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Portugal 2020: como fazer funcionar funcionar a governao integrada?

Documento de trabalho
V 1.0 (em construo)

Rui Marques (coord.); ; Carla Martingo; Francisca Assis Teixeira; Madalena Saldanha; Nuno Guedes; Patrcia Boura; Pedro Gis; Pedro Mira Vaz 29 Novembro 2013

Uma iniciativa

com apoio

Sumrio Executivo
1. Com o prximo quadro comunitrio de apoio (Portugal 2020), a vigorar entre 2014/2020, Portugal tem uma oportunidade que no pode desperdiar. O caminho percorrido nas ltimas dcadas, fez-nos fez chegar a um modelo concetual de organizao org destes recursos (QCA I, QCA II, QCA III, QREN) que se estrutura em programas programa temticos ticos (transversais e no setoriais), e em programas regionais. Esse modelo, com forte aposta em solues que exigem maior integrao e coordenao, coloca desafios relevantes. Por outro lado, os incentivos que forem operacionalizados nos prximos anos, em termos de cultura institucional, sero muito importantes para afirmar ou no um crescimento da cultura de governao integrada, nomeadamente nos eixos prioritrios para o nosso desenvolvimento. 2. Como fazer funcionar um modelo de governao integrada a pergunta da qual se parte. Procura-se Procura responder a esta questo, de uma forma breve e eminentemente operacional, atravs do aprofundamento do conceito de um modelo de governao integrada, bem como quais os bloqueios, facilitadores, crticas e fatores de sucesso. Abdica-se se de uma abordagem ao nvel concetualizao da macroestrutura de governao, governao no mbito do Portugal 2020, 2020 ou de uma reviso da evoluo dos modelos, optando-se optando por um foco nas estratgias e dinmicas de funcionamento de modelos de GovInt. 3. Como pano de fundo, regista-se regista que os problemas mais complexos das sociedades contemporneas (wicked problems) constituem um desafio de persistente, apesar do desenvolvimento de novas respostas sociais quer do Estado, quer da Sociedade civil. Desemprego, pobreza, excluso social, maus-tratos maus a crianas e jovens, isolamento dos idosos, ou noutra esfera, a segurana nacional, as alteraes aes climticas, o cluster do mar ou a gesto das cidades so exemplos evidentes. 4. Os problemas complexos so difceis de definir com rigor, evidenciam interdependncias e multi-causalidade, multi atravessam fronteiras ras organizacionais, so socialmente complexos, no tm soluo clara e as solues tentadas

Portugal 2020, uma oportunidade para desenvolver e incentivar centivar a governao integrada

Como omo fazer funcionar esse modelo?

O desafio dos problemas sociais complexos.

registam falhas crnicas e podem gerar novos problemas. 5. As respostas sociais a estes problemas esto ainda muito condicionadas por uma viso burocrtica das organizaes, marcada pela estrutura em silo, com fronteiras bem definidas, diviso rgida do trabalho, modelo hierrquico de autoridade e hegemonia de rotinas r e procedimentos, valorizando sobretudo processos, mais do que resultados. Este modelo tem baixa integrao e enormes resistncias coordenao e cooperao que atravesse fronteiras. 6. Foram tentadas outras utras abordagens, como a Nova Gesto Pblica, que valorizava muito a governao empreendedora. No entanto, entant apesar de alguns avanos (p. ex., no maior foco no cliente), os resultados foram pobres e sobretudo conduziram a uma fragmentao, com aumento da incapacidade de coordenao. 7. Em simultneo foi-se consolidado o conceito de sociedade em rede e consequentemente, o de governao em rede, com potencialidades de inovao, cooperao, flexibilidade, rapidez rapi e descentralizao. 8. A estas teses sucedeu-se sucedeu a viso da governao integrada (GovInt), impulsionada sobretudo a partir da transio de sculo, no contexto dos pases angloanglo saxnicos. definida como uma estratgia poltica que procura coordenar o desenvolvimento e a implementao de polticas, transversalmente a departamentos e agncias, especialmente para abordar problemas sociais complexos como excluso e pobreza, de uma forma integrada (). uma estratgia que procura juntar no s os departamentos governamentais, mas tambm um conjunto de instituies privadas e de voluntariado, trabalhando transversalmente, transversalmente tendo em vista um objetivo comum (Bogdanor, 2005).

A resposta burocrtica tradicional em silos

e a fragmentao da Nova Gesto Pblica.

A ascenso da governao em rede Definio da GovInt

9. A GovInt expressa-se se num gradiente de menor a maior integrao, da simples partilha de informao, cooperao, colaborao e at, nalguns casos, fuso. No um caminho simples, nem fcil, mas parece ser o modelo mais adequado sociedade em rede e aos seus

Da partilha de informao fuso

problemas roblemas complexos. 10. No chega, no entanto, enunciar, decretar ou criar estruturas de GovInt. Se nada mais for feito, o resultado pode ser profundamente frustrante, frustrante pois leva a um desajustamento total entre o modelo enunciado e uma cultura organizacional antagnica (burocrtica), (burocrtica) que est profundamente enraizada. 11. necessrio trabalhar uma nova cultura organizacional, com novos mtodos e novas competncias. H que desenvolver um novo software organizacional que no bloqueie e que promova GovInt. 12. Este modelo organiza a sua abordagem em torno de temas, territrios, pblicos-alvo pblicos ou servios integrados, sendo claro que em algumas reas no se justifica pensar em GovInt. importante, pois, discernir quando se justifica GovInt ou quando inadequado forar esse modelo. 13. reconhecido que no possvel GovInt em tudo, a todo o tempo. vivel ter (a) GovInt em tudo, durante um curto perodo (tipicamente uma catstrofe ou guerra) ou (b) GovInt em alguns temas/territrios, durante todo o tempo (reas temticas prioritrias, com problemas complexos). Neste contexto, essencial saber escolher bem as prioridades para projetos de GovInt. 14. Na GovInt, as pessoas fazem a diferena. O perfil dos lderes e dos mediadores (boundary-spanners) exigente, sobretudo em competncias transversais que gerem confiana e reforcem laos entre os parceiros. p 15. Os principais bloqueios GovInt resultam da pesada herana da cultura burocrtica, dificilmente desmantelvel, a que se acrescenta a proteo da minha quinta, do meu oramento, o medo de perder poder ou a falta de conhecimento sobre uma viso global dos problemas complexos. Tambm a desconfiana militante, a gesto de interesses e o espao de expresso de protagonismos no facilitam.

No se tem GovInt por decreto

Um novo software organizacional Aplicabilidade da GovInt

Saber escolher as prioridades

Lderes e mediadores

Os bloqueios GovIn GovInt

16. A contradio entre a exigncia de resultados a curto prazo, decorrente de ciclos polticos curtos, e a necessidade de um perodo longo para obter resultados visveis, fruto da GovInt, GovInt constitui um constante ponto de conflito nesta abordagem. abordagem 17. Ainda assim, h que ter em conta as crticas feitas a este modelo, entre as quais se inclui o excessivo consumo de tempo e de energia, , a dificuldade em obter resultados a curto-prazo, prazo, a complexificao de processos, decorrente do surgimento de novas estruturas transversais, a dificuldade de avaliao e de quadros de responsabilizao. 18. Tendo conscincia destes obstculos ob e crticas, importante ter presente que a GovInt s se afirma, em termos pragmticos, porque pressupe maior eficcia na resoluo dos problemas complexos, bem como maior eficincia na utilizao de recursos escassos. Esse o argumento decisivo que leva decisores polticos a optarem por este caminho, particularmente em perodos crticos cuja exigncia fazer melhor, com menos. 19. Mas a estes argumentos pragmticos, pode ser adicionada uma perspetiva altrusta. A GovInt justifica-se tambm pela necessidade de um melhor servio aos cidados, pela valorizao do trabalho conjunto, pela vontade de aprender com outros e por fazer o que est certo. 20. Nos fatores crticos de sucesso foi possvel identificar um eixo nuclear e quatro pilares para o seu desenvolvimento:

Conflitos entre curto e longo prazo

Uma perda de tempo tempo

Maior Eficcia e Eficincia

Fazer o que est certo

Por onde passa o sucesso da GovInt

21. A cooperao/colaborao colaborao constitui o ncleo de qualquer projeto de GovInt, o que justifica que muitas vezes esta seja tambm referida como governao colaborativa. O esforo adicional que exigido num processo colaborativo, em que necessrio que cada parceiro se adapte realidade do outro, repartindo poder e protagonismo, exige que se evidenciem evidencie os ganhos decorrentes da colaborao e se seduzam seduza os parceiros para essa dinmica. 22. Por isso, a palavra-chave chave para processos colaborativos confiana. onfiana. Sem ela, nada ser possvel construir. necessrio alicer-la la numa viso partilhada e num roteiro definido e executado conjuntamente. 23. A liderana para a GovInt exige alinhar renovao estratgica, arquitetura de estrutura e de processos pr e cultura organizacional, em torno do conceito de um modelo colaborativo, que visa maior eficcia e eficincia na resoluo de problemas complexos. Importa nesta dinmica ter lderes que sejam capazes de mobilizar e inspirar, de fazer pontes e de criar c um sonho, no quadro de modelos organizacionais com maior exigncia de flexibilidade, agilidade, versatilidade, velocidade e qualidade no trabalho das suas equipas. 24. Note-se se que a mudana no sentido da governao governa integrada no implica necessariamente uma liderana nica a partir das hierarquias tradicionais. A necessidade de envolvimento de um coletivo implica, portanto, uma abertura totalidade dos stakeholders. 25. A promoo da participao exigente e tem cincia. A coordenao de diversas organizaes envolvidas na implementao mentao de polticas pblicas implica torn-las unidades/partes de um sistema que estabelea uma rede de relaes, de modo a alcanar os objetivos/efeitos desejados. . Por isso, a mudana para pa a GovInt ensina-se, aprende-se, estimula-se se e treina-se. treina 26. A mudana ocorrer de forma vantajosa com contributos de todos aqueles que esto interessados nela. A incluso de todos, sejam utentes, clientes, fornecedores, forne

Governao colaborativa

Confiana

Lideranas mobilizadoras e inspiradoras.

Importncia mportncia da participao e apropriao

utilizadores de servios ou prestadores de servios deve ser complementada tambm pelo conhecimento com origem nos sectores produtores de conhecimento especializado (universidades, centros de investigao, peritos..). 27. Em todo o processo de GovInt, a comunicao interna joga um papel essencial. essencial quando deficiente ou inexistente uma das principais causas de fracasso deste modelo. fundamental saber traduzir diferentes cdigos e valores pessoais e organizacionais, tornar claras as mensagens, partilh-las, las, criar canais de interao e de dilogo na comunicao intra e inter-instituies. inter 28. A execuo de boa estratgia de comunicao externa tambm vital, quer uer para a justa apresentao de contas aos cidados, quer para o essencial apoio pblico que projetos de GovInt necessitam. necessitam 29. A GovInt tem nas tecnologias de informao e comunicao, aliadas preciosas. Desde logo porque permitem uma existncia em rede, viabilizando a gesto de mais informao, mas tambm uma melhor e mais rpida gesto dessa informao. 30. As TIC neste domnio viabilizam a colaborao para o conhecimento, para a deciso e para a execuo entre parceiros de governao vernao integrada. Permitem tambm, para fora da parceria, a, a informao, a credenciao/ credenciao autenticao, um acesso generalizado a servios e a comunicao aberta ou dirigida. 31. Para que as TIC possam ser verdadeiramente teis a processos de GovInt, devem ser tidos em conta aspetos como a gesto da mudana, o redesenho de processos, a propriedade dos sistemas de TI ou a privacidade. 32. O quarto pilar de sustentao de um modelo colaborativo , habitualmente, pouco considerado, considerado mas decisivo. A monitorizao e a avaliao assumem particular relevncia para um modelo focado na eficcia e na eficincia, como o da GovInt. 33. A avaliao da Govint implica um faseamento sequencial

Comunicar municar para dentro e para fora

TIC, aliadas insubstituveis

Sem avaliao no h GovInt vivel

ex ante, on going e ex post. Devem ser consideradas, para alm da avaliao externa, dimenses como a autoavaliao, a avaliao conjunta, a avaliao inter-pares inter em diferentes nveis de atuao (local-regional, (local nacional, supra-nacional), nacional), numa avaliao integrada i que contemple e avalie actores, polticas, processos e metas. 34. Toda a anlise produzida neste documento de trabalho pretende contribuir para um roteiro que apoie decisores polticos e tcnicos na implementao de modelos de governao integrada. Para isso, isso optou-se por considerar cinco eixos distintos de ao (ver anexo): a. Eixo poltico b. Eixo tcnico-institucional institucional c. Eixo pessoas d. Eixo comunicao e. Eixo avaliao 35. A GovInt no nova em Portugal. Vrias instituies, instituies em distintos projetos, projetos tm desenvolvido trabalho significativo neste domnio, como mostram as experincias selecionadas para este documento de trabalho (ver Experincias nacionais e internacionais de governao integrada). a partir dessa realidade concreta creta que devemos aprender, de uma forma indutiva, quais os caminhos certos a percorrer. Seguramente aprenderemos com estes casos que no sendo a GovInt um desafio fcil, nem chave de solues instantneas, o modelo mais adequado de resposta aos problemas s complexos do nosso tempo.

E daqui sair um roteiro prtico

GovInt: no n fcil, mas a resposta certa

Roteiro oteiro para uma uma governao integrada no quadro do Portugal 2020

Eixo Poltico

Eixo Tcnico-Institucional Tcnico

Eixo Pessoas

Eixo Comunicao

Eixo Avaliao

Eixo Poltico

Coordenao poltica forte e empenhada


1. Os responsveis polticos ao mais alto nvel, mas tambm os dirigentes da Administrao, tm um papel chave, desde o incio, na afirmao explcita e pedaggica da importncia da GovInt e da sua firme determinao em a torn-la efetiva. . Esse sinal constitui um forte incentivo para que as estruturas da Administrao se movimentem nesse sentido. 2. Garantir uma coordenao politica forte, forte no centro do Governo, Governo da linha orientadora dos programas do Portugal 2020, com foco no reforo de modelos mode de governao integrada, integrada que permitam maior eficincia e eficcia na resoluo de problemas complexos. Apesar de no ser esta a soluo tradicionalmente adotada nos ltimo QCA, QCA, colocar a coordenao poltica do Portugal 2020 no centro do Governo, num ministro ministro com competncias transversais e fazer dele depender a Agncia, pode representar uma excelente opo para uma efetiva governao integrada. 3. A essa coordenao forte (senior champion) exigida um particular esforo quer na energia de ativao de e um processo ambicioso de transformao de cultura e de mentalidades, quer na determinao e pacincia para vencer bloqueios e resistncias que sempre existiro.

Tarefas-chave do decisor poltico de topo


Demonstrar que apoia a iniciativa tanto em gestos como em palavras. Mostrar aos membros como que o seu projecto est ligado a objetivos tivos ou prioridades de maior dimenso do que a organizao envolvida. Ser um filtro de problemas e ajudar a lidar com bloqueios que esto para alm da sua capacidade problemas polticos entre agncias parceiras, obstculos polticos, falta de suporte snior... Providenciar recursos medida que so necessrios. Fazer as mudanas/alteraes necessrias nas reas que afetam o projeto (oramento, recursos humanos e sistemas si de tecnologias da informao..), ), para conseguir maior suporte na colaborao. Proporcionar ao grupo (e individualmente) o reconhecimento das suas conquistas. conquistas

Linden, R.M. (2010) Leading across boundaries Creating collaborative agencies in a network world, San Francisco, CA: Jossey-Bass. Jossey

Escolher bem as prioridades para os grandes projetos de GovInt


4. Sabendo que no se justifica governao integrada em tudo a todo o tempo, importa escolher criteriosamente quais as prioridades para desenvolver projetosprojetos piloto slidos de GovInt que sejam estruturantes, demonstrativos e teis. As quatro prioridades temticas para o Portugal 2020 surgem naturalmente como essenciais para aplicao deste modelo pelo que ser er sensato comear por a. 5. Valorizar sobretudo os pequenos passos e o carter incremental e sustentvel dos projetos de GovInt, vInt, sem excluir casos excecionais de projetos mais ousados de inovao radical.

Desenvolver um sentido partilhado e urgente de misso


6. necessrio criar uma forte conscincia de misso comum e partilhada, partilhada de servio ao Pas, , que mobilize o melhor dos quadros da Administrao Pblica. Pblica Os envolvidos em GovInt devem ser permanentemente mobilizados e formados para essa dimenso intangvel e devem sentir quo relevante o seu contributo contrib para o sucesso dessa misso. . 7. Deve-se estudar e enunciar os custos de no agir nas temticas/territrios temticas/ selecionados para intervenes de GovInt. 8. A noo de relevncia e de urgncia (que pode ser dada de viva voz por um testemunho ou um estudo-de-caso) estudo caso) da misso que proposta, proposta constitui um fator de ativao de um projeto de GovInt.

Ter foco no aumento da eficincia e, sobretudo, da eficcia das polticas pblicas desenvolvidas em e modelos de GovInt.
9. A principal razo de ser para o desenvolvimento de GovInt a maior eficcia na resoluo de problemas sociais complexos, complexos a par com a maior eficincia na utilizao de recursos e na gesto de processos. Assim, em cada projeto GovInt, GovInt devem ser evidenciado exaustivamente os ganhos de eficincia e eficcia que se esperam e criar um forte compromisso com a sua concretizao.

Atenuar no setor pblico o incentivo competio e troc-lo troc pelo incentivo cooperao
10. A competio entre projetos no setor pblico, muito inspirado pela viso da Nova Gesto Pblica, agrava a lgica de silos e de resposta departamental em conflitos com outros departamentos, departamentos com quem concorre pelos mesmos fundos. f Esse quadro prejudica a construo co de pontes de cooperao para uma aposta forte na GovInt. Deve por isso ser substitudo por um forte incentivo apresentao de projetos pluri-ministrio pluri e, se adequado, com parcerias com a sociedade civil, impondo, por exemplo, a obrigatoriedade e de apresentao apresenta de candidaturas nos Programas rogramas Operacionais temticos com mais do que um ministrio a subscrev-las. subscrev O 11. Reforando ainda mais estes incentivos com expresso tambm no Oramento de Estado, , deveria ser estudada a possibilidade de estabelecer uma dotao oramental especial para projetos de GovInt para as temticas prioritrias. prioritrias

Evitar governao sectorial camuflada


12. Um dos maiores risco iscos s de perverso do conceito pode resultar da utilizao imprpria da designao governao integrada, , quando na verdade se est es a fazer governao sectorial/burocrtica. sectorial/ Um dos sinais a estar atento se, por exemplo, programas operacionais temticos esto completamente desenhados por e para um ministrio, ministrio, ou se um programa territorial governado como se se tratasse de um conjunto de silos por sectores, sem qualquer integrao. integrao

Fora ora suficiente para contrariar as culturas enraizadas em muitos departamentos


13. Os decisores polticos responsveis por opes es de GovInt devem ter conscincia que a probabilidade de encontrarem resistncias organizacionais elevada. Devem por isso ter mecanismos de alerta (projetos em derrapagem de prazos,

baixo nvel de representao nos n grupos interministeriais,.) ,.) e ter uma capacidade de interveno rpida e eficaz para inverter essa situao. 14. essencial para vencer resistncias uma um conjugao de capacidades de persuaso e inspirao em articulao com o exerccio da autoridade, autoridade acompanhado pelo suporte inequvoco in da tutela.

Dedicar recursos adequados para suportar iniciativas integradas prioritrias


15. Apesar de os recursos financeiros no constiturem o fator crtico de sucesso de GovInt no podem ser ignorados. necessrio medir exatamente os meios necessrios srios para obter os resultados desejados, desejados de modo a no gerar uma falsa expetativa e uma fonte de frustrao. ara esse desgnio devem ser mobilizados quer a comparticipao proporcional a 16. Para partir dos oramentos dos parceiros (oramentos conjuntos), , quer a possibilidade de incentivos (majoraes, dotaes oramentais especficas,) especficas ) para aes de GovInt .

Compatibilizar objetivos de curto e longo prazo


17. Os objetivos devem ter um cronograma associado, construdo com equilbrio entre curto-prazo, prazo, mdio-prazo mdio e longo-prazo, , sem correr o risco de criar expetativas desajustadas de velocidade na obteno de resultados (que gerar frustrao ao no serem alcanados) nem ter uma proposta to conservadora, lanando tudo para o longo-prazo longo (que gerar desinteresse e ceticismo quanto verdadeira utilidade).

Reconhecer os xitos e celebrar vitrias


18. Aps o alcance de objetivos de curto, mdio e longo prazo, num projeto de GovInt, muito relevante o reconhecimento expresso por parte dos decisores polticos de topo dos progressos realizados, bem como a celebrao dessas vitrias com as equipas.

Eixo tcnico/institucional

Agir em quatro dimenses nas organizaes envolvidas


19. Agir em quatro eixos: - Para dentro das organizaes, desenvolvendo novas competncias para uma cultura colaborativa; colaborativa - Para o lado da sua organizao, formando parcerias; - Para cima, com um modelo adequado de monitorizao, avaliao e gesto de performance; - Para fora da sua organizao, descobrindo formas de comunicar e de trabalhar com os cidados. cidados

Mobilizar as instituies necessrias para uma boa resposta integrada


20. Identificar com rigor que instituies devem ser convidadas convidadas a integrar o projeto, projeto estabelecendo duas coroas de nveis de envolvimento, envolvimento, entre parceiros core e entre parceiros arceiros associados (cf. modelo odelo das CPCJ, com comisso comiss restrita e comisso alargada). 21. Por exemplo, para a questo da empregabilidade em regime de GovInt poderiam ser mobilizados, enquanto parceiros core, a Educao, o Emprego e a Economia, e enquanto parceiros associados, a Juventude, a Segurana Social, o Desenvolvimento regional, a Agricultura e Mar, Mar, a Imigrao, a Igualdade de gnero

Desenvolvimento regional

Igualdade de gnero

Educao Emprego Economia


Imigrao

Segurana Social

Juventude

Agricultura e Mar

Exemplo da aplicao do conceito de duas coroas no desenho de um projeto de GovInt para a empregabilidade.

Clarificar bem expetativas, funes e responsabilidades


22. A GovInt exige uma clarificao de expetativas de cada parceiro, parceiro fazendo mesmo o exerccio de as escrever (p.ex grande utilidade dos memorandos e atas para este fim). . H que ter ateno a expetativas explcitas, mas tambm ter a sensibilidade para antecipar expetativas implcitas no declaradas. 23. importante uma definio o mais rigorosa possvel das funes e responsabilidades (quem faz o qu, quando, com que meios e para qu) de cada parceiro, com flexibilidade para ajustamentos dinmicos. dinmicos

Apostar na mudana da cultura das organizaes, com a consolidao da cultura colaborativa


24. Assegurar a sustentabilidade do investimento feito s ser verdadeiramente possvel atravs de uma efetiva transformao da cultura das organizaes, desde logo na esfera do Estado, Estado com a afirmao de uma cultura colaborativa, focada verdadeiramente no servio aos cidados. cidados. Esse o principal ativo que poder perdurar, com impactos futuros futuros relevantes no desenvolvimento do Pas.

25. Investir tempo e capacidade de inspirao para mobilizar vontades e lideranas de todas as instituies para essa mudana cultural.

No confundir GovInt com proliferao de comisses, grupos de trabalho e reunies eunies a metro
26. Incentivar uma cultura de rigor na gesto do consumo de tempo, tempo com marcao parcimoniosa de reunies, reunies com agenda muito bem definida e difundida, com indicao dos trabalhos preparatrios necessrios, bem como dos resultados esperados. GovInt pode no ser 27. Comear por reunies plenrias de parceiros para o projeto GovInt, a melhor abordagem. abordagem A falta de confiana inicial pode constituir um obstculo para que todos falem abertamente. Deve-se considerar a shuttle diplomacy1 para obter respostas mais consistentes.

Detetar potenciais aliados e construir alianas estveis


28. A GovInt um desafio que exige a deteo precoce de potenciais aliados e de potenciais detratores/obstculos. detratores/obstculos Assim deve-se se investir na construo e consolidao olidao de uma rede de alianas pessoais e institucionais, institucionais que sustentem o desenvolvimento do projeto de GovInt. Essa rede deve ser permanentemente reforada com o aprofundamento dos vnculos de confiana. Para tal, a efetiva participao, a co-construo construo, , a partilha de poder e de protagonismo e a afirmao de uma nova identidade de um ns muito importante. 29. Em relao aos potenciais ou efetivos detratores deve-se deve se antecipar os seus movimentos de bloqueio e tentar reconverter essa atitude, mobilizando-os mobilizando e negociando o seu envolvimento no projeto, diluindo a noo de ameaa que o projeto possa representar.

Inspirado a partir do conceito da diplomacia e sas relaes internacionais, "shuttle diplomacy" consiste na ao de uma parte externa (de um terceiro) que serve de intermedirio entre os intervenientes de uma disputa, sem que haja contato direto entre estes. Inicialmente e geralmente o processo implica viagens sucessivas (shuttling) da parte deste intermedirio entre os locais de trabalho dos intervenientes.

30. Neste processo de alianas, a possibilidade de mobilizar estruturas com impacto relevante na formao e cultura organizacional, organizacional, como o INA ou o Centro de Estudos Formao ormao Autrquica, seria altamente nte vantajosa. Nesse universo poder ser desenvolvida formao e mobilizao dos servidores pblicos para a GovInt. 31. Deve ser trabalhada uma u aliana decisiva com o universo acadmico, acadmico com a criao de uma rede de centros de investigao que se interesse interess pela temtica da GovInt e faa investigao aplicada gerando conhecimento til para a formulao e avaliao de polticas pblicas. 32. Esta aposta na GovInt deve ser estvel, permanecendo para alm dos ciclos polticos. . Deve por isso ser um terreno de consensos e de envolvimento o mais alargado possvel, para que cada mudana de governo no signifique regressar ao zero.

ADC: o centro da GovInt


33. A Agncia de Desenvolvimento e Coeso (ADC) dever ser, por excelncia, exc o centro da governao integrada. integrada. Uma vez que foi decidido concentrar os anteriores institutos numa s agncia central, para maior eficcia de coordenao, surge com evidncia a necessidade de assegurar uma forma de governao adequada a essa concentrao. conc 34. Esse desafio para a ADC deve ser trabalhado trabalhad em trs eixos distintos, mas interdependentes: a) Cultura organizacional (sentido de misso, modelo de liderana, valores de cooperao, confiana , no-averso no ao risco, .) b) Sistemas (de planeamento, de participao, de comunicao, de incentivos, de avaliao, .) c) Processos (flexveis, adaptativos, transparentes, focados em eficincia e eficcia,..) 35. Para este fim, como em todos os projetos de GovInt, GovInt necessrio reunir uma equipa que acredite e queira desenvolver este modelo e essencial preparar um programa de formao slido e coerente com os objetivos.

Apoiar a criao do Forum para a Governao Integrada


36. Em parceria entre o Estado e instituies da sociedade civil, e em articulao ar com a rede de centros de investigao j referenciada, apoiar a criao de um Forum permanente, particularmente p vocacionado para promover o estudo, desenvolver e promover a GovInt, GovInt, atravs da realizao de estudos, de conferncias, de aes es de formao, de edies e publicaes e de interao com os media.

Eixo Pessoas
Encontrar as pessoas certas para o projeto de GovInt
37. O sucesso de um projeto de GovInt est estritamente associado capacidade de mobilizar para as equipas pessoas com o perfil rfil adequado para essa misso, nomeadamente que: Representem uma organizao que tenha interesse no tema e que possam falar em nome dessa organizao. Tenham am conhecimento e experincia sobre o tema. Tenham um grande interesse e disponibilidade para trabalhar o tema. Possam, , se necessrio, mobilizar recursos.
Os Sete Fatores tores Colaborativos Crticos. C 1. Os parceiros partilharem um interesse especfico ou objetivo comum, no qual esto comprometidos e que no conseguem alcanar por si s. 2. Os parceiros parceiros quererem procurar uma soluo colaborativa agora j e estarem dispostos a contribuir com algo para esse esforo. 3. Estarem mesa as pessoas apropriadas. 4. Os parceiros terem processos/mtodos abertos e credveis. 5. O esforo colaborativo ter um lder (ou lderes) l apaixonado, credvel e influente. 6. Os parceiros terem relaes de confiana. 7. Os parceiros usarem as suas competncias em liderana colaborativa.
Linden, R.M. (2010) Leading across boundaries Creating collaborative agencies in a network world, San Francisco, CA: Jossey-Bass.

38. Quando se identifica a equipa, equipa constituda com pessoas motivadas e entusiasmadas com o projeto, projeto deve-se procurar definir com elas as tarefas adequadas e de valor acrescentado que cada uma pode desempenhar, valorizando o contributo de todas, , para que se desenvolva um sentimento de apropriao (ownership) wnership). . S quando sentirem o projeto como verdadeiramente seu, podero dar o seu melhor.

39. Identificadas as pessoas certas deve haver estabilidade. . Deve ser combatido comba o hbito das substituies recorrentes de pontos de contacto nas representaes institucionais. Um dos maiores bloqueios a que um projeto de GovInt avance decorre da contnua substituio dos representantes dos parceiros, fazendo regressar ao princpio o toda a construo de confiana e de desgnio comum.

Capacidade para trabalhar atravessando as fronteiras das instituies


40. Para responder exigncias da multidisciplinariedade e da construo de pontes entre organizaes em projetos de GovInt, GovInt deveriam ser detetados dete perfis de funcionrios pblicos que tivessem tido experincias em vrios sectores/ministrios da AP. AP. Deveria igualmente ser considerada a possibilidade de criar um forte incentivo para que, que regularmente, nas carreiras dos quadros da AP se fizesse um trajeto no-linear, no linear, conhecendo vrios servios de diferentes ministrios. Esse portfolio asseguraria maior competncia para GovInt.

Compatibilizao do relacionamento formal com o informal


41. Os construtores de solues de GovInt e os que tm responsabilidade de os gerir devem no s desenvolver excelentes relaes interinstitucionais ao nvel formal, , baseadas na lealdade, transparncia e correo de procedimentos, como tambm devem investir fortemente nas relaes informais que, tantas vezes, so ainda mais importantes para a consolidao de projetos em parceria.

Envolver efetivamente os stakeholders e os cidados no conhecimento do problema e na identificao das solues


42. Os espaos de participao no podem ser um pr-forma, forma, feitos para cumprir requisitos formais, , sem qualquer impacto efetivo na conceo, desenvolvimento e avaliao de projetos de GovInt. Para contrariar isso necessrio: Organizar processos de participao bem estruturados e nos tempos certos, com com os protagonistas adequados.

Exigir evidncias do impacto da participao nos projetos de GovInt, mapeando os pontos em que os contributos foram integrados. Comunicar aos stakeholders e aos cidados como que os seus contributos foram integrados.

Assumir sumir as consequncias do risco da inovao em GovInt


43. Tendo os projetos de GovInt um carter exploratrio e inovador, necessrio ter empreendedores pblicos que aceitem correr o risco de falhar na sua concretizao. . Para isso necessrio aceitar a incerteza como parte integrante do processo e evitar penalizar indiscriminadamente os insucessos nesse contexto.

Eixo Comunicao
Comunicar os ganhos de eficincia e eficcia
44. A comunicao dos ganhos de eficincia e eficcia graas aos projetos de GovInt constitui o principal argumento para gerar apoio a este modelo. modelo. Deve, Deve por isso, ser executada com rigor e clareza para poder ser entendida pelos parceiros, stakeholders e pblico em geral.

s para os beneficirios as vantagens da integrao Tornar bvias


45. implementao de projetos de GovInt devem deve estar associados associado de imediato benefcios para os stakeholders, que os faam valorizar e aderir a essa transformao. Sero eles os principais aliados na defesa do projeto, se verificarem os seus benefcios. benefcios Por exemplo, se opes de governao integrada (p.e. expressas na ADC) evidenciarem evidencia uma efetiva simplificao na gesto do Portugal 2020, como muito menos burocracia e atitude mais emptica dos servios (cultura No wrong door2 ou one-stop-shop) isso ser ser um forte facilitador para o avano sustentado da GovInt.

No Wrong Door representa uma filosofia de servio holstica, centrada no cliente, que procura tornar a instituio til para um leque alargado de necessidades do cliente. Estas equipas esto aptas a identificar clientes com mltiplas necessidades e focam cam os seus esforos na resoluo dessas necessidades, evitando que a pessoa ande de servio em servio, sem que ningum resolva a sua situao.

Eixo Avaliao
Ter termos de referncia muito claros
46. Quando for decidido avanar com GovInt em qualquer rea rea temtica ou territrio, devem ser muito bem definidos os termos de referncia, referncia a partir de diagnsticos slidos e de objetivos realistas e exequveis. . A definio de metas a alcanar constituir o referencial essencial para a avaliao futura.

Definir claramente incentivos e prmios, prmios, quer ao nvel individual, quer institucional
47. Procurar identificar quais os incentivos certos para cada pessoa chave envolvida nos processos de GovInt e contratualizar objetivos e recompensas. 48. Considerar a possibilidade de oferecer oportunidades aliciantes de desenvolvimento de carreira para lderes do setor pblico, que tenham dado mostras de serem particularmente habilitados a lidar com problemas complexos. 49. Incentivar a criao de um Prmio de boas prticas e de excelncia em GovInt, para dar visibilidade s instituies promotoras.

Criar objetivos mensurveis de excelncia a nvel mundial. Importncia dos rankings.


50. Ambicionar e desenvolver as aes necessrias para, em alguns projetos/reas piloto, alcanar standards de excelncia, world-class, capazes de ocupar o top 3 em rankings desse setor e convertendo-se convertendo em tema de referenciao refer internacional.

Selecionar cionar para avaliao um nmero limitado de indicadores, indicadores especificamente identificados para avaliar resultados de GovInt Gov
51. Preferir uma bateria de indicadores de avaliao relativamente restrita, restrita absolutamente focada nas melhorias esperadas de eficcia e eficincia e evitar disperso por uma mirade de indicadores.

Ligar a avaliao ao processo de aprovao de novos financiamentos nciamentos


52. Colocar como condio obrigatria de aprovao aprovao de novos financiamentos, financiamentos o cumprimento escrupuloso dos processos de avaliao acordados e a ponderao do sucesso perante os objetivos pr-definidos. pr

Prever os recursos financeiros e o tempo necessrio para fazer avaliaes de boa qualidade
53. Uma avaliao de qualidade exige tempo e dinheiro. Ambos os recursos devem ser previstos nos oramentos e cronograma dos respetivos projetos.

Sete perguntas essenciais para comear um projeto de GovInt.

1. A razo de ser da proposta de GovInt est bem clarificada, assim como as vantagens decorrentes (aumento de eficcia e de eficincia) e dificuldades dificuldade previsveis? 2. H um decisor poltico verdadeiramente verdadeiramente empenhado no desenvolvimento do projeto de GovInt e tem peso especfico para fazer avanar a soluo? 3.J foi tentada alguma experincia congnere, no pas pa s ou no estrangeiro? Com que resultados? O que se aprendeu? 4. Esto identificadas as instituies que devemos envolver e com que contributos e responsabilidades? responsabilidade 5. Estamos a propor um ciclo de tempo suficiente para uma abordagem sustentada ntada e com resultados efetivos? efetivos Ou a presso do curto-prazo prazo esmagadora e gerar grande frustrao? 6.Temos identificadas e mobilizadas as pessoas certas para dirigir e executar o projeto de GovInt? 7. Estabelecemos indicadores claros e exequveis de avaliao? Como podemos ter marcos intermdios que permitam aferir que se est no caminho certo?

Quadro-sntese sntese dos requisitos para GovInt

1) Mobilizao do foco para resultados (quer nas iniciativas resultantes (output), quer nos impactos gerados (outcomes)), mais do que para a a correo de procedimentos. 2) Empenho evidente da liderana poltica e departamental nessa opo. opo 3) Cultura organizacional colaborativa. colaborativa 4) A existncia de pessoas e processos de construo de pontes entre organizaes o (boundary-spanners). planeamento 5) Sistemas integrados de planeamento. 6) Capacidade de identificao de prioridades. 7) Competncias e capacidades para construir alianas estratgicas, para gerar confiana e para negociar consensos. 8) Gesto de performance e avaliao adequada ao modelo integrado. 9) Alocao de recursos e sistema de oramento partilhados. interoperveis 10) Sistemas de TIC interoperveis. 11) Preparao para inovar, gerir riscos e fracassos. 12) Aprendizagem a partir da experincia e das evidncias. 13) Capacidade de desenhar um equilbrio entre objetivos de curto e de longo prazo.

Portugal 2020: como fazer funcionar funcionar a governao integrada?


Documento de trabalho
V 1.0 (em construo)

Rui Marques (coord.); ; Carla Martingo; Francisca Assis Teixeira; Madalena Saldanha; Nuno Guedes; Patrcia Boura; Pedro Gis; Pedro Mira Vaz 29 Novembro 2013

Uma iniciativa

com apoio

Sumrio Executivo
1. Com o prximo quadro comunitrio de apoio (Portugal 2020), a vigorar entre 2014/2020, Portugal tem uma oportunidade que no pode desperdiar. O caminho percorrido nas ltimas dcadas, fez-nos fez chegar a um modelo concetual de organizao org destes recursos (QCA I, QCA II, QCA III, QREN) que se estrutura em programas programa temticos ticos (transversais e no setoriais), e em programas regionais. Esse modelo, com forte aposta em solues que exigem maior integrao e coordenao, coloca desafios relevantes. Por outro lado, os incentivos que forem operacionalizados nos prximos anos, em termos de cultura institucional, sero muito importantes para afirmar ou no um crescimento da cultura de governao integrada, nomeadamente nos eixos prioritrios para o nosso desenvolvimento. 2. Como fazer funcionar um modelo de governao integrada a pergunta da qual se parte. Procura-se Procura responder a esta questo, de uma forma breve e eminentemente operacional, atravs do aprofundamento do conceito de um modelo de governao integrada, bem como quais os bloqueios, facilitadores, crticas e fatores de sucesso. Abdica-se se de uma abordagem ao nvel concetualizao da macroestrutura de governao, governao no mbito do Portugal 2020, 2020 ou de uma reviso da evoluo dos modelos, optando-se optando por um foco nas estratgias e dinmicas de funcionamento de modelos de GovInt. 3. Como pano de fundo, regista-se regista que os problemas mais complexos das sociedades contemporneas (wicked problems) constituem um desafio de persistente, apesar do desenvolvimento de novas respostas sociais quer do Estado, quer da Sociedade civil. Desemprego, pobreza, excluso social, maus-tratos maus a crianas e jovens, isolamento dos idosos, ou noutra esfera, a segurana nacional, as alteraes aes climticas, o cluster do mar ou a gesto das cidades so exemplos evidentes. 4. Os problemas complexos so difceis de definir com rigor, evidenciam interdependncias e multi-causalidade, multi atravessam fronteiras ras organizacionais, so socialmente complexos, no tm soluo clara e as solues tentadas

Portugal 2020, uma oportunidade para desenvolver e incentivar centivar a governao integrada

Como omo fazer funcionar esse modelo?

O desafio dos problemas sociais complexos.

registam falhas crnicas e podem gerar novos problemas. 5. As respostas sociais a estes problemas esto ainda muito condicionadas por uma viso burocrtica das organizaes, marcada pela estrutura em silo, com fronteiras bem definidas, diviso rgida do trabalho, modelo hierrquico de autoridade e hegemonia de rotinas r e procedimentos, valorizando sobretudo processos, mais do que resultados. Este modelo tem baixa integrao e enormes resistncias coordenao e cooperao que atravesse fronteiras. 6. Foram tentadas outras utras abordagens, como a Nova Gesto Pblica, que valorizava muito a governao empreendedora. No entanto, entant apesar de alguns avanos (p. ex., no maior foco no cliente), os resultados foram pobres e sobretudo conduziram a uma fragmentao, com aumento da incapacidade de coordenao. 7. Em simultneo foi-se consolidado o conceito de sociedade em rede e consequentemente, o de governao em rede, com potencialidades de inovao, cooperao, flexibilidade, rapidez rapi e descentralizao. 8. A estas teses sucedeu-se sucedeu a viso da governao integrada (GovInt), impulsionada sobretudo a partir da transio de sculo, no contexto dos pases angloanglo saxnicos. definida como uma estratgia poltica que procura coordenar o desenvolvimento e a implementao de polticas, transversalmente a departamentos e agncias, especialmente para abordar problemas sociais complexos como excluso e pobreza, de uma forma integrada (). uma estratgia que procura juntar no s os departamentos governamentais, mas tambm um conjunto de instituies privadas e de voluntariado, trabalhando transversalmente, transversalmente tendo em vista um objetivo comum (Bogdanor, 2005).

A resposta burocrtica tradicional em silos

e a fragmentao da Nova Gesto Pblica.

A ascenso da governao em rede Definio da GovInt

9. A GovInt expressa-se se num gradiente de menor a maior integrao, da simples partilha de informao, cooperao, colaborao e at, nalguns casos, fuso. No um caminho simples, nem fcil, mas parece ser o modelo mais adequado sociedade em rede e aos seus

Da partilha de informao fuso

problemas roblemas complexos. 10. No chega, no entanto, enunciar, decretar ou criar estruturas de GovInt. Se nada mais for feito, o resultado pode ser profundamente frustrante, frustrante pois leva a um desajustamento total entre o modelo enunciado e uma cultura organizacional antagnica (burocrtica), (burocrtica) que est profundamente enraizada. 11. necessrio trabalhar uma nova cultura organizacional, com novos mtodos e novas competncias. H que desenvolver um novo software organizacional que no bloqueie e que promova GovInt. 12. Este modelo organiza a sua abordagem em torno de temas, territrios, pblicos-alvo pblicos ou servios integrados, sendo claro que em algumas reas no se justifica pensar em GovInt. importante, pois, discernir quando se justifica GovInt ou quando inadequado forar esse modelo. 13. reconhecido que no possvel GovInt em tudo, a todo o tempo. vivel ter (a) GovInt em tudo, durante um curto perodo (tipicamente uma catstrofe ou guerra) ou (b) GovInt em alguns temas/territrios, durante todo o tempo (reas temticas prioritrias, com problemas complexos). Neste contexto, essencial saber escolher bem as prioridades para projetos de GovInt. 14. Na GovInt, as pessoas fazem a diferena. O perfil dos lderes e dos mediadores (boundary-spanners) exigente, sobretudo em competncias transversais que gerem confiana e reforcem laos entre os parceiros. p 15. Os principais bloqueios GovInt resultam da pesada herana da cultura burocrtica, dificilmente desmantelvel, a que se acrescenta a proteo da minha quinta, do meu oramento, o medo de perder poder ou a falta de conhecimento sobre uma viso global dos problemas complexos. Tambm a desconfiana militante, a gesto de interesses e o espao de expresso de protagonismos no facilitam.

No se tem GovInt por decreto

Um novo software organizacional Aplicabilidade da GovInt

Saber escolher as prioridades

Lderes e mediadores

Os bloqueios GovIn GovInt

16. A contradio entre a exigncia de resultados a curto prazo, decorrente de ciclos polticos curtos, e a necessidade de um perodo longo para obter resultados visveis, fruto da GovInt, GovInt constitui um constante ponto de conflito nesta abordagem. abordagem 17. Ainda assim, h que ter em conta as crticas feitas a este modelo, entre as quais se inclui o excessivo consumo de tempo e de energia, , a dificuldade em obter resultados a curto-prazo, prazo, a complexificao de processos, decorrente do surgimento de novas estruturas transversais, a dificuldade de avaliao e de quadros de responsabilizao. 18. Tendo conscincia destes obstculos ob e crticas, importante ter presente que a GovInt s se afirma, em termos pragmticos, porque pressupe maior eficcia na resoluo dos problemas complexos, bem como maior eficincia na utilizao de recursos escassos. Esse o argumento decisivo que leva decisores polticos a optarem por este caminho, particularmente em perodos crticos cuja exigncia fazer melhor, com menos. 19. Mas a estes argumentos pragmticos, pode ser adicionada uma perspetiva altrusta. A GovInt justifica-se tambm pela necessidade de um melhor servio aos cidados, pela valorizao do trabalho conjunto, pela vontade de aprender com outros e por fazer o que est certo. 20. Nos fatores crticos de sucesso foi possvel identificar um eixo nuclear e quatro pilares para o seu desenvolvimento:

Conflitos entre curto e longo prazo

Uma perda de tempo tempo

Maior Eficcia e Eficincia

Fazer o que est certo

Por onde passa o sucesso da GovInt

21. A cooperao/colaborao colaborao constitui o ncleo de qualquer projeto de GovInt, o que justifica que muitas vezes esta seja tambm referida como governao colaborativa. O esforo adicional que exigido num processo colaborativo, em que necessrio que cada parceiro se adapte realidade do outro, repartindo poder e protagonismo, exige que se evidenciem evidencie os ganhos decorrentes da colaborao e se seduzam seduza os parceiros para essa dinmica. 22. Por isso, a palavra-chave chave para processos colaborativos confiana. onfiana. Sem ela, nada ser possvel construir. necessrio alicer-la la numa viso partilhada e num roteiro definido e executado conjuntamente. 23. A liderana para a GovInt exige alinhar renovao estratgica, arquitetura de estrutura e de processos pr e cultura organizacional, em torno do conceito de um modelo colaborativo, que visa maior eficcia e eficincia na resoluo de problemas complexos. Importa nesta dinmica ter lderes que sejam capazes de mobilizar e inspirar, de fazer pontes e de criar c um sonho, no quadro de modelos organizacionais com maior exigncia de flexibilidade, agilidade, versatilidade, velocidade e qualidade no trabalho das suas equipas. 24. Note-se se que a mudana no sentido da governao governa integrada no implica necessariamente uma liderana nica a partir das hierarquias tradicionais. A necessidade de envolvimento de um coletivo implica, portanto, uma abertura totalidade dos stakeholders. 25. A promoo da participao exigente e tem cincia. A coordenao de diversas organizaes envolvidas na implementao mentao de polticas pblicas implica torn-las unidades/partes de um sistema que estabelea uma rede de relaes, de modo a alcanar os objetivos/efeitos desejados. . Por isso, a mudana para pa a GovInt ensina-se, aprende-se, estimula-se se e treina-se. treina 26. A mudana ocorrer de forma vantajosa com contributos de todos aqueles que esto interessados nela. A incluso de todos, sejam utentes, clientes, fornecedores, forne

Governao colaborativa

Confiana

Lideranas mobilizadoras e inspiradoras.

Importncia mportncia da participao e apropriao

utilizadores de servios ou prestadores de servios deve ser complementada tambm pelo conhecimento com origem nos sectores produtores de conhecimento especializado (universidades, centros de investigao, peritos..). 27. Em todo o processo de GovInt, a comunicao interna joga um papel essencial. essencial quando deficiente ou inexistente uma das principais causas de fracasso deste modelo. fundamental saber traduzir diferentes cdigos e valores pessoais e organizacionais, tornar claras as mensagens, partilh-las, las, criar canais de interao e de dilogo na comunicao intra e inter-instituies. inter 28. A execuo de boa estratgia de comunicao externa tambm vital, quer uer para a justa apresentao de contas aos cidados, quer para o essencial apoio pblico que projetos de GovInt necessitam. necessitam 29. A GovInt tem nas tecnologias de informao e comunicao, aliadas preciosas. Desde logo porque permitem uma existncia em rede, viabilizando a gesto de mais informao, mas tambm uma melhor e mais rpida gesto dessa informao. 30. As TIC neste domnio viabilizam a colaborao para o conhecimento, para a deciso e para a execuo entre parceiros de governao vernao integrada. Permitem tambm, para fora da parceria, a, a informao, a credenciao/ credenciao autenticao, um acesso generalizado a servios e a comunicao aberta ou dirigida. 31. Para que as TIC possam ser verdadeiramente teis a processos de GovInt, devem ser tidos em conta aspetos como a gesto da mudana, o redesenho de processos, a propriedade dos sistemas de TI ou a privacidade. 32. O quarto pilar de sustentao de um modelo colaborativo , habitualmente, pouco considerado, considerado mas decisivo. A monitorizao e a avaliao assumem particular relevncia para um modelo focado na eficcia e na eficincia, como o da GovInt. 33. A avaliao da Govint implica um faseamento sequencial

Comunicar municar para dentro e para fora

TIC, aliadas insubstituveis

Sem avaliao no h GovInt vivel

ex ante, on going e ex post. Devem ser consideradas, para alm da avaliao externa, dimenses como a autoavaliao, a avaliao conjunta, a avaliao inter-pares inter em diferentes nveis de atuao (local-regional, (local nacional, supra-nacional), nacional), numa avaliao integrada i que contemple e avalie actores, polticas, processos e metas. 34. Toda a anlise produzida neste documento de trabalho pretende contribuir para um roteiro que apoie decisores polticos e tcnicos na implementao de modelos de governao integrada. Para isso, isso optou-se por considerar cinco eixos distintos de ao (ver anexo): a. Eixo poltico b. Eixo tcnico-institucional institucional c. Eixo pessoas d. Eixo comunicao e. Eixo avaliao 35. A GovInt no nova em Portugal. Vrias instituies, instituies em distintos projetos, projetos tm desenvolvido trabalho significativo neste domnio, como mostram as experincias selecionadas para este documento de trabalho (ver Experincias nacionais e internacionais de governao integrada). a partir dessa realidade concreta creta que devemos aprender, de uma forma indutiva, quais os caminhos certos a percorrer. Seguramente aprenderemos com estes casos que no sendo a GovInt um desafio fcil, nem chave de solues instantneas, o modelo mais adequado de resposta aos problemas s complexos do nosso tempo.

E daqui sair um roteiro prtico

GovInt: no n fcil, mas a resposta certa

Roteiro oteiro para uma uma governao integrada no quadro do Portugal 2020

Eixo Poltico

Eixo Tcnico-Institucional Tcnico

Eixo Pessoas

Eixo Comunicao

Eixo Avaliao

Eixo Poltico

Coordenao poltica forte e empenhada


1. Os responsveis polticos ao mais alto nvel, mas tambm os dirigentes da Administrao, tm um papel chave, desde o incio, na afirmao explcita e pedaggica da importncia da GovInt e da sua firme determinao em a torn-la efetiva. . Esse sinal constitui um forte incentivo para que as estruturas da Administrao se movimentem nesse sentido. 2. Garantir uma coordenao politica forte, forte no centro do Governo, Governo da linha orientadora dos programas do Portugal 2020, com foco no reforo de modelos mode de governao integrada, integrada que permitam maior eficincia e eficcia na resoluo de problemas complexos. Apesar de no ser esta a soluo tradicionalmente adotada nos ltimo QCA, QCA, colocar a coordenao poltica do Portugal 2020 no centro do Governo, num ministro ministro com competncias transversais e fazer dele depender a Agncia, pode representar uma excelente opo para uma efetiva governao integrada. 3. A essa coordenao forte (senior champion) exigida um particular esforo quer na energia de ativao de e um processo ambicioso de transformao de cultura e de mentalidades, quer na determinao e pacincia para vencer bloqueios e resistncias que sempre existiro.

Tarefas-chave do decisor poltico de topo


Demonstrar que apoia a iniciativa tanto em gestos como em palavras. Mostrar aos membros como que o seu projecto est ligado a objetivos tivos ou prioridades de maior dimenso do que a organizao envolvida. Ser um filtro de problemas e ajudar a lidar com bloqueios que esto para alm da sua capacidade problemas polticos entre agncias parceiras, obstculos polticos, falta de suporte snior... Providenciar recursos medida que so necessrios. Fazer as mudanas/alteraes necessrias nas reas que afetam o projeto (oramento, recursos humanos e sistemas si de tecnologias da informao..), ), para conseguir maior suporte na colaborao. Proporcionar ao grupo (e individualmente) o reconhecimento das suas conquistas. conquistas

Linden, R.M. (2010) Leading across boundaries Creating collaborative agencies in a network world, San Francisco, CA: Jossey-Bass. Jossey

Escolher bem as prioridades para os grandes projetos de GovInt


4. Sabendo que no se justifica governao integrada em tudo a todo o tempo, importa escolher criteriosamente quais as prioridades para desenvolver projetosprojetos piloto slidos de GovInt que sejam estruturantes, demonstrativos e teis. As quatro prioridades temticas para o Portugal 2020 surgem naturalmente como essenciais para aplicao deste modelo pelo que ser er sensato comear por a. 5. Valorizar sobretudo os pequenos passos e o carter incremental e sustentvel dos projetos de GovInt, vInt, sem excluir casos excecionais de projetos mais ousados de inovao radical.

Desenvolver um sentido partilhado e urgente de misso


6. necessrio criar uma forte conscincia de misso comum e partilhada, partilhada de servio ao Pas, , que mobilize o melhor dos quadros da Administrao Pblica. Pblica Os envolvidos em GovInt devem ser permanentemente mobilizados e formados para essa dimenso intangvel e devem sentir quo relevante o seu contributo contrib para o sucesso dessa misso. . 7. Deve-se estudar e enunciar os custos de no agir nas temticas/territrios temticas/ selecionados para intervenes de GovInt. 8. A noo de relevncia e de urgncia (que pode ser dada de viva voz por um testemunho ou um estudo-de-caso) estudo caso) da misso que proposta, proposta constitui um fator de ativao de um projeto de GovInt.

Ter foco no aumento da eficincia e, sobretudo, da eficcia das polticas pblicas desenvolvidas em e modelos de GovInt.
9. A principal razo de ser para o desenvolvimento de GovInt a maior eficcia na resoluo de problemas sociais complexos, complexos a par com a maior eficincia na utilizao de recursos e na gesto de processos. Assim, em cada projeto GovInt, GovInt devem ser evidenciado exaustivamente os ganhos de eficincia e eficcia que se esperam e criar um forte compromisso com a sua concretizao.

Atenuar no setor pblico o incentivo competio e troc-lo troc pelo incentivo cooperao
10. A competio entre projetos no setor pblico, muito inspirado pela viso da Nova Gesto Pblica, agrava a lgica de silos e de resposta departamental em conflitos com outros departamentos, departamentos com quem concorre pelos mesmos fundos. f Esse quadro prejudica a construo co de pontes de cooperao para uma aposta forte na GovInt. Deve por isso ser substitudo por um forte incentivo apresentao de projetos pluri-ministrio pluri e, se adequado, com parcerias com a sociedade civil, impondo, por exemplo, a obrigatoriedade e de apresentao apresenta de candidaturas nos Programas rogramas Operacionais temticos com mais do que um ministrio a subscrev-las. subscrev O 11. Reforando ainda mais estes incentivos com expresso tambm no Oramento de Estado, , deveria ser estudada a possibilidade de estabelecer uma dotao oramental especial para projetos de GovInt para as temticas prioritrias. prioritrias

Evitar governao sectorial camuflada


12. Um dos maiores risco iscos s de perverso do conceito pode resultar da utilizao imprpria da designao governao integrada, , quando na verdade se est es a fazer governao sectorial/burocrtica. sectorial/ Um dos sinais a estar atento se, por exemplo, programas operacionais temticos esto completamente desenhados por e para um ministrio, ministrio, ou se um programa territorial governado como se se tratasse de um conjunto de silos por sectores, sem qualquer integrao. integrao

Fora ora suficiente para contrariar as culturas enraizadas em muitos departamentos


13. Os decisores polticos responsveis por opes es de GovInt devem ter conscincia que a probabilidade de encontrarem resistncias organizacionais elevada. Devem por isso ter mecanismos de alerta (projetos em derrapagem de prazos,

baixo nvel de representao nos n grupos interministeriais,.) ,.) e ter uma capacidade de interveno rpida e eficaz para inverter essa situao. 14. essencial para vencer resistncias uma um conjugao de capacidades de persuaso e inspirao em articulao com o exerccio da autoridade, autoridade acompanhado pelo suporte inequvoco in da tutela.

Dedicar recursos adequados para suportar iniciativas integradas prioritrias


15. Apesar de os recursos financeiros no constiturem o fator crtico de sucesso de GovInt no podem ser ignorados. necessrio medir exatamente os meios necessrios srios para obter os resultados desejados, desejados de modo a no gerar uma falsa expetativa e uma fonte de frustrao. ara esse desgnio devem ser mobilizados quer a comparticipao proporcional a 16. Para partir dos oramentos dos parceiros (oramentos conjuntos), , quer a possibilidade de incentivos (majoraes, dotaes oramentais especficas,) especficas ) para aes de GovInt .

Compatibilizar objetivos de curto e longo prazo


17. Os objetivos devem ter um cronograma associado, construdo com equilbrio entre curto-prazo, prazo, mdio-prazo mdio e longo-prazo, , sem correr o risco de criar expetativas desajustadas de velocidade na obteno de resultados (que gerar frustrao ao no serem alcanados) nem ter uma proposta to conservadora, lanando tudo para o longo-prazo longo (que gerar desinteresse e ceticismo quanto verdadeira utilidade).

Reconhecer os xitos e celebrar vitrias


18. Aps o alcance de objetivos de curto, mdio e longo prazo, num projeto de GovInt, muito relevante o reconhecimento expresso por parte dos decisores polticos de topo dos progressos realizados, bem como a celebrao dessas vitrias com as equipas.

Eixo tcnico/institucional

Agir em quatro dimenses nas organizaes envolvidas


19. Agir em quatro eixos: - Para dentro das organizaes, desenvolvendo novas competncias para uma cultura colaborativa; colaborativa - Para o lado da sua organizao, formando parcerias; - Para cima, com um modelo adequado de monitorizao, avaliao e gesto de performance; - Para fora da sua organizao, descobrindo formas de comunicar e de trabalhar com os cidados. cidados

Mobilizar as instituies necessrias para uma boa resposta integrada


20. Identificar com rigor que instituies devem ser convidadas convidadas a integrar o projeto, projeto estabelecendo duas coroas de nveis de envolvimento, envolvimento, entre parceiros core e entre parceiros arceiros associados (cf. modelo odelo das CPCJ, com comisso comiss restrita e comisso alargada). 21. Por exemplo, para a questo da empregabilidade em regime de GovInt poderiam ser mobilizados, enquanto parceiros core, a Educao, o Emprego e a Economia, e enquanto parceiros associados, a Juventude, a Segurana Social, o Desenvolvimento regional, a Agricultura e Mar, Mar, a Imigrao, a Igualdade de gnero

Desenvolvimento regional

Igualdade de gnero

Educao Emprego Economia


Imigrao

Segurana Social

Juventude

Agricultura e Mar

Exemplo da aplicao do conceito de duas coroas no desenho de um projeto de GovInt para a empregabilidade.

Clarificar bem expetativas, funes e responsabilidades


22. A GovInt exige uma clarificao de expetativas de cada parceiro, parceiro fazendo mesmo o exerccio de as escrever (p.ex grande utilidade dos memorandos e atas para este fim). . H que ter ateno a expetativas explcitas, mas tambm ter a sensibilidade para antecipar expetativas implcitas no declaradas. 23. importante uma definio o mais rigorosa possvel das funes e responsabilidades (quem faz o qu, quando, com que meios e para qu) de cada parceiro, com flexibilidade para ajustamentos dinmicos. dinmicos

Apostar na mudana da cultura das organizaes, com a consolidao da cultura colaborativa


24. Assegurar a sustentabilidade do investimento feito s ser verdadeiramente possvel atravs de uma efetiva transformao da cultura das organizaes, desde logo na esfera do Estado, Estado com a afirmao de uma cultura colaborativa, focada verdadeiramente no servio aos cidados. cidados. Esse o principal ativo que poder perdurar, com impactos futuros futuros relevantes no desenvolvimento do Pas.

25. Investir tempo e capacidade de inspirao para mobilizar vontades e lideranas de todas as instituies para essa mudana cultural.

No confundir GovInt com proliferao de comisses, grupos de trabalho e reunies eunies a metro
26. Incentivar uma cultura de rigor na gesto do consumo de tempo, tempo com marcao parcimoniosa de reunies, reunies com agenda muito bem definida e difundida, com indicao dos trabalhos preparatrios necessrios, bem como dos resultados esperados. GovInt pode no ser 27. Comear por reunies plenrias de parceiros para o projeto GovInt, a melhor abordagem. abordagem A falta de confiana inicial pode constituir um obstculo para que todos falem abertamente. Deve-se considerar a shuttle diplomacy1 para obter respostas mais consistentes.

Detetar potenciais aliados e construir alianas estveis


28. A GovInt um desafio que exige a deteo precoce de potenciais aliados e de potenciais detratores/obstculos. detratores/obstculos Assim deve-se se investir na construo e consolidao olidao de uma rede de alianas pessoais e institucionais, institucionais que sustentem o desenvolvimento do projeto de GovInt. Essa rede deve ser permanentemente reforada com o aprofundamento dos vnculos de confiana. Para tal, a efetiva participao, a co-construo construo, , a partilha de poder e de protagonismo e a afirmao de uma nova identidade de um ns muito importante. 29. Em relao aos potenciais ou efetivos detratores deve-se deve se antecipar os seus movimentos de bloqueio e tentar reconverter essa atitude, mobilizando-os mobilizando e negociando o seu envolvimento no projeto, diluindo a noo de ameaa que o projeto possa representar.

Inspirado a partir do conceito da diplomacia e sas relaes internacionais, "shuttle diplomacy" consiste na ao de uma parte externa (de um terceiro) que serve de intermedirio entre os intervenientes de uma disputa, sem que haja contato direto entre estes. Inicialmente e geralmente o processo implica viagens sucessivas (shuttling) da parte deste intermedirio entre os locais de trabalho dos intervenientes.

30. Neste processo de alianas, a possibilidade de mobilizar estruturas com impacto relevante na formao e cultura organizacional, organizacional, como o INA ou o Centro de Estudos Formao ormao Autrquica, seria altamente nte vantajosa. Nesse universo poder ser desenvolvida formao e mobilizao dos servidores pblicos para a GovInt. 31. Deve ser trabalhada uma u aliana decisiva com o universo acadmico, acadmico com a criao de uma rede de centros de investigao que se interesse interess pela temtica da GovInt e faa investigao aplicada gerando conhecimento til para a formulao e avaliao de polticas pblicas. 32. Esta aposta na GovInt deve ser estvel, permanecendo para alm dos ciclos polticos. . Deve por isso ser um terreno de consensos e de envolvimento o mais alargado possvel, para que cada mudana de governo no signifique regressar ao zero.

ADC: o centro da GovInt


33. A Agncia de Desenvolvimento e Coeso (ADC) dever ser, por excelncia, exc o centro da governao integrada. integrada. Uma vez que foi decidido concentrar os anteriores institutos numa s agncia central, para maior eficcia de coordenao, surge com evidncia a necessidade de assegurar uma forma de governao adequada a essa concentrao. conc 34. Esse desafio para a ADC deve ser trabalhado trabalhad em trs eixos distintos, mas interdependentes: a) Cultura organizacional (sentido de misso, modelo de liderana, valores de cooperao, confiana , no-averso no ao risco, .) b) Sistemas (de planeamento, de participao, de comunicao, de incentivos, de avaliao, .) c) Processos (flexveis, adaptativos, transparentes, focados em eficincia e eficcia,..) 35. Para este fim, como em todos os projetos de GovInt, GovInt necessrio reunir uma equipa que acredite e queira desenvolver este modelo e essencial preparar um programa de formao slido e coerente com os objetivos.

Apoiar a criao do Forum para a Governao Integrada


36. Em parceria entre o Estado e instituies da sociedade civil, e em articulao ar com a rede de centros de investigao j referenciada, apoiar a criao de um Forum permanente, particularmente p vocacionado para promover o estudo, desenvolver e promover a GovInt, GovInt, atravs da realizao de estudos, de conferncias, de aes es de formao, de edies e publicaes e de interao com os media.

Eixo Pessoas
Encontrar as pessoas certas para o projeto de GovInt
37. O sucesso de um projeto de GovInt est estritamente associado capacidade de mobilizar para as equipas pessoas com o perfil rfil adequado para essa misso, nomeadamente que: Representem uma organizao que tenha interesse no tema e que possam falar em nome dessa organizao. Tenham am conhecimento e experincia sobre o tema. Tenham um grande interesse e disponibilidade para trabalhar o tema. Possam, , se necessrio, mobilizar recursos.
Os Sete Fatores tores Colaborativos Crticos. C 1. Os parceiros partilharem um interesse especfico ou objetivo comum, no qual esto comprometidos e que no conseguem alcanar por si s. 2. Os parceiros parceiros quererem procurar uma soluo colaborativa agora j e estarem dispostos a contribuir com algo para esse esforo. 3. Estarem mesa as pessoas apropriadas. 4. Os parceiros terem processos/mtodos abertos e credveis. 5. O esforo colaborativo ter um lder (ou lderes) l apaixonado, credvel e influente. 6. Os parceiros terem relaes de confiana. 7. Os parceiros usarem as suas competncias em liderana colaborativa.
Linden, R.M. (2010) Leading across boundaries Creating collaborative agencies in a network world, San Francisco, CA: Jossey-Bass.

38. Quando se identifica a equipa, equipa constituda com pessoas motivadas e entusiasmadas com o projeto, projeto deve-se procurar definir com elas as tarefas adequadas e de valor acrescentado que cada uma pode desempenhar, valorizando o contributo de todas, , para que se desenvolva um sentimento de apropriao (ownership) wnership). . S quando sentirem o projeto como verdadeiramente seu, podero dar o seu melhor.

39. Identificadas as pessoas certas deve haver estabilidade. . Deve ser combatido comba o hbito das substituies recorrentes de pontos de contacto nas representaes institucionais. Um dos maiores bloqueios a que um projeto de GovInt avance decorre da contnua substituio dos representantes dos parceiros, fazendo regressar ao princpio o toda a construo de confiana e de desgnio comum.

Capacidade para trabalhar atravessando as fronteiras das instituies


40. Para responder exigncias da multidisciplinariedade e da construo de pontes entre organizaes em projetos de GovInt, GovInt deveriam ser detetados dete perfis de funcionrios pblicos que tivessem tido experincias em vrios sectores/ministrios da AP. AP. Deveria igualmente ser considerada a possibilidade de criar um forte incentivo para que, que regularmente, nas carreiras dos quadros da AP se fizesse um trajeto no-linear, no linear, conhecendo vrios servios de diferentes ministrios. Esse portfolio asseguraria maior competncia para GovInt.

Compatibilizao do relacionamento formal com o informal


41. Os construtores de solues de GovInt e os que tm responsabilidade de os gerir devem no s desenvolver excelentes relaes interinstitucionais ao nvel formal, , baseadas na lealdade, transparncia e correo de procedimentos, como tambm devem investir fortemente nas relaes informais que, tantas vezes, so ainda mais importantes para a consolidao de projetos em parceria.

Envolver efetivamente os stakeholders e os cidados no conhecimento do problema e na identificao das solues


42. Os espaos de participao no podem ser um pr-forma, forma, feitos para cumprir requisitos formais, , sem qualquer impacto efetivo na conceo, desenvolvimento e avaliao de projetos de GovInt. Para contrariar isso necessrio: Organizar processos de participao bem estruturados e nos tempos certos, com com os protagonistas adequados.

Exigir evidncias do impacto da participao nos projetos de GovInt, mapeando os pontos em que os contributos foram integrados. Comunicar aos stakeholders e aos cidados como que os seus contributos foram integrados.

Assumir sumir as consequncias do risco da inovao em GovInt


43. Tendo os projetos de GovInt um carter exploratrio e inovador, necessrio ter empreendedores pblicos que aceitem correr o risco de falhar na sua concretizao. . Para isso necessrio aceitar a incerteza como parte integrante do processo e evitar penalizar indiscriminadamente os insucessos nesse contexto.

Eixo Comunicao
Comunicar os ganhos de eficincia e eficcia
44. A comunicao dos ganhos de eficincia e eficcia graas aos projetos de GovInt constitui o principal argumento para gerar apoio a este modelo. modelo. Deve, Deve por isso, ser executada com rigor e clareza para poder ser entendida pelos parceiros, stakeholders e pblico em geral.

s para os beneficirios as vantagens da integrao Tornar bvias


45. implementao de projetos de GovInt devem deve estar associados associado de imediato benefcios para os stakeholders, que os faam valorizar e aderir a essa transformao. Sero eles os principais aliados na defesa do projeto, se verificarem os seus benefcios. benefcios Por exemplo, se opes de governao integrada (p.e. expressas na ADC) evidenciarem evidencia uma efetiva simplificao na gesto do Portugal 2020, como muito menos burocracia e atitude mais emptica dos servios (cultura No wrong door2 ou one-stop-shop) isso ser ser um forte facilitador para o avano sustentado da GovInt.

No Wrong Door representa uma filosofia de servio holstica, centrada no cliente, que procura tornar a instituio til para um leque alargado de necessidades do cliente. Estas equipas esto aptas a identificar clientes com mltiplas necessidades e focam cam os seus esforos na resoluo dessas necessidades, evitando que a pessoa ande de servio em servio, sem que ningum resolva a sua situao.

Eixo Avaliao
Ter termos de referncia muito claros
46. Quando for decidido avanar com GovInt em qualquer rea rea temtica ou territrio, devem ser muito bem definidos os termos de referncia, referncia a partir de diagnsticos slidos e de objetivos realistas e exequveis. . A definio de metas a alcanar constituir o referencial essencial para a avaliao futura.

Definir claramente incentivos e prmios, prmios, quer ao nvel individual, quer institucional
47. Procurar identificar quais os incentivos certos para cada pessoa chave envolvida nos processos de GovInt e contratualizar objetivos e recompensas. 48. Considerar a possibilidade de oferecer oportunidades aliciantes de desenvolvimento de carreira para lderes do setor pblico, que tenham dado mostras de serem particularmente habilitados a lidar com problemas complexos. 49. Incentivar a criao de um Prmio de boas prticas e de excelncia em GovInt, para dar visibilidade s instituies promotoras.

Criar objetivos mensurveis de excelncia a nvel mundial. Importncia dos rankings.


50. Ambicionar e desenvolver as aes necessrias para, em alguns projetos/reas piloto, alcanar standards de excelncia, world-class, capazes de ocupar o top 3 em rankings desse setor e convertendo-se convertendo em tema de referenciao refer internacional.

Selecionar cionar para avaliao um nmero limitado de indicadores, indicadores especificamente identificados para avaliar resultados de GovInt Gov
51. Preferir uma bateria de indicadores de avaliao relativamente restrita, restrita absolutamente focada nas melhorias esperadas de eficcia e eficincia e evitar disperso por uma mirade de indicadores.

Ligar a avaliao ao processo de aprovao de novos financiamentos nciamentos


52. Colocar como condio obrigatria de aprovao aprovao de novos financiamentos, financiamentos o cumprimento escrupuloso dos processos de avaliao acordados e a ponderao do sucesso perante os objetivos pr-definidos. pr

Prever os recursos financeiros e o tempo necessrio para fazer avaliaes de boa qualidade
53. Uma avaliao de qualidade exige tempo e dinheiro. Ambos os recursos devem ser previstos nos oramentos e cronograma dos respetivos projetos.

Sete perguntas essenciais para comear um projeto de GovInt.

1. A razo de ser da proposta de GovInt est bem clarificada, assim como as vantagens decorrentes (aumento de eficcia e de eficincia) e dificuldades dificuldade previsveis? 2. H um decisor poltico verdadeiramente verdadeiramente empenhado no desenvolvimento do projeto de GovInt e tem peso especfico para fazer avanar a soluo? 3.J foi tentada alguma experincia congnere, no pas pa s ou no estrangeiro? Com que resultados? O que se aprendeu? 4. Esto identificadas as instituies que devemos envolver e com que contributos e responsabilidades? responsabilidade 5. Estamos a propor um ciclo de tempo suficiente para uma abordagem sustentada ntada e com resultados efetivos? efetivos Ou a presso do curto-prazo prazo esmagadora e gerar grande frustrao? 6.Temos identificadas e mobilizadas as pessoas certas para dirigir e executar o projeto de GovInt? 7. Estabelecemos indicadores claros e exequveis de avaliao? Como podemos ter marcos intermdios que permitam aferir que se est no caminho certo?

Quadro-sntese sntese dos requisitos para GovInt

1) Mobilizao do foco para resultados (quer nas iniciativas resultantes (output), quer nos impactos gerados (outcomes)), mais do que para a a correo de procedimentos. 2) Empenho evidente da liderana poltica e departamental nessa opo. opo 3) Cultura organizacional colaborativa. colaborativa 4) A existncia de pessoas e processos de construo de pontes entre organizaes o (boundary-spanners). planeamento 5) Sistemas integrados de planeamento. 6) Capacidade de identificao de prioridades. 7) Competncias e capacidades para construir alianas estratgicas, para gerar confiana e para negociar consensos. 8) Gesto de performance e avaliao adequada ao modelo integrado. 9) Alocao de recursos e sistema de oramento partilhados. interoperveis 10) Sistemas de TIC interoperveis. 11) Preparao para inovar, gerir riscos e fracassos. 12) Aprendizagem a partir da experincia e das evidncias. 13) Capacidade de desenhar um equilbrio entre objetivos de curto e de longo prazo.

Portugal 2020: como fazer funcionar funcionar a governao integrada?


Documento de trabalho
V 1.0 (em construo)

Rui Marques (coord.); ; Carla Martingo; Francisca Assis Teixeira; Madalena Saldanha; Nuno Guedes; Patrcia Boura; Pedro Gis; Pedro Mira Vaz 29 Novembro 2013

Uma iniciativa

com apoio

Sumrio Executivo
1. Com o prximo quadro comunitrio de apoio (Portugal 2020), a vigorar entre 2014/2020, Portugal tem uma oportunidade que no pode desperdiar. O caminho percorrido nas ltimas dcadas, fez-nos fez chegar a um modelo concetual de organizao org destes recursos (QCA I, QCA II, QCA III, QREN) que se estrutura em programas programa temticos ticos (transversais e no setoriais), e em programas regionais. Esse modelo, com forte aposta em solues que exigem maior integrao e coordenao, coloca desafios relevantes. Por outro lado, os incentivos que forem operacionalizados nos prximos anos, em termos de cultura institucional, sero muito importantes para afirmar ou no um crescimento da cultura de governao integrada, nomeadamente nos eixos prioritrios para o nosso desenvolvimento. 2. Como fazer funcionar um modelo de governao integrada a pergunta da qual se parte. Procura-se Procura responder a esta questo, de uma forma breve e eminentemente operacional, atravs do aprofundamento do conceito de um modelo de governao integrada, bem como quais os bloqueios, facilitadores, crticas e fatores de sucesso. Abdica-se se de uma abordagem ao nvel concetualizao da macroestrutura de governao, governao no mbito do Portugal 2020, 2020 ou de uma reviso da evoluo dos modelos, optando-se optando por um foco nas estratgias e dinmicas de funcionamento de modelos de GovInt. 3. Como pano de fundo, regista-se regista que os problemas mais complexos das sociedades contemporneas (wicked problems) constituem um desafio de persistente, apesar do desenvolvimento de novas respostas sociais quer do Estado, quer da Sociedade civil. Desemprego, pobreza, excluso social, maus-tratos maus a crianas e jovens, isolamento dos idosos, ou noutra esfera, a segurana nacional, as alteraes aes climticas, o cluster do mar ou a gesto das cidades so exemplos evidentes. 4. Os problemas complexos so difceis de definir com rigor, evidenciam interdependncias e multi-causalidade, multi atravessam fronteiras ras organizacionais, so socialmente complexos, no tm soluo clara e as solues tentadas

Portugal 2020, uma oportunidade para desenvolver e incentivar centivar a governao integrada

Como omo fazer funcionar esse modelo?

O desafio dos problemas sociais complexos.

registam falhas crnicas e podem gerar novos problemas. 5. As respostas sociais a estes problemas esto ainda muito condicionadas por uma viso burocrtica das organizaes, marcada pela estrutura em silo, com fronteiras bem definidas, diviso rgida do trabalho, modelo hierrquico de autoridade e hegemonia de rotinas r e procedimentos, valorizando sobretudo processos, mais do que resultados. Este modelo tem baixa integrao e enormes resistncias coordenao e cooperao que atravesse fronteiras. 6. Foram tentadas outras utras abordagens, como a Nova Gesto Pblica, que valorizava muito a governao empreendedora. No entanto, entant apesar de alguns avanos (p. ex., no maior foco no cliente), os resultados foram pobres e sobretudo conduziram a uma fragmentao, com aumento da incapacidade de coordenao. 7. Em simultneo foi-se consolidado o conceito de sociedade em rede e consequentemente, o de governao em rede, com potencialidades de inovao, cooperao, flexibilidade, rapidez rapi e descentralizao. 8. A estas teses sucedeu-se sucedeu a viso da governao integrada (GovInt), impulsionada sobretudo a partir da transio de sculo, no contexto dos pases angloanglo saxnicos. definida como uma estratgia poltica que procura coordenar o desenvolvimento e a implementao de polticas, transversalmente a departamentos e agncias, especialmente para abordar problemas sociais complexos como excluso e pobreza, de uma forma integrada (). uma estratgia que procura juntar no s os departamentos governamentais, mas tambm um conjunto de instituies privadas e de voluntariado, trabalhando transversalmente, transversalmente tendo em vista um objetivo comum (Bogdanor, 2005).

A resposta burocrtica tradicional em silos

e a fragmentao da Nova Gesto Pblica.

A ascenso da governao em rede Definio da GovInt

9. A GovInt expressa-se se num gradiente de menor a maior integrao, da simples partilha de informao, cooperao, colaborao e at, nalguns casos, fuso. No um caminho simples, nem fcil, mas parece ser o modelo mais adequado sociedade em rede e aos seus

Da partilha de informao fuso

problemas roblemas complexos. 10. No chega, no entanto, enunciar, decretar ou criar estruturas de GovInt. Se nada mais for feito, o resultado pode ser profundamente frustrante, frustrante pois leva a um desajustamento total entre o modelo enunciado e uma cultura organizacional antagnica (burocrtica), (burocrtica) que est profundamente enraizada. 11. necessrio trabalhar uma nova cultura organizacional, com novos mtodos e novas competncias. H que desenvolver um novo software organizacional que no bloqueie e que promova GovInt. 12. Este modelo organiza a sua abordagem em torno de temas, territrios, pblicos-alvo pblicos ou servios integrados, sendo claro que em algumas reas no se justifica pensar em GovInt. importante, pois, discernir quando se justifica GovInt ou quando inadequado forar esse modelo. 13. reconhecido que no possvel GovInt em tudo, a todo o tempo. vivel ter (a) GovInt em tudo, durante um curto perodo (tipicamente uma catstrofe ou guerra) ou (b) GovInt em alguns temas/territrios, durante todo o tempo (reas temticas prioritrias, com problemas complexos). Neste contexto, essencial saber escolher bem as prioridades para projetos de GovInt. 14. Na GovInt, as pessoas fazem a diferena. O perfil dos lderes e dos mediadores (boundary-spanners) exigente, sobretudo em competncias transversais que gerem confiana e reforcem laos entre os parceiros. p 15. Os principais bloqueios GovInt resultam da pesada herana da cultura burocrtica, dificilmente desmantelvel, a que se acrescenta a proteo da minha quinta, do meu oramento, o medo de perder poder ou a falta de conhecimento sobre uma viso global dos problemas complexos. Tambm a desconfiana militante, a gesto de interesses e o espao de expresso de protagonismos no facilitam.

No se tem GovInt por decreto

Um novo software organizacional Aplicabilidade da GovInt

Saber escolher as prioridades

Lderes e mediadores

Os bloqueios GovIn GovInt

16. A contradio entre a exigncia de resultados a curto prazo, decorrente de ciclos polticos curtos, e a necessidade de um perodo longo para obter resultados visveis, fruto da GovInt, GovInt constitui um constante ponto de conflito nesta abordagem. abordagem 17. Ainda assim, h que ter em conta as crticas feitas a este modelo, entre as quais se inclui o excessivo consumo de tempo e de energia, , a dificuldade em obter resultados a curto-prazo, prazo, a complexificao de processos, decorrente do surgimento de novas estruturas transversais, a dificuldade de avaliao e de quadros de responsabilizao. 18. Tendo conscincia destes obstculos ob e crticas, importante ter presente que a GovInt s se afirma, em termos pragmticos, porque pressupe maior eficcia na resoluo dos problemas complexos, bem como maior eficincia na utilizao de recursos escassos. Esse o argumento decisivo que leva decisores polticos a optarem por este caminho, particularmente em perodos crticos cuja exigncia fazer melhor, com menos. 19. Mas a estes argumentos pragmticos, pode ser adicionada uma perspetiva altrusta. A GovInt justifica-se tambm pela necessidade de um melhor servio aos cidados, pela valorizao do trabalho conjunto, pela vontade de aprender com outros e por fazer o que est certo. 20. Nos fatores crticos de sucesso foi possvel identificar um eixo nuclear e quatro pilares para o seu desenvolvimento:

Conflitos entre curto e longo prazo

Uma perda de tempo tempo

Maior Eficcia e Eficincia

Fazer o que est certo

Por onde passa o sucesso da GovInt

21. A cooperao/colaborao colaborao constitui o ncleo de qualquer projeto de GovInt, o que justifica que muitas vezes esta seja tambm referida como governao colaborativa. O esforo adicional que exigido num processo colaborativo, em que necessrio que cada parceiro se adapte realidade do outro, repartindo poder e protagonismo, exige que se evidenciem evidencie os ganhos decorrentes da colaborao e se seduzam seduza os parceiros para essa dinmica. 22. Por isso, a palavra-chave chave para processos colaborativos confiana. onfiana. Sem ela, nada ser possvel construir. necessrio alicer-la la numa viso partilhada e num roteiro definido e executado conjuntamente. 23. A liderana para a GovInt exige alinhar renovao estratgica, arquitetura de estrutura e de processos pr e cultura organizacional, em torno do conceito de um modelo colaborativo, que visa maior eficcia e eficincia na resoluo de problemas complexos. Importa nesta dinmica ter lderes que sejam capazes de mobilizar e inspirar, de fazer pontes e de criar c um sonho, no quadro de modelos organizacionais com maior exigncia de flexibilidade, agilidade, versatilidade, velocidade e qualidade no trabalho das suas equipas. 24. Note-se se que a mudana no sentido da governao governa integrada no implica necessariamente uma liderana nica a partir das hierarquias tradicionais. A necessidade de envolvimento de um coletivo implica, portanto, uma abertura totalidade dos stakeholders. 25. A promoo da participao exigente e tem cincia. A coordenao de diversas organizaes envolvidas na implementao mentao de polticas pblicas implica torn-las unidades/partes de um sistema que estabelea uma rede de relaes, de modo a alcanar os objetivos/efeitos desejados. . Por isso, a mudana para pa a GovInt ensina-se, aprende-se, estimula-se se e treina-se. treina 26. A mudana ocorrer de forma vantajosa com contributos de todos aqueles que esto interessados nela. A incluso de todos, sejam utentes, clientes, fornecedores, forne

Governao colaborativa

Confiana

Lideranas mobilizadoras e inspiradoras.

Importncia mportncia da participao e apropriao

utilizadores de servios ou prestadores de servios deve ser complementada tambm pelo conhecimento com origem nos sectores produtores de conhecimento especializado (universidades, centros de investigao, peritos..). 27. Em todo o processo de GovInt, a comunicao interna joga um papel essencial. essencial quando deficiente ou inexistente uma das principais causas de fracasso deste modelo. fundamental saber traduzir diferentes cdigos e valores pessoais e organizacionais, tornar claras as mensagens, partilh-las, las, criar canais de interao e de dilogo na comunicao intra e inter-instituies. inter 28. A execuo de boa estratgia de comunicao externa tambm vital, quer uer para a justa apresentao de contas aos cidados, quer para o essencial apoio pblico que projetos de GovInt necessitam. necessitam 29. A GovInt tem nas tecnologias de informao e comunicao, aliadas preciosas. Desde logo porque permitem uma existncia em rede, viabilizando a gesto de mais informao, mas tambm uma melhor e mais rpida gesto dessa informao. 30. As TIC neste domnio viabilizam a colaborao para o conhecimento, para a deciso e para a execuo entre parceiros de governao vernao integrada. Permitem tambm, para fora da parceria, a, a informao, a credenciao/ credenciao autenticao, um acesso generalizado a servios e a comunicao aberta ou dirigida. 31. Para que as TIC possam ser verdadeiramente teis a processos de GovInt, devem ser tidos em conta aspetos como a gesto da mudana, o redesenho de processos, a propriedade dos sistemas de TI ou a privacidade. 32. O quarto pilar de sustentao de um modelo colaborativo , habitualmente, pouco considerado, considerado mas decisivo. A monitorizao e a avaliao assumem particular relevncia para um modelo focado na eficcia e na eficincia, como o da GovInt. 33. A avaliao da Govint implica um faseamento sequencial

Comunicar municar para dentro e para fora

TIC, aliadas insubstituveis

Sem avaliao no h GovInt vivel

ex ante, on going e ex post. Devem ser consideradas, para alm da avaliao externa, dimenses como a autoavaliao, a avaliao conjunta, a avaliao inter-pares inter em diferentes nveis de atuao (local-regional, (local nacional, supra-nacional), nacional), numa avaliao integrada i que contemple e avalie actores, polticas, processos e metas. 34. Toda a anlise produzida neste documento de trabalho pretende contribuir para um roteiro que apoie decisores polticos e tcnicos na implementao de modelos de governao integrada. Para isso, isso optou-se por considerar cinco eixos distintos de ao (ver anexo): a. Eixo poltico b. Eixo tcnico-institucional institucional c. Eixo pessoas d. Eixo comunicao e. Eixo avaliao 35. A GovInt no nova em Portugal. Vrias instituies, instituies em distintos projetos, projetos tm desenvolvido trabalho significativo neste domnio, como mostram as experincias selecionadas para este documento de trabalho (ver Experincias nacionais e internacionais de governao integrada). a partir dessa realidade concreta creta que devemos aprender, de uma forma indutiva, quais os caminhos certos a percorrer. Seguramente aprenderemos com estes casos que no sendo a GovInt um desafio fcil, nem chave de solues instantneas, o modelo mais adequado de resposta aos problemas s complexos do nosso tempo.

E daqui sair um roteiro prtico

GovInt: no n fcil, mas a resposta certa

Roteiro oteiro para uma uma governao integrada no quadro do Portugal 2020

Eixo Poltico

Eixo Tcnico-Institucional Tcnico

Eixo Pessoas

Eixo Comunicao

Eixo Avaliao

Eixo Poltico

Coordenao poltica forte e empenhada


1. Os responsveis polticos ao mais alto nvel, mas tambm os dirigentes da Administrao, tm um papel chave, desde o incio, na afirmao explcita e pedaggica da importncia da GovInt e da sua firme determinao em a torn-la efetiva. . Esse sinal constitui um forte incentivo para que as estruturas da Administrao se movimentem nesse sentido. 2. Garantir uma coordenao politica forte, forte no centro do Governo, Governo da linha orientadora dos programas do Portugal 2020, com foco no reforo de modelos mode de governao integrada, integrada que permitam maior eficincia e eficcia na resoluo de problemas complexos. Apesar de no ser esta a soluo tradicionalmente adotada nos ltimo QCA, QCA, colocar a coordenao poltica do Portugal 2020 no centro do Governo, num ministro ministro com competncias transversais e fazer dele depender a Agncia, pode representar uma excelente opo para uma efetiva governao integrada. 3. A essa coordenao forte (senior champion) exigida um particular esforo quer na energia de ativao de e um processo ambicioso de transformao de cultura e de mentalidades, quer na determinao e pacincia para vencer bloqueios e resistncias que sempre existiro.

Tarefas-chave do decisor poltico de topo


Demonstrar que apoia a iniciativa tanto em gestos como em palavras. Mostrar aos membros como que o seu projecto est ligado a objetivos tivos ou prioridades de maior dimenso do que a organizao envolvida. Ser um filtro de problemas e ajudar a lidar com bloqueios que esto para alm da sua capacidade problemas polticos entre agncias parceiras, obstculos polticos, falta de suporte snior... Providenciar recursos medida que so necessrios. Fazer as mudanas/alteraes necessrias nas reas que afetam o projeto (oramento, recursos humanos e sistemas si de tecnologias da informao..), ), para conseguir maior suporte na colaborao. Proporcionar ao grupo (e individualmente) o reconhecimento das suas conquistas. conquistas

Linden, R.M. (2010) Leading across boundaries Creating collaborative agencies in a network world, San Francisco, CA: Jossey-Bass. Jossey

Escolher bem as prioridades para os grandes projetos de GovInt


4. Sabendo que no se justifica governao integrada em tudo a todo o tempo, importa escolher criteriosamente quais as prioridades para desenvolver projetosprojetos piloto slidos de GovInt que sejam estruturantes, demonstrativos e teis. As quatro prioridades temticas para o Portugal 2020 surgem naturalmente como essenciais para aplicao deste modelo pelo que ser er sensato comear por a. 5. Valorizar sobretudo os pequenos passos e o carter incremental e sustentvel dos projetos de GovInt, vInt, sem excluir casos excecionais de projetos mais ousados de inovao radical.

Desenvolver um sentido partilhado e urgente de misso


6. necessrio criar uma forte conscincia de misso comum e partilhada, partilhada de servio ao Pas, , que mobilize o melhor dos quadros da Administrao Pblica. Pblica Os envolvidos em GovInt devem ser permanentemente mobilizados e formados para essa dimenso intangvel e devem sentir quo relevante o seu contributo contrib para o sucesso dessa misso. . 7. Deve-se estudar e enunciar os custos de no agir nas temticas/territrios temticas/ selecionados para intervenes de GovInt. 8. A noo de relevncia e de urgncia (que pode ser dada de viva voz por um testemunho ou um estudo-de-caso) estudo caso) da misso que proposta, proposta constitui um fator de ativao de um projeto de GovInt.

Ter foco no aumento da eficincia e, sobretudo, da eficcia das polticas pblicas desenvolvidas em e modelos de GovInt.
9. A principal razo de ser para o desenvolvimento de GovInt a maior eficcia na resoluo de problemas sociais complexos, complexos a par com a maior eficincia na utilizao de recursos e na gesto de processos. Assim, em cada projeto GovInt, GovInt devem ser evidenciado exaustivamente os ganhos de eficincia e eficcia que se esperam e criar um forte compromisso com a sua concretizao.

Atenuar no setor pblico o incentivo competio e troc-lo troc pelo incentivo cooperao
10. A competio entre projetos no setor pblico, muito inspirado pela viso da Nova Gesto Pblica, agrava a lgica de silos e de resposta departamental em conflitos com outros departamentos, departamentos com quem concorre pelos mesmos fundos. f Esse quadro prejudica a construo co de pontes de cooperao para uma aposta forte na GovInt. Deve por isso ser substitudo por um forte incentivo apresentao de projetos pluri-ministrio pluri e, se adequado, com parcerias com a sociedade civil, impondo, por exemplo, a obrigatoriedade e de apresentao apresenta de candidaturas nos Programas rogramas Operacionais temticos com mais do que um ministrio a subscrev-las. subscrev O 11. Reforando ainda mais estes incentivos com expresso tambm no Oramento de Estado, , deveria ser estudada a possibilidade de estabelecer uma dotao oramental especial para projetos de GovInt para as temticas prioritrias. prioritrias

Evitar governao sectorial camuflada


12. Um dos maiores risco iscos s de perverso do conceito pode resultar da utilizao imprpria da designao governao integrada, , quando na verdade se est es a fazer governao sectorial/burocrtica. sectorial/ Um dos sinais a estar atento se, por exemplo, programas operacionais temticos esto completamente desenhados por e para um ministrio, ministrio, ou se um programa territorial governado como se se tratasse de um conjunto de silos por sectores, sem qualquer integrao. integrao

Fora ora suficiente para contrariar as culturas enraizadas em muitos departamentos


13. Os decisores polticos responsveis por opes es de GovInt devem ter conscincia que a probabilidade de encontrarem resistncias organizacionais elevada. Devem por isso ter mecanismos de alerta (projetos em derrapagem de prazos,

baixo nvel de representao nos n grupos interministeriais,.) ,.) e ter uma capacidade de interveno rpida e eficaz para inverter essa situao. 14. essencial para vencer resistncias uma um conjugao de capacidades de persuaso e inspirao em articulao com o exerccio da autoridade, autoridade acompanhado pelo suporte inequvoco in da tutela.

Dedicar recursos adequados para suportar iniciativas integradas prioritrias


15. Apesar de os recursos financeiros no constiturem o fator crtico de sucesso de GovInt no podem ser ignorados. necessrio medir exatamente os meios necessrios srios para obter os resultados desejados, desejados de modo a no gerar uma falsa expetativa e uma fonte de frustrao. ara esse desgnio devem ser mobilizados quer a comparticipao proporcional a 16. Para partir dos oramentos dos parceiros (oramentos conjuntos), , quer a possibilidade de incentivos (majoraes, dotaes oramentais especficas,) especficas ) para aes de GovInt .

Compatibilizar objetivos de curto e longo prazo


17. Os objetivos devem ter um cronograma associado, construdo com equilbrio entre curto-prazo, prazo, mdio-prazo mdio e longo-prazo, , sem correr o risco de criar expetativas desajustadas de velocidade na obteno de resultados (que gerar frustrao ao no serem alcanados) nem ter uma proposta to conservadora, lanando tudo para o longo-prazo longo (que gerar desinteresse e ceticismo quanto verdadeira utilidade).

Reconhecer os xitos e celebrar vitrias


18. Aps o alcance de objetivos de curto, mdio e longo prazo, num projeto de GovInt, muito relevante o reconhecimento expresso por parte dos decisores polticos de topo dos progressos realizados, bem como a celebrao dessas vitrias com as equipas.

Eixo tcnico/institucional

Agir em quatro dimenses nas organizaes envolvidas


19. Agir em quatro eixos: - Para dentro das organizaes, desenvolvendo novas competncias para uma cultura colaborativa; colaborativa - Para o lado da sua organizao, formando parcerias; - Para cima, com um modelo adequado de monitorizao, avaliao e gesto de performance; - Para fora da sua organizao, descobrindo formas de comunicar e de trabalhar com os cidados. cidados

Mobilizar as instituies necessrias para uma boa resposta integrada


20. Identificar com rigor que instituies devem ser convidadas convidadas a integrar o projeto, projeto estabelecendo duas coroas de nveis de envolvimento, envolvimento, entre parceiros core e entre parceiros arceiros associados (cf. modelo odelo das CPCJ, com comisso comiss restrita e comisso alargada). 21. Por exemplo, para a questo da empregabilidade em regime de GovInt poderiam ser mobilizados, enquanto parceiros core, a Educao, o Emprego e a Economia, e enquanto parceiros associados, a Juventude, a Segurana Social, o Desenvolvimento regional, a Agricultura e Mar, Mar, a Imigrao, a Igualdade de gnero

Desenvolvimento regional

Igualdade de gnero

Educao Emprego Economia


Imigrao

Segurana Social

Juventude

Agricultura e Mar

Exemplo da aplicao do conceito de duas coroas no desenho de um projeto de GovInt para a empregabilidade.

Clarificar bem expetativas, funes e responsabilidades


22. A GovInt exige uma clarificao de expetativas de cada parceiro, parceiro fazendo mesmo o exerccio de as escrever (p.ex grande utilidade dos memorandos e atas para este fim). . H que ter ateno a expetativas explcitas, mas tambm ter a sensibilidade para antecipar expetativas implcitas no declaradas. 23. importante uma definio o mais rigorosa possvel das funes e responsabilidades (quem faz o qu, quando, com que meios e para qu) de cada parceiro, com flexibilidade para ajustamentos dinmicos. dinmicos

Apostar na mudana da cultura das organizaes, com a consolidao da cultura colaborativa


24. Assegurar a sustentabilidade do investimento feito s ser verdadeiramente possvel atravs de uma efetiva transformao da cultura das organizaes, desde logo na esfera do Estado, Estado com a afirmao de uma cultura colaborativa, focada verdadeiramente no servio aos cidados. cidados. Esse o principal ativo que poder perdurar, com impactos futuros futuros relevantes no desenvolvimento do Pas.

25. Investir tempo e capacidade de inspirao para mobilizar vontades e lideranas de todas as instituies para essa mudana cultural.

No confundir GovInt com proliferao de comisses, grupos de trabalho e reunies eunies a metro
26. Incentivar uma cultura de rigor na gesto do consumo de tempo, tempo com marcao parcimoniosa de reunies, reunies com agenda muito bem definida e difundida, com indicao dos trabalhos preparatrios necessrios, bem como dos resultados esperados. GovInt pode no ser 27. Comear por reunies plenrias de parceiros para o projeto GovInt, a melhor abordagem. abordagem A falta de confiana inicial pode constituir um obstculo para que todos falem abertamente. Deve-se considerar a shuttle diplomacy1 para obter respostas mais consistentes.

Detetar potenciais aliados e construir alianas estveis


28. A GovInt um desafio que exige a deteo precoce de potenciais aliados e de potenciais detratores/obstculos. detratores/obstculos Assim deve-se se investir na construo e consolidao olidao de uma rede de alianas pessoais e institucionais, institucionais que sustentem o desenvolvimento do projeto de GovInt. Essa rede deve ser permanentemente reforada com o aprofundamento dos vnculos de confiana. Para tal, a efetiva participao, a co-construo construo, , a partilha de poder e de protagonismo e a afirmao de uma nova identidade de um ns muito importante. 29. Em relao aos potenciais ou efetivos detratores deve-se deve se antecipar os seus movimentos de bloqueio e tentar reconverter essa atitude, mobilizando-os mobilizando e negociando o seu envolvimento no projeto, diluindo a noo de ameaa que o projeto possa representar.

Inspirado a partir do conceito da diplomacia e sas relaes internacionais, "shuttle diplomacy" consiste na ao de uma parte externa (de um terceiro) que serve de intermedirio entre os intervenientes de uma disputa, sem que haja contato direto entre estes. Inicialmente e geralmente o processo implica viagens sucessivas (shuttling) da parte deste intermedirio entre os locais de trabalho dos intervenientes.

30. Neste processo de alianas, a possibilidade de mobilizar estruturas com impacto relevante na formao e cultura organizacional, organizacional, como o INA ou o Centro de Estudos Formao ormao Autrquica, seria altamente nte vantajosa. Nesse universo poder ser desenvolvida formao e mobilizao dos servidores pblicos para a GovInt. 31. Deve ser trabalhada uma u aliana decisiva com o universo acadmico, acadmico com a criao de uma rede de centros de investigao que se interesse interess pela temtica da GovInt e faa investigao aplicada gerando conhecimento til para a formulao e avaliao de polticas pblicas. 32. Esta aposta na GovInt deve ser estvel, permanecendo para alm dos ciclos polticos. . Deve por isso ser um terreno de consensos e de envolvimento o mais alargado possvel, para que cada mudana de governo no signifique regressar ao zero.

ADC: o centro da GovInt


33. A Agncia de Desenvolvimento e Coeso (ADC) dever ser, por excelncia, exc o centro da governao integrada. integrada. Uma vez que foi decidido concentrar os anteriores institutos numa s agncia central, para maior eficcia de coordenao, surge com evidncia a necessidade de assegurar uma forma de governao adequada a essa concentrao. conc 34. Esse desafio para a ADC deve ser trabalhado trabalhad em trs eixos distintos, mas interdependentes: a) Cultura organizacional (sentido de misso, modelo de liderana, valores de cooperao, confiana , no-averso no ao risco, .) b) Sistemas (de planeamento, de participao, de comunicao, de incentivos, de avaliao, .) c) Processos (flexveis, adaptativos, transparentes, focados em eficincia e eficcia,..) 35. Para este fim, como em todos os projetos de GovInt, GovInt necessrio reunir uma equipa que acredite e queira desenvolver este modelo e essencial preparar um programa de formao slido e coerente com os objetivos.

Apoiar a criao do Forum para a Governao Integrada


36. Em parceria entre o Estado e instituies da sociedade civil, e em articulao ar com a rede de centros de investigao j referenciada, apoiar a criao de um Forum permanente, particularmente p vocacionado para promover o estudo, desenvolver e promover a GovInt, GovInt, atravs da realizao de estudos, de conferncias, de aes es de formao, de edies e publicaes e de interao com os media.

Eixo Pessoas
Encontrar as pessoas certas para o projeto de GovInt
37. O sucesso de um projeto de GovInt est estritamente associado capacidade de mobilizar para as equipas pessoas com o perfil rfil adequado para essa misso, nomeadamente que: Representem uma organizao que tenha interesse no tema e que possam falar em nome dessa organizao. Tenham am conhecimento e experincia sobre o tema. Tenham um grande interesse e disponibilidade para trabalhar o tema. Possam, , se necessrio, mobilizar recursos.
Os Sete Fatores tores Colaborativos Crticos. C 1. Os parceiros partilharem um interesse especfico ou objetivo comum, no qual esto comprometidos e que no conseguem alcanar por si s. 2. Os parceiros parceiros quererem procurar uma soluo colaborativa agora j e estarem dispostos a contribuir com algo para esse esforo. 3. Estarem mesa as pessoas apropriadas. 4. Os parceiros terem processos/mtodos abertos e credveis. 5. O esforo colaborativo ter um lder (ou lderes) l apaixonado, credvel e influente. 6. Os parceiros terem relaes de confiana. 7. Os parceiros usarem as suas competncias em liderana colaborativa.
Linden, R.M. (2010) Leading across boundaries Creating collaborative agencies in a network world, San Francisco, CA: Jossey-Bass.

38. Quando se identifica a equipa, equipa constituda com pessoas motivadas e entusiasmadas com o projeto, projeto deve-se procurar definir com elas as tarefas adequadas e de valor acrescentado que cada uma pode desempenhar, valorizando o contributo de todas, , para que se desenvolva um sentimento de apropriao (ownership) wnership). . S quando sentirem o projeto como verdadeiramente seu, podero dar o seu melhor.

39. Identificadas as pessoas certas deve haver estabilidade. . Deve ser combatido comba o hbito das substituies recorrentes de pontos de contacto nas representaes institucionais. Um dos maiores bloqueios a que um projeto de GovInt avance decorre da contnua substituio dos representantes dos parceiros, fazendo regressar ao princpio o toda a construo de confiana e de desgnio comum.

Capacidade para trabalhar atravessando as fronteiras das instituies


40. Para responder exigncias da multidisciplinariedade e da construo de pontes entre organizaes em projetos de GovInt, GovInt deveriam ser detetados dete perfis de funcionrios pblicos que tivessem tido experincias em vrios sectores/ministrios da AP. AP. Deveria igualmente ser considerada a possibilidade de criar um forte incentivo para que, que regularmente, nas carreiras dos quadros da AP se fizesse um trajeto no-linear, no linear, conhecendo vrios servios de diferentes ministrios. Esse portfolio asseguraria maior competncia para GovInt.

Compatibilizao do relacionamento formal com o informal


41. Os construtores de solues de GovInt e os que tm responsabilidade de os gerir devem no s desenvolver excelentes relaes interinstitucionais ao nvel formal, , baseadas na lealdade, transparncia e correo de procedimentos, como tambm devem investir fortemente nas relaes informais que, tantas vezes, so ainda mais importantes para a consolidao de projetos em parceria.

Envolver efetivamente os stakeholders e os cidados no conhecimento do problema e na identificao das solues


42. Os espaos de participao no podem ser um pr-forma, forma, feitos para cumprir requisitos formais, , sem qualquer impacto efetivo na conceo, desenvolvimento e avaliao de projetos de GovInt. Para contrariar isso necessrio: Organizar processos de participao bem estruturados e nos tempos certos, com com os protagonistas adequados.

Exigir evidncias do impacto da participao nos projetos de GovInt, mapeando os pontos em que os contributos foram integrados. Comunicar aos stakeholders e aos cidados como que os seus contributos foram integrados.

Assumir sumir as consequncias do risco da inovao em GovInt


43. Tendo os projetos de GovInt um carter exploratrio e inovador, necessrio ter empreendedores pblicos que aceitem correr o risco de falhar na sua concretizao. . Para isso necessrio aceitar a incerteza como parte integrante do processo e evitar penalizar indiscriminadamente os insucessos nesse contexto.

Eixo Comunicao
Comunicar os ganhos de eficincia e eficcia
44. A comunicao dos ganhos de eficincia e eficcia graas aos projetos de GovInt constitui o principal argumento para gerar apoio a este modelo. modelo. Deve, Deve por isso, ser executada com rigor e clareza para poder ser entendida pelos parceiros, stakeholders e pblico em geral.

s para os beneficirios as vantagens da integrao Tornar bvias


45. implementao de projetos de GovInt devem deve estar associados associado de imediato benefcios para os stakeholders, que os faam valorizar e aderir a essa transformao. Sero eles os principais aliados na defesa do projeto, se verificarem os seus benefcios. benefcios Por exemplo, se opes de governao integrada (p.e. expressas na ADC) evidenciarem evidencia uma efetiva simplificao na gesto do Portugal 2020, como muito menos burocracia e atitude mais emptica dos servios (cultura No wrong door2 ou one-stop-shop) isso ser ser um forte facilitador para o avano sustentado da GovInt.

No Wrong Door representa uma filosofia de servio holstica, centrada no cliente, que procura tornar a instituio til para um leque alargado de necessidades do cliente. Estas equipas esto aptas a identificar clientes com mltiplas necessidades e focam cam os seus esforos na resoluo dessas necessidades, evitando que a pessoa ande de servio em servio, sem que ningum resolva a sua situao.

Eixo Avaliao
Ter termos de referncia muito claros
46. Quando for decidido avanar com GovInt em qualquer rea rea temtica ou territrio, devem ser muito bem definidos os termos de referncia, referncia a partir de diagnsticos slidos e de objetivos realistas e exequveis. . A definio de metas a alcanar constituir o referencial essencial para a avaliao futura.

Definir claramente incentivos e prmios, prmios, quer ao nvel individual, quer institucional
47. Procurar identificar quais os incentivos certos para cada pessoa chave envolvida nos processos de GovInt e contratualizar objetivos e recompensas. 48. Considerar a possibilidade de oferecer oportunidades aliciantes de desenvolvimento de carreira para lderes do setor pblico, que tenham dado mostras de serem particularmente habilitados a lidar com problemas complexos. 49. Incentivar a criao de um Prmio de boas prticas e de excelncia em GovInt, para dar visibilidade s instituies promotoras.

Criar objetivos mensurveis de excelncia a nvel mundial. Importncia dos rankings.


50. Ambicionar e desenvolver as aes necessrias para, em alguns projetos/reas piloto, alcanar standards de excelncia, world-class, capazes de ocupar o top 3 em rankings desse setor e convertendo-se convertendo em tema de referenciao refer internacional.

Selecionar cionar para avaliao um nmero limitado de indicadores, indicadores especificamente identificados para avaliar resultados de GovInt Gov
51. Preferir uma bateria de indicadores de avaliao relativamente restrita, restrita absolutamente focada nas melhorias esperadas de eficcia e eficincia e evitar disperso por uma mirade de indicadores.

Ligar a avaliao ao processo de aprovao de novos financiamentos nciamentos


52. Colocar como condio obrigatria de aprovao aprovao de novos financiamentos, financiamentos o cumprimento escrupuloso dos processos de avaliao acordados e a ponderao do sucesso perante os objetivos pr-definidos. pr

Prever os recursos financeiros e o tempo necessrio para fazer avaliaes de boa qualidade
53. Uma avaliao de qualidade exige tempo e dinheiro. Ambos os recursos devem ser previstos nos oramentos e cronograma dos respetivos projetos.

Sete perguntas essenciais para comear um projeto de GovInt.

1. A razo de ser da proposta de GovInt est bem clarificada, assim como as vantagens decorrentes (aumento de eficcia e de eficincia) e dificuldades dificuldade previsveis? 2. H um decisor poltico verdadeiramente verdadeiramente empenhado no desenvolvimento do projeto de GovInt e tem peso especfico para fazer avanar a soluo? 3.J foi tentada alguma experincia congnere, no pas pa s ou no estrangeiro? Com que resultados? O que se aprendeu? 4. Esto identificadas as instituies que devemos envolver e com que contributos e responsabilidades? responsabilidade 5. Estamos a propor um ciclo de tempo suficiente para uma abordagem sustentada ntada e com resultados efetivos? efetivos Ou a presso do curto-prazo prazo esmagadora e gerar grande frustrao? 6.Temos identificadas e mobilizadas as pessoas certas para dirigir e executar o projeto de GovInt? 7. Estabelecemos indicadores claros e exequveis de avaliao? Como podemos ter marcos intermdios que permitam aferir que se est no caminho certo?

Quadro-sntese sntese dos requisitos para GovInt

1) Mobilizao do foco para resultados (quer nas iniciativas resultantes (output), quer nos impactos gerados (outcomes)), mais do que para a a correo de procedimentos. 2) Empenho evidente da liderana poltica e departamental nessa opo. opo 3) Cultura organizacional colaborativa. colaborativa 4) A existncia de pessoas e processos de construo de pontes entre organizaes o (boundary-spanners). planeamento 5) Sistemas integrados de planeamento. 6) Capacidade de identificao de prioridades. 7) Competncias e capacidades para construir alianas estratgicas, para gerar confiana e para negociar consensos. 8) Gesto de performance e avaliao adequada ao modelo integrado. 9) Alocao de recursos e sistema de oramento partilhados. interoperveis 10) Sistemas de TIC interoperveis. 11) Preparao para inovar, gerir riscos e fracassos. 12) Aprendizagem a partir da experincia e das evidncias. 13) Capacidade de desenhar um equilbrio entre objetivos de curto e de longo prazo.

Portugal 2020: como fazer funcionar funcionar a governao integrada?


Documento de trabalho
V 1.0 (em construo)

Rui Marques (coord.); ; Carla Martingo; Francisca Assis Teixeira; Madalena Saldanha; Nuno Guedes; Patrcia Boura; Pedro Gis; Pedro Mira Vaz 29 Novembro 2013

Uma iniciativa

com apoio

Sumrio Executivo
1. Com o prximo quadro comunitrio de apoio (Portugal 2020), a vigorar entre 2014/2020, Portugal tem uma oportunidade que no pode desperdiar. O caminho percorrido nas ltimas dcadas, fez-nos fez chegar a um modelo concetual de organizao org destes recursos (QCA I, QCA II, QCA III, QREN) que se estrutura em programas programa temticos ticos (transversais e no setoriais), e em programas regionais. Esse modelo, com forte aposta em solues que exigem maior integrao e coordenao, coloca desafios relevantes. Por outro lado, os incentivos que forem operacionalizados nos prximos anos, em termos de cultura institucional, sero muito importantes para afirmar ou no um crescimento da cultura de governao integrada, nomeadamente nos eixos prioritrios para o nosso desenvolvimento. 2. Como fazer funcionar um modelo de governao integrada a pergunta da qual se parte. Procura-se Procura responder a esta questo, de uma forma breve e eminentemente operacional, atravs do aprofundamento do conceito de um modelo de governao integrada, bem como quais os bloqueios, facilitadores, crticas e fatores de sucesso. Abdica-se se de uma abordagem ao nvel concetualizao da macroestrutura de governao, governao no mbito do Portugal 2020, 2020 ou de uma reviso da evoluo dos modelos, optando-se optando por um foco nas estratgias e dinmicas de funcionamento de modelos de GovInt. 3. Como pano de fundo, regista-se regista que os problemas mais complexos das sociedades contemporneas (wicked problems) constituem um desafio de persistente, apesar do desenvolvimento de novas respostas sociais quer do Estado, quer da Sociedade civil. Desemprego, pobreza, excluso social, maus-tratos maus a crianas e jovens, isolamento dos idosos, ou noutra esfera, a segurana nacional, as alteraes aes climticas, o cluster do mar ou a gesto das cidades so exemplos evidentes. 4. Os problemas complexos so difceis de definir com rigor, evidenciam interdependncias e multi-causalidade, multi atravessam fronteiras ras organizacionais, so socialmente complexos, no tm soluo clara e as solues tentadas

Portugal 2020, uma oportunidade para desenvolver e incentivar centivar a governao integrada

Como omo fazer funcionar esse modelo?

O desafio dos problemas sociais complexos.

registam falhas crnicas e podem gerar novos problemas. 5. As respostas sociais a estes problemas esto ainda muito condicionadas por uma viso burocrtica das organizaes, marcada pela estrutura em silo, com fronteiras bem definidas, diviso rgida do trabalho, modelo hierrquico de autoridade e hegemonia de rotinas r e procedimentos, valorizando sobretudo processos, mais do que resultados. Este modelo tem baixa integrao e enormes resistncias coordenao e cooperao que atravesse fronteiras. 6. Foram tentadas outras utras abordagens, como a Nova Gesto Pblica, que valorizava muito a governao empreendedora. No entanto, entant apesar de alguns avanos (p. ex., no maior foco no cliente), os resultados foram pobres e sobretudo conduziram a uma fragmentao, com aumento da incapacidade de coordenao. 7. Em simultneo foi-se consolidado o conceito de sociedade em rede e consequentemente, o de governao em rede, com potencialidades de inovao, cooperao, flexibilidade, rapidez rapi e descentralizao. 8. A estas teses sucedeu-se sucedeu a viso da governao integrada (GovInt), impulsionada sobretudo a partir da transio de sculo, no contexto dos pases angloanglo saxnicos. definida como uma estratgia poltica que procura coordenar o desenvolvimento e a implementao de polticas, transversalmente a departamentos e agncias, especialmente para abordar problemas sociais complexos como excluso e pobreza, de uma forma integrada (). uma estratgia que procura juntar no s os departamentos governamentais, mas tambm um conjunto de instituies privadas e de voluntariado, trabalhando transversalmente, transversalmente tendo em vista um objetivo comum (Bogdanor, 2005).

A resposta burocrtica tradicional em silos

e a fragmentao da Nova Gesto Pblica.

A ascenso da governao em rede Definio da GovInt

9. A GovInt expressa-se se num gradiente de menor a maior integrao, da simples partilha de informao, cooperao, colaborao e at, nalguns casos, fuso. No um caminho simples, nem fcil, mas parece ser o modelo mais adequado sociedade em rede e aos seus

Da partilha de informao fuso

problemas roblemas complexos. 10. No chega, no entanto, enunciar, decretar ou criar estruturas de GovInt. Se nada mais for feito, o resultado pode ser profundamente frustrante, frustrante pois leva a um desajustamento total entre o modelo enunciado e uma cultura organizacional antagnica (burocrtica), (burocrtica) que est profundamente enraizada. 11. necessrio trabalhar uma nova cultura organizacional, com novos mtodos e novas competncias. H que desenvolver um novo software organizacional que no bloqueie e que promova GovInt. 12. Este modelo organiza a sua abordagem em torno de temas, territrios, pblicos-alvo pblicos ou servios integrados, sendo claro que em algumas reas no se justifica pensar em GovInt. importante, pois, discernir quando se justifica GovInt ou quando inadequado forar esse modelo. 13. reconhecido que no possvel GovInt em tudo, a todo o tempo. vivel ter (a) GovInt em tudo, durante um curto perodo (tipicamente uma catstrofe ou guerra) ou (b) GovInt em alguns temas/territrios, durante todo o tempo (reas temticas prioritrias, com problemas complexos). Neste contexto, essencial saber escolher bem as prioridades para projetos de GovInt. 14. Na GovInt, as pessoas fazem a diferena. O perfil dos lderes e dos mediadores (boundary-spanners) exigente, sobretudo em competncias transversais que gerem confiana e reforcem laos entre os parceiros. p 15. Os principais bloqueios GovInt resultam da pesada herana da cultura burocrtica, dificilmente desmantelvel, a que se acrescenta a proteo da minha quinta, do meu oramento, o medo de perder poder ou a falta de conhecimento sobre uma viso global dos problemas complexos. Tambm a desconfiana militante, a gesto de interesses e o espao de expresso de protagonismos no facilitam.

No se tem GovInt por decreto

Um novo software organizacional Aplicabilidade da GovInt

Saber escolher as prioridades

Lderes e mediadores

Os bloqueios GovIn GovInt

16. A contradio entre a exigncia de resultados a curto prazo, decorrente de ciclos polticos curtos, e a necessidade de um perodo longo para obter resultados visveis, fruto da GovInt, GovInt constitui um constante ponto de conflito nesta abordagem. abordagem 17. Ainda assim, h que ter em conta as crticas feitas a este modelo, entre as quais se inclui o excessivo consumo de tempo e de energia, , a dificuldade em obter resultados a curto-prazo, prazo, a complexificao de processos, decorrente do surgimento de novas estruturas transversais, a dificuldade de avaliao e de quadros de responsabilizao. 18. Tendo conscincia destes obstculos ob e crticas, importante ter presente que a GovInt s se afirma, em termos pragmticos, porque pressupe maior eficcia na resoluo dos problemas complexos, bem como maior eficincia na utilizao de recursos escassos. Esse o argumento decisivo que leva decisores polticos a optarem por este caminho, particularmente em perodos crticos cuja exigncia fazer melhor, com menos. 19. Mas a estes argumentos pragmticos, pode ser adicionada uma perspetiva altrusta. A GovInt justifica-se tambm pela necessidade de um melhor servio aos cidados, pela valorizao do trabalho conjunto, pela vontade de aprender com outros e por fazer o que est certo. 20. Nos fatores crticos de sucesso foi possvel identificar um eixo nuclear e quatro pilares para o seu desenvolvimento:

Conflitos entre curto e longo prazo

Uma perda de tempo tempo

Maior Eficcia e Eficincia

Fazer o que est certo

Por onde passa o sucesso da GovInt

21. A cooperao/colaborao colaborao constitui o ncleo de qualquer projeto de GovInt, o que justifica que muitas vezes esta seja tambm referida como governao colaborativa. O esforo adicional que exigido num processo colaborativo, em que necessrio que cada parceiro se adapte realidade do outro, repartindo poder e protagonismo, exige que se evidenciem evidencie os ganhos decorrentes da colaborao e se seduzam seduza os parceiros para essa dinmica. 22. Por isso, a palavra-chave chave para processos colaborativos confiana. onfiana. Sem ela, nada ser possvel construir. necessrio alicer-la la numa viso partilhada e num roteiro definido e executado conjuntamente. 23. A liderana para a GovInt exige alinhar renovao estratgica, arquitetura de estrutura e de processos pr e cultura organizacional, em torno do conceito de um modelo colaborativo, que visa maior eficcia e eficincia na resoluo de problemas complexos. Importa nesta dinmica ter lderes que sejam capazes de mobilizar e inspirar, de fazer pontes e de criar c um sonho, no quadro de modelos organizacionais com maior exigncia de flexibilidade, agilidade, versatilidade, velocidade e qualidade no trabalho das suas equipas. 24. Note-se se que a mudana no sentido da governao governa integrada no implica necessariamente uma liderana nica a partir das hierarquias tradicionais. A necessidade de envolvimento de um coletivo implica, portanto, uma abertura totalidade dos stakeholders. 25. A promoo da participao exigente e tem cincia. A coordenao de diversas organizaes envolvidas na implementao mentao de polticas pblicas implica torn-las unidades/partes de um sistema que estabelea uma rede de relaes, de modo a alcanar os objetivos/efeitos desejados. . Por isso, a mudana para pa a GovInt ensina-se, aprende-se, estimula-se se e treina-se. treina 26. A mudana ocorrer de forma vantajosa com contributos de todos aqueles que esto interessados nela. A incluso de todos, sejam utentes, clientes, fornecedores, forne

Governao colaborativa

Confiana

Lideranas mobilizadoras e inspiradoras.

Importncia mportncia da participao e apropriao

utilizadores de servios ou prestadores de servios deve ser complementada tambm pelo conhecimento com origem nos sectores produtores de conhecimento especializado (universidades, centros de investigao, peritos..). 27. Em todo o processo de GovInt, a comunicao interna joga um papel essencial. essencial quando deficiente ou inexistente uma das principais causas de fracasso deste modelo. fundamental saber traduzir diferentes cdigos e valores pessoais e organizacionais, tornar claras as mensagens, partilh-las, las, criar canais de interao e de dilogo na comunicao intra e inter-instituies. inter 28. A execuo de boa estratgia de comunicao externa tambm vital, quer uer para a justa apresentao de contas aos cidados, quer para o essencial apoio pblico que projetos de GovInt necessitam. necessitam 29. A GovInt tem nas tecnologias de informao e comunicao, aliadas preciosas. Desde logo porque permitem uma existncia em rede, viabilizando a gesto de mais informao, mas tambm uma melhor e mais rpida gesto dessa informao. 30. As TIC neste domnio viabilizam a colaborao para o conhecimento, para a deciso e para a execuo entre parceiros de governao vernao integrada. Permitem tambm, para fora da parceria, a, a informao, a credenciao/ credenciao autenticao, um acesso generalizado a servios e a comunicao aberta ou dirigida. 31. Para que as TIC possam ser verdadeiramente teis a processos de GovInt, devem ser tidos em conta aspetos como a gesto da mudana, o redesenho de processos, a propriedade dos sistemas de TI ou a privacidade. 32. O quarto pilar de sustentao de um modelo colaborativo , habitualmente, pouco considerado, considerado mas decisivo. A monitorizao e a avaliao assumem particular relevncia para um modelo focado na eficcia e na eficincia, como o da GovInt. 33. A avaliao da Govint implica um faseamento sequencial

Comunicar municar para dentro e para fora

TIC, aliadas insubstituveis

Sem avaliao no h GovInt vivel

ex ante, on going e ex post. Devem ser consideradas, para alm da avaliao externa, dimenses como a autoavaliao, a avaliao conjunta, a avaliao inter-pares inter em diferentes nveis de atuao (local-regional, (local nacional, supra-nacional), nacional), numa avaliao integrada i que contemple e avalie actores, polticas, processos e metas. 34. Toda a anlise produzida neste documento de trabalho pretende contribuir para um roteiro que apoie decisores polticos e tcnicos na implementao de modelos de governao integrada. Para isso, isso optou-se por considerar cinco eixos distintos de ao (ver anexo): a. Eixo poltico b. Eixo tcnico-institucional institucional c. Eixo pessoas d. Eixo comunicao e. Eixo avaliao 35. A GovInt no nova em Portugal. Vrias instituies, instituies em distintos projetos, projetos tm desenvolvido trabalho significativo neste domnio, como mostram as experincias selecionadas para este documento de trabalho (ver Experincias nacionais e internacionais de governao integrada). a partir dessa realidade concreta creta que devemos aprender, de uma forma indutiva, quais os caminhos certos a percorrer. Seguramente aprenderemos com estes casos que no sendo a GovInt um desafio fcil, nem chave de solues instantneas, o modelo mais adequado de resposta aos problemas s complexos do nosso tempo.

E daqui sair um roteiro prtico

GovInt: no n fcil, mas a resposta certa

Roteiro oteiro para uma uma governao integrada no quadro do Portugal 2020

Eixo Poltico

Eixo Tcnico-Institucional Tcnico

Eixo Pessoas

Eixo Comunicao

Eixo Avaliao

Eixo Poltico

Coordenao poltica forte e empenhada


1. Os responsveis polticos ao mais alto nvel, mas tambm os dirigentes da Administrao, tm um papel chave, desde o incio, na afirmao explcita e pedaggica da importncia da GovInt e da sua firme determinao em a torn-la efetiva. . Esse sinal constitui um forte incentivo para que as estruturas da Administrao se movimentem nesse sentido. 2. Garantir uma coordenao politica forte, forte no centro do Governo, Governo da linha orientadora dos programas do Portugal 2020, com foco no reforo de modelos mode de governao integrada, integrada que permitam maior eficincia e eficcia na resoluo de problemas complexos. Apesar de no ser esta a soluo tradicionalmente adotada nos ltimo QCA, QCA, colocar a coordenao poltica do Portugal 2020 no centro do Governo, num ministro ministro com competncias transversais e fazer dele depender a Agncia, pode representar uma excelente opo para uma efetiva governao integrada. 3. A essa coordenao forte (senior champion) exigida um particular esforo quer na energia de ativao de e um processo ambicioso de transformao de cultura e de mentalidades, quer na determinao e pacincia para vencer bloqueios e resistncias que sempre existiro.

Tarefas-chave do decisor poltico de topo


Demonstrar que apoia a iniciativa tanto em gestos como em palavras. Mostrar aos membros como que o seu projecto est ligado a objetivos tivos ou prioridades de maior dimenso do que a organizao envolvida. Ser um filtro de problemas e ajudar a lidar com bloqueios que esto para alm da sua capacidade problemas polticos entre agncias parceiras, obstculos polticos, falta de suporte snior... Providenciar recursos medida que so necessrios. Fazer as mudanas/alteraes necessrias nas reas que afetam o projeto (oramento, recursos humanos e sistemas si de tecnologias da informao..), ), para conseguir maior suporte na colaborao. Proporcionar ao grupo (e individualmente) o reconhecimento das suas conquistas. conquistas

Linden, R.M. (2010) Leading across boundaries Creating collaborative agencies in a network world, San Francisco, CA: Jossey-Bass. Jossey

Escolher bem as prioridades para os grandes projetos de GovInt


4. Sabendo que no se justifica governao integrada em tudo a todo o tempo, importa escolher criteriosamente quais as prioridades para desenvolver projetosprojetos piloto slidos de GovInt que sejam estruturantes, demonstrativos e teis. As quatro prioridades temticas para o Portugal 2020 surgem naturalmente como essenciais para aplicao deste modelo pelo que ser er sensato comear por a. 5. Valorizar sobretudo os pequenos passos e o carter incremental e sustentvel dos projetos de GovInt, vInt, sem excluir casos excecionais de projetos mais ousados de inovao radical.

Desenvolver um sentido partilhado e urgente de misso


6. necessrio criar uma forte conscincia de misso comum e partilhada, partilhada de servio ao Pas, , que mobilize o melhor dos quadros da Administrao Pblica. Pblica Os envolvidos em GovInt devem ser permanentemente mobilizados e formados para essa dimenso intangvel e devem sentir quo relevante o seu contributo contrib para o sucesso dessa misso. . 7. Deve-se estudar e enunciar os custos de no agir nas temticas/territrios temticas/ selecionados para intervenes de GovInt. 8. A noo de relevncia e de urgncia (que pode ser dada de viva voz por um testemunho ou um estudo-de-caso) estudo caso) da misso que proposta, proposta constitui um fator de ativao de um projeto de GovInt.

Ter foco no aumento da eficincia e, sobretudo, da eficcia das polticas pblicas desenvolvidas em e modelos de GovInt.
9. A principal razo de ser para o desenvolvimento de GovInt a maior eficcia na resoluo de problemas sociais complexos, complexos a par com a maior eficincia na utilizao de recursos e na gesto de processos. Assim, em cada projeto GovInt, GovInt devem ser evidenciado exaustivamente os ganhos de eficincia e eficcia que se esperam e criar um forte compromisso com a sua concretizao.

Atenuar no setor pblico o incentivo competio e troc-lo troc pelo incentivo cooperao
10. A competio entre projetos no setor pblico, muito inspirado pela viso da Nova Gesto Pblica, agrava a lgica de silos e de resposta departamental em conflitos com outros departamentos, departamentos com quem concorre pelos mesmos fundos. f Esse quadro prejudica a construo co de pontes de cooperao para uma aposta forte na GovInt. Deve por isso ser substitudo por um forte incentivo apresentao de projetos pluri-ministrio pluri e, se adequado, com parcerias com a sociedade civil, impondo, por exemplo, a obrigatoriedade e de apresentao apresenta de candidaturas nos Programas rogramas Operacionais temticos com mais do que um ministrio a subscrev-las. subscrev O 11. Reforando ainda mais estes incentivos com expresso tambm no Oramento de Estado, , deveria ser estudada a possibilidade de estabelecer uma dotao oramental especial para projetos de GovInt para as temticas prioritrias. prioritrias

Evitar governao sectorial camuflada


12. Um dos maiores risco iscos s de perverso do conceito pode resultar da utilizao imprpria da designao governao integrada, , quando na verdade se est es a fazer governao sectorial/burocrtica. sectorial/ Um dos sinais a estar atento se, por exemplo, programas operacionais temticos esto completamente desenhados por e para um ministrio, ministrio, ou se um programa territorial governado como se se tratasse de um conjunto de silos por sectores, sem qualquer integrao. integrao

Fora ora suficiente para contrariar as culturas enraizadas em muitos departamentos


13. Os decisores polticos responsveis por opes es de GovInt devem ter conscincia que a probabilidade de encontrarem resistncias organizacionais elevada. Devem por isso ter mecanismos de alerta (projetos em derrapagem de prazos,

baixo nvel de representao nos n grupos interministeriais,.) ,.) e ter uma capacidade de interveno rpida e eficaz para inverter essa situao. 14. essencial para vencer resistncias uma um conjugao de capacidades de persuaso e inspirao em articulao com o exerccio da autoridade, autoridade acompanhado pelo suporte inequvoco in da tutela.

Dedicar recursos adequados para suportar iniciativas integradas prioritrias


15. Apesar de os recursos financeiros no constiturem o fator crtico de sucesso de GovInt no podem ser ignorados. necessrio medir exatamente os meios necessrios srios para obter os resultados desejados, desejados de modo a no gerar uma falsa expetativa e uma fonte de frustrao. ara esse desgnio devem ser mobilizados quer a comparticipao proporcional a 16. Para partir dos oramentos dos parceiros (oramentos conjuntos), , quer a possibilidade de incentivos (majoraes, dotaes oramentais especficas,) especficas ) para aes de GovInt .

Compatibilizar objetivos de curto e longo prazo


17. Os objetivos devem ter um cronograma associado, construdo com equilbrio entre curto-prazo, prazo, mdio-prazo mdio e longo-prazo, , sem correr o risco de criar expetativas desajustadas de velocidade na obteno de resultados (que gerar frustrao ao no serem alcanados) nem ter uma proposta to conservadora, lanando tudo para o longo-prazo longo (que gerar desinteresse e ceticismo quanto verdadeira utilidade).

Reconhecer os xitos e celebrar vitrias


18. Aps o alcance de objetivos de curto, mdio e longo prazo, num projeto de GovInt, muito relevante o reconhecimento expresso por parte dos decisores polticos de topo dos progressos realizados, bem como a celebrao dessas vitrias com as equipas.

Eixo tcnico/institucional

Agir em quatro dimenses nas organizaes envolvidas


19. Agir em quatro eixos: - Para dentro das organizaes, desenvolvendo novas competncias para uma cultura colaborativa; colaborativa - Para o lado da sua organizao, formando parcerias; - Para cima, com um modelo adequado de monitorizao, avaliao e gesto de performance; - Para fora da sua organizao, descobrindo formas de comunicar e de trabalhar com os cidados. cidados

Mobilizar as instituies necessrias para uma boa resposta integrada


20. Identificar com rigor que instituies devem ser convidadas convidadas a integrar o projeto, projeto estabelecendo duas coroas de nveis de envolvimento, envolvimento, entre parceiros core e entre parceiros arceiros associados (cf. modelo odelo das CPCJ, com comisso comiss restrita e comisso alargada). 21. Por exemplo, para a questo da empregabilidade em regime de GovInt poderiam ser mobilizados, enquanto parceiros core, a Educao, o Emprego e a Economia, e enquanto parceiros associados, a Juventude, a Segurana Social, o Desenvolvimento regional, a Agricultura e Mar, Mar, a Imigrao, a Igualdade de gnero

Desenvolvimento regional

Igualdade de gnero

Educao Emprego Economia


Imigrao

Segurana Social

Juventude

Agricultura e Mar

Exemplo da aplicao do conceito de duas coroas no desenho de um projeto de GovInt para a empregabilidade.

Clarificar bem expetativas, funes e responsabilidades


22. A GovInt exige uma clarificao de expetativas de cada parceiro, parceiro fazendo mesmo o exerccio de as escrever (p.ex grande utilidade dos memorandos e atas para este fim). . H que ter ateno a expetativas explcitas, mas tambm ter a sensibilidade para antecipar expetativas implcitas no declaradas. 23. importante uma definio o mais rigorosa possvel das funes e responsabilidades (quem faz o qu, quando, com que meios e para qu) de cada parceiro, com flexibilidade para ajustamentos dinmicos. dinmicos

Apostar na mudana da cultura das organizaes, com a consolidao da cultura colaborativa


24. Assegurar a sustentabilidade do investimento feito s ser verdadeiramente possvel atravs de uma efetiva transformao da cultura das organizaes, desde logo na esfera do Estado, Estado com a afirmao de uma cultura colaborativa, focada verdadeiramente no servio aos cidados. cidados. Esse o principal ativo que poder perdurar, com impactos futuros futuros relevantes no desenvolvimento do Pas.

25. Investir tempo e capacidade de inspirao para mobilizar vontades e lideranas de todas as instituies para essa mudana cultural.

No confundir GovInt com proliferao de comisses, grupos de trabalho e reunies eunies a metro
26. Incentivar uma cultura de rigor na gesto do consumo de tempo, tempo com marcao parcimoniosa de reunies, reunies com agenda muito bem definida e difundida, com indicao dos trabalhos preparatrios necessrios, bem como dos resultados esperados. GovInt pode no ser 27. Comear por reunies plenrias de parceiros para o projeto GovInt, a melhor abordagem. abordagem A falta de confiana inicial pode constituir um obstculo para que todos falem abertamente. Deve-se considerar a shuttle diplomacy1 para obter respostas mais consistentes.

Detetar potenciais aliados e construir alianas estveis


28. A GovInt um desafio que exige a deteo precoce de potenciais aliados e de potenciais detratores/obstculos. detratores/obstculos Assim deve-se se investir na construo e consolidao olidao de uma rede de alianas pessoais e institucionais, institucionais que sustentem o desenvolvimento do projeto de GovInt. Essa rede deve ser permanentemente reforada com o aprofundamento dos vnculos de confiana. Para tal, a efetiva participao, a co-construo construo, , a partilha de poder e de protagonismo e a afirmao de uma nova identidade de um ns muito importante. 29. Em relao aos potenciais ou efetivos detratores deve-se deve se antecipar os seus movimentos de bloqueio e tentar reconverter essa atitude, mobilizando-os mobilizando e negociando o seu envolvimento no projeto, diluindo a noo de ameaa que o projeto possa representar.

Inspirado a partir do conceito da diplomacia e sas relaes internacionais, "shuttle diplomacy" consiste na ao de uma parte externa (de um terceiro) que serve de intermedirio entre os intervenientes de uma disputa, sem que haja contato direto entre estes. Inicialmente e geralmente o processo implica viagens sucessivas (shuttling) da parte deste intermedirio entre os locais de trabalho dos intervenientes.

30. Neste processo de alianas, a possibilidade de mobilizar estruturas com impacto relevante na formao e cultura organizacional, organizacional, como o INA ou o Centro de Estudos Formao ormao Autrquica, seria altamente nte vantajosa. Nesse universo poder ser desenvolvida formao e mobilizao dos servidores pblicos para a GovInt. 31. Deve ser trabalhada uma u aliana decisiva com o universo acadmico, acadmico com a criao de uma rede de centros de investigao que se interesse interess pela temtica da GovInt e faa investigao aplicada gerando conhecimento til para a formulao e avaliao de polticas pblicas. 32. Esta aposta na GovInt deve ser estvel, permanecendo para alm dos ciclos polticos. . Deve por isso ser um terreno de consensos e de envolvimento o mais alargado possvel, para que cada mudana de governo no signifique regressar ao zero.

ADC: o centro da GovInt


33. A Agncia de Desenvolvimento e Coeso (ADC) dever ser, por excelncia, exc o centro da governao integrada. integrada. Uma vez que foi decidido concentrar os anteriores institutos numa s agncia central, para maior eficcia de coordenao, surge com evidncia a necessidade de assegurar uma forma de governao adequada a essa concentrao. conc 34. Esse desafio para a ADC deve ser trabalhado trabalhad em trs eixos distintos, mas interdependentes: a) Cultura organizacional (sentido de misso, modelo de liderana, valores de cooperao, confiana , no-averso no ao risco, .) b) Sistemas (de planeamento, de participao, de comunicao, de incentivos, de avaliao, .) c) Processos (flexveis, adaptativos, transparentes, focados em eficincia e eficcia,..) 35. Para este fim, como em todos os projetos de GovInt, GovInt necessrio reunir uma equipa que acredite e queira desenvolver este modelo e essencial preparar um programa de formao slido e coerente com os objetivos.

Apoiar a criao do Forum para a Governao Integrada


36. Em parceria entre o Estado e instituies da sociedade civil, e em articulao ar com a rede de centros de investigao j referenciada, apoiar a criao de um Forum permanente, particularmente p vocacionado para promover o estudo, desenvolver e promover a GovInt, GovInt, atravs da realizao de estudos, de conferncias, de aes es de formao, de edies e publicaes e de interao com os media.

Eixo Pessoas
Encontrar as pessoas certas para o projeto de GovInt
37. O sucesso de um projeto de GovInt est estritamente associado capacidade de mobilizar para as equipas pessoas com o perfil rfil adequado para essa misso, nomeadamente que: Representem uma organizao que tenha interesse no tema e que possam falar em nome dessa organizao. Tenham am conhecimento e experincia sobre o tema. Tenham um grande interesse e disponibilidade para trabalhar o tema. Possam, , se necessrio, mobilizar recursos.
Os Sete Fatores tores Colaborativos Crticos. C 1. Os parceiros partilharem um interesse especfico ou objetivo comum, no qual esto comprometidos e que no conseguem alcanar por si s. 2. Os parceiros parceiros quererem procurar uma soluo colaborativa agora j e estarem dispostos a contribuir com algo para esse esforo. 3. Estarem mesa as pessoas apropriadas. 4. Os parceiros terem processos/mtodos abertos e credveis. 5. O esforo colaborativo ter um lder (ou lderes) l apaixonado, credvel e influente. 6. Os parceiros terem relaes de confiana. 7. Os parceiros usarem as suas competncias em liderana colaborativa.
Linden, R.M. (2010) Leading across boundaries Creating collaborative agencies in a network world, San Francisco, CA: Jossey-Bass.

38. Quando se identifica a equipa, equipa constituda com pessoas motivadas e entusiasmadas com o projeto, projeto deve-se procurar definir com elas as tarefas adequadas e de valor acrescentado que cada uma pode desempenhar, valorizando o contributo de todas, , para que se desenvolva um sentimento de apropriao (ownership) wnership). . S quando sentirem o projeto como verdadeiramente seu, podero dar o seu melhor.

39. Identificadas as pessoas certas deve haver estabilidade. . Deve ser combatido comba o hbito das substituies recorrentes de pontos de contacto nas representaes institucionais. Um dos maiores bloqueios a que um projeto de GovInt avance decorre da contnua substituio dos representantes dos parceiros, fazendo regressar ao princpio o toda a construo de confiana e de desgnio comum.

Capacidade para trabalhar atravessando as fronteiras das instituies


40. Para responder exigncias da multidisciplinariedade e da construo de pontes entre organizaes em projetos de GovInt, GovInt deveriam ser detetados dete perfis de funcionrios pblicos que tivessem tido experincias em vrios sectores/ministrios da AP. AP. Deveria igualmente ser considerada a possibilidade de criar um forte incentivo para que, que regularmente, nas carreiras dos quadros da AP se fizesse um trajeto no-linear, no linear, conhecendo vrios servios de diferentes ministrios. Esse portfolio asseguraria maior competncia para GovInt.

Compatibilizao do relacionamento formal com o informal


41. Os construtores de solues de GovInt e os que tm responsabilidade de os gerir devem no s desenvolver excelentes relaes interinstitucionais ao nvel formal, , baseadas na lealdade, transparncia e correo de procedimentos, como tambm devem investir fortemente nas relaes informais que, tantas vezes, so ainda mais importantes para a consolidao de projetos em parceria.

Envolver efetivamente os stakeholders e os cidados no conhecimento do problema e na identificao das solues


42. Os espaos de participao no podem ser um pr-forma, forma, feitos para cumprir requisitos formais, , sem qualquer impacto efetivo na conceo, desenvolvimento e avaliao de projetos de GovInt. Para contrariar isso necessrio: Organizar processos de participao bem estruturados e nos tempos certos, com com os protagonistas adequados.

Exigir evidncias do impacto da participao nos projetos de GovInt, mapeando os pontos em que os contributos foram integrados. Comunicar aos stakeholders e aos cidados como que os seus contributos foram integrados.

Assumir sumir as consequncias do risco da inovao em GovInt


43. Tendo os projetos de GovInt um carter exploratrio e inovador, necessrio ter empreendedores pblicos que aceitem correr o risco de falhar na sua concretizao. . Para isso necessrio aceitar a incerteza como parte integrante do processo e evitar penalizar indiscriminadamente os insucessos nesse contexto.

Eixo Comunicao
Comunicar os ganhos de eficincia e eficcia
44. A comunicao dos ganhos de eficincia e eficcia graas aos projetos de GovInt constitui o principal argumento para gerar apoio a este modelo. modelo. Deve, Deve por isso, ser executada com rigor e clareza para poder ser entendida pelos parceiros, stakeholders e pblico em geral.

s para os beneficirios as vantagens da integrao Tornar bvias


45. implementao de projetos de GovInt devem deve estar associados associado de imediato benefcios para os stakeholders, que os faam valorizar e aderir a essa transformao. Sero eles os principais aliados na defesa do projeto, se verificarem os seus benefcios. benefcios Por exemplo, se opes de governao integrada (p.e. expressas na ADC) evidenciarem evidencia uma efetiva simplificao na gesto do Portugal 2020, como muito menos burocracia e atitude mais emptica dos servios (cultura No wrong door2 ou one-stop-shop) isso ser ser um forte facilitador para o avano sustentado da GovInt.

No Wrong Door representa uma filosofia de servio holstica, centrada no cliente, que procura tornar a instituio til para um leque alargado de necessidades do cliente. Estas equipas esto aptas a identificar clientes com mltiplas necessidades e focam cam os seus esforos na resoluo dessas necessidades, evitando que a pessoa ande de servio em servio, sem que ningum resolva a sua situao.

Eixo Avaliao
Ter termos de referncia muito claros
46. Quando for decidido avanar com GovInt em qualquer rea rea temtica ou territrio, devem ser muito bem definidos os termos de referncia, referncia a partir de diagnsticos slidos e de objetivos realistas e exequveis. . A definio de metas a alcanar constituir o referencial essencial para a avaliao futura.

Definir claramente incentivos e prmios, prmios, quer ao nvel individual, quer institucional
47. Procurar identificar quais os incentivos certos para cada pessoa chave envolvida nos processos de GovInt e contratualizar objetivos e recompensas. 48. Considerar a possibilidade de oferecer oportunidades aliciantes de desenvolvimento de carreira para lderes do setor pblico, que tenham dado mostras de serem particularmente habilitados a lidar com problemas complexos. 49. Incentivar a criao de um Prmio de boas prticas e de excelncia em GovInt, para dar visibilidade s instituies promotoras.

Criar objetivos mensurveis de excelncia a nvel mundial. Importncia dos rankings.


50. Ambicionar e desenvolver as aes necessrias para, em alguns projetos/reas piloto, alcanar standards de excelncia, world-class, capazes de ocupar o top 3 em rankings desse setor e convertendo-se convertendo em tema de referenciao refer internacional.

Selecionar cionar para avaliao um nmero limitado de indicadores, indicadores especificamente identificados para avaliar resultados de GovInt Gov
51. Preferir uma bateria de indicadores de avaliao relativamente restrita, restrita absolutamente focada nas melhorias esperadas de eficcia e eficincia e evitar disperso por uma mirade de indicadores.

Ligar a avaliao ao processo de aprovao de novos financiamentos nciamentos


52. Colocar como condio obrigatria de aprovao aprovao de novos financiamentos, financiamentos o cumprimento escrupuloso dos processos de avaliao acordados e a ponderao do sucesso perante os objetivos pr-definidos. pr

Prever os recursos financeiros e o tempo necessrio para fazer avaliaes de boa qualidade
53. Uma avaliao de qualidade exige tempo e dinheiro. Ambos os recursos devem ser previstos nos oramentos e cronograma dos respetivos projetos.

Sete perguntas essenciais para comear um projeto de GovInt.

1. A razo de ser da proposta de GovInt est bem clarificada, assim como as vantagens decorrentes (aumento de eficcia e de eficincia) e dificuldades dificuldade previsveis? 2. H um decisor poltico verdadeiramente verdadeiramente empenhado no desenvolvimento do projeto de GovInt e tem peso especfico para fazer avanar a soluo? 3.J foi tentada alguma experincia congnere, no pas pa s ou no estrangeiro? Com que resultados? O que se aprendeu? 4. Esto identificadas as instituies que devemos envolver e com que contributos e responsabilidades? responsabilidade 5. Estamos a propor um ciclo de tempo suficiente para uma abordagem sustentada ntada e com resultados efetivos? efetivos Ou a presso do curto-prazo prazo esmagadora e gerar grande frustrao? 6.Temos identificadas e mobilizadas as pessoas certas para dirigir e executar o projeto de GovInt? 7. Estabelecemos indicadores claros e exequveis de avaliao? Como podemos ter marcos intermdios que permitam aferir que se est no caminho certo?

Quadro-sntese sntese dos requisitos para GovInt

1) Mobilizao do foco para resultados (quer nas iniciativas resultantes (output), quer nos impactos gerados (outcomes)), mais do que para a a correo de procedimentos. 2) Empenho evidente da liderana poltica e departamental nessa opo. opo 3) Cultura organizacional colaborativa. colaborativa 4) A existncia de pessoas e processos de construo de pontes entre organizaes o (boundary-spanners). planeamento 5) Sistemas integrados de planeamento. 6) Capacidade de identificao de prioridades. 7) Competncias e capacidades para construir alianas estratgicas, para gerar confiana e para negociar consensos. 8) Gesto de performance e avaliao adequada ao modelo integrado. 9) Alocao de recursos e sistema de oramento partilhados. interoperveis 10) Sistemas de TIC interoperveis. 11) Preparao para inovar, gerir riscos e fracassos. 12) Aprendizagem a partir da experincia e das evidncias. 13) Capacidade de desenhar um equilbrio entre objetivos de curto e de longo prazo.

Portugal 2020: como fazer funcionar funcionar a governao integrada?


Documento de trabalho
V 1.0 (em construo)

Rui Marques (coord.); ; Carla Martingo; Francisca Assis Teixeira; Madalena Saldanha; Nuno Guedes; Patrcia Boura; Pedro Gis; Pedro Mira Vaz 29 Novembro 2013

Uma iniciativa

com apoio

Sumrio Executivo
1. Com o prximo quadro comunitrio de apoio (Portugal 2020), a vigorar entre 2014/2020, Portugal tem uma oportunidade que no pode desperdiar. O caminho percorrido nas ltimas dcadas, fez-nos fez chegar a um modelo concetual de organizao org destes recursos (QCA I, QCA II, QCA III, QREN) que se estrutura em programas programa temticos ticos (transversais e no setoriais), e em programas regionais. Esse modelo, com forte aposta em solues que exigem maior integrao e coordenao, coloca desafios relevantes. Por outro lado, os incentivos que forem operacionalizados nos prximos anos, em termos de cultura institucional, sero muito importantes para afirmar ou no um crescimento da cultura de governao integrada, nomeadamente nos eixos prioritrios para o nosso desenvolvimento. 2. Como fazer funcionar um modelo de governao integrada a pergunta da qual se parte. Procura-se Procura responder a esta questo, de uma forma breve e eminentemente operacional, atravs do aprofundamento do conceito de um modelo de governao integrada, bem como quais os bloqueios, facilitadores, crticas e fatores de sucesso. Abdica-se se de uma abordagem ao nvel concetualizao da macroestrutura de governao, governao no mbito do Portugal 2020, 2020 ou de uma reviso da evoluo dos modelos, optando-se optando por um foco nas estratgias e dinmicas de funcionamento de modelos de GovInt. 3. Como pano de fundo, regista-se regista que os problemas mais complexos das sociedades contemporneas (wicked problems) constituem um desafio de persistente, apesar do desenvolvimento de novas respostas sociais quer do Estado, quer da Sociedade civil. Desemprego, pobreza, excluso social, maus-tratos maus a crianas e jovens, isolamento dos idosos, ou noutra esfera, a segurana nacional, as alteraes aes climticas, o cluster do mar ou a gesto das cidades so exemplos evidentes. 4. Os problemas complexos so difceis de definir com rigor, evidenciam interdependncias e multi-causalidade, multi atravessam fronteiras ras organizacionais, so socialmente complexos, no tm soluo clara e as solues tentadas

Portugal 2020, uma oportunidade para desenvolver e incentivar centivar a governao integrada

Como omo fazer funcionar esse modelo?

O desafio dos problemas sociais complexos.

registam falhas crnicas e podem gerar novos problemas. 5. As respostas sociais a estes problemas esto ainda muito condicionadas por uma viso burocrtica das organizaes, marcada pela estrutura em silo, com fronteiras bem definidas, diviso rgida do trabalho, modelo hierrquico de autoridade e hegemonia de rotinas r e procedimentos, valorizando sobretudo processos, mais do que resultados. Este modelo tem baixa integrao e enormes resistncias coordenao e cooperao que atravesse fronteiras. 6. Foram tentadas outras utras abordagens, como a Nova Gesto Pblica, que valorizava muito a governao empreendedora. No entanto, entant apesar de alguns avanos (p. ex., no maior foco no cliente), os resultados foram pobres e sobretudo conduziram a uma fragmentao, com aumento da incapacidade de coordenao. 7. Em simultneo foi-se consolidado o conceito de sociedade em rede e consequentemente, o de governao em rede, com potencialidades de inovao, cooperao, flexibilidade, rapidez rapi e descentralizao. 8. A estas teses sucedeu-se sucedeu a viso da governao integrada (GovInt), impulsionada sobretudo a partir da transio de sculo, no contexto dos pases angloanglo saxnicos. definida como uma estratgia poltica que procura coordenar o desenvolvimento e a implementao de polticas, transversalmente a departamentos e agncias, especialmente para abordar problemas sociais complexos como excluso e pobreza, de uma forma integrada (). uma estratgia que procura juntar no s os departamentos governamentais, mas tambm um conjunto de instituies privadas e de voluntariado, trabalhando transversalmente, transversalmente tendo em vista um objetivo comum (Bogdanor, 2005).

A resposta burocrtica tradicional em silos

e a fragmentao da Nova Gesto Pblica.

A ascenso da governao em rede Definio da GovInt

9. A GovInt expressa-se se num gradiente de menor a maior integrao, da simples partilha de informao, cooperao, colaborao e at, nalguns casos, fuso. No um caminho simples, nem fcil, mas parece ser o modelo mais adequado sociedade em rede e aos seus

Da partilha de informao fuso

problemas roblemas complexos. 10. No chega, no entanto, enunciar, decretar ou criar estruturas de GovInt. Se nada mais for feito, o resultado pode ser profundamente frustrante, frustrante pois leva a um desajustamento total entre o modelo enunciado e uma cultura organizacional antagnica (burocrtica), (burocrtica) que est profundamente enraizada. 11. necessrio trabalhar uma nova cultura organizacional, com novos mtodos e novas competncias. H que desenvolver um novo software organizacional que no bloqueie e que promova GovInt. 12. Este modelo organiza a sua abordagem em torno de temas, territrios, pblicos-alvo pblicos ou servios integrados, sendo claro que em algumas reas no se justifica pensar em GovInt. importante, pois, discernir quando se justifica GovInt ou quando inadequado forar esse modelo. 13. reconhecido que no possvel GovInt em tudo, a todo o tempo. vivel ter (a) GovInt em tudo, durante um curto perodo (tipicamente uma catstrofe ou guerra) ou (b) GovInt em alguns temas/territrios, durante todo o tempo (reas temticas prioritrias, com problemas complexos). Neste contexto, essencial saber escolher bem as prioridades para projetos de GovInt. 14. Na GovInt, as pessoas fazem a diferena. O perfil dos lderes e dos mediadores (boundary-spanners) exigente, sobretudo em competncias transversais que gerem confiana e reforcem laos entre os parceiros. p 15. Os principais bloqueios GovInt resultam da pesada herana da cultura burocrtica, dificilmente desmantelvel, a que se acrescenta a proteo da minha quinta, do meu oramento, o medo de perder poder ou a falta de conhecimento sobre uma viso global dos problemas complexos. Tambm a desconfiana militante, a gesto de interesses e o espao de expresso de protagonismos no facilitam.

No se tem GovInt por decreto

Um novo software organizacional Aplicabilidade da GovInt

Saber escolher as prioridades

Lderes e mediadores

Os bloqueios GovIn GovInt

16. A contradio entre a exigncia de resultados a curto prazo, decorrente de ciclos polticos curtos, e a necessidade de um perodo longo para obter resultados visveis, fruto da GovInt, GovInt constitui um constante ponto de conflito nesta abordagem. abordagem 17. Ainda assim, h que ter em conta as crticas feitas a este modelo, entre as quais se inclui o excessivo consumo de tempo e de energia, , a dificuldade em obter resultados a curto-prazo, prazo, a complexificao de processos, decorrente do surgimento de novas estruturas transversais, a dificuldade de avaliao e de quadros de responsabilizao. 18. Tendo conscincia destes obstculos ob e crticas, importante ter presente que a GovInt s se afirma, em termos pragmticos, porque pressupe maior eficcia na resoluo dos problemas complexos, bem como maior eficincia na utilizao de recursos escassos. Esse o argumento decisivo que leva decisores polticos a optarem por este caminho, particularmente em perodos crticos cuja exigncia fazer melhor, com menos. 19. Mas a estes argumentos pragmticos, pode ser adicionada uma perspetiva altrusta. A GovInt justifica-se tambm pela necessidade de um melhor servio aos cidados, pela valorizao do trabalho conjunto, pela vontade de aprender com outros e por fazer o que est certo. 20. Nos fatores crticos de sucesso foi possvel identificar um eixo nuclear e quatro pilares para o seu desenvolvimento:

Conflitos entre curto e longo prazo

Uma perda de tempo tempo

Maior Eficcia e Eficincia

Fazer o que est certo

Por onde passa o sucesso da GovInt

21. A cooperao/colaborao colaborao constitui o ncleo de qualquer projeto de GovInt, o que justifica que muitas vezes esta seja tambm referida como governao colaborativa. O esforo adicional que exigido num processo colaborativo, em que necessrio que cada parceiro se adapte realidade do outro, repartindo poder e protagonismo, exige que se evidenciem evidencie os ganhos decorrentes da colaborao e se seduzam seduza os parceiros para essa dinmica. 22. Por isso, a palavra-chave chave para processos colaborativos confiana. onfiana. Sem ela, nada ser possvel construir. necessrio alicer-la la numa viso partilhada e num roteiro definido e executado conjuntamente. 23. A liderana para a GovInt exige alinhar renovao estratgica, arquitetura de estrutura e de processos pr e cultura organizacional, em torno do conceito de um modelo colaborativo, que visa maior eficcia e eficincia na resoluo de problemas complexos. Importa nesta dinmica ter lderes que sejam capazes de mobilizar e inspirar, de fazer pontes e de criar c um sonho, no quadro de modelos organizacionais com maior exigncia de flexibilidade, agilidade, versatilidade, velocidade e qualidade no trabalho das suas equipas. 24. Note-se se que a mudana no sentido da governao governa integrada no implica necessariamente uma liderana nica a partir das hierarquias tradicionais. A necessidade de envolvimento de um coletivo implica, portanto, uma abertura totalidade dos stakeholders. 25. A promoo da participao exigente e tem cincia. A coordenao de diversas organizaes envolvidas na implementao mentao de polticas pblicas implica torn-las unidades/partes de um sistema que estabelea uma rede de relaes, de modo a alcanar os objetivos/efeitos desejados. . Por isso, a mudana para pa a GovInt ensina-se, aprende-se, estimula-se se e treina-se. treina 26. A mudana ocorrer de forma vantajosa com contributos de todos aqueles que esto interessados nela. A incluso de todos, sejam utentes, clientes, fornecedores, forne

Governao colaborativa

Confiana

Lideranas mobilizadoras e inspiradoras.

Importncia mportncia da participao e apropriao

utilizadores de servios ou prestadores de servios deve ser complementada tambm pelo conhecimento com origem nos sectores produtores de conhecimento especializado (universidades, centros de investigao, peritos..). 27. Em todo o processo de GovInt, a comunicao interna joga um papel essencial. essencial quando deficiente ou inexistente uma das principais causas de fracasso deste modelo. fundamental saber traduzir diferentes cdigos e valores pessoais e organizacionais, tornar claras as mensagens, partilh-las, las, criar canais de interao e de dilogo na comunicao intra e inter-instituies. inter 28. A execuo de boa estratgia de comunicao externa tambm vital, quer uer para a justa apresentao de contas aos cidados, quer para o essencial apoio pblico que projetos de GovInt necessitam. necessitam 29. A GovInt tem nas tecnologias de informao e comunicao, aliadas preciosas. Desde logo porque permitem uma existncia em rede, viabilizando a gesto de mais informao, mas tambm uma melhor e mais rpida gesto dessa informao. 30. As TIC neste domnio viabilizam a colaborao para o conhecimento, para a deciso e para a execuo entre parceiros de governao vernao integrada. Permitem tambm, para fora da parceria, a, a informao, a credenciao/ credenciao autenticao, um acesso generalizado a servios e a comunicao aberta ou dirigida. 31. Para que as TIC possam ser verdadeiramente teis a processos de GovInt, devem ser tidos em conta aspetos como a gesto da mudana, o redesenho de processos, a propriedade dos sistemas de TI ou a privacidade. 32. O quarto pilar de sustentao de um modelo colaborativo , habitualmente, pouco considerado, considerado mas decisivo. A monitorizao e a avaliao assumem particular relevncia para um modelo focado na eficcia e na eficincia, como o da GovInt. 33. A avaliao da Govint implica um faseamento sequencial

Comunicar municar para dentro e para fora

TIC, aliadas insubstituveis

Sem avaliao no h GovInt vivel

ex ante, on going e ex post. Devem ser consideradas, para alm da avaliao externa, dimenses como a autoavaliao, a avaliao conjunta, a avaliao inter-pares inter em diferentes nveis de atuao (local-regional, (local nacional, supra-nacional), nacional), numa avaliao integrada i que contemple e avalie actores, polticas, processos e metas. 34. Toda a anlise produzida neste documento de trabalho pretende contribuir para um roteiro que apoie decisores polticos e tcnicos na implementao de modelos de governao integrada. Para isso, isso optou-se por considerar cinco eixos distintos de ao (ver anexo): a. Eixo poltico b. Eixo tcnico-institucional institucional c. Eixo pessoas d. Eixo comunicao e. Eixo avaliao 35. A GovInt no nova em Portugal. Vrias instituies, instituies em distintos projetos, projetos tm desenvolvido trabalho significativo neste domnio, como mostram as experincias selecionadas para este documento de trabalho (ver Experincias nacionais e internacionais de governao integrada). a partir dessa realidade concreta creta que devemos aprender, de uma forma indutiva, quais os caminhos certos a percorrer. Seguramente aprenderemos com estes casos que no sendo a GovInt um desafio fcil, nem chave de solues instantneas, o modelo mais adequado de resposta aos problemas s complexos do nosso tempo.

E daqui sair um roteiro prtico

GovInt: no n fcil, mas a resposta certa

Roteiro oteiro para uma uma governao integrada no quadro do Portugal 2020

Eixo Poltico

Eixo Tcnico-Institucional Tcnico

Eixo Pessoas

Eixo Comunicao

Eixo Avaliao

Eixo Poltico

Coordenao poltica forte e empenhada


1. Os responsveis polticos ao mais alto nvel, mas tambm os dirigentes da Administrao, tm um papel chave, desde o incio, na afirmao explcita e pedaggica da importncia da GovInt e da sua firme determinao em a torn-la efetiva. . Esse sinal constitui um forte incentivo para que as estruturas da Administrao se movimentem nesse sentido. 2. Garantir uma coordenao politica forte, forte no centro do Governo, Governo da linha orientadora dos programas do Portugal 2020, com foco no reforo de modelos mode de governao integrada, integrada que permitam maior eficincia e eficcia na resoluo de problemas complexos. Apesar de no ser esta a soluo tradicionalmente adotada nos ltimo QCA, QCA, colocar a coordenao poltica do Portugal 2020 no centro do Governo, num ministro ministro com competncias transversais e fazer dele depender a Agncia, pode representar uma excelente opo para uma efetiva governao integrada. 3. A essa coordenao forte (senior champion) exigida um particular esforo quer na energia de ativao de e um processo ambicioso de transformao de cultura e de mentalidades, quer na determinao e pacincia para vencer bloqueios e resistncias que sempre existiro.

Tarefas-chave do decisor poltico de topo


Demonstrar que apoia a iniciativa tanto em gestos como em palavras. Mostrar aos membros como que o seu projecto est ligado a objetivos tivos ou prioridades de maior dimenso do que a organizao envolvida. Ser um filtro de problemas e ajudar a lidar com bloqueios que esto para alm da sua capacidade problemas polticos entre agncias parceiras, obstculos polticos, falta de suporte snior... Providenciar recursos medida que so necessrios. Fazer as mudanas/alteraes necessrias nas reas que afetam o projeto (oramento, recursos humanos e sistemas si de tecnologias da informao..), ), para conseguir maior suporte na colaborao. Proporcionar ao grupo (e individualmente) o reconhecimento das suas conquistas. conquistas

Linden, R.M. (2010) Leading across boundaries Creating collaborative agencies in a network world, San Francisco, CA: Jossey-Bass. Jossey

Escolher bem as prioridades para os grandes projetos de GovInt


4. Sabendo que no se justifica governao integrada em tudo a todo o tempo, importa escolher criteriosamente quais as prioridades para desenvolver projetosprojetos piloto slidos de GovInt que sejam estruturantes, demonstrativos e teis. As quatro prioridades temticas para o Portugal 2020 surgem naturalmente como essenciais para aplicao deste modelo pelo que ser er sensato comear por a. 5. Valorizar sobretudo os pequenos passos e o carter incremental e sustentvel dos projetos de GovInt, vInt, sem excluir casos excecionais de projetos mais ousados de inovao radical.

Desenvolver um sentido partilhado e urgente de misso


6. necessrio criar uma forte conscincia de misso comum e partilhada, partilhada de servio ao Pas, , que mobilize o melhor dos quadros da Administrao Pblica. Pblica Os envolvidos em GovInt devem ser permanentemente mobilizados e formados para essa dimenso intangvel e devem sentir quo relevante o seu contributo contrib para o sucesso dessa misso. . 7. Deve-se estudar e enunciar os custos de no agir nas temticas/territrios temticas/ selecionados para intervenes de GovInt. 8. A noo de relevncia e de urgncia (que pode ser dada de viva voz por um testemunho ou um estudo-de-caso) estudo caso) da misso que proposta, proposta constitui um fator de ativao de um projeto de GovInt.

Ter foco no aumento da eficincia e, sobretudo, da eficcia das polticas pblicas desenvolvidas em e modelos de GovInt.
9. A principal razo de ser para o desenvolvimento de GovInt a maior eficcia na resoluo de problemas sociais complexos, complexos a par com a maior eficincia na utilizao de recursos e na gesto de processos. Assim, em cada projeto GovInt, GovInt devem ser evidenciado exaustivamente os ganhos de eficincia e eficcia que se esperam e criar um forte compromisso com a sua concretizao.

Atenuar no setor pblico o incentivo competio e troc-lo troc pelo incentivo cooperao
10. A competio entre projetos no setor pblico, muito inspirado pela viso da Nova Gesto Pblica, agrava a lgica de silos e de resposta departamental em conflitos com outros departamentos, departamentos com quem concorre pelos mesmos fundos. f Esse quadro prejudica a construo co de pontes de cooperao para uma aposta forte na GovInt. Deve por isso ser substitudo por um forte incentivo apresentao de projetos pluri-ministrio pluri e, se adequado, com parcerias com a sociedade civil, impondo, por exemplo, a obrigatoriedade e de apresentao apresenta de candidaturas nos Programas rogramas Operacionais temticos com mais do que um ministrio a subscrev-las. subscrev O 11. Reforando ainda mais estes incentivos com expresso tambm no Oramento de Estado, , deveria ser estudada a possibilidade de estabelecer uma dotao oramental especial para projetos de GovInt para as temticas prioritrias. prioritrias

Evitar governao sectorial camuflada


12. Um dos maiores risco iscos s de perverso do conceito pode resultar da utilizao imprpria da designao governao integrada, , quando na verdade se est es a fazer governao sectorial/burocrtica. sectorial/ Um dos sinais a estar atento se, por exemplo, programas operacionais temticos esto completamente desenhados por e para um ministrio, ministrio, ou se um programa territorial governado como se se tratasse de um conjunto de silos por sectores, sem qualquer integrao. integrao

Fora ora suficiente para contrariar as culturas enraizadas em muitos departamentos


13. Os decisores polticos responsveis por opes es de GovInt devem ter conscincia que a probabilidade de encontrarem resistncias organizacionais elevada. Devem por isso ter mecanismos de alerta (projetos em derrapagem de prazos,

baixo nvel de representao nos n grupos interministeriais,.) ,.) e ter uma capacidade de interveno rpida e eficaz para inverter essa situao. 14. essencial para vencer resistncias uma um conjugao de capacidades de persuaso e inspirao em articulao com o exerccio da autoridade, autoridade acompanhado pelo suporte inequvoco in da tutela.

Dedicar recursos adequados para suportar iniciativas integradas prioritrias


15. Apesar de os recursos financeiros no constiturem o fator crtico de sucesso de GovInt no podem ser ignorados. necessrio medir exatamente os meios necessrios srios para obter os resultados desejados, desejados de modo a no gerar uma falsa expetativa e uma fonte de frustrao. ara esse desgnio devem ser mobilizados quer a comparticipao proporcional a 16. Para partir dos oramentos dos parceiros (oramentos conjuntos), , quer a possibilidade de incentivos (majoraes, dotaes oramentais especficas,) especficas ) para aes de GovInt .

Compatibilizar objetivos de curto e longo prazo


17. Os objetivos devem ter um cronograma associado, construdo com equilbrio entre curto-prazo, prazo, mdio-prazo mdio e longo-prazo, , sem correr o risco de criar expetativas desajustadas de velocidade na obteno de resultados (que gerar frustrao ao no serem alcanados) nem ter uma proposta to conservadora, lanando tudo para o longo-prazo longo (que gerar desinteresse e ceticismo quanto verdadeira utilidade).

Reconhecer os xitos e celebrar vitrias


18. Aps o alcance de objetivos de curto, mdio e longo prazo, num projeto de GovInt, muito relevante o reconhecimento expresso por parte dos decisores polticos de topo dos progressos realizados, bem como a celebrao dessas vitrias com as equipas.

Eixo tcnico/institucional

Agir em quatro dimenses nas organizaes envolvidas


19. Agir em quatro eixos: - Para dentro das organizaes, desenvolvendo novas competncias para uma cultura colaborativa; colaborativa - Para o lado da sua organizao, formando parcerias; - Para cima, com um modelo adequado de monitorizao, avaliao e gesto de performance; - Para fora da sua organizao, descobrindo formas de comunicar e de trabalhar com os cidados. cidados

Mobilizar as instituies necessrias para uma boa resposta integrada


20. Identificar com rigor que instituies devem ser convidadas convidadas a integrar o projeto, projeto estabelecendo duas coroas de nveis de envolvimento, envolvimento, entre parceiros core e entre parceiros arceiros associados (cf. modelo odelo das CPCJ, com comisso comiss restrita e comisso alargada). 21. Por exemplo, para a questo da empregabilidade em regime de GovInt poderiam ser mobilizados, enquanto parceiros core, a Educao, o Emprego e a Economia, e enquanto parceiros associados, a Juventude, a Segurana Social, o Desenvolvimento regional, a Agricultura e Mar, Mar, a Imigrao, a Igualdade de gnero

Desenvolvimento regional

Igualdade de gnero

Educao Emprego Economia


Imigrao

Segurana Social

Juventude

Agricultura e Mar

Exemplo da aplicao do conceito de duas coroas no desenho de um projeto de GovInt para a empregabilidade.

Clarificar bem expetativas, funes e responsabilidades


22. A GovInt exige uma clarificao de expetativas de cada parceiro, parceiro fazendo mesmo o exerccio de as escrever (p.ex grande utilidade dos memorandos e atas para este fim). . H que ter ateno a expetativas explcitas, mas tambm ter a sensibilidade para antecipar expetativas implcitas no declaradas. 23. importante uma definio o mais rigorosa possvel das funes e responsabilidades (quem faz o qu, quando, com que meios e para qu) de cada parceiro, com flexibilidade para ajustamentos dinmicos. dinmicos

Apostar na mudana da cultura das organizaes, com a consolidao da cultura colaborativa


24. Assegurar a sustentabilidade do investimento feito s ser verdadeiramente possvel atravs de uma efetiva transformao da cultura das organizaes, desde logo na esfera do Estado, Estado com a afirmao de uma cultura colaborativa, focada verdadeiramente no servio aos cidados. cidados. Esse o principal ativo que poder perdurar, com impactos futuros futuros relevantes no desenvolvimento do Pas.

25. Investir tempo e capacidade de inspirao para mobilizar vontades e lideranas de todas as instituies para essa mudana cultural.

No confundir GovInt com proliferao de comisses, grupos de trabalho e reunies eunies a metro
26. Incentivar uma cultura de rigor na gesto do consumo de tempo, tempo com marcao parcimoniosa de reunies, reunies com agenda muito bem definida e difundida, com indicao dos trabalhos preparatrios necessrios, bem como dos resultados esperados. GovInt pode no ser 27. Comear por reunies plenrias de parceiros para o projeto GovInt, a melhor abordagem. abordagem A falta de confiana inicial pode constituir um obstculo para que todos falem abertamente. Deve-se considerar a shuttle diplomacy1 para obter respostas mais consistentes.

Detetar potenciais aliados e construir alianas estveis


28. A GovInt um desafio que exige a deteo precoce de potenciais aliados e de potenciais detratores/obstculos. detratores/obstculos Assim deve-se se investir na construo e consolidao olidao de uma rede de alianas pessoais e institucionais, institucionais que sustentem o desenvolvimento do projeto de GovInt. Essa rede deve ser permanentemente reforada com o aprofundamento dos vnculos de confiana. Para tal, a efetiva participao, a co-construo construo, , a partilha de poder e de protagonismo e a afirmao de uma nova identidade de um ns muito importante. 29. Em relao aos potenciais ou efetivos detratores deve-se deve se antecipar os seus movimentos de bloqueio e tentar reconverter essa atitude, mobilizando-os mobilizando e negociando o seu envolvimento no projeto, diluindo a noo de ameaa que o projeto possa representar.

Inspirado a partir do conceito da diplomacia e sas relaes internacionais, "shuttle diplomacy" consiste na ao de uma parte externa (de um terceiro) que serve de intermedirio entre os intervenientes de uma disputa, sem que haja contato direto entre estes. Inicialmente e geralmente o processo implica viagens sucessivas (shuttling) da parte deste intermedirio entre os locais de trabalho dos intervenientes.

30. Neste processo de alianas, a possibilidade de mobilizar estruturas com impacto relevante na formao e cultura organizacional, organizacional, como o INA ou o Centro de Estudos Formao ormao Autrquica, seria altamente nte vantajosa. Nesse universo poder ser desenvolvida formao e mobilizao dos servidores pblicos para a GovInt. 31. Deve ser trabalhada uma u aliana decisiva com o universo acadmico, acadmico com a criao de uma rede de centros de investigao que se interesse interess pela temtica da GovInt e faa investigao aplicada gerando conhecimento til para a formulao e avaliao de polticas pblicas. 32. Esta aposta na GovInt deve ser estvel, permanecendo para alm dos ciclos polticos. . Deve por isso ser um terreno de consensos e de envolvimento o mais alargado possvel, para que cada mudana de governo no signifique regressar ao zero.

ADC: o centro da GovInt


33. A Agncia de Desenvolvimento e Coeso (ADC) dever ser, por excelncia, exc o centro da governao integrada. integrada. Uma vez que foi decidido concentrar os anteriores institutos numa s agncia central, para maior eficcia de coordenao, surge com evidncia a necessidade de assegurar uma forma de governao adequada a essa concentrao. conc 34. Esse desafio para a ADC deve ser trabalhado trabalhad em trs eixos distintos, mas interdependentes: a) Cultura organizacional (sentido de misso, modelo de liderana, valores de cooperao, confiana , no-averso no ao risco, .) b) Sistemas (de planeamento, de participao, de comunicao, de incentivos, de avaliao, .) c) Processos (flexveis, adaptativos, transparentes, focados em eficincia e eficcia,..) 35. Para este fim, como em todos os projetos de GovInt, GovInt necessrio reunir uma equipa que acredite e queira desenvolver este modelo e essencial preparar um programa de formao slido e coerente com os objetivos.

Apoiar a criao do Forum para a Governao Integrada


36. Em parceria entre o Estado e instituies da sociedade civil, e em articulao ar com a rede de centros de investigao j referenciada, apoiar a criao de um Forum permanente, particularmente p vocacionado para promover o estudo, desenvolver e promover a GovInt, GovInt, atravs da realizao de estudos, de conferncias, de aes es de formao, de edies e publicaes e de interao com os media.

Eixo Pessoas
Encontrar as pessoas certas para o projeto de GovInt
37. O sucesso de um projeto de GovInt est estritamente associado capacidade de mobilizar para as equipas pessoas com o perfil rfil adequado para essa misso, nomeadamente que: Representem uma organizao que tenha interesse no tema e que possam falar em nome dessa organizao. Tenham am conhecimento e experincia sobre o tema. Tenham um grande interesse e disponibilidade para trabalhar o tema. Possam, , se necessrio, mobilizar recursos.
Os Sete Fatores tores Colaborativos Crticos. C 1. Os parceiros partilharem um interesse especfico ou objetivo comum, no qual esto comprometidos e que no conseguem alcanar por si s. 2. Os parceiros parceiros quererem procurar uma soluo colaborativa agora j e estarem dispostos a contribuir com algo para esse esforo. 3. Estarem mesa as pessoas apropriadas. 4. Os parceiros terem processos/mtodos abertos e credveis. 5. O esforo colaborativo ter um lder (ou lderes) l apaixonado, credvel e influente. 6. Os parceiros terem relaes de confiana. 7. Os parceiros usarem as suas competncias em liderana colaborativa.
Linden, R.M. (2010) Leading across boundaries Creating collaborative agencies in a network world, San Francisco, CA: Jossey-Bass.

38. Quando se identifica a equipa, equipa constituda com pessoas motivadas e entusiasmadas com o projeto, projeto deve-se procurar definir com elas as tarefas adequadas e de valor acrescentado que cada uma pode desempenhar, valorizando o contributo de todas, , para que se desenvolva um sentimento de apropriao (ownership) wnership). . S quando sentirem o projeto como verdadeiramente seu, podero dar o seu melhor.

39. Identificadas as pessoas certas deve haver estabilidade. . Deve ser combatido comba o hbito das substituies recorrentes de pontos de contacto nas representaes institucionais. Um dos maiores bloqueios a que um projeto de GovInt avance decorre da contnua substituio dos representantes dos parceiros, fazendo regressar ao princpio o toda a construo de confiana e de desgnio comum.

Capacidade para trabalhar atravessando as fronteiras das instituies


40. Para responder exigncias da multidisciplinariedade e da construo de pontes entre organizaes em projetos de GovInt, GovInt deveriam ser detetados dete perfis de funcionrios pblicos que tivessem tido experincias em vrios sectores/ministrios da AP. AP. Deveria igualmente ser considerada a possibilidade de criar um forte incentivo para que, que regularmente, nas carreiras dos quadros da AP se fizesse um trajeto no-linear, no linear, conhecendo vrios servios de diferentes ministrios. Esse portfolio asseguraria maior competncia para GovInt.

Compatibilizao do relacionamento formal com o informal


41. Os construtores de solues de GovInt e os que tm responsabilidade de os gerir devem no s desenvolver excelentes relaes interinstitucionais ao nvel formal, , baseadas na lealdade, transparncia e correo de procedimentos, como tambm devem investir fortemente nas relaes informais que, tantas vezes, so ainda mais importantes para a consolidao de projetos em parceria.

Envolver efetivamente os stakeholders e os cidados no conhecimento do problema e na identificao das solues


42. Os espaos de participao no podem ser um pr-forma, forma, feitos para cumprir requisitos formais, , sem qualquer impacto efetivo na conceo, desenvolvimento e avaliao de projetos de GovInt. Para contrariar isso necessrio: Organizar processos de participao bem estruturados e nos tempos certos, com com os protagonistas adequados.

Exigir evidncias do impacto da participao nos projetos de GovInt, mapeando os pontos em que os contributos foram integrados. Comunicar aos stakeholders e aos cidados como que os seus contributos foram integrados.

Assumir sumir as consequncias do risco da inovao em GovInt


43. Tendo os projetos de GovInt um carter exploratrio e inovador, necessrio ter empreendedores pblicos que aceitem correr o risco de falhar na sua concretizao. . Para isso necessrio aceitar a incerteza como parte integrante do processo e evitar penalizar indiscriminadamente os insucessos nesse contexto.

Eixo Comunicao
Comunicar os ganhos de eficincia e eficcia
44. A comunicao dos ganhos de eficincia e eficcia graas aos projetos de GovInt constitui o principal argumento para gerar apoio a este modelo. modelo. Deve, Deve por isso, ser executada com rigor e clareza para poder ser entendida pelos parceiros, stakeholders e pblico em geral.

s para os beneficirios as vantagens da integrao Tornar bvias


45. implementao de projetos de GovInt devem deve estar associados associado de imediato benefcios para os stakeholders, que os faam valorizar e aderir a essa transformao. Sero eles os principais aliados na defesa do projeto, se verificarem os seus benefcios. benefcios Por exemplo, se opes de governao integrada (p.e. expressas na ADC) evidenciarem evidencia uma efetiva simplificao na gesto do Portugal 2020, como muito menos burocracia e atitude mais emptica dos servios (cultura No wrong door2 ou one-stop-shop) isso ser ser um forte facilitador para o avano sustentado da GovInt.

No Wrong Door representa uma filosofia de servio holstica, centrada no cliente, que procura tornar a instituio til para um leque alargado de necessidades do cliente. Estas equipas esto aptas a identificar clientes com mltiplas necessidades e focam cam os seus esforos na resoluo dessas necessidades, evitando que a pessoa ande de servio em servio, sem que ningum resolva a sua situao.

Eixo Avaliao
Ter termos de referncia muito claros
46. Quando for decidido avanar com GovInt em qualquer rea rea temtica ou territrio, devem ser muito bem definidos os termos de referncia, referncia a partir de diagnsticos slidos e de objetivos realistas e exequveis. . A definio de metas a alcanar constituir o referencial essencial para a avaliao futura.

Definir claramente incentivos e prmios, prmios, quer ao nvel individual, quer institucional
47. Procurar identificar quais os incentivos certos para cada pessoa chave envolvida nos processos de GovInt e contratualizar objetivos e recompensas. 48. Considerar a possibilidade de oferecer oportunidades aliciantes de desenvolvimento de carreira para lderes do setor pblico, que tenham dado mostras de serem particularmente habilitados a lidar com problemas complexos. 49. Incentivar a criao de um Prmio de boas prticas e de excelncia em GovInt, para dar visibilidade s instituies promotoras.

Criar objetivos mensurveis de excelncia a nvel mundial. Importncia dos rankings.


50. Ambicionar e desenvolver as aes necessrias para, em alguns projetos/reas piloto, alcanar standards de excelncia, world-class, capazes de ocupar o top 3 em rankings desse setor e convertendo-se convertendo em tema de referenciao refer internacional.

Selecionar cionar para avaliao um nmero limitado de indicadores, indicadores especificamente identificados para avaliar resultados de GovInt Gov
51. Preferir uma bateria de indicadores de avaliao relativamente restrita, restrita absolutamente focada nas melhorias esperadas de eficcia e eficincia e evitar disperso por uma mirade de indicadores.

Ligar a avaliao ao processo de aprovao de novos financiamentos nciamentos


52. Colocar como condio obrigatria de aprovao aprovao de novos financiamentos, financiamentos o cumprimento escrupuloso dos processos de avaliao acordados e a ponderao do sucesso perante os objetivos pr-definidos. pr

Prever os recursos financeiros e o tempo necessrio para fazer avaliaes de boa qualidade
53. Uma avaliao de qualidade exige tempo e dinheiro. Ambos os recursos devem ser previstos nos oramentos e cronograma dos respetivos projetos.

Sete perguntas essenciais para comear um projeto de GovInt.

1. A razo de ser da proposta de GovInt est bem clarificada, assim como as vantagens decorrentes (aumento de eficcia e de eficincia) e dificuldades dificuldade previsveis? 2. H um decisor poltico verdadeiramente verdadeiramente empenhado no desenvolvimento do projeto de GovInt e tem peso especfico para fazer avanar a soluo? 3.J foi tentada alguma experincia congnere, no pas pa s ou no estrangeiro? Com que resultados? O que se aprendeu? 4. Esto identificadas as instituies que devemos envolver e com que contributos e responsabilidades? responsabilidade 5. Estamos a propor um ciclo de tempo suficiente para uma abordagem sustentada ntada e com resultados efetivos? efetivos Ou a presso do curto-prazo prazo esmagadora e gerar grande frustrao? 6.Temos identificadas e mobilizadas as pessoas certas para dirigir e executar o projeto de GovInt? 7. Estabelecemos indicadores claros e exequveis de avaliao? Como podemos ter marcos intermdios que permitam aferir que se est no caminho certo?

Quadro-sntese sntese dos requisitos para GovInt

1) Mobilizao do foco para resultados (quer nas iniciativas resultantes (output), quer nos impactos gerados (outcomes)), mais do que para a a correo de procedimentos. 2) Empenho evidente da liderana poltica e departamental nessa opo. opo 3) Cultura organizacional colaborativa. colaborativa 4) A existncia de pessoas e processos de construo de pontes entre organizaes o (boundary-spanners). planeamento 5) Sistemas integrados de planeamento. 6) Capacidade de identificao de prioridades. 7) Competncias e capacidades para construir alianas estratgicas, para gerar confiana e para negociar consensos. 8) Gesto de performance e avaliao adequada ao modelo integrado. 9) Alocao de recursos e sistema de oramento partilhados. interoperveis 10) Sistemas de TIC interoperveis. 11) Preparao para inovar, gerir riscos e fracassos. 12) Aprendizagem a partir da experincia e das evidncias. 13) Capacidade de desenhar um equilbrio entre objetivos de curto e de longo prazo.

Portugal 2020: como fazer funcionar funcionar a governao integrada?


Documento de trabalho
V 1.0 (em construo)

Rui Marques (coord.); ; Carla Martingo; Francisca Assis Teixeira; Madalena Saldanha; Nuno Guedes; Patrcia Boura; Pedro Gis; Pedro Mira Vaz 29 Novembro 2013

Uma iniciativa

com apoio

Sumrio Executivo
1. Com o prximo quadro comunitrio de apoio (Portugal 2020), a vigorar entre 2014/2020, Portugal tem uma oportunidade que no pode desperdiar. O caminho percorrido nas ltimas dcadas, fez-nos fez chegar a um modelo concetual de organizao org destes recursos (QCA I, QCA II, QCA III, QREN) que se estrutura em programas programa temticos ticos (transversais e no setoriais), e em programas regionais. Esse modelo, com forte aposta em solues que exigem maior integrao e coordenao, coloca desafios relevantes. Por outro lado, os incentivos que forem operacionalizados nos prximos anos, em termos de cultura institucional, sero muito importantes para afirmar ou no um crescimento da cultura de governao integrada, nomeadamente nos eixos prioritrios para o nosso desenvolvimento. 2. Como fazer funcionar um modelo de governao integrada a pergunta da qual se parte. Procura-se Procura responder a esta questo, de uma forma breve e eminentemente operacional, atravs do aprofundamento do conceito de um modelo de governao integrada, bem como quais os bloqueios, facilitadores, crticas e fatores de sucesso. Abdica-se se de uma abordagem ao nvel concetualizao da macroestrutura de governao, governao no mbito do Portugal 2020, 2020 ou de uma reviso da evoluo dos modelos, optando-se optando por um foco nas estratgias e dinmicas de funcionamento de modelos de GovInt. 3. Como pano de fundo, regista-se regista que os problemas mais complexos das sociedades contemporneas (wicked problems) constituem um desafio de persistente, apesar do desenvolvimento de novas respostas sociais quer do Estado, quer da Sociedade civil. Desemprego, pobreza, excluso social, maus-tratos maus a crianas e jovens, isolamento dos idosos, ou noutra esfera, a segurana nacional, as alteraes aes climticas, o cluster do mar ou a gesto das cidades so exemplos evidentes. 4. Os problemas complexos so difceis de definir com rigor, evidenciam interdependncias e multi-causalidade, multi atravessam fronteiras ras organizacionais, so socialmente complexos, no tm soluo clara e as solues tentadas

Portugal 2020, uma oportunidade para desenvolver e incentivar centivar a governao integrada

Como omo fazer funcionar esse modelo?

O desafio dos problemas sociais complexos.

registam falhas crnicas e podem gerar novos problemas. 5. As respostas sociais a estes problemas esto ainda muito condicionadas por uma viso burocrtica das organizaes, marcada pela estrutura em silo, com fronteiras bem definidas, diviso rgida do trabalho, modelo hierrquico de autoridade e hegemonia de rotinas r e procedimentos, valorizando sobretudo processos, mais do que resultados. Este modelo tem baixa integrao e enormes resistncias coordenao e cooperao que atravesse fronteiras. 6. Foram tentadas outras utras abordagens, como a Nova Gesto Pblica, que valorizava muito a governao empreendedora. No entanto, entant apesar de alguns avanos (p. ex., no maior foco no cliente), os resultados foram pobres e sobretudo conduziram a uma fragmentao, com aumento da incapacidade de coordenao. 7. Em simultneo foi-se consolidado o conceito de sociedade em rede e consequentemente, o de governao em rede, com potencialidades de inovao, cooperao, flexibilidade, rapidez rapi e descentralizao. 8. A estas teses sucedeu-se sucedeu a viso da governao integrada (GovInt), impulsionada sobretudo a partir da transio de sculo, no contexto dos pases angloanglo saxnicos. definida como uma estratgia poltica que procura coordenar o desenvolvimento e a implementao de polticas, transversalmente a departamentos e agncias, especialmente para abordar problemas sociais complexos como excluso e pobreza, de uma forma integrada (). uma estratgia que procura juntar no s os departamentos governamentais, mas tambm um conjunto de instituies privadas e de voluntariado, trabalhando transversalmente, transversalmente tendo em vista um objetivo comum (Bogdanor, 2005).

A resposta burocrtica tradicional em silos

e a fragmentao da Nova Gesto Pblica.

A ascenso da governao em rede Definio da GovInt

9. A GovInt expressa-se se num gradiente de menor a maior integrao, da simples partilha de informao, cooperao, colaborao e at, nalguns casos, fuso. No um caminho simples, nem fcil, mas parece ser o modelo mais adequado sociedade em rede e aos seus

Da partilha de informao fuso

problemas roblemas complexos. 10. No chega, no entanto, enunciar, decretar ou criar estruturas de GovInt. Se nada mais for feito, o resultado pode ser profundamente frustrante, frustrante pois leva a um desajustamento total entre o modelo enunciado e uma cultura organizacional antagnica (burocrtica), (burocrtica) que est profundamente enraizada. 11. necessrio trabalhar uma nova cultura organizacional, com novos mtodos e novas competncias. H que desenvolver um novo software organizacional que no bloqueie e que promova GovInt. 12. Este modelo organiza a sua abordagem em torno de temas, territrios, pblicos-alvo pblicos ou servios integrados, sendo claro que em algumas reas no se justifica pensar em GovInt. importante, pois, discernir quando se justifica GovInt ou quando inadequado forar esse modelo. 13. reconhecido que no possvel GovInt em tudo, a todo o tempo. vivel ter (a) GovInt em tudo, durante um curto perodo (tipicamente uma catstrofe ou guerra) ou (b) GovInt em alguns temas/territrios, durante todo o tempo (reas temticas prioritrias, com problemas complexos). Neste contexto, essencial saber escolher bem as prioridades para projetos de GovInt. 14. Na GovInt, as pessoas fazem a diferena. O perfil dos lderes e dos mediadores (boundary-spanners) exigente, sobretudo em competncias transversais que gerem confiana e reforcem laos entre os parceiros. p 15. Os principais bloqueios GovInt resultam da pesada herana da cultura burocrtica, dificilmente desmantelvel, a que se acrescenta a proteo da minha quinta, do meu oramento, o medo de perder poder ou a falta de conhecimento sobre uma viso global dos problemas complexos. Tambm a desconfiana militante, a gesto de interesses e o espao de expresso de protagonismos no facilitam.

No se tem GovInt por decreto

Um novo software organizacional Aplicabilidade da GovInt

Saber escolher as prioridades

Lderes e mediadores

Os bloqueios GovIn GovInt

16. A contradio entre a exigncia de resultados a curto prazo, decorrente de ciclos polticos curtos, e a necessidade de um perodo longo para obter resultados visveis, fruto da GovInt, GovInt constitui um constante ponto de conflito nesta abordagem. abordagem 17. Ainda assim, h que ter em conta as crticas feitas a este modelo, entre as quais se inclui o excessivo consumo de tempo e de energia, , a dificuldade em obter resultados a curto-prazo, prazo, a complexificao de processos, decorrente do surgimento de novas estruturas transversais, a dificuldade de avaliao e de quadros de responsabilizao. 18. Tendo conscincia destes obstculos ob e crticas, importante ter presente que a GovInt s se afirma, em termos pragmticos, porque pressupe maior eficcia na resoluo dos problemas complexos, bem como maior eficincia na utilizao de recursos escassos. Esse o argumento decisivo que leva decisores polticos a optarem por este caminho, particularmente em perodos crticos cuja exigncia fazer melhor, com menos. 19. Mas a estes argumentos pragmticos, pode ser adicionada uma perspetiva altrusta. A GovInt justifica-se tambm pela necessidade de um melhor servio aos cidados, pela valorizao do trabalho conjunto, pela vontade de aprender com outros e por fazer o que est certo. 20. Nos fatores crticos de sucesso foi possvel identificar um eixo nuclear e quatro pilares para o seu desenvolvimento:

Conflitos entre curto e longo prazo

Uma perda de tempo tempo

Maior Eficcia e Eficincia

Fazer o que est certo

Por onde passa o sucesso da GovInt

21. A cooperao/colaborao colaborao constitui o ncleo de qualquer projeto de GovInt, o que justifica que muitas vezes esta seja tambm referida como governao colaborativa. O esforo adicional que exigido num processo colaborativo, em que necessrio que cada parceiro se adapte realidade do outro, repartindo poder e protagonismo, exige que se evidenciem evidencie os ganhos decorrentes da colaborao e se seduzam seduza os parceiros para essa dinmica. 22. Por isso, a palavra-chave chave para processos colaborativos confiana. onfiana. Sem ela, nada ser possvel construir. necessrio alicer-la la numa viso partilhada e num roteiro definido e executado conjuntamente. 23. A liderana para a GovInt exige alinhar renovao estratgica, arquitetura de estrutura e de processos pr e cultura organizacional, em torno do conceito de um modelo colaborativo, que visa maior eficcia e eficincia na resoluo de problemas complexos. Importa nesta dinmica ter lderes que sejam capazes de mobilizar e inspirar, de fazer pontes e de criar c um sonho, no quadro de modelos organizacionais com maior exigncia de flexibilidade, agilidade, versatilidade, velocidade e qualidade no trabalho das suas equipas. 24. Note-se se que a mudana no sentido da governao governa integrada no implica necessariamente uma liderana nica a partir das hierarquias tradicionais. A necessidade de envolvimento de um coletivo implica, portanto, uma abertura totalidade dos stakeholders. 25. A promoo da participao exigente e tem cincia. A coordenao de diversas organizaes envolvidas na implementao mentao de polticas pblicas implica torn-las unidades/partes de um sistema que estabelea uma rede de relaes, de modo a alcanar os objetivos/efeitos desejados. . Por isso, a mudana para pa a GovInt ensina-se, aprende-se, estimula-se se e treina-se. treina 26. A mudana ocorrer de forma vantajosa com contributos de todos aqueles que esto interessados nela. A incluso de todos, sejam utentes, clientes, fornecedores, forne

Governao colaborativa

Confiana

Lideranas mobilizadoras e inspiradoras.

Importncia mportncia da participao e apropriao

utilizadores de servios ou prestadores de servios deve ser complementada tambm pelo conhecimento com origem nos sectores produtores de conhecimento especializado (universidades, centros de investigao, peritos..). 27. Em todo o processo de GovInt, a comunicao interna joga um papel essencial. essencial quando deficiente ou inexistente uma das principais causas de fracasso deste modelo. fundamental saber traduzir diferentes cdigos e valores pessoais e organizacionais, tornar claras as mensagens, partilh-las, las, criar canais de interao e de dilogo na comunicao intra e inter-instituies. inter 28. A execuo de boa estratgia de comunicao externa tambm vital, quer uer para a justa apresentao de contas aos cidados, quer para o essencial apoio pblico que projetos de GovInt necessitam. necessitam 29. A GovInt tem nas tecnologias de informao e comunicao, aliadas preciosas. Desde logo porque permitem uma existncia em rede, viabilizando a gesto de mais informao, mas tambm uma melhor e mais rpida gesto dessa informao. 30. As TIC neste domnio viabilizam a colaborao para o conhecimento, para a deciso e para a execuo entre parceiros de governao vernao integrada. Permitem tambm, para fora da parceria, a, a informao, a credenciao/ credenciao autenticao, um acesso generalizado a servios e a comunicao aberta ou dirigida. 31. Para que as TIC possam ser verdadeiramente teis a processos de GovInt, devem ser tidos em conta aspetos como a gesto da mudana, o redesenho de processos, a propriedade dos sistemas de TI ou a privacidade. 32. O quarto pilar de sustentao de um modelo colaborativo , habitualmente, pouco considerado, considerado mas decisivo. A monitorizao e a avaliao assumem particular relevncia para um modelo focado na eficcia e na eficincia, como o da GovInt. 33. A avaliao da Govint implica um faseamento sequencial

Comunicar municar para dentro e para fora

TIC, aliadas insubstituveis

Sem avaliao no h GovInt vivel

ex ante, on going e ex post. Devem ser consideradas, para alm da avaliao externa, dimenses como a autoavaliao, a avaliao conjunta, a avaliao inter-pares inter em diferentes nveis de atuao (local-regional, (local nacional, supra-nacional), nacional), numa avaliao integrada i que contemple e avalie actores, polticas, processos e metas. 34. Toda a anlise produzida neste documento de trabalho pretende contribuir para um roteiro que apoie decisores polticos e tcnicos na implementao de modelos de governao integrada. Para isso, isso optou-se por considerar cinco eixos distintos de ao (ver anexo): a. Eixo poltico b. Eixo tcnico-institucional institucional c. Eixo pessoas d. Eixo comunicao e. Eixo avaliao 35. A GovInt no nova em Portugal. Vrias instituies, instituies em distintos projetos, projetos tm desenvolvido trabalho significativo neste domnio, como mostram as experincias selecionadas para este documento de trabalho (ver Experincias nacionais e internacionais de governao integrada). a partir dessa realidade concreta creta que devemos aprender, de uma forma indutiva, quais os caminhos certos a percorrer. Seguramente aprenderemos com estes casos que no sendo a GovInt um desafio fcil, nem chave de solues instantneas, o modelo mais adequado de resposta aos problemas s complexos do nosso tempo.

E daqui sair um roteiro prtico

GovInt: no n fcil, mas a resposta certa

Roteiro oteiro para uma uma governao integrada no quadro do Portugal 2020

Eixo Poltico

Eixo Tcnico-Institucional Tcnico

Eixo Pessoas

Eixo Comunicao

Eixo Avaliao

Eixo Poltico

Coordenao poltica forte e empenhada


1. Os responsveis polticos ao mais alto nvel, mas tambm os dirigentes da Administrao, tm um papel chave, desde o incio, na afirmao explcita e pedaggica da importncia da GovInt e da sua firme determinao em a torn-la efetiva. . Esse sinal constitui um forte incentivo para que as estruturas da Administrao se movimentem nesse sentido. 2. Garantir uma coordenao politica forte, forte no centro do Governo, Governo da linha orientadora dos programas do Portugal 2020, com foco no reforo de modelos mode de governao integrada, integrada que permitam maior eficincia e eficcia na resoluo de problemas complexos. Apesar de no ser esta a soluo tradicionalmente adotada nos ltimo QCA, QCA, colocar a coordenao poltica do Portugal 2020 no centro do Governo, num ministro ministro com competncias transversais e fazer dele depender a Agncia, pode representar uma excelente opo para uma efetiva governao integrada. 3. A essa coordenao forte (senior champion) exigida um particular esforo quer na energia de ativao de e um processo ambicioso de transformao de cultura e de mentalidades, quer na determinao e pacincia para vencer bloqueios e resistncias que sempre existiro.

Tarefas-chave do decisor poltico de topo


Demonstrar que apoia a iniciativa tanto em gestos como em palavras. Mostrar aos membros como que o seu projecto est ligado a objetivos tivos ou prioridades de maior dimenso do que a organizao envolvida. Ser um filtro de problemas e ajudar a lidar com bloqueios que esto para alm da sua capacidade problemas polticos entre agncias parceiras, obstculos polticos, falta de suporte snior... Providenciar recursos medida que so necessrios. Fazer as mudanas/alteraes necessrias nas reas que afetam o projeto (oramento, recursos humanos e sistemas si de tecnologias da informao..), ), para conseguir maior suporte na colaborao. Proporcionar ao grupo (e individualmente) o reconhecimento das suas conquistas. conquistas

Linden, R.M. (2010) Leading across boundaries Creating collaborative agencies in a network world, San Francisco, CA: Jossey-Bass. Jossey

Escolher bem as prioridades para os grandes projetos de GovInt


4. Sabendo que no se justifica governao integrada em tudo a todo o tempo, importa escolher criteriosamente quais as prioridades para desenvolver projetosprojetos piloto slidos de GovInt que sejam estruturantes, demonstrativos e teis. As quatro prioridades temticas para o Portugal 2020 surgem naturalmente como essenciais para aplicao deste modelo pelo que ser er sensato comear por a. 5. Valorizar sobretudo os pequenos passos e o carter incremental e sustentvel dos projetos de GovInt, vInt, sem excluir casos excecionais de projetos mais ousados de inovao radical.

Desenvolver um sentido partilhado e urgente de misso


6. necessrio criar uma forte conscincia de misso comum e partilhada, partilhada de servio ao Pas, , que mobilize o melhor dos quadros da Administrao Pblica. Pblica Os envolvidos em GovInt devem ser permanentemente mobilizados e formados para essa dimenso intangvel e devem sentir quo relevante o seu contributo contrib para o sucesso dessa misso. . 7. Deve-se estudar e enunciar os custos de no agir nas temticas/territrios temticas/ selecionados para intervenes de GovInt. 8. A noo de relevncia e de urgncia (que pode ser dada de viva voz por um testemunho ou um estudo-de-caso) estudo caso) da misso que proposta, proposta constitui um fator de ativao de um projeto de GovInt.

Ter foco no aumento da eficincia e, sobretudo, da eficcia das polticas pblicas desenvolvidas em e modelos de GovInt.
9. A principal razo de ser para o desenvolvimento de GovInt a maior eficcia na resoluo de problemas sociais complexos, complexos a par com a maior eficincia na utilizao de recursos e na gesto de processos. Assim, em cada projeto GovInt, GovInt devem ser evidenciado exaustivamente os ganhos de eficincia e eficcia que se esperam e criar um forte compromisso com a sua concretizao.

Atenuar no setor pblico o incentivo competio e troc-lo troc pelo incentivo cooperao
10. A competio entre projetos no setor pblico, muito inspirado pela viso da Nova Gesto Pblica, agrava a lgica de silos e de resposta departamental em conflitos com outros departamentos, departamentos com quem concorre pelos mesmos fundos. f Esse quadro prejudica a construo co de pontes de cooperao para uma aposta forte na GovInt. Deve por isso ser substitudo por um forte incentivo apresentao de projetos pluri-ministrio pluri e, se adequado, com parcerias com a sociedade civil, impondo, por exemplo, a obrigatoriedade e de apresentao apresenta de candidaturas nos Programas rogramas Operacionais temticos com mais do que um ministrio a subscrev-las. subscrev O 11. Reforando ainda mais estes incentivos com expresso tambm no Oramento de Estado, , deveria ser estudada a possibilidade de estabelecer uma dotao oramental especial para projetos de GovInt para as temticas prioritrias. prioritrias

Evitar governao sectorial camuflada


12. Um dos maiores risco iscos s de perverso do conceito pode resultar da utilizao imprpria da designao governao integrada, , quando na verdade se est es a fazer governao sectorial/burocrtica. sectorial/ Um dos sinais a estar atento se, por exemplo, programas operacionais temticos esto completamente desenhados por e para um ministrio, ministrio, ou se um programa territorial governado como se se tratasse de um conjunto de silos por sectores, sem qualquer integrao. integrao

Fora ora suficiente para contrariar as culturas enraizadas em muitos departamentos


13. Os decisores polticos responsveis por opes es de GovInt devem ter conscincia que a probabilidade de encontrarem resistncias organizacionais elevada. Devem por isso ter mecanismos de alerta (projetos em derrapagem de prazos,

baixo nvel de representao nos n grupos interministeriais,.) ,.) e ter uma capacidade de interveno rpida e eficaz para inverter essa situao. 14. essencial para vencer resistncias uma um conjugao de capacidades de persuaso e inspirao em articulao com o exerccio da autoridade, autoridade acompanhado pelo suporte inequvoco in da tutela.

Dedicar recursos adequados para suportar iniciativas integradas prioritrias


15. Apesar de os recursos financeiros no constiturem o fator crtico de sucesso de GovInt no podem ser ignorados. necessrio medir exatamente os meios necessrios srios para obter os resultados desejados, desejados de modo a no gerar uma falsa expetativa e uma fonte de frustrao. ara esse desgnio devem ser mobilizados quer a comparticipao proporcional a 16. Para partir dos oramentos dos parceiros (oramentos conjuntos), , quer a possibilidade de incentivos (majoraes, dotaes oramentais especficas,) especficas ) para aes de GovInt .

Compatibilizar objetivos de curto e longo prazo


17. Os objetivos devem ter um cronograma associado, construdo com equilbrio entre curto-prazo, prazo, mdio-prazo mdio e longo-prazo, , sem correr o risco de criar expetativas desajustadas de velocidade na obteno de resultados (que gerar frustrao ao no serem alcanados) nem ter uma proposta to conservadora, lanando tudo para o longo-prazo longo (que gerar desinteresse e ceticismo quanto verdadeira utilidade).

Reconhecer os xitos e celebrar vitrias


18. Aps o alcance de objetivos de curto, mdio e longo prazo, num projeto de GovInt, muito relevante o reconhecimento expresso por parte dos decisores polticos de topo dos progressos realizados, bem como a celebrao dessas vitrias com as equipas.

Eixo tcnico/institucional

Agir em quatro dimenses nas organizaes envolvidas


19. Agir em quatro eixos: - Para dentro das organizaes, desenvolvendo novas competncias para uma cultura colaborativa; colaborativa - Para o lado da sua organizao, formando parcerias; - Para cima, com um modelo adequado de monitorizao, avaliao e gesto de performance; - Para fora da sua organizao, descobrindo formas de comunicar e de trabalhar com os cidados. cidados

Mobilizar as instituies necessrias para uma boa resposta integrada


20. Identificar com rigor que instituies devem ser convidadas convidadas a integrar o projeto, projeto estabelecendo duas coroas de nveis de envolvimento, envolvimento, entre parceiros core e entre parceiros arceiros associados (cf. modelo odelo das CPCJ, com comisso comiss restrita e comisso alargada). 21. Por exemplo, para a questo da empregabilidade em regime de GovInt poderiam ser mobilizados, enquanto parceiros core, a Educao, o Emprego e a Economia, e enquanto parceiros associados, a Juventude, a Segurana Social, o Desenvolvimento regional, a Agricultura e Mar, Mar, a Imigrao, a Igualdade de gnero

Desenvolvimento regional

Igualdade de gnero

Educao Emprego Economia


Imigrao

Segurana Social

Juventude

Agricultura e Mar

Exemplo da aplicao do conceito de duas coroas no desenho de um projeto de GovInt para a empregabilidade.

Clarificar bem expetativas, funes e responsabilidades


22. A GovInt exige uma clarificao de expetativas de cada parceiro, parceiro fazendo mesmo o exerccio de as escrever (p.ex grande utilidade dos memorandos e atas para este fim). . H que ter ateno a expetativas explcitas, mas tambm ter a sensibilidade para antecipar expetativas implcitas no declaradas. 23. importante uma definio o mais rigorosa possvel das funes e responsabilidades (quem faz o qu, quando, com que meios e para qu) de cada parceiro, com flexibilidade para ajustamentos dinmicos. dinmicos

Apostar na mudana da cultura das organizaes, com a consolidao da cultura colaborativa


24. Assegurar a sustentabilidade do investimento feito s ser verdadeiramente possvel atravs de uma efetiva transformao da cultura das organizaes, desde logo na esfera do Estado, Estado com a afirmao de uma cultura colaborativa, focada verdadeiramente no servio aos cidados. cidados. Esse o principal ativo que poder perdurar, com impactos futuros futuros relevantes no desenvolvimento do Pas.

25. Investir tempo e capacidade de inspirao para mobilizar vontades e lideranas de todas as instituies para essa mudana cultural.

No confundir GovInt com proliferao de comisses, grupos de trabalho e reunies eunies a metro
26. Incentivar uma cultura de rigor na gesto do consumo de tempo, tempo com marcao parcimoniosa de reunies, reunies com agenda muito bem definida e difundida, com indicao dos trabalhos preparatrios necessrios, bem como dos resultados esperados. GovInt pode no ser 27. Comear por reunies plenrias de parceiros para o projeto GovInt, a melhor abordagem. abordagem A falta de confiana inicial pode constituir um obstculo para que todos falem abertamente. Deve-se considerar a shuttle diplomacy1 para obter respostas mais consistentes.

Detetar potenciais aliados e construir alianas estveis


28. A GovInt um desafio que exige a deteo precoce de potenciais aliados e de potenciais detratores/obstculos. detratores/obstculos Assim deve-se se investir na construo e consolidao olidao de uma rede de alianas pessoais e institucionais, institucionais que sustentem o desenvolvimento do projeto de GovInt. Essa rede deve ser permanentemente reforada com o aprofundamento dos vnculos de confiana. Para tal, a efetiva participao, a co-construo construo, , a partilha de poder e de protagonismo e a afirmao de uma nova identidade de um ns muito importante. 29. Em relao aos potenciais ou efetivos detratores deve-se deve se antecipar os seus movimentos de bloqueio e tentar reconverter essa atitude, mobilizando-os mobilizando e negociando o seu envolvimento no projeto, diluindo a noo de ameaa que o projeto possa representar.

Inspirado a partir do conceito da diplomacia e sas relaes internacionais, "shuttle diplomacy" consiste na ao de uma parte externa (de um terceiro) que serve de intermedirio entre os intervenientes de uma disputa, sem que haja contato direto entre estes. Inicialmente e geralmente o processo implica viagens sucessivas (shuttling) da parte deste intermedirio entre os locais de trabalho dos intervenientes.

30. Neste processo de alianas, a possibilidade de mobilizar estruturas com impacto relevante na formao e cultura organizacional, organizacional, como o INA ou o Centro de Estudos Formao ormao Autrquica, seria altamente nte vantajosa. Nesse universo poder ser desenvolvida formao e mobilizao dos servidores pblicos para a GovInt. 31. Deve ser trabalhada uma u aliana decisiva com o universo acadmico, acadmico com a criao de uma rede de centros de investigao que se interesse interess pela temtica da GovInt e faa investigao aplicada gerando conhecimento til para a formulao e avaliao de polticas pblicas. 32. Esta aposta na GovInt deve ser estvel, permanecendo para alm dos ciclos polticos. . Deve por isso ser um terreno de consensos e de envolvimento o mais alargado possvel, para que cada mudana de governo no signifique regressar ao zero.

ADC: o centro da GovInt


33. A Agncia de Desenvolvimento e Coeso (ADC) dever ser, por excelncia, exc o centro da governao integrada. integrada. Uma vez que foi decidido concentrar os anteriores institutos numa s agncia central, para maior eficcia de coordenao, surge com evidncia a necessidade de assegurar uma forma de governao adequada a essa concentrao. conc 34. Esse desafio para a ADC deve ser trabalhado trabalhad em trs eixos distintos, mas interdependentes: a) Cultura organizacional (sentido de misso, modelo de liderana, valores de cooperao, confiana , no-averso no ao risco, .) b) Sistemas (de planeamento, de participao, de comunicao, de incentivos, de avaliao, .) c) Processos (flexveis, adaptativos, transparentes, focados em eficincia e eficcia,..) 35. Para este fim, como em todos os projetos de GovInt, GovInt necessrio reunir uma equipa que acredite e queira desenvolver este modelo e essencial preparar um programa de formao slido e coerente com os objetivos.

Apoiar a criao do Forum para a Governao Integrada


36. Em parceria entre o Estado e instituies da sociedade civil, e em articulao ar com a rede de centros de investigao j referenciada, apoiar a criao de um Forum permanente, particularmente p vocacionado para promover o estudo, desenvolver e promover a GovInt, GovInt, atravs da realizao de estudos, de conferncias, de aes es de formao, de edies e publicaes e de interao com os media.

Eixo Pessoas
Encontrar as pessoas certas para o projeto de GovInt
37. O sucesso de um projeto de GovInt est estritamente associado capacidade de mobilizar para as equipas pessoas com o perfil rfil adequado para essa misso, nomeadamente que: Representem uma organizao que tenha interesse no tema e que possam falar em nome dessa organizao. Tenham am conhecimento e experincia sobre o tema. Tenham um grande interesse e disponibilidade para trabalhar o tema. Possam, , se necessrio, mobilizar recursos.
Os Sete Fatores tores Colaborativos Crticos. C 1. Os parceiros partilharem um interesse especfico ou objetivo comum, no qual esto comprometidos e que no conseguem alcanar por si s. 2. Os parceiros parceiros quererem procurar uma soluo colaborativa agora j e estarem dispostos a contribuir com algo para esse esforo. 3. Estarem mesa as pessoas apropriadas. 4. Os parceiros terem processos/mtodos abertos e credveis. 5. O esforo colaborativo ter um lder (ou lderes) l apaixonado, credvel e influente. 6. Os parceiros terem relaes de confiana. 7. Os parceiros usarem as suas competncias em liderana colaborativa.
Linden, R.M. (2010) Leading across boundaries Creating collaborative agencies in a network world, San Francisco, CA: Jossey-Bass.

38. Quando se identifica a equipa, equipa constituda com pessoas motivadas e entusiasmadas com o projeto, projeto deve-se procurar definir com elas as tarefas adequadas e de valor acrescentado que cada uma pode desempenhar, valorizando o contributo de todas, , para que se desenvolva um sentimento de apropriao (ownership) wnership). . S quando sentirem o projeto como verdadeiramente seu, podero dar o seu melhor.

39. Identificadas as pessoas certas deve haver estabilidade. . Deve ser combatido comba o hbito das substituies recorrentes de pontos de contacto nas representaes institucionais. Um dos maiores bloqueios a que um projeto de GovInt avance decorre da contnua substituio dos representantes dos parceiros, fazendo regressar ao princpio o toda a construo de confiana e de desgnio comum.

Capacidade para trabalhar atravessando as fronteiras das instituies


40. Para responder exigncias da multidisciplinariedade e da construo de pontes entre organizaes em projetos de GovInt, GovInt deveriam ser detetados dete perfis de funcionrios pblicos que tivessem tido experincias em vrios sectores/ministrios da AP. AP. Deveria igualmente ser considerada a possibilidade de criar um forte incentivo para que, que regularmente, nas carreiras dos quadros da AP se fizesse um trajeto no-linear, no linear, conhecendo vrios servios de diferentes ministrios. Esse portfolio asseguraria maior competncia para GovInt.

Compatibilizao do relacionamento formal com o informal


41. Os construtores de solues de GovInt e os que tm responsabilidade de os gerir devem no s desenvolver excelentes relaes interinstitucionais ao nvel formal, , baseadas na lealdade, transparncia e correo de procedimentos, como tambm devem investir fortemente nas relaes informais que, tantas vezes, so ainda mais importantes para a consolidao de projetos em parceria.

Envolver efetivamente os stakeholders e os cidados no conhecimento do problema e na identificao das solues


42. Os espaos de participao no podem ser um pr-forma, forma, feitos para cumprir requisitos formais, , sem qualquer impacto efetivo na conceo, desenvolvimento e avaliao de projetos de GovInt. Para contrariar isso necessrio: Organizar processos de participao bem estruturados e nos tempos certos, com com os protagonistas adequados.

Exigir evidncias do impacto da participao nos projetos de GovInt, mapeando os pontos em que os contributos foram integrados. Comunicar aos stakeholders e aos cidados como que os seus contributos foram integrados.

Assumir sumir as consequncias do risco da inovao em GovInt


43. Tendo os projetos de GovInt um carter exploratrio e inovador, necessrio ter empreendedores pblicos que aceitem correr o risco de falhar na sua concretizao. . Para isso necessrio aceitar a incerteza como parte integrante do processo e evitar penalizar indiscriminadamente os insucessos nesse contexto.

Eixo Comunicao
Comunicar os ganhos de eficincia e eficcia
44. A comunicao dos ganhos de eficincia e eficcia graas aos projetos de GovInt constitui o principal argumento para gerar apoio a este modelo. modelo. Deve, Deve por isso, ser executada com rigor e clareza para poder ser entendida pelos parceiros, stakeholders e pblico em geral.

s para os beneficirios as vantagens da integrao Tornar bvias


45. implementao de projetos de GovInt devem deve estar associados associado de imediato benefcios para os stakeholders, que os faam valorizar e aderir a essa transformao. Sero eles os principais aliados na defesa do projeto, se verificarem os seus benefcios. benefcios Por exemplo, se opes de governao integrada (p.e. expressas na ADC) evidenciarem evidencia uma efetiva simplificao na gesto do Portugal 2020, como muito menos burocracia e atitude mais emptica dos servios (cultura No wrong door2 ou one-stop-shop) isso ser ser um forte facilitador para o avano sustentado da GovInt.

No Wrong Door representa uma filosofia de servio holstica, centrada no cliente, que procura tornar a instituio til para um leque alargado de necessidades do cliente. Estas equipas esto aptas a identificar clientes com mltiplas necessidades e focam cam os seus esforos na resoluo dessas necessidades, evitando que a pessoa ande de servio em servio, sem que ningum resolva a sua situao.

Eixo Avaliao
Ter termos de referncia muito claros
46. Quando for decidido avanar com GovInt em qualquer rea rea temtica ou territrio, devem ser muito bem definidos os termos de referncia, referncia a partir de diagnsticos slidos e de objetivos realistas e exequveis. . A definio de metas a alcanar constituir o referencial essencial para a avaliao futura.

Definir claramente incentivos e prmios, prmios, quer ao nvel individual, quer institucional
47. Procurar identificar quais os incentivos certos para cada pessoa chave envolvida nos processos de GovInt e contratualizar objetivos e recompensas. 48. Considerar a possibilidade de oferecer oportunidades aliciantes de desenvolvimento de carreira para lderes do setor pblico, que tenham dado mostras de serem particularmente habilitados a lidar com problemas complexos. 49. Incentivar a criao de um Prmio de boas prticas e de excelncia em GovInt, para dar visibilidade s instituies promotoras.

Criar objetivos mensurveis de excelncia a nvel mundial. Importncia dos rankings.


50. Ambicionar e desenvolver as aes necessrias para, em alguns projetos/reas piloto, alcanar standards de excelncia, world-class, capazes de ocupar o top 3 em rankings desse setor e convertendo-se convertendo em tema de referenciao refer internacional.

Selecionar cionar para avaliao um nmero limitado de indicadores, indicadores especificamente identificados para avaliar resultados de GovInt Gov
51. Preferir uma bateria de indicadores de avaliao relativamente restrita, restrita absolutamente focada nas melhorias esperadas de eficcia e eficincia e evitar disperso por uma mirade de indicadores.

Ligar a avaliao ao processo de aprovao de novos financiamentos nciamentos


52. Colocar como condio obrigatria de aprovao aprovao de novos financiamentos, financiamentos o cumprimento escrupuloso dos processos de avaliao acordados e a ponderao do sucesso perante os objetivos pr-definidos. pr

Prever os recursos financeiros e o tempo necessrio para fazer avaliaes de boa qualidade
53. Uma avaliao de qualidade exige tempo e dinheiro. Ambos os recursos devem ser previstos nos oramentos e cronograma dos respetivos projetos.

Sete perguntas essenciais para comear um projeto de GovInt.

1. A razo de ser da proposta de GovInt est bem clarificada, assim como as vantagens decorrentes (aumento de eficcia e de eficincia) e dificuldades dificuldade previsveis? 2. H um decisor poltico verdadeiramente verdadeiramente empenhado no desenvolvimento do projeto de GovInt e tem peso especfico para fazer avanar a soluo? 3.J foi tentada alguma experincia congnere, no pas pa s ou no estrangeiro? Com que resultados? O que se aprendeu? 4. Esto identificadas as instituies que devemos envolver e com que contributos e responsabilidades? responsabilidade 5. Estamos a propor um ciclo de tempo suficiente para uma abordagem sustentada ntada e com resultados efetivos? efetivos Ou a presso do curto-prazo prazo esmagadora e gerar grande frustrao? 6.Temos identificadas e mobilizadas as pessoas certas para dirigir e executar o projeto de GovInt? 7. Estabelecemos indicadores claros e exequveis de avaliao? Como podemos ter marcos intermdios que permitam aferir que se est no caminho certo?

Quadro-sntese sntese dos requisitos para GovInt

1) Mobilizao do foco para resultados (quer nas iniciativas resultantes (output), quer nos impactos gerados (outcomes)), mais do que para a a correo de procedimentos. 2) Empenho evidente da liderana poltica e departamental nessa opo. opo 3) Cultura organizacional colaborativa. colaborativa 4) A existncia de pessoas e processos de construo de pontes entre organizaes o (boundary-spanners). planeamento 5) Sistemas integrados de planeamento. 6) Capacidade de identificao de prioridades. 7) Competncias e capacidades para construir alianas estratgicas, para gerar confiana e para negociar consensos. 8) Gesto de performance e avaliao adequada ao modelo integrado. 9) Alocao de recursos e sistema de oramento partilhados. interoperveis 10) Sistemas de TIC interoperveis. 11) Preparao para inovar, gerir riscos e fracassos. 12) Aprendizagem a partir da experincia e das evidncias. 13) Capacidade de desenhar um equilbrio entre objetivos de curto e de longo prazo.

Portugal 2020: como fazer funcionar funcionar a governao integrada?


Documento de trabalho
V 1.0 (em construo)

Rui Marques (coord.); ; Carla Martingo; Francisca Assis Teixeira; Madalena Saldanha; Nuno Guedes; Patrcia Boura; Pedro Gis; Pedro Mira Vaz 29 Novembro 2013

Uma iniciativa

com apoio

Sumrio Executivo
1. Com o prximo quadro comunitrio de apoio (Portugal 2020), a vigorar entre 2014/2020, Portugal tem uma oportunidade que no pode desperdiar. O caminho percorrido nas ltimas dcadas, fez-nos fez chegar a um modelo concetual de organizao org destes recursos (QCA I, QCA II, QCA III, QREN) que se estrutura em programas programa temticos ticos (transversais e no setoriais), e em programas regionais. Esse modelo, com forte aposta em solues que exigem maior integrao e coordenao, coloca desafios relevantes. Por outro lado, os incentivos que forem operacionalizados nos prximos anos, em termos de cultura institucional, sero muito importantes para afirmar ou no um crescimento da cultura de governao integrada, nomeadamente nos eixos prioritrios para o nosso desenvolvimento. 2. Como fazer funcionar um modelo de governao integrada a pergunta da qual se parte. Procura-se Procura responder a esta questo, de uma forma breve e eminentemente operacional, atravs do aprofundamento do conceito de um modelo de governao integrada, bem como quais os bloqueios, facilitadores, crticas e fatores de sucesso. Abdica-se se de uma abordagem ao nvel concetualizao da macroestrutura de governao, governao no mbito do Portugal 2020, 2020 ou de uma reviso da evoluo dos modelos, optando-se optando por um foco nas estratgias e dinmicas de funcionamento de modelos de GovInt. 3. Como pano de fundo, regista-se regista que os problemas mais complexos das sociedades contemporneas (wicked problems) constituem um desafio de persistente, apesar do desenvolvimento de novas respostas sociais quer do Estado, quer da Sociedade civil. Desemprego, pobreza, excluso social, maus-tratos maus a crianas e jovens, isolamento dos idosos, ou noutra esfera, a segurana nacional, as alteraes aes climticas, o cluster do mar ou a gesto das cidades so exemplos evidentes. 4. Os problemas complexos so difceis de definir com rigor, evidenciam interdependncias e multi-causalidade, multi atravessam fronteiras ras organizacionais, so socialmente complexos, no tm soluo clara e as solues tentadas

Portugal 2020, uma oportunidade para desenvolver e incentivar centivar a governao integrada

Como omo fazer funcionar esse modelo?

O desafio dos problemas sociais complexos.

registam falhas crnicas e podem gerar novos problemas. 5. As respostas sociais a estes problemas esto ainda muito condicionadas por uma viso burocrtica das organizaes, marcada pela estrutura em silo, com fronteiras bem definidas, diviso rgida do trabalho, modelo hierrquico de autoridade e hegemonia de rotinas r e procedimentos, valorizando sobretudo processos, mais do que resultados. Este modelo tem baixa integrao e enormes resistncias coordenao e cooperao que atravesse fronteiras. 6. Foram tentadas outras utras abordagens, como a Nova Gesto Pblica, que valorizava muito a governao empreendedora. No entanto, entant apesar de alguns avanos (p. ex., no maior foco no cliente), os resultados foram pobres e sobretudo conduziram a uma fragmentao, com aumento da incapacidade de coordenao. 7. Em simultneo foi-se consolidado o conceito de sociedade em rede e consequentemente, o de governao em rede, com potencialidades de inovao, cooperao, flexibilidade, rapidez rapi e descentralizao. 8. A estas teses sucedeu-se sucedeu a viso da governao integrada (GovInt), impulsionada sobretudo a partir da transio de sculo, no contexto dos pases angloanglo saxnicos. definida como uma estratgia poltica que procura coordenar o desenvolvimento e a implementao de polticas, transversalmente a departamentos e agncias, especialmente para abordar problemas sociais complexos como excluso e pobreza, de uma forma integrada (). uma estratgia que procura juntar no s os departamentos governamentais, mas tambm um conjunto de instituies privadas e de voluntariado, trabalhando transversalmente, transversalmente tendo em vista um objetivo comum (Bogdanor, 2005).

A resposta burocrtica tradicional em silos

e a fragmentao da Nova Gesto Pblica.

A ascenso da governao em rede Definio da GovInt

9. A GovInt expressa-se se num gradiente de menor a maior integrao, da simples partilha de informao, cooperao, colaborao e at, nalguns casos, fuso. No um caminho simples, nem fcil, mas parece ser o modelo mais adequado sociedade em rede e aos seus

Da partilha de informao fuso

problemas roblemas complexos. 10. No chega, no entanto, enunciar, decretar ou criar estruturas de GovInt. Se nada mais for feito, o resultado pode ser profundamente frustrante, frustrante pois leva a um desajustamento total entre o modelo enunciado e uma cultura organizacional antagnica (burocrtica), (burocrtica) que est profundamente enraizada. 11. necessrio trabalhar uma nova cultura organizacional, com novos mtodos e novas competncias. H que desenvolver um novo software organizacional que no bloqueie e que promova GovInt. 12. Este modelo organiza a sua abordagem em torno de temas, territrios, pblicos-alvo pblicos ou servios integrados, sendo claro que em algumas reas no se justifica pensar em GovInt. importante, pois, discernir quando se justifica GovInt ou quando inadequado forar esse modelo. 13. reconhecido que no possvel GovInt em tudo, a todo o tempo. vivel ter (a) GovInt em tudo, durante um curto perodo (tipicamente uma catstrofe ou guerra) ou (b) GovInt em alguns temas/territrios, durante todo o tempo (reas temticas prioritrias, com problemas complexos). Neste contexto, essencial saber escolher bem as prioridades para projetos de GovInt. 14. Na GovInt, as pessoas fazem a diferena. O perfil dos lderes e dos mediadores (boundary-spanners) exigente, sobretudo em competncias transversais que gerem confiana e reforcem laos entre os parceiros. p 15. Os principais bloqueios GovInt resultam da pesada herana da cultura burocrtica, dificilmente desmantelvel, a que se acrescenta a proteo da minha quinta, do meu oramento, o medo de perder poder ou a falta de conhecimento sobre uma viso global dos problemas complexos. Tambm a desconfiana militante, a gesto de interesses e o espao de expresso de protagonismos no facilitam.

No se tem GovInt por decreto

Um novo software organizacional Aplicabilidade da GovInt

Saber escolher as prioridades

Lderes e mediadores

Os bloqueios GovIn GovInt

16. A contradio entre a exigncia de resultados a curto prazo, decorrente de ciclos polticos curtos, e a necessidade de um perodo longo para obter resultados visveis, fruto da GovInt, GovInt constitui um constante ponto de conflito nesta abordagem. abordagem 17. Ainda assim, h que ter em conta as crticas feitas a este modelo, entre as quais se inclui o excessivo consumo de tempo e de energia, , a dificuldade em obter resultados a curto-prazo, prazo, a complexificao de processos, decorrente do surgimento de novas estruturas transversais, a dificuldade de avaliao e de quadros de responsabilizao. 18. Tendo conscincia destes obstculos ob e crticas, importante ter presente que a GovInt s se afirma, em termos pragmticos, porque pressupe maior eficcia na resoluo dos problemas complexos, bem como maior eficincia na utilizao de recursos escassos. Esse o argumento decisivo que leva decisores polticos a optarem por este caminho, particularmente em perodos crticos cuja exigncia fazer melhor, com menos. 19. Mas a estes argumentos pragmticos, pode ser adicionada uma perspetiva altrusta. A GovInt justifica-se tambm pela necessidade de um melhor servio aos cidados, pela valorizao do trabalho conjunto, pela vontade de aprender com outros e por fazer o que est certo. 20. Nos fatores crticos de sucesso foi possvel identificar um eixo nuclear e quatro pilares para o seu desenvolvimento:

Conflitos entre curto e longo prazo

Uma perda de tempo tempo

Maior Eficcia e Eficincia

Fazer o que est certo

Por onde passa o sucesso da GovInt

21. A cooperao/colaborao colaborao constitui o ncleo de qualquer projeto de GovInt, o que justifica que muitas vezes esta seja tambm referida como governao colaborativa. O esforo adicional que exigido num processo colaborativo, em que necessrio que cada parceiro se adapte realidade do outro, repartindo poder e protagonismo, exige que se evidenciem evidencie os ganhos decorrentes da colaborao e se seduzam seduza os parceiros para essa dinmica. 22. Por isso, a palavra-chave chave para processos colaborativos confiana. onfiana. Sem ela, nada ser possvel construir. necessrio alicer-la la numa viso partilhada e num roteiro definido e executado conjuntamente. 23. A liderana para a GovInt exige alinhar renovao estratgica, arquitetura de estrutura e de processos pr e cultura organizacional, em torno do conceito de um modelo colaborativo, que visa maior eficcia e eficincia na resoluo de problemas complexos. Importa nesta dinmica ter lderes que sejam capazes de mobilizar e inspirar, de fazer pontes e de criar c um sonho, no quadro de modelos organizacionais com maior exigncia de flexibilidade, agilidade, versatilidade, velocidade e qualidade no trabalho das suas equipas. 24. Note-se se que a mudana no sentido da governao governa integrada no implica necessariamente uma liderana nica a partir das hierarquias tradicionais. A necessidade de envolvimento de um coletivo implica, portanto, uma abertura totalidade dos stakeholders. 25. A promoo da participao exigente e tem cincia. A coordenao de diversas organizaes envolvidas na implementao mentao de polticas pblicas implica torn-las unidades/partes de um sistema que estabelea uma rede de relaes, de modo a alcanar os objetivos/efeitos desejados. . Por isso, a mudana para pa a GovInt ensina-se, aprende-se, estimula-se se e treina-se. treina 26. A mudana ocorrer de forma vantajosa com contributos de todos aqueles que esto interessados nela. A incluso de todos, sejam utentes, clientes, fornecedores, forne

Governao colaborativa

Confiana

Lideranas mobilizadoras e inspiradoras.

Importncia mportncia da participao e apropriao

utilizadores de servios ou prestadores de servios deve ser complementada tambm pelo conhecimento com origem nos sectores produtores de conhecimento especializado (universidades, centros de investigao, peritos..). 27. Em todo o processo de GovInt, a comunicao interna joga um papel essencial. essencial quando deficiente ou inexistente uma das principais causas de fracasso deste modelo. fundamental saber traduzir diferentes cdigos e valores pessoais e organizacionais, tornar claras as mensagens, partilh-las, las, criar canais de interao e de dilogo na comunicao intra e inter-instituies. inter 28. A execuo de boa estratgia de comunicao externa tambm vital, quer uer para a justa apresentao de contas aos cidados, quer para o essencial apoio pblico que projetos de GovInt necessitam. necessitam 29. A GovInt tem nas tecnologias de informao e comunicao, aliadas preciosas. Desde logo porque permitem uma existncia em rede, viabilizando a gesto de mais informao, mas tambm uma melhor e mais rpida gesto dessa informao. 30. As TIC neste domnio viabilizam a colaborao para o conhecimento, para a deciso e para a execuo entre parceiros de governao vernao integrada. Permitem tambm, para fora da parceria, a, a informao, a credenciao/ credenciao autenticao, um acesso generalizado a servios e a comunicao aberta ou dirigida. 31. Para que as TIC possam ser verdadeiramente teis a processos de GovInt, devem ser tidos em conta aspetos como a gesto da mudana, o redesenho de processos, a propriedade dos sistemas de TI ou a privacidade. 32. O quarto pilar de sustentao de um modelo colaborativo , habitualmente, pouco considerado, considerado mas decisivo. A monitorizao e a avaliao assumem particular relevncia para um modelo focado na eficcia e na eficincia, como o da GovInt. 33. A avaliao da Govint implica um faseamento sequencial

Comunicar municar para dentro e para fora

TIC, aliadas insubstituveis

Sem avaliao no h GovInt vivel

ex ante, on going e ex post. Devem ser consideradas, para alm da avaliao externa, dimenses como a autoavaliao, a avaliao conjunta, a avaliao inter-pares inter em diferentes nveis de atuao (local-regional, (local nacional, supra-nacional), nacional), numa avaliao integrada i que contemple e avalie actores, polticas, processos e metas. 34. Toda a anlise produzida neste documento de trabalho pretende contribuir para um roteiro que apoie decisores polticos e tcnicos na implementao de modelos de governao integrada. Para isso, isso optou-se por considerar cinco eixos distintos de ao (ver anexo): a. Eixo poltico b. Eixo tcnico-institucional institucional c. Eixo pessoas d. Eixo comunicao e. Eixo avaliao 35. A GovInt no nova em Portugal. Vrias instituies, instituies em distintos projetos, projetos tm desenvolvido trabalho significativo neste domnio, como mostram as experincias selecionadas para este documento de trabalho (ver Experincias nacionais e internacionais de governao integrada). a partir dessa realidade concreta creta que devemos aprender, de uma forma indutiva, quais os caminhos certos a percorrer. Seguramente aprenderemos com estes casos que no sendo a GovInt um desafio fcil, nem chave de solues instantneas, o modelo mais adequado de resposta aos problemas s complexos do nosso tempo.

E daqui sair um roteiro prtico

GovInt: no n fcil, mas a resposta certa

Roteiro oteiro para uma uma governao integrada no quadro do Portugal 2020

Eixo Poltico

Eixo Tcnico-Institucional Tcnico

Eixo Pessoas

Eixo Comunicao

Eixo Avaliao

Eixo Poltico

Coordenao poltica forte e empenhada


1. Os responsveis polticos ao mais alto nvel, mas tambm os dirigentes da Administrao, tm um papel chave, desde o incio, na afirmao explcita e pedaggica da importncia da GovInt e da sua firme determinao em a torn-la efetiva. . Esse sinal constitui um forte incentivo para que as estruturas da Administrao se movimentem nesse sentido. 2. Garantir uma coordenao politica forte, forte no centro do Governo, Governo da linha orientadora dos programas do Portugal 2020, com foco no reforo de modelos mode de governao integrada, integrada que permitam maior eficincia e eficcia na resoluo de problemas complexos. Apesar de no ser esta a soluo tradicionalmente adotada nos ltimo QCA, QCA, colocar a coordenao poltica do Portugal 2020 no centro do Governo, num ministro ministro com competncias transversais e fazer dele depender a Agncia, pode representar uma excelente opo para uma efetiva governao integrada. 3. A essa coordenao forte (senior champion) exigida um particular esforo quer na energia de ativao de e um processo ambicioso de transformao de cultura e de mentalidades, quer na determinao e pacincia para vencer bloqueios e resistncias que sempre existiro.

Tarefas-chave do decisor poltico de topo


Demonstrar que apoia a iniciativa tanto em gestos como em palavras. Mostrar aos membros como que o seu projecto est ligado a objetivos tivos ou prioridades de maior dimenso do que a organizao envolvida. Ser um filtro de problemas e ajudar a lidar com bloqueios que esto para alm da sua capacidade problemas polticos entre agncias parceiras, obstculos polticos, falta de suporte snior... Providenciar recursos medida que so necessrios. Fazer as mudanas/alteraes necessrias nas reas que afetam o projeto (oramento, recursos humanos e sistemas si de tecnologias da informao..), ), para conseguir maior suporte na colaborao. Proporcionar ao grupo (e individualmente) o reconhecimento das suas conquistas. conquistas

Linden, R.M. (2010) Leading across boundaries Creating collaborative agencies in a network world, San Francisco, CA: Jossey-Bass. Jossey

Escolher bem as prioridades para os grandes projetos de GovInt


4. Sabendo que no se justifica governao integrada em tudo a todo o tempo, importa escolher criteriosamente quais as prioridades para desenvolver projetosprojetos piloto slidos de GovInt que sejam estruturantes, demonstrativos e teis. As quatro prioridades temticas para o Portugal 2020 surgem naturalmente como essenciais para aplicao deste modelo pelo que ser er sensato comear por a. 5. Valorizar sobretudo os pequenos passos e o carter incremental e sustentvel dos projetos de GovInt, vInt, sem excluir casos excecionais de projetos mais ousados de inovao radical.

Desenvolver um sentido partilhado e urgente de misso


6. necessrio criar uma forte conscincia de misso comum e partilhada, partilhada de servio ao Pas, , que mobilize o melhor dos quadros da Administrao Pblica. Pblica Os envolvidos em GovInt devem ser permanentemente mobilizados e formados para essa dimenso intangvel e devem sentir quo relevante o seu contributo contrib para o sucesso dessa misso. . 7. Deve-se estudar e enunciar os custos de no agir nas temticas/territrios temticas/ selecionados para intervenes de GovInt. 8. A noo de relevncia e de urgncia (que pode ser dada de viva voz por um testemunho ou um estudo-de-caso) estudo caso) da misso que proposta, proposta constitui um fator de ativao de um projeto de GovInt.

Ter foco no aumento da eficincia e, sobretudo, da eficcia das polticas pblicas desenvolvidas em e modelos de GovInt.
9. A principal razo de ser para o desenvolvimento de GovInt a maior eficcia na resoluo de problemas sociais complexos, complexos a par com a maior eficincia na utilizao de recursos e na gesto de processos. Assim, em cada projeto GovInt, GovInt devem ser evidenciado exaustivamente os ganhos de eficincia e eficcia que se esperam e criar um forte compromisso com a sua concretizao.

Atenuar no setor pblico o incentivo competio e troc-lo troc pelo incentivo cooperao
10. A competio entre projetos no setor pblico, muito inspirado pela viso da Nova Gesto Pblica, agrava a lgica de silos e de resposta departamental em conflitos com outros departamentos, departamentos com quem concorre pelos mesmos fundos. f Esse quadro prejudica a construo co de pontes de cooperao para uma aposta forte na GovInt. Deve por isso ser substitudo por um forte incentivo apresentao de projetos pluri-ministrio pluri e, se adequado, com parcerias com a sociedade civil, impondo, por exemplo, a obrigatoriedade e de apresentao apresenta de candidaturas nos Programas rogramas Operacionais temticos com mais do que um ministrio a subscrev-las. subscrev O 11. Reforando ainda mais estes incentivos com expresso tambm no Oramento de Estado, , deveria ser estudada a possibilidade de estabelecer uma dotao oramental especial para projetos de GovInt para as temticas prioritrias. prioritrias

Evitar governao sectorial camuflada


12. Um dos maiores risco iscos s de perverso do conceito pode resultar da utilizao imprpria da designao governao integrada, , quando na verdade se est es a fazer governao sectorial/burocrtica. sectorial/ Um dos sinais a estar atento se, por exemplo, programas operacionais temticos esto completamente desenhados por e para um ministrio, ministrio, ou se um programa territorial governado como se se tratasse de um conjunto de silos por sectores, sem qualquer integrao. integrao

Fora ora suficiente para contrariar as culturas enraizadas em muitos departamentos


13. Os decisores polticos responsveis por opes es de GovInt devem ter conscincia que a probabilidade de encontrarem resistncias organizacionais elevada. Devem por isso ter mecanismos de alerta (projetos em derrapagem de prazos,

baixo nvel de representao nos n grupos interministeriais,.) ,.) e ter uma capacidade de interveno rpida e eficaz para inverter essa situao. 14. essencial para vencer resistncias uma um conjugao de capacidades de persuaso e inspirao em articulao com o exerccio da autoridade, autoridade acompanhado pelo suporte inequvoco in da tutela.

Dedicar recursos adequados para suportar iniciativas integradas prioritrias


15. Apesar de os recursos financeiros no constiturem o fator crtico de sucesso de GovInt no podem ser ignorados. necessrio medir exatamente os meios necessrios srios para obter os resultados desejados, desejados de modo a no gerar uma falsa expetativa e uma fonte de frustrao. ara esse desgnio devem ser mobilizados quer a comparticipao proporcional a 16. Para partir dos oramentos dos parceiros (oramentos conjuntos), , quer a possibilidade de incentivos (majoraes, dotaes oramentais especficas,) especficas ) para aes de GovInt .

Compatibilizar objetivos de curto e longo prazo


17. Os objetivos devem ter um cronograma associado, construdo com equilbrio entre curto-prazo, prazo, mdio-prazo mdio e longo-prazo, , sem correr o risco de criar expetativas desajustadas de velocidade na obteno de resultados (que gerar frustrao ao no serem alcanados) nem ter uma proposta to conservadora, lanando tudo para o longo-prazo longo (que gerar desinteresse e ceticismo quanto verdadeira utilidade).

Reconhecer os xitos e celebrar vitrias


18. Aps o alcance de objetivos de curto, mdio e longo prazo, num projeto de GovInt, muito relevante o reconhecimento expresso por parte dos decisores polticos de topo dos progressos realizados, bem como a celebrao dessas vitrias com as equipas.

Eixo tcnico/institucional

Agir em quatro dimenses nas organizaes envolvidas


19. Agir em quatro eixos: - Para dentro das organizaes, desenvolvendo novas competncias para uma cultura colaborativa; colaborativa - Para o lado da sua organizao, formando parcerias; - Para cima, com um modelo adequado de monitorizao, avaliao e gesto de performance; - Para fora da sua organizao, descobrindo formas de comunicar e de trabalhar com os cidados. cidados

Mobilizar as instituies necessrias para uma boa resposta integrada


20. Identificar com rigor que instituies devem ser convidadas convidadas a integrar o projeto, projeto estabelecendo duas coroas de nveis de envolvimento, envolvimento, entre parceiros core e entre parceiros arceiros associados (cf. modelo odelo das CPCJ, com comisso comiss restrita e comisso alargada). 21. Por exemplo, para a questo da empregabilidade em regime de GovInt poderiam ser mobilizados, enquanto parceiros core, a Educao, o Emprego e a Economia, e enquanto parceiros associados, a Juventude, a Segurana Social, o Desenvolvimento regional, a Agricultura e Mar, Mar, a Imigrao, a Igualdade de gnero

Desenvolvimento regional

Igualdade de gnero

Educao Emprego Economia


Imigrao

Segurana Social

Juventude

Agricultura e Mar

Exemplo da aplicao do conceito de duas coroas no desenho de um projeto de GovInt para a empregabilidade.

Clarificar bem expetativas, funes e responsabilidades


22. A GovInt exige uma clarificao de expetativas de cada parceiro, parceiro fazendo mesmo o exerccio de as escrever (p.ex grande utilidade dos memorandos e atas para este fim). . H que ter ateno a expetativas explcitas, mas tambm ter a sensibilidade para antecipar expetativas implcitas no declaradas. 23. importante uma definio o mais rigorosa possvel das funes e responsabilidades (quem faz o qu, quando, com que meios e para qu) de cada parceiro, com flexibilidade para ajustamentos dinmicos. dinmicos

Apostar na mudana da cultura das organizaes, com a consolidao da cultura colaborativa


24. Assegurar a sustentabilidade do investimento feito s ser verdadeiramente possvel atravs de uma efetiva transformao da cultura das organizaes, desde logo na esfera do Estado, Estado com a afirmao de uma cultura colaborativa, focada verdadeiramente no servio aos cidados. cidados. Esse o principal ativo que poder perdurar, com impactos futuros futuros relevantes no desenvolvimento do Pas.

25. Investir tempo e capacidade de inspirao para mobilizar vontades e lideranas de todas as instituies para essa mudana cultural.

No confundir GovInt com proliferao de comisses, grupos de trabalho e reunies eunies a metro
26. Incentivar uma cultura de rigor na gesto do consumo de tempo, tempo com marcao parcimoniosa de reunies, reunies com agenda muito bem definida e difundida, com indicao dos trabalhos preparatrios necessrios, bem como dos resultados esperados. GovInt pode no ser 27. Comear por reunies plenrias de parceiros para o projeto GovInt, a melhor abordagem. abordagem A falta de confiana inicial pode constituir um obstculo para que todos falem abertamente. Deve-se considerar a shuttle diplomacy1 para obter respostas mais consistentes.

Detetar potenciais aliados e construir alianas estveis


28. A GovInt um desafio que exige a deteo precoce de potenciais aliados e de potenciais detratores/obstculos. detratores/obstculos Assim deve-se se investir na construo e consolidao olidao de uma rede de alianas pessoais e institucionais, institucionais que sustentem o desenvolvimento do projeto de GovInt. Essa rede deve ser permanentemente reforada com o aprofundamento dos vnculos de confiana. Para tal, a efetiva participao, a co-construo construo, , a partilha de poder e de protagonismo e a afirmao de uma nova identidade de um ns muito importante. 29. Em relao aos potenciais ou efetivos detratores deve-se deve se antecipar os seus movimentos de bloqueio e tentar reconverter essa atitude, mobilizando-os mobilizando e negociando o seu envolvimento no projeto, diluindo a noo de ameaa que o projeto possa representar.

Inspirado a partir do conceito da diplomacia e sas relaes internacionais, "shuttle diplomacy" consiste na ao de uma parte externa (de um terceiro) que serve de intermedirio entre os intervenientes de uma disputa, sem que haja contato direto entre estes. Inicialmente e geralmente o processo implica viagens sucessivas (shuttling) da parte deste intermedirio entre os locais de trabalho dos intervenientes.

30. Neste processo de alianas, a possibilidade de mobilizar estruturas com impacto relevante na formao e cultura organizacional, organizacional, como o INA ou o Centro de Estudos Formao ormao Autrquica, seria altamente nte vantajosa. Nesse universo poder ser desenvolvida formao e mobilizao dos servidores pblicos para a GovInt. 31. Deve ser trabalhada uma u aliana decisiva com o universo acadmico, acadmico com a criao de uma rede de centros de investigao que se interesse interess pela temtica da GovInt e faa investigao aplicada gerando conhecimento til para a formulao e avaliao de polticas pblicas. 32. Esta aposta na GovInt deve ser estvel, permanecendo para alm dos ciclos polticos. . Deve por isso ser um terreno de consensos e de envolvimento o mais alargado possvel, para que cada mudana de governo no signifique regressar ao zero.

ADC: o centro da GovInt


33. A Agncia de Desenvolvimento e Coeso (ADC) dever ser, por excelncia, exc o centro da governao integrada. integrada. Uma vez que foi decidido concentrar os anteriores institutos numa s agncia central, para maior eficcia de coordenao, surge com evidncia a necessidade de assegurar uma forma de governao adequada a essa concentrao. conc 34. Esse desafio para a ADC deve ser trabalhado trabalhad em trs eixos distintos, mas interdependentes: a) Cultura organizacional (sentido de misso, modelo de liderana, valores de cooperao, confiana , no-averso no ao risco, .) b) Sistemas (de planeamento, de participao, de comunicao, de incentivos, de avaliao, .) c) Processos (flexveis, adaptativos, transparentes, focados em eficincia e eficcia,..) 35. Para este fim, como em todos os projetos de GovInt, GovInt necessrio reunir uma equipa que acredite e queira desenvolver este modelo e essencial preparar um programa de formao slido e coerente com os objetivos.

Apoiar a criao do Forum para a Governao Integrada


36. Em parceria entre o Estado e instituies da sociedade civil, e em articulao ar com a rede de centros de investigao j referenciada, apoiar a criao de um Forum permanente, particularmente p vocacionado para promover o estudo, desenvolver e promover a GovInt, GovInt, atravs da realizao de estudos, de conferncias, de aes es de formao, de edies e publicaes e de interao com os media.

Eixo Pessoas
Encontrar as pessoas certas para o projeto de GovInt
37. O sucesso de um projeto de GovInt est estritamente associado capacidade de mobilizar para as equipas pessoas com o perfil rfil adequado para essa misso, nomeadamente que: Representem uma organizao que tenha interesse no tema e que possam falar em nome dessa organizao. Tenham am conhecimento e experincia sobre o tema. Tenham um grande interesse e disponibilidade para trabalhar o tema. Possam, , se necessrio, mobilizar recursos.
Os Sete Fatores tores Colaborativos Crticos. C 1. Os parceiros partilharem um interesse especfico ou objetivo comum, no qual esto comprometidos e que no conseguem alcanar por si s. 2. Os parceiros parceiros quererem procurar uma soluo colaborativa agora j e estarem dispostos a contribuir com algo para esse esforo. 3. Estarem mesa as pessoas apropriadas. 4. Os parceiros terem processos/mtodos abertos e credveis. 5. O esforo colaborativo ter um lder (ou lderes) l apaixonado, credvel e influente. 6. Os parceiros terem relaes de confiana. 7. Os parceiros usarem as suas competncias em liderana colaborativa.
Linden, R.M. (2010) Leading across boundaries Creating collaborative agencies in a network world, San Francisco, CA: Jossey-Bass.

38. Quando se identifica a equipa, equipa constituda com pessoas motivadas e entusiasmadas com o projeto, projeto deve-se procurar definir com elas as tarefas adequadas e de valor acrescentado que cada uma pode desempenhar, valorizando o contributo de todas, , para que se desenvolva um sentimento de apropriao (ownership) wnership). . S quando sentirem o projeto como verdadeiramente seu, podero dar o seu melhor.

39. Identificadas as pessoas certas deve haver estabilidade. . Deve ser combatido comba o hbito das substituies recorrentes de pontos de contacto nas representaes institucionais. Um dos maiores bloqueios a que um projeto de GovInt avance decorre da contnua substituio dos representantes dos parceiros, fazendo regressar ao princpio o toda a construo de confiana e de desgnio comum.

Capacidade para trabalhar atravessando as fronteiras das instituies


40. Para responder exigncias da multidisciplinariedade e da construo de pontes entre organizaes em projetos de GovInt, GovInt deveriam ser detetados dete perfis de funcionrios pblicos que tivessem tido experincias em vrios sectores/ministrios da AP. AP. Deveria igualmente ser considerada a possibilidade de criar um forte incentivo para que, que regularmente, nas carreiras dos quadros da AP se fizesse um trajeto no-linear, no linear, conhecendo vrios servios de diferentes ministrios. Esse portfolio asseguraria maior competncia para GovInt.

Compatibilizao do relacionamento formal com o informal


41. Os construtores de solues de GovInt e os que tm responsabilidade de os gerir devem no s desenvolver excelentes relaes interinstitucionais ao nvel formal, , baseadas na lealdade, transparncia e correo de procedimentos, como tambm devem investir fortemente nas relaes informais que, tantas vezes, so ainda mais importantes para a consolidao de projetos em parceria.

Envolver efetivamente os stakeholders e os cidados no conhecimento do problema e na identificao das solues


42. Os espaos de participao no podem ser um pr-forma, forma, feitos para cumprir requisitos formais, , sem qualquer impacto efetivo na conceo, desenvolvimento e avaliao de projetos de GovInt. Para contrariar isso necessrio: Organizar processos de participao bem estruturados e nos tempos certos, com com os protagonistas adequados.

Exigir evidncias do impacto da participao nos projetos de GovInt, mapeando os pontos em que os contributos foram integrados. Comunicar aos stakeholders e aos cidados como que os seus contributos foram integrados.

Assumir sumir as consequncias do risco da inovao em GovInt


43. Tendo os projetos de GovInt um carter exploratrio e inovador, necessrio ter empreendedores pblicos que aceitem correr o risco de falhar na sua concretizao. . Para isso necessrio aceitar a incerteza como parte integrante do processo e evitar penalizar indiscriminadamente os insucessos nesse contexto.

Eixo Comunicao
Comunicar os ganhos de eficincia e eficcia
44. A comunicao dos ganhos de eficincia e eficcia graas aos projetos de GovInt constitui o principal argumento para gerar apoio a este modelo. modelo. Deve, Deve por isso, ser executada com rigor e clareza para poder ser entendida pelos parceiros, stakeholders e pblico em geral.

s para os beneficirios as vantagens da integrao Tornar bvias


45. implementao de projetos de GovInt devem deve estar associados associado de imediato benefcios para os stakeholders, que os faam valorizar e aderir a essa transformao. Sero eles os principais aliados na defesa do projeto, se verificarem os seus benefcios. benefcios Por exemplo, se opes de governao integrada (p.e. expressas na ADC) evidenciarem evidencia uma efetiva simplificao na gesto do Portugal 2020, como muito menos burocracia e atitude mais emptica dos servios (cultura No wrong door2 ou one-stop-shop) isso ser ser um forte facilitador para o avano sustentado da GovInt.

No Wrong Door representa uma filosofia de servio holstica, centrada no cliente, que procura tornar a instituio til para um leque alargado de necessidades do cliente. Estas equipas esto aptas a identificar clientes com mltiplas necessidades e focam cam os seus esforos na resoluo dessas necessidades, evitando que a pessoa ande de servio em servio, sem que ningum resolva a sua situao.

Eixo Avaliao
Ter termos de referncia muito claros
46. Quando for decidido avanar com GovInt em qualquer rea rea temtica ou territrio, devem ser muito bem definidos os termos de referncia, referncia a partir de diagnsticos slidos e de objetivos realistas e exequveis. . A definio de metas a alcanar constituir o referencial essencial para a avaliao futura.

Definir claramente incentivos e prmios, prmios, quer ao nvel individual, quer institucional
47. Procurar identificar quais os incentivos certos para cada pessoa chave envolvida nos processos de GovInt e contratualizar objetivos e recompensas. 48. Considerar a possibilidade de oferecer oportunidades aliciantes de desenvolvimento de carreira para lderes do setor pblico, que tenham dado mostras de serem particularmente habilitados a lidar com problemas complexos. 49. Incentivar a criao de um Prmio de boas prticas e de excelncia em GovInt, para dar visibilidade s instituies promotoras.

Criar objetivos mensurveis de excelncia a nvel mundial. Importncia dos rankings.


50. Ambicionar e desenvolver as aes necessrias para, em alguns projetos/reas piloto, alcanar standards de excelncia, world-class, capazes de ocupar o top 3 em rankings desse setor e convertendo-se convertendo em tema de referenciao refer internacional.

Selecionar cionar para avaliao um nmero limitado de indicadores, indicadores especificamente identificados para avaliar resultados de GovInt Gov
51. Preferir uma bateria de indicadores de avaliao relativamente restrita, restrita absolutamente focada nas melhorias esperadas de eficcia e eficincia e evitar disperso por uma mirade de indicadores.

Ligar a avaliao ao processo de aprovao de novos financiamentos nciamentos


52. Colocar como condio obrigatria de aprovao aprovao de novos financiamentos, financiamentos o cumprimento escrupuloso dos processos de avaliao acordados e a ponderao do sucesso perante os objetivos pr-definidos. pr

Prever os recursos financeiros e o tempo necessrio para fazer avaliaes de boa qualidade
53. Uma avaliao de qualidade exige tempo e dinheiro. Ambos os recursos devem ser previstos nos oramentos e cronograma dos respetivos projetos.

Sete perguntas essenciais para comear um projeto de GovInt.

1. A razo de ser da proposta de GovInt est bem clarificada, assim como as vantagens decorrentes (aumento de eficcia e de eficincia) e dificuldades dificuldade previsveis? 2. H um decisor poltico verdadeiramente verdadeiramente empenhado no desenvolvimento do projeto de GovInt e tem peso especfico para fazer avanar a soluo? 3.J foi tentada alguma experincia congnere, no pas pa s ou no estrangeiro? Com que resultados? O que se aprendeu? 4. Esto identificadas as instituies que devemos envolver e com que contributos e responsabilidades? responsabilidade 5. Estamos a propor um ciclo de tempo suficiente para uma abordagem sustentada ntada e com resultados efetivos? efetivos Ou a presso do curto-prazo prazo esmagadora e gerar grande frustrao? 6.Temos identificadas e mobilizadas as pessoas certas para dirigir e executar o projeto de GovInt? 7. Estabelecemos indicadores claros e exequveis de avaliao? Como podemos ter marcos intermdios que permitam aferir que se est no caminho certo?

Quadro-sntese sntese dos requisitos para GovInt

1) Mobilizao do foco para resultados (quer nas iniciativas resultantes (output), quer nos impactos gerados (outcomes)), mais do que para a a correo de procedimentos. 2) Empenho evidente da liderana poltica e departamental nessa opo. opo 3) Cultura organizacional colaborativa. colaborativa 4) A existncia de pessoas e processos de construo de pontes entre organizaes o (boundary-spanners). planeamento 5) Sistemas integrados de planeamento. 6) Capacidade de identificao de prioridades. 7) Competncias e capacidades para construir alianas estratgicas, para gerar confiana e para negociar consensos. 8) Gesto de performance e avaliao adequada ao modelo integrado. 9) Alocao de recursos e sistema de oramento partilhados. interoperveis 10) Sistemas de TIC interoperveis. 11) Preparao para inovar, gerir riscos e fracassos. 12) Aprendizagem a partir da experincia e das evidncias. 13) Capacidade de desenhar um equilbrio entre objetivos de curto e de longo prazo.

Portugal 2020: como fazer funcionar funcionar a governao integrada?


Documento de trabalho
V 1.0 (em construo)

Rui Marques (coord.); ; Carla Martingo; Francisca Assis Teixeira; Madalena Saldanha; Nuno Guedes; Patrcia Boura; Pedro Gis; Pedro Mira Vaz 29 Novembro 2013

Uma iniciativa

com apoio

Sumrio Executivo
1. Com o prximo quadro comunitrio de apoio (Portugal 2020), a vigorar entre 2014/2020, Portugal tem uma oportunidade que no pode desperdiar. O caminho percorrido nas ltimas dcadas, fez-nos fez chegar a um modelo concetual de organizao org destes recursos (QCA I, QCA II, QCA III, QREN) que se estrutura em programas programa temticos ticos (transversais e no setoriais), e em programas regionais. Esse modelo, com forte aposta em solues que exigem maior integrao e coordenao, coloca desafios relevantes. Por outro lado, os incentivos que forem operacionalizados nos prximos anos, em termos de cultura institucional, sero muito importantes para afirmar ou no um crescimento da cultura de governao integrada, nomeadamente nos eixos prioritrios para o nosso desenvolvimento. 2. Como fazer funcionar um modelo de governao integrada a pergunta da qual se parte. Procura-se Procura responder a esta questo, de uma forma breve e eminentemente operacional, atravs do aprofundamento do conceito de um modelo de governao integrada, bem como quais os bloqueios, facilitadores, crticas e fatores de sucesso. Abdica-se se de uma abordagem ao nvel concetualizao da macroestrutura de governao, governao no mbito do Portugal 2020, 2020 ou de uma reviso da evoluo dos modelos, optando-se optando por um foco nas estratgias e dinmicas de funcionamento de modelos de GovInt. 3. Como pano de fundo, regista-se regista que os problemas mais complexos das sociedades contemporneas (wicked problems) constituem um desafio de persistente, apesar do desenvolvimento de novas respostas sociais quer do Estado, quer da Sociedade civil. Desemprego, pobreza, excluso social, maus-tratos maus a crianas e jovens, isolamento dos idosos, ou noutra esfera, a segurana nacional, as alteraes aes climticas, o cluster do mar ou a gesto das cidades so exemplos evidentes. 4. Os problemas complexos so difceis de definir com rigor, evidenciam interdependncias e multi-causalidade, multi atravessam fronteiras ras organizacionais, so socialmente complexos, no tm soluo clara e as solues tentadas

Portugal 2020, uma oportunidade para desenvolver e incentivar centivar a governao integrada

Como omo fazer funcionar esse modelo?

O desafio dos problemas sociais complexos.

registam falhas crnicas e podem gerar novos problemas. 5. As respostas sociais a estes problemas esto ainda muito condicionadas por uma viso burocrtica das organizaes, marcada pela estrutura em silo, com fronteiras bem definidas, diviso rgida do trabalho, modelo hierrquico de autoridade e hegemonia de rotinas r e procedimentos, valorizando sobretudo processos, mais do que resultados. Este modelo tem baixa integrao e enormes resistncias coordenao e cooperao que atravesse fronteiras. 6. Foram tentadas outras utras abordagens, como a Nova Gesto Pblica, que valorizava muito a governao empreendedora. No entanto, entant apesar de alguns avanos (p. ex., no maior foco no cliente), os resultados foram pobres e sobretudo conduziram a uma fragmentao, com aumento da incapacidade de coordenao. 7. Em simultneo foi-se consolidado o conceito de sociedade em rede e consequentemente, o de governao em rede, com potencialidades de inovao, cooperao, flexibilidade, rapidez rapi e descentralizao. 8. A estas teses sucedeu-se sucedeu a viso da governao integrada (GovInt), impulsionada sobretudo a partir da transio de sculo, no contexto dos pases angloanglo saxnicos. definida como uma estratgia poltica que procura coordenar o desenvolvimento e a implementao de polticas, transversalmente a departamentos e agncias, especialmente para abordar problemas sociais complexos como excluso e pobreza, de uma forma integrada (). uma estratgia que procura juntar no s os departamentos governamentais, mas tambm um conjunto de instituies privadas e de voluntariado, trabalhando transversalmente, transversalmente tendo em vista um objetivo comum (Bogdanor, 2005).

A resposta burocrtica tradicional em silos

e a fragmentao da Nova Gesto Pblica.

A ascenso da governao em rede Definio da GovInt

9. A GovInt expressa-se se num gradiente de menor a maior integrao, da simples partilha de informao, cooperao, colaborao e at, nalguns casos, fuso. No um caminho simples, nem fcil, mas parece ser o modelo mais adequado sociedade em rede e aos seus

Da partilha de informao fuso

problemas roblemas complexos. 10. No chega, no entanto, enunciar, decretar ou criar estruturas de GovInt. Se nada mais for feito, o resultado pode ser profundamente frustrante, frustrante pois leva a um desajustamento total entre o modelo enunciado e uma cultura organizacional antagnica (burocrtica), (burocrtica) que est profundamente enraizada. 11. necessrio trabalhar uma nova cultura organizacional, com novos mtodos e novas competncias. H que desenvolver um novo software organizacional que no bloqueie e que promova GovInt. 12. Este modelo organiza a sua abordagem em torno de temas, territrios, pblicos-alvo pblicos ou servios integrados, sendo claro que em algumas reas no se justifica pensar em GovInt. importante, pois, discernir quando se justifica GovInt ou quando inadequado forar esse modelo. 13. reconhecido que no possvel GovInt em tudo, a todo o tempo. vivel ter (a) GovInt em tudo, durante um curto perodo (tipicamente uma catstrofe ou guerra) ou (b) GovInt em alguns temas/territrios, durante todo o tempo (reas temticas prioritrias, com problemas complexos). Neste contexto, essencial saber escolher bem as prioridades para projetos de GovInt. 14. Na GovInt, as pessoas fazem a diferena. O perfil dos lderes e dos mediadores (boundary-spanners) exigente, sobretudo em competncias transversais que gerem confiana e reforcem laos entre os parceiros. p 15. Os principais bloqueios GovInt resultam da pesada herana da cultura burocrtica, dificilmente desmantelvel, a que se acrescenta a proteo da minha quinta, do meu oramento, o medo de perder poder ou a falta de conhecimento sobre uma viso global dos problemas complexos. Tambm a desconfiana militante, a gesto de interesses e o espao de expresso de protagonismos no facilitam.

No se tem GovInt por decreto

Um novo software organizacional Aplicabilidade da GovInt

Saber escolher as prioridades

Lderes e mediadores

Os bloqueios GovIn GovInt

16. A contradio entre a exigncia de resultados a curto prazo, decorrente de ciclos polticos curtos, e a necessidade de um perodo longo para obter resultados visveis, fruto da GovInt, GovInt constitui um constante ponto de conflito nesta abordagem. abordagem 17. Ainda assim, h que ter em conta as crticas feitas a este modelo, entre as quais se inclui o excessivo consumo de tempo e de energia, , a dificuldade em obter resultados a curto-prazo, prazo, a complexificao de processos, decorrente do surgimento de novas estruturas transversais, a dificuldade de avaliao e de quadros de responsabilizao. 18. Tendo conscincia destes obstculos ob e crticas, importante ter presente que a GovInt s se afirma, em termos pragmticos, porque pressupe maior eficcia na resoluo dos problemas complexos, bem como maior eficincia na utilizao de recursos escassos. Esse o argumento decisivo que leva decisores polticos a optarem por este caminho, particularmente em perodos crticos cuja exigncia fazer melhor, com menos. 19. Mas a estes argumentos pragmticos, pode ser adicionada uma perspetiva altrusta. A GovInt justifica-se tambm pela necessidade de um melhor servio aos cidados, pela valorizao do trabalho conjunto, pela vontade de aprender com outros e por fazer o que est certo. 20. Nos fatores crticos de sucesso foi possvel identificar um eixo nuclear e quatro pilares para o seu desenvolvimento:

Conflitos entre curto e longo prazo

Uma perda de tempo tempo

Maior Eficcia e Eficincia

Fazer o que est certo

Por onde passa o sucesso da GovInt

21. A cooperao/colaborao colaborao constitui o ncleo de qualquer projeto de GovInt, o que justifica que muitas vezes esta seja tambm referida como governao colaborativa. O esforo adicional que exigido num processo colaborativo, em que necessrio que cada parceiro se adapte realidade do outro, repartindo poder e protagonismo, exige que se evidenciem evidencie os ganhos decorrentes da colaborao e se seduzam seduza os parceiros para essa dinmica. 22. Por isso, a palavra-chave chave para processos colaborativos confiana. onfiana. Sem ela, nada ser possvel construir. necessrio alicer-la la numa viso partilhada e num roteiro definido e executado conjuntamente. 23. A liderana para a GovInt exige alinhar renovao estratgica, arquitetura de estrutura e de processos pr e cultura organizacional, em torno do conceito de um modelo colaborativo, que visa maior eficcia e eficincia na resoluo de problemas complexos. Importa nesta dinmica ter lderes que sejam capazes de mobilizar e inspirar, de fazer pontes e de criar c um sonho, no quadro de modelos organizacionais com maior exigncia de flexibilidade, agilidade, versatilidade, velocidade e qualidade no trabalho das suas equipas. 24. Note-se se que a mudana no sentido da governao governa integrada no implica necessariamente uma liderana nica a partir das hierarquias tradicionais. A necessidade de envolvimento de um coletivo implica, portanto, uma abertura totalidade dos stakeholders. 25. A promoo da participao exigente e tem cincia. A coordenao de diversas organizaes envolvidas na implementao mentao de polticas pblicas implica torn-las unidades/partes de um sistema que estabelea uma rede de relaes, de modo a alcanar os objetivos/efeitos desejados. . Por isso, a mudana para pa a GovInt ensina-se, aprende-se, estimula-se se e treina-se. treina 26. A mudana ocorrer de forma vantajosa com contributos de todos aqueles que esto interessados nela. A incluso de todos, sejam utentes, clientes, fornecedores, forne

Governao colaborativa

Confiana

Lideranas mobilizadoras e inspiradoras.

Importncia mportncia da participao e apropriao

utilizadores de servios ou prestadores de servios deve ser complementada tambm pelo conhecimento com origem nos sectores produtores de conhecimento especializado (universidades, centros de investigao, peritos..). 27. Em todo o processo de GovInt, a comunicao interna joga um papel essencial. essencial quando deficiente ou inexistente uma das principais causas de fracasso deste modelo. fundamental saber traduzir diferentes cdigos e valores pessoais e organizacionais, tornar claras as mensagens, partilh-las, las, criar canais de interao e de dilogo na comunicao intra e inter-instituies. inter 28. A execuo de boa estratgia de comunicao externa tambm vital, quer uer para a justa apresentao de contas aos cidados, quer para o essencial apoio pblico que projetos de GovInt necessitam. necessitam 29. A GovInt tem nas tecnologias de informao e comunicao, aliadas preciosas. Desde logo porque permitem uma existncia em rede, viabilizando a gesto de mais informao, mas tambm uma melhor e mais rpida gesto dessa informao. 30. As TIC neste domnio viabilizam a colaborao para o conhecimento, para a deciso e para a execuo entre parceiros de governao vernao integrada. Permitem tambm, para fora da parceria, a, a informao, a credenciao/ credenciao autenticao, um acesso generalizado a servios e a comunicao aberta ou dirigida. 31. Para que as TIC possam ser verdadeiramente teis a processos de GovInt, devem ser tidos em conta aspetos como a gesto da mudana, o redesenho de processos, a propriedade dos sistemas de TI ou a privacidade. 32. O quarto pilar de sustentao de um modelo colaborativo , habitualmente, pouco considerado, considerado mas decisivo. A monitorizao e a avaliao assumem particular relevncia para um modelo focado na eficcia e na eficincia, como o da GovInt. 33. A avaliao da Govint implica um faseamento sequencial

Comunicar municar para dentro e para fora

TIC, aliadas insubstituveis

Sem avaliao no h GovInt vivel

ex ante, on going e ex post. Devem ser consideradas, para alm da avaliao externa, dimenses como a autoavaliao, a avaliao conjunta, a avaliao inter-pares inter em diferentes nveis de atuao (local-regional, (local nacional, supra-nacional), nacional), numa avaliao integrada i que contemple e avalie actores, polticas, processos e metas. 34. Toda a anlise produzida neste documento de trabalho pretende contribuir para um roteiro que apoie decisores polticos e tcnicos na implementao de modelos de governao integrada. Para isso, isso optou-se por considerar cinco eixos distintos de ao (ver anexo): a. Eixo poltico b. Eixo tcnico-institucional institucional c. Eixo pessoas d. Eixo comunicao e. Eixo avaliao 35. A GovInt no nova em Portugal. Vrias instituies, instituies em distintos projetos, projetos tm desenvolvido trabalho significativo neste domnio, como mostram as experincias selecionadas para este documento de trabalho (ver Experincias nacionais e internacionais de governao integrada). a partir dessa realidade concreta creta que devemos aprender, de uma forma indutiva, quais os caminhos certos a percorrer. Seguramente aprenderemos com estes casos que no sendo a GovInt um desafio fcil, nem chave de solues instantneas, o modelo mais adequado de resposta aos problemas s complexos do nosso tempo.

E daqui sair um roteiro prtico

GovInt: no n fcil, mas a resposta certa

Roteiro oteiro para uma uma governao integrada no quadro do Portugal 2020

Eixo Poltico

Eixo Tcnico-Institucional Tcnico

Eixo Pessoas

Eixo Comunicao

Eixo Avaliao

Eixo Poltico

Coordenao poltica forte e empenhada


1. Os responsveis polticos ao mais alto nvel, mas tambm os dirigentes da Administrao, tm um papel chave, desde o incio, na afirmao explcita e pedaggica da importncia da GovInt e da sua firme determinao em a torn-la efetiva. . Esse sinal constitui um forte incentivo para que as estruturas da Administrao se movimentem nesse sentido. 2. Garantir uma coordenao politica forte, forte no centro do Governo, Governo da linha orientadora dos programas do Portugal 2020, com foco no reforo de modelos mode de governao integrada, integrada que permitam maior eficincia e eficcia na resoluo de problemas complexos. Apesar de no ser esta a soluo tradicionalmente adotada nos ltimo QCA, QCA, colocar a coordenao poltica do Portugal 2020 no centro do Governo, num ministro ministro com competncias transversais e fazer dele depender a Agncia, pode representar uma excelente opo para uma efetiva governao integrada. 3. A essa coordenao forte (senior champion) exigida um particular esforo quer na energia de ativao de e um processo ambicioso de transformao de cultura e de mentalidades, quer na determinao e pacincia para vencer bloqueios e resistncias que sempre existiro.

Tarefas-chave do decisor poltico de topo


Demonstrar que apoia a iniciativa tanto em gestos como em palavras. Mostrar aos membros como que o seu projecto est ligado a objetivos tivos ou prioridades de maior dimenso do que a organizao envolvida. Ser um filtro de problemas e ajudar a lidar com bloqueios que esto para alm da sua capacidade problemas polticos entre agncias parceiras, obstculos polticos, falta de suporte snior... Providenciar recursos medida que so necessrios. Fazer as mudanas/alteraes necessrias nas reas que afetam o projeto (oramento, recursos humanos e sistemas si de tecnologias da informao..), ), para conseguir maior suporte na colaborao. Proporcionar ao grupo (e individualmente) o reconhecimento das suas conquistas. conquistas

Linden, R.M. (2010) Leading across boundaries Creating collaborative agencies in a network world, San Francisco, CA: Jossey-Bass. Jossey

Escolher bem as prioridades para os grandes projetos de GovInt


4. Sabendo que no se justifica governao integrada em tudo a todo o tempo, importa escolher criteriosamente quais as prioridades para desenvolver projetosprojetos piloto slidos de GovInt que sejam estruturantes, demonstrativos e teis. As quatro prioridades temticas para o Portugal 2020 surgem naturalmente como essenciais para aplicao deste modelo pelo que ser er sensato comear por a. 5. Valorizar sobretudo os pequenos passos e o carter incremental e sustentvel dos projetos de GovInt, vInt, sem excluir casos excecionais de projetos mais ousados de inovao radical.

Desenvolver um sentido partilhado e urgente de misso


6. necessrio criar uma forte conscincia de misso comum e partilhada, partilhada de servio ao Pas, , que mobilize o melhor dos quadros da Administrao Pblica. Pblica Os envolvidos em GovInt devem ser permanentemente mobilizados e formados para essa dimenso intangvel e devem sentir quo relevante o seu contributo contrib para o sucesso dessa misso. . 7. Deve-se estudar e enunciar os custos de no agir nas temticas/territrios temticas/ selecionados para intervenes de GovInt. 8. A noo de relevncia e de urgncia (que pode ser dada de viva voz por um testemunho ou um estudo-de-caso) estudo caso) da misso que proposta, proposta constitui um fator de ativao de um projeto de GovInt.

Ter foco no aumento da eficincia e, sobretudo, da eficcia das polticas pblicas desenvolvidas em e modelos de GovInt.
9. A principal razo de ser para o desenvolvimento de GovInt a maior eficcia na resoluo de problemas sociais complexos, complexos a par com a maior eficincia na utilizao de recursos e na gesto de processos. Assim, em cada projeto GovInt, GovInt devem ser evidenciado exaustivamente os ganhos de eficincia e eficcia que se esperam e criar um forte compromisso com a sua concretizao.

Atenuar no setor pblico o incentivo competio e troc-lo troc pelo incentivo cooperao
10. A competio entre projetos no setor pblico, muito inspirado pela viso da Nova Gesto Pblica, agrava a lgica de silos e de resposta departamental em conflitos com outros departamentos, departamentos com quem concorre pelos mesmos fundos. f Esse quadro prejudica a construo co de pontes de cooperao para uma aposta forte na GovInt. Deve por isso ser substitudo por um forte incentivo apresentao de projetos pluri-ministrio pluri e, se adequado, com parcerias com a sociedade civil, impondo, por exemplo, a obrigatoriedade e de apresentao apresenta de candidaturas nos Programas rogramas Operacionais temticos com mais do que um ministrio a subscrev-las. subscrev O 11. Reforando ainda mais estes incentivos com expresso tambm no Oramento de Estado, , deveria ser estudada a possibilidade de estabelecer uma dotao oramental especial para projetos de GovInt para as temticas prioritrias. prioritrias

Evitar governao sectorial camuflada


12. Um dos maiores risco iscos s de perverso do conceito pode resultar da utilizao imprpria da designao governao integrada, , quando na verdade se est es a fazer governao sectorial/burocrtica. sectorial/ Um dos sinais a estar atento se, por exemplo, programas operacionais temticos esto completamente desenhados por e para um ministrio, ministrio, ou se um programa territorial governado como se se tratasse de um conjunto de silos por sectores, sem qualquer integrao. integrao

Fora ora suficiente para contrariar as culturas enraizadas em muitos departamentos


13. Os decisores polticos responsveis por opes es de GovInt devem ter conscincia que a probabilidade de encontrarem resistncias organizacionais elevada. Devem por isso ter mecanismos de alerta (projetos em derrapagem de prazos,

baixo nvel de representao nos n grupos interministeriais,.) ,.) e ter uma capacidade de interveno rpida e eficaz para inverter essa situao. 14. essencial para vencer resistncias uma um conjugao de capacidades de persuaso e inspirao em articulao com o exerccio da autoridade, autoridade acompanhado pelo suporte inequvoco in da tutela.

Dedicar recursos adequados para suportar iniciativas integradas prioritrias


15. Apesar de os recursos financeiros no constiturem o fator crtico de sucesso de GovInt no podem ser ignorados. necessrio medir exatamente os meios necessrios srios para obter os resultados desejados, desejados de modo a no gerar uma falsa expetativa e uma fonte de frustrao. ara esse desgnio devem ser mobilizados quer a comparticipao proporcional a 16. Para partir dos oramentos dos parceiros (oramentos conjuntos), , quer a possibilidade de incentivos (majoraes, dotaes oramentais especficas,) especficas ) para aes de GovInt .

Compatibilizar objetivos de curto e longo prazo


17. Os objetivos devem ter um cronograma associado, construdo com equilbrio entre curto-prazo, prazo, mdio-prazo mdio e longo-prazo, , sem correr o risco de criar expetativas desajustadas de velocidade na obteno de resultados (que gerar frustrao ao no serem alcanados) nem ter uma proposta to conservadora, lanando tudo para o longo-prazo longo (que gerar desinteresse e ceticismo quanto verdadeira utilidade).

Reconhecer os xitos e celebrar vitrias


18. Aps o alcance de objetivos de curto, mdio e longo prazo, num projeto de GovInt, muito relevante o reconhecimento expresso por parte dos decisores polticos de topo dos progressos realizados, bem como a celebrao dessas vitrias com as equipas.

Eixo tcnico/institucional

Agir em quatro dimenses nas organizaes envolvidas


19. Agir em quatro eixos: - Para dentro das organizaes, desenvolvendo novas competncias para uma cultura colaborativa; colaborativa - Para o lado da sua organizao, formando parcerias; - Para cima, com um modelo adequado de monitorizao, avaliao e gesto de performance; - Para fora da sua organizao, descobrindo formas de comunicar e de trabalhar com os cidados. cidados

Mobilizar as instituies necessrias para uma boa resposta integrada


20. Identificar com rigor que instituies devem ser convidadas convidadas a integrar o projeto, projeto estabelecendo duas coroas de nveis de envolvimento, envolvimento, entre parceiros core e entre parceiros arceiros associados (cf. modelo odelo das CPCJ, com comisso comiss restrita e comisso alargada). 21. Por exemplo, para a questo da empregabilidade em regime de GovInt poderiam ser mobilizados, enquanto parceiros core, a Educao, o Emprego e a Economia, e enquanto parceiros associados, a Juventude, a Segurana Social, o Desenvolvimento regional, a Agricultura e Mar, Mar, a Imigrao, a Igualdade de gnero

Desenvolvimento regional

Igualdade de gnero

Educao Emprego Economia


Imigrao

Segurana Social

Juventude

Agricultura e Mar

Exemplo da aplicao do conceito de duas coroas no desenho de um projeto de GovInt para a empregabilidade.

Clarificar bem expetativas, funes e responsabilidades


22. A GovInt exige uma clarificao de expetativas de cada parceiro, parceiro fazendo mesmo o exerccio de as escrever (p.ex grande utilidade dos memorandos e atas para este fim). . H que ter ateno a expetativas explcitas, mas tambm ter a sensibilidade para antecipar expetativas implcitas no declaradas. 23. importante uma definio o mais rigorosa possvel das funes e responsabilidades (quem faz o qu, quando, com que meios e para qu) de cada parceiro, com flexibilidade para ajustamentos dinmicos. dinmicos

Apostar na mudana da cultura das organizaes, com a consolidao da cultura colaborativa


24. Assegurar a sustentabilidade do investimento feito s ser verdadeiramente possvel atravs de uma efetiva transformao da cultura das organizaes, desde logo na esfera do Estado, Estado com a afirmao de uma cultura colaborativa, focada verdadeiramente no servio aos cidados. cidados. Esse o principal ativo que poder perdurar, com impactos futuros futuros relevantes no desenvolvimento do Pas.

25. Investir tempo e capacidade de inspirao para mobilizar vontades e lideranas de todas as instituies para essa mudana cultural.

No confundir GovInt com proliferao de comisses, grupos de trabalho e reunies eunies a metro
26. Incentivar uma cultura de rigor na gesto do consumo de tempo, tempo com marcao parcimoniosa de reunies, reunies com agenda muito bem definida e difundida, com indicao dos trabalhos preparatrios necessrios, bem como dos resultados esperados. GovInt pode no ser 27. Comear por reunies plenrias de parceiros para o projeto GovInt, a melhor abordagem. abordagem A falta de confiana inicial pode constituir um obstculo para que todos falem abertamente. Deve-se considerar a shuttle diplomacy1 para obter respostas mais consistentes.

Detetar potenciais aliados e construir alianas estveis


28. A GovInt um desafio que exige a deteo precoce de potenciais aliados e de potenciais detratores/obstculos. detratores/obstculos Assim deve-se se investir na construo e consolidao olidao de uma rede de alianas pessoais e institucionais, institucionais que sustentem o desenvolvimento do projeto de GovInt. Essa rede deve ser permanentemente reforada com o aprofundamento dos vnculos de confiana. Para tal, a efetiva participao, a co-construo construo, , a partilha de poder e de protagonismo e a afirmao de uma nova identidade de um ns muito importante. 29. Em relao aos potenciais ou efetivos detratores deve-se deve se antecipar os seus movimentos de bloqueio e tentar reconverter essa atitude, mobilizando-os mobilizando e negociando o seu envolvimento no projeto, diluindo a noo de ameaa que o projeto possa representar.

Inspirado a partir do conceito da diplomacia e sas relaes internacionais, "shuttle diplomacy" consiste na ao de uma parte externa (de um terceiro) que serve de intermedirio entre os intervenientes de uma disputa, sem que haja contato direto entre estes. Inicialmente e geralmente o processo implica viagens sucessivas (shuttling) da parte deste intermedirio entre os locais de trabalho dos intervenientes.

30. Neste processo de alianas, a possibilidade de mobilizar estruturas com impacto relevante na formao e cultura organizacional, organizacional, como o INA ou o Centro de Estudos Formao ormao Autrquica, seria altamente nte vantajosa. Nesse universo poder ser desenvolvida formao e mobilizao dos servidores pblicos para a GovInt. 31. Deve ser trabalhada uma u aliana decisiva com o universo acadmico, acadmico com a criao de uma rede de centros de investigao que se interesse interess pela temtica da GovInt e faa investigao aplicada gerando conhecimento til para a formulao e avaliao de polticas pblicas. 32. Esta aposta na GovInt deve ser estvel, permanecendo para alm dos ciclos polticos. . Deve por isso ser um terreno de consensos e de envolvimento o mais alargado possvel, para que cada mudana de governo no signifique regressar ao zero.

ADC: o centro da GovInt


33. A Agncia de Desenvolvimento e Coeso (ADC) dever ser, por excelncia, exc o centro da governao integrada. integrada. Uma vez que foi decidido concentrar os anteriores institutos numa s agncia central, para maior eficcia de coordenao, surge com evidncia a necessidade de assegurar uma forma de governao adequada a essa concentrao. conc 34. Esse desafio para a ADC deve ser trabalhado trabalhad em trs eixos distintos, mas interdependentes: a) Cultura organizacional (sentido de misso, modelo de liderana, valores de cooperao, confiana , no-averso no ao risco, .) b) Sistemas (de planeamento, de participao, de comunicao, de incentivos, de avaliao, .) c) Processos (flexveis, adaptativos, transparentes, focados em eficincia e eficcia,..) 35. Para este fim, como em todos os projetos de GovInt, GovInt necessrio reunir uma equipa que acredite e queira desenvolver este modelo e essencial preparar um programa de formao slido e coerente com os objetivos.

Apoiar a criao do Forum para a Governao Integrada


36. Em parceria entre o Estado e instituies da sociedade civil, e em articulao ar com a rede de centros de investigao j referenciada, apoiar a criao de um Forum permanente, particularmente p vocacionado para promover o estudo, desenvolver e promover a GovInt, GovInt, atravs da realizao de estudos, de conferncias, de aes es de formao, de edies e publicaes e de interao com os media.

Eixo Pessoas
Encontrar as pessoas certas para o projeto de GovInt
37. O sucesso de um projeto de GovInt est estritamente associado capacidade de mobilizar para as equipas pessoas com o perfil rfil adequado para essa misso, nomeadamente que: Representem uma organizao que tenha interesse no tema e que possam falar em nome dessa organizao. Tenham am conhecimento e experincia sobre o tema. Tenham um grande interesse e disponibilidade para trabalhar o tema. Possam, , se necessrio, mobilizar recursos.
Os Sete Fatores tores Colaborativos Crticos. C 1. Os parceiros partilharem um interesse especfico ou objetivo comum, no qual esto comprometidos e que no conseguem alcanar por si s. 2. Os parceiros parceiros quererem procurar uma soluo colaborativa agora j e estarem dispostos a contribuir com algo para esse esforo. 3. Estarem mesa as pessoas apropriadas. 4. Os parceiros terem processos/mtodos abertos e credveis. 5. O esforo colaborativo ter um lder (ou lderes) l apaixonado, credvel e influente. 6. Os parceiros terem relaes de confiana. 7. Os parceiros usarem as suas competncias em liderana colaborativa.
Linden, R.M. (2010) Leading across boundaries Creating collaborative agencies in a network world, San Francisco, CA: Jossey-Bass.

38. Quando se identifica a equipa, equipa constituda com pessoas motivadas e entusiasmadas com o projeto, projeto deve-se procurar definir com elas as tarefas adequadas e de valor acrescentado que cada uma pode desempenhar, valorizando o contributo de todas, , para que se desenvolva um sentimento de apropriao (ownership) wnership). . S quando sentirem o projeto como verdadeiramente seu, podero dar o seu melhor.

39. Identificadas as pessoas certas deve haver estabilidade. . Deve ser combatido comba o hbito das substituies recorrentes de pontos de contacto nas representaes institucionais. Um dos maiores bloqueios a que um projeto de GovInt avance decorre da contnua substituio dos representantes dos parceiros, fazendo regressar ao princpio o toda a construo de confiana e de desgnio comum.

Capacidade para trabalhar atravessando as fronteiras das instituies


40. Para responder exigncias da multidisciplinariedade e da construo de pontes entre organizaes em projetos de GovInt, GovInt deveriam ser detetados dete perfis de funcionrios pblicos que tivessem tido experincias em vrios sectores/ministrios da AP. AP. Deveria igualmente ser considerada a possibilidade de criar um forte incentivo para que, que regularmente, nas carreiras dos quadros da AP se fizesse um trajeto no-linear, no linear, conhecendo vrios servios de diferentes ministrios. Esse portfolio asseguraria maior competncia para GovInt.

Compatibilizao do relacionamento formal com o informal


41. Os construtores de solues de GovInt e os que tm responsabilidade de os gerir devem no s desenvolver excelentes relaes interinstitucionais ao nvel formal, , baseadas na lealdade, transparncia e correo de procedimentos, como tambm devem investir fortemente nas relaes informais que, tantas vezes, so ainda mais importantes para a consolidao de projetos em parceria.

Envolver efetivamente os stakeholders e os cidados no conhecimento do problema e na identificao das solues


42. Os espaos de participao no podem ser um pr-forma, forma, feitos para cumprir requisitos formais, , sem qualquer impacto efetivo na conceo, desenvolvimento e avaliao de projetos de GovInt. Para contrariar isso necessrio: Organizar processos de participao bem estruturados e nos tempos certos, com com os protagonistas adequados.

Exigir evidncias do impacto da participao nos projetos de GovInt, mapeando os pontos em que os contributos foram integrados. Comunicar aos stakeholders e aos cidados como que os seus contributos foram integrados.

Assumir sumir as consequncias do risco da inovao em GovInt


43. Tendo os projetos de GovInt um carter exploratrio e inovador, necessrio ter empreendedores pblicos que aceitem correr o risco de falhar na sua concretizao. . Para isso necessrio aceitar a incerteza como parte integrante do processo e evitar penalizar indiscriminadamente os insucessos nesse contexto.

Eixo Comunicao
Comunicar os ganhos de eficincia e eficcia
44. A comunicao dos ganhos de eficincia e eficcia graas aos projetos de GovInt constitui o principal argumento para gerar apoio a este modelo. modelo. Deve, Deve por isso, ser executada com rigor e clareza para poder ser entendida pelos parceiros, stakeholders e pblico em geral.

s para os beneficirios as vantagens da integrao Tornar bvias


45. implementao de projetos de GovInt devem deve estar associados associado de imediato benefcios para os stakeholders, que os faam valorizar e aderir a essa transformao. Sero eles os principais aliados na defesa do projeto, se verificarem os seus benefcios. benefcios Por exemplo, se opes de governao integrada (p.e. expressas na ADC) evidenciarem evidencia uma efetiva simplificao na gesto do Portugal 2020, como muito menos burocracia e atitude mais emptica dos servios (cultura No wrong door2 ou one-stop-shop) isso ser ser um forte facilitador para o avano sustentado da GovInt.

No Wrong Door representa uma filosofia de servio holstica, centrada no cliente, que procura tornar a instituio til para um leque alargado de necessidades do cliente. Estas equipas esto aptas a identificar clientes com mltiplas necessidades e focam cam os seus esforos na resoluo dessas necessidades, evitando que a pessoa ande de servio em servio, sem que ningum resolva a sua situao.

Eixo Avaliao
Ter termos de referncia muito claros
46. Quando for decidido avanar com GovInt em qualquer rea rea temtica ou territrio, devem ser muito bem definidos os termos de referncia, referncia a partir de diagnsticos slidos e de objetivos realistas e exequveis. . A definio de metas a alcanar constituir o referencial essencial para a avaliao futura.

Definir claramente incentivos e prmios, prmios, quer ao nvel individual, quer institucional
47. Procurar identificar quais os incentivos certos para cada pessoa chave envolvida nos processos de GovInt e contratualizar objetivos e recompensas. 48. Considerar a possibilidade de oferecer oportunidades aliciantes de desenvolvimento de carreira para lderes do setor pblico, que tenham dado mostras de serem particularmente habilitados a lidar com problemas complexos. 49. Incentivar a criao de um Prmio de boas prticas e de excelncia em GovInt, para dar visibilidade s instituies promotoras.

Criar objetivos mensurveis de excelncia a nvel mundial. Importncia dos rankings.


50. Ambicionar e desenvolver as aes necessrias para, em alguns projetos/reas piloto, alcanar standards de excelncia, world-class, capazes de ocupar o top 3 em rankings desse setor e convertendo-se convertendo em tema de referenciao refer internacional.

Selecionar cionar para avaliao um nmero limitado de indicadores, indicadores especificamente identificados para avaliar resultados de GovInt Gov
51. Preferir uma bateria de indicadores de avaliao relativamente restrita, restrita absolutamente focada nas melhorias esperadas de eficcia e eficincia e evitar disperso por uma mirade de indicadores.

Ligar a avaliao ao processo de aprovao de novos financiamentos nciamentos


52. Colocar como condio obrigatria de aprovao aprovao de novos financiamentos, financiamentos o cumprimento escrupuloso dos processos de avaliao acordados e a ponderao do sucesso perante os objetivos pr-definidos. pr

Prever os recursos financeiros e o tempo necessrio para fazer avaliaes de boa qualidade
53. Uma avaliao de qualidade exige tempo e dinheiro. Ambos os recursos devem ser previstos nos oramentos e cronograma dos respetivos projetos.

Sete perguntas essenciais para comear um projeto de GovInt.

1. A razo de ser da proposta de GovInt est bem clarificada, assim como as vantagens decorrentes (aumento de eficcia e de eficincia) e dificuldades dificuldade previsveis? 2. H um decisor poltico verdadeiramente verdadeiramente empenhado no desenvolvimento do projeto de GovInt e tem peso especfico para fazer avanar a soluo? 3.J foi tentada alguma experincia congnere, no pas pa s ou no estrangeiro? Com que resultados? O que se aprendeu? 4. Esto identificadas as instituies que devemos envolver e com que contributos e responsabilidades? responsabilidade 5. Estamos a propor um ciclo de tempo suficiente para uma abordagem sustentada ntada e com resultados efetivos? efetivos Ou a presso do curto-prazo prazo esmagadora e gerar grande frustrao? 6.Temos identificadas e mobilizadas as pessoas certas para dirigir e executar o projeto de GovInt? 7. Estabelecemos indicadores claros e exequveis de avaliao? Como podemos ter marcos intermdios que permitam aferir que se est no caminho certo?

Quadro-sntese sntese dos requisitos para GovInt

1) Mobilizao do foco para resultados (quer nas iniciativas resultantes (output), quer nos impactos gerados (outcomes)), mais do que para a a correo de procedimentos. 2) Empenho evidente da liderana poltica e departamental nessa opo. opo 3) Cultura organizacional colaborativa. colaborativa 4) A existncia de pessoas e processos de construo de pontes entre organizaes o (boundary-spanners). planeamento 5) Sistemas integrados de planeamento. 6) Capacidade de identificao de prioridades. 7) Competncias e capacidades para construir alianas estratgicas, para gerar confiana e para negociar consensos. 8) Gesto de performance e avaliao adequada ao modelo integrado. 9) Alocao de recursos e sistema de oramento partilhados. interoperveis 10) Sistemas de TIC interoperveis. 11) Preparao para inovar, gerir riscos e fracassos. 12) Aprendizagem a partir da experincia e das evidncias. 13) Capacidade de desenhar um equilbrio entre objetivos de curto e de longo prazo.

Portugal 2020: como fazer funcionar funcionar a governao integrada?


Documento de trabalho
V 1.0 (em construo)

Rui Marques (coord.); ; Carla Martingo; Francisca Assis Teixeira; Madalena Saldanha; Nuno Guedes; Patrcia Boura; Pedro Gis; Pedro Mira Vaz 29 Novembro 2013

Uma iniciativa

com apoio

Sumrio Executivo
1. Com o prximo quadro comunitrio de apoio (Portugal 2020), a vigorar entre 2014/2020, Portugal tem uma oportunidade que no pode desperdiar. O caminho percorrido nas ltimas dcadas, fez-nos fez chegar a um modelo concetual de organizao org destes recursos (QCA I, QCA II, QCA III, QREN) que se estrutura em programas programa temticos ticos (transversais e no setoriais), e em programas regionais. Esse modelo, com forte aposta em solues que exigem maior integrao e coordenao, coloca desafios relevantes. Por outro lado, os incentivos que forem operacionalizados nos prximos anos, em termos de cultura institucional, sero muito importantes para afirmar ou no um crescimento da cultura de governao integrada, nomeadamente nos eixos prioritrios para o nosso desenvolvimento. 2. Como fazer funcionar um modelo de governao integrada a pergunta da qual se parte. Procura-se Procura responder a esta questo, de uma forma breve e eminentemente operacional, atravs do aprofundamento do conceito de um modelo de governao integrada, bem como quais os bloqueios, facilitadores, crticas e fatores de sucesso. Abdica-se se de uma abordagem ao nvel concetualizao da macroestrutura de governao, governao no mbito do Portugal 2020, 2020 ou de uma reviso da evoluo dos modelos, optando-se optando por um foco nas estratgias e dinmicas de funcionamento de modelos de GovInt. 3. Como pano de fundo, regista-se regista que os problemas mais complexos das sociedades contemporneas (wicked problems) constituem um desafio de persistente, apesar do desenvolvimento de novas respostas sociais quer do Estado, quer da Sociedade civil. Desemprego, pobreza, excluso social, maus-tratos maus a crianas e jovens, isolamento dos idosos, ou noutra esfera, a segurana nacional, as alteraes aes climticas, o cluster do mar ou a gesto das cidades so exemplos evidentes. 4. Os problemas complexos so difceis de definir com rigor, evidenciam interdependncias e multi-causalidade, multi atravessam fronteiras ras organizacionais, so socialmente complexos, no tm soluo clara e as solues tentadas

Portugal 2020, uma oportunidade para desenvolver e incentivar centivar a governao integrada

Como omo fazer funcionar esse modelo?

O desafio dos problemas sociais complexos.

registam falhas crnicas e podem gerar novos problemas. 5. As respostas sociais a estes problemas esto ainda muito condicionadas por uma viso burocrtica das organizaes, marcada pela estrutura em silo, com fronteiras bem definidas, diviso rgida do trabalho, modelo hierrquico de autoridade e hegemonia de rotinas r e procedimentos, valorizando sobretudo processos, mais do que resultados. Este modelo tem baixa integrao e enormes resistncias coordenao e cooperao que atravesse fronteiras. 6. Foram tentadas outras utras abordagens, como a Nova Gesto Pblica, que valorizava muito a governao empreendedora. No entanto, entant apesar de alguns avanos (p. ex., no maior foco no cliente), os resultados foram pobres e sobretudo conduziram a uma fragmentao, com aumento da incapacidade de coordenao. 7. Em simultneo foi-se consolidado o conceito de sociedade em rede e consequentemente, o de governao em rede, com potencialidades de inovao, cooperao, flexibilidade, rapidez rapi e descentralizao. 8. A estas teses sucedeu-se sucedeu a viso da governao integrada (GovInt), impulsionada sobretudo a partir da transio de sculo, no contexto dos pases angloanglo saxnicos. definida como uma estratgia poltica que procura coordenar o desenvolvimento e a implementao de polticas, transversalmente a departamentos e agncias, especialmente para abordar problemas sociais complexos como excluso e pobreza, de uma forma integrada (). uma estratgia que procura juntar no s os departamentos governamentais, mas tambm um conjunto de instituies privadas e de voluntariado, trabalhando transversalmente, transversalmente tendo em vista um objetivo comum (Bogdanor, 2005).

A resposta burocrtica tradicional em silos

e a fragmentao da Nova Gesto Pblica.

A ascenso da governao em rede Definio da GovInt

9. A GovInt expressa-se se num gradiente de menor a maior integrao, da simples partilha de informao, cooperao, colaborao e at, nalguns casos, fuso. No um caminho simples, nem fcil, mas parece ser o modelo mais adequado sociedade em rede e aos seus

Da partilha de informao fuso

problemas roblemas complexos. 10. No chega, no entanto, enunciar, decretar ou criar estruturas de GovInt. Se nada mais for feito, o resultado pode ser profundamente frustrante, frustrante pois leva a um desajustamento total entre o modelo enunciado e uma cultura organizacional antagnica (burocrtica), (burocrtica) que est profundamente enraizada. 11. necessrio trabalhar uma nova cultura organizacional, com novos mtodos e novas competncias. H que desenvolver um novo software organizacional que no bloqueie e que promova GovInt. 12. Este modelo organiza a sua abordagem em torno de temas, territrios, pblicos-alvo pblicos ou servios integrados, sendo claro que em algumas reas no se justifica pensar em GovInt. importante, pois, discernir quando se justifica GovInt ou quando inadequado forar esse modelo. 13. reconhecido que no possvel GovInt em tudo, a todo o tempo. vivel ter (a) GovInt em tudo, durante um curto perodo (tipicamente uma catstrofe ou guerra) ou (b) GovInt em alguns temas/territrios, durante todo o tempo (reas temticas prioritrias, com problemas complexos). Neste contexto, essencial saber escolher bem as prioridades para projetos de GovInt. 14. Na GovInt, as pessoas fazem a diferena. O perfil dos lderes e dos mediadores (boundary-spanners) exigente, sobretudo em competncias transversais que gerem confiana e reforcem laos entre os parceiros. p 15. Os principais bloqueios GovInt resultam da pesada herana da cultura burocrtica, dificilmente desmantelvel, a que se acrescenta a proteo da minha quinta, do meu oramento, o medo de perder poder ou a falta de conhecimento sobre uma viso global dos problemas complexos. Tambm a desconfiana militante, a gesto de interesses e o espao de expresso de protagonismos no facilitam.

No se tem GovInt por decreto

Um novo software organizacional Aplicabilidade da GovInt

Saber escolher as prioridades

Lderes e mediadores

Os bloqueios GovIn GovInt

16. A contradio entre a exigncia de resultados a curto prazo, decorrente de ciclos polticos curtos, e a necessidade de um perodo longo para obter resultados visveis, fruto da GovInt, GovInt constitui um constante ponto de conflito nesta abordagem. abordagem 17. Ainda assim, h que ter em conta as crticas feitas a este modelo, entre as quais se inclui o excessivo consumo de tempo e de energia, , a dificuldade em obter resultados a curto-prazo, prazo, a complexificao de processos, decorrente do surgimento de novas estruturas transversais, a dificuldade de avaliao e de quadros de responsabilizao. 18. Tendo conscincia destes obstculos ob e crticas, importante ter presente que a GovInt s se afirma, em termos pragmticos, porque pressupe maior eficcia na resoluo dos problemas complexos, bem como maior eficincia na utilizao de recursos escassos. Esse o argumento decisivo que leva decisores polticos a optarem por este caminho, particularmente em perodos crticos cuja exigncia fazer melhor, com menos. 19. Mas a estes argumentos pragmticos, pode ser adicionada uma perspetiva altrusta. A GovInt justifica-se tambm pela necessidade de um melhor servio aos cidados, pela valorizao do trabalho conjunto, pela vontade de aprender com outros e por fazer o que est certo. 20. Nos fatores crticos de sucesso foi possvel identificar um eixo nuclear e quatro pilares para o seu desenvolvimento:

Conflitos entre curto e longo prazo

Uma perda de tempo tempo

Maior Eficcia e Eficincia

Fazer o que est certo

Por onde passa o sucesso da GovInt

21. A cooperao/colaborao colaborao constitui o ncleo de qualquer projeto de GovInt, o que justifica que muitas vezes esta seja tambm referida como governao colaborativa. O esforo adicional que exigido num processo colaborativo, em que necessrio que cada parceiro se adapte realidade do outro, repartindo poder e protagonismo, exige que se evidenciem evidencie os ganhos decorrentes da colaborao e se seduzam seduza os parceiros para essa dinmica. 22. Por isso, a palavra-chave chave para processos colaborativos confiana. onfiana. Sem ela, nada ser possvel construir. necessrio alicer-la la numa viso partilhada e num roteiro definido e executado conjuntamente. 23. A liderana para a GovInt exige alinhar renovao estratgica, arquitetura de estrutura e de processos pr e cultura organizacional, em torno do conceito de um modelo colaborativo, que visa maior eficcia e eficincia na resoluo de problemas complexos. Importa nesta dinmica ter lderes que sejam capazes de mobilizar e inspirar, de fazer pontes e de criar c um sonho, no quadro de modelos organizacionais com maior exigncia de flexibilidade, agilidade, versatilidade, velocidade e qualidade no trabalho das suas equipas. 24. Note-se se que a mudana no sentido da governao governa integrada no implica necessariamente uma liderana nica a partir das hierarquias tradicionais. A necessidade de envolvimento de um coletivo implica, portanto, uma abertura totalidade dos stakeholders. 25. A promoo da participao exigente e tem cincia. A coordenao de diversas organizaes envolvidas na implementao mentao de polticas pblicas implica torn-las unidades/partes de um sistema que estabelea uma rede de relaes, de modo a alcanar os objetivos/efeitos desejados. . Por isso, a mudana para pa a GovInt ensina-se, aprende-se, estimula-se se e treina-se. treina 26. A mudana ocorrer de forma vantajosa com contributos de todos aqueles que esto interessados nela. A incluso de todos, sejam utentes, clientes, fornecedores, forne

Governao colaborativa

Confiana

Lideranas mobilizadoras e inspiradoras.

Importncia mportncia da participao e apropriao

utilizadores de servios ou prestadores de servios deve ser complementada tambm pelo conhecimento com origem nos sectores produtores de conhecimento especializado (universidades, centros de investigao, peritos..). 27. Em todo o processo de GovInt, a comunicao interna joga um papel essencial. essencial quando deficiente ou inexistente uma das principais causas de fracasso deste modelo. fundamental saber traduzir diferentes cdigos e valores pessoais e organizacionais, tornar claras as mensagens, partilh-las, las, criar canais de interao e de dilogo na comunicao intra e inter-instituies. inter 28. A execuo de boa estratgia de comunicao externa tambm vital, quer uer para a justa apresentao de contas aos cidados, quer para o essencial apoio pblico que projetos de GovInt necessitam. necessitam 29. A GovInt tem nas tecnologias de informao e comunicao, aliadas preciosas. Desde logo porque permitem uma existncia em rede, viabilizando a gesto de mais informao, mas tambm uma melhor e mais rpida gesto dessa informao. 30. As TIC neste domnio viabilizam a colaborao para o conhecimento, para a deciso e para a execuo entre parceiros de governao vernao integrada. Permitem tambm, para fora da parceria, a, a informao, a credenciao/ credenciao autenticao, um acesso generalizado a servios e a comunicao aberta ou dirigida. 31. Para que as TIC possam ser verdadeiramente teis a processos de GovInt, devem ser tidos em conta aspetos como a gesto da mudana, o redesenho de processos, a propriedade dos sistemas de TI ou a privacidade. 32. O quarto pilar de sustentao de um modelo colaborativo , habitualmente, pouco considerado, considerado mas decisivo. A monitorizao e a avaliao assumem particular relevncia para um modelo focado na eficcia e na eficincia, como o da GovInt. 33. A avaliao da Govint implica um faseamento sequencial

Comunicar municar para dentro e para fora

TIC, aliadas insubstituveis

Sem avaliao no h GovInt vivel

ex ante, on going e ex post. Devem ser consideradas, para alm da avaliao externa, dimenses como a autoavaliao, a avaliao conjunta, a avaliao inter-pares inter em diferentes nveis de atuao (local-regional, (local nacional, supra-nacional), nacional), numa avaliao integrada i que contemple e avalie actores, polticas, processos e metas. 34. Toda a anlise produzida neste documento de trabalho pretende contribuir para um roteiro que apoie decisores polticos e tcnicos na implementao de modelos de governao integrada. Para isso, isso optou-se por considerar cinco eixos distintos de ao (ver anexo): a. Eixo poltico b. Eixo tcnico-institucional institucional c. Eixo pessoas d. Eixo comunicao e. Eixo avaliao 35. A GovInt no nova em Portugal. Vrias instituies, instituies em distintos projetos, projetos tm desenvolvido trabalho significativo neste domnio, como mostram as experincias selecionadas para este documento de trabalho (ver Experincias nacionais e internacionais de governao integrada). a partir dessa realidade concreta creta que devemos aprender, de uma forma indutiva, quais os caminhos certos a percorrer. Seguramente aprenderemos com estes casos que no sendo a GovInt um desafio fcil, nem chave de solues instantneas, o modelo mais adequado de resposta aos problemas s complexos do nosso tempo.

E daqui sair um roteiro prtico

GovInt: no n fcil, mas a resposta certa

Roteiro oteiro para uma uma governao integrada no quadro do Portugal 2020

Eixo Poltico

Eixo Tcnico-Institucional Tcnico

Eixo Pessoas

Eixo Comunicao

Eixo Avaliao

Eixo Poltico

Coordenao poltica forte e empenhada


1. Os responsveis polticos ao mais alto nvel, mas tambm os dirigentes da Administrao, tm um papel chave, desde o incio, na afirmao explcita e pedaggica da importncia da GovInt e da sua firme determinao em a torn-la efetiva. . Esse sinal constitui um forte incentivo para que as estruturas da Administrao se movimentem nesse sentido. 2. Garantir uma coordenao politica forte, forte no centro do Governo, Governo da linha orientadora dos programas do Portugal 2020, com foco no reforo de modelos mode de governao integrada, integrada que permitam maior eficincia e eficcia na resoluo de problemas complexos. Apesar de no ser esta a soluo tradicionalmente adotada nos ltimo QCA, QCA, colocar a coordenao poltica do Portugal 2020 no centro do Governo, num ministro ministro com competncias transversais e fazer dele depender a Agncia, pode representar uma excelente opo para uma efetiva governao integrada. 3. A essa coordenao forte (senior champion) exigida um particular esforo quer na energia de ativao de e um processo ambicioso de transformao de cultura e de mentalidades, quer na determinao e pacincia para vencer bloqueios e resistncias que sempre existiro.

Tarefas-chave do decisor poltico de topo


Demonstrar que apoia a iniciativa tanto em gestos como em palavras. Mostrar aos membros como que o seu projecto est ligado a objetivos tivos ou prioridades de maior dimenso do que a organizao envolvida. Ser um filtro de problemas e ajudar a lidar com bloqueios que esto para alm da sua capacidade problemas polticos entre agncias parceiras, obstculos polticos, falta de suporte snior... Providenciar recursos medida que so necessrios. Fazer as mudanas/alteraes necessrias nas reas que afetam o projeto (oramento, recursos humanos e sistemas si de tecnologias da informao..), ), para conseguir maior suporte na colaborao. Proporcionar ao grupo (e individualmente) o reconhecimento das suas conquistas. conquistas

Linden, R.M. (2010) Leading across boundaries Creating collaborative agencies in a network world, San Francisco, CA: Jossey-Bass. Jossey

Escolher bem as prioridades para os grandes projetos de GovInt


4. Sabendo que no se justifica governao integrada em tudo a todo o tempo, importa escolher criteriosamente quais as prioridades para desenvolver projetosprojetos piloto slidos de GovInt que sejam estruturantes, demonstrativos e teis. As quatro prioridades temticas para o Portugal 2020 surgem naturalmente como essenciais para aplicao deste modelo pelo que ser er sensato comear por a. 5. Valorizar sobretudo os pequenos passos e o carter incremental e sustentvel dos projetos de GovInt, vInt, sem excluir casos excecionais de projetos mais ousados de inovao radical.

Desenvolver um sentido partilhado e urgente de misso


6. necessrio criar uma forte conscincia de misso comum e partilhada, partilhada de servio ao Pas, , que mobilize o melhor dos quadros da Administrao Pblica. Pblica Os envolvidos em GovInt devem ser permanentemente mobilizados e formados para essa dimenso intangvel e devem sentir quo relevante o seu contributo contrib para o sucesso dessa misso. . 7. Deve-se estudar e enunciar os custos de no agir nas temticas/territrios temticas/ selecionados para intervenes de GovInt. 8. A noo de relevncia e de urgncia (que pode ser dada de viva voz por um testemunho ou um estudo-de-caso) estudo caso) da misso que proposta, proposta constitui um fator de ativao de um projeto de GovInt.

Ter foco no aumento da eficincia e, sobretudo, da eficcia das polticas pblicas desenvolvidas em e modelos de GovInt.
9. A principal razo de ser para o desenvolvimento de GovInt a maior eficcia na resoluo de problemas sociais complexos, complexos a par com a maior eficincia na utilizao de recursos e na gesto de processos. Assim, em cada projeto GovInt, GovInt devem ser evidenciado exaustivamente os ganhos de eficincia e eficcia que se esperam e criar um forte compromisso com a sua concretizao.

Atenuar no setor pblico o incentivo competio e troc-lo troc pelo incentivo cooperao
10. A competio entre projetos no setor pblico, muito inspirado pela viso da Nova Gesto Pblica, agrava a lgica de silos e de resposta departamental em conflitos com outros departamentos, departamentos com quem concorre pelos mesmos fundos. f Esse quadro prejudica a construo co de pontes de cooperao para uma aposta forte na GovInt. Deve por isso ser substitudo por um forte incentivo apresentao de projetos pluri-ministrio pluri e, se adequado, com parcerias com a sociedade civil, impondo, por exemplo, a obrigatoriedade e de apresentao apresenta de candidaturas nos Programas rogramas Operacionais temticos com mais do que um ministrio a subscrev-las. subscrev O 11. Reforando ainda mais estes incentivos com expresso tambm no Oramento de Estado, , deveria ser estudada a possibilidade de estabelecer uma dotao oramental especial para projetos de GovInt para as temticas prioritrias. prioritrias

Evitar governao sectorial camuflada


12. Um dos maiores risco iscos s de perverso do conceito pode resultar da utilizao imprpria da designao governao integrada, , quando na verdade se est es a fazer governao sectorial/burocrtica. sectorial/ Um dos sinais a estar atento se, por exemplo, programas operacionais temticos esto completamente desenhados por e para um ministrio, ministrio, ou se um programa territorial governado como se se tratasse de um conjunto de silos por sectores, sem qualquer integrao. integrao

Fora ora suficiente para contrariar as culturas enraizadas em muitos departamentos


13. Os decisores polticos responsveis por opes es de GovInt devem ter conscincia que a probabilidade de encontrarem resistncias organizacionais elevada. Devem por isso ter mecanismos de alerta (projetos em derrapagem de prazos,

baixo nvel de representao nos n grupos interministeriais,.) ,.) e ter uma capacidade de interveno rpida e eficaz para inverter essa situao. 14. essencial para vencer resistncias uma um conjugao de capacidades de persuaso e inspirao em articulao com o exerccio da autoridade, autoridade acompanhado pelo suporte inequvoco in da tutela.

Dedicar recursos adequados para suportar iniciativas integradas prioritrias


15. Apesar de os recursos financeiros no constiturem o fator crtico de sucesso de GovInt no podem ser ignorados. necessrio medir exatamente os meios necessrios srios para obter os resultados desejados, desejados de modo a no gerar uma falsa expetativa e uma fonte de frustrao. ara esse desgnio devem ser mobilizados quer a comparticipao proporcional a 16. Para partir dos oramentos dos parceiros (oramentos conjuntos), , quer a possibilidade de incentivos (majoraes, dotaes oramentais especficas,) especficas ) para aes de GovInt .

Compatibilizar objetivos de curto e longo prazo


17. Os objetivos devem ter um cronograma associado, construdo com equilbrio entre curto-prazo, prazo, mdio-prazo mdio e longo-prazo, , sem correr o risco de criar expetativas desajustadas de velocidade na obteno de resultados (que gerar frustrao ao no serem alcanados) nem ter uma proposta to conservadora, lanando tudo para o longo-prazo longo (que gerar desinteresse e ceticismo quanto verdadeira utilidade).

Reconhecer os xitos e celebrar vitrias


18. Aps o alcance de objetivos de curto, mdio e longo prazo, num projeto de GovInt, muito relevante o reconhecimento expresso por parte dos decisores polticos de topo dos progressos realizados, bem como a celebrao dessas vitrias com as equipas.

Eixo tcnico/institucional

Agir em quatro dimenses nas organizaes envolvidas


19. Agir em quatro eixos: - Para dentro das organizaes, desenvolvendo novas competncias para uma cultura colaborativa; colaborativa - Para o lado da sua organizao, formando parcerias; - Para cima, com um modelo adequado de monitorizao, avaliao e gesto de performance; - Para fora da sua organizao, descobrindo formas de comunicar e de trabalhar com os cidados. cidados

Mobilizar as instituies necessrias para uma boa resposta integrada


20. Identificar com rigor que instituies devem ser convidadas convidadas a integrar o projeto, projeto estabelecendo duas coroas de nveis de envolvimento, envolvimento, entre parceiros core e entre parceiros arceiros associados (cf. modelo odelo das CPCJ, com comisso comiss restrita e comisso alargada). 21. Por exemplo, para a questo da empregabilidade em regime de GovInt poderiam ser mobilizados, enquanto parceiros core, a Educao, o Emprego e a Economia, e enquanto parceiros associados, a Juventude, a Segurana Social, o Desenvolvimento regional, a Agricultura e Mar, Mar, a Imigrao, a Igualdade de gnero

Desenvolvimento regional

Igualdade de gnero

Educao Emprego Economia


Imigrao

Segurana Social

Juventude

Agricultura e Mar

Exemplo da aplicao do conceito de duas coroas no desenho de um projeto de GovInt para a empregabilidade.

Clarificar bem expetativas, funes e responsabilidades


22. A GovInt exige uma clarificao de expetativas de cada parceiro, parceiro fazendo mesmo o exerccio de as escrever (p.ex grande utilidade dos memorandos e atas para este fim). . H que ter ateno a expetativas explcitas, mas tambm ter a sensibilidade para antecipar expetativas implcitas no declaradas. 23. importante uma definio o mais rigorosa possvel das funes e responsabilidades (quem faz o qu, quando, com que meios e para qu) de cada parceiro, com flexibilidade para ajustamentos dinmicos. dinmicos

Apostar na mudana da cultura das organizaes, com a consolidao da cultura colaborativa


24. Assegurar a sustentabilidade do investimento feito s ser verdadeiramente possvel atravs de uma efetiva transformao da cultura das organizaes, desde logo na esfera do Estado, Estado com a afirmao de uma cultura colaborativa, focada verdadeiramente no servio aos cidados. cidados. Esse o principal ativo que poder perdurar, com impactos futuros futuros relevantes no desenvolvimento do Pas.

25. Investir tempo e capacidade de inspirao para mobilizar vontades e lideranas de todas as instituies para essa mudana cultural.

No confundir GovInt com proliferao de comisses, grupos de trabalho e reunies eunies a metro
26. Incentivar uma cultura de rigor na gesto do consumo de tempo, tempo com marcao parcimoniosa de reunies, reunies com agenda muito bem definida e difundida, com indicao dos trabalhos preparatrios necessrios, bem como dos resultados esperados. GovInt pode no ser 27. Comear por reunies plenrias de parceiros para o projeto GovInt, a melhor abordagem. abordagem A falta de confiana inicial pode constituir um obstculo para que todos falem abertamente. Deve-se considerar a shuttle diplomacy1 para obter respostas mais consistentes.

Detetar potenciais aliados e construir alianas estveis


28. A GovInt um desafio que exige a deteo precoce de potenciais aliados e de potenciais detratores/obstculos. detratores/obstculos Assim deve-se se investir na construo e consolidao olidao de uma rede de alianas pessoais e institucionais, institucionais que sustentem o desenvolvimento do projeto de GovInt. Essa rede deve ser permanentemente reforada com o aprofundamento dos vnculos de confiana. Para tal, a efetiva participao, a co-construo construo, , a partilha de poder e de protagonismo e a afirmao de uma nova identidade de um ns muito importante. 29. Em relao aos potenciais ou efetivos detratores deve-se deve se antecipar os seus movimentos de bloqueio e tentar reconverter essa atitude, mobilizando-os mobilizando e negociando o seu envolvimento no projeto, diluindo a noo de ameaa que o projeto possa representar.

Inspirado a partir do conceito da diplomacia e sas relaes internacionais, "shuttle diplomacy" consiste na ao de uma parte externa (de um terceiro) que serve de intermedirio entre os intervenientes de uma disputa, sem que haja contato direto entre estes. Inicialmente e geralmente o processo implica viagens sucessivas (shuttling) da parte deste intermedirio entre os locais de trabalho dos intervenientes.

30. Neste processo de alianas, a possibilidade de mobilizar estruturas com impacto relevante na formao e cultura organizacional, organizacional, como o INA ou o Centro de Estudos Formao ormao Autrquica, seria altamente nte vantajosa. Nesse universo poder ser desenvolvida formao e mobilizao dos servidores pblicos para a GovInt. 31. Deve ser trabalhada uma u aliana decisiva com o universo acadmico, acadmico com a criao de uma rede de centros de investigao que se interesse interess pela temtica da GovInt e faa investigao aplicada gerando conhecimento til para a formulao e avaliao de polticas pblicas. 32. Esta aposta na GovInt deve ser estvel, permanecendo para alm dos ciclos polticos. . Deve por isso ser um terreno de consensos e de envolvimento o mais alargado possvel, para que cada mudana de governo no signifique regressar ao zero.

ADC: o centro da GovInt


33. A Agncia de Desenvolvimento e Coeso (ADC) dever ser, por excelncia, exc o centro da governao integrada. integrada. Uma vez que foi decidido concentrar os anteriores institutos numa s agncia central, para maior eficcia de coordenao, surge com evidncia a necessidade de assegurar uma forma de governao adequada a essa concentrao. conc 34. Esse desafio para a ADC deve ser trabalhado trabalhad em trs eixos distintos, mas interdependentes: a) Cultura organizacional (sentido de misso, modelo de liderana, valores de cooperao, confiana , no-averso no ao risco, .) b) Sistemas (de planeamento, de participao, de comunicao, de incentivos, de avaliao, .) c) Processos (flexveis, adaptativos, transparentes, focados em eficincia e eficcia,..) 35. Para este fim, como em todos os projetos de GovInt, GovInt necessrio reunir uma equipa que acredite e queira desenvolver este modelo e essencial preparar um programa de formao slido e coerente com os objetivos.

Apoiar a criao do Forum para a Governao Integrada


36. Em parceria entre o Estado e instituies da sociedade civil, e em articulao ar com a rede de centros de investigao j referenciada, apoiar a criao de um Forum permanente, particularmente p vocacionado para promover o estudo, desenvolver e promover a GovInt, GovInt, atravs da realizao de estudos, de conferncias, de aes es de formao, de edies e publicaes e de interao com os media.