Salvando a Interveno Humanitria: A Responsabilidade de Proteger e as Perspectivas de Normatizao*

Joo Pontes Nogueira**

Depois de meses assistindo incapacidade da fora de paz da Misso da Unio Africana no Sudo (AMIS) em enfrentar o recrudescimento da violncia e o agravamento da crise humanitria na regio de Darfur, o Conselho de Segurana das Naes Unidas aprovou, em 31 de agosto de 2006, a Resoluo 1706, que amplia o mandato e aumenta significativamente o contingente da Misso das Naes Unidas no Sudo (UNMIS). A aprovao da resoluo exigiu intensas negociaes com os aliados do Sudo no Conselho, China e Rssia, que resistiam a aumentar a presena de foras internacionais em Darfur, diante da oposio veemente do governo de Cartum, que pretende deslocar suas prprias tropas para estabilizar a regio. Nos meios diplomticos, h considervel ceticismo quanto probabilidade de deslocamento das tropas at o fim do ano, como manda a resoluo.

As iniciativas da comunidade internacional diante da situao no Sudo nos prximos meses serviro como um indicador da disposio, em particular dos membros permanentes do Conselho de Segurana, para intervenes humanitrias no ps-11 de setembro. A formulao da guerra contra o terror como eixo condutor da poltica externa norte-americana e a conseqente marginalizao dos direitos humanos na agenda internacional dos Estados Unidos produziram um impacto global negativo sobre a evoluo de prticas mais robustas de interveno em situaes de crises humanitrias e violaes macias de direitos humanos. Alm disso, as invases do Afeganisto e do Iraque aumentaram a percepo dos riscos de uma interpretao mais flexvel das proibies ao uso da fora que caracterizam a ordem internacional do ps-1945.

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Artigo produzido em agosto de 2006. Instituto de Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (IRI/PUCRio).

No primeiro caso, o amplo apoio internacional que se seguiu aos ataques terroristas contra os Estados Unidos conferiu legitimidade a uma ao militar apoiada ainda que sujeita a alguma controvrsia nos meios jurdicos no direito de legtima defesa previsto no artigo 51 da Carta das Naes Unidas. No caso do Iraque, a ilegalidade daquela guerra preventiva foi apontada pelo prprio secretrio-geral da ONU, e reconhecida amplamente pela opinio pblica mundial. importante notar, contudo, que, em ambos os casos, razes de ordem humanitria foram invocadas, em particular pelos governos dos Estados Unidos e da Gr-Bretanha, como justificativas, suplementares ou no, para o uso da fora (Heinze, 2006).

Neste contexto difcil, a questo da interveno humanitria no foi, como inicialmente se pensou diante do impacto da guerra contra o terror, simplesmente relegada a um plano secundrio na agenda internacional. Como principal elemento no processo de redefinio da regra da soberania no ps-Guerra Fria e, conseqentemente, na reinterpretao das circunstncias em que o uso coletivo da fora legtimo, as intervenes continuaram presentes na estratgia discursiva dos atores que, como os Estados Unidos, passaram a defender uma viso francamente revisionista da ordem internacional.

Nos debates que se seguiram guerra no Iraque, a incerteza e o desconforto a respeito do futuro da interveno humanitria se manifestaram em duas posies bsicas. De um lado, encontramos uma posio tradicionalmente mais ctica diante das misses de natureza humanitria, multilaterais ou no, que caracterizaram a dcada de 1990 e que, agora, radicalizam sua oposio associando as intervenes em geral aos interesses hegemnicos (ou imperiais, como reza o jargo da moda) dos Estados Unidos e seus aliados na guerra contra o terror. Este campo, que combina posies esquerda e o conservadorismo realista mais tradicional como o de Luttwak (2005), por exemplo , passa a advogar a defesa da soberania como componente imprescindvel capacidade de resistncia de Estados fracos e a definir, sem maiores nuances, a prtica da interveno humanitria como uma forma contempornea de colonialismo (The Nation, 2003).

Do outro lado do espectro, os defensores de um maior ativismo das organizaes internacionais na defesa dos direitos humanos, em particular em situaes de genocdio e crise humanitria grave, adotaram uma postura compreensivelmente cautelosa (alm de pessimista) cujos argumentos centrais propunham uma normatizao mais rigorosa das circunstncias, critrios e processos para decidir quando intervir, bem como uma reafirmao do multilateralismo como fator de legitimidade.

Diante

da

percepo

generalizada

de

um

enfraquecimento

substancial

do

multilateralismo na primeira metade desta dcada, compreensvel que predomine, at hoje, um considervel pessimismo quanto evoluo da prtica da interveno humanitria nas relaes internacionais. Por outro lado, para uma melhor avaliao das perspectivas futuras, importante destacar as tentativas de redefinio do discurso intervencionista no passado recente, em particular aquelas claramente voltadas para a formulao de novos instrumentos de policy no contexto das organizaes internacionais. A mais importante iniciativa neste sentido , sem dvida, o relatrio produzido pela International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS; em portugus, Comisso Internacional sobre Interveno e Soberania de Estado CIISE), com o ttulo The Responsibility to Protect (responsabilidade de proteger). A Comisso, composta de doze especialistas e policy-makers, foi instituda por iniciativa do governo do Canad, com o apoio de diversas fundaes privadas de financiamento pesquisa e cooperao internacional. O anncio da elaborao do relatrio foi feito na Assemblia Geral das Naes Unidas do ano 2000, em resposta a um apelo do secretrio-geral, Kofi Annan, pela busca de critrios mais claros que orientassem a deciso de intervir em um Estado soberano e que contribussem para a formao de um consenso em torno da questo (ICISS, 2001).

O relatrio foi elaborado em um contexto de renovado interesse e otimismo gerado pela interveno humanitria no Kosovo, em 1999, considerada legtima por uma parcela majoritria da opinio pblica internacional, mas que no obteve a autorizao necessria do Conselho de Segurana da ONU. A ausncia de consenso entre os membros permanentes imprimiu operao um deficit jurdico que o secretrio-geral pretendia corrigir. O sucesso no Kosovo tinha devolvido algo da credibilidade perdida

pela comunidade internacional ao longo dos anos 1990 no que tange sua capacidade de reagir diante de srias ameaas de genocdio ou limpeza tnica. Tratava-se de uma oportunidade nica de recolocar a questo da interveno no topo da agenda e, junto dela, o papel indispensvel das Naes Unidas nos processos de deciso e implementao de tais operaes. A divulgao do relatrio, contudo, ocorreu em 2001, poucos meses depois dos atentados de 11 de setembro, reduzindo drasticamente seu impacto imediato. Em mdio prazo, contudo, The Responsibility to Protect vem se tornando uma referncia nos debates sobre as possveis respostas internacionais a crises humanitrias atuais, como, notadamente, o caso do Sudo (Abbott, 2005; Williams e Bellamy, 2005).

Em termos gerais, o relatrio procura estabelecer um equilbrio entre os atributos conferidos aos Estados pela regra da soberania e a jurisdio internacional, cada vez mais ampla, do regime de direitos humanos. Ao contrrio das posies mais aguerridas em defesa de um direito de intervir, das quais procura se distanciar, o documento reformula o problema em termos da responsabilidade, primeiramente do Estado, de proteger sua populao e, subsidiariamente, da comunidade internacional em caso de fracasso ou negativa do Estado em questo em faz-lo. Ao recolocar o problema nesses termos, a Comisso evita incorrer em argumentos espinhosos sobre o declnio ou obsolescncia da soberania, que caracterizaram os debates dos anos 1990 e que produziram tanta resistncia ao tema da interveno humanitria, em particular entre pases menos desenvolvidos (Weiss e Chopra, 1995). Ao mesmo tempo, ao definir a proteo como responsabilidade primordial do Estado, o relatrio cria as condies para identificar, com certo grau de preciso, as ocasies em que a regra da no-interveno pode ser quebrada em funo, justamente, do no-cumprimento pelo Estado da obrigao sobre a qual se sustenta sua prpria soberania. O exerccio da soberania e dos direitos que lhe so inerentes est associado, portanto, a uma responsabilidade que compartilhada, ainda que desigualmente, pelo Estado e pela comunidade internacional. Neste sentido, o desenvolvimento do regime internacional de direitos humanos e do direito humanitrio, bem como as mudanas nas prticas dos Estados e das organizaes internacionais nas ltimas dcadas, sustentam a interpretao proposta pelo relatrio.

Considerando, novamente, a experincia da interveno no Kosovo, a Comisso procurou oferecer diretrizes de poltica que respondessem a questes como:

a) Que situaes justificam o uso da fora? b) Como distinguir as razes para intervir dos interesses nacionais do(s) Estado(s) que intervm? c) Quem pode autorizar uma interveno e quando ela pode ser considerada legtima? d) Como assegurar que medidas preventivas sejam tomadas e esgotadas antes que se decida pela via militar? e) Que critrios devem orientar a ao militar de modo a aumentar as chances de sucesso da operao? Como definir sucesso? Como evitar que a interveno resulte em um agravamento e/ou prolongamento da situao que procurava corrigir?

Como esforo de definio de parmetros comuns para tomada de deciso em casos que exigem a ateno urgente de comunidade internacional, o relatrio parcimonioso em sua abordagem do uso da fora como remdio para violaes macias de direitos humanos. Esta cautela reflete uma viso negativa de suas conseqncias para o ordenamento internacional em geral e, em particular, para a solidez poltica de organizaes multilaterais e regionais de segurana. Na verdade, a Comisso amplia consideravelmente o quadro de referncia a partir do qual devemos avaliar o problema da interveno, inserindo-o, ainda que no explicitamente, no contexto multifacetado e mais complexo da governana global. Esta importante mudana qualitativa transparece no desdobramento da responsabilidade de proteger em trs tipos: a responsabilidade de prevenir, a de reagir e a de reconstruir. Enquanto, durante os anos 1990, as intervenes estiveram voltadas, fundamentalmente, para a reao tempestiva a crises agudas, como ameaas de genocdio e limpeza tnica, a nova fase deve contemplar a experincia da progressiva complexidade e carter multidimensional das operaes de paz em casos como os do Kosovo, Timor Leste e Serra Leoa.

A prioridade destacada pelo relatrio, porm, situa-se na preveno dos conflitos internos que do origem s ameaas s populaes. Neste sentido, atribui-se um peso considervel a medidas no-coercitivas que ataquem as causas estruturais e imediatas dos conflitos, e que reduzam, desta forma, os altos custos de uma interveno. Por outro lado, no h suficiente clareza quanto capacidade de mobilizao de recursos e de construo de vontade poltica por parte das organizaes internacionais para realizar investimentos de carter preventivo. Dada a multiplicidade de situaes de conflito com potencial para degenerao em crises humanitrias graves, sempre difcil convencer, por exemplo, os membros do Conselho de Segurana a dirigirem seu foco a um caso especfico com o objetivo de prevenir ameaas cujo horizonte de tempo no imediato.

O que o relatrio requer, de fato, um progressivo envolvimento das organizaes multilaterais globais e regionais a fim de promover a melhora de condies sociais, econmicas e polticas em Estados fracos, que tm o potencial de produzir conflitos internos. Se a vinculao do problema da interveno humanitria ao tema mais geral da desigualdade e da governana em nveis internacionais , de fato, um avano em relao a abordagens mais restritas, devemos considerar tambm a possibilidade de que a fixao de patamares elevados para a fase de preveno pode representar um obstculo incluso de uma questo na agenda poltica. Da mesma forma, o necessrio compromisso com um amplo programa de reconstruo , sem dvida, indispensvel para que no se repitam situaes como a da Somlia, onde a retirada das foras internacionais deixou o pas voltar a mergulhar no caos que precedeu a interveno. O caso da misso ora realizada no Haiti tambm demonstra como a ausncia de investimentos na reconstruo pode colocar em risco o sucesso da operao de paz. Na ausncia deste requisito, porm, ser correto deliberar contrariamente a uma interveno?

A criao de regras define aes consideradas lcitas e os agentes autorizados a empreend-las. As regras tambm estabelecem proibies. No caso das propostas do relatrio da ICISS, o objetivo parece ter sido o de definir com clareza as circunstncias em que uma interveno apropriada e legtima, alm de criar restries que limitem as possibilidades de abuso em nome de interesses particulares dos Estados interventores.

Para tanto, o documento prope apenas duas razes que justifiquem uma ao coercitiva: a perda de vidas e a limpeza tnica, em larga escala. Mesmo nestes casos, a ao precisaria atender a quatro princpios de precauo: inteno correta; uso da fora como ltimo recurso; meios proporcionais; e perspectivas de sucesso. Politicamente, estas restries visam oferecer garantias aos pases menos desenvolvidos de que no sero objeto de aes militares com finalidades escusas, sob o manto do humanitarismo. Da mesma forma, querem convencer as grandes potncias de que seus recursos econmicos e militares sero empregados judiciosamente, apenas em casos bastante especficos de ameaa de genocdio e limpeza tnica, e sempre levando em considerao o devido clculo de custo/benefcio. A Comisso parece crer que estes critrios, por serem restritivos, criariam condies para o estabelecimento de um consenso que transformaria a prtica de interveno em uma regra costumeira do direito humanitrio, incorporando-a arquitetura institucional do sistema internacional. O risco, obviamente, de que este conjunto de regras seja invocado com mais freqncia para justificar uma deciso de no intervir, mesmo em casos suficientemente graves para merecer o auxlio da comunidade internacional.

As intervenes humanitrias proporcionaram s Naes Unidas uma nova razo de ser. Se, durante a Guerra Fria, sua atuao na esfera dos direitos humanos foi pouco relevante, as mudanas na ordem internacional e o conseqente fortalecimento do regime internacional de direitos humanos impulsionaram uma srie de inovaes e reformas com o objetivo de tornar a organizao mais significativa do ponto de vista poltico e mais eficiente do ponto de vista burocrtico-administrativo. A criao do Departamento de Operaes de Paz da ONU (DPKO) talvez o maior peso poltico na estrutura da organizao hoje e do Alto Comissariado para Direitos Humanos, alm da transformao da Comisso em um Conselho de Direitos Humanos, so apenas alguns indicadores da centralidade do tema no processo de reinveno das Naes Unidas. As intervenes, contudo, elevaram o perfil poltico da organizao ao estabelecer o vnculo entre questes humanitrias e a manuteno da paz e segurana internacionais, esta ltima uma funo primordial na poltica internacional para a qual a ONU jamais pde contribuir (apesar de ser a razo de sua fundao). Em outras palavras, a nova

identidade das Naes Unidas vem sendo construda por meio das sucessivas operaes de paz e intervenes humanitrias empreendidas ao longo dos ltimos quinze anos.

Nesse sentido, The Responsibility do Protect um projeto cujo objetivo central fortalecer a autoridade da ONU e contribuir para o processo de redefinio de sua identidade. Dois elementos do relatrio so essenciais para tal esforo. O primeiro o estabelecimento do elo entre responsabilidade e soberania, que visa assegurar ao Estado o lugar central no edifcio poltico internacional pela consolidao de sua legitimidade por meio da noo de boa cidadania. A contradio antes apontada pela literatura de Relaes Internacionais entre soberania e interveno reconciliada por essa inovao conceitual e, com isso, contribui para a reconciliao da ONU consigo mesma e com o sistema de Estados. O segundo elemento est na afirmao categrica da autoridade exclusiva do Conselho de Segurana em autorizar o emprego de fora militar com intuito de remediar graves violaes de direitos humanos. Diante das graves omisses do Conselho em diversas instncias de violaes macias de direitos humanos ao longo da dcada de 1990, a proposta do relatrio de que os membros permanentes firmem um acordo para no exercer o direito de veto em decises sobre intervenes quando seus interesses nacionais vitais no estiverem ameaados1. Uma proposta tmida que expressa a hierarquizao, pela Comisso, da necessidade de proteger os direitos dos Estados vis--vis responsabilidade de proteger as vtimas de crimes contra a humanidade.

Dois dias depois da aprovao da Resoluo n 1706 pelo Conselho de Segurana, o governo sudans classificou a deciso como parte de uma ampla conspirao para confiscar a soberania do pas, e intimou a fora de paz da Unio Africana a deixar Darfur (BBC, 2006). Acusado por diversas organizaes humanitrias de cumplicidade com o genocdio na regio, e tendo vrios de seus membros indiciados pelo Tribunal Penal Internacional por crimes contra a humanidade, o governo de Cartum resolveu deslocar 10 mil homens para a regio de Darfur, configurando, segundo o secretrio adjunto para assuntos humanitrios da ONU, Jan Egeland, uma ameaa de catstrofe humanitria de propores sem precedentes. Entre 300 e 400 mil pessoas j morreram, e cerca de 2 milhes foram expulsas de suas casas desde o incio da crise de Darfur. Em

1999, em situao semelhante, a comunidade internacional resolveu atacar a Srvia para impedir a limpeza tnica no Kosovo, mesmo na falta de uma resoluo que autorizasse a interveno. Hoje, apesar da aprovao de uma resoluo que prev, apoiada no captulo VII da Resoluo n 1706, o uso de todos os meios necessrios para proteger a populao da regio contra os ataques das milcias apoiadas pelo governo sudans, a perspectiva de que nada ocorra sem o consentimento deste governo, uma vez que, por presso da China e da Rssia, o texto da Resoluo n 1706 solicita a concordncia das autoridades locais para o deslocamento das tropas. Apesar de preencher a maioria dos critrios estabelecidos pelo relatrio The Responsibility to Protect, a interveno no Sudo dificilmente ocorrer. Se mais este fracasso se materializar, poderemos afirmar que a era das intervenes est em seu ocaso.

Referncias Bibliogrficas

ABBOTT, C. (2005), Rights and Responsibilities: Resolving the Dilemma of Humanitarian Intervention. Texto baseado em trabalho apresentado no International Seminar on the Future of the UN, Pdua, Itlia, em novembro de 2004. Disponvel em <http://www.oxfordresearchgroup.org.uk/publications/briefings/rightsresponsibilities.pdf>. BBC. (2006), Ultimatum for Darfur Peace Force, BBC News, 4 de setembro. Disponvel em <http://news.bbc.co.uk/2/hi/africa/5311144.stm>. HEINZE, E. A. (2006), Humanitarian Intervention and the War in Iraq: Norms, Discourse, and State Practice. Parameters, spring, pp. 20-34. Disponvel em <http://www.carlisle.army.mil/usawc/Parameters/06spring/heinze.htm>. ICISS International Commission on Intervention and State Sovereignty. (2001), The Responsibility to Protect: Report of the International Comission on Intervention and State Sovereignty. Ottawa, International Development Research Centre. LUTTWAK, E. (2005), The Logic of Disengagement. Foreign Affairs, vol. 84, n 1. THE NATION. (2003), Humanitarian Intervention: A Forum. The Nation. Disponvel em <http://www.thenation.com/doc/20030714/forum>. WEISS, T. G. e CHOPRA, J. (1995), Sovereignty under Siege: From Intervention to Humanitarian Space. Beyond Westphalia?, in G. M. Lyons e M. Mastanduno, State Sovereignty and International Intervention. London, Johns Hopkins University Press, pp. 87-114.

WILLIAMS, P. D. e BELLAMY, A. J. (2005), The Responsibility to Protect and the Crisis in Darfur. Security Dialogue, vol. 36, n 1, pp. 24-47. Nota
Esta sugesto foi rejeitada pelos membros permanentes do Conselho de Segurana, no contexto dos debates sobre a reforma da organizao, em 2005.
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