A RUNA DO CONSENSO: A POLTICA EXTERIOR DO BRASIL NO GOVERNO FIGUEIREDO (DE 1979 A 1985)

ARTIGO

A runa do consenso: a poltica exterior do Brasil no governo Figueiredo (de 1979 a 1985)
POLTICA INTERNACIONAL REVISTA BRASILEIRA
DE

The collapse of consensus the Brazilian foreign policy under Figueiredo (from 1979 to 1985)
TLIO SRGIO HENRIQUES FERREIRA*
Rev. Bras. Polt. Int. 49 (2): 119-136 [2006]

Introduo O governo do general Joo Baptista de Oliveira Figueiredo (1979-1985) foi o ltimo do ciclo militar instalado em 1964. A poltica externa de sua gesto ficou conhecida, por parte da Historiografia, como Universalismo. No entanto, apesar de ser formulada e implementada naquele perodo, no era a nica matriz que pensava o posicionamento do Brasil no mundo. Houve claras manifestaes de descontentamento em relao aos seus pressupostos, podendose identificar explcito grupo de arautos do dissenso. Neste sentido, analisar e demonstrar a runa do consenso da poltica externa neste perodo foi o trabalho deste artigo. Aps balano historiogrfico, evidenciou-se a concentrao de estudos que privilegiam fatores polticos, econmicos e geopolticos, em detrimento das variveis subjetivas que impactam na formulao da poltica externa. Neste sentido, utilizaram-se argumentos que defendem abordagens complementares na anlise da poltica externa, sobrelevando-se a importncia das percepes dos policymakers, momento que antecede a tomada de deciso (SILVA, 1995, p.1). Sob tal inspirao, contextualizou-se o governo Figueiredo face ao processo de redemocratizao e aos novos arranjos de poder poltico, econmico e social do perodo. No mbito poltico, o pas entrava na reta final do processo de liberalizao e de retorno do poder s mos dos civis perodo de ricas transformaes nas estruturas decisrias do pas. Na dimenso econmica, abalos na conjuntura internacional trariam fortes constrangimentos economia nacional, impondo limites ao projeto de desenvolvimento do pas. Neste
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Professor do Departamento de Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais PUC-Minas e mestre em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia UnB (tulioferreira@gmail.com).

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contexto, a poltica externa ressaltou sua caracterstica universalista, respondendo ao cerceamento dos mercados financeiro e comercial. Foi produzido discurso diplomtico que reivindicou a democratizao do quadro institucional internacional para reverter o fechamento do processo decisrio concentrado nas grandes potncias internacionais. O processo de formulao da poltica externa brasileira estudado para entender as matrizes de pensamento que teorizavam sobre o papel a ser desempenhado pelo Brasil no ambiente internacional. So expostas as bases da Poltica Externa Universalista, assim como as idias contrrias a essa concepo. As manifestaes dissonantes relativas poltica externa conduzida pelo chanceler Ramiro Saraiva Guerreiro emanavam em conjuntura marcada por grave crise econmica e por forte movimentao dos setores da sociedade que lutavam pelo poder. Fatos que afetaram o processo decisrio do Estado brasileiro. Portanto, reforou-se a necessidade de teoria que conceba o Estado como permevel s demandas de seu tecido social, sendo o Interesse Nacional resultante do equacionamento das vontades dos diversos setores constitutivos da Nao (PINHEIRO, 1994). Vises do Brasil no mundo Um ponto de partida para que se percebam as diferentes vises de mundo vigentes na gesto Figueiredo indagar pela concepo militar de insero externa do pas. Teixeira (2002) argumenta que, apesar da dificuldade de se buscarem tais pressupostos empiricamente, fato que tenha se formado razovel consenso entre os militares acerca da importncia da construo de um status de potncia para o pas. Tal concepo encerrava a expectativa de que o Brasil pudesse alcanar os nveis superiores da hierarquia internacional. Para tanto, a capacidade de defesa dos interesses nacionais alm fronteira era imprescindvel, o que somente seria alcanado mediante o desenvolvimento econmico e a construo do espao de autonomia nacional. Neste sentido, a busca de mercados no tradicionais e mesmo contrapostos ideologicamente aos pressupostos do Estado autoritrio estaria justificada pela prioridade de se conseguir insumos ao desenvolvimento. No entanto, os limites impostos pela conjuntura ao modelo nacional desenvolvimentista trariam seus desdobramentos na poltica externa brasileira. Cervo e Bueno consideram que o desenvolvimento, mesmo tendo permanecido como objetivo a ser perseguido, perde fora com a reduo de eficincia da estratgia posta em curso pelos militares. nesse contexto extremamente adverso que a diplomacia brasileira tentou formular uma poltica externa de cunho universalista, buscando reavivar o multilateralismo como forma de tentar superar a crise (2001, p.46).
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A lgica ecumnica implicava a continuidade do modelo desenvolvimentista por meio da busca de fontes alternativas de conexes internacionais. Assim, a aproximao com a Amrica Latina, frica, sia e Oriente Mdio, alm da busca de dilogo com os paises socialistas da Europa Oriental decorriam dessa viso. O projeto universalista torna-se um plano de insero planetrio, expondo o pas a diversas formas de relaes internacionais. Neste sentido, argumentase que Figueiredo continuaria, e mesmo aprofundaria, a poltica exterior de Geisel, devido impossibilidade de se efetivarem rupturas drsticas com o modelo em curso (CERVO e BUENO, 2001, p. 47). Azeredo da Silveira, chanceler no governo Geisel, demonstrava preocupao com a manuteno das linhas bsicas da poltica externa que ele havia implementado. Ele considerava que, naquele perodo, viveram-se tempos de decises difceis com o reatamento com a China, a investida comercial na frica e sia, o abandono da dependncia econmica em relao aos Estados Unidos (ISTO , 3.1.1979, In: TEIXEIRA, 2002, p. 48). Neste sentido, a escolha de Guerreiro para chanceler do governo Figueiredo reapresentou a vitria na luta pela manuteno da poltica externa exercida por Silveira. No entanto, ao se observar a movimentao para a escolha do chanceler de Figueiredo, fica evidente que no havia somente uma linha de pensamento acerca dos rumos que o pas deveria tomar. Roberto de Oliveira Campos registra em suas memrias que, em fins de 78, seu nome teria aparecido como ministerivel nos jornais. O ento embaixador em Londres aponta que o processo da escolha do chanceler para o governo Figueiredo teve forte componente ideolgico. Assim, ele teria sido preterido devido ao seu posicionamento crtico em relao ao Universalismo. Ele narra:
A nica posio que me interessaria seria o ministrio do Exterior, por ser coroamento da carreira e porque a poltica externa terceiro-mundista precisava de uma chacoalhada. Considerava, entretanto, algo humilhante oferecer-me para o cargo e por isso no me dispunha a ir ao Brasil. Pressentia, alis, que meu nome encontraria forte oposio, particularmente do chanceler Silveira, que desejava continuar no cargo ou, pelo menos, fazer seu sucessor. Isso foi facilitado pela coincidncia de que o general Medeiros, que sucedera a Figueiredo no SNI, tinha como candidato seu concunhado, o embaixador Saraiva Guerreiro, ento embaixador em Paris, que fazia parte da igrejinha do Silveira (CAMPOS, 1994, p.1013).

Por seu turno, Guerreiro faz suas consideraes acerca das razes de sua escolha para o mais alto cargo das relaes exteriores do pas.
Fui convidado pelo presidente eleito a assumir a funo de ministro de Estado das Relaes Exteriores. Na ocasio, sua excelncia me disse, inter alia, que me conhecia mais do que eu supunha e desejava prosseguir, com as adaptaes aconselhveis, na poltica externa do governo anterior. O fato de haver sido secretrio geral e estar 121

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intimamente ligado, por ofcio, execuo dessa poltica, evidentemente teria pesado, entre outros fatores, que no caberia destacar aqui. Embora estivesse de acordo com meu chefe com a linha geral de uma poltica que se denominava de PRAGMATISMO RESPONSVEL, como Ministro, creio no haver usado a expresso mais do que uma vez, e ainda no princpio. No tinha objeo de substncia, mas, at por temperamento, me parecia que podia prestar-se a equvoco (GUERREIRO, 1992, p.27).

Assim, observa-se a vontade manuteno dos vetores bsicos da poltica exterior pragmtica do Brasil. No entanto, o quadro conjuntural nacional e internacional era diverso. Os formuladores daquela poltica deveriam ler um mundo complexo e propor aes. O Universalismo acaba por encarnar forte dose de contradies. Teixeira (2002, p.51) observa que o Brasil, naquele perodo, de fato apresentou uma postura externa ambivalente em suas relaes norte/sul e sul/sul. Assim, simultaneamente busca de integrao com os pases do Terceiro Mundo, o Brasil tambm queria inserir-se no Ocidente desenvolvido, compartilhando seus valores. Sennes (apud TEIXEIRA, 2002, p.52) teoriza que pases intermedirios (como o Brasil), recm industrializados, oscilam entre atitudes com caracterstica de pas forte e fraco. Assim, sendo ora autnomos, ora dependentes, acabam estabelecendo formas compostas de atuao internacional. No entanto, apesar da manifesta dubiedade na PEB, o Estado ainda concebia tal poltica como necessariamente reflexo de um consenso nacional a apontar o rumo do pas no ambiente internacional. A busca do consenso No governo Figueiredo, a unidade de princpios era apontada como necessria ao bom andamento da poltica externa do pas. Defendia-se que a confiabilidade da poltica externa de uma potncia intermediria exige, alm de um adequado relacionamento diplomtico e da coerncia, a solidez de um consenso interno (LAFER, 1983, p.19). Assim, a capacidade de gerar, incorporar e refletir consensos era considerada essencial ao governo. Tal caracterstica tomava propores especficas por ser o governo comandado por regime militar que, atravs da ideologia da segurana nacional, impunha a unidade da nao e o patriotismo exacerbado. Milza considera que a busca do consenso pela poltica externa, objetivando integrar as massas e superar as ideologias antagnicas das lutas partidrias, pode levar o grupo dirigente de um pas a propor projetos mobilizadores cujo principal objetivo seria preservar a unidade da nao ameaada pelas foras centrfugas do dissenso (MILZA, 1996, p.380). Reflete Debrum (1983, p.15) que a necessidade de consenso na poltica externa propagada pelo regime militar pode ser vista como uma parte do amplo
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Creio que a condio do prestgio diplomtico foi plenamente alcanada no perodo. Vejo sinais claros, e um dos mais significativos o consenso que se forma em torno das linhas mestras da poltica externa, tanto na opinio pblica quando em nossos meios polticos. Um dos elementos expressivos desse consenso o apoio, praticamente unnime, das correntes polticas s orientaes centrais do trabalho diplomtico. Houve crticas, em regra torneadas por sinceras preocupaes. Respeitamo-las invariavelmente, mas ficam, em sua maioria, restritas ao crculo de expresso limitada. No acredito que tenham criado razes slidas. Para um pas que no tem excedente de poder, o consenso e unidade na defesa do interesse nacional se tornam a sua fora. A unidade moral de propsitos no imposta, mas tecida democraticamente matriz slida e realizao de nossos objetivos (IDEM, p.79).

Acredita Przeworski (1994, p.107) que nos arranjos burocrticoautoritrios o dissenso encontra alguns limites, mesmo que no possa ser totalmente impedido. Ele identifica um fato comum s ditaduras: elas no podem tolerar organizaes independentes, pois enquanto no houver alternativas disponveis em termos coletivos, as aes individuais no adquirem importncia significativa para o governo. Assim, o que ameaa o regime autoritrio no seria tanto a quebra da legitimidade, mas a organizao de projetos contra-hegemnicos que se estabelecessem como alternativa para o futuro. O Estado Burocrtico Autoritrio (EBA) concebia o Itamaraty como uma instituio que deveria ter idias coerentes e autnomas que minimizassem o conflito e a competio para o interior da organizao (CASTRO e SANTOS, 1988, p.70). A vontade de coerncia tambm se aplica para a constituio de
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universo da poltica nacional, j que a conciliao faz parte da tradio poltica brasileira. Mas, ele deixa claro que a conciliao existente no Brasil no aquela que pressupe atores com os mesmos recursos de poder, impossibilitando que um ator esmagasse o outro. De modo diverso, no Brasil, a conciliao sempre pressups assimetria entre os atores, em uma palavra: desequilbrio. Portanto, o consenso serviria para reforar o poder daqueles que j o detinham, ou mesmo para propor a todos ou apenas aos setores potencialmente dinmicos da sociedade, projetos nacionais de redeno, de desenvolvimento, de Ptria Grande etc. em torno dos quais deveriam congregar-se as vontades (DEBRUM, 1983, p.13). A poltica externa estava em sintonia com tais preceitos. Guerreiro, em sua ltima visita ESG, discursa em tom analtico e retrospectivo a sua gesto. Procuramos fazer que a atividade diplomtica sirva de ponto de unio de brasileiros, de coeso poltica e social, e no a interesses localizados e transitrios (RESENHA, ED.SUPL. 1984, p.68). Ao considerar assim o papel diplomtico, ele far, em outro ponto, a defesa do necessrio consenso e a desqualificao dos eventuais crticos.

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uma linha unvoca de percepo do papel que a nao deveria ter no sistema internacional. Portanto, as consideraes relativas ao papel do Brasil no cenrio internacional criadas e defendidas pelo Itamaraty eram fundamentais, pois as escolhas dos formuladores de polticas so feitas com base no estoque de paradigmas que concebem a imagem do pas e o lugar que este deve ocupar no mundo (SILVA, 1995). Portanto, minimizar os contrastes existentes entre paradigmas que coabitavam a instituio seria a poltica bvia de um regime que pregava a unio. No entanto, o sucesso dessa empreitada parecia improvvel dada a conjuntura em que se enreda o governo do ltimo general presidente do ciclo ditatorial de 1964. Dissonncias O Universalismo, apesar de ser o projeto posto em prtica, no era o nico. A existncia de dissonncias relativas melhor insero internacional do Brasil pode ser depreendida tanto nos discursos oficiais como em artigos e entrevistas de atores da vida poltica e econmica nacional. O consenso pregado pelos formuladores da poltica externa havia perdido intensidade em decorrncia da forte crise estrutural por que passava o pas. Mesmo assim, Guerreiro (RESENHA, ED.SUPL., 1984, p. 86) defendia que a atividade diplomtica deveria servir de ponto de unio de brasileiros, de coeso poltica e social, e no a interesses localizados e transitrios. Porm, tal discurso contrastado por outras falas que acabam por explicitar as indesejveis divises. Na verdade, o prprio chanceler estava ciente da maior complexidade que o panorama poltico da abertura traria ao equacionamento das presses dos diversos setores sociais. Em seu primeiro pronunciamento na ESG, em 13 de julho de 1979, Guerreiro reconhecia que o novo quadro nacional e internacional traria novos desafios sua gesto. Em sua viso, a redemocratizao que vinha sendo efetivada na gesto Figueiredo trazia implicaes evidentes para a poltica externa. Ponderava que a despeito da ao diplomtica brasileira sempre ter procurado formas de ao que transcendessem as conjunturas partidrias, fixando o interesse nacional consoante com o conjunto da nao, o dissenso era inevitvel. Porm, defendia que mais forte seria o consenso relativo aos anseios da nao, se tal fosse conseguido em um quadro de amplas franquias democrticas.
Por isso, o Itamaraty, como instituio, est certo de que a abertura poltica servir com proveito poltica externa. Estamos preparados para aceitar o debate sobre poltica externa, debate esse que, de uma forma ou de outra, sempre existiu. Tenho a certeza de que com o debate, no haver abalo na confiana que a nao deposita em sua poltica externa. Fao questo, tambm, de indicar que no esta uma atitude retrica. Ao contrrio, a capacidade de resposta democrtica, de aceitao das propostas que 124

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visem consistentemente ao interesse nacional, a ponderao de sugestes deve fazer parte do metabolismo institucional do Itamaraty. nosso instrumento de participao democrtica no Brasil (RESENHA, ED. SUPL., 1984, p.13).

Cervo (RBPI, 2003, 46/2, p.13) acredita que, por dcadas, a ideologia desenvolvimentista fez a unanimidade no Brasil, mas no fez a unidade do entendimento poltico. Intelectuais e dirigentes, alm da opinio pblica, estariam divididos em torno do modelo a colocar em prtica. Ele identifica a formao de duas correntes: uma do desenvolvimento associado com a prevalncia das relaes polticas econmicas e geopolticas com a matriz do sistema (EUA) e outra do desenvolvimento autnomo, baseado nas foras da nao, que buscava autonomia poltica e a formao de forte ncleo econmico interno. Este ltimo projeto encontraria fortes obstculos ao se intensificarem os vetores de interdependncia global, trazendo limites ao projeto desenvolvimentista dos ltimos governos militares. Cervo continua o raciocnio defendendo que as duas propostas estratgicas no declarariam guerra entre si, como observado na Argentina. De modo diverso, ele acredita que por meio do dilogo entre as duas correntes resultou um modelo misto de desenvolvimento que tomou longo flego para ser utilizado de modo racional em doses equilibradas. Jose Honrio Rodrigues, em Interesse Nacional e Poltica Externa, escrito em 1966, j apontava duas matrizes a serem identificadas no longo curso. Uma pregava desenvolvimento independente, outra interdependente. Portanto, ao se analisar o governo Figueiredo, entende-se que as concepes de poltica externa em curso no eram idias apenas conjunturais, mas representavam a retomada de algumas matrizes de pensamento que encontram momento e oportunidade de afloramento. Conforme se observam os fatos da poltica brasileira no governo Figueiredo, percebe-se que houve relativa aceitao do projeto Universalista at 1982. Guerreiro (1991, p.13) admite que as crticas aparecem com mais vigor em meados de 1982. No entanto, em suas memrias, ele registra que desde o meu primeiro ano de ministrana, havia quem no gostasse quando incluamos o Brasil no Terceiro Mundo. Dentre os descontentes com tal posio estava o embaixador Campos que propunha uma chacoalhada na poltica externa terceiro-mundista. Campos recorda (1999, p. 1014) que no calor da batalha para a escolha do futuro chanceler, ele produziu um memorando interno com recomendaes de ao para que o Brasil se adequasse aos novos tempos. Em As Novas Perspectivas da Poltica Exterior ele analisou as transformaes do mundo e os impactos conseqentes em uma potncia emergente como o Brasil. Haveria algumas opes para a poltica externa, dentre elas o NEUTRALISMO, o TERCEIRO-MUNDISMO, o ALINHAMENTO AUTOMTICO e a
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PARCERIA SELETIVA. Em sua concepo, somente a ltima era cabvel ao Brasil que se inseria em um contexto marcado por relativo enfraquecimento da liderana poltico-ocidental; pela politizao do problema energtico; pelo recrudescimento do terrorismo; pela mutao das formas de soberania e pelo neoprotecionismo. O interessante memorando interno, endereado a Silveira (chanceler do governo Geisel), era sua exposio de motivos para a formulao de poltica externa que adequasse o pas ao novo quadro de desafios que a conjuntura internacional impunha. O documento passa em revista aos principais temas das relaes internacionais dos anos 70 e prope muitas aes diversas daquelas em curso. Inicialmente, Campos (NPPEB, 1978, p.i.) identifica um fato e prope dois enfoques para a poltica externa brasileira. O fato a maioridade do Brasil como potncia de primeiro plano e os enfoques so o econmico e o geopolticomilitar. Em sua viso, o Brasil estava irremediavelmente lanado ao mundo e seus perigos. Portanto, ter mecanismos para perceber a conjuntura internacional seria fundamental ao projeto da nao. Mas, infelizmente, ele observa que o Itamaraty estava ausente e despreparado para auscultar o mundo e incapaz de tomar decises acertadas. O embaixador chega a declarar que no seria exagerado dizer que o Brasil desenvolveu certa tendncia a fracionar o seu sistema poltico e econmico. Assim, aos poucos, o ministrio do Exterior foi ficando isolado, um tanto seccionado da realidade mais imediata do pas (idem, p. iii). Portanto, deveria haver modificao estrutural que recompusesse o seu poder e coordenao no processo decisrio do Estado. Haveria novas exigncias s estruturas no ministrio para que ele tomasse parte no processo de planejamento e anlise econmica. Em uma palavra, reclamava maior integrao no processo decisrio, de modo a no marginalizar o Itamaraty das grandes decises da nao. Campos ainda alertava que, se tal movimento de adequao no fosse feito, o pas entraria em dissonncia com o resto do mundo. Seguindo esta linha de raciocnio, ele passa identificao dos modelos de poltica externa do Brasil. Veja-se o trecho abaixo que, a despeito da extenso, vale pela sntese que abriga.
ALGUMAS OPES GERAIS DA POLTICA EXTERNA 5.1. Em termos muito genricos, indo, por assim dizer, da esquerda para a direita, os diferentes tipos de opes abertas a um pas como o Brasil poderiam ser consideradas nas quatro seguintes variantes: i. neutralismo ii. terceiro-mundismo iii. parceria seletiva iv. alinhamento poltico prvio e automtico (1) As variantes i e ii estariam no apenas fora das tradies brasileiras, mas igualmente fora de uma faixa otimizante dos interesses nacionais, como se infere do que se 126

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tem visto at este ponto. A variante iv no aberraria tanto da nossa linha histrica, mas teria uma rigidez desnecessria e no se poderia considerar otimizante nas condies atuais. (2) ... (3) No caso brasileiro, a tradio e o que poderamos chamar de fidelidade histrica coincide com os grandes interesses do pas, que se situam no mbito do subsistema Ocidental. No haveria, porm, nenhuma razo para que o Brasil abdique do seu lugar na poliarquia, ou simplesmente posponha o seu ingresso nela. Pelo contrrio, como foi visto a propsito da posio norte-americana, uma participao decisria mais ativa do Brasil contribuiria para um efeito estabilizador que se afigura cada vez mais urgente. (4) A variante da parceria seletiva no nem excludente nem apenas pragmtica, com sacrifcio de posies de princpio que podem ser requeridas no devido momento. Ela implica, porm, numa clara nfase sobre o termo parceria, em contraste com a idia de alinhamento (CAMPOS, NPPEB, 1979, p.17).

A gnese da defesa da Parceria Seletiva est no governo Castelo Branco. Segundo Campos, o marechal teve a oportunidade de reorientar a poltica externa brasileira que havia oscilado entre
a estratgia da pirraa de Jnio Quadros e os malabarismos intelectuais da poltica de independncia de Afonso Arinos e San Tiago Dantas. No caso de Jnio Quadros, a inteno parecia ser ganhar espao para uma poltica conservadora interna no campo econmico, atravs da exibio de machismo na poltica externa. No caso de Afonso Arinos e San Tiago Dantas, as proposies eram algo mais sofisticadas. Tratava-se de valorizar o espao de manobra que nos era dado pelo impasse da bipolaridade (CAMPOS, 1999, p.743).

O prprio general Castelo Branco, ao paraninfar a turma dos formando do Itamaraty, em 31 de julho de 64, esclareceu alguns dos pontos centrais do que Campos, posteriormente, definiu como poltica de Parcerias Seletivas.
No caso brasileiro, a poltica externa no pode esquecer que fizemos uma opo bsica, que se traduz na fidelidade cultural e poltica ao sistema democrtico ocidental. Dentro dessa condicionante geral, a nossa independncia se manifestar na aferio de cada problema especfico, estritamente em termos de interesse nacional, com margem de aproximao comercial, tcnica e financeira, com pases socialistas, desde que esses no procurem invalidar nossa opo bsica (in: CAMPOS, 1999, p. 746).

Segundo Campos, caracterizar a poltica externa de Castelo Branco como sendo de alinhamento automtico (como faziam Silveira e Guerreiro) era descabido, pois o marechal havia, preventivamente, rebatido futuras e eventuais crticas.
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No devemos pautar nossa atitude nem por maquiavelismo matuto, nem por uma poltica de extorso. Reciprocamente, no devemos dar adeso prvia s atitudes de qualquer das grandes potncias nem mesmo s potncias guardis do mundo ocidental, pois que, na poltica externa destas, necessrio distinguir os interesses bsicos da preservao do sistema ocidental dos interesses especficos de uma grande potncia. Em resumo, a poltica exterior independente no sentido de que independente deve ser a poltica de um pas soberano. Poltica exterior independente, num mundo que se caracteriza cada vez mais pela interdependncia dos problemas e dos interesses significa que o Brasil deve ter seu prprio pensamento e sua prpria ao. Esse pensamento e essa ao no sero subordinados a nenhum interesse estranho ao Brasil (in: CAMPOS, 1999, p.746).

Outras crticas so feitas ao Universalismo. Campos (1999, p. 746) apontava constantes demonstraes de indeterminao em certos dilemas como: nacionalismo versus interdependncia; negociao bilateral versus negociao multilateral; socialismo versus livre iniciativa. Tambm, considerava a teoria dos crculos concntricos mais apropriada poltica externa do pas. Segundo ele, tal teoria deveria informar as prioridades em nossas relaes com as naes irms. Neste sentido, deveriam ser prioritrias nossas relaes como nossos vizinhos latino-americanos, com os Estados Unidos, com Portugal, com os pases africanos do Atlntico e a comunidade europia. No mbito econmico, seriam prioritrias nossas relaes com Estados Unidos, Alemanha e Japo. Tal argumento criticava a ingenuidade do terceiro-mundismo que financiava muitos pases somente pelo fato de terem voto na ONU. Tambm, considerava-se a idia de Terceiro Mundo uma falcia, pois essa entidade no passava de um mosaico incongruente. Campos (1999, p. 873) considerava que a proliferao de embaixadas no Terceiro Mundo, principalmente na frica, foi um equvoco financeiro, pois o Brasil teria conseguido melhores resultados, com efeitos mais duradouros, se tivesse criado um bom programa de bolsa de estudos e intercmbio com os africanos. O embaixador tambm no poupava de crticas a simpatia que a matriz terceiro-mundista nutria pelo grupo dos pases no alinhados (denominados por ele como Desalinhados), pois os lderes Nehru, Sukarno, Nasser, Nkrumah e Fidel Castro haviam conseguido, em curto prazo, a faanha de arruinar seus respectivos pases. O embaixador Jos Osvaldo de Meira Penna (DIGESTO, 1982, abril, p. 109) foi outro crtico do Universalismo. Em fevereiro de 1982, ele fez contundente ataque quela Poltica Externa. Ao discursar na reunio do Centro e Estudos Sociais e Polticos, ele contestou aqueles que culpavam os pases desenvolvidos pelo subdesenvolvimento brasileiro, pois a responsabilidade deveria ser atribuda s elites daqueles pases que aplicavam polticas restritivas ao desenvolvimento. Segundo Penna, culpar outros pases pelas mazelas internas era escapismo. Ele acaba por propor um slogan que, contraditoriamente, relembra os tempos da nacionalizao do petrleo no Brasil: O Problema Nosso!
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Penna (In: DIGESTO, 1982, abril, p. 110) avana sua discordncia com o terceiro-mundismo considerando que ele seria uma espcie de traduo moderna do Marxismo clssico que considerava os pases sub e em desenvolvimento como o proletariado internacional. No que se refere poltica externa, a prxis revolucionria ditava a reunio do Terceiro Mundo contra o imperialismo dos pases desenvolvidos, pregando at a guerrilha e o terrorismo. Penna combatia a aproximao com parceiros que pregavam a destruio do desenvolvimento capitalista, pois no centro do poder mundial estavam os melhores ndices de equilbrio social e prosperidade econmica. O Brasil deveria, consequentemente, aproximar-se de modo mais ntimo com o centro do poder e no solidarizar-se com a periferia dependente. De modo irnico ele conclui: Enfim, retomando a frmula pascaliana, diramos que o terceiromundismo tem razes que a Razo desconhece. Penna apresenta suas restries aproximao do Brasil com o chamado Segundo Mundo, por ach-lo ideologicamente e moralmente questionvel. Ele define a poltica externa de Figueiredo como sendo de solidariedade com o Terceiro Mundo, de silncio em relao s questionveis atitudes do Segundo Mundo e de reivindicaes e ressentimentos em relao ao Primeiro Mundo. Em suma, uma postura nacional-socialista que acabava com definir atitudes equivocadas do Brasil para a conjuntura internacional da primeira metade dos 1980 (DIGESTO, 1982, abril, p. 115). Tal posicionamento resultaria de sua frontal contraposio aos resqucios da Poltica Externa Independente (PEI) que podiam ser identificados no Universalismo de Figueiredo. Penna acredita que essas concepes acabariam por levar o pas a alinhamentos automticos com a Unio Sovitica. Por tudo isso, ele prope poltica externa que promovesse reverso aos padres de Castelo Branco, ancorada nos princpios da Segurana e do Desenvolvimento. Para tanto, o pas deveria alinhar-se com os pases ocidentais do Primeiro Mundo, com os quais estaria ligado por interesses culturais, polticos e econmicos. Tal unio garantiria a sobrevivncia do Brasil como um pas livre, prspero e democrtico (DIGESTO, 1982, abril, p. 120). Jos Pedro Galvo de Souza (DIGESTO, 1982, setembro, p. 49) tambm estava em desacordo com a poltica externa do general Figueiredo. Em palestra na Associao Comercial de So Paulo, analisou que o processo poltico em curso no pas trazia custosos retrocessos tanto poltica interna quanto externa. Para ele, o pas retrocedera aos anos anteriores a 1964. No plano externo, ele julgava que o dito pragmatismo responsvel fazia recordar o neutralismo positivo e a poltica da independncia. Portanto, a lgica do raciocnio de Souza comungava com Penna o suposto de que a poltica externa era parte do universo poltico interno e dele derivava. Sendo assim, propunha a reverso da poltica para aquela marcada pela fronteira ideolgica. Manoel Pio Correa Junior (DIGESTO, 1984, maro/abril, p.41), invocando o saudoso presidente Castelo Branco, argumentava que a poltica
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externa afetava toda a nao e tinha a particular caracterstica de admitir menos oscilaes em sua conduo. Neste sentido, criticava os erros da poltica externa do governo Figueiredo. Segundo ele, o terceiro-mundismo est baseado na falcia da diviso arbitrria e perigosa que acaba por arrastar o Brasil para alinhamentos inconvenientes e descabidos, podendo levar ao conflito nortesul. Tal diviso horizontal seria caricata, pois colocava pases como Haiti e alguns pases africanos notadamente miserveis no hemisfrio norte, enquanto Brasil, Argentina, frica do Sul, Austrlia e Nova Zelndia (pases emergente, em avanado estgio de industrializao) eram colocados no hemisfrio sul. Em sua opinio j era tempo de posicionar o Brasil corretamente no contexto internacional, devolvendo-lhe a sua digna posio, da qual por vezes parece levado a querer abdicar: uma posio fora do Terceiro Mundo, em companhia dos pases dos mais adiantado grau de civilizao. Tais posies discordantes da Poltica Externa Universalista no so fatos isolados. Antes, aparecem e se consolidam em importantes setores da sociedade brasileira. A dimenso das crticas pode ser comprovada pela necessidade de reao do governo. Em exposio na Comisso de Relaes Exteriores do Senado (RESENHA, 21.9.1983, p. 41), em 21 de setembro de 1983, Guerreiro defende a poltica externa de sua gesto. Para ele, os posicionamentos excludentes pregados pelos crticos podiam at trazer alguma tranqilidade para o pas no curto prazo. Entretanto, por serem posies que no refletiam a realidade brasileira, suas conseqncias seriam desastrosas. Guerreiro argumentava que a realidade impunha um posicionamento brasileiro no cenrio internacional que contemplasse ao mesmo tempo sua condio de pas ocidental e do Terceiro Mundo. Neste sentido, idias que pregavam que o Brasil deveria escolher somente umas das possibilidades deveriam ser combatidas. Ele acreditava que a poltica externa no deveria, necessariamente, optar entre uma delas para ganhar consistncia. Fica explcito, no discurso de Guerreiro, que o consenso do interesse nacional estava em risco, sofrendo crescentes e contundentes questionamentos como os apontados acima. Assim, o chanceler continua a defender o Universalismo e busca demonstrar o prejuzo para o pas caso adotssemos qualquer linha poltica excludente. Guerreiro acreditava na necessidade de se efetivar a conciliao das vertentes ocidental e de Terceiro Mundo vividas pelo Brasil.
Uns diro que somos terceiro-mundistas, que transformamos o que era condio em postura ideolgica. Imaginaro um suposto desbalanceamento um desequilbrio para melhor poderem aconselhar aproximaes em sentido radicalmente oposto, em busca de uma espcie de exclusivismo ou forte preferncia ocidentalista em nossa poltica. Denunciaro supostas simpatias pelo Segundo Mundo, o que no passa, evidentemente, de simples artifcio retrico ou insinuao malvola. Por outro lado, vindas de outros quadrantes, haver acusaes de que no aderimos ao que seria o ideal terceiro-mundista. Nem uns, nem outros, tem razo. Somos o que somos. Um 130

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pas com identidade prpria e ligaes variadas, mas definidas a partir dessa identidade (RESENHA, 21.9.1983, p. 43).

Guerreiro (RESENHA, 21.9.1983, p. 41) considera que no h qualquer exclusivismo de contatos ou ideologia que informe a escolha dos parceiros comerciais do pas. Ao contrrio, temos sido rigorosamente fiis ao postulado do Universalismo, no apenas por que seja boa doutrina, mas simplesmente porque a complexidade da cena internacional o exige e porque as necessidades e os interesses brasileiros o aconselham. Adiante, o chanceler pondera sobre o tipo de vantagem que o Brasil conseguiria se assumisse alinhamento exclusivista e excludente que marcadamente privilegiasse os contatos com o Ocidente desenvolvido. Guerreiro (idem, p. 48) estava convencido de que tal postura no resolveria automaticamente as questes polticas e as dificuldades econmicas. Do ponto de vista financeiro, Guerreiro defende que a postura brasileira de proximidade com o Terceiro Mundo no trazia penalidades ao pas. Comercialmente, idem . Portanto, no haveria vantagem em abandonar os mercados conquistados em decorrncia de dificuldades conjunturais. Em sua concepo, alinhamentos rgidos aumentam a fragilidade do mais fraco. Portanto, no deveria o Governo Figueiredo descaracterizar a nao na tentativa de se obter falsas seguranas baseadas na generosidade alheia. Em socorro de seu argumento, Guerreiro (idem, p. 48) invocava Ruy Barbosa para ditar a forma de comportamento correto do Brasil no cenrio internacional: o Brasil precisa ser digno de si para que merea a amizade e o respeito de seus parceiros internacionais. Guerreiro (RESENHA, 1983, p. 50) argumentava que o Brasil deixaria de comerciar com o mundo inteiro se a ao externa brasileira seguisse o raciocnio de seus crticos e fosse orientada pelas flutuaes de curto prazo, reduzindo-se os contatos com aqueles pases que preterissem produtos brasileiros. Para comprovar seu ponto, ele demonstrava que as exportaes para o Terceiro Mundo eram responsveis por mais de um milho de empregos no Brasil e vinham sendo pagas regularmente. Continua o chanceler (idem, p. 56) dizendo que o raciocnio de seus crticos um sofisma, pois parte do pressuposto da existncia de opes de mercado para o Brasil. De modo diverso, pases sedentos por crescentes supervits comerciais no podem se dar ao luxo de escolher com quem comerciar. Complementarmente, ele considerava que o Brasil no poderia possuir relaes externas unidimensionais, somente em busca de dinheiro e mercados, pois a boa poltica externa deve levar em considerao preocupaes polticas, humanas e de segurana. Portanto, Guerreiro combatia aqueles que se deixavam levar por slogans ou se iludiam por vises reducionistas da realidade. Finalmente, o chanceler aponta os equvocos das propostas alternativas. Havia, em sua viso, duas principais: uma que defendia as vantagens absolutas
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do processo e outra que advogava a no necessidade de rearranjo nas estruturas internacionais, por imaginar ser esse um fenmeno menor. Para Guerreiro (RESENHA, 1.8.1983, p. 19) ambas as posturas eram equivocadas, pois diante da crise que se vivia e da interdependncia imposta pela conjuntura, economia e poltica se mesclavam de tal modo que passavam muitas vezes por verdadeiramente indistinguveis. Por tal motivo, ele defende a adequao dos mecanismos polticos internacionais, pois a dinmica da economia se tornou muito mais rpida do que a capacidade poltica de atend-la e, sobretudo, gerenci-la equitativamente (idem, p. 21). Finalmente, resta claro o rico e intenso debate acerca da poltica externa que se travou na gesto do general Joo Baptista de Oliveira Figueiredo. A emergncia de descontentes com a poltica em curso foi fato demonstrado aqui. Antes de vozes unvocas, o perodo marcou-se pela composio de grupos distintos a defenderem idias opostas. Fatos que ditaram a runa do consenso na PEB. Concluso Idias preestabelecidas sobre perodos histricos pouco estudados no so boas guias para o analista. No mnimo, exigem cuidados, olhar desconfiado. O Universalismo do General Figueiredo considerado uma continuidade do Pragmatismo Responsvel de Geisel. Mas as aes da diplomacia gerenciada pelo chanceler Guerreiro at hoje receberam pouca ateno (VIZENTINI, 1998, p. 271). Tal carncia instiga dvidas. Assim, embora tenham sido identificados elementos de continuidade nessa poltica, especificidades puderam ser observadas mediante outras variveis da formulao da poltica externa do perodo (SILVA, 1995). Pela coleta de fontes que expressavam as idias defendidas por diferentes atores influentes na formulao e execuo da poltica externa, demonstrou-se que o Universalismo no foi o nico projeto de insero internacional brasileiro a ganhar voz na gesto do ltimo general presidente do ciclo militar iniciado no golpe militar de 1964. Assim, apesar da existncia de um chamamento ao consenso para a fixao do Interesse Nacional, a conjuntura impediu a existncia de somente uma matriz propositiva para a insero externa da nao. Por meio das crticas aos pressupostos do Universalismo, evidenciou-se o dissenso no interior das estruturas burocrticas o Estado brasileiro. Ao se proceder tal anlise, firmou-se a pertinncia da utilizao de teoria que concebe o Estado como permevel ao jogo poltico, e no como estrutura monoltica que age verticalmente impondo aes no corpo social (PINHEIRO, 1994). Portanto, a burocracia estatal analisada em sua complexidade, tomada como estrutura que abriga em seu interior grupos de presso com mltiplas idias e interesses na luta pelo poder. Neste sentido, ressaltou-se o fato de o
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perodo de Abertura poltica ter contribudo para redimensionar a autonomia do Itamaraty em relao ao aparelho do Estado atravs do questionamento de seu raio de ao por setores descontentes no interior da prpria burocracia. Para que se aclarassem as causas da emergncia de vozes descontentes com as polticas oficiais, pode-se apontar a conjuntura crtica vivida pelo governo Figueiredo que levou ao esgotamento do modelo de desenvolvimento por substituio de importaes, baseado em forte atuao empresarial do Estado e financiado por capitais externos. Outro limite foi dado pela conjuntura econmica internacional que causou fortes constrangimentos economia brasileira. Conjugou-se a tais fatos adversos do campo econmico, o processo de Abertura poltica conduzido pelo governo que tambm implicava redistribuio de poderes na sociedade. Tal conjuntura tornou possvel o dissenso, tanto por parte da oposio, como por atores que anteriormente compunham a aliana legitimadora do governo militar. Ao se retratar a economia poltica da redemocratizao e seu impacto para a estrutura governamental, evidenciou-se a existncia do debate entre diferentes projetos para a melhor insero internacional do Brasil. Tais concepes eram decorrentes da percepo que os diferentes grupos possuam da conjuntura e do papel que o pas deveria assumir no sistema internacional. Assim, foram vencedores aqueles setores do Itamaraty que propugnavam pela necessidade de o Brasil posicionar-se no debate norte-sul assumindo os reclames dos pases sub e em desenvolvimento. O discurso dos executores da poltica externa de Figueiredo notabilizou-se por apontar as injustias do sistema internacional e as mazelas vividas pelos pases que viam seus projetos serem travados pela impossibilidade de aquisio de insumos ao desenvolvimento. Culpa era atribuda ao comportamento autoritrio dos pases desenvolvidos no sistema internacional. Por isso, o Itamaraty defendia que novas instituies deveriam ser criadas no intuito de se desobstrurem os canais de negociao entre pases do norte e do sul. Neste sentido, o governo brasileiro procurou utilizar o tema da abertura poltica interna para, no mbito externo, reclamar maior democracia para a comunidade internacional. O Universalismo ainda abrigava a concepo do Brasil como pas vivendo entre dois mundos. Possua caractersticas do Primeiro e do Terceiro Mundo. Por isso, Guerreiro sempre defendia que a postura do Brasil no mundo no era questo de escolha, mas imposta pela especificidade do pas. Mas, a aproximao com o Terceiro Mundo no deveria significar o abandono ou o desprezo em relao s relaes com o Primeiro Mundo. O chanceler justificava a ampliao dos contatos diplomticos pela necessidade de novos mercados para os produtos brasileiros, mas procurava revestir tal argumento com ancestrais princpios da diplomacia brasileira, como aquele que defendia que nem tudo se resumia economia. No entanto, apesar de ser a poltica oficial, o Universalismo no se estabeleceu em bases consensuais. Em contraste com tal matriz globalizante
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que pregava postura de maior autonomia em relao aos centros de poder do norte (marcadamente em relao aos norte-americanos), estabeleceu-se um grupo de atores que propunham novos rumos para as relaes internacionais do pas. Acusava-se o Universalismo de ser terceiromundista, postura que havia transformado condio real em posicionamento ideolgico para a ao externa do pas. Ainda, defendia-se que a aproximao com os pases do chamado Segundo Mundo no traria ganhos efetivos para o pas. Roberto de Oliveira Campos foi um expoente dos setores crticos ao Universalismo. Suas palavras deixavam claro o descontentamento com as opes da PEB de Figueiredo. Assim, seu receiturio indicava a reverso da postura terceiromundista, arredia s influncias inevitveis dos centros de poder ocidental, rumo constituio de quadro de hierarquizao dos contatos diplomticos do pas. A lgica proposta ditava a constituio de quadro de relaes que otimizassem a performance, retirando-se todo o enlevo poltico reivindicatrio existente no Universalismo. Meira Penna, ex-embaixador brasileiro na Polnia, tecia cidas crticas ao Universalismo. Ele considerava inadmissvel a aproximao com pases cuja ideologia no era compatvel com a histria ocidental brasileira. Pio Corra Junior e Galvo de Souza tambm ajudavam a engrossar o coro dos descontentes. Suas falas combatiam os pressupostos que pregavam a busca indiscriminada de mercados pelo mundo afora. Antes, pregavam-se lgicas seletivas, como os crculos concntricos, as opes ideolgicas e parcerias seletivas como guias da PEB. De resto, observe-se que tais crticas causaram tanto incmodo ao governo que o prprio ministro das Relaes Exteriores veio a pblico defender as aes que vinham sendo tomadas em sua gesto. Fato invulgar nos regimes militares. Recebido em 20 de setembro de 2006 Aprovado em 10 de novembro de 2006 Referncias bibliogrficas
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Fontes primrias
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Material imprensa
Revista ISTO Revista VEJA Revista VISO Revista Digesto Econmico (Aqui referido como DIGESTO)

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Resumo
Neste artigo se analisa a poltica externa do Brasil na gesto do general Joo Baptista de Oliveira Figueiredo, ltimo presidente do ciclo militar iniciado com o Golpe de 1964. O Brasil viveu, neste perodo, processo de abertura poltica e de reconduo do pas ao regime democrtico. Neste contexto, a Poltica Exterior da nao conhecida por parte da historiografia como Universalismo caracterizou-se pela aproximao comercial com diversos pases nos quatro cantos do mundo e pelo discurso de denncia das desigualdades existentes no sistema internacional. Entretanto, devido crise manifestada, no perodo, em vrias dimenses da vida nacional, o Universalismo no se estabeleceu em bases consensuais no aparato burocrtico do Estado brasileiro. Houve claras manifestaes de descontentamento em relao quela poltica externa capitaneada pelo chanceler Ramiro Saraiva Guerreiro. Assim, o argumento centra-se na discusso e demonstrao do contraste entre o Universalismo e seus crticos, buscando contribuir para o melhor detalhamento da poltica exterior do Brasil.

Abstract
This paper analyzes the Brazilian foreign policy under General Joo Baptista de Oliveira Figueiredo, the last President of the military cycle started by the coup detat of 1964. During his presidency, Brazil went through a process of redemocratization. In this context, the Brazilian Foreign Policy became known, by part of the historiography, as Universalismo. Such policy had the expansion of contacts throughout the world as one of its main characteristics and produced discourse to denounce the unfair international system. Nevertheless, because of the great crisis that occurred in multiple aspects of the country, Universalismo didnt establish itself as a consensus inside the Brazilian bureaucratic apparatus. There were evident manifestations against that governmental Foreign Policy leaded by the Foreign Ministry Ramiro Saraiva Guerreiro. Hence the central argument is to discuss and demonstrate the contrast between Universalismo and its critics. Finally, the paper seeks to better detail the Brazilian foreign policy. Palavras-chave: Poltica externa brasileira, Governo Figueiredo, Universalismo, Saraiva Guerreiro, Roberto Campos. Key words: Brazilian foreign policy, Figueiredo government.

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