UNIVERSIDADE DE RIBEIRÃO PRETO FACULDADE DE DIREITO “LAUDO DE CAMARGO” MESTRADO EM DIREITO

EDUARDO AUGUSTO LOMBARDI

DIREITO COLETIVO URBANO: A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE LOTEAMENTOS CLANDESTINOS E IRREGULARES COMO EFETIVAÇÃO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

Ribeirão Preto 2010

EDUARDO AUGUSTO LOMBARDI

DIREITO COLETIVO URBANO: A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE LOTEAMENTOS CLANDESTINOS E IRREGULARES COMO EFETIVAÇÃO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

Dissertação apresentada à Universidade de Ribeirão Preto UNAERP, como requisito para a obtenção do título de Mestre em Direito. Área de Concentração: Direitos Coletivos, Cidadania e Função Social do Direito. Orientador: Prof. Dr. Lucas de Souza Lehfeld

Ribeirão Preto 2010

Ficha catalográfica preparada pelo Centro de Processamento Técnico da Biblioteca Central da UNAERP - Universidade de Ribeirão Preto -

L842d

Lombardi, Eduardo Augusto, 1965 Direito coletivo urbano: regularização fundiária de ocupações clandestinas e irregulares como efetivação da função social da propriedade / Eduardo Augusto Lombardi. - Ribeirão Preto, 2010. 155 f. Orientador: Prof. Dr. Lucas de Souza Lehfeld. Dissertação (mestrado) - Universidade de Ribeirão Preto, UNAERP, Direito, área de concentração: Direitos coletivos, Cidadania e Função social do direito. Ribeirão Preto, 2010. 1. Direito. 2. Direito coletivo. 3. Função social – Direito. 4. Urbanismo – Direito. I. Título. CDD: 340

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Dedico este trabalho ao Criador e Senhor de todas as coisas. .

Agradeço Aqueles que iluminaram meu caminho e cooperaram para a regularização de minha vida no decorrer deste estudo. .

” Vinícius de Morais. Sérgio Endrigo . Ninguém podia dormir na rede Porque na casa não tinha parede. Mas era feita com muito esmero Na rua dos Bobos Número zero. não Porque na casa não tinha chão.“Era uma casa Muito engraçada Não tinha teto Não tinha nada. Ninguém podia entrar nela. Ninguém podia fazer pipi Porque penico não tinha ali. Bardotti.

a concretização do direito à moradia e propriedade. convertendo-a em propriedade. a partir da visão das constituições até as atuais normas legais e as experiências positivas de iniciativas de Governos Estaduais e Municipais. levando-se em consideração os aspectos do Estatuto das Cidades. Função social. A evolução do Direito Urbano. Moradia e cidadania. Urbanismo. Diante da incessante busca de soluções para os problemas de ocupação urbana. embora isoladas. De outro plano. sob forte influência do florescer do Direito Coletivo e sua função na sociedade. diante da legislação em vigor. o estudo pretende demonstrar que é possível resgatar a dignidade e a cidadania de grupos de indivíduos excluídos socialmente. se opõe e confronta com as regras efetivamente traçadas para obtenção destes direitos. por meio do reconhecimento e da legalização da moradia. notadamente na ordem econômica e patrimonial.977/09) pelo Governo Federal. . nos últimos 50 anos. sob o ponto de vista (doutrinário e jurisprudencial) da evolução dos direitos humanos. 11. por ações concretas especialmente em São Paulo que criou e efetivou o Comitê de Regularização Fundiária (Cidade Legal) e. com a instituição do Programa Minha Casa Minha Vida (Lei nº. Propriedade clandestina e irregular. A busca de solução para estes e outros conflitos legais é o objetivo principal deste estudo. notadamente a Lei Federal de Loteamentos e Parcelamento do Solo e o Código Florestal. Palavras-chave: Direito Coletivo Urbano. é precursora de uma nova etapa do resgate da cidadania. no direito brasileiro. recentemente. ainda que aparentemente irregular ou clandestina.RESUMO Direito Coletivo Urbano: A regularização fundiária de loteamentos clandestinos e irregulares como efetivação da função social da propriedade. como a primeira lei nacional de regularização fundiária para a concretização dos ideais traçados constitucionalmente.

Home and citizenship. under the point of view (doctrinaire and jurisprudential) of the evolution of the human rights. Of another plan. under strong influence of blooming of the Collective Right and her function in the society. due to the available legislation.977/09). . Clandestine and irregular property. in the Brazilian right. by means of the recognition and legalization of the home. for the materialization of the ideals drawn constitutionally. being taken into account the aspects of the Statute of the Cities. by concrete actions especially in São Paulo. is opposed and it confronts with the rules indeed drawn for obtaining of these rights. 11. the materialization of the right to the home and property. especially the Federal Law of Divisions into lots and Subdivision of the Soil and the Forest Code. although isolated initiatives of Governments. since the vision of the constitutions until the current legal norms and the positive experiences of State and Municipal. converting it in property. especially in the economical and patrimonial order.ABSTRACT Urban collective right: landed regularization of clandestine and irregular occupations as effectuation of the function of the property. that created and it executed Landed Regularization's Committee (Legal City) and recently with the first national law of landed regularization that instituted the Program My House My Life (Law nº. is precursory of a new stage of the rescue of the citizenship. of the Federal Government. Urbanization. Social function. The solution search for these and other legal conflicts is the main objective of this study. Before incessant search of solutions for the problems of urban occupation. although seemingly irregular or clandestine. the study intends to demonstrate that it is possible to rescue the dignity and the citizenship of individuals' groups excluded socially. The evolution of the Urban Right in the last 50 years. Keywords: Urban Collective Right.

........................................................................................ 27 1....................... 52 1... 64 2......................... 56 1...................................................... 17 1.....................................................................1 OS INSTRUMENTOS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA ....................................3 O USUCAPIÃO COLETIVO ADMINISTRATIVO ............. 82 2................................................................................... 10 1 A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE............2 O DESENVOLVIMENTO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE NAS CONSTITUIÇÕES FEDERAIS ...................................2 O desenvolvimento sustentável ..............1 O Direito Coletivo como instrumento de regularização fundiária ...................................................................... 50 1... 101 .............1 Os parcelamentos ilegais de solo .. 62 2 O DIREITO COLETIVO URBANO ........................1 OS ELEMENTOS DE DIREITO COLETIVO E A TUTELA COLETIVA DE DIREITOS ..........................................................4 O ESTATUTO DAS CIDADES ..................3 A POLÍTICA URBANA E A QUESTÃO FUNDIÁRIA ............................................ 60 1.. 73 2............6 O PARCELAMENTO DO SOLO ... 49 1...................5...........1 OS PRÍNCIPIOS E A FUNÇÃO SOCIAL DO DIREITO NO MEIO AMBIENTE URBANO ........1..........1..........4 A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE NO DIREITO COLETIVO URBANO........................................................................................... 47 1.........................SUMÁRIO INTRODUÇÃO .6........................5 O PLANO DIRETOR ...........................................................................................................................................................................................6......................................................................................................... 86 2......... 50 1.....................................................................1 O Direito Coletivo (ao bem estar) urbano ...................... 95 3............................................. 22 1.............. 101 3.......... 88 3 A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA .....................................................................6...3 As restrições urbanísticas ................................2 O USUCAPIÃO COLETIVO ................. 64 2..........1 Os planos territoriais.................... 35 1.........................1 A gestão democrática e as sanções .4...............................................................

...................3...........................................2........3 O Programa Cidade Legal ........................................... 109 3................................................................... CIVIL E ADMINISTRATIVA DE OCUPAÇÕES CLANDESTINAS E IRREGULARES ....1 A responsabilidade e o crime ..... 137 4...977/2009: instrumentos legais de regularização fundiária ...................................................................1 A regularização fundiária de interesse social ................2........................... 127 4............................................. 116 4 A TUTELA COLETIVA PENAL......................... 141 4...............................................................1.................................... 145 ...................................................1... 104 3.....................2 O PODER DE POLÍCIA NO CAMPO URBANÍSTICO .....2 A regularização fundiária de interesse específico ......1...... 113 3.......2 A Lei nº.............................1... 143 CONCLUSÃO ..........................................................1................ 137 4...........1 OS ASPECTOS PENAIS..3 A CARACTERIZAÇÃO COMO IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DA OMISSÃO DAS AUTORIDADES MUNICIPAIS NA FISCALIZAÇÃO DO USO DO SOLO .................................. 146 REFERÊNCIAS .. 11........

posicionando-o em igualdade de valores com os direitos individuais e os direitos públicos. proporciona ao seu detentor a confirmação da origem e a identificação dos cidadãos e a segurança para se sentirem partes integrantes do sistema e buscarem. Formas estas instituídas recentemente pela Lei Federal n. por meio da conquista da moradia digna. tal como a transição verificada entre o Estado Liberal e o Estado Social que proporcionou o reconhecimento de novas formas de conceber o direito. despertam acirrados debates diante da visão diferenciada quanto a importantes e fundamentais conceitos de institutos jurídicos complexos. mais social. dirigido à coletividade com .º 11. e a função social do direito e sua aplicação. outros serviços básicos. sendo este o objetivo da grande área de estudo que originou o presente trabalho. Nesta concepção. pública ou privada. mais humano. diversos do paradigma processual de cunho individualista.Introdução 10 INTRODUÇÃO Esta pesquisa inicia-se em uma época de transição. na atualidade. possibilitando um avanço em relação à tutela coletiva.977. como o direito de propriedade e seus fins. Reconhece-se a angústia em estudar e escrever sobre um assunto tão complexo que envolve e cerca a propriedade imóvel e quais as conseqüências desta transição do vedado e oneroso para o permitido e incentivado. diante das novas formas de operacionalizar a regularização fundiária. tendo em vista que um titulo de propriedade. de 7 de julho de 2009 – primeira lei brasileira de regularização fundiária – que complementa o Estatuto da Cidade e estabelece novos paradigmas para tentar incorporar os princípios da função social e tornar efetivo os princípios constitucionais de cidadania e da dignidade. o instituto da propriedade. mas como nova compreensão de valores. Direitos classificados não como novos. apesar de simples. Buscou-se a base de estudos na concretização do respeito aos Direitos Coletivos. que têm contribuído para atingir diversos anseios dos operadores do direito com a efetivação de diversos preceitos constitucionais nos quais o coletivo sobrepõe-se aos interesses pessoais e pela relevância de seu conteúdo. para si e para a comunidade.

Tal questão causa preocupação há muitas décadas. destacar a Função Social dos Direitos Coletivos. em todos os povos. muitas vezes de proporções catastróficas. ou totalmente clandestinos.Introdução 11 amplas possibilidades de resgate da cidadania e recuperação da dignidade e igualdade material dos tutelados. e ali . não excluíndo os próprios compradores que. de forma relevante. tendo como questão central do estudo o seu parcelamento e a sua inserção no meio ambiente construído. até a sua efetiva regularização e efetivação dos direitos sociais. Por comodidade político-administrativa de todos os interessados. no início da década de 90. vitimas da falta de planejamento e do descaso dos poderes públicos. não só no Brasil como em todo o planeta. e de forma a se manter o equilíbrio e não se perder as conquistas do próprio direito. Entretanto. executados de forma diferente do projeto aprovado. Debates estes que ocorriam ora através dos proprietário de áreas que não conseguiram. por inúmeras razões. A pesquisa iniciou-se anos atrás. sem registro do respectivo projeto. notadamente pela não intervenção na formação de novos núcleos até a própria conivência. diante do escasso mercado imobiliário. a baixo custo. em quase totalidade. realizar o regular parcelamento. optam pela clandestinidade. buscando o fim social do direito de propriedade. inclusive contato pessoal nos loteamentos clandestinos. por diversas discussões e debates enquanto participante da comissão de regularização fundiária. bem como diante do contato direto com os moradores das referidas áreas no decorrer dos anos. com um custo (invisível) próprio e social elevado. tentando inserir no contexto a sua função social. tornando-os irregulares ou totalmente clandestinos. uma vez que não há Direito sem um Fim Social. adquiriram imóveis oriundos de parcelamentos irregulares. especificamente na utilização da propriedade urbana enquanto utilidade para a sociedade e não somente para o proprietário. ou seja. conjuntamente com técnicos do Poder Executivo Municipal e Representantes do Ministério Público. centenas de anos antes. enquanto sujeitos de direito. representando o Poder Público Municipal. mas. Buscou-se. enquanto liberdade. aqueles que. por inúmeros motivos. A própria origem do direito de propriedade e sua função no ambiente urbano foi amplamente questionada. quando não havia qualquer preocupação urbanista ou social. cada qual com suas próprias características.

em não se buscar sérios critérios de equilíbrio. de grande parcela da população. é sério o temor na forma de sua efetivação. cujas ações devem ser totalmente diferenciadas das aqui apresentadas. diante destas novas formas de regularização e aquisição da propriedade. em tempos de reconhecer novos valores aos antigos institutos e a disponibilidade de novos instrumentos legais. pela Lei da Ação Civil Pública e pelo Estatuto da Cidade. e deixar claro. o ambiental e o urbano. formal. a sua evolução. sempre indiscriminadamente utilizados e sem qualquer . consagraram a nova visão coletiva do direito. de moradia digna e cidadania. como efetivo instrumento de inclusão social. Neste contexto. pela conquista do título de propriedade. Sendo favorável a regularização fundiária. iniciada pela própria Constituição Federal. como o Plano Diretor.Introdução 12 ergueram suas residências e fixaram moradia sem conseguir a regularização. resgatando a dignidade com a efetividade dos direitos sociais. Dentre as formas de aquisição da propriedade e as questões fundiárias. especificamente no nosso campo de estudo e pesquisa. pelo Código do Consumidor. e as conseqüências da aplicação destes novos instrumentos. se forem executados sem responsabilidade na sua concretização. e as restrições legais à utilização da propriedade. a dignidade e a cidadania com o reconhecimento e o respectivo registro imobiliário da aquisição de sua propriedade. de vidas. para minimizar as perdas e os danos já causados. notadamente afetadas pelas restrições urbanísticas. bem como da posição contrária à ocupação de áreas de risco. que em nenhum momento há concordância com a invasão de terras produtivas ou socialmente utilizadas. todas conhecidas entre nós. em nosso País. onde. foram tratadas conjuntamente com as experiências efetivas da Política Nacional Urbana. inclusive com danos para toda a coletividade. bem como a utilização de métodos coercitivos. entre o social. Ao Município sempre coube a responsabilidade (ou a falta) pelos parcelamentos do solo. podem ter resgatados os valores sociais da propriedade. e especialmente as áreas de preservação ambiental. consagrou-se o usucapião coletivo. em sua maioria por problemas meramente formais e excesso de requisitos prévios e burocracia exagerada. Cumpre ressaltar.

em níveis estadual e federal com o apoio do Poder Judiciário e do Ministério Público. aos arruamentos. neste trabalho. Somente no século XXI evoluíram as legislações federal. para elaborar diagnósticos. especialmente após a Constituição Federal de 1988. na maioria das vezes. implantar a infra-estrutura necessárias e as alterações do projeto aprovado e irregularmente executado ou. com acompanhamento pessoal de seu desenvolvimento. às restrições urbanísticas e ambientais. somente recentemente. levantamentos planialtimétricos e identificação de restrições especiais. estadual e municipal. tornando estes imóveis. Compreende-se que o problema deve ser solucionado como um conjunto de interesses inseridos dentro do complexo sistema social e não isoladamente. memoriais. as tentativas de busca da solução legal. proliferaram por todo o País. o Município. e somente agora. para efetivar especificamente as regularizações fundiárias. o Poder Público contempla a questão da regularização de forma séria e com disponibilização de recursos financeiros e de mão-de-obra especializada para os trabalhos técnicos que demandam as regularizações. a partir da regularização da propriedade. à área mínima de lotes. na maioria das vezes com seus crimes impunes. às áreas verdes. cujo custo inviabilizou. a fim de adequar a situação à legislação. Assim. aprovando-se o novo projeto pela demarcação. Destaca-se. até então severas e impeditivas na aprovação da regularização fundiária. recebe assessoria técnica do Estado para editar as leis municipais específicas para as ocupações. criando-se as matriculas respectivas isoladamente ou de forma coletiva em condomínios. do Estado de São Paulo. foram criados instrumentos legais. pela primeira vez. aptos ao registro imobiliário e. Assim. plantas. sofrendo profundas alterações em seus conceitos. por se entender que. por não atenderem e aceitarem a situação urbana consolidada quanto à infraestrutura básica. diante do caso concreto. irregulares ou clandestinos. buscam minimizar os efeitos catastróficos desta omissão. em que pesem os esforços anteriores. dentre outros programas. o Programa “Cidade Legal”.Introdução 13 controle efetivo. às áreas institucionais. As etapas buscadas em toda regularização são a efetivação do reconhecimento do direito de propriedade e a implantação das obras de infra- . pelas novas regras.

tema deste estudo. para toda a sociedade. o dever e a capacidade de exercer tal controle e fiscalização são do Município e este deve ser responsabilizado. O poder. mesmo que existam inúmeras críticas e diversos defeitos técnicos jurídicos. recentemente. denominada Programa Minha Casa Minha Vida. de grande valor para a concretização da função social da propriedade. Lei Federal n. Estes programas de regularização fundiária urbana ganharam substancial reforço a partir da edição do Estatuto das Cidades e. invasões. da mesma forma. diminuindo as exigências para ampliar o acesso aos bens e serviços públicos. incluindo o Chefe do Poder Executivo que.º 11. a ampliação de qualquer núcleo ou ocupação devem ser severamente coibidas para contornar e/ou minimizar os problemas. As leis em foco permitem à autoridade administrativa. advindos da desordenação urbana e da clandestinidade. ainda. com a finalidade de promover o reconhecimento dos direitos sociais e constitucionais de moradia e qualidade de vida digna. entende-se que a impunidade deve ser repensada e devem ser ampliadas as possibilidades de tipificação das sanções aos responsáveis e co-responsáveis. O início de amplas ações a respeito do saneamento do meio ambiente urbano é possível. tem-se o instrumental necessário para minimizar a exclusão social de grande parcela da população. localizadas notoriamente em áreas de risco. de 2009.977. cuja situação pode ser considerada irreversível.Introdução 14 estrutura básica e outras intervenções pelo Município. para fornecer meios à reurbanização. Ações efetivas estão em andamento. Assim. O referido programa visa à garantia da função social da propriedade imobiliária urbana nas cidades. bem como para o combate à ilegalidade nos parcelamentos do solo e ao descaso social urbano. deve ser responsabilizado pelos atos e omissões no descumprimento da legislação federal. caracterizando-os como improbidade administrativa. notadamente os agentes públicos e políticos. Estado ou Sociedade. ocupações ou. ao Poder . Verifica-se ainda que. no resgate da cidadania e da inclusão social destas comunidades. sem se poder avaliar os impactos de determinadas conseqüências como é o caso de favelas. com a redução dos custos para os registros e a primeira legislação federal especifica. Novas formações.

instrumentos legais para a regularização fundiária e o combate à clandestinidade e à irregularidade. portanto. no Brasil há pouca literatura e as tentativas práticas estudadas demonstraram que estes conceitos ainda estão em estágios primários. Serão apresentadas e avaliadas. excetuando-se as impróprias ou com riscos. mas apenas em artigos esparsos e comentários pessoais do ponto de vista jurídico.977/09. Em relação ao caráter exploratório e qualitativo deste estudo. as diferentes abordagens de elaboração de projetos de regularização da propriedade e resgate da cidadania. na parte final do trabalho. . ainda que de interpretação pessoal sem respaldo em culta doutrina. aos Municípios e Serviços de Registro de Imóveis inúmeras possibilidades de ação. no texto da própria lei 11. Por ser assunto recente. não existe a pretensão de se propor qualquer generalização ou mesmo um modelo ideal. a reprimir ou prevenir. Serão explorados os contextos sociais.Introdução 15 Judiciário (sempre quando instado). como é indicado pela literatura. à sua própria integridade e da sociedade. é um dos grandes problemas que figura com grande número de ações individuais. diretamente. A escolha destes assentamentos se deu pelo fato de serem setores excluídos da legislação com um número elevado de situações de fato. com foco constitucional e coletivo e com grandes conflitos de princípios. na atual sociedade urbana moderna. Embora o conhecimento sobre regularização fundiária seja bem difundido em diversos países. este estudo se caracterizou por ser do tipo exploratório. ao Ministério Público e. nestas. de forma a corrigir ou coibir. incluindo-se a discussão sobre procedimentos para a inclusão da opinião da população e de resultados de avaliação pós-ocupação nas tomadas de decisão. O universo de pesquisa foi constituído de loteamentos clandestinos e irregulares nas áreas urbanas consolidadas e as ações efetivas para a sua regularização. cuja solução será outra. Há. políticos e espaciais em que esses projetos serão a base da intervenção. Ao mesmo tempo. Acreditase que. haverá maior probabilidade de se encontrar práticas de regularização com relativo sucesso. Estes assentamentos humanos coletivos se caracterizam por ocuparem áreas utilizadas como moradia. em função da existência de poucos estudos que tratam do tema na realidade brasileira.

quanto a abrigar seus habitantes de forma digna e saudável.Introdução 16 mas sim trazer informações sobre a aplicação dos conceitos de direito coletivo urbano. a partir das atuais ações na contribuição para a transformação desta realidade. atendendo às suas funções e a melhoria da qualidade de vida dos seus habitantes. na realidade brasileira urbana. A aplicação do instrumental jurídico e sua efetiva aplicação serão objeto de melhores e mais profundos estudos e conclusões futuras. A carência é conhecer e aplicar os novos instrumentos na busca do equilíbrio no meio ambiente urbano. .

uma delimitação do direito conforme as necessidades da vida em sociedade. Sem esta nova conformação o direito de propriedade não preexiste ao perfil que se impõe hoje com novo aspecto. mas uma função social do detentor da riqueza. pois o direito de propriedade é vinculado às normas legais sem que seu exercício venha a lesar direitos de terceiros. É por isso que o contrato. dispõem-se a representar um papel que se ponha contra essa finalidade científica do direito. No decorrer da história do homem surgiram diversas concepções para procurar explicar sua natureza. a propriedade não como um direito subjetivo do proprietário. Nery afirma que: Já não é mais possível preservar a idéia de que o contrato opera efeitos apenas entre as partes que o celebram. Entende-se tal concepção não como limitação. o direito de uso. éticas para poder exercer. perpétuas. que exige um exercício contínuo de sociabilidade.A função social da propriedade 17 1 A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE Em tempo de transformações o sagrado e natural direito à propriedade amadureceu. Rosa M. fruto da mais elaborada técnica jurídica. coletivas. buscando harmonia entre os princípios da propriedade privada e da função social da propriedade. para entendermos. bem como da empresa que opera o mercado e da propriedade privada. gozo. ou seja. Não pode o contrato. como mera experiência particular de um sujeito. num ambiente que favoreça os interesses sociais e coletivos. utilizado contrariamente à sua finalidade social e de bem-estar coletivo. trazendo consigo características gerais. devendo gerir seu patrimônio no interesse de todos. expressão jurídica máxima da liberdade deve ser estudado não apenas sob o ponto de vista de sua base subjetiva. Os institutos do direito de obrigações não podem abdicar de sua função construtiva de uma sociedade mais justa. A. Apoiada pela melhor doutrina. hoje. unitárias. novo contorno. Há na compreensão moderna do contrato. de forma plena. . absolutas. disposição e reivindicação. elásticas e sociais e. ou seja. um sentido funcional de promoção social que ultrapassa os limites da funcionalidade do ato e do negócio. acima de tudo. exclusivas. mas sim adaptação do direito patrimonial.

2007. mas justo e equilibrado.078/1990. a razoabilidade. 2008. O autor. p. inicialmente pelas previsões gerais que constam dos seus arts.. completa: A liberdade de contratar será exercida em razão e nos limites da função social do contrato. a sua aplicação aos contratados de consumo. TARTUCE. ato unilateral vedado expressamente pela própria codificação emergente.] Pela vanguarda dessa nova visão. porque não 1 dizer. não trazendo onerozidade excessiva ou situações de injustiça às partes contratantes.035. acima referido. acrescenta Flávio Tartuce: Sintonizado com o princípio da função social do contrato. [. [.. bem como de outros dispositivos 2 legais específicos. 239-240. afastando-se o enriquecimento sem causa. Rosa Maria de Andrade. os contratos devem ser interpretados de acordo com a concepção do meio social em que estão inseridos. não se pode afastar a importância do art. São Paulo: RT. São Paulo: Método. e principalmente. 421 e 2. Ibid. grifo da autora. Introdução ao pensamento jurídico e à teoria geral do direito privado.. 3 884 a 886. o bom senso. 1 2 3 NERY. p. em princípio. mas também. Com o Código Civil de 2002 temos uma ampliação do uso do principio da função social dos contratos. 249.] A primeira tentativa relevante de trazer ao nosso sistema o princípio da função social dos contratos ocorreu com a promulgação da Lei 8. . Com importante contribuição. sob o ponto de vista de sua base objetiva e. de sua função social. restrita.A função social da propriedade 18 da manifestação da liberdade negocial das partes. Flávio.. nos seus arts. esta totalmente antenado com a intervenção estatal nos contratos e com aquilo que se espera de um direito moderno. de forma harmônica e não contraditória. Ora. 51 do CDC para a nova visualização dos pactos e avenças celebrados sob a sua égide. garantindo que a igualdade entre elas seja respeitada. p. Valoriza-se a eqüidade. 168-169. O princípio da função social é decorrência da razão de ser do direito como um elemento da sociabilidade e de mantença da totalidade do tecido social. que merecerão um estudo detalhado. Função social dos contratos: do Código de Defesa do Consumidor ao Código Civil de 2002. equilibrando a relação em que houver a preponderância de situação de um dos contratantes sobre a do outro. parágrafo único. quando Código Consumerista reconhece a possibilidade de uma clausula considerada abusiva declarar nulidade de um negócio.

os princípios de que „a propriedade obriga ‟ (Eigentum verpflichtet) e da „função social da propriedade ‟ (Gebrauch nach 4 Gemeinen Besten). solidária e fraternal em constante evolução. com a edição da Lei nº. eis o desafio: o equilíbrio entre valores pela ponderação. Ibid.não se compadece de uma consideração voltada. arrematando. para o atendimento e satisfação apenas dos interesses pessoais de um titular. pois significa total exclusão social. destaques da autora. mas cumpre um papel (uma função) dentro do 5 regime jurídico posto. para Rosa M. como complexo lógico-jurídico necessário para a sua plena fruição. por inspiração dos civilistas Martin Wolff Otto Von Gierke. estabeleceu. afirma que: Assim deve ser visto o direito de propriedade. adverte a autora que o direito real de propriedade. efetivamente. razoabilidade e proporcionalidade. Um requisito tão banal para todos que possuem moradia regular. entre usufruir e contribuir para uma sociedade menos egoísta e. poderão ser implementadas na busca de melhores condições de vida a milhões de pessoas resgatando. citando Nery-Nery: Como já se disse os arts. a tornar-se sustentável e a dividir. Os fundamentos da função social da propriedade. Entretanto. 171. que no art. de atender também a interesses sociais. embora isoladas. ° XXIII e 170 III da Constituição Federal ali estão por inspiração da Constituição alemã de 1919 (Constituição de Weimar). E. cit.977/09. conscientizar o ser humano. 2008. a cidadania e a dignidade de possuir um endereço. todos os outros institutos jurídicos . embora de inspiração divina. 153.A função social da propriedade 19 Eis a fórmula.. da mesma maneira.A. conforme Rosa M A Nery. salvo normas sanitárias e de desapropriação. exclusivamente. loc. Entretanto.como. p. Nery: 4 5 NERY-NERY apud NERY. notadamente na Europa. culturalmente explorador e naturalmente apropriador. estão sendo efetivadas (ainda que tardias) e novas perspectivas. ações positivas. 5. tiveram suas estruturas plantadas apenas após a Constituição Federal de 1988. Assim. aliás. no sistema jurídico brasileiro. a questão. 11. que . somente é fundamental quando cumpre sua função social. in fine. mas de conseqüências devastadoras para aqueles que não o possuem. .

às limitações impostas pela proteção ambiental (CC 1228 § 1. Conforme se deduz a função social é instituto jurídico indissolúvel do exercício de qualquer direito.377).412 e 1. . . Todo o panorama constitucional da propriedade privada e a sua disciplina nas legislações ordinárias ainda não receberam o impacto das novas tempestades que se avizinham.°). .º a 6. verificada na Europa Comunitária.414 a 1. em decorrência dos chamados direitos de vizinhança (CC 1. anticrese e hipoteca . CC 1.510) e ao sistema de propriedade fiduciária (CC 1.A função social da propriedade 20 Pode-se compreender o direito real de propriedade como esse feixe de interações que „juridiciza‟ aspectos velhos e novos da vivência social do homem quanto ao gozo jurídico e econômico de seu patrimônio material. . em decorrência das chamadas obrigações „propter rem‟ (v. 176 caput. .369 a 1.à técnica dos registros públicos imobiliários e de títulos e documentos. CC 1. 216. pela boa fé e pela lealdade. porém. 225 §§ 4. 185 parágrafo único. A tendência de superação dos Estados Nacionais. bem como na medida em que a empresa adquire diversas formas jurídicas para poder operar o mercado.à destinação da coisa (CC 1. . notadamente os de cunho patrimonial que. . o uso (CC 1. .à instituição do chamado bem de família (CC 1. . Tudo isso é expressão da função social da propriedade dentro do sistema.315 caput).CC 1. a partir do aparato técnico de mecanismos institucionais como o usufruto (CC 1. José Rodrigues Arimatéa: ética.313). além dos princípios que os norteiam. 184. . 170 III e VI.ao sistema real de solidariedade social com institutos como o da servidão (CC 1378 a 1. é perfeitamente atual e necessário que se diga ter a empresa uma função social consentânea com os princípios que o direito privado pretende 6 ver realizados.416).390 a 1. devem orientar-se pela pós-moderna. Na medida em que cabe também ao direito privado prover o sistema jurídico de mecanismos e instrumentos capazes de permitir que o Estado organize a economia ou intervenha nela. trazidas pela nova ordem econômica mundial.ao sistema de garantias reais (penhor.ao sistema de responsabilidade ex re. e que o contrato e a propriedade são instrumentos tradicionais utilizados para esse fim. 186.389) e o da superfície (CC 1.413).711 a 1. .009/90). .à tratativa jurídica do chamado patrimônio mínimo (Lei 8.aos sistemas de segurança real-pessoal.° XXII a XXVI. Adverte. 182.às limitações impostas pela finalidade econômica e social do bem (CC 1. 26.g. para além do comando da Carta Política (CF 5.722).ao sistema de responsabilidade ex re. p.°).°.411). 2008.314).às limitações decorrentes dos planos diretores das cidades ou do Estatuto da Cidade. onde os tratados obrigatoriamente integram as 6 NERY.277 a 1. e 243).228 § 1. 20. a habitação (CC 1. desenvolvida.336 I. Aspectos que respeitam: . 253.361 caput).419 a 1. como bases de sustentação de uma sociedade solidária.

haja vista que a nova ordem não prescinde do contrato e nesse particular lembramos. ou até mesmo grupos se opondo aos grupos. O Direito de Propriedade: limitações e restrições públicas.A função social da propriedade 21 Constituições dos Estados. São Paulo: Lemos Cruz. pois os conflitos já não são mais inter-individuais. harmonizando-o com as novas exigências públicas. 43. É nesse contexto que o Poder Público é obrigado a intervir. sujeitos a propriedade. As cidades devem ser sustentáveis. a propriedade imóvel continuará sofrendo duras limitações. opondo os indivíduos aos grupos. Mas. O aumento da população mundial torna os bens. o que requer a equilibrada atuação estatal Não se questiona que a propriedade. . o Brasil apresenta promissoras intenções legislativas. mais escassos e. Um dos maiores estudiosos do direito civil na Espanha José Luis de Los Mozos. de relações múltiplas. José Rodrigues. A distribuição geopolítica das nações. ha tenido lugar una nueva delimitación de los objetos sobre los que recae el mismo. bem por isso. no campo do urbanismo e do meio ambiente.42-43 Ibid. terá seu lugar de destaque. 7 8 ARIMATÉA. 7 notadamente. Deve-se buscar o equilíbrio impondo limitações e restrições ao seu uso. mesmo diante da nova ordem econômica mundial.. O campo deve ser sustentável. lo que se ha producido verdaderamente. interesses antagônicos de grupos. estando condicionado ao interesse coletivo. o direito de propriedade sobre eles e cada dia mais limitado. Este raciocínio atribui novas formas de intervenção estatal para estes novos tempos. influenciará a disciplina jurídica do direito de propriedade. ésta no podría circular y el contrato careceria casi enterammente de función pratica‟. bem destaca as transformações vividas pela propriedade privada : „como consecuencia de las técnicas de la planificación y de la ordenación del territorio. não interessam somente a pessoas determinadas. certamente provocarão novas mudanças em todo o cenário 8 jurídico mundial e a propriedade não ficará incólume a estas novidades. Esta deve ser a regra social imposta nestes novos tempos e. diante dos tratados comunitários e integradores. p. passaram a ser multifudiários. e não é demais repetir. certamente. em boa hora. após o término da Guerra Fria e as novas tendências do Direito. 2003. p. más que una transformación de la propiedad que genera nuevas limitaciones del derecho. as sábias palavras de Messineo: „Si no se admitiera la riqueza (la propiedad) privada. gerando tensão e instabilidade social pela ausência do Estado. mediante la incorporación en muchos casos a la actuación de aquellos del concepto de „finca funcional‟‟. difuso e social.

. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. I. 2ª Turma.F. quando foi requerido o alvará de construção. IV . 182. Ademais. art.A função social da propriedade 22 Que estes novos tempos tragam. Assim. Já não são tão recentes. C. Acesso em: 15 abr.F. o fato de ter sido construído no local um prédio em desacordo com a lei municipal não confere ao recorrente o direito de. Vanêsca Buzelato Prestes pontua que: 9 BRASIL. a sonhada justiça social no Brasil.836: EMENTA: CONSTITUCIONAL. 2010. no RE 176. embora ainda isoladas.. II.Inocorrência de ofensa ao princípio isonômico. Brasília.O direito de edificar é relativo. Relator: Min. Recorrentes: Antônio Cesar Novaes e outros. dado que condicionado à função social da propriedade: C. através da atuação do direito. já existia a lei que impedia o tipo de imóvel no local.SÃO PAULO. Supremo Tribunal Federal. como Relator o Min. Disponível em: <http://saopaulo. onde as estatísticas demonstram que somos campeões em produzir riquezas e misérias em igual escala e que. Recurso Extraordinário nº 178836 / SP . DIREITO DE CONSTRUIR. de forma equilibrada. Carlos Velloso. 5º. não conhecido. no caso. mesmo porque o seu exame. Novos conceitos e novas definições. precursoras de novos direitos e deveres ou de novo perfil para tradicionais instituições jurídicas.R. . 8 de junho de 1999. infringir a citada lei. encontre-se o equilíbrio entre capital e social diante das novas orientações e disposições legais. o que não ocorreu. CIVIL.pdf>. 6. Recorrido: Município de Ribeirão Preto e Outro. XXII e XXIII. em razão de sua função social no contexto urbano. 1. surgidas a partir do novo século.938/81 para o espaço urbano. III.br/utilitarios/editor2.org. pela doutrina e pela produção jurisprudencial serão de enorme contribuição para se firmarem estas novas concepções e conceitos de propriedade e função social do direito.0/UserFiles/File/16Constitucionalidade%20da%20limitao%20do%20direito%20de%20construir%20_%20limitao%20a dministrativa_STF. Inocorrência de direito adquirido: no caso. demandaria a comprovação de questões. decidiu o Supremo Tribunal Federal. 9 também ele. . . Carlos Veloso. ADMINISTRATIVO.E.Inocorrência de ofensa aos §§ 1º e 2º do art.1 OS PRINCÍPIOS E A FUNÇÃO SOCIAL DO DIREITO NO MEIO AMBIENTE URBANO Ao transpor os conceitos capitulados pela Lei nº. ações para efetivar-se a limitação administrativa ao direito de propriedade.

. A linguagem jurídica tem muito de comparação e proporção. criada pela palavra. 27.A função social da propriedade 23 [.).). Temas de Direito Urbano-Ambiental. mas que não basta para sustentar a pretensão do jurista que busca explicações mais precisas para a finalidade científica do direito. a redução dos impactos visando o equilíbrio ambiental nas cidades. e a utilização das técnicas de ponderação na colisão dos princípios que afetam especialmente os princípios constitucionais do desenvolvimento e da ordem econômica e da precaução na interpretação de importantes questões desenvolvimentistas relacionadas à proteção ambiental. Para tanto. Vanêsca Buzelato (Org.. algo que se sustenta e se estabelece a partir de uma estrutura de proporcionalidade. alçados hoje à definitiva categoria de norma de efetividade reconhecida. necessariamente precisamos adotar o conceito contemporâneo de meio ambiente. conforme leciona Rosa Maria de Andrade Nery11. a indução. apontar a sua característica evolutiva histórica de referência interpretativa à condição de norma que. 2006. segundo a maioria dos autores. realiza um esforço teórico para a compreensão do fenômeno da interpretação da norma constitucional a respeito do conceito de propriedade e moradia. Sobretudo no espaço urbano. a repercussão social e o impacto econômico destes. 20.] para o planejamento. segurança. p. significa. no planejamento da cidade. notadamente modificado ao ambiente natural. Belo Horizonte: Fórum. O presente trabalho. embora inspirado e com visão configurada na prática de implementação de regularização fundiária. a avaliação. lazer. à dignidade da pessoa humana e à necessidade de se harmonizar o conceito de cidadania neste contexto social. os serviços postos à disposição do mercado consumidor (emprego. habitação. o qual pressupõe a presença do homem e todos os aspectos do espaço construído que interagem e repercutem no ambiente.. Descrever a trajetória do princípio constitucional. produza eficácia interpretativa plena. Na avaliação dos impactos. enquanto referência na decisão dos casos difíceis típicos da matéria ambiental em conflito com o urbanismo. NERY. a fim de efetivamente buscar-se o equilíbrio 10 ambiental no espaço urbano. ressalta-se a relevância do princípio. traçando um percurso histórico dos princípios na hermenêutica jurídica. na visão contemporânea da nova hermenêutica. cultura. a relação com os empreendimentos e a infra-estrutura urbana. 2008. é imprescindível considerar o processo de urbanificação. mesmo quando não explícita. 10 11 PRESTES. etc. enquanto sede de reconhecimento de direitos. p.

notadamente no que diz respeito ao interesse público e ao social. ao discursar sobre a sabedoria jurídica e o direito como arte. Inúmeros autores afirmam que o Código Civil. . Entretanto. preponderam fatores tais que os interesses sociais devem sempre merecer redobrada atenção respaldados na Constituição Federal que direciona o exercício do direito privado submisso à sua função social. Atendendo aos anseios da nova sociedade. foi elaborado com o objetivo de manter os privilégios do individualismo e. pois tanto o positivismo quanto o direito natural devem nortear seus caminhos para as normas de convivência em sociedade. hoje globalizada. A primeira comunidade de várias famílias para a satisfação de algo mais que as simples necessidades diárias é o povoado [.. torna operante o princípio da solidariedade. a sociabilidade e a operabilidade.]. citando a exposição de Norberto Bobbio em que enfrenta. entre outras. que transcende os territórios e nações. cit. 2008. loc. de 2002. com o seguinte teor: A comunidade que se constitui para a vida de todos os dias é por natureza. não se pode compreender o direito só como arte.. a passagem de Aristóteles. ressalta as preocupações da tensão criada entre o direito ideal e o direito para a vida prática. Ibid. segundo a mesma autora que. p.. pois o método jurídico-científico.A função social da propriedade 24 “A experiência social é marcada pela presença do homem em situação de permanente convívio com os seus semelhantes”12. de 1916. a família [. que atingiu o que se chama de nível de auto-suficiência e que surge para tornar possível a vida e 13 subsiste para produzir as condições de uma boa vida. o Código Civil. a partir da orientação constitucional de construir uma sociedade livre. para o equilíbrio fundamental da sociedade. em Política (1252). justa e solidária. como princípio fundamental. 12 13 NERY. já insculpidas no Código Civil de 2002. ciência ou técnica. A comunidade perfeita de vários povoados é a cidade.]. na atualidade. visa à igualdade social ainda que somente exista um modo de pensar o direito.. notadamente o de propriedade. 20. atribuindo-lhe relevância internacional e valores como a eticidade..

O dogmatismo jurídico requer do aplicador uma elevada dose de abstração teórica e um distanciamento das questões ideológicas e contextuais que cercam o intérprete da norma. na sua grande maioria. que importam na valoração interpretativa do princípio e não mais no questionamento de sua validade enquanto norma. Na adoção das técnicas da ponderação ou razoabilidade. comuns na aplicação da regra principiológica. sem que as crenças e valores do intérprete sejam refletidos no seu objeto de atuação. considera-se que a . Ainda. respeitados os limites éticos e o distanciamento do intérprete em relação ao seu objeto de estudo – ou situação de aplicabilidade da norma –. Contudo.A função social da propriedade 25 A fase atual. de aplicações de princípios consagrados na quase totalidade dos ordenamentos constitucionais do mundo ocidental. Essa função. Parte-se da noção de que a temática da interpretação principiológica é fundamental para o entendimento das questões urbanísticas e ambientais. como ocorre nas situações em que estão envolvidos o princípio da precaução e o princípio do desenvolvimento explícito nas disposições da Ordem Econômica na nossa Constituição Federal. com o reaparecimento da discussão sobre a divisão característica entre regra e princípio e seus consequentes desdobramentos. Por seu turno. em Direito. que repercute na questão clássica da tripartição dos poderes e dos mecanismos de freios e contrapesos. O conflito ambiental poderá carregar a idéia da colisão entre estes mesmos princípios. nos moldes do pós-positivismo e da relevância dos princípios na atividade interpretativa. essa representação da realidade não é fácil de verificar. assume-se a ótica segundo a qual. é analisada por autores clássicos da filosofia jurídica contemporânea sob o ponto de vista da interpretação da lei. comumente denominada pela doutrina de pós-positivista e pós-moderna. especialmente no ato de interpretação da norma. uma vez que as mesmas revestem-se. as situações de colisão de princípios requerem um esforço na busca do maior grau possível de objetividade necessária à atividade interpretativa. tem seu marco temporal delimitado em meados do século XX. requerida pela colisão entre princípios que demanda a ponderação. Acredita-se que. é perfeitamente possível a interpretação “justa”. a análise da dose valorativa do princípio exige uma abordagem mais ampla do fenômeno jurídico considerada no vasto leque da função política da decisão judicial.

da condição de colisão. especialmente em questões ambientais que se revestem. mas tão somente o sopesamento do princípio no caso para eleição do menos danoso ao rol de direitos e garantias postos sob análise na situação concreta. Em se tratando de interpretação principiológica. a opção por um ou outro princípio sob pena de inconstitucionalidade da decisão. A. . vê a experiência jurídica com duas vertentes. mediante sua decisão. O controle das técnicas de ponderação deve favorecer a possibilidade de que não possa existir. Nery. o cuidado que cerca o intérprete deverá ser redobrado. uma moral e uma legal. mas embute percepções dos intérpretes que carregam. seus valores individuais. no sentido de extrair o máximo das possibilidades objetivas que a atividade interpretativa possa oferecer. especialmente na ocorrência de situações de ponderação. sem deixar de exercer a função políticojurídica própria do intérprete. jamais. Seja o desenvolvimento. nas quais o conflito de interesses é bastante ressaltado ou considerado um caso difícil. o determinante ético da função do hermeneuta jurídico assume destaque ao lado da consciência política do julgador. Há necessidade de fazer-se uso das técnicas de ponderação que cercam a interpretação de normas dotadas de natureza constitucional principiológica. influenciar o comportamento em um segmento administrativo ou adoção de medidas de política pública. citado por Rosa M.A função social da propriedade 26 objetividade possível é plenamente alcançável em nome da eficiência do sistema jurídico. Essa consideração é importante quando se considera a natureza política que assume o intérprete no momento em que se torna detentor da função de julgar e capaz de. Weinberger. enquanto princípios constitucionais da carta constitucional brasileira. a adoção de escolhas interpretativas com elevado grau de objetividade. com muita freqüência. seja a precaução. buscando o distanciamento epistemológico de seu objeto e a busca da consciência ética. A ponderação permite ao intérprete. para a solução do conflito. A ponderação leva em conta não só o equilíbrio das situações de colisão de princípios. São geralmente questões políticas. favorecido pela condição de objetividade possível na técnica de ponderação.

p.. procura-se minimizar os conflitos e buscar mínimas soluções de convivência. sobretudo. . op. Elas não são. 248. 247.A função social da propriedade 27 [. o “habitat humano” é o foco deste estudo. CATER apud NERY. através de instrumentos jurídicos. sob a ótica das Constituições Federais e do próprio desenvolvimento da função social da propriedade. digna e saudável. afirmando que em todos os sistemas é ausente a união entre individuo e comunidade. A autora continua.] As considerações que determinam as noções doutrinárias de justiça sempre ocorrem em conjunção com considerações utilitárias. 1. que ameaça a exatidão dos julgamentos da justiça. No sistema individualista. um meio para os fins do bem estar individual‟.cit. um caso de „justo‟ ou „injusto‟. CHILDS. que visa à conciliação entre urbanismo e meio ambiente e que. tornando a „sociedade um valor decorrente. A função social da propriedade aplicada ao meio ambiente urbano.. por uma visão parcial. o erro advém da supremacia dada ao individuo poderoso. Conclui-se que a função do direito é ser justo e o mal do nosso tempo é a perda da noção de conjunto do direito.. citando Childs e Cater. de acordo com as necessidades. Carlos Magno Miqueri da Costa afirma que: 14 15 WEINBERGER apud NERY. Um sistema coletivista trata o indivíduo como um meio a ser utilizado ou destruído. portanto. mas em regra se preocupam em achar modos de agir que sejam tanto justos quanto apropriados para um 14 propósito relevante. 2008. p.2 O DESENVOLVIMENTO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE NAS CONSTITUIÇÕES FEDERAIS Em abordagem que demonstra profundo conhecimento sobre Direito Urbanístico no ordenamento jurídico brasileiro. construído. para 15 atingir uma perfeição teórica.

] em 1987.11. pois [. . mantida a primeira delas. em matéria de legislações infraconstitucionais e desarticuladas ações urbanísticas. sem qualquer uniformização. A seguinte Constituição Republicana..A função social da propriedade 28 A Constituição do Império. Por um grande período. 179.07. Entretanto. interrompendo. veio a viger em 1828.1934. trazendo para seu texto a designação da „desapropriação por necessidade ou utilidade pública‟. p. em seu art. porém declarou que as Câmaras Municipais governariam as cidades e vilas nos moldes de lei regulamentar que. cuja plenitude e inviolabilidade apenas seriam excepcionadas em casos de interesse público („bem público‟). quando a Assembléia Constituinte iniciou seus trabalhos. 147). mantendo-se distante de contextualização urbanística ou de ordenação do território mais abrangente. item 14). A primeira Constituição da Republica. daí por diante. 113. [. Fresta que foi eliminada com o retrocesso normativo promovido pela Constituição de 10.03. Carlos Magno Miqueri da. a efetivação da função social da propriedade não mereceu a devida atenção permanecendo em legislações esparsas dos três níveis.] A retro demonstrada concepção. por sua vez retomada pela Constituição de 1946. Para Victor Carvalho Pinto. de 1891 igualmente se restringiu a tratar da propriedade privada. a Constituição de 1988 promoveu a implantação das linhas mestras da organização fundiária a serem estabelecidas no território brasileiro (arts. Sendo que esta última norma socializado da propriedade foi extirpada do texto constitucional 16 de 1969. § 17).. 2009. retirando-lhe sua até então consagrada plenitude e abrindo uma fresta em sua redoma protetora (art. 182 a 184).1824. 72. Direito Urbanístico Comparado: planejamento urbano – das constituições aos tribunais lusos-brasileiros. Curitiba: Juruá. 147-148. destaques do autor. foi pouco alterada. momentaneamente. a propagação das raízes da função social da propriedade. vários foram os fatores que corroboraram com isto. mantendo a previsão do direito à indenização previa (art. havia no Brasil um conjunto de fatores que convergiam para que a política urbana viesse a ser objeto de atenção: uma política pública e uma burocracia estatal em funcionamento e prestigiada. XXII. 122. prevendo a lei essas situações e o direito de ser o proprietário „previamente indenizado do valor dela‟. acrescentou que o direito de propriedade „não poderá ser exercido contra o interesse social ou coletivo. em lição do mesmo autor. na forma que a lei determinar‟. item 17). por sua vez. Fez constar. uma sensibilidade social 16 COSTA. ao ser preconizado por esta que o uso da propriedade estaria condicionado ao bem-estar social e a lei poderia „promover a justa distribuição da propriedade com igual oportunidade para todos‟ (art. inc. de 25.. limitadas as diretrizes quanto ao instituto do direito de propriedade (e sua função social) ou as desapropriações. conforme se pode verificar. de 16. foi omissa..1937 (art. que o direito de propriedade seria uma das bases dos direitos políticos e civis dos cidadãos brasileiros.

assim. Pondera. Carlos Magno Miqueri da Costa afirma que: Numa tendência mundial. até então tidas apenas como aspirações principiológicas ao bem estar urbano. . São Paulo: RT. ao se referir ao „direito a 17 18 PINTO. A Constituição Federal de 1988 projetou duas dimensões para o alcance da racionalização da ordenação das áreas urbanas e do território brasileiro em geral. § 1º). salvo disponibilização de tímida presença estatal na prestação dos serviços públicos e ações isoladas do terceiro setor para minimizar o caos que se instalou exatamente pela ausência e omissão do mesmo Estado. um conjunto de 17 organizações civis mobilizadas para alterar as políticas públicas. 128. ao agregar à propriedade conceitos urbanísticos e fortalecer o plano diretor como instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana (art. Vitor Carvalho. muitas vezes. 150. p. Entretanto. Infra-constitucionalmente o Estatuto da Cidade regulamenta normas constitucionais e simultaneamente dispõe sobre normas de cunho urbano ambiental. Dos inúmeros autores que reconhecem este estado de coisas.A função social da propriedade 29 para a problemática urbana. em busca de melhor qualidade de vida e preservação da espécie criada no ambiente urbano. cujos passos seguem o Brasil. ao menos teórica e ideologicamente. como um destes princípios. “o caráter do urbanismo como função pública”. tem-se que reconhecer a existência de ocupações em condições extremamente precárias e. ainda. COSTA. a Constituição de 1988 deu novos contornos aos princípios que passaram a reger a política pública de organização territorial brasileira. 2009. ainda que de caráter conceitual e programático. está insculpida na vigente Lei Maior. apenas nestas duas últimas décadas após a Constituição Federal de 1988 e sob sua influência. Estado que. irreversíveis. promoveu efetivas ações. a preservação do meio ambiente. 2005. definindo competências legislativas e as prerrogativas de sua política urbana confirmando.”18 Os princípios constitucionais e sua positivação têm fundamental importância na conscientização da população. p. Victor Carvalho Pinto que “além de modificar o antigo conceito de propriedade. 182. uma proposta de institucionalização do direito urbanístico em tramitação no Congresso Nacional. Direito Urbanístico: plano diretor e direito de propriedade. destaques do autor.

o lazer.. que prevê a “promoção de programas de construção de moradias e melhorias das condições habitacionais”. 6º da Constituição Federal de 1988: “São direitos sociais a educação. a quem 19 20 COSTA. social e econômica‟ do território municipal. no meio ambiente urbano. Como diretrizes da política urbana. „à luz dos princípios da função social da proprie dade e da sustentabilidade‟. em tudo que se relaciona com a preservação ambiental e manutenção do equilíbrio ecológico. à ordenação e controle do uso do solo que evite „a deterioração das áreas urbanizadas‟ e „a poluição e a degradação ambiental‟. a previdência social. à prevenção e correção das „distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente‟. a moradia. preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído‟. 23. Dentre os dispositivos constitucionais. destacadamente quanto à poluição e sua degradação. a saúde. . verificamos a preocupação com o exercício do direito de propriedade. ao direito de propriedade garantido constitucionalmente.. E. 2009. conferindo. na forma desta Constituição ”20. destaques do autor. recompensando o exercício da função social da propriedade. Nossa constituição também valorizou a aproximação do urbanismo a habitação. os quais serão oportunamente comentados nos próximos capítulos. no capítulo da política urbana. a proteção de padrões de expansão urbana „compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental. a segurança. Redação dada pela Emenda Constitucional nº 26. p. foi acrescido o direito a habitação. à participação democrática face a empreendimentos potencialmente nocivos ao meio ambiente. de 2000. conforme art. inciso IX. Legislação esta.A função social da propriedade 30 cidades sustentáveis‟. condição para aquisição da propriedade. com o respaldo da Constituição da República Federativa do Brasil. poderá mudar o quadro de danos ao ambiente. preservação e recuperação do meio ambiente. a assistência aos desamparados. 151-152. artigo exclusivo ac erca do “uso de um imóvel urbano como moradia”. haverá prerrogativas quanto à proteção. devendo o Poder Público municipal e a população interessada serem ouvidos em processos de implantação de empreendimentos ou atividades 19 potencialmente negativas/lesivas ao meio ambiente. nos termos da lei.] A regulamentação do uso da propriedade urbana está diretamente relacionada à busca do equilíbrio ambiental e inclui em seu conceito de cidades sustentáveis o saneamento ambiental. [. sendo complementado pelo art. à „proteção. impera que o planejamento do desenvolvimento das cidades se consumará de forma a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente (natural e construído). considerando o bem estar do local habitável e o meio em que está inserido. a proteção à maternidade e a infância. o trabalho.

com objetivo de reduzir custos e aumentar a oferta. porém limitando e impedindo a sua expansão com medidas eficazes de fiscalização e ação operacional estatal. outrossim. constituídas de casebres rústicos e rudimentares. embora tímidas e esparsas. com vistas ao resgate da cidadania de seus moradores e com a titulação aos proprietários. onde se podem verificar apenas intervenções restritas e corretivas. tem se destacado a evolução de ações governamentais garantidoras do direito à moradia e à efetivação da função social da propriedade. senão a da voraz ocupação dos espaços. clandestinos e irregulares. habitacional ou especial. majoritariamente desprovidas de condições físicas e financeiras para a implantação de moradias compatíveis com a dignidade humana. e a isenção das taxas e emolumentos decorrentes dos registros imobiliários e. uso e ocupação do solo e das normas edilícias. Tais ocupações necessitam de melhorias no mínimo razoáveis de serviços públicos de saneamento para a sua habitabilidade e ações corretivas de adequação aos projetos e planos de reorganização do ambiente urbano reconhecendo o que está consolidado e provendo sua titulação. sobrepostos uns aos outros. . notadamente nas de interesse social. em busca de um mínino de cidadania e dignidade humana. na qual se busca flexibilizar e simplificar a interpretação e promover edição de nova legislação de parcelamento. sem qualquer critério que seja. como ocorre com os loteamentos clandestinos e irregulares. nas áreas de ocupação clandestinas e irregulares. recentemente. o senso de proporcionalidade e isonomia e a preocupação dos acessórios à moradia. tais como a implantação de infra-estrutura básica. Como o estado grave das ocupações tipo “favelas”. sem modificações profundas urbanísticas. tipificando o usucapião especial urbano (pro casa. em quase todos os municípios do território nacional. promovendo a regularização de áreas de parcelamentos consolidados.A função social da propriedade 31 dele fizer este uso. Nestes últimos anos. dada a sua impossibilidade. pro habitatio ou pro morare). Outra saudável iniciativa constituiu-se do subsidio financeiro para a aquisição de habitações. com programas específicos e aporte financeiro para as áreas de parcelamento de solo passíveis de regularizações propriamente ditas. por meio dos agentes financeiros. Vem se desenvolvendo. populares.

c⁄c o art. de improcedência da ação reivindicatória. IMPOSSIBILIDADE. MATÉRIA DE FATO. 524 do Código Civil anterior não é absoluto. no local. Impossibilidade. Perecimento do direito de propriedade.Súmula n. consubstanciando a hipótese prevista nos arts. ecoou pelo julgamento do famoso caso da Favela do Pullman.recuperação de posse . Abandono. no local. Íntegra: RECURSO ESPECIAL Nº 75. Ação reivindicatória. O direito de propriedade assegurado no art. 589. O direito de propriedade assegurado no art. I. ABANDONO. após a Constituição Federal. 274 do CPC e Constituição Federal de 1988. PERECIMENTO DO DIREITO DE PROPRIEDADE. Acórdão STJ Data: 21/6/2005 Fonte: 75.A função social da propriedade 32 Esta preocupação se refletiu nos atuais programas. Recurso especial não conhecido. Abandono . 524 do Código Civil anterior não é absoluto. 7-STJ. 589. Reexame. e que foi paulatinamente favelizado ao longo do tempo. RELATOR: MINISTRO ALDIR PASSARINHO JUNIOR. RECORRIDO: ODAIR PIRES DE PAULA E OUTROS. TERRENOS DE LOTEAMENTO SITUADOS EM ÁREA FAVELIZADA. I.área ocupada por favela. “A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial” . ocorrendo a sua perda em face do abandono de terrenos de loteamento que não chegou a ser concretamente implantado. EMENTA CIVIL E PROCESSUAL. em São Paulo. SÚMULA N. Ação Reivindicatória. III. de regularização e resgate da cidadania com o reconhecimento oficial da propriedade aos ocupantes. 589 c⁄c 77 e 78. II. O incremento da efetivação do reconhecimento da função social da propriedade. da mesma lei substantiva. Matéria de fato. 77 E 78. AÇÃO REIVINDICATÓRIA. Ementa: Civil e Processual.impedimento. 77 E 78. 524 do Código Civil anterior. Súmula nº 7 do STJ. uma nova realidade social e urbanística.SP (1995⁄0049519-8). REEXAME. 7STJ.659 Localidade: São Paulo Relator: Aldir Passarinho Junior Legislação: Arts. consolidada. 524. CC. RECORRENTE: ALDO BARTHOLOMEU E OUTROS. com a desfiguração das frações e arruamento originariamente previstos. CC. federais e estaduais. 524. e que foi paulatinamente favelizado ao longo do tempo. Terrenos de loteamento . Capital. Súmula n.659 . 77 e 78 do Código Civil. 7-STJ. 524. uma . que serão objeto de comentários em capítulos próprios. consolidada. de proprietários contra moradores. art. ARTS. com a desfiguração das frações e arruamento originariamente previstos. Terrenos de Loteamento situados em área favelizada. 589. arts. ocorrendo a sua perda em face do abandono de terrenos de loteamento que não chegou a ser concretamente implantado.

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nova realidade social e urbanística, consubstanciando a hipótese prevista nos arts. 589 c⁄c 77 e 78, da mesma lei substantiva. II. “A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial” Súmula n. 7-STJ. III. Recurso especial não conhecido.
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Inobstante os fundamentos jurídicos utilizados – erigidos sobre relações constituídas em tempo anterior à vigência da CF/88 e sob a égide do CC de 1916 – sofrerem, até hoje, manifestações de criticas e sustentação, sem entrar neste mérito, pode-se concluir que se concretizou a hipótese da efetivação do princípio da função social da propriedade. Esta conclusão é alicerçada na doutrina de Marcio Kammer de Lima, que assevera:

Ocorre que, sem embargo da excelência das razões insertas no voto condutor, não parecia sustentável um desfecho assemelhado, ao menos à luz do direito infraconstitucional então vigente. O mais convincente argumento do que resultou decidido parece encartar-se na aplicabilidade direta de normas constitucionais vocacionadas à expressão função social da propriedade e que se sobrepuseram ao direito comum. Assim igualmente pareceu ao culto Professor Arruda Alvim, ao confeccionar alentados e substanciosos comentários a propósito do famoso julgamento, dos quais sobreveio a seguinte conclusão: „Apesar do esforço feito pelo Tribunal de Justiça de São Paulo, dos méritos indiscutíveis do Des. José Osório de Azevedo Júnior, como grande juiz que foi e jurista que é, não nos parece, pelas considerações feitas, que a decisão seja compatível com o ordenamento brasileiro, no plano do direito infraconstitucional, mas o terá sido no plano do direito constitucional, que se impôs sobre o direito ordinário. O mesmo se há de dizer do acórdão do Superior Tribunal de Justiça e do seu eminente relator, o Ministro Aidir Passarinho Júnior. A hipótese, em nosso sentir, foi, realmente, decidida com base na Constituição Federal, à luz da regra do art. 5º, inciso XXIII‟. Na senda do raciocínio do Professor Arruda Alvim, que se abona, parece que o que realmente se decidiu, com poder de convencimento a mais forte dose, é que a inércia do proprietário, por anos a fio, teve-se por indicador de que este não imprimia ao bem sua adequada finalidade econômica e social, ao passo que a ocupação do imóvel por moradores de núcleo populacional de baixa renda representava tradução de um comportamento socialmente mais prezado. Assim, deliberou-se em detrimento do proprietário que não acudia à convocação para uma atuação sintonizada à função social da propriedade, prestigiando-se o comportamento daqueles que no imóvel perseguiam a consolidação do direito fundamental de moradia (CF, art. 6°),

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BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial Nº 75.659 - SP (1995⁄0049519-8), 4ª Turma. Recorrente: Aldo Bartholomeu e outros. Recorrido: Odair Pires de Paula e outros. Relator: Ministro Aldir Passarinho Junior. Brasília, 21 de junho de 2005. THESAURUS 2005, n. 73, 2005. Disponível em: <http://www.irib.org.br/notas_noti/thesaurus2005.asp>. Acesso em: 10 fev. 2010.

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corolário do princípio da dignidade da pessoa humana, fundamento do Estado brasileiro (CF, art. 1º, III). Nesse sentido, porque a legislação ordinária à época talvez não acomodasse adequadamente os direitos fundamentais contrapostos, deliberou-se a aplicação imediata da norma de coalizão, que se contém no enunciado do art. 5°, XXIII, da Constituição Federal. E não tisnava essa possibilidade a circunstancia da deflagração do processo ser anterior à vigência da Carta de 1988, quando a prolação dos acórdãos verificou-se sob a malha do regime constitucional vigente, porquanto, nesta seara, é pacífica a diretriz sobre a aplicabilidade imediata das normas definidoras dos direitos fundamentais, assim no direito constitucional brasileiro (CF, art. 5o, § 1°), como no direito constitucional comparado. Nessa mesma contextura, quadra a observação, de todo animada pelo princípio da proporcionalidade, no sentido de que os direitos fundamentais, por sua magnitude, não podem ser deixados „na esfera de disponibilidade absoluta do legislador ordinário‟, o que vale dizer que esses direitos, porque abrigam um conteúdo próprio, se não adequadamente expressado esse conteúdo pelo legislador ordinário, não há empeço para o magistrado, no manejo da proporcionalidade dita concreta, para logo afastar a restrição desproporcional recolhida da legislação infraconstitucional e aplicar esse 22 conteúdo diretamente da Constituição.

Esta demonstração de realização da função social da propriedade, como fonte, tornou-se precursora e marco para outras corajosas decisões na interpretação do direito de propriedade, no Código Civil atual e na própria Constituição Federal que, definitivamente, conseguiu inserir, no Direito Brasileiro, novas concepções destes mesmos direitos, hoje, porém, sob a ótica coletiva e social. No mesmo sentido, o preclaro Min. Eros Grau, no Tribunal Pleno do STF, no RE 387047, sacramenta a efetividade do instituto, em julgamento, cujo conteúdo trouxe enorme contribuição para a interpretação do seu conceito.

EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI N. 3.338/89 DO MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS/SC. SOLO CRIADO. NÃO CONFIGURAÇÃO COMO TRIBUTO. OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CRIAR SOLO. DISTINÇÃO ENTRE ÔNUS, DEVER E OBRIGAÇÃO. FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE. ARTIGOS 182 E 170, III DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. SOLO CRIADO Solo criado é o solo artificialmente criado pelo homem [sobre ou sob o solo natural], resultado da construção praticada em volume superior ao permitido nos limites de um coeficiente único de aproveitamento. 2. OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CRIAR SOLO. PRESTAÇÃO DE DAR CUJA SATISFAÇÃO AFASTA OBSTÁCULO AO EXERCÍCIO, POR QUEM A PRESTA, DE DETERMINADA FACULDADE.
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LIMA, Márcio Kammer de. Usucapião coletivo e desapropriação judicial. Instrumentos de atuação da função social da propriedade. Rio de Janeiro: GZ, 2009, p. 129-131.

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ATO NECESSÁRIO. ÔNUS. Não há, na hipótese, obrigação. Não se trata de tributo. Não se trata de imposto. Faculdade atribuível ao proprietário de imóvel, mercê da qual se lhe permite o exercício do direito de construir acima do coeficiente único de aproveitamento adotado em determinada área, desde que satisfeita prestação de dar que consubstancia ônus. Onde não há obrigação não pode haver tributo. Distinção entre ônus, dever e obrigação e entre ato devido e ato necessário. 3. ÔNUS DO PROPRIETÁRIO DE IMÓVEL URBANO. Instrumento próprio à política de desenvolvimento urbano, cuja execução incumbe ao Poder Público municipal, nos termos do disposto no artigo 182 da Constituição do Brasil. Instrumento voltado à correção de distorções que o crescimento urbano desordenado acarreta, à promoção do pleno desenvolvimento das funções da cidade e a dar concreção ao princípio da função social da propriedade 23 [art. 170, III da CB]. 4. Recurso extraordinário conhecido, mas não provido.

E, arrematando a questão da constitucionalidade da consolidação da função social, como direito fundamental, Sérgio Iglesias Nunes de Souza expõe com propriedade:

Mas na Constituição Federal não bastou só o interesse individual, pois este cedeu espaço ao interesse social, em que se fez constar o direito de propriedade, mas condicionado ao principio da função social, a teor do inciso XXIII, art. 5º “A propriedade atenderá a sua função social. Quanto ao direito de propriedade, a grande contribuição trazida pela Constituição Federal de 1988 é o principio da função social. Assim, o direito de propriedade é um direito fundamental condicionado a esse principio. Já o atual Código Civil, seguindo o texto constitucional, estabeleceu que o direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais, de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, 24 bem como seja evitada a poluição do ar e das águas (§1.º do art. 1.228).

1.3 A POLÍTICA URBANA E A QUESTÃO FUNDIÁRIA

Lúcia Valle Figueiredo conceitua Urbanismo e Direito Urbanístico como:
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 387047/CS – Santa Catarina, Tribunal Pleno. Recorrente: Koerich Participações, Administração e Construções Ltda. Recorrido: Município de Florianópolis. Relator: Min. Eros Grau. Brasília, 6 mar. 2008. LEXSTF, v. 30, n. 355, p. 263-287, 2008, p. 263. SOUZA, Sérgio Iglesia Nunes de. Direito à Moradia e de Habitação. Análise comparativa e suas implicações teóricas e práticas com os direitos da personalidade. 2. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 110-111.

para ordenar a realidade no 26 interesse da coletividade. Direito urbanístico brasileiro. p 127.. na realidade. 1. 2009. de grande importância na atualidade. segundo Carlos Magno Miqueri da Costa28. ainda em processo de afirmação. consistente em oferecer instrumentos normativos ao Poder Público a fim de que possa. atuar no meio social e no domínio privado. pois.A função social da propriedade 36 Urbanismo vem de urbs. entretanto. [. Em toda a história do homem. ainda que inconcebíveis e seus registros. pelo menos no Brasil. O conceito de Urbanismo não é. históricos. entre o Direito Ecológico e o Direito Administrativo e os outros ramos do direito. paisagísticos. Este tema. São Paulo: Malheiros.997. com respeito ao principio da legalidade. são abrangidos pela disciplina urbanística tendo em vista que compõem o cenário urbano. ainda. 32. Diogo de Figueiredo Moreira Neto conceitua Urbanismo relacionando-o aos espaços habitáveis: “Daí se vê a amplitude que vem ganhando o termo. inserindo-se o problema do solo rural quer nas normas referentes ao Direito Urbanístico. p.] produto das transformações sociais que vêm ocorrendo nos últimos tempos. 2. p. Lúcia Valle. equipamentos e espaços comuns. p. mereceria. não se vai restringir apenas à cidade. Direito Urbanístico é. José Afonso da Silva destaca que se trata de um ramo jurídico. Ou seja. quer sejam coletivos. 2005. restringindose. qualquer lugar habitável (?) ou passível de ocupação humana. COSTA. ed. as cidades nos dias atuais. José Afonso da. o mesmo que o de Direito Urbanístico. 2. Disciplina urbanística da propriedade. cidade. 2005. pois. ou 25 26 27 28 FIGUEIREDO. E.”27 E conclui no sentido de que o campo de atuação do Direito Urbanístico encontra-se na penumbra. São Paulo: Malheiros. à urbs. SILVA. decorre da nova função do Direito.. numa definição singela. Citado por Lúcia Valle Figueiredo. Sua formação. estéticos. . o conjunto de normas disciplinadoras do ordenamento urbano. 25 tratamento sistemático. aos planejamentos focalizados em problemas pontuais e específicos. ed. 76. foram inúmeras as tentativas de se encontrar soluções globais para as cidades (aglomerados humanos). culturais. 45 et seq. quer nas concepções de Urbanismo. MOREIRA NETTO apud FIGUEIREDO.

desde as formas primitivas e antigas da relação homem-espaço até as cidades pós-modernas. . pelo homem. no conflito entre propriedade privada e interesse da comunidade. criando opções para a formatação fundiária originada do parcelamento e distribuição de suas vias. inserindo o verde e o equilíbrio entre o funcional e o estético. Pela Europa se buscava projetar a cidade. Nestas. têm problemas. em sua total complexidade. Entretanto. Na evolução das cidades. de todo o globo terrestre. não só quase idênticos aos da antiguidade. da era da informação e da pulverização e ocupação. mas agravados e mais complexos. na necessidade de o homem se fixar e criar comunidades estabelecendo-se nos mais longínquos lugares para se proteger e multiplicar-se. Neste contexto. com efeitos negativos na qualidade de vida de toda a comunidade. Em 1907. com inúmeras tentativas de se organizar os direitos e deveres. na exploração de soluções potenciais para problemas técnicos. foi utilizado pela primeira vez o termo urbanismo para a ciência que tratava dos assentamentos humanos. os conflitos entre valores sempre se mostraram evidentes diante das crescentes necessidades humanas e as formas de suprimentos. assim como dos problemas a elas correlatos”. na França. agravadas com a explosão demográfica das cidades. nas relações que se travaram após o domínio e transformação da máquina. em sua maioria de forma exploratória e devastadora. consolidaram o urbanismo como disciplina autônoma que estuda a “complexidade estrutural e morfológica das cidades. as regras de boa vizinhança amadureceram e efetivaram-se em estudos e trabalhos de ordenação das ocupações. confrontando a regularidade do traçado clássico e a irregularidade dos espaços medievais.A função social da propriedade 37 cidades pós-modernas. da evolução da indústria. desenvolvendo e ampliando o seu campo de inserção nas teorias e funções originalmente concebidas. as transformações sociais e econômicas no século XX. o urbanismo do Estado Liberal se confronta com o direito de propriedade como direito absoluto e a liberdade de construção submissa apenas a poucos regulamentos sanitários.

em 1933.29 a primeira Carta do Urbanismo. psicológicas. do alto déficit habitacional e do aumento da intervenção pública no ordenamento das cidades e do solo urbanizado. ao trabalho e à circulação. nas últimas décadas. com formulação e execução de planos reguladores para as cidades. orientando. tais como ser urgente a necessidade de estabelecimento de programas urbanísticos promulgados por leis que permitissem sua realização. devendo-se respeitar sua história e suas características e que seus preceitos de desenvolvimento sofrem mudanças contínuas. topográfica. caracterizador da cidade moderna. diante da superpopulação nas cidades e da ausência de saneamento básico. econômica e política. como forma urbana híbrida que mescla. Entretanto. buscando o atendimento das necessidades biológicas. em 1919. o modelo não atendia aos anseios da população. que a cidade é parte de um conjunto econômico. composta pelas conclusões do IV CIAM. O mesmo frisou a urgência quanto à imprescindibilidade de se regulamentar. previa-se que a "era da máquina" levaria ao congestionamento desordenado das áreas urbanas e ao esvaziamento das terras. ocorreu na França. nas quais o interesse privado será subordinado ao interesse coletivo. e vários trabalhos importantes surgiram na tentativa de se traçar um novo ideal de planejamento urbano. inserido em uma região onde é necessária a conciliação entre o individual e o coletivo e que a existência das urbes é influenciada pelas situações geográfica. destacando-se a Carta de Atenas. bem como. Estes conceitos da urbanização foram modelos utilizados até a década de setenta do século XX. que norteou (ou deveria nortear) inumeráveis normalizações urbanísticas e ações governamentais. Desde então. em algumas ou em 29 COSTA. por meio legal. ao lazer. . procurando indicar soluções. também relata o autor. social e político. a disposição de todo solo útil. pela sua consequente “socialização”. harmonizando as necessidades individuais e coletivas. 45 et seq. A partir de então a cidade pós-moderna vem se configurando. sociais e funcionais do homem. sobre o estado já crítico das cidades e do atendimento às suas funções-chave quanto à habitação.A função social da propriedade 38 Segundo Carlos Magno Miqueri da Costa. 2009 p. em síntese.

arqueológico. reestruturação e renovação urbanas.A função social da propriedade 39 muitas características. ao efetivamente ser interligada aos mais diversos 30 segmentos acima referidos. onde o Estado assume papel ativo e operacional. O desenho. privilegiando a análise macro da "multiplicidade de fins" inerentes à ocupação. posto que „o planejamento urbanístico desenvolve o seu interesse disciplinar para questões de programas. não havia normatizações específicas de urbanismo. proteção aos patrimônios histórico. p. o urbanismo sofreu profunda normatização. natural. interagindo com autarquias e particulares. As primeiras leis brasileiras de organização municipal remontam ao século XIX. iniciada na Europa. e a cidade contemporânea adquire nuanças de „cidade interativa‟. descentralização de competências e participação dos cidadãos na elaboração e execução dos planos urbanísticos. com a minimização da expansão das cidades. esquemas distributivos e funcionamento. fixada por lei. decisões políticas e econômicas. com fins urbanísticos e ambientais. Salvo raras exceções e algumas posturas. evoluindo em conformação com um mundo globalizado. preocupado com a qualidade de vida. com medidas de polícia administrativa relacionadas ao direito de construir e competência municipal de legislar sobre as edificações e suas decorrências para as cidades. as versões históricas anteriores. 2009. 30 COSTA. emergem as primeiras leis gerais em matéria urbanística. artístico. por si só „ordenador da ocupação do solo‟. 50 et. vigorando o máximo individualismo no exercício do direito de propriedade. Após a metade do século passado. diante das características da ocupação majoritariamente dos campos. social e coletiva. quantidades. Foi minorada a ação do arquiteto perante a crescente relevância das disciplinas não espaciais no processo de planejamento. restringindo-se a regularem algumas relações de vizinhança e do direito de construir. Neste contexto. uso e transformação do solo. sempre coube à Administração local executar e controlar o desenvolvimento das ocupações. refletindo a atuação do Estado de Direito Social (intervencionista e assistencialista). . No Brasil. seq. perdendo a propriedade o caráter de direito absoluto e adotando conformação. as mesmas limitando-se aos conceitos do direito de propriedade vigentes. presentes infindáveis modos de inserção de seus elementos morfológicos. estratégias financeiras e sociais ‟. perde terreno para o planejamento dinâmico-interdisciplinar. paisagístico.

365/1941. sofrendo. figurando como um marco divisor do Direito brasileiro em matéria urbanística. regulamentada pelo Decreto nº. sendo o urbanismo regido em muitos lugares pelos Códigos de Obras com meras definições de ocupação urbana.32 Entretanto. foram autorizadas restrições ao direito de construir. 816. Desde 1916. coordenada por uma política nacional urbana. esse direito começa a ter alguma coerência e as normas começam a conter uma preocupação 31 verdadeiramente urbanística. e as posturas constituíam-se em práticas crescentes. 3. autorizada a restringir direitos inerentes à propriedade privada. São Paulo: Dialética. sendo raras as exceções de planos bem sucedidos. de 10 de julho de 1855. Ibid. . com o Código Civil Brasileiro. Desde então.A função social da propriedade 40 Com força para intervir no absolutismo deste direito. A lei estava. 43. 31 32 MUKAI. „eis que a partir de então a propriedade se sujeita às limitações da lei impostas ao particular em beneficio do bem comum‟.664. ou postergou ações governamentais neste sentido. posto que através das limitações administrativas. p. consequentemente. Iniciaram-se ações urbanísticas esparsas e isoladas. que vigoraram até seu desaparecimento com a vigência do Decreto-Lei nº. ou tais ações foram fadadas ao fracasso por designarem. o desenvolvimento econômico e a industrialização do País. 572). de 27 de outubro de 1855. sem qualquer capacidade. o município como responsável pela sua implementação. de variadas ordens. 40. poder-se-á dizer que começa a se delinear o nosso verdadeiro direito do urbanismo. por via de regulamentos administrativos (art. 2. como forma de proteger os interesses sociais e coletivos. a partir de então. expropriando imóveis de seus donos em benefício da utilidade pública com fins urbanísticos. Toshio. sem qualquer visão ampla.. p. da propriedade. Direito urbano-ambiental. surgiram as leis de desapropriação. ed. até que a Constituição de 1934 trouxe ao ordenamento jurídico a concepção de propriedade vinculada à função social. de forma desordenada. de forma impositiva. até a década de 70. a evolução do planejamento urbano no Brasil e o seu desenvolvimento e aplicação acompanharam. o que. influência do socialismo interventivo e do dirigismo estatal da nação e. 2002. em especial a Lei nº. então. 1.

confirmando. projetando ações para o alcance da racionalização da ordenação das áreas urbanas e do território brasileiro em geral. limitando-se a matérias esparsas nos diversos níveis governamentais. 33 COSTA. Apenas em 1934. o que gera falta de unicidade das ações cujo perfil era e ainda é notadamente exploratório. seq. a Constituição de 1988 deu novos contornos aos princípios que passaram a reger a política pública de organização territorial brasileira. com claras competências legislativas da União. a Constituição Federal acrescentou a sociabilidade ao direito de propriedade que "não poderá ser exercido contra o interesse social ou coletivo.257/01. 182 a 184).A função social da propriedade 41 Na mesma esteira de evolução. Em matéria especificamente urbanista pouco se produziu. o caráter do urbanismo como função pública. o Estatuto da Cidade. as bases da organização fundiária a ser implantada no país (arts. 10. p. trazendo as mesmas características e submissão apenas à desapropriação por necessidade ou utilidade pública.] além de modificar o antigo conceito de propriedade. na forma que a lei determinar". que simultaneamente dispõe sobre normas de cunho urbano-ambiental na busca de um equilíbrio ambiental do espaço ocupado pelo homem. dos Estados e dos Municípios e das prerrogativas de sua política urbana. em boa hora. com direito à indenização prévia. o plano diretor assume a posição de instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana e “[. . A Constituição de 1988 traçou. seguem-se os conceitos de que a propriedade deve estar em um contexto sustentável e não predatório. trazendo para o aspecto constitucional a preservação do meio ambiente e a sustentabilidade da ocupação pelo homem em sociedade. 150 et. restauradas em 1946. a modificação da estrutura do direito de propriedade foi pouco influenciada pelas nossas Constituições. sem grandes efeitos no mesmo sentido.. 2009.. constituindo-se as raízes da função social da propriedade.” 33 Em sintonia com ações internacionais (ainda que na retaguarda). Sua regulamentação se firmou quando da edição da Lei nº. ao ser preconizado pela Carta Magna que o uso da propriedade estaria condicionado ao bem-estar social. assim. Agregando à propriedade os conceitos urbanísticos.

365. na verdade. 4. de 19 de dezembro de 1979. A única vez em que a palavra “urbano” aparecia no texto constitucional era para referir-se. salvo raras exceções isoladas. resumia-se. o IPTU. Para este exercício. para se encontrar o equilíbrio entre os interesses. não se pode afastar dos conceitos do direito à propriedade. Conforme afirmado. 26 para amparar o direito à moradia. que “dispõe sobre desapropriações por utilidade pública”. que “define os casos de desapropriação por interesse social e dispõe sobre sua aplicação”. antes da Constituição Federal de 1988. a idéia de instrumentalizar a gestão urbana ou o direito urbanístico por meio de uma legislação própria e específica precede a “constitucionalização” do assunto. A legislação federal brasileira sobre o assunto.A função social da propriedade 42 Em 2000. às seguintes normas: Decreto-Lei nº 3. § 4º). e Lei nº 6. e nº. e o país enfrentava os efeitos dos elevados e crescentes índices de urbanização que marcaram os anos 50. A Constituição da época. de 21 de junho de 1941. ignorava a natureza já predominantemente urbana do Brasil. 6º que agrega valor ao capítulo da política nacional urbana orientando o proprietário a fazer cumprir a função social da propriedade. afora as normas que tratam estritamente do “sistema financeiro da habitação” e de “incorporações imobiliárias” (Leis nº . de 21 de agosto de 1964. os chamados formadores de opinião e os detentores da propriedade e de grandes patrimônios sempre se . Lei nº 4. Antes. de 1969. ao Imposto Predial e Territorial Urbano.380. na prática. 182. sem que um sobreponha o outro. que “dispõe sobre o parcelamento do solo urbano”.132. no capítulo dos tributos. Estava ainda em vigor a Constituição do regime militar. no início dos anos oitenta. 4. com as alterações subsequentes). além de caracterizar-se pelo perfil autoritário. ou em boa parte dela. de 10 de setembro de 1962. Na própria sociedade. art. já se buscava dar materialidade jurídica ao princípio da função social da propriedade e estabelecer diretrizes e instrumentos para a política urbana. em perfeita convivência para o adequado aproveitamento do solo urbano (CF. em seu art. tentativas infrutíferas. a Carta Magna Brasileira foi alterada pela Emenda Constitucional nº. mas este deve ser dosado em harmonia entre os princípios da propriedade privada e de sua função social. de 16 de dezembro de 1964. 60 e 70.766.591.

diante da qual a propriedade é gravada com a obrigação de realizar sua função social. Com nossa atual Constituição Cidadã. o Poder Público deve zelar para a consecução de seus objetivos mediante ações políticas. que se tornou realidade em 2001.A função social da propriedade 43 opuseram ferozmente a qualquer iniciativa de socializar a propriedade ou. sem dúvida. o que prosperou foi o denominado “Estatuto da Cidade”. as competências e responsabilidades urbanísticas são distribuídas entre as esferas de poder. Agregando-se o homem torna-se forte e. Finalmente. estadual e finalmente municipal. Com esta nova filosofia de ocupação territorial iniciada pela Constituição de 1988. a Constituição da República Federativa de 1988 tornou-se precursora de nova filosofia para a realização da Política Urbana.257/2001). nas comunidades. do respeito aos princípios éticos que devem alcançar as sociedades organizadas. que além de insuficientes têm alto custo. As cidades são. de autoria do falecido Senador Pompeu de Sousa. mas impõe a convivência com miséria. com a efetiva elevação dos padrões de dignidade. As cidades propiciam (ou deveriam propiciar) melhores condições culturais e materiais. hoje elevado a condição de direito fundamental à moradia. de transporte e de saneamento. 10. é objeto de garantia e norma constitucional. À Federação caberia traçar as diretrizes e os objetivos gerais do desenvolvimento urbano. consolidada no Estatuto da Cidade (Lei nº. pelos meios e modos de produção de riquezas. restringir o seu uso. nelas. consubstanciada na função social da propriedade e no plano diretor como "instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana". E. 182 e 183). onde se iniciam as ocupações e que fecham o ciclo nacional da realidade urbanística. melhores condições de empregos e serviços públicos. ainda. Ressalte-se que a Constituição de 1988. dentre vários projetos. a partir de 1988. porém foram derrotados. destinou todo um capítulo específico à política urbana (arts. as regiões geoeconômicas do país e a . entendendo a ocupação urbana de forma universal. federal. em si mesmas. precariedade e escassez de bens de consumo. de serviços urbanos. as oportunidades de desenvolvimento pessoal e profissional se multiplicam. A urbanização traz. uma contradição e o acesso à terra.

entre outras. etc. . bens e serviços. no caso o tão complexo desenvolvimento urbano. melhoramentos urbanos. Aos Estados compete a ordenação do seu território e a sua ordenação especial. Não tão diferentes da Carta de Atenas. especificados nos planos diretores. Aos Municípios cabem as questões entre regiões administrativas. as Conferências Nacionais das Cidades aprovaram princípios que devem (ou deveriam) nortear a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano. respeitadas as diretrizes federais. gerenciados por agentes de diferentes níveis de governo e da sociedade no âmbito de suas competências e atribuições. no sentido de promover o desenvolvimento social e econômico. racial e de gênero. bem como quanto ao zoneamento. controle social e destinação de recursos financeiros são fundamentais no combate à desigualdade social existente. de renovação urbana. elaboração dos planos gerais. diretrizes e normas norteadoras da ação do poder público e da sociedade em geral na produção e gestão das cidades. políticas territoriais.. Esses. particularmente no âmbito legislativo. a integração de políticas setoriais. Para o desenvolvimento econômico e social. a garantia de amplo controle social e da democratização do acesso universal à terra urbana. estaduais. integrado e cooperativo visando à formulação e execução do controle social. etc. a dificuldade em promover a gestão democrática e o controle social e a dificuldade na implementação da agenda política do desenvolvimento urbano. na atualização e monitoramento constante da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano. diminuem a eficácia dos planos urbanísticos. instituídos pela Política Nacional de Desenvolvimento Urbano que se constituí como um conjunto de princípios. deveriam interagir de modo articulado. meio ambiente. aos equipamentos. distrital e federal. construindo as noções preliminares de Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano constituído de elementos interrelacionados que interagem no desempenho de uma função. o combate à desigualdade sócio-territorial.A função social da propriedade 44 ordenação especial como no caso dos transportes. e as normas especiais para distritos industriais. ainda inexistentes em nosso País. a concretização dos direitos estabelecidos nas legislações existentes. a integração das políticas setoriais e entre as esferas municipais. Algumas questões como a fragilidade da gestão e do controle dos recursos públicos. ressaltando-se o respeito pelas normas estaduais e federais. alinhamento.

sem a preocupação de construir um sistema. a elaboração da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano. Lei nº. a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988. esses avanços expressam o acúmulo obtido em torno das políticas setoriais que historicamente influenciam e determinam a definição de investimentos. Entretanto. apesar dos esforços realizados.107/05. de alguns municípios para regularização fundiária. apesar de ainda insuficientes. a criação do Conselho das Cidades e do processo de Conferências das Cidades.124/05. fruto da conversão em lei da MP nº. a proposição do Projeto de Lei da Mobilidade Urbana – PL nº 1687/07. pois pressupõe integração dessas políticas entre si e entre as demais políticas sociais. chamada de Programa Minha Casa Minha Vida. e início de um processo de revisão de prioridades de investimento dos recursos públicos federais para população de baixa renda. elaborado de forma .977/2009. reproduzindo a lógica tradicional de produção e reprodução das cidades. a retomada e ampliação de recursos para habitação e saneamento.220/01. devendo passar necessariamente por: 1. mobilidade. a aprovação da Lei de Consórcios Públicos – Lei nº 11. de forma isolada. A Política Nacional de Desenvolvimento Urbano brasileira ainda é entendida como a somatória das políticas setoriais de habitação. tornou possível: a edição da Medida Provisória 2. a criação do Sistema e Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – Lei nº 11. entre outras. 2. 182 e 183. a aprovação da lei voltada à regularização fundiária em áreas da União – Lei nº 11. 11. e da aprovação do Estatuto das Cidades – Lei nº. saneamento. a realização da Campanha Nacional para Elaboração de Planos Diretores Participativos e. em especial os artigos 6º.481/07. a qual possui regras específicas de regularização fundiária para loteamentos e parcelamentos do solo irregulares ou clandestinos. 10.257/01. Neste ínterim. finalmente. destacam-se ações governamentais estaduais e esforços individuais.445/07. a criação do Ministério das Cidades. planejamento territorial integrado nos âmbitos municipal e regional (intermunicipal e interestadual). notadamente dos loteamentos clandestinos e irregulares. a flexibilização de limites de endividamento para o setor público.A função social da propriedade 45 Embora lentamente. a primeira legislação específica de regularização fundiária. a aprovação do marco regulatório da Política Nacional de Saneamento Básico – Lei nº 11.220/01.

audiências públicas etc. Estaduais. estrutura institucional construída de forma articulada nas três esferas de governo. regional. elaboração de diretrizes para promoção do desenvolvimento territorial urbano. 6. c) estabelecer um processo democrático no acompanhamento da utilização de todos os recursos do PAC e outros de importância estrutural nas três esferas de Governo. aprovada na 1ª Conferencia Nacional das Cidades. financiamento: a) superar o descompasso da política econômica de manutenção de juros altos. 4. que respeite as peculiaridades regionais e que considere os graves problemas existentes em regiões metropolitanas. metropolitano e aglomerações urbanas. d) atendimento prioritário à população com renda até 5 salários mínimos. integração de políticas entre os entes federados e entre as políticas setoriais (de habitação. b) implementar uma política de financiamento. 7.A função social da propriedade 46 comprovadamente participativa. Distrital. 3. definindo as atribuições de cada instância. Regionais e Municipais. participação e controle social: a) avançar no controle social. estabelecendo o caráter deliberativo do Conselho das Cidades no âmbito nacional. estabelecimento de formas institucionais de participação social (conselhos. e) instituir o Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano. em todas as esferas da federação. 2. contingenciamento e insuficiência de recursos para a política urbana. . conferências. c) garantir a destinação de recursos financeiros com fontes permanentes. 5. adequada às diretrizes estabelecidas pela Política Nacional de Desenvolvimento Urbano. b) tornar obrigatória a implementação do Sistema de Conselhos e Conferências Nacional. mobilidade e gestão territorial) com a criação de mecanismos legais.). saneamento ambiental. implementando a resolução sobre o tema.

elaboração de um sistema unificado de informações que articule as três esferas de governo. instituiu uma política nacional urbana com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana. tão grandes no Estado Brasileiro promovendo a integração social. para o monitoramento e avaliação da política. ao transporte e aos serviços públicos. garantindo a participação popular e a do terceiro setor. de 10 de julho de 2001. 10. conflitos deverão surgir e suas respostas e consequências deverão ser devidamente solucionadas no decorrer do tempo. já que a nova legislação provoca.A função social da propriedade 47 8. mas que ainda não saíram do papel. 1. pagar imposto progressivo no tempo sobre a propriedade predial e . Entretanto. 6º). conhecida como Estatuto da Cidade e seus instrumentos. Ainda prevê a regulamentação da regularização fundiária através do usucapião urbano e concessão especial de uso para fins de moradia previstos no artigo 183 da Constituição Federal. O “adequado aproveitamento do solo urbano” concede ao Poder Público Municipal o direito de exigir a utilização nos termos da lei ou dos planos urbanísticos. Ela tem como objetivo fundamental minimizar as desigualdades sociais. sob pena de ser obrigado a promover o parcelamento ou a edificação compulsórios. A gestão de uma cidade sustentável tem que ser democrática. ao trabalho e ao lazer. estabelecimento de fontes estáveis e permanentes de recursos financeiros nos três níveis de governo.4 O ESTATUTO DAS CIDADES A Lei nº. limitações ao exercício da propriedade ou de construção. ao saneamento ambiental. 9. art. durante o acompanhamento de planos. no mínimo. à infra-estrutura urbana. e densificar direitos previstos constitucionalmente. como o direito de moradia. garantido o direito à terra urbana. à moradia (CF/88.257. programas e projetos de desenvolvimento urbano e resgate da dignidade e da cidadania.

bem como os instrumentos de ação governamental na busca das finalidades urbanísticas buscadas (arts. O Estatuto da(s) Cidade(s) regulamentou o desenvolvimento urbano no Brasil. por meio de institutos tributários. mediante adequada intervenção na ordenação do território. o Estatuto da Cidade desvencilha o direito de propriedade de sua visão absoluta.. conferindo poderes. ter seu terreno submetido à desapropriação mediante pagamento em títulos da dívida pública resgatáveis em até dez anos. Ao reconhecer a função social da propriedade. 2º) e garantir o bemestar de seus habitantes (art. maiores competências e. cerrada e dogmática. tal qual se tem notícia atualmente. Do Plano Diretor (capítulo III. O Estatuto das Cidades subdivide-se em cinco capítulos:      Diretrizes Gerais (capítulo I. artigos 39 a 42). da Constituição Federal de 1988. encontra-se o Plano Diretor como portador fundamental das normas destinadas a conduzir e regular a política urbana e sua execução. . maiores responsabilidades. Da Gestão Democrática da Cidade (capítulo IV. 1º). artigos 46 a 58). artigos 43 a 45). Dos Instrumentos da Política Urbana (capítulo II. artigos 4º a 38). ambientais e políticos. com o objetivo de "ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade ” (art. Com orientação constitucional de que a política de desenvolvimento urbano seria executada pelo Poder Público municipal. artigos 1º a 3º). estruturais. Dentre seus instrumentos. 1o a 3o). definindo os específicos instrumentos para a efetivação das diretrizes encontradas no capítulo "Da Política Urbana".A função social da propriedade 48 territorial urbana ou. respectivamente. compromissos e custos ao ente político-administrativo municipal. Disposições Gerais (capítulo V. urbanísticos. o Estatuto das cidades definiu as diretrizes gerais de tal política (arts. implementação e exercício das políticas urbanas. 4° a 45). ainda. financeiros. personalidade. jurídicos. e abre as portas para a criação.

até que se cumpra a referida obrigação.4. planos e projetos. garantindo participação efetiva em leis. 5º desta Lei ou não sendo cumpridas as etapas previstas no seu § 5º.1 A gestão democrática e as sanções A gestão democrática. notadamente quanto às sanções ao proprietário omisso. omisso ou conivente com o descumprimento de inúmeras regras de Urbanismo que. enfaticamente dirigida aos cidadãos (e depende da organização do grupo para o sucesso). mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos. em proveito da sociedade. 1. não utiliza as medidas saneadoras e preventivas para o ordenamento urbano sustentável.A função social da propriedade 49 Ainda. audiências públicas. ela orienta seu desenvolvimento e compete ao Município a sua plena observância. Não há ou ainda são insuficientes. visa à atuação de órgãos colegiados de política urbana mediante a realização de debates. na maioria das vezes. inclusive a desapropriação com pagamentos da divida pública e pelo valor atribuído ao imóvel para fins de lançamento tributário. normas legais específicas em se atribuir a fiscalização e responsabilizar o Prefeito Municipal. fixa como meta a visão coletiva contrária à propriedade como conquista privada absoluta. o Município procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo. em nossa legislação. ora por ações isoladas. consultas públicas. que infelizmente é pouco praticada no País. Com relação ao Plano Diretor de Desenvolvimento urbano obrigatório (deveria ser para todas). com base nas garantias constitucionais dos deveres comuns aos direitos patrimoniais. . ora por conveniência. em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do caput do art. É grave a consequência que se impõe aos terrenos ociosos. respeitada a alíquota máxima de quinze por cento. para o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade. buscando a construção de cidades sustentáveis.

com uma cobiça nata. predadores por essência e. 1. previsto no Artigo 9º e seguintes da Lei. regulamenta o Direito de Superfície. O controverso instituto. caóticas por culpa exclusiva de seus habitantes. 4º da Lei nº. 10. ainda. competindo à sociedade organizar sua atuação em função do bem comum e de sua preservação. o art. a contemplar os efeitos positivos e negativos do empreendimento ou atividade quanto à qualidade de vida da população residente na área e suas proximidades. ampliação ou funcionamento. que mereceria todo um tratado sobre esta especial modalidade de aquisição de domínio. quer seja selvagem. Além disso. o que facilita e viabiliza a regularização fundiária de quaisquer áreas urbanas. institui a elaboração do estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) para obter as licenças ou autorizações de construção.5.planos nacionais. se respeitadas. regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social. cujos instintos vorazes devem ser refreados pela sociedade.5 O PLANO DIRETOR 1. poderão trazer minimização dos efeitos negativos das cidades. A lei da sobrevivência impera em qualquer ambiente. agora. atribui o direito de preempção ou de preferência ao Poder Público na aquisição de imóveis urbanos. II – . Estas e outras tantas regras. quer seja civilizado.1 Os planos territoriais Dentre os instrumentos de política urbana.257/01 (Estatuto da Cidade) prevê em seus incisos: “I . previsto constitucionalmente e. ampliado pela possibilidade de iniciativa para o usucapião coletivo. flexibilizando a utilização dos terrenos urbanos e.A função social da propriedade 50 Dispõe e aprimora o Usucapião. contrariando Rousseau. auto-aplicável.

A função social da propriedade 51 planejamento das regiões metropolitanas. assim como ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes. nenhum município brasileiro deveria ter sido excluído da exigência. art. suplementar aos Estados. dentre os planos territoriais municipais. enquanto a lei municipal será a hospedeira dos critérios objetivos do „adequado aproveitamento do solo urbano ‟. I e § 1º da Constituição Federal de 1988. do parcelamento e da ocupação do solo urbano. ao executar a política de desenvolvimento urbano (CF/88. fixando condições e . ao dispor que compete a União legislar sobre as normas gerais de Direito Urbanístico. Deve-se ressaltar. os Planos Urbanísticos que englobam o Plano Diretor e seus desdobramentos específicos de partes das previsões globais e de interesses especiais de renovação. 41). ainda. industriais e. notadamente pelo foco do presente trabalho. ora em forma de loteamentos rurais. 24. os núcleos urbanos possuíssem claras diretrizes de desenvolvimento e qualidade de vida. visando ao bem-estar da comunidade local.000 habitantes ou que não se encontrem inseridas em regiões metropolitanas. salvo para populações com menos de 20. O Plano Diretor. Carlos Magno Miqueri da Costa afirma que: O Plano Diretor delimita as áreas que serão alvo de aproveitamento específico. aglomerações urbanas e macrorregiões. no que couber. urbanizações prioritárias. a fim de que. 30. mediante planejamento e controle do uso. econômico e social do território municipal. I e VIII. cuja ampliação de competência se respalda no art. o adequado ordenamento territorial.” Do ponto de vista do pesquisador. operações consorciadas.planejamento municipal”. art. é destinado a todos. art. e tem como objetivo "sistematizar o desenvolvimento físico. ora em forma de condomínios. restritivas.257/01. as áreas de expansão urbana onde se encontram as áreas de lazer e chácaras de recreio.257/01. "instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana" (Lei nº 10. as aglomerações urbanas. reservando ao Município a primordial função de legislar sobre assuntos de interesse local e promover. art. 40). 182). III . desde sua formação. as áreas de interesse turístico ou em área de influência de empreendimentos ou atividades que gerem impacto ambiental de âmbito regional (Lei 10.

Sendo que. Isso se depreende do fato de que impossível seria a incidência de IPTU em relação à União. a exigência de infra-estrutura e demanda para a utilização do solo não edificado.257/ 01). a alteração de uso do solo e as operações urbanas consorciadas. 1.nº. . dos sinais de fumaça à rede de alcance mundial (“www . bem como a desapropriação de bens de pessoas jurídicas de direito público compoo o o nentes da administração pública direta ou indireta (art. §§ 2 e 3 . 3. inc. § 1º. de acordo com os interesses locais diversificados. O Plano Diretor. vinculado aos anseios da população. 2009. determinando o que pode e o que não pode ser feito em cada parte do mesmo (CF/88. com previsão e moderna inspiração constitucional e do Estatuto da Cidade. subutilizado ou não utilizado. Distrito Federal e outros Municípios (art. Lei 10. notadamente quanto às restrições impostas ao direito de propriedade privada. art. 2 .A função social da propriedade 52 prazos para sua implementação. o dito desrespeito desaguará na aplicação do IPTU progressivo no tempo e na desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública. bem como a exigência do cumprimento de sua função social. VI. As sanções para o caso de descumprimento também serão inseridas nas regras legais. Como as antigas posturas. p. apesar de que. Assim. poderão variar de uma municipalidade para outra. seq. pela ordem prevista na Lei Maior. exercício do direito de preempção.365/1941) impedimentos fulcrados no princípio federativo.6 O PARCELAMENTO DO SOLO As revoluções do comportamento humano. 172 et. 182.world wide 34 COSTA. da outorga onerosa do direito de construir. estabelece a delimitação das áreas urbanas parceláveis. a edificação ou a utilização compulsória. Estados. CRF/88). o Plano Diretor é o instrumento de preservação dos bens ou áreas de referência urbana. do domínio da pedra à nanotecnologia. Ressalta-se que o sujeito passivo da obrigação de aproveitar adequadamente o solo urbano é a pessoa de direito privado que ocupe a posição de seu legítimo proprietário. o Plano Diretor é uma das máximas expressões da legislação urbanística e seus desdobramentos. 34 Dec. que estabelece diretrizes para a adequada ocupação do município. 150.

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web”) provocaram, notadamente no último século, profundas transformações nos modos de produção e nos valores sociais, trazidas pelos ideários das Revoluções Européias, impulsionando o crescimento e a expansão das cidades, transformandoas em gigantescos nichos de alimentação, proteção e reprodução da espécie humana, em um ambiente (meio ou fim) predador e cruel criado para suas múltiplas satisfações pessoais e do subgrupo a que pertence. O processo de urbanização constitui um importante e complexo objeto de estudo para a administração pública, para as ciências jurídicas e outras ciências correlacionadas, tais como a engenharia civil, a arquitetura, as ciências ambientais e as ciências sociais. Com a constante expansão e desenvolvimento urbano, a demanda de prestação de serviços públicos, a infra-estrutura básica e as unidades habitacionais aumentaram proporcionalmente. Diante disto, cresceram os parcelamentos de solo realizados pela iniciativa privada e pelo poder público. A implantação regular de empreendimentos destinados aos

parcelamentos do solo de grandes propriedades implica em um investimento bastante alto e em um processo burocrático complexo e demasiadamente moroso. Dessa maneira, fatores externos condicionam o preço da mercadoria, tornando o acesso à propriedade distante das famílias de baixa renda. Para minimizar esse problema, o poder público tem interferido e implantado os chamados “loteamentos populares” e “loteamentos de interesse social”. Mesmo assim, a oferta alcançada encontra-se distante da demanda necessária e, muitas vezes, nem mesmo os empreendimentos públicos são revestidos de plena legalidade. O déficit de habitação regular reflete na ocorrência e agravamento dos loteamentos clandestinos e irregulares e suas consequências atingem o sistema viário, o sistema de abastecimento de água e coleta de esgoto, o sistema de escoamento das águas pluviais, o meio ambiente e os direitos civis dos adquirentes, além de sobrecarregar a administração pública municipal. Atualmente é possível verificar o sucesso de ações que tratam os aspectos jurídicos e urbanísticos da regularização judicial e administrativa dos parcelamentos ilegais solo, visando, em um primeiro momento, a regularização da

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propriedade e moradia, a integração social aos serviços públicos e de infra-estrutura básica, saneamento e outras intervenções pelo Estado ou coletividade, com o resgate efetivo da dignidade e cidadania. Os conflitos legais devem ser superados com a conjugação dos princípios constitucionais e da nova filosofia, quebrando paradigmas do direito coletivo e sua função social. Dentro deste contexto, a legislação administrativa, que define todo o perfil do direito de propriedade, traça diretrizes para a divisão do solo em lotes, permitindo (sob severas condições) ao proprietário que faça a alienação parcelada de sua propriedade. A Lei nº. 6.766/1979, em seus artigos 4º e 5º, expressa as condições para a aprovação do loteamento. Os projetos, plantas, memoriais e uma infinidade de poderes-deveres são objeto de profunda análise, incluindo as obras de infraestrutura básica, para tornar possível a habitação, sujeito a algumas espécies de normas jurídicas: normas de direito civil, emanadas somente pela União; de direito administrativo e urbanístico, objeto de competência federal, estadual e municipal. O parcelamento do solo é a divisão geodésico-jurídica de um terreno, uma vez que por meio dele se divide o solo e, concomitantemente, o direito respectivo de propriedade, formando-se novas unidades, propriedades fisicamente menores, mas juridicamente idênticas. Juridicamente, o parcelamento do solo pode ocorrer através do loteamento e do desmembramento urbanos, disciplinados pela Lei nº 6.766/79, com as alterações trazidas pela Lei nº. 9.785/99, e do loteamento rural, disciplinado pelo Decreto-lei Federal nº 58/37; pela Lei nº 4.504/64 – Estatuto da Terra; pela Lei nº 5.868/72 e pelas Instruções Normativas do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA). Outras formas simplificadas de parcelamento não se encontram disciplinadas pela Lei nº 6.766/79 e possuem disposições específicas, adequadas à sua natureza, como o desdobro (divisão em 2 lotes) e o fracionamento (divisão do terreno de 2 a 6 lotes). Outras formas de parcelamento do solo surgiram a partir de inovações criadas com base em legislações diversas, a exemplo do “condomínio deitado”, ou “loteamento fechado”, e o “condomínio de lotes” que buscam na articulação de mais

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de uma lei ou instituto jurídico o respaldo para sua legitimidade, assim também as chamadas “chácaras de recreio”, localizadas na zona rural. Há, ainda, os parcelamentos de solo realizados através de expedientes fraudulentos ou sem que sejam concluídos os procedimentos iniciados para sua implantação, objeto de estudo desse trabalho, os parcelamentos ilegais do solo e, consequentemente, uma proposta para solução de alguns dos inúmeros problemas de regularização fundiária enfrentados em nosso País. A Lei nº. 6.766/79 dispõe, em seu artigo 4º, que os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos seguintes requisitos:

I – as áreas destinadas a sistema de circulação, a implantação de equipamento urbano e comunitário, bem como a espaços livres de uso público, serão proporcionais à densidade de ocupação prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal para a zona em que se situem; II – os lotes terão área mínima de 125 m² (cento e vinte e cinco metros quadrados) e frente mínima de 5 (cinco) metros, salvo quando a legislação estadual ou municipal determinar maiores exigências, ou quando o loteamento se destinar a urbanização específica ou edificação de conjuntos habitacionais de interesse social, previamente aprovados pelos órgãos públicos competentes; III – ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas de domínio público das rodovias, ferrovias e dutos, será obrigatória a reserva de uma faixa non aedificandi de 15 (quinze) metros de cada lado, salvo maiores exigências da legislação específica; IV – as vias de loteamento deverão articular-se com as vias adjacentes oficiais, existentes ou projetadas, a harmonizar-se com a topografia local. § 1º. A legislação municipal definirá, para cada zona em que se divida o território do Município, os usos permitidos e os índices urbanísticos de parcelamento e ocupação do solo, que incluirão, obrigatoriamente, as áreas mínimas e máximas de lotes e os coeficientes máximos de aproveitamento. § 2º. Consideram-se comunitários os equipamentos públicos de educação, cultura, saúde, lazer e similares.

A reserva de áreas públicas destinadas ao sistema de circulação, à implantação de equipamentos urbanos e comunitários, bem como as correspondentes aos espaços livres de uso público, é imposta ao loteador pelo inciso I, artigo 4º, enquanto o percentual mínimo, a partir das alterações introduzidas pela Lei nº 9.785/99, deve ser fixado por legislação municipal. Para efeito de entendimento do inciso I, desse artigo, o parágrafo 2º estabelece que são considerados equipamentos comunitários ou públicos os que

com reflexos nos direitos ambiental. ao fixar as diretrizes. os que atendem às legislações municipal. ficando sob a responsabilidade do Município ou de seus concessionários e permissionários. econômico e penal. ao lazer e similares. da execução e do registro do empreendimento. Pela parte final do dispositivo tem-se que a lista apresentada não possui caráter taxativo. São considerados parcelamentos legais. à execução e ao registro do projeto. indicar os equipamentos urbanos e comunitários adequados a cada parcelamento. portanto.6.1 Os parcelamentos ilegais de solo Os parcelamentos ilegais do solo são considerados um dos problemas mais graves estudados hoje no direito urbanístico e no direito municipal. ou seja. dentro do prazo fixado em lei. constatando que o projeto foi executado conforme o ato de aprovação. conforme o planejamento urbano municipal. estadual e federal. 1. no Cartório de Registro de Imóveis da situação do empreendimento. à saúde. A transferência do domínio ocorre com o recebimento do parcelamento pelo Município. nos termos das normas jurídicas vigentes ao tempo do ato de aprovação. aprovados pelo Poder Público competente (Município ou Distrito Federal.A função social da propriedade 56 são destinados à educação. a partir da expedição do Termo de Verificação das obras. à cultura. como resultado da carência de oferta . ou para fins urbanos. O dispositivo estabelece que cabe ao Município. As vias de circulação do parcelamento devem integrar o sistema viário oficial existente e o projetado. Esses parcelamentos proliferam nas periferias urbanas e nas zonas rurais. Assim. As áreas públicas e os equipamentos urbanos e comunitários implantados passam para o domínio municipal. quando for o caso) que foram executados conforme o ato de aprovação e registrados. referentes à aprovação. só podem ser chamados legais os parcelamentos do solo urbano. outras atividades exercidas pelo Poder Público ou por particulares podem ser consideradas comunitárias.

guias e sarjetas. marketing e propaganda.A função social da propriedade 57 imobiliária de baixo custo. A implantação de um loteamento. aparecem outros fatores. geólogos e topógrafos. Além disso. mas executado em desacordo . pavimentação. como a negligência fiscalizatória da Administração Pública. o recolhimento de impostos. Todo esse quadro eleva sobremaneira os custos do empreendimento. áreas verdes e de lazer. memorial descritivo e projeto. Unidos ao fator econômico. a contratação de técnicos. incluindo demarcação dos lotes e áreas. tem a possibilidade de adquirir sua propriedade regular. a manutenção de elemento de empresa e consequentemente encargos correspondentes. e assim por diante. por exemplo. abertura de ruas. a flexibilização econômica desse mercado. que pouco faz avante o gabinete. da irresponsabilidade dos interessados – parceladores e da impunidade dos infratores. 35% da gleba ao patrimônio do município. obviamente. ainda. implantação das galerias de escoamento de águas pluviais. a elaboração de planta. faculta a regularização dos loteamentos e desmembramentos não-autorizados ou executados sem a observância do ato de aprovação. gratuitamente. praças e prédios públicos. é repassado ao adquirente. Diversos argumentos são apresentados para a não observância da lei. inviabilizando. Esse dispositivo não só estabelece as diferenças entre parcelamento irregular (aprovado. espaços livres. quem não o possui passa a compor a demanda dos parcelamentos realizados à margem da lei. a execução de obras conforme padrões técnicos. que reproduz o interesse dos compradores e compõe a demanda. arquitetos. para a formação das vias de circulação. portanto. O artigo 40. Quem possui o devido poder aquisitivo. implantação de rede de distribuição de água. e assim por diante. o que. em regra. da especulação e. não menos importantes. transferem-se. da ocupação de terras públicas. da demora característica dos procedimentos burocráticos. como os custos elevados de implantação e a acentuada burocracia para a aprovação. da Lei de Parcelamento do Solo Urbano. dentre engenheiros. de energia elétrica e de coleta e disposição de esgoto. a comercialização dos lotes considerando profissionais. demanda a obtenção de diretrizes urbanísticas junto ao município.

128. O meio ambiente. com o ônus de suas inconseqüências. O município e o parcelamento do solo. ou o executa em descompasso com o ato de aprovação ou. notadamente construído/modificado pelo homem e traz peculiaridades distintas do meio ambiente natural. apossa-se dele e o transforma para recriá-lo de forma que atenda a suas necessidades. 1988. falta de conhecimentos técnicos e ganância de poder arrisca-se a sucumbir no caos que provocou. sem enfrentá-los de forma mais eficaz. nenhum conhecimento oficial”. como os abriga na legislação. p. Frise-se que. SILVA. fatalmente. Ele cria um lugar excludente. mas que não foram inscritos. tanto a clandestinidade como a irregularidade do loteamento recebem da lei o mesmo tratamento. é artificial. no emaranhado de espinhos que floresceu neste novo ambiente. as básicas e as não-básicas. buscando segurança e proteção para reprodução e alimentação.A função social da propriedade 58 com a legislação ou não registrado) e clandestino (sem aprovação). são clandestinos os parcelamentos do solo não aprovados pela autoridade municipal competente.35 Assim. no espaço urbano. após a aprovação e execução. 1997. O parcelamento é irregular quando o Poder Público competente o aprova e o interessado “deixa de executá -lo. aprovar o plano. Ibid. dele não tem. não o re gistra”. Diógenes. . p. 35 36 37 GASPARINI. O parcelamento é clandestino. 130. como animal social. p. tornando-se vítima de violência e fica atrás das grades de suas casas tentando se proteger sem compreender os problemas urbanos como problemas ambientais e sociais. seq. “na medida em que o Poder público competente para examinar e. Assim. domina um espaço. embora distintos para efeito de regularização. o homem em tempos de “pós-modernidade”. 2. mas são executados em desconformidade com o plano e as plantas aprovadas”. São Paulo: Saraiva.36 Para José Afonso da Silva.. ignorando a realidade histórica do desenvolvimento dos aglomerados urbanos e arcando. se for o caso. ou o foram. irregulares são os loteamentos “aprovados pela Prefeitura.37 Ante a inércia do Poder Público nas questões urbanísticas. ed. o homem por sua inexperiência. nesse sentido. 307 et..

tem como subproduto a violência urbana. suas soluções derivam do improviso e o resultado. ou se julgam. Os espaços urbanos são dependentes de recursos naturais. sua função social e o respeito à dignidade humana são questões que determinam a qualidade de vida e devem. pois esqueceu que a sustentabilidade das cidades. em especial por estarem em jogo aspectos não formais como a luta pelo poder de facções criminosas. Cidades são sistemas abertos. Os moradores do campo migram em busca de uma vida melhor e encontram a discriminação e a intolerância a esperálos. e do Trabalho (artigos 6º e 200). excluídos socialmente. além de ter sua tipologia assentada na Constituição com topografia diferenciada: Natural (art. As cidades não são projetadas. ser providas pelo Poder Público. Elas tradicionalmente têm sido abordadas como ameaça aos recursos . necessitam ser constantemente monitorados pelo Estado para evitar que a qualidade de vida da população decaia e ecloda a violência social. asfixiado pela poluição que deu origem e excluído pelo planejamento urbano elitista.A função social da propriedade 59 Transformando o ambiente natural. de energias externas e de atuação do Poder Público. o que não pode ser colocado de lado pelo Poder Público. Cultural (artigos 215 e 216). de vez que o respeito ao pluralismo social não é garantido num modelo perverso de um capitalismo selvagem em que as pessoas valem pelo que possuem ou por sua aparência. com uma dependência profunda e complexa de fatores externos. A cidade é o Meio Ambiente Construído. O ordenamento urbanístico é pressionado política e ideologicamente para a adoção de um modelo de auto-sustentabilidade de difícil consecução na prática. sofrendo a violência que causou. repercutem nas relações que envolvem Direitos Humanos e Direito Econômico. do Trabalho e o Construído. como contrapartida ao comportamento dos "incluídos" que não abrem mão de seus privilégios. Construído ou Artificial (artigos 182 e 183). Novas acepções da palavra Meio Ambiente. decorrente de comportamento anti-social daqueles que foram. as alterações processadas terminam voltando-se contra o criador: instala-se a subversão dos valores humanos no ambiente urbano e o homem fica enredado nele. como o Meio Ambiente Natural. além do caos urbano. Urge que o Poder Público adote uma política para a sustentabilidade das cidades. Cultural. 225). como tópicos de Segurança Pública.

de avanços tecnológicos e sociais diversos. silos e distribuição). Neste sentido. Busca-se uma visão global da polis. numa conceituação holística e transdisciplinar.A função social da propriedade 60 ambientais.257. nos seus variados aspectos. 1. Os lugares mais poluídos são os ocupados pela camada hipossuficiente da população. Um projeto de sustentabilidade urbano-ambiental deve contemplar a caracterização física. o programa de habitação e o de regularização fundiária. de 10 de julho de 2001. compatibilizando o atendimento das necessidades humanas. os serviços e equipamentos públicos. condizente com o princípio da participação da comunidade na gestão pública. . a Lei nº 10.6. o programa de desenvolvimento comunitário. A regularização fundiária das áreas irregularmente ocupadas e a produção de habitação popular são impositivas. mas estas regiões também são pouco cuidadas e é novamente a população de baixa renda que nela constrói suas moradias. No entanto. ele deve ser acompanhado de transformação contínua. os espaços livres e vegetados que garantam a recarga dos aquíferos. as obras de infra-estrutura urbana. com a função socioambiental da cidade. pois a única solução para o desenvolvimento humano está no planejamento participativo e na solidariedade. conhecida como Estatuto da Cidade. propondo-se encontrar a solução dos problemas sociais.2 O desenvolvimento sustentável O desenvolvimento sustentável migrou de um conceito puramente ambiental para transformar-se em tópico. o saneamento ambiental. ambiental e socioeconômica. as áreas verdes públicas. ou não haverá sustentabilidade. criando uma curva perversa dos que "pagam" o ônus da degradação. a avaliação dos recursos ambientais. É necessário planejar o abastecimento de água e alimentos (armazéns. traz uma nova proposta. Cresce o terceiro setor ante a ineficiência do primeiro setor. com impactos sobre o sistema natural pelas mudanças que provocam na ocupação da terra e no uso do solo.

Frequentemente. . A falta de uma infra-estrutura viária dificulta a circulação das pessoas. deve ser recomposto através de equipamentos urbanos compatíveis com a demanda. sólidos e gasosos agrava os problemas socioambientais. coloca em risco a segurança dessas pessoas e da coletividade. bandidos são considerados. desprovido de significado e viabilidade. A ocupação de áreas ambientalmente frágeis da cidade por pessoas de menor poder aquisitivo. perdendo muito tempo nesse deslocamento e ainda sendo vítimas de constantes assaltos. frequentemente fazendo com que as classes de baixa renda convivam com esgotos a céu aberto e lixões. Quem fica em posição de risco é quem não tem condições políticas e econômicas de defesa. presas no trânsito. nas questões urbanas. como é exemplo o fechamento de ruas (logradouros públicos e bens de uso comum) para garantir a segurança dos moradores. vivendo longe de seus trabalhos. A dicotomia entre o objetivo e o seu atingimento demonstra a complexidade da problemática urbana. em especial das áreas irregularmente ocupadas. O envolvimento e a participação da coletividade são essenciais para o êxito do processo. afastando-se o discurso fácil. criando bolsões de doenças e miséria que facilitam a instalação do crime organizado onde falharam as Políticas Públicas de inserção social. disposição final dos resíduos criados e o desrespeito aos Direitos Humanos. A difícil consecução impõe que os conceitos de desenvolvimento sustentável de cidade e paz urbana ainda precisam ser abordados. com demonstrações de profundo luto e perda. o tráfico de influências políticas resolve muitos problemas.A função social da propriedade 61 As cidades agregam dificuldades aos esforços de avançar para a sustentatibilidade urbana e o controle da violência. É inegável que. independentemente do caos que provoque na circulação da cidade. A falta de previsão da destinação final de resíduos líquidos. sem que o estado adote medidas preventivas. decorrentes da falta de autosuficiência de produção. pela população local. como benfeitores e suas mortes homenageadas como de figuras nacionais. O passivo sócio-ambiental das áreas urbanas consolidadas. Vive-se assim um círculo vicioso.

desde que não implique a abertura de novas vias e logradouros públicos. 1. ou prolongamento. modificação ou 38 ampliação dos já existentes (art. 6. O loteamento é definido como a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação. p. § 1º. O desmembramento aproveita a infra-estrutura pública já existente. da Lei nº 6.766/76). O parcelamento do solo urbano.3 As restrições urbanísticas José Rodrigues Arimatéa. mínimas. induz à violência e à discriminação pela não aceitação do pluralismo. pois estabeleceu critérios mínimos a serem observados para o fracionamento do solo urbano. quando e onde poderão ser executados os parcelamentos e seus conceitos vigoram até a 38 ARIMATÉA. Por isso. estabelecem também como. pois o loteamento exige a construção de uma infra-estrutura completa. educação. Não são expressões equivalentes. da Lei nº. pode ser feito mediante loteamento ou desmembramento (art. com aproveitamento do sistema viário existente. 6. induz impactos ainda maiores se considerarmos os limites tradicionais da cidade e as exclusões que provocam. Estas restrições. lecionando sobre as restrições urbanísticas impostas pela Lei do parcelamento do solo urbano. § 2º. segundo a determinação da Lei. Essa dificuldade dos problemas urbanos gera fendas abissais na estrutura social que. em especial tratamento e destinação de águas servidas e resíduos sólidos.766/76).766. . A globalização. 2º). afirma que: A Lei nº. Por desmembramento a Lei considera a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação. de logradouros públicos.6. 145 et seq. é realizado em solos onde ainda não existem equipamentos públicos de infra-estrutura. de 19 de dezembro de 1976 (Lei do parcelamento do solo urbano). sem prejuízo da disciplina municipal das peculiaridades locais.A função social da propriedade 62 Projetos de produção de habitação popular devem contemplar o conceito de sustentabilidade urbano-ambiental e desenvolver projetos integrados de saúde. por sua vez. 2º. 2003. bem como dotar de infra-estrutura urbana. com abertura de novas vias de circulação. 2º. distinguindo produção e consumo geograficamente. modificação ou ampliação das vias existentes (art. geração de emprego e renda. nem o prolongamento. é um dos maiores avanços em matéria urbanística do País.

39 40 ARIMATÉA. quer seja urbana. justificado na sua função social e no direito difuso e coletivo. 147 et. busca a efetivação de diversas de suas diretrizes para qualquer área habitável. além é claro das restrições urbanísticas peculiares locais que podem atingir todos os atributos do direito de propriedade. com atos ilegais ou ilegítimos. da supressão do direito de propriedade e com o usucapião. Li por este fundamento que as restrições 40 urbanísticas são legitimadas. seq. onde o Poder Público perdeu o 39 controle sobre o ordenamento da ocupação do solo urbano. inclusive rural. seq. Arimatéa faz duas advertências: Ainda que necessárias. sobre o Direito Coletivo Urbano. 149 et. em última análise. 2003. Ibid. inclusive com o instituto da desapropriação. A inexistência das restrições urbanísticas tornaria caótica a situação habitacional das cidades. de forma a preservar. conclui-se que a disciplina e a regulamentação das questões a ela relacionadas são da competência do Direito Coletivo. visto que o foco deste trabalho é a propriedade urbana. desde esta época. esta situação caótica é bem visível nas grandes cidades.A função social da propriedade 63 atualidade. condicionando sua alienação e o uso da propriedade. A Lei do parcelamento do solo urbano convive. ser moderada e utilizada no patamar mínimo necessário. a vida na cidade. quer seja de expansão urbana e. pois é necessário utilizá-los. as restrições urbanísticas não podem resvalar para os abusos. .. São restrições baseadas no poder de polícia e legitimadas pelo interesse público. com moderação e verdade. p. que. a preservação ambiental como preocupação urbanística. Não basta a existência dos instrumentos urbanísticos. de forma a possibilitar a coexistência dos direitos individuais. Então se faz necessária a discussão sobre o Direito Coletivo e. hoje. e até essenciais. mais especificamente. que exigiu do Poder Público enérgicas intervenções. harmonicamente. mas estas não chegam a esvaziar o conteúdo do direito de propriedade. pois. As restrições urbanísticas ganharam tamanho relevo. Analisando todo o contexto histórico e a situação atual do direito à propriedade e da sua função social. Entretanto. em razão do crescimento desordenado das cidades. A restrição deve. pois incidem sobre o direito de propriedade. repita-se. p. é constitucionalmente consagrado como um direito individual. Aliás. Inclui.

A conscientização de que vivemos em uma era que exige mudanças comportamentais. principalmente. ora qualificando o direito urbanístico. inseridos constitucionalmente. sua vasta abrangência.O Direito Coletivo Urbano 64 2 O DIREITO COLETIVO URBANO 2. inseridos nos sistemas de Direito e expressos nos princípios inseridos na Declaração Universal dos Direitos Humanos e nas Constituições Federais. sem desqualificá-los ou retirar suas essências. moral. incluindo direitos e obrigações aos não-proprietários. de ambientes sustentáveis é passaporte para estabelecer novos conceitos de convivência social. do ponto de vista ético. O coletivo estabelece. na busca do justo e. pois. em plena era da globalização . coletivos e individuais homogêneos. representam as diretrizes atuais dos Estados (Democráticos) de Direito no contexto internacional. dando novos contornos e perfis a direitos existentes e já consagrados. com profundas alterações na forma de se comporem os conflitos diante das novas técnicas de ponderação e valoração de princípios. especificando o uso social (coletivo) da propriedade imobiliária. fundamentais e basilares. ora restringindo o Estado e ao mesmo tempo ordenando a sua regulação e a eficácia da utilização dos recursos públicos e. influenciam todo o Direito Urbanístico e o próprio Direito de Propriedade. ainda que aparentemente colidentes. Os direitos conquistados pela humanidade. notadamente de aspecto econômico e patrimonial. ora inserindo-se no direito de propriedade. garantidos pelo ordenamento jurídico.1 OS ELEMENTOS DE DIREITO COLETIVO E A TUTELA COLETIVA DE DIREITOS Neste campo. principalmente. os Direitos difusos.

Os direitos tutelados. ambos valorizados. estes direitos ou garantias evoluíram e adequaram-se às necessidades através de sua época. na garantia pela tutela dos direitos coletivos.O Direito Coletivo Urbano 65 das relações de mercado cujas consequências devem ser analisadas sob o ponto de vista social. sendo consagrados. buscando entender sua teoria geral para inserir seus fundamentos em nossa capacidade de ser e ter. A nova concepção de tutela coletiva também merece nossa atenção. ainda. ainda que haja o atendimento . dos idosos. na recreação. todos estes ensejadores de proteção especial do Estado. exige-se. para se alcançar o campo prático do Direito. mas buscam a solução da questão comum coletiva. que os direitos difusos e coletivos estão presentes nas relações de consumo. Importante ressaltar. dos deficientes. e com os direitos individuais. que se limitam à esfera interna do ente estatal (interesses individuais do Estado. assim como na resolução possibilitada ao seu alcance. como quaisquer sujeitos). no transporte e na circulação. como os direitos de terceira geração (em elaboração conceitual) aqueles denominados direitos solidários. O desenvolvimento do direito. no trabalho. Nessa “era de direitos”. ou seja. mas. representados no ordenamento jurídico como direitos “coletivos” ou “difusos”. a defesa intransigente do lucro ou da livre iniciativa. apenas. diante da conflituosidade dos interesses públicos primários (que consistem nos interesses públicos. o direito de viver em um ambiente apto a fornecer a qualidade de vida digna e propícia à sobrevivência de todas as espécies de seres vivos e jamais poderia deixar de estar inserido no mundo jurídico (sustentabilidade). na proteção dos direitos das crianças e dos adolescentes. não interessa. hoje. Entretanto. na habitação/moradia. coletivos. e sua nova instrumentalização não se enquadram nas classificações tradicionais entre direitos públicos ou privados. adverte o processualista Luiz Manoel Gomes Júnior: Hoje. busca celeridade no entendimento e dimensão da situação. sociais e da coletividade) com os interesses públicos secundários.

e daí sua transindividualidade. Ou seja.. em que haja interesses em conflitos entre princípios de supremacia de valores. 41. Os direitos coletivos comportam sua acepção no singular. Direitos coletivos são direitos subjetivamente transindividuais (+ sem titular determinado) e materialmente indivisíveis. tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. ZAVASCKI. busca-se a tutela dos denominados interesses metaindividuais. O que é múltipla (e indeterminada) é a sua titularidade. p. frente à tradicional proteção aos interesses individuais. 2008. São Paulo: Revista dos Tribunais. pois. A qualificação de homogêneos não altera e nem pode desvirtuar essa natureza. ed. simplesmente. Assim.O Direito Coletivo Urbano 66 da função social „indispensável‟ em qualquer tipo de atividade. Processo Coletivo. Neste contexto. o que permite a defesa coletiva de todos eles. Curso de Direito Processual Civil Coletivo. p. [. é possível conceber-se uma única unidade da espécie de direito coletivo. 2006. inclusive para fins de tutela jurisdicional.. especifica na proteção do bem estar coletivo. nesta compreensão. cumpre deixar claro que se entende como interesse público o próprio interesse do Estado. é certo. É a categoria de direitos. destaque do autor. individual ou 41 coletiva. 3. „Direito Coletivo‟ é designação genérica para as duas 42 modalidades de direitos transindividuais: o difuso e o coletivo strito sensu. uma pluralidade de titulares. embora indivisível. direitos subjetivos individuais. Luiz Manoel. . que não se confunda defesa de direitos coletivos com defesa coletiva de direitos (individuais). São Paulo: Saraiva. interesse privado como aquele que tem por titular o cidadão em suas relações com outros indivíduos e como interesse social aquele que se refere ao interesse da coletividade no sentido mais amplo. Teori Albino.] Há. É preciso. sendo o individual o que tem o indivíduo como único titular. de homogeneidade. Ele conclui: Já os direitos individuais homogêneos são. Deve-se ressaltar que não se pode confundir defesa de diretos coletivos com defesa coletiva de direitos (individuais). diferente da que alberga os direitos sociais e também diferenciados da categoria relativa aos direitos subjetivos. não públicos. derivado das modernas relações sociais coletivas. segundo o Ministro Zavascki. 2. porém. 41 42 GOMES JR. como ocorre nos direitos transindividuais. bem como da própria atuação do Poder Público. que são os direitos que pertencem a todos. de semelhança. É qualificativo utilizado para identificar um conjunto de direitos subjetivos individuais ligados entre si por uma relação de afinidade.

E. pressupondo que direito coletivo é a denominação genérica para duas modalidades de direitos transindividuais: o difuso e o coletivo. o que está se qualificando como coletivo não é o direito material tutelado. cit. loc. mas também do objeto material.. o autor leciona: Não se trata.. como 44 estratégia para permitir a sua efetiva tutela em juízo. . mas sim o modo de tutelá-lo. O direito individual homogêneo. embora contenha as mesmas características dos direitos coletivos. nos direitos individuais homogêneos. com peculiar sabedoria. Os direitos individuais homogêneos são. a pluralidade. em verdade.O Direito Coletivo Urbano 67 diferentemente desses (que são indivisíveis e seus titulares indeterminados. com titularidade 43 própria. No coletivo. Ibid. de uma nova espécie de direito material. que é divisível e pode ser decomposto em unidades autônomas. pois. relação de afinidade por um 43 44 45 ZAVASCKI. um vínculo jurídico.. o instrumento de sua defesa”. p. Finalizando. diferencia-se daqueles considerando-se a divisibilidade do dano ou da responsabilidade que ele afeta. legitimando entidade à defesa até por meio de ações coletivas voltadas à defesa desses direitos. cuja coletivização tem um sentido meramente instrumental. ligadas umas as outras por meras e acidentais circunstâncias fáticas. 43. compreendem-se por direitos difusos aqueles cujos titulares não são determinados e nem mesmo determináveis quanto à respectiva titularidade. Ibid. entre si. Eles derivam do mesmo fundamento de fato onde direito que podem ter. cuja satisfação alcança sempre a toda uma coletividade. não é somente a dos sujeitos (que são determinados). aqueles mesmos direitos comuns ou afins de que trata o art. resume: “Quando se fala em „defesa coletiva‟ ou em „tutela coletiva‟ de direitos homogêneos. há perfeitas condições de se identificarem os titulares por necessário vínculo associativo ou corporativo. 46 do CPC (nomeadamente em seus incisos II e IV). na convergência dos interesses. 2006. p. 44.45 Assim.

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ponto comum de fato ou de direito, cuja melhor instrumentalização é de forma coletiva. A tutela coletiva de direitos (valores) é sempre possível, desde que considerados bens com interesses coletivos (coletivos e difusos), quando tais direitos forem afetos à coletividade (nem sempre a própria) e não apenas quando puder ser considerado no âmbito individual e, ainda assim, poder-se-á pleitear a proteção, mesmo estando em mãos (propriedade) de particulares ou do Estado, cuja demonstração do valor a ser protegido deverá ser comprovada por técnicos das respectivas áreas. Pelo mesmo motivo, justifica-se inclusive a proteção à ordem econômica, sempre quando estiver presente a relevância social do interesse transindividual por meio das denominadas ações coletivas. Embora posições contrárias, a expressão "ação coletiva" (não individual) constitui-se em gênero que alberga todas as ações que tenham por objeto a tutela jurisdicional coletiva (direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos), diferenciando-se da "ação individual" que tem por finalidade veicular pretensão puramente subjetiva e particularizada. Assim, em tempos de pós-modernidade e de evolução dos novos contornos dos direitos, temos em nosso sistema os direitos coletivos, diferentes e ao mesmo tempo com estreita relação com o direito civil e com o penal, a partir da Constituição Federal de 1988, com as consagradas definições, a partir de então, dos direitos coletivos lato sensu nos incisos do art. 81 do Código de Defesa do Consumidor (Lei nº. 8.078, de 11 de setembro de 1990) como:

Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo. Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de: I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato; II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base; III - interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum.

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Esta conceituação é aceita pela maioria da doutrina nacional. Depreende-se, do conceito legal, o número indeterminado e

indeterminável de pessoas que não se interligam por relação jurídica, mas por circunstâncias fáticas e indivisibilidade do bem jurídico em litígio. Atinge-se um número indeterminado de pessoas, ligadas por circunstâncias de fato. O bem jurídico tutelado, doutra parte, é indivisível e beneficia a todos os interessados. Assim, como exemplo, o adequado uso da propriedade. Em sendo prudente, a distinção entre interesses e direitos difusos, de um lado e, de outro, interesses e direitos coletivos, decorre do direito positivo. No entendimento, lado a lado, estão os direitos difusos e os coletivos. São transindividuais, de natureza indivisível. Entretanto, quando coletivo reduz-se a um número determinável de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base (art. 81, II, Código de Defesa do Consumidor), enquanto difuso este número é indeterminável. São direitos que não representam o interesse de uma só pessoa, diante de um bem jurídico, indivisível, mas há diversidade de pessoas, com um laço jurídico unindo-as. A poluição ambiental por uma indústria, em manancial de

abastecimento urbano é uma hipótese muito real, em nossas cidades, de violação de direito difuso, eis que as conseqüências ultrapassam as possibilidades de delimitação de seus efeitos. Em sendo coletivo, as pessoas são determináveis, têm uma relação jurídica com a parte contrária e o bem jurídico é indivisível, na acepção de que não é fruível isoladamente e deve pertencer a uma mesma classe coletiva perceptível por vínculos, identificando os titulares pelo grupo ou coletividade, mantendo-se a indivisibilidade do direito. Assim, determinadas comunidades ao reivindicar direito de

saneamento básico em seus bairros ou ainda energia elétrica, água encanada, são exemplos enquadrados como interesse coletivo.

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Pela nova forma de ver ou entender os direitos existentes, classificouse os Direitos individuais homogêneos, como aqueles decorrentes de origem comum (art. 81, III, do Código de Defesa do Consumidor). Diversos dos interesses difusos e dos coletivos são os direitos individuais com caráter predominantemente individualizado e divisíveis entre os titulares, com o bem jurídico perfeitamente individualizado entre os titulares que, no entanto, podem postular a proteção jurisdicional coletivamente, em face da origem comum do direito afirmado. De relevante importância para os embates causados pela

conflituosidade de interesses, no espaço urbano e na sua formação, estes direitos, conquanto se tratem de direitos individuais e, pois, fruíveis individualmente, podem ser tratados de forma coletiva. Os direitos difusos têm indeterminação quanto aos titulares e são indivisíveis; os direitos coletivos não têm titular individualizado, mas grupo identificado e natureza indivisível; entretanto, os individuais homogêneos têm a titularidade perfeitamente individualizada. E, no contexto do presente trabalho, o direito individual homogêneo é perfeitamente adequado para fundamentar ações que visem buscar o direito à regularização fundiária, como novo instrumento de forma coletiva, pois embora perfeitamente possível pleitear a obtenção do título individualmente (usucapião, p. ex.), a obtenção do direito de forma coletiva resultaria em todos os benefícios almejados pela legislação, que consagrou a supremacia do solidário ante o individual, na aplicação do Sistema Único Coletivo por meio de seus novos instrumentos colocados à disposição. Assim, busca-se cumprir as inovações constitucionais e seus valores principiológicos de cidadania e da dignidade da pessoa humana, quando reforça a idéia do direito difuso ou coletivo. Deve-se compreender que o cidadão de hoje é algo além de participar de sua coletividade em busca de defender seus interesses. Poder e dever são a chave do sucesso, ao cidadão compete proteger os interesses gerais da coletividade com autoridade para exigir, do Poder Público, a sua eficiente consecução.

a passos lentos. tem-se inúmeras iniciativas do Ministério Público contra os loteadores clandestinos. numa associação que se proponha o fim de defendê-lo.. o aparelho da Justiça. caminha para a sua própria conscientização. Ibid. 47 quando se mobilizar para postular em juízo a respectiva proteção [. por omissão da própria sociedade que. entre nós. 42. a defesa destes direitos. Como guardião da sociedade e nossa maior e mais expressiva voz. tais como os que refletem os grandes monumentos legislativos e a doutrina tradicional.. encarnado. e seus co-autores sequer chamados ao processo. a ciência jurídica. Ainda. de acordo com os princípios comuns. no centro das atenções.]. a herança individualista reservou por muito tempo lugar exclusivo. a cujo trato se ordena. 46 47 MOREIRA. desde logo os descobre. ilesos na maioria das vezes. E. José Carlos Barbosa apud FIGUEIREDO 2005. as preocupações dos processualistas que se voltam à instrumentalidade e à efetividade do processo. ainda não se debruçou sobre a hipótese de ver-se o próprio interesse coletivo. fundamentalmente armados à imagem e semelhança das relações jurídicas interindividuais. por assim dizer.]. aos problemas da tutela jurisdicional atinentes a conflitos entre pessoas singularmente consideradas.O Direito Coletivo Urbano 71 Surgem. como algo distinto da mera soma dos direitos individuais. que serão tratados em capítulo próprio com suas respectivas tutelas. foi obrigado a tomar para si a incumbência principal.. Desde muito antes. p. então. ainda. [. diz Barbosa Moreira. de processo até então vigente. quanto ao processo. O Ministério Público foi colocado em merecida postura constitucional condizente. . com poucas exceções. 46 de maneira precípua. citado por Lucia Valle Figueiredo: Não menos pesada no campo do processo que no resto do universo jurídico. individualista.. O mais rápido olhar em esquemas processuais clássicos. e que em tal perspectiva se legitimaria em caráter ordinário. Por outro lado. Surge renovada idéia de processo e toma vez a concepção de processo coletivo como instrumento de transformação social. 41. fator determinante para o rompimento com o modelo clássico. salvo raras exceções.. p.

O Direito Coletivo Urbano 72 Superada esta fase.g. 2005. Depois de acurada análise. Rodolfo de Camargo apud FIGUEIREDO. os consumidores). evolui-se para entender os interesses singulares (individuais) vinculados aos interesses gerais (coletivos). garantindo-se ambos na busca do equilíbrio entre seus “valores”. mantendo sua individualidade e unicidade. bens individuais componentes de um todo difuso e coletivo.g. enquanto detentores destes direitos. na qual vive. dispersos pela sociedade civil como um todo (v. por 48 sua vez. o interesse da pureza do ar atmosférico). 43. pela indivisibilidade do objeto. . 48 49 DINIZ apud FIGUEIREDO. Maria Helena Diniz. ora individuais. constitui-se de permissões dadas por meio do direito objetivo. por sua interna litigiosidade interna e por sua tendência à transição ou mutação no tempo e no espaço É. p. entre o individual e o social. MANCUSO. p. concernir a certas coletividades de conteúdo numérico indefinido (v. ao comentar sobre o direito subjetivo individual. este deve ser conforme sua função social e princípios do direito urbanístico. a época da conscientização de que o indivíduo só sobrevive bem se 49 a coletividade. Um não pode existir sem o outro.. dentro dos contornos do ordenamento jurídico vigente. A partir de então. 2005. podendo. citada por Lúcia Valle Figueiredo. esteja também defendida. O direito subjetivo. pois. para revelar a permissão de praticar atos. devemos considerar as novas hipóteses e respeitar a reciprocidade de interesses. para os interesses difusos: são interesses metaindividuais que não tendo atingido o grau de agregação e organização necessários a sua afetação institucional junto a certas entidades ou órgãos representativos dos interesses já socialmente definidos. afirma: O direito subjetivo é sempre permissão que tem o ser humano de agir conforme o direito objetivo. direitos e deveres do grupo. arremata com o conceito analítico de interesses difusos: Tais considerações nos levam a propor o seguinte conceito analítico. Assim. onde houver pluralidade de interesses individuais. nesta árdua valoração e ponderação. ao exercer seu direito de propriedade. citado por Lucia Valle Figueiredo. Rodolfo de Camargo Mancuso.. restam em estado fluido. O direito objetivo existe em razão do subjetivo. Caracterizam-se: pela indeterminação dos sujeitos. por vezes. ora coletivo ou difuso. 52.

São Paulo: Atlas. os direitos difusos e os individuais homogêneos para caracterizar determinadas situações em estudo. financiado por rendas 50 LEHFELD. no que concerne ao meio ambiente e à ordenação do território urbano e. surgiram as Cidades-Estados.O Direito Coletivo Urbano 73 É fato. as sociedades primitivas se uniram em grupos e estes grupos. os princípios da dependência recíproca. desde essa época havia a preocupação com o interesse público coletivo e o bem estar de seus habitantes. conforme expõe Lehfeld: Embora não haja estudos conclusivos sobre como as cidades-Estado evoluíram das comunidades que as precederam. trouxe enorme evolução ao pensamento jurídico nacional e influencia até os dias de hoje os novos conceitos de sobrevivência em coletividade.1 O Direito Coletivo (ao bem estar) urbano Embora inapropriado. deve evoluir para inserir. merecendo ampla proteção judicial (CF/88. Conforme se depreende. As cidades.1. em conseqüência. dotados de 50 certa autoridade sobre as demais. por outras inúmeras razões. inc. p. . um local seguro para se proteger e para se reproduzir. para sobreviver. E. presume-se que. serão utilizados. com isso. Lucas de Souza. desta evolução. Controle das agências reguladoras. somente prosperaram à medida que se organizavam. impende verificar. neste novo perfil para o ambiente urbano. houve um processo de unificação dessas famílias. de fontes de alimentação e de um abrigo. assim. XXXV). nessas sociedades em que o governo se limitava apenas ao âmbito familiar. art. 15. stricto sensu. em diversas oportunidades nesse trabalho. a Constituição de 1988. como qualquer outro ser vivo. por inúmeras questões. governado por poucos. antes nômade e individualista. 2. à tutela dos direitos difusos. como passiveis da tutela coletiva. 2008. E. passaram a constituir um empreendimento coletivo. hoje sedentário e comunitário (ainda em estágio egoístico). necessita. O homem. 5º. a expressão direito coletivo abrangendo todos os direitos coletivos.

da selvageria à subserviência. no entanto. em total desarmonia. da coletividade. entre ambos. sempre com os velhos conflitos que envolvem o capital. notadamente. de novos conceitos e conteúdos. tratando da regulamentação existente para a convivência harmônica dos princípios e o efetivo impacto sobre o direito de propriedade referido à chamada propriedade urbana – e seus efeitos concretos em relação à definição do seu perfil. O ambiente atual. mas O mesmo não se pode afirmar. dos sádicos aos masoquistas. A concretização dos valores e princípios. em cada tempo com uma denominação. com relação à propriedade urbana. no entanto. que está inteiramente vinculado aos mecanismos de desenvolvimento econômico. direciona a sua dinâmica evolutiva e necessária para a efetivação do direito 51 GRAU. do santo ao bárbaro. p. do sábio ao ignorante. dos escravocratas. das mansões e arranha-céus aos casebres e barracos. dos racistas. Essa carência de instrumentação. Há várias décadas. é inteiramente injustificável. onde causa e efeito se 51 confundem. dos senhores. inserido no direito urbano. o poder. do rico e do pobre. de propriedade urbana. Mesmo analisado como ramo novo (ou novo perfil de direitos existentes) para a Ciência do Direito. diante dos interesses múltiplos da sociedade. é a Cidade pósmoderna (no sentido mais abrangente possível). onde convivem todas as subespécies de seres humanos. o patrimônio. caracterizando sua autonomia científica. solo criado. dos donos. Eros Roberto. cujas unidades se encontram inseridas em um conjunto mais amplo: a cidade. se confirma cada vez mais a necessidade e aplicabilidade do direito da solidariedade. . o Ministro Eros Roberto Grau. a título de dever cívico. zoneamento e controle ambiental. consagrados na atual Carta Magna. Direito urbano: regiões metropolitanas. da comunidade. afirma que já existia sensível regulamentação normativa para o uso solo e sua função. dada a fundamental importância do fenômeno das urbanização. Esta preocupação em defender o direito coletivo. pela contribuição referente ao patrimônio.O Direito Coletivo Urbano 74 diversas e impostos e. São Paulo: Revista dos Tribunais. 1983. 64. construindo-se mesmo. da abundância e fartura aos miseráveis e esfomeados. principalmente com fundamento na sua função social. um processo de causação circular acumulativa. não é recente. em pleno desenvolvimento da raça humana. da lei do mais forte à lei da inteligência artificial.

Propõe-se uma reforma urbana. em consonância com os bons fluídos do Direito Coletivo. princípios e políticas públicas busca a harmonização do homem com o Meio Ambiente. em conjunto. favorecendo os que vivem em situação precária. sabendo-se titular do direito de propriedade. Nesta nova filosofia de compreender o direito. principalmente a urbana. Pode ser utilizada em áreas urbanas com mais de 250 metros quadrados. e deve estar inserido no contexto urbano. que deve ser usada com fins coletivos/sociais. No entanto. o próprio Direito Coletivo Urbano ao se tornar um aliado dos ocupantes irregulares de áreas urbanas privadas. na Justiça o direito ao terreno ocupado em uma só ação. A regularização fundiária é vista pelos experts como uma forma de incentivar a paz social. como se o conforto de alguns privilegiados fosse a finalidade maior da “Mãe Natureza”. Domar os confins da terra. culturais. desde que esteja há mais de cinco anos no local e não tenham enfrentado oposição judicial. ao projetar um espaço elitista esquece que o ser humano é plural e fragiliza a ordem pública pela carência de infra-estrutura. caso da maioria das vilas e favelas em estado irregular. regularização da propriedade fundiária das favelas. artificiais e do trabalho que possuem regulamentação própria. O Direito Ambiental como conjunto de regras. aliviando o volume de processos de reconhecimento de usucapião impetrados individualmente no Poder Judiciário. apesar de complementares. da mesma forma. Satisfazer "desejos humanos urbanos". pois isto irá valorizar seu patrimônio. se alimentar e se reproduzir. e ela vai contextualizá-lo e influenciá-lo. torna-se prioridade que se julga alcançada mesmo quando a ocupação é precária e em área de risco.O Direito Coletivo Urbano 75 coletivo e sua efetiva incidência sobre a propriedade. Criador e criatura atuam em simbiose e em autopoiese. envolve aspectos naturais. o direito urbano inovou. com institutos jurídicos diferentes. ocupadas por população de baixa renda que more no lugar por cinco anos ininterruptos e sem oposição. terá mais interesse em tornar seu bairro mais seguro. O homem constrói a cidade. Mais que evolução. . grupos de moradores poderão buscar. como morar. do ar e das águas significa satisfação de desejos e o atendimento pleno de propósitos e caprichos. O morador.

para constatar que há correlação entre infraestrutura urbana e violência. elas são desatendidas fazendo com que o papel do Estado Provedor seja arrebatado pelo leigo que passa a organizar.. enriquecendo a experiência humana com um enorme e amplo universo de ideais de realidades que se complementam no exercício do respeito. abastecimento de água. com a solidariedade só aparecendo em campanhas públicas. Fala-se muito na violência urbana. é a violência explicita dos "conflitos" dos sem-terra. escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de três quilômetros do imóvel considerado. rede de iluminação pública. Freqüentemente os Municípios tendem a superdimensionar sua área urbana visando a cobrança do IPTU. Novamente tem-se um segmento social sofrendo os . ela é a sede do governo municipal. com canalização de águas pluviais. nos ataques ao patrimônio. sem técnica. O esgoto e o lixo que a cidade produz estão sem destino. da solidariedade e da cidadania. tornando a argumentação frágil se pretendida a associação com a realidade. espaços para suprir a própria necessidade de proteção. para fins de instituição do IPTU. quando o que acontece é o choque de culturas e de egoísmos. sistema de esgotos sanitários. em várias cidades brasileiras. Na visão jurídica de José Afonso da Silva. dos sem “endereço” que atinge o mercado imobiliário. sem considerar o desamparo que ficam as pessoas que moram nas periferias desassistidas pelo Poder Público e privadas dos mais essenciais Direitos Humanos. 32. O tipo de urbanização da cidade evidencia o grau de desenvolvimento do povo que a construiu e a habita. entretanto. qualquer que seja a sua população. tem acarretado uma ciranda sem fim de desmoronamentos e mortes. mas visando apenas o lucro e não o bem comum. mas escondida no dia-a-dia e nos atos sem publicidade. apesar da Declaração do Rio 92 expressar o aspecto antropocêntrico dessas questões. entende como zona urbana a que tenha pelo menos dois dos seguintes requisitos: meio-fio ou calçamento.O Direito Coletivo Urbano 76 A ocupação desordenada das encostas. O Código Tributário Nacional. estando a sua remoção e tratamento dos resíduos líquidos e sólidos intimamente ligados ao fenômeno da urbanização. com ou sem posteamento para distribuição domiciliar. nas mortes no transito etc. dos sem teto. no § 1º do art. Ainda hoje. com ou sem os requisitos supra mencionados.

na periferia dos grandes centros urbanos como São Paulo e Rio de Janeiro. Desde o final da década de 70. atingem mais as classes menos favorecidas. Repita-se que a regularização fundiária das áreas irregularmente ocupadas e a produção de habitação destinada ao re-assentamento são impositivas para conter a escalada do caos urbano. Com o objetivo de fazer a reversão da deteriorização de áreas urbanas. como também dos raros casos em que os responsáveis pela prática dos crimes urbanísticos foram punidos de forma exemplar. muitas críticas têm sido levantadas quanto à sua eficácia. equipamentos urbanos e comunitários. o ambiente ficará doente. áreas públicas. tais como sistema viário. Se a infra-estrutura básica. loteadores. empreendedores) e do Poder Público e tipifica os crimes urbanísticos. através de medidas redutoras das . Nestas quase três décadas de aplicação desta lei. De fato. ocorrendo epidemias e/ou endemias que.766/79 que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano. seja na esfera Administrativa. bem como as responsabilidades dos agentes privados (proprietários. Acima de qualquer regularização fundiária atual. o que resultou numa ocupação sem padrões mínimos de qualidade ambiental de grande parte do território destas cidades. de modo que as funções sociais da cidade e da propriedade urbana sejam cumpridas. na civil ou na penal. a Lei nº. constitucional. principalmente. 6. em geral. estabelece os padrões urbanísticos mínimos para implantação de loteamento urbano. com objetivo de iniciar uma nova cultura de soluções para os assentamentos humanos. 6. ainda que algumas irreversíveis. está a previsão legal de responsabilização dos governantes por improbidade administrativa em qualquer situação de ocupação regular futura.O Direito Coletivo Urbano 77 efeitos maléficos da urbanização desordenada. devido ao aumento do número de loteamentos irregulares e clandestinos e. emergiu a implantação de loteamentos urbanos sem infra-estrutura urbana e autorização do Poder Público. continuar a ser descuidada e mal planejada. cada vez mais grave. foi instituída a Lei nº.766/79 (ainda que mais eficaz com as novas legislações) necessita de uma revisão geral para atender os objetivos da política urbana preconizada em nossa Constituição. de favelas nas grandes cidades brasileiras.

Outra mudança significativa é a da lei permitir. sobre os danos produzidos pela ocupação . destinados à população de baixa renda. 6. Então. especialmente dos que vivem nas cidades informais (favelas. cortiços e loteamentos populares na periferia urbana). as responsabilidades e obrigações do loteador e do Poder Público. A Lei nº. A revisão. nos parcelamentos populares. também foram alteradas a lei de registros públicos e a lei sobre desapropriações de interesse público. A cessão de posse deve ser obrigatoriamente aceita como garantia nos contratos de financiamentos habitacionais. como impacto negativo nas cidades. Estas mudanças têm um alcance social importante. 6. 9.766/79 que resultam na flexibilização do parcelamento do solo urbano. a cessão da posse para as pessoas que adquiriram os lotes do Poder Público por instrumento particular tendo caráter de escritura pública. uma vez que um dos processos mais perversos de desrespeito ao direito à moradia é a falta de segurança jurídica para a população de baixa renda que adquire os lotes ou unidades habitacionais dos empreendimentos efetuados pelo Poder público.766/79. diz respeito à regularização do registro público dos parcelamentos populares implantados em áreas desapropriadas pelo Poder Público.785 de 29/01/99. efetuada pelo Congresso Nacional sem garantir a participação dos diversos setores da sociedade que atuam com a questão urbana. sendo necessário que o Poder Público já tenha judicialmente a posse do imóvel. que alterou a Lei nº.O Direito Coletivo Urbano 78 desigualdades e da exclusão social e efetivem os direitos inerentes às pessoas que vivem nas cidades. a qualidade dos efeitos sócio-ambientais das intervenções tendentes à regularização urbanística depende do trabalho de orientação da população e da administração pública. Essa Lei alterou também os requisitos e critérios urbanísticos para a implantação de loteamento urbano. Entretanto. São diversas as alterações efetuadas na Lei nº. além da Lei nº. 6.766/79. Esta alteração permitiu a dispensa do titulo de propriedade para fins de registro do parcelamento popular de área desapropriada. é extremamente preocupante para todos os cidadãos que lutam pela existência de cidades justas e sustentáveis com padrões dignos de qualidade de vida.

como o direito de moradia. Desde a promulgação da Constituição Federal. de 10 de julho de 2001. Ela tem como objetivo fundamental minimizar as enormes desigualdades sociais existente no Estado Brasileiro. É uma tentativa de se alcançar a Justiça Social e. a Paz e Segurança Pública. da segurança e do bem-estar dos cidadãos. tais como a garantia do direito a cidades sustentáveis e a gestão democrática da cidade com participação popular. através de instrumentos jurídicos e políticos que garantam a sustentabilidade da polis. como já dito. estabelece as diretrizes gerais da política urbana que devem ser observadas por ela própria. instituiu uma política nacional urbana com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana. cada vez mais. Era a esperança de que esta mudança trouxesse consigo a Paz Social e a garantia da Segurança Pública para todos os habitantes da cidade. também.257. 183 da Constituição Federal. Lei nº. como se fossem fundo de poupança da população economicamente melhor. habitação social e preservação ambiental. o Estatuto da Cidade. O combate às causas das ocupações ilegais deve ser priorizado através da formulação de políticas adequadas de planejamento urbano. e densificar direitos previstos constitucionalmente. tremendamente desvantajosa a aquisição de terrenos urbanos.257. fundada na Constituição. Este era o regime de engorda da terra e a especulação imobiliária que expulsava. mas que ainda não saíram do papel. pelos Estados e pelos Municípios. a comunidade aguardava ansiosamente a regulamentação dos artigos 182 e 183. a regularização fundiária através do usucapião urbano e da concessão especial de uso para fins de moradia previstos no art. Torna-se. O Estatuto da Cidade regulamenta. através dela. Neste contexto. do planejamento da intervenção e do monitoramento dos resultados pretendidos. 10. A Lei nº 10. A gestão de . pela promoção da integração social. de 10 de julho de 2001. É a densificação da função social da cidade. os hipossuficientes para a periferia das cidades e para áreas desprovidas de infra-estrutura.O Direito Coletivo Urbano 79 irregular. pois. estabelecendo normas de ordem pública e interesse social que regulamentassem o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo. em 1988.

durante o acompanhamento de planos. a nova legislação se tornou uma aliada dos ocupantes irregulares de áreas urbanas privadas. tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais . desde que estejam há mais de cinco anos no local e não tenham enfrentado oposição judicial. sem dúvida. favorece o restabelecimento da paz social porque resulta em minorar o trânsito de processos de reconhecimento de usucapião individuais. podendo ser utilizada coletivamente em áreas urbanas ocupadas por diversos indivíduos de baixa renda que usem de moradia um espaço urbano em estado ilegal. O habitantemorador. promoverá ações (individuais e coletivas) em tornar o local mais propício e seguro. reafirmando seus objetivos. o que irá estabilizar diversos conflitos sociais.977. que afirma o imperativo categórico de que a política urbana. de grande utilidade para a regularização imobiliária dos loteamentos clandestinos e irregulares. Demonstrando evolução. 6. a política nacional urbana proporcionou efetiva ação para a regularização fundiária de assentamentos urbanos. de 07 de julho de 2009. considerando a opinião dos vizinhos. programas e projetos de desenvolvimento urbano. que trata especificamente do tema e que será. A regularização fundiária é vista pelos experts como uma forma de incentivar a conciliação do ambiente e das ofertas de bens social. Essa Lei inovou. 11. em conjunto.938/19981).O Direito Coletivo Urbano 80 uma cidade sustentável tem que ser democrática. o Estatuto da Cidade. A partir de agora. com a edição da Lei nº. garantida a participação popular e do terceiro setor. Ao ser sancionada. O EIV tentará evitar que uma obra prejudique a qualidade de vida de seu entorno. ao regularizar a propriedade imobiliária das ocupações clandestinas e irregulares (ilegais). com o objetivo de avaliar os efeitos do empreendimento na vida da população da região. em uma só ação. a semelhança do estudo prévio de impacto ambiental (EPIA) preconizado na Lei que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº. a ser executada pelo Município. A referida legislação é complementar à Constituição Federal. uma vez assegurada a titularidade do direito de propriedade. o direito ao terreno ocupado. grupos de moradores poderão buscar na Justiça. conforme mencionado nos próximos capítulos. ao instituir o estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV). Como uma reforma urbana.

e Lei nº. ou à liberdade de locomoção e de reunião (art. igualmente. Para a tutela de interesses difuso e coletivo. no seu amplo espectro. 5º. à moralidade administrativa. de melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico (IX). a qual deve respeitar diversos princípios (art. LXIX. ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (cf. cuja implementação é essencial ao bem-estar do homem urbano. 23). combater as causas de pobreza e os fatores de marginalização. CF/88. 5º. indicados no art. 225. acrescido. sob perspectiva individual. à inviolabilidade dos locais de culto e liturgias (art. estabelecer e implantar política de educação para segurança do trânsito (XII). Assim. XXIII. que a ordem social deve ser . para maior eficácia da sadia qualidade de vida.O Direito Coletivo Urbano 81 da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes e há que se ter os princípios gerais da atividade econômica. 5º. Na Constituição atual encontramos variadas regras de convivência relacionadas ao bem-estar urbano. a que se reconhece. tem como tendência contemporânea de atender aos interesses difusos da população urbana. 5º. evoluindo. da Constituição Federal. dos Estados.717/65). 170. e § 2º). 5º. o direito ao bem-estar urbano compreendendo. art. que visem ao direito do bem-estar urbano. XXIV. do Distrito Federal e dos Municípios (art. por serem princípios de ação política. XXV). art. 170). restringiu-se ou remodelou-se a atividade econômica. tudo convergindo. a defesa do meio ambiente e a proteção do consumidor. de competência administrativa da União. sobressaindo a defesa do meio ambiente e a proteção ao consumidor. LXXI. LXXII. promovendo a interação social dos menos favorecidos (X). na expressão do art. XVI) e. 4. desde a liberdade de consciência e de crença. É oportuno ressaltar a política nacional de desenvolvimento urbano. VI). ainda. a Constituição Federal de 1988 dispõe que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular com objetivo de anular ato lesivo ao patrimônio público. nas situações de lacuna ou omissão legislativa. Ela destaca. afora a inclusão de outros direitos e garantias compatíveis aos princípios constitucionais ou aos tratados de que o Brasil seja signatário (CF/88. bem como o mandado de segurança (coletivo) é instrumento de cidadania perante ilegalidade ou abuso de autoridade. a função social da propriedade sujeita a desapropriação ou uso no caso de iminente perigo público (art. notadamente objetivando promover programas de construção de moradias. pelo mandado de injunção.

213 e 214. 194. Estas regras constitucionais concretizam o direito ao bem-estar urbano. portanto. 205. no seu art. 4°. §§ 1º. 203. em tempos de máximo respeito aos direitos humanos. sendo de todos (Poder Público e sociedade) o poder-dever de garantir a sua efetivação. 221. parágrafo único. e arts. valores e princípios. 4º e 5º. para a sua concretização constitucional. art. II e III. para os quais 52 Utilizado no masculino por preferência do autor. destinando-lhe compor e estruturar. V. um enorme empenho e árduo trabalho exegético. 191. que é um dos componentes indissociáveis do direito a sadia qualidade de vida. 2.O Direito Coletivo Urbano 82 compromissada com o trabalho. 212. Cumpre ressaltar o fato de que os direitos humanos. enquanto conceito de conteúdo indeterminado. O direito ao bem-estar urbano é exigência atual.2 O USUCAPIÃO COLETIVO O Estatuto da Cidade. § 3º da Constituição Federal não há usucapião (literal) de bens públicos. . II. constituído em um valor social. 200 e incisos. na pósmodernidade. arts. passíveis. 220.52 Por determinação do art. § 3º. de múltiplas interpretações. Ele apresenta diversas formas de regularização fundiária e. tais como os arts. art. parágrafo único. notadamente o bem estar urbano. onde elenca os “institutos jurídicos e políticos” para fins de regularização fundiária dispõe sobre usucapião coletivo. art. 211. um poder atribuído tanto aos indivíduos ou. 183. I. art. aos diferentes grupamentos sociais. pela nova doutrina dos interesses difusos. 196. assumiram um perfil jurídico-positivo no nível de normas constitucionais. § 4º. com formas e contornos ainda não definidos e proporciona. a alínea “j”. V. que trata do “usucapião especial de imóvel urbano”. 216. um sistema aberto de normas. 206. em especial. art. pelo assunto deste tema. 225 e 227. 208. em inúmeros dispositivos e oportunidades. a defesa de interesses coletivos. o bem-estar e a justiça social.

com a coletivização dos seus princípios e fundamentos. de seu efetivo uso nas ações para regularizar as áreas ocupadas ilegalmente por grupos de pessoas excluídas socialmente. do ambiente para o seu ator. com o devido processo legal e sentença apta a registro. erga omnes e gratuidade de seus atos. por cinco anos. do todo para a unidade. As áreas urbanas com mais de duzentos e cinqüenta metros quadrados. salvo hipótese de acordo escrito entre os condôminos. Com a coletivização do direito ao usucapião. tendo em vista que propõe a regularização. estabelecendo frações ideais diferenciadas”. mas partindo de premissas diferentes. coletivizando o próprio direito ao usucapião. busca a legislação a aplicação do princípio da função social da propriedade. desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural. 10 da Lei nº. Este novo perfil de direitos. em sua maioria de baixa-renda. Nestes novos tempos. Portanto. ocupadas por população de baixa renda para sua moradia. com efeito. o referido instituto foi melhor instrumentalizado. não apenas para a aquisição da propriedade urbana. O usucapião é um instrumento já bastante conhecido no mundo jurídico. inclusive de registro. ininterruptamente e sem oposição. previsto no art. associados ou representados. ou seja. 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) que disciplina: Art. com origens no direito romano e finalidade de transferir a propriedade de bem móvel ou imóvel. a partir da Constituição Federal de 1988. onde não for possível identificar os terrenos ocupados por cada possuidor. § 3º) “igual fração ideal de terreno a cada possuidor independentemente da dimensão do terreno que cada um ocupe. mediante alguns requisitos de tempo de ocupação e posse incontestada (5 a 15 anos). 10. dos antigos preceitos consagrados no direito civil de propriedade. não se pode conceber com horizontes individualistas. aqueles que estiverem na posse da área. com o objetivo de . de forma individual ou em litisconsórcio. 10.O Direito Coletivo Urbano 83 deverão ser utilizadas outras formas de regularização que não transferem o direito de propriedade sobre o bem. são susceptíveis de serem usucapidas coletivamente. podem reivindicar sua regularização e receberão (art. também adotado para o usucapião.

p. Trata-se. no plano substancial. 10. o favorecido. p. [. 183 da Constituição Federal. possam também ser usucapiadas coletivamente..O Direito Coletivo Urbano 84 otimizar a utilização da propriedade imobiliária urbana. 183 da Constituição Federal de 1988.271/01. M. novo figurino 53 54 LIMA. de reorganização urbanística. 53 Ressalte-se..] o legislador ordinário foi além para permitir que áreas urbanas superiores ao limite gizado para o usucapião constitucional (duzentos e cinquenta metros quadrados). onde não for possível identificar os terrenos ocupados por cada possuidor. também. ou se traduz somente nova roupagem. Para Márcio Kammer de Lima. nova modalidade de aquisição de domínio – e então de perda de propriedade. garantindo a constante observância de princípios urbanísticos voltados ao bem-estar do individuo em interação com a comunidade em que vive. de mais um importante avanço e de um instrumento de mecanismo de regulamentação fundiária e. o Estatuto da Cidade. título de outra propriedade. como vimos. orientado pelos princípios constitucionais e de direito público. o que põe logo a lume a questão de se saber se essa novel modalidade de usucapião introduzida pelo Estatuto da Cidade constitui.” 54 Márcio Kammer de Lima pontua que o art. Porém. Para a operacionalização deste instrumento foi sancionada a Lei nº. 25. presente no art. que o art. Ibid. legitimamente aparece como um instrumento de realização da função social da propriedade. 2009.. destinação de moradia e não possuir. 183 da Constituição Federal como instrumento de concretização da função social da propriedade e ferramenta de realização de princípios fundantes como o que discorre sobre a dignidade da pessoa humana e aquele da missão do Estado de erradicar a pobreza e diminuir as desigualdades sociais não pode ser visto como embaraço “à promoção desses caros princípios informadores da disposição. 10 do Estatuto da Cidade possui requisitos reproduzidos literalmente do art. 23.. se voltado o foco para a esfera jurídica do proprietário anterior –. K. como lapso de tempo exigido. este usucapião especial. com o objetivo de execução dos artigos 182 e 183 da referida Constituição. diminuindo o prazo para a conquista da propriedade e estatui sanção àquele proprietário que dignifica o direito subjetivo a ele outorgado. notadamente. . direito novo.

O Direito Coletivo Urbano 85 para o mesmo direito subjetivo que frutifica da incidência da disposição 55 constitucional. p. 32. K. não justifica a retirada do direito de propriedade destes imóveis. citado por Márcio Kammer de Lima: O que o legislador propiciou foi que aquele possuidor suscetível de adquirir o domínio do imóvel que utiliza para moradia própria ou de sua família com base no art. porém até recentemente não havia instrumentos legais aptos a oficializar estas ocupações. K. . livremente. pode-se afirmar que a novidade está no reconhecimento coletivo do usucapião com a instituição de modalidade diferenciada de condomínio até a completa reurbanização da área ocupada pelas moradias quando se concretizarão os princípios constitucionais fundamentais. o que facilitou sobremaneira a aquisição da propriedade por grupos de indivíduos. A ocupação totalmente desordenada. 183 da CF pudesse.. op. que envolvia as regularizações..57 Posteriormente à criação dessa forma de usucapião. M. cit. seja regulamentando. Para Paulo José Villela Lomar. se constituía em um complexo burocrático de documentos e serviços técnicos jurídicos e de engenharia. 55 56 57 LIMA. e que será sintetizado mais adiante. O que leva a concluir que o usucapião coletivo é somente um direcionamento do usucapião individual especial para uma finalidade urbanística.. que deverá provocar inúmeras manifestações e grandes obras doutrinárias quando de sua aplicação. LIMA. Paulo José Villela apud LIMA. op. grifo do autor.. p. Seria esta uma nova modalidade de aquisição (ou perda) de domínio ou uma espécie de usucapião urbano. 2009. M. pela total ausência do Poder Público. K. coibindo ou restringindo. M. Todo o contorno jurídico legal. muitas vezes inacessível à população economicamente carente. que inovou com o usucapião coletivo administrativo. cuja novidade está na forma de apresentação de um direito subjetivo derivado diretamente da Constituição Federal. 28. 31. cit.. Assim. LOMAR. somar-se a outros possuidores com iguais possibilidades para viabilizar a reurbanização capaz de melhorar 56 as condições reais de vida de todos eles naquele ambiente. surge a Lei nº. 11.977/09. p.

sendo complementado. assegurar condições sociopolíticas de cidadania urbana em busca de uma sociedade justa e sustentável. correspondendo ao registro da implantação do loteamento existente de fato e a Legitimação é o ato. o direito ao uso do solo. à moradia.3 O USUCAPIÃO COLETIVO ADMINISTRATIVO Para legitimar a posse. ou seja. o que gerou diversas ações políticas.O Direito Coletivo Urbano 86 Com a nova legislação. desde 2001. contra a especulação fundiária e. princípio e início da aquisição do direito de propriedade. a Demarcação é o ato realizado pelo Poder público em área pública. 2. por ações dispersas e isoladas dos Governos Estaduais e Municipais. Foi uma maneira de conceder o direito de resgatar a cidadania dessa parcela de população excluída socialmente para. Entretanto. A figura do usucapião coletivo é um instituto criado pelo legislador brasileiro para a regularização dos loteamentos ilegais (clandestinos e irregulares) em área urbana. por melhor que fosse referido instituto. em nome dos princípios sociais. com raros exemplos de sucesso como é o caso do atual perfil do “Programa Cidade Legal” do Estado de São Paulo que será tratado quando da análise dos instrumentos de regularização. finalmente. ou particular. por fim. efetivando a função social da propriedade. ou seja. O usucapião coletivo foi o primeiro passo capaz de transferir o direito de propriedade através do registro do título (ainda que coletivo) à população sem acesso formal ao mercado imobiliário das cidades. após o registro . carecia de um instrumento importante. da responsabilidade pelos custos da regularização. embora não seja suficiente. o econômico-financeiro. conceder-lhes o direito de ter um endereço oficial e seu titulo de propriedade. foi instituído o novíssimo instrumento denominado Demarcação e Legitimação da Posse que se constitui em um conjunto de medidas preliminares para o Usucapião Coletivo Administrativo. e tentou-se implementar ações efetivas de saneamento básico e melhoria na qualidade de vida. as infrações urbanísticas foram revistas.

11977/09. a racionalidade moral-prática. Marcus Alexsander. . A racionalidade estético-expressiva articula-se primeiramente com o princípio da comunidade. 2006. como novo marco normativo. 48. pois. porém conscientes de que só a podem combater localmente.instrumental da ciência e da técnica. com efetivo resgate da cidadania. p. poderão requerer diretamente ao Cartório de Registro de Imóveis que o converta em usucapião mediante preenchimentos de alguns requisitos legais. o pilar da emancipação é formado por três lógicas de racionalidade: estético-expressiva da arte e da literatura. isto na esfera administrativa. do mercado e da comunidade. resultado de uma nova democracia cujo projeto sócio-cultural está assentado em dois pilares: o da regulação e o da emancipação e cada um deles é constituído por três princípios: O pilar da regulação constitui-se pelos princípios do Estado. ao inserirem estas comunidades na propriedade formal urbana. tendo por fundamento a dignidade da pessoa humana. É nesse contexto que emerge a questão urbana. a fragmentação. Por sua vez. a partir de uma das heranças da modernidade. E afirma que a partir da década de sessenta. provocando a transformação de energias emancipatórias em energias regulatórias. Cumpre ressaltar que se trata da primeira legislação nacional de regularização fundiária e corresponde aos anseios de diversos dos princípios da Constituição Federal de 1988. cujos problemas só as próprias comunidades podem realmente sentir e soluções 58 DEXHEIMER. É a participação popular no espaço urbano. a função social da propriedade e o direito à moradia. Florianópolis: OAB/SC. não judicial. a Lei nº. Tem-se. que define o Usucapião Administrativo para todos aqueles que. adequadas às necessidades locais. ou seja. após 5 anos da outorga do título de legitimação da posse. com o mercado. conscientes da irracionalidade global. moralprática da ética e do direito e cognitivo. no seu contexto econômico-patrimonial e social. Estatuto da Cidade e democracia participativa. a 58 racionalidade cognitivo-instrumental. com o Estado. o capitalismo desorganizado fez com que o princípio do mercado adquirisse magnitude sem precedentes. Mas. em que o poder público outorgará título de legitimação na posse.O Direito Coletivo Urbano 87 do parcelamento. reconstruíram-se as racionalidades locais.

fez emergir muitos casos que necessitam regularização. O referido instrumento jurídico. 2. Ibid. por ser auto-aplicável. 59 Neste momento. Para que se possa entender a regularização de ocupações ilegais deve-se. se utilizado da forma a que se propõe. 2006. .. entendendo a política com caráter multidimensional. p. pode-se afirmar que a legislação brasileira teve um grande avanço com o enfrentamento das questões de direito coletivo urbano e de usucapião para resolver muitos problemas sociais que emergem da falta de infraestrutura devida à desorganização e ausência de posse legal de terra urbana para residir. expor os fundamentos da regularização fundiária. nas cidades. no que se chama de ecosofia – uma articulação ético-política do meio ambiente. confere importantes ferramentas aos operadores do direito para a consecução dos objetivos de ordenar para melhorar a urbanização em busca do bem estar coletivo e da pacificação social. ou seja. pode-se fazer uma relação com a ecologia que além da dimensão ambiental engloba também as dimensões social e mental. não havia uma arquitetura jurídico-legislativa apta a possibilitar. 50. Porém. aos regularizadores.” Leciona Pontes de Miranda. busca reverter o quadro de segregação sócio-econômica espacial nesse país e. planetário e antropológico. ao comentar os processos de adaptação 59 60 DEXHEIMER. antes. por meio das novas regras de regularização fundiária de interesse social e específico.O Direito Coletivo Urbano 88 propostas sem ouvi-las resulta muito provavelmente em ineficácia dos projetos. Para finalizar. das relações sociais e da subjetividade humana. 49. historicamente. p. instrumentos efetivos que propiciassem a concretização da inclusão social desses espaços urbanos no mercado imobiliário formal. assunto do próximo capítulo.4 A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE NO DIREITO COLETIVO URBANO “O Direito é. 60 Porém.

os componentes é que se diferenciam. As verdadeiras revoluções começam por investir contra os espíritos emperrados dos juristas. parado. fixador. a Moral e a Religião. que o substitua.. [. está em outro direito menos opressivo. Ora. não poderá afirmar-se. o Direito será sempre o mesmo. porém assaz sensível para quem se põe do lado dos fatos políticos. direito que somente pode ser destruído com outro direito. Os fatos jurídicos participam de tal especificidade estabilizante. ganham peso. O direito do estado será mais rígido.] O direito é necessário à Sociedade e ao Estado. Francisco Cavalcanti Pontes de. onde. em vez de investirem contra o direito vigente. como se o Direito fosse outra coisa que processo de adaptação. São Paulo: Revista dos Tribunais. no ar. esses é que variam. se os outros elementos forem mais rígidos e mais resistentes. Estado e Direito. menor do que a dos fatos religiosos. na água.. porque. .. Os princípios políticos e econômicos são mais instáveis do que os jurídicos. Conforme buscamos constatar. pressupõe a afirmação político-jurídica. loc. mais estabilizante que a regra política. como é sempre o mesmo o oxigênio que há na fruta. contra a ordem retrógrada. 61 portanto. e mais 62 novo. Ibid. e a função social do direito na Constituição Federal de 67: Em todos os Estado. e irrompem contra o Direito. Tomo I. sem Direito. Comentários à Constituição de 1967. morais e artísticos. para que se possa falar da existência do Estado. com valiosos subsídios da doutrina de Frederico Antonio Veigas de Lima. Quando o direito das gentes considera suficiente o dado social. Ao Estado. dentre outras. de forma que nenhum individuo será favorecido pelas escolhas de princípios que não possuam causas naturais e pelas contingências sociais. 1967. Processo adaptativo. transformando-se em princípios jurídicos. e pesa o mesmo. ele é o mesmo.O Direito Coletivo Urbano 89 social do homem. E arremata: A regra jurídica é. cit. O remédio contra o direito que parece demasiado opressor. fazendo com que a justiça social 61 62 MIRANDA. em ordem crescente de valor de frenamento. o Direito exerce papel estabilizante. De qualquer modo. especificamente. Rawls indica que os princípios de justiça são reconhecidos por trás de um véu de ignorância (veil of ignorance). p. outro direito. que lhe é específico. 163. Mais estabilizantes do que o Direito só a Arte. estabilizante. a firmação é essencial ao Estado. que eles confundem com o Direito. expondo que: Partindo de uma visão principiológica e filosófica – porém bem ajustada ao Direito -. mais resistente. pondera sobre a utilização da propriedade social.

Não existiria a comunidade. Ressurge o tema da necessidade de adaptação a estes novos tempos. criou ordens jurídicas. Francisco Antonio Veigas de. com ajuda do grupo ou de parte dele e. pressupondo que o conjunto tenha de encher-se de indivíduos. entre si. Salvo raras excentricidades. resultante de muitas regras feitas de pensamentos. Ressurge diante da necessidade de 63 LIMA. em evolução e adaptação. . a partir 63 do princípio da diferença. neste início de século XXI. das metrópoles e da supremacia dos direitos humanos e sociais. a sociedade. enquanto riqueza é indispensável a sua adaptação para corresponder aos atuais contornos do direito e do próprio instituto para a conceituação do seu. deve resgatar e abranger que os princípios sociais e deve compreender que o social precede. não mais existirem. coletivo. 6. Não há dúvida. A propriedade imobiliária. diante de cada realidade social. O conjunto. do direito de bem-estar. merece ser repensada. suas criadoras. o homem. pessoas e se elegeu governante. não se pode conceber homem sem comunidade interagindo entre si. ser atingida mediante uma felicidade total. necessariamente. do bem comum. sequer o grupo. 2009. o direito busca estabelecer o processo de passagem de um direito para outro. A crise econômica. evoluiu. ou seja. o direito de propriedade adaptou-se. em particular.O Direito Coletivo Urbano 90 deva. e continuar a existir quando as instituições. p. Universidade de Brasília. temos que a aplicação do direito de propriedade. patrimônios. Na interpretação de seus ensinamentos. onde conviver. somos animais sociais. que criam regras abstratas formulando hipóteses para os fatos que ela prevê. por meio de regras jurídicas que permitam co-existirem sem lutas insolúveis. Nas regras de adaptação dos membros da sociedade. e a propriedade no plano geral e imobiliário. O homem apenas apropriou-se de bens. por que não foi o homem que fez a sociedade. o social. Assim. a comunidade e a comunicação que fizeram o homem. do meu e do deles. Brasília: Instituto Brasil de Direito Civil. que apavorou nações inteiras diante das antigas concepções do instituto da propriedade e de sua distribuição. e o individuo sem conjunto não existiria. em primeiro lugar.

a nova visão deve primar por uma concepção da propriedade. abandonando os velhos paradigmas da autonomia. além do econômico. ou seja. . com estreita vinculação às fontes e aos princípios. sem retirar a sua essência de propriedade individual destinada ao proveito da sociedade. foram agregados para constituir a propriedade em uma norma de obrigação social. que pelos seus atuais princípios e cláusulas gerais nos remete à busca do bem estar coletivo. do absolutismo e da liberdade contratual. o que nos faz refletir acerca de suas mutações e transformações para poder definir o que vem a ser a propriedade. não mais pode se conceber a propriedade como o poder de fato que alguém exerce sobre alguma coisa e deve ser respeitado pelos terceiros. Com novos contornos.O Direito Coletivo Urbano 91 regulamentação das relações inerentes à propriedade. e qual a função do mesmo bem na coletividade. 183. partindo das relações pessoais que devem atuar em prol da sociedade. sem descuidarmos dos parágrafos do art. Imutável por muitos anos. valores sociais e humanos. convertendo-o em função e não mais somente em direito individual. mais ter e menos ser. convertendo-se em função ou poder restringido. em seus princípios fundamentais. exigindo do proprietário respeito a uma série de restrições e limites ao seu uso. A atual concepção do direito corresponde às novas noções de direito civil e constitucional. em que se busca a solidariedade sobre o individualismo acentuado. notadamente na compreensão conjunta dos incisos XXII e XXIII do art. inerentes ao ser em conjugação com o bem. em contraposição a inspiração meramente econômica individual. o conceito de propriedade sofreu profundas alterações. a propriedade deve se fundamentar na Constituição Federal. Entende-se que se trata de novo contorno do antigo instituto. Nas últimas décadas. 5º e do art. notadamente a imobiliária urbana. Em sendo uma instituição política e social. mas um direito de todos. No contexto de unitariedade sistêmica. 1228 do Código Civil. Esta perspectiva civil-constitucional destina-se a firmar-se mais como finalidade de atender às necessidades da coletividade.

enquanto propriedade. dos quais a coletividade não estará disposta a abrir mão. . fortes laços e conceitos de justiça social e solidariedade. Vincula a todos. A pluralidade de interesses. possibilitando a sua perpetuação no tempo e sua manutenção diante das intempéries políticas. Este equilíbrio é a principal dificuldade a enfrentar na aplicação de suas prerrogativas. do uso racional e da utilização da propriedade. não apenas de direito ao solo. da capacidade de se amoldar a novas concepções do mesmo direito e de se adaptar às situações reais. cujos efeitos emancipam e libertam não apenas o individuo (titular do direito). que compõe nosso ordenamento jurídico. em busca de seus objetivos sociais. desbancou o caráter absoluto e deu novo perímetro legal à propriedade. ou como um “cubo”. A propriedade deve destinar-se aos fins sociais. dotando-a de plasticidade. com o mínimo de garantias. proprietários e não proprietários. mas que irradia seus efeitos em todas as direções e necessita de regulação em todos os sentidos e de forma permanente. nas responsabilidades que caracterizam o exercício dos interesses de seus titulares e como atores sociais mais justos e solidários. mas os demais integrantes do grupo social (titulares do mesmo direito). periódicas e transitórias. sem descaracterizá-la. necessárias a sua manutenção e preservação. sem sucumbir à atuação política.O Direito Coletivo Urbano 92 Este raciocínio lógico nos conduz a uma evolução do pensamento para conceber a propriedade atual como uma relação de pessoas vinculadas a um determinado bem e não mais de relações entre sujeito e coisa. como garantia de sua manutenção não apenas como função social. Isto se consegue firmando. entretanto. do coletivo antes do individual. implicando um compromisso de persecução dos objetivos e interesses sociais. mas também como função econômica. no seio da sociedade. mediante a atuação do interesse público sobre o interesse privado. A propriedade atual também deve ser vista como tridimensional. separando a noção de função social da noção de cunho ideológico. por constituírem o seu próprio bem-estar social. deve ser revestida de plena liberdade ao seu titular.

como um direito fundamental e uma liberdade (como função econômica da garantia da propriedade) até as normas locais de direito urbanístico. sensíveis às mudanças sociais. para ser utilizada de maneira ampla. ou seja. de forma coletiva e harmônica. frente às restrições de uso pela legislação ambiental e urbanística. além do social. estritamente condicionado ao fator social e moral. antes estabelecidos. não se pode arrefecer. deve restabelecer valores (religiosos) no sentido de se constituir em uma complexa relação entre as pessoas (proprietários e nãoproprietários) para afastar sua concepção apenas como valor de mercado. contrapostos. os conceitos de usar. para se firmar em um conjunto de integração completa a partir da Constituição Federal. . histórica e cultural.O Direito Coletivo Urbano 93 Mais que assegurar a legitimidade dos direitos coletivos. porque aos proprietários é garantida (constitucionalmente) a compensação financeira a suas perdas patrimoniais. através de uma legislação suficiente para estruturar o sistema das relações sociais e do mercado. plena de liberdades e direitos. no sentido de que todo o excesso deve ser revertido em prol da sociedade. gozar. Sendo a propriedade vista. como norma de obrigação social. atualmente. unitário e complexo. Embora as noções de propriedade privada sofram forte pressão para a manutenção de seus antigos conceitos. De acordo com o ordenamento vigente. mesmo em tempos atuais. a propriedade deve proporcionar o atendimento a diversos fatores. deve-se traçar claros parâmetros definidos que permitam a vida em comunidade. porém sem descuidar de seu caráter econômico. devemos tentar entender a propriedade como um complexo de tensões de direitos e deveres. pois se constituem em modo de organização social. É tempo de se reconhecer que todos os proprietários possuem deveres diante dos não proprietários e estes se vinculam ao uso da propriedade. dispor e reivindicar da mesma maneira secular. nas cidades. Este mesmo sistema deve ser visto na atualidade como um sistema coordenado. no ambiente urbano. o equilíbrio ambiental. Ainda que se afirme. em que se busca o equilíbrio entre os proprietários e os não proprietários na utilização da mesma no contexto social. diferente dos planos superior e inferior. para o seu desenvolvimento em iguais oportunidades. a preservação patrimonial.

que as aspirações de compreender as novas formas de direitos e/ou de modificações jurídico-reais. para assegurar nossa própria qualidade de vida. em matéria de propriedade imobiliária. resultante de uma visão plural e complexa com funções efetivas e justas. compostas de um sistema de vários direitos destinados ao uso pelo seu titular. pois. conforme buscamos na doutrina de Frederico. Na propriedade devem coexistir as mais variadas formas. harmonicamente protegendo ambos os institutos. antes não estabelecidas.O Direito Coletivo Urbano 94 Assim. o novo conjunto de legislação está apto a iniciar. Embora duramente criticado. acompanharmos a sua efetiva aplicação e concretização de seus conceitos. respeitados estes direitos e deveres por toda a coletividade. Cumpre. esta troca de influências entre o individual e o coletivo. . É tempo de desprovermos de alguns de nossos direitos em favor uns dos outros. Temos. em favor da coletividade. em uma sociedade livre e democrática. A proteção da propriedade não se vincula mais ao individualismo. com uma flexibilização sistêmica crescente a fim de viabilizar as necessidades do direito de propriedade na pós-modernidade em busca do equilíbrio dos princípios objetivando a justiça social. com a possibilidade de regularização de ocupações (loteamentos) ilegais (clandestinos e irregulares). o caráter absoluto da propriedade deve ser afastado. ou desencadear. com ponderação. numa concepção moderna de direito a liberdade de ações e limites da própria liberdade. mas à maximização dos benefícios do direito de propriedade para toda a coletividade. O proprietário tem direito de propriedade não direito à propriedade e esta deve estar revestida da função social.

portanto. com finalidade de promover a integração social e o resgate da dignidade humana e da cidadania. ora incentivada por movimentos sociais. a desarticulação entre órgãos governamentais. dunas e mangues. mas que ficam totalmente abandonadas pela ausência do Estado (e da própria sociedade). através da consolidação dos princípios de direito coletivo urbano. As irregularidades fundiárias mais comuns nas cidades são as ocupações. do direito à moradia e a habitação saudáveis. sociedade desorganizada e cartórios de registros de imóveis fazem com que o poder público ainda esteja muito distante de possuir um mapa das propriedades públicas e privadas que compõem a planta onde repousa nosso País. notadamente pela inclusão social dos indivíduos e dos grupos. loteamentos clandestinos ou irregulares e cortiços. ainda. que deveriam sofrer severa fiscalização. ora fundadas em falsos títulos de propriedade popularmente conhecida como grilagem. ora clandestinas. se impõe como questão primordial de desenvolvimento humano. originando ocupações irregulares nas áreas de mananciais e às margens de rios e canais e. A invasão de terras.A regularização fundiária 95 3 A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA Em pleno século XXI. ocupações de serras. fundados nos princípios constitucionais e na função social do direito. A regularização fundiária. . urbanas e rurais. restingas. em qualquer parte do País. em áreas consideradas impróprias. legislação conflitante. no amplo contexto sócio-ambiental constitucional. tendo em vista que a especulação econômica nestas áreas é limitada. Mais que regularização fundiária. do direito de propriedade e do resgate da cidadania. objetiva o fortalecimento da dignidade da pessoa humana por meio da melhoria da qualidade de vida. esta terá que ser sustentável para atingir plenamente os objetivos de concretização dos princípios da dignidade e de cidadania. As áreas mais atingidas são as Áreas de Proteção Permanente (APPs). é apenas um dos aspectos da confusão sobre a propriedade de terras. A regularização fundiária de área urbana.

Assim. e do meio ambiente saudável.). deve ser também um Estado regido por princípios ecológicos. 64 Este último está associado ao conceito de Estado Constitucional Ecológico fundamentado em dois pressupostos: (1) o Estado constitucional. . DEXHEIMER. 69. mas principalmente o objetivo da integração sócio-espacial dos assentamentos informais. os problemas trazidos pela crise ambiental da atualidade têm reflexo nas cidades que sofrem e reproduzem tais problemas integrando este panorama ambiental mundial. Tudo isto ocorre devido à baixa oferta de lotes para pobres e o abandono destas áreas pelos respectivos proprietários e responsáveis (Poder Público. 81 apud DEXHEIMER. cit. antes de considerarmos a regularização técnica e formal. a busca por soluções para a regularização. 2006. sendo vedada a regularização de áreas 64 65 CANOTILHO. inclusive urbano. não pode sobrepor-se a princípios também já consagrados. citado por Dexheimer. faixas do domínio de rodovias. p. ainda. em áreas de risco. 68. Com relação ao meio ambiente saudável.A regularização fundiária 96 A ocupação irregular costuma acontecer. como perto de redes de alta tensão. concessionárias. 1995. Assim o aperfeiçoamento do Estado Social leva à construção do Estado Democrático-participativo e que segundo Canotilho. p. gasodutos e troncos de distribuição de água ou coleta de esgotos. pode ser traduzido como Estado de Direito Democrático-Ambiental. Entretanto. op. devemos repensar o contexto em que se inserem para evitar abusos e soluções com conseqüências ainda mais devastadoras. além de ser e dever ser um Estado de Direito democrático e social. empresas etc. notadamente o da moradia digna. Os programas de regularização fundiária em área urbana englobam os programas de urbanização em áreas informais e a legalização fundiária das áreas e lotes ocupados informalmente.. por ultrapassar os limites constitucionais de proteção social já consagrados em nosso ordenamento jurídico. p. (2) o Estado ecológico aponta para formas novas de participação política sugestivamente condensadas na expressão democra65 cia sustentada. Os programas devem ter como objetivo não apenas o reconhecimento da segurança individual da posse para os ocupantes.

b. malha viária com canalização de águas pluviais. . portanto. rede de abastecimento de água. Identificadas as áreas irregulares. como infra-estrutura mínima exigível para a autorização de regularização fundiária a existência de: a. recolhimento de resíduos sólidos urbanos. como as favelas paulistanas e cariocas. distribuição de energia elétrica e iluminação pública. tratamento de resíduos sólidos urbanos. existem situações realmente irreversíveis. para apurar as características do empreendimento e executar o mapeamento das áreas irregulares. do cadastro de aprovação de construções (alvarás e habite-se) e dos domicílios recenseados. f. com os mesmos fundamentos de sociabilização da propriedade e a proteção do bem-estar social e do meio ambiente urbano. para a construção de cadastros municipais e definição da extensão de cada situação de irregularidade e quantidade de famílias envolvidas. d. sem as mínimas condições de ocupação. e. Conforme afirmado no inicio deste trabalho. através da elaboração de plantas cadastrais. As ações de urbanização sempre devem estar harmonizadas com as ações de regularização fundiária. entretanto. inibindo a sua expansão e formação de novos núcleos de ocupação. c. deve ser feito um cruzamento de cadastro da Prefeitura (IPTU) e das concessionárias de serviço público (água e eletricidade). com graves riscos ao próprio ocupante e de toda a coletividade. dentro das possibilidades do caso concreto. Em outras. devese buscar a desocupação e recuperação da área. rede de esgoto. Os instrumentos de parceria permitidos em lei e a interlocução com a comunidade ocupante das áreas irregulares são fundamentais.A regularização fundiária 97 reconhecidamente impróprias para a ocupação e habitação humana. Podemos considerar. cuja solução será a regularização no estado em que se encontram. com informações do censo do IBGE.

c. estabelecer um conselho de habitação e desenvolvimento urbano. e. promover assessoria jurídica e técnica para levantar a situação jurídica. em qualquer ecossistema. eventual ou de baixo impacto ambiental. elaborar e executar planos de urbanização e de regularização fundiária. d. reconhecer o direito e outorgar o titulo de concessão de direito real de uso ou concessão especial para fins de moradia. Na hipótese de vegetação em APP. garantir que. a intervenção ou supressão de vegetação. existe sempre um entrave maior e efetivo que . áreas particulares onde seja possível aplicar o usucapião. Junto ao órgão ambiental competente se obtém a autorização para intervenção ou supressão em APP. f. Estas regras se aplicam aos locais onde o município pode efetuar a regularização fundiária. h. i. áreas públicas de ocupação consolidada para fins de moradia. não seja permitido o remembramento de lotes. depois de aprovado o plano de urbanização. como cortiços. desde que o Município se proponha a: a. g. como favelas. física e urbanística das áreas a serem regularizadas. como um diagnóstico coletivo dos problemas de habitação. habitações coletivas de aluguel. ou seja: áreas públicas municipais. áreas desapropriadas para desenvolvimento de projetos habitacionais. desenvolver trabalhos sociais com a comunidade. Entretanto. incluir no plano Diretor as regras para aplicação dos instrumentos de regularização fundiária. criar um programa de regularização com a participação da comunidade em todas as etapas.A regularização fundiária 98 A regularização jurídica é indispensável e tem como etapas o levantamento da situação fundiária do terreno a ser regularizado e o levantamento das famílias que moram no local a ser regularizado. criar um fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano. o Poder Público poderá autorizar. exceto para implementação de equipamentos comunitários públicos. b.

para serem válidos e regulares.] 4) da mudança de denominação e de numeração dos prédios. 9.] 19) dos loteamentos urbanos e rurais [. da Lei de Registros Públicos: . como na maioria das vezes não o é. O embasamento legal do registro imobiliário está contido no art. conforme prevê o art. bem como constituiu crime a derrubada de árvores nativas em APP sem autorização do órgão competente. na Lei nº. falta de documentos ou qualquer hipótese que não preencha os requisitos indispensáveis ao registro. 6. por se constituir crime a derrubada de árvores e outras formas de vegetação em APP..] II – a averbação: [.No Registro de Imóveis.. Os loteamentos.. art.015. da Lei nº. 38 da Lei nº. 198.766/79) o exige. 167. serão feitos. da demolição. 169. de 12 de fevereiro de 1998. que possui a seguinte redação: Art.015/73) não faz constar do rol dos registros o desmembramento. caso a fiscalização do Município não seja atuante.605. 6. 18).766/79. Dos dispositivos transcritos acima. da edificação.. 6. 167 são obrigatórios”. que configuram ilícito penal previsto no art. Complementa o art. Lei de Crimes Ambientais. conforme previsto no art. Outro não menor obstáculo quanto à regularização fundiária. poderá o oficial suscitar dúvida ao juízo da comarca respectiva. 167 .015/73 diplomas legais que tratam dos registros públicos dos imóveis. que deve ser requerido até 180 (cento e oitenta) dias após a aprovação do projeto pela Prefeitura Municipal (Lei nº. declarando que “todos os atos enumerados no art.. Ainda. da reconstrução. necessitam registro em Cartório de Registro de Imóveis. Essa contradição legal dá margem para a realização de loteamentos clandestinos sob a forma de desmembramentos. 6.. do desmembramento e do loteamento de imóveis [. depreende-se uma inconsistência: a Lei dos Registros Públicos (Lei nº. 6. 6.. são sem dúvida a Lei nº.766/79 e a Lei nº. enquanto a Lei de Parcelamento do Solo (Lei nº. 39 da Lei de Crimes Ambientais. além da matrícula. I – o registro: [. 6.015/73 se houver alguma inconsistência..A regularização fundiária 99 inibe ações concretas de regularização.].

sendo. o oficial dará ciência dos termos da dúvida ao apresentante. a prenotação e a suscitação da dúvida. no título. III . entretanto não existiam normas legais para aqueles casos que não se enquadram em seus requisitos. como o usucapião coletivo urbano e a concessão de uso especial para fins de moradia. a seu requerimento e com a declaração de dúvida. Il . Da sentença caberá apelação (Lei nº. busca-se como objetivos: garantir a função social da cidade e da propriedade imobiliária urbana. remeter-se-ão ao juízo competente. garantindo à população beneficiada o pleno exercício de seus direitos.no Protocolo. será o título. 198 . de forma bastante rígida. no prazo de 15 (quinze) dias. com implicações diretas sobre a urbanização da área e a inclusão social da população.015/73. 202). o oficial indicá-la-á por escrito. Não se conformando o apresentante com a exigência do oficial. diminuir a exclusão territorial. procura-se . após apreciado por Juiz de Direito que prolatará sentença. promover o reconhecimento dos novos direitos. remetido ao juízo competente para dirimi-la. fornecendo-lhe cópia da suscitação e notificando-o para impugná-la. obedecendo-se ao seguinte: I . as razões da dúvida.após certificar.certificado o cumprimento do disposto no item anterior. perante o juízo competente. assim.em seguida. IV . A legislação tenta. coibir irregularidades e/ou implantações de empreendimentos em desacordo com as suas diretrizes. uma efetiva intervenção pública para legalizar a posse do imóvel de interesse social.A regularização fundiária 100 Art. sob novo prisma e paradigma de concepção constituída de novos valores. mediante carga. a ocorrência da dúvida. rubricará o oficial todas as suas folhas. Busca-se. promover o reconhecimento dos direitos sociais e constitucionais de moradia e da qualidade de vida dos cidadãos. como também dar aos moradores das áreas atendidas o reconhecimento legal da posse da área em que moram e os direitos decorrentes da condição de cidadão e morador formal da cidade. anotará o oficial. ou não a podendo satisfazer. à margem da prenotação. ouvido o Ministério Público. 6. Ao mesmo tempo. acompanhadas do título. Com o rompimento de barreiras jurídicas tradicionais. O procedimento de suscitação de dúvida poderá ser impugnado pela parte.Havendo exigência a ser satisfeita. para ampliar o acesso aos bens e serviços da cidade. art.

os direitos coletivos e difusos não extinguem a propriedade. Paulo. os direitos de tradição romano-germânica. num momento expressivo de afirmação como valor 66 supremo em termos de existencialidade concreta. p. mas redefinem o conceito dos direitos estabelecidos agindo em sua forma. 3. consideravelmente alheios aos mecanismos coletivos de tutela jurisdicional. São Paulo: Malheiros. atualmente. 67 Então.1 O Direito Coletivo como instrumento de regularização fundiária Por influência de uma concepção basicamente individualista atinente à proteção dos interesses privados. Têm primeiro por destinatário o gênero humano mesmo.1 OS INSTRUMENTOS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA 3. a conjugação de direito de propriedade.] tendem a cristalizar-se neste fim de século enquanto direitos que não se destinam especificamente à proteção dos interesses de um indivíduo. ações que começam a produzir resultados em algumas localidades do País.A regularização fundiária 101 possibilitar a melhoria gradativa das habitações e das condições de moradia por parte do poder público. ed. Estes novos direitos não existem em detrimento dos direitos anteriores. por razoável período de tempo. . 1997.1. permaneceram.7.. Então.. Porém. em sua instrumentalidade e em seu conteúdo sem extingui-los. agem impedindo que seja um instrumento jurídico que se oponha a qualquer direito. op. cit. Curso de directo Constitucional. DEXHEIMER. 523 . constitui-se um novo estágio na evolução dos direitos fundamentais que para Paulo Bonavides [. de um grupo ou de um determinado Estado. incluído nesse conjunto o direito brasileiro.. p. A função social da propriedade abandona a concepção do direito 66 67 BONAVIDES. necessidades sociais e proteção do meio ambiente gera o que se denomina função sócio-ambiental da propriedade. 99.

p. A utilização destes instrumentos tem importante relação com o desenvolvimento de atividades econômicas. . citado por Dexheimer: A propriedade privada é urna instituição que está intimamente vinculada com o conceito de sujeito moderno e a representação da liberdade como ilimitada. representando revolucionária ruptura com o individualismo no processo civil. 219 apud DEXHEIMER. um direito individual. 7. 100. em que o Estado intervém somente para garantir a mesma ao proprietário. 68 Como defende Peña. Aquele que tem propriedade pode gozar e usar sem limites. Entre essas leis. tendo em vista a extensão dos limites da coisa julgada que traz o sistema em questão. 101. com a promulgação da Constituição de 1988. coisa julgada e outros. uma grande variedade de leis subsequentes incidiu sobre esse mesmo tema. p.078/90 (Código de Defesa do Consumidor) que complementou e aprimorou consideravelmente a disciplina da Lei nº. em especial com a edição da Lei nº. característica também da modernidade. posteriormente. pois.347/85. emerge dela um direito de propriedade condicionado ao cumprimento de exigências vinculadas ao bem-estar social e ao equilíbrio ambiental. merece especial destaque a Lei nº. PEÑA. 7. que passou a englobar “qualquer outro interesse difuso ou coletivo”. criando no país um sistema legal detalhado de proteção de interesses coletivos e difusos. com potencial ganho na racionalização do uso da estrutura judiciária.. 2006.347/85 e. delimitando certos conceitos e ajustando a regulação de temas como competência. pois afeta diferentes campos desde as 68 69 DEXHEIMER. além de ampliar seu âmbito de incidência. Francisco Garrido. Após a nova Constituição. É necessário. 8.A regularização fundiária 102 absoluto de propriedade. As liberdades dos outros e os recursos naturais vêem-se amenizados por uma instituição que faz de cada proprietário um soberano e um déspota. limitar esta instituição até a linha em que se põe em perigo as liberdades dos outros ou as condições ecológicas de 69 reprodução da vida. 1998. Tais modificações vêm acontecendo no Brasil a partir de meados da década de 1980. Essa reforma legislativa representou grande avanço no sentido de conferir tratamento especial à tutela dos interesses difusos. coletivos e individuais homogêneos. sem mais limites que a vontade do proprietário. op. cit. p.

exige uma avaliação aprofundada dos instrumentos de proteção de interesses coletivos para permitir a racionalização de seu procedimento. consiste em subsídio indispensável à concepção de reformas legislativas e à implementação de políticas públicas de defesa e aperfeiçoamento do sistema de tutelas coletivas no país. a importância e profundidade desses fenômenos não chegaram a motivar um número compatível de tutelas coletivas relacionadas à garantia de qualidade de vida de grupos dentro do contexto do meio ambiente urbano. a celeridade de suas conclusões e a garantia de marcos legais para o desenvolvimento de atividades econômicas permitidas. direito de moradia e reconhecimento da propriedade para determinados grupos de indivíduos. especialmente por meio das parcerias público-privadas. nesse mesmo período. sobre a instituição de mecanismos para possibilitar projetos de geração de energia. relacionados diretamente ao próprio direito coletivo urbano. construção e ampliação de portos etc. direcionadas para a regularização fundiária.. em importante instrumento de regulação ambiental e proteção dos recursos correspondentes. Diante das escassas soluções perante a vastidão dos problemas relacionados e existentes sobre o tema. tem mais de duas décadas de existência servindo de instrumento para a intensa discussão de políticas públicas de diversas naturezas. Finalmente. atualmente reconhecido como Sistema Único Coletivo. gás e petróleo.A regularização fundiária 103 relações de consumo até as discussões sobre impactos ambientais que envolvem projetos de infra-estrutura. Entretanto. A discussão atual. tais ações coletivas consistiram. as informações relevantes são necessárias à compreensão dos resultados positivos e negativos alcançados até o momento. a seu turno. afetando mercados os mais diversos como os de seguros (com destaque para os seguros de saúde). fornecimento de bens de consumo e outros. e também políticas de reforma administrativa em sentido mais amplo. ainda. entre outros. energia elétrica e outras. em âmbito nacional. incluindo políticas de regulação de serviços públicos como telefonia. mesmo diante deste contexto. o que. Tal subsistema serviu. . O subsistema processual das ações coletivas. visando a sua inserção social e o resgate de sua cidadania. para consolidar e estruturar o regime jurídico de proteção e defesa do consumidor.

A regularização fundiária 104 A importância do tema extrapola os limites do território nacional. embora mais visível nos países subdesenvolvidos. intransponíveis. destaca-se a enorme diversidade de necessidades habitacionais e nos modos de prover a moradia e habitação popular. que em muito poderão contribuir para o estudo do assunto. foi editada a Lei nº. através da gestão . hoje são foco de atenção de toda a sociedade e ocupam uma das primeiras posições na pauta de ações dos atuais Governos. salvo criativas e mirabolantes soluções para transpor tais obstáculos legais. Assim. é o Estatuto da Cidade que estabelece as diretrizes gerais da política urbana e exige a sua observância como a garantia do direito a cidades sustentáveis. um dos caminhos que se descortina. por ser um problema humano e não apenas nacional. notadamente se houver disposição e contrapartida dos Municípios. cujas exigências são. em razão principalmente da escassez de literatura específica sobre o assunto.977/2009: instrumentos legais de regularização fundiária A partir da Lei 11.2 A Lei nº. naqueles em desenvolvimento e nos chamados emergentes. 21. Neste contexto. direcionando os esforços em interpretar os próprios manuais dos órgãos públicos envolvidos e o próprio texto legal. neste primeiro momento. deve-se ponderar que o principal obstáculo às ações reside no conflito da regularização fundiária com a lei dos registros públicos. respeitando a Constituição por ser competência privativa da União (art. inciso XX). 3. a qual servirá de demonstração da possibilidade histórica e jurídica de regularização fundiária. mediante fixação de claras e eficientes regras federais. os principais interessados em resolver seus problemas fundiários. Atualmente. 11. em área urbana consolidada e a transferência dos ocupantes de áreas ambientalmente sensíveis. a pesquisa e o desenvolvimento do trabalho deixaram de ser majoritariamente doutrinária para tornar-se interpretativa da nova legislação. Avançadas discussões e importantes reflexões. Porém. 11.977/09.1.977/09.

70 71 DEXHEIMER. 70 Para Marcus Alexsander Dexheimer. participativa.A regularização fundiária 105 democrática. ao regulamentar os artigos 182 e 183. No caso específico da construção do espaço urbano. também há um conjunto normativo avançado e relevante. p. de 2001.. busca preservar a qualidade de vida de seu entorno. a serviço da formulação e execução de políticas urbanas sérias e ousadas. É o Estatuto da Cidade. Ibid. seq. que forçava grande parcela da população desprovida de recursos financeiros a buscar melhores condições na periferia das cidades e em áreas desprovidas de infra-estrutura. desestimulando a aquisição de terrenos urbanos voltados ao lucro e à especulação imobiliária. em função do conjunto que é a cidade. coletivamente falando. O Estatuto chega para estabelecer diretrizes gerais de política urbana e fixar linhas bem definidas para a consolidação do Direito Urbanístico que está sendo desenhado no Brasil. o Estatuto da Cidade representa também o amadurecimento e a solidificação da discutida 71 autonomia. o que gerou o fenômeno de moradia precária. Este fato fez com que o Poder Público fizesse intervenção nestes espaços com finalidade higienista. e extremamente importante para a ampliação dos espaços democráticos pátrios. a Lei n° 10. . a legislação trouxe instrumentos jurídicos e políticos para garantir a sustentabilidade da cidade. por vezes tido como ramo autônomo do Direito. o que pode ser considerado o primórdio do Direito Urbanístico Brasileiro. Buscando efetivar a função social da propriedade imobiliária urbana (habitação). 135-136. O EIV embora restrito a obra e as adjacências. Como se considerava faltar autonomia ao Direito Urbanístico em razão da ausência de um corpo normativo próprio. por vezes como especialização técnico-funcional do Direito Administrativo. 132-133 et. com inovações como o estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) no qual se busca traçar os efeitos do empreendimento na vida da população em geral.257. que era associada às idéias de imoralidade e insanidade. e não apenas do próprio empreendimento e da região. da CF/88. geralmente parceladas clandestinamente de forma ilegal. O conflito latente entre espaço urbano e norma jurídica cria um forte vínculo entre o Direito e o Urbanismo. p. Urbanismo que no Brasil apresenta um processo de concentração urbana iniciado concomitantemente com o processo de fim da escravidão. 2006.

220/2001 que criou a Concessão de Uso Especial para fins de moradia. No Brasil existe uma demanda de mais de 7 milhões de moradia e. torna possível a legitimação de posse. por meio de um conjunto de medidas jurídicas. sendo que após ser devidamente registrada constitui direito em favor do detentor da posse direta para fins de moradia. 11. de modo a garantir o direito social à moradia. Com estes instrumentos. 11. o Art.977/2009. deve-se garantir a participação cidadã na consecução de seus objetivos. elaboração do projeto de regularização fundiária e. busca-se viabilizar a titulação da propriedade imobiliária à população economicamente carente. na qual o Poder Público responsável pode lavrar auto de demarcação urbanística. expedida pelo Poder Público aos ocupantes cadastrados. ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes. e a Lei nº.257/2001) que garante a função social da propriedade e das cidades.977/09 também determina a realização da demarcação urbanística. 46 da Lei nº. para minimizar os danos foram estabelecidos instrumentos legais como o Estatuto da Cidade (Lei 10. 2. urbanísticas. o registro do parcelamento do solo. conceitua: Regularização Fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas. o pleno desenvolvimento das funções . registro da demarcação urbanística na matrícula da área. finalmente. ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e a titulação de seus ocupantes. Além disto. que reconhece o direito à moradia e define diretrizes de regularização fundiária de assentamentos urbanos . A referida lei ousou mais. Esta legitimação de posse constitui prova antecipada para usucapião. 11. pois instituiu também o custeio de moradia à população de baixa renda. realizando planta e memorial descritivo da área. pois o alto custo da terra urbana é um dos grandes limitadores da habitação regular. cadastro dos ocupantes. a MP nº. tendo em vista que depois de 5 anos do registro. urbanísticas.977/2009. A Lei nº. Com relação à regularização fundiária. formaliza a conversão do direito real de posse em propriedade.A regularização fundiária 106 Frise-se que a gestão de uma cidade sustentável tem que ser democrática.

Os princípios básicos da regularização fundiária configuram-se pela: I – ampliação do acesso a terra urbanizada pela população de baixa renda. assegurados o nível adequado de habitabilidade e a melhoria das condições de sustentabilidade urbanística. com prioridade para sua permanência na área ocupada. assim consideradas as ocupações inseridas em parcelamentos informais ou irregulares. salvo se destinados ao usucapião coletivo nos termos do art. Podendo ser de interesse específico ou de interesse social a regularização de assentamentos irregulares ocupados. 10 do Estatuto da Cidade. ou c) de áreas da União. Para ser absolvida pela nova legislação. social e ambiental. predominantemente utilizadas para fins de moradia. nos diferentes níveis de . dos Estados. predominantemente. II – articulação com as políticas setoriais de habitação. por população de baixa renda. de meio ambiente. Sua abrangência aplica-se a assentamentos irregulares. de saneamento básico e de mobilidade urbana. com normas especiais de uso. a regularização fundiária de interesse social em área a regularizar deve apresentar predomínio de ocupações pertencentes a pessoas de baixa renda. para lotes de extensão superior a 250 m 2. O usucapião coletivo é o instrumento previsto pelo Estatuto da Cidade que permite a delimitação e destinação de determinadas áreas do Município para abrigar moradia popular.A regularização fundiária 107 sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. nos casos: a) em que tenham sido preenchidos os requisitos para usucapião ou concessão de uso especial para fins de moradia. com o objetivo de implantar habitação de interesse social. localizadas em áreas urbanas públicas ou privadas. b) de imóveis situados em ZEIS. ocupação. parcelamento do solo e edificação para áreas já ocupadas por assentamentos informais. do Distrito Federal e dos Municípios declaradas de interesse para implantação de projetos de regularização fundiária de interesse social.

organizações sociais e OSCIPs. associações de moradores. elaborada para outorga administrativa de concessão de uso especial para fins de moradia. se houver necessidade. na regularização fundiária de assentamentos consolidados antes da publicação da Lei n°. e V . 11. Um dos maiores avanços da nova legislação. A Lei nº. se possível. o Projeto de Regularização Fundiária deverá definir. IV – estímulo à resolução extrajudicial de conflitos. Por seu turno. foi conceder ao Município o poder de autorizar a redução do percentual de áreas destinadas ao uso público e da área mínima dos lotes definidos . outras associações civis com finalidade ligada a desenvolvimento urbano ou regularização fundiária. incluindo as compensações urbanísticas e ambientais previstas em lei. individual ou coletivamente. social e ambiental da área ocupada. as outras áreas destinadas a uso público. legitimando também a União. 11. as edificações a relocar. no mínimo. III – participação dos interessados em todas as etapas do processo de regularização.as medidas previstas para adequação da infra-estrutura básica. da sentença declaratória ou da planta. III .as medidas necessárias para a promoção da sustentabilidade urbanística. Esta exigência foi excluída para o registro da sentença de usucapião.as áreas ou lotes a serem regularizados e. cooperativas habitacionais.as vias de circulação existentes ou projetadas e. fundações.977/2009 reforça a autonomia dos Municípios para que legisle sobre o procedimento de regularização fundiária em seu território. IV . os beneficiários. os Municípios. observadas suas próprias disposições e o Estatuto da Cidade. II . os seguintes elementos: I . e V – concessão do título preferencialmente para a mulher.as condições para promover a segurança da população em situações de risco.977/2009.A regularização fundiária 108 governo e com as iniciativas públicas e privadas. os Estados e o Distrito Federal. voltadas à integração social e à geração de emprego e renda.

. 2º da Lei nº.1 A regularização fundiária de interesse social Esta regularização exige prévia análise e aprovação. de projeto de regularização fundiária. previstos no § 6º do art. desde que o Município tenha conselho de meio ambiente e órgão ambiental capacitado.766/79. por decisão motivada. identificar as vias de circulação.1. identificar os lotes. desde que inseridas em área urbana consolidada e que estudo técnico comprove que esta intervenção implica a melhoria das condições ambientais em relação à situação de ocupação irregular anterior. correspondente ao licenciamento ambiental e urbanístico do projeto. reconhece-se como consolidada a situação de fato e nesta é que deverão ser efetivadas as ações. será a implantação do sistema viário e da infra-estrutura básica.2.A regularização fundiária 109 na legislação de parcelamento do solo urbano. admitir a regularização fundiária de interesse social em APPs. a qual compete ao poder público e de onde se originarão os recursos e se estes serão suficientes. 3. O Projeto de Regularização Fundiária de Interesse Social deverá considerar as características da ocupação e da área ocupada para definir parâmetros urbanísticos e ambientais específicos. o que inviabilizava a maioria dos loteamentos já implantados. identificar as áreas destinadas a uso público. O pressuposto para a realização do processo de regularização fundiária de interesse social é a existência de assentamentos irregulares (sem título de propriedade) ocupados por população de baixa renda e que o Poder Público tenha interesse em regularizar. ainda que sejam outros os legitimados a darem início ao processo. Fixando em 31 de dezembro de 2007 o marco divisor. podendo inclusive serem efetivadas antes da regularização jurídica das situações dominiais dos imóveis. certamente. poderá. A grande questão. ou seja. pelo Município. 6.

não adquirindo. apenas. qualquer direito real em razão da pura e simples demarcação. dispensando ação discriminatória.977/09 regula amplamente o procedimento. tendo capacidade. bem como seu número de matrícula ou transcrição e a indicação do proprietário. não tendo qualquer natureza de ato expropriatório (desapropriação).certidão da matrícula ou transcrição da área a ser regularizada. sob pena de prosseguir a demarcação urbanística. emitida pelo registro de imóveis. pois estabelece que a ausência da legislação municipal reguladora específica não impede a realização da regularização. para fundar a matrícula da área demarcada quando esta não possui matrícula ou transcrição anterior.A regularização fundiária 110 A própria Lei n° 11. apenas sinaliza a possibilidade de aquisição da propriedade imobiliária pelo usucapião. . destinando-se ao reconhecimento do fato da posse.planta e memorial descritivo da área a ser regularizada. Estado ou Município). A Demarcação Urbanística não tem o condão de proporcionar a transferência de propriedade imobiliária. ou. II . Ainda de acordo com a referida Lei. diante de sua inexistência. O referido auto de demarcação urbanística deve ser instruído com: I . nos quais constem suas medidas perimetrais. Abrangendo ou confrontando área pública. bem como não constitui título. confrontantes. das circunscrições imobiliárias anteriormente competentes.planta de sobreposição do imóvel demarcado com a situação da área constante no registro de imóveis. área total. coordenadas preferencialmente georreferenciadas dos vértices definidores de seus limites. no prazo de 30 dias. se houver. e III . o Poder Público. o procedimento de regularização fundiária de interesse social é desenvolvido a partir da lavratura de Auto de Demarcação Urbanística pelo órgão do Poder Público interessado em realizar a regularização fundiária (União. os órgãos responsáveis pela administração patrimonial dos demais entes federados devem ser notificados para que informem se detêm a titularidade da área.

Entretanto. e nas áreas de domínio dos Estados. A publicação do edital deve-se dar em até 60 dias. a área a ser demarcada. n° 26). podendo inclusive propor a alteração do auto de demarcação urbanística ou adotar qualquer outra medida que possa afastar a oposição do proprietário ou dos confrontantes à regularização da área ocupada ou. Ou seja. 167. Uma vez averbado o auto de demarcação urbanística (LRP. Transcorridos os prazos legais. DF ou Municípios a sua respectiva legislação patrimonial. O Procedimento da Regularização Fundiária de Interesse Social exige que. ao final da regularização. diante da impugnação o poder público deverá se manifestar em igual prazo. mediante prévio acordo. Em caso de não localização. o Poder Público deverá executar o projeto de regularização e submeter o . 11. com prazo de 15 dias para impugnação. podendo haver regularização fundiária também nesse imóvel. a qual deverá ser aberta se não existir. ainda. de 31 de maio de 2007. aplica-se o disposto na Seção III-A do Decreto-Lei nº.481. procederá à averbação o auto de demarcação na matrícula do imóvel. o procedimento deverá seguir em relação à parcela não impugnada. os confrontantes e interessados têm o mesmo prazo para impugnação. de 05 de setembro de 1946. uma vez pela imprensa oficial e uma vez em jornal de grande circulação local.A regularização fundiária 111 Nas áreas de domínio da União. ou seja. 9. nele constando resumo do auto de demarcação urbanística com descrição que permita a identificação da área a ser demarcada e seu desenho simplificado. após a demarcação. A diferença é que. o título recebido pelo beneficiário é de uma concessão de uso especial para fins de moradia (que constitui direito real) sobre o imóvel público regularizado.760. inserida pela Lei nº. a demarcação somente poderá ser efetivada por consenso. o órgão do Poder Público deve apresentar ao RI pedido de averbação do Auto de Demarcação. sem manifestação ou impugnação. poderá inclusive excluir do auto a área impugnada. se parcial. art. II. não poderá sofrer impugnação total e. também por edital. o qual identifica o proprietário e a matrícula do imóvel objeto da demarcação e notifica pessoalmente o proprietário da área. o proprietário será notificado por edital com 15 dias para impugnação.

I. 1. do Código Civil. surgem situações diferentes em relação à implementação do prazo da posse ad usucapionem (que é de cinco anos) nos termos do art. art. tendo em vista possuir peculiaridades próprias constituídas de prévio processo de regularização fundiária de interesse social e. porque somente esta última foi guindada à condição de direito real. Assim. 60 propõe a introdução do Usucapião Extrajudicial no ordenamento e será processado perante o Oficial do Registro de Imóveis. por inteiro. 183 da Constituição Federal de 1988. 22-A). 9.481/07. art. devendo ser apresentados os documentos específicos para tal. nos termos do art. o usucapião especial urbano (ou constitucional). independendo de qualquer decisão ou homologação judicial. preferencialmente em nome da mulher. e registrado matrícula do imóvel (LRP. O registro do parcelamento determina a abertura de matrícula para todas as parcelas resultantes do projeto. 167.636/98. 59) e o chamado instituto da concessão de uso especial para fins de moradia em imóveis da União ou de outros entes federados (Lei nº. art. torna-se necessário ser provado ou implementado o prazo constitucional de posse ad usucapionem (CF/88. as quais não podem ser objeto de remembramento. após o respectivo registro do parcelamento. A legitimação de posse devidamente registrada constitui direito em favor do detentor da posse direta para fins de moradia e. com alteração da Lei nº 11. n° 41).A regularização fundiária 112 parcelamento dele decorrente a registro. Verificando as hipóteses estabelecidas na Lei. somente. o instituto contemplado no art. XI. Entende-se que são diferentes: o instituto da legitimação de posse para fins de moradia resultante de regularização fundiária de interesse social (Lei 11. na .977/09. Revestido de precariedade. para que se dê sua conversão em título de propriedade. art. já caracterizado ao tempo da realização da regularização fundiária ou aguardar o transcurso desse prazo. ou seja. o poder público concederá título de legitimação de posse aos ocupantes cadastrados.225. 183). o qual será contado a partir do registro da legitimação de posse.

Cumprido o prazo. ou seja. mediante meras formalidades e certidões especificas. Este procedimento para a regularização fundiária. relativa à forma como poderá ser provada a posse quinquenária anterior à concessão do título de legitimação pelo Poder Público.2. perante o Oficial do Registro de Imóveis. Entende-se que não há possibilidade de se requerer a conversão antes do tempo estabelecido de 5 (cinco) anos de seu registro. mas interessa igualmente ao Poder Público. com base em seus registros administrativos que demonstrem a implementação do prazo de 5 anos. formas de regularizar a ocupação existente. geralmente em loteamentos de classe médiabaixa. da mesma forma. salvo por decisão judicial. não se pode entender possível a conversão antes do prazo. aguardar o prazo legal para a conversão da posse em propriedade. . ainda.977/09. nem sequer por meio de escritura pública de justificação de posse. Nele há maior rigor quanto aos institutos aplicáveis e às exigências da legislação urbanística e ambiental. deverão surgir fórmulas e a prática consagrará a mais eficaz. também. os loteamento irregulares.2 A regularização fundiária de interesse específico Este tipo de regularização fundiária regulamentou e. embora possuam infra-estrutura. por documentos ou. ou seja. estas foram executadas fora das normas urbanísticas traçadas para o local. também trazido pela Lei nº. onde. oficializou o que muitos empreendimentos já tentam há vários anos. através de testemunhas. mediante simples prova feita. é simples a conversão do registro de posse em registro de propriedade. Não se entende possível. Resta. para se configurar o Usucapião Administrativo. visando à organização das cidades. senão judicialmente.1. 3. reconhecer este direito por prova também produzida pelo Poder Público. não apresenta o caráter social presente na regularização de interesse social. Em razão da matéria não ter sido regulada pela Lei.A regularização fundiária 113 Para resolver tal questão. 11.

bem como desenhos e documentos com as informações necessárias à efetivação do registro do parcelamento. promoveu grandes alterações na Legislação Registral Brasileira. 6. anteriormente a 19 de dezembro de 1979. apresentada a certificação de que a gleba preenche as condições da Lei. que não possuírem registro e poderão ter sua situação jurídica regularizada com o registro do parcelamento. Devem ser considerados. nesta partilha de responsabilidade. pois. notadamente o Decreto-Lei nº. Especificamente. os ônus da regularização serão partilhados e serão definidas as responsabilidades respectivas entre poder público. é basicamente a legislação aplicável a loteamentos. finalmente com o reconhecimento deste direito. 11. o registro do parcelamento resultante do projeto de regularização fundiária de interesse específico. dos equipamentos definidos no projeto de regularização. somente as situações de fato serão objeto de profunda análise em busca da efetivação da função social da propriedade e o resgate da cidadania de seus proprietários. desde que o parcelamento esteja implantado e integrado à cidade. da infra-estrutura básica. Certamente. cujo saneamento dependerá de contrapartida e compensações urbanísticas e ambientais. com as suas especificidades constantes do projeto de regularização aprovado.766/79. A Lei nº.977/09. pela implantação: do sistema viário. na forma da legislação vigente. É vaga a solução para as glebas parceladas para fins urbanos. Para este procedimento. . e das medidas de mitigação e de compensação urbanística e ambiental eventualmente exigida (mediante termo de compromisso firmado com a autoridade). devendo observar as restrições à ocupação de APPs e demais disposições previstas na legislação ambiental. loteador e população a ser beneficiada com a regularização. da análise e da aprovação do projeto de regularização pela autoridade licenciadora e emissão das respectivas licenças urbanística e ambiental. para a sua implementação.A regularização fundiária 114 Dependerá. envolvendo parte ou a totalidade do parcelamento. notadamente a Lei nº. os investimentos em infra-estrutura e equipamentos comunitários já realizados pelos moradores e o poder aquisitivo da população a ser beneficiada. nos termos da legislação em vigor.

8. 167. além disso. termina por desapropriar algumas áreas – reflexo claro de medidas movidas. a Lei nº.429/92. Enfim. também foi acrescentado. Em nenhum município ocorre fenômeno diferente: a Prefeitura age urbanizando favelas.A regularização fundiária 115 3. Nesse viés. outras vezes ignora as ocupações por ser conveniente. As comunidades sem-teto já possuem uma organização própria para pressionar a Justiça e invadir áreas que julgam ociosas.365/41. sobremaneira. defende-se que comete crime de improbidade o Administrador Público Municipal. a primeira lei brasileira de regularização fundiária merecerá redobrada atenção de nossos doutrinadores e da jurisprudência na aplicação da mesma. muitas vezes. A legislação protetora da função social da propriedade surge efetivamente na legislação e no meio social brasileiro como reflexo da pressão e dos questionamentos oriundos da própria sociedade. para admitir como títulos registráveis os “contratos ou termos administrativos. 4º). promoveu alterações no Estatuto da Cidade. por deixar de fazer cumprir lei federal. cooperam com as implantações irregulares. O Poder Judiciário espera ser acionado para se posicionar e o Ministério Público se faz omisso na maioria dos casos de ocupação de terrenos urbanos nas cidades. para possibilitar o registro da legitimação de posse e o n° 26 no inciso II do art. 6. acrescendo dois novos instrumentos de política urbana para o país: demarcação urbanística para fins de regularização fundiária (alínea “t” do inciso V do art. o bem individual em detrimento da função social da propriedade. no art. uma vez que é um problema a menos (ou a mais) a ocupação clandestina. assinados com a União. para possibilitar a averbação do auto de demarcação urbanística. diante da realidade frustrante das cidades brasileiras. em sua maioria. na qual foram inseridos: o n° 41 no inciso I do art. 221 da LRP. 167. o Prefeito. O déficit habitacional cresce progressivamente porque se defende.016/73. conforme define a própria Lei de Improbidade Administrativa – Lei nº. Os administradores públicos são coniventes e. dispensado o reconhecimento de firma”. . Estados e Municípios no âmbito de programas de regularização fundiária. sem preocupar-se com o próprio Plano Diretor e. por interesses políticos. o inciso V. 4º) e legitimação de posse (alínea “u” do inciso V do art. aguardando as manifestações sociais ou não podendo contê-las.

como interesse dos indivíduos enquanto membros do corpo social. em especial a adequada formalização do procedimento. e que têm conseguido resultados surpreendentes indicando a viabilidade do desenvolvimento sustentável. E. então. da Comunidade diretamente envolvida e da sociedade civil de modo geral. do Ministério Público. como iniciativas isoladas. resguardando-se .1. quanto à sua responsabilidade social e à necessidade de sua ativa participação neste processo de discussão e amadurecimento. Juízes de Varas de Registros Públicos. que antes de ferir o princípio da legalidade. sob a sua égide com a peculiaridade de se conceber os antigos institutos e suas próprias funções de Juízes Corregedores. deram concreção a outro princípio igualmente cogente. Existem relatos de práticas corajosas do passado e do presente. 3. foram praticados não em afronta ao princípio da legalidade. contrariamente ao Estatuto da Cidade e legislação inerente ao parcelamento do solo.A regularização fundiária 116 especialmente pelos incisos I e II do artigo 11 que estabelecem a improbidade por omissão da prática ou dever de ofício. É importante destacar a lucidez dos registradores de imóveis do Brasil. uma regulamentação uniforme para todo o país. não impedir a formação de núcleos e invasões em áreas impróprias ou de forma irregular e clandestina. ainda que consistente em normas gerais para a questão da regularização fundiária. que desafia a criatividade de todos os setores e “atores” da sociedade. ou seja. apresentam experiência de programas de iniciativa pública estadual que unem esforços do Poder Público Municipal. compatível com a nova Ordem Constitucional.3 O Programa Cidade Legal Algumas cidades. posicionando-se como efetivos agentes para as mudanças. mas. ao contrário. que se uniram ao Ministério Público. numa dimensão mais ampla. tais atos. Ministério Público e Administradores Públicos com novos contornos. entendido o interesse público como uma dimensão pública dos interesses individuais. Torna-se necessária. por ser da essência do próprio Estado – o da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado.

em imóveis de interesse social. quer esteja na fase de Inquérito Civil. acompanhado do correspondente licenciamento. O Governo de São Paulo criou o Comitê de Regularização. Também há tratativas com o Ministério Público para que a Promotoria de Justiça de Habitação e Urbanismo faça gestões para. sendo este o principal instrumento de regularização. antes exigidos. destinadas à população de baixa renda. Um destes casos é o Programa Cidade Legal objeto do Decreto Estadual nº. quando for o caso. será necessária a exibição do auto de regularização pela Prefeitura Municipal.A regularização fundiária 117 direitos individuais e coletivos. aprimorando as Normas de Serviço da Corregedoria Geral da Justiça. além de financiar a execução dos projetos e demais documentos técnicos. quer na de Ação Civil Pública. conjuntos habitacionais e outros núcleos irregulares ou clandestinos) fornecendo orientação e apoio técnico. 13. 52. um espaço importante para a articulação das ações entre os órgãos estaduais. 144. Para consecução de seus objetivos. com o Poder Judiciário. com orientação e auxílio técnico prestados pelo Comitê Estadual de Regularização. de 23 de junho de 2008. o que resultou no parecer nº. em substituição a diversos outros documentos e licenças. assumindo o ônus e as . mas diretamente (terceirizando as ações. por meio do Programa Cidade Legal e com a participação da Prefeitura Municipal. junto ao Tribunal de Justiça. buscar a regularização fundiária de qualquer espécie de parcelamento para fins urbanos. de 13 de agosto de 2007. notadamente aqueles referentes a loteamentos irregulares e favelas. a Lei Estadual nº. no tocante ao registro imobiliário de processos de regularização fundiária. Nesse documento será registrado que a regularização se deu em conformidade com o Programa Cidade Legal. O Programa Cidade Legal não só auxilia os municípios nos programas e ações de regularização de núcleos habitacionais (loteamentos. autorização ou aprovação do órgão estadual.290/08 garantiu custos acessíveis para a regularização e construção de habitações. numa preocupação com a efetividade das políticas públicas sem o comprometimento da segurança jurídica.052. precursor inclusive de ações de regularização fundiária. Quando do registro. da Corregedoria Geral da Justiça que orienta os Juízes Corregedores Permanentes e Oficiais de Registro de Imóveis.

10. cabe destacar. 6. Além das ações já elencadas para a regularização de imóveis. intervir nos procedimentos de regularização fundiária (CF/88. adicionalmente. 129. os procedimentos de regularização de núcleos urbanos ocupados pela população de baixa renda ou que possuem risco à vida ou à saúde. além de outros processos informais de produção de lotes e edificações. no art. 1. § 1º.228. se necessário. na área de habitação e urbanismo. implantados sem autorização do titular de domínio ou sem aprovação dos órgãos competentes. sejam ou não objeto de procedimentos de investigação já instaurados pelo Ministério Público ou de ações civis públicas promovidas pela instituição. Entende-se por núcleos urbanos aqueles localizados em áreas públicas ou privadas compreendendo as ocupações e os parcelamentos irregulares ou clandestinos. em caráter de subsídio. II e III). art. O Ministério Público tem interesse e legitimidade para acompanhar e. além de fiscalizar o cumprimento das diretrizes previstas no Estatuto da Cidade (Lei nº.766/79. buscando efetivar a dignidade da pessoa humana. as custas e emolumentos devidos aos serviços notariais e de registro. lei de isenção de Imposto de Serviço de Qualquer Natureza (ISS) na . em desacordo com a licença expedida ou sem o respectivo registro imobiliário.257/01). Nesse contexto. O objetivo da participação do Ministério Público é garantir o acesso à terra e aos serviços públicos essenciais à população de baixa renda. especialmente nas regularizações fundiárias de interesse social promovidas pelo Poder Público ou por terceiros. alguns instrumentos legais de apoio ao desenvolvimento habitacional que podem ser realizados pelo Município visando ao estímulo à regularização e à produção habitacional de interesse social tais como: lei que permita ao Município pagar total ou parcialmente.A regularização fundiária 118 despesas) executando os trabalhos técnicos necessários para a efetiva regularização. respeitados os limites orçamentários e dotações próprias a serem criadas ou suplementadas se necessário. ocupados predominantemente para fins de moradia. do novo Código Civil e na Lei nº. é função do Ministério Público zelar pela legalidade do ingresso dos planos de regularização sustentável no Registro de Imóveis. São considerados prioritários para a atuação do Ministério Público.

dentro de sua competência. o desenvolvimento de ações de cooperação técnica descritas no Convênio. até o lançamento individualizado do imposto referente às respectivas unidades autônomas. a obtenção da regularização dos núcleos habitacionais irregulares existentes no município. e Prefeitura Municipal. lei de isenção de Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) para imóveis destinados ou utilizados para implantação de empreendimentos habitacionais de interesse social. contribuirá para o objetivo comum. referente à produção e aquisição de unidades habitacionais de interesse social. de um endereço oficial. No Programa de Regularização – Cidade Legal – caberá às partes: Governo do Estado de São Paulo. inserido legalmente no ordenamento urbano com a melhoria da qualidade habitacional. de Núcleos Habitacionais e a Reurbanização de Assentamentos Precários e Favelas representa uma vitória dos segmentos envolvidos na obtenção e concretização de uma sociedade mais justa. resgatando o direito à segurança de uma moradia legalizada. lei de isenção do pagamento de Imposto sobre Transmissão “Inter Vivos” (ITBI) para lavratura de escritura e demais atos relacionados à transmissão de imóveis ou de direitos a eles relativos. lei de Dação em Pagamento. através da Secretaria Executiva do Comitê de Regularização. ou para a produção de Habitação de Interesse Social (HIS). em que cada um. caberá:  a integração dos órgãos estaduais na busca de soluções e das ações necessárias para o cumprimento das atividades previstas no Plano de Regularização. A regularização dos Parcelamentos do Solo.A regularização fundiária 119 prestação de serviços destinados a obras enquadradas como empreendimentos de interesse social. O Programa Cidade Legal busca sacramentar o resgate ao direito à moradia digna. Tais medidas poderão permitir o equacionamento fundiário de áreas para intervenções de regularização de núcleos habitacionais ou para a construção de habitações de interesse social. de uma cidade mais democrática e eficiente. através do Comitê de Regularização do Programa-Cidade Legal da Secretaria da Habitação. permitindo ao Município receber imóvel como pagamento de dívida de IPTU ou de outras taxas e impostos. ou seja. À Secretaria de Estado da Habitação. .

observadas as restrições impostas pelo artigo 37. tendo como parte integrante o cronograma físico-financeiro de obras complementares a executar.  divulgar à população os parcelamentos e núcleos habitacionais enquadrados no programa. Ao Município. no âmbito de suas atribuições. se necessário. incluindo placa de obras. da Constituição Federal.  disponibilizar condições aos Municípios para o desenvolvimento das atividades técnicas na elaboração dos elementos que viabilizem a regularização. § 1º.  expedir os atos administrativos apropriados. alusivos à regularidade para cada núcleo habitacional.  colaborar Técnica.A regularização fundiária 120  mobilizar e coordenar os trabalhos com os órgãos estaduais envolvidos na regularização dos núcleos habitacionais. bem com os órgãos municipais no cumprimento das disposições estabelecidas no presente Manual de Orientação . em modelo a ser fornecido pela Secretaria Executiva do Comitê. veículo para a locomoção dos técnicos da Secretaria da Habitação do Estado.  fornecer todos os materiais e documentos existentes sobre os núcleos habitacionais a serem regularizados.  fornecer orientação técnica aos Municípios na condução das ações e na efetivação dos atos técnicos e legais inerentes aos processos de regularização dos núcleos habitacionais. caberá:  criar instrumentos legais e regulamentares. que viabilizem a execução do programa. articulando ações que vão nortear o exame e a análise técnica para a regularização pelos municípios.  disponibilizar. nos trabalhos de campo. quando for o caso. se possível.  integrar as ações das Secretarias e Órgãos Municipais envolvidos na execução do programa.

4) avaliação do diagnóstico pelo corpo técnico da Secretaria Executiva e dos membros do Comitê. está previsto o desenvolvimento de estudos e trabalhos de identificação. jurídicas. caracterização e produção de elementos técnicos que instruam e orientem os processos de regularização a serem conduzidos pelas Prefeituras. a saber: 1) preenchimento dos questionários com informações físicas. se necessário). sob a coordenação da Secretaria Executiva do Comitê e em parceria com os Municípios. para o desenvolvimento de serviços previstos no Programa são.  quando do registro do núcleo. no que couber.  emitir os atos de regularização dos núcleos habitacionais e enviar a documentação completa ao Cartório de Registro de Imóveis requerendo o registro do núcleo habitacional. em conjunto com os técnicos dos Municípios. 3) sistematização e análise dos dados e peças técnicas. institucionais e sociais do Município e do núcleo habitacional. conjuntos e condomínios habitacionais e a reurbanização de assentamentos precários e favelas. 2) produção de peças técnicas preliminares (Levantamentos Cadastrais e outros. Na referida Cooperação Técnica.A regularização fundiária 121 como reservar um espaço para os técnicos processarem os relatórios e a tabulação dos dados coletados. informando seu registro e conclusão dos trabalhos. Os núcleos habitacionais enquadrados no Programa Cidade Legal são loteamentos e desmembramentos para fins residenciais. As ações. oficiar a Secretaria Executiva do Comitê de Regularização – Cidade Legal. . com identificação das irregularidades e diagnóstico da situação do núcleo. com a competente proposição de ações e serviços.

6. potencialidades e as unidades de conservação. 7) 8) projetos de solução de esgotamento sanitário.766/79. nascentes. 6) caracterização ambiental. se for o caso.A regularização fundiária 122 5) produção de peças técnicas e legais necessárias aos processos de regularização. APP (art.3. quando necessária. incluindo os percentuais relativos à área impermeabilizada na APP.766/79.4.771/65 e nº. se for o caso.1. mesmo que seja para inclusão em termos de compromisso. 6. com ações mitigadoras e compensatórias. localizando precisamente a poligonal de trabalho. carta topográfica em escala compatível. inclusive os termos de compromisso para a execução de obras ou serviços. cadastro de toda a rede hidrográfica que ocorre na gleba trabalhada. locar faixas de restrição de ocupação segundo as Leis Federais nº.5. córregos (canalizados ou não). 9) projeto urbanístico de regularização e respectivos memoriais. se for o caso. 6. isto é. 6. . locar as faixas de 0-15 m e 15-30 m. 6. demarcar ocupação irregular da APP (incluir sempre marcos cronológicos da ocupação que tenham por objetivo facilitar o enquadramento legal da intervenção frente à evolução da legislação florestal no que tange a APP). lagos/lagoas (naturais ou antrópicas). projetos de intervenção sócio-ambiental na área. constando no mínimo os aspectos sócio-ambientais de uso e ocupação do solo. identificando os passivos e as fragilidades ambientais. 2º) e 15 m de corpos d‟água segundo a Lei nº. a saber: 6. bem como as restrições.2. elaborar “Quadro de Áreas” discriminando em m² a área de intervenção dentro da APP. 6. 4.

a titulação das áreas ocupadas por estas comunidades envolve diversos aspectos e critérios que implicam a caracterização de um processo de regularização fundiária peculiar. ao Cartório de Registro de Imóveis (CRI) competente solicitando o registro do parcelamento ou núcleo habitacional regularizado. social e coletivo e sobre o qual incidem diversos instrumentos jurídicos etapas legislativas. bem como às medidas adotadas para assegurar o saneamento ambiental destas áreas. com compartilhamento de experiências e pontos de vista técnicos de áreas distintas. e da expedição dos atos de regularização. se for o caso. enviando cópia da matrícula. com vistas à melhoria da qualidade de vida da população moradora e da expedição dos títulos de propriedade. embora ainda não vigore um conceito adequado. b) processo físico: refere-se às ações de medição. a Prefeitura deve comunicar à Secretaria Executiva do Programa Cidade Legal. por parte da municipalidade.A regularização fundiária 123 10) execução. 11) requerimento. das ações administrativas de ajuste da legislação municipal. Porém. podem ser destacados alguns elementos constitutivos da noção de regularização fundiária dessas áreas: a) noção de processo: a regularização fundiária dos imóveis. Nesse sentido. a fim de reforçar a imprescindibilidade do envolvimento interdisciplinar nesta discussão. dada a relevância de suas participações nos procedimentos que não se resumem em simples aplicações da lei. A regularização fundiária consiste em um conjunto de medidas jurídicas. jurídico. delimitação e demarcação das áreas a serem tituladas. convergindo todos para os mesmos fins. em acordo com a comunidade. é um processo físico. físicas e sociais a serem adotadas pelo poder público. processuais e administrativas a serem cumpridas. a fim de expedição de títulos de propriedade em favor dos moradores. pela municipalidade. . É importante refletir sobre este tema e sobre estas propostas a respeito da regularização fundiária. 12) depois de concretizado o registro do parcelamento ou núcleo.

e aos procedimentos de re-assentamento de comunidades localizadas no perímetro da área considerada de alto risco. A fim de garantir local de moradia legalizado com infra-estrutura adequada para famílias de baixa renda. às medidas legislativas e judiciais adotadas para remover/solucionar gravames ambientais. ao processo de expedição dos títulos de propriedade e o seu registro no cartório de imóveis. urbanísticos e administrativos incidentes sobre as áreas. energia elétrica. sistema de esgotamento sanitário e moradias adequadas. alimentação. sobrevivência e reprodução. os quais devem ser considerados para a expedição dos títulos coletivos de propriedade em benefício da comunidade. urbana ou rural. Estes programas públicos têm como objetivo incluir as famílias na cidade. trabalho e renda. aos processos de identificação e reconhecimento das comunidades moradoras ocupantes de determinada área. às políticas públicas de educação. e à participação das comunidades em todo o processo de regularização fundiária. eliminando barreiras urbanísticas. c) processo jurídico: refere-se aos levantamentos da cadeia dominial. econômica e religiosa das comunidades que incidem no processo de apropriação e utilização dos imóveis e dos recursos naturais necessários a sua subsistência. e) processo coletivo: refere-se às formas de organização social. e às medidas judiciais visando à desapropriação de propriedades de terceiros. visando à inclusão social das comunidades excluídas e marginalizadas. administrativas e patrimoniais.A regularização fundiária 124 dotando-as de serviços e equipamentos de água tratada. saúde. do título de domínio e outros documentos inseridos no perímetro dos imóveis. d) processo social: refere-se ao reconhecimento como “morador” ou “possuidor” dos imóveis pelas famílias e pessoas envolvidas e ao processo de registro da respectiva certidão. cultural. A regularização promovida visa garantir o direito constitucional à moradia e obedece a critérios estabelecidos na Constituição Federal e no Estatuto .

biblioteca virtual jurídico-legal e um banco de experiências em regularização fundiária. para isso é importante a revisão da Lei Federal nº. além da carência de serviços básicos como água. tanto os relativos à legislação como os associados a processos administrativos e judiciais.A regularização fundiária 125 das Cidades. Postos os instrumentos para a regularização fundiária. de governos estaduais. na promoção da regularização fundiária de assentamentos informais ocupados pela população de baixa renda. da Secretaria do Patrimônio da União. Estes programas devem atuar em três frentes principais. São pessoas que.766/79 que dispõe sobre o parcelamento do solo para fins urbanos – proposta que já tramita na Câmara dos Deputados. municípios e associações civis sem fins lucrativos. esgoto. com ação conjunta do Ministério das Cidades. inclusive com a exemplificação de ações isoladas. além de enfrentar o desafio da regularização fundiária urbana e prevenir loteamentos irregulares. as regularizações fundiárias como ações para se concretizar o direito à moradia. melhor traduzido nas palavras de Sergio Iglesias Nunes de Souza: . não têm o registro de suas terras e nem endereço oficial necessário para a requisição de financiamento bancário e de crediário. que serão apresentadas no próximo capítulo. iluminação e segurança pública. do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) e da Rede Ferroviária Federal S/A (RFFSA). coleta de lixo. o Governo Federal repassa recursos do Orçamento Geral da União para estados e municípios concretizarem os processos de regularização. que apóia estados. Na primeira. Segundo estimativa do Ministério das Cidades. como direito natural. Pretende-se o entrosamento do Governo Federal. 6. Temos. A terceira frente reconhece a importância dos municípios nesse processo. resta discutir sobre o objeto deste estudo: questões da responsabilidade sobre a regularização fundiária de ocupações clandestinas e irregulares. por exemplo. pois investe na capacitação de equipes municipais no preparo de publicações. como favelas e loteamentos clandestinos. portanto. 12 milhões de famílias vivem em assentamentos urbanos irregulares. mas bem sucedidas. A segunda frente visa à remoção de obstáculos à regularização.

p. não se justifica o sacrifício do direito a moradia de uma pessoa ou de algumas delas. ou apenas parte delas. . a fim de proteger o individuo. rev. É certo que esse direito se constitui como inerente a cada um. no sentido de preservá-lo. sob o argumento de que o direito à moradia visa a proteção da função social e. 2008. atende-se a esse direito em beneficio da 72 sociedade. ed. O direito de propriedade é exercido plenamente quando limitado pelo interesse social. o mesmo se diga quanto ao direito à moradia. 122. estar-se-ia observando o seu regramento fundamental. Direito à Moradia e de Habitação. teria fragilidade diante do interesse da função social que a limita. Ou seja.A regularização fundiária 126 A justificativa para o direito à moradia ser um direito social permite a possibilidade de maior estruturação da legislação infraconstitucional. sob o pretexto de proteger a coletividade. nesse caso. o objeto de norma constitucional é a preservação do direito di individuo à moradia e. seja sacrificado. Análise comparativa e suas implicações teóricas e práticas com os direitos da personalidade. sem que. sendo inviolável em qualquer hipótese. A sua inclusão como direito social no texto constitucional tem por objetivo a proteção da sociedade. E. mas visto com o objetivo de proteção. atual. Ao contrario. nesse passo. sob o pretexto do beneficio social. di individuo. em decorrência. antes. e ampl. 2. Sérgio Iglesia Nunes de. não se justifica a lesão desse direito a uma ou mais pessoas. 72 SOUZA. São Paulo: Revista dos Tribunais. Se o direito à moradia fosse incluído apenas como direito individual.

Estes assentamentos concentram-se em torno da metrópole e. cuja solução é a remoção e re-implantação com um mínimo de dignidade. sem quaisquer vestígios de cidadania. tomando como exemplos: Projeto Cingapura. os favelamentos e invasões de alto risco. Que autoridade pública desconhece a questão do favelamento e das invasões implantadas em áreas públicas de alto risco? E este é um tema de políticas públicas – infelizmente insanável ou não passível de regularização fundiária. quota) são inúmeras denominações possíveis para a prática de assentamento humano. loteadores. Dentre as sanções destacam-se as de multa. e o que é mais grave. parte de algo. Neste contexto se situam os chamados parcelamentos de solo irregulares ou clandestinos entre as chamadas áreas imobiliárias regulares. tradicionais em nosso direito administrativo. fração. boa parcela nas áreas periféricas onde dividem minúsculos espaços físicos. corretores e correlatos. por exclusão social ou falta de opção.la: sf. CIVIL E ADMINISTRATIVA DE OCUPAÇÕES CLANDESTINAS E IRREGULARES Lotear. pedaço. fiscais e até autoridades. O loteamento clandestino caracteriza-se como ilícito administrativo. entretanto. tem se mostrado ineficaz e. de forma totalmente desordenada e à margem da legalidade. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 127 4 A TUTELA COLETIVA PENAL. nas quais os cidadãos possuem seu instrumento de propriedade dentro do conceito urbanístico. além de ineficiente tem tornado impunes os seus autores. ou ainda parcelar (par. . que estão a cada dia contribuindo para a proliferação e agravamento deste caos social urbano. embargo e demolição. quer sejam empreendedores. PAC. reurbanizações. sujeito às sanções previstas na legislação federal e de cada Município. como desrespeito à legislação urbanística que é. a cada dia. quer por ação ou por omissão. A legislação procura dotar o sistema de meios e ações adequadas para aprimorar e ordenar o parcelamento do solo urbano. etc. dividir em lotes. com a ampla participação de agentes públicos.ce.A tutela coletiva penal. as aglomerações.

outras vezes rechaçam com violência e com apoio da mídia e dos grupos de defesa de direitos humanos. Neste contexto. não só os empreendedores e os autores tradicionalmente conhecidos. e se constitui numa das principais causas da fragilidade do poder de polícia municipal. que não raras vezes usam seu poder político para corromper. ou seja. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 128 Incomum é o Município que fiscaliza adequadamente o uso do solo. ambiental. na busca da verdadeira função social do direito. há grande dificuldade em fazer valer o poder de polícia. cuja conduta é tão ou mais grave que a dos próprios empreendedores. gerando. Entretanto. nunca contra o Estado ou seus representantes. arcarão com os custos sociais das ações preventivas. um estado catatônico do Poder Público que se omite. Poucos Estados são dotados de órgãos concentrados e. quando o são. A conjugação da legislação federal. voltando finalmente para a busca do justo. antes do individual. mas também as autoridades públicas devem ser responsabilizadas. para impedir a implantação. de uma forma ou de outra. Quando ocorre a fiscalização. e não os Municípios e sua sociedade que.A tutela coletiva penal. estadual e municipal. As notificações de infração são solenemente desconsideradas pelos infratores. eis que voltada apenas na defesa dos interesses privados contra interesses privados. e para a proteção do coletivo. antes do legal. tratado adiante. não . por ser sua melhor opção. Este comportamento se reforça na idéia de impunidade e de que a legislação não tem como atingi-los. a omissão das autoridades na fiscalização do uso do solo deve ser caracterizada explicitamente como uma concreta hipótese de improbidade administrativa e como crime. comprar ou intimidar aqueles se opõe aos objetivos. como conseqüência. o que permitirá a punição dos administradores coniventes com os loteamentos clandestinos. diante de um também novo quadro legal de responsabilidade social. que se encontra em profundas transformações de conceitos e paradigmas. ou corretivas. urbanística e fiscal dos governantes. torna moroso e oneroso o processo de implantação de loteamento regular. Atualmente. além de complexa. esta é uma nova era de definição de valores e de ideais de justiça e de revisão do próprio sistema jurídico no País. para regularização.

e bem é toda utilidade material. o seu exercício pleno. no tempo hábil. Nem mesmo exercer o direito de dispor do bem podem. gozar e dispor de um bem. a privacidade espiada. Também não usufruem agradavelmente do direito da propriedade. a família e os bens a mercê da sorte. o empreendedor não realizou. por não possuírem um “endereço”. Ser proprietário significa ter o direito de usar. as obras de infra-estrutura ou. Convivem diariamente com a insatisfação de ter seus planos adiados. ou seja. as tendo realizado. para melhor compreensão da situação em comento. algumas das questões que o tema suscita. assegura esse direito aos adquirentes de lotes. assim. ou imaterial. sem esgotar o tema. o que seja loteamento clandestino e irregular. que impede a regularização documental dos mesmos. dada a falta de segurança. estes fatores influenciam o comportamento social dos pseudoproprietários (consumidores). Para ser considerada plena essa propriedade. sobre a qual incide a faculdade de agir do sujeito. Os que já edificaram deixam de receber as melhorias devidas não conseguindo. Sua regularização não demanda apenas o registro do loteamento como também a realização – nas condições impostas pela lei e pelo . não foi levado a registro. por qualquer que seja o motivo. Quando estes preceitos não se encontram evidenciados. não sem prejuízos. o uso que originalmente pretendiam. estando ora irregulares. Já o loteamento irregular é aquele que tendo sido registrado. ora na clandestinidade. Torna-se necessário deixar claro. Loteamento clandestino é aquele que não existe no mundo jurídico. XXII. que incertos quanto ao futuro do empreendimento deixam de edificar sobre seus terrenos. há a necessidade de que todos os seus direitos elementares se achem reunidos no do proprietário. o fez em desacordo com o projeto aprovado pelo Poder Público competente.A tutela coletiva penal. já que o loteamento não se enquadra nos moldes da legislação pertinente. Cumpre percorrer. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 129 fiscalizam de forma eficaz nem podem coibir de forma preventiva as atividades desenvolvidas. A Constituição Federal em seu artigo 5º.

19). 50 e respectivos incisos e parágrafo único da aludida Lei nº. Com isso. são um verdadeiro calvário.A tutela coletiva penal. 18). com a homologação e arquivamento do respectivo processo na Prefeitura com matrículas imobiliárias individuais devidamente registradas. certidão de ônus reais e certidão negativa de tributos municipais.766/79 se constitui. de qualquer modo. Cabe aclarar que o mencionado diploma. Inicia-se com o requerimento para se obter diretrizes municipais para o uso do solo (Arts. cuidou de estender a responsabilidade pelo cometimento da infração a todos aqueles que. em seu artigo 51. Neste contexto. 9º). os projetos em dramas. contendo desenhos e memorial descritivo. em um complexo de procedimentos técnico-científicos. vier a desatender a essas diretrizes incidirá. 6. proceder à aprovação do projeto do loteamento (Art. forçoso concluir que o empreendedor que. consequentemente. 6º e 7º) – muitos sequer avançam deste ponto – e apresentação dos projetos. acompanhado de garantia para a execução das obras (Art. Qualquer falha poderá transformar o sonho em pesadelo. as áreas circunvizinhas ao perímetro urbano são o principal alvo do parcelamento ilegal do solo e onde mais florescem as invasões e a ação de aventureiros ávidos por lucro fácil. 6.766/79. O sistema traçado pela Lei Federal nº. 12) e registro do loteamento ao Cartório de Registro de Imóveis (Art. no Brasil. acompanhado do título de propriedade. Parcelar o solo. jurídicos e de engenharia. é uma árdua tarefa a ser percorrida pelos empreendedores o que. obras e benfeitorias que o loteador estaria obrigado a fazer. bem como toda uma estratégia de execução da infra-estrutura concomitantemente com a comercialização dos lotes. desde sua concepção a sua efetiva implantação. não havendo óbice legal em que o registro seja feito antes das obras de infra-estrutura. basicamente. As etapas determinadas pelas legislações federal e municipal para se aprovar e/ou regularizar o parcelamento do solo urbano. venham a concorrer ou somar esforços para a consecução do . muitas vezes e por inúmeras razões e intenções. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 130 próprio Município no ato da aprovação do projeto – de todos os atos. todos relativos ao imóvel (Art. agindo à margem da lei. nas cominações legais prescritas no citado art. tende a não atingir seus objetivos.

Se os depósitos feitos não cobrirem as importâncias despendidas para regularização do loteamento. inclusive no que toca à venda das frações desmembradas no loteamento irregular. 38). Caso desatendida a notificação pelo Loteador para regularização. a Prefeitura Municipal (cujo poder/dever de fiscalização ostenta) ou o Ministério Público deverão promover a notificação ao loteador prevista no caput deste artigo e na forma determinada pelo Art. 40). quando promover a regularização (raramente o faz. § 1º). 666 do Código de Processo Civil. 49 (Art. este exigirá a parte faltante do loteador (Art. 38. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 131 desiderato penalmente reprovável. quando for verificado que o loteamento não se acha registrado ou regularmente executado (Art. § 1º). imprescindível que o agente venha a praticar os atos especificamente descritos no núcleo da norma penal incriminadora. para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes (Art. podem proceder a suspensão dos pagamentos restantes e notificação do loteador para suprir a falta. 40. os compradores. 40. a título de ressarcimento das importâncias despendidas com equipamentos urbanos ou expropriações necessárias para regularizar o loteamento (Art. Em não sendo cumprida qualquer das formalidades por parte dos empreendedores. sem ação judicial respectiva) na forma deste artigo. o Município/Prefeitura Municipal assumirá o loteamento não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença. deverão ser realizadas junto ao Registro de Imóveis competente. pois. § 2º). No caso de o loteador não cumprir o estabelecido no . § 3º). cujo levantamento judicial dos valores depositados somente poderá ocorrer após ter regularizado o loteamento (Art. Por obrigação decorrente de lei. segundo a ordem prevista no inciso I do Art. por seu legítimo interesse e direito. que as depositará em estabelecimento de crédito. em conta com incidência de juros e correção monetária. O Município. na forma do caput deste artigo (Art. cuja movimentação dependerá de prévia autorização judicial no caso de ocorrer a suspensão do pagamento das prestações restantes. obterá judicialmente o levantamento das prestações depositadas. praticando atos tendentes à viabilização material do ilícito. 38.A tutela coletiva penal. A efetivação dos depósitos das prestações devidas. § 2º). não sendo. 38.

766/79. antes de fracionar o solo. § 3º). deve submeter seu intento às conveniências da coletividade para que este seja tido por viável. 40. para assegurar a regularização do loteamento bem como o ressarcimento integral de importâncias despendidas ou a despender. que poderá regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado em observância das determinações do ato administrativo de licença. 40. A realização de loteamento em total desacordo com as leis que regem o parcelamento do solo constitui-se em ato danoso. serão exigidas na parte faltante do loteador. prontamente. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 132 parágrafo anterior. dentro da obrigação da função social do uso da propriedade. a Prefeitura Municipal poderá receber as prestações dos adquirentes. O dever de executar as obras de infra-estrutura e de regularizar o loteamento é do empreendedor. Assim. Entende-se que a lei não impõe o dever ao Município de regularizar o loteamento tão somente quando ele agir com culpa. A urbanização é tarefa eminentemente pública e o empresário-loteador. promover judicialmente os procedimentos cautelares necessários aos fins colimados (Art. para o Município por força de disposição expressa do artigo 40 da Lei Federal nº. aplicando-se o disposto no Art. 47. a obrigação é repassada. capaz de gerar situação prejudicial para os adquirentes desavisados. para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes dos lotes. . até o valor devido (Art. podendo. § 4º) contra o loteador. Uma vez regularizado. a única exigência é a de que o loteador não tenha cumprido essa tarefa. bem como para a Municipalidade que se vê obrigada a conviver com situação de risco potencial e desrespeito ao bem estar público. as importâncias despendidas pelo Município. a responsabilidade do Poder Público Municipal é objetiva. sendo que somente depois de regularizado é que os adquirentes poderão obter o registro de propriedade do terreno. 6.A tutela coletiva penal. Na omissão deste. que poderá promover judicialmente os procedimentos cautelares necessários aos fins colimados.

quer seja Federal. mas o faz de uma forma genérica. Assim é que. no sentido de determinar o dever-poder da Administração Pública de defender o consumidor em geral. De pouco adianta ter um plano diretor. com isso. o Município tem sim o dever de defender o consumidor e quando não o faz está ferindo o próprio princípio democrático estabelecido pela Carta Maior. notadamente na defesa do consumidor. que compete à Administração Municipal disciplinar. quer fiscalizando todas as áreas urbanas que compõe o município para detectar. dentre eles os que compram ou que se comprometem a comprar lotes de terrenos. coibir e determinar a correção de parcelamentos clandestinos e irregulares. V. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 133 Neste contexto. constitucionalmente. Ainda. abranger. todos os níveis de Poder. corrigindo e aprovando projetos de parcelamento. 5º. debelar. Estadual ou Municipal. ela não está se referindo apenas aos estados-membros. bem como no Art. como instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. Quando a Constituição Federal fala em Estado. É pela existência de tão grande responsabilidade do Município que a Constituição da República Federativa do Brasil prevê. quer analisando. parte frágil do voraz sistema econômico-financeiro. o Poder Público municipal tem papel preponderante a realizar. . ao regular a ordem econômica fundada na livre iniciativa. ou regularizando todos os loteamentos clandestinos e irregulares. querendo. 170. em seu artigo 182 (e o recente Estatuto da Cidade). bem como é vã a previsão constitucional de que a propriedade deve atender sua função social se o Poder Público municipal não toma as medidas necessárias para que tal mandamento se concretize no município. cujo ápice é de que "todo poder emana do povo e em seu nome deve ser exercido". devidamente detalhado no respectivo plano diretor que é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. se o Executivo se mantém omisso não o cumprindo nem o fazendo cumprir.A tutela coletiva penal. a Carta Política é expressa no Art. o uso da propriedade com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. XXXII. mas assegurando existência digna e justiça social. lato sensu. no âmbito de seu território.

geralmente. tão logo constatada as irregularidades na execução do loteamento. através de um comando concreto. além de que não deve permitir a venda de loteamentos clandestinos feita ao consumidor leigo e vulnerável. e 25. da Constituição da República Federativa do Brasil. 6. Longe de cumprir todos esses deveres. as Administrações Públicas Municipais. § 1º. os empreendimentos são destinados à habitação da classe pobre. Nesse sentido. b) prevenir os futuros compradores. restando somente o Poder Judiciário para que. Mesmo que as leis acima citadas não tivessem fixado. a responsabilidade do Município de regularizar. para que suspendam o pagamento das prestações. a fim de evitar provável lesão aos seus direitos. para proteger o consumidor. exija do administrador público que cumpra a lei. Assim. como prevê o art. nos termos do Art. da Lei nº.766/79. na omissão do loteador. o CDC. É preciso que se ressalte que. É responsável pela causação do dano quando podia e devia agir para evitá-lo e nada faz. mantêm-se o tempo todo totalmente omissas e/ou coniventes. É ainda previsão constitucional que a responsabilidade da administração pública é objetiva. O CDC estabelece que são responsáveis solidários todos os que de alguma forma deram causa ao dano. parágrafo único. c) exigir do loteador as garantias necessárias. motivo pelo qual as práticas ilegais devem ser duramente fiscalizadas e combatidas pelo Poder Público. estão os artigos 7º. 37. determina: a) notificação aos adquirentes. o Código de Defesa do Consumidor (CDC) impõe essa obrigação.A tutela coletiva penal. com realização da hipoteca prevista em lei. 38. invariavelmente. defendendo a coletividade e o plano diretor de urbanismo. "caput". bastando ao lesado comprovar apenas que o nexo de causalidade seja suficientemente demonstrado. com tanta clareza. as normas municipais têm disciplinado de forma eficaz a ocupação do solo urbano de quase todos os municípios brasileiros. . § 6º. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 134 Atendendo a estes princípios constitucionais e ao seu papel legiferante supletivo.

como é do seu dever. de energia elétrica. os danos advindos dessa omissão são muitos e variados. diretamente. O Poder Público Municipal é responsável em. Não possuem também qualquer equipamento comunitário de educação. VIII. que dada sua omissão foram clandestinamente parcelados e comercializados. § 2º.766/79. Conforme afirmado que o Poder Público Municipal tem por dever a obrigação de defender o consumidor. Os adquirentes das frações ideais do loteamento convivem desde sempre com problemas de infra-estrutura: falta de saneamento básico.766/79. . Não têm esses consumidores a escrituração de seus lotes sob a alegação de terem adquirido frações ideais de gleba clandestinamente parcelada. no caso. E não é só. cultura. etc. artigos 1º. III. preceitos protegidos. então o prejuízo é certo.A tutela coletiva penal. Dessa forma. os prejuízos do consumidor. artigo 38. perde também com os impostos que deixa de arrecadar (IPTU). Portanto. ao se omitir. de pavimentação. de iluminação pública. com a lama. quando chove. indubitavelmente. o Poder Público produz danos aos consumidores adquirentes. resguardar os direitos do cidadão e consumidor. uma vez que estes lotes não existindo de direito. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 135 d) promover. isto compreende. X. lazer ou similares. artigo 6º. esses lotes sofrem grande depreciação e seus proprietários acabam não recebendo o preço justo. I. 6. com o mato. saúde. o lixo e. o dever de prevenir os danos. embora estando estes previstos na Lei nº. de pronto. não são passíveis de cobrança dos impostos devidos. Dada a inexistência dos equipamentos urbanos os moradores sofrem com a falta de transporte coletivo. 3º. Dada a falta de documentação. III e IV. pelo Código de Defesa do Consumidor. 30. pela Constituição Federal. na hora da venda. toda a sociedade também está sendo atingida à medida que vê os impostos que recolhe sendo engolidos por uma máquina administrativa ineficiente. Além da norma. pela Lei nº. 4º. para minimizar. a própria saúde e vida do consumidor estão sendo lesadas. O dano material está mais que caracterizado. 6. a regularização do loteamento. art.

Ação Condenatória a Obrigação de Fazer e de Não Fazer para. com vistas à consignação do valor das prestações. Nasce. 95). em seu artigo 5º. mas também como sujeito de obrigação. em casos análogos. Assim. V e X. embargo do empreendimento. entendendo-se neste caso com o sinônimo de cidadania. Ação Cautelar com pedido de medida liminar. de obrigação de fazer na hipótese do art.A tutela coletiva penal.766/79). e dignidade significa ter respeito e amor próprios. é incontestável a lesão de Direito Fundamental desses consumidores: o de habitar com dignidade. 38. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 136 Decorre também. com vistas à imediata paralisação do empreendimento e. inclusive. de ser reconhecido na sociedade formal. o Município. com fundamento na norma do art. É entendido se tratar. o dever de reparar os danos causados. 11 da Lei nº. 6. Art. Este decorrente das insuficientes condições de habitação enfrentadas por esses moradores. em seguida. espoliados também de seu sonho de galgarem vida melhor. elevando a obrigação da reparação do dano moral à posição de direito fundamental. problemas com o endereço. em seu artigo 84. sem prejuízo dos danos materiais supracitados (CDC. da Lei nº. a princípio. cientificação dos responsáveis acerca de sua ilegalidade e cadastramento dos adquirentes de lotes. este também deverá ser reparado. consistente em promover o bem estar do povo. Assim. outro dano: o moral. 7. obrigar as empreendedoras a respeitar o direito dos consumidores que foram e que seriam lesados. zelar pelos seus direitos básicos e cumprir e fazer cumprir a lei. . § 1º. da falta de legalização dos lotes. destas ações e omissões. falhando neste mister nasce. destarte. O preceito constitucional.347/85 e do Codecon. através do Poder Judiciário. Então. propor. O Município não está tão somente como fornecedor dos serviços públicos. deve tomar todas as providências administrativas para a regularização do loteamento (realização de: diligências e vistorias na área. salvaguarda a reparação do dano moral.

com vasta doutrina e jurisprudência dominante no sentido de se tratar de crime de natureza permanente. por inúmeros problemas que. de qualquer modo. Nesse sentido. 50 da Lei nº. consumando-se o ato no momento da realização da conduta incriminada.1 OS ASPECTOS PENAIS 4. ao longo dos tempos. concorra para a prática dos crimes previstos no Art. têm recebido mínima atenção e afetado toda a coletividade quanto à . 50 prevê a qualificação do crime acima se ele for cometido por meio de venda. postergando-se o momento consumativo ao longo do tempo que perdura a infração. Já o Art. o consumidor não teria sido ludibriado pelo empreendedor. irregulares e/ou não aprovados e invasões de qualquer natureza. A responsabilidade penal dos funcionários se dá principalmente em função da omissão cometida por eles. 51 prevê que quem. reserva de lote ou quaisquer outros instrumentos que manifestem a intenção de vender lote em loteamento ou desmembramento não registrado no Registro de Imóveis competente. promessa de venda. salvo outros mais graves. ou efetuar loteamento do solo para fins urbanos sem autorização do órgão público competente ou em desacordo com as disposições desta lei federal de parcelamento do solo urbano ou das normas pertinentes dos Estados e Municípios. de qualquer modo. já que ela foi relevante. na implantação de loteamento clandestinos. constitui crimes de prevaricação. O parágrafo único deste Art.1. A simples omissão de funcionários e representantes do Poder Público. 6.A tutela coletiva penal.766/79 estabelece como crime contra a Administração Pública dar início.1 A responsabilidade e o crime O Art. Sem ela. em áreas diferentes. já advertem diversos juristas que as Prefeituras e os Administradores Públicos desprezam em absoluto as regras de urbanização e são responsáveis. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 137 4. 50 incide nas penas a estes cominadas e.

os representantes do Poder Público.A tutela coletiva penal. todos impunes. voluntária e conscientemente assumida pelo empreendedor. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 138 ocupação desordenada do solo. etc.). 50. pelo Administrador e representantes (com a certeza de impunidade). mostrando-se extremamente reprovável e danoso à ordem urbanística . c. e Art. sendo causa de inúmeros problemas sociais. 51. insofismavelmente demonstrados nas condutas específicas. A intenção de omitir-se diante da conduta de somar esforços diretos e aderir ao propósito delituoso de levar a efeito o parcelamento da área para fins urbanos. A revitalização de um manancial é correção de sucessivos erros e omissões. Lei nº. Esta forma de pensar está assentada no Art. 75. e Art. A culpabilidade emerge da própria conduta perpetrada contra legem. Assim. a autoria será facilmente estabelecida. I. eclode. Art. 13. a responsabilidade do poder público. tenta sanar um problema que não deveria ter ocorrido: moradias em área estritamente industrial. A regularização de loteamentos irregulares. concorrem de maneira preponderante para que os crimes de parcelamento irregular ou clandestino do solo sejam praticados. § 2º. com clareza. em frações. ambientais e econômicos por todo o Brasil. em desacordo com o que preconiza a lei. nenhum dos problemas urbanos surgiram sem o concurso das administrações públicas. do administrador público ou de seus representantes. secretários. 66. do Código Penal. 6766/79: Art. 29. A limitação da poluição a resíduos das indústrias. pois.c. especialmente as municipais. bem como de cargo com as atribuições respectivas. por conseguinte. inclusive com a facilitação e até o incentivo à ocupação das regiões próximas de áreas públicas e de preservação permanente. a. que espontaneamente se omitem. § 2º. ou clandestinos. as conseqüências do seu comportamento que. 67 e Art. bem como o dolo inerente ao tipo penal em comento devem encontrar-se. III. e no Código de Defesa do Consumidor: Art. tem como objetivo corrigir a omissão dos antigos (e atuais) administradores. fiscais. c. I. Parágrafo único. ou fontes poluidoras em área residencial. ciente da ilicitude da conduta e assumindo. aderindo aos propósitos delituosos externados por terceiros também envolvidos no loteamento.. Em se tratando de agentes públicos e políticos (prefeito. Ou seja.

pois é deste que se vale o Estado para exercer sua atividade regulamentar do ordenamento das cidades. porquanto o empreendimento não seja obstado pelas autoridades administrativas responsáveis pela fiscalização. Entretanto. Na Lei do Parcelamento do Solo Urbano (como crimes contra a Administração Pública). Nos anteriores Decreto-Lei nº. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 139 enquanto bem juridicamente tutelado.766/79). 58 e Decreto nº. Com o advento da Lei nº. 51. procura exasperar a conduta de quem age na qualidade de terceiro. o concursus delinquentium. do Art. objetivam tutelar a boa-fé dos que procuram comprar terrenos loteados e tencionam proibir o logro por parte de quem deseja parcelar o solo urbano de maneira desonesta. em loteamento ilegal. sendo meramente exemplificativas. Entretanto. transforma-se no carrasco dos problemas sociais urbanos. grave é a omissão das administrações. e estes proliferavam em todas as partes. isentos de qualquer responsabilidade perante a sociedade. em todo o território nacional. o agente passivo é o Estado (coletividade – ordem jurídica) e o adquirente. 6. As seis figuras delituosas (Art. no caso de direito urbano público protegido. da Lei nº. a fim de evitar os crimes contra a Administração Pública que ofendem exatamente bens e interesses jurídicos públicos referentes à atividade administrativa do Estado. Entende-se que os agentes públicos (todos os que mantêm vínculo com a Administração Pública). 50.A tutela coletiva penal. podem ser co-autores desses crimes por ação ou omissão. 6. clandestinos ou irregulares. tipificadas como crimes contra a Administração Pública.079 não haviam normas reguladoras que definissem sanções aos loteadores ilegais. e que devem coibir tais atos ainda no seu nascedouro zelando pelo implemento de uma política de expansão urbana ordenada e subordinada aos ditames da lei. assume moldura específica nos contornos da tipificação penal.766/79 houve consideráveis modificações no aspecto criminal do parcelamento do solo urbano. As consequências destas condutas eticamente permissivas dos Administradores mostram-se graves e irreversíveis. . de qualquer esfera de governo. 3. tendo em vista o poder/dever de regular desempenho de seu poder de polícia urbanística.

clandestinos e/ou irregulares. de doutrinas e jurisprudências que insistem na teoria de impunidade aos terceiros que auxiliam na implantação de parcelamentos de solo e/ou qualquer forma de comercialização de lotes entendendo não constituir crime. disciplinando a ocupação urbana. a substituição da pena privativa de liberdade por distribuição de cestas básicas à população carente. de forma harmônica. a deflagração processual fica a cargo do Ministério Público. em uma possível futura alteração na legislação. em face da banalização da legislação penal no País. LIX. A solução seria. 9. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 140 Discorda-se. A impunidade. consubstanciada no art. ou seja. O que se pretende é demonstrar que a maioria dos empreendimentos ilegais. pois caso contrário todos os corretores e intervenientes nas vendas de lotes clandestinos seriam co-autores. em busca do bem estar da população. na comercialização. a Lei nº. é o resultado do caos urbano atualmente constatado. a elevação da pena mínima do crime qualificado. adota-se. 100). com a finalidade precípua de defesa da coletividade.714/98 provocaram novamente a isenção quase total de pena. por meio de divisão em partes destinadas ao exercício das funções urbanísticas. 6766/79. Não se trata de punir inocentes. podendo a vitima não apenas intervir como assistente. destes. como também propor a ação penal de iniciativa privada. A iniciativa da ação penal cabe ao Ministério Público (Código Penal art. subsidiária da de iniciativa pública. na implantação.A tutela coletiva penal. e a ativa ação dos corretores. em decorrência dessas mudanças no direito penal. 9. da Constituição Federal de 1988. . não prosperaria se não fosse a omissão dos administradores. aqui. nos crimes de loteamento clandestino.099/95 e a Lei nº. A lei que regula o parcelamento do solo urbano deveria ser o instrumento apto ao Poder Público para dispor acerca do espaço urbano. 5º. Entretanto. concluindo-se que nos casos de crimes previstos na Lei nº.

Art. Esta conjugação entre a fiscalização e o apoio das Guardas Municipais poderia e pode evitar agravamento da situação fundiária urbana.A tutela coletiva penal. especialmente para coibir novos assentamentos e invasões. Esta redação não impede a atribuição. permitindo aos Municípios terem maior agilidade na sua atuação fiscalizadora. às guardas municipais. Essas. serviços e instalações. que são aquelas mais eficazes e imediatas.2 O PODER DE POLÍCIA NO CAMPO URBANÍSTICO Diante da lacuna institucional quanto ao exercício do poder de polícia urbanística. VIII). Discordando de muitos Tribunais. entretanto. segundo o qual estes independem de autorização judicial para serem executados. Outro grave obstáculo ao controle do uso do solo consiste na não aplicação pelos tribunais do princípio da auto-executoriedade dos atos administrativos. por ser o Município o ente da federação responsável pelo controle do uso do solo (CF/88. "os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção dos seus bens. têm sido executadas com apoio das Polícias Militares. caracterizando a fiscalização do uso do solo como um serviço municipal. preocupadas que estão com a criminalidade em geral. a competência da guarda municipal para a repressão às infrações urbanísticas deve ser considerada plenamente viável. desde que responsabilizada a sua omissão. A Constituição Federal de 1988 determina. de competência para atuarem no exercício do poder de polícia municipal. são estaduais e não consideram tais ações prioritárias. As medidas administrativas de embargo e demolição de obras. § 8º). civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 141 4. também afirma que: . notadamente em áreas públicas. Não há dúvidas de que é a Guarda Municipal quem exerce o Poder de Polícia Urbanística. 30. temos que. auxiliando a regular a fiscalização. para cuja proteção ela pode ser utilizada. O poder de polícia urbanística é o exercício indispensável à consecução das normas imperativas do Plano Diretor. conforme dispuser a lei" (Art. Hely Lopes Meirelles. 144.

] nenhuma procedência tem a objeção de que a ação sumária da Administração Pública pode lesar o indivíduo. as Polícias Militares recusam-se a obedecer diretamente ao Município. com isso. o que resulta na concessão de liminares contra o Poder Público. corrigindo ambiguidades. a auto-executoriedade dos atos administrativos. Além disso. estes não utilizam seu amplo espectro de ações à sua disposição para aperfeiçoar as instituições existentes. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 142 [. sobrecarrega-se a Justiça e perde-se um tempo precioso durante o qual o assentamento se consolida. Assim.A tutela coletiva penal. ed. quando este age diretamente na repressão dos ilícitos urbanísticos. p. pelo menos na esfera urbanística. 6. Atitudes e ações concretas visam contribuir para esse objetivo. 93. tal princípio é frequentemente ignorado pelo Poder Judiciário.. 73 MEIRELLES. O parcelamento irregular do solo está na raiz dos principais problemas urbanos brasileiros. Na prática.. raros são os Municípios que dispõem de uma Procuradoria própria para o acionamento do Poder Judiciário. preenchendo lacunas e racionalizando a atuação dos órgãos públicos. Embora a responsabilidade direta pela fiscalização do uso do solo seja dos Municípios. exigindo ordem judicial para a realização dos atos de embargo e demolição. é medida que reduziria a demanda sobre o Poder Judiciário e o Ministério Público e permitiria uma atuação imediata das Prefeituras desde os primeiros atos de ocupação irregular do solo. A maioria meramente comunica a existência do ilícito ao Ministério Público. Exigir-se prévia autorização do Poder Judiciário equivale a negar-se o próprio poder de polícia administrativa. São Paulo: Malheiros. sem as delongas e complicações de um processo judiciário 73 prévio. para que este promova a Ação Civil Pública. Hely Lopes. cujo ato tem de ser direto e imediato. Direito Municipal Brasileiro. . 1993. Embora universalmente aceito pela doutrina. na sua liberdade ou no seu patrimônio.

A omissão das autoridades na fiscalização do uso do solo deve ser caracterizada explicitamente como uma hipótese de improbidade administrativa. que fiscalizam adequadamente o uso do solo. articulados com os empreendedores ou apenas desejosos de constituir um eleitorado junto aos ocupantes dos terrenos. inciso III. da Lei nº 8. A presente questão cinge-se a definir sobre a ocorrência ou não de ato de improbidade administrativa decorrente da omissão do administrador público municipal e seus agentes em cumprir as disposições da legislação referente ao parcelamento do solo urbano e do Estatuto da Cidade. o que permitiria a punição dos administradores coniventes com os loteamentos clandestinos. 11 – Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da Administração Pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade. previsto no artigo 11 da Lei nº 8. evidentemente. cuja conduta é tão ou mais grave que a dos próprios empreendedores.A tutela coletiva penal. 11. o loteamento clandestino constitui. Dentre estas. destacam-se as de multa. ilícito administrativo sujeito às sanções previstas na legislação de cada Município. embargo e demolição. As notificações de infração são solenemente desconsideradas pelos infratores. O art. que muitas vezes são pressionadas por políticos locais.3 A CARACTERIZAÇÃO COMO IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DA OMISSÃO DAS AUTORIDADES MUNICIPAIS NA FISCALIZAÇÃO DO USO DO SOLO Como desrespeito à legislação urbanística que é.429/92. permitindo a formação de parcelamentos clandestinos e irregulares no solo urbano e de expansão urbana municipal. Uma das principais causas da fragilidade do poder de polícia municipal é a omissão das autoridades. imparcialidade. da mesma lei. e notadamente: . Raros são os Municípios. caput e inciso I. com a incursão nas sanções previstas no artigo 12. tradicionais em nosso direito administrativo. legalidade e lealdade às instituições.429/92 preconiza: Art. há grande dificuldade em fazer valer o poder de polícia. Quando ocorre a fiscalização. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 143 4. no entanto.

caracterizar-se como ato ímprobo. com severas punições. diante de uma omissão pela implantação de invasões e parcelamentos do solo de maneira irregular ou clandestina independente do dolo ou má-fé do administrador. entende-se ser perfeitamente possível. Luiz Fux. 2.A tutela coletiva penal. Deverá. 11 da Lei de Improbidade Administrativa versa sobre os atos que atentam contra os princípios administrativos. é necessária cautela na exegese das regras nele insertas. 2004. Relator: Min. Condutas ímprobas. que não se configura como devassidão ou ato ímprobo. Atentar contra princípios da administração pública por conduta comissiva exige que se descreva e se indique a natureza volitiva para tanto. devendo. p. pois simples omissão. o que. Mauro Roberto Gomes de. 1ª Turma. […]. Recurso Especial nº 480387 / SP. II – retardar ou deixar de praticar. 382. pois o seu caráter é muito aberto. ato de ofício. porquanto sua amplitude constitui risco para o intérprete induzindo-o a acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares. posto ausente a má-fé do 75 administrador público e preservada a moralidade administrativa. 11. Diário de Justiça da União. Supremo Tribunal de Justiça. por esta razão. O art. não seja enquadrado na 74 presente lei. indevidamente. O limite da improbidade administrativa. ed. sofrer a devida dosagem de bom senso para que mera irregularidade formal. embora contrário a maioria doutrinária. Nas palavras de Mauro Roberto Gomes de Mattos: […] Há que se ter temperamentos ao interpretar a presente norma. nas quais se identificam imoralidades. […]. BRASIL. p. ser indicado ou comprovado que tal omissão deriva de um elemento volitivo de caráter negativo por parte do Prefeito. Rio de Janeiro: América Jurídica. . suscetíveis de correção administrativa. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares […]. 163. a indicar violação aos princípios norteadores da Administração Pública. 24 maio 2004. 74 75 MATTOS. portando. Neste sentido o STJ já decidiu: No caso específico do art. Isso exige que a sua interpretação seja orientada por uma atenção especial. 144 Conforme se entende a norma possui caráter aberto.

Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul. .A tutela coletiva penal. constantes dos Planos Diretores. Improbidade por violação dos princípios da administração: uma abordagem sistemática do art. 8. objetiva e calcada em elementos dos fatos que caracterizariam tal elemento de vontade livre. desacompanhada de vontade orientada ao descumprimento da lei não caracteriza ato ímprobo. concluiu pela possibilidade de cometimento de improbidade administrativa por violação de princípios na modalidade culposa. Esta assertiva. com poucas doutrinas contrárias. em determinadas circunstâncias. apesar de o dispositivo a ela não se referir. bem como a indicação direta. 2008. tudo com vista a demonstrar que o foco dos atos tem de estar voltado para o respeito aos princípios constitucionais da boa administração pública. Dissertação (Mestrado em Direito) – Faculdade de Direito. consciente e deliberada em não cumprir a lei.429/92. inclusive. 11 da Lei n. 2008. 76 76 FONTELLA. Cláudio Dutra.429/92. principalmente em áreas sensíveis. de risco a pessoas e a comunidade. na qual procedendo a uma interpretação sistemática do artigo 11 da Lei n. podemos elencar os princípios norteadores da própria lei como o do interesse público. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 145 infelizmente. Entretanto. mesmo na modalidade culposa. de notório conhecimento e ciência das autoridades públicas. Porto Alegre. poderá o mesmo ser enquadrado com ato de improbidade. De mesma forma. da motivação e da finalidade. porquanto incidem eles tanto na individualização de uma conduta como ímproba quanto na aplicação das sanções cominadas a tal ato. da proporcionalidade e da razoabilidade. é o conteúdo da dissertação de Cláudio Dutra Fontella. 148 p. 8.

que a questão da regularização fundiária foi tratada durante todo este trabalho. a preocupação com a realidade esteve presente em praticamente todos os autores pesquisados. Foi. termina por agravar ainda mais o próprio meio-ambiente – base de sua sustentação. Esse confronto. funções do cinturão verde e áreas agrícolas. meio ambiente urbano e sustentabilidade. quedando-se inerte diante da situação posta e. não enfrenta o problema. da equidade das condições de vida. não obstante constituir constatação da realidade. De modo geral.Conclusão 146 CONCLUSÃO Existem conflitos dos princípios da nossa Constituição Federal com o Código Civil Brasileiro e entre esses princípios e a vivência concreta de uma ocupação de terras urbanas. A questão ambiental se apresenta por meio do conceito de sustentabilidade ambiental dos assentamentos humanos. Os métodos respectivos se embasam em pesquisas recentes sobre habitação. Este argumento. em sua maioria. vislumbrando a diretriz do desenvolvimento sustentável da cidade. é de valor inestimável para o entendimento da natureza complexa do fenômeno de ocupação de terras urbanas. qualidade de vida e biodiversidade. portanto. com esta responsabilidade. como os conceitos de cidade compacta e cidade periférica. . do estudo se extraiu um consenso tácito quanto ao prejuízo público já ocorrente em função dos assentamentos irregulares. Tratou-se de levantar questões importantes a serem consideradas na busca de soluções de regularização. com o cuidado de não se perder na discussão estéril de que tais ocupações são. Desta forma. paradoxalmente. entre princípios de racionalidade social nacional com a realidade existencial de grupos humanos sem-teto. A questão da moradia deve ser discutida integrada a discussões contemporâneas de urbanismo e planejamento territorial. incompatíveis com a preservação do meioambiente.

do direito a moradia regular e o resgate da cidadania e da dignidade. sobre a propriedade privada. As ações dos Programas Estaduais e Federais concretizam um avanço derradeiramente revolucionário na instituição de instrumentos destinados à regularização imobiliária incidente. levando-se em consideração. além da geração de uma natural sobrecarga de trabalho e outros custos para o desempenho da atividade jurisdicional. demandam estrutura de assistência judiciária disponível. sem sombra de dúvidas. contratação de serviços técnicos de planimetria nem sempre disponíveis. o advento dos novos institutos legais destinados a operacionalizar a regularização fundiária em zonas especiais de interesse social representa um avanço para a organização das cidades e das zonas rurais em todos os recantos do país. conforme mencionado no trabalho.Conclusão 147 As novas leis alteraram diversos dispositivos legais. as dificuldades enfrentadas pela população economicamente mais carente para o desenvolvimento regular de processos de usucapião que. especialmente. acrescentaram outros e criaram novos institutos e outras diversas formas de aquisição da propriedade. mesmo na modalidade constitucional (CF. instituiram a gratuidade no Registro de Imóveis. . Finalmente. Estes novos instrumentos poderão contribuir para a regularização fundiária de inúmeros loteamentos clandestinos e irregulares como efetivação da função social da propriedade. Assim. artigos 183 e 191). também. específicos para regularizações fundiárias de interesse social e para a primeira averbação de construção residencial.

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