COURS DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES

LA CLASSIFICATION BUDGETAIRE DES DEPENSES ET LA NOUVELLE GOUVERNANCE FINANCIERE

Mohamed MOINDZE Ecole Nationale dAdministration de Madagascar Juillet 2009

Sommaire
Sommaire .............................................................................................................................................. 2 A. 1. 2. 3. 4. 5. B. C. 1. 2. 3. 4. D. 1. 2. 3. 4. La classification budgtaire .......................................................................................................... 3 Quest ce que la classification budgtaire ? ............................................................................. 3 Les diffrentes classifications des dpenses.............................................................................. 3 Les relations entre les diffrents codes de la nomenclature budgtaire ................................... 7 Prsentation des crdits dans le budget.................................................................................... 8 Classification croise des dpenses ........................................................................................ 14 Structurer le budget en fonctions ................................................................................................ 15 Structurer le budget en programmes ........................................................................................... 16 Quelques caractristiques de la nomenclature programmatique ........................................... 16 Quelques bons principes pour laborer le budget de programmes ........................................ 18 Regrouper les dpenses par programme ................................................................................ 23 Eviter certains piges lors de llaboration des programmes ................................................ 23 La nouvelle gouvernance budgtaire .......................................................................................... 26 Importance de la nouvelle gouvernance budgtaire ............................................................... 26 Globalisation budgtaire et responsabilit des gestionnaires ................................................ 26 Le suivi de la performance ..................................................................................................... 27 Le choix des indicateurs de performance ............................................................................... 30

A. La classification budgtaire
1. Quest ce que la classification budgtaire ? Un systme de classification budgtaire constitue un cadre normatif pour la gestion courante et le contrle dexcution budgtaire, la formulation des politiques publiques et leur analyse, la responsabilisation des divers acteurs, linformation du Parlement et des citoyens, et pour la base de l'autorisation budgtaire (ou unit de spcialisation budgtaire). Une bonne classification budgtaire est ncessaire pour une meilleure gestion des ressources, une plus grande transparence et, plus gnralement, une plus grande responsabilisation des pouvoirs publics en matire de gestion budgtaire . Elle doit fournir des informations claires toutes les tapes du cycle budgtaire (formulation budgtaire, excution, suivi et valuation) en classifiant les oprations budgtaires selon leur nature conomique et tout autre critre ncessaire pour la gestion ou lanalyse du budget. La section suivante dcrit les diffrentes classifications plus utilises. 2. Les diffrentes classifications des dpenses Les classifications des dpenses utilises dans la gestion courante comprennent, gnralement: - Une classification administrative (ministres, directions, etc.) qui permet l'identification des responsabilits dans la gestion budgtaire et des services destinataires des crdits. Cette classification doit tre dtaille de manire pouvoir identifier les dpenses de toutes les directions, y compris les directions rgionales, afin de fournir aux divers gestionnaires une meilleure prvisibilit et faciliter le contrle interne, notamment le contrle de gestion. Elle dpend de lorganisation administrative du pays et doit couvrir lensemble des structures administratives. Elle peut comprendre diffrents niveaux qui vont par exemple des ministres et hautes institutions aux units oprationnelles en passant, successivement, par les directions gnrales et directions. La classification par nature est utilise pour les contrles courants. Une classification par nature (dpenses d'lectricit, bourses, frais de transport, etc.), sert galement la confection du TOFE et aux comptes nationaux. Cette classification doit tre conforme la classification conomique du plan comptable de l'Etat et est en gnral trs dtaille. Rien que dans les achats des biens et services, Madagascar, le Plan Comptable des Oprations Publiques (PCOP) comporte prs de 60 comptes. Cette classification sert en gnral au contrle conomique des moyens, mais quelquefois elle est de nature hybride et porte aussi sur la destination de la dpense ou son mode de gestion. Cest le cas des titres dans la plupart des pays francophones ou des catgories Madagascar. Lencadr 1 prsente les catgories telles quelles sont dfinies par la loi organique sur les lois des finances de Madagascar. Le tableau 1 prsente la prsentation dtaille de la classification des dpenses par nature des pays de lUEMOA, conformment la directive N08/2009/CM/UEMOA. Cette classification est cohrente avec le plan comptable gnral de lEtat.

Tableau 1. Classification des dpenses budgtaires de lEtat par nature au sein de lUEMOA
Codes 60 601 603 605 606 61 611 612 614 615 617 618 62 621 622 623 624 629 63 632 633 634 639 64 641 642 643 644 645 646 647 648 649 65 651 652 654 659 66 661 663 664 665 666 669 67 671 672 676 679 68 681 682 69 691 692 19 Libells Achats de biens Matires, matriel et fournitures Variation des stocks de biens fongibles achets Eau, lectricit, gaz et autres sources dnergie Matriels et fournitures spcifiques Acquisitions de services Frais de transport et de mission Loyer et charges locatives Entretien et maintenance Assurances Frais de relations publiques Dpenses de communication Autres services Frais bancaires Prestations de services Frais de formation du personnel Redevances pour brevets, licences et logiciels Autres acquisitions de services Subventions Subventions aux entreprises publiques Subventions aux entreprises prives Subventions aux institutions financires Subventions dautres catgories de bnficiaires Transferts Transferts aux tablissements publics nationaux Transferts aux collectivits locales Transferts aux autres administrations publiques Transfert aux institutions but non lucratif Transferts aux mnages Transferts aux autorits supranationales et contributions aux organisations internationales Transferts dautres budgets Pensions de retraites des fonctionnaires et autres agents de lEtat Autres transferts Charges exceptionnelles Annulation de produits constats au cours des annes antrieures Condamnations et transactions Valeurs comptables des immobilisations cdes, mises au rebut ou admises en non valeur Autres charges exceptionnelles Charges de personnel Traitements et salaires en espces Primes et indemnits Cotisations sociales Traitement et salaires en nature au personnel Prestations sociales Autres dpenses de personnel Intrts et frais financiers Intrts et frais financiers sur la dette Pertes sur cessions de titres de placement Pertes de changes Autres intrts et frais bancaires Dotations aux amortissements Dotations aux amortissements des immobilisations incorporelles Dotations aux amortissements des immobilisations corporelles Dotations aux provisions Dotations aux provisions pour dprciation Dotations aux provisions caractre financier Provisions pour risques financiers

191 192 199 21 211 212 213 214 219 22 221 222 223 224 23 231 232 233 234 235 236 24 241 242 243 244 245 246 247 248 25 251 252 253 26 261 262 264 28 281 282 29 291 292 293

Provisions pour risques dexploitation lis au partenariat public -priv Provisions pour risques dinvestissement lis au partenariat public -priv Autres provisions pour risques caractre financier Immobilisations incorporelles Frais de recherche et de dveloppement Brevets, marques de fabrique, droits dauteur Conceptions de systmes dorganisation - Progiciels Droits dexploitation Fonds de commerce Autres droits et valeurs incorporels Acquisitions et amnagements des sols et sous-sols Terrains Sous-sols, gisements, et carrires Plantations et forts Plans deau Acquisitions, constructions et grosses rparations des immeubles Btiments administratifs usage de bureau Btiments administratifs usage de logement (civils et militaires) Btiments administratifs usage technique Ouvrages Infrastructures Rseaux informatiques Acquisitions et grosses rparations du matriel et mobilier Mobilier et matriel de logement et de bureau Matriel informatique de bureau Matriel de transport de service et de fonction Matriel et outillages techniques Matriel de transport en commun et de marchandises Collections uvres dart Stocks stratgiques ou durgence Cheptel Equipements militaires Btiments militaires Ouvrages et infrastructures militaires Mobiliers, matriels militaires et quipements Prises de participations et cautionnements Prises de participations lintrieur Prises de participations lextrieur Cautionnements Amortissements Amortissements des immobilisations incorporelles Amortissements des immobilisations corporelles Provisions pour dprciation Provisions pour dprciation des immobilisations incorporelles Provisions pour dprciation des immobilisations corporelles Provisions pour dprciation des immobilisations financires

Source : Directive N08/2009/CM/UEMOA portant nomenclature budgtaire de lEtat au sein de lUEMOA

Elles -

Encadr 1. Les catgories de charges budgtaires de lEtat comprennent : les intrts de la dette publique ; les dpenses courantes de solde ; les dpenses courantes hors solde ; les dpenses courantes structurelles ; les dpenses d'investissement ; les dpenses courantes exceptionnelles ; les dpenses doprations financires.

A l'intrieur de chaque catgorie, la rpartition des crdits par chapitre, article et/ou paragraphe est effectue conformment au Plan Comptable des Oprations Publiques en vigueur. Source : LOLF de Madagascar

Eventuellement, une classification programmatique, qui peut tre structure en programme, sous-programme (ou action) et activits. Un programme est dfini gnralement comme "un ensemble cohrent dactions relevant dun mme ministre et auxquels sont associs des objectifs prcis, dfinis en fonction de finalits d'intrt gnral, ainsi que des rsultats attendus et faisant l'objet d'une valuation''. La classification programmatique sert la formulation des politiques publiques, la responsabilisation sur les rsultats et le suivi de la performance. En France et Madagascar, les programmes sont regroups en mission, une mission correspondant une grande politique publique. Les caractristiques de la nomenclature programmatique sont tudies largement ci-aprs dans la section C. Et toute autre classification juge ncessaire. Selon les besoins, d'autres classifications peuvent aussi tre mise en place. Les plus rpandues comprennent une classification gographique, une classification par sources de financement, une classification pour lidentification des dpenses de lutte contre la pauvret). La classification des sources de financement est importante pour la gestion courante et l'analyse macroconomique. Elle permet de distinguer, dans les tats financiers, les dpenses sur financement intrieur (y compris la contrepartie en monnaie locale des aides budgtaires) des dpenses sur aides lies des projets. A la demande de la part de certains donneurs pour identifier dans le budget les dpenses lies la politique de rduction de la pauvret, certains pays ajoute au systme de classification un segment additionnel, qui identifie si oui ou non l'activit ou la ligne budgtaire rpond aux objectifs de la stratgie de rduction de la pauvret. De mme, Dun point de vue analytique, il serait intressant de savoir quelle partie du territoire du pays est affecte par chacune des oprations financires de ltat. Cela est difficile dans la plupart des cas. Mais, une approche plus raliste et plus pratique est de lier la classification gographique avec la localisation de la population bnficiaire des retombes de la transaction ou du district o se trouve le service qui ralise la transaction. Gnralement, La classification gographique est faite une fois pour toute et fige le territoire et ses diffrentes parties dans une nomenclature dfinitive.

Le budget traditionnel comprend essentiellement la classification par nature et la classification administrative. La performance se limitait au respect des lois et rglements en vigueur et au contrle des moyens. La classification programmatique est ncessaire seulement pour l'approche moderne. Des indicateurs de performance sont tablis par programme afin d'valuer l'efficience et l'efficacit des programmes et activits. Par contre, la nomenclature par nature conomique est ncessaire quelle que soit lapproche budgtaire utilise, la fois pour la gestion courante et l'analyse.

Le systme de classification budgtaire pour la gestion courante doit tre compatible avec les standards internationaux pour la production de rapports analytiques. Ces standards ne servent pas la gestion budgtaire courante. Ils comprennent: - La classification conomique donne par le manuel SFP du FMI qui sert la formulation de la politique budgtaire globale, et la prparation du tableau des oprations financires de l'Etat (TOFE) et des comptes nationaux. Le manuel SFP de 2001 a adopt, comme le systme de comptabilit nationale des Nations Unies, les concepts de la comptabilit droits constats (ou patrimoniale). Il couvre donc des charges relatives aux oprations sur actifs physiques comme lamortissement. Cependant, les pays nutilisent pas toujours intgralement les procdures de ce manuel ; ils les adaptent en fonction de leurs capacits techniques. Dailleurs, les tableaux des oprations financires de lEtat (TOFE) prpars dans le cadre des programmes FMI nadoptent pas loptique du manuel SFP, version 2001, particulirement en ce qui concerne ces aspects de la comptabilit patrimoniale. La classification des charges du manuel SFP est prsente dans le tableau 2. Le tableau 1 cidessus permet galement de distinguer la nomenclature conomique au sein de lUEMOA. Deux niveaux de codification permettent didentifier les dpenses par nature et par classification conomique, savoir larticle et le paragraphe. Larticle reprsente la catgorie conomique de la dpense et est identifi par les deux premiers caractres du compte par nature du plan comptable gnral de lEtat. Le paragraphe est une subdivision de larticle prcisant la nature de la dpense. Il est identifi par les trois premiers caractres du compte par nature du plan comptable de lEtat. - La classification des fonctions des administrations publiques (CFAP des Nations Unies) qui est une classification par objectif socio-conomique et qui sert la formulation des politiques publiques et aux comparaisons internationales. Une classification fonctionnelle est stable et indpendante de la structure administrative. La CFAP comporte trois niveaux de dtail : divisions, groupes et classes. Le premier niveau regroupe 10 catgories deux chiffres appels divisions, qui comprennent par exemple les services gnraux des administrations publiques (division 01) ou lenseignement (09). Les groupes et les classes donnent le dtail des moyens par lesquels les objectifs gnraux sont atteints. Chaque division est compose de plusieurs groupes trois chiffres : par exemple, aide conomique extrieure (012) ou enseignement prlmentaire et primaire (091). Enfin, chacun de ces groupes regroupe une ou plusieurs classes quatre chiffres: fonctionnement des organes excutifs et lgislatifs (0111) et affaires financires et fiscales (0112). Le tableau 2 ci-dessous prsente les deux premiers niveaux de la CFAP. Lencadr 2 prsente, titre illustratif, la nomenclature budgtaire de lEtat au sein de lUEMOA. Dans cette nomenclature, le segment administratif intgre en mme temps une prsentation gographique. 3. Les relations entre les diffrents codes de la nomenclature budgtaire Pour faciliter l a production des tats financiers selon divers critres (par exemple, classification conomique des dpenses budgtaires, classification par rgion, par sources de financement), les principes suivants doivent tre appliqus lors de la codification des identifiants: (i) chaque segment doit tre indpendant (par exemple, un mme segment ne doit pas mlanger la nature conomique et la destination de la dpense) ; (ii) les segments doivent tre exhaustifs dans leur objet (par exemple, le segment correspondant la classification administrative devra couvrir toutes les organisations couvertes par le budget); et (iii) les segments ne doivent pas tre redondants. Le diagramme 1 ci-dessous illustre les relations entre segments du systme de classification, un pont pouvant tre tabli entre les classifications administratives, programmatiques et fonctionnelles si et seulement si elles sont suffisamment dtailles au niveau de l'activit. Cependant, il convient

dviter de descendre des niveaux trs bas qui exigeront des dtails trs fins. Il est judicieux de sarrter un niveau de dtail qui reste fonctionnel, par exemple au niveau des services pour le budget de fonctionnement et au niveau des projets (ou composante de projet) pour le budget dinvestissement.

4. Prsentation des crdits dans le budget La nomenclature utilise dans la prsentation des crdits budgtaires doit combiner les segments indpendants prsents ci-dessus. Il convient de prciser quil nexiste pas de mthode standard qui simpose tous les pays. Cela dpend de lapproche utilise et du degr de dtails dont on veut disposer. Lencadr 3 prsente, titre illustratif, une classification budgtaire des dpenses base sur une approche programmatique. Cette nomenclature est organise ainsi : (i) ministre ; (ii) mission (les missions peuvent correspondre des ministres ou un regroupement des programmes de diffrents ministres avec des objectifs voisins ou similaires ) ; (iii) programme (qui est de prfrence une direction gnrale ou un groupe de directions gnrales ou un groupe d'tablissements publics) ; ventuellement sous-programmes (lorsque le programme est composite ) ; activits/projets (par exemple, activits dune direction ; projet ou groupe de projets du PIP) ; source de financement ; nature conomique (clatement en plan comptable de lEtat) et rgions (prciser sil sagit dune activit de ladministration centrale ou dconcentre). Il convient de prciser que dans de nombreux pays, le niveau mission nexiste pas. Cest une notion purement franaise qui voudrait accorder une grande marge de manuvre au Parlement tant donn que la LOLF franaise est dorigine parlementaire.

Encadr 2. La classification des dpenses budgtaires de lEtat au sein de lUEMOA Les dpenses du budget gnral, des budgets annexes et des comptes spciaux du Trsor sont prsentes selon les classifications administrative, par programme, fonctionnelle et conomique. La classification administrative a pour objet de prsenter les dpenses budgtaires selon les services ou groupes de services chargs de leur gestion. Elle permet didentifier la hirarchie du service charg de lexcution de la dpense et de prciser son degr dautonomie, ainsi que sa situation gographique. Elle dpend de lorganisation administrative des dpartements ministriels ou des institutions des Etats. Elle comprend deux niveaux. Elle retient les ministres ou les institutions comme premier niveau de classification correspondant aux sections. Les services ou groupes de services constituent le deuxime niveau de classification correspondant aux chapitres. La section est codifie sur deux (2) caractres. Le chapitre est codifi au moins sur six (6) caractres et comprend : - la codification du type de service, (service centralis, service dconcentr, service autonome) se fait sur un (1) caractre ; - la codification du service : la codification utilise est une codification arborescente mise en place selon le principe dcimal. Il appartient chaque Etat membre de dterminer larchitecture de cette codification en fonction de sa structure administrative et des besoins imposs par la transparence budgtaire. La codification propose comprend au minimum trois (3) caractres qui identifient le service principal et le service gestionnaire des crdits, mais selon les besoins de gestion des ministres cette structure de codification peut tre largie ; - la codification gographique du service : la codification permet didentifier les dpenses selon les diffrentes circonscriptions du pays. Il convient chaque Etat membre de dterminer le niveau choisi, soit principal, soit au niveau secondaire, soit un niveau encore plus fin. Si le niveau principal est retenu, cette codification est numrique deux (2) caractres ; si un deuxime niveau est retenu, cette codification est arborescente quatre (4) caractres. Au sein des ministres, les crdits budgtaires sont dcomposs en programmes. Un programme peut regrouper, tout ou partie des crdits dune direction, dun service, dun ensemble de directions ou de services dun mme ministre. Chaque programme est identifi par deux (2) caractres. La classification fonctionnelle a pour objet de classer les dpenses budgtaires selon leurs objectifs socio-conomiques. Elle est conforme la nomenclature COFOG. La classification conomique de la nomenclature budgtaire est cohrente avec le plan comptable gnral de lEtat. Deux niveaux de codification permettent didentifier les dpenses par nature, savoir : larticle et le paragraphe. Larticle reprsente la catgorie conomique de la dpense et est identifi par les deux premiers caractres du compte par nature du plan comptable de lEtat. Il est codifi sur deux (2) caractres. Le paragraphe est une subdivision de larticle prcisant la nature de la dpense. Il est identifi par les trois premiers caractres du compte par nature du plan comptable de lEtat. Les Etats membres peuvent adopter des classifications additionnelles pour rpondre des proccupations spcifiques. Les classifications additionnelles peuvent comprendre notamment: - la classification par sources de financement qui permet didentifier et de suivre les moyens de financement des dpenses budgtaires (fonds propres, dons et prts intrieurs ou extrieurs) ; - la classification par bnficiaires qui tablit un lien entre la dpense budgtaire et le bnficiaire final.
Source : directive N08/2009/CM/UEMOA portant nomenclature budgtaire de lEtat au sein de lUEMOA

Encadr 3. Prsentation des dpenses dans le budget Ministre Mission Programme [ventuellement, sous-programme] Unit administrative (directions gnrales ou tablissement public) Activits courantes Catgorie de la dpense (titre dans beaucoup des pays francophones) Source de financement Nature conomique dtaille Rgion Projets (composante du PIP) Catgorie de la dpense (titre dans beaucoup des pays francophones) Source de financement Nature conomique dtaille Rgion

Tableau 2. Classification conomique des charges

Extrait du manuel des statistiques de finances publiques. FMI. 2001

Tableau 3. Classification fonctionnelle des dpenses des administrations publiques

Extrait du manuel des statistiques de finances publiques. FMI. 2001

Diagramme 1

Relations entre segments du systme de classification

Classifications pour la gestion budgtaire

Classifications analytiques

ADMINISTRATIVE
Ministre

PROGRAMME
1

CFAP/COFOG
Division
Enseignement

Programme Direction
3 2

Groupe
Ens. secondaire

S/programme
4

Classe
1er cycle du secondaire

Service,Etab.Pub, projet

Activit (5)

NATURE conomique
Plan Compta.-ex.le ctricit

ECONOMIQUE SFP/GFS
Biens et services

Sources

FINANCEMENT AUTRES
(1) Pour la responsabilisation les programmes doivent tre dfinis au sein des ministres (ou institutions, agences principales, etc) (2) les programmes ou les sous programmes seront en gnral monofonctionnels, les exceptions sont limiter (3) Un code fonction peut en gnral tre attribu chaque service et projet ( leur fonction principale pour les multifonctionnels) (4) En gnral les services, units de base et projets seront rattachs un seul programme. (5) Le pont entre classification administrative, fonctionnelle et programmatique s'tablit thoriquement au niveau de l'activit Pour simplifier, on posera en gnral le pont au niveau du service ou du projet

Adapt de R. Allen & D.Tommasi "Managing Public Expenditure: A reference book for transition countries". OECD. 2001, de Salvatore Schiavo Campo & Daniel Tommasi. "Managing government expenditure" Asian Development Bank 1999. et de D. Tommasi. Strengthening public expenditure management in developing countries. Sequencing issues. 2009.

Les diagrammes 2 et 3 reprsentent respectivement des exemples des nomenclatures budgtaires de deux pays africains francophones, Madagascar (nomenclature adopte en 2008 pour tre applique partir du budget 2009) et lUnion des Comores (nomenclature adopte depuis 2005 et qui nest pas encore compltement installe, peut tre amliore). Ces nomenclatures permettent dassurer la gestion courante et de formuler les politiques publiques. Elles sont galement compatibles avec les standards internationaux pour la production de rapports analytiques. Les classifications conomiques peuvent stablir partir dune synthtisation des comptes comptables (salaires, biens et services, transfert sou

subventions, dpenses dinvestissements, intrts de la dette). La classification fonctionnelle stablit partir dun tableau de passage des services ou projets vers la fonction (CFAP). Cette classification ne servant pas la gestion courante, il est souvent dconseill de tenter une classification partir de limputation budgtaire. Diagramme 1. Ligne dimputation budgtaire de Madagascar (nomenclature palier 2009)

Diagramme 2. Ligne dimputation budgtaire pour lUnion des Comores (encore en projet)

Imputation budgtaire Entit [_] Ministre [_[_] Service [_]_]_[_] Mission [_[_] Programme [_]_]_[_] PGE [_]_]_[_] Financement [_[_] Budget [_]

Nomenclature administrative : Entit + Ministre + Service/Projet pour gestion courante, contrle et responsabilisation Nomenclature en nature : Plan Comptable Gnral de lEtat (PGE) pour gestion courante et contrle Financement indique la source de financement pour gestion courante Budget indique si la ligne budgtaire concerne le budget de fonctionnement ou dinvestissement, un compte spcial du trsor ou un budget annexe

Nomenclature programmatique (mission et programme) pour formulation des politiques, responsabilisation, gestion, suivi de la performance

5. Classification croise des dpenses Les classifications prsentes ci-dessus peuvent tre croises. Comme le montrent les tableaux 3 et 4 prsentent les classifications croises les plus utilises. Ces classifications sont dites plus facilement laide dun systme informatique lorsque les segments de la classification budgtaire sont indpendants et non redondants (cf. supra). Le tableau 3 prsente un tat tabli partir dune requte faite laide des codes CFAP dune part et de la nomenclature des codes du Plan Comptable Gnral dautre part. Ces derniers combins sont mis en relation avec les rubriques de la nomenclature conomique. Le tableau 3 prsente galement un tat tabli partir dune requte faite laide dune combinaison des codes ministre et des codes des programmes dune part et de la nomenclature des codes du Plan Comptable Gnral dautre part. Avec la nouvelle directive portant lois de finances au sein de lUEMOA, les Etats membres annexent la loi de finances obligatoirement un tableau matriciel crois de classifications fonctionnelle et conomique, un tableau matriciel crois de classifications administrative et

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fonctionnelle ainsi quun tableau matriciel de classification administrative et conomique (cf. directive N06/2009/CM/UEMOA art. 46, point 7.)

Tableau 3. Classification croise fonctionnelle et conomique des dpenses

Frais de personnel Services gnraux Dfense Ordre et scurit publics Affaires conomiques Protection de lenvironnement Logement et quipement collectifs Sant Loisirs, culture et culte Enseignement Protection sociale Achats des biens et services Transferts subventions et Intrts dette de la Dpenses en capital

Tableau 3. Classification croise administrative et conomique des dpenses

Frais de personnel Ministre 1 Programme 11 Programme 12 . Programme 1n .. Ministre n Programme n1 Programme n2 . Programme nn Achats des biens et services Transferts subventions et Intrts dette de la Dpenses en capital

B. Structurer le budget en fonctions La structure du budget en fonctions est indpendante des modalits de mise en uvre et de lorganisation administrative. En principe, la classification des postes doit tre renseigne partir de chaque transaction, ce qui veut dire que chaque transaction devrait se voir assigner un code correspondant une fonction de la CFAP. Toutefois, cette approche nest pas faisable pour toutes les transactions. Il est alors prfrable de classifier les transactions partir des critres administratifs selon les fonctions des organismes, offices, unit de programme, bureaux et units similaires des administrations publiques ou des ministres. 15

Il est possible que les plus petites units administratives remplissent la fois plusieurs fonctions CFAP. Dans ce cas, les dpenses administratives couvrent deux classes ou plus. Il est conseill de repartir les dpenses entre ces classes. Sil savre difficile, toutes les dpenses doivent tre alloues la classe dont semble relever la plus grande part de ces dpenses . Cela reflte le plus souvent le cas des cabinets ministriels pour les ministres multifonctionnels . Il est galement possible que la nomenclature 4 chiffres fournie par le tableau 2 ne soit pas assez dtaille pour les ministres conomiques. Dans ce cas, on recourt la nomenclature 5 chiffres (les classes) qui offre la possibilit dune classification monofonctionnelle . C. Structurer le budget en programmes

1. Quelques caractristiques de la nomenclature programmatique La structure du budget en programmes devra tre stable. Le programme doit correspondre la fois une politique publique, ou fonction de l'Etat, et des centres de responsabilits bien dtermins pour mieux identifier les responsabilits dans la mise en oeuvre. Les programmes seront tablis par ministre, le programme interministriel devant rester lexception. Ils correspondront trs souvent aux fonctions (ou sous-secteur supervis) du ministre considr. Ainsi peuvent-ils correspondre, par exemple, un groupe de directions gnrales, dtablissements publics, et/ou de projets. Une classification programmatique comprend plusieurs niveaux, et notamment les suivants: (i) le programme; (ii) ventuellement, le sous-programme (dit action dans le budget franais) ; et (iii) lactivit1 . Ce dernier niveau est usage interne pour le gestionnaire de programme. Les programmes sont dcomposs sur le plan oprationnel en activits ou projets, ces activits correspondant des groupes de prestations ou produits bien dtermins. Dans la pratique, pour le budget de fonctionnement, l'activit correspondra le plus souvent l'unit administrative (par exemple, direction). Pour le budget d'investissement, l'activit est le projet ou une composante d'un "gros" projet. Au niveau de l'activit il peut tre dfini des indicateurs de moyens et produits, pour suivre l'efficience, c'est--dire la capacit minimiser les moyens pour raliser un niveau donn de prestation. Particulirement en France et dans les pays ayant opt une nomenclature similaire la sienne, le niveau le plus lev est la mission qui est souvent interministrielle (cette transversalit constituant une difficult dans la responsabilisation des acteurs, le programme doit rester toujours ministriel). La mission est lunit de vote du budget, le programme restant lunit de
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Il est difficile de donner des critres prcis de ce qui est une activit. Il est vident quil ne faut pas descendre sur des actes lmentaires, mais plutt essayer de bien dcrire lensemble des attributions, des missions, fonctions, services du ministre. Cest un travail essentiellement participatif, qui fait appel aux notions tires des textes de cration et dorientation, des descriptions de postes, etc Les programmes dtaillant extrmement les activits courantes et les produits de chaque service n'apportent pas de valeur ajoute. En effet, l'excution de ces programmes dtaillant activits et produits ne peut pas tre suivie travers les systmes comptables.

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spcialisation budgtaire. Le diagramme 3 reprsente la nomenclature du budget de programmes en France, introduite par la LOLF. Dans certains pays (par exemple, la France, Madagascar ou l'Australie) le budget annuel de l'Etat est structur en programmes. Un document spar du budget annuel prsente les indicateurs (cf. ci-aprs, section la culture de performance). Dans d'autres pays, dont l'Afrique du Sud et l'Ile Maurice, le budget annuel est organis en programme avec des projections pluriannuelles de dpense au mme format que les crdits de paiement et quelques indicateurs de performance. Il est organis par programme et comprend quelques indicateurs de performance. Le budget annuel est la fois CDMT et budget de programme. Dans d'autres pays encore (et particulirement de lAfrique de lOuest francophone, dont le Bnin et le Mali), le terme budget de programme se rfre un document annexe, ou parallle, au budget annuel, comme les budgets de programme pluriannuels prpars. Pour ces pays, la premire anne du tableau correspond au budget annuel. Les autres annes sont titre indicatif mme si elles devraient constituer des engagements fermes pour les gouvernements. Elles seront mises jour pour les budgets suivants. Les budgets pluriannuels sont illustrs par le tableau 4 qui est un extrait dun budget de programme du Mali (ministre de lducation nationale) pour lanne 2007. Ce budget de programme est souvent identique au CDMT.

Diagramme 3 : France, Mission, programme et action

Source: Ministre des Finances.France

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Tableau 4. Extrait du budget de programme de Mali

2. Quelques bons principes pour laborer le budget de programmes

Mme si larchitecture des budgets de programmes diffre dun pays lautre, les enseignements qui seront tirs des expriences internationales permettront de formuler quelques principes gnraux dans la dmarche adapter pour laborer une structure programmatique. L'encadr 3 prsente quelques "bons principes" pour limiter les risques d'chec lors de la mise en uvre des budgets de programme. Ces principes n'liminent pas toutes les difficults. Il convient de traiter les points suivants: - Dsigner un responsable de programme et lui attribuer toutes les prrogatives qui lui permettront de piloter sans difficults le programme. Il convient de prciser que le budget de programme introduit une approche horizontale de gestion qui appelle une concertation entre les acteurs. Cette nouvelle approche ne concide pas toujours avec lorganisation administrative et territoriale de lEtat, mme sil est souhaitable de rapprocher les deux chanes (managriale et administrative). En attendant ce probable rapprochement, il est ncessaire que le responsable de programme dispose dune autorit hirarchique sur lensemble des services qui contribuent au programme . Cest ainsi qu Madagascar, lorsque le programme concerne une direction, le directeur devient le responsable de programme et lorsquil concerne

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plusieurs directions, cest lautorit administrative qui a autorit sur ces diffrentes directions qui le devient. Pour le cas o de nombreuses directions gnrales contribuent un mme programme oprationnel, le secrtaire gnral devient naturellement le responsable de programme. Des questions se posent concernant le programme dadministration gnrale et de pilotage qui regroupe le cabinet du ministre et les services qui sont rattachs directement ce dernier dune part, et le secrtariat gnral du ministre et ses services rattachs dautre part. Il revient au ministre de choisir lequel entre ces deux hauts fonctionnaires (Secrtaire Gnral et le Directeur de Cabinet) est le responsable de programme. Il peut choisir un autre agent qui il attribue une autorit suffisante pour piloter ce programme. Cependant, dans la plupart des cas, cest le Secrtaire Gnral qui est le responsable de programme. Ce choix nte en rien le pouvoir du directeur de cabinet dont la mission vis--vis de ladministration ministrielle ne doit souffrir daucune ambigut. Peut tre ce choix est guid par une volont de dpolitiser la fonction budgtaire. Dfinir les rles respectifs des responsables de programme et des fonctions support. Le responsable de programme reste la personne cl pour la mise en uvre du programme. Cest lui qui prpare le budget de son programme avec les relais oprationnels. Il est galement le principal responsable de sa mise en uvre oprationnelle. Les fonctions de supports (direction des affaires administratives et financires, direction des ressources humaines, direction des tudes et de la programmation, unit de gestion des marchs publics) doivent voluer vers un rle dexpertise, dvaluation et de conseil pour appuyer les responsables de programme de leur ministre dans llaboration et la mise en uvre des programmes. Ces fonctions coordonneront les demandes des responsables des programmes et les ajusteront si cest ncessaire pour assurer une cohrence avec lenveloppe sectorielle et les priorits arrtes par le ministre. Contractualiser les relations entre le responsable de programme et les relais oprationnels, quelque soit le niveau o ces derniers se trouvent. Ces relais peuvent se trouver dans des services centraux et/ou des services dconcentrs. lapproche budgtaire base sur les programmes vise substituer une logique de rsultats une logique de moyens dans llaboration et la mise en uvre des choix budgtaire. Cela se matrialise par une rpartition nouvelle des rles entre les acteurs et une grande libert des gestionnaires dans lutilisation des crdits et des emplois mis leur disposition. En contrepartie, les gestionnaires sengagent raliser des objectifs fixs au pralable avec leur accord, mesurs par des indicateurs chiffrs, pour permettre dvaluer les ralisations et pour rendre compte des rsultats obtenus au regard des moyens utiliss. Il existe diverses formes de contrats et diverses appellations dont leur champ dapplication et leur fonction varient dun pays lautre. Cependant, ces contrats doivent tre ngocis et dfinissent les obligations rciproques des parties prenantes. Ces contrats instaurent une vritable parit entre les parties qui doivent adopter une attitude positive pour latteinte des objectifs pralablement tablis. Lencadr 4 illustre les principes qui pourraient guider les relations entre le responsable de programme, les gestionnaires dactivits et les services oprationnels dactivit dans le cadre du budget de programme Madagascar. Ces principes sont les symtriques de ceux existant entre le responsable de programme, les responsables de budgets oprationnels de programmes et les units oprationnelles dans le cadre de la LOLF franaise. En somme, les crdits dun programme sont allous une personne unique, le responsable de programme, qui est charg de les rpartir entre les actions du programme et les diverses acteurs qui contribuent sa mise en programme. Il dlgue la gestion oprationnelle du programme aux acteurs du programme (services

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dadministration centrale, services dconcentrs, services gestionnaires de projets, tablissements publics). Ces derniers sont responsables vis--vis du responsable de programme pour la partie du programme dont ils ont la charge. Des objectifs et indicateurs correspondant leur propre responsabilit doivent galement tre dfinis dans le cadre du dialogue de gestion. L'autonomie des tablissements publics disposant d'un certain degr d'autonomie de gestion est maintenue, ou renforce, mais en contrepartie de cette autonomie, ces tablissements doivent rendre compte sur leurs rsultats, sur la base d'indicateurs agres avec le responsable de programme. Examiner les rgles de gestion des crdits pour mieux responsabiliser les gestionnaires. Les nouvelles rgles en matire de gestion des crdits viseront deux objectifs majeurs: (i) amliorer lefficacit de la dpense en mettant en relief les objectifs des programmes publics et (ii) responsabiliser les gestionnaires des ministres par notamment la production de deux rapports cls, le projet annuel de performance et le rapport annuel de performance (voir infra). ces deux rapports consacrent la responsabilisation des gestionnaires. Pour cela, un nouveau mode de contrle bas sur la performance prendra le devant: le contrle interne connat des volutions. Le contrle priori de la dpense publi connatra un assouplissement au profit dun renforcement du contrle posteriori. Il sagit particulirement de librer le gestionnaire des contrles formalistes pour dvelopper un contrle centr sur la prvention des risques et la performance de laction publique et dinternaliser les contraintes de performance et de bonne gestion au niveau des gestionnaires. Les marges de manuvre des gestionnaires sont trs larges. Au sein des programmes, ils ont la libert redployer les crdits entre les diffrents titres mme si dans certains pays (par exemple, France et Madagascar), cette libert est soumise la fongibilit asymtrique. Evaluer soigneusement les risques de conflits possibles entre les gestionnaires de programme et les responsables administratifs, les risques de bureaucratisation,... Le budget de programme introduit une triple chane hirarchique qui ncessite une meilleure coordination sans laquelle les objectifs escompts ne seraient atteints. Cette triple hirarchie porte sur les chanes administrative (direction et services), budgtaires (ordonnateur) et de lorganisation du budget de programme et de la performance (responsable de programme et relais oprationnels). Elle nest pas sans crer des difficults pour la mise en oeuvre des budgets de programmes. Il est ncessaire de trouver un accommodement afin de donner chacun de ces trois ples les moyens daccomplir sa propre mission.

Dans certains pays francophones, il faudra revoir les bases de donnes du personnel pour disposer d'une affectation des personnels "oprationnels" par programme ; par contre, les personnels administratifs ou d'encadrement seront affects au programme d'administration et pilotage. Les services dconcentrs tant chargs de la mise en uvre dune partie ou de lensemble des programmes dun ministre, son personnel pourra en gnral tre affect au programme de pilotage. Mais si ces services sont organiss de manire que la rpartition du personnel aux diffrents programmes se fera sans cl de rpartition , chaque programme prendra en compte le personnel qui lui correspond. Cela est valable aussi pour les crdits du budget de ces services.

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Tableau 5. Tableau de passage entre programmes et structure administrative Programme

Programme dadministration et pilotage Programme oprationnel 1 Programme oprationnel 2 Programme oprationnel 3 Etc.

Direction, service, projet ou tablissement

SG, Cabinet, DAF, DEP, etc. Direction 1A, Direction 1B, projet 1A, projet 1B, etc. Direction 2A, Direction 2B, projet 2A, projet 2B, etc. Direction 3A, Direction 3B, projet 2A, projet 2B, etc.

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Encadr 3. Quelques bons principes pour la structuration budgtaire en programmes o Pour identifier clairement les responsabilits, les programmes doivent tre tablis par ministre, le programme interministriel devant rester l'exception. Le programme correspondra dans de nombreux cas une direction gnrale ou un groupe de directions gnrales ou un groupe d'tablissements publics. Un responsable de programme, charg de coordonner et suivre les activits/projets du programme devra tre dsign. La nomenclature des programmes devrait rester simple et le nombre de programmes par ministre tre limit (par exemple, en moyenne 3 8 programmes par ministre). Dans certains cas il pourra s'avrer utile de dcomposer les programmes en sousprogramme, mais ce point sera examiner cas par cas, en vitant, dans un premier temps, de construire une nomenclature de programmes et sous programmes trop complexe. Les programmes seront dcomposs en activits et projets. Dans de nombreux cas, cette dcomposition pourra consister distinguer chaque unit administrative (directions gnrales, tablissements publics, etc.) relevant du programme concern, et au sein de ces units de sparer les activits lies au fonctionnement courant, les transferts, et les projets de dveloppement. Les ministres ou les gestionnaires peuvent pour leurs besoins de gestion interne propres adopter des dcompositions des programmes et activits plus dtailles, mais au niveau central, pour la prparation du budget il est souhaitable d'adopter une structure des programmes et activits simple. Le programme (ou le sous-programme) doit lorsque possible tre monofonctionnel, au sens de la CFAP, mais il ne s'agit pas d'une rgle universelle. L'usage de clefs de rpartition, plus ou moins arbitraires, pour allouer les dpenses en biens et services d'une unit administrative ou les frais gnraux parmi plusieurs programmes doit tre cart. En gnral toutes les dpenses d'une unit administrative seront affectes un programme et un seul et un membre du personnel est galement affect un programme et un seul. ). Les exceptions ventuelles devront tre clairement identifies et ncessiteront de distinguer dans le budget des directions concernes le budget de chaque programme. A cet effet, il conviendra d'tablir des tables de correspondance entre la nomenclature de programmes et la nomenclature administrative (voir tableau 5). La structure programmatique doit tre stable dans un contexte de recomposition du gouvernement. Elle doit tre transposable (et facilement) dans la structure administrative du nouveau gouvernement. La structure de programmes doit tre exhaustive, c'est--dire recouvrir la totalit de lactivit du ministre. Au sein de chaque ministre, il sera distingu: (i) un programme d'administration gnrale, regroupant les activits des services gnraux non attribuables des objectifs spcifiques dtermins (cabinet du ministre, secrtariat gnral, direction des affaires financires, etc.), et (ii) des programmes oprationnels et/ou de soutien correspondant aux activits des services sous tutelle du ministre ou des oprations.

o o o

o o

o o

Adapt de Analyse du cadre conceptuel des budgets par objectifs de la Rpublique de Tunisie labor par P. Demangel, Daniel Tommasi, Ian Davies, Bchir Lassoued, Robert, Robert Poinsard et Ahmed Ourir.

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3. Regrouper les dpenses par programme

Un programme regroupe les dpenses d'un ministre indpendamment de leur nature conomique et de leur source de financement. Il est ncessaire de disposer les dpenses de toutes les catgories de dpenses par programmes. Le tableau 6 rsume les traitements qui seront ncessaires pour regrouper les dpenses en programme. Tableau 5: Construire un budget de programme
Nature de dpense Personnel la Traitement Rpartir les dpenses de personnel par direction puis rpartir par programme selon le tableau de passage entre programme et structure administrative. Rpartir par programme selon le tableau de passage entre programme et structure administrative Transferts grs par les directions oprationnelles: Rpartir par programme selon le tableau de passage entre programme et structure administrative Transferts grs par des directions ou autorits administratives ou de pilotage (DAAF, SG, etc.) Rpartir par programme selon leur fonction (ou leur secteur bnficiaire) Projets monosectoriels grs par les directions oprationnelles: Rpartir les projets par programme selon le tableau de passage entre programme et structure administrative Projets monosectoriels grs par des directions ou autorits administratives ou de pilotage (DAAF, SG, etc.) Rpartir les projets par programme selon leur fonction (ou leur secteur bnficiaire) Projets multi-sectoriels: Rpartir les composantes des projets par programme selon leur fonction (ou leur secteur bnficiaire) Si cela s'avre difficile rpartir selon la fonction (ou le secteur bnficiaire) principale du projet. Dpenses du programme Dpenses lies au personnel affect aux SOA X1 Xn Budget de fonctionnent hors personnel des SOA X1 Xn Montant des transferts T1 Tm

Biens et services

Transferts

Investissement

Cot des projets P1 Pp

4. Eviter certains piges lors de llaboration des programmes

La classification par programme devrait faciliter la fois la formulation des politiques et le suivi des activits sur le plan oprationnel. Mais il convient d'viter les drives technocratiques consistant ignorer les responsabilits dans la gestion des budgets et l'organisation de la gestion budgtaire et comptable. Un exemple de drive consiste vouloir tablir et quantifier un budget pour chaque objectif de politique conomique (par exemple les objectifs des DSRP), voire pour chaque indicateur de performance. Comme dvelopp dans la note du ministre des finances franais cf. encadr 4), il n'est ni raliste, ni souhaitable de construire un budget par objectifs pour deux raisons : (i) le budget de l'Etat se construit sous contrainte d'enveloppe globale; (ii) le lien entre dotation budgtaire et objectifs de performance n'est pas mcanique. Comme indiqu dans le tableau 6, la liaison entre les programmes et les stratgies s'effectuent au moyen d'indicateurs de performance permettant 23

de suivre le progrs dans la contribution de chaque programme la mise en uvre des stratgies. Grer la performance consiste dcliner la dmarche stratgique en objectifs 2 stratgiques, objectifs oprationnels et indicateurs 3 . Cette dclinaison est valable tous les niveaux de laction publique. Le lien entre objectifs stratgiques et objectifs oprationnels doit offrir une cohrence densemble et servir la stratgie de lorganisation (ou du programme). Les objectifs doivent tre prcis, mesurables, acceptables, et reconnus de lentit, pertinents et pour une dure dterminer, autrement dit SMART ( Specific, Mesurable, Accepted, Relevant, Timed ). Cela est valable de mme pour les indicateurs de performance (cf. infra pour des plus amples informations sur les indicateurs de performance).

Tableau 6. Articulation des stratgies, des programmes et des indicateurs

Programmes Programme 1 Programme 2 Axes stratgiques Axe stratgique (engagement-dfi) A Objectif A1 IP1.A1 IP2.A1 Objectif Am IP1.Am Axe stratgique (engagement/dfi) B Objectif B1 IP2.B1 Objectif Bn IP2.Bn Axe stratgique (engagement/dfi) C Objectif C1 Objectif Cp Etc IPkl: indicateur de performance pour le programme k et l'objectif l Programme 3 Programme 4 IP4.A1 IP4.Am etc.

IP3.C1 IP4.Cp

Adapt de P. Demangel,Projet de guide mthodologique pour ltablissement des nomenclatures de programmes de la Tunisie

Un objectif exprime lintention, lengagement, ce quon veut raliser et produire, bref le but poursuivi par les services et les programmes offerts. Habituellement, lobjectif vise un effet, un bnfice pour la clientle ou contribue la concrtisation dun tel bnfice.
3

Un indicateur est une variable ayant pour objet de mesurer, de dcrire ou dapprcier totalement ou partiellement un tat, une situation et/ou lvolution dune activit ou dun programme. Il permet de dterminer le chemin parcouru par rapport lobjectif atteindre, de dterminer si le programme est sur la bonne voie et constitue autant un signal pour dcider ou non de rorienter laction.

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Encadr 4
Cette note du ministre des finances franais vise clarifier le lien entre budget et objectifs et viter la frquente confusion entre budget de programme et budget par objectifs Quel est le lien entre budget et objectifs ? La mesure de la performance doit permettre d'orienter la gestion vers les rsultats, afin d'amliorer l'efficacit de la dpense publique, une fois le montant de celle-ci dtermin. L'intrt de la performance se situe donc essentiellement dans la phase de gestion des crdits, une fois ces derniers vots. Elle peut cependant avoir ponctuellement un intrt dans la procdure de budgtisation en permettant de fonder des dcisions stratgiques. 1) L'intrt de la performance dans la gestion des crdits La dfinition des valeurs cibles atteindre se situera en aval de la procdure de dfinition des enveloppes budgtaires. La mesure de la performance permet alors : - d'informer le Parlement sur les rsultats recherchs grce aux crdits soumis son approbation - d'orienter, durant l'exercice budgtaire, le pilotage des services et oprateurs vers l'atteinte de ces objectifs - d'informer le Parlement l'issue de l'exercice sur les rsultats effectivement atteints. 2) L'intrt de la performance pour la prise de dcisions budgtaires stratgiques La mesure de la performance peut ponctuellement contribuer fonder des dcisions stratgiques en matire de politique publique, comportant des incidences budgtaires, en amont du processus de budgtisation. Ainsi l'observation et l'analyse des rsultats d'une politique publique peuvent conduire revoir ses modalits de mise en uvre, accrotre ou rduire ses moyens. Dans les deux derniers cas, la dcision stratgique prise au vu des rsultats constats et de leur analyse prcise a un impact budgtaire. La dcision prendre n'est cependant pas mcanique : de mauvais rsultats doivent-ils conduire rduire les moyens ou les accrotre ? Seule l'explication prcise des rsultats constats peut orienter la dcision, qui relve in fine d'un choix politique. La mesure de la performance a-t-elle pour but de permettre une budgtisation par objectifs ? Non. La prsentation d'objectifs et d'indicateurs de performance dans les projets annuels de performance annexs au projet de loi de finances a pour but d'orienter la gestion vers les rsultats et non de faire de la budgtisation par les objectifs. La budgtisation par les objectifs, c'est dire une procdure de construction du budget de l'Etat qui consisterait discuter d'abord les objectifs et les valeurs cibles souhaits puis dterminer les enveloppes de crdits ncessaires, n'est pas possible pour deux raisons : - le budget de l'Etat se construit sous contrainte d'enveloppe globale. La rpartition des enveloppes entre programmes se fait donc au sein d'un montant global prdtermin en fonction de la situation globale des finances publiques et du contexte macro-conomique. - le lien entre dotation budgtaire et objectifs de performance n'est pas mcanique : une amlioration des rsultats socio-conomiques ou de la qualit de service peut se faire moyens constants grce une amlioration des modalits de mise en uvre des crdits ou une meilleure allocation des moyens. Source: http://www.finances.gouv.fr/lolf/15_1_5.htm

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D. La nouvelle gouvernance budgtaire

1. Importance de la nouvelle gouvernance budgtaire Les gouvernements des pays dvelopps comme ceux des pays en voie de ltre, pousss par les pressions des socits qui ont des attentes nouvelles et diffrentes, dune part et limpulsion du changement issue des dveloppements technologiques, conomiques et sociaux accumuls au cours de la deuxime moiti du 20me sicle, dautre part, oprent des rformes importantes dans leur mode de gestion des affaires publiques. La gestion budgtaire passe dune logique de moyens une logique de rsultats, dans de nombreux pays. Cette nouvelle approche budgtaire (oriente vers la performance) sappuie gnralement sur la notion de programmes (qui constitue le cadre de budgtisation et de gestion dune politique publique), offre la fois aux gestionnaires plus de libert et plus de responsabilit 4 dans un cadre de nouveaux acteurs prcisment identifis et moins nombreux. Le Diagramme 6 rsume ses avantages.
Diagramme 6. Les avantages de la nouvelle gestion budgtaire

Source:http://www.minefi.gouv.fr/ 2. Globalisation budgtaire et responsabilit des gestionnaires

La nouvelle gouvernance budgtaire implique deux principales innovations: la globalisation des crdits au sein du programme et la responsabilit des gestionnaires. La globalisation des crdits est le corollaire de la mise en place des budgets de programmes. Dans certains pays, la fongibilit 5 des crdits est totale, le programme tant lunit de spcialisation des crdits au sein du budget dfini au niveau ministriel. Dans dautres, comme la France, le responsable de programme dispose d'une enveloppe de moyens globaliss qui lui confre une certaine
Franck MORDACQ, le Pilotage et la cohrence de la modernisation de lEtat. Actes de la IIIme Universit de Printemps de Finances Publiques du GERFIP 5 Caractristique des crdits d'un programme dont l'affectation n'est pas prdtermine de manire rigide, mais simplement prvisionnelle. La fongibilit laisse donc la facult de dfinir l'objet et la nature des dpenses dans le cadre du programme pour en optimiser. Dit autrement, l'enveloppe budgtaire est globalise.
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souplesse de gestion, associe des objectifs mesurs par des indicateurs de rsultats dans le respect de la fongibilit asymtrique 6 . Cependant, lapplication de la fongibilit des crdits demeure problmatique dans beaucoup des pays en dveloppement cause du niveau lev du risque fiduciaire mais galement de la forte dpendance laide publique au dveloppement qui jusqu maintenant est en grande soumise laide projets ou laide budgtaire lie des dpenses bien cibles lavance. Dans ces derniers, il serait possible de proposer de voter le budget en cinq enveloppes globalises: personnel avec plafond demploi associ, fonctionnement sur financement interne, fonctionnement sur financement externe, investissement sur financement interne et investissement sur financement externe. La fongibilit pourrait sappliquer de la manire suivante, tenant des conditionnalits des bailleurs de fonds: les crdits de personnel vers le fonctionnement et linvestissement (quelque soit la source de financement de ces derniers), les crdits de fonctionnement sur ressources internes vers les crdits de fonctionnement sur ressources externes et linvestissement (quelque soit la source de financement pour ce dernier), les crdits dinvestissement sur ressources internes vers les crdits dinvestissement sur ressources externes. La monte en puissance de la responsabilit des acteurs fait que ces acteurs soient clairement identifis, moins nombreux, plus responsables, dots dune capacit daction (cf. diagramme 6). Cela se traduit par lidentification dun responsable de programme pour chaque programme qui doit assurer la russite de lexcution du programme conformment aux objectifs du dpartement. Il sera appuy par des relais oprationnels. Le responsable de programme est garant lchelle nationale de la mise en uvre et de la performance du programme. Sur le terrain, il dlgue un gestionnaire (par exemple un directeur technique ou rgional, un chef dtablissement public, etc.).Tout comme le responsable de programme, les gestionnaires grent une enveloppe globale des crdits et sengagent sur des objectifs oprationnels atteindre vis--vis du responsable du programme. Ils rpartissent les moyens dont ils disposent entre les services qui mettent en uvre les activits relevant de leur autorit. 3. Le suivi de la performance La responsabilit des gestionnaires implique que des objectifs, des rsultats attendus (ou mesures cibles), des indicateurs de performance et le cot des ressources ncessaires 1'atteinte des rsultats soient dtermins par les gestionnaires et qu'ensuite les gestionnaires suivent les indicateurs de performance, rendent compte aux responsables concerns, justifient les carts et assurent, si ncessaire, la mise en place de mesures correctrices. A ces fins, deux sortes de rapports 7 clefs sont souvent prpares : les projets de performance qui noncent par programme les objectifs et les rsultats attendus. Ils font souvent partie des documents budgtaires soumis au parlement avec le projet de loi de finances (France). Ils comprennent de l'information sur la mission ou le mandat d'un ministre, les stratgies, les objectifs de chaque programme des indicateurs de performance, diverses autres donnes chiffres. Ils comportent des

La fongibilit dans le budget franais est dite asymtrique car, si les crdits de personnel peuvent tre utiliss pour dautres natures de dpense (fonctionnement, intervention, investissement, ), linverse nest pas permis. De ce fait, le montant des crdits de personnel vot pour chaque programme est limitatif. 7 Voir, par exemple, pour la France, http://www.performance-publique.gouv.fr/le-budget-et-les-comptes-deletat/lessentiel/qu-est-ce-que-le-projet-de-loi-de-finances/qu-est-ce-qu-un-projet-annuel-de-performances.html et pour le Canada, http://www.tbs-sct.gc.ca/rpp/0708/menu_f.asp.

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indicateurs de performance pour l'anne budgtaire et une anne cible postrieure l'anne budgtaire (France). Le format et la nature de ces documents dpendent du pays. Par exemple, dans certains pays, les donnes sur la performance prvue pourront tre incluses dans le CDMT sectoriel ou dans le budget de programme. les rapports de performance montrent le niveau de ralisation des rsultats. En France, le RAP (rapport annuel de performance) est un document annex la loi de rglement. Il s'agit du compte rendu des rsultats de chaque programme. Il est prsent selon la mme structure que le projet annuel de performance.

Le tableau suivant illustre le document de performance de Madagascar.

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Ladministration publique doit rformer sa culture, ses modes de fonctionnement et ses mthodes de travail. Cest pourquoi une nouvelle chane de responsabilit des gestionnaires publics, de nouveaux outils et de nouveaux modes de travail et de dialogue entre les services centraux et dconcentrs ont vu le jour. Chaque gestionnaire public, doit, son niveau de responsabilit, rendre des comptes sur ses rsultats. Lencadr 4 dcrit les nouveaux acteurs induits par la mise en uvre de la LOLF Madagascar et les relations entre eux. Cette organisation pourrait tre interprte comme une transposition de celle de la France dont les nouveaux acteurs sont le responsable de programme, le responsable du budget oprationnel de programme (BOP) et lUnit Oprationnelle (UO). En France, pour leur mise en uvre, les programmes sont dclins, soit par secteur dactivits, soit par territoire, en "budget oprationnels de programme" (BOP), eux-mmes excuts par des "units oprationnelles". Les BOP peuvent tre nationaux, inter-rgioaux, rgionaux et dpartementaux. Ils reprennent

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les composantes prsentes dans les projets annuels de performance la diffrence prs que ces composantes sont adaptes au contexte local considr . Cette structuration permet une responsabilit accrue de lensemble des acteurs de la gestion publique. Le diagramme 7 prsente les composantes dun BOP du budget franais dont llaboration et le suivi supposent la mise en place dun dialogue de gestion 8 avec les acteurs de la gestion publique: les units oprationnelles sur le terrain, le responsable de programme, les prfets concerns et lautorit charge du contrle financier . Ce dispositif de dialogue est en totale rupture avec la logique strictement hirarchique et verticale : il sagit essentiellement dune concertation chaque niveau de responsabilit sur les objectifs et la manire de mettre en uvre les moyens mis disposition pour les atteindre .

Diagramme 7. Les composantes du BOP

description des projets mener et des ressources qui concourent sa mise en oeuvre

Une programmation de lactivit

Schma demplois ETP Interventions Bud get prv ision nel AE/ CP en

Dclinaison de la performance du programme (stratgie, objectifs, indicateurs, cibles, levers daction)

Masse Salariale

Fonctionnements des services Oprations dinvestissement (caractre dconcentr) Oprations dinvestissement (caractre national)

UO UO

Schma dorganisation financire

UO UO

Mise en place des crdits (AE-CP)

Source:http://www.minefi.gouv.fr/

Le dialogue de gestion est un processus dchanges existant entre un niveau administratif et les niveaux qui lui sont subordonns, relatifs la mise en oeuvre des actions, aux volumes de moyens mis la disposition des entits subordonnes, aux objectifs qui leur sont assigns. Il seffectue en continu sur des paramtres sensibles tels que lengagement des crdits, le taux de ralisation des actions, le volume des prestations dlivres, , laide de bordereaux ou de tableaux de bord. Le dialogue de gestion pourrait tre galement chang entre les responsables des programmes dune part, et les directeurs des services financiers et des ressources humaines dun ministre.

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4. Le choix des indicateurs de performance

La performance dun programme est mesure laide dindicateurs de moyens, de produits (ou prestations), de rsultats 9 (voir diagramme 8). Ils peuvent tre qualitatifs ou quantitatifs. Le tableau 7 suivant lillustre bien pour lobjectif Amliorer lducation primaire . Les indicateurs qualitatifs permettent dexpliquer des phnomnes et de mesurer des notions de qualit et de satisfaction. Tableau 7. Exemple de types dindicateurs

Intrants Produits Effets Impact

Quantitatif Qualitatif Dpenses pour lducation Pertinence du curriculum primaire Nombre dinstituteurs Qualit de lenseignement, atmosphre dans les classes Taux de scolarisation et de Satisfaction avec la qualit de rtention dans le systme ducatif lenseignement Nombre danalphabtes Changement dans la perception de pauvret et de possibilits damlioration

Le choix des indicateurs nest pas toujours ais. Il doit seffectuer en tenant compte des proccupations et des responsabilits des gestionnaires puisque ces indicateurs permettront de fixer les cibles qui constituent des repres par rapport auxquels la performance est mesure. Il est possible que la fixation des indicateurs a des incitations positives pour la mobilisation des acteurs autour du programme. Mais galement, on peut les dmobiliser , surtout lorsque lindicateur est trop facile satisfaire ou difficile atteindre. Souvent, les indicateurs sont utiliss pour une pression bureaucratique . Ils induiront en consquence un comportement sous-optimal et avoir des consquences non dsires ( cause des manipulations). Il est donc essentiel de faire des bons choix qui seront partags dans le cadre dun dialogue de gestion. Souvent, si lon fixe aux fonctionnaires de suivre un indicateur, ils ignorent les autres. Cest le cas par exemple quand le gouvernement dcide de suivre la taille des classes dans les coles primaires. Cela peut tre suivi correctement, mais la taille de classe peut augmenter dans le secondaire. Cest le cas galement pour lamlioration de laccs lducation de base pour tous. Les gouvernements de pays en voie de dveloppement construisent des coles et recrutent des instituteurs pour assurer une ducation primaire pour tous . Mais ces efforts sont souvent accompagns dune mauvaise performance en matire de qualit de lducation. Les gouvernements nont pas les moyens damliorer en mme temps la qualit des instituteurs et dassurer la fourniture des matriels didactiques ncessaires.

Les indicateurs de moyens ( input ) et de produits ( output ) correspondent aux dispositions oprationnelles mises en oeuvre : que fait-on ? Avec quoi ?. Les indicateurs de rsultats ( outcome ) se dfinissent par rapport aux objectifs du programme. Deux sortes de rsultats peuvent tre distingus : les rsultats intermdiaires qui concernent les changements directement imputables au programme, et qui correspondent ses objectifs spcifiques (par exemple, nombre de jours de formation suivis par les employs, nombre de nouveaux inspecteurs forms, nombre de brigades de surveillance oprationnelles Antananarivo et en rgion, nombre de centres fiscaux vrifis), et les rsultats finals ou dimpacts qui concernent les changements qui ne peuvent tre entirement attribuables un seul programme : par exemple, le taux de pression fiscale, dont lvolution dpend aussi dautres programmes (amlioration de lenvironnement des affaires).

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Le suivi des indicateurs de prestations/produits et rsultats intermdiaires permet plus aisment didentifier des mesures visant amliorer la performance que le suivi dindicateurs dimpact, dont lvolution dpend en grande partie des facteurs externes au programme. Les indicateurs des prestations/produits et rsultats intermdiaires quantitatifs sont donc gnralement privilgis dans les pays en dveloppement tandis que les indicateurs de qualit dans les pays dvelopps (par exemple: la dure dattente de lusager au tlphone). Il est logique de concevoir la mesure des performances en privilgiant les indicateurs traduisant les objectifs identifis dans la stratgie et pouvant tre rapprochs de lutilisation des ressources. Cependant, des considrations pragmatiques, telles que la disponibilit, la fiabilit et le cot des donnes, jouent un rle dans le choix des indicateurs les plus appropris. Ainsi est-il recommand dutiliser des indicateurs pour lesquels des donnes sont dj collectes de manire habituelle ( supposer quelles soient pertinentes) que de dvelopper de nouveaux systmes de collecte de donnes. Il est aussi prfrable de se limiter un nombre rduit dindicateurs par programmes en se focalisant sur les points jugs cruciaux pour lamlioration de la performance, plutt que dparpiller lattention sur un nombre excessif dindicateurs que personne nanalyse. Diagramme 8: Relation entre programme, objectifs, produits et rsultats
Objectifs
Gneraux

Rsultats Efficacit 3/ Finaux 2/ Intermdiaires

Spcifiques

Dispositions oprationnelles

Activit/projet
Moyens Procs 1/Produits

Situation de rfrence

Efficience

Adapt de Richard Allen & Daniel Tommasi. Managing public expenditure : A reference book for transition countries. OECD 2001.

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Encadr 4. Le responsable de programme et le GAC Madagascar La mise en uvre des programmes repose sur une personne-cl le responsable de programme. Dsign par le ministre comptent, il concourt llaboration de la stratgie (identification des objectifs spcifiques du programme) sous lautorit du coordonnateur de programme: il est garant lchelle nationale de la mise en oeuvre et de la performance de son programme. Il dcline cet effet les objectifs spcifiques en objectifs oprationnels, adapts aux comptences de chacun des services qui concourent la ralisation du programme, dans le cadre du dialogue de gestion (qui doit prendre le pas sur les logiques bureaucratiques) avec les GACs (Gestionnaires dActivits) et oprateurs: il assure ainsi une dmarche de performance tous les niveaux d'excution du programme. Cest lui qui alloue les crdits entre les acteurs qui participent sa mise en uvre, cest dire les GACs et oprateurs. Chaque GAC prpare avec le responsable de programme un document qui dfinit le primtre de son intervention et les objectifs et indicateurs correspondants. Il peut sagir dobjectifs tirs de lobjectif global de programme (par exemple la dclinaison dun objectif national en objectifs rgionaux) ou dobjectifs et indicateurs spcifiques ce GAC. Celui-ci demeure l'un des lments de la chane des responsabilits qui, du responsable de programme au SOA, assure la gestion du programme. Il est positionn au niveau administratif le plus pertinent pour le programme considr : en administration centrale, au niveau inter-rgional, rgional ou du district. Tout comme le responsable de programme, il gre une enveloppe globale de moyens (crdits et personnels) et sengage sur des objectifs oprationnels atteindre. Il rpartit les moyens dont il dispose entre les diffrents SOA qui mettent en oeuvre les activits dfinies relevant de son autorit. En cours et l'issue de l'excution de son budget, il devra rendre compte au responsable de programme de sa gestion et de sa contribution aux rsultats du programme. En lien avec la phase prparatoire des rapports annuels de performances, cette tape du dialogue de gestion lui permettra d'exposer ses plans d'action et de faire valoir ses besoins au responsable de programme. Le responsable de programme est galement charg du compte-rendu et de la responsabilit du programme. Il assure et encourage la transparence, par une information et une explication sur les cots, sur les objectifs et sur les rsultats du programme. Il est garant de l'excution du programme conformment aux objectifs fixs par le ministre et dans le cadre d'organisation dfini. Il met en place un contrle de gestion et un audit interne, le cas chant, avec le soutien des fonctions transversales du ministre. Il prpare pour ce qui le concerne les rapports annuels de performances.
NB. Ces dispositions ne sont pas encore entirement oprationnelles. Les moyens (financiers et en personnel) dont disposent les acteurs pour mettre en uvre les activits des programmes sont fixs dans le budget dexcution par arrt du ministre en charge du budget aprs proposition de rpartition du ministre sectoriel comptent. Les mouvements de crdits lintrieur dun programme continuent se faire laide de virements de crdits aprs visa du contrle financier.

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