verificou que a tentativa do SPHAN de implantar uma poltica cultural em 1937 a mais conhecida, e, de acordo com Miceli (1987, p. 44) a mais bem sucedida. No entanto, Ziga (2005) afirma que uma poltica de Estado voltada preservao do acervo documental nunca chegou a ser formulada no Brasil e que apenas polticas especficas ou tcnicas de preservao foram propostas e implantadas de forma segmentada, por iniciativa de distintas instituies. (ZIGA, 2005, p. 197) Ao mencionar a preservao de acervos documentais, Ziga (2005, p. 204) informa que as atividades do CONARQ no foram tratadas em sua tese porque esto fora dos marcos da pesquisa, mas identifica a criao do CONARQ como uma manifestao do Estado em ao para a preservao.
10 Congresso do Patrimnio Histrico e Cidadania. A esse respeito ver So Paulo (1992). 130
4.3 PRESERVAO COMO FUNO ARQUIVSTICA
Apesar de citada como uma das responsabilidades dos arquivos ou mesmo como objeto de pesquisa na Arquivologia, ainda escassa, na literatura da rea, a produo sobre a preservao como uma das funes arquivsticas especficas. Os estudos que associam a preservao da informao arquivstica gesto de documentos, eficcia administrativa ou ao acesso e uso social das informaes apenas comeam a serem produzidos. Sem ocupar uma posio de destaque na produo acadmica da rea, a preservao da informao arquivstica, no entanto, tem sido mencionada, com relativa freqncia, em artigos que tratam de outras funes arquivsticas. Tanto no cenrio arquivstico internacional como nacional. No Brasil, h um outro dado relevante. Observa-se empiricamente que so raros os profissionais oriundos da Arquivologia que atuam no setor de preservao dos arquivos. Estima-se que a maioria desses profissionais seja formada em outras reas do conhecimento, como Museologia, Histria, Belas Artes, Biblioteconomia, Qumica etc. De outro lado, s recentemente comearam a ser includos nos currculos dos cursos universitrios brasileiros de Arquivologia aspectos do planejamento e gerenciamento de preservao, e elementos da conservao preventiva. 11
11 A respeito desse tema, consultar a dissertao de mestrado O ensino da preservao documental nos cursos de arquivologia e biblioteconomia: perspectivas para formar um novo profissional, de Ingrid Beck, desenvolvida neste Programa em 2006. 131
4.3.1 No cenrio arquivstico internacional
Ao explorar as relaes entre a ps-modernidade e a Arquivstica, Cook (2000, p. 12) identifica um rompimento paradigmtico e a necessidade de novas abordagens na rea, de tal forma que a Arquivstica d conta da anlise das propriedades e caractersticas dos documentos, de suas funes, processos e transaes no sculo XXI. Lembra que o ps- modernismo se preocupa tambm com a preservao dos arquivos, mas chama ateno para um fator adicional a ser preservado nos arquivos: o contexto e a ordem original dos documentos de arquivo. Com isso, Cook (2000) vai alm da preocupao com a preservao dos aspectos fsicos dos documentos ou da informao registrada nos documentos. Ao apontar para a necessidade de se preservar um tipo de informao que, apesar de no estar registrada em nenhum suporte, parte essencial do arquivo, Cook (2000) explicita a preservao como uma funo arquivstica. Cook refere-se ao contexto em que os documentos de arquivos so produzidos e sua ordem original. A preservao desse contexto e dessa ordem considerado por Cook como mais um dos objetivos da preservao nos arquivos. Ora, nesse sentido, o papel do arquivista e do conhecimento tcnico-cientfico especfico da disciplina passam a ser fundamentais para essa preservao. Em outro artigo, Cook (1997b, traduo nossa) esclareceu melhor esse aspecto. Os mtodos tradicionais de preservao de documentos de arquivo eram baseados em padres apropriados de reparos, restaurao, armazenagem e uso dos seus suportes fsicos. Com os documentos eletrnicos, os suportes fsicos tornam-se quase que totalmente irrelevantes, na medida em que os documentos tero seus contedos migrados muito antes da deteriorao fsica de seus suportes. O que passa a ser importante a reconfigurao do documento original em 132 relao sua funcionalidade, provenincia e originalidade, e sobre estes problemas que os arquivistas devero focar a sua ateno.
Cook (2000, p. 13) chama tambm ateno para a alterao das intervenes de preservao em um mundo de documentos digitais, onde a funo avaliao arquivstica 12
ganha destaque. Pensa que a preservao tradicional dever ser substituda por uma que garanta a permanncia da leitura, uso e compreenso com o passar do tempo tambm dos documentos digitais. O suporte perde importncia. O foco da preservao desloca-se dos reparos, da conservao ou da guarda do meio fsico (suporte), para a migrao contnua dos virtual records and virtual fonds e para novos programas e aplicativos. Os arquivistas passaram, durante o ltimo sculo, de guardies passivos de um resduo documentrio, deixado pelos produtores de documentos, a criadores e formadores do patrimnio arquivstico. Evoluram de ascticos e imparciais guardies de uma herana documental para se transformarem em agentes intervenientes, que determinam padres de manuteno e gesto, selecionando para preservao somente uma minscula parcela do grande universo de informaes registradas. Arquivistas transformaram-se, dessa forma, em ativos construtores de suas casas de memria. Assim, devem estar atentos, a cada dia, com o exame das suas polticas nos processos de criao e formao da memria arquivstica (COOK, 1997b traduo nossa).
O que Cook prope a necessidade e a urgncia de modificaes nos dispositivos metodolgicos da rea e na atuao dos arquivistas. A dimenso poltica do fazer arquivstico um aspecto importante nesse processo. Outros autores reforam a perspectiva desta tese. Em uma ampla reviso da literatura produzida em Francs e Ingls sobre a pesquisa arquivstica, Couture e Ducharme (1998-1999) observam que a Arquivologia divide-se entre o privilgio conservao da memria, o acesso informao e eficcia administrativa. Nesse quadro, a conservao aparece como uma funo arquivstica especfica, junto avaliao e
12 Segundo o Dicionrio Brasileiro de Terminologia Arquivstica, a avaliao, um dos procedimentos da gesto de documentos, o Processo de anlise de documentos de arquivo, que estabelece os prazos de guarda e a destinao, de acordo com os valores que lhes so atribudos (ARQUIVO NACIONAL, 2005, p. 41). 133 difuso e reconhecida como um campo de pesquisa da Arquivologia. Entre os diversos autores mencionados na reviso de literatura realizada por Couture e Ducharme (1998-1999), Richard Cox tem papel de destaque. Para Cox, as funes arquivsticas de avaliao e seleo so a base para a preservao na Arquivologia. Muito mais do que apenas preocupar-se com os prazos e a sua relao com as idades do ciclo documental, Cox preocupa-se com a qualidade da pesquisa a ser feita para identificao dos documentos que recebero os privilgios da preservao. A reformulao metodolgica da avaliao de documentos para a preservao pressupe, entre outros aspectos: reavaliar os conceitos de coleo e de preservao com nfase mais na qualidade da informao do que na quantidade; desenvolver estudos de usurios nos quais a utilizao da informao sirva de instrumento para a preservao de documentos; desenvolver os sistemas automatizados para facilitar a identificao e a anlise do valor da informao; incentivar a interao ente os diferentes especialistas da informao para resolver os problemas da preservao dos documentos; avaliar o impacto da reformatao dos programas informticos utilizados na gesto da informao (COX, 1990, p. 256-257 apud COUTURE; DUCHARME, 1998-1999, p. 19, traduo nossa).
Em outro estudo, Couture e Martineau (2000) tratam da questo do ensino, da docncia e da Universidade. Para estes autores, a Arquivologia tende a se tornar uma disciplina autnoma, mais prxima, da Cincia da Informao do que da abordagem historicista at ento predominante. 13 Nessa circunstncia, Couture e Martineau (2000) constatam, em relao ao ensino da conservao-preservao, duas situaes: uma, generalista, apregoa que a disciplina conservao-preservao deveria ser parte integrante do programa de um curso de Arquivologia e uma outra, tecnicista, prope que a conservao- preservao seja motivo de uma especializao parte.
13 A respeito dessa relao no Brasil, ver Fonseca (2005). 134 No se discute que a preservao desempenha um papel central na manuteno dos acervos arquivsticos. Nem que deva constar da grade curricular dos cursos de Arquivologia, como sugerido por Couture e Martineau (2000). No entanto, uma vez considerada como uma funo arquivstica (tanto quanto a classificao e a avaliao, por exemplo), como frisou Cox anteriormente, a preservao ensinada nos cursos de Arquivologia deve voltar-se mais para os aspectos de sua administrao e planejamento do que para as intervenes na estrutura dos suportes materiais. Estas, devem ser reservadas aos conservadores. Aos arquivistas cabe atender a expectativa lgica da instituio arquivo e da sociedade em geral em relao s demandas informacionais. Para a sociedade, pouco importa o processo. Importa que a informao arquivstica, principalmente, a governamental, esteja preservada e acessvel. Nessa linha, Thomassen (2001, p. 375) salienta o papel da sociedade na preservao da informao arquivstica ao dizer que apesar de a sociedade, como ente coletivo, no criar documento algum, incentiva a criao e a preservao dos documentos porque percebe que eles tm a funo de registrar a memria dos indivduos, das organizaes e da sociedade e que por isso que devem ser preservados. Por fim, na viso de Delmas (2001, p. 29, 36) as expectativas da sociedade alteraram, com o passar do tempo, os objetivos da preservao nos arquivos. H novos usos dos arquivos, lembra Delmas. Originalmente, a preservao nos arquivos visava a manuteno de ttulos de propriedade e de direitos; depois, passou a preocupar-se com a memria institucional; mais tarde, passou a fonte da histria. Hoje, o uso dos arquivos remete a uma enorme gama de possibilidades, e a preservao somente tem sentido se for para assegurar a comunicao da informao. Passa-se a considerar a preservao independentemente do suporte da informao. Isso implica que as diferenas de suporte no so mais determinantes para a preservao. A expectativa que a informao seja preservada. 135 Esses so indcios que permitem afirmar que a preservao da informao arquivstica comea a superar diretrizes metodolgicas tradicionais que tm reduzido o campo de suas intervenes, restringindo-as manuteno das fontes histricas e da memria social, de sentido patrimonialista e cultural. A preservao da memria contida nos documentos de arquivos produzidos hoje, ser resultado mais da gesto de documentos e do controle do fluxo informacional, independentemente do lugar e do suporte em que a informao tenha sido produzida, recebida e acumulada, do que da conservao de acervos. Ou seja, a possibilidade mais concreta e eficaz de preservao est hoje vinculada aplicao de critrios e parmetros da gesto de documentos. Com a gesto, preserva-se a memria, a histria, as questes do Estado, a comprovao dos direitos, o atendimento dos objetivos da administrao pblica, a possibilidade do accountability, e a atuao dos governos. Preserva- se a informao social, tecnolgica, cientfica, cultural... Na hiptese de Silva e Ribeiro (2002), a Arquivstica entendida no mbito da Cincia da Informao. Em 2002, ambos entendiam que a preservao no seria uma funo arquivstica, mas produto de uma cooperao interdisciplinar. No sector preventivo e prtico da conservao e restauro, a pesquisa liderada por fsico-qumicos e bilogos no que concerne aos suportes tradicionais (pergaminho, papel, madeira...) e por engenheiros mecnicos, electrotcnicos e da computao no que respeita a novos suportes (filme, fotografia, microfilmagem, audiovisual e electrnico- digital), colhendo a o especialista em C. I. dados ricos, variados e densos a integrar no seu conhecimento essencialmente prtico face s necessidades de conservao e durabilidade da informao armazenada (SILVA; RIBEIRO, 2002, p. 127).
No enfoque acima, a preservao da informao no consta entre os interesses e responsabilidades do arquivista/cientista da informao, uma vez que compreendida apenas como interveno na estrutura material dos suportes. Dessa forma, a esse cientista da informao caberia a cooperao e a atuao interdisciplinar com as outras reas mencionadas. 136 Quatro anos depois, essa compreenso se amplia. Silva passa a considerar que as estratgias e procedimentos com vista a garantir a preservao da informao estariam, tambm, afetas ao cientista da informao. Incluiriam uma abordagem poltica e a preservao da organicidade da informao arquivstica, nos moldes defendidos tambm por Cook em relao ao contexto em que os documentos de arquivos so produzidos. Na ptica da Cincia da Informao preservao implica trs planos distintos: a conservao e o restauro do suporte, sendo este plano dominado pelo contributo de Cincias Naturais com suas tcnicas e procedimentos testados e padronizados, gerando-se potenciais estratgias interdisciplinares; a adopo de medidas de gesto (polticas pblicas) atravs de legislao e de organismos regulamentadores e fiscalizadores; e a intencionalidade orgnica de preservar para usar face a necessidades e imperativos orgnico- funcionais vrios. S este terceiro plano entra no objecto de estudo prprio ou exclusivo da Cincia da Informao e liga-se a outros tpicos fundamentais como a Memria orgnica, a Organicidade e o Sistema de Informao (SILVA, 2006, p. 159).
Se, na Cincia da Informao proposta por Silva, a preservao estaria apenas nesse terceiro plano, na Arquivologia, entendida como disciplina autnoma, relacionada e prxima da Cincia da Informao, autores como Terry Cook, Theo Thomassen, Carol Couture, Daniel Ducharme, Bruno Delmas, J ocelyne Martineau, Eric Ketelaar, Maria Odila Fonseca, J os Maria J ardim afirmam que a preservao um dos elementos do fazer e pensar arquivsticos. A preservao, como funo arquivstica contemplada pela Arquivologia, envolve elementos tcnico-cientficos e polticos, e est entre as responsabilidades profissionais dos arquivistas. Dessa forma, diferentemente do que prope Malheiro da Silva, no apenas o ltimo, mas os dois ltimos planos fariam parte da Arquivologia, entendida esta como uma rea do conhecimento autnoma. Assim, os arquivistas, alm de atuarem interdisciplinarmente, cooperando com conservadores e restauradores, participariam na formulao e implementao de polticas pblicas e na preservao da organicidade dos conjuntos arquivsticos.
137
4.3.2 No cenrio arquivstico nacional
Um levantamento realizado por esta pesquisa em outubro de 2007 evidenciou que a produo cientfica sobre temas como Preservao e Polticas, Arquivo, Informao e Polticas e Preservao, Conservao e Restaurao nas reas da Arquivologia e da Cincia da Informao no Brasil ainda de pequena monta. Foram analisados 2.231 ttulos e respectivos subttulos 14 de diversos tipos de trabalhos (Quadro 1), tais como: conferncias, palestras e comunicaes apresentadas em Congressos de Arquivologia no Brasil; artigos publicados na Revista Arquivo & Administrao 15 e na Revista Acervo 16 ; e teses e dissertaes desenvolvidas em nove programas de ps-graduao em Cincia da Informao em Universidade brasileiras.
Dos sete ttulos 17 que relacionam preservao, polticas, quatro so dissertaes e teses, trs foram trabalhos apresentados em congressos e apenas um artigo publicado na Revista Acervo, do Arquivo Nacional. Os cento e vinte e seis ttulos de trabalhos sobre preservao/conservao/restaurao (total da coluna 3 do Quadro 1) referem-se a intervenes tcnicas de reparos e recuperao de materiais, evidenciando a pouca abordagem da preservao sob o ponto de vista das polticas, uma vez que do total de 134 trabalhos sobre
14 A metodologia do levantamento consistiu na leitura dos ttulos e subttulos registrados nos sumrios com a programao dos Congressos e nos sumrios das revistas pesquisadas. Em relao aos Programas de Ps- Graduao, a busca foi feita nos sites de cada programa em links que listam as dissertaes e teses defendidas. Os ttulos e subttulos com a expresso poltica de preservao no foram considerados na contagem para a identificao da ocorrncia dos termos preservao/conservao/restaurao. 15 Publicada pela Associao dos Arquivistas Brasileiros AAB. 16 Publicada pelo Arquivo Nacional. 17 Para conhecer a lista completa dos 134 trabalhos identificados, ver Apndice H desta tese. 138 preservao, sentido amplo (preservao, polticas + preservao/ conservao/restaurao), apenas 5,2% relacionam preservao com polticas. Dos trinta e dois trabalhos que relacionam arquivo, informao, polticas, 40,6% (13 ttulos) aparecem em apresentaes do Congresso Brasileiro de Arquivologia e 28,1% (9 ttulos) so dissertaes e teses de programas de ps-graduao em Cincia da Informao. Quando considerado o montante da produo analisada (2.231 trabalhos), o total dos ttulos (165) que abordam um ou mais dos temas (preservao, polticas, arquivo, informao, conservao, restaurao) representa 7,39% do universo pesquisado. Em 1976, no 3 Congresso Brasileiro de Arquivologia, dois trabalhos apresentados ento, introduzem o tema das polticas brasileiras de arquivos, que s volta dez anos depois, em 1986, no 6 Congresso Brasileiro de Arquivologia agora j como Poltica Nacional de Arquivos. Em 1998, no 12 Congresso Brasileiro de Arquivologia apresentado, o trabalho Atividades de preservao do acervo do Arquivo Pblico Mineiro: uma poltica de conservao preventiva que relaciona, pela primeira vez, preservao e poltica. O primeiro artigo sobre poltica arquivstica foi publicado em 1987, na revista Acervo (Poltica municipal de arquivos: consideraes sobre um modelo sistmico para a cidade do Rio de J aneiro) e sobre preservao e poltica, foi publicado em 2004, na mesma revista (Cincia e tecnologia na preservao da informao: um desafio poltico). 139 Quadro 1 Levantamento em sumrios de programas de congressos e de peridicos de Arquivologia e nas listagens dos Programas de Ps-Graduao em Cincia da Informao de Universidades brasileiras de ttulos de trabalhos que relacionam Preservao, Polticas, Arquivo, Informao, Polticas e Preservao/Conservao/Restaurao
Eventos
Ttulos analisados
Preservao Polticas Arquivo Informao Polticas Preservao Conservao Restaurao Congresso Brasileiro de Arquivologia AAB - 11 eventos, realizados entre 1972 e 2006*
535
1
13
73 Congresso Nacional de Arquivologia 2 eventos, realizados em 2004 e em 2006
184
1
7
24 Revista Arquivo & Administrao / AAB 39 nmeros publicados entre 1973 e 2006
210
0
1
10 Revista Acervo / Arquivo Nacional 24 nmeros publicados entre 1986 e 2006
211
1
2
7 Programas de Ps-Graduao em Cincia da Informao
UFRJ -IBICT (dissertaes 18 e teses 19 1972-2005) 416 1 7 2 UnB (dissertaes e teses 20 1978-2005) 68 1 - 1 UFMG (dissertaes 21 e teses 22 1978-2005) 249 1 2 2 UNIRIO** (dissertaes 23 1991-2005) 179 1 - 6 UFRGS*** (dissertaes e teses 24 1996-2005) 95 - - - USP-ECA (dissertaes e teses 25 1998-2005) 15 - - - UNESP Marlia (dissertaes 26 2001-2005) 44 - - 1 UFBA (dissertaes 27 2001-2005) 16 - - - UFSC (dissertaes 28 2003-2005) 9 - - - Total 2.231 7 32 126 * No foram localizados o programa oficial do 2 e 5 CBA. ** O Programa de Ps-Graduao da UNIRIO em Memria Social. *** O Programa de Ps-Graduao da UFRGS em Comunicao e Informao. Fonte: O autor. Em relao a teses e dissertaes, o primeiro trabalho produzido cujo ttulo relaciona preservao e poltica a dissertao de mestrado Subsdios para uma poltica de preservao e conservao de acervos em bibliotecas universitrias brasileiras, apresentada
18 Disponvel em: <http://www.ibict.br/anexos_secoes/rel.diss.atual.2004nov.doc>. Acesso em: 02 nov. 2007. 19 Disponvel em: <http://www.ibict.br/anexos_secoes/teses.doutor.atual2005.doc>. Acesso em: 02 nov. 2007. 20 Disponvel em: <http://bdtd.bce.unb.br/tedesimplificado/tde_busca/resultado-tdes- prog.php?ver=1&programa=1&ano_inicio=&mes_inicio=&mes_fim=&ano_fim=2007&grau=Todos>. Acesso em: 02 nov. 2007. 21 Disponvel em: <http://www.eci.ufmg.br/ppgci/?Teses_e_Disserta%E7%F5es:Disserta%E7%F5es>. Acesso em: 02 nov. 2007. 22 Disponvel em: <http://www.eci.ufmg.br/ppgci/?Teses_e_Disserta%E7%F5es:Teses>. Acesso em: 02 nov. 2007. 23 Disponvel em: <http://www.unirio.br/memoriasocial/estante/dissertacoes/dissert.htm>. Acesso em 02 nov. 2007. 24 Disponvel em: <http://www.ppgcom.ufrgs.br/ted.php>. Acesso em: 02 nov. 2007. 25 Disponvel em: <http://www.teses.usp.br/area_pesquisa.php?area=27143>. Acesso em: 02 nov. 2007. 26 Disponvel em: <http://polo1.marilia.unesp.br/pos- graduacao/stricto_sensu/ci/index.php?Meio=dissertacoes.php>. Acesso em: 02 nov. 2007. 27 Disponvel em: <http://www.posici.ufba.br>. Acesso em: 02 nov. 2007. 28 Disponvel em: <http://www.cin.ufsc.br/pgcin/pgcin.htm>. Acesso em: 02 nov. 2007. 140 no Programa de Ps-Graduao em Cincia da Informao da UnB, em 1991. A leitura do trabalho, entretanto, evidencia que o conceito de poltica utilizado prende-se a normas e orientaes gerais para intervenes tcnicas de reparos e controle climtico, distanciando-se do conceito de poltica defendido nesta tese. O segundo, em 1992, tambm uma dissertao de mestrado do Programa de Ps-Graduao em Cincia da Informao da UFMG cujo ttulo praticamente reproduz o da dissertao da UnB: Subsdios para a formulao de polticas de preservao de acervos de bibliotecas: um estudo de caso, e ao qual no se teve acesso. O terceiro e ltimo, a tese defendida em 2005 neste Programa, intitulada Documentos como objeto de polticas pblicas em preservao e o acesso informao: o caso das bibliotecas e arquivos, de Solange Ziga, citada no primeiro item desta seo. Uma das concluses que Fonseca (2005, p. 98) chega em sua tese de doutorado que a Arquivologia no pensa a Arquivologia, ou seja, que os limites e a configurao disciplinar da Arquivologia no so objeto de suas investigaes. Se a Arquivologia brasileira ainda carece de reflexes mais profundas sobre si mesma, a preservao, entendida como uma funo arquivstica, parte dessa circunstncia. Ao observar que a Arquivologia foi profundamente marcada, em suas origens, pelos seus aspectos pragmticos, vinculado s prticas burocrticas, visando a eficcia e eficincia na guarda e preservao de arquivos, notadamente os pblicos, Fonseca (2005, p. 55), a um s tempo, reconhece que a preservao uma funo basilar da rea, indica que o conhecimento arquivstico ganha contornos formais a partir das atividades e funes desenvolvidas nos arquivos pblicos e salienta a influncia do pragmatismo na construo da rea. A influncia do pragmatismo na construo da Arquivologia como rea do conhecimento mencionado por Fonseca manifesta-se tambm na preservao da informao arquivstica, fazendo com que a preservao nos arquivos acabe sendo percebida, 141 principalmente, em sua dimenso tcnica. Isto , os aspetos terico-conceituais da preservao e, principalmente, os polticos, ficam diludos em razo dos apelos visuais proporcionados pelas tcnicas de interveno direta (conservao, restaurao). Uma das estratgias utilizadas para isso a comparao do estado do acervo antes e depois do tratamento de conservao, por exemplo. Este recurso equivocado ainda bastante utilizado nos arquivos para demonstrar a importncia da conservao-restaurao, e para, desse modo, obter mais visibilidade ou melhorar a quantidade e a qualidade dos investimentos na rea. A combinao de tais critrios e estratgias de influncia reforam a noo de que a preservao nos arquivos sinnimo de interveno na estrutura material dos documentos. No entanto, sabe-se os melhores resultados so obtidos quando investe-se na preservao, sentido amplo, e na gesto de documentos como processos combinados e interdependentes capazes de garantir acesso contnuo e a longo prazo. Essa circunstncia comeou a ser alterada pelo advento das novas tecnologias de informao e comunicao. A partir dos anos 1990, a enorme produo de documentos arquivsticos digitais iniciou um processo de questionamento de diversas atividades e funes desenvolvidas nos arquivos, entre elas, a preservao, o que levou a comunidade arquivstica a discutir alteraes nos dispositivos metodolgicos tradicionais utilizados at ento. J ardim (2000b) produz uma anlise conjuntural sobre isso: A Arquivstica estaria atualmente sob uma era ps-custdia: sem excluir o foco tradicional do arquivista sobre o documento fsico, a nfase estaria deslocada para o contexto da produo da informao, suas inter-relaes, seu produtor, independentemente do local fsico onde tal ocorra. Este etapa ps-custodial encontra relaes com as novas formas de produo da informao arquivstica, especialmente no que se refere aos chamados documentos eletrnicos e seus impactos: Novos formatos fsicos Novas formas de organizao dos documentos Novas formas de transferncia da informao
142 De acordo com J ardim (2000b), o acesso informao nessa nova circunstncia exige reconsiderar o conceito de lugar, que torna-se secundrio. Arquivos e bibliotecas teriam necessidade de renovar funes histricas, uma vez que a nfase na gesto da informao desloca-se do acervo para o acesso e do estoque para o fluxo da informao. Nogueira (2004, p. 123) descreve com propriedade essa circunstncia quando indica que a inovao tecnolgica fator importante que pressiona fortemente a gesto pblica, determinando o surgimento de uma espcie de obsolescncia prematura generalizada. Mais do que a substituio de equipamentos, de novas formas de trabalho e de conhecimentos, isso significa o advento de um novo ritmo de vida e atuao, acelerado, multifacetado, com diversas conseqncias, entre elas, a amplificao das informaes. O governo eletrnico 29 , por exemplo, surge nessa circunstncia e pode ser entendido como uma forma adotada pelo Estado na tentativa de acompanhar a tal acelerao no ritmo de vida. Nogueira (2004) afirma que o alvo principal do governo eletrnico acelerar o acesso a certas informao e servios para dar conta da impacincia e pressa decorrentes dessa acelerao de ritmo de vida. J ardim (2000b) alerta que a discusso e a preocupao com os acervos arquivsticos digitais e a abordagem ps-custodial no devem desconsiderar a existncia de milhares de quilmetros lineares de documentao convencional j recolhida aos depsitos arquivsticos e ainda com srios problemas de deteriorao. Por isso, para J ardim (2000b), no basta a simples adoo de uma abordagem ps-custodial nos arquivos. Tambm fundamental que os arquivos se movam dos arquivos direcionados para os arquivistas para arquivos direcionados para os usurios, enfatizando, cada vez mais, que arquivistas no servem aos arquivos, mas sociedade e seus diversos agentes.
29 Governo Eletrnico uma noo que ainda carece de maior aprofundamento terico. Na literatura a respeito, freqentemente identificado com a estratgia pela qual os governantes fazem usos das novas tecnologias para oferecerem sociedade melhores condies de acesso informao e aos servios governamentais (J ARDIM, 2004, p. 13). 143 Grande parte dos nossos arquivos carece ainda da devida custdia. As solues dos pases centrais esto calcadas em conceitos e prticas informacionais que pressupem graus de gesto da informao perifricos entre ns. [...] A realidade latino-americana confronta-se com a perspectiva de era arquivstica ps-custodial, tendo em conta que a maior parte das nossas instituies arquivsticas sequer realiza as atividades custodiais clssicas (J ARDIM, 2000b).
Como, por exemplo, a avaliao arquivstica. Ou seja, muitos dos acervos recolhidos aos arquivos pblicos receberam a denominao de arquivos permanentes a posteriori. Uma vez considerados arquivos permanentes, passaram a ser considerados tambm como patrimnio arquivstico, pelo simples fato de fisicamente terem sido depositados em arquivos pblicos, sem que ter sido avaliados e selecionados anteriormente. Isto , foram tornados patrimnio arquivstico revelia de procedimentos consolidados pela Arquivologia. J ardim (1995a, p. 7) chama ateno para o assunto, pelo menos, desde 1995: As instituies arquivsticas pblicas brasileiras apresentam aspectos comuns no que se refere s suas caractersticas fundamentais. Trata-se de organizaes voltadas quase exclusivamente para a guarda e acesso de documentos considerados, sem parmetros cientficos, como de valor histrico, ignorando a gesto de documentos correntes e intermedirios na administrao que os produziu. A lgica de constituio desses acervos de valor permanente resulta, em geral, menos de uma poltica de recolhimento por parte dos arquivos pblicos do que de aes isoladas, associadas a determinadas situaes, como a extino de rgos pblicos, falta de espao fsico em determinadas reparties etc. A prtica de avaliao quase sempre desconhecida por parte das instituies arquivsticas, quando ocorrem estes recolhimentos. Aps o recolhimento, atividade pouco freqente nos arquivos pblicos brasileiros, a salvaguarda dos documentos na instituio confunde-se com um processo de sacralizao que implica sua transmutao em acervo histrico. Paralelamente, quilmetros de documentos tendem a ser acumulados sem critrios junto aos servios arquivsticos da administrao pblica, dada a inexistncia de programas bsicos de avaliao, eliminao e recolhimento s instituies arquivsticas.
144 Do ponto de vista da preservao, mais do que produto de uma interveno tcnica, esses acervos so resultado de uma deciso poltica: uma deciso pela inao ou no-ao, conforme Heclo (1972 apud DAGNINO, 2002). 30
A concepo de patrimnio, produto do Estado moderno ps-sculo XIX, rene aspectos, marcas e sinais do contexto histrico, poltico e tcnico-cientfico em que foi formulada. No Brasil, a idia de patrimnio se consolida em meados do sculo XX como uma concepo estatal, materializada em um discurso oficial, veiculada e assumida, a partir de narrativas que se perpetuam no tempo. Concepo veiculada e assumida, em certa medida, tambm pelas instituies arquivsticas pblicas. Para Gonalves (2002, p. 8), analisar o patrimnio significa no trat-lo como um dado histrico, cultural ou natural, mas como uma categoria de pensamento, como um discurso, como uma narrativa. J oo Reginaldo Gonalves (2002) associa a noo de patrimnio de apropriao para constatar que a noo de apropriao desempenha uma funo central nos discursos do patrimnio. Apropriar-se de alguma coisa implica uma atitude de poder, de controle sobre aquilo que objeto dessa apropriao. Apropriar-se seria, assim, sinnimo de preservao. Preservar um patrimnio pressupe que algum, algum sujeito individual ou coletivo, esteja agindo em relao a isso como uma propriedade. (GONALVES, 2002, p. 63-65) O que significa patrimnio arquivstico? A que nos referimos quando falamos de preservao do patrimnio arquivstico? A literatura brasileira que aborda a concepo de patrimnio arquivstico tem servido de referncia para a preservao da informao arquivstica no Brasil. Os acervos considerados como patrimnio arquivstico nessa literatura so aqueles tidos como de valor histrico, cultural e de memria, recolhidos a instituies arquivsticas, quase sempre pblicas, onde supostamente recebem proteo. No h evidncias da existncia dos critrios
30 A esse respeito, ver a seo Polticas Pblicas desta tese. 145 que determinam quais acervos formam tal patrimnio arquivstico. Como no so claros os mtodos de recolhimento, forma de armazenamento e condies de guarda a que so submetidos esses acervos. De um modo geral, basta que alguma instituio arquivstica se aproprie (conforme Gonalves) de um conjunto de documentos arquivsticos para que este passe a ser considerado patrimnio arquivstico. O Dicionrio brasileiro de terminologia arquivstica define patrimnio arquivstico como o conjunto de arquivos de valor permanente, pblicos ou privados, existentes no mbito de uma nao, de um estado ou de um municpio (ARQUIVO NACIONAL, 2005, p. 130, grifo do autor). O Dicionrio registra ainda um verbete para patrimnio arquivstico comum, cuja definio : Arquivo que constitui o patrimnio arquivstico de duas ou mais unidades territoriais, no podendo ser dividido sob pena de perda de sua integridade. (ARQUIVO NACIONAL, 2005, p. 130, grifo do autor) O CONARQ (2004) na Carta para a Preservao do Patrimnio Arquivstico Digital - Preservar para garantir o acesso prope a noo de patrimnio arquivstico digital nos seguintes termos: [...] a informao arquivstica, produzida, recebida, utilizada e conservada em sistemas informatizados, vem constituindo um novo tipo de legado: o patrimnio arquivstico digital;. A noo de patrimnio arquivstico, bem como os atos, os fatos e os discursos que a envolvem, no tem se apresentado, historicamente no Brasil, como a melhor opo para preservar e dar acesso informao arquivstica. Classificar os conjuntos arquivsticos sob a rubrica genrica de patrimnio compromete o seu potencial de uso. A informao arquivstica contempornea considerada hoje um recurso fundamental para o desenvolvimento da cidadania e da sociedade democrtica. Tem, portanto, possibilidades de uso bem mais amplas que as tradicionalmente associadas ao patrimnio arquivstico, aquelas que remetem memria, histria, erudio ou identidade cultural. No entanto, 146 ainda mais grave, continuar, hoje, a tratar a informao arquivstica digital, como patrimnio arquivstico. Isso pode se constituir em um risco srio para a sua preservao, uma vez que no h mais como esperar pela acumulao de documentos, nem, sequer, pela avaliao de documentos. A preservao da informao arquivstica governamental, produzida e utilizada para a administrao do Brasil, considerada, portanto, de valor instrumental e estratgico, requer que os riscos de sua deteriorao sejam, de um lado, percebidos antecipadamente, e, de outro, preservados de forma contnua e a longo prazo. O fato que, no Brasil, a preservao raramente aparece associada, pelo menos, de forma explcita, gesto de documentos. Permanece entendida como uma operao tpica dos arquivos permanentes, logo, de proteo ao chamado patrimnio arquivstico, em que pese os riscos de deteriorao advindos com o uso das tecnologias de informao e comunicao eletrnicas/digitais na produo da informao arquivstica digital. Os elementos analisados se articulam e justificam os pressupostos desta tese que relacionam a preservao da informao arquivstica governamental com as polticas pblicas, ou melhor, com a ausncia de polticas pblicas de arquivos no Brasil . J ardim (2000b) observou que O uso das diversas possibilidades das tecnologias da informao tm como requisito polticas pblicas de informao. Caso contrrio, todo aparato tecnolgico tende a reconfigurar novas formas de periferizao real e virtual. Ou seja, a discusso sobre a custdia e a ps-custdia no dispensa a formulao e implementao de polticas pblicas de informao ou de polticas pblicas arquivsticas. Ou corre-se o risco de se reproduzir com os acervos arquivsticos digitais o que foi feito com os acervos convencionais. Entende-se, portanto, que a preservao da informao arquivstica governamental contempornea est mais afeta e dependente de uma poltica pblica de informao ou de 147 arquivos do que de polticas culturais. Dito de outra forma, as atenes direcionadas preservao dos documentos de arquivo apenas quando considerados histricos e integrados ao patrimnio arquivstico devem voltar-se para a preservao da informao arquivstica de uso corrente, administrativo, funcional e estratgico na expectativa de atender, no presente e no futuro, a sociedade e o Estado. Isso implica que as orientaes tcnico-cientficas da preservao efetivamente acompanhem as da gesto de documentos. Com a gesto de documentos, preservam-se todos os demais possveis valores potenciais, inclusive aqueles preconizados na Constituio federal e nas leis aqui referidas (o valor histrico, probatrio, informativo, cultural e de memria). Sem a gesto de documentos, corre-se o risco de se perder em ambos os aspectos. Em relao definio de uma poltica pblica de arquivos, til que se conheam o contexto e as razes nas quais se baseiam as decises administrativas e polticas (ou as no- decises) de governo, quando das escolhas para a preservao. Em outras palavras: conhecer como e por que os governos decidem ou no pela preservao dos registros informacionais, pode evidenciar, por exemplo, que as prioridades naquele momento histrico so outras. As rubricas do Oramento Geral da Unio e a respectiva distribuio dos valores um desses elementos a ser conhecido. 5 ORAMENTO, POLTICAS PBLICAS E PRESERVAO
Esta seo apresenta uma anlise quantitativa e qualitativa do Oramento Geral da Unio - OGU no perodo entre 1995 e 2005 com o objetivo de demonstrar que o estudo do OGU um dos elementos que podem contribuir para a compreenso do que ocorre com a preservao da informao arquivstica do Poder Executivo federal no Brasil. Como visto anteriormente, as intervenes de preservao somente tm sentido se implementadas de forma contnua. Isto significa que os benefcios dos investimentos em preservao eventualmente feitos no presente somente sero obtidos e visveis no longo prazo. Tem-se tentado demonstrar que essa circunstncia vincula a preservao s polticas pblicas, o que requer, entre outros elementos, investimentos e recursos financeiros. Assim, estudar a capacidade estrutural do Estado em produzir polticas pblicas nesses moldes, significa conhecer a capacidade e a disposio do governo em investir dinheiro pblico de forma perene. Sabe-se que uma poltica pblica muito mais do que investimento financeiro, mas defende-se que este um elemento a ser considerado na anlise das polticas pblicas de arquivos que contemplem a preservao como um de seus aspectos. Como mencionado anteriormente, investimentos financeiros especficos em aes de preservao podem ocorrer e ocorrem fora do mbito de uma poltica pblica, mas a preservao contnua e a longo prazo da informao arquivstica depende de uma poltica pblica de arquivo, e assim, ambas, a preservao e a poltica, no se concretizaro sem recursos financeiros. J ustifica-se, dessa forma, a incluso da anlise sobre o oramento pblico brasileiro nos termos desta seo.
149 5.1 SOBRE O ORAMENTO
O Oramento Geral da Unio definido pela Advocacia Geral da Unio como: [...] o instrumento utilizado pelo Governo Federal para definir como os recursos arrecadados dos cidados por meio dos tributos (impostos, taxas etc.) so aplicados em projetos e polticas pblicas, que visam melhorar a vida do brasileiro, pelo atendimento de necessidades ou de demandas da sociedade. No conjunto do Oramento-Geral da Unio, cada rgo federal beneficiado com oramento prprio, para que possa desenvolver aquelas atividades relacionadas sua rea de atuao (ADVOCACIA GERAL DA UNIO). 1
No Brasil, o oramento elaborado, anualmente, pelo Poder Executivo e a aprovado pelo Poder Legislativo na forma de trs leis oramentrias: o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO e a Lei Oramentria Anual - LOA. A Constituio federal de 1988 determina que ao Poder Executivo cabe estabelecer: Art. 165 Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I o plano plurianual; II as diretrizes oramentrias; III - os oramentos anuais. 1 A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. 2 A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento (BRASIL, 2007, p. 120).
Para Freitas (2003, p. 19) Tanto o Plano Plurianual como a Lei de Diretrizes Oramentrias so instrumentos legais superordenadores da lei oramentria anual, cabendo ao primeiro a explicitao das diretrizes, objetivos e metas na
1 Disponvel em: <http://www1.transparencia.gov.br/TransparenciaCliente/execucao.jsp?CodigoOrgao=20114&TipoOrgao=2>. Acesso em: 15 nov. 2006. 150 perspectiva do planejamento de mdio prazo e ao segundo instrumento, como articulador, constituir-se numa ponte programtico-legal entre o planejamento de mdio prazo (PPA) e o planejamento de curto prazo (Lei Oramentria Anual).
Freitas (2003, p. 19) chama ateno para outro aspecto importante estipulado tambm pela Constituio de 1988: a integrao entre planejamento e oramento, reforado pela instituio dos Planos Plurianuais. No Brasil, os PPAs foram concebidos com a durao de quatro anos. Assim, o primeiro Plano Plurianual referia-se ao planejamento para o perodo 1992-1995; o segundo, a 1996-1999, o terceiro, 2000-2003 e o quarto PPA, para 2004-2007.
5.1.1 Aspectos Metodolgicos
O OGU foi analisado nesta tese sob a circunstncia e perspectiva de que um instrumento poltico cuja obteno dos recursos oramentrios e definio das rubricas financeiras se do na arena poltica. Os dados oramentrios analisados foram obtidos em dois tipos de relatrios produzidos pelo governo federal: Relatrio de Avaliao dos PPAs e Relatrio da Execuo Oramentria do Governo Federal. 2 Os Relatrios de Avaliao dos PPAs, produzidos pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, alm de apresentar cifras e valores absolutos e percentuais em suas respectivas tabelas, contm comentrios, anlises, resultados obtidos e recomendaes. J os Relatrios da Execuo Oramentria do Governo Federal,
2 Observou-se a falta de padro na forma e no contedo dos relatrios consultados, disponveis na Internet em sites do governo. Os relatrios de 1995 e 1996, por exemplo, esto disponveis na Internet na forma de imagem de documento, ou seja, o documento original foi datilografado e depois escaneado. H, inclusive, pginas escaneadas fora da ordem seqencial. H relatrios com pouco mais de 40 pginas e relatrios com quase duas mil pginas. Alguns tm poucas dezenas de KB outros chegam a mais de 50 MB. Alguns esto em formato PDF outros em HTML. Os ttulos e os contedos das colunas da tabelas dos relatrios variam, de ano para ano, como tambm varia o uso de um ou dois zeros aps a vrgula nas colunas com percentuais. 151 produzidos pelos setores de contabilidade do Ministrio da Fazenda, recorrem a tabelas e grficos para listar os valores autorizados, corrigidos, executados e os respectivos percentuais dos gastos da Unio. Dos Relatrios de Avaliao dos PPAs, usou-se, basicamente, as tabelas com os dados da execuo financeira dos programas, subprogramas (ou projetos) e aes (ou atividades) desenvolvidas. Dos Relatrios da Execuo Oramentria do Governo Federal, foram usados os dados das tabelas denominadas Demonstrativo da Execuo das Despesas por Unidade Oramentria e Demonstrativo das Despesas da Unio por Programa. 3
Execuo oramentria e execuo financeira so lados de uma mesma moeda. Execuo oramentria a previso de gastos autorizados pelo Congresso pela Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e pela Lei do Oramento Anual (LOA) e execuo financeira o gasto efetivo do dinheiro de acordo com a previso oramentria. Assim, se no houver previso de gasto no oramento, mesmo que haja dinheiro, este no poder ser realizado. A expresso Oramento Fiscal e da Seguridade Social encabea todas as tabelas pesquisadas em ambos os tipos de relatrios. Oramento Fiscal e da Seguridade Social o conjunto de dotaes estabelecidas para as unidades oramentrias, de acordo com a Lei Oramentria Anual, acrescidas dos crditos adicionais abertos e reabertos at 31 de dezembro. 4
Um dos objetivos especficos desta pesquisa apresentar elementos que possibilitem incluir a anlise oramentria como uma referncia para o estudo da preservao da informao arquivstica do Poder Executivo federal brasileiro. Assim, com a anlise do Oramento Geral da Unio foi possvel verificar algumas prioridades e opes do Estado
3 Programa, subprograma ou projeto, atividade ou ao so subdivises dos nveis oramentrios. Assim, um programa pode ser composto por mais de um subprograma, que, por sua vez, pode ser composto por vrias aes ou atividades. No entanto, nos relatrios estudados, uma mesma atividade aparece denominada de ao ou mesmo de subprograma, sugerindo que todas essas denominaes indicariam um mesmo nvel oramentrio. Apenas com o passar do tempo essa nomenclatura se consolida e se uniformiza, como de resto acontece com os relatrios em si. 4 Notas Explicativas, p. 6 do Relatrio da Execuo Oramentria do Governo Federal de 2005. Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/spi/relatorio_anual_2006/Volume1.pdf>. Acesso em: 23 mar. 2007. 152 brasileiro, em relao preservao dessa informao entre 1995 e 2005. Parte-se do pressuposto de que a formulao e implementao de uma poltica pblica que contemple a preservao dependem, entre outros aspectos, de disponibilidade oramentria. Dessa forma, a anlise oramentria nesta seo est dividida em quatro partes: a primeira parte traz uma breve viso geral do oramento brasileiro entre 1995 e 2005, onde procurou-se apresentar a evoluo tanto no surgimento dos programas como nos respectivos recursos financeiros; a segunda parte apresenta e compara os recursos oramentrios destinados a cinco instituies pblicas federais brasileiras que tm como misso institucional, entre outros aspectos, a preservao de acervos; a terceira parte trata especificamente dos programas, subprogramas e atividades/aes do Arquivo Nacional, contemplados no OGU no perodo; encerra-se a seo com um resumo do percurso feito.
5.2 O ORAMENTO GERAL DA UNIO ENTRE 1995 E 2005
Aps a leitura completa de todos os documentos selecionados sobre o OGU, o primeiro passo exploratrio dos relatrios referidos consistiu na identificao da ocorrncia de algumas palavras-chave significativas para esta pesquisa. Os termos procurados na leitura dos relatrios foram: Poltica 153 Preservao Conservao Restaurao Patrimnio Histrico Patrimnio Cultural Documentao(es) Informao(es)
Com a identificao de tais palavras-chave foi possvel conhecer a denominao das rubricas oramentrias e as respectivas instituies a que estavam subordinadas, bem como os programas, subprogramas e atividades/aes contempladas com recursos financeiros pblicos. O Quadro 2 abaixo sintetiza os dados levantados. A segunda linha do quadro apresenta a variao no nmero total de programas contemplados com recursos oramentrios do governo federal em cada ano pesquisado. A terceira linha registra a dotao oramentria total a cada ano e a quarta linha o aumento ou a diminuio, em termos percentuais, da dotao oramentria total em relao ao ano anterior. Desse modo, possvel acompanhar a evoluo da quantidade de programas no perodo e ter uma ordem de grandeza do montante total de recursos financeiros distribudos no oramento federal. Quadro 2 Evoluo na quantidade total de programas na dotao oramentria anual existente nos Relatrios da Execuo Oramentria do Governo Federal entre 1995 e 2005
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Total de programas 58 59 57 57 57 360 360 360 360 369 267 Dotao oramentria total em bilhes de Reais
357
221
338
345
363
393
438
468
560
646
698 Variao da dotao oramentria
-
-38%
+53%
+2%
+5%
+8%
+11%
+7%
+20%
+15%
+8% Fonte: O autor.
154 Nos dois primeiros Relatrios da Execuo Oramentria do Governo Federal analisados (1995 e 1996), a busca das palavras-chave (grifadas em negrito) resultou na identificao de apenas trs programas 5 : Preservao de Recursos Naturais Renovveis; Servios de Informaes 6 ; Poltica Exterior.
Os trs programas foram desconsiderados por esta anlise porque no dizem respeito ao objeto de pesquisa. No entanto, evidenciam a variedade dos temas e a amplitude dos respectivos programas contemplados pelo OGU. Nos Relatrios da Execuo Oramentria do Governo Federal dos trs anos seguintes (1997, 1998 e 1999), a tabela de programas foi desdobrada em uma tabela de subprogramas. Assim, alm dos trs programas acima citados, a busca pelas palavras-chave resultou na identificao de oito subprogramas: Documentao e Bibliografia 7
Informao Cientfica e Tecnolgica Execuo da Poltica de Preos Agrcolas Conservao do Solo Servios de Informao e Contra-Informao Patrimnio Histrico, Artstico e Arqueolgico Conservao de Rodovias
5 Ver Apndice B desta tese para conhecer a lista completa dos programas identificados pela pesquisa e suas respectivas dotaes oramentrias. 6 A rubrica Servios de Informaes poca referia-se s chamadas atividades de inteligncia da Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) que, em 1990, sucedeu ao Sistema Nacional de Informaes (SNI). Hoje, essas atividades so desenvolvidas pela Agncia Brasileira de Inteligncia (ABIN). 7 Nos Relatrios de Acompanhamento dos PPAs (produzidos pelo Ministrio do Planejamento) o subprograma Documentao e Bibliografia denominado de ao Documentao e Bibliografia, em mais um sinal da falta de padro nos relatrios governamentais, como mencionado anteriormente. 155 Restaurao de Rodovias Destes, apenas o subprograma Documentao e Bibliografia, desenvolvido pelo Arquivo Nacional, relaciona-se diretamente com o objeto da pesquisa. 8
No ano 2000, h um salto na quantidade total de programas registrados no Relatrio da Execuo Oramentria do Governo Federal 9 : nesse ano, o OGU distribuiu recursos para 360 programas, o que significa um aumento de 631,57% em relao ao nmero total de programas do relatrio do ano anterior (1999, com 57 programas). No entanto, a dotao oramentria total do pas em 2000 teve um aumento de apenas 8%. Ou seja, passou de R$ 363 bilhes (1999) para apenas R$ 393 bilhes (2000). A desproporo entre o aumento no nmero de programas listado pelo relatrio (631,57%) e o aumento no montante dos recursos oramentrios do pas (8%) sugere uma alterao na metodologia e na configurao dos Relatrios da Execuo Oramentria do Governo Federal a partir do ano 2000, mas no a ampliao efetiva na quantidade de programas. Acompanhando esse aumento no nmero total de programas em 2000, aumentou tambm a quantidade de programas com uma das palavras-chave pesquisadas. Foram identificados no Relatrio da Execuo Oramentria do Governo Federal de 2000, 31 programas com uma das palavras-chave procuradas. Desses 31, vinte e quatro programas usavam o termo Poltica (Gesto da Poltica de Sade - Gesto da Poltica Fundiria, Gesto da Poltica de Direitos Humanos, Gesto da Poltica de Regulao de Mercados etc.). O aumento significativo do uso do termo Poltica na denominao dos programas do OGU indica, por si s, uma alterao instigante na forma e contedo do oramento, e sugere uma janela de pesquisa.
8 Este subprograma/ao detalhadamente abordado mais adiante ainda nesta seo no item 5.4 O Arquivo Nacional no Oramento Geral da Unio. 9 Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_ Demonstracoes/Quadros_Demonstrativos/Conjunto2000.PDF>. Acesso em: 18 mar. 2007. 74 pginas 798,85 KB. 156 Os outros sete programas com uma das palavras-chave pesquisadas que completam a lista de trinta e um programas so: Conservao de Solos na Agricultura; Brasil Patrimnio Cultural; Sociedade da Informao-Internet II; Conservao Ambiental de Regies Mineradas; Informaes Estatsticas e Geogrficas; Informao e Conhecimento em Polticas Pblicas; Monumenta - Preservao do Patrimnio Histrico.
sob a rubrica do programa Brasil Patrimnio Cultural que aes de preservao de acervos do Arquivo Nacional foram desenvolvidas entre 2000 e 2003, como ser visto mais adiante. No h alteraes significativas nos Relatrios da Execuo Oramentria do Governo Federal dos anos de 2001, 2002 e 2003. No Relatrio da Execuo Oramentria do Governo Federal de 2004 10 , novamente constatou-se um aumento significativo no uso da palavra poltica na listagem com a denominao dos programas do OGU. Do total de 369 programas listados, 51 programas tm em seu ttulo pelo menos uma das palavras-chave pesquisadas, ou seja, vinte programas a mais do que em 2000. Entre esses 51 programas, o termo Poltica est presente em 38, isto , so 14 programas a mais que em 2000 que recorrem ao termo para batizar suas atividades, o que confirma a tendncia ao uso do termo poltica no OGU, iniciada em 2000. H ainda outros treze programas com as palavras-chave pesquisadas: Brasil Patrimnio Cultural;
10 Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/lei_responsabilidade/RROdez2004.pdf>. Acesso em: 16 mar. 2007. 157 Manejo e Conservao de Solos na Agricultura; Sociedade da Informao; Conservao, Uso Sustentvel e Recuperao da Biodiversidade; Informaes Estatsticas e Geocientficas; Monumenta - Preservao do Patrimnio Histrico; Democratizao do Acesso Informao Arquivstica Governamental; Democratizao do Acesso Informao J ornalstica, Educacional e Cultural; Conservao e Uso Sustentvel de Recursos Genticos; Democratizao do Acesso Informao Legislativa; Conservao, Uso Racional e Qualidade das guas; Conservao e Recuperao dos Biomas Brasileiros; Revitalizao de Bens do Patrimnio Histrico Nacional.
Alm do mencionado Brasil Patrimnio Cultural, chamam ateno os programas Sociedade da Informao, Democratizao do Acesso Informao J ornalstica, Educacional e Cultural e Democratizao do Acesso Informao Legislativa, que, apesar de no estarem contemplados no objeto desta pesquisa, relacionam-se com o universo temtico estudado. Mas com o advento do programa do Arquivo Nacional Democratizao do Acesso Informao Arquivstica Governamental que o termo arquivstica (ou mesmo o radical arquiv) aparece pela primeira vez no OGU. Apesar do termo poltica aparecer no OGU diversas vezes para batizar programas com variados objetivos, estranha-se que no haja no OGU, no perodo pesquisado, qualquer referncia explcita a uma poltica de informao ou a uma poltica arquivstica. A ausncia de 158 um programa de poltica de informao, de uma poltica arquivstica, ou mesmo, para usar a terminologia do OGU, de um programa de Gesto de uma poltica de informao ou de Gesto de uma poltica de arquivos (como nas rubricas oramentrias da Gesto da Poltica de Sade, Gesto da Poltica de Transportes, Gesto da Poltica de Energia, Gesto da Poltica Agropecuria, Gesto das Polticas de Esporte e de Lazer, Gesto da Poltica de Comunicao de Governo..., entre outras tantas), no pode ser desprezada. Pelo contrrio, permite abstrair o grau de importncia dado pelo Estado questo da informao governamental, arquivstica ou no. Tendo assim apresentado, em linhas gerais, o universo do OGU pesquisado, parte-se para a identificao e anlise comparativa de unidades oramentrias do governo federal com responsabilidade e atuao no trato da informao pblica na tentativa de reconhecer as escolhas que resultaram na destinao de recursos oramentrios para a preservao.
5.3 AS INSTITUIES DE PRESERVAO E RESPECTIVOS ORAMENTOS
Foram escolhidas para o estudo comparativo que segue, alm do Arquivo Nacional, principal instituio arquivstica do Brasil, e, nessa condio, protagonista no universo desta pesquisa, outras quatro instituies da Administrao pblica federal brasileira, consideradas referncias na preservao de acervos: Fundao Biblioteca Nacional - FBN, Fundao Casa de Rui Barbosa - FCRB, Fundao Nacional de Artes - FUNARTE e Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional - IPHAN. Estas cinco instituies tm a misso regimentar de preservar ou fazer preservar o chamado patrimnio documental pblico. Delas emanam normas, regulamentaes e procedimentos tcnicos de preservao, adotados intra e 159 extramuros. Possuem, ainda, importantes acervos pblicos e privados sob sua custdia, o que significa que, direta ou indiretamente, a preservao ou no desses acervos dependem em grande parte, dos recursos pblicos oramentrios a elas destinados. O Arquivo Nacional AN um rgo da administrao pblica federal, integrante da estrutura bsica e subordinado Secretaria-Executiva da Casa Civil da Presidncia da Repblica 11 (at junho de 2000, o Arquivo Nacional fazia parte da estrutura do Ministrio da J ustia). De acordo com o seu Regimento Interno 12 , o Arquivo Nacional tem por finalidade implementar e acompanhar a Poltica Nacional de Arquivos, definida pelo Conselho Nacional de Arquivos - CONARQ, por meio da gesto, do recolhimento, do tratamento tcnico, da preservao e da divulgao do patrimnio documental do Pas 13 , garantindo pleno acesso informao, visando apoiar as decises governamentais de carter poltico-administrativo, o cidado na defesa de seus direitos e de incentivar a produo de conhecimento cientfico e cultural. A Fundao Biblioteca Nacional FBN tambm uma fundao pblica, constituda com base na Lei n 8.029, de 12 de abril de 1990, vinculada ao Ministrio da Cultura, responsvel pela execuo da poltica governamental de recolhimento, guarda e preservao da produo intelectual do Pas, tem por finalidade adquirir, preservar e difundir os registros da memria bibliogrfica e documental nacional; promover a difuso do livro, incentivando a criao literria nacional, no Pas e no exterior, em colaborao com as instituies que a isto se dediquem; atuar como centro referencial de informaes bibliogrficas; registrar obras
11 Disponvel em: <http://www.arquivonacional.gov.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm>. Acesso em: 17 abr. 2007. 12 Disponvel em: <http://www.portalan.arquivonacional.gov.br/Media/RegimentoInterno.pdf>. Acesso em: 17 abr. 2007. 13 J ardim (1999, p. 124, em nota de rodap) chama ateno para o que sugere ser um equvoco, no mnimo, jurdico entre o Art. 1 da Portaria n o 496, de 06 de agosto de 1996 e o Art. 18 da Lei n o 8.159, de 08 de janeiro de 1991, uma vez que a funo de gesto e recolhimento do Arquivo Nacional refere-se exclusivamente documentao do Poder Executivo Federal e no do patrimnio documental do Pas. A verso do Regimento Interno do AN, atualmente em tramitao na Casa Civil da PR [Presidncia da Repblica], como informa o site do AN, mantm os mesmos termos da Portaria 496, criticada por J ardim. Disponvel em <http://www.portalan.arquivonacional.gov.br/Media/RegimentoInterno.pdf>. Acesso em: 26 jun. 2007. 160 intelectuais e averbar a cesso dos direitos patrimoniais do autor; assegurar o cumprimento da legislao relativa ao Depsito Legal; coordenar, orientar e apoiar o Programa Nacional de Incentivo Leitura de que trata o Decreto n 519, de 13 de maio de 1992; coordenar o Sistema Nacional de Bibliotecas Pblicas de que trata o Decreto n 520, de 13 de maio de 1992; elaborar e divulgar a bibliografia nacional; e subsidiar a formulao de polticas e diretrizes voltadas para a produo e o amplo acesso ao livro. 14
A Fundao Casa de Rui Barbosa FCRB uma fundao pblica vinculada ao Ministrio da Cultura, que tem por finalidade o desenvolvimento da cultura, por meio da pesquisa, do ensino, da preservao e da difuso, cumprindo-lhe, especialmente promover o conhecimento da vida e da obra de Rui Barbosa, manter, ampliar e preservar os acervos museolgicos, bibliogrficos, arquivsticos e iconogrficos de Rui Barbosa e da cultura brasileira, sob sua guarda, por intermdio de aes exemplares continuadas de conservao, preservao e acesso aos bens culturais; e promover estudos e cursos sobre temas pertinentes sua rea de atuao e que visem ao estabelecimento de padres de eficincia e qualidade na rea de conservao, preservao e acesso a bens culturais, assim como na elaborao de normas, tecnologias e procedimentos tcnicos relacionados gesto de seu patrimnio cultural. 15
A Fundao Nacional de Artes FUNARTE outra fundao pblica, constituda com base na Lei n 8.029, de 12 de abril de 1990, vinculada ao Ministrio da Cultura, tem por finalidade promover e incentivar a produo, a prtica e o desenvolvimento das atividades artsticas e culturais no territrio nacional; formular, coordenar e executar programas de apoio aos produtores e criadores culturais, isolada ou coletivamente, e s demais manifestaes artsticas e tradicionais representativas do povo brasileiro; promover aes destinadas
14 Conforme os artigos 1 e 2 do Estatuto da FBN aprovado pelo Decreto n 5.038, de 7 de abril de 2004 - Disponvel em: <http://www.dji.com.br/decretos/2004-005038/2004-005038.htm>. Acesso em: 26 jun. 2007. 15 Conforme os artigos 1 e 2 do Estatuto da FCRB aprovado pelo Decreto n 5.039, de 7 de abril de 2004 - Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/_Ato2004-2006/2004/Decreto/D5039.htm>. Acesso em: 26 jun. 2007. 161 difuso do produto e da produo cultural; prestar orientao normativa, consulta e assistncia no que diz respeito aos direitos do autor e direitos que lhe so conexos; prestar orientao normativa referente produo e exibio cinematogrfica, videogrfica e fonogrfica. No mbito de suas competncias, a FUNARTE adotar linhas programticas de ao que atendam s necessidades do teatro, do circo, da pera, da dana, das artes plsticas, do folclore, da msica, das atividades audiovisuais e demais atividades artsticas e culturais; mecanismos de coordenao e articulao institucional que lhe assegurem a efetiva integrao com o Ministrio da Cultura e demais entidades vinculadas; descentralizao do apoio produo artstica e cultural; linhas de apoio e incentivo produo, pesquisa e conservao da documentao, no campo das atividades artsticas e culturais, visando identidade cultural do Pas. 16
O Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional originalmente criado em 1937, sob a denominao de Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional, o IPHAN uma autarquia federal constituda pelo Decreto n 99.492, de 3 de setembro de 1990 e pela Lei n o 8.113, de 12 de dezembro de 1990, com base na Lei n 8.029, de 12 de abril de 1990. vinculado ao Ministrio da Cultura, com a finalidade institucional de proteger, fiscalizar, promover, estudar e pesquisar o patrimnio cultural brasileiro, e, especialmente coordenar a execuo da poltica de preservao, promoo e proteo do patrimnio cultural, em consonncia com as diretrizes do Ministrio da Cultura; desenvolver estudos e pesquisas, visando a gerao e incorporao de metodologias, normas e procedimentos para preservao do patrimnio cultural; e promover a identificao, o inventrio, a documentao, o registro, a difuso, a vigilncia, o tombamento, a conservao, a preservao, a devoluo, o uso e a
16 Conforme os artigos 1, 2 e 3 do Estatuto da FUNARTE, aprovado pelo Decreto n 2.323, de 9 de setembro de 1997. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/CCivil_03/decreto/1997/D2323.htm>. Acesso em: 28 jun. 2007. A FUNARTE foi instituda em virtude da Lei n 6.312, de 16 de dezembro de 1975, conforme o Decreto n o 77.300, de 16 de maro de 1976 - Disponvel em: <http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaPublicacoes.action?id=206417>. Acesso em: 28 jun. 2007. 162 revitalizao do patrimnio cultural, exercendo o poder de polcia administrativa para a proteo deste patrimnio. 17
O Quadro 3 sintetiza a subordinao hierrquico-administrativa e a natureza jurdica das cinco instituies governamentais responsveis pela preservao de parcela do acervo pblico nacional analisadas nesta tese. Quadro 3 Subordinao hierrquico-administrativa e a natureza jurdica das instituies pblicas de preservao pesquisadas
INSTITUIO
SUBORDINAO NATUREZA JURDICA Arquivo Nacional Presidncia da Repblica Administrao direta Fundao Biblioteca Nacional Ministrio da Cultura Fundao pblica Fundao Casa de Rui Barbosa Ministrio da Cultura Fundao pblica Fundao Nacional de Artes Ministrio da Cultura Fundao pblica Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional Ministrio da Cultura Autarquia federal Fonte: O autor.
O levantamento e a identificao das dotaes oramentrias recebidas por essas estruturas organizacionais ao longo dos 11 anos estudados nesta pesquisa foram considerados elementos importantes para se conhecer o quanto de investimentos pblicos na preservao de acervos tambm pblicos foram feitos pelo governo federal do Brasil no perodo. Observe-se que quatro dessas cinco instituies so subordinadas ao Ministrio da Cultura. Apenas o Arquivo Nacional rgo da administrao direta e, de acordo com o seu Regimento Interno e respectiva Portaria, tem sob sua responsabilidade acervos tais que devem ser preservado, visando proteo do patrimnio documental do Pas e a apoiar as decises governamentais de carter poltico-administrativo. Esta observao ganha relevncia em vista de que, nesta tese, defende-se que a preservao da informao arquivstica do Executivo federal brasileiro um dos procedimentos da gesto de documentos arquivsticos (como visto na seo anterior), e no restrita aos arquivos permanentes, de sentido e uso cultural, histrico e de memria.
17 Conforme os artigos 1 e 2 da Estrutura regimental do IPHAN - Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/seges/decretos_estruturas/dec_4811_190803_anexo_I.pdf> . Acesso em: 26 jun. 2007. 163 O levantamento do montante de recursos oramentrios destinados a essas cinco instituies ao longo do perodo estudado evidenciou alguns aspectos que apontam para o que se tenta demonstrar. O Quadro 4 mostra a evoluo da execuo oramentria das cinco unidades oramentrias analisadas pela pesquisa entre 1995 e 2005. Os dados demonstram que no perodo, o setor obteve uma melhora, em termos gerais, no volume das dotaes oramentrias por unidades oramentrias, sem que isso significasse a superao dos graves problemas de preservao que persistem na informao pblica. Quadro 4 Valores da dotao por unidade oramentria e sua variao percentual em relao ao ano anterior com os respectivos totais Fonte: O autor.
Em 11 anos (1995 a 2005), as dotaes oramentrias das instituies pesquisadas totalizaram mais de 1,8 bilho de reais. Observou-se, ao longo desses anos, algumas variaes nas dotaes oramentrias por unidade. Em termos gerais, apenas os anos de 1998 e de 2000 apresentaram totais menores na soma das dotaes das cinco instituies analisadas em comparao aos respectivos anos anteriores. Em 1998, a dotao total teve um recuo significativo em relao a 1997, tendo sido 24,1 % menor. Em 2000, o recuo foi de apenas 0,58 %. 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 TOTAL
R$ mi 10,9 9,2 9,6 9,6 11,3 11,1 13,3 30,3 18,2 21,6 26,1 171,2 AN
R$ mi 113,1 124,3 168,7 127,9 137,0 136,2 157,9 185,9 186,6 213,7 252,0 1.803,3 TOTAL % +9,9 +35,7 -24,1 +7,1 -0,58 +15,9 +17,7 +0,37 +14,5 +17,9 164 Quando se consideram as dotaes individuais das unidades oramentrias, percebe-se que em 1996 (AN e FUNARTE), em 1998 (FBN, FUNARTE e IPHAN) e em 2000 (AN e IPHAN) apresentaram diminuio nos valores de suas respectivas dotaes oramentrias. Em 1996, o oramento do Arquivo Nacional caiu 6,4% em relao a 1995, e o da FUNARTE diminuiu em menos de meio ponto percentual. Em 1998, apenas a FCRB teve um aumento nos valores de sua dotao oramentria (mais 21,1% sobre 1997). Todas as outras trs instituies tiveram um decrscimo nos respectivos oramentos, sendo que o Arquivo Nacional recebeu a mesma dotao de 1997. Em 2000, o Arquivo Nacional (menos 1,7%), o IPHAN (menos 3,8%) e a FUNARTE (menos 1,2%) tiveram suas dotaes oramentrias diminudas. Em 2003, o percentual de menos 39,6 % na dotao do Arquivo Nacional deveu-se s verbas aplicadas em 2002 na restaurao do prdio da nova sede do AN. Os dados do Quadro 4 mostram ainda que, nos 11 anos analisados, a FCRB foi a nica instituio das cinco analisadas que no teve diminuio nos valores de sua dotao oramentria no perodo. Por quatro vezes (1996, 1998, 2000 e 2002), a FUNARTE, e, por duas vezes, o IPHAN (1998 e 2000), tiveram seus oramentos diminudos. A dotao oramentria do Arquivo Nacional foi minorada em duas vezes: 1996 (6,4 % em relao a 1995) e em 2000 (menos 1,7 % do que em 1999), sendo que em 1998 a sua dotao oramentria no se alterou, nem para mais nem para menos, em relao a 1997. Entre 1995 e 2005 (Quadro 5), foram gastos, portanto, mais de um bilho e oitocentos milhes de Reais apenas nestas cinco instituies. Ao comparar os recursos oramentrios de 1995 com os recursos destinados onze anos depois (2005), novas constataes so possveis. O aumento percentual do valor total da Execuo Oramentria do Governo Federal, considerando-se os anos de 1995 e 2005 foi de 95,75%.
165 Quadro 5 Variao entre as dotaes oramentrias do ano de 1995 e a do ano de 2005 na Execuo Oramentria do Governo Federal nas unidades oramentrias analisadas pela pesquisa.
1995 2005 Variao
R$ bilhes Unidades Oramentrias
R$ bilhes Unidades Oramentrias
R$ bilhes
% Governo Federal 357,06 355 698, 95 370 +341,89 +95,75
A ltima coluna do Quadro 5 demonstra que todas as cinco unidades oramentrias analisadas tiveram suas dotaes aumentadas no perodo. A maior variao percentual foi a da FCRB, majorada em 260,4%, e o menor percentual de aumento foi o da FUNARTE, com 68,1% a mais, no intervalo de 11 anos. Comparadas as dotaes oramentrias do Arquivo Nacional nos anos de 1995 e 2005, a variao foi de 139,4% a mais de recursos, sendo, portanto, 43,65 pontos percentuais maior do que a evoluo do valor total da Execuo Oramentria do Governo Federal, mas menor que o aumento na dotao oramentria da FCRB (260,4%) e da FBN (237,8%). Constata-se que o conjunto das dotaes oramentrias dessas unidades no perodo no apenas acompanharam o crescimento do total de recursos do governo federal, entre 1995 e 2005, como, proporcionalmente, tiveram aumentos maiores do que a variao do total dos recursos do governo (112,80% contra 95,75%), como se observa ainda no Quadro 5. Os dados evidenciam a ampliao considervel da participao relativa da FCRB que multiplicou em mais de trs vezes e meia os valores ali investidos, considerados os anos de 1995 e 2005, apesar de ser esta instituio a menor estrutura entre as cinco analisadas, com 166 116 servidores efetivos 18 , atuando em uma nica sede localizada rua So Clemente na cidade do Rio de J aneiro. Assim, observa-se que a Fundao Casa de Rui Barbosa - FCRB: (1) foi a nica instituio que em nenhum dos anos do perodo analisado teve sua dotao oramentria diminuda; (2) foi a instituio com o maior aumento percentual de seu oramento entre as cinco analisadas. A Fundao Biblioteca Nacional FBN tambm teve significativo aumento, tendo, em 2005, multiplicado em 3,3 vezes os recursos recebidos em 1995. A evoluo das dotaes oramentrias acima analisadas pode ser constatada visualmente no Grfico 1. As linhas tornam claro, graficamente, o aumento das dotaes por unidade oramentria. Alm dos aspectos relatados acima, evidenciam o acentuado crescimento do oramento da Fundao Biblioteca Nacional, principalmente, de 2004 para 2005, bem como a uma acentuada tendncia de crescimento na dotao oramentria do IPHAN a partir de 2000. O IPHAN a instituio com a maior dotao oramentria em termos absolutos, o que a distancia, consideravelmente, das demais, como demonstra o Grfico 1. De forma menos acentuada, mas tambm com tendncia crescente, a dotao oramentria do Arquivo Nacional aproxima-se, em 2005, dos valores oramentrios de 2002, ano em que foram substancialmente reforados para as obras de concluso da restaurao da sua nova sede. Comparada com a dotao de 1995, o Arquivo Nacional teve a sua dotao oramentria multiplicada por quase duas vezes e meia em 2005. A FUNARTE, entre as cinco instituies analisadas, foi a que se manteve, principalmente, entre 2001 e 2005, com as menores variaes dos valores investidos, mas ainda assim, em uma tendncia crescente.
18 Disponvel em: <http://www.casaruibarbosa.gov.br/dados/DOC/ralat_gest/FCRB_Relatorio_de_Gestao2006.pdf>. Acesso em: 02 jul. 2007. Dados de 2006. 167 Grfico 1 Evoluo das dotaes por unidade oramentria entre 1995 e 2005 em milhes de Reais
Fonte: O autor.
A seguir, o Grfico 2 permite comparar, com os mesmos dados anteriores, a proporo das dotaes de cada unidade oramentria, ano a ano. Percebe-se que a dotao oramentria do Arquivo Nacional fica, em mdia, metade da dotao da Biblioteca Nacional, exceto em 2002, quando h o mencionado reforo oramentrio para a concluso das obras de restaurao da nova sede do Arquivo. Mesmo assim, permanece, em 2002, um pouco abaixo do oramento da BN (cerca de R$ 600 mil ver Quadro 4). O Grfico 2 permite perceber com mais facilidade do que no Grfico 1 a proporo significativa do aumento da dotao oramentria da Fundao Casa de Rui Barbosa, se comparados os anos de 1995 e o de 2005. Grfico 2 Comparao proporcional das dotaes de cada unidade oramentria entre 1995 e 2005
Fonte: O autor. 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 45,0 50,0 55,0 60,0 65,0 70,0 75,0 80,0 85,0 90,0 95,0 100,0 105,0 110,0 115,0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 AN FBN FCRB FUNARTE IPHAN 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 45,0 50,0 55,0 60,0 65,0 70,0 75,0 80,0 85,0 90,0 95,0 100,0 105,0 110,0 115,0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 AN FBN FCRB FUNARTE IPHAN 168 Em sntese, percebe-se que, apesar de algumas variaes, os recursos oramentrios destinados s cinco instituies analisadas cresceram entre 1995 e 2005. E cresceram mais do que cresceu o montante total do OGU. No entanto, as dificuldades de preservao dos respectivos acervos se mantm. Isso permite abstrair que as prioridades institucionais para a destinao dos recursos so de outro tipo que no a preservao dos acervos. Ou ento, como se defende nesta tese, que os recursos destinados acabam pulverizados em aes de preservao fragmentadas e descontnuas, pensadas e desenvolvidas revelia de polticas pblicas pertinentes. o que sugere o Relatrio de Acompanhamento de 2005 19 do Plano Plurianual 2004- 2007. Esse relatrio refora de maneira explcita e direta a vinculao entre recursos oramentrios, polticas e preservao. O relatrio enftico ao salientar que no possvel implementar uma poltica de preservao com recursos oramentrios insuficientes. O IPHAN passa por problemas relacionados ao seu oramento, tendo em vista a amplitude e diversificao de suas atribuies. As deficincias so inmeras [...]. A atuao da unidade ocorre, primordialmente, por intermdio de aes emergenciais, e no h como implementar uma poltica permanente de recuperao e de preservao patrimonial com o atual oramento. O risco de perdas e danos irreparveis ao patrimnio histrico do pas uma realidade concreta, que decorre, basicamente, das precrias condies do IPHAN (grifo nosso).
O relatrio do PPA de 2005 reconhece que as instituies diretamente subordinadas ao MinC, como a Fundao Biblioteca Nacional, a Fundao Nacional de Artes e a Casa de Rui Barbosa tm desenvolvido aes de preservao de acervos culturais que apresentaram desempenho conforme o previsto no PPA. No entanto, uma das Recomendaes que encerra o relatrio do PPA, volta a afirmar ser necessrio Desenvolver e gerir polticas com os demais Ministrios, visando a incluir a preservao no planejamento das aes de Governo, prevendo destinao oramentria, de forma a evitar desgastes
19 Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/spi/relatorio_anual_2006/Volume1.pdf>. Acesso em: 23 mar. 2007. p. 262-264. 169 previsveis, quando da implantao de projetos de grande porte que impliquem em impacto ambiental (grifo nosso).
Essa relao de dependncia entre o desenvolvimento e gerenciamento de polticas, a preservao e o oramento, relatada acima, um dos aspectos que se tem tentado demonstrar nesta tese. Um outro aspecto implcito a relevncia da anlise das questes oramentrias para a compreenso da preservao, ou seja, o estudo da preservao de acervos em instituies pblicas fica comprometido se a questo oramentria no for considerada. Muitos e variados so os exemplos e fatos ocorridos nos ltimos anos 20 , fartamente noticiados pelos meios de comunicao, que resultaram em graves prejuzos na preservao de acervos pblicos brasileiros. Em todos eles, a carncia de recursos oramentrios apontada como uma das principais causas.
5.4 O ARQUIVO NACIONAL NO ORAMENTO GERAL DA UNIO
O quadro geral oramentrio apresentado at aqui, ao situar, comparativamente, as dotaes oramentrias das instituies analisadas, antecipa e oferece elementos que ajudam a elucidar e a perceber de que forma foram distribudas as dotaes oramentrias dos programas, subprogramas e aes especificamente desenvolvidas pelo Arquivo Nacional entre 1995 e 2005. Segue, assim, uma anlise dos programas do Arquivo Nacional em funo de suas respectivas rubricas oramentrias. Os dois prximos quadros (Quadro 6 e Quadro 7) apresentam uma sntese do conjunto de programas, subprogramas e aes desenvolvidas pelo Arquivo Nacional e os recursos
20 Furtos no Arquivo Geral da Cidade do Rio de J aneiro, na Biblioteca Nacional, na Mapoteca do Itamarati, no Museu Chcara do Cu e no Museu de Arte de So Paulo, entre muitos outros no interior do Brasil. 170 oramentrios recebidos. O Quadro 6 mostra as diferentes denominaes de subprogramas ou aes empreendidas pelo Arquivo Nacional ao longo dos 11 anos analisados, os programas a que essas aes estavam subordinadas e os respectivos vnculos oramentrios. Esse quadro oferece, portanto, um panorama da evoluo das atividades finalsticas do Arquivo Nacional contemplada com verbas pblicas no perodo. Quadro 6 As principais aes/atividades finalsticas do Arquivo Nacional ente 1995 e 2005 Subprograma / Atividade / Ao Tema / Programa Vnculo 1995 Servios de Documentao e Comunicao Ministrio da Justia AN-MJ 1996 Documentao e Bibliografia J ustia. Segurana e Cidadania AN-MJ 1997 Documentao e Bibliografia J ustia. Segurana e Cidadania AN-MJ 1998 Documentao e Bibliografia J ustia. Segurana e Cidadania AN-MJ 1999 Documentao e Bibliografia J ustia. Segurana e Cidadania AN-MJ
2000 2810 - Preservao do Acervo do Arquivo Nacional
0167 - Brasil Patrimnio Cultural
AN / MinC
2001 2810 - Preservao do Acervo do Arquivo Nacional
0167 - Brasil Patrimnio Cultural
AN / MinC
2002 2810 - Preservao do Acervo Documental de Interesse Pblico
0167 - Brasil Patrimnio Cultural
AN / MinC
2003 2810 - Preservao do Acervo Documental de Interesse Pblico
0167 - Brasil Patrimnio Cultural
AN / MinC
2004
2810 - Preservao do Acervo Nacional 1030 - Democratizao do Acesso Informao Arquivstica Governamental
AN-CC-PR
2005
2810 - Preservao do Acervo Nacional 1030 - Democratizao do Acesso Informao Arquivstica Governamental
AN-CC-PR Legendas: AN-MJ Arquivo Nacional - Ministrio da Justia AN / MinC Arquivo Nacional e Ministrio da Cultura AN-CC-PR Arquivo Nacional - Casa Civil da Presidncia da Repblica Fonte: O autor. O Quadro 7, abaixo, apresenta as dotaes oramentrias desses programas, subprogramas e aes. Na segunda coluna, esto os valores totais dos recursos recebidos pelo Arquivo Nacional a cada ano. Na terceira coluna, esto as dotaes da atividade Servios de Documentao e Comunicao e do subprograma/ao Documentao e Bibliografia, e da Ao 2810, em suas diferentes denominaes. Na quarta coluna, constam, em nmeros percentuais, as variaes, para mais ou para menos, das dotaes oramentrias dos subprogramas ou aes do AN de um ano para outro. A quinta coluna apresenta a proporo que os recursos dos subprogramas e aes representaram em relao ao total oramentrio recebido, anualmente, pelo Arquivo Nacional. Por fim, a sexta coluna registra o total dos recursos recebidos pelo Programa Brasil Cultural e pelo Programa Democratizao do 171 Acesso Informao Arquivstica Governamental nos anos em que passaram a existir (2000 e 2004, respectivamente. Quadro 7 Valores oramentrios dos programas, subprogramas e aes do Arquivo Nacional valores em Reais
Arquivo Nacional
Subprograma / Atividade / Ao Variao percentual da dotao do subprograma/ao sobre o ano anterior Percentual entre as dotaes dos subprogramas / atividades / aes e as do AN
Programas Servios de Documentao e Comunicao
1995 10.935.000,00 19.000,00* -- 0,17 % - Documentao e Bibliografia
* SIAFI/Arquivo Nacional-Tesouro Nacional. **Disponvel em: <http://aplicativos.planejamento.gov.br/Siappa1997.nsf> Dados Financeiros > Objetivo >Justia, Segurana e Cidadania >Documentao e Bibliografia >Criar Condies Estruturais e Tcnicas para o Desenvolvimento das Atividades do Arquivo Nacional... >Resumo 1996. Acesso em: 28 mar. 2007. Fonte: O autor.
172 O PPA 1991-1995 21 registra que a Constituio [de 1988] e a reforma administrativa em curso atriburam novas responsabilidades e funes ao Ministrio da J ustia, entre outras, a documentao, publicao, divulgao e arquivo de atos oficiais. Em Objetivos e Metas ganham destaque a segurana pblica, o trnsito e a questo indgena. Entre os principais subprogramas aparecem projetos da Polcia Civil (Reequipamento da Poltica Federal), da Funai (Assistncia ao silvcola demarcar reas indgenas) e da Radiobrs (Implementao da Agncia Brasil melhoria da agncia oficial de notcias do governo brasileiro). O Arquivo Nacional citado apenas no tpico Diretrizes no item sobre propriedade industrial e metrologia, onde consta: f) na rea de propriedade industrial e metrologia: [...] - implementao de um programa de regionalizao das atividades do Arquivo Nacional, assim como de recolhimento de documentos. 22
Assim, no PPA 1991-1995, no h qualquer meno a programas, subprogramas ou aes do Arquivo Nacional. Estranha-se ainda que o Arquivo Nacional aparea em um item cujo ttulo (rea de propriedade industrial e metrologia) indica atividades diferentes e distantes de suas funes arquivsticas. Entre 1996 e 1999, segundo o Relatrio de Acompanhamento do PPA, a principal ao desenvolvida pelo Arquivo Nacional denominava-se Documentao e Bibliografia e tinha como objetivo
21 A Lei n o 8.173 (Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8173.htm>. Acesso em: 04 jan. 2008), de 30 de janeiro de 1991 (publicada no Dirio Oficial da Unio em 31/01/1991), que Dispe sobre o Plano Plurianual para o qinqnio 1991-1995 (este PPA foi o nico cujo planejamento considerou o perodo de 5 anos), um dos raros documentos disponveis sobre o primeiro PPA do Brasil. No foram localizados Relatrios de Acompanhamento do PPA 1991-1995. Dessa forma, a Lei n o 8.173 e a Lei n o 8.931 (de 22 de setembro de 1994, publicada no Dirio oficial da Unio de 23/09/1994) foram os principais documentos de anlise do ano de 1995, ltimo ano do primeiro PPA e primeiro ano do marco temporal desta pesquisa. importante lembrar que entre 1991 e 1995 o Brasil teve trs Presidentes da Repblica (Fernando Collor de Melo, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso) e trs moedas (Cruzeiro: de 16/03/1990 a 31/07/1993; Cruzeiro Real: de 01/08/1993 a 30/06/1994; e Real: desde 01/07/1994. Banco Central do Brasil. Disponvel em: http://www.bcb.gov.br/?MCEDMOEBR>. Acesso em 05 jan. 2008). 22 Pginas 121 a 127 do Anexo II da Lei 8.173, de 30 de janeiro de 1991. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/1989_1994/anexo/ANL8173-1991.pdf>. Acesso em: 04 jan. 2008. 173 Criar Condies Estruturais e Tcnicas para o Desenvolvimento das Atividades do Arquivo Nacional, Inclusive para Permitir a Incorporao de Acervos Governamentais Inadequadamente Arquivados ou Por Incorporar, Gerando Facilidades para Pesquisa e para o Desenvolvimento Social-Cultural do Pas. 23
Entre essas condies estruturais e tcnicas estava a preservao, como pode ser lido no item Anlise Temtica do relatrio referido: [...] De igual modo, visando a preservao da memria oficial do Pas, a disseminao das informaes contidas no acervo documental e o apoio ao processo decisrio do governo, mediante a facilitao de pesquisas, foram realizadas aes de adequao das condies de armazenamento de, aproximadamente, dez km lineares de documentos, bem como a conexo das bases de dados do Arquivo Nacional Internet 24 (grifo nosso).
Dois aspectos chamam ateno. O primeiro, os termos escolhidos para denominar o subprograma/ao: Documentao e Bibliografia, termos que, por si s, so, no mnimo, imprecisos, se forem considerados os seus objetivos e a instituio responsvel por sua implementao. O segundo aspecto, que no h, nos relatrios analisados da Execuo Oramentria do Governo Federal ou nos Relatrios de Acompanhamento dos PPAs (onde o subprograma denominado de ao), qualquer meno a um programa a que estivesse subordinado o subprograma ou a ao Documentao e Bibliografia. Estranha-se ainda que o subprograma ou a ao Documentao e Bibliografia tambm no tenha sido mencionado em qualquer dos Relatrios de Atividades do Arquivo Nacional analisados. Alm disso, a dotao do subprograma/ao Documentao e Bibliografia de 1996 aparece nica e exclusivamente no Relatrio de Acompanhamento do PPA 1996-1999, no site do Ministrio do Planejamento. No h registros desse subprograma/ao nos relatrios do Tesouro Nacional Ministrio da Fazenda.
23 Disponvel em: <http://aplicativos.planejamento.gov.br/Siappa1997.nsf> Dados Financeiros > Objetivo > J ustia, Segurana e Cidadania >Documentao e Bibliografia >Criar Condies Estruturais e Tcnicas para o Desenvolvimento das Atividades do Arquivo Nacional... >Resumo 1996. Acesso em: 28 mar. 2007. 24 Disponvel em: <http://aplicativos.planejamento.gov.br/Siappa1997.nsf >Anlise Temtica >Tema >J ustia, Segurana, Cidadania. Acesso em: 28 mar. 2007. 174 Em relao s dotaes oramentrias obtidas, estranharam-se as grandes variaes nas cifras registradas. Na comparao dos valores nos dois primeiros anos analisados contatou-se que o valor destinado, em 1996, ao Documentao e Bibliografia foi 641,18 % a mais do que a destinada atividade finalstica Servios de Documentao e Comunicao (de R$ 19 mil para mais de R$ 140 mil). Em 1997, o subprograma/ao Documentao e Bibliografia recebeu uma dotao oramentria de R$ 670.000,00, ou seja, 375% a mais que em 1996, mas executou R$ 186.000,00, o que significa a realizao de apenas 27,7% da dotao prevista. 25 O valor executado de centro e oitenta e seis mil reais, bastante prximo da dotao de 1996, que havia sido de pouco mais de centro e quarenta mil reais, parece ser bem mais realista do que a dotao oramentria prevista de 670 mil reais. Aceitando-se que os valores tenham sido registrados corretamente no relatrio, de se questionar o porque de um aumento dessa proporo na previso oramentria. A dotao oramentria do subprograma para o ano seguinte refora essa percepo: em 1998, a dotao do subprograma/ao Documentao e Bibliografia foi de 126 mil reais. No relatrio da Execuo Oramentria do Governo Federal de 1999 constatou-se que os valores da dotao oramentria do subprograma/ao Documentao e Bibliografia so ainda mais discrepantes. Segundo o relatrio, o Arquivo Nacional recebeu, em 1999, na rubrica do subprograma Documentao e Bibliografia, uma dotao de R$ 1.565.000,00 (um milho, quinhentos e sessenta e cinco mil reais) 26 , o que significa 1.142% a mais do que em 1998, um salto que alou o subprograma casa do milho de reais. A realizao oramentria tambm alcanou os sete dgitos, chegando a R$ 1.320.000,00, o que equivale a 84,3% da
25 Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_ Demonstracoes/Quadros_Demonstrativos/Conjunto97.PDF>. Acesso em: 19 mar. 2007 - 57 pginas 522,96 KB p. 36. 26 Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos _Demonstracoes/Quadros_Demonstrativos/Conjunto99.PDF>. Acesso em: 19 mar. 2007 - 66 pginas 510,6 KB p. 43. 175 dotao prevista. O ano de 1999 o ltimo ano do subprograma/ao Documentao e Bibliografia (que desaparece do oramento federal em 2000) e tambm o ltimo ano do segundo Plano Plurianual. A consulta ao Relatrio de Acompanhamento do PPA 1996-1999 do Ministrio do Planejamento referente ao ano de 1999 revelou outros valores oramentrios na rubrica do subprograma/ao Documentao e Bibliografia: R$ 437.564,00 (quatrocentos e trinta e sete mil, quinhentos e sessenta e quatro reais) 27 , uma diferena de R$ 1.127.436,00 (um milho, cento e vinte e sete mil, quatrocentos e trinta e seis reais) para os dados do relatrio do Ministrio da Fazenda. As discrepncias aparecem tambm na relao percentual que mede a proporo entre a dotao oramentria total do Arquivo Nacional e a dotao do subprograma/ao Documentao e Bibliografia. No ano de 1997, a dotao do subprograma/ao atinge a 6,95% do oramento total do Arquivo Nacional, o que significa um aumento de mais de quatro vezes e meia, ou de 5,44 pontos percentuais em relao a 1996. Em 1999, considerando o valor informado pelo Ministrio da Fazenda (R$ 1.565.000,00), a variao percentual da dotao do subprograma/ao Documentao e Bibliografia ainda maior, chegando a 13,78% da dotao total do Arquivo Nacional. Se considerar-se o valor informado pelo Ministrio do Planejamento (R$ 437.564,00), percebe-se que a discrepncia menor, mas ainda significativa, uma vez que os recursos destinados ao subprograma/ao chega a 3,85% da dotao total do Arquivo Nacional, um aumento de praticamente trs vezes em relao ao percentual de 1998 (que foi 1,30 pontos percentuais). Nada foi encontrado que pudesse explicar esses nmeros. Em 2000, o subprograma/ao Documentao e Bibliografia desaparece. neste ano que surge o Programa Brasil Patrimnio Cultural, vinculado ao Ministrio da Cultura. E a esse programa e Ministrio que, nos anos 2000, 2001, 2002 e 2003, a principal ao de
27 Disponvel em: <http://aplicativos.planejamento.gov.br/Siappa1999.nsf> Dados Financeiros > Objetivo > J ustia, Segurana e Cidadania >Documentao e Bibliografia >Criar Condies Estruturais e Tcnicas para o Desenvolvimento das Atividades do Arquivo Nacional... >Resumo 1999. Acesso em: 28 mar. 2007. 176 preservao (Ao 2810) desenvolvida pelo Arquivo Nacional esteve subordinada. O nmero identificador da ao (2810) permanece o mesmo at hoje, mas a sua denominao variou nesses anos. Em 2000 e 2001, essa ao teve o nome de Ao 2810 - Preservao do Acervo do Arquivo Nacional. A primeira dotao oramentria da Ao 2810 (ano 2000 28 ) foi de 628 mil reais, ou seja, 43% a mais do que o ano anterior. Isso, se for considerada para comparao a cifra mais conservadora do subprograma/ao Documentao e Bibliografia (437.564,00 em 1999) como consta do Relatrio de Acompanhamento do PPA, produzido pelo Ministrio do Planejamento. Se for tomada para comparao o valor de 1999 informado pelo Ministrio da Fazenda (R$ 1.565.000,00) a dotao oramentria para a Ao 2810 corresponde a cerca de 40% desse montante, ou 60 % menos. No ano 2001, apesar de um aumento de 62% na dotao destinada ao Programa Brasil Patrimnio Cultural, os recursos destinados Ao 2810 - Preservao do Acervo do Arquivo Nacional diminuram, tanto em relao dotao do Programa Brasil Patrimnio Cultural, ao qual estava subordinada, como em relao dotao total do Arquivo Nacional no ano (2001) 29 como ainda em relao dotao no ano anterior (2000). Em termos percentuais, a dotao da Ao 2810 passou de 3% (em 2000) para 0,72% (em 2001) do total do Programa Brasil Patrimnio Cultural. Observa-se o mesmo em relao dotao do Arquivo Nacional. O Quadro 7 mostra que, nos dois anos em que Ao 2810 foi denominada Preservao do Acervo do Arquivo Nacional, a relao entre os recursos investidos na Ao para o tratamento do acervo e o total dos recursos oramentrios do Arquivo Nacional foi desproporcional. Enquanto que a dotao oramentria do AN aumentou 19,8% de 2000 para 2001, os recursos destinados Ao 2810
28 Em junho de 2000, o Arquivo Nacional deixava a estrutura administrativa do Ministrio da Justia e passava a fazer parte da Presidncia da Repblica. 29 Disponvel em: <http://www.abrasil.gov.br/avalppa/site/content/av_prog/07/02/prog0702_anexo1.htm>. Acesso em: 13 mar. 2007. 177 foram 60% menores, passando de 5,63% em relao ao total do AN em 2000 para 1,84% em 2001. Em valores absolutos, em 2001, o Arquivo Nacional recebeu dois milhes duzentos e dezesseis reais a mais do que em 2000, e a Ao 2810 Preservao do Acervo do Arquivo Nacional recebeu trezentos e oitenta e um mil duzentos e oitenta reais a menos do que em 2000, como consta do Quadro 7. Em 2002 e 2003, a Ao 2810 desenvolvida pelo Arquivo Nacional passou a denominar-se Preservao do Acervo Documental de Interesse Pblico, permanecendo vinculada ao programa Brasil Patrimnio Cultural do MinC. A Ao 2810 executou, em 2002, um oramento de R$ 1.310.018,00 30 , valor que representa 3,34% do Programa Brasil Patrimnio Cultural e 4,31% da dotao total que o Arquivo Nacional recebeu em 2002. Em termos percentuais, as flutuaes das dotaes oramentrias da Ao 2810 continuaram. O valor recebido em 2002 significou um aumento de 430% em relao ao valor recebido em 2001. Neste ano, o Arquivo Nacional recebeu a sua maior dotao oramentria, em razo das obras de restaurao de sua nova sede. Foram trinta milhes, trezentos e trinta mil reais, dos quais quinze milhes e seiscentos mil repassados pela UNESCO no Projeto Modernizao do Arquivo Nacional, como consta da pgina 16 do Relatrio de Atividades do Arquivo Nacional de 2002. 31 Dessa dotao total (R$ 30.330.000,00), o Arquivo Nacional destinou R$ 4.495.647,00 a vrias atividades, projetos e operaes especiais, entre elas, a Ao 2810 Preservao do Acervo Documental de Interesse Pblico. O valor destinado Ao 2810 (R$ 1.310.018,00) representou 29,14% desses R$ 4.495.647,00, destinados s demais atividades tcnicas de tratamento de acervos do AN. Isto
30 Disponvel em: <http://www.abrasil.gov.br/avalppa/RelAvalPPA2002/content/av_prog/089/prog089_anexo1.htm>. Acesso em: 13 mar. 2007. 31 Aqui, torna-se necessrio um esclarecimento. Em relao aos dados do prximo pargrafo, deixa-se de lado os relatrios at ento citados como fonte (Relatrio da Execuo Oramentria do Governo Federal e Relatrio de Acompanhamento do PPA) para recorrer-se ao Relatrio de Atividades do Arquivo Nacional de 2002. J ustifica-se essa deciso por que no Relatrio de Atividades do Arquivo Nacional que as cifras do ano 2002 aparecem detalhadas, o que contribui decisivamente para o que est se pretendendo analisar. Para mais detalhes sobre o relatrio de Atividades do Arquivo Nacional do ano de 2002, ver a prxima seo desta tese. 178 significa que quase 1/3 dos recursos para tratamento do acervo do AN foram destinados preservao. Os altos valores oramentrios destinados Ao 2810 em 2002 (R$ 1.310.018,00) fizeram com que a dotao da Ao em 2003, de R$ 373.230,00, fosse 71,5% menor, ratificando a grande variao nos valores oramentrios destinados preservao. Em 2004, criado o Programa 1030 Democratizao do Acesso Informao Arquivstica Governamental 32 , e o Arquivo Nacional a unidade administrativa responsvel pelo seu desenvolvimento. O Programa 1030 tem sob sua responsabilidade oramentria, entre outros projetos e aes, a Ao 2810, que passa, ento, a ser denominada Preservao do Acervo Nacional. O objetivo do Programa 1030 Democratizao do Acesso Informao Arquivstica Governamental Garantir o pleno acesso informao arquivstica governamental com a finalidade de apoiar as decises governamentais de carter poltico- administrativo e o cidado na defesa dos seus direitos, bem como contribuir para a produo de conhecimento cientfico e cultural. 33
Com a instituio do Programa 1030 - Democratizao do Acesso a Informao Arquivstica Governamental, as aes de preservao de acervo vinculadas ou desenvolvidas pelo Arquivo Nacional deixam o Programa Brasil Patrimnio Cultural do Ministrio da Cultura e passam a integrar um programa prprio e especfico subordinado Presidncia da Repblica, tendo o Arquivo Nacional como a unidade administrativa responsvel. Com isso, o Arquivo Nacional passa a ser a unidade administrativa responsvel tambm pelas respectivas dotaes oramentrias.
32 Nos onze anos analisados de relatrios com a Execuo Oramentria do Governo Federal, o Programa 1030 o nico cuja denominao faz referncia explcita a um termo relativo a arquivos. 33 Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/spi/Relatorio_Anual_Avaliacao_ex2005/000_PR.pdf>. Acesso em: 27 mar. 2007. p. 70. 179 Nessa nova configurao, a dotao oramentria do Programa 1030 Democratizao do Acesso a Informao Arquivstica Governamental em 2004 foi de R$ 19.652.000,00 34 , e a dotao prevista para a Ao 2810 Preservao do Acervo Nacional foi de R$ 1.120.507,00 (5,17% do Programa), tendo sido realizado R$ 1.101.729,00 35 , o que significou um saldo no utilizado de R$ 18.778,00. A criao de um primeiro programa oramentrio cujo ttulo faz referncia explcita informao arquivstica governamental (Programa 1030 Democratizao do Acesso a Informao Arquivstica Governamental) exige alguns esclarecimentos adicionais. O Programa 1030 - Democratizao do Acesso Informao Arquivstica Governamental, implantado em 2004, formado por nove aes propostas pelo Arquivo Nacional Comisso Mista do Oramento da Cmara Federal e so apresentadas no Mapeamento das Aes Oramentrias Integrantes da Proposta Oramentria para 2005 pela Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Apesar de indicar como pblico alvo o governo e a sociedade e ter como indicador o atendimento demanda de acesso informao por parte dos cidados e rgos pblicos, das nove aes oramentrias propostas, cinco solicitam recursos oramentrios para atender custeio da previdncia dos servidores, assistncia mdica e odontolgica, assistncia pr- escolar, auxlio transporte e auxlio alimentao de servidores, empregados e dependentes. Uma outra ao oramentria mescla solicitao de recursos para a manuteno da frota de veculos e de imveis e despesas com viagens e locomoo aplicao de tecnologias de informao e formulao e divulgao de polticas de informao. Apenas as ltimas trs aes propostas tratam da preservao do acervo, da assistncia ao usurio e da capacitao dos tcnicos do Arquivo Nacional, respectivamente.
34 Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/lei_responsabilidade/RROdez2004.pdf>. Acesso em: 16 mar. 2007. p. 85. 35 Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/spi/Relatorio_Anual_Avaliacao_ex2005/001_AnexoI.pdf>. Acesso em: 22 mar. 2007. 1.924 pginas 4,84 MB p. 604. 180 Quadro 8 Identificao das aes oramentrias que compuseram o Programa 1030 - Democratizao do Acesso Informao Arquivstica Governamental em 2004 36
Aes
1 Contribuio da Unio, de suas Autarquias e Fundaes para o Custeio do Regime de Previdncia dos Servidores Pblicos Federais 2 Assistncia Mdica e Odontolgica aos Servidores, Empregados e seus Dependentes 3 Assistncia Pr-Escolar aos Dependentes dos Servidores e Empregados 4 Auxlio-Transporte aos Servidores e Empregados 5 Auxlio-Alimentao aos Servidores e Empregados 6 Gesto e Administrao do Programa 7 Preservao do Acervo Nacional 8 Sistema de Atendimento ao Usurio 9 Capacitao de Recursos Humanos na rea de Informao Documental Fonte: O autor. Quando o PPA 2004-2007 foi concebido, o Arquivo Nacional j integrava a estrutura da Casa Civil da Presidncia da Repblica. Assim, no Relatrio de Acompanhamento do PPA do ano de 2004, a Casa Civil relata que o Programa 1030 - Democratizao do Acesso Informao Arquivstica Governamental produziu um dos cinco principais resultados entre todos os demais programas sob a responsabilidade da Casa Civil, qual seja: Melhoria das condies de acesso informao arquivstica ao Estado e ao cidado, por meio da instalao no Rio de J aneiro da Nova Sede do Arquivo, a qual conta com requisitos adequados para controle, preservao e difuso de informaes, tais como modernos sistemas de segurana e deteco de sinistros e pleno funcionamento de sua rede de fibra tica (viabilizando o intercmbio de dados e imagens). Tal fato permitiu o aumento da eficcia no controle das informaes contidas nos acervos sob custdia do Arquivo Nacional. 37
Alm disso, consta que o Programa 1030 possibilitou: Aumento da eficcia no controle das informaes contidas nos acervos sob custdia do Arquivo Nacional (AN), por meio da preservao do acervo, a qual possibilitou ao usurio acesso a uma gama maior de servios, tanto pelo uso de suas bases de dados, quanto pela adequada utilizao da tecnologia de informao aplicada aos arquivos, como, por exemplo, os modernos equipamentos de microfilmagem e digitalizao de imagens. [...]
36 Disponvel em: <http://sidornet.planejamento.gov.br/docs/cadacao/cadacao2004/downloads/1030.PDF>. Acesso em: 29 out. 2007. 37 Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/spi/Relatorio_Anual_Avaliacao_ex2005/000_PR.pdf>. Acesso em: 27 mar. 2007. p. 5. 181 Aperfeioamento das atividades de gesto documental nos diversos rgos e entidades do poder executivo federal, por meio da criao do SIGA (Sistema de Gesto de Documentos de Arquivo, decreto n 4915), o qual facilitou a ao do Arquivo Nacional, como rgo central do sistema. Em decorrncia da criao do Siga, criaram-se canais de comunicao do Arquivo Nacional com as unidades setoriais do sistema nos diversos ministrios, o que possibilitou a prestao de assistncia tcnica para o acompanhamento de programas de gesto de documentos em 58 rgos e entidades da Administrao Pblica Federal. 38
No entanto, o mesmo relatrio (Relatrio de Acompanhamento do PPA - ano 2004) frisa que a avaliao dos resultados fica comprometida pela impossibilidade de aferio mais precisa do Programa 1030. O Relatrio informa que a instalao da nova sede do Arquivo Nacional no Rio de J aneiro significou melhorias nas condies de acesso informao, de preservao e segurana dos documentos, devido instalao de modernos sistemas de segurana e deteco de sinistro e que a disponibilidade de modernos equipamentos de microfilmagem e digitalizao de imagens demais ampliou a gama de servios oferecidos aos usurios. Mesmo assim, o relatrio indica a necessidade de construo de um mecanismo formal que avaliasse de forma mais apurada a satisfao dos seus beneficirios, o que possibilitaria uma melhor avaliao do alcance dos objetivos do programa.. O relatrio do PPA de 2004 aponta, ainda, a necessidade de se construir uma ao especfica referente atuao do Arquivo Nacional como agente de modernizao dos servios arquivsticos governamentais uma vez que, apesar de constar na Lei 8.159/91 e no Decreto 4.073/2002, essa atividade no aparece explicitada no conjunto atual de aes do programa. Da mesma forma, aponta para a necessidade de se criar uma ao especfica que abranja as atividades de divulgao do acervo, que no se confunde com as atividades de acesso e atendimento ao usurio.
38 Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/spi/Relatorio_Anual_Avaliacao_ex2005/000_PR.pdf>. Acesso em: 27 mar. 2007. p. 70. 182 Abstrai-se que o relatrio do PPA de 2004, ao apontar a necessidade de o Programa 1030 criar novas aes em razo das funes sociais e legais do Arquivo Nacional, esteja abrindo uma janela oramentria para investimentos de recursos pblicos nessas novas aes. At onde alcanou esta pesquisa, essas novas aes no foram criadas. O mesmo relatrio destaca que entre as atribuies do Arquivo Nacional est a de orientar e supervisionar os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal na aplicao de normas e procedimentos tcnicos relativos gesto e acesso da informao pblica, o que exige que se aperfeioe a forma de articulao com outros Ministrios por meio do aprimoramento do Sistema de Gesto da Administrao Pblica Federal (SIGA). Para que o Arquivo Nacional se articule com estados e municpios, o relatrio do PPA indica ser necessrio consolidar uma rede de instituies arquivsticas para implementar polticas definidas pelo Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ). No entanto, essa indicao do relatrio fica comprometida uma vez que o CONARQ ainda no formulou tais polticas, impossibilitando a implementao sugerida. Um outro aspecto causa tambm estranheza. Apesar de apontar a necessidade de aperfeioamento dos instrumentos de gesto para a racionalizao da execuo oramentria, o relatrio PPA de 2004 registra que, em relao preservao do acervo (Ao 2810 - Preservao do Acervo Nacional) e ao atendimento do usurio (Ao Sistema de Atendimento ao Usurio), o Arquivo Nacional foi alm das metas traadas, utilizando um volume de recursos menor do que o inicialmente previsto. Ou seja, o relatrio informava que o Arquivo Nacional preservou mais com menos recursos. Esta observao acaba provocando um efeito perverso, uma vez que pode ser interpretada como um sinal de que no h necessidade de tantos recursos para a preservao do acervo do Arquivo Nacional. Ou ento, que o Arquivo Nacional superestimou a projeo dos recursos necessrios no momento de formular o oramento e subestimou as metas de preservao do acervo. Em ambos os casos, e 183 a par da realidade precria em relao preservao dos acervos sob sua custdia, tal constatao acaba por ser uma ameaa a mais preservao dos acervos em pauta. No por coincidncia, o Relatrio de Atividades do Arquivo Nacional do mesmo ano, 2004, na pgina 35, informa que R$ 113.000,00 foram remanejados da atividade Preservao do Acervo para reforar os auxlios alimentao e transporte aos servidores do Arquivo Nacional (Lei n o 11.010 de 17 de dezembro de 2004, que aprovou um crdito suplementar nesse valor) 39 . Por fim, em 2005, em seu segundo ano de existncia, o Programa 1030 Democratizao do Acesso a Informao Arquivstica Governamental recebeu uma dotao 21,8% maior do que em 2004, perfazendo R$ 23.938.000,00. 40 No entanto, a Ao 2810 Preservao do Acervo Nacional recebeu 14% a menos do que em 2004, isto , R$ 961.956,00 41 (3,68% do Programa), tendo realizado R$ 892.245,00, deixando de utilizar, portanto, a quantia de R$ 69.711,00. Assim, pelo segundo ano consecutivo do novo programa, a Ao 2810 de preservao no utilizou todos os recursos oramentrios disponveis, confirmando, de alguma forma, que o OGU tem destinado mais recursos para a preservao do que o necessrio, ou, pelo menos, mais do que a capacidade do Arquivo Nacional em utiliz-los. Nos onze anos estudados, foram destinados mais de cento e setenta e um milhes de reais de recursos pblicos oramentrios para o Arquivo Nacional, que, por sua vez, desse montante, destinou pouco mais de seis milhes de reais para aes de preservao do acervo no mesmo perodo. Esses valores revelam um investimento mdio em preservao de acervo
39 O diretor-geral do Arquivo Nacional, entrevistado nesta pesquisa, explicou o fato, como pode ser lido na pgina 271 desta tese. 40 Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/lei_responsabilidade/RROdez2005.pdf>. Acesso em: 16 mar. 2007. 100 pginas 6,54 MB p. 86. 41 Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/spi/relatorio_anual_2006/Volume2.pdf>. Acesso em: 23 mar. 2007. 863 pginas 61 MB p. 516. 184 de 548 mil reais por ano. Isso significa que, nesses onze anos, apenas 3,51% da dotao total recebida pelo AN no perodo foi destinada ao tratamento do acervo. O Quadro 9 mostra o total da soma de todos os valores recebidos pelo Arquivo Nacional e o total da soma dos valores destinados preservao do acervo institucional. Quadro 9 Soma das dotaes oramentrias do Arquivo Nacional e das diferentes aes de preservao ao longo de 11 anos, entre 1995 e 2005
Total 1995-2005 Arquivo Nacional 171.748.000,00 6.034.309,00 Aes de Preservao Proporo 3,51% Fonte: O autor. O Grfico 3 permite enxergar a distncia e a evoluo dos recursos totais aplicados no AN e aqueles destinados a aes para tratamento do acervo, representados pelo subprograma Documentao e Bibliografia e pela Ao 2810. Observa-se que apesar do aumento na dotao do Arquivo Nacional em 2004 e 2005, os recursos oramentrios destinados Ao 2810 nesses anos permanecem praticamente os mesmos, com uma tendncia de queda, como pode ser visto com mais nitidez no Grfico 4, logo a seguir. Grfico 3 Linhas comparativas da evoluo e da proporo da dotao oramentria do Arquivo Nacional e dos recursos aplicados nas aes de preservao.
Fonte: O autor. -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 AN Documentao e Comunicao / Documentao e Bibliografia / Ao 2810 185 Quando os recursos da dotao oramentria do AN aplicados no tratamento do seu acervo so transpostos para um grfico em separado, onde a unidade principal da escala do eixo dos valores (Y) tem um intervalo maior, a flutuao dos valores destinados ao subprograma Documentao e Bibliografia e Ao 2810 fica visualmente mais ntida. O Grfico 4 mostra que essas oscilaes so constantes e significativas. Apenas entre 1998 e 2000 houve uma breve seqncia contnua de aumentos na dotao oramentria da ao (de 126 mil para 437 mil e para 628 mil reais). No restante do perodo, as dotaes oscilam, alternadamente, entre mais verbas e menos verbas. Analisando todos os valores do perodo, observa-se uma leve tendncia de aumento nos recursos destinados ao subprograma e ao, principalmente, a partir do ano 2001, quando o patamar mais baixo foi de 247 mil reais, sendo, a partir da, sempre maior. Isto parece indicar que, de qualquer forma, ainda que com oscilaes acentuadas e constantes, os recursos destinados ao tratamento do acervo do AN tm sido e tendem a ser maiores com o passar do tempo, ainda que no acompanhem proporcionalmente, os aumentos na dotao oramentria total da instituio. Grfico 4 Variao das dotaes oramentrias dos subprogramas / aes Servios de Documentao e Comunicao e Documentao e Bibliografia, e da Ao 2810, realizadas pelo Arquivo Nacional (valores R$ mil)
Fonte: O autor. 141 670 126 437 1.120 628 247 1.310 373 962 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000 1100 1200 1300 1400 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Atividade Servios de Documentao e Comunicao Subprograma/Ao Documentao e Bibliografia Ao 2810 19
186 Nos pases perifricos, como o Brasil, onde os recursos financeiros pblicos disponveis so desproporcionais s necessidades da sociedade e da administrao governamental, a disputa por mais e maiores dotaes oramentrias se repete a cada ano. Merc dessa disputa, esto as polticas pblicas, que dependem de investimento financeiro, se no para a sua formulao, certamente, para a sua implementao. Em relao preservao, a simples deciso legal (Lei de Diretrizes Oramentrias, Lei Oramentria Anual, Planos Plurianuais) com a previso e a efetiva destinao de recursos pblicos para unidades, programa ou aes oramentrias governamentais no tem se mostrado suficiente. No caso especfico da preservao da informao arquivstica, h um outro aspecto a ser considerado, como se tentou demonstrar: a preservao deve ser contnua, e isso depende de planejamento. Planejar significar considerar o mdio e o longo prazo, o que remete, por sua vez, formulao e implementao de polticas pblicas. Quando recursos pblicos oramentrios previstos e disponibilizados ficam merc de oscilaes como as demonstradas, o planejamento de preservao tende fragmentao e descontinuidade e a informao arquivstica corre mais riscos de se deteriorar. Esquadrinhar o OGU no foi uma tarefa simples. Da falta de padro na apresentao dos dados apresentados a cada ano ao intricado conjunto de nmeros, valores e cifras, cujas parcelas nem sempre coincidem com os totais, aumentaram os riscos de quem se aventurou em um percurso desse tipo. Por isso, a opo de encerrar a seo com uma sntese, onde algumas das principais lacunas registradas e estranhamentos observados fossem listados, se imps como o melhor caminho a ser deixado. A primeira questo surge quando se trata de saber se possvel quantificar a preservao de acervos. Nos relatrios do governo federal, para prestar contas do resultado alcanado com a destinao de recursos pblicos para a preservao, usa-se a expresso acervo preservado ou bem preservado na coluna Produto da tabela com as cifras dos 187 investimentos financeiros realizados. O que um acervo preservado ou um bem preservado? Como discriminar e quantificar os acervos ou os bens preservados? Como ou quando pode se considerar que um acervo est preservado, sem desconsiderar que a passagem do tempo e o cumprimento da funo social da informao por meio do acesso so fatores permanentes e contnuos de deteriorao dos acervos? 42
A segunda, diz respeito ao entendimento de que a questo oramentria para a preservao da informao arquivstica do Executivo federal sob responsabilidade tcnica e estratgica do Arquivo Nacional no deve ser vista ou considerada fora da capacidade institucional de influenciar politicamente. Ou seja, na arena poltica que a obteno contnua de recursos financeiros necessrios para a preservao tambm contnua dessa informao se d. A destinao de recursos para a execuo de programas e aes pelo Arquivo Nacional comporta um outro elemento a ser considerado: a gesto administrativa-financeira e a avaliao do prprio empreendimento. provvel que esta seja a melhor maneira de se garantir a aplicao dos recursos obtidos pelo Arquivo Nacional. Uma metodologia assim integrada pode proporcionar um protagonismo rea em relao ao OGU, abrindo espao poltico para a manuteno nos nveis dos recursos destinados ao tratamento da informao arquivstica. Os investimentos, mesmos os pblicos, tendem a crescer quando comprova-se que os agentes beneficiados so elementos de desenvolvimento e transformao social. Nesse sentido, o papel de uma poltica pblica de arquivos que concatene e explicite conceitos, diretrizes e objetivos envolvidos central. Assim, recapitulando alguns dados, pode-se perceber as distores mais significativas: em 1997, o subprograma/ao Documentao e Bibliografia executou apenas 27,7% da dotao oramentria obtida;
42 Essa questo um dos aspectos levantados nas entrevistas realizadas por esta pesquisa (ver seo 7). 188 em 1998, 2001, 2003 e 2005, os recursos destinados ao tratamento do acervo foram menores que nos anos anteriores; em 2004, a Ao 2810 - Preservao do Acervo Nacional e a Ao Sistema de Atendimento ao Usurio foram alm das metas traadas utilizando um volume de recursos menor do que o inicialmente previsto; ainda em 2004, R$ 113.000,00 foram remanejados da atividade Preservao do Acervo para reforar os auxlios alimentao e transporte aos servidores do Arquivo Nacional (Lei 11.010 de 17/12/2004). Por fim, o acentuado grau de oscilao percentual e a enorme variao nas cifras oramentrias absolutas destinadas a cada ano s aes de preservao dificultam a efetiva preservao contnua da informao arquivstica governamental sob responsabilidade do Arquivo Nacional. So conhecidas e reconhecidas as causas dessas oscilaes e escolhas oramentrias? Os recursos oramentrios disponveis para a preservao dos acervos do Arquivo Nacional so suficientes? No utilizar todos os recursos financeiros disponveis e, mesmo assim, ultrapassar as metas traadas, significa que os recursos financeiros para a preservao do acervo so excessivos? A carncia de recursos oramentrios do Arquivo Nacional refere-se apenas infra-estrutura institucional? Mesmo reconhecendo avanos em termos absolutos e percentuais entre as dotaes oramentrias de 1995 e 2005 destinadas ao Arquivo Nacional, h que se registrar que a preservao da informao arquivstica, principalmente, a produzida e acumulada pelo Executivo federal brasileiro no est devidamente assegurada, entre outros motivos, pela descontinuidade e fragmentao dos recursos financeiros destinados pelo OGU. Entende-se que, ao assim problematizar a questo oramentria da rea, atingiu-se o objetivo de incluir a anlise do OGU como um dos elementos a ser considerado na preservao da informao 189 arquivstica do Poder Executivo, bem como o de reforar o vnculo entre oramento, planejamento e polticas pblicas. 6 O CONSELHO NACIONAL DE ARQUIVOS E O ARQUIVO NACIONAL
O Conselho Nacional de Arquivo - CONARQ e o Arquivo Nacional - AN configuram o marco emprico da pesquisa. A anlise apresentada nesta seo toma como referncia as aes e os discursos de ambos, materializados nas atas e resolues do CONARQ e nos Relatrios de Atividades do AN. Relaciona e interpreta os relatos registrados nesses documentos na tentativa de compreender como atuaram em relao preservao da informao arquivstica governamental, produzida e acumulada pelo Poder Executivo federal brasileiro. O recorte pela informao arquivstica do Executivo federal se justifica no apenas por exigncia da natureza da prpria pesquisa, mas, principalmente, porque considera-se que o Poder Executivo no Brasil , dos trs poderes, o que maior influncia exerce sobre os demais 1 . O Executivo , especialmente, influente sobre o Poder Legislativo. A forte influncia do Executivo sobre o Legislativo brasileiros resulta no que Pereira e Muller (2000, p. 46) denominaram de Teoria da predominncia do Poder Executivo, em um estudo sobre o papel das comisses da Cmara Federal. Para esses autores, [...] a existncia e o funcionamento do sistema de comisses esto subordinados s preferncias do Executivo. Ou seja, se as comisses esto prestando algum papel no processo legislativo, este no pode ser contrrio aos interesses do Executivo [...].
Pereira e Muller (2000) entendem que o Executivo brasileiro detm significativo poder de influenciar o processo legislativo para assegurar resultados consistentes com suas
1 O lder do PSB, Alexandre Cardoso, constatou que na legislatura 2002-2006, na Cmara federal, os deputados apresentaram cerca de 7.500 propostas de lei, tendo sido aprovadas apenas 70 delas (0,93%). O Executivo federal apresentou 400 propostas e aprovou duzentas (50%). Concluiu o deputado: Na verdade, o Executivo executou e legislou (O GLOBO, 05/12/2006, p. 2). 191 preferncias. Entre muitos outros dados e estatsticas, Pereira e Muller (2000, p. 47) informam que Do total de 805 propostas que tramitaram no Congresso brasileiro entre 1995 e 1998, 648 (80,49%) foram iniciadas pelo Executivo, 141 (17,51%) foram iniciadas pelo Legislativo e apenas 16 (1,98%) pelo J udicirio. (Como foi mostrado por Figueiredo e Limongi (1995), este padro de controle do Executivo sobre a agenda do Legislativo no privilgio do atual governo. Presidentes dominam o processo legislativo desde 1989. De 1.259 leis aprovadas entre 1989 e 1994, 997 foram iniciadas pelo Executivo, contra 176 iniciadas pelos legisladores e 86 pelo J udicirio.). O tempo mdio para uma proposta do Executivo ser sancionada pelo Congresso foi de 183 dias; no caso das propostas iniciadas pelo Legislativo e pelo J udicirio, este prazo estendeu-se para 1.194 e 550 dias, respectivamente. A situao assim descrita mostra que h uma clara diviso de trabalho dentro do Congresso determinando quem legisla sobre cada tema. Das 648 propostas iniciadas pelo Executivo, 484 (74,69%) so sobre temas ligados diretamente economia, 110 (16,97%) so administrativas, e s 54 (8,33%) so relacionadas a temas polticos ou sociais. Por outro lado, das 141 propostas iniciadas pelos prprios parlamentares, 79 (56,02%) so das reas poltica e social, 42 (29,78%) so administrativas e 20 (14,18%) so sobre a rea econmica. Observa-se, assim, que a rea de atuao do Congresso restringida pela agenda do presidente.
Se levarmos em conta que a informao arquivstica, objeto deste trabalho, tem origem nas atividades prprias e especficas de governo para a realizao dos objetivos de governo e de Estado, a predominncia do Executivo federal sobre o Legislativo federal, nos termos acima, justifica e refora o marco emprico da pesquisa concentrado no CONARQ e no Arquivo Nacional. As sees anteriores desta tese evidenciaram que, em linhas gerais, as ms condies de preservao dos acervos podem ser caracterizadas, entre outros aspectos, pela guarda ou acondicionamento inadequados ou inexistentes e pelo descompasso entre a velocidade com que se confeccionam inventrios e instrumentos de controle e a produo e acumulao da informao dos documentos arquivsticos custodiados por instituies pblicas com essa funo especfica (arquivos pblicos municipais e estaduais e, no nvel federal, o Arquivo 192 Nacional). Alm disso, viu-se que so insuficientes as rubricas e parcos os recursos do Oramento Geral da Unio destinados preservao da informao arquivstica governamental de forma fragmentada e com valores que oscilam de ano para ano. Instituies como o Arquivo Nacional, a Biblioteca Nacional, a Fundao Casa de Rui Barbosa etc., protagonistas em termos de preservao, acabam, por necessidade, indo busca de recursos financeiros privados, na forma, por exemplo, de mecenato 2 , para financiar as intervenes de preservao de uma informao que pblica, produzida pelo governo federal e custodiada pelo Estado. Parcelas considerveis da sociedade poltica e da sociedade civil brasileiras parecem reconhecer que, em sentido geral, importante preservar. Existem leis que tratam da questo. Mais especificamente, em relao preservao dos arquivos e s polticas arquivsticas, h um conselho nacional para tal, o Arquivo Nacional existe desde 1838, diversas aes isoladas so periodicamente desenvolvidas, h razovel conhecimento tcnico disponvel, mas no h polticas pblicas voltadas para a preservao da informao arquivstica governamental. Ou seja, a preservao da informao arquivstica governamental freqenta o discurso do Estado e tem sido objeto de aes no Estado, mas isso no se configura em polticas pblicas que contemplem a sua preservao. O tema central desta seo a inexistncia de polticas pblicas arquivsticas no Brasil e as conseqncias para a preservao da informao arquivstica, a partir da anlise da atuao do CONARQ e do Arquivo Nacional. O texto que segue divide-se em trs partes: a primeira, comea com a apresentao do CONARQ e continua com a anlise de suas atas e
2 O mecenato um mecanismo da Lei Federal de Incentivo Cultura (Lei n 8.313/91), conhecida como Lei Rouanet. A Lei Federal de Incentivo Cultura permite o investimento em projetos culturais mediante doaes, patrocnios, ou contribuies ao Fundo nacional de Cultura, com a possibilidade do abatimento no imposto de renda devido do contribuinte investidor. O contribuinte pessoa fsica pode aplicar at 6% e o contribuinte pessoa jurdica at 4% do imposto de renda devido. (Secretaria de Fomento e Incentivo Cultura do MinC. Disponvel em: <http://www.cultura.gov.br/apoio_a_projetos/lei_rouanet/index.php?p=233&more=1&c=1&pb=1>. Acesso em: 16 nov. 2006.
193 resolues. A segunda parte, apresenta a estrutura e competncias do Arquivo Nacional e o esquadrinhamento de seus relatrios de atividades. Conclui-se a seo com uma sntese crtica dos registros e observaes produzidas.
6.1 O CONSELHO NACIONAL DE ARQUIVOS - CONARQ
O Conselho Nacional de Arquivos CONARQ, criado em 1991 pela Lei 8.159, comeou a funcionar regulamente em dezembro de 1994. um rgo nacional colegiado, incumbido de formular a Poltica Nacional de Arquivos e de exercer orientao normativa, visando gesto de documentos e proteo especial aos documentos de arquivo. No entanto, nos 13 anos de sua existncia e atuao, o CONARQ no formulou a Poltica Nacional de Arquivos, sob a qual deveriam estar contempladas diretrizes para a preservao da informao arquivstica do Executivo federal. O CONARQ formado por seis Cmaras Tcnicas 3 e, de acordo com o seu regimento 4 , compete ao CONARQ, I - estabelecer diretrizes para o funcionamento do Sistema Nacional de Arquivos - SINAR, visando gesto, preservao e ao acesso aos documentos de arquivos; II - promover o inter-relacionamento de arquivos pblicos e privados com vistas ao intercmbio e integrao sistmica das atividades arquivsticas; III - propor ao Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica normas legais necessrias ao aperfeioamento e implementao da Poltica Nacional de Arquivos pblicos e privados; IV - zelar pelo cumprimento dos dispositivos constitucionais e legais que norteiem o funcionamento e acesso aos arquivos pblicos;
3 Cmara Tcnica de Normalizao da Descrio Arquivstica - Cmara Tcnica de Classificao de Documentos - Cmara Tcnica de Avaliao de Documentos - Cmara Tcnica de Documentos Eletrnicos - Cmara Tcnica de Conservao de Documentos - Cmara Tcnica de Capacitao de Recursos Humanos. 4 Disponvel em: <http://www.arquivonacional.gov.br/conarq/legisla/casacivil-port5.htm>. Acesso em: 19 dez. 2006. 194 V - estimular programas de gesto e de preservao de documentos pblicos de mbito federal, estadual, do Distrito Federal e municipal, produzidos ou recebidos em decorrncia de suas funes executiva, legislativa e judiciria; VI - subsidiar a elaborao de planos nacionais de desenvolvimento, sugerindo metas e prioridades da Poltica Nacional de Arquivos pblicos e privados; VII - estimular a implantao de sistemas de arquivos nos Poderes Executivo, Legislativo e J udicirio da Unio, nos Estados, no Distrito Federal e nos Poderes Executivo e Legislativo dos Municpios; VIII - estimular a integrao e modernizao dos arquivos pblicos e privados; IX - propor ao Presidente da Repblica, por intermdio do Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica, a declarao de interesse pblico e social de arquivos privados, nos termos do art. 12 da Lei n 8.159, de 1991, e do art. 23 do Decreto n 4.073, de 2002; X - estimular a capacitao tcnica dos recursos humanos que desenvolvam atividades de arquivo nas instituies integrantes do SINAR; XI - recomendar providncias para a apurao e a reparao de atos lesivos Poltica Nacional de Arquivos pblicos e privados; XII - promover a elaborao do cadastro Nacional de arquivos pblicos e privados, bem como desenvolver atividades censitrias referentes a arquivos; XIII - manter intercmbio com outros conselhos e instituies cujas finalidades sejam relacionadas ou complementares s suas, para prover e receber elementos de informao e juzo, conjugar esforos e encadear aes; XIV - articular-se com outros rgos do Poder Pblico formuladores de polticas nacionais nas reas de educao, cultura, cincia e tecnologia, informao e informtica.
O CONARQ constitudo por dezessete membros conselheiros, sendo: I - o Diretor-Geral do Arquivo Nacional, que o presidir; II - dois representantes do Poder Executivo Federal; III - dois representantes do Poder J udicirio Federal; IV - dois representantes do Poder Legislativo Federal; V - um representante do Arquivo Nacional; VI - dois representantes dos Arquivos Pblicos Estaduais e do Distrito Federal; VII - dois representantes dos Arquivos Pblicos Municipais; VIII - um representante das instituies mantenedoras de curso superior de Arquivologia; IX - um representante de associaes de arquivistas; X - trs representantes de instituies que congreguem profissionais que atuem nas reas de ensino, pesquisa, preservao ou acesso a fontes documentais. 195 O mandato dos conselheiros de dois anos, permitida uma reconduo. O CONARQ tem como sua estrutura bsica o Plenrio, as Cmaras Tcnicas (entre elas, a Cmara Tcnica de Conservao de Documentos, que foi criada e passou a atuar em agosto de 1995), as Cmaras Setoriais 5 e as Comisses Especiais. Os integrantes das cmaras e das comisses so designados pelo Presidente do CONARQ, ad referendum do Plenrio. O CONARQ no aparece em qualquer rubrica oramentria do OGU. O gerenciamento rotineiro das atividades do CONARQ, suas instalaes fsicas e sua manuteno administrativa e seu pessoal de apoio so providenciados e mantidos pelo Arquivo Nacional. O Decreto n o 4.073, de 3 de janeiro de 2002, que regulamenta a Lei no 8.159, determina em seu Art. 4 que Caber ao Arquivo Nacional dar o apoio tcnico e administrativo ao CONARQ., e o pargrafo primeiro do Art. 5 preceitua que O CONARQ funcionar na sede do Arquivo Nacional. No Art. 8 do mesmo decreto consta que considerado de natureza relevante, no ensejando qualquer remunerao, o exerccio das atividades de Conselheiro do CONARQ e de integrante das cmaras e comisses.. 6
Administrativamente, o CONARQ funciona atravs da Coordenao de Apoio ao CONARQ COACO, uma pequena estrutura administrativa que ocupa uma sala no segundo andar do edifcio-sede do AN, e tem como funo assessorar o Diretor-Geral do AN no planejamento, na coordenao, na superviso, no acompanhamento e na avaliao das atividades do CONARQ 7 . A equipe do COACO constituda pela coordenadora (cargo de confiana remunerado por DAS) e por outros sete funcionrios do AN. A COACO aparece no
5 Cmara Setorial sobre Arquivos Privados - Cmara Setorial sobre Arquivos de Empresas Privatizadas ou em Processo de Privatizao - Cmara Setorial sobre Arquivos Mdicos - Cmara Setorial sobre Arquivos do J udicirio - Cmara Setorial sobre Arquivos Municipais. 6 Disponvel em: <http://www.conarq.arquivonacional.gov.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm>. Acesso em: 23 out. 2007. 7 Disponvel em: <http://portalan.arquivonacional.gov.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?infoid=5&sid=24>. Acesso em: 23 out. 2007. 196 organograma 8 do AN no mesmo nvel do Gabinete da Direo Geral GABIN, ambos subordinados diretamente Direo-Geral do AN. Em sntese, compete ao plenrio do CONARQ, entre outras funes, definir a Poltica Nacional de Arquivos Pblicos e Privados; baixar normas necessrias regulamentao e implementao da Poltica Nacional de Arquivos e do SINAR, e decidir sobre os assuntos encaminhados sua apreciao pelas cmaras tcnicas, cmaras setoriais, comisses especiais, conselheiros e representantes da sociedade civil. O plenrio se rene, pelo menos, a cada quatro meses. As Cmaras Tcnicas so de carter permanente e visam a elaborar estudos e normas necessrias implementao da Poltica Nacional de Arquivos pblicos e privados e ao funcionamento do SINAR. So integradas por especialistas, conselheiros ou no, designados pelo presidente do CONARQ, ad referendum do plenrio. As Cmaras Setoriais so tambm de carter permanente e visam a identificar, discutir e propor solues para questes temticas em relao a estrutura e organizao de segmentos especficos de arquivos. So integradas por especialistas, conselheiros ou no, designados pelo presidente do CONARQ, ad referendum do Plenrio. As Comisses Especiais so de carter temporrio e tm a funo de examinar assuntos especficos. As Cmaras Tcnicas, as Cmaras Setoriais e as Comisses Especiais se renem de acordo com o cronograma estabelecido por seus membros. De cada reunio do plenrio, das Cmaras Tcnicas, das Cmaras Setoriais e das Comisses Especiais ser lavrada uma ata que, aps aprovao, arquivada pelo CONARQ. Apesar de a idia de preservar constar de inmeros documentos e atividades desenvolvidas pelo CONARQ e de ser uma preocupao constante em suas manifestaes, a informao arquivstica do governo federal continua o seu processo de deteriorao, entre outros fatores, por ainda no haver sido formulada e implementada uma poltica pblica
8 Disponvel em: <http://portalan.arquivonacional.gov.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?sid=24>. Acesso em: 25 out. 2007. 197 arquivstica que contemple a preservao dessa informao. A demora na formulao e implementao de tal poltica implica na perda e deteriorao de forma irreversvel de grande quantidade de informao arquivstica produzida, recebida e acumulada pelo governo federal brasileiro. Assim, as legtimas e apropriadas preocupaes com o direto informao, o direito memria e a eficincia do aparelho de Estado acabam submetidas permanncia material dos registros arquivsticos. Como, no Brasil, no existe uma poltica pblica de informao, e a Poltica Nacional de Arquivos no foi ainda formulada, a preservao da informao arquivstica governamental, na qual se inclui a do Poder executivo federal, fica ao sabor de intervenes especficas e singulares, intermitentes e de curto alcance, executadas e promovidas de forma no sistemtica e restrita, que tentam, na maioria das vezes, resolver problemas imediatos e emergenciais a curto prazo. Exemplo recente dessa circunstncia a Carta de Preservao do Patrimnio Arquivstico Digital do CONARQ produzida pela Cmara Tcnica de Documentos Digital e aprovada pelo plenrio do CONARQ. A apresentao da Carta registra que esta [...] tem o objetivo de conscientizar e ampliar a discusso sobre a instabilidade do legado digital, que se encontra em perigo de perda e de falta de confiabilidade. Manifesta ainda a necessidade de estabelecer polticas, estratgias e aes, que garantam a preservao de longo prazo e o acesso contnuo aos documentos arquivsticos digitais 9 (grifo nosso).
Apesar de reconhecer a necessidade e a importncia do estabelecimento de polticas para a preservao da informao arquivstica digital e explicitar isso em oito tpicos nas cinco pginas da Carta, registrando, inclusive, que cabe ao CONARQ a formulao de tais polticas, a Cmara Tcnica e o prprio CONARQ no indicam ou situam a Carta em qualquer poltica pblica. Ou seja, a Carta no tem uma poltica a que esteja referida.
9 Disponvel em: <http://www.arquivonacional.gov.br/conarq/cam_tec_doc_ele/preservacao/cartapreservacao.asp>. Acesso em: 15 nov. 2006. 198 A Carta de Preservao do Patrimnio Arquivstico Digital do CONARQ tornou-se pblica em 2004 e teve como base a Carta para a Preservao do Patrimnio Digital da UNESCO de 2003. Seu objeto , exclusivamente, a informao arquivstica digital. Ao aprovar a Carta, o CONARQ permite abstrair que a preservao dos demais tipos documentais produzidos e acumulados ao longo de dcadas, muitos deles custodiados pelo prprio Arquivo Nacional, seria uma questo resolvida. No . Ao mesmo tempo em que o CONARQ no se refere preservao da informao arquivstica registrada em qualquer suporte, o prprio texto da Carta salienta e confirma que cabe ao CONARQ definir a Poltica Nacional de Arquivos pblicos e privados, independentemente do suporte em que a informao est registrada. Ao reconhecer a necessidade de polticas, observa que isso s ser possvel se houver uma ampla articulao entre os diversos setores comprometidos com a preservao do patrimnio arquivstico digital.... Em um item intitulado Elaborao de estratgias e polticas, a Carta apresenta uma srie de indicaes, mas no chega a definir o que chama de estratgias e polticas, como tambm no diferencia umas das outras, nem diz o que so ou como podem ser aplicadas. O documento se encerra, registrando que O CONARQ reafirma o seu compromisso com a aplicao de polticas pblicas voltadas para a preservao do patrimnio arquivstico digital... condio fundamental para a democratizao da informao arquivstica em nosso pas e a preservao da memria nacional (ROCHA; SILVA, 2004, p. 12 - grifo nosso).
Entretanto, as polticas pblicas, com as quais o CONARQ reafirma o seu compromisso de forma explcita na Carta, no foram ainda formuladas. Constata-se isso com a leitura das atas de suas reunies plenrias e das resolues emitidas.
199 6.1.1 Preservao e poltica nas atas e resolues do CONARQ
Os dados coletados nas atas e resolues do CONARQ entre 1995 e 2005 e relacionados sistematicamente neste texto pretendem subsidiar uma anlise que permita compreender as aes e as omisses do CONARQ em relao formulao da Poltica Nacional de Arquivos, uma poltica pblica em cujo escopo deveria estar contemplada, entre outros aspectos, a preservao da informao arquivstica produzida, recebida e acumulada pelo Executivo federal do Brasil. Dentro do marco temporal estabelecido pela pesquisa (1995-2005) foram realizadas 39 reunies plenrias do CONARQ (entre 25 de maio de 1995 e 18 outubro de 2005) de um total de 44 reunies entre a primeira reunio em 15 de dezembro de 1994 e a mais recente realizada em 5 de dezembro de 2006. Atualmente, o CONARQ se rene duas vezes por ano, na sede do Arquivo Nacional. 10 Foram produzidas e esto disponveis no site institucional 42 atas dessas reunies, sendo que as atas da 17 e 18 reunio so apenas extratos das atas. 11 No mesmo perodo de tempo (1995-2005), o CONARQ produziu vinte e duas resolues. Todas esto disponveis no site, inclusive as revogadas. 12
A anlise das atas e resolues do CONARQ se iniciou com a identificao da extenso e grau com que os termos preservao e poltica aparecem nas atas das reunies plenrias e nas resolues emitidas pelo CONARQ entre 1995 e 2005. Como todas as atas e resolues esto em formato digital, optou-se por fazer uma busca automtica via
10 Disponvel em: <http://www.conarq.arquivonacional.gov.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm> Reunies do CONARQ. Acesso em: 11 abr. 2007. 11 Disponvel em <http://www.conarq.arquivonacional.gov.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm> Reunies do CONARQ >Atas. Acesso em: 10 abr. 2007. 12 Disponvel em: <http://www.conarq.arquivonacional.gov.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm> Legislao Arquivstica Brasileira >Resolues do CONARQ. Acesso em: 10 abr. 2007. O Apndice E desta tese apresenta um quadro resumido com as datas das reunies plenrias e das resolues do CONARQ. 200 microcomputador. Para isso, foram digitadas no instrumento de busca do equipamento os radicais das palavras-chave preservao e poltica, como consta do Quadro 10. Quadro 10 Palavras-chave e suas derivaes pesquisadas Palavra-Chave Radical Pesquisado Preservao Preservada(s) Preserva Preservado(s)
Poltica(s) Poltico(s)
Poltic
Fonte: O autor. Dessa forma, pretendeu-se abranger todas as possibilidades de uso das palavras-chave e assim identificar o nmero de vezes que esses termos e suas derivaes aparecem nas atas e nas resolues analisadas, bem como conhecer o sentido e o contexto em foram produzidas e a relao entre ambas. Entendeu-se que a identificao de tais palavras-chave indicaria com um mnimo de segurana aqueles momentos registrados em ata em que foram tratados os temas pesquisados. Aps a busca automtica das palavras-chave, foi realizada a leitura integral de cada ata e resoluo, na tentativa de identificar aspectos relevantes para a pesquisa eventualmente no apontados pela pesquisa das palavras-chave. Produto desse trabalho, o texto a seguir compe-se, primeiramente, dos dados que revelam a quantidade de vezes que as palavras-chave aparecem nas atas do CONARQ e da classificao dessas palavras-chave de acordo com os temas ou assuntos em que foram utilizadas. Logo a seguir, identificam-se os conselheiros que participaram das reunies plenrias do Conselho e os respectivos organismos e instituies que representavam, para, a partir da, analisar aquelas falas que, registradas em ata, abordaram a questo da preservao da informao arquivstica, da Poltica Nacional de Arquivos e a relao entre ambas.
201 6.1.1.1 As atas do CONARQ
O Quadro 11 apresenta a quantidade de vezes que as palavras-chave pesquisadas foram grafadas nas atas do CONARQ a cada ano. Os algarismos entre parnteses indicam o nmero de reunies realizadas naquele ano, e, subseqentemente, o nmero de atas produzidas. Quadro 11 Totalizao das expresses pesquisadas nas Atas do CONARQ 1995 (3) 1996 (3) 1997 (3) 1998 (2) 1999 (4) 2000 (4) 2001 (4) 2002 (4) 2003 (4) 2004 (4) 2005 (4) Total (39) Preserva (co/do/da)
6
21
21
10
7
3
17
21
17
11
12
146 Poltic (o/a) 7 15 10 3 9 11 15 9 3 0 6 88 Totais 13 36 31 13 16 14 32 30 20 11 18 234 Fonte: O autor. A distribuio do uso da palavra-chave preservao nas plenrias do CONARQ ao longo de onze anos mantm-se praticamente estvel, apenas com leve aumento nos ltimos anos como mostra o Grfico 5. Os anos de 1996, 1997 e 2002 foram aqueles em que a palavra-chave preservao mais vezes foi usada (21 vezes), sendo que em 1996 e 1997 ocorreram trs reunies do CONARQ e em 2002, quatro reunies. Em 2000, a palavra preservao aparece apenas trs vezes nas quatro reunies realizadas ento. A mdia do emprego do termo foi de 3,7 por reunio. No entanto, essa mdia cai para 2,7 quando se considera que pelo menos uma vez por reunio a palavra preservao grafada para indicar a presena do conselheiro-representante da rea na plenria, como revela o Quadro 11. 202 Grfico 5 Linha de tendncia do uso da palavra-chave Preservao nas Atas do CONARQ
Fonte: O autor. Constata-se assim que o tema preservao, de alguma maneira, freqenta com uma certa regularidade os assuntos discutidos nas plenrias do CONARQ. A palavra-chave poltica aparece 15 vezes citada em 1996 e em 2001. Em 2002, passa para nove citaes, depois para trs vezes em 2003, e em 2004, em quatro reunies realizadas, a palavra-chave poltica no foi registrada em ata alguma, voltando, em 2005, a ser citada seis vezes. A mdia de emprego do termo foi de 2,2 por reunio, portanto inferior mdia do uso da palavra preservao. Apesar de nos dois ltimos anos analisados o uso do termo ter aumentado, o Grfico 6, por considerar todo o perodo, indica uma clara linha de tendncia decrescente no uso do termo. 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 1995 (3) 1996 (3) 1997 (3) 1998 (2) 1999 (4) 2000 (4) 2001 (4) 2002 (4) 2003 (4) 2004 (4) 2005 (4) Preservao Li near (Preservao) 203 Grfico 6 Linha de tendncia do uso da palavra-chave Poltica nas Atas do CONARQ
Fonte: O autor.
Ao compararem-se os Grficos 5 e 6, percebe-se que, apesar de a linha de tendncia do Grfico 5, referente ao uso da palavra-chave preservao, manter-se ao longo do tempo praticamente no mesmo nvel, apenas com um leve crescimento ao fim do perodo, a linha de tendncia do Grfico 6, referente ao uso da palavra-chave poltica nas plenrias do CONARQ, mostra, nitidamente, uma diminuio acentuada do uso do termo, o que pode ser interpretado como um indicador de que o tema poltica tenha sido menos debatido nas plenrias do CONARQ com o passar do tempo. Outra leitura sugere e permite abstrair que a preservao um tema constante, mas raramente relacionada poltica. Para tentar esquadrinhar o contexto em que foram utilizadas as palavras-chave pesquisadas e identificar o sentido em que foram aplicadas, optou por uma classificao a partir da leitura da ata e da anlise da frase em que a palavra foi empregada. Como toda classificao, esta tambm tem um grau de arbitrariedade. No entanto, considera-se que esta apenas uma entre outras estratgias metodolgicas utilizadas pela pesquisa para tentar conhecer de que maneira as plenrias do CONARQ abordaram o tema, e que, portanto, no 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 1995 (3) 1996 (3) 1997 (3) 1998 (2) 1999 (4) 2000 (4) 2001 (4) 2002 (4) 2003 (4) 2004 (4) 2005 (4) Pol tica Li near (Pol ti ca) 204 chega a comprometer o esforo feito. A consulta ao Apndice G desta tese possibilita que se leia na ntegra todos os pargrafos selecionados por conterem as palavras-chave pesquisadas. Nos Quadros 12 e 13 esto os nmeros de vezes que as respectivas palavras-chave preservao e poltica aparecem nas atas do CONARQ de acordo com o sentido ou o contexto em que so usadas e o que cada um desses usos representam percentualmente em relao ao total do nmero de vezes em que a palavra foi registrada. Quadro 12 Contexto e sentidos em que aparece a palavra-chave Preservao 13
Contexto / sentido Quantidade Percentual 1 Presena de representantes e/ou profissionais da rea de preservao 39 26,71 % 2 Preservao como prescrio legal, normativa, regimental 33 22,60 % 3 Preservao de patrimnio / acervo / documento / informao 25 17,73 % 4 Preservao como funo tcnica 13 8,90 % 5 Carta de Preservao do Patrimnio Digital 11 7,53% 6 Preservao e memria 7 4,79 % 7 Preservao e oramento / financiamentos / investimentos 4 2,73 % 8 Instituies de preservao 4 2,73 % 9 Preservao e acesso 3 2,73 % 10 Preservao e tecnologia 3 2,05 % 11 Preservao, poltica e financiamento 2 1,36% 12 Preservao e poltica 1 0,68 % 13 Preservao como conceito 1 0,68 % Total 146 100 % Fonte: O autor. A palavra-chave Preservao foi utilizada 146 vezes nas 37 atas do CONARQ analisadas, com treze sentidos ou contextos diferentes. O maior nmero de vezes do termo Preservao (39 vezes 26,71%) utilizado para identificar a(s) pessoa(s) da rea que participa(m) da reunio, seja na lista de presenas (...estando presentes os seguintes Conselheiros: [...] representantes de entidades no-governamentais da rea de ensino, pesquisa, preservao ou acesso a fontes documentais), seja em alguma interveno proferida por esse representante ou profissional, cuja fala foi identificada com de um representante da rea de preservao. Logo a seguir, o termo Preservao aparece trinta e trs vezes (22,60%) em textos de leis, normas e regimentos (...face ao disposto no Cap. III, arts. 12 e 15, da Lei n 8.159, de 8 de janeiro de 1991, e da Lei n 8.394, de dezembro de 1991, que
13 Para conhecer as frases das atas na ntegra, ver Apndice G desta tese onde os pargrafos com a palavra-chave preservao foram reproduzidos. 205 dispe sobre a preservao, organizao e proteo dos acervos documentais dos presidentes da Repblica... etc.) discutidos, citados e mencionados nas reunies ou reproduzidos como anexo s atas do CONARQ. Em outras 26 vezes (17,8%) a palavra preservao utilizada para indicar a preservao de um patrimnio, ou de um acervo, documento ou informao (...concretizar uma proposta especfica do J udicirio, no sentido de preservar seu patrimnio documental.). Outras treze vezes (8,90%), a palavra usada para indicar a funo tcnica de preservar (...envolvendo, tambm, os arquivos municipais, que poderiam contribuir nesse trabalho de preservao.). Por onze vezes (7,53%), o termo preservao aparece quando a Carta de Preservao do Patrimnio Digital mencionada nas atas. O resultado da identificao do contexto ou sentido em que a palavra-chave poltica aparece nas atas do CONARQ est no Quadro 13. Quadro 13 Sentido em que aparece a palavra-chave Poltica 14
Contexto / sentido Quantidade Percentual 1 CONARQ e a Poltica Nacional de Arquivos 17 19,31 % 2 CONARQ e poltica 11 12,50 % 3 Poltica na legislao 10 11,36 % 4 Subsdios para a implantao de uma poltica municipal de arquivos 10 11,36 % 5 Poltica municipal de arquivos 8 9,09 % 6 Poltica, Arquivstica/Arquivologia, arquivos 5 5,68 % 7 Poltica e informao 4 4,54 % 8 Poltica, movimentos e organizaes 3 3,40 % 9 Poltica nacional de sade 3 3,40 % 10 Relao poltico-administrativa 3 3,40 % 11 Poltica e gesto de documentos 2 2,27 % 12 Poltica e governo 2 2,27 % 13 Poltica, preservao e financiamento 2 2,27 % 14 Poltica e preservao 1 1,13 % 15 Poltica e tcnica 1 1,13 % 16 Poltica e profisses 1 1,13 % 17 Projeto poltico 1 1,13 % 18 Objetivos de uma Poltica Nacional de Arquivos 1 1,13 % 19 Poltica e tecnologias 1 1,13 % 20 Configurao poltica do Estado 1 1,13 % 21 Explorao poltica 1 1,13% Total 88 100 % Fonte: O autor.
14 Para conhecer as frases das atas na ntegra, ver Apndice G desta tese onde os pargrafos com as palavras- chave poltica foram reproduzidos. 206 A palavra-chave poltica foi utilizada 88 vezes nas 37 atas do CONARQ analisadas, com vinte e um sentidos ou contextos diferentes. O maior nmero de vezes do termo Poltica (17 vezes 19,31%) utilizado para reafirmar o principal objetivo e funo do CONARQ, isto , a Poltica Nacional de Arquivos (...tendo presente que o Conselho responsvel pela definio da Poltica Nacional de Arquivos...). Logo a seguir, a palavra-chave poltica aparece tambm vinculada ao CONARQ, mas, dessa vez, chamando ateno para o papel poltico (11 vezes 12,50%) do CONARQ (A seguir, informou sobre as aes polticas que empreendeu, na qualidade de Presidente do CONARQ, junto ao governo do Estado de So Paulo... ou A Conselheira [...] sugeriu que o CONARQ desenvolva aes polticas junto s autoridades estaduais e municipais com o objetivo de sensibiliz-las sobre a importncia dos arquivos...). Em dez vezes (11,36%) o termo poltica est registrado nas atas do CONARQ na legislao citada ou transcrito nas atas (Art. 1 - [...] Pargrafo nico - Integram necessariamente esta categoria de instituio as empresas pblicas, as sociedades de economia mista, as fundaes privadas institudas por entes polticos territoriais e as concessionrias e permissionrias de servios pblicos.). Em outras dez vezes, a palavra-chave poltica computada quando o documento Subsdios para a implantao de uma poltica municipal de arquivos citado. O Poder Executivo Federal se fez representar por 17 diferentes conselheiros oriundos de nove rgos de sua estrutura administrativa, o que totaliza 67 presenas nas reunies plenrias do Conselho; o Poder J udicirio Federal teve 13 representantes de 4 tribunais que estiveram presentes em 64 reunies; e o Poder Legislativo Federal, 11 representantes divididos entre a Cmara dos Deputados e o Senado Federal, com 66 participaes 15 . Entre os 18 conselheiros com o maior percentual de presena nas reunies plenrias do CONARQ, apenas dois so representantes do Poder Executivo Federal: o representante do
15 Para conhecer nominalmente os conselheiros, os organismos que representavam e o nmero de reunies nas quais estiveram presentes, ver Apndice G desta tese. 207 IPHAN, estando presente em 14 (37,8%) reunies, e o representante do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, presente em dez reunies (27%). Todas as reunies foram presididas pelo Diretor-geral do Arquivo Nacional. Quadro 14 Os conselheiros com o maior nmero de presena nas plenrias do CONARQ entre 1995 e 2005
Conselheiro rgo Freqncia J aime Antunes da Silva Presidente do Conselho Nacional de Arquivos 37 - (100%) Maria Izabel de Oliveira Arquivo Nacional 36 - (97,2%) Clia Maria Leite Costa Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil da Fundao Getulio Vargas 18 - (48,6%) Ivana Denise Parrela Arquivo Pblico da Cidade de Belo Horizonte 16 - (43,2%) Francisco Maurcio da Paz Senado Federal 15 - (40,5%) Francisca Helena Barbosa Lima Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional 14 - (37,8%) J nia Guimares e Silva Arquivo Geral da Cidade do Rio de J aneiro 13 - (35,1%) Rosemary de Almeida Supremo Tribunal Federal 12 - (32,4%) Antonio Alberto de Carvalho Senado Federal 12 - (32,4%) Maria Hilda Pinto de Arajo Associao dos Arquivistas Brasileiros 12 - (32,4%) Ismnia de Lima Martins Associao Nacional dos Professores Universitrios de Histria 12 - (32,4%) Geraldo Mrtires Coelho Arquivo Pblico Estadual do Par 11 - (29,7%) Mariza Bottino Associao dos Arquivistas Brasileiros 11 - (29,7%) Maria Odila Kahl Fonseca Universidade Federal Fluminense 11 - (29,7%) Lana Lage Gama Lima Associao Nacional dos Professores Universitrios de Histria 11 - (29,7%) Maria Celina D'Arajo Associao Nacional de Ps-Graduao em Pesquisa e Cincias Sociais 11 - (29,7%) Oswaldo Noman Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto 10 - (27,0%) Eliane Braga de Oliveira Universidade de Braslia 10 - (27,0%) Fonte: O autor. Esquadrinhada as atas do ponto de vista quantitativo, partiu-se, ento, para a anlise qualitativa das diferentes manifestaes de diversos conselheiros, a partir dos registros existentes nas atas das reunies plenrias do CONARQ entre 1995 e 2005.
6.1.1.2 Preservao, poltica e financiamento
As falas de conselheiros consideradas mais significativas para esta pesquisa foram aquelas que relacionaram a preservao a aspectos polticos e financeiros. Estas falas esto transcritas e analisadas a seguir. As demais falas abordam a preservao do ponto de vista 208 estritamente tcnico de interveno, que apesar de importante, no objeto desta pesquisa. Foram, por isso, desconsideradas. As intervenes de conselheiros que relacionam preservao, polticas e financiamento, registradas nas atas do CONARQ no perodo, so raras (apenas 7 vezes) e intermitentes (uma, em 1995, outra em 1996, duas em 2001, duas em 2002 e uma em 2003), como pode ser visto no Quadro 15. Quadro 15 Cronologia dos registros em ata que relacionam preservao, polticas e financiamento
Fonte: O autor.
Na Ata da 4 reunio, de 14 de dezembro de 1995, o conselheiro Pedro Paulo Lemos Machado, representante do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado MARE, salientou a importncia da Tabela de Temporalidade elaborada pelo CONARQ para a preservao de documentos governamentais relevantes. Afirmou que essa documentao, por falta de regulamentao especfica no vinha recebendo tratamento adequado e muitos documentos se perdiam ao longo do tempo, causando, inclusive, prejuzos financeiros elevados para a Administrao Pblica. Ao vincular a ameaa da perda de documentos a prejuzos financeiros elevados, a fala do conselheiro indicaria a necessidade de se investigar a relao custo/benefcio entre investimentos oramentrios e a preservao ou no da informao arquivstica do governo federal, nos termos aqui defendidos. A proposta de mensurar metodologicamente os recursos pblicos investidos na preservao de acervos arquivsticos governamentais uma das possibilidades de conhecer a relao custo/benefcio e assim tentar demonstrar a necessidade ou no de aumentar o valor das rubricas oramentrias para a preservao. No entanto, tal metodologia ainda no existe e sequer motivo de Ano Reunio Assunto 1 1995 4 Preservao e prejuzos financeiros 2 1996 5 Preservao e dotao oramentria 3 24 Preservao e obteno de recursos financeiros 4
2001 24 Preservao, poltica e obteno de recursos financeiros 5 25 Preservao, polticas pblicas e linhas de financiamento 6
2002 25 Preservao e polticas pblicas 7 2003 29 Preservao e investimentos a serem aplicados 209 discusso. Usada nos relatrios financeiros para indicar o produto realizado (como visto na seo anterior e como pode ser lido na prxima seo), a noo de acervo preservado mostrou-se inconsistente e insuficiente para quantificar a preservao de acervos. Em 1996, novamente, o conselheiro Pedro Paulo Lemos Machado, do MARE, vincula preservao a finanas ao citar explicitamente a necessidade de dotao oramentria para a preservao e acesso de acervos: O Conselheiro Pedro Paulo Lemos Machado concordou com o parecer elaborado por tcnicos do Arquivo Nacional, e que, para custdia de to importante acervo, a instituio ter que dispor de instalaes adequadas e corpo tcnico especializado para preservao e dotao oramentria necessrios preservao e disponibilizao do acervo para consulta, pr-requisitos que o recm criado Arquivo Municipal de Ouro Preto, parece no dispor (CONARQ, Ata da 5 reunio 21 de maio de 1996, grifo nosso).
Em 2001, aps um hiato de 4 anos e 18 reunies plenrias, volta-se a mencionar a relao da preservao com financiamento. O conselheiro Antnio Carlos de Souza Lima, da ANPOCS, ao tratar dos cursos de formao e capacitao para organizao de arquivos, lembrou as dificuldades encontradas pelo CONARQ na obteno de recursos financeiros e Clia Corsino, do IPHAN, organismo que viria a integrar o CONARQ representando o Poder Executivo federal, e que participava dessa reunio como convidada, ponderou que a questo relativa obteno dos recursos poltica, e que o argumento a ser utilizado para a obteno desses recursos deveria ser a preservao do acervo cultural, que ao do governo por estar inserida no projeto de modernizao do Estado Brasileiro (CONARQ, Ata da 24 reunio, 11 de dezembro de 2001). Seis meses depois, o tema que relaciona preservao e obteno de recursos financeiros, voltou pauta da plenria do CONARQ, na 25 reunio, realizada em 3 de julho de 2002, ratificando, mais uma vez, a relao entre preservao, oramento e poltica. Isso ocorreu no momento em que foi discutida a constituio de uma Comisso Especial para 210 elaborar estudo sobre linhas de financiamento com vistas criao e modernizao de arquivos pblicos. Constituio da Comisso Especial para elaborar estudo referente proposio de linhas de financiamento com vistas criao e/ou modernizao de arquivos pblicos. O Presidente esclareceu que a proposta visa a estimular os arquivos pblicos na elaborao de projetos para as agncias de financiamento. Esta Comisso Especial tem como objetivo verificar, junto s agncias de fomento nacionais e internacionais, as linhas de financiamento a projetos na rea de arquivo, os prazos para entrega e preenchimento dos formulrios, alm de divulgar tcnicas para elaborao de projetos e estimular a criao de linhas de financiamento a projetos na rea de polticas pblicas nas vrias agncias de fomento que no atendem a esta demanda, muitas vezes por desconhecimento da importncia da preservao do patrimnio pblico (CONARQ, Ata da 25 reunio 3 de julho de 2002, grifo nosso).
Sobre isso, e aps os esclarecimentos do presidente do CONARQ, a conselheira Ana Clia Rodrigues, do APM Campinas-SP, informou que o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social - BNDES e o Banco Interamericano de Desenvolvimento BID tinham aberto linhas de financiamento na rea de gesto no servio pblico. No entanto, nas 15 atas seguintes, at 40 reunio em dezembro de 2005, no h qualquer registro que informe se essas linhas de financiamento foram obtidas ou no. Nem mesmo se a Comisso Especial alcanou o seu objetivo de estimular os arquivos pblicos na elaborao de projetos para as agncias de financiamento.. H, ainda, mais uma ocorrncia que relaciona as palavras-chave preservao e poltica. No entanto, como possvel ler abaixo, essa relao fruto de uma mera citao do regimento do Conselho Estadual de Arquivos do Rio de J aneiro: [...] alertando sobre a importncia do Conselho Estadual de Arquivos - CONEARQ, rgo colegiado, vinculado ao Gabinete Civil do Estado, que tem por finalidade elaborar e implementar polticas pblicas voltadas para gesto, preservao e acesso aos documentos oriundos do Poder Executivo Estadual [...] (CONARQ, Ata da 25 reunio 3 de julho de 2002 grifo nosso).
211 Por fim, em 2003, na reunio plenria do CONARQ em que apresentada a Cmara Setorial sobre Arquivos de Empresas Privatizadas ou em Processo de Privatizao uma das atividades listada pela presidente da Cmara a de dimensionar os investimentos a serem aplicados visando preservao dos acervos (CONARQ, Ata da 29 reunio 19 de maio de 2003, grifo nosso). As sete citaes destacadas por esta pesquisa no apenas deixam clara a relao entre polticas pblicas e preservao, como ratificam e salientam a necessidade de recursos financeiros, oramentrios ou no, para a preservao dos acervos. No entanto, contraditoriamente, a discusso sobre o tema no progride nas reunies do CONARQ. Diga-se a propsito, que a anlise das atas das reunies plenrias do CONARQ possibilitou perceber uma certa tendncia de o plenrio no retomar as discusses sobre temas que ficaram pendentes. A descontinuidade e a no concluso de assuntos relevantes no so caractersticas exclusivas das discusses sobre a preservao de acervos. Raras so as vezes que uma discusso inacabada sobre qualquer assunto retomada nas reunies subseqentes e, em algum momento, dada como concluda. tambm o que acontece com a Poltica Nacional de Arquivos. Na Ata da 3 reunio do CONARQ de 27 de setembro de 1995, o Presidente do Conselho lembrava que o CONARQ era responsvel pela definio da Poltica Nacional de Arquivos e pela gesto do Sistema Nacional de Arquivos - SINAR e os Conselheiros Pedro Paulo Lemos Machado [MARE], Clia Maria Leite Costa e Priscila Moraes Varella Fraiz [CPDOC-FGV] observavam que verdadeira finalidade do CONARQ exercer orientao normativa, bem como articular e estimular aes que visem ao desenvolvimento da Poltica Nacional de Arquivos. A expresso articular e estimular aes que visem ao desenvolvimento da Poltica Nacional de Arquivos leva ao entendimento que, pelo menos para essas conselheiras, a Poltica Nacional de Arquivos estaria ainda por ser desenvolvida. 212 Mas na fala de Milton Seligman, Secretrio Executivo do Ministrio da J ustia, representante do Ministro de Estado da J ustia, Nelson J obim, como consta da Ata da 4 reunio do CONARQ, realizada em 14 de dezembro de 1995, que encontra-se um ntido sinal de que tal poltica ainda no havia sido at ento formulada: [...] desejando ao Arquivo Nacional, por intermdio do CONARQ, sucesso na definio e delineamento de uma Poltica Nacional de Arquivos a ser desenvolvidaem parceria com a sociedade. A Ata registra que Milton Seligman colocou-se pessoalmente, e o Ministrio da J ustia disposio para colaborar nessa misso. Assim, at o primeiro aniversrio do CONARQ (dezembro de 1995), data das manifestaes acima, o plenrio reconhecia que a Poltica Nacional de Arquivos ainda estava por ser formulada. Na Ata da 5 reunio do CONARQ de 21 de maio de 1996, o presidente do Conselho, ao comentar a sua participao no XVII Frum Nacional de Diretores de Arquivos Pblicos Estaduais, informou que nesse evento foram divulgadas as aes desenvolvidas pelo Conselho desde a sua instalao, em dezembro de 1994, em prol do delineamento e implementao da Poltica Nacional de Arquivos.. No entanto, tais aes no aparecem na Ata e nem foram explicitamente citadas em qualquer outro documento estudado. Em um parecer tcnico solicitado pela Secretria de Estado da Cultura de Minas Gerais ao Conselho Nacional de Arquivos, sobre a devoluo, ao Municpio de Ouro Preto, dos documentos produzidos e acumulados pela sua Cmara Municipal, nos sculos XVIII e XIX, e que estavam sob a guarda do Arquivo Pblico Mineiro, em Belo Horizonte, consta que Uma Poltica Nacional de Arquivos precisa ter por objetivo menos a reviso de aes passadas do que o estabelecimento de uma metodologia unificada de gesto e controle de documentos, que racionalize a produo documental e possibilite ao usurio obter a informao desejada, esteja onde estiver (CONARQ, Ata da 5 reunio, 21 de maio de 1996 grifo nosso).
213 A frase contm uma das raras afirmaes explcitas formuladas no CONARQ sobre o que seria o objetivo de uma Poltica Nacional de Arquivos. Resta saber se, hoje, esse entendimento permanece. Ou posto de outra forma, o objetivo da Poltica Nacional de Arquivos estabelecer uma metodologia unificada de gesto e controle de documentos, que racionalize a produo documental e possibilite o acesso? Sobre esse aspecto, um parecer elaborado pela Conselheira Marisa Delapievi Rossi, da [ABADI], ainda sobre a referida disputa pela custdia dos documentos de Ouro Preto, confirma a carncia de material que fundamente as decises a serem tomadas. [...] as consideraes apresentadas no representam concluses decorrentes de uma anlise jurdica e legal aprofundada, uma vez que so fundamentadas a partir do pouco material disponvel sobre a matria, enviado pela Coordenao do CONARQ. A Conselheira afirmou no caber questionamentos quanto custdia efetuada no passado, pelo Arquivo Pblico Mineiro, sobre a qual no pairam dvidas, uma vez que a Lei n 126/95 clara. Trata-se, isto sim, de avaliar se seus dispositivos ainda esto em vigor, diante da legislao vigente, avaliando, igualmente, a melhor forma, no que respeita a custdia do fundo, de serem atingidos os objetivos de organizao, preservao e de garantia de amplo acesso pela coletividade. A Lei n 8.159/91, afirma, impe os limites de competncia dos arquivos pblicos segundo as respectivas esferas de atuao dos diferentes rgos, isto , federal, estadual, municipal e Distrito Federal. Resta saber, se a incidncia de norma desse quilate retroage, para suportar a alterao das situaes de fato anteriores, como a do caso em tela. Essa questo no simples, mas capaz de motivar as mais profundas e acirradas indagaes de ordem legal e doutrinria (CONARQ, Ata da 5 reunio 21 de maio de 1996 grifo nosso).
A conselheira Clia Maria Leite Costa (CPDOC-FGV) afirmou, ao considerar o interesse do municpio pela preservao de sua memria local, ser esta questo de ordem poltica e no de ordem tcnica (CONARQ, Ata da 5 reunio 21 de maio de 1996). Muito mais do que uma indagao de ordem legal, doutrinria, tcnica ou mesmo poltica, a situao registrada na Ata indica as lacunas deixadas pela ausncia de uma poltica arquivstica de alcance nacional. Indagaes de ordem legal e doutrinria tendem a ganhar 214 destaque em um ambiente onde uma poltica pblica de arquivos no foi ainda formulada e implementada. Isto , recorre-se lei quando no h entendimento poltico. Mas esse tipo de contradio no atpico, nem exclusivo das reunies do CONARQ. Em 2003, J ardim dizia que a legislao e as polticas pblicas andam juntas e se influenciam mutuamente e que muitas vezes so os processos polticos que ocasionam o surgimento de alternativas legais. A idia de que a legislao arquivstica normaliza e controla as polticas pblicas no campo dos arquivos sinaliza equivocadamente a perspectiva de que estes territrios so, no mnimo, paralelos. Polticas pblicas so exercidas num territrio de divergncias e de tentativas de convergncias. Podem e devem ser balizadas pela lei, mas no so integralmente controladas naquilo que constitui a dinmica prpria do jogo poltico democrtico (J ARDIM, 2003, p. 38).
Aspectos legais, doutrinrios, tcnicos e polticos so elementos distintos, mas formam uma nica realidade. Ainda na 5 reunio e Ata, o Conselheiro Pedro Paulo Lemos Machado, do MARE, lembra que a instituio que custodiar o acervo ter que dispor, alm de instalaes adequadas e de corpo tcnico especializado, uma dotao oramentria compatvel com a preservao e o acesso do acervo em disputa. Antes de se encerrar a discusso, o prprio CONARQ registra o aumento no nmero de solicitaes de assistncia tcnica vindas de municpios brasileiros, preocupados com a preservao de sua memria, o que pode ser interpretado como um sinal da crescente expectativa social de uma Poltica Nacional de Arquivos, cuja formulao acaba por ser sempre postergada. Em 1997, trs anos aps a instituio do CONARQ, na Ata da 10 reunio do CONARQ de 4 de dezembro de 1997, ao discutir-se a questo dos documentos do judicirio, a Conselheira Maria das Graas Nascimento, do STF, disse que o presidente do STF est sensvel questo documental e tem demonstrado toda a sua preocupao com a preservao 215 dos documentos ao mesmo tempo em que a Conselheira Angela Castro Gomes, da SBPC, props que o Frum Nacional sobre Arquivos do Poder J udicirio desenvolva uma reflexo sobre o que a prpria Poltica Nacional de Arquivos, sinalizando que a Poltica Nacional de Arquivos, na interpretao do Poder J udicirio, no mnimo, no estava bem definida. Mais uma vez, sinaliza-se para a inexistncia da Poltica Nacional de Arquivos e, paradoxalmente, para a necessidade premente de sua formulao e implementao. Mais tarde, na 12 reunio, em 12 de agosto de 1998, o presidente do CONARQ ressaltou que os pareceres sobre assuntos especficos produzidos individualmente pelos conselheiros seriam fundamentais para consolidar progressivamente, a Poltica Nacional de Arquivos. A fala do presidente do CONARQ permite deduzir que, de um lado, a Poltica Nacional de Arquivos j havia sido formulada e implementada e que era preciso, ento, apenas consolidar essa poltica e, de outro lado, que pareceres individuais de conselheiros fariam parte de uma Poltica Nacional de Arquivos. Uma poltica nacional pode ser consolidada a partir dos pareceres individuais? Em 11 de junho de 2001, conforme consta da Ata da 21 reunio do CONARQ, o presidente do CONARQ afirmou que a terceirizao dos servios de arquivos pblicos no encontra amparo legal, e que, para afirmar isso, baseou-se nos aspectos legais vigentes, no s da norma constitucional como dos dispositivos regulamentadores da Poltica Nacional de Arquivos. Deduz-se que, para o presidente do CONARQ, a Poltica Nacional de Arquivos era uma realidade em junho de 2001. Passados seis meses, na Ata da 23 reunio do CONARQ, de 10 de dezembro de 2001, ao apresentar os novos membros da Cmara Tcnica de Documentos Eletrnicos, o presidente do CONARQ agradeceu aos conselheiros [...] a colaborao relevante que vm prestando para a construo da Poltica Nacional de Arquivos, criando instrumentos legais, visando preservao da documentao de interesse, no s para a nossa histria como tambm para a administrao pblica, garantindo a 216 defesa dos direitos do cidado e a preservao do patrimnio documental do nosso pas (CONARQ, Ata da 23 reunio, 10 de dezembro de 2001).
Da forma como est registrada a manifestao do presidente, subentende-se que a Poltica Nacional de Arquivos, no fim de 2001, estava em construo e que instrumentos legais criados ento seriam elementos importantes dessa construo, o que no confere com o dados recolhidos. Na Ata da 26 reunio do CONARQ, de 3 de julho de 2002, sete anos e meio aps a instituio do CONARQ, consta que a Plenria discutiu sobre a alterao da estrutura e funcionamento do CONARQ, transformando-o em rgo poltico, visto que suas funes tcnicas foram concludas. O entendimento do presidente era que o CONARQ, ao ser transformado em rgo poltico e deixar de ser vinculado ao Arquivo Nacional, passando a ser vinculado Casa Civil da Presidncia da Repblica, sairia fortalecido como rgo poltico e no tcnico, na definio e implementao da Poltica Nacional de Arquivos. Depreende-se de tal proposta que, para o seu presidente, o CONARQ no formulara a Poltica Nacional de Arquivos por no ser um rgo poltico e por estar vinculado ao Arquivo Nacional. Contrria proposta, a conselheira Maria Odila Fonseca, da Universidade Federal Fluminense, ponderou que o Conselho cumpre sua finalidade na definio da Poltica Nacional de Arquivos, demonstrada pela edio de vrios decretos e resolues. O Presidente do CONARQ props ento que o plenrio estudasse a questo e que voltasse discusso. No foi localizado nas atas analisadas qualquer registro de retomada da discusso. Mais uma vez, as atas do CONARQ no revelam o desfecho para uma matria de relevncia como essa. Fica-se sem saber se os estudos propostos pelo presidente foram realizados. E, em caso de terem sido realizados, quais as concluses que tais estudos chegaram. Na Ata da 30 reunio do CONARQ de 20 de maio de 2003, o presidente do CONARQ, ao tratar do Decreto n 4.553, de 2002, que dispe sobre a salvaguarda de dados, 217 informaes, documentos e materiais sigilosos de interesse da segurana da sociedade e do Estado, no mbito da Administrao Pblica Federal, e d outras providncias, diz que entre as competncias do Conselho est a de propor ao Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica normas legais necessrias ao aperfeioamento e implementao da Poltica Nacional de Arquivos pblicos e privados. O uso do termo aperfeioamento sugeriria que a Poltica Nacional de Arquivos j havia sido formulada, faltando, apenas, ser implementada. Isso no confere com o que foi constatado nesta pesquisa. E, se o estudo das atas do CONARQ indica que a Poltica Nacional de Arquivos no foi formulada, resta buscar nas resolues emitidas alguma pista, nesse sentido.
6.1.1.3 As resolues do CONARQ
Entre 1995 e 2005, o CONARQ produziu vinte e duas resolues, mas nenhuma refere-se preservao ou Poltica Nacional de Arquivos. No Quadro 16, consta a quantidade de vezes que as palavras-chave pesquisadas foram registradas nas resolues do CONARQ em cada ano. Os algarismos entre parnteses indicam o nmero de resolues produzidas no ano. Quadro 16 Totalizao das expresses pesquisadas nas Resolues do CONARQ 1995 (3) 1996 (2) 1997 (4) 1998 (0) 1999 (3) 2000 (0) 2001 (2) 2002 (1) 2003 (4) 2004 (2) 2005 (1) Total Preserva (co/do/da)
Em dois anos (1998 e 2000), nenhuma resoluo foi emitida pelo CONARQ. Das 22 resolues produzidas entre 1995 e 2005, seis resolues foram revogadas, as de n o 4, 8, 9, 218 11, 12 e 18. Em 2005, portanto, vigoravam 16 resolues, sendo que a Resoluo n o 15 apenas revogava a Resoluo n o 9. Quadro 17 Apresenta os assuntos das resolues do CONARQ em vigor Dispe sobre Quantidade Resoluo Cdigo de Classificao de Documentos e Tabela de Temporalidade 3 n o 1, 14, 21 Eliminao de documentos 2 n o 5, 7 CONARQ 2 n o 3, 16 Transferncia e recolhimento de acervos 1 n o 2 Terceirizao de servios arquivsticos 1 n o 6 Microfilmagem (sinalticas ISO) 1 n o 10 Poltica municipal de arquivos, construo de arquivos e websites 1 n o 13 Arquivos privados 1 n o 17 Documentos digitais 1 n o 20 Avaliao de documentos de instituies de sade 1 n o 22 Documentos de empresas desestatizadas 1 n o 19 Revoga resoluo 1 n o 15 Total 16 Fonte: O autor.
Assim, entre as 22 resolues emitidas pelo CONARQ em 11 anos de atuao, nenhuma disps, especificamente, sobre preservao, seja da informao arquivstica, sentido amplo, seja da informao arquivstica governamental, apesar de o tema preservao ter sido freqente nas reunies plenrias do CONARQ. Esta pesquisa teve acesso ainda a um documento denominado Relatrio de Gesto 1994-2004, produzido pelo CONARQ no qual consta um breve histrico do CONARQ, as suas competncias, a sua composio e as suas principais atividades. De acordo com esse relatrio, o CONARQ realizou 35 reunies plenrias, produziu 22 resolues, elaborou e apresentou para sano presidencial 7 Decretos e 3 Projetos de Lei, promoveu 14 cursos, seminrios e mesas-redondas, editou diversas publicaes e desenvolveu vrios projetos, convnios e exposies, mas no formulou ou instituiu a Poltica Nacional de Arquivos. Confirma-se, seis anos mais tarde, o que J ardim constatou em 1999: a atuao do CONARQ continua privilegiando a sua dimenso tcnica em detrimento de sua dimenso poltica (J ARDIM, 1999, p. 144), o que acaba refletido e expresso na inexistncia da Poltica 219 Nacional de Arquivos e, como conseqncia, na fragmentao das intervenes de preservao.
6.2 O ARQUIVO NACIONAL
O Arquivo Nacional a mais importante e antiga estrutura arquivstica pblica do pas. Tem suas responsabilidades e competncias expressas em lei. Desempenha um importante papel como rgo irradiador de normas, procedimentos e diretrizes tcnicas que servem de parmetro para arquivos pblicos (e privados) em praticamente todas regies do pas. A preservao da informao arquivstica produzida pelo Poder Executivo do governo federal competncia do Arquivo Nacional, rgo subordinado Casa Civil da Presidncia da Repblica. O Arquivo Nacional tem como misso o recolhimento e a gesto dos documentos produzidos e recebidos pelo Poder Executivo Federal, bem como o acompanhamento e implementao da Poltica Nacional de Arquivos, na forma do disposto no art. 2 o do Decreto n o 3.843, de 13 de junho de 2002, e de acordo com a Portaria n o 42, de 8 de novembro de 2002 e com o artigo 18 da Lei n o 8.159, de 8 de janeiro de 1991. Atualmente, a estrutura organizacional do Arquivo Nacional 16 composta por: Diretoria-Geral Gabinete da Diretoria-Geral Coordenao de Gesto de Documentos - com a competncia de prestar orientao tcnica a rgos e entidades da Administrao Pblica Federal quanto implantao de programas de gesto, analisar cdigos de classificao, tabelas de temporalidade e destinao de documentos.
16 Disponvel em: <http://www.arquivonacional.gov.br>. Acesso em: 23 dez. 2006. 220 Coordenao-Geral de Processamento e Preservao do Acervo com a competncia de supervisionar e executar as atividades de tratamento tcnico e preservao dos documentos sob sua guarda. Coordenao de Documentos Escritos Coordenao de Documentos Audiovisuais e Cartogrficos Coordenao de Preservao do Acervo
Coordenao-Geral de Divulgao e Acesso Informao Documental com a competncia de realizar pesquisa histrico-culturais com vistas divulgao do acervo, e promover atendimento a consultas de usurio. Coordenao de Pesquisa e Difuso Cultural; Coordenao de Atendimento ao Usurio
Coordenao-Geral de Administrao com a competncia de supervisionar atividades de administrao de recursos humanos, de recursos logsticos, de oramento e finanas e de tecnologia da informao. Diviso de Recursos Humanos Diviso de Recursos Oramentrios e Financeiros Diviso de Recursos Logsticos Diviso de Tecnologia da Informao
Coordenao Regional no Distrito Federal
Os dados coletados nos relatrios Anuais de Atividades do Arquivo Nacional entre 1995 e 2005 e sua respectiva anlise possibilitaram conhecer, de uma maneira geral, as atividades desenvolvidas pelo Arquivo Nacional no perodo, mas tambm possibilitou identificar que tipo de dados e informaes foi privilegiado pela instituio para constar de seus relatrios anuais. A anlise dos Relatrios de Atividades do Arquivo Nacional teve por objetivo conhecer a forma e o grau de relevncia que tm a preservao da informao arquivstica (principalmente, aquela produzida, recebida e acumulada pelo Executivo federal do Brasil) entre as suas mltiplas e variadas atividades, programas e projetos desenvolvidos pelo Arquivo Nacional e relatados pela instituio. Foram analisadas as verses finais 17 dos Relatrios de Atividades do Arquivo Nacional (s vezes, denominados Relatrio Anual ou Relatrio de Gesto), ou seja, aquelas enviadas a estrutura administrativa a qual o Arquivo
17 Conforme a assistente da direo-geral do AN, Maria Elisa Bustamante. 221 Nacional estava subordinado: o Ministrio da J ustia (1995-1999), e Casa Civil da Presidncia da Repblica (2000-2005). Optou-se por apresentar, inicialmente, um panorama geral dos relatrios, com os tipos de estrutura utilizados e os principais elementos que os compem 18 , para somente ento expor aquelas atividades e dados considerados relevantes para esta pesquisa. Tal panorama possibilita que se tenha uma noo de todos os temas abordados nos relatrios, as classificaes adotadas e as alteraes que a estrutura dos relatrios sofreu ao longo do tempo. A configurao dos onze Relatrios de Atividades do Arquivo Nacional analisados varia entre as 3 pginas do relatrio de 2000 e as 79 pginas do relatrio de 1999, como tambm variam as suas formataes e contedos. Os relatrios de 1995 a 1999 repetem a estrutura descrita abaixo, com variaes mnimas. As atividades do Arquivo Nacional foram classificadas, nesses relatrios, em Programas Institucionais, subdivididos em subprogramas, como segue. 1. POLTICA NACIONAL DE ARQUIVOS 1.1 Subprograma Coordenao do Conselho Nacional de Arquivos 1.2 Subprograma Sistema Nacional de Arquivos SINAR 1.3 Subprograma Salvaguarda e Divulgao do Patrimnio Documental
2. ASSISTNCIA TCNICA
3. GESTO DE DOCUMENTOS 3.1 Subprograma Gesto de Documentos Federais 3.2 Subprograma Avaliao e Seleo de Documentos 3.3 Subprograma Entrada de Documentos
4. ORGANIZAO E DESCRIO DA INFORMAO 4.1 Subprograma Tratamento da Informao: arranjo e descrio 4.2 Subprograma Gesto de Depsitos
5. CONTROLE E DISSEMINAO DA INFORMAO 5.1 Subprograma Informatizao do Arquivo Nacional 5.2 Subprograma Alimentao, Manuteno e Desenvolvimento de Bases de Dados 5.3 Subprograma Atendimento ao Usurio
6. CONSERVAO DE DOCUMENTOS
18 Foram desconsiderados itens dos relatrios como Sumrio, Apresentao, Introduo, Histrico da Instituio, Misso etc. 222 6.1 Subprograma Preservao de Documentos 6.2 Subprograma Restaurao e Desenvolvimento Tcnico 6.3 Subprograma Reproduo de Documentos
8. SERVIOS ADMINISTRATIVOS 8.1 Subprograma Segurana, Manuteno e Melhorias das Instalaes 8.2 Subprograma Ampliao da rea de Estocagem 8.3 Subprograma Gesto de Recursos Humanos
Nos relatrios de 2000 e 2001, as atividades desenvolvidas pelo Arquivo Nacional foram classificadas como Aes Institucionais da seguinte forma: 4. AES INSTITUCIONAIS 4.1 Preservao do Acervo (em 2000) e Preservao do Acervo Documental de Interesse Pblico (em 2001) 4.2 Implantao de Sistema de Informaes Arquivsticas 4.3 Capacitao de Recursos Humanos na rea de Informao Documental 4.4 Reaparelhamento do Arquivo Nacional 4.5 Sistema de Atendimento ao Usurio 4.6 Restaurao do conjunto Arquitetnico Tombado 4.7 Divulgao do Acervo Documental
5. SERVIOS ADMINISTRATIVOS
No item 5. Servios Administrativos do relatrio de 2001, pela primeira vez foram apresentados dados da execuo financeira do Arquivo Nacional em uma tabela denominada Execuo Financeira. Por outro lado, o item intitulado Poltica Nacional de Arquivos, existente nos relatrios dos quatro anos anteriores, no consta dos relatrios de 2000 e 2001. Nos relatrios de 2002, 2003 e 2004, as atividades foram divididas em Aes Institucionais: projetos e atividades e Aes Administrativas, e trouxeram de volta o item Poltica Nacional de Arquivos. 2. AES INSTITUCIONAIS: PROJETOS E ATIVIDADES 2.1 Poltica Nacional de Arquivos 2.2 Gesto de Documentos 2.3 Preservao do Acervo Documental de Interesse Pblico 223 2.4 Divulgao do Acervo Documental 2.5 Sistema de Atendimento ao Usurio 2.6 Implantao de Sistemas de Informaes Arquivsticas 2.7 Capacitao de Recursos Humanos na rea de Informao Documental 2.8 Restaurao do conjunto Arquitetnico Tombado 2.9 Reaparelhamento do Arquivo Nacional
3. AES ADMINISTRATIVAS
No h dados da Execuo Financeira nos relatrios de 2002, 2003 e 2004. Os dados financeiros relatados se restringiram cifra da dotao oramentria total e meno de trs decretos e seus respectivos valores de crdito suplementar. O Relatrio de Atividades de 2005 o primeiro relatrio disponvel no site do Arquivo Nacional 19 . Neste relatrio, todas as atividades desenvolvidas pelo Arquivo Nacional esto relatadas sob o item Programa 1030 Democratizao do Acesso Informao Arquivstica Governamental que, por sua vez, est subdividido em Aes Institucionais Oramentrias e Aes Institucionais No Oramentrias (o relatrio no explica ou justifica essa classificao), da seguinte forma: 2. OBJETIVOS E METAS 2.1 PROGRAMA: 1030 - DEMOCRATIZAO DO ACESSO INFORMAO ARQUIVSTICA GOVERNAMENTAL 2.1.1 - Aes Institucionais Oramentrias Ao: 2810 Preservao do acervo nacional Ao: 4900 Capacitao de recursos humanos na rea de informao documental Ao: 4282 Sistema de atendimento ao usurio Ao: 2272 Gesto e administrao do programa
2.1.2 Aes Institucionais No Oramentrias 2.1.2.1 Poltica Nacional de Arquivos 2.1.2.2 Gesto de documentos 2.1.2.3 Divulgao do acervo documental 2.1.2.4 Promoes de eventos 3. CONCLUSO.
19 Disponvel em: <http://www.portalan.arquivonacional.gov.br/Media/Relatoriodeatividades2005.pdf>. Acesso em: 29 mar. 2007. 224 6.2.1 O relato das atividades
Em linhas gerais, considerando-se as estruturas dos relatrios acima, percebe-se que a Poltica Nacional de Arquivos aparece como programa institucional ou como ao institucional do Arquivo Nacional e o CONARQ como um subprograma dessa poltica. No h qualquer explicao ou justificativa sobre a adoo dessa classificao. Os relatrios do AN consideram a preservao como uma das linhas de ao do Arquivo Nacional, cujas atividades contemplam da restaurao, encadernao, microfilmagem e reproduo fotogrfica a pesquisas tcnico-cientfico em qumica, entomologia e microbiologia. No h qualquer meno dimenso poltica da preservao. Ao estudar cada um dos relatrios anuais do Arquivo Nacional algumas particularidades sobressaem. No relatrio de 1995, o Sistema Nacional de Arquivos SINAR aparece como um subprograma. No entanto, ao ler o respectivo texto, percebe-se que todas as atividades relatadas como do SINAR se referem a atividades do CONARQ, apesar deste constar em item prprio no relatrio. Entre as atividades do SINAR consta, por exemplo, resolues e normas 20 que foram produzidas pelo CONARQ ou por suas Cmaras Tcnicas. Tais resolues e normas emitidas pelo CONARQ foram consideradas pelo relatrio como de significativa importncia para a Poltica Nacional de Arquivos. (ARQUIVO NACIONAL, Relatrio de Atividades de 1995, p. 1/40) 21 Entretanto, o relatrio no explica ou justifica por
20 Resolues n o 1, 2 e 3 e Cdigo de Classificao e Tabela de Temporalidade da Atividade-meio da Administrao Pblica. 21 Os Relatrios de Atividades do Arquivo Nacional, disponibilizados para esta pesquisa, tm duas numeraes de pginas: a original, impressa, iniciada a cada relatrio; e uma atribuda posteriormente, manuscrita, e que numera em seqncia contnua todas as pginas de todos os relatrios (1995 a 2005) de 1 a 348. Optou-se, neste trabalho, fazer referncia s duas numeraes separadas por uma barra, onde o primeiro algarismo o da pgina original e o segundo, a numerao atribuda posteriormente subsrie arquivstica. 225 que o CONARQ aparece sob a rubrica do SINAR, nem por que essas resolues e normas foram consideradas de significativa importncia para a Poltica Nacional de Arquivos. O relatrio de 1996 afirma que o Arquivo Nacional um agente de modernizao da mquina administrativa do Estado, com nfase na organizao da documentao governamental, nos direitos da cidadania e no acesso e democratizao da informao com competncia para implementar a poltica arquivstica do Governo Federal. Segundo o relatrio, para implementar tal poltica, o Arquivo Nacional teria amparo legal para desenvolver amplo programa de ao tcnica junto aos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal para orientar no gerenciamento de seus arquivos. Mais adiante, o relatrio registra que o Arquivo Nacional tem, como a sua primeira linha de ao, a intervenincia tcnico-normativa no acompanhamento da Poltica Nacional de Arquivos. Duas observaes emergem: (1) o uso da expresso acompanhamento da Poltica Nacional de Arquivos sugere que essa poltica j existia ento, necessitando apenas ser acompanhada. Como se tem tentado demonstrar, ainda hoje no h uma Poltica Nacional de Arquivos; (2) o relatrio no faz qualquer distino conceitual entre a chamada poltica arquivstica do Governo Federal e a Poltica Nacional de Arquivos, o que torna inevitvel questionar se so polticas diferentes ou no. Ao detalhar as atividades desenvolvidas em 1996 pelo Programa Poltica Nacional de Arquivos, o relatrio ratificou que as aes com vistas consolidao da Poltica Nacional de Arquivos devero ser emanadas do Conselho Nacional de Arquivos. Informou que a Cmara Tcnica de Conservao de Documentos do CONARQ produziu em 1996 o texto Recomendaes para a Construo de Arquivos e que o Projeto Conservao Preventiva de Documentos proporcionou Assistncia tcnica para a preservao de acervos documentais de 18 instituies pblicas. No item sobre o Programa Conservao de Documentos, alm das atividades rotineiras tpicas da rea, consta a traduo, reviso e editorao de 52 textos, a 226 construo de um banco de dados e o planejamento de cinco seminrios regionais para a disseminao do conhecimento de preservao. 22
Nos relatrios de 1997 e de 1998 no foram percebidos quaisquer fatos que justificassem uma meno nesta tese. O relatrio de 1999, denominado de Relatrio de Gesto, foi o primeiro a se referir a um Plano Plurianual para informar que as aes e projetos implementados pelo Arquivo Nacional e pelo Conselho Federal de Arquivos estavam inseridos em quatro Programas do Plano Plurianual do Governo Federal: Programa Brasil Patrimnio Cultural; Programa Relaes do Brasil com Estados Estrangeiros e Organizaes Internacionais; Programa de Apoio Administrativo; Programa Previdncia de Inativos e Pensionista da Unio.
Em todos os onze relatrios analisados, esta foi a nica meno feita ao Programa Brasil Patrimnio Cultural. No item sobre a Poltica Nacional de Arquivos, informa-se que o CONARQ funciona [...] por intermdio de suas Cmaras Tcnicas, Comisses Especiais e Grupos de Trabalho que, aps examinarem as questes que lhes so propostas, elaboram e submetem ao Plenrio do Conselho minutas de decretos, resolues, instrues normativas e outros instrumentos de trabalho que viabilizam as atividades arquivsticas (ARQUIVO NACIONAL, Relatrio de Atividades de 1999, p. 3/146).
O relatrio de 1999 considera como parte da Poltica Nacional de Arquivos as atividades desenvolvidas pelo CONARQ os estudos sobre a definio de estratgias para a institucionalizao e implantao de arquivos municipais e estratgias para a criao e
22 Estas foram atividades do Projeto Conservao Preventiva em Bibliotecas e Arquivos CPBA, fruto da cooperao interinstitucional entre o Arquivo Nacional, FUNARTE, Fundao Getulio Vargas, com financiamento da Fundao Vitae, do Brasil e a The Andrew Mellon Fundation e a Commission on Preservation and Access, dos Estados Unidos. 227 implantao de arquivos do Poder J udicirio, com vista modernizao dos arquivos pblicos integrantes do SINAR (ARQUIVO NACIONAL, Relatrio de Atividades de 1999, p. 3/146). Em relao preservao, as atividades relatadas so as de rotina tcnica, como microfilmagem, restaurao, encadernao, desenvolvimento de papis e implantao de controle ambiental. Na concluso do relatrio, o diretor-geral do Arquivo Nacional informa que o CONARQ, por meio de suas Cmaras Tcnicas e Comisses Especiais, produziu uma srie de instrumentos normativos que vm contribuindo, progressivamente, para a consolidao de uma Poltica Nacional de Arquivos no pas, o que, novamente, sugere a existncia de tal poltica. Informa ainda que o Arquivo Nacional tem investido na sua homepage para que ela se transforme em instrumento de disseminao de informaes e de prestao de servios na inteno de que os servios arquivsticos de todos os Ministrios, nos informem, via WEB, dados estratgicos sobre os acervos pblicos por eles gerados e custodiados, facilitando assim o acesso s informaes fundamentais para a consolidao da poltica federal de arquivos. Frisa que outra estratgia importante para a consolidao de uma poltica de governo na rea de gesto documental tornar obrigatrio o preenchimento anual, via WEB, do Cadastro Nacional de Arquivos Federais. Mesmo assim, o diretor-geral do AN reconhece, nesse relatrio, que estudos para viabilizar a contratao de servios na rea de informtica no foram desenvolvidos, entre outros fatores, por questes oramentrias, e que o Arquivo Nacional a menor unidade oramentria do Ministrio da J ustia (ARQUIVO NACIONAL, Relatrio de Atividades de 1999, p. 10/152, 11/153). Em 2000, o Arquivo Nacional passou a integrar a estrutura administrativa da Casa Civil da Presidncia da Repblica. No relatrio de atividades desse ano, a preservao do acervo considerada como uma atividade que visa gesto de documentos junto aos rgos e entidades do Poder Executivo Federal, objetivando o planejamento e controle (ARQUIVO NACIONAL, Relatrio de Atividades de 2000, p. 9/215 grifo nosso) das atividades de 228 produo, tramitao, avaliao, arranjo, descrio e conservao do acervo. Ao explicitamente incluir a preservao como uma atividade da gesto de documentos, o relatrio acaba reforando o argumento defendido nesta tese de que a preservao um dos procedimentos da gesto de documentos, ainda que na Lei n o 8.159 conste de modo diferente. Ainda no relatrio do AN de 2000, registra-se que o Plano Diretor da Informtica e a contratao de servios de informtica novamente no foram realizados por insuficincia oramentria. Em relao ao CONARQ, este citado uma nica vez no relatrio para informar sobre a publicao de dois livros: Recomendaes para a construo de arquivos, produzido pela Cmara Tcnica de Conservao de Documentos do CONARQ, e Subsdios para Implantao de uma Poltica Municipal de Arquivos: o arquivo municipal a servio dos cidados, aprovado e distribudo pelo CONARQ como uma estratgia para a divulgao do tema junto s Prefeituras e Cmaras de Vereadores dos mais de 5.507 municpios brasileiros, visando criao de instituies arquivsticas pblicas municipais (ARQUIVO NACIONAL, Relatrio de Atividades de 2000, p. 2/216). No relato sobre a ao institucional Reaparelhamento do Arquivo Nacional, registra-se a insignificncia da dotao oramentria inicialmente atribuda, o que impediu a aquisio do mobilirio e equipamentos necessrios, somente realizada posteriormente com o remanejamento de recursos oramentrios. O relatrio se encerra dizendo que, em 2000, foi destinado ao AN um oramento reduzido em 12,62% em relao s necessidades apresentadas (ARQUIVO NACIONAL, Relatrio de Atividades de 2000, p. 3/217). Aqui, fica claro, primeiramente, a importncia dos recursos oramentrios para o alcance dos objetivos traados, e depois, que esses recursos, em 2000, no foram suficientes para o desempenho pretendido. 229 O Relatrio de Gesto de 2001 apresenta diversos e variados dados oramentrios e financeiros, traz o quadro de funcionrios da instituio 23 e relaciona as aes institucionais do Arquivo Nacional ao Plano Plurianual 2000-2003. Na Ao Preservao do Acervo Documental de Interesse Pblico, o relatrio assinala que os recursos investidos priorizaram a renovao dos equipamentos do laboratrio de microfilmagem e a implantao de um laboratrio de digitalizao de imagens e alerta que os dados fsicos previstos para essa atividade no PPA 2000/2003 foram subestimados quando este foi elaborado, em 1999 (ARQUIVO NACIONAL, Relatrio de Atividades de 2001, p. 2/219). Ou seja, em 1999, quando o PPA 2000/2003 foi concebido, previu-se preservar 9.500 documentos em 4 anos (de 2000 a 2003) a um custo total previsto para os 4 anos do PPA de R$ 766.151,00 (setecentos e sessenta e seis mil cento e cinqenta e um reais). Segundo o relatrio do Arquivo Nacional, apenas nos dois primeiros anos do PPA (2000 e 2001) foram preservados 402.724 documentos, ou seja, 4.239 % a mais do que os 4.100 documentos inicialmente previstos, para o que foram gastos R$ 946.262,00 (novecentos e quarenta e seis mil duzentos e sessenta e dois reais), ou seja, 296,54% a mais do que os R$ 319.106,00 (trezentos e dezenove mil cento e seis reais) previstos. Se for considerado somente o ano de 2001, a discrepncia dos nmeros apresentados ainda maior. Segundo o relatrio, em 2001 foram preservados s 400.796 documentos, quando fora previsto a preservao de 2.100 documentos, o que significa que foram preservados 19.085 % a mais de documentos. Os recursos financeiros inicialmente previstos para a preservao dos 2.100 documentos era de R$ 263.478,00 (duzentos e sessenta e trs mil quatrocentos e setenta e oito reais). Entretanto, segundo o relatrio, foram gastos R$ 246.958,83 (duzentos e quarenta e seis mil novecentos e cinqenta e oito reais e oitenta e trs centavos), o que significa que foram utilizados cerca de 6,27 % a menos que o previsto.
23 Segundo o relatrio, em 2001, o Arquivo Nacional tinha 286 funcionrios ativos (11 funcionrios a menos que em 2000), sendo 3 arquivistas, 11 tcnicos de arquivo e 43 agentes administrativos. (ARQUIVO NACIONAL, 2001, p. 13-15). 230 Repetindo, em sntese, no ano de 2001, o AN previu que seriam preservados 2.100 documentos ao custo de R$ 263.478,00, mas foram preservados 400.796 documentos (19.085% a mais do que o previsto) a um custo de R$ 246.958,83, isto , R$ 16.519,17 (dezesseis mil quinhentos e dezenove reais e dezessete centavos) a menos do que o previsto. Ou seja, o relatrio informa que, em 2001, apesar de se ter preservado 398.696 documentos a mais, gastou-se cerca de 6,27 % menos dinheiro do que o previsto. 24
O alerta feito pelo Arquivo Nacional de que os dados foram subestimados minimiza a questo, uma vez que a dimenso e a proporo das diferenas muito grande, como demonstram os nmeros apresentados pelo relatrio de 2001, sistematizados no Quadro 18. Alm disso, os relatrios do Arquivo Nacional so documentos pblicos e para o consulente comum que acessar tais relatrios essa circunstncia permanecer obscura. Quadro 18 A ao Preservao do Acervo Documental de Interesse Pblico 2000 e 2001 no Plano Plurianual 2000-2003 Previsto Realizado Fsico/Documentos Financeiro/Reais Fsico/Documentos Financeiro/Reais
2000-2003 9.500 766.151,00 - -
1.928 699.303,17 2000
2.000
55.628,00 - 3,6 % +1.157,10 %
400.796 246.958,83 2001
2.100
263.478,00 +19.085 % - 6,27 %
402.724 946.262,00 2000-2001
4.100
319.106,00 +4.239,20 % +296,54 % Fonte: O autor.
Ainda em 2001, o relatrio salientou que o oramento do Arquivo Nacional foi suplementado com financiamentos via Mecenato obtidos por convnios entre o Ministrio da Cultura e a Associao Cultural do Arquivo Nacional ACAN, o que permitiu a informatizao do AN e a democratizao do acesso s bases de dados do rgo e a preservao dos originais (ARQUIVO NACIONAL, Relatrio de Atividades de 2001, p. 3/220) uma vez que o acesso aos documentos passaria a ser feito pelas reprodues
24 A respeito desse assunto, ver a seo 7 desta tese. 231 microfilmadas e digitalizadas. Sem dvida, essa uma importante estratgia de preservao. No entanto, os relatrios no informam se isso foi efetivamente alcanado, nem qual a proporo do acervo est disponvel para ser acessado por meio de reprodues microfilmadas e digitalizadas. O Relatrio de Atividades de 2002 rico em dados quantitativos sobre acesso, consulta e divulgao do acervo, mas sinttico sobre o oramento financeiro, informando, apenas, que a dotao oramentria do Arquivo Nacional foi de R$ 30.329.545,00 25 assim distribudos: Atividades, projetos e operaes especiais (Lei 10.407, 10/01/2002): R$ 4.495.647,00 Despesas com pessoal (Lei 10.407, 10/01/2002): R$ 7.860.898,00 Projeto de Modernizao do Arquivo Nacional (Lei 10.502, 08/07/2002): R$ 15.600.000,00 Crdito suplementar, sem especificao (Decreto de 11/10/2002): R$ 160.000,00 Crdito suplementar para despesas com pessoal (Decreto de 27/12/2002): R$ 1.250.000,00 (ARQUIVO NACIONAL, Relatrio de Atividades de 2002, p. 16/250)
As atividades relatadas na ao Preservao do Acervo Documental de Interesse Pblico so todas intervenes tcnicas rotineiras de conservao ou reproduo de acervo. Em 2003, o Arquivo Nacional anuncia a criao do Sistema de Gesto de Documentos de Arquivo da Administrao Pblica Federal SIGA, mas duas informaes chamam ateno e, em conseqncia, duas questes se impem. A primeira informao indica que o Projeto Censo de Arquivos Brasileiros Pblicos e Privados, vinculado ao institucional Gesto de Documentos, visa a reunir informaes quantitativas e qualitativas sobre a situao das instituies arquivsticas e seus acervos, permitindo a formulao de polticas de organizao, preservao, avaliao e capacitao de
25 Observou-se que a soma das parcelas e o total apresentado pelo Relatrio do AN no conferem. A totalizao das parcelas que constam do relatrio resulta em R$ 29.366.545,00, uma diferena a menos de R$ 963.000,00 (ARQUIVO NACIONAL, 2002, p.16/250). 232 profissionais, alm de sugerir investimentos operacionais mnimos que viabilizem a implementao dessas polticas (ARQUIVO NACIONAL, Relatrio de Atividades de 2003, p. 10/261).
No h aqui uma coincidncia, uma sobreposio e uma duplicao de esforos em relao a uma possvel Poltica Nacional de Arquivos, uma vez que o Censo refere-se a arquivos brasileiros pblicos e privados e visa a formular polticas de organizao, preservao e avaliao de documentos de arquivo? A segunda informao est relatada na ao institucional Promoo de Eventos, trata da realizao da Reunio da Comisso Especial de Preservao da Memria da Cincia e Tecnologia, da qual participaram as principais instituies de guarda e preservao de acervos situadas no Rio de J aneiro com o objetivo de apresentar proposta de poltica nacional de preservao da memria da cincia e tecnologia (ARQUIVO NACIONAL, Relatrio de Atividades de 2003, p. 16/267). Considerando que a ao Promoo de Eventos uma das aes institucionais do Arquivo Nacional; considerando que essa ao tem por objetivo a realizao de eventos institucionais tanto interna como externamente, reforando a imagem pblica, na rea arquivstica, e o dilogo da instituio com seus usurios; e considerando-se que a produo cientfica e tecnolgica somente acontece institucionalmente, ou seja, no se produz cincia e tecnologia no vcuo, mas em um organismo ou instituio, a proposta de apresentar uma poltica nacional de preservao, novamente, no se sobreporia a uma Poltica Nacional de Arquivos, que deveria dar conta dessas expectativas? As duas situaes so exemplos ntidos de possveis ou potenciais problemas da rea provocados pelas lacunas deixadas pela no formulao e implementao da Poltica Nacional de Arquivos. 233 Em 2004, criado o Programa 1030 26 Democratizao do Acesso Informao Arquivstica Governamental, o primeiro sob responsabilidade tcnica, administrativa e oramentria exclusiva do Arquivo Nacional, sendo seu objetivo: Garantir o pleno acesso informao arquivstica governamental com a finalidade de apoiar as decises governamentais de carter poltico- administrativo e o cidado na defesa dos seus direitos, bem como contribuir para a produo de conhecimento cientfico e cultural.
No entanto, no h uma nica meno ou referncia ao Programa 1030 no Relatrio de Atividades de 2004 do Arquivo Nacional. Esse relatrio destaca a implantao do Sistema de Gesto de Documentos de Arquivo da Administrao Pblica Federal - SIGA, criado pelo Decreto n o 4.915 de 12 de dezembro de 2003 que tem, entre outras finalidades, preservar o patrimnio documental arquivstico da administrao pblica federal. O SIGA, da mesma forma que o CONARQ, presidido pelo diretor-geral do AN. Assim, trs organismos passam a orbitar o Arquivo Nacional: o Sistema Nacional de Arquivos SINAR; o Conselho Nacional de Arquivos CONARQ e agora o Sistema de Gesto de Documentos de Arquivo da Administrao Pblica Federal SIGA. Ou seja, o rgo central do SINAR o CONARQ. O CONARQ, por sua vez, vinculado ao Arquivo Nacional e presidido pelo diretor-geral do Arquivo Nacional que, em 2004, passa tambm a presidir a Comisso de Coordenao do SIGA, do qual o Arquivo Nacional tambm o rgo central. Assim, o Arquivo Nacional centraliza poder e influncia sobre os trs principais organismos existentes no Brasil para tratar da questo dos arquivos pblicos brasileiros. Essa concentrao de poder proficiente? Como fica o Arquivo Nacional no centro dessas rbitas? Como visto anteriormente, o prprio diretor-geral do Arquivo Nacional, na 26 reunio do CONARQ, de 3 de julho de 2002, props a desvinculao do CONARQ ao Arquivo Nacional, o que foi rejeitado pelo plenrio.
26 Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/spi/Relatorio_Anual_Avaliacao_ex2005/000_PR.pdf>. Acesso em: 27 mar. 2007. p. 70. 234 O relatrio de 2004 rico em dados quantitativos sobre acesso, consulta e divulgao do acervo (constam do relatrio 26 atividades tcnicas rotineiras de preservao), mas sinttico sobre o oramento financeiro. Informa que a dotao oramentria do AN em 2004 foi de R$ 21.665.939,00, assim distribudos: Atividades, projetos e operaes especiais (Lei 10.837, 16/01/2004): R$ 9.000.000,00 Despesas com pessoal (Lei 10.837, 16/01/2004): R$ 11.686.640,00 Crdito suplementar para despesas com pessoal inativo e pensionistas (Decretos de 25/10/2004 e 16/12/2004): R$ 979.299,00 (ARQUIVO NACIONAL, Relatrio de Atividades de 2004, p. 35/315)
Neste item, o relatrio de 2004 informa ainda que a Lei n o 11.010, de 17 de dezembro de 2004 aprovou um crdito suplementar no valor de R$ 113.000,00, sendo o mesmo remanejado da atividade Preservao do Acervo, para reforar os auxlios alimentao e transporte aos servidores do Arquivo Nacional.. Essa deciso exige que se pergunte quais os critrios que levaram a essa escolha e deciso? Por que a rubrica escolhida foi a de Preservao do Acervo? Isso significa que h excesso de recursos para a preservao ou ento que os acervos do Arquivo Nacional esto todos preservados? 27
O Relatrio de Atividades de 2005 inova ao classificar as aes institucionais do Programa 1030 Democratizao do Acesso Informao Arquivstica Governamental em Aes Institucionais Oramentrias e Aes Institucionais No Oramentrias. A primeira das aes institucionais oramentrias relatada a Ao 2810 Preservao do Acervo Nacional, onde consta que a ao rene uma srie de atividades que visam criar condies tcnicas que permitam disponibilizar os documentos consulta pblica, viabilizar o acesso s informaes e garantir a preservao do acervo custodiado pelo Arquivo Nacional. O relatrio considera como atividades tcnicas de processamento e preservao:
27 A respeito desse aspecto, ver a seo 7 desta tese. 235 a organizao e tratamento arquivstico de documentos textuais, cartogrficos, iconogrficos, sonoros e de imagens em movimento; o monitoramento ambiental nos depsitos de guarda; a higienizao e a conservao preventiva do acervo; a restaurao e a encadernao de documentos; a produo de negativos e ampliaes fotogrficas; a reproduo de documentos textuais e audiovisuais; a digitalizao e a microfilmagem do acervo; a guarda e a preservao de matrizes e de microfilmes de segurana; o desenvolvimento de estudos e pesquisas nas reas de entomologia, microbiologia, qumica, e na produo de papis especiais, aplicveis conservao de documentos (ARQUIVO NACIONAL, Relatrio de Atividades de 2005, p. 1/318).
Segundo o relatrio, os investimentos em 2005 na Ao 2810 Preservao do Acervo Nacional priorizaram a execuo de servios especializados, que foram contratados com recursos do Projeto de Cooperao Tcnica entre o Governo Brasileiro e a Organizao das Naes Unidas para Educao, Cincia e a Cultura UNESCO, mas alerta que Em razo da mudana de metodologia para a contratao de servios via UNESCO, alguns servios sofreram soluo de continuidade, que resultou no no atingimento da meta prevista no PPA, notadamente aqueles voltados para o preparo, a microfilmagem e digitalizao de documentos (ARQUIVO NACIONAL, Relatrio de Atividades de 2005, p. 2/319).
Mesmo assim, os dados so realistas e proporcionais, o que no ocorreu em 2001, como visto. Em 2005, estavam previstas a preservao de 245.233 unidades documentais, tendo sido preservadas 220.141 unidades (89,77% do previsto), ao custo de R$ 892.244,00 (oitocentos e noventa e dois mil duzentos e quarenta e quatro reais), 92,75% do total previsto de R$ 961.956,00. Apesar de a Poltica Nacional de Arquivos e as atividades do CONARQ estarem relatadas em Aes institucionais no oramentrias, o relatrio informa que a Ao 2272 236 Gesto e Administrao do Programa 28 tem a finalidade de assegurar as condies mnimas para a manuteno e o funcionamento satisfatrio do Arquivo Nacional e dar suporte financeiro para que sejam empreendidas atividades de suma importncia para a instituio como as executadas pelo Conselho Nacional de Arquivos CONARQ, seu Plenrio e suas Cmaras Tcnicas e Setoriais; (ARQUIVO NACIONAL, 2005, p. 13/330). Esta foi a nica referncia encontrada em todos os estudos feitos e documentos analisados nesta pesquisa que menciona a necessidade de suporte financeiro para as atividades do CONARQ. Por fim, o relatrio registra que o total da dotao oramentria do AN em 2005 foi de R$ 26.109.779,00 29 assim distribudos: Dotao oramentria (Lei n o 11.100 de 25/01/2005): R$ 25.092.544,00 Crdito suplementar para remunerao de pessoal (Decreto de 26/10/2005): R$ 1.015.000,00 Crdito suplementar para remunerao de pessoal (Decreto de 03/11/2005): R$ 1.832,00 (ARQUIVO NACIONAL, Relatrio de Atividades de 2005, p. 13/330 e p. 14/331)
Mais uma vez, ressente-se a falta de detalhes sobre a destinao e aplicao de verbas oramentrias pblicas recebidas pela instituio. Isto , os relatrios de atividades do AN so parcimoniosos nesse sentido, o que dificulta, paradoxalmente, o acesso a esse tipo de informao, tanto por parte do pesquisador como do cidado/contribuinte. De qualquer forma, a anlise das atas e resolues do CONARQ e dos relatrios de atividades do AN possibilitou que se construsse um conjunto de observaes, gerais e especficas, inter-relacionadas, retomadas aqui em vista de sua relevncia para esta tese.
28 Mesmo no estando explcito no relatrio, possvel se deduzir que a Ao 2272 refere-se gesto e administrao do Programa 1030 Democratizao do Acesso Informao Arquivstica Governamental que encerra e engloba todas as atividades do AN desenvolvidas em 2005 e apresentadas no respectivo Relatrio de Atividades. 29 Novamente, h um erro na soma, pois o total das parcelas apresentadas resulta em R$ 26.109.376,00, uma diferena de menos R$ 403,00 (ARQUIVO NACIONAL, Relatrio de Atividades de 2005, p. 13/330 e p. 14/331). 237 O uso persuasivo da linguagem e da retrica um componente clssico no universo que envolve escolhas e decises polticas. Embora essa maneira de se posicionar na arena poltica no seja necessariamente improdutiva, preciso considerar que os discursos carregam consigo doses de contedo ideolgico que, muitas vezes, acabam por contaminar as prprias aes que se est discutindo. Isso foi constatado nas atas do CONARQ quando diversas vezes as falas sugerem a existncia de uma Poltica Nacional de Arquivos, muitas vezes referindo-se a ela como se efetivamente existisse. De fato, na ausncia de tal poltica, o CONARQ acaba por desenvolver uma espcie de assistencialismo tcnico, tratando de questes especficas, o que, em conseqncia, contamina e dificulta a formulao da Poltica Nacional de Arquivos. Um dos mais recentes reflexos dessa circunstncia a Carta de Preservao do Patrimnio Arquivstico Digital, produzida antes e revelia da Poltica Nacional de Arquivos. A Carta privilegia o documento arquivstico digital, desconsiderando que a questo da preservao dos documentos convencionais/analgicos no uma questo resolvida no Brasil. A iniciativa da Cmara Tcnica do CONARQ que formulou a referida carta elogivel. Essa era e a sua competncia, e o papel regimentar assumido foi cumprido. O problema que uma ao desse tipo, com um razovel grau de visibilidade e glamour, tende a se sobrepor lacuna deixada pela inexistncia da Poltica Nacional de Arquivos, desviando a ateno e esforos para outras aes e confirmando a preferncia do CONARQ por aes de sentido assistencialista, acima referido. Continua-se, dessa forma, preso a estratgias do tipo apaga incndio com prejuzo dos debates e esforos para a formulao da Poltica Nacional de Arquivos que contemple documentos de todos os tipos, independentemente dos suportes ou tcnicas de produo. Em relao ao Arquivo Nacional, o estudo dos relatrios de atividades da instituio tambm provocou alguns estranhamentos. 238 A preservao aparece referida apenas aos tipos de intervenes tcnicas adotadas e quantificao dos itens tratados. Os relatrios no registraram, explicitamente, relaes entre as aes de preservao de acervo desenvolvidas com diretrizes polticas ou com polticas pblicas arquivsticas. Raras foram as referncias aos programas que constam do Oramento Geral da Unio e que so levados em conta no momento da destinao de recursos oramentrios, inclusive para a preservao, especificamente. Com exceo dos relatrios de 1995 e 1996, em todos os demais h um item denominado Concluso ou Consideraes Finais 30 , nos quais o diretor-geral do Arquivo Nacional relata, na primeira pessoa do singular, suas impresses sobre as atividades institucionais desenvolvidas. Em trs dos onze relatrios (1997, 1999 e 2000), produzidos com o Arquivo Nacional ainda sob a hierarquia do Ministrio da J ustia, o diretor-geral do AN fez meno insuficincia dos recursos oramentrios destinados instituio. A partir de 2001, quando o AN encontrava-se j plenamente estabelecido na estrutura administrativa da Casa Civil, as menes sobre as carncias oramentrias do Arquivo Nacional no item Concluso nos cinco relatrios do perodo (2001, 2002, 2003, 2004 e 2005) desapareceram. Nesse sentido, algumas questes tomaram forma no decorrer da anlise. Ainda que no se tenha a pretenso de responder especificamente a cada questo, as dvidas que suscitaram acabaram confirmando o acerto na adoo da estratgia metodolgica de entrevistas. Assim, indaga-se: Para os conselheiros do CONARQ a Poltica Nacional de Arquivos existe? Se existe, o que a Poltica Nacional de Arquivos? O CONARQ considera a Lei 8.159 que Dispe sobre a Poltica Nacional de Arquivos pblicos e privados e d outras providncias a prpria a Poltica Nacional de Arquivos?
30 O item Consideraes Finais do Relatrio de 1997 est em branco. 239 Se no h uma Poltica Nacional de Arquivos no Brasil, por que no h, aps 13 anos da implantao do CONARQ? Propor a transformao do CONARQ em rgo poltico desvinculado do Arquivo Nacional, significa que o CONARQ no formulou a Poltica Nacional de Arquivos por que ser um rgo tcnico e no poltico? O CONARQ privilegiou as suas aes tcnicas em detrimento de sua atuao poltica? O CONARQ reconhece que sem a Poltica Nacional de Arquivos, a preservao da informao arquivstica, inclusive e principalmente, a produzida pelo Executivo federal brasileiro, responsabilidade legal e direta do Arquivo Nacional, tende a no ser devidamente preservada e acessada? Para o CONARQ, um conjunto mltiplo e variado de normas e regulamentaes pode ser considerado a Poltica Nacional de Arquivos? A Poltica Nacional de Arquivos tem de necessariamente se plasmar em um texto legal especfico? A Poltica Nacional de Arquivos pode ser constituda por decretos e resolues? possvel quantificar a preservao de acervos? O que um acervo preservado? possvel conceber-se a preservao contnua e a longo prazo fora de uma poltica pblica de arquivo? O que mudou em relao aos recursos financeiros oramentrios do AN com a sua subordinao Casa Civil em 2001? Os recursos oramentrios destinados ao AN foram considerados suficientes a partir de ento? As entrevistas realizadas com membros do CONARQ e do AN, cujas respostas esto na prxima seo desta tese, trataram de buscar esclarecimentos para algumas dessas lacunas e dvidas. 7 AS ENTREVISTAS Cada qual livre para dizer o que quer, mas sob a condio de ser compreendido por aquele a quem se dirija. A linguagem comunicao, e nada comunicvel se o discurso no compreendido. Toda mensagem deve ser inteligvel. J ean Cohen, Structure du langage potique
As entrevistas desta pesquisa foram realizadas na expectativa de conhecer a viso do lado de dentro em relao s atividades e decises tomadas nas respectivas instituies onde os entrevistados atuavam e elucidar alguns aspectos levantados ao longo da pesquisa. A entrevista uma ferramenta prpria da metodologia de pesquisa qualitativa que possibilita avaliar, qualificar e confrontar as narrativas dos entrevistados com os documentos estudados. Nessa circunstncia, entende-se que a entrevista um recurso essencial para o levantamento de dados e de valores capazes de pr prova a hiptese formulada. Haguette (1990, p. 75-76 apud RIBEIRO, 1992, p. 36) diz que A entrevista pode ser definida como um processo de interao social entre duas pessoas na qual uma delas, o entrevistador, tem por objetivo a obteno de informaes por parte do outro, o entrevistado. As informaes so obtidas atravs de um roteiro de entrevista contando de uma lista de pontos ou tpicos previamente estabelecidos de acordo com uma problemtica central e que deve ser seguida. O processo de interao contm quatro componentes que devem ser explicitados, enfatizando-se suas vantagens, desvantagens e limitaes. So eles: a) o entrevistador; b) o entrevistado; c) a situao da entrevista; d) o instrumento de captao de dados, ou roteiro de entrevista. [...] deve-se ter em mente que nenhum dos elementos faz sentido separado da totalidade. Cada um est em relao a um outro. [...] a entrevista, como qualquer outro instrumento, est submetido aos cnones do mtodo cientfico, um dos quais a busca de objetividade, ou seja, a tentativa de captao do real, sem contaminaes indesejveis, nem da parte do pesquisador, nem de fatores externos que possam modificar aquele real original.
Se o mtodo da entrevista proporciona, de um lado, contato direto entre o pesquisador e seu interlocutor, possibilitando a obteno de informaes e elementos de reflexo ricos e matizados, de outro, exige que o esprito terico do pesquisador permanea continuamente 241 atento, de modo que as suas intervenes provoquem reaes que tragam elementos de anlise os mais fecundos possveis (QUIVY; CAMPENHOUDT, 2003, p. 192). As entrevistas realizadas nesta pesquisa foram do tipo semidirigidas (ou semi- estruturadas), reconhecidas como as mais usadas na investigao social. semidirigida por no ser inteiramente aberta, nem com grande nmero de perguntas precisas, mas sim constituda de perguntas-guia, sem importar a ordem em que sero feitas (QUIVY; CAMPENHOUDT, 2003, p. 192). Esse tipo de entrevista caracteriza-se pelo entrevistador manter o controle do processo. A entrevista semi-estruturada aproxima-se, em linhas gerais, segundo Powney e Watts, da entrevista clnica, pois ambas so orientadas para a resposta, isto , o investigador pautado por questes ou hipteses de investigao, tenta suscitar, medida que as entrevistas se desenrolam, a revelao que lhe permita testar as hipteses que formulou (LESSARD-HBERT; GOYETTE; BOUTIN, 1994, p. 164). Nesta tese, foram entrevistados cinco profissionais que tiveram participao nos processos decisrios do CONARQ e/ou do Arquivo Nacional entre 1995 e 2005. So eles 1 : J aime Antunes da Silva (J AS): presidente do CONARQ e diretor-geral do Arquivo Nacional, com formao em Histria e em Arquivologia - Entrevista realizada em 14/11/2007, das 16h s 17h20 (80 minutos) na sede do Arquivo Nacional, no Rio de J aneiro; Clia Maria Leite Costa (CMC): conselheira do CONARQ entre 1995 e 2006, representando o Centro de Pesquisa e Documentao Histrica da Fundao Getulio Vargas do Rio de J aneiro na quota das instituies que congregam profissionais que atuem nas reas de ensino, pesquisa, preservao ou acesso a fontes documentais. graduada em Servio Social, especialista em Arquivos, mestre em Sociologia e doutora em Histria Social. Atuou durante 30 anos no CPDOC-FGV e atualmente
1 As siglas entre parnteses renem as iniciais dos nomes dos entrevistados e identificam as falas citadas mais frente. 242 diretora tcnica do Museu da Imagem e do Som do Estado do Rio de J aneiro MIS - Entrevista realizada em 21/11/2007, das 14h20 s 14h58 (38 minutos) na sede Lapa do MIS, no Rio de J aneiro; Marilena Leite Paes (MLP): foi assessora do diretor-geral do Arquivo Nacional para a implantao do CONARQ e atualmente coordenadora da Coordenao de Apoio ao CONARQ - COACO. Tem formao em Biblioteconomia e atuou como arquivista da Fundao Getulio Vargas durante 38 anos - Entrevista realizada em 14/11/2007, das 14h05 s 15h31 (86 minutos) na sede do Arquivo Nacional, no Rio de J aneiro; Ingrid Beck (IB): foi chefe do Laboratrio de Conservao e Restaurao do Arquivo Nacional e coordenadora da Coordenao de Preservao do Acervo do Arquivo Nacional at 2000 e presidente da Cmara Tcnica de Conservao de Documentos do CONARQ desde 1995. bacharel em Museologia, especialista em conservao e restaurao de documentos e mestre em Cincia da Informao - Entrevista realizada em 13/11/2007, das 10h45 s 11h35 (50 minutos), em sua residncia particular, no Rio de J aneiro; Adriana Cox Holls (ACH): foi chefe do Laboratrio de Conservao e Restaurao do Arquivo Nacional, assistente da coordenadora e, mais tarde, coordenadora da Coordenao de Preservao de Acervo do Arquivo Nacional. Atualmente assistente da Coordenao de Apoio ao CONARQ. museloga, especialista em Educao e mestre em Memria Social - Entrevista feita em 22/11/2007, das 14h15 s 15h17 (62 minutos) na sede do Arquivo Nacional, no Rio de J aneiro.
A escolha dos cinco entrevistados baseou-se na relevncia e constncia de sua participao e atuao em ambos os organismos no perodo correspondente ao marco temporal da pesquisa. Dois dos entrevistados ocupam cargo de direo no CONARQ desde 1995: 243 J aime Antunes da Silva: presidente do CONARQ e diretor-geral do Arquivo Nacional; Ingrid Beck: presidente da Cmara Tcnica de Conservao de Documentos do CONARQ. Foi, tambm, Coordenadora da Preservao de Acervos do Arquivo Nacional at o ano 2000.
O terceiro entrevistado, Clia Maria Leite Costa, atuou no CONARQ como representante da sociedade civil, tendo sido o segundo conselheiro com maior freqncia 2
(48,6%) nas reunies plenrias do CONARQ. Marilena Leite Paes, o quarto entrevistado, alm de ter atuado como assessora da direo-geral do Arquivo Nacional para a implantao do CONARQ e ser a coordenadora de Apoio ao CONARQ, participou em 37 das 39 reunies plenrias do CONARQ estudadas pela pesquisa, seja secretariando as reunies, seja redigindo as respectivas atas. O quinto entrevistado, Adriana Cox Holls, coordenou a Preservao de Acervos do Arquivo Nacional de 2000 a junho de 2007. O tempo total das entrevistas foi de 5h26min de gravao, o que d, em mdia, pouco mais de uma hora (1h05min) por entrevistado. Foi produzido um roteiro norteador que desse conta de encaminhar as questes concebidas para as entrevistas. No entanto, as perguntas apresentadas no necessariamente foram as mesmas para todos os entrevistados. O roteiro referido foi formado pelos seguintes tpicos 3 : CONARQ, Poltica Nacional de Arquivos e Preservao as entrevistas iniciaram- se procurando saber de quatro dos entrevistados (um dos entrevistados no havia atuado no CONARQ) se, no seu entendimento, o CONARQ havia cumprido com a sua finalidade de formular a Poltica Nacional de Arquivos. Solicitou-se uma avaliao do papel do CONARQ em relao preservao da informao arquivstica contrapondo que o CONARQ emitiu 25 resolues, mas nenhuma sobre preservao.
2 Para conhecer a freqncia dos conselheiros, ver o Quadro 14 na pgina 207 desta tese. 3 As perguntas e a ntegra de cada uma das entrevistas encontram-se no Apndice I desta tese. 244 Preservao, polticas e gesto de documentos solicitou-se que os entrevistados comentassem sobre a relao entre preservao, polticas pblicas e gesto de documentos. Argumentou-se que a Lei n o 8.159, de 1991, o Decreto n o 4.915 (SIGA), de 2003, e a mais recente Resoluo do CONARQ, a de n o 25, de 2007, no incluem a preservao no conjunto de procedimentos e operaes tcnicas da gesto de documentos e que rara na literatura da rea a relao entre preservao e polticas pblicas, Sobre acervos preservados indagou-se dos dois especialistas em preservao entrevistados qual o significado da expresso acervo preservado, informando que os Relatrios de Atividades do AN e do OGU usam a expresso acervo preservado ou documento preservado para se referirem aos resultados alcanados. O Arquivo Nacional e a preservao da informao arquivstica do Executivo federal perguntou-se se o Arquivo Nacional cumpre com a sua finalidade regimentar de preservar e dar acesso informao arquivstica do Executivo federal. Solicitou-se uma avaliao da situao da informao arquivstica do Executivo federal brasileiro do ponto de vista de sua preservao, bem como sobre a mudana da vinculao hierrquico-administrativa do Arquivo Nacional para a Casa Civil. Preservao, Arquivo Nacional e recursos oramentrios solicitou-se aos entrevistados que comentassem sobre os recursos oramentrios disponveis para a preservao dos acervos do Arquivo Nacional, indagando, por exemplo, se os recursos eram suficientes. Teve-se ainda a oportunidade de solicitar o esclarecimento de algumas lacunas e contradies existentes nos relatrios oramentrios estudados. O recurso metodolgico das entrevistas possibilitou conhecer o que pensam e dizem sobre o problema da preservao da informao arquivstica do Executivo federal alguns dos mais importantes e ativos membros do CONARQ e do Arquivo Nacional. Possibilitou, ainda, 245 evidenciar alguns aspectos que confirmam a insuficincia nas aes do CONARQ e do Arquivo Nacional para garantir a preservao e o acesso dos registros informacionais arquivsticos produzidos pelo Executivo federal do Brasil. A seguir, apresenta-se o que se obteve dos entrevistados: o que dizem e fazem; o que dizem e no fazem e o que no dizem e fazem.
7.1 CONARQ, POLTICA NACIONAL DE ARQUIVOS E PRESERVAO
Quando perguntados se o CONARQ havia cumprido com a finalidade de formular a Poltica Nacional de Arquivos, quatro dos entrevistados iniciaram suas respostas falando sobre as funes, a produo e as principais caractersticas do Conselho Nacional de Arquivos para, logo a seguir, manifestarem insatisfao em relao ao modo com que foi implantado o CONARQ. Isto , na viso dos entrevistados, o CONARQ teria sido concebido originalmente como um rgo de natureza poltica, subordinado Casa Civil, mas foi implantado com um perfil predominantemente tcnico, vinculado ao Arquivo Nacional. Ainda que essa circunstncia (contrria ao projeto original) no tenha impedido a instalao e o desenvolvimento das atividades do CONARQ, dois dos entrevistados a consideram como um dos motivos que levaram no formulao da Poltica Nacional de Arquivos. A viso era um Conselho Superior de Arquivos do qual participava o ministro-chefe da Casa Civil, e teria representantes dos ministrios, e dos tribunais, e dos outros, mas num nvel poltico. [...] Isso no aconteceu, e a [o CONARQ] virou um rgo tcnico [...] Ento, embora conscientes disso, ns tnhamos de fazer o besouro voar. Por que o besouro, na aerodinmica do vo, ningum imagina que aquilo possa voar. Um treco redondo, asinha curta, barrigudinho, pesado... como que aquilo balana a asa e voa? Ns tnhamos que fazer voar, de qualquer maneira, mesmo sabendo que o ideal era termos um rgo poltico. [...] Mas eu propus [ plenria do CONARQ, em 2003, que o 246 Conselho se desvinculasse do Arquivo Nacional] o CONARQ ser [um rgo poltico], por que eu acho que era o caminho, ainda acho que o caminho. (J AS)
O CONARQ seria um rgo mais poltico, teria essa representao poltica, que importantssima. Com a secretaria-executiva e com as suas Cmaras etc., voc faria a parte tcnica. Esse um sonho que eu tambm tenho. [...] Quer dizer, a cpula ser mais poltica, depois voc ter os rgos mais tcnicos. Teramos rgos tcnicos. E esses rgos produziriam os trabalhos tcnicos. A sim, ns produziramos uma poltica de alto nvel para levar plenria do CONARQ, que seria constituda dessas personalidades, que a teriam uma penetrao muito maior nos rgos pblicos. (MLP)
A vinculao do CONARQ ao AN apontada como um dos elementos que tem dificultado a atuao poltica do CONARQ e o seu desempenho na formulao da Poltica Nacional de Arquivos. Essa questo volta discusso quase oito anos depois da implantao do CONARQ. O plenrio no chega a uma concluso, e o presidente prope que se analise o assunto e se volte a discuti-lo. 4
O plenrio resiste. Houve posies que achavam que podia ser um risco. Que bem ou mal, o CONARQ, subordinado ao Arquivo, tinha avanado em tantas coisas, que a sua desvinculao do Arquivo podia ser um risco. [...] Embora a vinculao do Conselho Nacional de Arquivos ao Arquivo Nacional seja uma excrescncia normativa. (J AS)
Eu nunca vi com bons olhos essa vinculao. O Arquivo Nacional pode at ocupar a presidncia do Conselho, como instituio cabea do sistema, mas no do jeito que , que a legislao vincula. (CMC)
Ainda sobre a estrutura hierrquica e subordinao administrativa do Conselho, a falta de uma rubrica oramentria exclusiva para o CONARQ apontada tambm como um problema. Transparece das falas que a inexistncia de tal rubrica oramentria determina a falta de autonomia do CONARQ, com conseqncias em suas responsabilidades operacionais. Ou seja, quando perguntados se o CONARQ havia cumprido com sua funo regimentar de formular a Poltica Nacional de Arquivos, argumenta-se que, se o CONARQ no tem
4 Ata da 26 reunio do CONARQ 3 de julho de 2002. 247 oramento e estrutura operacional prprios, no opera satisfatoriamente, isto , no formula a Poltica Nacional de Arquivos. Talvez, seja... pegar o CONARQ e vincular Casa Civil, ministra, ministra da Casa Civil e criar uma espcie de secretaria-executiva, com oramento, com rea de pessoal etc. [...] E a voc teria autonomia. [...] Eu acho, primeiro, o CONARQ no tem oramento. Ento, como que voc vai fazer um certo tipo de planejamento? Voc conta com que? Tem que contar com a boa vontade do Arquivo que tem pela Lei a obrigao de nos dar assistncia. Ns no temos quadro de pessoal. Os funcionrios so do Arquivo Nacional colocado disposio do CONARQ. (MLP)
E eu acho que ns temos de ter uma outra estrutura no CONARQ para trabalhar. Eu senti uma enorme dificuldade depois que eu sa do Arquivo Nacional para continuar trabalhando. Em vrios momentos eu sugeri que a presidncia [da Cmara Tcnica de Conservao de Documentos] do CONARQ voltasse para uma pessoa de dentro do Arquivo Nacional [...] Eu poderia colaborar perfeitamente como membro da Cmara Tcnica, mas, como presidente, no estando dentro do Arquivo, eu no tenho mais acesso a uma srie de facilidades que eu tinha antes para levar esse trabalho frente. [...] Eu acho que a estrutura no adequada. No satisfatria. A gente no tem o apoio. Ns estamos realmente trabalhando com oramento zero. o meu e-mail, o meu telefone, o meu papel, tudo meu, meu e dos meus colegas [de Cmara Tcnica] [...] Se o CONARQ nacional, ele deveria ter uma estrutura diferente, de no estar s com o apoio do Arquivo Nacional. (IB)
O CONARQ revelado nas principais falas dos entrevistados o lcus da no formulao da Poltica Nacional de Arquivos. Quando confrontados com a afirmao de que o CONARQ no formulou a Poltica Nacional de Arquivos, as respostas insistem em justificar a existncia e atuao tcnica do CONARQ, salientando as realizaes do Conselho (resolues, normas, portarias, consultorias). No entanto, essa no a questo. O que est em pauta a formulao da Poltica Nacional de Arquivos, conforme estabelecido em lei, sob a qual estaria abrigada, entre outros elementos, a preservao contnua da informao arquivstica governamental. No Brasil, certo ou errado, justificada ou no, adequada ou no, h uma lei que determina que o CONARQ formule a Poltica Nacional de Arquivos e que o Arquivo Nacional a implemente. 248 Ainda que no tenha cumprido a sua principal finalidade regimentar, isto , a de formular a Poltica Nacional de Arquivos, a atuao do CONARQ vista como proficiente, inclusive, em relao preservao. [...] mas que assim mesmo, cumpriu uma funo importantssima, para o momento de ausncia de instrumentais bsicos de avaliao de documentos, de uma normativa mais adequada para a microfilmagem, de metodologias para destinao de acervos, ao mesmo tempo, questes voltadas para as questes de preservao lato sensu, s questes ligadas gesto de documentos eletrnicos... [...] A partir dessas questes todas, saram resolues sobre sinalticas de microfilme, textos sobre preservao. Isso, de alguma maneira, criou um conjunto de indicativos tcnicos que delineiam as diretrizes que esto na competncia do CONARQ para a Poltica Nacional de Arquivos, no que tange gesto, preservao, e aos mecanismos de difuso da informao. [...] O Conselho Nacional de Arquivos, nesse perodo, eu no tenho dvida de que ele foi e tem sido um instrumento extremamente importante para a gesto da informao pblica do pas. [...] Mas, eu no tenho dvida, que, mesmo sendo um rgo tcnico que tem que definir a base da poltica, ele fez um trabalho meritrio para as questes voltadas para as normas gerais, as diretrizes gerais da gesto da informao arquivstica [...]. (J AS)
O que a Lei n o 8.159, de 1991 e o Decreto n o 4.073, de 2002 determinam que o CONARQ tem de definir a Poltica Nacional de Arquivo e no a base dessa poltica. De uma maneira geral, as falas obtidas com as entrevistas manifestam uma posio bastante prxima da constatada nos registros textuais das atas das reunies plenrias do Conselho, analisadas na seo anterior desta tese. As falas dos entrevistados oscilam entre o reconhecimento explcito da inexistncia da Poltica Nacional de Arquivos e as justificativas para as conseqncias dessa lacuna. Isto , no afirmam explicitamente que no h uma Poltica Nacional de Arquivos, mas justificam a atuao tcnica do CONARQ. O Conselho no tem no papel [a Poltica Nacional de Arquivos], mas tem na prtica, as diretrizes que tem que ser acompanhadas e seguidas para a implantao das questes determinadas em lei, para que haja cumprimento da norma. [...] Ento, o que eu percebo, e que a nossa misso 2008, uma sistematizao de todas essas questes, voltadas em um texto que seja a... a... de que forma esses instrumentais todos se aplicam dentro de uma poltica de arquivos, para que a gente tenha um documento basilar que sirva de referncia. [...] Ento, isso a 249 misso do CONARQ em 2008, a produo de um grande texto que seja a Poltica Nacional de Arquivos a servio da visibilidade do prprio Estado. Alm de avanar nas questes que esto pendentes, dos instrumentais, [...] traar uma srie de textos que culminem, primeiro, com a questo da Poltica [Nacional] de Arquivos e o uso da informao pblica, a servio do Estado e do cidado, como instrumental democrtico, e resgate da funo social dos arquivos, as questes voltadas para sistematizar dados ligados preservao, segurana, gesto... (J AS)
[...] E o que a gente precisa agora, no mbito da Cmara Tcnica de Capacitao, pensar qual a melhor estratgia para alcanar um nmero maior de arquivos em termos de uma poltica que est delineada atravs dos trabalhos e das prprias Cmaras Tcnicas. Mas elas no esto articuladas para dizer que existe uma poltica, uma Poltica Nacional de Arquivos. Tem a um campo frtil muito grande no CONARQ [...]. (ACH)
Eu acho que a gente saiu de um estado de total ausncia de uma poltica pblica nesse setor [...]. Eu acho que a gente andou lguas, mas tem muito para fazer ainda. Eu penso que a gente comeou, engatinhou, est engatinhando, ainda, no sentido de estabelecer polticas pblicas, de definir uma Poltica Nacional de Arquivos [...]. Eu acho que [a Poltica Nacional de Arquivos] precria, ainda. Ainda precria. Precisa fortalecer. Sobretudo, eu acho que a gente precisa conscientizar o Estado da importncia de uma Poltica Nacional de Arquivos, importncia do Arquivo Nacional como instituio dentro do Estado. Ainda tem que fazer muito, mas o trabalho est comeando, mas eu acho que existe. [...] Ento, eu acho que o papel do CONARQ, nesses dez anos... Trabalhou como um louco, fez muita coisa. Mas no h uma poltica sistemtica, apesar de existir legislao [...] Quando a gente comeou a pensar em polticas de arquivos neste pas, a gente estava com duzentos anos de atraso. Ento, em dez, em quinze, que seja, no d para se fazer grandes coisas. Eu acho que a gente saiu, assim, do limbo. (CMC)
Para um dos entrevistados, a definio de poltica aparece como um imperativo e condio. Essa uma pergunta que no est acabada. Acho que esta pergunta no est pronta para ser respondida. [...] Eu estou colecionando definies sobre poltica. [...] Eu j tenho em casa algumas definies. [...] Porque at hoje eu no consegui achar nenhuma definio que me satisfizesse. Por que? A gente abre a televiso e voc v... qualquer coisa neste pas que est com dificuldade, que difcil, que no anda, eles dizem que falta de uma poltica de. Ento, voc no tem uma poltica de transporte, por isso que as estradas esto do jeito que esto, voc no tem uma poltica de educao, por isso que a educao est 250 nessa situao, no tem poltica de sade, por isso a sade est pssima... Tudo o que no d certo, por que falta uma poltica. A eu pergunto: o que poltica? Por isso que eu estou colecionando. (MLP)
H antecedentes que exemplificam processos de definio de polticas pblicas no Brasil que podem inspirar decises no momento da formulao da Poltica Nacional de Arquivos, tais como: a Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio, aprovada pela Portaria n. o 710, de 10 de junho de 1999, do Ministrio da Sade 5 ; a Poltica Nacional de Defesa Civil do Ministrio da Integrao Nacional 6 ; a Poltica Nacional de Assistncia Social do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome produzida pelo Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS 7 ; a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional do Ministrio da Integrao Nacional 8 ; Poltica de Segurana da Informao nos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal (Decreto 3.505, de 13 de junho de 2000) 9 , e a Poltica Nacional de Museus memria e cidadania 10 , entre outras. No exterior, os Arquivos Nacionais do Reino Unido 11 , (Austrlia 12 e Canad 13 ) e da Nova Zelndia 14 possuem material que tambm pode ser tomado como referncia e modelo.
5 Disponvel em: <http://sisvan.datasus.gov.br/documentos_sisvan/pnan.pdf>ou em: <http://www.anvisa.gov.br/ legis/portarias/710_99.pdf>. Acesso em 23 out. 2007. 6 Disponvel em: <http://www.defesacivil.gov.br/download/download.asp?endereco=/publicacoes/publicacoes/pndc.pdf&nome_ arquivo=pndc.pdf>. Acesso em 23 out. 2007. 7 Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/institucional/conselhos1/conselho-nacional-de-assistencia-social-cnas- 1/resolveUid/775358a172747cc5b2ec731e9e898027>. Acesso em: 23 out. 2007. 8 Disponvel em: <http://www.integracao.gov.br/download/download.asp?endereco=/pdf/desenvolvimentoregional/pndr.pdf&no me_arquivo=pndr.pdf>. Acesso em: 23 out. 2007. 9 Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/decreto/D3505.htm>. Acesso em: 28 out. 2007. 10 Disponvel em: <http://www.museus.gov.br/politica_apresentacao.htm>. Acesso em: 07 ago. 2007. 11 Disponvel em: <http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/preservation_pol.pdf>. Acesso em: 22 nov. 2007. 12 Disponvel em: <http://www.naa.gov.au/images/naa%20rk_policy%202005_tcm2-4905.pdf>. Acesso em: 22 nov. 2007. 13 Disponvel em: <http://www.collectionscanada.gc.ca/preservation/1304_e.html>. Acesso em: 22 nov. 2007. <http://www.collectionscanada.gc.ca/preservation/1304/docs/preservationpolicy_e.pdf>. Acesso em: 22 nov. 2007. <http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/ciopubs/tb_gih/pim-pgi01_e.asp#pim-pgi1>. Acesso em: 22 nov. 2007. 14 Disponvel em: <http://www.natlib.govt.nz/about-us/policies-strategy/our-policy-about-preservation>. Acesso em: 22 nov. 2007. 251 Para outro entrevistado, o problema da indefinio em relao Poltica Nacional de Arquivos, alm de conceitual, tambm operacional. Por que as instituies no conseguem estabelecer polticas? Por que eles no conseguem escrever? No conseguem. Por que existe, realmente, um desconhecimento do prprio conceito. Quando o CONARQ diz que a sua funo criar a Poltica Nacional [de Arquivos], por que ele at hoje no escreveu a Poltica Nacional? Por que no? No escreveu por que no entende o que poltica. No existe um consenso do que poltica. S que j existe um consenso internacional... j existe clareza do que uma poltica. Esses termos... s abrir um dicionrio que se v o que poltica. Mas ns no conseguimos transferir isso para a nossa realidade. muito mais fcil voc trabalhar no miudinho, viu? muito mais fcil. E ns estamos todos trabalhando no miudinho. Mas se a gente no tiver esse macro... que seria praticamente uma norma, uma normalizao, uma padronizao de procedimentos... Se ns no tivermos uma padronizao de entendimento e de procedimentos, de conceitos, a gente no pode ter uma poltica. (IB)
As dificuldades encontradas para definir a Poltica Nacional de Arquivos extrapolam os limites tericos e objetivos do conhecimento acadmico para se projetarem na vontade e desejo dos indivduos envolvidos no esforo de melhorar a situao dos acervos arquivsticos no Brasil. Isso aqui voc tem de misturar em um panelo, para fazer depois... eu no tenho tambm a definio de poltica. A minha cabea est aberta. Para mim, na minha cabea... isto puramente meu, no est baseado em nada cientificamente. um sentimento que eu tenho. Para mim, uma poltica no uma misso, no s diretriz, no s norma, nada disso... No nem misso, eu acho que ... Poltica para mim um conjunto, quase um sonho, sabe? Na minha cabea, quase que um sonho. Porque o sonho... ele tem... voc quer traar um objetivo... difcil voc dizer quais so essas partes que compem o sonho, as vrias etapas do sonho. Para mim, quase que um sonho. Por que, realmente, difcil. [...] a pergunta objetivamente que voc fez, eu no sei responder, se a gente est cumprindo, se no est [...]. Eu tambm acho que no tem um consenso muito grande. Tudo o que eu j li de poltica... Eu confesso a voc que eu termino como comecei, sem tirar concluses que me satisfaam. [...] Agora, eu acho que importante a teoria, mas s vezes, a gente obrigada a dar mais ateno at para a prtica do que para a teoria para salvar os acervos. Porque tem muita coisa para fazer. Eu no tenho a menor dvida. Agora, eu continuo pesquisando o que a poltica arquivstica. (MLP)
252 Uma das percepes de que a preservao dos acervos est vinculada, necessariamente, s polticas, mas que este tema ainda pouco explorado e compreendido, e que o papel do CONARQ aumenta com o passar do tempo. Eu posso falar da minha rea [da preservao]. Eu vejo toda essa demanda no atendida. No estou nada satisfeita. Ns estamos apenas comeando. A dificuldade enorme. [...] Agora, eu sei que a sua preocupao est com a poltica. E eu acho que nesse ponto o CONARQ ainda no fez muita coisa. Eu no sei se... por exemplo, a parte de preservao documental, voc acha que a poltica est contemplada? Uma poltica de preservao documental? Voc considera satisfatrio? Pois ... ento, da minha parte, eu posso te dizer que ns [da Cmara Tcnica] tivemos dez anos em que ns trabalhamos no s pelo CONARQ, mas pelo Projeto Conservao Preventiva em Bibliotecas e Arquivos..., fizemos um trabalho de conscientizao... Hoje em dia existe uma conscincia de preservao, as pessoas entendem melhor o que preservao, no sentido mais amplo... Mas no sabem como implement-la. Mesmo essas aes... eu sinto a dificuldade enorme, mesmo que elas estejam de fato associadas metodologia que garantiria uma certa orientao para a aplicao, monitoramento de condies ambientais, que leva melhoria de condies ambientais... Mas atrs disso tem de haver, por parte da instituio, uma poltica, que oriente essas aes, que estabelea parmetros, que estabelea diretrizes, que d uma normalizao adequada realidade da instituio, que seria a poltica institucional. E o CONARQ ainda no trabalhou nessa questo. [...] Pergunte s pessoas o que uma poltica. [...] porque as pessoas no sabem sequer... confundem poltica com estratgia, com programa, com projeto, com plano... Esses conceitos precisam primeiro ser trabalhados. Talvez o CONARQ deveria partir do trabalho, da conceituao, de tudo o que ela denomina ali, para que a gente tenha clareza do que poltica. Voc tem uma poltica, CONARQ? Voc produziu uma poltica para preservao de arquivos, ou para a gesto? [...] at para que ns tenhamos uma diretriz de produo. Porque o conceito de poltica no est ainda incorporado por ningum, por ningum. (IB)
As dificuldades conceituais manifestadas acima no dizem respeito apenas ao conceito de poltica. Extrapolam essa circunstncia e estendem-se tambm preservao. Tem-se, portanto, um problema conceitual. O prximo item trata de circunstanciar os conceitos e fazeres entre preservao, polticas e gesto de documentos na viso dos entrevistados. 253
7.2 PRESERVAO, POLTICAS E GESTO DE DOCUMENTOS
As dificuldades da rea de preservao em produzir um quadro conceitual consistente (como registrado anteriormente nesta tese) acabam refletidas nos depoimentos dos entrevistados. Evidentemente, que a nebulosidade em torno de conceitos centrais como os de poltica, preservao, gesto, que aqui se est tratando, acaba por reduzir as possibilidades de sucesso nas aes empreendidas, evidenciando a insuficincia dos esforos no sentido de garantir a durabilidade e permanncia dos registros informacionais arquivsticos, entre eles, os do Poder Executivo federal brasileiro. No entanto, o diagnstico de qualquer situao pode ser entendido como o primeiro passo para a reverso dos problemas de uma rea. Em outras palavras, constatada e reconhecida a dificuldade conceitual e terminolgica, abre-se a possibilidade de superao dos entraves na questo. Os trs subitens a seguir renem trechos das falas dos entrevistados sobre o conceito e entendimento de preservao, sobre as relaes entre a funo preservao e os procedimentos e operaes da gesto de documentos e sobre a vinculao entre preservao e as polticas, pblicas e institucionais.
7.2.1 A questo conceitual da preservao
A preservao da informao arquivstica um tema que freqenta as preocupaes dos entrevistados. o que se constata na falas. Mesmo que tratada com relativa impreciso, a 254 preservao percebida como uma necessidade. No entanto, essa percepo no tem sido suficiente para a concretizao de estratgias que venham a garantir a preservao contnua dos registros informacionais arquivsticos produzidos pelo governo brasileiro. A preservao dessa informao, por exigir continuidade e alcance a longo prazo, ter mais possibilidades de sucesso se implementada no escopo de uma poltica pblica perene, ainda que dinmica. No processo que envolve a formulao e implementao de uma poltica pblica de arquivos que abarque a preservao da informao arquivstica, conhecer os conceitos envolvidos com um certo grau de preciso uma das condies iniciais. No entanto, verificou-se que, mesmo na viso dos entrevistados, essa no uma questo resolvida. Eu acho interessante que a preservao um termo, um conceito que est presente em nossa vida em tudo. Todo o dia voc liga a televiso e todo o dia voc ouve a palavra preservao. Porque, cada vez mais, esto todos preocupados com o aquecimento global, a preservao da natureza, a questo da gua, a questo da vida... A preservao um termo muito forte, muito presente, na vida de qualquer criana, de qualquer adulto. um termo muito fcil de ser assimilado pelas pessoas. Eu no vejo nenhum texto do Arquivo Nacional que no saia, como sua misso precpua a divulgao e a preservao como os dois grandes desafios. A misso do Arquivo preservar e divulgar o acervo arquivstico nacional. No entanto, na hora que voc transpe esse termo, que um termo cotidiano, para uma situao de uma organizao que trabalha com a preservao dos acervos, voc percebe que existe uma tentativa de manter uma atividade no nvel operacional, no nvel tcnico-operacional. (ACH)
H dez anos atrs o projeto Conservao Preventiva em Bibliotecas e Arquivos tratou disso exatamente para abrir esse conceito, mostrar o que preservao, a preservao nas suas diferentes aes, a importncia da conservao preventiva, como o nico meio de voc salvaguardar os acervos a longo prazo. Se isto ainda no est entendido pelos dirigentes por que falta o conceito. Voc escrever uma poltica e no fechar o conceito voc tambm no tem essa poltica assegurada. Cada um vai entend-la de uma maneira diferente. E a preservao, novamente, vai ser compreendida de uma maneira... Um vai entender preservao como restauro, outro vai entender preservao como microfilmagem, ou isso, ou aquilo, ou apenas como prticas e no como uma necessidade de se tentar preservao dentro de um escopo bem mais amplo, dentro das atividades dentro de uma poltica arquivstica, mesmo. (IB)
255 As dificuldades que a prpria rea da preservao tem em formular conceitos e consolidar uma terminologia minimamente precisa acabam provocando conflitos e dvidas nos entendimentos, e aparecendo nas falas dos entrevistados. Se voc est falando de avaliao, voc est falando de preservao. Ou no? Voc est falando de preservao fsica? A voc tem que falar com uma especialista da rea. Voc fala da preservao em que sentido? Da Preservao fsica? Do documento? Climatizao? Essas coisas? [...] Especificamente, no sentido de: os arquivos devem ser climatizados, devem ter tanto de temperatura, resoluo, nesse sentido, eu acho que a gente no tem [uma resoluo do CONARQ especfica sobre preservao]... Mas ns temos um livrinho sobre isso. Eu acho que isso vai crescendo de acordo com a evoluo da mentalidade sobre gesto de documentos. A preservao... a gente no pode dizer que uma mais que a outra... eu acho que elas tm de caminhar juntas. (MLP)
Eu estou entendendo a preservao, assim como voc est colocando, como medidas polticas. Impedir que a documentao v para o brejo. [...] E h a outra preservao, a preservao fsica ela objeto, inclusive, de uma Cmara Tcnica. [...] A preservao est to presente, que, para mim, quando a gente fala especificamente em preservao, eu estou pensando no ato de preservar fisicamente. Da outra forma, a preservao da informao, ela faz sentido para mim automaticamente. Quer dizer, minha preocupao com o acesso sempre foi enorme, mas claro que a gente no pode acessar o que no est preservado, e que voc preserva para acessar, para disponibilizar. (CMC)
De forma explcita, um dos entrevistados, profissional da rea, condiciona a preservao e a formulao de polticas construo de um quadro conceitual. Voltando ao texto da poltica de preservao do Arquivo Nacional do Canad, tem um caderno com n nmero de folhas s com a conceituao, o que preservao, todos os seus diferentes entendimentos de preservao. A poltica s possvel de ser estabelecida se voc associa a ela a conceitos. Porque voc pode ter uma poltica escrita, maravilhosa, mas se ela no se refere a um nico conceito, se cada um entende preservao de um jeito, impossvel implementar de uma maneira uniforme essa poltica. [...] Eu acho que, assim, como h dez anos atrs, ns no sabamos sequer o que era preservao, s se entendia uma palavra chamada 'restauro'... Hoje em dia a gente entende a preservao como uma ao completamente abrangente, e impregnada dentro das diferentes aes da Arquivstica... Ns ficamos na questo da prtica, da boa prtica, do fazer, e no estamos preocupados... E no vamos conseguir implementar nada disso, na verdade, porque ns no cuidamos de uma outra questo que se chama poltica. [...] Voc, no 256 momento em que trabalha com a gesto voc est fazendo preservao. No momento em que voc d acesso, voc est trabalhando com preservao. Voc no justifica um trabalho de preservao se voc no tem uma finalidade, que o acesso. Tudo isso um grande plano. algo completo, um conjunto. (IB)
Para um dos entrevistados, a preservao, entendida como um conjunto de procedimentos gerais e abrangentes, est condicionada obteno de poder (empoderamento, a palavra usada pelo entrevistado). Isto , a preservao em seu sentido amplo, que rene desde elementos tecnolgicos, conhecimento e aspectos polticos depende da capacidade que as pessoas envolvidas tm de influenciar nas decises, tanto nas escolhas tcnicas, como, e principalmente, nas polticas e administrativas. E esse empoderamento da preservao considerado pelo entrevistado ainda mais importante quando trata-se de preservar acervos arquivsticos. Ns entendemos a preservao documental como um grande guarda- chuva que inclui, inclusive, o processamento tcnico. O processamento tcnico uma atividade subordinada preservao. Isso no quer dizer que seja subordinada ao conservador. No isso. Mas a uma atividade que vai buscar um ambiente favorvel para que aquele documento dure o mximo tempo possvel e esteja acessvel ao maior nmero de pessoas interessadas. Como que voc faz isso em uma coordenao, em uma estrutura que voc no tem o reconhecimento das atribuies que lhe so pertinentes? [...] O que eu acho que precisa ser feito o empoderamento da preservao documental, no dos conservadores, mas da preservao de uma forma que ela possa ter cada vez mais uma atuao mais sistmica, abrangente. Porque no h outra forma de voc garantir. O tempo todo voc tem que estar olhando o todo. No tem outra possibilidade de voc... Eu sempre disse que dirigir um departamento como o da COPAC [Coordenao de Preservao do Acervo] era como dirigir um carro, onde voc no pode olhar s para frente, voc tem de estar o tempo todo, olhando pelo retrovisor, vendo o que est sua volta, quem est dirigindo ali... Tem de ficar o tempo todo ligado no que est sua volta. Ou a gente corre o risco de voltar a ser um balco de servio, onde a gente est to bem equipado, to bem aparelhado, que seremos capazes de fazer um milho de folhas a cada ano, e digitalizar outros tantos, e microfilmar outros tantos e ficar em um trabalho muito... bitolado. [...] Arquivo uma lgica diferente, por esse todo orgnico, pelo volume documental com que a gente trabalha. A gente tem que ter uma abordagem diferente e menos esttica, menos 257 preciosista, a gente tem que ser muito pragmtico nessa administrao. E isso no me parece bem entendido. (ACH)
Dessa forma, possvel afirmar que, em linhas gerais, os entrevistados percebem a necessidade de fortalecer a produo de conhecimento cientfico na rea. Ento, eu acho que os instrumentos que o Conselho vem aprovando, vem nos possibilitando que se aplique, para determinados segmentos, a sua incorporao dentro do cotidiano dos diversos profissionais, normas e reflexo, que so os produtos de pesquisa arquivstica e de produo de conhecimento arquivstico. O negcio no surge assim. Surge por que tem equipes que se dedicam, estudam, produzem, elocubram e esto fazendo pesquisa arquivstica, como voc desenvolve qualquer produto cientfico para a sua aplicao. Ento, eu vejo nisso, que todos os instrumentos produzidos no mbito do Conselho, de alguma maneira, eles tm, no seu escopo, a questo da preservao e do acesso. Porque no adianta voc ter acesso sem ter a preservao, e tambm voc tem que preservar com vista a instrumentalizar melhor esse acesso. (J AS)
Nesse sentido, um dos aspectos que necessita ainda ser mais bem explorado justamente a forma como a preservao se apresenta na gesto de documentos.
7.2.2 A preservao e a gesto de documentos
A preservao nos arquivos continua marcada por duas caractersticas: de um lado, ainda predominantemente entendida como uma interveno meramente tcnica e de tratamento fsico dos suportes; e, de outro, ela permanece restrita aos arquivos permanentes (a terceira e ltima fase do ciclo vital de documentos 15 ).
15 O Dicionrio Brasileiro de Terminologia Arquivstica define ciclo vital de documentos como as Sucessivas fases por que passam os documentos de um arquivo, da sua produo guarda permanente ou eliminao (ARQUIVO NACIONAL, 2005, p. 47). 258 Ora, o advento e o uso das tecnologias digitais na produo de documentos arquivsticos contemporneos de h muito sinalizam para a alterao desse quadro. Hoje, de forma quase hegemnica no mundo inteiro, compreende-se que a preservao contnua e a longo prazo da informao arquivstica digital somente tem alguma chance de acontecer se as estratgias, as escolhas e as decises de preservao forem implementadas j no incio do processo documental, no momento da criao do documento (a primeira fase do ciclo vital de documentos). No entanto, contraditoriamente, a preservao continua a no constar explicitamente entre os procedimentos e operaes da gesto de documentos, a funo arquivstica encarregada de acompanhar a produo da informao arquivstica desde a sua concepo e registro. Todos os entrevistados reconhecem que, a princpio, a preservao um dos procedimentos da gesto de documentos, mas tambm reconhecem que isso no explicitado. por que na gesto entra a preservao. No est explcito na definio, mas deveria estar explcito. A preservao uma etapa, uma operao, vamos dizer assim, da gesto. [...] na definio da Lei tem, entra preservao, quase como se fosse uma coisa natural. Eu sei que voc est dizendo que teria de ser uma coisa especfica. A nossa preocupao muito grande com a avaliao, que acaba dando, vai bater na preservao do acervo, mas no nesse sentido fsico. A preservao do acervo para guarda. Ento realmente, isso... mas no que no seja dado importncia. O Arquivo Nacional trabalha muito nessa rea de preservao... integrada gesto. [...] Eu no sei bem o que voc est pensando... Eu acho que esse conjunto de resolues, mesmo que no esteja explicitamente citado isso, no fundo, no fundo, a inteno disso o cuidado de preservar a memria nacional, nesse sentido. [...] Mas tudo que a gente faz no CONARQ, a nossa idia a preservao do patrimnio documental. O nosso interesse nos arquivos municipais, uma cartilha que ns fizemos, a preservao, sempre voltada para a preservao do patrimnio documental do pas. Pode no estar escrito l na resoluo que a preservao..., mas todas as aes so voltadas para preservar. O medo e o perigo que os rgos esto correndo se no preservarem a documentao. a preservao... ento, tudo o que tem que ser feito, para a preservao. A preservao o principal. Voc tem que preservar para dar acesso. Para mim, esse o ponto chave, dar acesso. [...] Eu acho que a palavra arquivamento no devia ser usada, devia ser achamento. Porque eu 259 acho que tudo que se faz em matria de arquivo s tem um objetivo: preservar para dar acesso. Preservar e, quando eu digo preservar, inclui, preservar, descrevendo corretamente, para dar acesso, a disponibilizao pelos meios de divulgao que a gente tem hoje disponveis. Ento, s vezes, difcil voc definir, porque eu no vejo preservao separada. Eu vejo junto. Acho que precisava ficar explcito. [...] Eu vejo tudo muito junto. Mas eu priorizo o acesso. Quer dizer, voc preserva, preserva bem para voc dar acesso. [...] Existem muitos documentos... quando a gente escreve, quando a gente fala, fala muito nisso, a preservao do patrimnio documental do pas. [...] a questo da coisa implcita. Quer dizer, voc faz a eliminao, elimina aquilo que j considerado, aquilo que no tem mais interesse, e voc recolhe aquilo que para ser guardado, porque patrimnio documental. [...] Tem que ter preservao. Com certeza. Isso tem na nossa cabea, mas no est materializada em uma coisa escrita. [...] Em alguns trabalhos que a gente faz, a gente fala muito na preservao do patrimnio documental como objetivo final. O objetivo preservar para voc poder dar o acesso. (MLP)
Eu no sei se eu entendi bem o seu questionamento. O que voc coloca que a viso de preservao no fica muito clara nos atos. Ns trabalhamos, ns baixamos resolues de textos tcnicos que levam preservao e eles so baixados por resoluo. Porque o prprio texto a norma. O dado final, seja do processo, a preservao e a difuso. [...] O objetivo da gesto a preservao. [...] Por que a Lei de Arquivos e a Lei do Meio-Ambiente definem, com clareza, que documentos de valor permanente tem que ser preservados indefinidamente e no pode haver mudana de suporte, da mesma forma que a Lei de Microfilme, que define isso. Ento, tambm no escopo da gesto, embora no explcita a palavra preservao, quando se fala recolhimento para a guarda permanente, est subentendido que na guarda permanente voc tem um conjunto de aes, inclusive, guarda, preservao, tratamento e difuso desses acervos. Logicamente, a preservao est, pode ser que seja muito subliminar, mas est presente nisso, porque, quando voc usa os bons recursos, e de forma adequada, a tecnologia da informao aplicada aos arquivos, voc tem uma meta da preservao e da difuso [...]. (J AS)
Eu no sei te dizer por que a palavra [preservao] no aparece, mas se voc for pegar cada uma [resolues e portarias do CONARQ], certamente, a preservao vai estar presente. [...] A preservao est presente em tudo. Se voc for ler os captulos das leis, dos decretos, est l: preservar a informao, etc e tal... creio eu. No precisa estar no enunciado... acho eu. Porque, no final das contas, tudo isso que se faz visa a preservar. [...] , de fato, eu no sei te dizer por que [a preservao] no aparece explicitamente. Eu sei que a preocupao est presente. Por que voc faz isso tudo? claro que para preservar. [...] Eu estaria mentido se eu dissesse que essa questo, do jeito que voc est explicitando, tenha sido uma preocupao minha em algum momento. Est to embutido na minha cabea. Eu estou dizendo que 260 eu nunca pensei. Voc est me colocando uma questo que eu vou comear a pensar agora. possvel que a gente pare para pensar e veja que, de fato, preciso que a gente coloque isso na ordem do dia. (CMC)
Assim, ainda que a preservao da informao arquivstica no esteja explicitada como um procedimento da gesto de documentos e que ainda no esteja implantada como prtica cotidiana dos setores de arquivos correntes das instituies do governo federal brasileiro, se reconhece que a preservao deveria estar presente desde o momento da produo da informao arquivstica at sua destinao final.
7.2.3 A preservao e as polticas, pblicas e institucionais
Quando se questiona sobre a relao entre preservao e polticas, as respostas tendem a reproduzir o que foi dito sobre a relao entre preservao e gesto de documentos. A relao reconhecida pelos entrevistados, embora no esteja explicitada. Isto , para os entrevistados, a preservao tambm aparece vinculado s polticas institucionais, s decises polticas e at Poltica Nacional de Arquivos. Voc fala da poltica. Eu acho que ns temos de ter, em primeiro lugar, por parte do CONARQ, uma orientao para que todas as Cmaras Tcnicas trabalhem nisso [na poltica]. No adianta eu, sozinha, preparar uma poltica de preservao, se ela no abrange apenas o campo da preservao, mas permeia todas as atividades da Arquivstica. Se voc l o que a poltica de preservao, por exemplo, do Arquivo do Canad, ele te d os conceitos, em que ele coloca preservao... E ele no diz preservao digital isso, preservao de documentos textuais aquilo, ele diz que preservao isto, isto e isto, e pega o escopo todo da preservao. E a voc v como ns temos que trabalhar. Se no, no tem sentido. Vamos voltar, novamente, para a boa prtica se a gente no tiver como pano de fundo uma poltica institucional. Agora, como implement-la? Como as instituies implementam uma poltica? 261 Ento voc veja que isso uma coisa que a gente v muito tambm como um reflexo do que o CIA, que tambm publica, tem as suas Cmaras Tcnicas para preparar os manuais de boas prticas. E isto pode ser muito importante, desde que voc tenha, antes disso, uma poltica institucional. Se no, voc no consegue nem implementar isso. [...] Preservao, ento, passa a ser apenas possvel se voc tem um planejamento. Um planejamento abrangendo todos os tipos de acervos, as urgncias em cima das fragilidades, fator risco, fator segurana, fator risco de perda de informao... Ento, em cima disso voc tem que ter um plano de aes, uma conversa conjunta, um acordo conjunto do planejamento... Isso a, voc s consegue fazer se voc tem uma poltica institucional. O programa institucional s vai acontecer no momento em que voc tiver uma poltica implementada. Ento, voc acha que deveria o CONARQ parar toda essa parte da prtica do bom fazer e pensar, talvez, em trabalhar em poltica, discutir uma poltica [...] A preservao est dentro da Poltica Nacional de Arquivos. [...] Mas eu acho que ainda nos falta em todos, em todos os setores da Cmara Tcnica falta exatamente essa questo da poltica. Eu acho que isso tem que ser muito bem enfatizado. (IB)
A prpria Poltica de Arquivos uma poltica de preservao. E acesso. A questo do acesso, essa sim, aparece bastante, bastante contemplada. E voc no d acesso sem preservar. E voc acha que isso [a preservao no aparecer explicitamente] nas polticas de arquivos interfere? Eu nunca pensei sobre isso, para ser honesta. Para mim to bvio que voc trabalha no sentido de preservar... (CMC)
Poltica de preservao... A gente fala da Poltica Nacional de Arquivos... Se no tem uma Poltica Nacional de Arquivos, tampouco tem uma poltica de preservao. O que tem so iniciativas, que foram tomadas pelo grupo de conservadores do Arquivo Nacional, em inter- relao, porque gente no vive sozinho, com todas as outras reas do Arquivo e em uma permanente negociao... Ento, ns temos hoje um programa compreensvel da preservao, um programa interno. E que tambm no est escrito. [...] O que eu vejo, que a preservao no entendeu. A gente est bem equipado, tem material de consumo, recursos humanos... O que falta para gente uma questo muito mais poltica, de um empoderamento, de uma responsabilizao da rea de preservao, para poder atuar de uma forma mais autnoma em relao ao todo e, ao mesmo tempo, integrada. (ACH)
As falas evidenciam que os entrevistados reconhecem a existncia de uma relao entre preservao e polticas pblicas de arquivo e, ainda que no literalmente, indicam que tais polticas tambm no existem. Na ausncia de polticas pblicas, a preservao restringe- se a intervenes fragmentadas de boas prticas, como apontou um dos entrevistados. Ou 262 seja, um procedimento de alcance limitado e reduzidas possibilidades de garantir a manuteno da informao e dos documentos arquivsticos governamentais de modo contnuo e a longo prazo.
7.2.4 O significado da expresso acervo preservado
Solicitou-se aos dois entrevistados que so especialistas em preservao que comentassem o uso da expresso acervo preservado, recorrente nos relatrios oramentrios (OGU e PPA) e de atividades (AN), na tentativa de verificar se o sentido dado a essa expresso reflete a realidade dos fatos. Essa preocupao decorre do entendimento que a passagem do tempo e o uso social dos acervos impossibilita que um conjunto documental seja dado como preservado. As implicaes de um entendimento desse tipo so muitas, mas no caso desta pesquisa, referem-se, essencialmente, necessidade de investimentos financeiros contnuos, estveis e permanentes, oramentrios ou no, para que a preservao da informao arquivstica seja concretizada. Ou seja, a noo de que um determinado acervo possa ser dado como preservado pode levar compreenso de que, tendo-se alcanado o objetivo de produzir um acervo preservado (como consta dos relatrios), no haja mais necessidade de destinar e investir recursos financeiros na proteo desse acervo. Ambos entrevistados abordaram uma questo tambm relevante, relacionada e complementar ao significado de acervo preservado: a de como quantificar o produto da preservao. absurdo que a gente ainda pense em preservao como unidades, como itens. Voc est ainda naquela que preservado aquele documento que voc lavou, planificou, prensou, encadernou, melhorou, fez fisicamente melhorias. Isso tantos documentos preservados. Eu acho que no. Eu acho que, em primeiro lugar, no so dois mil, voc no pode quantificar. [...] Se voc pensa que 263 preservar s restaurar 2 mil itens... cad o oramento para manter as condies... isso preservao... o oramento para manter a estabilidade, o monitoramento, a melhoria das condies atravs de ventiladores, de desumidificadores, embalagens especiais... O benefcio de uma embalagem de boa qualidade to grande, to enorme... voc cria uma estabilidade, dentro de uma embalagem, fantstica, que voc poderia apenas com investimento em um bom sistema de acondicionamento... voc reduz, assim, em dcadas, o processo de envelhecimento de um acervo, talvez at mais. Ento, eu acho que ns estamos completamente equivocados em todo o conceito de preservao. (IB)
A impreciso da expresso acervo preservado retoma o problema conceitual e terminolgico detectado anteriormente. Existe a, tambm uma questo conceitual, que foi tambm o que me mobilizou a fazer o mestrado, que foi uma busca de uma linguagem comum, que no existe at hoje no Arquivo Nacional. As pessoas continuam se referindo rea de preservao como sendo restaurao, como sendo conservao... Quer dizer, as pessoas no sabem exatamente como aplicar adequadamente o conceito. Eu concordo com voc que o documento preservado um termo muito megal, porque o preservar aquela histria que eu discuto na minha dissertao, o para sempre e o para sempre no existe. Ento, na verdade, esse conceito de sustentabilidade me parece bem porque ele denota uma continuidade, um processo, uma coisa que est sempre em curso. Eu acho que a Conservao Preventiva que nos d esse flego. [...] Durante muitos anos, os nossos relatrios eram numricos, eram quantitativos. Ainda assim, mas voc j consegue explicitar melhor no que consiste aquele trabalho. Quando voc d uma palestra para conscientizar os funcionrios que eles no devem se alimentar nas salas de trabalho, no devem fumar no interior do edifcio, que eles devem observar se tem algum tipo de contaminao, avisar a rea... Isso tudo trabalho que voc no quantifica em itens de documentos preservados. Isso uma questo que do prprio governo federal que, desde o Fernando Henrique, estipulou uma metodologia de planejamento, o famoso Plano Plurianual, que como uma camisa de fora que agente tem de se encaixar ali. (ACH)
No menos importante, conhecer como os entrevistados vem a atuao do Arquivo Nacional na preservao da informao arquivstica do Poder Executivo federal.
264 7.3 O ARQUIVO NACIONAL E A PRESERVAO DA INFORMAO ARQUIVSTICA DO EXECUTIVO FEDERAL
A edio da Resoluo n o 4 do CONARQ, de 20 de maro de 1996 16 , revogada pela Resoluo n o 14, de 24 de outubro de 2001 17 , que dispe sobre o Cdigo de Classificao considerada um marco no tratamento da informao arquivstica do Poder Executivo federal brasileiro. A partir da, o Arquivo comea a receber no mais o que a administrao queria mandar para c, mas sim a gente comeou a ter contato com o que a administrao estava produzindo na sua fase corrente. Havia uma coisa dicotmica: o corrente era antagnico do intermedirio e do permanente, e no a coisa encarada como um nico fluxo informacional do processo de documentar, do processo arquivstico. [...] Ento, a partir da, comea a se criar uma nova relao mais orgnica, com uma identificao mais clara, do que cabia ao Arquivo Nacional no processo de promover a gesto documental dos rgos e entidades do Poder Executivo federal. (J AS)
A dicotomia explicitada na fala registrada acima remete s questes tratadas anteriormente nesta tese como a questo da formao do patrimnio arquivstico e da preservao como uma funo arquivstica vinculada gesto de documentos, aplicada desde os arquivos correntes e no destinada exclusivamente aos documentos recolhidos aos arquivos permanentes.
16 Dispe sobre o Cdigo de Classificao de Documentos de Arquivo para a Administrao Pblica: Atividades-Meio, a ser adotado como um modelo para os arquivos correntes dos rgos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Arquivos - SINAR., e aprova os prazos de guarda e a destinao de documentos estabelecidos na Tabela Bsica de Temporalidade e Destinao de Documentos de Arquivo Relativos s Atividades-Meio da Administrao Pblica. 17 Aprova a verso revisada e ampliada da Resoluo n 4, de 28 de maro de 1996, que dispe sobre o Cdigo de Classificao de Documentos de Arquivo para a Administrao Pblica: Atividades-Meio, a ser adotado como modelo para os arquivos correntes dos rgos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Arquivos (SINAR), e os prazos de guarda e a destinao de documentos estabelecidos na Tabela Bsica de Temporalidade e Destinao de Documentos de Arquivo Relativos as Atividades-Meio da Administrao Pblica.
265 Por que a meta era isso: Livre-se dos fungos, livre-se dos caros, antes. Se voc no pode ter ambiente empoeirado, no tem mais espao, microfilme que os seus arquivos esto organizados. O que era um blefe, mas, tudo o que muderno em tecnologia, o administrador embarca, como se aquilo fosse a panacia de todos os males e resoluo de todos os problemas. Como acontece, tambm, com o uso da digitalizao, que o mesmo processo. [...] O que melhor para a preservao? O que melhor para a reteno e preservao do acervo? E o que melhor em termo de custo/benefcio para a prpria administrao? [...] O que a gente vem percebendo, que progressivamente, os ministrios comeam a implantar os seus programas de gesto documental, alguns mais avanados, outros menos. (J AS)
Para descrever a situao atual da preservao da informao arquivstica do Poder Executivo federal brasileiro, alguns ministrios so mencionados como exemplos de interveno bem sucedida, ainda que a preservao, estrito senso, no esteja entre os procedimentos listados. Ou seja, destacam os procedimentos tpicos da gesto de documentos, como classificao e avaliao, mas a preservao nos arquivos correntes no mencionada. Por exemplo, no Ministrio da Sade [...] eles vm implantando programas e tabelas e cdigos que atendam no s a atividade-meio, como a atividade finalstica do rgo. O Ministrio do Planejamento tambm empreendeu aes nesse sentido [...]. O Ministrio da Defesa implanta, junto com os comandos militares uma srie de aes voltadas para gesto da documentao meio e da documentao finalstica. Hoje, h uma srie de encontros, e a gente espera que at o ano que vem, tenhamos um cdigo de classificao e uma tabela de temporalidade da produo documental das universidades federais. [...] H uma proposta do Ministrio da Sade de fazer a mesma coisa com os hospitais federais em conjunto com a Cmara Setorial de Arquivos Mdicos, o Arquivo Nacional e o Conselho [Nacional de Arquivos] [...]. H uma discusso com o setor eltrico de encaminhar questes semelhantes, de buscar junto com a Memria da Eletricidade, algo que seja comum e que venha a virar um certo padro, que facilite o trabalho de avaliao e de destinao. (J AS)
Em que condio estaro esses documentos quando forem recolhidos ao Arquivo Nacional? E em relao preservao da informao arquivstica produzida em meio eletrnico/digital? Isso est sendo pensado? Os responsveis pela informao arquivstica corrente conhecem ou tem acesso aos procedimentos de preservao necessrios? 266 A re-alocao administrativa e hierrquica do Arquivo Nacional, a legislao, as resolues e uma mudana de mentalidade so apontados como sinais de transformao em relao ao estgio em que se encontra a preservao da informao arquivstica do Poder Executivo federal. O Arquivo Nacional no tinha flego nem competncia para enfrentar aquilo. Hoje, bem ou mal, o Arquivo ocupa esse espao. Tem dificuldades, porque ainda no tem um quadro tcnico suficiente para... Eu acho que ainda no ocupa uma posio de fora na constelao do poder, mas acho que j muito mais ouvido, muito mais chamado para... E tem uma legislao em curso que est sendo... Tem coisas para serem feitas ainda, mas eu acho que a gente andou. Resolues, portarias, que so muitas. [...] Quer dizer, a gente pode fazer mil crticas, pode melhorar, mas no d para dizer que no existe... um interesse, hoje, nessas questes. (CMC)
Ao mesmo tempo em que se confirma uma nova posio do Arquivo Nacional, surgem outras questes e problemas a serem enfrentados na preservao dessa informao. Questes que vo desde o uso de novas tecnologias, de formao de uma mentalidade mais engajada, at um novo modelo de gesto, sentido amplo, isto , de gerenciamento pblico. Olha, eu acho que isso ainda no est resolvido, no s no mbito do Arquivo Nacional, mas em termos da tecnologia em si. Ns temos hoje um sistema de armazenamento que o ponto vulnervel de qualquer projeto, de qualquer programa de digitalizao, que o armazenamento. [...] Existe uma falta de viso dos nossos governantes. Acho que o Arquivo Nacional tem sido bastante pr- ativo, em se fazer visvel, em se fazer reconhecido. Acho que existe um trabalho, um crescimento institucional muito grande do Arquivo Nacional nos ltimos anos, mas, de forma alguma, ainda no suficiente para nada. [...] O que realmente impressiona, o charme que a preservao, o charme que o Arquivo Nacional, cada visita que vem aqui, de ministros a Clara Sverner [pianista famosa], todos ficam absolutamente encantados com essa coisa da memria... Tem um apego das pessoas a esse trabalho da gente, existe toda uma magia que cerca o Arquivo Nacional... Mas eu acho que aquele projeto de modernizao, que foi to falado na poca da Celina Vargas [diretora- geral do Arquivo Nacional entre 1980 e 1990] ainda no alcanou a cabea das pessoas, a forma de trabalhar, os mtodos... Isso no uma questo do Arquivo Nacional... Eu acho que existe uma grande crise nas instituies... [...] Falta um novo modelo de gesto. No estou falando de Arquivo Nacional, estou falando em termos, realmente, de Brasil. (ACH) 267 Em relao preservao da informao arquivstica do Poder Executivo federal brasileiro, o SIGA Sistema de Gesto de Documentos de Arquivo da Administrao Pblica Federal apontado como um fator diferencial, capaz de concretizar o que no foi conseguido at ento, uma vez que entendido como um elemento catalisador da Lei n o 8.159. Em algum momento poderemos implementar, via o SIGA, os cdigos de classificao da atividade-meio, que j os temos, das atividades- meio mais especficas, como o caso do pessoal militar, mas para que os documentos possam nascer codificados e temporalizados. [...] E com isso, o SIGA o instrumento importante. Porque a nossa relao com a administrao pblica se fazia na determinao dos ditames da Lei n o 8.159 e um pouco no varejo. Agora, no. A gente tem uma comisso do SIGA, uma comisso de coordenao que define uma srie de questes voltadas para o interesse dos arquivos da administrao pblica federal. (J AS)
Assim, h no Brasil quatro organismos com objetivos e funes muito semelhantes para equacionar a questo dos arquivos: o Arquivo Nacional e o SIGA Sistema de Gesto de Documentos de Arquivo da Administrao Pblica Federal, no mbito federal; e o CONARQ Conselho Nacional de Arquivos e o SINAR Sistema Nacional de Arquivos, de alcance nacional. possvel que com o advento do SIGA a gesto e a preservao da informao arquivstica do governo federal do Brasil avance. Entretanto, a simples criao de mais uma estrutura governamental no tem se mostrado a melhor soluo para enfrentar o problema. Principalmente, se considerar-se a disponibilidade oramentria para rea, nos termos apresentados neste trabalho.
7.4 PRESERVAO, ARQUIVO NACIONAL E OS RECURSOS ORAMENTRIOS
As falas que seguem confirmam que o oramento, independentemente do grau de investimento feito, um fator importante na adoo de uma preservao contnua e de longo 268 prazo. Do ponto de vista dos dois especialistas em preservao, o oramento pblico tido como uma condio inicial para a preservao e entendido como um processo que no admite interrupes. Voc veja, nos EUA, o Arquivo Nacional dos EUA, toda a questo normativa est dentro do Arquivo Nacional dos EUA. O Arquivo Nacional dos EUA assina os termos de qualidade tcnica dos servios, ele responsvel pela normalizao. Eu acho que o Arquivo Nacional [do Brasil] poderia fazer isso no mbito federal, desde que ele tivesse realmente um oramento, uma estrutura mais adequada para isso. [...] O oramento no entendido para a preservao como um oramento que cuida da questo profiltica, o oramento no planejado, no sentido da preservao, no sentido da profilaxia... Porque, no Brasil, com essas condies, s aceitvel um investimento de preservao na forma de profilaxia. Eu estou me referindo conservao preventiva, mesmo. S ela possvel economicamente, ela tem um resultado, um benefcio, uma eficcia a longo prazo, muito mais justificvel... Ela s implementada a partir de um planejamento que depende de uma poltica estabelecida. (IB)
Eu acredito que o Arquivo Nacional talvez seja uma das instituies brasileiras, hoje, que esteja mais bem aparelhada em termos de infra- estrutura, de pessoal... so 70 conservadores trabalhando na COPAC [Coordenao de Preservao do Acervo]. Existe uma prioridade, por parte da seleo, muito grande nessa rea de preservao, inclusive com investimentos altos. Eu acredito que, nestes sete anos [2000- 2007], mais de 5 milhes de reais tenham sido investidos no aparelhamento da preservao [...] Agora, essa questo da sustentabilidade, que um termo que est em moda, que de que maneira que a pessoa pode garantir que o seu investimento em uma plataforma digital, entre aspas, porque eu no acredito nisso, dure para sempre? uma questo que voc tem que estar o tempo todo negociando com a direo investimentos para atualizar todo o seu ambiente tecnolgico para garantir que voc no fique atrasado em relao aos novos lanamentos. Ento, uma questo que voc tem que estar sempre muito atento e com um poder de barganha na administrao pblica para voc manter esse investimento. [...] [O Arquivo Nacional] Continua tendo robustez, continua tendo investimentos... Agora, com o Centro de Memrias Reveladas, que um projeto do governo para dar acesso sociedade aos documentos do perodo da ditadura, a gente est recebendo mais investimentos para poder ampliar o nosso parque de equipamentos. Agora, eu, realmente, sempre tive e sempre vou ter um receio que, se muda a direo, se muda a poltica, se muda o status quo, a gente pode ficar 5 anos sem investimentos na rea digital e isso vai ser suficiente para a gente caducar. E a, os investimentos todos desses anos correm um srio risco. (ACH)
269 Quando questionados sobre aspectos mais especficos na administrao dos recursos oramentrios destinados ao Arquivo Nacional para a preservao do acervo sob sua custdia, dois depoimentos so significativos para se entender a aplicao dos recursos financeiros destinado ao AN. No primeiro caso, mais genrico, aparece o problema da forma como os recursos devem ser aplicados, o que nem sempre atende s expectativas da rea. [...] Eu no diria que [os recursos oramentrios] foram insuficientes [em sua gesto 2000-2007], mas no foram suficientes para fazer tudo o que precisava fazer. [...] Voc veja o PAC [Plano de Acelerao do Crescimento do Governo Federal], eles tm l o dinheiro e as pessoas no conseguem gastar. Por que? So tantos impedimentos. projeto bsico que voc tem de fazer, voc tem que ter uma descrio pormenorizada de cada item. Por exemplo, ns tivemos isso para comprar um escaner de negativos de multiformato. Fizemos tudo, todo o dever de casa perfeito. Conseguimos. Porque era o nico equipamento existente no mercado, ns fizemos uma descrio muito detalhada do projeto bsico, que aquilo que vai instruir o processo de licitao. E quem ganhou no foi o revendedor autorizado, vamos dizer assim. Foi algum que recomprou e que agora no capaz de dar a assistncia tcnica. Ento, tem pequenas armadilhas no servio pblico, que, por mais que voc queira o seu trabalho bem feito, voc tem dificuldades de conseguir as coisas. complicado. (ACH)
Em outra situao, mais especfica, mas que tambm remete a um certo grau de engessamento na distribuio dos investimentos pblicos, observa-se a necessidade de um certo malabarismo administrativo e estratgico na aplicao dos recursos solicitados e disponibilizados. Ao explicar por que e como recursos originalmente destinado preservao de acervos acabam sendo remanejados para atender outras demandas fora dessa rea 18 , revela- se um problema de planejamento, algo relativamente comum na administrao pblica brasileira: o remanejamento de verbas. Havia uma previso feita pela rea de preservao de uma quantidade de recursos para contratao de servios de terceiros. [...] Ento, como esse recursos, ns tnhamos certeza que ns no iramos utilizar voltados para esse fim, porque as equipes foram contratadas pela
18 O Relatrio de Atividades do Arquivo Nacional de 2004, pgina 35/315, registra que R$ 113.000,00 foram remanejados da atividade Preservao do Acervo para reforar os auxlios alimentao e transporte aos servidores do Arquivo Nacional (Lei n o 11.010 de 17 de dezembro de 2004, que aprovou um crdito suplementar nesse valor). 270 UNESCO. Ento, o dinheiro da UNESCO supriu esse recurso que estava na preservao e que ns no poderamos executar. Ento, remaneja-se e vai para a gesto e administrao do programa, o que melhor do que perder. A gente tem anlise progressiva da aplicao oramentria e a rea que est com uma certa dificuldade de uso, ou por que aquilo foi planejado alm do que se podia, a gente tem que promover... [...] Por isso, h um remanejamento sempre que necessrio para que no haja perda [...] Por isso que o remanejamento foi da rea de preservao. No que eles foram desfalcados, porque, na realidade eles j estavam supridos, por outro mecanismo e ns precisvamos reforar todas. No foi guindou da preservao. Saiu da preservao porque havia... a rea estava suprida e no teria capacidade operacional de gastos e a gente remaneja para que no haja perda. (J AS)
Uma terceira situao chancela a estreita vinculao entre preservao e oramento. O salto gigantesco de mais de dezenove mil por cento 19 na previso inicial para a preservao de acervo do AN em 2001 computado ao trinmio dinheiro, equipamento e gente. Em 2001, ns tivemos um grande investimento feito pelo Ministrio da Cultura em equipamentos de microfilmagem. quando o Arquivo adquire microfilmadoras Zeutschel e havia possibilidade de contratao de equipes que foram treinadas para a microfilmagem. A microfilmagem entra como um item de preservao. E a, as mquinas obsoletas saram do ar e entraram mquinas com muito mais capacidade operacional. [...] foram contratadas equipes de microfilmadores, equipes de higienizadores, equipe de preparo de microfilmes, e a foi um boom. O mistrio est a: dinheiro, equipamento e gente. E a, pde-se organizar acervos, botar acervo em seqncia, microfilmagem em conjunto, em srie, assim, numa linha de montagem. Tinha equipes para organizar, equipes para preparar, controlar intelectualmente, e tome mquina. Por que as microfilmadoras modernas tinham compensao de lombadas, o que era cdice, se microfilmava com muito mais agilidade. Ns tnhamos cmaras planetrias para digitalizar mapas de at um metro e meio... E a, foi o boom. [...] Na realidade, foi um crescimento espetacular, mas no foi milagre. Foi custa de investimento mesmo [...]. (J AS)
A importncia da questo oramentria para o Arquivo Nacional e para a preservao da informao arquivstica retomada quando os entrevistados so solicitados a comparar o
19 A esse respeito, ver pgina 230 desta tese. 271 status do Arquivo Nacional quando subordinado ao Ministrio da J ustia e depois, sob a Casa Civil da Presidncia da Repblica. Para dois dos entrevistados, ao passar para a estrutura da Casa Civil, o Arquivo ganha visibilidade, aproxima-se do poder e adquire novas responsabilidades tcnicas. Eu no tenho dvida, como j no tinha na dcada de 80, que uma instituio se projeta se ela est no centro do comando, junto com quem tem poder, para bater na chapa e dizer: isso. [...] aqui [na Casa Civil], o Arquivo promove a gesto, e isso um brao importante poltico para a prpria Casa Civil, na medida em que o Arquivo tem tentculos em todos os ministrios. (J AS)
[...] agora, neste momento da Dilma [Rousseff, ministra da Casa Civil] eu acho que o CONARQ e o Arquivo Nacional esto um pouco mais fortalecidos. a impresso que me d. (CMC)
Mas o aumento nas verbas oramentrias o elemento mais citado na anlise da sua mudana de hierarquia na estrutura administrativa do governo (grifo nosso). Na Casa Civil, a gente vem experimentando, at hoje, um processo de investimento, que ns no teramos se tivssemos ido parar, seja no Ministrio do Planejamento, seja no Ministrio da Cultura [...]. Ento, para o Arquivo Nacional, oramentariamente, de visibilidade, eu no tenho dvida de que ns no estaramos neste patamar, hoje, se ns continussemos no Ministrio da J ustia. Efetivamente. [...] Voc pode estar no ministrio mais forte, ter o melhor oramento, se voc no tem viso, perspectiva do que voc quer atingir, tambm no adianta nada. [...] A gente tem de estar sempre buscando o melhor, a melhoria, as condies de melhoria. Por exemplo, todos os investimentos que comeam a ser feitos agora no F [prdio F] para transformar os depsitos para que eles tenham mais qualidade de preservao. E est dentro do escopo do programa de modernizao do Arquivo, que esse projeto que est gerido com a UNESCO, que termina, infelizmente, em dezembro de 2008. [...] Mas a, o Arquivo j ter feito os investimentos necessrios para que ele possa ir conquistando, progressivamente, ampliao oramentria. Embora seja disputado no tapa, o oramento, dentro da Casa Civil tambm, mas substancial a nossa melhoria oramentria em relao ao que se tinha dentro do Ministrio da J ustia. Todos os ministros adoravam o Arquivo, mas dinheiro que bom, nada. (J AS)
Em sntese, o conjunto das falas evidenciou desde dificuldades conceituais em relao ao entendimento de preservao e de polticas, at o reconhecimento da necessidade de 272 recursos oramentrios contnuos para a preservao. Em diversos momentos ao longo das entrevistas, quando questionados sobre a falta de definio da Poltica Nacional de Arquivos, os entrevistados chamaram ateno para o avano nas tcnicas, nas operaes e na legislao arquivsticas nas ltimas dcadas. No entanto, esses avanos no tm sido suficientes para garantir a preservao contnua e a longo prazo da informao arquivstica do governo federal e nem eximem o CONARQ de cumprir a lei, isto , formular a Poltica Nacional de Arquivos. 8 REFLEXES FINAIS
Refletir sobre a preservao da informao arquivstica governamental no Brasil significa entrar em uma rea de pouca visibilidade. Mais problemtico ainda abordar essa questo do ponto de vista das polticas pblicas. Para retomar o problema de pesquisa, aponta-se que os diversos aspectos, gerais e especficos, expostos em diferentes graus de profundidade e amplitude ao longo desta tese, demonstraram que a preservao da informao arquivstica governamental, principalmente, a produzida e acumulada pelo Poder Executivo federal, estudada a partir da atuao do CONARQ e do Arquivo Nacional, entre 1995 e 2005, ter possibilidades de ser alcanada a partir da formulao e implementao de polticas pblicas de arquivos. Ou seja, at prova em contrrio, a preservao, do tipo contnua, tida de forma praticamente hegemnica no mundo todo, porque capaz de dar acesso a longo prazo informao arquivstica governamental, depende de uma poltica pblica de arquivos. Em vista dos objetivos traados nesta tese, as reflexes finais aqui expostas trazem dois tipos de abordagem: uma retrospectiva e outra prospectiva, como segue. Retrospectivamente, verificou-se que, no Estado brasileiro, a preservao da informao arquivstica do governo federal entre 1995 e 2005 baseou-se: na aplicao de intervenes tcnicas intermitentes: no atendimento descontnuo de demandas emergenciais; no uso de recursos oramentrios cujas somas foram instveis e oscilantes; na adoo de estratgias de curto prazo; na ausncia de planejamento de longo prazo.
274 Todos esses procedimentos foram executados revelia de qualquer poltica pblica arquivstica. Nesse sentido, entende-se que as inmeras aes do CONARQ (leis, resolues, pareceres, consultorias, portarias, instrues normativas e publicaes tcnicas etc.) e do Arquivo Nacional (gesto de documentos, aquisio de equipamentos, publicaes tcnicas, assessorias e visitas tcnicas etc.) entre 1995 e 2005 no foram suficientes para alterar significativamente o vazio na preservao da informao arquivstica do Executivo federal provocado pela inexistncia da Poltica Nacional de Arquivos. Os documentos analisados (relatrios, atas e resolues) e os argumentos e narrativas dos membros do CONARQ e dos dirigentes do AN entrevistados explicitam e ratificam, do ponto de vista dessas instituies, tal quadro. A anlise qualitativa dos recursos oramentrios pblicos aplicados em preservao no perodo demarcado evidenciou ser este um elemento relevante para a compreenso da preservao da informao arquivstica governamental. O vnculo entre a implementao de polticas pblicas (no caso, polticas pblicas de arquivo) e a disponibilidade oramentria refora a proposta defendida nesta tese de que a questo oramentria um dos elementos a ser considerado no estudo do tema. Aes isoladas de preservao podem ser desenvolvidas e implementadas com pouco ou nenhum suporte financeiro, mas a formulao e implementao de uma poltica pblica tm profundos vnculos com algum suporte financeiro. Ainda que uma poltica pblica seja muito mais do que apenas investimento financeiro, este um elemento a ser considerado na anlise das polticas pblicas. Investimentos financeiros especficos em aes de preservao podem ocorrer e ocorrem fora do mbito de uma poltica pblica, mas uma poltica pblica que tenha como um dos seus objetivos a preservao da informao no se concretiza sem recursos financeiros. O governo federal brasileiro nos ltimos 10 anos (1995-2005) no formulou polticas pblicas de arquivos que contemplassem a preservao da informao arquivstica 275 governamental. E mesmo as aes de preservao desenvolvidas de forma isolada, receberam poucos, variveis e inconstantes recursos financeiros pblicos. Quando da distribuio e disputa de recursos e rubricas oramentrias na votao do Oramento Geral da Unio no Congresso Nacional, as verbas oramentrias destinadas preservao da informao, em quantidade e qualidade, so insignificantes, em comparao com reas consideradas vitais como sade, educao e segurana pblicas. Ainda assim, algum recurso destinado. No entanto, pouco se sabe quanto do Oramento da Unio especificamente destinado preservao da informao arquivstica do governo federal brasileiro. Raras so as informaes sobre como so e em que so aplicados tais recursos, ou ainda quais so os resultados obtidos e qual a relao custo/benefcio entre os recursos aplicados e os efeitos obtidos. Esta avaliao tambm no uma questo posta na rea. Se relatrios existem, dando conta desses nmeros, eles no so divulgados. A avaliao dos resultados obtidos com a aplicao dos recursos oramentrios em preservao tambm um ponto problemtico. difcil quantificar a preservao. A passagem do tempo inexorvel tambm para os documentos. Isso exige continuidade nos investimentos. Na j referida Carta para a Preservao do Patrimnio Arquivstico Digital - Preservar para garantir o acesso, produzida pelo CONARQ consta: A preservao de documentos digitais pressupe uma constante atualizao de suporte e de formato, alm de estratgias para possibilitar a recuperao das informaes, que passam pela preservao da plataforma de hardware e software em que foram criados, pela migrao ou pela emulao. Estas so algumas iniciativas que vm sendo tomadas, mas que no so ainda respostas definitivas para o problema da preservao de longo prazo. No h solues nicas e todas elas exigem investimento financeiro elevado e contnuo em infra-estrutura tecnolgica, pesquisa cientfica aplicada e capacitao de recursos humanos 1 (grifo nosso).
As aes do CONARQ e do Arquivo Nacional foram muitas e diversificadas, abrangentes e especficas, e, no seu conjunto, alteraram a situao dos arquivos no Brasil, na
1 Disponvel em: <http://www.conarq.arquivonacional.gov.br/Media/publicacoes/cartapreservpatrimarqdigitalconarq2004.pdf>. Acesso em: 08 dez. 2007. 276 maioria das vezes para melhor, mas, ainda assim, no so suficientes para garantir a preservao contnua e a longo prazo da informao arquivstica governamental j produzida e acumulada e a que continua sendo produzida e acumulada ininterruptamente. As aes fragmentadas e descontnuas de preservao de acervos empreendidas pelo CONARQ e Arquivo Nacional no devem ser consideradas como polticas pblicas. A simples soma de aes de agncias governamentais no constitui uma poltica pblica que garanta a preservao da informao arquivstica governamental, nos moldes do que frisou J ardim (2003, p. 40) em relao a uma poltica de informao. Desde a sua criao em 1991 e de sua instalao em 1994, o CONARQ, na prtica, mais subordinado do que vinculado ao Arquivo Nacional, tem, por lei, a responsabilidade de formular da Poltica Nacional de Arquivos. O CONARQ tem se auto-apresentado como um ncleo de reflexo, de estudos e de pesquisa sobre arquivos no Brasil. No entanto, no formulou a Poltica Nacional de Arquivos. Como visto, as carncias so mltiplas e resistentes, mas a ameaa de deteriorao da informao governamental um dado concreto, o que exige aes claras e urgentes, entre elas, a definio de uma poltica pblica de arquivos. A anlise das atas do CONARQ levou percepo de que vrios assuntos tratados nas reunies plenrias do Conselho inscreveram-se muito mais como um conjunto de intenes declaratrias do que de aes, e assim permaneceram. Entre elas, a principal misso institucional do CONARQ estabelecida em lei: formular a Poltica Nacional de Arquivos. Ou seja, em relao Poltica Nacional de Arquivos, os conselheiros foram prdigos em discursos e parcimoniosos nas decises. Sem definir a Poltica Nacional de Arquivos, no h o que se implementar, funo que, por lei, cabe ao Arquivo Nacional. Da mesma forma, sem uma poltica pblica de arquivo no h como se preservar de forma contnua e a longo prazo a informao arquivstica produzida pelo governo federal brasileiro. O reconhecimento e o enfrentamento desse quadro, bem como o exame aprofundado dos limites e possibilidades do CONARQ e do Arquivo Nacional 277 fortalecem a ambos os organismos e a comunidade arquivstica brasileira. nesse sentido que esta tese, dentro de suas enormes limitaes, se prope a colaborar. Assim, prospectivamente, so trs os aspectos a serem considerados: oramentrio, institucional e conceitual. So fortes os indcios detectados pela pesquisa que apontam para a necessidade do oramento pblico destinado preservao da informao arquivstica e sua execuo deixarem de ser concebidos e realizados a partir de necessidades fragmentadas para se tornarem integrados, contnuos e estveis, visando preservao e ao acesso dessa informao. O sucesso na disputa por recursos oramentrios para a preservao dos acervos, quase sempre menores do que as necessidades, destinados de maneira irregular e com grandes variaes nos valores programados entre um ano e outro, poder ser alcanado se pensado no escopo de estratgias mais abrangentes, de maior alcance, cujos objetivos sejam mais ntidos e explicitamente apresentados. A escassez e a flutuao dos recursos oramentrios pblicos podem diminuir se planejadas a partir da viso integradora de uma poltica pblica de arquivos. Os recursos oramentrios para atender s demandas e investimentos necessrios so e sero proporcionais capacidade de influenciar politicamente. Principalmente, no momento da definio do Oramento Geral da Unio. Outro desafio a institucionalizao da preservao da informao governamental. At hoje, nem o CONARQ nem o AN tornaram-se o que deveriam ser em suas respectivas competncias e campo de ao: a autoridade institucional com o poder de preservar a informao arquivstica governamental a partir, respectivamente, da formulao e implementao da Poltica Nacional de Arquivos. Ou a preservao se institucionaliza a partir da formulao e implementao da Poltica Nacional de Arquivos ou continua-se a postergar a preservao contnua e a longo prazo da informao arquivstica governamental com todos os riscos decorrentes. Um dos aspectos dessa fragilidade institucional explicita-se na relao entre o CONARQ e o Arquivo Nacional. Quando o CONARQ, formal e praticamente, assume a sua 278 subordinao ao Arquivo Nacional, revela uma opo poltica e conceitual, deixando assim de atuar como uma instituio de assessoramento do Estado em relao aos arquivos pblicos e privados. Pela lei, o papel do CONARQ e do AN est dado. Cabe to somente que ambos, respectivamente, formulem e implementem a Poltica Nacional de Arquivos. Dessa forma, ambos se fortalecero institucionalmente. E, ao regularem, de forma eficaz, a rea sob suas respectivas responsabilidades, melhorando a qualidade dos servios, defendendo os interesses do governo e da sociedade, contribuem para o aperfeioamento da democracia no Brasil. Em relao questo conceitual, so trs os elementos a serem pensados: a noo de acervo preservado, a preservao como funo arquivstica da primeira fase da gesto de documentos e a definio de polticas pblicas. A noo de acervo preservado ou de documento preservado como constam nos relatrios do Arquivo Nacional e do Oramento Geral da Unio uma impossibilidade em si. No h acervo preservado. No h como se considerar uma interveno de preservao como um fato conclusivo ou concludo. O tempo e o uso so devoradores de todas as coisas. A preservao, por ser necessariamente contnua, vincula-se hoje muito mais ao planejamento e s decises e escolhas polticas do que a intervenes pontuais para a recuperao de danos nos acervos. A compreenso disso faz a diferena naquilo que se entende e se pretende como preservao. A preservao est muito mais prxima dos que tomam as decises, promovem as polticas e disputam os oramentos do que daqueles que intervm nos acervos. O segundo ponto refere-se aos procedimentos e operaes tcnicas da gesto de documentos. Ora, a maior parte das referncias preservao de documentos arquivsticos digitais disponveis na literatura internacional e nacional, inclusive em publicaes do CONARQ, afirma ser fundamental preserv-los desde a sua produo. Ou, na terminologia arquivstica, desde a idade corrente do ciclo vital de documentos. Isto pode e deve ser estendido a todos os demais tipos de documentos. No entanto, h indicadores de que tal no ocorre nos arquivos correntes da administrao pblica federal. A preservao no est sendo aplicada e 279 nem percebida como uma funo arquivstica que deve iniciar-se nos arquivos correntes e acompanhar todo o ciclo vital dos documentos. Isso no acontece com a informao arquivstica digital do governo federal brasileiro, hoje, como raramente aconteceu ao longo do tempo com os outros tipos de documentos. A preservao tem sido entendida como uma operao restrita aos arquivos permanentes. A alterao desse quadro passa por tratar, explicitamente, a preservao como uma funo da gesto de documentos tanto quanto a classificao, a avaliao, a seleo e o arquivamento. De outro modo, a preservao permanece fragmentada nas intervenes e incua em suas intenes. Em conseqncia, diminui-se a possibilidade de permanncia e durabilidade da informao arquivstica governamental na mesma proporo em que se aumenta a dificuldade de acess-la no futuro. Por fim, o terceiro elemento conceitual desta abordagem prospectiva o que envolve a noo de poltica pblica, e, por extenso a de Poltica Nacional de Arquivos. Essa no uma questo nova. Em 1995, J ardim (1995b, p. 142), ao analisar o Sistema Nacional de Arquivos, constatou uma escassa densidade terica na abordagem de alguns tpicos., entre estes, a noo de Poltica Nacional de Arquivos. Quatro anos mais tarde, em 1999, ao estudar a transparncia e a opacidade informacional do Estado brasileiro, uma das concluses a que J ardim chegou foi que A discusso sobre as polticas pblicas de informao encontra-se praticamente ausente da agenda poltica dos governos ps-85, alm de ignoradas pela sociedade civil (J ARDIM, 1999, p. 197). Em 2007, contata-se que, em ambos os casos, pouco se avanou no Brasil. Em um pas onde so crescentes e mltiplas as demandas sociais, a preservao da informao governamental no ocupa lugar de destaque. No entanto, isso no significa menor relevncia da questo. Pelo contrrio. Cabe aos agentes e instituies responsveis pela preservao da informao governamental, no caso especfico estudado, o CONARQ e o Arquivo Nacional, deixar de ver a preservao como momentos ou fragmentos, para comear a 280 constru-la de maneira permanente. Atuar politicamente tambm significa demonstrar claramente que os resultados dos investimentos financeiros, humanos e tecnolgicos feitos hoje em preservao, sero conhecidos no futuro. Por isso necessrio que se aprofunde o conhecimento sobre polticas pblicas. Estas reflexes, longe de serem conclusivas, so, na verdade, preliminares e provisrias, e exigem mais pesquisa. Exemplo disso a questo que relaciona preservao, patrimnio arquivstico, gesto de documentos e arquivos permanentes, nos termos explorados nesta tese. So tambm escassos os estudos produzidos no Brasil sobre a preservao da informao arquivstica e polticas pblicas. H, portanto, um amplo campo a ser explorado. A proximidade interdisciplinar entre a Cincia da Informao e a Arquivologia subsidia um aparato epistemolgico necessrio para o desenvolvimento de estudos sobre o objeto compartilhado por ambas as disciplinas: a informao. Circunstncia que, em ltima anlise, tambm favorece o ensino, um fator crtico para o desenvolvimento tanto da Arquivologia como da Cincia da Informao. 281 REFERNCIAS
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Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo, v. 18, n. 51, p. 15-20, fev. 2003. 179. SPINNELLI J NIOR, J ayme. Conservao de acervos bibliogrficos e documentais. Rio de J aneiro: Fundao Biblioteca Nacional, 1997. 180. TEYGELER, Ren; BRUIN, Gerrit de; WASSINK, Bihanne W.; ZANEN, Bert van. Preservation of archives in tropical climates: an annotated bibliography by The National Archives of the Netherlands. In: INTERNATIONAL COUNCIL OF ARCHIVES. Comma 2001. 3-4. Paris: ICA, 2001. 181. THOMASSEN, Theo. The development of archival science and its european dimension. In: SEMINAR FOR ANNA CHRISTINA ULFSPARRE, Stockholm, Swedish National Archives, Feb. 1999. Disponvel em: <http://www.daz.hr/arhol/thomassen.htm>. Acesso em 20 out. 2007. 182. THOMASSEN, Theo. A first introduction to Archival Science. Archival Science, Netherlands, v. 1, n. 4, p. 373-385, dec. 2001. 183. TOURAINE, Alain. O que a democracia? Petrpolis: Vozes, 1996. 184. UHLIR, Paul F. Diretrizes polticas para o desenvolvimento e promoo da informao governamental de domnio pblico. Braslia: UNESCO, 2006. Disponvel em: <http://www.unesco.org.br/publicacoes/livros/diretrizespoliticas/mostra_documento>. Acesso em: 11 dez. 2006. 185. UHLIR, Paul F. Orientaciones sobre polticas para la elaboracin y promocin de informacin oficial de dominio pblico. Paris: UNESCO, 2004. 186. UNESCO. Comunicao e informao. Disponvel em: <http://www.unesco.org.br/areas/ci/areastematicas/acessoinfo/index_html/mostra_doc umento>. Acesso em: 22 ago. 2006. 187. VALDIVIELSO DEL REAL, Rocio. Polticas pblicas (anlisis de) In: REYES, Ramn (Dir.). Diccionario crtico de cincias sociales. Madrid: Universidad Complutense, 2004. Disponvel em: <http://www.ucm.es/info/eurotheo/diccionario>. Acesso em: 10 dez. 2006. 188. WARD, Philip. La conservacin del patrimnio: carrera contra el reloj. Marina Del Rey, CA, USA: The Getty Conservation Institute, 1992. 299 189. ZIMERMAN, Hctor J . Origen y actualidad de las polticas pblicas. Ciudad Poltica, Buenos Aires, 2003. Disponvel em: <http://www.ciudadpolitica.com/modules/news/article.php?storyid=225>. Acesso em: 13 ago. 2005. 190. ZIGA, Solange Sette Garcia de. Documentos como objeto de polticas pblicas em preservao e o acesso informao: o caso das bibliotecas e arquivos. 2005. Tese (Doutorado em Cincia da Informao)-Instituto Brasileiro de Cincia e Tecnologia, Universidade Federal Fluminense.
297 APNDICES Todos os apndices desta tese so partes de documentos originais e foram produzidos durante esta pesquisa e no seu interesse. Isto significa que tais apndices no existem em qualquer outro lugar na forma como esto aqui. Eles renem as partes mais significativas dos documentos originais consultados. So, portanto, frutos da escolha do pesquisador. Optou-se por integr-los a esta tese por conterem informaes complementares relevantes e, muitas vezes, contextualizarem os fragmentos citados.
Apndice A Sntese dos Relatrios da Execuo Oramentria do Governo Federal por rgo e unidade oramentria
RELATRIO DA EXECUO ORAMENTRIA DO GOVERNO FEDERAL 1995 a 2005 (Disponvel em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/gestao_orcamentaria.asp. Acesso em: 15/03/2007) DEMONSTRAO DA EXECUO DAS DESPESAS POR PODER E RGO E POR UNIDADE ORAMENTRIA
1995 MINISTRIO DA FAZENDA - MF SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL - STN COORDENAO-GERAL DE CONTABILIDADE - CCONT DIVISO DE INFORMAES CONTBEIS - DINCO Execuo oramentria do Governo Federal Portaria n o 064 de 26 de fevereiro de 1996. (Disponvel em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_De monstracoes/Quadros_Demonstrativos/Conjunto95.PDF. Acesso em: 15/03/2007 43 pginas 3,30 MB.)
DEMONSTRAO DA EXECUO DAS DESPESAS POR FUNO* ORAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO 1995 * Na Execuo Oramentria do Governo Federal dos anos de 1995 e 1996, no h registro dos dados por Poder e rgo. Apenas em 1997 a Execuo Oramentria do Governo Federal passa a apresentar tabelas com dados por Poder e rgo. No ano 2000, tambm no h registro de dados por Poder e rgo. Nesse ano, os dados foram novamente apresentados por funo (como em 1995 e 1996) e, ainda, por subfuno. R$ mil EXECUO (B) B/A DENOMINAO DOTAO (A) VALOR % % (...) J udiciria (p. 27) 3.201.067 2.968.123 1,3 92,7 Educao e Cultura (p. 27) 11.345.602 9.373.431 4,2 88,5 (...) FONTE: SIAFI - CCONT/STN Total de Funes da tabela: 17 Total da Dotao de todas as Funes da tabela: R$ 357.065.745.000,00
DEMONSTRAO DA EXECUO DAS DESPESAS POR UNIDADE ORAMENTRIA ORAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO 1995 R$ mil DENOMINAO DOTAO EXECUO (B) B/A 298 (A) VALOR % % (...) Arquivo Nacional (p. 24) 10.935 10.409 0,0 95,2 Fundao Casa Rui Barbosa (p. 25) 4.873 4.731 0,0 97,1 Biblioteca Nacional (p. 25) 18.546 18.195 0,0 96,1 Instituto Brasileiro do Patrimnio Cultural* (p. 25) 58.279 53.535 0,0 91,9 Instituto Brasileiro de Arte e Cultura** (p. 25) 20.794 19.189 0,0 92,3 (...) FONTE: SIAFI - CCONT/STN * Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional IPHAN, a partir do Oramento de 1997. ** Fundao Nacional de Artes FUNARTE, a partir do Oramento de 1997 Total de Unidades Oramentrias da tabela: 355 Total da Dotao de todas as Unidades Oramentrias da tabela: R$ 357.065.745.000,00
1996 MINISTRIO DA FAZENDA - MF SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL - STN COORDENAO-GERAL DE CONTABILIDADE - CCONT DIVISO DE INFORMAES CONTBEIS - DINCO Execuo oramentria do Governo Federal Portaria n o 86 de 28 de fevereiro de 1997. (Disponvel em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_De monstracoes/Quadros_Demonstrativos/Conjunto96.PDF. Acesso em: 15/03/2007 48 pginas 5,44 MB.)
DEMONSTRAO DA EXECUO DAS DESPESAS POR FUNO ORAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO 1996 R$ mil EXECUO (B) B/A DENOMINAO DOTAO (A) VALOR % % (...) J udiciria (p. 28) 4.011.360 3.752.911 2,1 93,6 Educao e Cultura (p. 28) 11.140.695 9.494.946 5,3 85,2 (...) FONTE: SIAFI - CCONT/STN
Total de Funes da tabela: 17 Total da Dotao de todas as Funes da tabela: R$ 221.293.442.000,00
DEMONSTRAO DA EXECUO DAS DESPESAS POR UNIDADE ORAMENTRIA ORAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO - 1996 R$ mil EXECUO (B) B/A DENOMINAO DOTAO (A) VALOR % % (...) Arquivo Nacional (p. 24) 9.267 8.000 0,0 86,3 Fundao Casa de Rui Barbosa (p. 25) 6.710 6.436 0,0 95,9 Biblioteca Nacional (p. 25) 22.225 20.352 0,0 91,6 Instituto Brasileiro do Patrimnio Cultural* (p. 25) 65.630 57.113 0,0 87,0 Instituto Brasileiro de Arte e Cultura** (p. 25) 20.636 13.031 0,0 62,2 (...) FONTE: SIAFI - CCONT/STN * Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional IPHAN, a partir do Oramento de 1997. ** Fundao Nacional de Artes FUNARTE, a partir do Oramento de 1997
Total de Unidades Oramentrias da tabela: 340 Total da Dotao de todas as Unidades Oramentrias da tabela: R$ 221.293.442.000,00
299
1997 MINISTRIO DA FAZENDA - MF SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL - STN COORDENAO-GERAL DE CONTABILIDADE - CCONT DIVISO DE INFORMAES CONTBEIS - DINCO Relatrio da Execuo Oramentria do Governo Federal Port. nr. 082, de 04 de maro de 1998 (Disponvel em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_De monstracoes/Quadros_Demonstrativos/Conjunto97.PDF. Acesso em: 15/03/2007 57 pginas 522,96 KB)
DEMONSTRAO DA EXECUO DAS DESPESAS POR PODER E RGO ORAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO - 1997 R$ mil EXECUO (B) B/A PODER / RGO
DOTAO (A) VALOR % % (...) Ministrio da J ustia (p. 23) 2.317.833 2.100.417 0,8 90,6 Ministrio da Cultura (p. 23) 276.479 203.983 0,1 73,8 (...) FONTE: SIAFI - CCONT/STN
Total de rgos da tabela: 22 Total da Dotao de todos os rgos da tabela: R$ 338.679.705.000,00
DEMONSTRAO DA EXECUO DAS DESPESAS POR UNIDADE ORAMENTRIA ORAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO - 1997 R$ mil EXECUO (B) B/A UNIDADE ORAMENTRIA DOTAO (A) VALOR % % (...) Arquivo Nacional (p. 29) 9.637 8.245 0,0 85,5 Fundao Casa de Rui Barbosa (p. 30) 7.163 6.285 0,0 87,7 Biblioteca Nacional (p. 30) 26.350 22.232 0,0 84,4 IPHAN (p. 30) 92.559 61.182 0,0 66,1 FUNARTE (p. 30) 33.219 26.419 0,0 79,5 (...) FONTE: SIAFI - CCONT/STN
Total de Unidades Oramentrias da tabela: 411 Total da Dotao de todas as Unidades Oramentrias da tabela: R$ 338.679.704.000,00
1998 MINISTRIO DA FAZENDA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL COORDENAO-GERAL DE CONTABILIDADE DIVISO DE INFORMAES CONTBEIS Relatrio da Execuo Oramentria do Governo Federal Port. n. 052, de 25 de fevereiro de 1999 (Disponvel em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_De monstracoes/Quadros_Demonstrativos/conjunto98.PDF. Acesso em: 15/03/2007 64 pginas 524,95 KB)
TABELA 12 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIO POR PODER E RGO ORAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO - 1998 R$ milhares 300 DOTAO DO EXERCCIO EMPENHO EMITIDO EXECUO
%
PODER / RGO
A B C % C/A (...) Ministrio da Justia (p. 28) 2.578.160 2.179.678 2.178.065 0,7 84,5 Ministrio da Cultura (p. 28) 264.328 196.187 196.187 0,1 74,2 (...) FONTE: SIAFI - CCONT/STN
Total de rgos da tabela: 34 Total da Dotao do Exerccio de todos os rgos da tabela: R$ 345.112.614.000,00
TABELA 13 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIO POR UNIDADE ORAMENTRIA ORAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO - 1998 R$ milhares DOTAO DO EXERCCIO EMPENHO EMITIDO EXECUO
%
UNIDADE ORAMENTRIA
A B C % C/A (...) Arquivo Nacional (p. 35) 9.662 8.979 8.979 0,0 92,9 Fundao Casa de Rui Barbosa (p. 36) 8.626 8.074 8.074 0,0 93,6 Biblioteca Nacional (p. 36) 22.033 20.343 20.343 0,0 92,3 IPHAN (p. 36) 62.229 57.883 57.883 0,0 93,0 FUNARTE (p. 36) 25.521 23.937 23.937 0,0 93,8 (...) FONTE: SIAFI - CCONT/STN
Total de Unidades Oramentrias da tabela: 333 Total da Dotao do Exerccio de todas as Unidades Oramentrias da tabela: R$ 345.112.614.000,00
1999 MINISTRIO DA FAZENDA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL COORDENAO GERAL DE CONTABILIDADE - CCONT DIVISO DE INFORMAES CONTBEIS - DINCO Execuo Oramentria do Governo Federal Portaria n o 81 CCONT/DINCO de 02 de maro de 2000. (Disponvel em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_De monstracoes/Quadros_Demonstrativos/Conjunto99.PDF. Acesso em: 15/03/2007 66 pginas 510,6 KB)
TABELA 12 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIO POR PODER E RGO ORAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO - 1999 R$ milhares DOTAO INICIAL DOTAO DO EXERCCIO EMPENHO EMITIDO
EXECUO
%
PODER / RGO A B C D % D/B (...) Ministrio da J ustia (p. 29) 2.320.610 2.529.720 2.223.581 2.219.666 0,7 87,7 Ministrio da Cultura (p. 29) 263.731 266.809 228.191 226.051 0,1 84,7 (...) FONTE: SIAFI - CCONT/STN
Total de rgos da tabela: 34 Total da Dotao do Exerccio de todos os rgos da tabela: R$ 363.063.344.000,00 Total de rgos listados pela pesquisa: 2 301 Total da Dotao do Exerccio de rgos listados pela pesquisa: R$ 2.584.341.000,00
TABELA 13 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIO POR UNIDADE ORAMENTRIA ORAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO - 1999 R$ milhares DOTAO INICIAL DOTAO DO EXERCCIO EMPENHO EMITIDO
EXECUO
%
UNIDADE ORAMENTRIA
A B C D % D/B (...) Arquivo Nacional (p. 36) 11.293 11.353 10.971 10.971 0,0 96,6 Fundao Casa de Rui Barbosa (p. 37) 9.381 9.018 8.323 8.323 0,0 92,3 Biblioteca Nacional (p. 37) 24.036 24.689 24.628 24.628 0,0 99,8 IPHAN (p. 37) 64.333 67.291 66.623 66.623 0,0 99,0 FUNARTE (p. 37) 25.532 24.919 23.384 23.384 0,0 93,8 (...) FONTE: SIAFI - CCONT/STN
Total de Unidades Oramentrias da tabela: 373 Total da Dotao do Exerccio de todas as Unidades Oramentrias da tabela: R$ 363.063.344.000,00
2000 MINISTRIO DA FAZENDA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL COORDENAO GERAL DE CONTABILIDADE - CCONT DIVISO DE INFORMAES CONTBEIS - DINCO Execuo Oramentria do Governo Federal Portaria n o 46 CCONT/DINCO de 16 de fevereiro de 2001. (Disponvel em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_De monstracoes/Quadros_Demonstrativos/Conjunto2000.PDF. Acesso em: 15/03/2007 74 pginas 798,85 KB)
TABELA 13 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIO POR UNIDADE ORAMENTRIA ORAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO - 2000 R$ milhares DOTAO INICIAL DOTAO P/O EXERCCIO DESPESA EMPENHADA DESPESA LIQUIDADA
% VALORES PAGOS
UNIDADE ORAMENTRIA A B C D % D/B E (...) Arquivo Nacional* (p. 39) 11.146 11.146 10.667 10.667 0,0 95,7 9.076 Fundao Casa de Rui Barbosa (p. 40) 9.306 9.877 9.788 9.788 0,0 99,1 9.543 Biblioteca Nacional (p. 40) 24.317 26.125 25.881 25.881 0,0 99,1 23.039 IPHAN (p. 40) 62.798 64.677 64.227 64.227 0,0 99,3 61.677 FUNARTE (p. 40) 24.317 24.657 23.937 23.937 0,0 97,1 23.348 (...) FONTE: SIAFI - CCONT/STN *Neste demonstrativo de despesas o Arquivo Nacional aparece duas vezes, na pgina 35, logo abaixo do Gabinete da Presidncia da Repblica e na pgina 39, logo abaixo do Ministrio da J ustia. Na pgina 35 no foramregistrados quaisquer valores ao AN.
Total de Unidades Oramentrias da tabela: Total da Dotao para o Exerccio de todas as Unidades Oramentrias da tabela: R$ R$ 393.035.190.000,00
TABELA 14 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIO POR FUNO / SUBFUNO ORAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO - 2000 R$ milhares 302 DOTAOINICIAL DOTAO P/O EXERCCIO DESPESA EMPENHADA DESPESA LIQUIDADA
% VALORES PAGOS
FUNO / SUBFUNO A B C D % D/B E (...) Funo Cultura (p. 46) 256.560 292.603 238.219 238.219 0,1 0,0 193.113 (...) FONTE: SIAFI - CCONT/STN
[OBS.: As funes e subfunes do Ministrio da Justia esto espalhadas por vrios itens da tabela, impossibilitando a identificao com preciso daquelas que efetivamente esto subordinadas ao Ministrio da J ustia e, nessa condio, participam do oramento total da pasta.]
Total de Subfunes da tabela: 423 Total da Dotao para o Exerccio de todas as Funes e Subfunes da tabela: R$ 393.035.190.000,00
2001 MINISTRIO DA FAZENDA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL COORDENAO-GERAL DE CONTABILIDADE GERNCIA DE INFORMAES CONTBEIS Relatrio Resumido da Execuo Oramentria do Governo Federal Portaria n o 54 de 29 de janeiro de 2002. (Disponvel em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_De monstracoes/Quadros_Demonstrativos/eodez01.pdf. Acesso em: 15/03/2007 82 pginas 756,33 KB)
TABELA 12 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIO POR PODER E RGO ORAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO - 2001 R$ milhares DOTAO INICIAL DOTAO P/O EXERCCIO DESPESA EMPENHADA DESPESA LIQUIDADA
% VALORES PAGOS
PODER / RGO A B C D % D/B E (...) Gabinete da Presidncia da Repblica (p. 32) 2.043.994 2.087.044 1.467.026 1.467.026 0,4 70,3 1.463.774 Ministrio da Cultura (p. 32) 339.189 365.589 316.792 316.792 0,1 86,7 314.434 (...) FONTE: SIAFI - GEINC/CCONT/STN
Total de rgos da tabela: 34 Total da Dotao do Exerccio de todos os rgos da tabela: R$ 438.023.907.000,00
TABELA 13 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIO POR UNIDADE ORAMENTRIA ORAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO - 2001 R$ milhares DOTAO INICIAL DOTAO P/O EXERCCIO DESPESA EMPENHADA DESPESA LIQUIDADA
% VALORES PAGOS
UNIDADE ORAMENTRIA A B C D % D/B E (...) Arquivo Nacional* (p. 35) 11.376 13.362 12.965 12.965 0,0 97,0 12.918 Fundao Casa de Rui Barbosa (p. 40)
11.699
11.832
10.635
10.635
0,0
89,9
10.629 Biblioteca Nacional (p. 40) 25.384 27.014 26.949 26.949 0,0 99,8 26.419 303 IPHAN (p. 40) 67.541 74.186 72.675 72.675 0,0 98,0 71.440 FUNARTE (p. 40) 27.991 31.721 28.873 28.873 0,0 91,0 28.871 (...) FONTE: SIAFI - ST N/CCONT /GE INC *Neste demonstrativo de despesas, o Arquivo Nacional aparece logo abaixo do Gabinete da Presidncia da Repblica, sinalizando para a sua nova subordinao a esse rgo.
Total de Unidades Oramentrias da tabela: 349 Total da Dotao para o Exerccio de todas as Unidades Oramentrias da tabela: R$ 438.023.907.000,00
2002 MINISTRIO DA FAZENDA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL COORDENAO-GERAL DE CONTABILIDADE GERNCIA DE INFORMAES CONTBEIS Relatrio Resumido da Execuo Oramentria do Governo Federal e Outros Demonstrativos Portaria n 21, de 29 de janeiro de 2003 (Disponvel em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/lei_responsabilidade/RROdez2002.pdf. Acesso em: 15/03/2007 96 pginas 1,26 MB)
TABELA 10 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIO POR PODER E RGO ORAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO DE 2002 R$ milhares DOTAO INICIAL DOTAO P/O EXERCCIO DESPESA EMPENHADA DESPESA LIQUIDADA
% VALORES PAGOS
PODER / RGO A B C D % D/B E (...) Gabinete da Presidncia da Repblica (p. 63) 1.912.218 2.083.214 1.515.592 1.515.592 0,3 72,8 750.331 Ministrio da Cultura (p. 63) 391.277 415.232 276.363 276.363 0,1 66,6 245.368 (...) FONTE: SIAFI - ST N/CCONT /GE INC
Total de rgos da tabela: 33 Total da Dotao do Exerccio de todos os rgos da tabela: R$ 468.224.260.000,00
TABELA 11 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIO POR UNIDADE ORAMENTRIA ORAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO - 2002 R$ milhares DOTAO INICIAL DOTAO P/O EXERCCIO DESPESA EMPENHADA DESPESA LIQUIDADA
% VALORES PAGOS
UNIDADE ORAMENTRIA A B C D % D/B E (...) Arquivo Nacional (p. 67) 12.357 30.330 29.924 29.924 0,0 98,7 29.650 Fundao Casa de Rui Barbosa (p. 73)
Total de Unidades Oramentrias da tabela: 353 Total da Dotao para o Exerccio de todas as Unidades Oramentrias da tabela: R$ 468.224.260.000,00 304
2003 MINISTRIO DA FAZENDA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL COORDENAO-GERAL DE CONTABILIDADE GERNCIA DE INFORMAES CONTBEIS Relatrio Resumido da Execuo Oramentria do Governo Federal e Outros Demonstrativos Portaria n 60, de 29 de janeiro de 2004 (Disponvel em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/lei_responsabilidade/RROdez2003.pdf. Acesso em: 16/03/2007 96 pginas 521,83 KB)
TABELA 10 - DEMONSTRATIVO DAS DESPES AS DA UNIO POR PODER E RGO ORAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO DE 2003 R$ milhares DOTAO INICIAL DOTAO ATUALIZADA DESPESA EMPENHADA DESPESA LIQUIDADA
% VALORES PAGOS
PODER / RGO A B C D % D/B E (...) Gabinete da Presidncia da Repblica (p. 63) 4.404.340 2.796.832 1.487.904 1.487.904 0,3 53,2 1.318.553 Ministrio da Cultura (p. 63) 450.230 452.193 291.791 291.790 0,1 64,5 243.812 (...) FONTE: SIAFI - ST N/CCONT /GE INC
Total de rgos da tabela: 37 Total da Dotao Atualizada de todos os rgos da tabela: R$ 560.572.611.000,00
TABELA 11 DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIO POR UNIDADE ORAMENTRIA ORAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO 2003 R$ milhares DOTAO INICIAL DOTAO P/O EXERCCIO DESPESA EMPENHADA DESPESA LIQUIDADA
% VALORES PAGOS
UNIDADE ORAMENTRIA A B C D % D/B E (...) Arquivo Nacional (p. 67) 14.134 18.280 18.026 18.026 0,0 98,6 17.740 Fundao Casa de Rui Barbosa (p. 73)
Total de Unidades Oramentrias da tabela: 369 Total da Dotao para o Exerccio de todas as Unidades Oramentrias da tabela: R$ 560.572.611.000,00
2004 MINISTRIO DA FAZENDA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL COORDENAO-GERAL DE CONTABILIDADE GERNCIA DE INFORMAES CONTBEIS Relatrio Resumido da Execuo Oramentria do Governo Federal e Outros Demonstrativos Portaria n 57, de 26 de janeiro de 2005. 305 (Disponvel em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/lei_responsabilidade/RROdez2004.pdf. Acesso em: 16/03/2007 99 pginas 550, 21 KB.)
TABELA 10 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIO POR PODER E RGO ORAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO DE 2004 R$ milhares DESPESA LIQUIDADA DOTAO INICIAL DOTAO ATUALIZADA DESPESA EMPENHADA Valor % % VALORES PAGOS
PODER / RGO a b c d d/total d d/b e (...) Gabinete da Presidncia da Repblica (p. 66) 6.196.027 1 .403.700 1.850.748 1.850.748 0,3 131,8 1.747.018 Ministrio da Cultura (p. 63) 507.840 523.659 395.925 395.925 0,1 75,6 303.846 (...) FONTE: SIAFI - ST N/CCONT /GE INC
Total de rgos da tabela: 37 Total da Dotao Atualizada de todos os rgos da tabela: R$ 646.712.876.000,00
TABELA 11 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIO POR UNIDADE ORAMENTRIA ORAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO - 2004 R$ milhares DESPESA LIQUIDADA DOTAO INICIAL DOTAO ATUALIZADA DESPESA EMPENHADA Valor % % VALORES PAGOS UNIDADE ORAMENTRIA a b c d d/total d d/b e (...) Arquivo Nacional (p. 70) 20.687 21.666 20.915 20.915 0,0 96,5 19.760 Fundao Casa de Rui Barbosa (p. 76)
Total de Unidades Oramentrias da tabela: 372 Total da Dotao Atualizada de todas as Unidades Oramentrias da tabela: R$ 646.712.876.000,00
2005 MINISTRIO DA FAZENDA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL COORDENAO-GERAL DE CONTABILIDADE GERNCIA DE INFORMAES CONTBEIS Relatrio Resumido da Execuo Oramentria do Governo Federal e Outros Demonstrativos Portaria n 165, de 27 de janeiro de 2006. (Disponvel em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/lei_responsabilidade/RROdez2005.pdf. Acesso em: 16/03/2007 100 pginas 6,64 MB)
TABELA 10 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIO POR PODER E RGO ORAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO DE 2005 R$ milhares DESPESA LIQUIDADA 306 DOTAO INICIAL DOTAO ATUALIZADA DESPESA EMPENHADA Valor % % VALORES PAGOS PODER /RGO a b c d d/total d d/b e (...) Gabinete da Presidncia da Repblica (p. 69)
1.871.213
1.989.928
1.163.016
1.163.016
0,2
58,4
1.009.064 Ministrio da Cultura (p. 69)
633.169
670.824
523.337
523.337
0,1
78,0
385.813 (...) FONTE: SIAFI - ST N/CCONT /GE INC
Total de rgos da tabela: 37 Total da Dotao Atualizada de todos os rgos da tabela: R$ 698.950.487.000,00
TABELA 11 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIO POR UNIDADE ORAMENTRIA ORAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO - 2005 R$ milhares DESPESA LIQUIDADA DOTAO INICIAL DOTAO ATUALIZADA DESPESA EMPENHADA Valor % % VALORES PAGOS
UNIDADE ORAMENTRIA a b c d d/total d d/b e (...) Arquivo Nacional (p. 73)
25.093 26.110 22.817 22.817
0,0
87,4 19.628 Fundao Casa de Rui Barbosa (p. 78)
16.923
17.330
15.018
15.018
0,0
86,7
13.832 Biblioteca Nacional (p. 78) 62.424 62.552 54.887 54.887 0,0 87,7 31.129 IPHAN (p. 78) 110.072 111.328 103.368 103.368 0,0 92,8 95.943 FUNARTE (p. 78) 34.403 34.834 32.065 32.065 0,0 92,1 29.739 (...) FONTE: SIAFI - ST N/CCONT /GE INC Total de Unidades Oramentrias da tabela: 370 Total da Dotao Atualizada de todas as Unidades Oramentrias da tabela: R$ 698.950.487.000,00
307 Apndice B Sntese dos Relatrios da Execuo Oramentria do Governo Federal por programa (e subprograma)
RELATRIO DA EXECUO ORAMENTRIA DO GOVERNO FEDERAL 1995 a 2005 Disponvel em:: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/gestao_orcamentaria.asp. Acesso em: 15/03/2007.
DEMONSTRAO DA EXECUO DAS DESPESAS DA UNIO POR PROGRAMA
1995 MINISTRIO DA FAZENDA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL COORDENAO GERAL DE CONTABILIDADE - CCONT DIVISO DE INFORMAES CONTBEIS - DINCO
Execuo oramentria do Governo Federal Portaria n o 064 de 23 de fevereiro de 1996. (Disponvel em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_De monstracoes/Quadros_Demonstrativos/Conjunto95.PDF. Acesso em: 19/03/2007 - 43 pginas 3,30 MB)
DEMONSTRAO DA EXECUO DAS DESPESAS POR PROGRAMA ORAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO - 1995 R$ mil EXECUO (B) B/A DENOMINAO DOTAO (A) VALOR % % (...) Preservao de Recursos Naturais Renovveis (p. 29) 39.631 22.276 0,0 56,2 Servios de Informaes (p. 29) 1.807 1.211 0,0 67,0 Poltica Exterior (p. 29) 411.472 393.264 0,2 95,6 (...) FONTE: SIAFI - CCONT/STN
Total de Programas da tabela: 58 Total da Dotao de todos os Programas: R$ 357.065.745.000,00
1996 MINISTRIO DA FAZENDA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL COORDENAO GERAL DE CONTABILIDADE - CCONT DIVISO DE INFORMAES CONTBEIS - DINCO
Execuo oramentria do Governo Federal Portaria n o 86 de 28 de fevereiro de 1997. (Disponvel em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_De monstracoes/Quadros_Demonstrativos/Conjunto96.PDF. Acesso em: 19/03/2007 - 48 pginas 5,44 MB.)
DEMONSTRAO DA EXECUO DAS DESPESAS POR PROGRAMA ORAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO - 1996 R$ mil 308 EXECUO (B) B/A DENOMINAO DOTAO (A) VALOR % % (...) Preservao de Recursos Naturais Renovveis (p. 30) 42.142 24.960 0,0 59,2 Servios de Informaes (p. 30) 4.959 2.400 0,0 49,9 Poltica Exterior (p. 30) 449.328 417.274 0,2 92,8 (...) FONTE: SIAFI - CCONT/STN
Total de Programas da tabela: 59 Total da Dotao de todos os Programas: R$ 221.293.442.000,00
1997 MINISTRIO DA FAZENDA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL COORDENAO GERAL DE CONTABILIDADE - CCONT DIVISO DE INFORMAES CONTBEIS - DINCO
Relatrio da Execuo Oramentria do Governo Federal Port. nr. 082, de 04 de maro de 1998 (Disponvel em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_De monstracoes/Quadros_Demonstrativos/Conjunto97.PDF. Acesso em: 19/03/2007 - 57 pginas 522,96 KB)
DEMONSTRAO DA EXECUO DAS DESPESAS POR PROGRAMA* ORAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO - 1997
*Nos relatrios de 1997, 1998 e 1999 h uma tabela por Programa e outra por Subprograma no itemDemonstrativo das Despesas. R$ mil EXECUO (B) B/A PROGRAMA DOTAO (A) VALOR % % (...) Preservao de Recursos Naturais Renovveis (p. 34) 46.140 34.636 0,0 75,1 Servios de Informaes (p. 34) 307 216 0,0 70,4 Poltica Exterior (p. 34) 465.286 449.170 0,2 96,5 (...) FONTE: SIAFI - CCONT/STN
Total de Programas da tabela: 57 Total da Dotao do Exerccio de todos os Programas da tabela: R$ 338.679.705.000,00
DEMONSTRAO DA EXECUO DAS DESPESAS POR SUBPROGRAMA ORAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO - 1997 R$ mil EXECUO (B) B/A SUBPROGRAMA DOTAO (A) VALOR % % (...) Documentao e Bibliografia (p. 36) 670 186 0,0 27,7 Informao Cientfica e Tecnolgica (p. 36) 14.346 12.115 0,0 84,5 Execuo da Poltica de Preos Agrcolas (p. 36) 918.345 811.495 0,3 88,4 Conservao do Solo (p. 36) 1.000 0 0,0 0 Servios de Informao e Contra-Informao (p. 36) 307 216 0,0 70,4 Patrimnio Histrico, Artstico e Arqueolgico (p. 37) 68.481 37.304 0,0 54,5 Conservao de Rodovias (p. 38) 172.450 159.101 0,1 92,3 Restaurao de Rodovias (p. 38) 582.601 276.082 0,1 47,4 (...) 309 FONTE: SIAFI - CCONT/STN
Total de Subprogramas da tabela: 145 Total da Dotao do Exerccio de todos os Subprogramas da tabela: R$ 338.679.705.000,00
1998 MINISTRIO DA FAZENDA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL COORDENAO GERAL DE CONTABILIDADE - CCONT DIVISO DE INFORMAES CONTBEIS - DINCO
Relatrio da Execuo Oramentria do Governo Federal Port. n. 052, de 25 de fevereiro de 1999 (Disponvel em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_De monstracoes/Quadros_Demonstrativos/conjunto98.PDF. Acesso em: 19/03/2007 - 64 pginas 524,95 KB)
TABELA 15 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIO POR PROGRAMA ORAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO 1998
R$ milhares DOTAO DO EXERCCIO EMPENHO EMITIDO EXECUO % PROGRAMA
A B C % C/A (...) Preservao de Recursos Naturais Renovveis (p. 40) 69.073 43.295 43.289 0,0 62,7 Servios de Informaes (p. 40) 150 131 131 0,0 87,1 Poltica Exterior (p. 40) 507.778 459.666 459.666 0,2 90,5 (...) F O N T E : S IA F I - C C O N T /S T N
Total de Programas da tabela: 57 Total da Dotao do Exerccio de todos os Programas da tabela: R$ 345.112.614.000,00
TABELA 16 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIO POR SUBPROGRAMA ORAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO 1998 R$ milhares DOTAO DO EXERCCIO EMPENHO EMITIDO
EXECUO
%
SUBPROGRAMA
A B C % C/A (...) Documentao e Bibliografia (p. 42) 126 81 81 0,0 64,6 Informao Cientifica e Tecnolgica (p. 42) 10.094 8.364 8.364 0,0 82,9 Execuo da Poltica de Preos Agrcolas (p. 42) 847.493 823.630 441.929 0,1 52,1 Servios de Informao e Contra-Informao (p. 42) 150 131 131 0,0 87,1 Patrimnio Histrico, Artstico e Arqueolgico (p. 43) 63.673
26.938 26.938 0,0 42,3 Conservao de Rodovias (p. 44) 144.732 123.187 123.187 0,0 85,1 Restaurao de Rodovias (p. 44) 568.423 296.631 296.625 0,1 52,2 (...) F O N T E : S IA F I - C C O N T /S T N
Total de Subprogramas da tabela: 143 Total da Dotao do Exerccio de todos os Subprogramas da tabela: R$ 345.112.614.000,00
310 1999 MINISTRIO DA FAZENDA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL COORDENAO GERAL DE CONTABILIDADE - CCONT DIVISO DE INFORMAES CONTBEIS - DINCO
Relatrio da Execuo Oramentria do Governo Federal Portaria n o 81 CCONT/DINCO de 02 de maro de 2000. (Disponvel em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_De monstracoes/Quadros_Demonstrativos/Conjunto99.PDF. Acesso em: 19/03/2007 - 66 pginas 510,6 KB)
TABELA 15 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIO POR PROGRAMA ORAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO 1999
R$ milhares DOTAO INICIAL
DOTAO DO EXERCCIO EMPENHO EMITIDO
EXECUO
%
PROGRAMA
A B C D % D/B (...) Preservao de Recursos Naturais Renovveis (p. 41)
30.721
42.558
30.672
30.672
0,0
72,1 Servios de Informaes (p. 41) 191 191 185 185 0,0 97,1 Poltica Exterior (p. 41) 249.896 405.909 410.205 410.205 0,1 101,1 (...) F O N T E : S IA F I - C C O N T /S T N
Total de Programas da tabela: 57 Total da Dotao do Exerccio de todos os Programas da tabela: R$ 363.063.344.000,00
TABELA 16 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIO POR SUBPROGRAMA ORAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO 1999
R$ milhares DOTAO INICIAL
DOTAO DO EXERCCIO EMPENHO EMITIDO
EXECUO
%
SUBPROGRAMA
A B C D % D/B (...) Documentao e Bibliografia (p. 43) 1.565 1.565 1.320 1.320 0,0 84,3 Informao Cientifica e Tecnolgica (p. 43) 9.740 11.080 10.530 10.530 0,0 95,0 Execuo da Poltica de Preos Agrcolas (p. 43)
809.100
809.100
508.904
475.647
0,1
58,8 Servios de Informao e Contra- Informao (p. 43)
0,0 83,0 Conservao de Rodovias (p. 45) 87.617 90.927 87.100 87.100 0,0 95,8 Restaurao de Rodovias (p. 45) 312.042 451.582 331.609 331.609 0,1 73,4 (...) F O N T E : S IA F I - C C O N T /S T N
Total de Subprogramas da tabela: 143 Total da Dotao do Exerccio de todos os Subprogramas da tabela: R$ 363.063.344.000,00
311 2000 MINISTRIO DA FAZENDA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL COORDENAO GERAL DE CONTABILIDADE - CCONT DIVISO DE INFORMAES CONTBEIS - DINCO
Relatrio da Execuo Oramentria do Governo Federal Portaria n o 46 CCONT/DINCO de 16 de fevereiro de 2001. (Disponvel em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_De monstracoes/Quadros_Demonstrativos/Conjunto2000.PDF. Acesso em: 18/03/2007 - 74 pginas 798,85 KB)
TABELA 15 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIO POR PROGRAMA ORAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO 2000 R$ milhares DOTAO INICIAL
DOTAO DO EXERCCIO DESPESA EMPENHADA DESPESA LIQUIDADA
% VALORES PAGOS
PROGRAMA
A B C D % D/B E (...) Gesto da Poltica de Sade (P. 52)
43.768
42.668
38.403
38.403
0,00
90,0
25.215 Gesto da Poltica de Educao (p. 52)
10.435
10.496
9.342
9.342
0,00
89,0
8.465 Gesto da Poltica de Assistncia Social (p. 52)
6.363
7.148
6.863
6.863
0,00
96,0
5.996 Gesto da Poltica de Previdncia Social (p. 53)
4.976
5.235
4.545
4.545
0,00
86,8
2.720 Gesto da Poltica de Trabalho e Emprego (p. 53)
21.785
21.785
16.768
13.088
0,00
60,1
11.387 Gesto da Poltica Fundiria (p. 53)
6.401
6.401
6.147
6.147
0,00
96,0
5.795 Gesto da Poltica de Direitos Humanos (p. 53)
211
211
0
0
0,00
0,00
0 Brasil Patrimnio Cultural (p. 53) 15.550 21.041 17.075
17.075
0,00
81,2 10.048 Gesto da Poltica de Cultura (p. 53)
2.221
1.796
1.667
1.667
0,00
92,8
1.390 Gesto da Poltica de Transportes (p. 54)
27.507
30.305
16.064
16.064
0,00
53,0
11.296 Gesto da Poltica de Energia e Minerao (p. 54)
1.773
1.773
0
0
0,00
0,00
0 Gesto da Poltica de Desenvolv. Urbano (p. 54)
2.311
2.311
1.645
1.645
0,00
71,2
1.462 Gesto da Poltica Agropecuria (p. 54)
25.703
25.173
19.092
19.092
0,0
75,8
14.691 Conservao de Solos na Agricultura (p. 54)
6.490
6.490
5.281
5.276
0,00
81,3
4.839 Gesto das Polticas de Ind., Comrcio e Servios (p. 55)
5.138
5.138
3.986
3.986
0,00
77,6
3.500 Gesto das Polticas de Esporte e Turismo (p.55)
4.533
4.360
3.291
3.291
0,00
75,5
2.455 Sociedade da InformaoInternet II
312 (p. 55) 48.476 33.374 32.381 32.381 0,00 97,0 28.819 Gesto da Poltica de Cincia e Tecnologia (p. 55)
2.158
2.158
1.994
1.994
0,00
92,4
1.891 Conserv.[ao] Ambiental de Regies Mineradas (p. 56)
4.173
1.799
1.006
1.006
0,00
55,9
929 Gesto da Poltica do Meio Ambiente (p. 56)
11.452
31.052
22.041
22.041
0,00
71,0
18.225 Gesto da Poltica das Forcas Armadas (p. 56)
18.917
18.997
17.575
17.575
0,00
92,5
11.137 Gesto da Poltica Externa (p. 57)
4.059
4.272
3.013
3.013
0,00
70,5
3.013 Gesto da Poltica na rea da J ustia (p. 57)
905
905
730
730
0,00
80,7
347 Gesto da Poltica de Comun. de Governo (p. 57)
91.956
101.436
91.522
91.522
0,00
90,2
71.618 Gesto da Poltica de Integrao Nacional (p. 57)
8.441
12.855
4.412
4.412
0,00
34,3
1.391 Gesto da Poltica Econmica (p. 57)
290.685
364.649
303.696
303.695
0,1
83,3
108.787 Gesto/[da] Polt.[ica] de Exec. Financ.,Contbil e Contr. Int. (p. 57)
59.831
59.831
57.793
57.793
0,00
96,6
56.646 Gesto da Polt.[ica] Regulao de Mercados (p. 57)
1.091
1.091
966
966
0,00
88,5
881 Informaes Estatsticas e Geogrficas (p. 58)
22.998
23.798
17.335
17.335
0,0
72,8
14.880 Informao e Conhec. em Polt.[icas] Pblicas (p. 58)
15,0 3.111 (...) F O N T E : SIA F I - D I N C O /C C O N T /STN
Total de Programas da tabela: 360 Total da Dotao do Exerccio de todos os Programas da tabela: R$ 393.035.190.000,00
2001 MINISTRIO DA FAZENDA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL COORDENAO-GERAL DE CONTABILIDADE GERNCIA DE INFORMAES CONTBEIS
Relatrio Resumido da Execuo Oramentria do Governo Federal Portaria n o 54 de 29 de janeiro de 2002. (Disponvel em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Balancos_De monstracoes/Quadros_Demonstrativos/eodez01.pdf. Acesso em: 17/03/2007 - 82 pginas 756,33 KB)
TABELA 12 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIO POR PROGRAMA ORAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO - 2001 313
Total de Programas da tabela: 360 Total da Dotao p/o Exerccio de todos os Programas da tabela: R$ 438.023.907.000,00
2002 MINISTRIO DA FAZENDA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL COORDENAO-GERAL DE CONTABILIDADE GERNCIA DE INFORMAES CONTBEIS
Relatrio Resumido da Execuo Oramentria do Governo Federal e Outros Demonstrativos Portaria n 21, de 29 de janeiro de 2003 (Disponvel em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/lei_responsabilidade/RROdez2002.pdf. Acesso em: 17/03/2007 - 96 pginas 1,26 MB)
TABELA 12 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIO POR PROGRAMA ORAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO - 2002
A B C D % D/B E (...) Gesto da Poltica de Sade (p. 76)
61.998
79.854
73.402
73.402
0,02
91,92
68.335 Gesto da Poltica de Educao (p. 77)
17.590
17.954
14.423
14.423
0,00
80,33
13.405 Gesto da Poltica de 315 Assistncia Social (p. 77) 8.145 8.916 8.347 8.347 0,00 93,62 7.388 Gesto da Poltica de Previdncia Social (p. 77)
10.821
10.229
7.831
7.831
0,00
76,56
5.036 Gesto da Poltica de Trabalho e Emprego (p. 78)
28.895
28.895
22.245
22.245
0,01
76,99
22.226 Gesto da Poltica Fundiria (p. 78)
9.038
9.038
8.127
8.127
0,00
89,92
7.377 Gesto da Poltica de Direitos Humanos (p. 78)
1.097
988
402
402
0,00
40,69
302 Brasil Patrimnio Cultural (p. 78)
41.292 39.123 18.795
18.795
0,00
48,04 16.080 Gesto da Poltica de Cultura (p. 78)
3.214
3.123
2.677
2.677
0,00
85,72
2.413 Gesto da Poltica de Transportes (p. 79)
89.747
248.855
167.827
167.827
0,04
67,44
119.864 Gesto da Poltica de Energia (p. 79)
11.699
12.039
825
825
0,00
6,85
733 Gesto da Poltica de Desenvolvimento Urbano (p. 79)
7.384
8.988
5.140
5.140
0,00
57,19
4.930 Gesto da Poltica Agropecuria (p. 80) 11.315 11.245
11.162
11.162
0,00
99,26
10.721 Conservao de Solos na Agricultura (p. 80)
9.720
9.720
7.985
7.724
0,00
79,47
7.259 Gesto das Polticas Industrial, de Comrcio e de Servios (p. 81)
7.912
7.892
6.726
6.726
0,00
85,23
6.285 Gesto das Polticas de Esporte e Turismo (p. 81)
33.676
37.172
36.661
36.661
0,01
98,63
36.638 Sociedade da Informao- Internet II (p. 81)
89.270 89.270 65.473
65.473
0,01
73,34 59.896 Gesto da Poltica de Cincia e Tecnologia (p. 81)
16.886
16.886
12.869
12.869
0,00
76,21
12.634 Conservao Ambiental de Regies Mineradas (p. 82)
2.587
2.587
1.014
1.014
0,00
39,20
934 Gesto da Poltica do Meio Ambiente (p. 82)
26.870
27.762
23.937
23.937
0,01
86,22
17.820 Gesto da Poltica de Defesa Nacional (p. 83)
15.740
15.787
15.340
15.340
0,00
97,17
14.431 Gesto da Poltica Externa (p. 84)
3.120
3.160
1.494
1.494
0,00
47,28
1.471 Gesto da Poltica na rea da J ustia (p. 84)
735
735
302
302
0,00
41,09
292 Gesto da Poltica de Comunicao de Governo (p. 84)
147.099
177.928
122.297
122.297
0,03
68,73
110.139 Gesto da Poltica de Integrao Nacional (p. 84)
57.929
57.929
31.210
31.210
0,01
53,88
22.000 Gesto das Polticas Monetria, Cambial e de Crdito (p. 84)
6.779
6.779
5.008
5.008
0,00
73,88
728 Gesto da Poltica de 316 Administrao Financeira e Contbil da Unio (p. 84)
97.763
109.963
80.704
80.704
0,02
73,39
71.114 Gesto da Poltica de Regulao de Mercados (p. 84)
7.282
7.282
4.591
4.591
0,00
63,05
4.161 Gesto da Poltica de Controle Interno do Poder Executivo Federal (p. 84)
10.835
10.835
8.815
8.815
0,00
81,36
8.631 Informaes Estatsticas e Geogrficas (p. 85)
49.262
29.710
27.642
27.642
0,01
93,04
24.209 Informao e Conhecimento em Polticas Pblicas (p. 85)
11.984 10.354 4.326 4.326
0,00
41,78 4.256 Monumenta: Preservao do Patrimnio Histrico (p. 85)
16.021 16.715 12.098 12.098
0,00
72,38 6.167 Governo Eletrnico (p. 85)
71.777 84.618 48.562 48.562
0,00
57,39 34.885 Gesto da Poltica de Comunicaes (p. 85)
5.580
5.580
0
0
0,00
0,00
0 (...) FONTE: SIAFI - ST N/CCONT/GEINC
Total de Programas da tabela: 360 Total da Dotao Atualizada de todos os Programas da tabela: R$ 468.224.260.000,00
2003 MINISTRIO DA FAZENDA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL COORDENAO-GERAL DE CONTABILIDADE GERNCIA DE INFORMAES CONTBEIS
Relatrio Resumido da Execuo Oramentria do Governo Federal e Outros Demonstrativos Portaria n 60, de 29 de janeiro de 2004 (Disponvel em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/lei_responsabilidade/RROdez2003.pdf. Acesso em: 17/03/2007 - 96 pginas 521,83 KB)
TABELA 12 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIO POR PROGRAMA ORAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO - 2003
R$ milhares DESPESA DOTAO INICIAL
DOTAO ATUALIZADA EMPENHADA LIQUIDADA
% VALORES PAGOS
PROGRAMA
A B C D % D/B E (...) Gesto da Poltica de Sade (p. 76)
77.295
83.355
81.894
81.894
0,02
98,25
64.716 Gesto da Poltica de Educao (p. 77)
19.551
17.848
12.185
12.110
0,00
67,85
10.493 Gesto da Poltica de Assistncia Social (p. 77)
8.550
9.098
7.370
7.371
0,00
81,02
5.324 Gesto da Poltica de Previdncia Social (p. 77)
19.454
14.261
3.386
3.386
0,00
23,74
1.638 317 Gesto da Poltica de Trabalho e Emprego (p. 78)
20.315
16.315
9.833
9.833
0,00
60,27
9.378 Gesto da Poltica Fundiria (p. 78)
9.038
9.000
7.420
7.420
0,00
82,44
7.278 Gesto da Poltica de Direitos Humanos (p. 78)
1.057
1.057
0
0
0,00
0,00
0 Brasil Patrimnio Cultural (p. 78)
58.108 57.776 40.261
40.253
0,01
69,67 21.812 Gesto da Poltica de Cultura (p. 78)
3.718
4.247
2.952
2.952
0,00
69,51
1.982 Gesto da Poltica de Transportes (p. 79)
131.472
189.291
152.571
152.571
0,03
80,60
126.470 Gesto da Poltica de Energia (p. 79)
13.096
13.096
247
247
0,00
1,89
206 Gesto da Poltica de Desenvolvimento Urbano (p. 79)
4.655
6.369
2.997
2.997
0,00
47,06
875 Gesto da Poltica Agropecuria (p. 80)
56.897
56.897
22.085
22.085
0,00
38,82
20.337 Conservao de Solos na Agricultura (p. 80)
8.482
8.482
7.516
7.516
0,00
88,61
6.076 Gesto das Polticas Industrial, de Comrcio e de Servios (p. 81)
7.280
7.280
4.923
4.923
0,00
67,62
4.772 Gesto das Polticas de Esporte e Turismo (p. 81)
34.196
38.780
35.742
35.742
0,01
92,17
35.505 Sociedade da Informao- Internet II (p. 81)
73.253 100.853 94.660
94.559
0,02
93,76 74.404 Gesto da Poltica de Cincia e Tecnologia (p. 81)
19.846
21.346
19.582
19.582
0,00
91,74
17.983 Conservao Ambiental de Regies Mineradas (p. 82)
2.303
12.303
496
496
0,00
4,03
414 Gesto da Poltica do Meio Ambiente (p. 82)
28.160
24.133
12.082
12.082
0,00
50,06
11.487 Gesto da Poltica de Defesa Nacional (p. 83)
14.648
15.639
15.304
15.304
0,00
97,86
13.699 Gesto da Poltica Externa (p. 84)
3.038
2.552
2.437
2.412
0,00
94,51
2.411 Gesto da Poltica na rea da J ustia (p. 84)
1.150
1.150
228
228
0,00
19,83
77 Gesto da Poltica de Comunicao de Governo (p. 84)
111.905
109.305
70.978
70.978
0,01
64,94
50.137 Gesto da Poltica de Integrao Nacional (p. 84)
109.433
109.433
17.839
17.839
0,00
16,30
1.504 Gesto das Polticas Monetria, Cambial e de Crdito (p. 84)
11.825
8.225
6.699
6.699
0,00
81,45
6.454 Gesto da Poltica de Administrao Financeira e Contbil da Unio (p. 84)
88.348
95.316
78.106
78.106
0,02
81,94
75.086 Gesto da Poltica de 318 Regulao de Mercados (p. 84)
6.277
6.277
3.782
3.782
0,00
60,25
3.663 Gesto da Poltica de Controle Interno do Poder Executivo Federal (p. 84)
12.001
19.667
12.654
12.648
0,00
64,31
8.807 Informaes Estatsticas e Geogrficas (p. 85)
26.224
26.246
26.001
26.001
0,01
99,07
25.583 Informao e Conhecimento em Polticas Pblicas (p. 85)
57.046 61.196 56.690 56.690
0,01
92,64 56.089 Monumenta: Preservao do Patrimnio Histrico (p. 85)
21.078 21.078 14.517 14.417
0,00
68,40 7.239 Governo Eletrnico (p. 85)
67.986 46.894 16.879 16.879
0,00
35,99 14.255 Gesto da Poltica de Comunicaes (p. 85)
3.395
3.233
1.000
1.000
0,00
30,93
1.000 (...) FONTE: SIAFI - ST N/CCONT/GEINC
Total de Programas da tabela: 360 Total da Dotao Atualizada de todos os Programas da tabela: R$ 560.572.611.000,00
2004 MINISTRIO DA FAZENDA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL COORDENAO-GERAL DE CONTABILIDADE GERNCIA DE INFORMAES CONTBEIS
Relatrio Resumido da Execuo Oramentria do Governo Federal e Outros Demonstrativos Portaria n 57, de 26 de janeiro de 2005. (Disponvel em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/lei_responsabilidade/RROdez2004.pdf. Acesso em: 16/03/2007 - 99 pginas 550,21 KB)
TABELA 12 - DEMONSTRATIVO DAS DESPESAS DA UNIO POR PROGRAMA ORAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL J ANEIRO A DEZEMBRO - 2004
R$ milhares DESPESA LIQUIDADA PROGRAMA DOTAO INICIAL (a) DOTAO ATUALIZADA (b) DESPESA EMPENHADA (c) Valor (d) % (d/total d) % (d/b) VALORES PAGOS (e) (...) Gesto da Poltica de Sade (p. 79)
147.008
138.612
96.367
96.367
0,02
69,52
73.814 Gesto da Poltica de Assistncia Social (p. 79)
8.625
6.325
5.227
5.227
0,00
82,64
4.131 Gesto da Poltica de Previdncia Social (p. 79)
13.871
12.892
10.225
10.225
0,00
79,31
9.633 Integrao das Polticas Pblicas de Emprego, Trabalho e Renda (p. 79)
9.305.104
9.884.235
9.562.637
9.562.637
1,76
96,75
9.396.717 319 Gesto da Poltica de Trabalho e Emprego (p. 79)
144.805
160.369
135.787
135.787
0,02
84,67
125.761 Gesto da Poltica de Desenvolvimento Agrrio (p. 79)
14.104
13.192
11.710
11.710
0,00
88,77
10.691 Gesto da Poltica de Direitos Humanos (p. 79)
321
215
175
175
0,00
81,40
54 Brasil Patrimnio Cultural (p. 80)
56.885 56.344 32.937 32.937
0,01
58,46 12.087 Gesto da Poltica de Cultura (p. 80)
17.470
15.924
15.000
15.000
0,00
94,20
10.373 Gesto da Poltica de Transportes (p. 80)
175.769
263.077
165.519
165.519
0,03
62,92
141.318 Gesto da Poltica de Energia (p. 80)
34.597
52.597
19.671
19.671
0,00
37,40
18.287 Gesto da Poltica de Desenvolvimento Urbano (p. 81)
15.456
14.223
11.888
11.888
0,00
83,58
9.135 Gesto da Poltica Agropecuria (p. 81)
21.931
28.996
25.242
25.204
0,00
86,92
23.310 Manejo e Conservao de Solos na Agricultura (p. 81)
5.641
5.641
3.307
3.307
0,00
58,62
2.724 Gesto das Polticas Industrial, de Comrcio e de Servios (p. 81)
18.742
28.742
9.203
9.203
0,00
32,02
8.006 Gesto das Polticas de Esporte e de Lazer (p. 81)
1.744
1.694
1.254
1.254
0,00
74,03
1.143 Sociedade da Informao (p. 82)
71.751 66 .954 65.393 65.393
0,01
97,67 57.998 Gesto da Poltica de Cincia e Tecnologia (p. 82)
24.440
23.965
21.331
21.331
0,00
89,01
20.101 Gesto da Poltica Nacional de Recursos Hdricos (p. 82)
7.401
7.951
5.398
5.398
0,00
67,89
5.078 Conservao, Uso Sustentvel e Recuperao da Biodiversidade (p. 82)
21.008
23.683
16.238
16.230
0,00
68,53
10.626 Gesto da Poltica do Meio Ambiente (p. 84)
38.789
45.626
33.208
33.208
0,01
72,78
20.965 Gesto da Poltica de Defesa Nacional (p. 83)