LAGO - Autogestao Hab Brasil - Utopias e Contradicoes

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Autogesto habitacional no Brasil:
utopias e contradies
Luciana Corra do Lago
Organizadora
Autogesto habitacional no Brasil:
utopias e contradies
Copyright Luciana Corra do Lago (Organizadora), 2012
Todos os direitos reservados e protegidos pela Lei 9.610 de 19/02/1998.
Nenhuma parte deste livro, sem a autorizao prvia por escrito dos organizadores,
poder ser reproduzida ou transmitida, sejam quais forem os meios empregados.
EDITOR
Joo Baptista Pinto
CAPA
Flvia Arajo
PROJETO GRFICO | DIAGRAMAO
Rian Narcizo Mariano
REVISO
Da Autora
CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ
LETRA CAPITAL EDITORA
Telefax: (21) 3553-2236 / 2215-3781
www.letracapital.com.br
A955
Autogesto habitacional no Brasil : utopias e contradies / Luciana Corra do Lago,
organizadora. - Rio de Janeiro : Letra Capital : Observatrio das Metrpoles, 2012.
256p. : il. ; 23 cm (Habitao e cidade ; 2)
Inclui bibliograa
ISBN 978-85-7785-172-0
1. Poltica urbana - Brasil. 2. Planejamento urbano - Brasil. 3. Comunidade urbana -
Desenvolvimento. I. Lago, Luciana Corra do, 1957- II. Observatrio das Metrpoles. III.
Srie. ]

12-7862. CDD:307.760981 CDU: 316.334.56(81)

25.10.12 31.10.12 040227
Smario
Introduo
Luciana Corra do Lago ...................................................................... 7
I Parte: Pactos e confrontos no campo da poltica habitacional
Do Crdito Solidrio ao MCMV Entidades:
uma histria em construo.
Edilson Mineiro e Evaniza Rodrigues ................................................. 19
Programa Crdito Solidrio: avanos em direo autogesto
ou cavalo de Troia dentro das muralhas do confronto poltico?
Felipe Drago ......................................................................................... 49
Poltica de Habitao Social no Brasil ps 2003:
incentivos e barreiras estatais produo associativa.
Jssica Naime ....................................................................................... 70
Movimentos sociais, autogesto e a construo
da poltica nacional de habitao no Brasil.
Regina Ftima Ferreira ........................................................................ 116
II Parte: Experincias de autogesto habitacional
A autogesto habitacional no Brasil a partir do Governo Lula: produo e
agentes.
Regina Ftima Ferreira ........................................................................ 139
O associativismo produtivo na periferia urbana:
novos confitos em pauta.
Luciana Corra do Lago ...................................................................... 186
O acesso terra para autogesto habitacional
na Regio Metropolitana de Porto Alegre:
o caso do Loteamento Vivendas So Tom.
Julia Wartchow .................................................................................... 201
Direito moradia X direito de propriedade.
Irene de Queiroz e Mello ....................................................................... 220
Caderno de imagens .........................................................................241
7
Introduo
1
Os oito textos que compem essa coletnea partem de uma mesma
motivao: entender e romper as barreiras econmicas, polticas
e culturais construo de uma outra cidade, onde o princpio do
bem-estar urbano subjugue o princpio da valorizao monetria do
ambiente construdo. Essa motivao, de natureza poltica, carrega
ainda a aposta noutra forma de se produzir a cidade: a produo
autogerida coletivamente para o uso. Reunimos aqui estudos
2
que,
com enfoques distintos, buscaram observar a potncia de tal forma
de produo no atual contexto poltico brasileiro, assim como as
barreiras a sua difuso. Dentre as polticas redistributivas propagadas
no pas na ltima dcada, esto em curso programas federais de
nanciamento para empreendimentos habitacionais autogeridos por
associaes e cooperativas
3
, no considerados como uma das aes
prioritrias por nossos governantes, mas como uma resposta (tmida)
s reivindicaes dos movimentos nacionais de moradia. Veremos,
nos textos aqui reunidos, que no campo habitacional, os recursos
federais alocados para a produo associativa representaram at o
momento, no mais do que 2% dos nanciamentos para casa prpria,
evidenciando a fora poltica das grandes empresas construtoras na
disputa pelo fundo pblico. Porm, o que privilegiamos aqui no so
as condies desiguais dessa disputa, mas a prpria existncia desse
campo de disputa e dos avanos contra-hegemnicos que, embora
tmidos em termos quantitativos, exigem anlises minuciosas das
1
Arquiteta, Doutora em Arquitetura e Urbanismo pela FAU/USP, professora do IPPUR/UFRJ,
pesquisadora e membro do Comit Gestor da rede Observatrio das Metrpoles.
2
Os estudos que compem essa coletnea esto inseridos no projeto Formas de proviso da moradia
nas metrpoles brasileiras, INCT Observatrio das Metrpoles/CNPq.
3
Foram implementados, desde 2005, trs programas federais direcionados para a produo
associativa: os programas Crdito Solidrio, Ao de Produo Social de Moradia e Minha Casa Minha
Visa Entidades, cujas normas e desempenhos sero apresentados nessa coletnea.
8
prticas associativas difundidas pelo Brasil. Para estimular uma leitura
mais articulada dos textos, algumas premissas sero expostas a seguir.
As cidades brasileiras esto imersas num contexto poltico e
econmico marcado por novas e velhas contradies. Assistimos, desde
os anos 90, ao crescente poder dos agentes nanceiros em pautarem
e controlarem as condies de vida em nossas cidades, atravs da
interao do setor imobilirio com o circuito nanceiro global e das
interferncias nas polticas urbanas nacionais e locais. A voracidade
com que, desde o lanamento do Programa Minha Casa Minha Vida
(PMCMV) em 2009, as mais inuentes construtoras vm reestruturando
o espao das grandes, mdias e pequenas cidades do pas, com efeitos
muitas vezes dramticos sobre os grupos despossudos de poder de
reao, expressa o atual contexto. A pressa em fechar um milho de
contratos para a compra da casa prpria foi a tnica do Programa: no
nal de 2010, tal meta j havia sido alcanada e 237 mil casas entregues.
E assim, paralelamente s polticas urbanas locais, comeam a ser
produzidos, nas precrias periferias das cidades brasileiras, grandes
conjuntos habitacionais para famlias com renda at trs salrios,
abrigando em mdia mil moradias por empreendimento.
Trata-se de um processo violento sustentado e legitimado por
um aparato ideolgico, estatal e empresarial, que recoloca a casa
prpria como necessidade primeira e urgente. Em nome da urgncia
em zerar o to calculado e recalculado dcit habitacional, milhares
de domiclios so construdos nas fronteiras urbanas ou alm delas,
aonde a cidade no chegou, mas com a promessa governamental de
que chegar em breve. No h um pensamento urbanstico orientando
essas aes edilcias; o que h a negao da cidade. Dentro da trama
de carns e boletos bancrios em que as famlias brasileiras se movem,
encontramos as prestaes da casa prpria, da televiso, do carro,
dentre outras mercadorias. A mercadoria casa pode, ou no, conter a
cidade, o que vai depender da capacidade de endividamento da famlia
para acessar um espao inserido no urbano. Esse quadro no apresenta
qualquer novidade ao olharmos a histria da nossa urbanizao e as
contradies urbanas de um pas capitalista perifrico. No entanto,
se ampliarmos um pouco o foco sobre o contexto poltico, novas
contradies se revelam.
Desde a Constituio de 1988, no faltam no Brasil leis e planos
fundamentados numa racionalidade de produo do espao urbano
que exalta a funo social da propriedade e o controle da valorizao
9
Introduo
monetria do bem imvel pelo poder pblico. Instrumentos como a
Zona de Especial Interesse Social (ZEIS), a desapropriao para ns
de moradia social e a captura de mais valia, entre outros, pensados
como redutores do poder de monoplio dos proprietrios fundirios
e como recurso ideolgico na luta contra a mercantilizao do bem
imvel, passam a compor o marco regulatrio da poltica urbana
brasileira. A institucionalizao desse marco regulatrio provoca uma
nova contradio urbana ao se confrontar com o projeto liberal de
desregulao do mercado, que se instala no pas no incio dos anos 90 e
se consolida desde ento. Nesse contexto, os instrumentos regulatrios
da valorizao imobiliria no so aplicados, porm expressam um
conito urbano que passou a ocupar a esfera pblica nos anos 80 e que
se mantem ativo: empresas do setor construtivo e movimentos sociais
organizados nacionalmente disputam a apropriao e a gesto do fundo
pblico para a habitao e assumem posturas e prticas divergentes em
relao aos marcos constitucionais de regulao urbana.
Como desdobramento desse conito amplia-se, a partir de 2003, o
quadro de contradies frente crescente alocao de recursos pblicos
para formas associativas de produo habitacional e, dialeticamente,
crescente absoro dessas experincias pela racionalidade dominante
da valorizao imobiliria. Isso deixa claro que a disputa pelo fundo
pblico no pode ser compreendida apenas pelo volume dos recursos
monetrios apropriados pelos agentes, mas sobretudo, pelo poder de
cada agente em (re)denir as regras de distribuio desses recursos.
O que signica dizer que, no caso especco da poltica habitacional,
a conquista pelos movimentos sociais de recursos pblicos para a
produo associativa da moradia no foi acompanhada por uma
signicativa alterao na correlao de foras por trs das normas
e princpios que regulam o uso desses recursos. Identicar as
contradies na evoluo dos programas federais e nas experincias
autogeridas um dos propsitos dessa coletnea.
Outra premissa que nos orienta a compreenso lefebvriana da
cidade como o lugar da sobreposio e do confronto entre modos de
viver, ou seja, a cidade como centralidade
4
. O direito cidade (e
moradia) o direito de se disputar outras formas de apropriao do
espao urbano que subordinem a lgica mercantil s necessidades e
desejos da maioria dos seus usurios e que rearmem a cidade como
fora geradora de conito social. Neste caso, privilegia-se a funo
4
Lefebvre, Henri. O direito cidade. Centauro Editora, So Paulo, 2006.
10
poltica da cidade em detrimento de sua funo econmica no processo
de acumulao. A cidade produto e produtora de conito e assim
sendo, nossos aglomerados urbanos devem ser apreendidos como
cidade, apesar da pouca visibilidade na esfera pblica dos conitos em
curso, especialmente as disputas no campo habitacional.
No Brasil, ao longo dos ltimos vinte anos, as reivindicaes
e estratgias dos movimentos nacionais de moradia foram sendo
reelaboradas de acordo com as conquistas e derrotas acumuladas.
Os dois primeiros textos dessa coletnea tratam dessas aes. Nesse
percurso, marcado por conitos de projetos e por contradies na
experincia prtica, a luta por outra forma de produo-gesto da
cidade capaz de inibir o processo de valorizao imobiliria e de
alterar o padro de estruturao urbana imposto pelas empresas
do setor imobilirio manteve-se nas pautas polticas pactuadas
pelos movimentos
5
. Duas reivindicaes evidenciam princpios anti-
hegemnicos nessa luta.
A primeira o direito ao centro como formulao estratgica
que contm a relao dialtica entre o lugar na cidade e o poder. A
histria da cidade capitalista a histria dos processos de expulso
dos trabalhadores do centro urbano e de disperso destes pelas
fronteiras das cidades. Desde a segunda metade do sculo 19, tais
processos se reproduzem como forma de dominao e de educao
dos trabalhadores para a mudana de costumes e de princpios de
bem-estar
6
. A casa salubre suburbana difunde-se como smbolo de
bem-estar urbano. Ocupar imveis vazios e introduzir o conito
no centro da cidade signicam, portanto, enfraquecer o domnio
territorial das classes dominantes e seu poder de dominao. A cidade
dispersa, marcada pelas grandes distncias e pela segregao dos
trabalhadores em espaos homogneos, entendida como a negao
da prpria cidade. Nesse sentido, os imveis ocupados e reformados
por movimentos sociais com dinheiro pblico gerido pelos prprios
5
Nos referimos aqui s pautas de reivindicaes pactuadas pelos quatro movimentos sociais de
mbito nacional que atuam no campo da poltica habitacional e participam, junto com ongs,
universidades e entidades de classe, do Forum Nacional de Reforma Urbana, principal esfera
de pactuao. So estes: Unio Nacional de Moradia Popular (UNMP), Movimento Nacional de
Luta por Moradia (MNLM), Confederao Nacional das Associaes de Moradores (CONAM)
e Central dos Movimentos Populares (CMP). A atuao desses movimentos o foco dos artigos
que compem a primeira parte dessa coletnea.
6
Ver Topalov, Christian. Da questo social aos problemas urbanos: os reformadores e a populao
das metrpoles em princpios do sculo XX. In: Ribeiro, L.C.Q. & Pechman, R. Cidade, povo e
nao. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1996, p. 23-51.
11
Introduo
ocupantes representam uma ao importante na luta por uma outra
cidade, ao, no entanto, que j carrega uma contradio: a submisso
ao princpio da propriedade privada. Os pactos coletivos entre os
moradores em torno do uso do imvel apropriado se enfraquecem
frente possibilidade de ganhos monetrios com a venda do imvel
por cada um dos futuros proprietrios. O que vale acrescentar a
inoperncia das prefeituras brasileiras, seja por incapacidade ou por
falta de vontade poltica, na redistribuio da terra urbanizada e sem
uso, condio para uma poltica efetiva que altere a correlao de
foras nas disputas pelos centros urbanos. Como j mencionado, no
faltam instrumentos legais nas legislaes municipais para a reverso
do domnio territorial pelas classes dominantes.
A segunda reivindicao se refere ao direito dos trabalhadores
de autogerirem a produo de suas moradias, para que estas atendam
as suas necessidades. Trata-se de uma racionalidade produtiva
orientada pelas necessidades dos usurios e que abre a possibilidade
de construo coletiva de parmetros de bem-estar distanciados da
racionalidade capitalista. Nesse caso, colocado em cheque o padro
de habitao popular institudo e moralmente aceito no pas, assim
como a prpria abrangncia da noo de habitao. Na pauta dos
movimentos de moradia a habitao contm um conjunto de prticas
cotidianas que vo alm dos atos elementares de reproduo da vida
e no se restringem vida privada. Encontramos, no Brasil, algumas
experincias habitacionais autogeridas coletivamente, nanciadas com
recursos pblicos, que se estendem por prticas educativas, culturais
e de trabalho produtivo e que se aproximam do que Schteingart
7

denominou autogesto urbana: cogesto exercida por organizaes
populares e instituies pblicas com autonomia dos primeiros na
construo de novos diagnsticos e, consequentemente, na denio
de novos critrios de distribuio e regulao dos recursos pblicos.
A partir da premissa de que a cidade produto e produtora de
conito, precisamos ajustar a lente para enxergarmos os embates
no campo popular provocados pelos novos programas habitacionais
voltados para a produo autogerida. As demandas populares so
diversas e muitas vezes antagnicas e por isso mesmo tais programas
impulsionam no somente a construo coletiva de novos parmetros
de bem estar, mas tambm a reproduo e difuso dos velhos
7
Schteingart, Martha. Aspectos tericos y prcticos de la autogestin urbana. Sociolgica,
1990, Mxico.
12
parmetros criados pela lgica mercantil. Efetivamente, todos os
programas habitacionais at hoje implementados no pressupem
o controle ou mesmo a superao da valorizao mercantil da terra.
Ao contrrio, ampliam o poder dos movimentos sociais atuarem
no mercado fundirio atravs do nanciamento para a compra
do terreno e seu posterior desmembramento em lotes ou fraes
ideais individualizadas. O instituto da propriedade coletiva da terra,
entendido como barreira especulao fundiria, compe a pauta de
reivindicaes dos movimentos de moradia, mas no entrou na agenda
de negociao com o Estado. Nesse caso, as experincias autogeridas
distanciam-se da ideia de autogesto urbana.
A ltima premissa diz respeito ideia de cooperativismo presente
nos discursos e prticas dos movimentos de moradia. Sem a inteno
de aprofundar o vasto campo de reexo e disputa semntica sobre
essa doutrina, entendemos o cooperativismo como um processo cujo
m ltimo o socialismo, ou a generalizao, em mbito nacional, das
associaes cooperativas como forma dominante de produo de bens.
Tal generalizao implica em relaes de complementariedade entre
cooperativas numa cadeia produtiva. Estamos falando aqui de atividades
produtivas de transformao, gesto e circulao, organizadas pelos
princpios da cooperao e da autonomia nos processos decisrios por
parte dos trabalhadores, cuja condio primeira a propriedade coletiva
dos meios de produo. A cooperativa, com esse sentido, pressupe
a autogesto
8
. No caso da produo da habitao e da cidade, a terra
o principal meio de produo a ser apropriado coletivamente e o
bem produzido, a habitao, para o auto-consumo dos cooperados,
a no ser que a cooperativa desenvolva outras atividades produtivas
para o mercado. a partir desse entendimento que examinaremos
o potencial de transformao social das prticas do associativismo
habitacional em curso no Brasil.
Em cerca de um tero dos contratos rmados, at 2011, com a Caixa
Econmica Federal no mbito dos programas Crdito Solidrio e MCMV
Entidades, a associao responsvel pelo empreendimento autogerido
8
No uma particularidade do Brasil a crescente diversidade de associaes produtivas que
assumem o ttulo de cooperativas. Parte signicativa das cooperativas de produo assumiu uma
forma semelhante e a mesma racionalidade da empresa capitalista, porm com vantagens frente
s leis trabalhistas. Tal diversidade fomentada por programas governamentais implementados,
na maioria das vezes, como poltica de gerao de emprego e renda frente crise econmica.
Esse o caso de vrios pases latino-americanos, como Argentina, Venezuela e Brasil. Ver
Jos Antnio Gediel (org.) Estudos de direito cooperativo e cidadania. Curitiba: Programa de Ps-
Graduao em Direito da UFPR, n. 1, 2007.
13
Introduo
foi auto-nomeada cooperativa, apresentando-se como cooperativa
habitacional ou cooperativa de trabalhadores. A concentrao dessas
cooperativas no estado do Rio Grande do Sul pode esclarecer o uso
do termo: a maior parte estava vinculada a sindicatos de trabalhadores
urbanos ou rurais. Nos demais casos, os termos mais utilizados foram
associao comunitria, associao habitacional e sindicato de
trabalhadores. A escolha do termo, no entanto, no est relacionada a
maior ou menor adeso aos princpios da cooperao e da autogesto
na produo da habitao e, eventualmente, de outros bens.
Na realidade, o cooperativismo habitacional impulsionado a partir
de 2004 pelos programas de nanciamento abriga uma diversidade
grande de experincias onde os princpios mencionados no governam
necessariamente as aes dos agentes envolvidos. Encontramos variaes
nas formas de produo dos empreendimentos e na abrangncia das
prticas associativas. Em relao s formas de produo destacam-
se cinco combinaes entre as aes de idealizao do projeto, de
execuo das obras e de gesto do processo produtivo: (i) cooperao
na idealizao, na gesto e em parte da execuo, complementada
com a contratao de mo de obra autnoma; (ii) cooperao na
idealizao, na gesto e em parte da execuo, complementada com a
contratao de empresa de construo; (iii) cooperao na idealizao
e na gesto e contratao de empresa de construo para execuo de
toda a obra; (iv) idealizao e gesto por lideranas comunitrias e
contratao de mo de obra autnoma e (v) idealizao e gesto por
lideranas comunitrias e contratao de empresa de construo. O
que no encontramos nesse campo diverso a necessria generalizao
das experincias autogeridas com base na complementariedade
e na articulao entre as cooperativas, no processo produtivo
9
.
signicativo o nmero de trabalhadores autnomos e de empresas de
construo contratados por cooperativas habitacionais, o que mostra
a ausncia de cooperativas de trabalhadores da construo civil nesse
setor da produo
10
. Vimos que a generalizao das cooperativas exige
a formao de um novo sistema produtivo com diversidade de setores
9
Em So Paulo e no Rio Grande do Sul, a articulao entre associaes cooperativas para a
compra conjunta de materiais de construo realizada como estratgia de reduo dos custos
de produo.
10
Pelo Sistema Nacional de Informaes em Economia Solidria da Secretaria Nacional de
Economia Solidria, dos 21.859 empreendimentos solidrios cadastrados em 2007, apenas 100
vinculavam-se ao setor construtivo como cooperativas de trabalhadores da construo ou de
produo de materiais e componentes de edicao.
14
complementares organizados em cadeias de produo. Os programas
habitacionais, entretanto, tm como meta prioritria a dinamizao do
sistema de produo capitalista da moradia a ser alcanada atravs da
ampliao da demanda com capacidade de endividamento.
Buscamos expor, de forma sinttica, uma leitura crtica do
contexto poltico em que se d a expanso da autogesto habitacional
no Brasil, centrando nas condies desiguais de disputa de projetos
de cidade e de sociedade, nas contradies internas ao campo do
associativismo e da autogesto urbana e na conituosa diversidade
de concepes e prticas autogestionrias na produo do ambiente
construdo. Somente atravs da compreenso profunda e permanente
desses conitos e contradies possvel a generalizao das prticas
cooperativas e da autogesto urbana. Essa motivao est presente nos
oito artigos reunidos nessa coletnea.
Os trabalhos aqui reunidos resultaram de estudos sobre
experincias concretas no campo da autogesto habitacional,
abrangendo tanto as prticas discursivas expressas nas leis, programas
de nanciamento e pautas de ao poltica, quanto as prprias aes
de produo, gesto e reivindicao. Esses estudos integram uma linha
de pesquisa e de formao acadmica e poltica iniciada em 2009 no
mbito do Observatrio das Metrpoles e apresentam os resultados
de um primeiro esforo de sistematizao e anlise das experincias
em curso.
Os quatro artigos iniciais compem a primeira parte da coletnea,
dedicada ao campo da poltica habitacional na perspectiva dos pactos
e confrontos entre os movimentos nacionais de moradia e o Estado,
em torno da formulao e implementao dos programas federais
ps-2003. Edilson Mineiro e Evaniza Rodrigues, autores do artigo Do
Crdito Solidrio ao MCMV Entidades: uma histria em construo,
resgatam a gnese e a trajetria dos dois principais programas federais
voltados para a autogesto habitacional, mapeando as alteraes em
suas normas ao longo da ltima dcada em confronto com a pauta de
reivindicaes dos movimentos de moradia. Temos, assim, um quadro
das conquistas e derrotas desses movimentos no campo da poltica
habitacional.
O trabalho de Felipe Drago Programa Crdito Solidrio: avan-
os em direo autogesto ou cavalo de Troia dentro das muralhas
do confronto poltico?, produto de sua dissertao de mestrado, de-
senvolve uma leitura poltica do Programa Crdito Solidrio realizado
15
Introduo
no Rio Grande do Sul, leitura essa orientada por duas categorias ana-
lticas centrais: interdependncia entre os movimentos sociais e o Estado
na formulao e implementao do programa e ciclo de confronto, que
contem as fases de mobilizao, desmobilizao, coaliso e enfren-
tamento por parte dos movimentos no perodo. O autor analisa os
efeitos polticos da interdependncia nas estratgias de luta dos movi-
mentos, apontando os riscos de um crescente distanciamento entre as
reivindicaes que deram origem ao programa e as aes vinculadas
produo de moradias.
Jssica Naime, autora do artigo Poltica de Habitao Social no
Brasil ps 2003: incentivos e barreiras estatais produo associativa,
centrou sua anlise no papel dos agentes da burocracia da Caixa
Econmica e do Ministrio das Cidades na implementao dos dois
programas federais voltados para a autogesto, cujas normas foram
examinadas no primeiro artigo da coletnea. O pressuposto da anlise
de que as aes dos agentes operadores da poltica no so neutras e
explicam, em grande parte, as barreiras e os incentivos encontrados ao
longo do processo de aprovao e execuo das propostas apresentadas
pelos movimentos de moradia.
O trabalho de Regina Ferreira Movimentos sociais, Autogesto e
a construo da poltica nacional de habitao aborda centralmente
a longa trajetria de luta dos movimentos de moradia e de reforma
urbana, desde os anos 80, com nfase no protagonismo desses
movimentos na formulao da Poltica Nacional de Habitao de
Interesse Social.
A segunda parte da coletnea rene quatro artigos voltados para
a prtica da autogesto habitacional no Brasil. O trabalho de Regina
Ferreira A autogesto habitacional no Brasil a partir do Governo
Lula: produo e agentes. nos apresenta a dimenso quantitativa
da produo habitacional nanciada pelos trs programas federais
voltados para a autogesto: Crdito Solidrio, MCMV Entidades e Ao
de Produo Social da Moradia. O mapeamento dos empreendimentos
por estado da federao e segundo a vinculao com os movimentos
nacionais de moradia serviu de instrumento de anlise para a avaliao
da efetividade dos programas.
Os trs ltimos artigos abordam temas especcos com base em
estudos de caso. Luciana Lago, autora do trabalho O associativismo
produtivo na periferia urbana: novos conitos em pauta, trabalha
com a ideia da emergncia de novos conitos urbanos, tanto em reas
16
centrais quanto em reas perifricas das grandes cidades, provocados
pelos programas habitacionais implementados na ltima dcada.
A anlise baseia-se nas experincias de autogesto habitacional nas
metrpoles de So Paulo e Porto Alegre. O artigo de Julia Wartchow
O acesso terra para autogesto na Regio Metropolitana de Porto
Alegre: o caso do Loteamento Vivendas So Tom, produto de sua
dissertao de mestrado, apresenta um estudo minucioso de todo o
processo de aquisio de terra urbana pelas cooperativas habitacionais,
para a realizao de um empreendimento por autogesto. O estudo de
caso permite uma leitura mais na das relaes entre agentes pblicos,
proprietrios de terra, empreiteiros e cooperativas. Por m, Irene
Mello, tambm se utilizando de um estudo de caso, buscou analisar
em seu trabalho Direito moradia X direito de propriedade a viso
dos moradores e lideranas de uma ocupao no centro do Rio de
Janeiro, sobre o direito de propriedade privada e as possibilidades de
superao ou de controle desse direito. A ocupao coordenada pelo
Movimento Nacional de Luta pela Moradia cuja pauta de reivindicaes
contm o instituto da propriedade coletiva da terra.
I PARTE
Pactos e confrontos
no campo da Poltica Habitacional
19
Do Crdito Solidrio ao MCMV Entidades:
uma histria em construo
Edilson Henrique Mineiro
11

e Evaniza Rodrigues
12

Introduo
Este artigo tem por objetivo contar a trajetria e os desaos de
dois programas habitacionais federais que estabelecem parceria com
os movimentos sociais e cooperativas da rea de habitao, o Programa
Crdito Solidrio e o Programa Minha Casa Minha Vida Entidades,
na perspectiva dos movimentos populares urbanos, especialmente da
Unio Nacional por Moradia Popular e do Frum Nacional de Reforma
Urbana. Esses programas foram no apenas pauta de reivindicao
dos movimentos de moradia, mas foram sendo impulsionados e
aperfeioados graas s aes desses movimentos que sentaram em mesa
de negociaes, zeram caravanas, passeatas, ocupaes de imveis
pblicos vazios e de sede de rgos pblicos, como o Ministrio das
Cidades e a Caixa e chegaram at a porta da residncia do presidente da
repblica para levar questes no resolvidas e propostas.
A Unio Nacional por Moradia Popular uma articulao de
movimentos de moradia organizada em 22 estados brasileiros, que tem
em seus princpios, a organizao de base e a autogesto na habitao.
Est presente no Conselho Nacional das Cidades e no Conselho Gestor
do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social. O Frum Nacional
de Reforma Urbana (FNRU) rene movimentos populares, associaes
de classe, ONGs e instituies de pesquisa e tem na questo do direito
cidade seu maior foco. O FNRU tambm tem forte presena no Conselho
11
Advogado, especialista em direito ambiental e urbano, Mestrando do Programa Mudana
Social e Participao Poltica EACH USP, assessor da Unio dos Movimentos de Moradia.
12
Assistente Social, mestranda de Habitat da FAU/USP, ex-coordenadora da Unio Nacional por
Moradia Popular, assessora a Caixa Econmica Federal.
20

e Evaniza Rodrigues
Nacional das Cidades e tambm conta com articulaes regionais.
Fazem parte do FNRU, quatro entidades nacionais que atuam no tema
da moradia e da reforma urbana: Central de Movimentos Populares,
Confederao Nacional de Associaes de Moradores, Movimento
Nacional de Luta por Moradia e Unio Nacional por Moradia Popular.
A autogesto na habitao uma bandeira presente na plataforma
dessas organizaes, que denunciam no apenas a falta de apoio a
esse modelo, mas a que interesses servem a quase exclusividade dada
produo privada de habitao social nanciada com recursos pblicos.
Nas palavras da UNMP:
No por acaso, com raras excees, o poder pblico pouco tem
apoiado essas iniciativas por autogesto e muito menos, nanciado
a autogesto nos seus programas habitacionais, privilegiando assim,
empresas privadas. Uma mistura de preconceito com arbitrariedade
para atingir seus interesses polticos e/ou econmicos. Isso tem
feito com que os movimentos populares estejam sempre obrigados
a provar sua capacidade e integridade moral exacerbada para
conseguir alcanar os recursos pblicos para a produo de sua
moradia. Muitas experincias no passaram de projetos-piloto,
que, apesar de bem avaliados pelos governos no se converteram
em programas estveis nem foram replicados.
Em outras experincias, trata-se de vencer pelo cansao os
agentes sufocantes burocrticos dos processos e procedimentos
do sistema nanceiro, ao ponto de inviabilizar os projetos de
empreendimento por autogesto ou adequ-los aos modelos
convencionais de produo e nanciamento capitalistas. Em
contraposio a isso, foram construdos programas pioneiros que
deram escala e possibilidade de avano na proposta de autogesto
e mutiro, fortalecendo os movimentos e parceiros, exibindo uma
forma econmica ecaz e de resultados sociais de alto padro.
Hoje, so milhares de famlias que vivem em bairros construdos
de forma coletiva, a partir da autogesto com recursos pblicos.
Ainda nos deparamos com o despreparo e preconceito com as
formas autogestionrias de produo habitacional, como se no
fosse o povo o maior construtor de nossas cidades.
13
13
RODRIGUES, E. L.(org.) Unio Nacional por Moradia Popular: Um pouco de nossa histria
de luta pela transformao da sociedade in Organizacin y Lucha de la Secretaria Latino
Americana de la Vivienda Popular, Caracas, no prelo.
21
Do Crdito Solidrio ao MCMV Entidades
Do Crdito Solidrio ao MCMV Entidades histrico dos
programas
A autogesto na habitao corresponde a aes em que a produo
habitacional ou a urbanizao de uma rea se d atravs do controle da
gesto dos recursos pblicos e da obra pelos movimentos populares,
associaes e cooperativas. a prpria comunidade gerindo o processo
da produo da soluo de sua habitao. Falamos do controle em
todas as etapas, desde a denio do terreno, do projeto, da equipe
tcnica que os acompanhar, da forma de construo, compra de
materiais, contratao de mo de obra, organizao do mutiro,
prestao de contas e organizao da vida comunitria. Na autogesto,
verica-se a a criao de uma alternativa de gesto e organizao popular,
sendo as decises tomadas autonomamente pela associao que congrega os
participantes daquele mutiro, a qual gerencia todo o processo de construo
(BONDUKI, 1992). Essa forma de atuao consiste no apenas na
construo de moradias ou urbanizao, mas da construo da vida
comunitria e da busca por qualidade de vida de grupos organizados
a partir de movimentos populares.
A proposta autogestionria, desde o nal da dcada de 80, passou
a ser parte fundamental da agenda de lutas dos principais movimentos
de moradia no Brasil. Inspiradas no modelo uruguaio
14
, a proposta
serviu de base para a construo de conceitos da relao estado -
sociedade, at hoje defendidos pelos movimentos, bem como da
reviso da proposta de poltica habitacional. Segundo PAZ,
As experincias de mutiro, as inuncias do sistema uruguaio e o
programa FUNACOM
15
apontaram para as lideranas e assessorias
da UMM-SP a matriz do que viria a ser o Projeto de Lei de Iniciativa
Popular do Fundo Nacional de Moradia Popular (1996, p.107).
As experincias de autogesto na habitao tiveram inicio na
dcada de 80, perodo do ressurgimento dos movimentos populares
e da redemocratizao do pas. As primeiras experincias tiveram
14
Desde o nal da dcada de 80, os movimentos de moradia, inicialmente do Rio Grande
do Sul e de So Paulo e depois de diversos estados, tiveram inmeros intercmbios com a
Federacin Uruguaya de Cooperativas de Ayuda Mutua FUCVAM, que desenvolve o modelo
autogestionrio desde o nal da dcada de 60.
15
Funaps Comunitrio, programa autogestionrio da Prefeitura Municipal de So Paulo (1989-1992)
22

e Evaniza Rodrigues
carter pontual, efetivadas por organizaes populares apoiadas por
prossionais da rea, ONGs, pastorais da igreja catlica, mecanismos
de cooperao ou governos locais, ainda como projetos-piloto.
Foi a partir de 1989, com os primeiros programas habitacionais
autogestionrios em alguns municpios, como So Paulo, Diadema,
Santo Andr, em So Paulo, Ipatinga, em Minas Gerais, entre outros,
que a proposta passa a fazer parte do rol de polticas pblicas para
habitao. Depois desses, outros programas foram criados em
prefeituras e governos estaduais, com diferentes caractersticas e nveis
de participao. O governo federal nanciou poucos projetos, sempre
em resposta a presso de movimentos populares que, apesar de bem
sucedidos, no tiveram continuidade at 2002.
A proposta de programas autogestionrios de habitao
nanciados diretamente pelo governo federal esteve presente nas
pautas dos movimentos populares desde a 1. Caravana da Moradia
Braslia, em 1988. Essa reivindicao coexistiu com o projeto de lei de
iniciativa popular de criao do Fundo Nacional de Moradia Popular,
apresentado em 1991. Junto com o desenvolvimento do PL e com a
proposta de um Sistema Nacional de Habitao integrando Estados e
municpios, a luta para que a autogesto integrasse a poltica nacional
de habitao persistiu na pauta poltica dos movimentos.
Em 2003, com o advento da gesto do presidente Lula e a criao
do Ministrio das Cidades, a pauta foi novamente retomada desde as
primeiras negociaes travadas com o Ministrio:
A UNMP defende a autogesto como uma maneira no s de
construir casas, bairros ou equipamentos sociais, mas como uma
forma de construo de poder popular. Ao controlar recursos
pblicos e processos, lutamos contra o clientelismo e a manipulao
do poder pblico sobre a populao e as organizaes sociais.
Construmos alternativas de gesto onde somos sujeitos de nossa
histria.
16
Como no havia, no cenrio imediato, a possibilidade de
viabilizao de recursos oramentrios para habitao, o movimento
apresentou uma proposta de adaptao do Programa de Arrendamento
Residencial (PAR) que inclusse a modalidade de autogesto:
16
UNMP, Ofcio ao Ministrio das Cidades, abril de 2003.
23
A autogesto dos empreendimentos estabelece um processo
emancipatrio educativo das populaes, garante uma melhor
qualidade nal das habitaes, exclui os lucros estabelecidos
por outros processos e, por extenso, garantem uma acesso
mais democrtico das famlias de menor renda. Neste sentido,
a necessidade de incluso do processo autogestionrio para
gerenciamento da produo das habitaes, dene um carter
fundamental de mudana nos moldes deste programa. Propomos
que os prprios movimentos organizados de moradia sejam os
agentes do empreendimento, para que possam desenvolver os
projetos, efetuar a compra do imvel, empreender a construo ou
reforma e a gesto dos contratos de arrendamento.
17
A proposta apresentada ao MCidades j continha a maior
parte dos princpios a serem atendidos na mudana da poltica de
habitao, como a destinao de subsdios para as famlias de baixa
renda e a retirada de restries para o acesso das famlias, recursos
para assistncia tcnica, mais transparncia nos procedimentos de
aprovao dos projetos, destinao de terras pblicas para HIS e uso
misto das edicaes para comrcio ou equipamentos sociais. Algumas
alteraes no PAR foram feitas, mas no atenderam a proposta da
autogesto. As entidades continuaram pressionando o governo para
que encontrasse uma alternativa.
Ao nal de 2003, o Ministrio das Cidades apresentou uma
proposta de utilizao do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS)
para abrigar um programa autogestionrio. Aps negociaes internas
no governo entre o Ministrio das Cidades e a CAIXA
18
e negociaes
com os movimentos, o Programa Crdito Solidrio (PCS) foi aprovado
em abril de 2004. Para os movimentos, o programa seria temporrio,
enquanto no se conquistava a aprovao do Fundo Nacional de
Moradia Popular, ainda sem consenso no governo e sem aprovao no
Congresso Nacional.
Aps a aprovao do programa, o Ministrio divulgou, ainda em
2004, uma sistemtica de seleo de projetos para as entidades. Para isso,
elas deveriam remeter ao Ministrio das Cidades uma proposta preliminar,
17
UNMP, Ofcio ao Ministrio das Cidades, abril de 2003.
18
A Caixa Econmica Federal atua como Agente Operador do FDS, cuidando da aplicao e
retorno dos recursos e como Agente Financeiro, gerindo a aplicao dos recursos em programas
habitacionais.
24

e Evaniza Rodrigues
contendo informaes da entidade, da rea a ser utilizada e do projeto que
seria construdo. Nessa seleo, o Ministrio recebeu 2.759 propostas e
selecionou 684 em quase todo o pas. A partir da, as entidades deveriam
entregar os projetos, documentos do terreno e aprovaes nas Gerencias
Regionais de Desenvolvimento Urbano (GIDURs) da Caixa. Nessa etapa,
comeam a surgir as grandes diculdades para as entidades, j que o grau
de exigncia para os empreendimentos, por um lado, e a diculdade das
entidades, por outro, inviabilizava a maioria das propostas selecionadas.
Nos anos de 2005, 2006 e 2007, apenas 158 empreendimentos urbanos
chegaram efetiva contratao.
Ao longo desse perodo, houve inmeras manifestaes,
passeatas, acampamentos, ocupaes e reunies reivindicando a
desburocratizao do PCS. Sob essa palavra de ordem, os movimentos
incluram diversas questes, desde mudanas na sistemtica de
concesso de nanciamento a mudanas de posturas, especialmente
da Caixa, que dicultavam a viabilizao das propostas.
Aps a aprovao da Lei 11.124/2005, que criou o Sistema Nacional
de Habitao de Interesse Social (SNHIS), com 13 anos de tramitao no
Congresso Nacional, as propostas dos movimentos sociais se voltaram
para a sua estruturao. O projeto de lei que criou o SNHIS foi o primeiro
projeto de iniciativa popular apresentado no pas, em novembro de
1991, com cerca de 1 milho de assinaturas coletadas por movimentos
sociais. Havia um entendimento, por parte dessas entidades, que o
Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) centralizaria
os recursos e os programas de urbanizao de assentamentos precrios
e produo habitacional de baixa renda. No entanto, o lanamento do
PAC Urbanizao, fora do FNHIS, frustrou essas expectativas, gerando
inmeras crticas ao programa por parte dos movimentos sociais. Ao
mesmo tempo, uma anlise jurdica da lei sancionada deniu que
os recursos do FNHIS s poderiam ser destinados a entes pblicos,
excluindo as cooperativas e associaes. Isso deu incio a uma longa
presso por parte dos movimentos que s foi resolvida com a Medida
Provisria 387/2007, convertida na Lei 11.578/2007, que admitiu o
repasse de recursos diretamente s entidades. A partir da foi criado o
Programa Produo Social da Moradia, que teve sua primeira seleo
concluda em maro de 2009, j na vigncia do Programa Minha Casa
Minha Vida Entidades. Essa questo tomou grande parte da agenda dos
movimentos sociais, de 2006 a 2008.
Paralelamente, os dilemas do PCS continuavam, somando as
25
diculdades de contratao a novas questes que diziam respeito
execuo das obras. Por ocasio da 3. Conferncia das Cidades, em
novembro de 2007, o Ministrio das Cidades e a Caixa lanaram uma srie
de medidas que alterariam fundamentalmente a forma de nanciamento
do PCS. Estas mudanas foram consolidadas na Resoluo 121, de 09 de
janeiro de 2008 e na Instruo Normativa 14, de 25 de maro de 2008.
Essas novas regras foram chamadas de Programa Crdito Solidrio 2.
Durante o ano de 2008, um debate ocupou a pauta de negociaes
entre o governo e os movimentos de moradia: a revitalizao do PCS
ou a aposta no Programa Produo Social da Moradia, com recursos
do FNHIS. Com os recursos no onerosos do FDS se esgotando, o PCS
estaria inviabilizado, a menos que houvesse um aporte de recursos
oramentrios para subsidiar o programa. Havia propostas ainda,
de negociao com os bancos detentores de cotas no FDS para que
os recursos deixassem de ser onerosos, mas essa proposta nunca
prosperou. Os movimentos, ao mesmo tempo em que defendiam que
os recursos deveriam ser destinados ao FNHIS, seguiram negociando
mudanas no PCS. O XI Encontro Nacional da UNMP pautava:
ampliar a destinao de recursos para o Programa de Produo Social da
Moradia e propomos 500 milhes de reais para o oramento de 2009 e a
ampliao dos recursos disponveis no Programa Crdito Solidrio
19
.
No nal de 2008, com a crise nanceira mundial, o governo comea
a gestar um novo pacote habitacional. Com a bandeira da construo
de 1 milho de casas e com uma srie de negociaes com os setores
da indstria da construo civil, foi construdo o chamado Programa
Minha Casa Minha Vida. O PMCMV , na verdade, um conjunto de
programas habitacionais do governo federal, com diferentes fontes de
recursos e faixas de renda atendidas. Podemos encontrar diferentes tipos
de produo habitacional sob a marca MCMV. A 1 etapa do programa
compreendeu o perodo de 2009 a 2010. Esta etapa foi instituda pela
Medida provisria n 459, de 25 de maro de 2009, posteriormente
convertida na Lei N 11.977, de 7 de julho de 2009 e demais normas
infra legais. A 2 etapa do programa (MCMV 2), iniciada em 2011, foi
regulamentada pela Lei N 12.424, de 16 de junho de 2011.
Ao mesmo tempo, os movimentos e o FNRU realizaram diversas
atividades de mobilizao como Jornada de Lutas pela Reforma
Urbana, em novembro de 2008, com ocupaes e manifestaes em
diversos Estados. Dessas mobilizaes foram reabertos alguns canais
19
UNMP, Documento nal do XI Encontro Nacional de Moradia Popular, Goinia, junho de 2008.
26

e Evaniza Rodrigues
de negociao, que culminaram em uma audincia com o Presidente da
Repblica e outra com a ento ministra da Casa Civil, Dilma Roussef,
onde os movimentos reivindicavam que parte das 1 milho de casas
fossem construdas por autogesto. Desse processo de negociao
surgiu o Programa Minha Casa Minha Vida Entidades (MCMV-E).
O programa MCMV-E destinou recursos oramentrios para o
FDS. Parte de suas regras veio do antigo PCS e parte foi equiparada ao
Programa MCMV destinado s construtoras. Para o MCMV-E foram
destinados R$ 500 milhes. Apesar da conquista de um programa
autogestionrio dentro do pacote habitacional, um dos questionamentos
feitos pelos movimentos e demais entidades da sociedade civil foi
justamente a no utilizao do FNHIS na implementao do MCMV.
O MCMV-E incorporou vrias propostas apresentadas pelos
movimentos, mas ainda recebe criticas, como veremos adiante.
O Lugar da autogesto na poltica habitacional
O Programa Crdito Solidrio foi o primeiro programa
habitacional criado pela gesto do Presidente Lula. At o MCMV, o
Ministrio das Cidades aprimorou os demais programas j existentes
como o Programa de Subsdio Habitacional e a utilizao de recursos
do FGTS, com uma importante inovao, as Operaes Coletivas,
instrumento conhecido como resoluo 460
20
, criado para conceder
subsdios habitacionais junto com nanciamento, atravs da utilizao
de recursos do patrimnio lquido do Fundo.
Nesse sentido, houve grande expectativa sobre o PCS e sua
capacidade de levar nanciamento habitacional diferenciado em
relao s opes existentes at ento no FGTS e ao baixo valor dos
programas subsidiados existentes. Podemos dizer que o PCS teve
uma curva de aprendizagem, onde levou algum tempo tanto para
as entidades se apropriarem do programa, como de adaptao do
Programa e de seus agentes pblicos na sua efetivao
21
. A Tabela 1
demonstra essa curva, bem como o incio da operao do MCMV-E.
20
Resoluo n 460, de 14 de dezembro de 2004, aprovada pelo Conselho
Curador do FGTS.
21
Sobre esse processo de aprendizagem, ver o artigo de Jssica Naime
Poltica de Habitao Social no Brasil ps 2003: incentivos e barreiras
estatais produo associativa, nessa coletnea.
27
Tabela 1 Volume de contrataes do PCS e MCMV-E
(Unidades habitacionais por ano)
Ano PCS - UH MCMV E - UH Total - UH
2005 1117 1117
2006 4376 4376
2007 5208 5208
2008 7839 7839
2009 1540 309 1849
2010 40 7564 7604
2011 50 1522 1572
Total 20170 9395 29565
Fonte: Caixa, 2011.
O Plano Nacional de Habitao PLANHAB, elaborado entre
2007 e 2009, reconheceu o papel das associaes cooperativas e
deniu entre suas diretrizes o estimulo autogesto e formao
de cooperativas para a produo habitacional, garantindo-se a
assistncia tcnica. Dentro da Linha Programtica e de Atendimento
para Produo e Aquisio da Habitao, o Plano prev a construo
de um Subprograma para Promoo por Autogesto de Unidades
Habitacionais Urbanas, com o objetivo de
promover a oferta de unidades habitacionais urbanas destinadas
aos Grupos de Atendimento 1 e 2 por meio da autogesto
realizada por entidades privadas sem ns lucrativos (fundaes,
sociedades, sindicatos, associaes comunitrias, cooperativas
habitacionais, entre outros tipos de entidades) articuladas com
agentes de assistncia tcnica, cuja atuao est amparada pela Lei
11.124/05. A autogesto envolve a ajuda mtua dos benecirios
nais na produo, gesto e manuteno dos empreendimentos
habitacionais que podem ser de propriedade cooperativa. Esse
regime de propriedade imobiliria poder se efetivar a partir de
adeses por parte dos moradores desses empreendimentos
22
.
No entanto, a participao da autogesto na poltica habitacional
continuou residual. Apesar de no ser o nico fator a ser analisado,
signicativo o pequeno peso dos programas autogestionrios no
volume de recursos destinados e, em consequncia, no nmero de
22
Ministrio das Cidades, Relatrio Final do Plano nacional de Habitao, Brasilia, 2008, pgina 149.
28

e Evaniza Rodrigues
unidades produzidas. Alm disso, poucas aes para fortalecer a
capacidade de gesto das associaes e cooperativas foram realizadas,
tornando o processo muito mais efetivo pela iniciativa das entidades
do que de uma poltica efetiva para o setor.
O Programa Minha Casa Minha Vida 1 contratou, de 2009 a 2010,
o total de 1.005.128 unidades habitacionais, nos diferentes programas.
Destas, 237.824 unidades tinham sido entregues at 31 de dezembro
de 2010. As demais se encontravam em fase de produo.
Tabela 2 - Quantidades de unidades habitacionais
contratadas por faixa de renda
Faixa de Renda
(SMs)
Contratado (UHs) Meta MCMV (UHs)
Percentual
contratado sobre
a meta
1 (0 a 3) 571.321 400.000 143%
2 (3 a 6) 284.772 400.000 71%
3 (6 a 10) 149.035 200.000 75%
Total 1.005.128 1.000.000 101%
Fonte: Ministrio das Cidades, 2011.
As metas de contratao atingiram mais de 1 milho de unidades,
tendo sido ultrapassada em 43% na Faixa 1 (0 a 3 salrios mnimos),
porm no nas demais faixas (Tabela 2). na Faixa a que faremos uma
comparao entre as diferentes modalidades do MCMV. As unidades
produzidas pelo MCMV-FAR, destinado s construtoras, o principal
investimento. Cabe destaque ao papel do FGTS, que atende, na maioria
das vezes, de forma pulverizada, atravs do nanciamento direto s
pessoas fsicas. Os subsdios concedidos aos municpios abaixo de
50 mil habitantes responderam por 11% das unidades contratadas.
Os dois programas que tem entidades como promotoras PMCMV-
Entidades e Programa Nacional de Habitao Rural somaram 3% de
todo esse montante (Tabela 3).
29
Tabela 3 - Distribuio de unidades contratadas na Faixa 1 por Programa
Programas Total Uhs %
MCMV - FAR 404.407 71%
MCMV-E - FDS 9.395 2%
PNHRural 5.167 1%
Municpios abaixo de 50 mil 63.772 11%
FGTS 88.580 15%
Total 571.321 100%
Vemos assim que, somadas as modalidades urbana e rural (PNHR),
as entidades responderam por cerca de 3% das unidades contratadas
no MCMV 1. Ainda assim, no nal de 2011, decorrentes de denncias
feitas em outras reas do governo, inicia-se um questionamento sobre
os repasses de recursos pblicos para entidades sem ns lucrativos.
O governo reagiu suspendendo o repasse dos recursos e realizando
vericaes nos projetos contratados. Os movimentos criticaram a
criminalizao das entidades sociais,
considerando que inaceitvel, inexplicvel e arbitrria a
suspenso destes repasses, para Produo Social da Moradia, uma
vez que os critrios de seleo, contratao e desenvolvimentos dos
projetos so amplamente transparentes e obedecem tanto a lgica
quanto o rito processual dos sistemas governamentais e jurdicos,
com efetivo controle social
23
.
Ao nal do perodo de suspenso, todos os empreendimentos do
MCMVE e do PNHR foram aprovados e retomados, mas restou claro
a fragilidade do tema dentro da poltica habitacional.
Aspectos relevantes para o debate
a. Formas de acesso ao nanciamento habitacional
As diferenas mais marcantes entre os Programas Crdito Solidrio
e Minha Casa Minha Vida Entidades esto na forma de nanciamento
de cada um deles. Apesar de ambos estarem abrigados no Fundo de
23
UNMP, Carta ao Povo Brasileiro do XII Encontro Nacional de Moradia Popular, Belo
Horizonte, 2011.
30

e Evaniza Rodrigues
Desenvolvimento Social (FDS), a origem de seus recursos e a forma
de concesso de nanciamento so totalmente distintos. O PCS tem
como recurso os prprios depsitos do FDS e o MCMV-E baseado
em recursos do Oramento Geral da Unio repassados ao FDS, atravs
da lei 11.977/2009.
O FDS foi criado em 1991, com recursos de aquisies compulsrias
e voluntrias de cotas, por entidades nanceiras, emitidas pelos Fundos
de Aplicao Financeira (FAF) e pelo resultado de suas aplicaes.
Trata-se de recurso oneroso, que tinha, porm, um patrimnio lquido
signicativo que pde dar melhores condies aos nanciamentos.
O PCS um programa de nanciamento, onde o benecirio
retorna integralmente o valor de investimento, em at 20 anos, sem
taxa de juros, o que o torna uma exceo no panorama dos demais
nanciamentos habitacionais da poca, podendo ser tomado por
famlias de menor renda em relao, por exemplo, quelas atendidas
pelo FGTS.
No PCS 1 havia alguns encargos a serem pagos durante a obra, como
a atualizao monetria do nanciamento e o seguro, o que resultou em
desequilbrio nanceiro em diversas obras, j que as famlias encontraram
diculdades em arcar com tais pagamentos, especialmente os idosos que
tinham premio de seguro com valores s vezes maiores que a prpria
prestao da moradia. Esse tema foi alvo de muitas reivindicaes dos
diversos movimentos. Uma das mudanas mais importantes do PCS 2 foi
que o FDS passou a arcar tambm com esses custos.
O MCMV, na faixa de 0 a 3 salrios mnimos, tem uma equao
nanceira distinta, tanto em sua verso para entidades como naquela
destinada operao por construtoras (FAR). Ele tem recursos
oramentrios e no parte do valor nanciado, mas da capacidade
de pagamento da famlia beneciria, xando as mensalidades em
10% da renda famlia e prazo de pagamento em 10 anos. Os tetos dos
valores de nanciamento foram xados de acordo com os Estados e o
porte dos municpios.
31
Tabela 4 Exemplos de nanciamento e subsdio no MCMV.
Renda familiar
Valor da
prestao
mensal
Valor a ser pago
pela famlia
Subsdio
(VF R$
65.000,00*)
% subsidiado
500,00 50,00 6.000,00 59.000,00 90,8%
800,00 80,00 9.600,00 55.400,00 85,2%
1.000,00 100,00 12.000,00 53.000,00 81,5%
1.200,00 120,00 14.400,00 50.600,00 77,8%
1.400,00 140,00 16.800,00 48.200,00 74,2%
1.600,00 160,00 19.200,00 45.800,00 70,5%
* Valor mximo da unidade habitacional no MCMV2
Com essa equao, adotou-se um subsdio parcial bastante
signicativo, como princpio do atendimento s necessidades
habitacionais das famlias de mais baixa renda. Essa sempre fez parte
da agenda dos movimentos de moradia, que entendem que o valor de
nanciamento no deve estar atrelado capacidade de pagamento,
mas necessidade habitacional.
A falta de uma forte poltica de subsdio, de recursos massivos para
as regies metropolitanas, de integrao das polticas setoriais, de
programas que fortaleam a autogesto, aliada ao clientelismo e a
burocracia excessiva dos programas habitacionais, tm provocado
um fenmeno curioso: mesmo com o governo produzindo
moradias, o dcit habitacional s aumenta e se concentra cada
vez mais, entre os mais pobres.
24
Outra inovao trazida pelo MCMV que j havia sido alvo de
inmeras propostas apresentadas pelos movimentos foi a excluso da
anlise cadastral dos benecirios. Inmeras famlias no podiam ser
atendidas no PCS por ter seu nome inscrito no Sistema de Proteo ao
Crdito (SPC) ou no SERASA.
24
UNMP, Carta aberta em defesa da moradia e da reforma urbana, abril de 2007.
32

e Evaniza Rodrigues
Tabela 5 - Sntese das regras de nanciamento
PCS 1 PCS 2 MCMV-E 1
Valor do Encargo
mensal
VF/240 + seguro VF/240 De R$ 50,00 a 135,00
Subsdio direto No h No h At 90% do VF
Prazo de amortizao At 20 anos At 20 anos 10 anos
Taxa de juros 0% 0% 0%
Atualizao
monetria
Sim Sim Sim
Encargos pagos
durante a obra
Atualizao
monetria + seguro
No h No H
Seguro
Pagos pelo
benecirio
Pagos pelo FDS No h
Anlise de
capacidade de
endividamento
Sim Sim No
Renda atendida
De 1 a 3 SM
At 20% de 3 a 5 SM
De 1 a 3 SM
At 20% de 3 a 5 SM
De 0 a
R$ 1395,00*
Anlise cadastral
(SPC/Serasa)
Sim Sim No
Anlise CADMUT /
CADIN
Sim Sim Sim
Desconto por
adimplncia
No h 5% No h
* O valor de R$ 1395,00 correspondia a 3 salrios mnimos na ocasio do
lanamento do programa. No MCMV2 esse valor foi atualizado para R$ 1600,00
o que corresponde atualmente a 2,57 SM.
No entanto, no entendimento de parte dos movimentos de moradia,
este modelo de nanciamento ainda no atende a uma verdadeira
poltica autogestionria, pois os nanciamentos so individuais,
fazendo do empreendimento uma soma de nanciamentos. A proposta
defendida que o nanciamento deve ser coletivo, ao grupo como um
todo, podendo ou no ser individualizado ao nal do processo.
b. Acesso terra para habitao
O componente fundirio do Programa Minha casa Minha Vida
tem sido um dos mais questionados por entidades do movimento
social, ONGs e estudos acadmicos. Em manifesto lanado logo
aps o Programa, o Frum Nacional de Reforma Urbana arma: O
resultado desta prtica pode ser observado nas cidades brasileiras: a construo
de bairros populares perifricos e segregados da cidade, que contribuem para a
33
continuidade da excluso social que atinge considervel parcela da populao
brasileira e para o aumento da violncia urbana
25
. Alm disso, o FNRU
prope a utilizao de uma srie de instrumentos do Estatuto da Cidade
para vincular a execuo do programa exigncia de cumprimento da
funo social da propriedade urbana.
O que se percebe a ausncia de uma poltica pblica fundiria em
todos os nveis. Ao deixar para o mercado de terras a funo de regular
onde e como ser a produo habitacional, o poder pblico renunciou a
um de seus principais papeis na sociedade. Os instrumentos construdos
coletivamente e presentes no Estatuto da Cidade no tm tido chance de
serem implementados diante da voracidade da especulao imobiliria
e da falta de interveno do poder pblico. O debate federativo sobre o
tema praticamente inexistente e os municpios, com poucas excees,
praticamente no tem conseguido enfrentar o problema.
Tanto o PCS quanto o MCMV-E podem nanciar aquisio de
terrenos para construo, assim como aceitam terrenos doados ou
cedidos pelo poder pblico ou adquiridos pelo grupo de famlias
benecirias. Como o nanciamento viabilizado diretamente pelas
entidades junto ao governo federal, o apoio do poder local nem
sempre est presente. Nesses casos, cabe entidade disputar com
agentes privados, terras urbanas viveis para habitao. importante
relembrar que nas experincias locais de autogesto, em geral, coube
ao Poder Pblico promover a obteno e disponibilizao da terra
urbanizvel.
Com o valor da terra embutido no valor da unidade, vale a lgica
do terreno mais barato, pois quanto menos se gastar na terra, mais
sobrar para a construo da unidade. Isso tem levado as entidades a
carem com os terrenos que sobram no mercado, especialmente no
atual perodo de boom imobilirio provocado pelo PMCMV.
Sem capital, nem suporte institucional, as entidades peregrinam
por imobilirias e proprietrios de terra at conseguirem um terreno
que tenha viabilidade tcnica, preo acessvel e a disponibilidade de
ser adquirido aps todo o desenvolvimento do projeto, aprovaes nos
rgos de licenciamento e enquadramento nas regras dos programas.
Em geral, esses processos tm levado mais de um ano, com casos
que chegam a quatro ou cinco anos. Em decorrncia disso, diversas
entidades j perderam reas identicadas, onde j se havia investido
recursos para projetos e aprovaes. Nessas situaes, todo o custo
25
FNRU, Boletim A Reforma Urbana e o Programa Minha Casa Minha Vida, abril de 2009.
34

e Evaniza Rodrigues
nanceiro arcado pela prpria entidade, atravs de recursos de
cooperao ou das contribuies das prprias famlias sem-teto.
Para serem utilizados no programa, os terrenos devem ter a
regularidade previamente atestada, nos mbitos da propriedade,
do parcelamento e da edicao a ser construda, diferindo da
prtica de boa parte dos programas pblicos de habitao social
desenvolvidos at ento no pas. Essa exigncia, se por um lado,
garante ao benecirio a escritura do imvel ao nal do processo,
est muito distante da realidade das terras urbanas e dos processos
de licenciamento nos rgos pblicos. Na cidade de So Paulo, por
exemplo, o perodo mdio de aprovao de um empreendimento
habitacional tem sido de um ano e meio. Alm disso, para um terreno
ser aceito no programa, pendncias no cartrio de registro de imveis,
tais como reticaes, nalizao de inventrios e dvidas incidentes,
devem ser solucionadas antes da aquisio, causando um crculo
vicioso, que retira desses imveis a possibilidade de serem adquiridos
pelas entidades. Empresas maiores tm adquirido esses imveis com
recursos prprios, solucionado as pendncias e depois os colocando
nos programas, a preos maiores.
Essa realidade desenhada no PCS pouco se alterou no MCMV-E,
apesar de ser uma das questes mais presentes nas crticas dos
movimentos de moradia em seus documentos e manifestaes. No
entanto, no processo de negociao que levou criao do MCMV-E,
em reunies com o presidente Lula e a ento Ministra da Casa Civil,
Dilma Rousseff, as entidades apresentaram a proposta do que veio a
ser chamado de Modalidade Compra Antecipada:
Contratar em duas etapas: 1 Liberar recursos (2% a 4% do valor
do empreendimento + custo do terreno) para aquisio de terrenos,
projetos, topograa e sondagem e capacitao do grupo pra
autogesto na fase pr-obra, mediante entrega da documentao
para anlise da viabilidade; aps elaborao dos projetos e
aprovaes, realiza-se a 2 contratao para construo das casas;
o terreno caria em nome da associao at a contratao do 2
contrato de nanciamento das moradias. A garantia real para a
CAIXA seria o prprio terreno
26
.
26
UNMP, Sugestes para a Reformulao do Programa Crdito Solidrio, janeiro de 2009.
35
Apesar de ter sido aceita nas mesas de negociao, essa modalidade
encontrou muita resistncia interna no governo e s foi regulamentada
um ano e trs meses depois
27
. Ainda assim, vista com desconana
e pouqussimo divulgada e utilizada
28
. Embora a operao permanea
garantida pela alienao duciria, certo que o projeto ainda
necessitar passar pelo procedimento de licenciamento urbanstico e
ambiental o que introduz certo grau de imprevisibilidade em relao
conformao nal do empreendimento
29
. O risco do negcio
que anteriormente a criao dessa modalidade era da entidade
organizadora, agora dividido com o ente estatal. Diante disso, os
movimentos nacionais, em sua caravana Braslia, em outubro de
2011, reivindicaram a realizao de seminrios com as entidades e a
Caixa dos Estados para discusso e implementao da modalidade.
A Compra Antecipada vista como uma ferramenta importante
que, ao mesmo tempo, reconhece as diculdades das entidades no
mercado imobilirio, colocando alguma vantagem em suas mos
e tambm faz, pela primeira vez, um contrato com a associao ou
cooperativa, que ser individualizado somente na segunda etapa
do processo, rompendo o formato de nanciamento somente ao
benecirio. Est na agenda atual do movimento de moradia a
regulamentao de modalidade que contrate tambm a obra em nome
da entidade.
c. Gesto da produo habitacional
Desde a sua criao, o PCS admitiu trs regimes de construo para
a produo das moradias: a) autoconstruo, pelos prprios benecirios;
b) auto-ajuda ou mutiro; ou c) administrao direta, com contratao de
prossionais ou empresas para execuo de servios que demandem maior
especializao
30
. No MCMV-E, admitiu-se ainda o regime empreitada
global. Ainda de acordo com as INs, a opo pelo regime de
27
Resoluo 143 do FDS.
28
Na primeira fase do MCMV-E, foram comprados apenas 6 terrenos nessa modalidade, todos
na Regio Metropolitana de So Paulo.
29
Diz a Resoluo CCFDS n 143/2009, no item 15.6, letra d: e) Excepcionalmente, devidamente
justicado pela Entidade Organizadora, os Agentes Operador e Financeiro podero autorizar a
contratao de operao cujo projeto de loteamento ou condomnio no tenha sido aprovado
pela Prefeitura, desde que seja possvel analisar a viabilidade tcnica, de infra-estrutura, fundiria
e urbanstica do empreendimento;
30
Instruo Normativa (IN) 39/2005.
36

e Evaniza Rodrigues
construo deve car a critrio dos benecirios nais, mas no
MCMV-E, para a construo de empreendimentos verticalizados exige-
se a experincia da entidade ou de sua assistncia tcnica. Em todos os
empreendimentos devem ser eleitas duas comisses, a CAO Comisso
de Acompanhamento de Obras e a CRE Comisso de Representantes
do Empreendimento. Cada uma das comisses formada, no mnimo,
por um representante da entidade e dois representantes dos benecirios
e devem ser distintos entre si. A CAO tem a competncia de coordenar a
obra e a CRE, de gerenciar os recursos do FDS.
As entidades que tinham a autogesto em sua concepo poltica
e organizao tiveram que se adaptar aos regimes estabelecidos.
De modo geral, optaram pela administrao direta com mutiro
parcial. Nesse regime, a entidade contrata uma assessoria tcnica
multidisciplinar, que elabora o projeto, acompanha a execuo das
obras e forma um grupo gestor para as tarefas administrativas, de
compra de materiais e de contratao de trabalhadores e/ou servios.
As etapas das obras so contratadas uma a uma, de acordo com a
sua complexidade, com prestadores de servios diversos. Nessa
modalidade no h uma construtora responsvel por toda a obra. A
gesto nanceira feita pela CRE. As famlias participam da gesto
do empreendimento atravs das assembleias, das comisses de obra
e do trabalho mutirante. Como as entidades no possuem capital de
giro, foi aprovada a liberao antecipada de cada uma das parcelas da
obra; somente aps a execuo e correspondente vericao da etapa
executada, a Caixa libera a parcela seguinte.
Este modelo de gesto ainda sofre bastante discriminao e no
foi totalmente incorporado pelo Programa. Questiona-se a capacidade
das famlias no processo de gesto, a experincia da entidade e
da assistncia tcnica, principalmente em relao aos riscos do
empreendimento. Os movimentos tm empreendido, ainda que com
precrios recursos, atividades de capacitao e intercmbio a m de
difundir a proposta autogestionria.
Paralelo a esse processo, foi observado um processo oposto, que
vem sendo realizado por algumas entidades. a empreitada global
travestida de administrao direta, onde a proposta toda formatada
por uma construtora, sem a participao das famlias benecirias, e
apresentada por uma entidade habilitada no programa. Alm disso,
a entidade apresenta a proposta como administrao direta, tendo
com isso a antecipao de parcela o que no ocorreria na modalidade
37
empreitada global - e a dispensa da avaliao de risco da construtora.
Essa tem sido uma distoro do programa, qualicada como barriga
de aluguel pelo Ministrio das Cidades e que toma o lugar de
iniciativas efetivamente gestadas pela organizao comunitria.
d. Luta contra a burocracia estatal
Alm das questes gerais relacionadas com a formulao e execuo
da poltica habitacional do governo federal, as entidades do movimento
popular tambm incluram em sua pauta de reivindicaes a necessidade
de superar os entraves burocrticos que dicultam ou mesmo impedem a
contratao e a boa execuo dos projetos habitacionais autogestionrios.
Um ano aps o lanamento do PMCMV, a UNMP denunciava:
Desde que o Programa Minha Casa Minha Vida Entidades foi
aprovado, as Associaes e Cooperativas tm encontrado enormes
diculdades e inmeros obstculos para avanar nesta modalidade
de Produo de Moradia Popular. A cada passo dado aparece
uma diculdade ou uma nova exigncia, dicultando o acesso
aos recursos de forma gil e sem burocracia, impossibilitando, na
prtica, que a parceria para construo de moradia popular com
famlias de renda at trs salrios mnimos saia do papel
31
.
A burocracia governamental estreante nas relaes com
grupos organizados de origem popular e ao realizar interpretaes
excessivamente conservadoras da legislao, a multiplicao de
procedimentos internos pouco transparentes e a adoo de encargos
que aos movimentos pesam demasiadamente alm do necessrio,
impe a estes a necessidade de se dedicarem a uma agenda que exige
maior especializao por parte das lideranas, capacidade tcnica por
parte dos agentes tcnicos e disposio de mobilizao por parte da
base social dos movimentos.
O PMCMV-E est assentado em uma legislao (Leis, Decretos,
Instrues Normativas e Manuais Operacionais) que pouco incorporou
das regulamentaes anteriores dos programas autogestionrios.
Isso, aliado ao fato de que a estrutura operacional extremamente
pulverizada e assimtrica, tem gerado pontos de conito permanentes.
31
UNMP, Manifesto Minha Casa, Minha Vida: T na hora de sair do papel, abril de 2010.
38

e Evaniza Rodrigues
Reunindo questes que dizem respeito a problemas de interpretao
da legislao, ausncia de regulamentao ou mesmo descumprimento
de aspectos legais que se relacionam com os projetos, os movimentos
passaram a pressionar o governo para realizar aperfeioamentos no
programa. So realizados debates, por exemplo, sobre os elementos
tcnicos que devem ser exigidos da entidade organizadora para que
uma proposta de compra antecipada possa ser aceita como apta, sobre
a obrigatoriedade do registro da incorporao imobiliria junto ao
Cartrio de Registro de Imveis anteriormente a concluso da obra
e sobre a remunerao do trabalho social anteriormente ao incio da
obra, ainda no admitido no programa.
Em documento recente, so relacionadas como demandas dos
movimentos, entre outras
32
:
Estruturao da GIDUR com a ampliao da equipe de anlise e
com perl para se relacionar com os movimentos sociais; Imediata
contratao dos projetos de compra antecipada protocolados e
que j possuem parecer tcnico da assessoria das entidades ou
projeto aprovado/Suspenso da exigncia da ART ou RRT de
execuo para as assessorias tcnicas nos projetos de autogesto
(administrao direta)/ Rapidez na liberao das parcelas dos
projetos e obras em andamento (no mximo 30 dias)/ Abertura das
Caixas-Pretas (manuais internos da CAIXA) para que os critrios
de anlise dos projetos sejam conhecidos por todos/ Participao
dos tcnicos da CAIXA no acompanhamento nas negociaes com
os proprietrios e nos processos de licenciamento junto aos rgos
pblicos / Participao dos tcnicos operacionais e dos advogados
nas reunies de acompanhamento dos projetos / Antecipao
das liberaes de recursos para a elaborao do projeto social e
acompanhamento das famlias na etapa de projeto.
A discusso sobre temas estritamente relacionados com o
cotidiano dos projetos, por um lado permite que as lideranas dos
movimentos se apropriem de aspectos tcnicos que impedem o
avano do programa autogestionrio. Entretanto, tais temas tambm
consomem energias que poderiam estar direcionadas para questes
mais estratgicas da luta. Administrar os dilemas burocrticos
32
UMM/SP. Carta Aberta populao, distribuda em 17/04/2012 durante protesto na agncia
matriz da Caixa Econmica Federal.
39
cotidianos e continuar a reivindicar os avanos polticos necessrios s
polticas de desenvolvimento urbano o desao a ser enfrentado na
atual etapa das lutas populares.
e. O papel da Assessoria tcnica
Numa sntese didtica, podemos assumir a denio segundo a
qual a assessoria tcnica dos projetos autogestionrios o resultado
da aliana poltica entre prossionais comprometidos com a produo
social da cidade e os movimentos de moradia comprometidos com
a transformao social
33
. A relao entidade/assessoria tcnica
constitui, historicamente, a essncia da proposta autogestionria. Isso
permite conceber a moradia no apenas como uma mercadoria a
ser consumida, mas como uma forma de incluso dos cidados nos
processos econmicos, sociais e polticos.
No caso dos programas autogestionrios federais, entretanto, a
questo ainda no est corretamente posicionada. Desde o surgimento
do programa Crdito Solidrio, inegvel que ela evoluiu, mas ainda
se coloca como uma das insucincias graves que os programas
precisam corrigir.
A regra inicial do Crdito Solidrio no se dedicou a detalhar
o que seria o contedo do trabalho de assessoria tcnica. E, pas
afora, a concepo pode variar da simples assistncia tcnica que
elabora o projeto e coordena a produo das unidades habitacionais
at a construo coletiva da escolha dos terrenos, da elaborao dos
projetos, da capacitao das famlias para o processo autogestionrio
e para a execuo da obra de maneira compartilhada.
A atual regulao do PMCMV-E considera a assessoria tcnica
como participante necessrio do processo e, inclusive, detalha quais
as aes que so remuneradas com os recursos do programa. No caso
da modalidade Compra Antecipada, est prevista a possibilidade de
liberao de recursos na etapa de elaborao dos projetos, algo no
previsto nas demais modalidades e fundamental para possibilitar as
condies materiais para o trabalho dos prossionais dedicados a este
modo de produzir habitao.
33
ARANTES. Pedro Fiori. Assessoria tcnica para Autogesto. Palestra proferida no Seminrio
Prticas de Morar. Ciclo Intenacional de Debates - ONG Cidade. Porto Alegre, Faculdade de
Arquitetura/UFRGS; 09.12.2011. Disponvel em: www.youtube/watch?v=RFUaMisa90Y&featur
e=relmfu.
40

e Evaniza Rodrigues
Outro aspecto a ser considerando que o contedo do trabalho
das assessorias tcnica tambm precisa ser reavaliado. As implicaes
prticas da necessidade de legalizao dos empreendimentos exigem
a capacitao de advogados para que se aproximem das formas de
atuao dos movimentos populares e adotem posturas propositivas
para superar os gargalos jurdicos a que os projetos esto submetidos.
Tambm, cada vez mais se percebe a necessidade de apoio para a
administrao e gesto nanceira que de responsabilidade das
entidades. As novas redes de articulaes polticas que se fortalecem,
como a da economia solidria, so possibilidades que, se vierem a
ser introduzidas, podero ampliar a qualidade e a sustentabilidade
econmica dos empreendimentos.
O documento nal do ltimo encontro da UNMP indicou a
urgncia da criao de uma
rede nacional para integrao das assessorias tcnicas, da formao
e capacitao para autogesto destinada ao gestor popular, assessoria
multidisciplinar e servidores da Caixa, de promover assessoria
multidiciplinar, envolvendo diversas reas: social, arquitetura,
engenharia, jurdica, administrativa nanceira, comunicao, e da
necessidade de criao de uma escola nacional de formao poltica
para lideranas do movimento de moradia (multiplicadores) e
assessores (formao poltica e formao em autogesto)
34
.
f. A importncia do trabalho social
O trabalho social (TS) um componente que foi ganhando
cada vez mais espao nos programas habitacionais, depois de muita
luta por seu reconhecimento. Se para qualquer empreendimento
habitacional o trabalho social fator necessrio para a agregao
social e a convivncia, nas iniciativas autogestionrias ele o princpio
de qualquer ao. Historicamente, o trabalho social vinha sendo
desenvolvido de forma voluntria, ou at clandestina, pelas prprias
organizaes, com recursos da assessoria tcnica no explicitados. O
MCMV-E trouxe no s a obrigatoriedade de sua execuo, como a
designao de recursos segregados. No MCMV-E 1, esses valores eram
cerca de 0,5% do valor da obra; no MCMV-E 2, chegam a 2%.
34
UNMP, Declarao do XII Encontro Nacional de Moradia Popular, Belo Horizonte, 2011.
41
O trabalho social na autogesto visa tanto a participao de todos
em todo o processo, quanto a continuidade dessa organizao para a
vida comunitria. Alm disso, traz os valores polticos da organizao e
da mobilizao vinculados viso de mundo daquele movimento social.
No entanto, a orientao formal dos normativos de TS no faz
qualquer distino sobre o seu contedo quando da autogesto,
gerando estranheza e algumas incompatibilidades. Nos processos
autogestionrios, as famlias no so meros benecirios das unidades
produzidas, mas seu principal agente. Nesse sentido, so tomadores de
deciso e, portanto, responsveis pelo bom andamento do processo.
As entidades tm reivindicado que os recursos para o TS
sejam disponibilizados desde o processo de preparao do grupo e
desenvolvimento dos projetos, onde a participao imprescindvel
para garantir o andamento do empreendimento. No entanto, os
recursos somente so disponibilizados aps a contratao da obra, o
que quer dizer, depois que todo o projeto j foi elaborado e aprovado
35
.
Alm disso, h crticas de que as regras do projeto do trabalho social
tm um formato pouco malevel, o que induz a projetos pouco
aderentes ao processo de cada grupo.
Por m, ainda h discusses sobre o papel das entidades e o
papel dos tcnicos sociais. Vimos casos onde a prpria entidade que
assume o TS e outros em que o trabalho dos tcnicos est dissociado
do processo de organizao. Certamente, um tema recente e que
precisa ser melhor desenvolvido.
g. Relao com os cartrios
A exigncia de legalizao prvia dos empreendimentos colocou
o movimento em contato com um ator pouco afeito ao regime
democrtico: o Cartrio de Registro de Imveis. Os Cartrios so
verdadeiras empresas familiares de prestao de servios pblicos que
na tradio privatista brasileira incorporaram caractersticas de forte e
excessivo apego ao formalismo e a defesa incondicional de um modelo
tradicional, individualista e descomprometido com a funo social da
propriedade. As alteraes recentes na forma de concesso pblica
desse servio no produziram, via de regra, alterao nesse modelo.
35
Na Compra Antecipada, os recursos podem ser disponibilizados aps a compra do terreno.
42

e Evaniza Rodrigues
Os terrenos onde os projetos habitacionais so construdos tm,
em algum momento, algum tipo de pendncia jurdica: ou so glebas
maiores que necessitam de parcelamento ou so reas pendentes de
reticao do permetro, ou devem tributos ao Estado, entre outras
particularidades. So, como j dito, os terrenos que sobraram no
mercado imobilirio.
Aos cartrios no se poderia exigir que deixassem de aplicar a lei,
mas igualmente no razovel que diante de questes novas postas
pela legislao urbanstica, tambm recusem o seu cumprimento. Os
movimentos atuaram fortemente durante o processo de construo
da legislao do PMCMV para garantir a gratuidade dos servios
registrais e a desburocratizao dos procedimentos de registro e
averbao dos ttulos da regularizao fundiria de interesse social e
dos novos empreendimentos habitacionais populares.
A lei do programa MCMV incorporou esta reinvindicao,
estabelecendo que:
(...) Art. 43. Os emolumentos referentes a escritura pblica,
quando esta for exigida, ao registro da alienao de imvel e de
correspondentes garantias reais e aos demais atos relativos ao
imvel residencial adquirido ou nanciado no mbito do PMCMV
sero reduzidos em: (Redao dada pela Lei n 12.424, de 2011)
I - 75% (setenta e cinco por cento) para os imveis residenciais
adquiridos do FAR e do FDS; (Includo pela Lei n 12.424, de 2011)
II - 50% (cinquenta por cento) para os imveis residenciais dos demais
empreendimentos do PMCMV. (Includo pela Lei n 12.424, de 2011)
Art. 44. Os cartrios que no cumprirem o disposto nos arts. 42 e
43 caro sujeitos multa no valor de at R$ 100.000,00 (cem mil
reais), bem como a outras sanes previstas na Lei no 8.935, de 18
de novembro de 1994. (...)
No entanto, os Cartrios, seja usando seu arsenal jurdico para
propor aes de inconstitucionalidade contra a lei do programa ou
mesmo formulando exigncias tcnicas descabidas nos pedidos que
lhe so submetidos, tm obrigado os movimentos a buscar apoio
no Judicirio ou a pressionar por alteraes constantes nas regras
jurdicas do programa, como, por exemplo, a dispensa de exigncia
de incorporao imobiliria prvia construo do empreendimento.
um cenrio de constante enfrentamento, no qual inclusive a ao
direta por meio da ocupao da sede de um Cartrio na cidade de So
43
Paulo, ocorrida em 2011, j foi utilizada como mecanismo de presso
para solucionar impasses de origem registral. O embate com o setor
tende a se ampliar na medida em que os programas autogestionrios
vo se nacionalizando e novas questes surgem dos casos concretos.
Estes impasses tm impulsionado os movimentos a discutirem as bases
jurdicas sobre as quais atuam.
Desaos para a produo habitacional autogestionria
Para que a produo autogestionria de habitao avance,
preciso se debruar sobre temas que ainda no esto incorporados ou
desenhados com a preciso que a questo exige. Deixamos aqui, alguns
temas que carecem de trabalho e discusso, mas fundamentalmente
de enfrentamento no mbito poltico, no sentido do fortalecimento da
organizao social e de uma economia solidaria que se contrape ao
modelo privatista predominante.
O reconhecimento das entidades populares como agentes
promotores dentro da poltica nacional de habitao , sem dvida,
uma conquista dos movimentos populares. No entanto, ainda h muito
que avanar para a consolidao dessa proposta na poltica nacional
de habitao e, ainda mais, para o aprofundamento do conceito da
autogesto nessa poltica.
Um dos aspectos que podemos evidenciar que ainda h uma
utilizao indevida do conceito de produo privada de habitao,
quando tratamos dos nanciamentos destinados s entidades.
A entidade vista como um terceiro, no identicado com os
benecirios, que tem essa denominao exatamente porque so
vistos como pblico alvo da poltica e no como seu agente. Essa viso
confronta-se com a concepo autogestionria, onde justamente no
existe essa diferenciao e a entidade a representao da vontade e
ao coletiva.
A construo de uma poltica fundiria urgente. No possvel
uma poltica de flego que no se baseie em aes concretas do poder
pblico para dar acesso terra urbanizada e bem localizada para
os mais pobres. Deixar isso para o mercado imobilirio premiar
a especulao e se omitir numa questo central para o futuro e o
presente de nossas cidades. Alm de seu papel regulador, o Estado
precisa promover aes efetivas para rever o modelo de produo
perifrica de habitao social.
44

e Evaniza Rodrigues
Tambm preciso avanar na gesto coletiva da produo
habitacional. preciso resgatar e valorizar as iniciativas que rompem
com a forma tradicional de concentrao de saber e poder na tomada
de deciso e na execuo dos projetos habitacionais. A capacitao dos
agentes e a utilizao de ferramentas que permitem a participao do
grupo em todos os momentos do projeto e da obra so fundamentais
para o fortalecimento da autogesto. preciso aprimorar os
instrumentos de controle e monitoramento para que cada famlia
participante tenha condies de acompanhar e incidir no processo.
Essa participao no servir apenas para que o conjunto habitacional
que melhor executado ou tenha custos mais racionalizados, mas para
imprimir uma cultura de participao na vida dessas pessoas.
Por m, preciso questionar se o modelo da casa prpria
continuar sendo o nico modelo para acesso moradia apoiado pelas
polticas pblicas. Os movimentos tm trazido, ainda que de forma
perifrica, discusses como a propriedade coletiva. Tal tema no tem
tido a ateno necessria, mas pode trazer luz ao debate e apontar
outras construes tericas e prticas habitacionais que superem esse
modelo.
Marco jurdico da autogesto
Qual o conceito que melhor dene os processos de autogesto
nos tempos atuais? A luta por autogesto poderia experimentar,
alm da propriedade individual, tambm as formas cooperativas ou
coletivas de propriedade? Os tributos devem incidir igualmente sobre
a mo de obra mutirante, sem qualquer distino em relao mo
de obra assalariada? O procedimento de construo das unidades no
regime autogestionrio idntico aos das empresas de incorporao
imobiliria?
Todas estas questes so temas pouco discutidos na formulao da
poltica de habitao e mesmo entre os principais sujeitos do processo.
O ltimo Encontro Nacional da UNMP aprovou a necessidade de
lutar pela construo de um marco legal no estado brasileiro, que
reconhea a propriedade coletiva e o direito ao trabalho associado,
fortalecendo os princpios da cooperao e da reciprocidade em
nossos empreendimentos. Construir um marco jurdico abarcando
tais temas contribuiria para que a noo constitucional de estimulo ao
45
cooperativismo e ao associativismo
36
deixasse de ser mero comando
genrico. Uma legislao ampla e direcionada aos problemas concretos
do cotidiano das entidades um caminho para desarmar as estruturas
burocrticas que ainda resistem a mudanas na forma de produzir
cidades.
uma articulao que est apenas se iniciando e cujo alcance
depender da capacidade do movimento por reforma urbana em
prioriz-la entre suas bandeiras. Mas, qual caminho no se faz
caminhando?
Bibliograa
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Arquitetura e Urbanismo, So Paulo, n. 01, 2008.
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(mimeo)
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RODRIGUES, Evaniza Lopes; BARBOSA, Benedito Roberto. Movimentos
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ROLNIK, Raquel, CYMBALISTA, Renato e NAKANO, Kazuo. Solo urbano
e habitao de interesse social: a questo fundiria na poltica habitacional
36
Diz o art. 174, 2 da Constituio: A lei apoiar e estimular o cooperativismo e outras formas
de associativismo.
46

e Evaniza Rodrigues
do pas. Blog da Raquel Rolnik, So Paulo, 2008. Disponvel em <http://
raquelrolnik.wordpress.com>
SANTOS JUNIOR. Orlando Alves, MONTANDON, Daniel Todtmann (Org.).
Os planos diretores ps-Estatuto da Cidade: balano crtico e perspectivas. Rio de
Janeiro: Letra Capital e UFRJ/IPPUR/Observatrio das Metrpoles, 2011.
Documentos e sites
Documentos do Frum Nacional de Reforma Urbana e da Unio Nacional
por Moradia Popular acervo das entidades e acervo pessoal 2002 a 2011.
Legislao e relatrios dos Programas Crdito Solidrio ao MCMV Entidades
sites do Ministrio das Cidades e da Caixa e acervo pessoal.
Frum Nacional de Reforma Urbana www.forumreformaurbana.org.br
Unio Nacional por Moradia Popular www.unmp.org.br
Ministrio das Cidades www.cidades.gov.br
Anexos
Anexo 1. Resolues do Programa Crdito Solidrio
Resoluo 93 de 28/04/2004
Cria o Programa Crdito Solidrio
Resoluo 98 de 08/12/2004,
Aumento do prazo de carncia, antecipao de parcela de desembolso,
alterao dos instrumentos de garantia de risco do FDS.
Resoluo 100 de 16/02/2005
Criao do Fundo garantidor
Resoluo 101 de 22/05/2005
Alterao dos instrumentos de garantia de risco do FDS
Resoluo 102 de 23/11/2005
Amplia o escopo das entidades que podem participar do PCS, alterao do limite
de nanciamento e de avaliao do imvel no RJ e SP, alterao da taxa de equi-
lbrio paga ao FDS, possibilidade de nanciamento de unidades novas prontas.
Resoluo 103 de 23/11/2005
Altera forma de garantia
Resoluo 108 de 13/10/2006
Renda passa a ser contada em valor, no em Salrios mnimos; alterao do
limite de nanciamento e de avaliao do imvel no RJ, DF e SP e cidades
acima de 50 mil habitantes.
47
Resoluo 110 de 04/12/2006
Alterao do limite de nanciamento e do imvel, ampliao do prazo de
carncia e de obras.
Resoluo 112 de 02/01/2008
Alterao do limite de nanciamento e do imvel
Resoluo 117 de 02/01/2008
Autorizao pra repactuao de prazos de obras em atraso
Resoluo 121 de 09/02/2008
Reestruturao do programa (PCS 2)
Resoluo 125 de 25/03/2008
Alterao dos limites de renda dos participantes do programa, ampliao do
prazo de carncia, Autorizao pra repactuao de prazos de obras em atraso.
Resoluo 127 de 02/04/2008
Alterao da forma de atualizao do saldo devedor.
Resoluo 132 de 03/10/2008
Dene a participao dos idosos no PCS, restringe a cauo a aporte de
estados e municpios.
Resoluo 137 de 09/04/2009
Estabelece os critrios para renegociao do saldo devedor dos contratos do
Programa Crdito Solidrio
Anexo 2. Legislao - Programa Minha Casa Minha Vida
Entidades
Resoluo n 141, de 10 de junho de 2009
Regulamenta a utilizao de recursos da Unio previstos no Art. 17 da MP
n 459, de 25 de maro de 2009, e no Art. 16 do Decreto n 6.819 de 13 de
abril de 2009, criando o Programa Habitacional Popular Entidades Minha
Casa, Minha Vida voltado ao atendimento das necessidades habitacionais de
famlias de baixa renda, organizadas em cooperativas habitacionais ou mistas,
associaes e demais entidades privadas sem ns lucrativos.
Instruo Normativa n 36, de 15 de julho de 2009
Regulamenta a Resoluo n 141, de 10/07/2009, do Conselho Curador do
Fundo de Desenvolvimento Social CCFDS, que cria o Programa Habitacio-
nal Popular Entidades Minha Casa, Minha Vida, com a utilizao dos recursos
da Unio previstos no art. 17 da MP 459, de 25 de maro de 2009 e no Art.16
do Decreto n 6.819 de 13 de abril de 2009.
Resoluo n 143, de 26 de novembro de 2009
Altera a Resoluo do Conselho Curador do FDS n 141, de 10 de junho de
2009, que criou o Programa Habitacional Popular - Entidades - Minha Casa,
Minha Vida, para denir condies de nanciamento direto com a Entidade
Organizadora.
48

e Evaniza Rodrigues
Portaria n 313, de 01 de julho de 2010
Estabelecer diretrizes gerais e cronograma para habilitao de entidades pri-
vadas sem ns lucrativos no mbito das Aes de Apoio Produo Social
da Moradia e Prestao de Servios de Assistncia Tcnica para Habitao
de Interesse Social, ambas executadas com recursos do Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social FNHIS e do Programa Habitacional Popular
Entidades, Minha Casa Minha Vida PHP-E, com recursos do Fundo de
Desenvolvimento Social - FDS.
Portaria n 434, de 9 de setembro de 2010
Dispe sobre o calendrio de habilitao de entidades privadas sem ns lucra-
tivos, referente ao exerccio de 2010, para ns de participao nos programas
habitacionais sob gesto do Ministrio das Cidades, e d outras providncias.
Resoluo n 182 de 18 de agosto de 2011
Aprova o Programa Minha Casa, Minha Vida Entidades PMCMV - E.
Instruo Normativa n 34, de 28 de setembro de 2011
Regulamenta a Resoluo n 182, de 18/08/2011, do Conselho Curador do
Fundo de Desenvolvimento Social CCFDS, que cria o Programa Minha Casa,
Minha Vida - Entidades - MCMV-E, com a utilizao dos recursos da Unio pre-
vistos no inciso II do art. 2 da Lei n 11.977, de 07 de julho de 2009.
Portaria Interministerial n 464, de 30 de setembro de 2011
Dispe sobre as operaes com recursos transferidos ao Fundo de Desenvol-
vimento Social - FDS, contratadas no mbito do Programa Nacional de Ha-
bitao Urbana PNHU, integrante do Programa Minha Casa, Minha Vida
PMCMV, para os ns que especica.
Resoluo 183, de 10 de novembro de 2011
Reviso do Programa Minha Casa Minha Vida Entidades
Medida provisria n 459, de 25 de maro de 2009.
Dispe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida - PMCMV, a regularizao
fundiria de assentamentos localizados em reas urbanas, e d outras providncias.
Lei n 11.977, de 7 de Julho de 2009
Dispe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida PMCMV.
Decreto 6962/2009 - Minha Casa Minha Vida
Regulamenta a Lei no 11.977, de 7 de julho de 2009, que dispe sobre o Pro-
grama Minha Casa, Minha Vida - PMCMV
Portaria Interministerial n 326, de 31 de agosto de 2009
Dispe sobre o Programa Nacional de Habitao Rural PNHR, integrante
do Programa Minha Casa, Minha Vida PMCMV
Portaria n 140, de 5 de abril de 2010
Dispe sobre os critrios de elegibilidade e seleo dos benecirios do Pro-
grama Minha Casa Minha Vida - PMCMV
Instruo Normativa n 934 (RFB), de 27 de abril de 2009
Dispe sobre o regime especial de tributao aplicvel s incorporaes imobili-
rias e sobre o pagamento unicado de tributos aplicvel s construes de unida-
des habitacionais contratadas no mbito do Programa Minha Casa, Minha Vida.
49
Programa Crdito Solidrio: avanos em
direo autogesto ou Cavalo de Troia dentro
das muralhas do confronto poltico?
Felipe Drago
37

Introduo
Pelo menos nos ltimos quarenta anos, grupos de ativistas
vinculados a movimentos sociais urbanos de diversas procedncias
construram uma trajetria na qual, em muitos casos, gradativamente,
reunies polticas inamadas e aes de contestao, como as
ocupaes de terra e imveis, cederam espao participao em
espaos institucionais, gesto de empreendimentos habitacionais e
ao manejo da colher de pedreiro.
Nos anos 1990-2000 muitos ativistas e lideranas de movimentos
passaram a integrar instncias ociais de poder, especialmente
junto a governos dirigidos pelo Partido dos Trabalhadores (PT). A
participao nas estruturas de poder criou a possibilidade da gradativa
substituio das lutas politicamente combativas por aes que trariam
benefcios concretos para os militantes. A novidade da participao
dos movimentos nestes espaos de poder poderia signicar que o
confronto com o Estado estaria sendo substitudo pela cooperao e, no
limite, pela institucionalizao de suas aes. Ou seja, supostamente,
a partir de ento, os movimentos no precisariam mais levantar certas
bandeiras polticas. Deveriam agir propositiva e positivamente no
sentido de operar as polticas pblicas em busca de resultados.
Nosso trabalho questiona esta mudana a partir da anlise de
certas experincias. Tal maneira de entender o confronto consolidou-
se num contexto de predisposio cooperao com o Estado por
37
Arquiteto, mestre em Planejamento Urbano e Regional pelo PROPUR/UFRGS e pesquisador
do Observatrio das Metrpoles/UFRGS.
50
Felipe Drago
parte de alguns movimentos estruturados nacionalmente no incio do
governo Lula e na ocasio da criao do Ministrio das Cidades. Uma
possvel mudana tambm aparece associada ao uxo de militantes
para dentro das estruturas de poder e a compromissos polticos
assumidos direta ou indiretamente tanto por lideranas sociais quanto
partidrias em campanhas eleitorais.
No se pode desvincular a ao desses movimentos dos partidos
de esquerda. Os movimentos que mais cresceram nos anos 1980-
1990 tinham vnculos estreitos com o debate que deu origem ao
prprio PT. O surgimento do PT como ferramenta de luta e seu
posterior amadurecimento, que o integrou institucionalidade e o
burocratizou, parece ter exercido alguma inuncia na forma como
os movimentos nacionais confrontam o Estado atualmente. Tambm
possvel atribuir aos movimentos o mesmo poder de interferncia,
tanto na formao do PT quanto na consolidao do Estado brasileiro.
Podemos tratar a questo de forma mais consequente, portanto, em
termos de interdependncia entre movimentos e Estado.
Esta relao histrica fundamental no acolhimento e no processo
de reviso da poltica pblica pelos movimentos que estudamos.
Analisamos a relao entre movimentos e Estado no contexto de um
dos resultados desta interdependncia, o da execuo conjunta do
Programa Crdito Solidrio (PCS). Este programa, elaborado pelo
governo federal sob a liderana de Lula, permite aos movimentos a
organizao e execuo de empreendimentos habitacionais, incluindo
elementos de autogesto reivindicados por eles.
Este artigo, portanto, trata dos movimentos sociais nacionais
ligados a confrontos em torno das questes habitacionais no contexto
especco do PCS, poltica resultante de um ciclo de confronto e
construda sob a gide da interdependncia
38
.
A anlise desta poltica tem se mostrado fundamental para os
movimentos, pois a execuo dos empreendimentos nanciados pelo
Programa parece lhes exigir novas maneiras de ao, s quais no estavam
habituados, tais como gerir e administrar recursos nanceiros e humanos
na construo civil. Estas novas maneiras de ao vm dando resultados
polticos ainda pouco compreendidos pelos movimentos. A questo
central do trabalho compreender o que, politicamente, est em jogo
para os movimentos, a partir da execuo desta poltica habitacional.
38
O artigo apresenta as principais concluses da dissertao de mestrado Autogesto na produo
habitacional: Programa Crdito Solidrio, entre a institucionalizao e o confronto poltico. (DRAGO, 2011).
51
Programa Crdito Solidrio...
Atravs da sistematizao destes resultados, buscamos,
inicialmente, entender como os movimentos responderam poltica
na prtica. As atividades relacionadas aos empreendimentos, em
princpio, parecem estar distantes das questes reivindicatrias iniciais
e do debate que lhes deu origem, por alguns motivos.
Primeiro, alguns grupos de pessoas assumem as tarefas
integralmente. Eles no so, necessariamente, os futuros moradores
do empreendimento. Sem esta responsabilizao inicial, os
empreendimentos no aconteceriam. Denominamos estes grupos de
ncleos de operao de empreendimentos.
Segundo, sendo estes ncleos absorvidos pela rotina de
trabalho, tornam-se responsveis unicamente pela viabilizao do
empreendimento e, at certo ponto, desconectam-se da ao poltica de
contestao do movimento a que se ligam. A necessidade de executar
o empreendimento cria novos modos e rotinas de ao, distintos dos
movimentos dos quais estas pessoas provm. Por isto passam a estar
distantes do modo de ao dos movimentos, constituindo estruturas
independentes funcional e nanceiramente.
Terceiro, sendo os empreendimentos uma das prioridades dos
movimentos, os ncleos de operao poderiam estar modicando
seu modo de ao. Poderamos entender que a poltica estaria
transformando o modo de ao dos movimentos nacionais habituados
ao confronto poltico em cooperao com o Estado e com grupos aos
quais se opunham numa situao anterior execuo da poltica, tais
como os proprietrios de terra, especuladores e empreiteiras.
Portanto, temos como questo central: como os movimentos
sociais incorporaram a poltica pblica que reivindicaram? Ou,
de uma forma menos genrica: i) no que consiste a autogesto que
realizam? e ii) quais os resultados polticos da prtica da autogesto
para os movimentos?
Elencamos e analisamos as principais semelhanas entre os modos
de organizao e execuo dos empreendimentos por trs movimentos
nacionais que: i) reivindicaram a poltica; ii) constituem a coordenao
do Frum Nacional de Reforma Urbana (Central de Movimentos
Populares CMP, Confederao Nacional de Associao de Moradores
CONAM e Movimento Nacional de Luta pela Moradia MNLM); iii)
possuem empreendimento na Regio Metropolitana de Porto Alegre.
A sistematizao e anlise dos repertrios de ao aportaram
a anlise dos resultados polticos dos empreendimentos para os
52
Felipe Drago
movimentos nacionais atravs de uma pergunta estruturante,
construda no contexto do confronto poltico: no que consistem os
repertrios de ao dos ncleos de operao da poltica, criados pelos
movimentos sociais nacionais para organizar e executar o Programa
Crdito Solidrio na Regio Metropolitana de Porto Alegre?
Programas habitacionais resultantes de um ciclo de confronto
Caracterizamos o Programa Crdito Solidrio como produto de
um ciclo de confronto, no qual os movimentos sociais, a partir da dcada
de 1990, gradativamente passaram a desenvolver aes facilitadas
pelo Estado. Tais aes evolvem a colaborao deliberada entre
movimentos e governos e constituem passos decisivos em direo
convencionalizao do confronto poltico. Veremos este ciclo passo a
passo, comeando pela sua mobilizao, passando pelo pice, at suas
formas de desmobilizao e convencionalizao.
Para Tarrow (2009), existem perodos em que se acentua o
nvel de conito entre movimentos e integrantes do sistema poltico
convencional, forando-os ao confronto. Cria-se ento uma dinmica
especca, marcada pela incerteza e por intensa circulao de
informaes, na qual se fragilizam os clculos em que se baseavam
os compromissos polticos anteriores; os caminhos se abrem para
novos atores. Estas interaes podem gerar confrontos que se ampliam
no plano nacional e at internacional, tornando-se maiores que os
movimentos que as originaram.
Entendo ciclo de confronto como uma fase de conito
acentuado que atravessa um sistema social: com uma rpida
difuso da ao coletiva de setores mais mobilizados para outros
menos mobilizados; com um ritmo rpido na inovao das formas
de confronto; com a criao de quadros interpretativos de ao
coletiva, novos ou transformados; com uma combinao da
participao organizada e no-organizada; e com conseqncia de
uxos intensicados de informao e de interao entre desaantes
e autoridades. Esse confronto (...) produz externalidades que do
aos desaantes ao menos uma vantagem temporria e permite que
superem a fraqueza na sua base de recursos. Ele exige que o Estado
monte amplas estratgias de reao que so ou repressivas ou
facilitadoras, ou uma combinao de ambas. Ele produz resultados
53
gerais que so mais do que a soma dos resultados de um agregado
de eventos desconectados. (Tarrow; 2009: 182).
O ciclo apresenta fases de mobilizao e desmobilizao.
No incio, isto , na fase de mobilizao, os ciclos so parecidos,
apresentando elementos generalizveis e, de certa forma, passveis
de transferncia de um tipo de confronto para outro, cada um deles
gestado por motivaes muito distintas. A fase de desmobilizao
menos passvel de generalizao, pois muito diferente de um tipo
de confronto para outro. O mesmo ocorre com os resultados do ciclo,
pois estes dependem da maneira como se generaliza o confronto e das
reaes dos aliados potenciais das elites e de seus oponentes.
Aprofundaremos o conceito ao caracterizar o ciclo de confronto
que nos interessa diretamente. Tal ciclo teria se iniciado na segunda
metade da dcada de 1970, associado ao processo de fragilizao da
ditadura. O auge da mobilizao ocorreria em meados da dcada de
1980. A crise ou declnio coincidiriam com a democratizao do regime
poltico e a abertura participao dos movimentos na elaborao de
polticas pblicas, ocorridos na dcada de 1990. O ciclo se concluiria
com a chegada de Lula ao poder e o Programa Crdito Solidrio seria
um dos resultados deste ciclo.
1 Fase de mobilizao
A dinmica que distingue o incio de um ciclo, segundo Tarrow
(2009), a assimilao das reivindicaes ou propostas de um
movimento por outro: os primeiros insurgentes, politicamente bem
posicionados, fazem reivindicaes que esto em ressonncia com as
reivindicaes de outros movimentos signicativos, dando origem a
coalizes objetivas entre atores diferentes e criando instabilidade nas
elites. A partir desta denio, situamos historicamente o incio do ciclo
na segunda metade da dcada de 1970, poca em que os movimentos
populares cumpriram importante papel na redemocratizao do pas.
Segundo Moura e Silva (2008), naquele momento houve um intenso e
complexo processo de transformao do tecido associativo da sociedade civil
(p. 43). Esta transformao foi um resultado e tambm o principal
vetor das especicidades do quadro institucional congurado aps
a queda da ditadura militar, marcado pelo aparecimento de novos
personagens na cena (SADER, 1988).
54
Felipe Drago
No incio da dcada de 1980, como um dos resultados da
convergncia de objetivos existente entre parte expressiva destes novos
atores, cria-se a Articulao Nacional dos Movimentos Populares
e Sindicais (ANAMPOS). Constituda por iniciativa de dirigentes
sindicais, lderes operrios e militantes de movimentos populares,
a nova organizao surgia com o propsito de articular as aes da
classe trabalhadora e, mais tarde, apoiaria a fundao da Central
nica dos Trabalhadores (CUT) o que de fato aconteceria em 1983
(MANCE, 2007).
Na mesma poca, em 1980, era criado o Partido dos Trabalhadores
(PT), sob a liderana de dirigentes sindicais, remanescentes da luta
armada e lideranas catlicas progressistas. Para Lincoln Secco
(2011), o PT foi uma novidade no Brasil como partido de massas
porque nasceu fora dos meios polticos tradicionais; foi fundado por
trabalhadores; tinha uma direo com preocupaes pedaggicas no
sentido da formao poltica dos militantes; organizava-se em clulas
de base; era nacionalmente centralizado e controlava rigorosamente a
liao dos membros.
Segundo Tarrow (2009), o ponto alto de um ciclo para as
organizaes mais antigas marcado pela renovao do repertrio de
ao. Porm, mesmo nesta fase, tanto as aes tradicionais quanto as
novas formas modelam a direo dos resultados do ciclo. A mudana
nos repertrios, isto , o entendimento de que o poder deveria ser
disputado nas eleies, portanto, marca o ponto alto do ciclo aqui
analisado. Na ocasio da fundao do PT, muitos setores desta
articulao de movimentos estariam politicamente alinhados com uma
disputa ao mesmo tempo institucional e de mudana de concepo
poltica (e de funo do Estado).
Ainda segundo Tarrow, o confronto entre as elites tambm se
intensica em ocasies como esta, causando profundas divises e
desenvolvendo novos centros de poder efmeros, o que convence
os insurgentes de que esto contribuindo ou causando o colapso do
sistema. Muitas vezes, nestas ocasies, formam-se alianas que mais
tarde se tornaro os pilares das novas coalizes governantes. Como
resposta, por vezes, os movimentos buscam institucionalizar os
benefcios obtidos, ou seus membros mais moderados cam com
medo da desordem e abandonam os aliados.
Tais mudanas realinham as aes dos movimentos em
direo ao poder institucional, realinhamento que, mais tarde, traz
55
consequncias nas cises internas da Articulao e no surgimento
de novos movimentos, como o MNLM, por exemplo. Resulta do
reconhecimento institucional de vrias formas de ao coletiva na
dcada de 1990, decorrente da abertura do Estado participao
das organizaes sociais. Este processo contencioso de abertura
desencadeou, durante as dcadas de 1980 e 1990, a proliferao de
fruns, comits, parcerias, entre outras maneiras de participao, que
constituram canais abertos de ao poltica entre movimentos sociais
e Estado em seus variados setores (SILVA, 2003).
Ao mesmo tempo, na dcada de 1990, tanto o PT como os
dirigentes de alguns dos movimentos em questo j iniciavam o
processo de prossionalizao da poltica. A partir de dado momento,
houve uma deciso consciente dos setores dominantes nestes meios
de que o programa passava, de alguma forma, pela conciliao de
classes: as agendas passariam, gradativamente, a ser pautadas pelas
eleies e pela disputa do poder interna e externa por polticos
prossionais, mais do que por uma estratgia de classe empreendida
por trabalhadores organizados.
2 Fase de desmobilizao
Para Tarrow (2009), a maioria dos movimentos busca a
autodeterminao poltica, desencorajando o reformismo e
a institucionalizao. Porm, a estrutura poltica que processa
suas reivindicaes que vo desde mudanas sociais bsicas e
reconhecimento de identidades at derrubada do prprio sistema
poltico os conduz a um cadinho comum, no qual as reformas
tendem a ser os resultados mais frequentes.
Quando as conexes entre atores organizados contra o (e, ao
mesmo tempo, em torno do) Estado so fortalecidas e quando quadros
interpretativos abrangentes so criados em torno destas conexes, tais
coalizes tendem a polarizar internamente os movimentos. A partir
desta polarizao verica-se seguidamente a diviso das grandes
organizaes em grupos menores, de modo especial quando algum
setor passa a pregar mudanas ou aes mais radicais.
O processo acima descrito, para Tarrow, marca a fase de
desmobilizao do ciclo de confronto. No nosso caso, com relao
aos movimentos de luta por moradia, pode-se tomar como expresso
desse processo a dissoluo da ANAMPOS, em 1993, que d lugar
56
Felipe Drago
criao da Central dos Movimentos Populares (CMP). A dissoluo da
ANAMPOS justicava-se, em alguma media, pela armao da CUT
como organizao especicamente sindical e pelo aparecimento de
divergncias entre dirigentes sindicais e de movimentos populares.
Antes da dissoluo da ANAMPOS, porm, por iniciativa de
grupos radicais, inicia-se um debate sobre as possibilidades de efetiva
promoo de transformaes sociais quando as aes dos movimentos,
naquele momento, comeavam a se voltar para a cooperao com o
Estado. Um dos temas debatidos nesse contexto foi o das polticas
pblicas relacionadas autogesto. A surgem as primeiras dissidncias.
Cria-se o Movimento Nacional de Luta pela Moradia (MNLM), com
base em militantes e organizaes antes integradas CMP. O MNLM
criticava a cooperao, pois, no seu entendimento, isto signicava
diretamente a cooptao. Contrapunha-se, ento, Unio Nacional por
Moradia Popular (UNMP), que apostava justamente neste processo.
Tomamos este fracionamento como o indicativo do incio da
desmobilizao, provocada pelo gradual desaparecimento de objetivos
comuns, antes muito claros: as questes que envolviam a luta poltica
contra a ditadura militar e pela reconstruo democrtica do pas. A
mobilizao em torno destas questes dava sinais de exausto.
Para Tarrow (2009), a razo mais simples para o declnio da
mobilizao , provavelmente, a exausto. Embora o confronto seja
excitante no incio, medida que os movimentos passam a se organizar
melhor e se armam novas lideranas, alguns setores comeam a se
cansar da luta. Os que esto na periferia do desao esto mais propensos
a desertar, pois no tm fortes razes para se comprometer com a
organizao. Aqueles prximos ao ncleo dirigente, as lideranas,
inclinam-se a persistir.
Ainda segundo o autor, as lideranas tm conscincia de que a
fora de sua organizao est no contingente que capaz de reunir e
mobilizar. Diante da perda de apoiadores, visando conter ou reverter
tal processo, as lideranas muitas vezes moderam as reivindicaes da
organizao e buscam algum tipo de conciliao com seus opositores.
Porm, o inverso tambm pode acontecer. Para manter o apoio
organizao, as lideranas podem radicalizar suas reivindicaes e
intensicar o confronto. Estes dois tipos de estratgias seriam prprias
da prtica poltica. O primeiro tipo parece descrever a ao da UNMP
na ocasio da crise, enquanto, o segundo, a do MNLM.
O Estado, porm, no ca passivo diante das movimentaes
57
das organizaes sociais. Precisa aprender a fazer concesses tticas
moderadas. As rupturas internas de um movimento de massa
podem ser encorajadas ou desencorajadas por diferentes estratgias
governamentais.
Os governos que cedem rapidamente s reivindicaes dos
revoltosos podem ser substitudos porque essas demandas
aumentam gradativamente a cada sinal de fraqueza do regime.
Inversamente, os governos que rejeitam categoricamente todas as
demandas dos desaantes e sustentam sua rejeio com fora, ou
destroem a oposio caso a represso for efetiva , ou geram uma
polarizao revolucionria onde ela no existia. (TARROW, 2009:
190-191).
Nos regimes democrticos, o mais comum a ocorrncia da
chamada facilitao seletiva. Neste caso, a estratgia parece ser: ao
negociar com alguns dentre os vrios insurgentes, os governos encorajam a
moderao e isolam os moderados de seus aliados radicais (p. 191). Quando
a facilitao seletiva coincide com o declnio do apoio externo e com
o fracionamento do movimento, o processo empurra os radicais para
formas mais sectrias ou violentas de ao e encoraja os moderados a
desertar, transferindo a iniciativa de interao para as elites e partidos
polticos.
No caso do ciclo de confronto aqui caracterizado, tomamos como
o principal ato de facilitao seletiva, a oferta de construo conjunta
de polticas pblicas e o recrutamento dos movimentos e organizaes
sociais para execut-las. De fato, a partir da segunda metade da dcada
de 1990, inicia-se efetivamente um processo de incorporao destas
trs grandes organizaes sociais (CMP, CONAM, UNMP) e do MNLM,
atravs da participao em articulaes de governo locais e regionais
do PT. A partir deste momento, portanto, questes diretamente ligadas
aos movimentos comeam a integrar a pauta dos que constroem as
polticas, sendo que, dentre estas, ressurge o tema da autogesto.
A caracterizao de um ciclo de confronto sempre complexa.
Praticamos aqui, necessariamente, algumas simplicaes. No
possvel aprofundar (e no esse nosso objetivo) aspectos histricos
relacionados ao ciclo abordado. Em todo caso, a ttulo de exemplo, cabe
lembrar que o envolvimento das organizaes sociais na execuo de
polticas pblicas no algo novo, tendo uma presena relativamente
58
Felipe Drago
longa em determinados setores, como na Assistncia Social, por
exemplo (SILVA, 2006). Um dos casos mais destacados, na dcada de
1980, foi o Programa do Tquete do Leite, criado pelo governo Sarney
(1985-1989), cuja execuo era realizada por organizaes sociais
conveniadas com o Estado
39
.
Os precedentes das polticas criadas nestes termos na rea
habitacional esto espalhados pelo Brasil, no constituindo,
necessariamente, uma experincia nacional. H diversas experincias
municipais e estaduais, pontuais, dispersas no tempo e no espao,
que envolvem algum tipo de colaborao entre poder pblico,
movimentos e organizaes comunitrias. Aes pioneiras nesse
terreno, relacionadas ao tema da autogesto, foram empreendidas
em municipalidades como Cruzeiro, Penpolis, Americana, Bauru,
So Joo da Boa Vista, Campos do Jordo, Angra dos Reis, Lages e
Vila Velha. A experincia mais signicativa e conhecida, no entanto,
foi a do Fundo de Atendimento Populao Moradora em Habitao
Subnormal
40
(FUNAPS), em So Paulo (1989-92), com antecedentes
nos casos uruguaios de ajuda mtua (SERPA, 2004).
A proviso habitacional atravs do Banco Nacional de Habitao
(BNH), por outro lado, foi uma experincia bastante limitada no
envolvimento das organizaes na execuo de polticas. Segundo Abiko
e Coelho (2006), em meados de 1970 a experincia do BNH incluiu
trabalho por mutiro, acompanhado por outros programas como
Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados (PROFILURB) e
Programa de Erradicao de Subabitaes (PROMORAR). Outro
programa do BNH, criado para atender a populao de baixa renda
sindicalizada, foi o dos Institutos de Orientao s Cooperativas
Habitacionais INOCOOPs. O precedente importante por se tratar
de uma poltica pblica de abrangncia nacional operada atravs de
cooperativas.
Contudo, nesse caso as cooperativas no tinham qualquer poder
de deciso ou ingerncia operacional, constituindo apenas uma
opo de acesso casa prpria a participao das cooperativas
no processo estava relacionada contratao da fora de trabalho,
39
Para mais referencias, ver: SILVA, Robson. Principais polticas de combate fome implementadas no
Brasil. Revista Virtual Textos & Contextos, n 5, nov. 2006.
40
Sobre o FUNAPS Comunitrio, ver: SERPA, Maria ngela Noronha et al. A poltica habitacional
da cidade de So Paulo: o papel da participao popular. VIII Congresso Luso-Afro-Brasileiro
de Cincias Sociais. Coimbra, 16-18 de setembro de 2004.
59
gerida e administrada pelo Estado. Nenhum projeto de mudana
social reivindicado por movimentos de qualquer natureza estava em
perspectiva neste caso.
3 Fim do ciclo
A chegada do PT ao poder em 2003 um partido poltico, por assim
dizer, orgnico a este ciclo de confrontos trazia grande esperana de
um dilogo no sentido da mudana social. Era uma oportunidade sem
precedentes para lideranas que, ao mesmo tempo em que integravam os
movimentos, militavam ou estavam alinhadas com a coalizo que passou
a governar o pas. A predisposio cooperao destes setores criou as
condies para a desmobilizao do confronto. Este um marco do m do
ciclo, pois caracteriza o que Tarrow (2009) chama de institucionalizao,
provocada pelo abandono temporrio (ou denitivo) do embate poltico
em detrimento da cooperao com o Estado e, ao mesmo tempo,
resultando na convencionalizao da ao dos movimentos mais antigos.
Localizamos nessa conjuntura o m de um ciclo por vrios
razes. Primeiro, pelos resultados concretos (quantidade de
unidades, tratada a seguir) da produo habitacional que resultou da
cooperao. Segundo, porque os movimentos passaram a incentivar a
participao de suas lideranas e militantes em diversas instncias do
poder institucional, tanto atravs da eleio quanto da aceitao de
cargos polticos, o que evidencia um uxo, mesmo que temporrio, da
situao de desaantes para a situao de detentores do poder.
Um dos resultados deste ciclo, portanto, o reconhecimento
das reivindicaes destes movimentos pela institucionalidade e a
consequente criao de programas que viabilizassem a autogesto dos
recursos, tais como o PCS. Podemos armar, neste contexto, que o
Programa resultado de uma facilitao seletiva, feita pelo Estado,
que aprofunda a ciso entre os movimentos que no acreditam na
possibilidade da mudana social via instituies polticas, ou que no
tm recursos organizativos para empreender, e os que acreditam e tm
capacidade organizativa e operativa.
Alm disso, os movimentos nacionais mais antigos e organizados
perceberam que construir casas seria uma boa oportunidade de
mobilizar mais pessoas, poderiam transformar a cooperao com o
Estado em ruptura poltica que se realizaria na prtica cotidiana da
construo e manuteno de comunidades.
60
Felipe Drago
Ao poltica nos empreendimentos da Regio Metropolitana
de Porto Alegre
Com base nas recorrncias e balizados pelas particularidades
de cada caso estudado, atribumos repertrios de ao comuns a
todos os grupos. Para isto, agrupamos as principais regularidades
encontradas no campo em aspectos relativos : i) ao das lideranas
frente aos condicionantes do Programa; ii) ao das lideranas frente
organizao social de origem; e, iii) ao dos construtores frente
prtica da construo.
No que diz respeito ao repertrio criado pelos ncleos de
operao frente aos condicionantes do PCS, conclumos que o
repertrio proveniente da relao com as determinaes do Programa
se constitui por um condicionamento da capacidade de tomada de
deciso, resultante da incorporao de determinantes externos ao
debate que gerou a ao. Atribumos como repertrio a cooperao
com opositores pela negociao com mercado e com o Estado em
busca de vantagens concretas.
No que diz respeito ao repertrio destes ncleos frente aos
movimentos, armamos que existe um distanciamento poltico em
relao ao movimento de origem, que se aprofunda quanto mais
ecientemente executam a poltica. Alm disso, os benecirios
cumprem um papel chave na rearticulao entre empreendimento
e movimento e nos resultados polticos do empreendimento. O
repertrio, neste caso, a separao funcional entre movimento e
ncleo de operao, compartilhando a base social para organizar
a execuo da poltica pblica, sendo que o modo de proceder dos
organizadores o determinante principal do modo como a separao
se concretiza, diferente em cada caso.
Os executores, por sua vez, tm um modo de ao que reproduz
os empreendimentos imobilirios e esto afastados da crtica social
e possuem uma funo apenas administrativa da obra. O repertrio
dos construtores, portanto, a execuo, de um modo que no
potencializa o confronto, de um trabalho gerado por uma ao coletiva
de confronto.
A pergunta estruturante do trabalho, apesar de encontrar respostas
sobre a constituio dos repertrios de ao dos ncleos de operao,
parte de uma hiptese que no se comprova completamente. Partimos
da hiptese de que os movimentos criam ncleos de operao para
61
operar a poltica e que esta vinculao direta. Percebemos, porm,
que esta vinculao no se d desta maneira, nem mesmo nos casos
em que h organicidade entre as lideranas dos empreendimentos
e movimentos sociais. Portanto, a hiptese de que os movimentos
criam repertrios para trabalhar com estas novas demandas est
apenas parcialmente correta, pois no so os movimentos que criam
diretamente os repertrios. Eles criam estruturas (os ncleos de
operao) ocialmente separadas do movimento (como no caso
do MNLM) ou no declaradamente (como nos outros casos). Estas
estruturas, por sua vez, criam repertrios prprios e distintos dos
repertrios dos movimentos.
Porm, a autogesto levada a cabo pelos ncleos um modo
consciente de ao poltica valorizado pelos movimentos. Isto se
evidencia pelo crescente interesse em realizar empreendimentos,
pelos signicados que lhes atribuem e pelas perspectivas de mudana
social que vislumbram. Portanto, consciente ou inconscientemente, a
partir do momento em que o ato de organizar os empreendimentos se
distingue de tal forma das aes que deram origem a esta demanda,
seus resultados precisam se reencontrar politicamente com os
movimentos. Como isto acontece?
As aes dos movimentos frente reivindicao e reviso do PCS
se desenvolvem na fronteira entre conveno e ruptura. Se por um lado,
a ao dos ncleos de operao convencional, os resultados polticos
desta ao, quando frente aos diversos atores deste processo, nem
sempre o so. Colocando nos termos de Guillerm e Bourdet (1976),
propomos algumas concluses relacionais sobre os diferentes papis
desempenhados pelos atores envolvidos na execuo do Programa.
Primeiro, colocados frente a frente com um governo que lhes
oferece a possibilidade de participar, os movimentos integram-se a
estruturas (j existentes) cuja nalidade estabelecida pelo governo,
como o ConCidades, por exemplo. Os movimentos, portanto, so
colocados numa posio de colaborao. Como a participao no
lhes fornece poder de deciso, por um lado, pressionam o governo a
atend-los atravs de um confronto interno instituio (MCidades)
e, por outro, atravs de aes disruptivas convencionais, como a
publicao de manifestos ou ocupao de terras e prdios.
Segundo, no momento em que o governo responde atendendo
alguma reivindicao e impondo condies ao dos movimentos
atravs da poltica pblica, possvel analisar os resultados da ao
62
Felipe Drago
colocando frente a frente movimentos e ncleos de operao. Os
ncleos se articulam aos movimentos atravs das suas lideranas e
da base poltica que mobilizam. Os movimentos no esto vinculados
diretamente ao nos empreendimentos, a no ser pela relao
poltica com os organizadores. Frente ao Programa, os movimentos no
tm nenhuma vinculao ocial com o ncleo e podem ser eliminados
da relao. Isto no acontece por causa da conana poltica que as
lideranas de movimentos depositam nas lideranas dos ncleos. Os
movimentos, portanto, participam politicamente do empreendimento,
mas no tm funo na gesto.
Os benecirios, que provm da base poltica do movimento
ou constituiro uma nova, em sua maioria, apenas participam do
empreendimento. Apenas alguns integrantes dessa base assumem
funes de cogesto nas Comisses de Acompanhamento ou de
Representantes, isto , exercem uma funo de direo participativa.
O papel do confronto nesta relao muito reduzido ou inexistente: as
aes acontecem em torno de questes prticas e operacionais.
A ao dos construtores, analisada desde o interior do ncleo de
operao, tambm pode ser denida como ao de cogesto; porm,
nessa relao, no h qualquer espao para o confronto. No existe
compromisso dos movimentos diretamente com a construo das
moradias: o construtor geralmente integra um processo convencional
de produo.
Os gestores do empreendimento so, denitivamente, as lideranas
dos ncleos de operao apoiados por uma estrutura administrativa.
Se existe autogesto nos empreendimentos, ela desenvolvida no
mbito de atuao destes atores. A prtica da autogesto e a ativao
do confronto dependem unicamente da forma como as lideranas
desempenham seus papis no empreendimento. um processo de
gesto em que apenas uma ou duas, no mximo trs pessoas tm poder
de deciso autnoma nos casos estudados, ainda que condicionada
por determinantes externos.
A autogesto, portanto, no a melhor maneira de denir o
conjunto de relaes envolvidas na realizao dos empreendimentos:
de fato, ocorre um misto de autogesto, cogesto e participao, em
diferentes etapas de organizao e execuo, exercidas por diferentes
atores.
63
Cavalo de Troia?
Segundo a lenda
41
, a guerra de Troia j durava dez anos quando
os troianos avistaram os barcos gregos afastando-se, aparentemente
retirando-se do campo de batalha. A cidade de Troia tinha grandes
muralhas com portes, na frente dos quais foi deixado um imenso
cavalo de madeira. O rei Pramo, desconando de uma emboscada,
mandou os batedores troianos fazerem uma busca no local onde os
gregos acampavam. Ali encontraram apenas restos queimados do
acampamento. Mas tambm encontraram Simon, um grego que iria
convenc-los a levar o cavalo para dentro das muralhas, e conserv-lo,
argumentando que, se no zessem isso, a fria de Atena se abateria
sobre a cidade. O grande cavalo foi carregado por uma multido para
dentro das muralhas, enquanto cantavam e danavam sua vitria. Na
madrugada, quando o ltimo troiano desapareceu da rua, Simon correu
at o cavalo e deu trs batidinhas numa de suas pernas. Os gregos
escondidos no interior do cavalo de madeira cuidadosamente abriram
o alapo e saram, descendo por uma escada. Dois deles abriram
os portes da cidade, enquanto Simon subiu na muralha e sinalizou
com uma tocha e alertou as embarcaes que se encontravam nas
proximidades. Os gregos entraram matando todos que encontraram
e queimaram a cidade. Quando veio o dia, Troia no passava de
fumarentas runas silenciosas.
A lenda nos proporciona uma aproximao mais detida da questo
central envolvida no confronto entre movimentos e Estado. possvel
construir uma analogia sobre o modo como o PCS foi deixado nos
portes dos movimentos sociais depois de ter sido construdo pela
CEF e pelos representantes do MCidades no CCFDS e carregado para
dentro das muralhas do confronto pelos ncleos de operao dos
empreendimentos. Estando os movimentos habituados ao confronto,
a gesto de empreendimentos aparece como elemento estranho,
porm comemorado como uma vitria.
Porm, levar a cabo esta analogia nos traria a impresso de
que o processo de autogesto relacionado ao Programa eliminaria
o confronto, da mesma forma que os romanos destruram Troia.
Esta ideia no nos parece pertinente, alm de um tanto dramtica,
claro. As restries analogia vo mais longe. Destacaremos pelo
41
Retomada aqui com base em Mitos e Lendas, So Paulo: Loyola, 2001.
64
Felipe Drago
menos duas, entre as principais. Primeiro, os movimentos no esto
recolhidos em suas muralhas enquanto o governo investe sobre eles.
Eles tambm investem sobre o governo e colocam em suas estruturas,
por assim dizer, seus prprios Cavalos de Troia. Segundo, o governo
e a CEF nunca sinalizaram que abandonariam o campo de batalha,
muito antes pelo contrrio. A formatao do Programa visava, entre
outras coisas, o fortalecimento do dilogo e a mediao do confronto,
resultado da presso poltica dos movimentos orgnicos ao governo.
A lenda serve, no entanto, para levantar uma srie de questes. A
mais importante, do nosso ponto de vista, relaciona-se possibilidade
de institucionalizao da ao dos movimentos, Cavalo de Troia que
pode levar desmobilizao e ao abandono do confronto poltico
direto. Isto signicaria que os empreendimentos ganhariam tal
importncia no interior dos movimentos que teriam fora de eliminar
parcial ou totalmente, denitiva ou temporariamente, o confronto
poltico que caracteriza suas aes, em favor da cooperao com os
setores sociais envolvidos na execuo da poltica.
O resultado disso seria uma sria retrao do poder de ao
dos movimentos, o isolamento poltico de suas direes em relao
base e a consequente burocratizao dessa direo, constituindo
uma espcie de ncleo duro de direo dos movimentos. Alm
disso, este isolamento provavelmente fragilizaria a legitimidade destas
lideranas e faria com que opositores prximos, inclusive alinhados
politicamente, tais como as ONGs, por exemplo, passassem a disputar
espaos institucionais com as lideranas mais antigas de movimentos
nacionais. O resultado seria uma crise tambm em relao aos
apoiadores e a excluso da participao destes de futuras aes dos
movimentos.
Estas especulaes nos parecem necessrias, visto que temos
conhecimento de que algo parecido tem ocorrido nas entrelinhas
destas aes. Os motivos levantados at ento no tm passado pela
realizao dos empreendimentos, mas pela conjuntura poltica, apenas.
preciso, portanto, tomar alguns cuidados no desenvolvimento dos
contornos da questo. Como observa Tarrow (2009), um movimento
no uma estrutura imutvel ou auto-referenciada nas suas lideranas
ou base poltica, mas o resultado da ao contnua no tempo entre
todos os envolvidos num confronto poltico: um desao coletivo
baseado em objetivos comuns e solidariedade social numa interao
sustentada contra elites, opositores e autoridade (p. 21).
65
Os ncleos de operao, como argumentamos, por terem funo
distinta e, quando abordados sob o modo de ao, estarem fora
dos movimentos aos quais se vinculam, tm, inclusive, uma funo
diferente. So responsveis pela gesto da proviso habitacional e
seu elemento caracterstico sua prtica cotidiana estabelecida por
demandas relativas organizao e execuo de empreendimentos. Seu
conceito, portanto, assim como nos movimentos sociais, apreensvel
atravs do modo de ao, que se relaciona ao conceito de autogesto
que empregamos.
Entendemos a autogesto como uma forma de confronto
transfervel entre situaes muito distintas (modular); marcada por
um projeto de sociedade radical ou parcialmente distinta (normativo);
condicionada manifestao de uma ruptura pblica; e com um
repertrio de ao conhecido e compartilhado, aprendido e executado
atravs de processos conscientes de escolha (convencional).
Os ncleos de operao, portanto, so constitudos de um
grupo de pessoas que tomam a frente na organizao e execuo
dos empreendimentos habitacionais e das quais os empreendimentos
dependem diretamente. Os ncleos visam operar os resultados da
ruptura pblica realizada pelos movimentos, utilizando um repertrio
que opera no limite entre a ruptura convencional e a institucionalizao.
A autogesto foi reivindicada, segundo interpretao das
lideranas entrevistadas, como uma forma de desaar o poder
constitudo e de obter ganhos polticos que desestabilizassem o
sistema de produo e reproduo socialmente dominante atravs
de uma ruptura pblica. Tambm era um elemento de mobilizao
importante para os movimentos. Porm, tornou-se um repertrio
com grandes possibilidades de institucionalizao quando posto em
ao. Isto aconteceu porque, na prtica, as possibilidades concretas de
autogesto foram construdas dentro de um ciclo de confronto mais
amplo, no qual, alm dos movimentos, entram em cena os partidos
polticos (especialmente o PT), de um lado, e o mercado e governos,
atravs de suas varias esferas, de outro. O resultado da assimilao
e mediao das reivindicaes dos movimentos pelo Estado mas
tambm resultado da ao dos movimentos por dentro do Estado
, em todos os casos, proporcionou uma convencionalizao das
possibilidades de ao na produo autogestionria, que originalmente
visava uma ruptura profunda.
66
Felipe Drago
Empreedimento habitacional ou ao poltica?
Entendemos que as mudanas do modo de agir dos trs movimentos
nacionais em questo na Regio metropolitana de Porto Alegre
(RMPA) so resultado de uma ciclo de lutas que parece se encerrar
e que pouco inuenciado pela execuo de polticas pblicas. Os
setores destes movimentos mais alinhados com a elaborao, reviso
e execuo da poltica e mais alinhados com setores que chegaram
ao poder, passaram a compreender que era necessrio dar respostas
concretas s lutas, tanto para prover bens e servios bsicos a seus
militantes como para realimentar o confronto. Imaginavam que a luta
pela Reforma Urbana passaria a ocorrer de forma menos precria em
termos de recursos nanceiros e com mais possibilidade de dilogo
com o poder pblico.
Para isto, necessitavam, no entanto, ser mais propositivos ao
invs de somente operar na dimenso reivindicatria: o Frum Social
Mundial foi uma grande sinalizao de que estes conceitos estavam
mudando e agora se tratava de concretizar outro mundo possvel,
em rede. No entanto, com este iderio propositivista da autogesto
(que tem precedentes antigos), os movimentos buscaram munir-se de
um repertrio voltado s questes operativas, legalizaram estatutos e
regimentos, criaram estruturas administrativas e de comunicao.
Com uma origem comum e sob a gide dos mesmos desaos que
levam a esquerda partidria ao poder, os militantes de movimentos
sociais se colocam novos desaos. Estes desaos so decorrentes
de necessidades administrativas e de entidades jurdicas que fossem
responsveis por elaborar projetos, encaminhar e acompanhar trmites
burocrticos, receber recursos, executar aes e prestar contas.
Com diculdades nanceiras e organizativas de concretizar este
iderio, passaram a reivindicar recursos diversos aos seus aliados
(que em certas situaes so, ao mesmo tempo, seus opositores),
ento no poder, para a execuo autnoma de seus empreendimentos
habitacionais. Com a nova conjuntura poltica, as chances de
transformao social estavam menos distantes: sua participao em
instncias de poder no governo federal reforou este imaginrio.
Estavam, portanto, predispostos a organizar, executar e administrar
a construo das prprias casas e a forma de nanciamento para
executar a autogesto era uma das questes fundamentais, pois, at
ento, as questes operativas e administrativas permaneciam sem a
67
prtica. Esta prtica s foi possvel a partir da criao do PCS, pois sem
nanciamento no existiria possibilidade de mudar o setor produtivo.
A importncia da conquista cou evidente, se tratava de um programa
sem precedentes, pois abria possibilidades reais de autogesto em
mbito nacional: tambm por isto, a importncia de operar a poltica
para os movimentos nacionais, mesmo com limitaes de ao.
Surge, neste nterim, a possibilidade de institucionalizao, qual
os movimentos respondem com uma separao entre os quadros que
consideram institucionalizveis e os de luta. Continuam, portanto, a
desaar o poder paralelamente aos empreendimentos habitacionais,
ao mesmo tempo em que o integram. Esta separao aconteceu porque
os contornos polticos da produo habitacional no se consolidaram
como contestao, mas, esporadicamente, podem contribuir no
confronto poltico atravs da mudana de posio poltica dos seus
organizadores no movimento e da articulao ou reforo da sua base
social. O resultado em termos de produo habitacional na RMPA
a proviso ligeiramente mais qualicada e barata que o de praxe em
empreendimentos de zero a trs salrios mnimos.
Sintetizando nossas anlises, portanto, entendemos provisoria-
mente que, primeiro, a relao entre Estado e movimentos no acon-
tece de forma dicotmica, isto , o que interesse de um no necessa-
riamente reprime os interesses do outro. Apesar de cada um ter seus
modos de ao caractersticos, existe uma relao de interdependncia
no Brasil ps-ditadura, principalmente. Esta interdependncia levanta
critrios para uma possvel instituio do planejamento urbano como
uma prtica corrente no pas: entre outros, a abertura do Estado ao
coletiva e o acolhimento, pela sociedade, dos signicados do confron-
to em torno da autogesto, cujas duas principais questes so quem
decide sobre aes e investimentos pblicos e o que (ou quem) estas
decises fortalecem.
Segundo, partindo da noo de interdependncia construda
travs do confronto, temos o PCS como um resultado do m de um
ciclo de confrontos. A lenta e gradual transformao das reivindicaes
originais dos movimentos em questes de Estado durante os ltimos
quarenta anos indica a existncia e o m deste ciclo. Tambm indica
que a relao entre movimentos e instituies est se estreitando. Existe
um gargalo que a avaliao dos resultados polticos da sua execuo
(tratado no terceiro ponto, abaixo). Os governos, sem exceo, tm
forado as conquistas polticas em torno da autogesto em direo
68
Felipe Drago
ao mercado e a propriedade privada. A indicao de um resultado
mais geral do ciclo que o confronto tende a se tornar secundrio,
caso a correlao de foras permanea inalterada. Faz necessria,
novamente, a criatividade na elaborao de repertrios de ao
socialmente impactantes e interpretaes conjunturais mobilizadoras
da ao coletiva.
Terceiro, este trabalho mostra que a interferncia da realizao de
empreendimentos habitacionais na ao poltica dos movimentos um
ponto que necessita uma avaliao mais profunda. Podemos pensar,
em princpio, que a mudana do modo de ao de certos grupos
no resulta unicamente do fato de assumirem responsabilidades
pela execuo de empreendimentos habitacionais. Entendemos
que, mesmo na ausncia de empreendimentos, existe uma interao
constante de representantes de ambos os lados que frequentemente
direciona os movimentos ao cooperativa com a institucionalidade.
Parece-nos que os movimentos esto cada vez mais por dentro das
estruturas do governo e o governo cada vez mais por trs das aes de
confronto praticadas pelos movimentos. Seus modos de ao esto se
misturando e a ideia de institucionalizao de alguns grupos dentro
dos movimentos (ncleos de operao) s admissvel porque o
iderio j parcialmente aceito antes da efetivao.
O quarto e ltimo ponto, talvez o mais paradoxal, o
entendimento da prtica contempornea da autogesto como um
repertrio de ao convencional que opera no limite entre o confronto
e a institucionalizao, resultado da interao atravs de uma ruptura
pblica. Isto signica que, ao mesmo tempo em que seu signicado
construdo sobre quadros interpretativos mobilizadores do confronto,
sua operacionalizao exige cooperao dos insurgentes com os
opositores, o que torna a autogesto politicamente desmobilizadora
para os movimentos. Grosso modo, at dado momento o desao da
autogesto mobiliza, depois comea a surtir efeito contrrio, isto
, desmobiliza e frustra e coloca de cabea para baixo o sentido
emancipatrio da experincia. Para lidar com este paradoxo, os
movimentos separam os dois momentos em estruturas com repertrios
de ao diferentes, nos quais as contradies cam evidentes. A
separao da parte institucionalizvel torna o confronto mais estvel no
tempo, pois as lideranas polticas no so absorvidas pelas questes
operativas e pelas urgncias dos empreendimentos.
69
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70
Poltica de Habitao Social no Brasil:
os agentes da burocracia pblica e a produo
por autogesto coletiva.
Jssica Naime
42
Introduo
O presente trabalho procura tratar do papel dos agentes da
burocracia pblica na poltica de habitao social, mais especicamente
nos programas que operam com o princpio da autogesto. Como
pressuposto tem-se que os agentes da burocracia detm grande
discricionariedade na implementao da poltica, assumindo, assim,
papel importante na alocao e acesso aos recursos pblicos.
Esse estudo parte do conjunto de linhas de pesquisa desenvolvidas
no mbito do Projeto Formas de Proviso da Moradia Popular no Brasil
43

(INCT/ Observatrio das Metrpoles) e est vinculado ao eixo que
analisa o papel do Estado na democratizao do acesso moradia.
Tem como elemento anterior a dissertao de mestrado Os interesses
em torno da Poltica de Habitao Social no Brasil: a autogesto no
Programa Crdito Solidrio (SILVA, 2009), cujo objetivo foi analisar
o programa a partir (i) das regras de estrutura que operam sobre a
poltica de habitao social no Brasil, (ii) da estrutura institucional
montada para sua operacionalizao e (iii) dos interesses que giram em
torno do programa, o qual leva a bandeira histrica de ser o primeiro
programa em nvel federal que incorpora o princpio da autogesto na
produo habitacional.
A anlise sobre o programa se deu, em princpio, ainda na
dissertao, a partir do nvel federal, em que foram considerados os
42
Mestre em Planejamento Urbano e Regional (IPPUR/UFRJ). Pesquisadora do Observatrio
das Metrpoles.
43
Projeto coordenado pelos professores Luciana Corra do Lago e Adauto Cardoso, IPPUR/
UFRJ.
71
Poltica de Habitao Social no Brasil...
principais agentes envolvidos em sua implementao: o Ministrio
das Cidades (MCidades) e a Caixa Econmica Federal (CEF). Tendo
sido identicados alguns elementos intervenientes que inuem sobre
a efetividade do programa, foram levantadas algumas questes
que poderiam se congurar como chave de anlise dos problemas
enfrentados no programa. Podemos elencar algumas, mais centrais,
como o problema do acesso terra, o papel da assessoria tcnica,
a importncia das parcerias estabelecidas para dar viabilidade ao
processo em que as prefeituras tm especial destaque e o papel
dos agentes das burocracias pblicas que estiveram frente de sua
operacionalizao. Tais elementos so analisados neste artigo como
fatores intervenientes do processo, que contextualizam e ajudam a
explicar a ao dos agentes da burocracia.
Essas questes se colocaram como pauta de pesquisa para alm
da dissertao. Optou-se por focar no papel dos agentes da burocracia
como elemento de possvel explicao, por exemplo, das diferenas
regionais encontradas na contratao do programa. bem verdade
que essas diferenas podem ser explicadas por diversos fatores, mas o
trabalho com os agentes da burocracia serviria tambm de estratgia
para a compreenso dos gargalos encontrados, assim como das
alternativas que se buscou para a resoluo de problemas ao longo
do processo de implementao do programa. Alm disso, busca tratar
dos efeitos da atuao desses agentes que, no sendo de forma alguma
neutra, podem inuenciar consideravelmente sobre o resultado da
poltica.
Para auxiliar a investigao, foram utilizadas algumas referncias
tericas. Uma delas Pierre Bourdieu, em seu livro As Estruturas
Sociais da Economia
44
, que, situado no campo da sociologia, discute
aspectos relacionados conformao das aes e conduta dos agentes,
procurando elencar os fatores estruturais que contribuem para essa
conformao como a ao do Estado e a estrutura de classes as
quais operam na formao das preferncias e atribuies simblicas
dos agentes. Essa concepo admite a existncia de estruturas objetivas
que podem dirigir, ou coagir, a ao e a representao dos chamados
agentes. Tais estruturas, por sua vez, so construdas socialmente assim
como os esquemas de ao e pensamento.
A teoria sociolgica de Bourdieu trabalha com conceitos como
habitus e capital simblico para compreender as aes e escolhas dos
44
Porto: Campo das Cincias, 2006.
72
Jssica Naime
agentes sociais. Nesse raciocnio, esse agente entendido como um
produto do meio e das interaes que estabelece com outros agentes.
As preferncias desses agentes so compreendidas em termos do valor
simblico que atribuem s opes que se mostram disponveis a eles.
Por sua vez, esse valor simblico atribudo tambm um produto
social: passvel de ser construdo e modicado pelos agentes.
Ao pensar as estruturas sociais da economia, Bourdieu procura
identicar os fatores que esto associados s decises dos agentes, que
vo alm da denio do caminho racionalmente mais vantajoso. Para
tanto, lana mo do mtodo histrico e apia-se nas relaes sociais
e de classe que envolvem o agente para descrever a estrutura que
constrange no sentido de determinar ou, pelo menos, condicionar
quais escolhas podem ser feitas pelos atores dentre o leque de opes
que se lhes mostram viveis.
Bourdieu d grande nfase ao papel do Estado na conformao
do mercado de habitao. Sabe-se da importncia das aes estatais
na determinao das condies e funcionamento da economia e
da sociedade. O Estado, por meio de seus rgos e agncias, tem a
capacidade de intervir de diferentes maneiras para a conformao do
mercado de habitao, pois:
Atravs nomeadamente de todas as formas de regulamentao e de
ajuda nanceira destinada a favorecer uma ou outra forma de realizar
os gostos em matria de alojamento, de ajuda aos construtores ou
aos particulares, como os emprstimos, as isenes, os crditos
bonicados, etc., o Estado e aqueles que esto em condies de
impor as suas perspectivas atravs dele contribui de forma muito
signicativa para produzir o estado do mercado de habitaes,
nomeadamente orientando direta ou indiretamente os investimentos
nanceiros e tambm afetivos das diferentes categorias sociais em
matria de alojamento. (BOURDIEU, 2006, p.33-34, grifo do autor).
Sendo o Estado um produto da sociedade, um ente social,
composto pela ao de indivduos, a sua compreenso, na tica
bourdieana, passa pelo entendimento das escolhas dos indivduos que
o compem, que esto frente de setores e agncias governamentais.
A trajetria e a formao desses indivduos, as quais determinam
em grande medida as suas aes, tornam-se variveis explicativas da
prpria atuao do Estado para Bourdieu.
73
Outra referncia terica o trabalho de Michael Lispky
45
, que
desenvolve anlise da poltica pblica a partir do comportamento dos
agentes da burocracia pblica que operam na ponta, diretamente com
os benecirios e o pblico alvo da poltica ou o que ele chama de
burocratas de nvel de rua. Ele entende que as decises dos burocratas
de nvel de rua, as rotinas que estabelecem, e os estratagemas que
adotam para lidar com as incertezas e as presses do trabalho se
tornam, efetivamente, as polticas pblicas que executam.
Segundo esse entendimento, a realidade do trabalho
desempenhado pelo burocrata de nvel de rua no poderia estar
mais longe do ideal burocrtico que pressupe impessoalidade e
imparcialidade na tomada de deciso. Ao contrrio, nas burocracias
de nvel de rua o objeto das decises crticas a serem tomadas as
pessoas mudam como resultado de suas prprias aes.
O trabalho de Lipsky aborda importante aspecto de uma poltica
pblica. Entende que o conito da poltica no expresso apenas nas
contendas entre grupos de interesse, mas tambm est relacionado
com as disputas entre os servidores pblicos e os cidados, os quais
desaam ou se submetem aos procedimentos de atendimento aos
clientes da poltica.
Ambos referenciais tericos destacam o papel dos agentes que
esto envolvidos no processo da poltica para a sua denio. Lipsky,
especialmente, aponta para a divergncia que pode haver entre a
poltica concebida no topo hierrquico da organizao estatal e
aquela que efetivamente adotada, ou percebida pelo pblico alvo da
poltica. Assim como Bourdieu, Lipsky atribui as escolhas dos agentes
a dinmicas individuais, ou de grupo, associadas a preferncias
que no so guiadas por uma tida racionalidade, que pressupe
imparcialidade e tcnica como atributos centrais. Dessa forma, ambos
colocam luz sobre os elementos polticos presentes no chamado corpo
burocrtico.
O foco desse artigo a anlise do papel dos agentes da burocracia
na implementao do Programa Crdito Solidrio (PCS) e, em
alguma medida, do Programa Minha Casa Minha Vida Entidades
(PMCMVE), uma vez que a execuo deste ltimo era incipiente
quando da realizao do trabalho de campo. Sendo o operacional e,
em sua quase totalidade, o nanceiro desses programas operados pela
45
LIPSKY, Michael. Street Level Bureaucracy: dilemmas of the individual in public services.
Nova York: Russel Sage Foundation, 1980.
74
Jssica Naime
Caixa Econmica Federal, so seus funcionrios os protagonistas do
trabalho burocrtico no sentido que ora tratamos.
Produo de habitao por autogesto:
um panorama dos resultados no Brasil
O PCS nanciou, entre 2005 e 2011, 341 empreendimentos em
21 estados da federao, totalizando 21.695 unidades habitacionais
(UHs). No entanto, 78% desses empreendimentos esto concentrados
em 7 estados: Rio Grande do Sul (104), Santa Catarina (45), Gois
(42), So Paulo (22), Mato Grosso do Sul (20), Minas Gerais (18) e
Maranho (16). Pelo PMCMVE, foram contratados, entre 2009 e 2011,
82 empreendimentos, envolvendo a construo de 9.395 UHs. Nesse
caso, cinco dos estados citados anteriormente concentram 74% dos
empreendimentos: Gois (17), So Paulo (14), Rio Grande do Sul (13),
Mato Groso do Sul (9) e Minas Gerais (8)
46
.
Observa-se que nos dois programas, os estados com maior nmero
de UHs produzidas coincidem em certa medida. Isso pode ser explicado
pelo nvel de organizao dos movimentos em determinados territrios
e tambm, do aprendizado adquirido em termos de operacionalizar os
programas ao longo do tempo. Como ser destacado adiante, existe um
forte componente de processo na implementao desses programas, em
que se destaca o aprendizado de todos os agentes envolvidos. Sendo o
operacional do MCMV muito similar ao do PCS, h uma dimenso de
escala nesse processo de aprendizado.
Ao mesmo tempo em que h uma coincidncia nos estados que
contrataram pelos dois programas, outros no aparecem na lista
do PMCMVE, mas operaram anteriormente pelo PCS. O estado do
Paran, por exemplo, iniciou operando com os recursos do PCS
mas os agentes implementadores, por no se adequarem ao modo
operacional do novo programa, preferiram continuar operando com
outras fontes de nanciamento j disponveis anteriormente. O estado
no aparece na lista no PMCMVE, apurada at julho de 2011.
Nota-se que no h um padro de correlao entre o nmero de UHs
produzidas e o nmero de empreendimentos por estado da federao.
46
Para informaes mais detalhadas sobre os resultados quantitativos gerados pelos dois
programas, assim como sobre a vinculao dessa produo aos movimentos de moradia, ver
o artigo de Regina Ferreira A autogesto habitacional no Brasil a partir do Governo Lula:
produo e agentes, nessa coletnea.
75
O Rio Grande do Sul (RS), por exemplo, apresenta baixa relao entre
UHs e empreendimentos, indicando poucas UHs por empreendimento.
Gois, por sua vez, serve de contraponto, com baixo nmero de
empreendimentos e muitas UHs produzidas. As informaes levantadas
para alm dos nmeros mostram que o tamanho dos empreendimentos
em n de UHs est relacionado com os terrenos que se obtm para sua
construo e a forma de operao das entidades organizadoras. Guarda
relao, tambm, com a maior ou menor presena de empreendimentos
em reas rurais, que renem, normalmente, poucas habitaes. Esse
o caso do RS, com signicativa produo pelas cooperativas de
agricultores familiares, no norte do estado.
Como estudo de caso, foi analisada a implementao dos
programas PCS e MCMV no RS, tendo como referncia o estado de So
Paulo (SP), onde no foi possvel realizar igual trabalho de campo, mas
algumas informaes e entrevistas nos permitiram elencar elementos
de anlise. A escolha pelo RS se deu em funo de destacado trabalho
dos tcnicos da Caixa Econmica Federal em Porto Alegre (POA),
os quais participaram de seminrio
47
envolvendo as lideranas dos
movimentos por habitao no estado e representantes do Ministrio
das Cidades, em que buscavam formas de adequar o operacional s
diculdades encontradas e, tambm, pleitear que mais recursos fossem
direcionados quele estado, tendo em vista o esgotamento dos que
foram direcionados inicialmente.
O envolvimento e engajamento dos agentes da burocracia naquele
estado chamou a ateno para o papel que esse tipo de atuao pode ter
para o bom resultado da implementao de programas como esse, em
que boa parte dos processos avaliada e executada por agentes locais.
Guiado pelo trabalho de Lipsky, a investigao procurou averiguar a
importncia das tomadas de deciso dos agentes locais para o bom
desempenho dos programas em termos de UHs produzidas, bem
como, a partir do olhar desses tcnicos e demais agentes envolvidos,
identicar os fatores facilitadores e os gargalos na implementao.
Assim, na seqncia, so elencados alguns fatores intervenientes
que puderam ser destacados ao longo do estudo. Como gargalo ou
facilitador, todos tiveram importante papel no processo. vlido
lembrar que o mtodo de investigao foi, essencialmente, as
entrevistas com os agentes e as visitas em alguns dos empreendimentos
produzidos.
47
Seminrio realizado em julho de 2008.
76
Jssica Naime
O papel das cooperativas e do movimento social
A organizao da entidade que administra o empreendimento,
bem como sua articulao com outros atores, so fatores entendidos
pela equipe da GIDUR
48
em POA como fundamentais para o sucesso
do processo. Acreditam que um dos fatores que pode fazer a diferena
em termos de execuo regional dos programas que envolvem as
cooperativas o tipo de articulao local que se estabelece entre
cooperativas/movimentos com os tcnicos da CEF, responsveis pela
anlise, aprovao e acompanhamento do processo.
Isso talvez seja o grande diferencial que que entre os estados,
pegar esse conjunto de regras e conseguir junto aos entes
[cooperativas] que esto l, fazendo essa intermediao, instru-
los, inform-los... E eles terem organizao suciente tambm para
compreender, propor e trazer as funes em tempo hbil. Ento tem
uma articulao local, uma interlocuo local que absolutamente
fundamental pra sair o resultado nal. Agora, se eu no tenho uma
entidade organizada, essa articulao falha. Por mais que eu tente
fazer alguma coisa acontecer, tente pela GIDUR, pela CEF, ela no
consegue ter eco do outro lado. (Eduardo Speggiorin, tcnico da
GIDUR POA, em entrevista, junho de 2010)
Essa articulao entendida no apenas como a capacidade de o
movimento/ cooperativa se articular com os agentes locais, possveis
parceiros diretos na realizao do empreendimento; mas tambm na
capacidade de gerar presso, se organizar para demandar arranjos
mais favorveis ao programa.
(...) tem algumas participaes aqui que vo atrs. Eles tambm
contriburam muito para este resultado aqui. (...) Eles vo atrs,
na hora que disse pra ti: ou tu me traz este documento ou no
podemos evoluir com a operao, este documento fundamental
e sem ele no d pra fazer do jeito que ela est normatizada. Teve
gente que fez o seguinte, bom no consigo este documento aqui
48
A GIDUR (Gerncia de Desenvolvimento Urbano) o rgo na CEF responsvel pela avaliao
tcnica do projeto, relativa engenharia, analisando a sua viabilidade estrutural. Ao todo so 24
GIDURs espalhadas pelo pas, tendo uma representao por estado da federao mais o Distrito
Federal, com exceo dos estados de Roraima, Acre e Amap.
77
do jeito que esto pedindo, ento ns vamos ter que dar um jeito
de mudar essa regra, e foi adiante, e conseguiu. (Ricardo Fehron,
tcnico aposentado da GIDUR POA, em entrevista, junho de 2010)
Nesse sentido, particularmente no RS, a relao dos movimentos
organizados de luta por moradia com o governo que se instalava em
2003 era prxima a ponto de possibilitar uma maior interlocuo no
mbito do Ministrio das Cidades e interferir na elaborao da poltica
pblica de habitao.
(...) as cooperativas habitacionais aqui no RS se fortaleceram
muito na gesto do Olvio Dutra pela caracterstica do partido. (...)
elas se fortaleceram e fortaleceram o prprio governo, na medida
em que o primeiro ministro do MCidades foi o Olvio Dutra. E
quando ele chegou l, ao natural, como acontece via de regra,
chegou com uma posio de encomenda embaixo do brao. Uma
das encomendas era o Programa Crdito Solidrio. (Ricardo
Fehron, tcnico aposentado da GIDUR POA, em entrevista, junho
de 2010)
Quando o Olvio Dutra estava no Ministrio, era muito constante
a ida do pessoal de cooperativas do RS a Braslia para conversar
com ele. (Luiza Cheuiche, tcnica da GIDUR POA, em entrevista,
junho de 2010)
Em So Paulo, membros da Unio Nacional por Moradia Popular
(UNMP) caram acampados por 24 dias na porta da CEF na Praa da S
para pressionar pelo aumento do teto do nanciamento a ser concedido
por famlia, no mbito do Programa Crdito Solidrio. Segundo
liderana do movimento em SP, Donizete Fernandes: uma questo de
organizao e de estratgia poltica: ns trouxemos o ministro [Mrcio
Fortes] e a presidente da CEF [Maria Fernanda] aqui para eles verem
que ns sabemos fazer! (em entrevista, dezembro de 2010).
Considerando as modicaes que foram feitas ao longo da etapa
de implementao, identica-se uma forte dimenso de processo. O
programa foi criado com normas que se mostraram difceis, ou mesmo
impossveis de serem cumpridas. O normativo foi sofrendo diversas
alteraes ao longo da implementao do programa, conforme os
problemas iam surgindo
49
. A esse respeito, destaca-se o papel dos
49
O artigo de Edilson Mineiro e Evaniza Rodrigues Do Crdito Solidrio ao MCMV Entidades:
78
Jssica Naime
movimentos, que foram lutando para mudar as regras que estavam
inadequadas para o pblico-alvo e para o perl do programa objeto,
objetivos, metas polticas.
Acho que veio um pouco do feedback, da diculdade de contratar e
principalmente, quer dizer, o mrito todo dos movimentos sociais,
eles vo l e falam: mas como que eu vou comprovar a renda?
Quer dizer, hello, quais so as famlias que vocs esto querendo
colocar nesse programa? Se vocs esto querendo colocar esse
pblico-alvo, no adianta vocs exigirem essas caractersticas todas,
porque a gente no vai conseguir fechar nunca. Ento eu acho que
isso tem muito da reivindicao dos prprios movimentos sociais,
no um mrito nosso. Na verdade, eu acho que uma coisa em
conjunto, quer dizer, na hora que bate aqui e voc no consegue fazer
virar, voc reporta ao Ministrio das Cidades, e, ao mesmo tempo,
voc tem uma presso dos movimentos sociais pra liberar aquela
questo, e a todo mundo dando o mesmo discurso: Olha, se voc
quer fazer virar esse programa, dessa forma no vai virar, precisa
desses ajustes. E a a coisa vai acontecendo, vai aperfeioando, vai
arredondando. E eu acho que a gente no t num momento redondo
ainda, j avanou muitssimo em relao ao que era h dois anos, trs
anos, mas eu acho que tem muita coisa pra ser construda ainda.
(Simone Monice, tcnica da GIDUR SP, em entrevista, maio de 2010).
O tempo inteiro neste programa e ns participamos de ocinas
e reunies com eles e sem eles [os movimentos] foi um vai e
vem, e continua sendo uma troca de informaes: olha, no est
funcionando, essa regra a ns no estamos conseguindo atender,
podem ver as estatsticas: de 100 entidades que pediram, apenas
duas esto conseguindo. isso mesmo, s vai estas duas passar?
Ento isso comum, ns estamos acostumados com isso, e no
exclusividade deste programa [Crdito Solidrio]. Mas eu quero
deixar registrado que neste programa teve, talvez pelo pblico-
alvo, muito disso, desse vai e vem de pleitos, de informaes, de
negociaes, de pedidos para trocar... No s de fora para dentro,
no s dos movimentos para os agentes pblicos CEF, Ministrio
das Cidades o inverso tambm, ns tambm pedimos para eles
ajustarem algumas coisas em termos de como eles viam as coisas,
uma histria em construo, nessa coletnea, apresenta a evoluo normativa dos Programas
CS e MCMVE.
79
no da para ser assim, vocs no podem fazer irregular assim, no
d! No d porque ns, como parte, estamos contribuindo para
aumentar o problema x. (Ricardo Fehron, tcnico aposentado da
A interlocuo muitas vezes direta com os gestores em Braslia
garantiu que muitas adequaes fossem feitas. Conforme se observou,
essa interlocuo se deu no mbito da CEF, entre tcnicos e gestores, e
tambm entre movimentos e gestores. Os tcnicos da CEF destacaram
a importncia da presso feita pelos movimentos, cujo carter poltico
teria maior capacidade de promover mudana. Em alguma medida, as
mudanas que se logrou produzir reetem o compromisso poltico do
governo com o programa, ainda que muitos obstculos de natureza
poltica tivessem se interposto na implementao.
H outra dimenso de organizao da entidade, para alm da
organizao poltica. Ela pode ser entendida como a boa gesto, o
constante acompanhamento e a participao por parte do movimento
e da entidade organizadora ao longo de todo o processo de produo
do empreendimento. Com isso, identica-se que h economia dos
recursos aplicados, melhor negociao com fornecedores e outros
parceiros, e celeridade da etapa de construo.
A gente percebe que as obras que tem sucesso, as obras que
funcionam, aquelas que esto andando, so aquelas em que os
movimentos sociais participam ativamente. (...) Tem tido uma
evoluo. Tem alguns movimentos que esto mais preparados para
a questo de autogesto, tem outros movimentos que no esto
preparados absolutamente: eles delegam toda a questo da gesto
para uma assessoria tcnica, que nem sempre est presente tempo
suciente na obra para conseguir gerir a coisa, para conseguir
auxiliar a entidade na gesto. (Simone Monice, tcnica GIDUR
SP, em entrevista, maio de 2010)
A importncia da organizao do grupo tambm mencionada
pelo arquiteto da Ambiente, assessoria que trabalha com a UNMP em
So Paulo em empreendimentos nanciados pelo PCS e PMCMVE.
Ainda que o bom trabalho dessa assessoria seja reconhecido pelas
entidades com quem trabalham, Ricardo Gaboni destaca o papel da
organizao da entidade no processo e da participao das famlias:
80
Jssica Naime
No tem receita de bolo, ou receita de concreto. Tem um caminho
que a gente segue, que tem dado certo, mas que no exatamente
igual. Alis, a gente nunca consegue fazer duas vezes a mesma coisa
igual, porque cada grupo tem uma caracterstica. Mas uma coisa
fundamental a questo da organizao. A organizao do grupo
tem que comear muito antes da obra, quando a gente monta o
grupo. Esse trabalho tcnico-social tem que comear bem antes.
Ento a gente tem muito mais trabalho do que tem as construtoras,
porque tem todo um trabalho de mobilizao. A idia que a
participao de cada famlia, em nmero de horas, seja igual.
(Ricardo Gaboni, arquiteto da Ambiente, em entrevista, dezembro
de 2010)
A maior organizao da entidade/movimento responsvel
est relacionada tambm com menores problemas na etapa de ps-
ocupao. Em geral, isso se explica porque a entidade mais organizada
pode garantir esforos no sentido de manter as famlias beneciadas a
par ao longo de todo o processo, o que cria um senso de grupamento
social entre elas, alm de reduzir os problemas com reclamaes em
relao ao projeto, obra, dentre outros.
Tem muita questo de as coisas carem claras pras pessoas que
vo morar naquelas casas, de ter um trabalho social consistente,
de ter as coisas esclarecidas. Tem casos de pessoas reclamarem
que o projeto que foi apresentado pra eles no foi aquele que foi
executado, s que foi o que foi contratado. Quer dizer, faltou uma
comunicao ali. E esse um trabalho que a cooperativa tinha que
fazer, chamar o povo ali e dizer: olha, esse aqui o projeto. E
isso s vezes gera uma srie de coisas depois que no precisava
ter, desde que tivesse cado tudo certo e claro no momento da
contratao. (Gustavo Meinhardt, tcnico da GIDUR POA, em
entrevista, junho de 2010)
Da mesma forma, a liderana do movimento ou entidade foi
identicada como fator importante. Isso porque garante a articulao
com outros agentes e lideranas; tem capacidade de organizar o
trabalho dos agentes envolvidos no processo; e tambm de manter
certa coeso do grupo a ser beneciado.
81
Aquelas entidades em que no se tem grandes participaes, no
pr-ativa na hora de acompanhar a obra, a obra desanda. Se a
entidade no est acompanhando o ritmo de obra, no est cobrando
que a assessoria seja feita, no est indo atrs dos fornecedores no
tempo certo, a coisa desanda, o tempo comea a car muito longo
entre uma medio e outra, e, portanto, o recurso, que no tem
reajuste, acaba no dando e a gente tem alguns problemas aqui
como esse. (Simone Monice, tcnica GIDUR SP, em entrevista,
maio de 2010)
Dentre as variveis possveis de sucesso ou insucesso de um
empreendimento desses (...), acredito que liderana um fator
predominante. Mesmo num movimento organizado, se em
determinado momento da construo daquele projeto no tem
liderana, o fator de insucesso grande. O segundo fator a
capacidade de os representantes dessa comunidade de se articular,
que no a mesma coisa que liderana. Isso um fator que faz toda
diferena: se ele consegue ter trnsito junto FECAN, CORSAN,
prefeitura, no sentido de poder fazer todos os entendimentos para
que as necessidades deles se resolvam. (Eduardo Speggiorin,
tcnico da GIDUR POA, em entrevista, junho de 2010)
(...) acho importante que a comunidade beneciada esteja a par
de todo o processo durante todo o momento, ou seja, que exista
participao, engajamento de todos. Porque isso ajuda na sinergia
do processo, inclusive na aceitao daquilo que eles recebem e
na organizao. Porque s vezes o cara tem a liderana, mas no
consegue fazer com que aquela comunidade seja homognea,
participativa. Eles ouvem, mas, s vezes, lateralmente, tem essa
diculdade de organizao. (Eduardo Speggiorin, tcnico da
Assim, a importncia da liderana aparece nas conversas com
os agentes envolvidos na implementao, em diversos momentos. Ela
est relacionada ao papel dos movimentos de luta por moradia em
fazer presso junto ao poder pblico, seja em nvel federal referente
ao formato do programa e ao nanciamento; mas tambm em nvel
local, quando se trata de obter licenas e documentos em rgos
pblicos que garantam a aprovao do empreendimento, e no que se
refere a garantir parcerias para sua execuo. Como exemplo desse
ltimo caso, tem-se a obteno de recursos para complementar o
82
Jssica Naime
nanciamento obtido, como ocorre com o governo do estado de So
Paulo, que oferece at R$ 14 mil reais por famlia. tambm o caso da
DEMHAB
50
, em Porto Alegre, em que foram relatados casos em que
o rgo atuou no sentido de garantir a implantao da infraestrutura
para que o terreno estivesse adequado a receber o empreendimento.
A experincia repassada de uma entidade para a outra tem sido
importante na disseminao de prticas bem sucedidas, conforme
apontam os tcnicos da GIDUR. Nesse particular, identicou-se que
a assistncia tcnica pode ter o papel de replicar experincias bem
sucedidas, j que ocorre de uma assessoria prestar servios a diversas
entidades/movimentos.
Eu tenho a impresso que uma coisa que contribui positivamente
a experincia de uma cooperativa passada pra outra. Os
prossionais, de uma certa forma, so aproveitados pra uma e
outra, por exemplo o Johnny. Eles so aqui de Porto Alegre, so
engenheiros, arquitetos. Eles acabam fazendo o trabalho pra uma
cooperativa e depois pra outra e isso acaba facilitando. Acho isso
um ponto positivo. Porque voc no tem s o projeto, voc tem
o processo. (Gustavo Meinhardt, tcnico da GIDUR POA, em
Ao que parece, a importncia da troca de experincias bem
sucedidas motivou a concepo de um curso de capacitao para
entidades e assessorias no mbito da GIDUR So Paulo. A fala da
tcnica desse setor indica que a capacitao tem tambm a inteno de
se pensar a atuao poltica, j que o objetivo seria caracterizar melhor
o processo de autogesto.
A gente t preparando uma capacitao em conjunto com os
movimentos, com as assessorias; quer dizer, a gente quer passar
essa experincia das entidades organizadoras, que so ativas, em
que funciona a coisa, que esto l presentes, que esto cobrando,
que esto fazendo, que esto gerindo de fato. A gente quer passar
isso para as outras entidades organizadoras que no tem tanta
experincia, que esto patinando nessa questo da autogesto. Isso
uma ao de So Paulo, porque a gente percebeu essa decincia
50
DEMHAB (Departamento Municipal de Habitao) a autarquia responsvel pela gesto da
Poltica Habitacional de Interesse Social da Prefeitura de Porto Alegre.
83
de algumas entidades, e que tem outras que funcionam bem. E o
diferencial eu acho que esse, a participao, aquela entidade que
no to participativa, no se envolve tanto no processo de gesto,
ela tem maior diculdade. (Simone Monice, tcnica GIDUR SP,
em entrevista, maio de 2010)
H uma questo que se manifesta na implementao dos
programas de habitao social por autogesto que a formao do
grupo e a sua identicao com a entidade organizadora. A proposta
da autogesto extrapola a produo da habitao por meio da
obteno de nanciamento a um grupo; tem a ver com um iderio
de coletividade, convivncia e compartilhamento. A fala de um
dos tcnicos da GIDUR POA chama ateno para um caso em que
a formao de uma cooperativa habitacional um fato meramente
instrumental.
Uma cooperativa se imagina que tenha os cooperativados, que eles
sejam nitos. Mas so innitos os cooperativados porque nunca se
pediu a lista de quem so. Ento existem cooperativas que eles nem
sabem quem so os benecirios. Foi em Pelotas que houve um grande
problema. No centro da cidade colocaram uma banquinha chamando
as pessoas interessadas em ter casa. A prefeitura enlouqueceu quando
viu, porque eles estavam vendendo; vendendo no, fazendo inscries
para a cooperativa. Esta a primeira questo em que o Ministrio
das Cidades e a CEF fecham os olhos. A cooperativa uma entidade
organizadora de quem? (Luiza Cheuiche, tcnica da GIDUR POA,
em entrevista, junho de 2010)
Ainda que sejam casos pouco representativos no total, como
indicam os resultados, trata-se certamente de uma questo a ser
considerada no mbito da luta dos movimentos por moradia na
consolidao do modelo autogestionrio de produo habitacional e
do iderio de construo societria que se prope com esse modelo.
O papel da assistncia tcnica
Em seu formato inicial, o PCS previa o nanciamento da assistncia
tcnica como um dos componentes do nanciamento total contratado.
O problema que o projeto deveria ser pr-aprovado pelos rgos
84
Jssica Naime
competentes da administrao pblica e tambm pela CEF para que o
nanciamento fosse liberado e, assim, os recursos para a elaborao
do projeto s viriam ao nal do processo de aprovao. Desta forma,
o trabalho de elaborao do projeto era uma aposta que, mesmo que
fosse contratado o nanciamento ao nal, poderia haver longo prazo
para o recebimento dos recursos, conforme descreve o tcnico da
GIDUR POA, Gustavo Meinhardt:
Eu lembro de algumas conversas com esses prossionais de
engenharia e arquitetura: muitas vezes eles tm que fazer um
contrato de risco, quer dizer, eu vou fazer o projeto, mas eu no sei
se essa proposta vai ser contratada. muito complicado! Eu acho
isso a uma coisa que atrapalha: aquela incerteza de que vo ou
no receber pelo trabalho. Muitos sim, acreditaram e zeram um
trabalho gratuito. Essas entidades no tm recurso para contratar
um prossional de arquitetura, t aqui o projeto ento toma [o
pagamento]. (Gustavo Meinhardt, tcnico da GIDUR POA, em
Em So Paulo, Donizete Fernandes, liderana da UNMP (em
entrevista, 2010), relata que a soluo encontrada para driblar essa
questo foi destinar recursos de poupana das famlias, que seriam
aportados no empreendimento, para custear a elaborao do projeto
em sua etapa anterior contratao do nanciamento. Com a
aprovao, os recursos destinados ao projeto entravam para o caixa
da obra em si.
Contudo, na ausncia de um arranjo como o que foi relatado por
Donizete, em alguns casos, a situao fez com que esse contrato de
risco signicasse projetos mais simples, conforme relatado pela equipe
da GIDUR POA.
(..) tem aquele lance da decincia [do projeto] desde a concepo,
exatamente porque tem esse contrato de risco que o Gustavo
colocou. E a, quando ele avana, ele avana com simploriedade.
A tu contrata aquilo porque fez com uma certa simploriedade.
(Eduardo Speggiorin, tcnico da GIDUR POA, em entrevista,
junho de 2010)
85
Um apoio tcnico de qualidade foi destacado pelos tcnicos da
GIDUR POA como essencial para o sucesso do empreendimento, j
que garante um projeto melhor e, tambm, assessoria na gesto da
obra. Em geral, os movimentos e entidades no tm experincia de
produo habitacional especicamente e, portanto, precisam de boa
assessoria de arquitetura e engenharia, alm da contratao de mo-
de-obra para a execuo da obra, ainda que haja a participao dos
cooperados. O projeto de promover a capacitao de lideranas e
assessorias em SP, levado a cabo pela GIDUR regional, igualmente
demonstra a importncia do papel da assessoria para o processo.
Contudo, h casos reportados em que a assessoria tcnica exerceu
o papel de gestora de todo o processo, o que pode se congurar como
um desvio da concepo de autogesto, que deve ser feito pelas famlias
benecirias; ou pode ser um sintoma do despreparo das entidades
organizadoras, conforme aponta a tcnica da GIDUR SP:
O que a gente percebe que tem tido uma evoluo: tm
alguns movimentos que esto mais preparados para a questo
de autogesto; tm outros movimentos que no esto preparados
absolutamente, eles delegam toda a questo da gesto para uma
assessoria tcnica, que nem sempre est presente tempo suciente
na obra para conseguir gerir a coisa, pra conseguir auxiliar a
entidade na gesto. (Simone Monice, tcnica GIDUR SP, em
entrevista, maio de 2010)
Observa-se que, ao longo da implementao do programa, na
medida em que os empreendimentos foram sendo executados, as
assessorias foram adquirindo experincia, a qual tem sido avaliada
pelos tcnicos da CEF como importantes agentes do processo. Em
muitos casos, h assessorias comprometidas com os movimentos e as
famlias beneciadas, e conguram-se como um ativo importante na
luta por habitao social e tambm pela bandeira da autogesto.
Tem que ter parceria, tem que ter identidade, e tem que enfrentar
as diculdades juntos. (...) Somos o brao tcnico, mas a gente atua
tambm na poltica muitas vezes. (Ricardo Gaboni, arquiteto da
Ambiente, em entrevista, dezembro de 2010)
86
Jssica Naime
O arquiteto da Ambiente aponta ainda que a assessoria praticada
pelo escritrio extrapola o seu objetivo principal, na medida em
que estabelece uma interlocuo com o poder pblico no sentido de
auxiliar a aprovao do projeto e a liberao dos recursos.
Com a especializao de algumas assessorias e seu reconhecido
trabalho junto aos movimentos de luta por moradia, houve, como
conseqncia, a concentrao de trabalho nas mos de poucas
delas, que cam sobrecarregadas. Essa situao foi vericada, na
metrpole de Porto Alegre, nos empreendimentos da cooperativa dos
funcionrios dos Correios a COOHRREIOS em que, aps arranjos
mal sucedidos com assessorias e construtores, foi estabelecida uma
parceria que funcionou bem, e que se estabeleceu para outros vrios
empreendimentos da cooperativa. Em SP, a tcnica da GIDUR relata
situao semelhante, apontando essa concentrao de trabalho como
um dos gargalos para a execuo do programa.
A gente tem duas principais assessorias aqui, que esto com a
maior parte das coisas que a gente tem em anlise, e isso acaba
criando uma sobrecarga. Eles no tm o tempo necessrio que seria
o desejvel pra executar a coisa com perfeio; quer dizer, alm
dos projetos em anlise, ainda tem as obras em execuo. Ento
tem essa falta de tempo, falta de assessorias e tambm de pessoas
que trabalhem com isso... (Simone Monice, tcnica GIDUR SP,
em entrevista, maio de 2010)
A esse respeito, destacou-se a necessidade de incentivar jovens
nas universidades a trabalharem com habitao social, de maneira a
formar mais mo-de-obra qualicada para atender s especicidades
desse pblico-alvo no que se refere s assessorias tcnica e tambm
social.
Precisa fomentar um pouquinho mais nas faculdades, enm,
criar incentivos para que as pessoas viessem a trabalhar com
essa questo da habitao social tambm, com essa questo dos
movimentos sociais. Porque so pouqussimas, d para contar na
mo a quantidade de assessorias que a gente tem efetivamente
trabalhando, efetivamente se empenhando nessa questo. (Simone
Monice, tcnica GIDUR SP, em entrevista, maio de 2010)
87
Ademais, no Brasil como um todo, os rgos de planejamento dos
governos locais no investem na contratao efetiva de prossionais
dessa natureza. Sabe-se que, em geral, dada pouca importncia poltica
questo por prefeituras e governos estaduais: pouca contratao de
prossional, poucos recursos e o desvirtuamento das funes das
secretarias destinadas a reas especcas, mas que so suprimidas
por outras, criadas especicamente para eventos de grande interesse
poltico. Exemplo disse foi observado em Porto Alegre, onde foi criada
a Secretaria da Copa no mbito da administrao municipal.
Trata-se do chamado planejamento estratgico, em que os
investimentos na cidade so pensados estrategicamente para atender
interesses especcos, e que se contrape ao planejamento participativo
e inclusivo, em que h um esforo constante e permanente de
projetar os investimentos para atender ao conjunto da populao.
Para a elaborao e execuo do chamado planejamento estratgico,
em que a cidade transformada em locus que seja atrativo para os
investimentos do capital privado e a atrao de pessoas e recursos
que, de alguma forma, consumam a cidade, observa-se que alguns
estados e municpios contratam consultorias especializadas muitas
vezes internacionais. Nesse contexto, a habitao social, geralmente,
no priorizada como objetivo em si, e se apresenta como obstculo
para a consecuo desse tipo de interveno urbana.
O papel das prefeituras
As prefeituras tm papel central no ordenamento do territrio e na
garantia de sua regularidade, segundo as leis municipais de parcelamento,
uso e ocupao do solo denidas em cada municpio. A Constituio
de 1988, ao denir as competncias dos entes federados, delegou
aos municpios a responsabilidade de gesto do solo e implantao
de equipamentos urbanos. nesse sentido que as prefeituras podem
ser importantes parceiras nos empreendimentos contratados pelo
Programa. Conforme casos observados em POA, a prefeitura interveio,
por meio do DEMHAB, para ajudar na implantao de infraestrutura
e correo dos problemas do terreno, em face das diculdades das
entidades em desenvolver essa etapa do empreendimento.
Em So Paulo, para garantir a concluso de um empreendimento,
a UNMP conseguiu recursos junto ao Fundo Municipal de Habitao
R$ 5 mil por famlia, o que aponta para a importncia da conformao
88
Jssica Naime
de um Sistema Local de Habitao de Interesse Social como suporte
para a implementao de programas de habitao. Tambm em So
Paulo, o governo do estado, por meio da CDHU Companhia de
Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo,
aporta usualmente R$ 14 mil reais por famlia como subsdio ao
empreendimento. Principalmente em municpios em que o valor
da terra mais elevado e os limites do valor do nanciamento so
insucientes para o total dos custos do empreendimento, a participao
dos governos locais se mostra de grande importncia, seja no aporte
de recursos ou no provimento de servios e infraestrutura.
A atuao das prefeituras nesses programas federais de HIS vai
alm do apoio tcnico e nanceiro. Interessante notar uma situao
no estado do RS em que houve competio entre municpios pela
atrao dos empreendimentos do Minha Casa, Minha Vida. Na medida
em que os recursos aplicados na obra servem de dinamizador da
economia, alm de possibilitar maior oferta de habitao, interessava
aos municpios assegurar condies mais favorveis para atrair o
investimento, no caso dos empreendimentos realizados pelo setor
empresarial, conforme relatado pelos tcnicos da GIDUR de POA.
No caso especco, houve a alterao de legislao urbanstica por
parte de um municpio de forma a permitir a construo de um
quinto pavimento sem elevador. Para tanto, houve exibilizao do
Plano Diretor, que estabelecia a construo de, no mximo, quatro
pavimentos sem elevador. Tendo atrado investimentos habitacionais
do setor privado para seu territrio, o fato chamou ateno de outras
administraes municipais, que buscaram promover alteraes de
forma a garantir a construo do quinto pavimento.
O fato remete ao problema encontrado em relao aos Planos
Diretores, os quais deveriam regular o uso do solo urbano. Entretanto,
viu-se que, em muitos casos, ou o Plano no funcionou efetivamente,
tendo suas diretrizes e normas sido suprimidas por interesses mais
especcos; ou, ainda, casos em que ele no garantiu a correta
destinao de terras para habitao de interesse social, dicultando
a tarefa das entidades e movimentos de encontrar terra urbana bem
localizada e prxima a equipamentos e servios.
(...) os movimentos, as entidades, esto correndo atrs dos
terrenos e esto fazendo as propostas. S que essas propostas tm
que passar pelo Plano Diretor. E as diretrizes dos municpios no
89
esto acontecendo. Est acontecendo, na verdade, que o municpio
est indo reboque, reboque pela disputa do recurso. (Eduardo
Speggiorin, tcnico da GIDUR POA, em entrevista, junho de 2010)
A CEF no tem, a princpio, a responsabilidade constitucional de
fazer a gesto do solo. Entretanto, dentre algumas de suas normas para
aprovao do empreendimento, destaca-se uma em que a avaliao
dos empreendimentos com elevado nmero de unidades habitacionais
no feito apenas por um tcnico. Empreendimentos com at 500
UHs devem obedecer a determinadas regras para o projeto; acima
de 500 UHs, o projeto deve ser aprovado por um grupo de trabalho,
envolvendo a gerncia quando tiver entre 1000 e 1500 unidades;
projetos com mais de 1500 unidades devem ser aprovados na matriz
da CEF, em Braslia. Sobre tais exigncias de aprovao do projeto,
o tcnico da CEF de POA, Eduardo Speggiorin, entende que regular
sobre tais questes caberia ao municpio:
complicado porque, quando comea a colocar essas questes,
essas preocupaes tinham que ser do municpio, e a gente t tendo
que exigir esse compromisso com o municpio, que quem tem que
gerir, pra tocar pra frente. O que eu acho que uma inverso, at
porque eu entendo isso mais como uma parceria para poder levar
pra frente. Em Porto Alegre, por exemplo, a gente instituiu um
comit, o CADAP, que especco pra analisar os impactos desses
empreendimentos. Inclusive, durante um bom tempo cou pra trs
o MCMV em funo dessas diculdades dos estudos de viabilidade
urbanstica. Ento, agora, t com mais celeridade, mas tambm t
com mais qualidade nessas anlises. (Eduardo Speggiorin, tcnico
da GIDUR POA, em entrevista, junho de 2010)
Projeto desenvolvido com o apoio do Ministrio das Cidades,
que visava articular uma Rede de avaliao e capacitao para
implementao dos Planos Diretores Participativos em todo o pas,
possibilitou que se evidenciasse a fragilidade, de uma forma geral,
dos Planos Diretores elaborados. Com algumas excees, os PDs
no previram instrumentos efetivos de regulao do solo, inclusive
aqueles que garantiriam terra urbana equipada e bem localizada
para habitao social. Com o boom habitacional da ltima dcada,
as entidades tiveram diculdades de competir com a demanda
90
Jssica Naime
das construtoras por terrenos e, na ausncia de mecanismos que
garantissem a destinao para a habitao social, tiveram que arcar
com grande parcela dos recursos para tanto.
A ausncia de Planos Diretores efetivos, que garantissem a correta
destinao dos espaos segundo sua vocao e potencialidades,
culminou tambm em formas predatrias de ocupao do solo, j que
terrenos imprprios para a habitao acabaram sendo comprados
por entidades para a produo habitacional. Tal fato acarreta no s
na produo de espao insalubre para a moradia das famlias, mas
tambm compromete a qualidade futura dos imveis produzidos.
Por m, a dimenso poltica de atuao das prefeituras em
relao aos grupos e movimentos sociais envolvidos no programa
pode ser reversa quela esperada quando se estabelecem parcerias
para a produo do empreendimento. Uma das razes elencadas pelos
movimentos de luta por moradia na reivindicao de um programa
com recursos federais para habitao foi exatamente a interferncia
negativa das prefeituras no acesso aos recursos.
Esse era o argumento muito utilizado, em diversas oportunidades,
por muitas cooperativas que diziam que no adianta vocs
criarem esse produto, que pro nosso pblico, mas se ele tiver
que passar pela aprovao da prefeitura e ela tiver que encaminhar
isso, no vai acontecer nunca para o meu pblico. (...) Ento o
PCS foi um programa concebido com uma inteno de atingir
diretamente a cooperativa sem depender da participao da
Prefeitura. Sem depender, em termos, porque, por exemplo, na
hora que a cooperativa vem aqui acessar o recurso do PCS que foi
selecionado, ns da CEF, como operadores, agentes nanceiros,
em funo das caractersticas do programa, pedimos para
apresentar o projeto aprovado. Quem que aprova o projeto? a
prefeitura. Se j tinha o projeto aprovado, muito bem, se no tinha,
poderia no conseguir. Porque caa num problema inicial que a
incompatibilidade da prefeitura contigo. (Ricardo Fehron, tcnico
aposentado da GIDUR POA, em entrevista, junho de 2010)
Essa dimenso poltica permanece na medida em que a prefeitura
dispe de outros meios para dicultar a aprovao de projetos de
interesse social, por exemplo. H municpios em que a legislao em
relao habitao de interesse social bastante restritiva, na medida
91
em que no so previstos terrenos menores que o padro normalmente
adotado de 360m
2
. Apesar disso, preciso considerar a autonomia que
o desenho operacional desse programa conferiu aos grupos sociais,
em face de outros programas adotados pelas administraes estaduais
e municipais no pas.
O acesso terra urbanizada
O acesso terra urbanizada se mostrou um dos principais
gargalos para a realizao do empreendimento por parte das
cooperativas e entidades participantes do PCS. Os recursos destinados
ao nanciamento eram, muitas vezes, insucientes para a compra do
terreno e produo das habitaes. A diculdade era ainda maior nos
empreendimentos localizados em capitais e municpios de regies
metropolitanas, onde o custo da terra mais elevado, principalmente
nas RMs do Sudeste, como So Paulo e Rio de Janeiro.
A criao do PCS coincidiu com um processo, a partir de 2004, de
crescente valorizao imobiliria, em que a destinao de recursos e
a criao de programas habitacionais aumentaram consideravelmente
a demanda solvvel por habitao no pas, pressionando os preos da
terra urbana. Com isso, as cooperativas habitacionais concorriam com
empreendedores privados, na busca por reas para construir, com
considerveis desvantagens para as primeiras.
Notou-se que, com os recursos disponveis para os empreendimentos
pelo PCS e, posteriormente, pelo PMCMVE as cooperativas, na
maior parte das vezes, apenas conseguiram terrenos localizados na
franja urbana, regies nem sempre atendidas por equipamentos e
servios. Em alguns casos, as parcerias estabelecidas possibilitaram
melhores condies e localizao, como nos casos em que os terrenos
foram doados, adquiridos de forma subsidiada ou custeados com
recursos de outras fontes.
Perguntados se h diferena entre os terrenos usados pelas
cooperativas e aqueles da iniciativa privada no que tange acessibilidade,
terra bem localizada e urbanizada, tcnico da CEF observa que isso
depende largamente do recurso obtido para o empreendimento.
A questo no se cooperativa ou se iniciativa privada, mas sim
a questo do recurso. Ns tnhamos muitos empreendimentos que
o recurso dado era da ordem de R$ 12, 15 mil reais, isso com tudo.
92
Jssica Naime
Enquanto que no PAR a gente contratava com R$ 34 mil a unidade.
Porque era subsidiado, no tinha como aquela cooperativa colocar
alm daquele valor de subsdio, enquanto no PAR era um valor
de arrendamento, tem uma taxa e para uma populao de 4, s
vezes 6 salrios mnimos. Obviamente, quem tem R$ 34 mil e
agora um pouco mais tem mais recurso e, portanto, acessa uma
terra mas bem localizada e melhor dotada de infraestrutura do
que quem tem recursos da ordem de R$ 12 mil reais para fazer a
execuo de obra. (Eduardo Speggiorin, tcnico da GIDUR POA,
em entrevista, junho de 2010)
Com o boom imobilirio ocorrido nos ltimos anos, o custo do
terreno subiu consideravelmente, mas, segundo Speggiorin, o custo
dos insumos da obra no se elevou na mesma proporo. Dessa
forma, o aumento do teto do nanciamento esteve relacionado mais
propriamente com aumento do custo da terra. No h dados especcos
que comprovem essa relao, mas, ao que tudo indica, os reajustes
nos tetos de nanciamento habitacional por famlia no subiram na
mesma proporo que o custo da terra urbana, o que gera a hiptese
de que a localizao dos empreendimentos tem sido cada vez mais na
periferia urbana.
A qualidade do terreno foi apontada como fator importante para
o sucesso do empreendimento. Isso porque, para as cooperativas e
entidades, os custos com a regularizao e tratamento do terreno
para receber o empreendimento podem ser impeditivos, j que as
diculdades para adequ-lo podem se transformar em um longo
processo que consuma tantos recursos a ponto de comprometer a
etapa da produo e nalizao das habitaes.
A questo que eu acho importante (...) o terreno que no
necessite de grandes investimentos de obras de infraestrutura.
Porque na infraestrutura esto os maiores equvocos de custos de
todos os empreendimentos. Na construo, todos os parmetros
so fceis de serem aprendidos, a parte de alvenaria, quanto
custa um tijolo, um saco de cimento.. O mercado te oferece esses
parmetros tranqilamente. Quando vai pro terreno, e ele no tem
essa condio, ele depende de movimento de terra, conteno,
estudar formas de rampas de acesso, essas coisas todas, isso eleva
signicativamente o custo a ponto de inviabilizar. E quando passa
93
das estimativas de custo, o recurso destinado a esse nanciamento
se encerra e eles no tm capacidade pra continuar o projeto.
junho de 2010)
Nesses casos, a entidade acabaria tendo que recorrer a outras
parcerias e recursos para assegurar a concluso do empreendimento, o
que depende fortemente de diversos fatores conjunturais. E, segundo
os tcnicos da CEF, nos casos em que o empreendimento emperra,
ele vira um empreendimento-problema, que problema para a
entidade, para os benecirios e para a prpria CEF.
No primeiro formato do PCS, a aquisio de terreno para
posterior construo era uma modalidade nica, ou seja, os recursos
para essas duas etapas constituam um contrato de nanciamento
nico. No operacional do programa, a cooperativa precisava de
projeto aprovado para ter os recursos liberados. O projeto aprovado
est relacionado com o terreno onde o empreendimento ser
construdo. Assim, as cooperativas que haviam sido pr-selecionadas
para o nanciamento recebiam uma espcie de carta de crdito para
que pudessem estabelecer um acordo de interesse de compra com o
proprietrio do terreno a ser adquirido.
Nessas circunstncias, foi relatada diculdade em manter acerto
com o proprietrio do terreno quando a modalidade contratada era
aquisio de terreno e construo. Isso porque, antes da liberao
dos recursos, todo o processo de aprovao deveria estar concludo
(licenciamento ambiental, projeto na prefeitura e outros). Contudo,
os prazos para a aprovao e liberao de licenas podem ser longos
e, nesse nterim, os terrenos eram vendidos para outros. No RS, aps
perder um primeiro terreno ao longo do processo de liberao dos
recursos, que foi vendido a um construtor privado, a cooperativa dos
funcionrios dos Correios conseguiu um acordo com o proprietrio
da gleba com quem estava em negociao, que garantiu a venda
cooperativa, aguardando todo o processo de liberao dos recursos.
Como parte do acordo, o proprietrio do terreno iria executar o
loteamento da gleba.
A gente pegou a carta do Ministrio das Cidades e samos pra
procurar terrenos. A, por sorte, ns achamos um. Ns estvamos
correndo pra desburocratizar aquele terreno l pra ns. L pelas
94
Jssica Naime
tantas, vazou a informao de que a gente queria comprar aquele
terreno por um preo, s que a gente iria pagar s depois que
zesse todo o processo, e a o empresrio ofereceu R$ 850 mil
vista para o dono do terreno e mais R$ 50 mil em cima. A nos
desmoronou, perdemos aquele projeto l! A gente saiu de Porto
Alegre e tivemos que correr na regio metropolitana pra achar
rea. (...) este [terreno em Alvorada-RMPA] aqui a gente teve
que negociar com o loteador que estava vendendo para o ramo
imobilirio privado, a um custo, e ento a gente trouxe a proposta e
ele remodelou para a nossa idia, com a ajuda de parlamentares do
municpio, botando sua credibilidade em cima, pra acreditar que
ia dar certo. (Paulo Machado, coordenador da COOHRREIOS
Cooperativa Habitacional dos Empregados dos Correios, em
Mas esse caso parece se constituir uma exceo
51
. Em geral, as
construtoras tm mais estrutura e, na corrida pela compra de terras,
eles adquirem enorme vantagem, pela prpria estrutura do capital.
Essa situao aparece tambm na fala da tcnica da GIDUR SP:
(...) em So Paulo o mercado est extremamente aquecido, ento
os movimentos tinham uma diculdade enorme de entrar em
contato com os proprietrios, conseguir opo de compra e venda
e a, no tempo em que voc ia desenvolver o projeto, aprovar em
prefeitura a prefeitura de So Paulo, s vezes, demora um ano
e meio, um ano, pra aprovar um projeto, dependendo do caso
perdia o terreno, uma construtora chegava, pagava muito mais caro
pelo terreno, levava e construa l, pra uma outra faixa de renda.
(Simone Monice, tcnica da GIDUR SP, em entrevista, maio de
2010)
Aps ter sido relatado em diversas circunstncias pelas
cooperativas, buscou-se reduzir os problemas dessa natureza quando
da criao do PMCMVE, em que a modalidade aquisio de terreno
51
Esse caso refere-se ao empreendimento Vivendas So Tom, localizado no municpio de
Alvorada, no RS e nanciado pelo PCS. O artigo de Julia Wartchow O acesso terra para
autogesto na Regio Metropolitana de Porto Alegre: o caso do Loteamento Vivendas So
Tom, nessa coletnea, apresenta uma anlise minuciosa do processo de implementao do
empreendimento e das condies de acessibilidade urbana dos cooperados, aps a mudana
para o local.
95
um contrato de nanciamento parte. Ou seja, os recursos podem
ser liberados independentemente da aprovao do projeto do
empreendimento, que ca como exigncia para a modalidade de
construo de habitao.
Ento isso j foi uma conquista, n, a conquista tambm desde
l do Crdito Solidrio, pagar antecipadamente. No existe outro
programa que faa isso, geralmente voc executa a obra pra depois
receber. No caso dos movimentos sociais, eles conseguiram, foi
uma conquista deles de conseguir receber o dinheiro pra depois
conseguir executar a obra. (Simone Monice, tcnica da GIDUR
SP, em entrevista, maio de 2010)
Na ausncia de mecanismos de controle do uso do solo
urbano e da valorizao fundiria, a constituio de um banco de
terras organizado pelas prefeituras congura-se como importante
instrumento de garantia de terra urbana equipada e bem localizada para
todos. Contudo, sabido que poucos municpios lograram constituir
um banco de terras que efetivamente garantisse a sua destinao
habitao social. No municpio do Rio de Janeiro, por exemplo, essa
situao ainda mais dramtica, j que nunca se conseguiu mapear
toda a zona urbana. Encontram-se ainda problemas de identicao
e de regularizao dos proprietrios da terra. Ademais, questes de
ordem poltica historicamente impediram que tal instrumento fosse
organizado para operar efetivamente.
Qualidade dos projetos
Os projetos de habitao desenvolvidos no mbito do Programa
Crdito Solidrio se mostraram, no geral, pobres em termos da
qualidade dos espaos criados. Os espaos de convivncia ensejam
problemas para os futuros moradores, j que parecem no contribuir
para a integrao fsica e social dos moradores. O problema aparece
na perspectiva dos tcnicos da CEF no RS, estado onde o programa
teve alto desempenho na contratao de propostas.
Eu continuo achando que os projetos so pobres, que existe uma
falta de proposta urbana, de vida, de comunidade... Isso uma
decincia que a gente sofre em todos os projetos, independente
96
Jssica Naime
se de cooperativa, da iniciativa privada, se de prefeitura... Nem
nos de prefeitura eles esto exatamente preocupados com essa
viso. T faltando uma discusso de cidade, mais profunda, com
diretrizes melhores, com os municpios tomando as rdeas do que
tem que ser feito, pra instituir determinado tipo de relao, de
situao, de espao... eles seguem, na verdade, de forma reativa.
junho de 2010)
De uma maneira geral, observou-se que as cooperativas e
entidades inscritas no Programa Crdito Solidrio, mais notadamente
em seus primeiros anos de execuo, no acumulavam experincia na
elaborao de projetos e na produo habitacional propriamente
52
.
Tratava-se de grupos que buscavam sua moradia, vinculados ou no
aos tradicionais movimentos de luta por moradia, j existentes. As
primeiras levas de projetos aprovados, conforme descreve o tcnico
da CEF, no tinham viabilidade tcnica para execuo.
A seleo foi feita sem conhecer os projetos; a seleo aconteceu
apenas com o formulrio de inscrio, que continha informaes
que o representante da cooperativa preencheu, do jeito que
interpretou. Ele preenchia projeto aprovado em preliminar; se
ele marcou aprovado, o Ministrio lia aprovado e passava. Aps
a seleo, ns passamos a atender aqui, e a quando trouxeram
os projetos aprovados [exclamao]... que o projeto aprovado
para ele no o aprovado tcnico para ns, formal. O aprovado
para ele est na cabea dele. Um estudo de viabilidade que ele
conversou com o prefeito de que possvel fazer naquela rea e por
ele tudo bem, est aprovado o projeto. (Ricardo Fehron, tcnico
aposentado da GIDUR POA, em entrevista, junho de 2010)
Apesar do argumento de que as entidades e cooperativas no
acumulavam experincia na produo habitacional seja vlido para
explicar a baixa qualidade tcnica dos projetos apresentados, e que o
52
Importante destacar o caso de So de Paulo, exceo a essa regra geral. No municpio, por
conta do programa de habitao desenvolvido pela gesto Erundina, os movimentos acumularam
experincia na organizao da produo por autogesto. Por isso a contratao no estado
elevada e concentra-se, principalmente, na regio metropolitana. Da mesma forma, os projetos
arquitetnicos so de qualidade elevada. Ver Imagens 11, 12 e 13 no Caderno de imagens, no
nal da coletnea.
97
custo do nanciamento era relativamente pouco para pagar as assessorias
tcnicas, no possvel armar que os projetos apresentados pela
iniciativa privada tenham qualidade superior. Conforme apontaram
os tcnicos da CEF, no se identicaram diferenas signicativas entre
os projetos apresentados pelas entidades e aqueles apresentados pelas
construtoras.
Na verdade, as diferenas se mostram pontuais, no tendo sido
possvel atribuir diferenas especcas uma espcie de perl ao
tipo de projeto que tem sido elaborado em relao a cada um dos
agentes entidades e construtoras. O que se identica que, no
caso dos empreendimentos realizados pelas entidades, a escassez de
recursos leva a projetos e a solues construtivas mais pobres mas o
que tambm no uma regra, como se observa nos empreendimentos
realizados pela UNMP em SP
53
.
E, de outro lado, a experincia acumulada das construtoras
reete em melhor gesto de materiais e mo-de-obra, o que signica
maior ecincia na utilizao dos recursos. Ainda assim, a despeito
da vantagem comparativa que levam, os projetos desenvolvidos
pelas construtoras no so signicativamente melhores, tendo sido
observada a reproduo do padro arquitetnico do BNH (Banco
Nacional da Habitao).
Sobre a produo de habitaes com o uso de novas tecnologias
e tcnicas construtivas, os tcnicos da CEF admitem que podem ser
aprovados projetos desse tipo, mas argumentam que as novas tcnicas
precisam ser testadas antes. O argumento justicado pela necessidade
de se conferir segurana e durabilidade ao empreendimento. Neste
caso, os custos e demais nus de se provar essa segurana e durabilidade
da construo de quem apresenta a proposta.
[A CEF] aprova sim, tem regra, tem norma pra fazer isso [habitao
com tecnologias no convencionais]. O que a CEF no aceita
experimentar o sistema com o nanciamento. Porque, o que mais
acontece: o cara faz um tijolo diferente, a diz assim: olha, esse
tijolo aqui eu ensaiei, ele tem resistncia, tem absoro, tem todos
os ensaios feitos, no tem problema nenhum! Legal, mas tu tem
uma casa feita com tijolo? No, quero nanciar uma. Ento
53
Sobre a qualidade dos projetos e das solues construtivas no RS e em SP ver, respectivamente,
os artigos de Julia Wartchow, j citado e de Luciana Lago O associativismo produtivo na periferia
urbana: novos conitos em pauta, ambos nessa coletnea.
98
Jssica Naime
vamos fazer o seguinte: tu constri uma casa, mostra que a casa
funciona, que tem condies. E quem vai fazer essa avaliao no
a CEF, a gente no tem capacidade pra fazer isso, uma entidade,
o SINTEC, ou a UFRGS faz vrios desses ensaios por aqui. Se tiver
tudo certo, comprovados os desempenhos, no tem problema, a
gente aprova. A questo que tem que ter a casa comprovada. E
isso, via de regra, o empreendedor no quer; ele quer experimentar
o nanciamento pra um, outro... (Eduardo Speggiorin, tcnico da
Nesse debate h questes adicionais, apresentadas pelos tcnicos
da CEF de POA. No caso da produo de casas de madeira, por
exemplo, o problema reside tambm na necessidade de apresentar
o certicado de origem da madeira, documento emitido pelo rgo
ambiental competente. No caso das estruturas metlicas, h relatos de
problemas da vedao entre a estrutura e a parte de alvenaria. No caso
da alvenaria estrutural, h a necessidade de um tcnico responsvel
pela obra, devidamente certicado, para acompanhar todo o processo
de implantao e construo.
A questo do uso de novas tecnologias ainda carece de maior
debate no mbito da sociedade. No Brasil dominam as tcnicas
tradicionais de construo, ao mesmo tempo em que, em pases
desenvolvidos, o uso dessas tcnicas mais amplamente aceito,
inclusive culturalmente.
As parcerias entre os agentes
Essa seo trata de apontar para a importncia das relaes que se
estabelecem entre os agentes para a viabilizao dos empreendimentos.
Como os relatos at aqui indicam, tais alianas e parcerias podem
garantir a resoluo de problemas que se colocam no processo. As
parcerias que se destacam so com os agentes do poder pblico e com
prossionais ou entidades que prestam assistncia tcnica.
No caso das prefeituras, o apoio nanceiro e na implantao
de infra-estrutura ou na adequao do terreno so formas de apoio
essenciais na consecuo dos projetos, como foi o caso do DEMHAB de
Porto Alegre, que atuou na regularizao e implantao de drenagem
e saneamento em empreendimentos do PCS. E em So Paulo, onde o
governo do estado aportou 15 mil reais por empreendimento do PCS,
99
recurso que acabou ajudando no custeio de mo-de-obra mutirante
para acelerar as obras.
A qualidade da parceria pode ser relacionada, dentre outros
fatores, com a capacidade de articulao das lideranas das entidades/
movimentos. Essa articulao pode ocorrer tambm de formas
indiretas, como parcerias estabelecidas por meio do compromisso com
um projeto poltico mais amplo. Em Viamo, Regio Metropolitana
de Porto Alegre, h o relato de mudana na legislao protagonizada
por um vereador de forma a viabilizar um loteamento para receber
empreendimento do PCS.
Tinha prazo para usar [a carta de crdito] e a ns, correria total,
voamos pra regio metropolitana, fomos em Eldorado do Sul,
Alvorada e Viamo. Aqui em Viamo a gente encontrou todas as
condies. A cmara municipal, atravs do vereador Deda, fez uma
lei em uma semana pra se readequar ao Crdito Solidrio, nas
isenes e toda e desburocratizaes pra ser rpido. A prefeitura
do PT aqui; o loteador foi identicado por ele [o vereador Deda]
pra gente. (...) Os caras abriram a prefeitura pra gente, abriram a
cmara dos vereadores, acharam um proprietrio, um loteador que
tinha um empreendimento j pronto, com toda a infraestrutura.
Era tudo que a gente queria, e a explicamos a idia pra ele e
com essas pessoas envolvidas deu a credibilidade de ele aceitar a
idia. E o cara aceitou, rapaz, foi pro cartrio e readequou dentro
das normas! (Paulo Machado, coordenador da COOHRREIOS
Cooperativa Habitacional dos Empregados dos Correios, em
entrevista, junho de 2010).
A participao das famlias na obra e no processo de gesto,
trabalhando de forma integrada com a entidade organizadora, pode
ser entendida como uma dimenso de parceria. A participao dos
benecirios contribui para agreg-los em um grupo mais coeso, e
constitui-se em fator de sucesso do empreendimento, alm de reduzir
os possveis conitos no processo de ps-ocupao.
[o mutiro] uma questo importante em termos de participao
das famlias, quer dizer, (...) de fato, para quem faz um trabalho
bem feito de gesto, um trabalho social bem feito, eu acho que isso
tambm funciona em termos de agregar. Voc agrega essas famlias
100
Jssica Naime
em torno de um objetivo comum. Tem a questo da valorizao da
participao na obra, que acaba fazendo com que essas famlias
se sintam parte do processo. (...) pela questo social, pela questo
da organizao, da prpria convivncia das famlias, quer dizer,
um preparo de uma convivncia para depois, no condomnio,
de aprender a dividir, de aprender a auxiliar... (Simone Monice,
tcnica da GIDUR SP, em entrevista, maio de 2010)
Essa dimenso est igualmente explicitada em muitas falas de
atuais e futuros moradores de empreendimentos entrevistados pela
pesquisa, na cidade de So Paulo. De diversas formas essa questo
aparece ao se descrever o processo para conseguir o nanciamento,
a organizao do canteiro de obras e os problemas ps-ocupao.
Segundo os relatos, essa articulao bem sucedida entre o grupo
organizador e as famlias est relacionada fortemente capacidade de
liderana dos primeiros e da identicao com o projeto por parte dos
segundos. Fica claro que, em muitos casos em que essa articulao/
dilogo no era feita de forma que os moradores se apropriassem
do processo, a concluso do empreendimento e a etapa da ocupao
enfrentavam problemas.
As parcerias que se estabeleceram com as assistncias tcnicas,
para alm de um contrato de prestao de servios, foram fator
fundamental para os resultados positivos observados, como a parceria
da UNMP com a Ambiente, em So Paulo.
Tem uma parte de custos iniciais que a assessoria banca, uma
espcie de investimento, porque a gente sabe que vai acontecer.
Eles [CEF e MCidades] no acreditavam, no aderiram totalmente
idia. Ns tivemos que brigar para mostrar que d e que vamos
assumir esse negcio aqui. A gente concorre com o mercado
imobilirio, com as construtoras, mas a gente tem muita coisa feita
aqui. (Ricardo Gaboni, arquiteto da Ambiente, em entrevista,
dezembro de 2010)
No Rio Grande do Sul, a Cooperativa dos empregados dos Correios
estabeleceu uma parceria com um engenheiro aps problemas com
outro construtor, que comeou a obra e depois a abandonou, gerando
grande prejuzo para o empreendimento. Essa parceria garantiu o
apoio em outros empreendimentos da cooperativa, a despeito das
101
diculdades nanceiras que o grupo ainda enfrentava aps a entrega
das casas.
O engenheiro Jonir, ah! Esse louco trabalhou pra caramba
aqui, porque ele s de projeto, e a gente teve que contratar um
outro engenheiro de execuo. S que a gente pagou to pouco,
ou melhor, a gente no pagou, a gente no conseguiu pagar o
dinheiro da execuo, foi R$ 115,00 por cada casa. Mas ele foi na
relao poltica da cidade, que o vereador Deda tambm indicou
ele pra nos ajudar, ele daqui dessa cidade, ento ele assinou os
projetos. Mas quem mais vinha aqui era o engenheiro Jonir, que
tinha que fazer medio, resolver problemas, isso e coisa, ento ele
sempre acompanhou as reunies do [trabalho] tcnico social e as
reunies. (Paulo Machado, coordenador da COOHRREIOS, em
Nas conversas com os tcnicos da CEF esteve tambm manifesta
a importncia da parceria com a assessoria tcnica, conforme j foi
destacado anteriormente, tendo em vista seu papel na qualidade dos
empreendimentos e ecincia dos recursos na obra.
Uma outra forma do que se pode chamar de parceria aquela
entre os tcnicos da CEF e os movimentos de luta por moradia e/
ou entidades organizadoras. Essa parceria no adquire um status
formal, mas ocorre de formas sutis, muitas vezes. Ao que se observou,
trata-se do comprometimento dos tcnicos com o pblico-alvo da
poltica de habitao social, no sentido mais amplo desse termo, e no
necessariamente com grupos polticos especcos.
Essa parceria esteve manifesta no tratamento que determinados
indivduos e/ou grupos no mbito da CEF deram aos programas
de habitao social objeto da anlise desse estudo. Esse o caso da
Gerncia de Desenvolvimento Urbano (GIDUR) de Porto Alegre,
onde se notou que o envolvimento dos tcnicos foi alm das suas
atribuies como funcionrios de um rgo de fomento habitao.
O fato que nos chamou ateno para isso foi um seminrio, ocorrido
em julho de 2008, em que tais tcnicos sentaram para discutir com
os movimentos e entidades de moradia os problemas e gargalos
enfrentados no acesso aos recursos disponveis para o Programa
Crdito Solidrio. Na ocasio, o estado do RS j havia contratado o
total dos recursos alocados para a regio, e pleiteava, dentre outras
102
Jssica Naime
coisas, a possibilidade de que os recursos no utilizados em nvel
nacional, no mbito do Programa, fossem realocados, permitindo que
se pudesse investir em mais empreendimentos no estado. Tcnicos
da CEF e movimentos organizados eram parceiros nessa estratgia.
Os problemas enfrentados tambm na implementao do programa
foram discutidos no sentido de se pensar propostas de alterao de
seu desenho operacional, a serem encaminhadas matriz da CEF em
Braslia e ao MCidades.
Dentro da CEF d para dizer que a deciso foi importante e,
fora da CEF, que tambm contribui muito para nosso resultado
em termos de quantidade e de contratos: que o programa CS
e o rural foi muito semelhante foram criados a pedido dessas
cooperativas. Ento, se as cooperativas se mobilizaram e zeram
toda uma campanha, quanto tempo eles devem ter levado para
conseguir criar este programa? Para convencer o Governo Federal
que era vivel isto, que eles iriam dar conta? (...) Ento, a primeira
questo foi se ns queramos que acontecesse ou no? Quem que
vai pagar o mico se este troo no acontecer? Ns vamos estar no
mico juntos? Chegamos concluso que sim, porque tem todo um
histrico das cooperativas, uma relao poltica, um dos estados
que mais teve inscrio foi o nosso aqui. Quer dizer voc teve uma
grande quantidade de inscrio. Porque ser que ns tivemos mais
inscries que os outros, se o nosso estado no o que tem a maior
populao? O que aconteceu aqui que os movimentos estavam
esperando este programa. (Ricardo Fehron, tcnico da GIDUR
POA, em entrevista, junho de 2010)
indiscutvel o protagonismo dos movimentos sociais organizados
nesses programas de habitao social implementados, centralmente a
partir da criao do Ministrio das Cidades em 2004. Alm disso, h
outros fatores, como se procurou elencar nesse texto. Entretanto, o
foco aqui compreender o papel desses tcnicos da CEF, entendidos
conceitualmente como agentes da burocracia, nesse processo.
103
A CEF como principal agncia da poltica habitacional
e o papel da burocracia pblica
Da forma como as funes das instituies no campo da poltica
habitacional foram denidas no Brasil, a CEF agncia central e,
nesse papel, desempenha duas funes: agente operador e agente
nanceiro. Como agente operador de alguns fundos como o caso
do Fundo de Desenvolvimento Social, cujos recursos foram aplicados
por meio do Programa Crdito Solidrio deve normatizar suas
regras, acompanhar, scalizar e controlar os nanciamentos a serem
concedidos aos benecirios nais, repassando os recursos do Fundo
ao agente nanceiro.
Na qualidade de agente nanceiro, a CEF parte do Sistema
Financeiro de Habitao (SFH) e pode contratar com qualquer
fundo, atuando, nesse caso, como um banco de segunda linha. Muito
embora no fosse, pelas regras, exclusividade sua, a CEF atuou como
agente nanceiro do FDS majoritrio, valendo-se de sua estrutura e
experincia para tanto. Nesse sentido, cabia-lhe viabilizar o acesso aos
recursos pelos benecirios nais, por meio de contratos individuais.
E, na ponta de sua estrutura como agente nanceiro esto as Gerncias
de Desenvolvimento Urbano (GIDURs) responsveis pela anlise
tcnica dos projetos apresentados (parte estrutural) e os chamados
Pontos de Vendas, que so responsveis pela anlise nanceira dos
contratantes do nanciamento.
Entendendo a centralidade da CEF na implementao dos
programas Crdito Solidrio e Minha Casa, Minha Vida Entidades,
cumpre questionar o papel que os tcnicos da instituio, como
agentes da ponta nesse processo, desempenham e o efeito de sua
atuao. Sabemos que eles podem se ater s regras, cumprindo
elmente ao disposto em seu normativo funcional, ou irem alm
desse papel, fazendo a mediao entre a norma e a realidade sobre
a qual pretendem operar, segundo interesses especcos. De acordo
com Bourdieu, o distanciamento em relao burocracia comum
e as suas rotinas , sem dvida, o que mais claramente distingue os
revolucionrios burocratas da grande massa dos funcionrios das
estruturas de gesto (2006, p.157).
Por sua vez, as regras que regem as polticas e o prprio servio
pblico so fruto de embates travados na esfera estatal de grupos
de presso que representam ideologias e concepes distintas. Se,
104
Jssica Naime
em sua elaborao, esto sujeitas a esse processo, tambm esto
em sua implementao, e nesse espao em que se observa a sua
adaptao, por assim dizer.
Tal como a poltica de habitao , a nvel central, o resultado
de uma longa cadeia de interaes concretizadas num determinado
quadro estrutural, tambm as regulamentaes constitutivas desta
poltica sero, elas prprias, reinterpretadas e redenidas atravs
de uma nova srie de interaes entre os agentes que, em funo da
sua posio nas estruturas objetivas do poder denidas escala de
uma unidade territorial, regio ou municpio, seguem estratgicas
diferentes ou antagnicas. Quer isto dizer que no se pode conceber
a relao entre o nacional e o local, o centro e a periferia,
como a da regra universal e da aplicao particular, da concepo
e da execuo. (BOURDIEU, 2006, p.171)
Esse espao pode ser ento entendido como as diferentes
esferas da burocracia, normalmente localizadas geogracamente em
unidades subnacionais, responsveis pela aproximao da poltica
denida em nvel federal de seu pblico alvo.
(...) a utilizao de uma oposio entre centro e periferia, para
alm de apagar, a coberto de uma neutralidade descritiva, os efeitos
da dominao, tende a estabelecer uma hierarquia entre dois termos
opostos: as aes perifricas so assim pensadas como simples
aplicao mecnica das decises centrais, servindo a administrao
local apenas para executar as ordens ou circulares burocrticas; ou
ento, sem que uma coisa exclua a outra, podem ser consideradas
como resistncias do interesse privado ou do particularismo local
a medidas centrais. (BOURDIEU, 2006, p.171)
Michael Lipsky busca melhor compreender a poltica pblica da
forma como realmente implementada a partir da anlise da atuao
dessa parte do corpo burocrtico a qual chama de burocratas de nvel
de rua, quais sejam, os trabalhadores do servio pblico que em sua
atividade prossional interagem diretamente com os cidados (1980,
p.03). Segundo o autor, eles so a chave para essa compreenso, pois
atuam no que estamos chamando aqui de espao essa etapa de
implementao da poltica pblica.
105
Burocratas de nvel de rua dominam os conitos polticos a respeito
do servio pblico por duas razes: primeiro, o debate sobre o
escopo apropriado e o foco do servio pblico so essencialmente
debates sobre o escopo e a funo desses servidores pblicos;
segundo, burocratas de nvel de rua tm impacto considervel
sobre a vida das pessoas. Esses impactos so de natureza diversa.
Eles socializam os cidados em relao s expectativas quanto ao
servio pblico e tambm quanto ao lugar na comunidade poltica.
Eles determinam a elegibilidade dos cidados quanto aos benefcios
e s sanes providas pelo governo. Assim, de uma certa maneira,
burocratas de nvel de rua implicitamente mediam aspectos da
relao constitucional entre cidados e Estado. Em resumo, eles
detm a chave para uma dimenso da cidadania. (LIPSKY, 1980,
p.04. Traduo livre)
Nesse sentido, o espao de atuao desses agentes implica
certo arbtrio, o que possibilita encontrar diferenas entre as regras
estabelecidas em mbito nacional e a sua aplicao em relao
realidade que encontram nos estados ou regies de atuao. Apesar
de normas gerais estabelecerem a sua funo na organizao, o escopo
de atuao no totalmente denido e pode variar de agente para
agente, de grupo para grupo. De acordo com Lipsky, h espao para
esse arbtrio, pois
Em primeiro lugar, burocratas de nvel de rua freqentemente
operam em situaes muito complicadas para serem previstas por
formatos programticos. Em segundo lugar, burocratas de nvel
de rua operam em situaes que requerem respostas a dimenses
humanas, que demandam observao sensvel e discernimento, os
quais no podem ser reduzidos a formas programticas. Terceiro,
o arbtrio que lhes cabe contribui para sua auto-estima e leva
percepo dos clientes de que tais trabalhadores detm a chave para
o seu bem-estar. Para ambos, o arbtrio contribui para a legitimao
dos servios providos. (LIPSKY, 1980, p.15. Traduo livre)
A partir do pressuposto inicial de que as diferenas na contratao
de empreendimentos encontrada no RS seria resultado da interao
que se estabeleceu entre o movimento organizado de luta por moradia
e os tcnicos da GIDUR local, e que a atuao desses ltimos iria alm
106
Jssica Naime
da sua funo de aplicadores estritos das normas, as entrevistas que
realizamos com esses ltimos apontam alguns elementos que ecoam
nos postulados de Bourdieu e Lipsky.
Questionados sobre por que os resultados foram diferenciados
no estado do RS, as respostas indicam para um alinhamento dos
tcnicos e seus gestores em relao s demandas dos movimentos,
uma espcie de reconhecimento da legitimidade de seu pleito e um
compromisso com a efetivao desse projeto que era um programa
de habitao autogestionrio a ser operacionalizado por meio de
entidades representantes dos moradores.
(...) depende muito da orientao de gestor. bem verdade que
ns temos uma orientao, um respaldo muito grande do gerente
nesse relacionamento com os movimentos sociais. Talvez v alm
do que seria a competncia da GIDUR nesse relacionamento. A
gente conversa muito, muito prximo, d apoio, resolve, faz
intermediao... Enm, com o entendimento de que, diferentemente
de uma prefeitura, ou uma construtora, eles no tm especialmente
recursos nanceiros s vezes para tocar para frente o projeto.
Nessa compreenso, se a gente fosse na letra fria do papel da CEF,
talvez isso fosse insuciente pra conseguir chegar a um resultado
nal. Depende de muita ao individual. Passando um pouco
das competncias dadas instituio, passando um pouco alm...
Talvez seja um pouco por a tambm. Creio que tem uma qualidade
de gerncia na relao com as lideranas dos movimentos daqui.
Isso o mais importante. (Eduardo Speggiorin, tcnico da GIDUR
POA, em entrevista, junho de 2010)
Essa orientao da gerncia regional de que o programa deveria
deslanchar, e a relao com o pleito das cooperativas habitacionais no RS
para a criao do programa, possibilitou que um arranjo diferenciado
na organizao do trabalho dessa gerncia fosse estabelecido, o que
teria facilitado o trabalho de seus tcnicos:
Ao longo da histria, por que saiu aqui no RS? Saiu em funo
do perl das pessoas que trabalharam neste projeto. Se quer fazer,
voc pega e diz: deixe o manual aqui e ns vamos conversar
sobre de que jeito a gente pode fazer bem feito, e ns assumindo,
assinando aquilo ali. (...) [saiu tambm] porque o sistema de gesto
107
foi inteligentemente pensado por quem administrava poca: ele
[gerente da GIDUR] se deu conta de que faria com um grupo de
pessoas desvinculadas estrutura. Ns no estvamos vinculados
estrutura, ele nos tirou da estrutura da GIDUR. E, ao mesmo
tempo, este grupo de cooperativas que chegam aqui com vontade
de fazer e ns perguntvamos: como que vocs podem fazer?
D para fazer, de que jeito se faz? (...) Primeiro porque a gente
acreditava que era possvel fazer, nosso grupo achava e estava do
lado deles, e no contra eles. Tinha um processo de afetividade
muito grande e acho que este um grande diferencial. (Luiza
Cheuiche, tcnica da GIDUR POA, em entrevista, junho de 2010)
Elementos das falas acima aparecem nas de outros tcnicos, no
reproduzidas aqui, mas que apontam no mesmo sentido: a identicao
no s da gerncia, mas tambm dos tcnicos, com os pleitos das
cooperativas e movimentos organizados. Por se tratar de um programa
novo, que pela primeira vez carrega o princpio da autogesto da
produo habitacional, bem como pelas caractersticas do pblico-alvo,
decorrem diculdades e complexidade na sua operacionalizao, tanto
por parte das cooperativas como dos demais agentes do poder pblico
envolvidos diretamente. Nesse sentido, o processo de aprendizado foi
longo e demandava mais tempo da rea tcnica da CEF:
que, na verdade, quem trabalha com crdito imobilirio, com
construtoras, e depois comea a trabalhar com esses movimentos,
os tempos so outros, entende? o tempo de as coisas acontecerem,
maturarem. Tem que ter um investimento muito grande junto a
essas cooperativas, esses movimentos, no sentido de instruo, de
caminhar junto com eles, de assistncia tcnica... Muitas vezes so
10, 15 reunies para se conseguir um objetivo, mas construindo
junto com eles, eles vo se apropriando disso. O segundo
empreendimento j mais tranqilo que o primeiro, o terceiro
melhor que o segundo. (...) Os movimentos tm mais diculdades,
at pelas carncias, mas eles chegam l tambm. (Eduardo
Speggiorin, tcnico da GIDUR POA, em entrevista, junho de 2010)
O envolvimento dos tcnicos nesse processo de aprendizado
parece ter ido alm de seu papel fundamental de analistas dos projetos
apresentados. Ao que pudemos averiguar na medida em que no
108
Jssica Naime
pudemos ter acesso ao manual operacional que guia a ao desses
agentes
54
cabe a eles vericar a adequao do projeto tcnico dos
empreendimentos em relao ao normativo elaborado pela CEF. A no
adequao implicaria em recusa e no contratao do empreendimento.
No caso do RS, averiguamos a disponibilidade de indicar caminhos e
aperfeioamentos de forma a tornar os projetos aprovveis.
Alm disso, por atuarem na ponta da estrutura burocrtica, esses
tcnicos detm o poder de mediar a aplicao das regras denidas em
instncias superiores. O poder propriamente burocrtico baseia-se na
liberdade de escolha entre a aplicao rigorosa e estrita da regra e a
transgresso pura e simples. Desta forma, por mais estrita que seja
a denio do seu posto e por mais restritivas que sejam as exigncias
inerentes a sua posio, os agentes dispem sempre de uma margem
objetiva de liberdade que podem ou no explorar segundo as suas
disposies subjetivas.
A conscincia de que a deciso individual, e nesse caso tambm
a coletiva, faz a diferena est premente nas falas. Da mesma forma,
a identicao ideolgica com um determinado objetivo poltico,
associada ao conhecimento tcnico acumulado, usada para explicar
essa mediao nas regras em favor de determinado grupo social e
tambm da diferena de atuao em relao a tcnicos de outras
regies que tambm operam o programa.
o rigor da sua anlise, rigor em termos do que eu quero aqui,
de qual a minha expectativa. A esse seu nvel de exigncia, que
teu, depende do seu conhecimento, da sua maturidade, da sua
sensibilidade para a coisa, e isso muito pessoal. Ento isso foi
relevante e continua sendo, tanto para mais ou para menos: ele pode
em alguns lugares ter prejudicado o desempenho do programa,
pois em alguns momentos a pessoa que estava l no era experiente
o suciente, no foi sensibilizada o suciente, no foi madura o
suciente... ou foi, e no quis correr risco nenhum. (Ricardo Fehron,
tcnico da GIDUR POA, em entrevista, junho de 2010)
As decises desses agentes da ponta ou burocratas de nvel de
rua, segundo Lipsky tendem a ser ao mesmo tempo alocativas e redis-
tributivas. Ao determinar os elegveis aos benefcios, eles potencializam
54
Apesar das diversas tentativas, todos os funcionrios da CEF a que foi solicitado o manual nos
informaram de sua impossibilidade de divulg-lo ou repass-lo a pessoas externas instituio.
109
as demandas por servios pblicos de alguns cidados, s expensas dos
que pagam os impostos de uma forma geral e tambm daqueles que tm
suas demandas negadas. Ao aumentar ou diminuir a disponibilidade de
benefcios baixa renda, eles implicitamente regulam o nvel de redistri-
buio dos benefcios, que sero pagos pelos setores de renda mais ele-
vada. Em outras palavras, como distribuidores de servios/benefcios
pblicos, os burocratas de nvel de rua tomam decises que afetam suas
oportunidades de vida (LIPSKY, 1982, p.08-09).
A dinmica que o corpo burocrtico pode assumir, a partir das
decises que tomam seus agentes, denida, segundo Bourdieu, a partir
de um conjunto de valores e concepes, constitudas socialmente, que
levam o indivduo a agir de determinada forma, entendido como habitus:
Aqui como em qualquer outra situao, o habitus que vem
preencher as lacunas da regra e, tanto nas situaes ordinrias da
realidade burocrtica como nas ocasies extraordinrias que as
instituies totais oferecem s pulses sociais, os agentes podem
assumir, para o melhor e para o pior, as margens de ao que
lhes cam nas mos, e utilizar a sua posio de superioridade
(...) inerente s funes para exprimir as pulses socialmente
construdas pelo seu habitus. assim que os postos subalternos de
enquadramento e de controle das instituies totais e, de forma
mais geral, os postos executivos das grandes estruturas burocrticas,
devem muitos dos seus traos mais caractersticos, que entretanto,
no esto previstos em nenhum regulamento burocrtico, s
disposies predominantes, num determinado momento, dos que
os ocupam: os funcionrios cumprem as suas funes com todas
as caractersticas, desejveis ou indesejveis, do seu habitus. Nem
tudo est contratualizado num contrato burocrtico: o regulamento
que dene os deveres do subordinado dene simultaneamente os
limites do arbtrio dominante. (BOURDIEU, 2006, p.176-177)
Desta forma, o conjunto dessas prticas que pode explicar os
rumos da poltica. Segundo Lipsky (1980), quando a poltica consiste
em uma srie de pequenas decises cumulativas, as rotinas e categorias
criadas para processar essas decises efetivamente determinam
a poltica em si, no mbito dos parmetros estabelecidos pelas
autoridades. Nesse sentido, os burocratas de nvel de rua fazem a
poltica. Em outras palavras, as rotinas, simplicaes, e o contexto
110
Jssica Naime
das decises desses burocratas so polticos. Dizer que essas aes
so polticas signica que algumas pessoas so ajudadas e outras so
prejudicadas pelo padro dominante de tomada de deciso.
Ora, se as aes desses burocratas constituem a poltica de fato
implementada e, no caso analisado no RS, os resultados apontam para
a efetividade do Programa at 2009, em sua primeira fase, todo o
recurso destinado ao estado havia sido contratado e pleiteava-se a
alocao de mais recursos, tendo em vista que em outras regies havia
sobras pode-se concluir que a mediao entre a regra estrita e sua
aplicao na realidade concreta atendeu aos objetivos do pblico-alvo,
ainda que no tenha atendido a interesses e objetivos da instituio.
Como vimos, esses so difusos, e as normas denidas materializam, em
larga medida, os conitos expressos no mbito da burocracia pblica.
A referida dissertao de mestrado buscou analisar o momento
da criao do Programa Crdito Solidrio. Havia a obrigatoriedade
de dar destinao aos recursos do Fundo de Desenvolvimento Social,
tarefa que cabia ao seu Conselho Curador (CCFDS), composto por
representantes da CEF, do Ministrio das Cidades, do Banco Central do
Brasil (Bacen) e, pela sociedade, por membros do movimento sindical,
dentre outros
55
. Relatou-se o grande conito existente em torno da
denio dos contornos do programa. O representante do Bacen
retirou-se da reunio do Conselho em protesto, quando cou claro que
os recursos seriam destinados a programa de habitao social, quando
a instituio defendia a devoluo dos recursos a seus aplicadores
56
.
Ministrio das Cidades e CEF discordaram em relao s regras do
nanciamento: o banco defendia a manuteno das prticas usuais
de contratao do nanciamento, de forma a garantir o retorno dos
recursos e a segurana do Agente Operador do FDS que, no caso, a
prpria CEF, principalmente face ao alto risco da operao. Acabou
prevalecendo o formato tradicional de nanciamento habitacional da
CEF, a princpio
57
.
55
Curiosamente, no h representantes do movimento organizado de luta por moradia no
CCFDS, muito embora o Fundo tenha sido criado para garantir a destinao de recursos para
habitao social.
56
Os recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS), criado em 1991, so constitudos: pela
aquisio compulsria de 3% de suas cotas pelos Fundos de Aplicao Financeira (FAF), pela
aquisio voluntria dessas cotas por pessoas fsicas ou jurdicas, e pelos rendimentos resultantes
de suas aplicaes.
57
Ao longo da implementao do programa, com as enormes diculdades encontradas na
contratao do nanciamento, muitas regras foram sofrendo alteraes, algumas protagonizadas
pela prpria CEF, como o Fundo Garantidor, por exemplo. Sobre as alteraes, ver o artigo de
111
Nesse sentido, podemos armar que a mediao feita pelos tcnicos
da GIDUR Porto Alegre contribuiu para a adequao das regras para
o atendimento das especicidades do pblico-alvo, centralmente
nessa primeira fase da implementao, ora analisada. Foi nela em que
se sentiu o maior choque entre um normativo restritivo, padro da
CEF, e a realidade vivenciada por seu pblico-alvo, de baixa renda, e
com pouco conhecimento dos trmites de elaborao e aprovao de
projetos habitacionais. A mediao, nesse caso, no esteve relacionada
com os preceitos da racionalidade burocrtica, ou da defesa dos
interesses coorporativos da burocracia, no sentido weberiano; mas no
sentido da identicao ideolgica com o atendimento deste pblico-
alvo, lastreada em uma concepo especca de modelo de poltica
habitacional, identicada no que Bourdieu (2006) identicou como
habitus dos tcnicos que estavam na ponta da implementao.
A resposta dada por esses tcnicos coaduna com o cenrio descrito
por Lipsky (1980): est relacionada com a complexidade dos fatos em
relao s restries da norma programtica; envolve a capacidade
de lidar com as dimenses humanas especcas de cada caso, que
demandam anlise apurada e sensvel; e contribuem para autoestima
desses agentes que, conforme possvel notar nas falas, se sentem em
posio privilegiada de poder fazer a diferena.
Consideraes Finais
Esse texto buscou identicar os fatores e processos que esto
diretamente relacionados com a implementao dos programas
federais de habitao social baseados no princpio da autogesto:
O Crdito Solidrio e o Minha Casa, Minha Vida Entidades. Mais
especicamente, o objetivo era analisar os facilitadores e os gargalos.
Por se tratar de um novo formato de programa habitacional
em nvel federal, nos primeiros anos de implementao do PCS
observou-se grande diculdade por parte dos agentes envolvidos
na sua operacionalizao. No s a grande maioria das entidades
organizadoras no acumulava experincia na produo habitacional,
como teve diculdades em organizar o grupo das famlias benecirias
em torno da concepo de autogesto.
Edilson Mineiro e Evaniza Rodrigues, nessa coletnea.
112
Jssica Naime
O poder pblico tambm rateou. As pessoas que estavam
frente do processo no mbito do MCidades tiveram diculdades em
estabelecer normativos que se adequassem s caractersticas do pblico
alvo, muito embora eles tivessem a implementao do programa como
uma encomenda dos movimentos de luta por moradia. A CEF,
igualmente, enfrentou diculdades das mais variadas, porque tambm
responsvel por normatizar e operacionalizar o programa segundo as
diretrizes apresentadas pelo MCidades. Nesse nterim, muitos so os
fatores intervenientes.
Como essa breve anlise buscou demonstrar, uma dimenso
importante do processo de implementao a intermediao que os
agentes que operam na ponta fazem entre as normas do programa e o
atendimento ao pblico alvo. Segundo alguns estudos sugerem como
o caso de Lipsky a poltica pblica tambm feita no momento
de sua implementao pelos agentes da ponta, o que ele denomina de
burocratas de nvel de rua. No caso ora analisado, que coloca nfase
na situao encontrada no RS, nota-se que, de fato, tais agentes detm
grande poder discricionrio ao longo do processo de implementao.
Portanto, estudar o seu comportamento importa para compreender
os eventuais problemas e sucessos advindos dos resultados alcanados
pelo programa.
Como os dados sugerem, as diferenas regionais na execuo
do programa so considerveis, o que aponta para a importncia de
se contextualizar essa situao. No RS, sendo o estado com maior
nmero de contratos realizados pelo MCMV, a questo da cultura
poltica aparece como um forte elemento hipottico para explicar
seus positivos resultados. Sabemos que tratar de analisar a cultura
poltica no tarefa fcil, mesmo porque o conceito encontra-se em
disputa no meio acadmico. Entretanto, a ttulo de nomear o processo
observado no RS e tambm em SP, podemos armar que o fator
poltico aparece como elemento central.
Nas entrevistas feitas com os tcnicos da CEF no RS, em que se
buscou identicar os fatores que os levaram a ter essa proximidade com os
programas de habitao social autogestionria, transparecem elementos
como afetividade, compromisso com a questo do cooperativismo,
facilidade de atuar em funo da organizao que se estabeleceu no
setor e, tambm, uma questo de determinao da gerncia. Essa ltima
parece estar fortemente associada ao clima poltico no estado, em que
h estreita relao com o iderio cooperativista de uma forma geral.
113
Nota-se que esse iderio gerou uma espcie de compromisso
desses tcnicos com a causa, e, pela posio na burocracia pblica
que ocupam, possuem foro privilegiado para atuar nesse sentido no
mbito da poltica de habitao social com o princpio autogestionrio.
No escopo dos casos em que estudamos, os elementos para buscar
caracterizar esse papel foram aparecendo ao longo do documento, os
quais ento sistematizamos abaixo:
Cabe aos tcnicos da CEF nos estados fazer a intermediao entre
a aplicao das normas e o atendimento ao pblico alvo, mas
esse papel pode ser mais restrito ou mais ostensivo, como vimos
no caso da equipe GIDUR de POA que extrapolou sua funo
estritamente denida e apoiou as entidades em todo o processo
de aprovao, liberao e produo do empreendimento;
Para os tcnicos da CEF, h uma importante dimenso de
aprendizado em lidar com pblico alvo diferenciado as
cooperativas e movimento social em funo da implementao
de programas novos, que envolvem um pblico diferente do que
usualmente se vinha trabalhando;
O comprometimento dos tcnicos e demais funcionrios da
CEF com o processo fator que inuencia fortemente para o
sucesso do processo de contratao e construo, na medida
em que esses agentes podem estabelecer interlocuo com as
entidades organizadoras, capacitando-as e informando-as sobre
os procedimentos. Muitas vezes, esse comprometimento
fundamental para que o contrato seja assinado.
Nota-se uma parceria, baseada em comprometimento poltico e
ideolgico, dos tcnicos da CEF com os movimentos e entidades
organizadoras;
Os normativos dos programas sofreram alteraes em funo do
dilogo estabelecido entre a ponta de implementao (tcnicos)
e a sua relao com a matriz no mbito da CEF. Os tcnicos da
ponta puderam transmitir as principais diculdades e gargalos
do processo de contratao, em funo de sua forte proximidade
com os benecirios nais da poltica;
Os tcnicos da CEF acabam, portanto, por exercer um papel de
capacitadores no que se refere aos processos e trmites de aprovao do
projeto e gesto do empreendimento. H casos em que essa dimenso
114
Jssica Naime
toma contornos especcos, como a GIDUR de So Paulo, que
preparou uma atividade de capacitao das entidades e movimentos
para auxiliar na gesto e tambm na execuo da obra.
O presente estudo de caso levanta importantes elementos para a
compreenso dos gargalos e, especialmente, dos fatores que facilitaram
a implementao dos programas de habitao autogestionrios. O foco
na atuao dos agentes da burocracia busca colocar luz sobre fator que
acreditamos ser determinante em muitas situaes, dado o poder que as
instituies pblicas a CEF, nesse caso detm na determinao dos
parmetros adotados. O recurso a caminhos alternativos nos meandros
da burocracia expe as opes que se mostram, de alguma forma, viveis.
E, tambm, torna ainda mais patente a premncia de uma outra lgica, em
que as regras atendem a interesses especcos, lastreados a uma estrutura
capitalista, que constrange o atendimento de grupos da sociedade. A esse
respeito, o depoimento de um tcnico bastante ilustrativo:
Perceberam que a forma como a gente conduzia tudo era
diferente. Houve uma reunio em Braslia em que uma pessoa da
COCEARCS
58
, ligada ao MST, levantou a questo a reclamao
era geral, das cooperativas contra a CEF e ela disse que estava
impressionada porque aqui no havia isso. E a prpria CEF comeou
a ver problemas dentro dela em relao a isso a: a CEF em Braslia
comeou a perceber que essa diferena no era boa para ela, e
comeou a mudar o foco do RS para outros estados, como o Mato
Grosso... E no queria levar a nossa experincia para o resto, tanto
que o pessoal do MST pedia tragam o pessoal do Sul para explicar
como que eles fazem, e a CEF no deixou que ns fssemos.
Ento a gente ca pensando por que a CEF no quis que nossa
experincia, essa gesto fosse transferida e copiada para outros
estados... (Tcnico da GIDUR POA, em entrevista, junho de 2010)
importante lembrar que, como estudo de caso, este trabalho
apresenta limitaes. Ele objetiva apontar para elementos explicativos,
e tambm para uma situao muito particular, bem sucedida, que a
forma como a equipe da GIDUR de POA atuou na implementao do
Crdito Solidrio.
Entretanto, o presente estudo carece, por exemplo, de uma anlise
sobre as regras mais detalhadas desses programas, as quais podem
58
Cooperativa Central dos Assentamentos do Rio Grande do Sul.
115
revelar mais apuradamente quais delas e de que forma signicam
entraves ou, por que no, facilitadores do acesso habitao por
parte de seu pblico alvo. importante destacar a diculdade em
obter os normativos dos programas, j que eles so elaborados pela
CEF a partir das diretrizes denidas no mbito do CCFDS, o qual
abriga os recursos destinados aos programas. Desta forma, maiores
estudos so ainda necessrios para compreender a complexa cadeia de
elementos e fatores direta ou indiretamente relacionados com a poltica
habitacional que carrega o princpio da autogesto. Isso porque um
estudo de caso pode esconder importantes elementos explicativos,
bem como realidades especcas de cada regio do Brasil.

Bibliograa
BOURDIEU, Pierre. As Estruturas Sociais da Economia. Porto: Campo das
Cincias, 2006.
LIPSKY, Michael. Street Level Bureaucracy: dilemmas of the individual in
public services. Nova York: Russel Sage Foundation, 1980.
SILVA, Jssica M. N. Os interesses em torno da Poltica de Habitao Social no
Brasil: a autogesto no Programa Crdito Solidrio. 2009. 193 f. Dissertao
(Mestrado em Planejamento Urbano e Regional) Instituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano e Regional, Universidade Federal do Rio de Janeiro,
Rio de Janeiro, 2009.
Entrevistas realizadas
Eduardo Speggiorin, gerente da GIDUR de Porto Alegre, em 07 de junho de
2010.
Ricardo Fehron, tcnico aposentado da GIDUR de Porto Alegre, em 08 de
junho de 2010.
Luiza Cheuiche, tcnica da GIDUR de Porto Alegre, em 08 junho de 2010.
Simone Monice, tcnica da GIDUR de So Paulo, em maio de 2010.
Ricardo Gaboni, arquiteto da Ambiente Arquitetura, em 11 de dezembro de
2010.
Gustavo Meinhardt, tcnico da GIDUR de Porto Alegre, em 07 e 08 junho
de 2010.
Paulo Machado, coordenador da COOHRREIOS Cooperativa Habitacional
dos Empregados dos Correios de Porto Alegre, em 09 de junho de 2010.
116
Movimentos sociais, autogesto e a construo
da poltica nacional de habitao no Brasil
Regina Ftima C. F. Ferreira
59
Introduo
Este artigo
60
pretende discutir o papel dos movimentos de
moradia na construo de uma poltica de habitao de interesse
social no Brasil, ao longo dos ltimos vinte anos. Argumentamos que
a luta dos movimentos organizados por recursos, programas e aes
direcionados para a produo habitacional autogestionria resultou
no s na retomada da atuao do Estado, em mbito nacional, na
proviso da habitao, como tambm no fomento construo de um
projeto coletivo alternativo de sociedade, baseado nos princpios da
igualdade e justia social.
O problema da falta de moradia digna para a populao de
baixa renda conhecido por todos: problema social histrico,
experimentado, no caso brasileiro, sobretudo a partir do sculo XIX,
com a promulgao da lei de terras, a abolio da escravatura, a
poltica de imigrao e o crescimento das cidades. O desenvolvimento
capitalista no mundo e no Brasil e sua consequente urbanizao
colocaro o problema habitacional no centro da questo urbana,
sobretudo a partir do sculo XX; no Brasil, a partir da dcada de 30.
Passado um sculo, o problema no s persiste como cada vez mais se
amplia, visto que suas causas estruturantes um sistema econmico
59
Arquiteta e Urbanista, Doutoranda em Planejamento Urbano e Regional do IPPUR/UFRJ,
pesquisadora do Observatrio das Metrpoles -IPPUR/UFRJ.
60
O artigo acumula parte dos resultados de pesquisa desenvolvida no mbito do Observatrio
das Metrpoles e parte da experincia vivenciada na luta pela reforma urbana, desde a dcada
de 80, como coordenadora do Departamento de Planejamento Fsico-Territorial da Secretaria
de Planejamento da Prefeitura Municipal de Angra dos Reis, na primeira gesto do PT nesta
cidade (1989-1992), como educadora do Programa Direito Cidade da FASE Solidariedade
e Educao e como integrante, no momento, da coordenao nacional do Frum Nacional de
Reforma Urbana.
117
Movimentos sociais, autogesto...
que produz e reproduz desigualdades sociais no foram alteradas.
Quanto autogesto, to antiga quanto o prprio capitalismo.
Desde a primeira metade do sculo XIX, operrios ingleses,
reconhecendo a explorao que sofriam nas fbricas, reuniram-se
para a gesto coletiva dos meios de produo, originando o chamado
cooperativismo revolucionrio (SINGER apud NASCIMENTO,
2004). Muito tempo j se passou e as experincias de autogesto popular
continuam presentes em todo o mundo, hoje bastante aglutinadas na
chamada economia solidria
61
. No campo da habitao, embora o
tema da autogesto possa ser desconhecido para alguns, cada vez mais
ganha visibilidade atravs das experincias que vm se multiplicando
pelo pas, em funo dos programas de habitao de interesse social
criados, desde 2004, pelo governo federal, para responder demanda
dos movimentos organizados.
Os movimentos sociais urbanos no Brasil tm uma longa histria,
que acompanha o processo de urbanizao brasileiro, a partir da
dcada de 60, quando atuaram no debate sobre uma reforma urbana
que revertesse a lgica de apropriao do solo urbano baseada na
especulao imobiliria e na apropriao privada dos investimentos
pblicos sobre a cidade e que implementasse uma poltica de habitao
popular. Na dcada de 70, atuaram centralmente pelo m da ditadura
e de suas polticas anti-sociais; na de 80, pela redemocratizao do
Estado brasileiro; e, na de 90 aos dias de hoje, pela participao nos
processos decisrios sobre as polticas pblicas, pela construo de
polticas e programas que garantam o acesso universal moradia e aos
servios pblicos urbanos, educao e sade de qualidade.
Assim, luta pela redemocratizao, sucedeu-se a luta por
polticas sociais que garantissem os direitos bsicos fundamentais da
pessoa humana. Na poltica urbana, os movimentos sociais focaram
na luta pelo cumprimento dos princpios da funo social da
propriedade e da cidade presentes na Constituio Federal de 1988
e pela participao social na gesto democrtica das cidades. Importa
perceber, neste processo, como esses movimentos vm avanando na
61
A economia solidria pode ser denida, na dimenso econmica, como um jeito de fazer a
atividade econmica de produo, oferta de servios, comercializao, nanas ou consumo baseado na
democracia e na cooperao, o que chamamos de autogesto: ou seja, na Economia Solidria no existe
patro nem empregados, pois todos os/as integrantes do empreendimento (associao, cooperativa ou grupo)
so ao mesmo tempo trabalhadores e donos. (Denio do FBES, Frum Brasileiro de Economia
Solidria, acessada em 03/12/2011 no endereo eletrnico http://cirandas.net/fbes/o-que-e-
economia-solidaria)
118
luta por uma poltica de habitao popular no Brasil e, principalmente,
experimentando processos que caminhem em direo a um projeto
coletivo alternativo de sociedade, baseado na autogesto
62
e nos
princpios da solidariedade, democracia e justia social.
A Autogesto e o Sistema Nacional de Habitao
de Interesse Social

A aprovao da lei que instituiu o Sistema Nacional de Habitao
de Interesse Social (SNHIS) e seu respectivo Fundo (FNHIS), em 2005
a Lei 11.124/2005 - pode ser considerada um marco na nossa histria
legislativa, j que foi a primeira lei de iniciativa popular aprovada no
pas. Encaminhada em novembro de 1991 ao Congresso Nacional
na 4 Caravana dos Movimentos de Moradia Braslia, com 5.000
participantes e com mais de 1 milho de assinaturas, a proposta de
lei do Fundo Nacional de Moradia Popular (FNMP) se confunde com
a prpria histria dos movimentos de moradia. Paz (1996) e Maricato
(2011) colocam os movimentos de moradia como os responsveis pela
proposta inicial, logo encampada pelo movimento de reforma urbana.
De fato, a construo da proposta, no nal dos anos 80, fruto de
dois processos que marcam a dcada: a organizao social provocada
pelo intenso movimento de ocupaes informais ocorrido nas grandes
cidades e a possibilidade de apresentao de propostas de emendas
populares Constituinte, resultado da luta por participao social
presente naquele momento. O contexto, nesse perodo, era marcado
pelo agravamento da crise econmica, pelo aumento do desemprego,
pela falta de investimentos do Estado numa poltica habitacional
para a populao de renda inferior a trs salrios mnimos, onde se
concentrava (e se concentra) o dcit habitacional, pela extino do
BNH
63
sem a sua substituio por uma nova estrutura. Esses eventos
resultaram no crescimento acelerado das favelas, palatas, cortios e
ocupaes, sobretudo em reas perifricas.
Sem alternativas, a populao ocupou massivamente terrenos nas
periferias das cidades e buscou na autoconstruo, sua estratgia de
62
Nascimento (2004) dene que o direito experimentao o fundamento da autogesto: a
autogesto um mtodo e uma perspectiva de transformao social que se constri a partir de
experincias concretas de agir coletivamente; produto da experincia de vitrias e de derrotas.
63
O governo Sarney extinguiu o BNH, mas no introduziu novos mecanismos de nanciamento
para a habitao popular.
119
sobrevivncia. O passo seguinte ocupao e autoconstruo foi a
ocupao organizada, a construo por ajuda mtua e a autogesto, o
que representou um enorme passo no processo poltico emancipatrio
da populao sem acesso moradia digna. Moreira (2009) destaca as
ocupaes coletivas na dcada de 80, apoiadas pela Igreja
64
e tcnicos
progressistas, como a principal estratgia utilizada pelos movimentos
para negociar com o Estado em diferentes regies do pas, na luta
pela moradia, funcionando como instrumento de presso junto aos
governos municipais e estaduais para a desapropriao da terra e o
acesso ao nanciamento para produo de moradias em mutiro.
Na mesma direo sinaliza Paz (1996), armando que, no incio
dos anos 80, j no era mais possvel a estratgia popular de obteno
da casa prpria atravs da autoconstruo em loteamentos clandestinos
ou de iniciativas individuais, o que resultou nas ocupaes coletivas,
onde a Pastoral da Moradia teve papel central na organizao e
cadastramento da populao sem teto.
Frente s eleies diretas para os governos estaduais e municipais
em 1982, falta de recursos do Sistema Financeiro de Habitao (SFH)
e presso social por moradia, vrios governantes buscaram opes de
poltica de baixo custo como resposta. Desta forma, segundo Moreira
(2009), surgem as iniciativas pioneiras de produo habitacional
por meio de mutiro, nanciadas pelos governos: (i) em So Paulo
(governo Franco Montoro): Vila Nova Cachoeirinha (1982), Recanto
da Alegria (1983) e Vila Comunitria de So Bernardo (1985); (ii)
em Gois (governo ris Rezende): Vila Mutiro (1983) e o programa
Mutiro da Moradia (1983-1986), que envolveu a construo de 5112
unidades habitacionais e 1321 lotes urbanizados (BARROS, 2011).
Estas iniciativas colocaram na ordem do dia a possibilidade das
famlias benecirias decidirem sobre as vrias etapas da obra, desde
o projeto construo, participando intensamente do processo. No
caso de So Paulo, h que se destacar, ainda, a inuncia exercida
pelo cooperativismo uruguaio (baseado nos princpios da autogesto,
ajuda mtua e solidariedade), experincia esta trazida pelas assessorias
tcnicas dos projetos. A inuncia das experincias uruguaias,
baseadas nas cooperativas habitacionais ligadas aos sindicatos, ainda se
64
A emergncia dos movimentos sociais urbanos se deu na dcada de 70, com forte apoio da
Igreja Catlica, em torno da luta contra a carestia, a insucincia dos transportes, a falta de
creches e unidades de sade e pela regularizao fundiria de loteamentos ilegais, conforme
lembra Maricato (2011).
120
faz presente at os dias de hoje, promovendo-se visitas e seminrios de
intercmbio entre integrantes dos movimentos de moradia brasileiros
e do movimento cooperativista uruguaio.
Em 1988, com a eleio de diversos governos municipais
progressistas, de perl democrtico popular, difundem-se experincias
autogestionrias na produo de habitao de interesse social. Em
So Paulo, o governo de Luiza Erundina (Partido dos Trabalhadores)
vai ser protagonista de uma destas experincias emblemticas, o
FUNAPS Comunitrio (ou FUNACOM), que viabilizou 93 convnios
com grupos organizados de famlias em associaes comunitrias,
envolvendo 12.000 unidades habitacionais construdas por mutiro
e autogesto. Este programa ampliou e potencializou a organizao
autogestionria dos movimentos em So Paulo. Mais do que isso,
as experincias de mutiro, as inuncias do sistema uruguaio e o
programa FUNACOM apontaram para as lideranas e assessorias da
UMM-SP a matriz do que viria a ser o Projeto de Lei de Iniciativa
Popular do Fundo Nacional de Moradia Popular.
65
(PAZ, 1996, p.49)
Assim, surgida inicialmente das discusses da Unio dos
Movimentos de Moradia da Grande So Paulo e Interior (UMM-SP), a
proposta de criao de fundos e conselhos enquanto estratgia popular
de soluo dos problemas da moradia ganhou a adeso de outros
agentes e incorporou suas proposies, agentes que j se mantinham
articulados em funo da proposta de Emenda Popular de Reforma
Urbana, formulada por ocasio da elaborao da Constituio, em 1987.
Em 1991 foi realizado, em So Paulo, o 1 Encontro para discutir
a criao do FNMP, com a participao da Confederao Nacional das
Associaes de Moradores (CONAM), da Federao de Moradores
do Rio Janeiro (FAMERJ), da Articulao Nacional do Solo Urbano
(ANSUR), da Coordenao Nacional dos Movimentos de Moradia,
da Pr-Central de Movimentos Populares, da UMM-SP, da FASE/SP,
da ONG CIDADE, do Sindicato dos Arquitetos do Estado do Rio de
65
A matriz do projeto: prioridade de atendimento populao de baixa renda; diversidade
de Programas e Projetos Habitacionais; reconhecimento das associaes de moradores e
cooperativas habitacionais como agentes promotores dos programas; denio de recursos
especcos e de uma poltica de subsdio para as famlias de menor renda; formao de um
Conselho Nacional de Moradia representativo e deliberativo, com a competncia de scalizao
da aplicao dos recursos do Fundo. A sistematizao da experincia da Unio dos Movimentos
de Moradia de So Paulo (UMM-SP) no perodo de 1990 a 1994 e a construo da proposta do
Fundo Nacional de Moradia Popular encontra-se detalhada na dissertao de Paz (1996).
121
Janeiro, de escritrios de assessoria tcnica, vereadores, deputados
estaduais e federais, assessores parlamentares, da Secretaria de
Habitao do Municpio e de movimentos locais (PAZ, 1996). Em
novembro, aps ampla mobilizao e coleta de assinaturas, o primeiro
projeto de lei de iniciativa popular foi apresentado ao Congresso,
mostrando a capacidade dos movimentos sociais urbanos de formular
polticas e pautar o problema da moradia popular como um problema
nacional a ser respondido pelo Estado.
O projeto de lei (o seu substitutivo) foi aprovado somente em 2005,
na primeira gesto do governo Lula (Partido dos Trabalhadores), aps
muita discusso e negociao. Neste processo, retirou-se a possibilidade
de associaes e cooperativas atuarem como agentes promotores, o
que s foi retomado aps muitas mobilizaes e presses, atravs da
Lei 11.578/2007.
Ainda que longo tenha sido o processo para a aprovao do
fundo, o que vericaremos a seguir que este processo manteve
unicados os movimentos de moradia, articulados aos movimentos
de reforma urbana, de forma a possibilitar avanos na denio da
poltica nacional de desenvolvimento urbano e da poltica habitacional.
Sujeitos polticos que contriburam para a formulao da proposta do
FNMP integraram a equipe que formulou, entre 1992 e 2000, o projeto
Moradia, que seria a base do programa urbano a ser executado pelo
governo Lula, em 2003.
Os movimentos sociais urbanos e a moradia

A luta pela moradia digna, pela regularizao fundiria, pela sade
e saneamento mobilizou milhares de pessoas nas cidades ao longo das
dcadas de 70 e 80, com o apoio determinante da ala progressista da
Igreja Catlica. Assim, na dcada de 80, vo se constituir os principais
movimentos sociais urbanos organizados nacionalmente, que
permanecero, desde ento, atuantes. Com foco central na luta pela
moradia, ser criada a Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP)
e o Movimento Nacional de Luta por Moradia (MNLM); a primeira
com uma forte incidncia nos processos autogestionrios vivenciados
inicialmente em So Paulo, mas que vo se expandir por todo o Brasil;
e o segundo, com uma tradio na organizao de ocupaes de
terra. Ambos sucederam o Movimento em Defesa de Favelas (MDF),
segundo Maricato (2011).
122
A UNMP iniciou sua articulao em 1989 e se consolidou a par-
tir do processo de coletas de assinaturas para o primeiro Projeto de
Lei de Iniciativa Popular que criou o Sistema, o Fundo e o Conselho
Gestor de Habitao e Interesse Social no Brasil, a Lei 11.124/2005.
Sua atuao est centrada na luta pelo direito moradia, por reforma
urbana e autogesto para assim resgatar a esperana do povo rumo a uma
sociedade sem excluso social
66
, junto s reas de favelas, ocupaes, lote-
amentos, em cortios, mutires, ou lado a lado com pessoas sem-teto.
O MNLM foi criado em julho de 1990, no I Encontro Nacional dos
Movimentos de Moradia, realizado com representao de 13 estados.
Materializou-se depois das grandes ocupaes de reas e conjuntos
habitacionais nos centros urbanos, deagradas principalmente na
dcada de 80. Sua proposta envolve a organizao e articulao nacional
dos movimentos de luta pela moradia, desenvolvidos por sem-tetos,
inquilinos, muturios e ocupantes, unicando suas lutas pela conquista
da moradia e o direito fundamental cidade. O Movimento Nacional
de Luta pela Moradia costuma destacar que sua luta envolve no s a
conquista da casa, mas tambm: educao, sade, economia, trabalho,
comunicao, meio ambiente, mobilidade urbana e relaes humanas.
No incio da dcada de 80, com a crescente organizao social,
as inmeras entidades e associaes comunitrias reuniram-se em
torno do 1 Congresso de Fundao da Confederao Nacional das
Associaes de Moradores, visando a criao de uma entidade que
agregasse todas as associaes do Brasil. Assim, em 1982, foi fundada
a Confederao Nacional das Associaes de Moradores (CONAM),
tendo como principal funo a organizao das federaes estaduais,
unies municipais, associaes comunitrias, entidades de bairro e
similares. A CONAM aponta como suas principais causas: a moradia
digna, sade, transporte, educao, meio ambiente, trabalho, igualdade
de gnero e raa e democratizao em todos os nveis.
J a Central dos Movimentos Populares (CMP), fundada em
1993, prope unicar os diversos movimentos populares, agregando
para isto ONGs de mulheres, movimentos de negros, de moradia
e comunitrios, passando pelos movimentos culturais, de rdios
comunitrias, indgenas e ecolgicos, dentre outros. Teve como base de
formao a antiga ANAMPOS (Articulao Nacional dos Movimentos
Populares e Sindicais), criada em 1980.
A UNMP, o MNLM, a CONAM e a CMP constituem quatro
66
Extrado do site www.unmp.org.br em 21/09/2011.
123
movimentos populares urbanos que esto organizados nacionalmente,
dialogam entre si e, desde sua origem, na dcada de 80 e incio da de 90,
se articulam com outras organizaes ongs, instituies de pesquisa,
entidades sindicais e de representao de classe constituindo-se em
redes, em fruns e em redes de movimentos sociais, interagindo e se
complementando.
Em 1987, com o incio do processo Constituinte e a possibilidade
da sociedade apresentar propostas de Emendas Populares
Constituio, os diversos grupos, associaes e movimentos sociais
que vinham se organizando em torno de temas como os da sade,
da reforma agrria, do meio ambiente e da reforma urbana puderam
formular suas propostas e encaminh-las ao Congresso Constituinte.
Em torno do debate sobre a cidade, reuniram-se entidades e
organizaes
67
que discutiram e apresentaram a proposta de Emenda
Popular de Reforma Urbana, retomando o debate interrompido na
dcada de 60 pela ditadura militar. Embora a Constituio aprovada
tenha incorporado poucos itens da emenda popular, o processo
constituinte incentivou a organizao de um movimento nacional, o
Movimento Nacional de Reforma Urbana (MNRU), posteriormente
denominado Frum Nacional de Reforma Urbana
68
(FNRU) que,
desde ento, mantm-se reunido regularmente, pautando junto aos
67
As entidades e organizaes que assinaram a Emenda Popular de Reforma Urbana foram:
Movimento em Defesa dos Favelados (MDF), Federao Nacional de Engenheiros (FNE),
Federao Nacional de Arquitetos (FNA), Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB), Coordenao
Nacional dos Muturios e Articulao Nacional do Solo Urbano (ANSUR), conforme Maricato
(2011).
68
O Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU) hoje uma coalizo de organizaes que rene
movimentos populares, organizaes no-governamentais, associaes de classe e instituies
acadmicas e de pesquisa em torno da defesa da reforma urbana, da gesto democrtica e da
promoo do direito cidade. Constitui-se de uma Coordenao Nacional e de diversos Fruns
Regionais, Estaduais e locais, autnomos entre si. Compe a coordenao nacional: MNLM
- Movimento Nacional de Luta por Moradia, UNMP - Unio Nacional por Moradia Popular,
CMP - Central de Movimentos Populares, CONAM Confederao Nacional de Associaes de
Moradores, FENAE - Federao Nacional das Associaes de Empregados da Caixa Econmica,
FISENGE Federao Interestadual dos Sindicatos de Engenheiros, FNA - Federao Nacional
de Arquitetos, FASE - Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional, Instituto Polis
Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais, IBAM Instituto Brasileiro
de Administrao Municipal, IBASE Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas,
ANTP Associao Nacional de Transportes Pblicos, AGB Associao dos Gegrafos
Brasileiros, FENEA Federao Nacional dos Estudantes de Arquitetura e Urbanismo do Brasil,
CAAP Centro de Assessoria Autogesto Popular, ABEA Associao Brasileira de Ensino
de Arquitetura e Urbanismo, Fundao Bento Rubio - Centro de Defesa dos Direitos Humanos,
Rede Observatrio das Metrpoles, Habitat para Humanidade Brasil, ActionAid Brasil, Terra
de Direitos, CENDHEC - Centro Dom Hlder Cmara de Estudos e Ao Social. Alm dessas
organizaes, tambm fazem parte da coordenao os fruns regionais de reforma urbana
organizados no Nordeste, na Amaznia Oriental, na Amaznia Ocidental e no Sul.
124
governos uma plataforma fundada no cumprimento da funo social
da propriedade e da cidade, na poltica urbana redistributiva e na
gesto democrtica e participativa das cidades.
O FNRU, a UNMP, o MNLM, a CONAM e a CMP conectam, como
movimentos sociais, sujeitos individuais e atores coletivos em torno:
(i) de identicaes comuns - a luta pelo acesso terra, moradia e
cidade; (ii) de um campo de conito entre agentes que disputam a
produo e a apropriao da cidade; (iii) e de um projeto ou utopia de
transformao social e urbana (Scherer-Warren; 2009).
O projeto de reforma urbana, sustentado no princpio do
direito cidade, unica os quatro movimentos e um conjunto de
organizaes em torno do Frum Nacional de Reforma Urbana.
H um compartilhamento de premissas fundamentais: o problema
da moradia, do dcit e da inadequao habitacional, bem como o
problema urbano, no so problemas isolados, mas parte do mesmo
problema, estrutural, consequncia de um modelo econmico que tem
na reproduo das desigualdades sociais sua prpria razo de ser. A
superao passa por enfrentar os problemas imediatos na perspectiva
de um novo modelo de cidade, que reita um novo modelo de
sociedade.
Movimentos Sociais, Reforma Urbana e a Poltica Nacional de
Habitao
A partir da Constituinte, teremos, portanto, uma atuao articulada
e contnua de movimentos de moradia, entidades de classe, associaes
comunitrias, organizaes no governamentais e instituies de
pesquisa, em torno do debate sobre a cidade, apontando propostas
efetivas na direo da reforma urbana; organizaes e entidades estas
aglutinadas em torno do Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU).
O captulo da Poltica Urbana na nova Constituio cou restrito
a apenas dois artigos, mas a Emenda Popular de Reforma Urbana teve
um papel fundamental na incluso, neste captulo, da funo social
da propriedade e da cidade e acabou por inuenciar diretamente
as Constituies Estaduais e Leis Orgnicas Municipais que foram
elaboradas, logo em seguida, nos estados e municpios. Na efervescncia
do processo de redemocratizao e com as eleies municipais de
1988, vrios municpios foram ganhos por partidos progressistas que
absorveram parte dos tcnicos comprometidos com a reforma urbana
125
e com os excludos da cidade dita formal, que puderam implementar
as propostas discutidas pela Emenda Popular de Reforma Urbana.
Assim, diversas prefeituras e governos estaduais experimentaram,
nas dcadas de 80 e 90, experincias democrticas de ampliao da
participao na gesto, atravs da instituio de conselhos de polticas
pblicas, da discusso do oramento municipal
69
com a sociedade
(o chamado Oramento Participativo), da elaborao de forma
participativa dos planos diretores
70
- tornados obrigatrios para
cidades com mais de vinte mil habitantes pela Constituio de 88, assim
como instituram os primeiros programas voltados para a autogesto
na produo social da moradia (como o exemplo da experincia do
FUNAPS Comunitrio, da Prefeitura de So Paulo).
Em paralelo s experincias locais desenvolvidas por prefeituras
progressistas, o movimento de reforma urbana assumiu uma forte
atuao para a regulamentao do captulo da poltica urbana atravs
de lei federal (o Estatuto da Cidade, aprovado em 2001), tendo como
bandeiras a radicalizao da participao social na gesto das cidades
a chamada democracia participativa -, a inverso de prioridades dos
investimentos pblicos em direo s reas mais carentes das cidades
(favelas, assentamentos informais, periferias no urbanizadas) e a
regulao do uso do solo de forma a coibir a especulao imobiliria e
capturar a mais valia gerada pelos investimentos pblicos nas cidades.
Os movimentos de moradia e suas assessorias, entidades
prossionais e organizaes do campo da reforma urbana formularo
a proposta do Fundo Nacional de Moradia Popular (FNMP), em 1991,
visando garantir investimentos para a moradia popular e viabilizar, no
plano nacional, recursos permanentes para a autogesto na habitao
social. A criao do Sistema e do Fundo Nacional de Moradia Popular
ser uma das principais bandeiras das Caravanas e Marchas organizadas
pela UNMP, MNLM, CONAM, CMP e FNRU durante todo o perodo
69
As experincias de Oramento Participativo das Prefeituras de Porto Alegre e de Belo
Horizonte, ambas do Partido dos Trabalhadores, foram emblemticas, tendo sido objeto de
vrias dissertaes e teses, alm de estudos comparativos com outras experincias internacionais.
70
Nos Estados do Rio de Janeiro e em So Paulo, por exemplo, desenvolveram-se experincias
inovadoras de planejamento participativo, nas primeiras prefeituras ganhas pelo Partido dos
Trabalhadores nas eleies municipais de 1988. Angra dos Reis, Santos, So Paulo, Santo
Andr, Diadema estabeleceram processos participativos tendo como referncia a plataforma
da reforma urbana. A articulao e o debate entre representantes tcnicos e polticos destas
prefeituras resultaram na Carta de Angra, documento que estabeleceu princpios, diretrizes e
instrumentos para a poltica urbana visando o cumprimento da funo social da propriedade e
da cidade e serviu como referncia para gestes comprometidas com a reforma urbana, do nal
da dcada de 80 de 90.
126
entre a apresentao da iniciativa popular de lei na Cmara (1991) e
a data de sua aprovao, em 2005. Depois, sero mais dois anos at a
alterao que possibilitou o acesso direto ao Fundo pelas associaes
e cooperativas populares.
EM 2000, a proposta do Sistema e do Fundo Nacional de
Habitao, assim como dos Conselhos de Desenvolvimento Urbano,
estar presente no Projeto Moradia, do Instituto Cidadania, base
do programa urbano a ser executado pelo governo Lula, em 2003,
coordenado por vrios integrantes do campo da reforma urbana
71
que
participaram da construo da Emenda Popular de Reforma Urbana
e do FNRU.
A ao dos movimentos de moradia e de reforma urbana, desde
a Constituinte, combinam aes de mobilizao social (caravanas,
marchas, jornadas, atos em espao pblico, ocupaes, encontros e
cursos de formao) com aes no campo institucional (participao
em Conferncias Legislativas, audincias pblicas e atuao nas
esferas pblicas de gesto, como nos conselhos de polticas pblicas).
As aes de mobilizao social so consideradas centrais, e no se
dissociam da estratgia de atuao no campo institucional. A partir
de 2003, com a ascenso do Partido dos Trabalhadores ao governo
federal (hoje, j na sua terceira gesto consecutiva) e a consequente
ampliao dos canais institucionais para a participao social na
gesto das polticas, ampliou-se tambm a atuao dos movimentos
sociais urbanos nas esferas institucionais (os quatro movimentos
populares esto, por exemplo, fortemente representados no Conselho
das Cidades, bem como as entidades prossionais e de pesquisa e as
organizaes no governamentais do campo da reforma urbana).
A chegada ao poder executivo federal de um partido que
incorporou parte da agenda da reforma urbana no seu programa de
governo tem possibilitado avanos na direo do reconhecimento do
problema urbano: a criao, em 2003, do Ministrio das Cidades e, em
71
Coordenaram o Projeto Moradia do Instituto Cidadania: Andr Luiz de Souza, Ermnia
Maricato (integrou a ANSUR, foi Secretria de Habitao do governo de Luiza Erundina,
em So Paulo, e Secretria Executiva do Ministrio das Cidades, enquanto o Ministro Olvio
Dutra esteve frente desta pasta), Evaniza Rodrigues (integrante da Coordenao Executiva
da Unio Nacional por Moradia Popular, UNMP, e do FNRU), Iara Bernardi, Lcio Kowarick,
Nabil Bonduki (foi Superintendente de Habitao Popular da Prefeitura Municipal de So
Paulo, quando foi implementado o FUNAPS Comunitrio e coordenador do PLANHAB, da
Secretaria Nacional de Habitao, em 2008) e Pedro Paulo M. Branco. O Instituto Cidadania
uma organizao no governamental, que foi coordenada por Lula quando ainda era candidato,
com o objetivo, dentre outros, de desenvolver propostas para o pas, a serem implementadas
quando ele fosse eleito presidente, o que se concretizou em 2002.
127
2004, do Conselho Nacional das Cidades, aps um amplo processo de
Conferncias das Cidades demonstra este reconhecimento.
Assim, muito se avanou na construo das macropolticas
urbanas. Aps a aprovao do Sistema e Fundo Nacional de Habitao
de Interesse Social (SNHIS e FNHIS), Lei 11.124/2005, foi aprovada,
em 2007, a lei que estabelece a Poltica Nacional de Saneamento
Ambiental, Lei 11.445/2007; em 2010, a lei que estabelece a Poltica
Nacional de Resduos Slidos, Lei 12.305/2010; e, mais recentemente,
em 2012, a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana, Lei 12.587/2012.
Somado ao Estatuto da Cidade, Lei 10.257/2001, aprovado em 2001,
podemos dizer que o Brasil conquistou um arcabouo legal bastante
avanado no mbito da poltica urbana. A implementao desses
marcos legais, contudo, ainda bastante frgil e no suciente para
alterar de fato a realidade excludente das cidades brasileiras.
A retomada da poltica habitacional e a criao de um programa
voltado para a autogesto, aps longo perodo de ausncia da atuao
do governo federal, foram alguns dos temas centrais nas audincias
realizadas com o Ministro das Cidades, a Casa Civil e Secretaria Geral
da Presidncia, aps as Marchas e Jornadas Nacionais de Luta pela
Reforma Urbana.
De fato, desde o governo Lula, podemos considerar que o
Estado passa a ter novamente um papel central como promotor
do desenvolvimento urbano. Foi aprovada a Poltica Nacional de
Habitao, no mbito do Conselho das Cidades, em 2004, e elaborado
o Plano Nacional de Habitao (PLANHAB), a partir de amplo debate
que envolveu, no apenas o Conselho das Cidades, mas o conjunto
da sociedade, atravs de Seminrios Regionais e ocinas temticas,
ao longo de 2007 e 2008. O Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC), lanado, em 2007, teve como um dos componentes centrais
o desenvolvimento urbano (habitao e saneamento). A urbanizao
de favelas, bandeira histrica do movimento de reforma urbana, foi
alada como a principal ao prevista no PAC Habitao.
A demanda dos movimentos de moradia e de reforma urbana
por um programa de habitao de interesse social voltado para
as associaes e cooperativas habitacionais autogestionrias foi
nalmente atendida atravs do Programa Crdito Solidrio, criado
em 2004. Desde ento, a autogesto habitacional entrou na pauta do
governo federal, no sem presso contnua dos movimentos sociais,
atravs de jornadas, marchas, audincias e da atuao no Conselho das
128
Cidades. Desta forma, j foram construdos trs programas de HIS,
voltados para a autogesto. O primeiro, o Programa Crdito Solidrio,
lanado em 2004, utilizou recursos do Fundo de Desenvolvimento
Social (FDS). Foi pioneiro ao gerar novas demandas para a Caixa
Econmica Federal, agente operador acostumado a trabalhar apenas
com construtoras
72
.
O segundo programa idealizado foi a Ao de Produo Social
da Moradia (APSM), lanada em 2008 aps a modicao da Lei
do SNHIS (atravs da Lei 11.578/2007) que garantiu o acesso das
associaes e cooperativas ao FNHIS. Este programa teve como base
a proposta do FNRU (que constituiu um grupo de trabalho especco
para a formulao de um programa de autogesto para a habitao
de interesse social). Para este programa, houve apenas uma seleo,
em 2008, quando 61 empreendimentos foram selecionados, sendo 34
deles vinculados aos movimentos nacionais (UNMP, CONAM, CMP,
MNLM
73
). Para esta seleo foram previstos 100 milhes de reais. No
entanto, a Ao de Produo Social da Moradia no conseguiu sair
do papel. Poucos projetos foram, de fato, contratados e o primeiro
(e, provavelmente, nico) empreendimento construdo foi o Projeto
Construindo Juntos, que teve 50 unidades habitacionais entregues em
fevereiro de 2011, construdas pelo Movimento Nacional de Luta pela
Moradia, na cidade de Fortaleza de Taboco, no Estado do Tocantins
74
.
Por ltimo, o terceiro programa, lanado em 2009, foi o
Programa Minha Casa Minha Vida que ganhou por demanda e
presso dos movimentos de moradia uma modalidade voltada
para a autogesto: o Programa Minha Casa Minha Vida - Entidades.
hoje o principal programa que est atendendo a autogesto. No
PMCMV Entidades foram previstos, inicialmente, 500 milhes para
a autogesto em rea urbana.
O lanamento do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV),
72
Para uma anlise da implementao dos programas Crdito Solidrio e MCMV Entidades na
perspectiva da relao entre movimentos sociais e a burocracia estatal, ver o artigo de Jssica
Naime nessa coletnea.
73
Segundo dados levantados, em julho de 2011, junto ao Ministrio das Cidades e s coordenaes
nacionais dos movimentos: UNMP, CMP, CONAM e MNLM, pela pesquisa As formas de
proviso da moradia e seus impactos na recongurao espacial das metrpoles, coordenada
pelos professores Luciana Corra do Lago e Adauto Lucio Cardoso.
74
Dados extrados do site do Ministrio das Cidades (www.cidades.gov.br), que no informa mais
nenhum empreendimento concludo. Desde o lanamento do Programa Minha Casa minha Vida
Entidades, em 2009, no foram feitas novas selees, considerando que as condies previstas
no PMCMV-Entidades so superiores s da APSM.
129
em 2009, representou uma vigorosa retomada da ao do Estado no
subsdio habitao. Superou, em termos de recursos, os cenrios
mais otimistas discutidos no PLANHAB. No entanto, o PMCMV foi
construdo de forma externa ao Conselho das Cidades; a discusso
no mbito do ConCidades iniciou-se apenas no dia do lanamento do
programa.
O PMCMV teve como objetivo principal responder crise
econmica mundial de 2008 (desencadeada pela crise imobiliria
nos Estados Unidos), reaquecendo o mercado imobilirio no Brasil.
O governo, atendendo demanda do empresariado da construo
civil, priorizou a construo de casas populares feitas diretamente
por construtoras, desconsiderando o papel dos governos municipais
e estaduais na produo do ambiente construdo e na implementao
de uma poltica habitacional mais ampla, que inclua produo de
novas moradias, urbanizao, regularizao fundiria e planejamento
urbano.
Sintetizamos, no quadro abaixo, alguns dos avanos mais recentes
no mbito da poltica habitacional e urbana e as diferentes estratgias
utilizadas pelos movimentos sociais urbanos na busca pela ampliao
do acesso ao direito cidade. Vrios destes avanos s foram
possveis em funo dos acmulos resultantes dos inmeros debates
produzidos no mbito da sociedade civil organizada em associaes,
confederaes, fruns e redes e, principalmente, da presso exercida
pelos movimentos sociais organizados junto aos poderes executivo,
legislativo e, mais recentemente, judicirio.
130
Quadro: Avanos na Poltica Habitacional e Urbana x Atuao
dos Movimentos de Moradia e Reforma Urbana
PERODO
AVANOS NA POLTICA DE
HABITAO DE INTERESSE
SOCIAL
ATUAO DOS MOVIMENTOS DE MORADIA E
DE REFORMA URBANA
1985-1994

Sarney (PFL) (1985-1989)
Collor (PRN) (1990-
1992)
Itamar (PMDB) (1993-
1994)
- Emenda popular de Reforma Urbana
(1987) e Captulo Poltica Urbana na
Constituio Federal (1988).
- Formulao de Proposta de Emenda popular de
Reforma Urbana (1987)/ Lobby no Congresso,
Caravana Braslia
- 1 Iniciativa popular de projeto de
lei do Fundo Nacional de Moradia
Popular/FNMP (1991).
- Formulao da proposta e 4 Caravana Braslia
(1991)/Lobby no Congresso, Marcha da Reforma
Urbana e pelo Direito Cidade, Jornadas Nacionais de
Luta pela Moradia Popular
1995 2002
FHC(PSDB)
- Introduo do direito moradia
como um direito social (art. 6) na
Constituio Federal (2000).
- Formulao de proposta de Emenda popular de
Reforma Urbana (1987)/ Lobby no Congresso,
Caravana Braslia
- Aprovao do Estatuto da Cidade
(2001).
- Formulao de proposta/Lobby no Congresso
2003-2010
Lula (PT)
2003-2010
Lula (PT)
- Criao do Ministrio das Cidades
(2003), das Conferncias das Cidades
(2003) e do Conselho das Cidades/
ConCidades (2004).
- Participao de membros dos movimentos na
Formulao do Projeto Moradia com proposta de
conferncias e conselho/ Atuao nas eleies
Plataforma da Reforma urbana e do Direito Cidade
- Aprovao da Poltica Nacional da
Habitao (2004) no ConCidades.
- Participao no Conselho das Cidades e na formulao
da proposta do Projeto Moradia, onde foram denidas
diretrizes para a PNH
- Criao do Programa Crdito Solidrio
(2004), voltado para a Autogesto
(Resoluo 93/2004 do CCFDS).
- Atuao no Conselho das Cidades, Marcha da
Reforma Urbana e pelo Direito Cidade (2005)
- Aprovao da Lei do Sistema e Fundo
Nacional de Habitao de Interesse
Social (2005) e sua regulamentao
atravs do decreto 5.796/2006.
- Formulao de proposta: primeira lei de iniciativa
popular/Lobby no Congresso, Caravanas, Marcha
da Reforma Urbana e pelo Direito Cidade (2005),
Audincia com Ministros e Presidncia da Repblica,
Atuao do FNRU na Conferncia e no Conselho das
Cidades (2005)
- Campanha Nacional dos Planos
Diretores Participativos, PDPs (2006)
- Atuao no Conselho das Cidades, nos Ncleos da
Campanha dos PDPs por todos os estados.
- Aprovao da Lei 11.447/2007 que
estabeleceu a Poltica Nacional de
Saneamento Ambiental (2007).
- Atuao da Frente Nacional pelo Saneamento
Ambiental, em parceria com o FNRU.
- Atuao no Conselho das Cidades, Lobby no
Congresso, Jornadas de Luta pela Reforma Urbana,
Audincias com Ministro das Cidades, com a Secretaria
Geral da Presidncia (SGP)
incluiu o acesso de entidades sem ns
lucrativos (cooperativas e associaes
autogestionrias) aos recursos do
FNHIS
- Atuao no Conselho das Cidades, Marchas, Jornadas,
Audincias com Ministros, Casa Civil e SGP
- PAC Urbanizao de Assentamentos
Precrios (2007)
- Atuao no Conselho das Cidades
- Ao de Apoio Produo Social da
Moradia (2008)
- Atuao no Conselho das Cidades, Jornada da
Reforma Urbana e pelo Direito Cidade.
- Plano Nacional de Habitao/
PLANHAB (2008)
- Atuao no Conselho das Cidades, participao nos
seminrios do PLANHAB
assegura s famlias de baixa renda
assistncia tcnica pblica e gratuita
para o projeto e a construo de
habitao de interesse social (2008)
- Lobby no Congresso, atuao no Conselho das
Cidades
- Aprovao da Lei 11.977/09 que cria
o Programa Minha Casa Minha Vida e
simplica os processos de regularizao
fundiria de interesse social (2009)
- Atuao no Conselho das Cidades
- Programa Minha Casa Minha Vida
Entidades, (2009)
- Atuao no Conselho das Cidades, Audincias com
Ministros, SGP e Casa Civil
131
PERODO
AVANOS NA POLTICA DE
HABITAO DE INTERESSE
SOCIAL
ATUAO DOS MOVIMENTOS DE MORADIA E
DE REFORMA URBANA
2011 Atual
Dilma (PT)
- Programa Minha Casa Minha
Vida Entidades 2, previsto na Lei
12.424/2011, que altera a lei 11.977/09
(2011)
- Atuao no Conselho das Cidades, audincias com
SGP
- Aprovao da Lei 12.587/2012
que institui a Poltica Nacional de
Mobilidade Urbana (2012)
- Atuao no Conselho das Cidades e no Congresso
A implementao das polticas nacionais urbanas e de suas
respectivas leis, no entanto, est muito aqum dos anseios e apostas
feitas pelos movimentos de moradia e de reforma urbana. As instncias
de participao, a exemplo dos Conselhos relacionados poltica
urbana, ainda so bastante pautadas pelos governos e carecem de
maior poder deliberativo. No mbito estadual e municipal, em muitos
casos, os conselhos ainda so inexistentes.
Os instrumentos urbanos previstos no Estatuto da Cidade no esto
sendo implementados pelos governos municipais. A pesquisa sobre a
Avaliao Nacional da Implementao dos Planos Diretores Participativos
revelou que se por um lado a grande maioria dos planos procurou
incorporar os conceitos, diretrizes e instrumentos do Estatuto da Cidade,
por outro evidenciou uma generalizada inadequao da regulamentao
dos instrumentos nos planos diretores no que se refere autoaplicabilidade ou
efetividade dos mesmos (SANTOS JUNIOR e MONTANDON, 2011, p.34)

75
. A implementao dos instrumentos de reforma urbana, previstos nos
Planos Diretores, fundamental para a garantia de terra urbanizada
para moradia popular em reas prximas s ofertas de trabalho, com
mobilidade urbana e equipamentos pblicos (creche, escola, posto de
sade, praas, entre outros) que garantam qualidade de vida.
A aprovao da Lei 11.124/2005 prev a criao do SNHIS,
estabelecendo como condies para acesso a recursos pelos estados
e municpios a existncia de: (i) uma poltica de HIS; (ii) um plano
que implemente a poltica; (iii) um rgo responsvel pela execuo
da poltica e do plano; (iv) um fundo, com recursos prprios; (v) um
conselho gestor do fundo, com responsabilidade sobre o controle
social da poltica, plano e programas. A grande maioria dos programas
75
Para maiores detalhes da pesquisa nacional sobre a implementao dos planos diretores
municipais, desenvolvida pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR/
UFRJ), atravs do Observatrio das Metrpoles, em convnio com o Ministrio das Cidades, no
perodo de 2007 a 2011, ver em http://web.observatoriodasmetropoles.net/planosdiretores/. O
balano nal est sistematizado em Santos Junior e Montandon (2011).
132
habitacionais existentes, no entanto, no discutida no mbito do
SNHIS: os recursos no passam pelo FNHIS, nem so aprovados pelo
seu Conselho Gestor, que est integrado ao Conselho das Cidades
76
.
Assim, os principais programas habitacionais do atual governo,
o Programa de Acelerao do Crescimento - PAC Habitao - e o
Programa Minha Casa Minha Vida esto sendo implementados
independentemente da existncia ou no de um plano de habitao
no mbito local e estadual; seus recursos no integram o FNHIS. As
deliberaes sobre investimentos e regras de nanciamento no esto
submetidas, dessa forma, s instncias de participao com ampla
representao social. Cardoso, Arago e Arajo (2011) ressaltam
que diferentemente dos recursos do FNHIS, no entanto, os do PAC
no estavam atrelados a quaisquer mecanismos de controle social
ou a critrios institucionais de redistribuio, sendo a sua alocao
prerrogativa exclusiva da Casa Civil da Presidncia da Repblica
(CARDOSO; ARAGO; ARAJO, 2011, p.4).
O Programa Minha Casa Minha Vida traz um componente
indito: o subsdio do Estado para as famlias de baixa renda. No
entanto, ao nanciar diretamente os agentes promotores, limita
o papel dos governos municipais e estaduais, que se restringem a
apresentar a demanda social. O resultado vem sendo a produo de
unidades habitacionais em locais bastante distantes das reas centrais,
dos equipamentos pblicos e das ofertas de emprego, gerando novos
(velhos) problemas para a sociedade e para o Estado
77
.
Autogesto e o direito moradia e cidade
A aprovao da lei que instituiu o SNHIS e o FNHIS e sua
alterao posterior, possibilitando que associaes e cooperativas
habitacionais autogestionrias acessassem ao FNHIS, manteve viva a
luta por uma poltica nacional de habitao que focasse no pblico
onde est concentrado o dcit e a inadequao habitacional.
A criao de alguns programas de habitao de interesse social
autogestionrios s foi possvel em funo da articulao entre
76
Os membros do Conselho Gestor do FNHIS so das mesmas organizaes presentes no Comit
Tcnico de Habitao do ConCidades.
77
A partir de dados levantados em algumas regies metropolitanas do pas, Cardoso, Arago e
Arajo (2011), apontam que o modelo adotado pelo PMCMV tende a promover uma periferizao
das intervenes habitacionais na cidade.
133
movimentos de moradia e organizaes do campo da reforma urbana,
organizados em rede, atuando em diferentes instncias: (i) nas esferas
pblicas institucionalizadas (Conferncias das Cidades, Conselhos
das Cidades, Conselho Gestor do FNHIS, audincias pblicas, entre
outros); (ii) atravs de mobilizaes nacionais (Caravanas Braslia,
Marchas e Jornada Nacionais de Luta pela Reforma Urbana e pelo
Direito Cidade); (iii) e atravs da difuso da reforma urbana e do
direito cidade em amplos processos de formao (ocinas, encontros,
seminrios e reunies em torno de temas especcos).
Os intensos processos sociais vivenciados na luta pela moradia e
acesso cidade vm produzindo resultados interessantes, ainda que
insucientes. Dentre eles, destacamos:
(i) a ampliao dos processos de participao na gesto das cidades;
(ii) a ampliao da capacidade de organizaes, redes e fruns
formularem propostas de polticas e programas pblicos urbanos,
visando a universalizao dos servios urbanos e do acesso a terra
e moradia;
(iii) a diversicao das estratgias de atuao de movimentos
populares, organizaes, redes e fruns, conjugando aes de
mobilizao com incidncias nas esferas pblicas de gesto;
Por outro lado, inmeras limitaes podem ser visualizadas nos
processos em curso, indicando a enorme fragilidade dos espaos
institucionais para o real compartilhamento da capacidade decisria
no processo de formulao de polticas e programas e na alocao de
recursos.
Os programas de habitao de interesse social voltados
autogesto vm responder a uma demanda construda desde a dcada
de 90, a partir das experincias inovadoras realizadas em vrias capitais
brasileiras. Representam um reconhecimento do papel que a populao
organizada pode desempenhar na produo social da moradia e na
construo do direito cidade. No entanto, longe de desconsiderar as
conquistas efetuadas, se faz necessrio um balano crtico coletivo que
reoriente a agenda e amplie a capacidade de presso dos movimentos
de moradia e reforma urbana para uma mudana de rumo na atual
poltica urbana. Tal mudana deve levar:
(i) implementao integrada dos diversos programas urbanos, em
consonncia com a poltica nacional de desenvolvimento urbano e os
134
diversos planos (de habitao, saneamento, mobilidade e, em escala
municipal, os planos diretores), com o devido controle, avaliao e
monitoramento social, efetivado atravs das instncias de participao;
(ii) retomada da implementao do Plano Nacional de Habitao
e do Sistema Nacional de Habitao, condicionando a liberao
de recursos para os diversos programas nos estados e municpios
existncia e funcionamento de uma poltica habitacional e
fundiria, dos planos de habitao e dos Conselhos das Cidades
e/ou Conselho Gestor do Fundo de Habitao de Interesse Social;
(iii) implementao dos instrumentos do Estatuto da Cidade,
em boa parte incorporados aos Planos Diretores Municipais,
de forma a viabilizar uma poltica fundiria que assegure terra
urbanizada para HIS, em reas prximas ao centro, com oferta de
equipamentos comunitrios e servios urbanos e de forma a coibir
a especulao imobiliria em torno de imveis ociosos;
(iv) subordinao dos Programas Minha Casa Minha Vida e do
Programa de Acelerao do Crescimento s diretrizes estabelecidas
nos planos diretores e sua incorporao ao SNHIS e s suas exigncias;
(v) ampliao dos recursos para os programas autogestionrios,
fomentando a assistncia tcnica e agilizando os processos de
habilitao e contratao de projetos.
Num momento onde vericamos uma srie de conitos em torno
do direito moradia e onde proliferam as disputas pelo territrio
urbanizado, estratgico unicar cada vez mais movimentos populares,
organizaes no governamentais, entidades de classe e instituies de
pesquisa para a formulao de um projeto de cidade alternativo ao
dos setores empresariais que promova a produo autogestionria do
ambiente construdo urbano e garanta o bem estar dos cidados.
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2009.
II PARTE
Experincias de autogesto habitacional
139
A autogesto habitacional no Brasil
a partir do Governo Lula: produo e agentes.
78
Introduo
Em artigo anterior nessa coletnea, discutimos o papel dos
movimentos sociais na construo da poltica nacional de habitao.
Argumentamos que a demanda por recursos, programas e aes
dirigidos produo habitacional autogestionria foi estratgica,
no apenas para a construo dessa poltica, mas para a retomada da
atuao do Estado, no mbito nacional, na proviso de moradia social.
Neste artigo, nosso objetivo identicar os programas de habitao
de interesse social voltados para a autogesto, criados pelo governo
federal a partir da eleio de Lula, e os empreendimentos contratados
ou selecionados em cada programa. Em seguida, examinaremos quais
destes empreendimentos esto vinculados aos movimentos de moradia
e reforma urbana que originaram a demanda por estes programas
79
.
Com base nesse mapeamento, teceremos algumas consideraes que
possam orientar a continuidade desta pesquisa e de outras, visando
ampliar o conhecimento sobre a autogesto, os empreendimentos
habitacionais comunitrios e os grupos que os constroem, vericando as
possibilidades que estas experincias podem aportar para a proviso da
habitao de interesse social e a realizao do direito moradia digna.
Pretendemos, dessa forma, fomentar o debate sobre o papel
78
Arquiteta e Urbanista, Doutoranda em Planejamento Urbano e Regional do IPPUR/UFRJ,
pesquisadora do Observatrio das Metrpoles -IPPUR/UFRJ e membro da coordenao do
Frum Nacional de Reforma Urbana.
79
Este artigo traz alguns dos resultados da pesquisa As formas de proviso da moradia e seus
impactos na recongurao espacial das metrpoles, coordenada pelos professores Luciana
Corra do Lago e Adauto Lucio Cardoso, no mbito do INCT/Observatrio das Metrpoles.
Especialmente, traz resultados relativos pesquisa sobre Moradia e Autogesto, coordenada pela
professora Luciana Lago. Os dados analisados foram coletados em agosto de 2011.
140
da autogesto na poltica habitacional brasileira e na formao da
cidadania, bem como contribuir para a crtica produo de cidades
que reitam to somente o tratamento da moradia e dos servios
urbanos como mercadorias e no como bens e servios indispensveis
ao direito humano vida e cidade.
A produo habitacional por autogesto nanciada
pelos programas federais no perodo 2004-2011
Desde 2004, foram trs os programas de habitao de interesse
social criados especicamente para a produo autogestionria. O
primeiro, o Programa Crdito Solidrio (PCS), utilizou recursos do
Fundo de Desenvolvimento Social (FDS), que no vinham sendo
utilizados. O segundo programa idealizado foi a Ao de Produo
Social da Moradia (APSM), lanado em 2008 aps a modicao da Lei
do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (atravs da Lei
11.578/2007), que viabilizou o acesso das associaes e cooperativas
ao Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS). Este
programa, que tem sua origem numa proposta inicial do movimento de
reforma urbana, cou, como veremos, at agora apenas no plano das
idias. O terceiro programa, lanado em 2009, foi o Programa Minha
Casa Minha Vida Entidades (PMCMV Entidades), uma modalidade
do PMCMV voltada para a autogesto, que resultou da cobrana dos
movimentos de moradia junto Casa Civil quando do momento de
discusso do PMCMV e, hoje, o principal programa em funcionamento.
Detalharemos, em seguida, um pouco de cada programa,
identicando os empreendimentos contratados e concludos em cada
estado, bem como sua vinculao (ou no) com os movimentos de
moradia e reforma urbana organizados em nvel nacional.
1. O Programa Crdito Solidrio
Criado em 2004, tendo como objetivo o nanciamento
habitacional a famlias de baixa renda organizadas em associaes,
cooperativas, sindicatos ou entidades da sociedade civil organizada
80
,
o PCS foi o primeiro programa do governo Lula voltado para os
movimentos sociais urbanos.
80
Disponvel em: www.cidades.gov.br
141
A autogesto habitacional no Brasil a partir do Governo Lula...
Entre as modalidades nanciveis, esto previstas
81
: (i) a aquisio
de terreno e construo, (ii) a construo em terreno prprio, (iii)
a construo em terrenos de terceiros, (iv) a concluso, ampliao
ou reforma de unidade habitacional, (v) a aquisio de unidade
construda e (vi) a aquisio de imveis para reabilitao urbana com
ns habitacionais. Quanto ao regime de construo, o programa
prev: (i) a autoconstruo, (ii) o sistema de auto-ajuda ou mutiro, (iii)
a administrao direta e autogesto pelas cooperativas, associaes e
demais entidades da sociedade civil (com contratao de prossionais
ou empresas para execuo parcial dos servios necessrios concluso
do empreendimento) e (iv) a empreitada global (com contratao de
empresas especializadas para execuo total dos servios necessrios
concluso do empreendimento).
Participam do programa, aqueles com renda familiar de at
R$1.125,00
82
. A taxa de juros zero e o prazo para pagamento de at
240 meses. O prazo de carncia o previsto para execuo das obras,
entre 6 e 24 meses, podendo ser prorrogado por at 32 meses.
O nmero mximo de unidades por empreendimento
83
de 200
unidades, para cidades com mais de 300.000 habitantes, municpios de
regies metropolitanas ou de regies integradas de desenvolvimento
econmico (RIDEs); 100, para aquelas com populao entre 50.001
e 300.000; e 50 para aquelas com at 50.000. O valor mximo por
unidade , em valores atuais, de R$30.000,00, para capitais e
municpios da regio metropolitana e cidades com mais de 100 mil
habitantes; R$25.000,00, para municpios com populao de at 100
mil; e R$ 20.000,00, para rea rural e municpios com menos de 20.000
habitantes.
A produo e os agentes do Programa Crdito Solidrio
Empreendimentos contratados
81
Estamos tomando como referncia os dados atualizados do Programa Crdito Solidrio,
disponveis no site do Ministrio das Cidades (www.cidades.gov.br). Cabe ressaltar que,
desde sua criao, em 2004, o programa passou por inmeras alteraes em suas regras, fruto
da presso social. Ver no artigo de Edilson Mineiro e Evaniza Rodrigues, nessa coletnea, o
detalhamento dessas alteraes.
82
Famlias com renda at R$1.900,00 tambm podem participar, desde que limitadas a 10% (dez
por cento) da composio do grupo associativo ou 35% (trinta e cinco por cento) da composio
do grupo associativo, no caso de propostas apresentadas em municpios integrantes de regies
metropolitanas.
83
Estamos reproduzindo a nomenclatura utilizada pelo Ministrio das Cidades no monitoramento
dos programas habitacionais voltados autogesto.
142
Desde o lanamento do programa, em junho de 2004, at agosto
de 2011, foram contratados 341 empreendimentos, envolvendo a
construo de 21.695 unidades e totalizando aproximadamente 387
milhes de reais
84
. O primeiro contrato assinado data de julho de
2005, um ano aps o lanamento do programa, demonstrando as
diculdades iniciais para operacionalizar um programa novo, cujos
agentes proponentes (as associaes comunitrias e cooperativas) no
representavam os tradicionais agentes com os quais o corpo burocrtico
da Caixa Econmica Federal (CEF) costumava rotineiramente operar
85
.
Superar as barreiras impostas foi um processo longo, possvel apenas
atravs da presso exercida pelos movimentos sociais junto ao
governo federal, bem como pela adeso de tcnicos governamentais
proposta
86
. At hoje, mesmo com inmeras mudanas ocorridas no
interior da CEF, ainda excessivamente demorado o processo entre a
apresentao do projeto e a contratao efetiva do agente proponente,
com o respectivo depsito da primeira parcela do nanciamento.
Analisando o nmero de empreendimentos contratados por
ano, vamos observar uma evoluo signicativa no perodo que vai
de 2005 a 2008, e um decrscimo a partir de 2009, fenmeno este
explicado pelo lanamento do Programa Minha Casa Minha Vida
Entidades, cujas condies de nanciamento so mais vantajosas que
as do Crdito Solidrio.
84
Os dados (do Programa Crdito Solidrio) referem-se ao perodo de junho de 2005 a agosto
de 2011, levantados junto Secretaria Nacional de Habitao (SNH), do Ministrio das
Cidades. Agradecemos a ateno e presteza com a qual fomos recebidas pelos tcnicos da SNH,
responsveis pela coordenao e gerenciamento do programa.
85
Durante um signicativo perodo o Programa Crdito Solidrio foi popularmente chamado
pelos movimentos de moradia de Programa Crdito Solitrio, numa aluso diculdade de
acesso ao crdito.
86
Ver o artigo de Jssica Naime, nessa coletnea, sobre a relao dos movimentos sociais com a
burocracia da CEF.
143
A evoluo apresentada no perodo sinaliza um provvel
aprendizado tanto dos agentes proponentes (associaes e cooperativas,
entre outras entidades), quanto do agente operador e nanceiro (Caixa
Econmica Federal) e do gestor dos recursos (Ministrio das Cidades).
Mudanas nas instrues normativas do programa tambm podem ter
tido um papel fundamental na sua viabilizao
87
.
Quanto ao grau de execuo dos 341 empreendimentos
contratados, 242 encontravam-se concludos at agosto de 2011, o
que representa mais de 70% do total de empreendimentos. Apenas 49
empreendimentos encontravam-se atrasados (14%) e 19 paralisados
(com menos de 50% da obra concluda e mais de 3 anos de contrato),
o que demonstra um razovel grau de execuo do programa.
Tabela 1: Grau de execuo dos empreendimentos
contratados pelo Programa Crdito Solidrio Junho 2005 a agosto 2011
Empreendimentos Nmero Percentual
Concludos 242 71%
Em andamento normal 12 4%
Atrasados 49 14%
Paralisados (+ de 75% das obras concludas) 19 6%
Paralisados (-de 50% das obras concludas e
mais de 3 anos de contrato)
19 6%
Total de empreendimentos 341 100%
87
Ver os artigos de Jssica Naime e de Edilson Mineiro e Evaniza Rodrigues, nessa coletnea.
144
Se considerarmos que a probabilidade de concluso de
empreendimentos com mais de 75% de obra realizada maior que a no
concluso, e que empreendimentos atrasados tendem a ser concludos,
veremos que a previso de execuo do Programa Crdito Solidrio
bastante alta, 94%, considerando-se os dados de agosto de 2011.
145
Embora 94% do total de empreendimentos estejam concludos
ou em processo de concluso, este nmero no representa o universo
de iniciativas (ou propostas) que de fato ocorreram por todo o Brasil.
Certamente, este universo imensamente superior se considerarmos
que na primeira seleo para o Programa Crdito Solidrio, em agosto
de 2004, foram selecionadas 684 de 2.789 propostas apresentadas
(FNRU apud SILVA, 2009, p. 131). Apresentar propostas no signica,
no entanto, que as entidades estejam habilitadas ou que preencham
as condies estabelecidas para acessar o crdito. Na medida em
que no temos (ou desconhecemos) registros dos casos em que no
foi possvel acessar o crdito, perde-se a oportunidade de identicar
possveis gargalos e promover mudanas nas formas de ao dos
agentes envolvidos.
A distribuio territorial dos empreendimentos
Onde esto localizados os empreendimentos contratados? Para
responder a esta questo, tabelamos e espacializamos
88
os dados dos
empreendimentos contratados.
O PCS est presente em 21 estados da federao, totalizando 341
empreendimentos e 21.695 unidades habitacionais. Alagoas e Esprito
Santo esto presentes com apenas um empreendimento, enquanto
Gois tem 42 empreendimentos e o Rio Grande do Sul, 104. Os dados
sugerem considerando a enorme variao por estado - que o principal
critrio para o acesso foi preencher as condies estabelecidas pelo
programa.
Os estados com maior nmero de empreendimentos so: Rio
Grande do Sul (104), Santa Catarina (45), Gois (42), So Paulo (22),
Mato Grosso do Sul (20), Minas Gerais (18), Maranho (16); e os
estados que receberam o maior nmero de recursos (em milhes):
Gois (65,7), So Paulo (62,8), Rio Grande do Sul (44,5), Minas Gerais
(35,2), Santa Catarina (30,5) e Maranho (25,4).
88
Os mapas esto georeferenciados e foram produzidos por Allan Pessa, do Observatrio das
Metrpoles/ IPPUR/UFRJ, a partir da base elaborada por Egle Guinncio.
146
Tabela 2: Empreendimentos contratados pelo PCS,
por estado Jun/2005 a ago/2011.
ESTADO N EMPREEND.
N TOTAL DE
UNID HABIT.
VALOR TOTAL
FINANCIAMENTO
CUSTO
P/UNID
HABIT.
AL 1 200 3.600.000,00 18.000,00
BA 6 1220 15.870.510,96 13.008,62
CE 6 128 2.550.539,43 19.926,09
ES 1 28 559.832,84 19.994,03
GO 42 3290 65.721.988,33 19.976,29
MA 16 1924 25.415.090,82 13.209,51
MG 18 1629 35.269.171,73 21.650,81
MS 20 1573 18.886.878,80 12.006,92
PA 8 1127 18.284.627,74 16.224,16
PB 5 608 8.636.108,49 14.204,13
PE 2 200 3.097.410,14 15.487,05
PI 13 840 10.838.646,86 12.903,15
PR 14 402 3.225.156,45 8.022,78
RJ 3 260 5.807.900,69 22.338,08
RN 4 512 8.922.923,20 17.427,58
RO 6 433 5.654.700,00 13.059,35
RS 104 2837 44.502.394,42 15.686,43
SC 45 1671 30.505.922,76 18.256,09
SE 2 268 4.392.992,00 16.391,76
SP 22 2145 62.878.604,69 29.314,03
TO 3 400 4.787.002,00 11.967,51
21 ESTADOS 341 EMPREEND. 21.695 387.189.170,90 17.846,93
147
O Rio Grande do Sul, que se destaca pelo nmero de
empreendimentos (mais que o dobro que o segundo estado com
maior nmero), cai para terceiro quando se trata de volume de
recursos repassado pelo governo federal. O que se explica pelo fato
da maior parte dos empreendimentos gachos serem de menor porte.
J So Paulo tem um nmero menor de empreendimentos, mas com
maior nmero de unidades habitacionais em cada um. Assim, o Estado
de So Paulo foi o segundo estado que mais recebeu recursos, junto
com Gois, campeo em recursos e no nmero total de unidades
habitacionais (3.290 unidades).
Outro dado que se destaca na tabela o baixo custo das habitaes:
oscilam entre, aproximadamente, R$8.000,00, no Paran, e R$12.000,00,
no Tocantins, a R$21.000,00 em Minas Gerais, R$22.000,00 no Rio
de Janeiro e R$29.000,00, em So Paulo. Para estes valores vale, no
entanto, uma ressalva: no sabemos quais contrapartidas entraram na
construo do empreendimento (por exemplo, doao de rea pelo
governo municipal ou estadual, construo em imvel da prpria
entidade, entre outras possibilidades), o que poderia acarretar no
baixo valor de nanciamento, se comparado com os demais, que no
auferiram contrapartidas. Alm disso, as variaes do preo da terra
(componente fundamental no custo da habitao) entre as diferentes
148
regies e cidades, so enormes e explicam parte das diferenciaes
por estado.
Quando distribumos geogracamente os empreendimentos
contratados no mapa do territrio nacional (Mapa 1
89
) visualizamos
a regio sul, como a regio de maior incidncia de empreendimentos
do PCS: 163 empreendimentos; e a regio norte, como a de menor
incidncia: 14. A regio centro-oeste tambm se destaca: Gois e Mato
Grosso do Sul totalizam 62 empreendimentos
90
.
Ao criarmos uma classicao segundo o nmero de unidades
habitacionais por empreendimento (Mapa 2), identicamos uma
grande incidncia de pequenos empreendimentos (at 50 unidades
habitacionais) em todo o norte e noroeste do Estado do Rio Grande
do Sul, que se estende pelo interior de Santa Catarina (oeste) e do
Paran (sudoeste). Uma possvel explicao, a ser vericada, para
essa mancha de empreendimentos de moradia autogestionrios
a presena na rea da rede de agricultura familiar e do tradicional
sistema cooperativista rural, bastante difundido na regio sul.
Nas regies sudeste e nordeste, em regies prximas s regies
metropolitanas, vericamos a incidncia de empreendimentos de
maior porte, de at ou mais de 200 unidades.
Os Estados do Rio Grande do Sul (ver mapa 3), de Gois, de Santa
Catarina (ver mapa 3) e de So Paulo so aqueles com o maior nmero
de empreendimentos e maior nmero de unidades habitacionais. Os
empreendimentos no Rio Grande do Sul se concentram na regio norte
e noroeste do estado e na Regio Metropolitana de Porto Alegre. Em
Santa Catarina, no oeste e na Regio Metropolitana de Florianpolis.
Em Gois, esto concentrados nos municpios do entorno do Distrito
Federal e em Goinia e municpios de sua regio metropolitana. Em
So Paulo, na capital e na regio metropolitana.
A existncia de experincias autogestionrias anteriores ao
programa parece ser a hiptese mais provvel para a maior incidncia
de projetos nos estados do Rio Grande do Sul, Gois, Santa Catarina e
So Paulo. No caso dos dois estados do sul (e tambm no Paran), a sua
relevante histria em torno do cooperativismo rural e a organizao
89
Os mapas referentes distribuio geogrca dos empreendimentos contratados foram
construdos a partir dos dados fornecidos pela Secretaria Nacional de Habitao/ Ministrio
das Cidades.
90
Ver, tambm, o conjunto de mapas em cor, Imagem 01 a Imagem 08, no Caderno de imagens
no nal da coletnea.
149
da agricultura familiar parecem ser os responsveis pelo grande
acesso ao PCS. Esta hiptese sinaliza a ampliao da abrangncia
do programa, inicialmente concebido para atender aos movimentos
sociais urbanos
91
.
Em So Paulo, a grande incidncia est relacionada ao inegvel
acmulo em torno da produo social da moradia atravs de mutires
urbanos autogeridos ainda na dcada de 80: Vila Nova Cachoeirinha
(1982), Recanto da Alegria (1983), Vila Comunitria de So Bernardo
(1985), no governo Franco Montoro e, depois, a experincia
paradigmtica do FUNAPS Comunitrio (ou FUNACOM), no
governo Luiza Erundina (1988-1992), que envolveu 12.000 unidades
habitacionais construdas por mutiro e autogesto por associaes
comunitrias, nmero bastante signicativo se considerarmos que
estamos falando de um nico municpio e apenas uma gesto.
Em Gois, desde 1983, a poltica habitacional estadual marcada
por iniciativas governamentais em torno do mutiro. O Programa
Mutiro da Moradia, lanado no primeiro governo de ris Rezende
(PMDB), envolveu a construo de 5.112 unidades habitacionais
e 1.321 lotes urbanizados, no perodo de 1983 a 1986 (BARROS,
2011, p. 51). O Programa Mutiro preconizava a utilizao da mo
de obra dos futuros benecirios como estratgia para baratear os
custos e fortalecer a iniciativa individual e os mecanismos de ajuda
mtua, embora nem sempre os benecirios de fato participassem
do processo construtivo
92
. Inicialmente realizado em Goinia (a Vila
Mutiro), o programa mutiro se estendeu pelo interior. No segundo
governo de ris Rezende (1991-1994), o novo programa, Programa
Mutiro Permanente da Moradia, viabilizou a construo de 13.722
unidades habitacionais, em 190 municpios e 17 povoados (BARROS,
2011, p.85). Em 2001, no governo de Marconi Perillo (PSDB), foi
lanado o Cheque Moradia:
[...] programa que opera com a transferncia de parte da
arrecadao de impostos do Estado para famlias com renda de at
3 salrios mnimos, para construo, reforma e ampliao de suas
91
Este interessante fenmeno provavelmente resultou, a partir da presso dos movimentos sociais
do campo (FETRAF, MST, entre outros), na previso de um Programa de Habitao Popular
Rural, quando do lanamento do Programa Minha Casa Minha Vida Entidades.
92
Sobre o Programa Mutiro, bem como a poltica habitacional do Estado de Gois, no perodo
compreendido entre 1983 e 2010, ver a dissertao de mestrado Poltica Habitacional em Gois:
do Mutiro ao Cheque Moradia, de Lus Torres Barros (2011).
150
casas, em loteamento realizado pela prefeitura conveniada ou em
lote do prprio benecirio, havendo a contrapartida de que este
doe sua mo-de-obra no processo construtivo. (BARROS, 2011,
p.116)
Alm da construo, reforma e ampliao, o Cheque Moradia
tambm vem atuando de forma complementar ao PSH (Programa de
Subsdio Habitao), aos programas do FNHIS e Resoluo 460 do
CCFGTS (BARROS, 2011, p. 124). Observa-se, portanto, a presena do
governo na poltica habitacional estadual, mobilizando agentes locais e
gerando experincias e acmulos (sem entrarmos, neste momento, no
mrito destas polticas e programas), o que pode ser um fator histrico
que explique (ao menos parcialmente) o bom desempenho observado
pelo Estado de Gois no acesso ao Programa Crdito Solidrio.
151
Mapa 1
152
Mapa 2
153
Mapa 3
154
Os empreendimentos e sua vinculao com os movimentos
nacionais de moradia e reforma urbana
Buscamos, nessa seo, responder a seguinte indagao: se os
programas aqui examinados foram criados para atender as demandas
dos movimentos de moradia e reforma urbana organizados em nvel
nacional, que empreendimentos so, de fato, vinculados Central dos
Movimentos Populares, Confederao Nacional das Associaes de
Moradores, ao Movimento Nacional de Luta pela Moradia Digna e
Unio Nacional por Moradia Popular e onde esto localizados?
93

Para responde-la, contamos com a fundamental colaborao de
coordenadores nacionais dos quatro movimentos
94
.
Agregamos tabela dos empreendimentos contratados pelo PCS
por estado, os dados referentes queles empreendimentos vinculados
aos movimentos nacionais de moradia e reforma urbana (ver Tabela 3).
Os quatro movimentos esto presentes no PCS, em 12 estados
da federao (ver Mapa 4), com 73 empreendimentos e 7.522
unidades habitacionais, no total. Os estados com maior presena dos
movimentos so praticamente os mesmos estados com maior nmero
de empreendimentos ( exceo de Santa Catarina): Rio Grande do
Sul (16), So Paulo (11), Minas Gerais (11), Gois (9), Mato Grosso do
Sul (6) e Maranho (5).
Ao compararmos o nmero de unidades habitacionais produzidas
no estado com quelas produzidas pelos movimentos, veremos que os
estados onde a produo total mais prxima daquela do movimento
so: Pernambuco, Paraba e Minas Gerais.
93
Trata-se de uma indagao de difcil resposta, considerando que a entidade proponente
que solicita o nanciamento - , geralmente, uma associao ou cooperativa local. Alm disso,
muitas vezes, grupos ou associaes ligadas aos movimentos de moradia no esto com sua
situao jurdica regularizada, solicitando ento que outras entidades ou organizaes possam
representar o grupo juridicamente junto a CEF. Assim, torna-se necessrio um levantamento em
nvel local, numa prxima etapa, o que depender da continuidade desta pesquisa.
94
Agradecemos s lideranas da CMP, CONAM, MNLM e UNMP que, muito atenciosamente,
atenderam nossa demanda e dispensaram parte do seu tempo nesta primeira identicao.
155
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PCS: n total de unidades habitacionais e de unidades habitacionais vincu-
ladas aos movimentos nacionais de moradia, por estado.
Fonte: Ministrio das Cidades e coordenaes nacionais CMP,
CONAM, MNLM e UNMP, 2011.
Quando distribumos espacialmente os empreendimentos do
PCS ligados aos movimentos, vericamos que o MNLM e a CONAM
esto mais presentes na regio sul e centro-oeste, a UNMP nas regies
sudeste, centro-oeste e nordeste e a CMP nas regies sudeste e nordeste
(ver mapas no Caderno de imagens).
No total, a CMP tem 10 empreendimentos, distribudos em
Minas Gerais, Paraba, Pernambuco, Rio Grande do Norte e So
Paulo. A UNMP, 25 empreendimentos contratados, envolvendo os
estados da Bahia, Goinia, Maranho, Minas Gerais e So Paulo. O
MNLM, 17 empreendimentos nos estados do Maranho, Mato Grosso
do Sul, Paraba, Rio Grande do Sul e Tocantins. E a CONAM, 21
empreendimentos distribudos entre Goinia, Minas Gerais, Mato
Grosso do Sul, Par e Rio Grande do Sul.
157
Mapa 4
158
A Tabela 4 sintetiza os dados levantados: 22% do total de
empreendimentos contratados pelo PCS so dos movimentos nacionais
de moradia e reforma urbana (73 empreendimentos), o que representa
35% do total de unidades habitacionais contratadas (7.522 unidades
habitacionais) e 38% do volume de recursos (aproximadamente 147,5
milhes de reais).
Tabela 4: Total de empreendimentos contratados
do PCS vinculados aos movimentos nacionais de moradia
e reforma urbana junho 2005 a agosto 2011.
Movimentos
de Moradia
e Reforma
Urbana
Projetos
contrat. do
PCS
(at AGO
2011)
%
N
Unid.
contrat.
%
Valor do
Financiamento
%
UNMP 25 8% 3.064 14% 67.627.620,73 18%
MNLM 17 5% 1.325 6% 23.922.035,34 6%
CONAM 21 6% 2.172 10% 35.575.347,39 9%
CMP 10 3% 961 5% 20.321.131,00 5%
Total 73 22% 7.522 35% R$147.446.134,46 38%
Outras
entidades
266 78% 14.173 65% R$239.743.036,44 62%
Total 341 100% 21.695 100% R$387.189.170,90 100%
Fonte: Ministrio das Cidades e coordenaes nacionais
CMP, CONAM, MNLM e UNMP, 2011.
Podemos concluir, portanto, que, inicialmente concebido para
atender a demanda dos movimentos nacionais de moradia, o Programa
Crdito Solidrio vem atendendo a um grupo bem mais amplo de
organizaes sociais.
2. Ao de Apoio Produo Social da Moradia (APSM)
A Ao de Produo Social da Moradia foi aprovada em 19 de
maro de 2008 no Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao
de Interesse Social (Resoluo n 18, de 19/03/2008). Desde a
dcada de 90, quando foi construda a proposta para criao de um
Fundo de Moradia Popular, a ideia era a criao de um programa
nacional de habitao para cooperativas e associaes. A aprovao
da APSM, programa inserido dentro do FNHIS, representava, assim,
159
o reconhecimento, pelos Poderes Executivo e Legislativo Federal,
das associaes comunitrias e cooperativas populares como agentes
promotores de habitao de interesse social. Este programa teve como
base uma primeira proposta do FNRU, elaborada por um grupo de
trabalho que se constituiu especialmente para sua formulao
95
. O
objetivo do Programa apoiar entidades privadas sem ns lucrativos,
vinculadas ao setor habitacional, no desenvolvimento de aes integradas e
articuladas que resultem em acesso moradia digna, situada em localidades
urbanas ou rurais, voltada a famlias de baixa renda
96
.
Inserido no SNHIS, a APSM est sujeita ao controle social
do Conselho Gestor do FNHIS, composto por representao dos
segmentos dos trabalhadores, do setor empresarial, dos movimentos
populares, das organizaes no governamentais, das entidades de
classe e de pesquisa e dos rgos e entidades governamentais, na forma
estabelecida pela lei, sendo que um quarto dos representantes devem
obrigatoriamente ser oriundos dos movimentos populares (conforme
a Lei 11.124/2005). As entidades que compem o Conselho Gestor do
FNHIS integram o Conselho das Cidades, onde feita a eleio para a
representao naquele Conselho. Assim, h uma estreita conexo entre
os dois conselhos, tendo ambos, expressiva participao de entidades
dos movimentos de moradia e reforma urbana.
Os recursos utilizados para este programa so oriundos do
FNHIS, cujas fontes so Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social
(FAS) e o Oramento Geral da Unio, dentre outras
97
.
Entre as modalidades nanciveis na APSM, esto previstas: (i) a
produo ou aquisio de unidades habitacionais, (ii) a produo ou
aquisio de lotes urbanizados e (iii) a requalicao de imveis. As
condies de nanciamento denidas so semelhantes as do Programa
Crdito Solidrio: a renda familiar para participar do Programa de
at R$1.125,00, a taxa de juros zero e o prazo para pagamento de
at 240 meses. O nmero mximo de unidades por empreendimento
de 150 unidades, para capitais estaduais e municpios integrantes da
regio metropolitana; 100, para as capitais no integrantes de regio
95
Compunham este grupo as seguintes entidades: os quatro movimentos - UNMP, CMP, CONAM
e MNLM, a FASE, a Fundao Bento Rubio, o Instituto Polis, a Federao Nacional de Arquitetos
e o CAAP, Centro de Assessoria e Apoio Autogesto.
96
Conforme denido no site do Ministrio das Cidades: www.cidades.gov.br.
97
A Lei 11.578/2007 alterou a Lei 11.124/2005, viabilizando o repasse de recursos do FNHIS
para entidades privadas sem ns lucrativos, cujos objetivos estejam em consonncia com os do
Fundo.
160
metropolitana e para as cidades com mais de 100.000 habitantes; e
50 para aquelas cuja populao seja inferior a 100.000 habitantes. O
valor mximo nanciado por unidade de R$30.000,00, para capitais
estaduais e municpios da regio metropolitana e cidades com mais
de 100 mil habitantes; R$24.000,00, para municpios com mais de
100 mil habitantes e sedes de capitais estaduais no integrantes de
regio metropolitana ou equivalente; e R$ 18.000,00, para os demais
municpios.
A produo e os agentes da Ao de Produo Social
da Moradia
Empreendimentos selecionados
Desde o lanamento do programa, em maro de 2008, at
dezembro de 2011, houve uma habilitao das entidades (ocorrida no
prprio ano de 2008) e apenas uma seleo de propostas, em 2009,
que resultou na seleo de 61 empreendimentos comunitrios, em
21 estados do Brasil, envolvendo aproximadamente 115 milhes de
reais
98
. A ltima instruo normativa do programa data de fevereiro
de 2010.
Ainda que a seleo de projetos tenha sido feita em 2009, at
agosto de 2011 apenas um empreendimento estava sendo divulgado
ocialmente como concludo: o Projeto Construindo Juntos, que
teve 50 unidades habitacionais entregues em fevereiro de 2011,
construdas pelo MNLM, na cidade de Fortaleza de Taboco, no
Estado do Tocantins
99
. Provavelmente, os projetos selecionados no
foram efetivamente contratados. Os entraves que dicultam ou, ainda,
inviabilizam a efetiva contratao e implementao do Programa no
esto explicitados. Mas, o fato que a APSM no saiu do papel, apesar
de ser uma bandeira histrica dos movimentos de moradia.
A APSM tambm est presente, como o PCS, em 21 estados da
federao, totalizando 61 empreendimentos
100
. Os estados com maior
98
Dados extrados do site do Ministrio das Cidades (www.cidades.gov.br).
99
Ibid.
100
No h informao na planilha consultada quanto ao nmero de unidades por cada
161
nmero de empreendimentos so (ver Mapa 5): Rio Grande do Sul
(10), Mato Grosso do Sul (8), Minas Gerais (4), So Paulo (4), Cear
(4), Paran (4), Par (4), Gois (3) e Tocantins (3). Os estados que
receberiam o maior nmero de recursos (em milhes), proporcionais
aos empreendimentos existentes: Par (13,2), Cear (11,9), So Paulo
(10,2) e Rio Grande do Sul (10,1), Rio de Janeiro (9,5), Pernambuco
(7,4), Minas Gerais (6,8), Mato Grosso do Sul (6,1) e Gois (6,0).
Observa-se que dentre os estados que mais conseguiram acessar ao
PCS, vrios esto aqui (RS, SP, MG e GO, entre outros) como aqueles
que mais tm projetos selecionados e maior volume de recursos
previstos para nanciamento.
empreendimento selecionado; somente o valor total do nanciamento (de R$115.066.011,74).
162
MAPA 5
163
Os empreendimentos e sua vinculao com
os movimentos nacionais de moradia e reforma urbana.

Quando vamos vericar quais empreendimentos esto vinculados
aos movimentos de moradia e reforma urbana percebe-se uma
maior adeso ao programa, se comparado ao PCS. Na tabela abaixo,
observamos que na APSM, 55% dos projetos selecionados vinculavam-
se aos movimentos de moradia e reforma urbana, representando 64%
do total de recursos a serem nanciados. Uma possvel razo para
esse percentual mais elevado reside no fato de que na APSM temos
apenas propostas selecionadas, mas no necessariamente contratadas,
momento em que uma srie de documentos so exigidos, o que muitas
vezes acaba por inviabilizar muitos dos projetos apresentados.
Tabela 5: Total de propostas selecionadas da APSM vinculadas
aos movimentos nacionais de moradia e reforma urbana Junho 2009.
Movimentos de M0radia
e Reforma Urbana
N de Projetos
selecionados da
APSM (junho 2009
% Valor do Financiamento %
CMP 4 6% 18.351.656,00 16%
CONAM 5 8% 7.854.561,00 7%
MNLM 13 21% 15.792.045,74 14%
UNMP 12 20% 31.593.505,00 27%
Total 34 55% 73.591.767,74 64%
Outras entidades 27 45% 41.474.244,00 36%
Total 61 100% 115.066.011,74 100%
Fonte: Ministrio das Cidades e coordenaes nacionais
CMP, CONAM, MNLM e UNMP, 2011.
164
Quando distribumos espacialmente os empreendimentos da
APSM ligados aos movimentos vericamos que, novamente, o MNLM
est fortemente na regio sul e no centro-oeste, assim como a CONAM.
A UNMP est predominantemente nas regies sudeste e nordeste e est
presente tambm na centro-oeste e a CMP faz-se presente, sobretudo,
na regio nordeste. Novamente, pouco expressivo o nmero de
propostas selecionadas oriundas da regio norte, se comparada s
outras regies, conforme podemos observar no Mapa 6.
A CMP est presente com 4 propostas nos estados de Minas Gerais,
Pernambuco, Sergipe e Par. A CONAM teve 4 propostas selecionadas
no Estado do Rio Grande do Sul e 1 na Paraba. O MNLM aprovou 13
propostas: 2 no Rio Grande do Sul, 4 no Paran, 4 no Mato Grosso do
Sul, 2 em Tocantins e 1 Par. J a UNMP, tem 12 propostas selecionadas:
2 em So Paulo, 2 no Rio de Janeiro, 1 em Minas Gerais, 2 na Bahia, 1
em Pernambuco, 1 no Maranho, 2 em Goinia e 1 no Par.
As propostas aprovadas para a APSM, na seleo iniciada quatro
anos aps a criao do Programa Crdito Solidrio, apontam para uma
produo mais sistemtica daqueles movimentos que lograram xito
na concluso dos empreendimentos contratados pelo PCS. A partir
do aprendizado possibilitado, seja pelo PCS, seja pelas experincias
anteriores em programas autogestionrios locais, as entidades passam
a organizar novos grupos e a buscar novos nanciamentos. No
165
entanto, este aprendizado no foi suciente para superar as barreiras
burocrticas impostas APSM.
Mapa 6
166
3. O Programa Minha Casa Minha Vida Entidades
O PMCMV Entidades integra o PMCMV, lanado em maro de
2009 como o maior programa habitacional do governo Lula (e, agora,
do governo Dilma). O PMCMV prev um aporte de 34 bilhes de
reais para a construo de 1 milho de moradias. Deste montante, 16
bilhes (400 mil unidades habitacionais) foram destinados s famlias
com renda de at 3 salrios mnimos: 15 bilhes para serem acessados
diretamente pelas construtoras e empreiteiras junto CEF e 1 bilho,
pelas associaes e cooperativas, para construo em reas urbanas
e rurais. Para a rea urbana foram previstos apenas 500 milhes de
reais
101
.
Em maio de 2011, foi lanado o PMCMV 2, denindo como meta
a construo de mais 2 milhes de casas. Entre as mudanas trazidas
pelo PMCMV 2, destacam-se: a denio de que 60% das unidades
produzidas devero ser para famlias com renda mensal inferior a
R$ 1.365,00; a possibilidade de produo e explorao de unidade
comercial nos empreendimentos habitacionais multifamiliares; a
previso de recursos para o trabalho tcnico-social ps ocupao; a
regularizao de reas antes do processo nal de desapropriao; a
previso de que os contratos podero ser rmados sem a outorga do
cnjuge (o que benecia a mulher). Para o PMCMV Entidades, nesta
segunda etapa, no foi denida uma meta especca. Vem sendo
dada a continuidade do programa, a partir da demanda das entidades
vinculadas produo autogestionria.
O PMCMV Entidades tem como objetivo atender as necessidades
de habitao da populao de baixa renda nas reas urbanas, garantindo o
acesso moradia digna com padres mnimos de sustentabilidade, segurana
e habitabilidade
102
. O Programa funciona atravs da concesso de
nanciamentos a benecirios organizados de forma associativa
por uma Entidade Organizadora (EO), que so as associaes, as
cooperativas, os sindicatos, entre outros. Quanto aos recursos, so
provenientes do Oramento Geral da Unio (OGU) aportados ao
Fundo de Desenvolvimento Social (FDS). Dessa forma, o controle
social sobre os recursos dever ser exercido atravs do Conselho
Curador do FDS, que, como vimos, no conta com a participao dos
101
Ver o artigo de Adilson Mineiro e Evaniza Rodrigues, nessa coletnea, para informaes
detalhadas do PMCMV.
102
Conforme denido no site do Ministrio das Cidades, www.cidades.gov.br .
167
movimentos de moradia. Este modelo segue o utilizado no Programa
Crdito Solidrio.
O PMCMV Entidades tem, hoje, entre suas modalidades, (i)
aquisio de terreno e construo; (ii) construo em terreno prprio
ou de terceiros; (iii) aquisio de imvel novo ou para requalicao;
(iv) contratao direta com a Entidade Organizadora em terreno de
sua propriedade para construo, como substituta temporria dos
benecirios, vinculada contratao futura com os benecirios
nais; e (v) contratao direta com a Entidade Organizadora para
aquisio de terreno, pagamento de assistncia tcnica e despesas com
legalizao, como substituta temporria dos benecirios, vinculado
contratao futura para a produo das unidades habitacionais. A
construo das unidades pode ser feita: (i) atravs da autoconstruo
pelos prprios benecirios; (ii) por mutiro ou auto-ajuda; (iii) por
autogesto; (iv) por administrao direta; e (v) por empreitada, de
forma semelhante aos demais programas autogestionrios. No caso de
construo verticalizada, obrigatria a contratao na modalidade
de empreitada, sendo permitida a execuo direta pela Entidade
Organizadora quando o Responsvel Tcnico ou sua Assessoria
Tcnica comprovar acervo tcnico compatvel ao projeto elaborado.
A renda familiar bruta para participar do Programa, atualmente,
de at R$1.600,00. A taxa de juros zero e o prazo para amortizao
de at 120 meses. O prazo de carncia de no mximo 24 meses.
O nmero mximo de unidades por empreendimento de: at
500 unidades nas modalidades operacionais de (i) contratao direta
com a Entidade Organizadora em terreno de sua propriedade para
construo, ou (ii) contratao direta com a Entidade Organizadora
para aquisio de terreno, pagamento de Assistncia Tcnica e
despesas com legalizao; e at 200 unidades, para aquisio de
terreno e construo, construo em terreno prprio ou de terceiros,
aquisio de imvel novo ou para requalicao (este limite poder ser
ampliado em at 50% (cinquenta por cento pelo gestor da aplicao do
FDS). O valor mximo por unidade de R$65.000,00.
No primeiro lanamento do PMCMV Entidades foram alocados 1
bilho de reais no perodo 2009/2010, sendo 500 milhes para a rea
urbana (Programa Nacional de Habitao Urbana) e 500 milhes para
a rea rural (Programa Nacional de Habitao Rural). At agosto de
2011, 86 projetos haviam sido contratados.
168
A produo e os agentes do PMCMV Entidades
Empreendimentos contratados
Desde o lanamento do programa, em maro de 2009, at
julho de 2011, foram contratados, no total, 82 empreendimentos,
envolvendo a construo de 9.395 unidades habitacionais e totalizando
aproximadamente 270 milhes de reais
103
. Os primeiros contratos foram
assinados em dezembro de 2009
104
. Em julho de 2011, j havia quatro
empreendimentos concludos, totalizando 159 unidades habitacionais
entregues, envolvendo um nanciamento de aproximadamente 3,6
milhes de reais. Cabe ressaltar que o breve perodo de funcionamento
do programa torna ainda prematuro tecer maiores concluses sobre o
MCMV Entidades.
O Programa est presente em 14 estados da federao, totalizando
82 empreendimentos e 9.365 unidades habitacionais. Alagoas, Par,
Paraba, Rio de Janeiro e Santa Catarina tinham, at julho de 2011,
um empreendimento contratado cada. No mesmo perodo, 17
empreendimentos j estavam contratados em Gois, 14 em So Paulo
e 13 no Rio Grande do Sul. Os dados sugerem que, como no PCS,
os critrios para a seleo esto relacionados ao preenchimento das
condies necessrias para acessar o programa.
Tabela 6: Empreendimentos contratados do Programa Minha Casa Minha
Vida Entidades por estado Dez/2009 a julho/2011.
ESTADO N EMPREEND.
N TOTAL DE
UNID HAB.
VALOR TOTAL
FINANC.
CUSTO P/UNID
HABIT.
AL 1 75 R$ 2.545.209,12 R$ 33.936,12
BA 4 780 R$ 29.839.255,49 R$ 38.255,46
GO 17 1916 R$ 66.925.223,87 R$ 34.929,66
103 Os empreendimentos contratados pelo PMCMV Entidades foram levantados junto
Secretaria Nacional de Habitao (SNH), do Ministrio das Cidades.
104
A regulamentao do programa foi feita pela Resoluo n 141, de junho de 2009 e pela
Instruo Normativa n 36, de julho de 2009. O processo de habilitao de entidades para o
programa aconteceu durante o ms de setembro. Assim, em dezembro, os primeiros contratos
estavam sendo assinados, reduzindo-se o tempo para assinatura dos primeiros contratos, se
compararmos com o Programa Crdito Solidrio.
169
MA 4 606 R$ 20.683.567,19 R$ 34.131,30
MG 8 525 R$ 11.595.000,00 R$ 22.085,71
MS 9 585 R$ 10.751.464,65 R$ 18.378,57
PA 1 96 R$ 2.553.600,00 R$ 26.600,00
PB 1 165 R$ 6.043.950,00 R$ 36.630,00
PE 3 548 R$ 24.660.000,00 R$ 45.000,00
PI 5 375 R$ 10.769.769,11 R$ 28.719,38
RJ 1 70 R$ 3.042.497,19 R$ 43.464,25
RS 13 728 R$ 25.330.649,05 R$ 34.794,85
SC 1 21 R$ 419.958,00 R$ 19.998,00
SP 14 2905 R$ 55.129.558,04 R$ 18.977,47
14 EST. 82 EMPREEND. 9.365 R$ 270.289.701,71 R$ 28.861,69
Os estados com o maior nmero de empreendimentos so:
Gois (17), So Paulo (14), Rio Grande do Sul (13), Mato Grosso do
Sul (9), Minas Gerais (8) e Piau (5). Como nos demais programas
autogestionrios, Rio Grande do Sul, Gois e So Paulo - estados
que, como vimos, tm experincias anteriores signicativas - so os
campees em nmero de empreendimentos.
170
J em nmero de unidades habitacionais, So Paulo o estado
com maior nmero (2.905), seguido por Gois (1.916), Bahia (780),
Rio Grande do Sul (728) e Maranho (606).
Quanto ao nanciamento, os estados que receberam o maior
nmero de recursos (em milhes) foram: Gois (66,9), So Paulo (55,1)
Bahia (29,8), Rio Grande do Sul (25,3), Pernambuco (24,6), Maranho
(20,6).
Outro dado que se destaca na tabela a variao do custo mdio
das habitaes. Naqueles estados (So Paulo, Mato Grosso do Sul,
Santa Catarina, Minas Gerais) onde o custo mdio est baixo - em
torno de 18 a 22 mil reais -, o custo do terreno, em muitos casos, no
est includo: o terreno ou era da prpria entidade organizadora ou
foi doado, provavelmente, pela prefeitura ou pelo estado. Na maioria
dos estados, o custo mdio est acima de R$30.000,00. Se comparado
com o PCS, houve um aumento signicativo do custo mdio da
unidade habitacional, ainda que tenhamos que levar em considerao
que os universos temporais de cada programa so diferentes e que as
composies do custo de produo variam de empreendimento para
empreendimento.
171
Tabela 7: Custo mdio das unidades habitacionais
no Programa Crdito Solidrio (2004-2011)
e no Programa Minha Casa Minha Vida Entidades (2009-2011).
ESTADO
CUSTO P/UNID HABIT.
PCS (2004-2011)
CUSTO P/UNID HABIT. PMCMV-E
(2009-2011)
AL R$ 18.000,00 R$ 33.936,12
BA R$ 13.008,62 R$ 38.255,46
GO R$ 19.976,29 R$ 34.929,66
MA R$ 13.209,51 R$ 34.131,30
MG R$ 21.650,81 R$ 22.085,71
MS R$ 12.006,92 R$ 18.378,57
PA R$ 16.224,16 R$ 26.600,00
PB R$ 14.204,13 R$ 36.630,00
PE R$ 15.487,05 R$ 45.000,00
PI R$ 12.903,15 R$ 28.719,38
RJ R$ 22.338,08 R$ 43.464,25
RS R$ 15.686,43 R$ 34.794,85
SC R$ 18.256,09 R$ 19.998,00
SP R$ 29.314,03 R$ 18.977,47
R$ 17.846,93 R$ 28.861,69
Quando distribumos geogracamente os empreendimentos
contratados do PMCMV-Entidades no mapa do territrio nacional
(ver Mapa 7), visualizamos uma distribuio bastante prxima do PCS:
a regio sul, sudeste e centro-oeste so as regies de maior incidncia
de empreendimentos e a regio norte, a de menor. J com relao
ao nmero de unidades habitacionais por empreendimento (Mapa 8),
percebe-se a mudana de escala dos empreendimentos, se comparado
ao PCS . Se no primeiro prevaleciam os pequenos empreendimentos
(at 50 unidades habitacionais), no PMCMV Entidades a maior parte
dos empreendimentos tem mais de 100 moradias (ver, tambm, mapas
no Caderno de imagens).
172
Mapa 7
173
Mapa 8
174
Os empreendimentos e sua vinculao com
os movimentos nacionais de moradia e reforma urbana.
Os quatro movimentos esto presentes, pelo PMCMV Entidades,
em 10 estados da federao. Ao todo, 32 empreendimentos (39%
do total) estavam vinculados aos movimentos nacionais de moradia,
representando o nanciamento de 5.135 unidades habitacionais, ao
custo total de aproximadamente 137,4 milhes.
Tabela 8: Empreendimentos contratados pelo
PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA ENTIDADES
e Empreendimentos contratados vinculados aos movimentos nacionais
de moradia e reforma urbana dezembro 2009 a julho 2011.
ESTADO
N
EMPREEND.
N
TOTAL
DE UNID
HAB.
VALOR TOTAL
FINANC.
CUSTO
P/UNID
HABIT.
N EMPR.
MOVTOS.
N
UNID.
HAB.
VALOR FINANC.
MOVIMENTOS
AL 1 75 R$ 2.545.209,12 R$ 33.936,12 0 0 R$ 0,00
BA 4 780 R$ 29.839.255,49 R$ 38.255,46 4 780 R$ 29.839.255,49
GO 17 1916 R$ 66.925.223,87 R$ 34.929,66 6 750 R$ 26.581.912,51
MA 4 606 R$ 20.683.567,19 R$ 34.131,30 1 150 R$ 5.316.549,59
MG 8 525 R$ 11.595.000,00 R$ 22.085,71 1 95 R$ 1.995.000,00
MS 9 585 R$ 10.751.464,65 R$ 18.378,57 3 300 R$ 5.966.400,00
PA 1 96 R$ 2.553.600,00 R$ 26.600,00 0 0 R$ 0,00
PB 1 165 R$ 6.043.950,00 R$ 36.630,00 0 0 R$ 0,00
PE 3 548 R$ 24.660.000,00 R$ 45.000,00 2 420 R$ 18.900.000,00
PI 5 375 R$ 10.769.769,11 R$ 28.719,38 1 150 R$ 5.054.737,36
RJ 1 70 R$ 3.042.497,19 R$ 43.464,25 1 70 R$ 3.042.497,19
RS 13 728 R$ 25.330.649,05 R$ 34.794,85 3 244 R$ 9.454.055,00
SC 1 21 R$ 419.958,00 R$ 19.998,00 0 0 R$ 0,00
SP 14 2905 R$ 55.129.558,04 R$ 18.977,47 10 2176 R$ 31.232.084,64
4 EST. 82 EMPR. 9.365 R$ 270.289.701,71 R$ 28.861,69 32 EMPR. 5135 R$ 137.382.491,78
Fonte: Ministrio das Cidades e coordenaes nacionais da CMP, CONAM, MNLM E UNMP, 2011.
So Paulo e Gois so os estados com maior presena de
empreendimentos vinculados aos movimentos nacionais de moradia
e reforma urbana. Todos os empreendimentos contratados at julho
de 2011, na Bahia (4 empreendimentos) e no Rio de Janeiro (1)
vinculavam-se aos movimentos organizados.
175
PMCMV Entidades: n total de empreendimentos e de empreendimentos
vinculados aos movimentos nacionais de moradia, por estado.
Fonte: Ministrio das Cidades e coordenaes nacionais da
CMP, CONAM, MNLM E UNMP, 2011.
Ao compararmos o nmero de unidades habitacionais produzidas
no estado com quelas produzidas pelos movimentos, veremos que na
Bahia, no Rio de Janeiro, em Pernambuco, em So Paulo, a produo
total est muito prxima daquela do movimento.
176
PMCMV Entidades: n total de unidades habitacionais
e de unidades habitacionais vinculadas aos movimentos
nacionais de moradia, por estado.
Fonte: Ministrio das Cidades e coordenaes nacionais da
CMP, CONAM, MNLM E UNMP, 2011.
No PMCMV Entidades, 55% do total de unidades so de empre-
endimentos vinculados a movimentos organizados nacionalmente.
Quando comparamos o total de unidades contratadas dos dois pro-
gramas, PCS e PMCMV-Entidades, observamos um aumento signica-
tivo: no primeiro, apenas 30% das unidades produzidas atendiam a de-
manda organizada pelos quatro movimentos, nmero que se ampliou,
como vimos, para 55%, no PMCMV-Entidades. O aumento tambm
substancial quanto aos recursos nanciados: no PCS, correspondiam a
38% do total e no PMCMV-Entidades este nmero sobe para 51%. Em
termos absolutos, no PCS, de 2005 a 2011, foram nanciadas 7.522
unidades ao custo de aproximadamente 147,5 milhes de reais. No
PMCMV-Entidades, em dois anos, foram nanciadas 5.135 unidades
habitacionais ao custo de, aproximadamente, 137,4 milhes de reais.
177
Tabela 9: Total de empreendimentos contratados do PMCMV-Entidades
vinculados aos movimentos nacionais de moradia e reforma urbana
dezembro 2009 a julho 2011.
Movimentos
de Moradia
Projetos
contrat. do
PMCMV
%
N Unid.
contrat.
% Valor do Financiamento %
UNMP 21 26% 3846 41% 91.674.135,17 34%
MNLM 4 5% 462 5% 20.786.247,02 8%
CONAM 6 7% 717 8% 19.642.109,59 7%
CMP 1 1% 110 1% 5.280.000,00 2%
Total 32 39% 5135 55% 137.382.491,78 51%
Outras
entidades
50 61% 4260 45% 132.907.209,93 49%
Total 82 100% 9.395 100% 270.289.701,71 100%
Fonte: Ministrio das Cidades e coordenaes nacionais CMP, CONAM, MNLM, UNMP, 2011.
Quando distribumos espacialmente os empreendimentos
do PMCMV-Entidades ligados aos movimentos vericamos uma
forte presena da UNMP sobretudo no sudeste e nordeste, alm
do centro-oeste; e da CONAM no centro-oeste. No total, a CMP
tem 1 empreendimentos em So Paulo (Campinas); o MNLM, 4
empreendimentos comunitrios, no Rio Grande do Sul e So Paulo. A
CONAM estava at julho de 2011 com 6 empreendimentos, em Gois
e Mato Grosso do Sul; e a UNMP, 25 empreendimentos contratados na
Bahia, Gois, Maranho, Minas Gerais, So Paulo, Piau, Pernambuco
e Rio de Janeiro (ver mapas no Caderno de imagens).
178
Mapa 9
179
Concluso

Nosso objetivo inicial foi identicar a poltica habitacional que
vem sendo construda, desde o primeiro governo Lula (2003), voltada
para a autogesto. A resistncia dos gestores pblicos produo
autogestionria da moradia foi sendo quebrada pelos movimentos
sociais, atravs da presso exercida tanto nos espaos pblicos
formais (Conferncia das Cidades, Conselho das Cidades, Congresso,
audincias pblicas) quanto nos espaos pblicos informais (marchas,
jornadas, ocupaes, seminrios, realizados por todo o Brasil). A
mobilizao social colocou, assim, a autogesto habitacional na agenda
pblica. O resultado foi a criao de programas voltados para essa
forma de produo. Em 2004, foi criado o Programa Crdito Solidrio,
aproveitando recursos que no vinham sendo utilizados do Fundo de
Desenvolvimento Social (FDS). Nas palavras de Ramos, o Programa
Crdito Solidrio foi concebido mais como um programa piloto, com
o objetivo de demonstrar que o modelo da autogesto como poltica
habitacional factvel (RAMOS apud SILVA, 2009, p. 152).
A demanda inicial para o programa foi muito maior do que os
recursos previstos. No entanto, boa parte da demanda - os grupos que
se inscreveram - no atendia s condies legais e tcnicas exigidas pelo
programa. Embora os grupos tivessem muitos problemas, enormes
diculdades foram constatadas no mbito da CEF, tanto em relao
s exigncias denidas para o programa, distantes da realidade do
novo perl de agente produtor (cooperados ou associados), quanto
em relao s estruturas internas, que no estavam adaptadas para
o atendimento s associaes e cooperativas populares na condio
de sujeitos promotores da produo habitacional. Gradativamente,
foram se modicando os normativos e a prpria estrutura da Caixa,
visando ao atendimento autogesto, mrito deste programa piloto,
dos movimentos sociais e de gestores e tcnicos governamentais
comprometidos com as propostas de reforma urbana e autogesto.
O programa funcionou, assim, como uma primeira experincia
nacional de maior escala, que possibilitou visibilizar os movimentos,
no apenas como benecirios, mas como sujeitos da produo.
Porm, no chegou a atender a expectativa dos grupos organizados,
que continuaram pressionando por um programa integrado ao Sistema
Nacional de Habitao de Interesse Social.
A luta pelo reconhecimento das associaes e cooperativas como
180
integrantes do SNHIS, aptas para acessar ao FNHIS, foi vencida em
2007, com a alterao da Lei 11.124/2005 pela Lei 11.578/2007. Em
seguida, em 2008, foi criado o Programa Nacional de Produo Social da
Moradia que, atravs da Ao de Apoio Produo Social da Moradia,
pretendia atender s associaes e cooperativas autogestionrias. A
criao do SNHIS, do FNHIS e do seu Conselho Gestor expressa a
demanda pela articulao entre a poltica habitacional, os planos,
os recursos e o controle social nas trs instncias da federao. Mas,
a APSM no saiu de fato do papel: as entidades foram habilitadas,
os projetos foram selecionados, mas poucos foram os contratados.
As razes que inviabilizaram o programa no esto esclarecidas e
merecem ser objeto de estudo.
O SNHIS e o FNHIS, alm de bandeira histrica dos movimentos
de moradia e reforma urbana, poderiam possibilitar ao envolver a
ao direta dos governos municipais e estaduais, articulada com a do
governo federal - a construo de uma poltica habitacional integrada
com a poltica fundiria e de desenvolvimento urbano, condio
fundamental para se enfrentar, de fato, o problema da moradia e
construir cidades que tenham o direito cidade e ao meio ambiente
sustentvel como premissas.
O PMCMV, lanado em 2009, em que pese a boa nova do forte
subsdio direto habitao para aquelas famlias de menor renda, foi na
contra-mo do SNHIS e do FNHIS: os recursos no passam pelo FNHIS,
no obrigatria a formulao de planos habitacionais pelos estados
e municpios e os agentes promotores podem acessar diretamente os
recursos do programa atravs do agente operador, a CEF.
O PMCMV - Entidades, uma modalidade especca para a
autogesto - resultado do reconhecimento da autogesto habitacional
como um problema pblico - foi na mesma direo: vinculado
ao FDS, mas com condies muito mais favorveis que os demais
programas, PCS e APSM, vem possibilitando uma nova escala para
os empreendimentos autogestionrios, mas, no entanto, passa ao
largo do SNHIS. Em que pese toda a mobilizao para sua aprovao,
o SNHIS no est existindo de fato e o PMCMV e sua modalidade
voltada para as entidades so programas que se inserem numa poltica
dos governos Lula e Dilma.
Houve uma signicativa melhoria no PMCMV-Entidades quanto
aos valores de nanciamento e s regras que o regem, se compararmos
com os demais programas (PCS e APSM). Mas persistem os problemas
181
em funo do alto custo da terra urbanizada, dos poucos recursos para
viabilizar a assistncia tcnica e a enorme quantidade de documentos
tcnicos exigidos para a contratao. Reverter este quadro um desao:
signica retomar a poltica de habitao de interesse social associada
poltica fundiria e s demais polticas urbanas e compreender a
produo social da moradia autogestionria como componente
estratgico da poltica de HIS.
Quando comparamos os mapas dos trs programas e a distribuio
geogrca dos empreendimentos contratados, percebemos que
h poucas alteraes. A organizao social (histrica, no caso da
autogesto) possibilitou um saber que vem viabilizando ampliar cada
vez mais estas experincias. Contudo, a difuso para outros estados
no tem sido uma tarefa simples. Como viabilizar esta difuso uma
questo para os movimentos sociais organizados, mas tambm para os
governos federal, estaduais e municipais. O papel destes ltimos tem se
restringido praticamente ao nanciamento. Caberia aos governos um
papel mais pr-ativo, que inclusse processos de formao, assistncia
tcnica e parcerias que viabilizassem terra em reas centrais e em reas
infra-estruturadas, com acesso aos servios urbanos, aos equipamentos
pblicos, ao transporte e s oportunidades de trabalho.
Ao mapearmos os diversos empreendimentos contratados e/ou
selecionados vemos uma signicativa presena dos movimentos de
moradia e reforma urbana. Os programas tm, de fato, fomentado a
organizao social e a ampliao da base dos movimentos de moradia?
Os benecirios do programa permanecem na luta pelo direito
cidade, aps a entrega das chaves da sonhada casa?
Embora os movimentos de moradia tenham tido um papel central
na criao dos programas e tenham uma forte presena nestes, a
demanda atendida foi mais abrangente, alcanando grupos que podem
estar tambm mais ou menos organizados. O Estado do Rio Grande do
Sul, por exemplo, revela uma forte organizao na rea rural: nos trs
programas teve um nmero expressivo de pequenos empreendimentos
contratados. Pouco mais da metade (55%) da produo de unidades
habitacionais no PMCMV-Entidades e 34%, no PCS, vinculavam-se aos
movimentos de moradia e reforma urbana. Quem so os grupos e
entidades que esto acessando os programas? Que concepes trazem
de autogesto para a produo social da moradia e do habitat?
A origem dos programas autogestionrios na habitao est
fortemente ligada crtica da mercantilizao da moradia e da cidade.
182
A negao do direito cidade para expressiva parcela da populao
produz segregao, desigualdade e, ao mesmo tempo, organizao.
Se os programas nacionais para autogesto so hoje uma realidade,
deve-se a esta organizao. A autogesto surge como a oportunidade
de um determinado grupo traar suas prprias escolhas, denir
seu rumo. So vrios os empreendimentos concludos, em processo
de construo, em contratao, em seleo ou, ainda, grupos sendo
constitudos. Que concepo de autogesto as entidades e grupos
organizados em torno dos empreendimentos comunitrios esto
trazendo para a realidade de nossas cidades? Que mudanas estes
empreendimentos esto produzindo no territrio urbano e na gesto
das cidades? So perguntas para as quais, por enquanto, ainda no
temos respostas, mas que merecem nossa ateno. Anal, qual o rumo
desta histria?
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da Moradia, Programa de Habitao de Interesse Social. Publicao: DOU,
de 03/04/2008 - Seo 1- p.33. Reticao: DOU, de 04/04/2008 - Seo 1.
186
O associativismo produtivo na periferia urbana:
novos conitos em pauta.
105
A principal razo pela qual vem a ser to difcil localizar a utopia
num futuro ligado de maneira crvel ao presente por meio de uma
transformao vivel reside no fato de nossas imagens do presente
no identicarem agente nem processos de mudana. O resultado
que a utopia entra ainda mais nos domnios da fantasia.
106

Introduo
O presente artigo
107
trata das disputas em torno da produo e
do uso da cidade, propondo uma leitura das experincias urbanas
de produo habitacional por autogesto coletiva no Brasil, as quais
ganharam impulso a partir de 2005, atravs dos programas federais
voltados para essa forma de produo. Buscaremos examinar os novos
conitos urbanos resultantes de tais experincias e as possibilidades de
superao do espao perifrico como lugar da ausncia de cidadania,
com base num estudo exploratrio em cinco empreendimentos
autogeridos nas periferias de So Paulo e Porto Alegre
108
. Dessa
primeira aproximao, surgiram algumas novas questes analticas
sobre os processos de produo do ambiente construdo urbano em
105
Arquiteta, Doutora em Arquitetura e Urbanismo pela FAU/USP, professora do IPPUR/UFRJ,
pesquisadora e membro do Comit Gestor da rede Observatrio das Metrpoles.
106
Levitas (1993, p.265), citado em Harvey (2009, p.250).
107
Uma primeira verso desse artigo foi apresentada no 35 Encontro Anual da ANPOCS,
Caxambu, em 2011.
108
A anlise desenvolvida nesse artigo est baseada no estudo exploratrio, realizado em 2010 e
2011, em dois conjuntos habitacionais localizados nos municpios de Viamo e Alvorada, ambos
na Regio Metropolitana de Porto Alegre, e em trs no Municpio de So Paulo, dois na zona
leste e um na zona oeste. Os dois empreendimentos do sul foram organizados pela Cooperativa
Habitacional dos Correios em parceria com associaes comunitrias locais, enquanto os trs de
So Paulo, pela coordenao local da Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP).
187
O associativismo produtivo na periferia urbana...
curso no pas e, consequentemente, novas hipteses de pesquisa e novos
olhares sobre as dinmicas perifricas na totalidade metropolitana.
Ao longo dos anos 2000, novas prticas sociopolticas manifestam-
se nas periferias urbanas do Brasil, alterando o campo de disputas e a
prpria natureza dos conitos urbanos, em determinados territrios.
o que denominamos de associativismo produtivo para qualicar
a produo autogerida de empreendimentos habitacionais por
movimentos sociais, que ganhou impulso, a partir de 2005, atravs
dos programas federais de nanciamento direcionados para essa
forma de produo
109
. Trata-se de uma nova combinao de processos
na produo do espao perifrico: a ao coletiva realiza-se desde
o acesso terra urbana at a produo da moradia e a gesto de
servios, sustentada por um ideal de bem estar urbano construdo
coletivamente.
Grande parte dos conjuntos habitacionais produzidos e geridos,
hoje, por movimentos de moradia e por sindicatos est localizada
na periferia das grandes cidades brasileiras, em reas carentes
de equipamentos e servios pblicos
110
. So bairros inacabados,
localizados tanto em reas consolidadas, porm em permanente
(auto) construo, quanto nas fronteiras do tecido urbano, onde
ainda h poucos sinais da cidade. Em qualquer situao, so bairros
cuja materialidade resultado de uma longa luta comunitria por
acessibilidade e integrao cidade. A chegada de empreendimentos
e agentes vinculados a uma organizao social atuante politicamente
nas escalas metropolitana, estadual e nacional
111
, altera a dinmica
econmica local e o poder dessas localidades no campo de disputa
territorial por recursos pblicos e por controle social sobre os servios
pblicos. Entre as alteraes, encontram-se a chegada de escolas,
creches e parques como resposta s reivindicaes.
A crena dos moradores nas transformaes do espao
109
Sobre os programas federais para autogesto habitacional no Governo Lula, ver os quatro
artigos que compem a primeira parte dessa coletnea.
110
Os prdios residenciais, localizados nas reas centrais das metrpoles brasileiras, que foram
ocupados e reformados de forma autogestionria pelos movimentos de moradia, no foram
analisados nesse artigo, porm fazem parte do universo da pesquisa Autogesto habitacional
e ao coletiva nas metrpoles brasileiras: da poltica nacional s prticas locais (Observatrio das
Metrpoles/IPPUR/UFRJ), coordenada pela autora.
111 O artigo de Felipe Drago, nessa coletnea, analisa a natureza dos vnculos entre os
operadores locais dos empreendimentos autogeridos coletivamente e as lideranas nacionais
e/ou locais dos movimentos de moradia.
188
perifrico alimentada por um ideal do bairro popular construdo
durante a produo coletiva dos conjuntos. Esse ideal composto
pela combinao de diferentes elementos, que variam em funo da
histria e do acmulo desse tipo de experincia por cada movimento
social e em funo da trajetria individual das pessoas envolvidas.
Uma hiptese a ser explorada diz respeito territorialidade dos
empreendimentos: a concentrao de experincias numa mesma
regio pode ser uma das condies para que os coletivos envolvidos
ampliem o universo de suas aes, incorporando novas demandas para
alm da casa com infraestrutura bsica e redenindo as necessidades
a serem superadas
112
.
Em So Paulo, onde os mutires organizados por movimentos
assessorados tecnicamente por prossionais j somam trinta anos
(BARAVELLI, 2006), a luta por moradia digna contm, hoje, uma
extensa lista de necessidades entendidas como bsicas: rede de
infraestrutura, linhas de nibus, creche, escola, posto de sade,
praas e equipamentos de esporte e lazer, agncia bancria, comrcio
diversicado, beleza do imvel, qualidade da construo e do projeto
de arquitetura, tamanho adequado do imvel. Na metrpole gacha,
a pauta ainda reduzida e centrada na casa padronizada com
infraestrutura e transporte (FRUET, 2004). Em ambos os casos, os
efeitos desses empreendimentos na rea do entorno so signicativos.
No entanto, a produo dos conjuntos marcada por conitos
urbanos pouco visveis. Vivencia-se hoje em algumas periferias
brasileiras uma disputa por localizao entre agentes com interesses e
ideais de cidade conitantes: de um lado, empresas da construo civil
e, do outro, organizaes comunitrias e sindicais. Tais organizaes
passam a assumir um duplo papel, o de empreendedor imobilirio
e o de agente poltico, marcado por contradies e que exige dos
movimentos sociais novos saberes e novas estratgias de ao que
subordinem tal empreendedorismo ao sentido da luta poltica. A
fora das aes empresariais do setor imobilirio em dominar extensas
regies das cidades e em pautar os problemas causados por suas
aes impede a viso dos conitos subjacentes ao produtivismo do
setor habitacional voltado para as classes populares. A competio no
mercado de terras em condies desiguais provoca o fechamento das
112
Sobre as relaes entre estratgias territoriais e poder na cidade, ver, na perspectiva histrica,
Raquel Rolnik (1988), para o caso de So Paulo e Christian Topalov (1996), para a gnese dessa
relao nos pases avanados.
189
reas urbanizadas ao acesso dos movimentos sociais. Esse fenmeno
explicado, em boa parte, pelo fato da liberao dos vultosos recursos
pblicos para a proviso da moradia no vir acompanhada de uma
poltica municipal de reserva de terras urbanizadas para habitao
popular, condio para o efetivo planejamento e controle, pelo poder
pblico, da expanso urbana e das prticas especulativas sobre o
solo urbano. Na ausncia desse controle, reas com algum grau de
urbanizao passam a ser disputadas por empresas construtoras com
capacidade de acumular grande estoque de terras.
Aos movimentos de moradia restam as fronteiras da cidade, em
reas mal servidas de equipamentos sociais e servios pblicos bsicos,
a comear pelo transporte, servio que estabelece as distncias
cotidianas na cidade. Em termos locacionais, podemos entender
a conquista da moradia digna pelos movimentos sociais como a
conquista da periferia. A invisibilidade desses conitos faz parte das
estratgias hegemnicas por parte dos setores empresariais frente
s aes protagonizadas por associaes sociais (ZIBECHI, 2011),
aes em que o princpio da cooperao aparece como regulador da
produo e gesto da cidade e, em particular, da moradia (CATTANI,
CORAGGIO E LAVILLE, 2009). As discusses e decises coletivas
em todas as etapas da empreitada, inclusive aps a apropriao do
espao produzido, ampliam o campo de possibilidades de acesso ao
bem estar e o prprio sentido de bem estar, porm no garantem
mudanas nos princpios que orientam as aes dos agentes
envolvidos. Ou seja, experincias de autogesto coletiva podem (ou
no) produzir a mercadoria moradia subordinada ao valor de uso
desse bem. Essa inverso de valores pe em pauta categorias, tais
como moradia digna e cidadania, presentes de forma acrtica
nos programas e leis nacionais e internacionais. Tal problemtica
localiza-se no caminho de mo dupla entre as prticas sociais
concretas e as categorias analticas construdas para investiga-las
(TELLES e CABANNES, 2006).
A autogesto no novo quadro da poltica habitacional
Verica-se hoje no Brasil a retomada do nanciamento pblico
federal para o setor imobilirio como resposta s presses das grandes
empresas da construo civil para a ampliao da demanda solvvel
no mercado habitacional. Tais presses geraram nanciamento
190
extensivo s faixas de renda de 0 a 10 salrios, sob a marca Programa
Minha Casa Minha Vida (PMCMV), orientado por uma poltica de
resultados quantitativos: nmero de contrataes frente ao dcit
habitacional urbano. Tal poltica vem alcanando plenamente seus
objetivos: novos arranjos empresariais que j vinham se formando
desde 2006, atravs da abertura de capital nas bolsas de valores com
atrao de vultosos investimentos internacionais e, consequentemente,
grandes estoques de terras e alta produtividade empresarial. Em
alguns estados brasileiros, como Gois, Rio Grande do Sul, Paran e
Alagoas, as metas de produtividade previstas para 2009/2010 foram
ultrapassadas
113
.
A grande novidade o redirecionamento, indito no pas, dos
investimentos para a populao na faixa de 0 a 3 salrios mnimos,
com at 90% de subsdio: das 769 mil unidades contratadas at 2010,
58% esto alocadas para essa faixa de renda. Porm, as permanentes
reclamaes dos empresrios do setor quanto ao valor da unidade
denido pela Caixa para essa faixa de renda, nos obriga a por em
questo os nmeros ociais.
(...) para essa faixa de zero a trs salrios, cada imvel custa pelo
menos entre R$ 45 mil e R$ 50 mil, incluindo a compra do terreno,
a infraestrutura e a construo da casa. O valor muito apertado.
As construtoras no esto se interessando pelo programa. E as
que se interessam esto tomando prejuzos. Tudo isso atrasa o
cronograma das obras. O setor props ao governo federal que o
preo de cada imvel aumente para R$ 70 mil. (Roberto Kauffmann,
presidente do Sinduscon-Rio, O Globo, 21/04/2011)
Como explicar, ento, a contratao de 22.500 unidades para
a faixa de zero a trs salrios na metrpole do Rio de Janeiro, sendo
16.100 unidades na capital? Pesquisa de campo no empreendimento
Residencial Mlaga Garden, na capital uminense, nanciado pela Caixa
para a faixa de zero a trs salrios, mostrou que o preo nal do imvel
pode chegar R$ 78.000,00, valor bem acima do teto denido pela
Caixa. A realizao desse valor foi possvel atravs do contrato duplo
assumido pelo comprador: um com a Caixa e outro diretamente com
a empresa. Tais estratgias das empresas para garantir um sobrelucro
113
At novembro de 2010, 769 mil unidades haviam sido contratadas com nanciamento do
PMCMV, com investimentos somando 42 bilhes de reais (Caixa/VIGOV/SUMCV).
191
com a especulao imobiliria apontam para uma superestimao do
alcance do Programa para a menor faixa de renda.
Para os empresrios, o grande vilo do Programa o proprietrio
de terras, principalmente nas capitais, responsvel pelo alto preo dos
terrenos ainda disponveis. Esse discurso tem um duplo efeito: (i)
legitima a demanda Caixa por um aumento no valor do nanciamento
para os mais pobres e (ii) oculta as prticas especulativas das prprias
construtoras, geradoras da valorizao fundiria provocada pela
combinao da estocagem de terras na periferia com a produo em
grande escala de empreendimentos para os segmentos acima de trs
salrios.
Os efeitos scio-territoriais desse boom imobilirio nas cidades
brasileiras so os mesmos de dcadas passadas: fechamento das
reas perifricas urbanizadas para os inquilinos de baixa renda e para
os moradores em reas de risco e produo de conjuntos habitacionais
precrios nas fronteiras urbanas, sem a infraestrutura mnima
exigida pela prpria Caixa Econmica Federal (CEF), operadora do
Programa, porm com o aval das Prefeituras. As periferias urbanas
diversicam-se econmica e socialmente, abrigando reas bem
servidas de equipamentos e servios pblicos e reas similares ao que
se denominou nos anos 70, cidades-dormitrio (OJIMA ET ALII,
2011; LAGO, 2007). No entanto, trata-se de um fenmeno que ao
mesmo tempo em que proporciona ganhos efetivos para o morador
em condies de permanecer em seu bairro, bloqueia a entrada da
populao pobre que mais necessita estar cotidianamente prxima de
um mercado dinmico e de servios pblicos. Trata-se de um processo
contraditrio de superao e reproduo da espoliao urbana
(KOWARICK, 1979).
De norte a sul do pas, a produo habitacional para baixa renda
obedece a um mesmo padro de localizao nas cidades: o nosso
histrico padro perifrico. Se nos anos 60 e 70, foi o poder pblico,
atravs das Cohabs, que promoveu a periferizao dos conjuntos,
hoje esse fenmeno promovido diretamente pelas construtoras, que
denem no apenas a localizao e o pblico alvo, mas os projetos,
tipologias e qualidade das edicaes. O poder e o dever dos municpios
de controlarem a localizao e a qualidade dos novos empreendimentos
no esto sendo exercidos. As prefeituras no tm condies tcnicas
e/ou vontade poltica para imporem aes regulatrias, direcionando
os empreendimentos para reas com infra-estrutura. No entanto,
192
muitos gestores municipais invertem o problema, argumentando a
falta de recursos para garantir a infraestrututa no ritmo do Programa
MCMV. A aplicao dos instrumentos de planejamento territorial,
como a ZEIS em reas vazias, previstos nos Planos Diretores e a criao
de um banco de terras para habitao popular no parecem estar na
ordem de prioridades das Prefeituras.
a partir desse novo cenrio da poltica e da produo
habitacional para baixa renda no pas que foi construda a hiptese
central aqui proposta, a saber: estaria em curso em muitas cidades
brasileiras uma disputa por localizao, entre agentes com interesses
e ideais de cidade conitantes: empresas do setor imobilirio versus
associaes comunitrias e sindicais. Dados sistematizados pelo
Ministrio das Cidades evidenciam as desigualdades nas condies
dessa disputa, a comear pelo montante de recursos pblicos federais
direcionados para as linhas Empresarial e Entidades do Programa
MCMV. O Programa MCMV-Entidades a nova verso do Programa
Crdito Solidrio, criado em 2005, para nanciar exclusivamente
empreendimentos habitacionais autogeridos por associaes formadas
por famlias com renda de at trs salrios mnimos
114
. Somando os
recursos dos dois programas, os investimentos foram da ordem de
R$800 milhes, at 2010, fomentando a contratao de cerca de 30
mil unidades habitacionais, segundo dados disponibilizados pelo
Ministrio das Cidades. Para a produo empresarial, o Programa
nanciou em 2009 e 2010, 449 mil unidades, segundo dados da CEF.
Examinando a distribuio das unidades contratadas pelo
Programa Crdito Solidrio entre os estados da Unio, destaca-
se a signicativa concentrao das unidades contratadas em
Gois, Rio Grande do Sul, So Paulo, Maranho e Mato Grosso
do Sul. O Programa Minha Casa Minha Vida Entidades rearma
tal concentrao, porm em menor grau
115
. No cabe aqui nos
determos nos fatores explicativos dessas diferenas regionais, mas
apenas mencionar que a maior adeso aos programas no pode
ser entendida apenas pela capacidade de organizao poltica da
populao local, mas tambm pelo papel dos governos estadual e/ou
114
Sobre a origem e trajetria dos dois programas habitacionais para autogesto, ver o artigo,
nessa coletnea, de Edilson Mineiro e Evaniza Rodrigues.
115
No artigo de Regina Ferreira A autogesto habitacional no Brasil a partir do Governo Lula:
produo e agentes, nessa coletnea, so apresentadas informaes detalhadas sobre o nmero de
unidades habitacionais contratadas por estado da federao e por vinculao aos movimentos
de moradia.
193
municipal como estimuladores ou mesmo promotores dessa forma
de produo associativa
116
.
O acmulo de experincias numa regio garante a aprendizagem
necessria, pelos movimentos sociais e pelos gestores pblicos
117
, para
a difuso da autogesto, quando linhas de nanciamento para esse
pblico so criadas. So muitas as diferenas na forma de gesto e
produo dos empreendimentos entre as regies e entre as organizaes
sociais gestoras. Consequentemente, os bens produzidos apresentam
signicativas diferenas no que se refere qualidade do projeto e da
construo, assim como s estratgias coletivas de apropriao do
espao produzido aps sua ocupao.
Qualicaremos, a seguir, dois processos vericados na dinmica
da autogesto da moradia em So Paulo e Porto Alegre: a disputa por
localizao na cidade e a construo de bairros residenciais.
A disputa por localizao na cidade
A liberao dos vultosos recursos pblicos para a proviso da
moradia no vem acompanhada de uma poltica municipal de reserva
de terras urbanizadas para habitao popular, condio para o efetivo
planejamento e controle da expanso urbana e da especulao fundiria
pelo poder pblico. Na ausncia desse controle, reas com algum grau
de urbanizao passam a ser disputadas por organizaes de moradores
e por construtoras, com considerveis vantagens para o segundo agente.
Nas metrpoles de Porto Alegre e So Paulo, lideranas a frente
do processo de produo de empreendimentos por autogesto falam
da disputa desigual por terra.
Um empresrio da cidade que cou sabendo que a gente tinha
uma proposta, que a gente ia fazer l em cima, correu na frente,
botou 850 mil vista, botou 50 mil a mais e a gente perdeu aquele
projeto l, e a a gente saiu de Porto Alegre e tivemos que correr
na regio metropolitana pra achar rea. (...) Tinha prazo pra usar o
dinheiro e a foi correria total e voamos pra regio metropolitana,
116
A localizao por municpio dos empreendimentos nanciados pelo Crdito Solidrio
evidencia diferenas claras no padro de distribuio em cada estado: no Rio Grande do Sul
os empreendimentos esto espalhados por inmeros pequenos municpios (principalmente na
regio norte do estado), enquanto em So Paulo, h forte concentrao na metrpole da capital.
117
Sobre a aprendizagem ao longo do processo de implementao da poltica, ver o artigo de
Jssica Naime, nessa coletnea.
194
fomos em Eldorado do Sul, Alvorada e Viamo. Aqui em Viamo
a gente encontrou todas as condies. A cmara municipal, atravs
do vereador Deda, fez uma lei em uma semana pra se readequar
ao crdito solidrio, nas isenes e em toda desburocratizao pra
ser rpido. (...) Os caras abriram a prefeitura pra gente, abriram a
cmara de vereadores, acharam um proprietrio, um loteador que
tinha um empreendimento j pronto, com toda a infra-estrutura.
Era tudo o que a gente queria. (Entrevista com Paulo Machado,
em junho de 2010.
118
)
Na regio aqui, acabou os terrenos de vinte mil metros quadrados,
que um tamanho razovel para trabalhar; no muito pequeno
nem muito grande. Acabou. Esses terrenos todos foram comprados
para trs a seis [salrios mnimos], pela Tenda, pela Rossi, pela
Gasa. A gente tem uma lista dos terrenos, e vamos l ver os
terrenos. (Entrevista com Evaniza Rodrigues, em abril de 2011
119
.)
As duas falas acima deixam claro que a competio no mercado
de terras em condies desiguais provoca o fechamento das reas
urbanizadas ao acesso dos movimentos sociais. Restam a esses as
fronteiras da cidade. A maior parte dos conjuntos habitacionais
produzida em reas mal servidas de equipamentos sociais e servios
pblicos bsicos.
Os empreendimentos autogeridos pela Unio de Movimentos
de Moradia no municpio de So Paulo concentram-se nas regies
perifricas, onde em algumas reas ainda verica-se a ausncia de
cidade. Na zona oeste, onde est localizado o conjunto Colinas do Oeste
(Imagem 10), as condies de acessibilidade (trem e nibus) e de oferta
de servios e comrcio so superiores as da zona leste, no entorno dos
conjuntos Paulo Freire e Unidos Venceremos (Imagem 09).
Aqui um bairro ainda muito carente, carente de infra-estrutura,
de conduo... Por enquanto assim, j esteve pior. Acho que hoje
118
Paulo Machado funcionrio da Empresa Brasileira de Correios, na regional do Rio Grande
do Sul, e coordenador da Cooperativa Habitacional dos Correios, organizando a produo
de conjuntos habitacionais por autogesto em parceria com associaes prossionais e de
moradores, em vrios municpios da metrpole gacha. Sua fala refere-se compra de uma gleba
j loteada no municpio de Viamo, na periferia metropolitana, com nanciamento do Programa
Crdito Solidrio, onde foram construdas 204 casas por autogesto.
119
Evaniza Rodrigues da coordenao nacional da UNMP e coordenadora da Unio de
Movimentos de Moradia em So Paulo, organizando a produo de conjuntos habitacionais por
autogesto, na zona leste da capital. Sua fala refere-se a essa regio e tentativa de compra de
terrenos pelos movimentos, com nanciamento do Programa MCMV Entidades.
195
t mdio. O transporte aqui difcil, de manh uma briga nas
lotaes. Ento eu sempre falo, gente, no tem que brigar, fazer
um abaixo assinado, colher as assinaturas e levar onde tem que
levar, at pro Ministrio se precisar. (Entrevista com Mariza
120
, em
dezembro de 2010.)
Quando a gente chegou nesse bairro aqui s tinha um mercadinho,
que no vendia nem copo descartvel. Chegamos aqui no terreno
cheio de mato, pra carpir. (...) Ento o bairro foi valorizando com
a nossa chegada aqui, porque a gente consome, a gente compra.
(Entrevista com Rose
121
, em dezembro de 2010.)
O mesmo cenrio foi identicado em conjuntos produzidos pelos
movimentos sociais na periferia de Porto Alegre
122
.
Escola tem problema aqui; o mundo de crianas que a gente v
a. A escola que a gente tem opo de colocar ca l em cima, d
uns trs quilmetros, para uma criana ir a p todo dia no tem
condies. E se tu for colocar em uma particular, a quatrocentos
reais. (Entrevista com Cleber
123
, em junho de 2010.)
As condies de carncia vividas no incio da empreitada,
no entanto, no inibem as expectativas e as aes coletivas de
transformao da rea adquirida num bairro residencial com (alguma)
qualidade de vida urbana. A aquisio da terra via mercado formal e a
do imvel via nanciamento pblico guardam o sentido da conquista,
resultante da luta poltica.
120
Mariza moradora do conjunto Unidos Venceremos, na zona leste de So Paulo, produzido
no regime de autogesto e nanciado pela Cohab-SP.
121
Rose moradora do conjunto Paulo Freire, na zona leste de So Paulo, produzido no regime
de autogesto e nanciado pela Cohab-SP.
122
Ver artigo de Julia Wartchow, nessa coletnea.
123
Cleber morador de um conjunto nanciado pelo Crdito Solidrio, no municpio de
Alvorada, na periferia metropolitana de Porto Alegre. Foram construdas 60 casas, numa parceria
entre a Cooperativa dos Correios e a UAMA (Unio de Associaes de Moradores de Alvorada).
196
A construo do bairro popular
Os avanos qualitativos e quantitativos da produo por autogesto
apresentam diferenas signicativas entre as metrpoles de So Paulo
e Porto Alegre, em funo (i) da base social, das formas de organizao
e da capacidade de mobilizao das associaes (comunitria ou
sindical), (ii) da presena e do perl das assessorias tcnicas e (iii) da
atuao das instncias governamentais locais envolvidas com a poltica
habitacional. ao longo da interao entre esses trs agentes que o
ideal do bairro popular vai sendo (re)construdo. O acmulo desse
tipo de experincia por parte das lideranas e assessorias e a trajetria
de vida das pessoas envolvidas tambm so fatores determinantes das
escolhas feitas e da escala territorial da ao coletiva.
No d pra pensar que aquele empreendimento vai ser uma ilha.
Ele tem as relaes com o que tem em volta dele, com as coisas
boas e com as coisas complicadas que aquele entorno vai ter. S
que a chegada de um movimento organizado num lugar, claro
que gera um impacto. (...) Depois de algum tempo esses processos
vo contagiando quem t em volta. Uma coisa que a gente faz,
especialmente nos projetos sociais, de que nunca fechado
para aquele grupo [mutirantes do movimento], desde aumentar
o comrcio, as linhas de nibus... (Entrevista com Evaniza
Rodrigues, em abril de 2011.)
A continuidade, ao longo do tempo, de experincias autogeridas
numa mesma regio parece ser a condio para que os coletivos
envolvidos ampliem o universo de suas aes, incorporando novas
demandas para alm da casa com infraestrutura bsica. Estudos em So
Paulo e Porto Alegre apontam diferenas na denio das necessidades
a serem superadas. Em So Paulo, onde os mutires organizados por
movimentos assessorados tecnicamente por prossionais
124
j somam
trinta anos, a luta por moradia digna contm, hoje, uma extensa lista
de necessidades entendidas como bsicas: rede de infraestrutura,
linhas de nibus, creche, escola, posto de sade, praas e equipamentos
de esporte e lazer, agncia bancria, comrcio diversicado, beleza do
124
Os movimentos de moradia em So Paulo contam, h muitos anos, com assessoria tcnica
de diferentes escritrios de arquitetura, tcnicos sociais e advogados, diferentemente de Porto
Alegre, onde a assessoria tcnica pontual e pouco organizada.
197
imvel, qualidade da construo e do projeto de arquitetura, tamanho
adequado do imvel. Na metrpole gacha, a pauta ainda reduzida
e centrada na casa padronizada com infraestrutura e transporte. Em
ambos os casos, no entanto, os efeitos desses empreendimentos na
rea do entorno so evidentes.
Em Viamo, municpio perifrico com urbanizao descontnua
e precria, a chegada de um empreendimento residencial produzido
por organizaes sociais com legitimidade na esfera poltica local,
altera as condies urbanas de vida na rea e provoca novos conitos.
por isso que a gente teve problemas. Aqui a primeira estao
de tratamento de esgoto na cidade, as ruas todas pavimentadas
com rede eltrica que no tem nos outros. Comearam a visitar a
gente aqui, a roubar, roubar. O pessoal aqui do lado, achando que a
gente tinha dinheiro e ns nessa pedreira do co. (Entrevista com
Paulo Machado, em junho de 2010.)
Em So Paulo, conjuntos habitacionais com mais de dez anos de
vida expressam, hoje, o contnuo processo de construo do bairro
idealizado pelos moradores. Esse o caso do conjunto Unio da
Juta
125
, concludo em 1997 e localizado numa extensa e montona
rea de conjuntos produzidos pela companhia estadual de habitao.
O movimento de moradia da zona leste administra diferentes servios
pblicos no conjunto, tais como creche para 110 crianas, atividades
extracurriculares para jovens e posto de atendimento da Caixa
126
. Essas
aes so entendidas como conquistas dos mutirantes do conjunto
para todo o bairro.
Nada s pra gente daqui do mutiro. aberto pra toda a
comunidade. Tem mes que moram aqui nesses prdios prximos,
como tem me que tive que buscar l do outro lado da Juta.
(Entrevista com Cris
127
, sobre o funcionamento da creche, em abril
de 2011.)
125
O conjunto Unio da Juta abriga 160 apartamentos e est prximo de mais dois conjuntos
produzidos pelo movimento da zona leste, que abrigam juntos 630 unidades residenciais. Ver
Imagem 11 no Caderno de imagens..
126
A creche conveniada com a Prefeitura de So Paulo e as funcionrias so moradoras do
conjunto. O Posto da Caixa Econmica tambm resultado de convnio do banco com o
moviemento e os funcionrios tambm so moradores.
127
Cris coordenadora da creche e moradora do conjunto Unio da Juta.
198
Por m, um item importante presente na pauta de prioridades
dos movimentos em So Paulo: a qualidade da moradia, no que se
refere ao padro esttico e construtivo, rea til da habitao e s
reas coletivas. As discusses e decises coletivas em todas as etapas da
empreitada ampliam o campo de alternativas em todas as dimenses.
Ento a assessoria fazia apresentao num datashow de todas
aquelas obras que eles j zeram pro movimento e a gente cava
olhando ali o que era legal e o que no era... A gente queria uma
varandinha. E a eles iam colocando e sempre orientando: olha
isso possvel... Uma piscina no , no tem recurso pra isso.. Ah
t. Um playground tem condio. Uma quadra de esporte no d,
porque no tem terra suciente pra fazer. Ento assim: a gente
falava, pensava, sonhava e eles diziam pra gente se conseguiam
colocar ou no no projeto. E no nal saiu a esse desenho gostoso,
maravilhoso... (Entrevista com Adriana
128
, em junho de 2010).
A qualidade do material de construo, como janelas de alumnio,
e a introduo de sacadas e cores fortes nas fachadas, por exemplo, so
valorizadas pelos moradores, garantido distino e status na relao
com o padro construtivo do entorno. Em muitas das experincias
analisadas cou clara a busca dos moradores em diferenciarem suas
habitaes do padro tpico dos conjuntos estatais (Imagens 11, 12 e
13). Como disse uma liderana
129
, os mutires vo ajudando os bairros
perifricos a terem cara de cidade. Aparncia e essncia, aqui, so
indissociveis. A qualidade esttica acompanhada por apartamentos
com rea superior ao mnimo denido hoje pela Caixa - 42m com
rea til de 37m - e que se tornou o padro habitacional para as
famlias na faixa de zero a trs salrios. As reas dos apartamentos dos
conjuntos Colinas da Oeste, Unio da Juta e Paulo Freire so,
respectivamente, 56m, 65m e 56m
130
.
128
Adriana coordenadora do mutiro Colinas da Oeste, na zona oeste de So Paulo.
129
Fala de Evaniza Rodrigues.
130
O conjunto Colinas da Oeste, a ser inaugurado neste ms de maio de 2011, foi nanciado
pelo programa Crdito Solidrio e contou com a assessoria tcnica da Ambiente Arquitetura. Os
conjuntos Unio da Juta e Paulo Freire tiveram assessoria tcnica da Usina, sendo o primeiro
nanciado pela Cia Estadual de Habitao (CDHU) e o segundo, pela COHAB do municpio
de So Paulo.
199
Consideraes nais
Apresentamos nesse trabalho os primeiros resultados de uma
pesquisa em andamento sobre os avanos na produo autogerida
do espao urbano por movimentos sociais, destacando as disputas
por localizao com o setor empresarial e as barreiras impostas pelo
mercado e pelo Estado a sua plena difuso nas cidades brasileiras.
Evidenciamos as contradies nas polticas urbanas a partir de
2003, perodo marcado por crescentes recursos pblicos federais
direcionados para a produo de habitao popular por grandes
empresas e, em menor escala, por associaes comunitrias e sindicais,
cujas racionalidades de atuao so antagnicas: no caso das empresas,
o critrio de qualidade do bem produzido est subordinado ao critrio
de produtividade, enquanto para as associaes aqui estudadas, a
produtividade est subordinada ao valor de uso do bem autogerido.
Nesse contexto, as municipalidades assumem papel central no
gerenciamento dos conitos de interesse em pauta, especialmente em
relao s polticas regulatrias de uso e ocupao do solo. No entanto,
so poucos os governos locais que se utilizam dos instrumentos legais
existentes em aes contrrias aos interesses privados, como o controle
da especulao fundiria.
Os casos estudados nos fornecem algumas indicaes de que as
associaes comunitrias e sindicais produtoras de empreendimentos
habitacionais autogeridos comeam a alterar as bases do conito urbano,
ao mesmo tempo em que seus projetos e aes so transformados nesse
campo de luta. A concentrao dos empreendimentos nas periferias
urbanas nos expe as contradies presentes nesses territrios, ainda
no totalmente apropriados pelas grandes empresas do setor imobilirio.
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201
O acesso terra para autogesto habitacional
na Regio Metropolitana de Porto Alegre:
o caso do Loteamento Vivendas So Tom
Julia Wartchow
131
Introduo
A terra um elemento central nos processos de excluso
e segregao urbana, como tem sido apontado por diversos
pesquisadores, e o acesso propriedade reconhecidamente se constitui
um obstculo para a produo de moradias. A terra, portanto, um
componente essencial das polticas habitacionais e sua disponibilidade
em quantidade e condies adequadas condio fundamental para o
xito dessas polticas (BRASIL, 2007).
O principal valor da terra urbana est diretamente relacionado
sua localizao e acessibilidade a outros pontos do espao. Da
localizao depende tambm, em boa medida, as oportunidades de
insero social o que, para a populao de baixa renda, pode ser
absolutamente decisivo:
Cada homem vale pelo lugar onde est; o seu valor como produtor,
consumidor, cidado depende de sua localizao no territrio. Seu
valor vai mudando incessantemente, para melhor ou para pior, em
funo das diferenas de acessibilidade (tempo, frequncia, preo)
independentes da sua prpria condio. Pessoas com as mesmas
virtualidades, a mesma formao, at mesmo o mesmo salrio, tm
valor diferente segundo o lugar em que vivem: as oportunidades
no so as mesmas. Por isso, a possibilidade de ser mais ou menos
cidado depende, em larga proporo, do ponto do territrio onde
se est. (SANTOS, 1987:81).
131
Arquiteta e Urbanista, mestre pelo Programa de Ps-graduao em Planejamento Urbano e
Regional/UFRGS.
202
Julia Wartchow
Os equipamentos coletivos e infraestruturas urbanas, geralmente
produzidos por investimentos pblicos, valorizam os terrenos sem que
para isso os proprietrios faam qualquer esforo (VILLAA, 2001:30).
Por isso, a reteno especulativa dos terrenos deve ser enfrentada com
polticas pblicas. Porm, os avanados dos instrumentos da poltica
urbana do Estatuto da Cidade que poderiam controlar a expanso
urbana e a especulao fundiria raramente esto regulamentados em
nvel municipal e so aplicados de acordo com as circunstncias e
apenas a uma parte do territrio (MARICATO, 2011:134).
No campo ou na cidade, a terra continua a ser um n na
sociedade brasileira, fonte de muitos conitos sociais que ganhou
complexidade a partir dos anos de 1980, principalmente devido a
mudanas na organizao da produo capitalista (Ibid.:185-6). Nos
ltimos 25 anos, surgiram novas formas de ocupao da periferia
urbana e do espao regional: indstrias, grandes shoppings, depsitos,
portos secos e condomnios fechados passaram a disputar espao com
a populao excluda das reas mais centrais. Consequentemente, as
terras perifricas tambm foram valorizadas pelo mercado imobilirio
(Ibid.:103-5).
Com os novos programas do governo federal de nanciamento
autogesto habitacional, as cooperativas e associaes de moradores
de baixa renda passam a integrar a arena dos atores que disputam
terras nas cidades e, nesse contexto, muitas vezes, precisam obedecer
as regras do mercado imobilirio convencional, o que muitas vezes lhes
causa considerveis desvantagens na disputa (LAGO, 2011). Segundo
dados divulgados pelo Ministrio das Cidades, em 43% do total de
contratos assinados no mbito do Programa Crdito Solidrio
132
,
houve compra de terra pelas cooperativas e associaes proponentes.
O percentual sobe para 52% no Programa Minha Casa, Minha
Vida Entidades (BRASIL, 2010; 2011). Nestes casos, as entidades
precisaram encontrar terrenos e negociar com os proprietrios, alm
de desempenhar outras tarefas envolvidas na gesto do processo de
produo da moradia.
O objetivo deste artigo
133
contribuir para a compreenso das
132
Considera-se aqui a modalidade Aquisio de terreno e construo.
133
O artigo apresenta algumas concluses da dissertao produzida pela autora A autogesto da
produo habitacional como alternativa de acesso moradia: a experincia da Cooperativa dos Correios,
na Regio Metropolitana de Porto Alegre. 2012. Dissertao (Mestrado em Planejamento Urbano e
Regional) - Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
203
O acesso terra para autogesto habitacional na Regio Metropolitana...
diculdades enfrentadas pelas cooperativas no acesso terra e, a
partir disso, sugerir uma reexo sobre o tipo de cidade que se est
produzindo nos programas nanciados pelo poder pblico, em especial,
o Programa Crdito Solidrio (PCS), criado em 2004. Para isso, ser
abordado o caso do empreendimento Vivendas So Tom localizado
no municpio de Viamo, que integra a Regio Metropolitana de Porto
Alegre (RMPA). Esse empreendimento foi um dos primeiros a serem
realizados pelo PCS. Foi executado atravs de um consrcio que reuniu
quatro cooperativas, que so fruto de uma poltica de incentivos
criao de cooperativas habitacionais implementada em Porto Alegre
entre 1989 e 2004 nos governos do Partido dos Trabalhadores (PT).
Naquela poca, o poder pblico ajudava as cooperativas a se formar
e a se estruturar, acompanhando-as em todas as etapas da produo
da moradia, inclusive na procura de terrenos (FRUET, 2004). A partir
de 2005, as circunstncias obrigaram as cooperativas a agir com mais
autonomia, devido a mudanas polticas que resultaram na perda do
apoio da prefeitura. No caso estudado, que passa por essa transio
poltica, veremos que mesmo cooperativas que acumulavam alguma
experincia encontraram enormes diculdades para acessar a terra.
Este artigo tem dois objetivos mais especcos: primeiro,
promover um registro da histria da compra do terreno a partir
do relato das lideranas e do engenheiro que prestou assistncia
tcnica s cooperativas; e, segundo, fazer uma anlise do terreno
comprado a partir de visitas ao local, de fotos areas e da viso de
diversos atores, a saber, as lideranas das cooperativas, os moradores
e corretores imobilirios que atuam no bairro do empreendimento.
A metodologia utilizada ainda incluiu a consulta a documentos nos
arquivos das cooperativas e da Gerncia de Desenvolvimento Urbano
da Caixa Econmica Federal (GIDUR/RS). Os valores informados
neste trabalho so todos aproximados. O fato do empreendimento ter
sido contratado em cinco mdulos, fracionou as informaes e no foi
encontrada a documentao completa. Ainda assim, possvel ter uma
boa ideia dos valores.
A conquista da moradia digna pelos movimentos sociais
est relacionada conquista da periferia, pois a maior parte dos
conjuntos habitacionais produzida em reas mal servidas de
equipamentos sociais e servios pblicos bsicos, a comear pelo
transporte, servio que estabelece as distncias cotidianas na cidade
(LAGO, 2011). O Loteamento Vivendas So Tom no foge regra
204
Julia Wartchow
e contribui para produzir a expanso do tecido urbano na periferia
de um bairro consolidado em que faltam servios e equipamentos
urbanos. O empreendimento composto por 204 casas trreas com
dois dormitrios e rea construda de 42,90 m em terrenos de, em
mdia, 170,71m.
O processo de compra do terreno
Entre os motivos que levaram as cooperativas a formar um
consrcio est o fato de terem de resolver pela primeira vez problemas
complexos com os quais no tinham familiaridade, que envolvem, alm
do processo de produo da moradia, tambm a complexa burocracia
do programa. As lideranas das cooperativas que executaram o
empreendimento se conheceram atravs do Frum de Cooperativas
de Porto Alegre. Duas cooperativas so de origem sindical: a
COOHRREIOS, dos empregados dos Correios e a COOHATERRA,
do sindicato dos professores e funcionrios da rede estadual de
educao. As outras duas tm origem comunitria: a COOHAGIG
e a COOPHABON. Inicialmente havia uma quinta cooperativa que
acabou desistindo do consrcio.
A COOHRREIOS, criada em 2004 para acessar os recursos do
PCS, foi quem liderou o consrcio. As outras cooperativas tm origem
anterior. A COOHATERRA surgiu em 1995. Chegou a fazer diversos
esforos para arrecadar recursos e mobilizou os cooperados na
procura por terrenos nas Zonas Sul e Leste da capital. A Cooperativa
Habitacional Bonsucesso (COOPHABON) foi criada em 2001
para tratar da regularizao fundiria de um bairro perifrico da
capital a Lomba do Pinheiro. Em 1999, antes de ser formalmente
instituda, a cooperativa chegou a comprar um terreno em grande
parte situado em rea de preservao ambiental. Na poca, por falta
de conhecimento e orientao, muitas cooperativas compraram reas
irregulares, criando problemas at hoje no resolvidos. A Cooperativa
Habitacional Giusepe Garibaldi (COOHAGIG) surgiu em 2002,
formada por moradores de uma rea irregular em meio a um bairro
nobre da capital. Chegaram a conseguir verba para comprar terra
pelo Oramento Participativo (OP) municipal, mas abriram mo do
recurso em prol de outra comunidade.
Em 2004, em posse da Carta de Crdito do PCS, essas cooperativas
receberam auxlio da prefeitura de Porto Alegre para encontrar
205
um terreno. O Departamento Municipal de Habitao (DEMHAB)
implementava ento o programa Urbanizador Social, cujo objetivo
era promover uma parceria entre promotores de loteamentos
irregulares e o poder pblico municipal, visando a produo de lotes
populares regularizados
134
. Essa parceria s se mostrou vivel em
reas perifricas em expanso, carentes de infraestrutura e servios
e foi testada na Zona Leste da cidade. As cooperativas apoiaram o
programa, pois assim contavam com as orientaes do DEMHAB,
que as levava em reas cadastradas e participava das negociaes com
os proprietrios de terra. O envolvimento do poder pblico tambm
proporcionava uma maior credibilidade s cooperativas junto aos
proprietrios (MENEGASSI, 2006).
Atravs do Urbanizador Social, as cooperativas chegaram a
encontrar um terreno na Av. Protsio lves, em Porto Alegre, com
boa acessibilidade, embora em localizao perifrica. Seria necessrio
lotear a rea e executar a infraestrutura, mas a localizao, considerada
central pelas lideranas, compensaria o investimento. Em 2005, com
a mudana do governo municipal, o programa Urbanizador Social foi
interrompido e as cooperativas perderam o apoio da prefeitura. No
mesmo ano, perderam tambm o terreno:
Um empresrio da cidade que cou sabendo que a gente tinha
uma proposta [...] correu na frente, botou 850 mil vista, botou
50 mil a mais e a gente perdeu aquele projeto l, e a a gente saiu
de Porto Alegre e tivemos que correr na regio metropolitana pra
achar rea. (Entrevista com Paulo Machado
135
).
O desnimo foi muito grande. E, naquele momento, o
encorajamento do engenheiro que lhes prestava assistncia tcnica se
revelaria decisivo para evitar a disperso do grupo.
A necessidade de usar a Carta de Crdito no prazo de dois anos
empurrou as cooperativas para uma procura por terrenos em outros
municpios da Regio Metropolitana. Um dos tcnicos da GIDUR/
RS aconselhou as cooperativas a procurarem terrenos em loteamentos
j existentes para que no precisassem lotear uma gleba. Esse tcnico
indicou reas em Alvorada, Eldorado do Sul, entre outros municpios.
134
Sobre o programa Urbanizador Social, ver DAMSIO, 2006.
135
Coordenador Administrativo da COOHRREIOS, entrevistado em junho de 2010 por equipe
de pesquisa coordenada por Luciana Corra do Lago, do IPPUR/UFRJ.
206
Julia Wartchow
Enquanto isso, um funcionrio dos Correios, na poca chefe de Paulo
Machado, coordenador administrativo da COOHRREIOS, entrou em
contato com a prefeitura e com a cmara de vereadores de Viamo,
procurando algum loteamento naquele municpio. O contato surtiu efeito
e o corretor imobilirio e Vereador Ddo, do PT, indicou o loteamento
Vivendas de So Tom e os colocou em contato com o proprietrio.
As cooperativas tiveram de optar entre os loteamentos de Alvorada,
Eldorado do Sul e Viamo (Imagem14
136
). O loteamento de Alvorada
foi descartado por causa da fama de municpio violento
137
. A rea em
Eldorado do Sul era plana e bem localizada. Foi descartada porque o
proprietrio no se mostrou disposto a baixar o preo dos terrenos para
o valor que as cooperativas podiam pagar. O loteamento de Viamo foi
escolhido porque a prefeitura local ofereceu as melhores condies, isto
, alm de criar em uma semana uma lei especca para o PCS, isentando
as cooperativas de diversas taxas
138
(o que representou uma economia
de cerca de 62 mil reais no projeto todo), tambm se disps a participar
das negociaes com o proprietrio do terreno. Tambm agradou s
cooperativas o fato do loteamento ter toda a infraestrutura j executada
com vias pavimentadas, meio-o, iluminao pblica, redes de gua, esgoto
energia e eltrica, e dispor at mesmo de uma estao de tratamento de
esgoto, a primeira da cidade. O proprietrio tambm se mostrou muito
acessvel, se dispondo a alterar o tamanho dos lotes para adequar o valor
dos terrenos s possibilidades nanceiras das cooperativas, conforme
havia sugerido um dos tcnicos da GIDUR/RS. Esse ajuste envolveu novo
trmite na prefeitura e seria realizado em menos de um ms.
Depois de selecionadas pelos dirigentes das cooperativas, as trs
reas foram colocadas em votao em assembleia. Quatro cooperativas
optaram por Viamo. Neste momento, a quinta cooperativa que
formava o consrcio desistiu, optando por Eldorado do Sul. Na viso
dessa ltima cooperativa, o loteamento situado em Eldorado do Sul
tinha melhor localizao e estava distante a apenas 15 minutos de
carro do centro de Porto Alegre
139
.
136
As imagens desse artigo esto no Caderno de imagens, no nal da publicao.
137
Na mesma rea a COOHRREIOS realizaria outro empreendimento pelo PCS em 2007.
138
As taxas referidas na Lei Municipal n 3.391/2005 so: Anotaes de Diretrizes Municipais,
Alinhamento, Taxa de Aprovao de Projetos, Alvar de Construo e Carta de Habitao.
139
Alm dos terrenos desse loteamento serem mais caros, o empreendedor exigia telha de barro
e esquadrias de madeira, elevando o custo das edicaes. Por esse motivo, as casas daquela
cooperativa acabaram sendo executadas com somente um dormitrio.
207
Em 2006, o terreno localizado em Viamo nalmente foi
comprado. A Carta de Crdito, que inicialmente nanciaria 311 casas,
acabou nanciando um empreendimento de 204 casas, de acordo com
a possibilidade do terreno. A COOPHABON foi beneciada com 85
casas, a COOHRREIOS com 59 e a COOHATERRA e a COOHAGIG
com 30 cada (Imagem 15). As negociaes com o proprietrio do
terreno foram facilitadas, na poca, pelo pagamento vista da rea.
Esse proprietrio era um investidor, dono de uma construtora e
incorporadora. Tinha vrios terrenos no bairro So Tom, alm
de condomnios e loteamentos. Com a alterao do parcelamento
do loteamento, os lotes que j haviam sido comercializados foram
renegociados com os compradores de modo a agrupar as reas das
cooperativas.
Os critrios priorizados para a escolha do terreno foram o preo,
o fato dos loteamentos j serem aprovados e o tamanho da rea
critrio que agregou complexidade busca, pois foi considerado muito
difcil encontrar um terreno grande o suciente para comportar todas
as cooperativas. O contato com o poder pblico municipal ocorreu
basicamente atravs de um vereador e no foi feito uso de qualquer
instrumento de acesso terra, que alis sequer existiam no plano
diretor vigente
140
.
A rea do Loteamento Vivendas So Tom tem topograa
acidentada. H uma diferena de 30 metros da parte mais alta, por
onde se d o acesso, parte mais baixa, onde existe uma rea de
Preservao Permanente junto a um arroio. Os lotes menores cam
mais prximos ao acesso, enquanto os maiores cam na cota mais baixa.
Deste modo, haveria uma compensao, pois os moradores dividiram
igualmente entre si todos os custos do empreendimento. Cada quadra
foi aprovada como sendo um condomnio e contm benecirios das
quatro cooperativas.
Foram adquiridos cerca de 3,5 hectares por aproximadamente
R$ 1.995.000,00, perfazendo R$ 57,25 por m de terreno. Da rea
adquirida, 300,00m foram destinados a uma via local. Os terrenos
medem predominantemente 6,50 x 25,00m, mas os tamanhos variam
bastante, de 150,15m a 245,65m. As cooperativas no aceitaram que
os terrenos tivessem menos de 150m. Alguns lotes apresentam um
desnvel de at trs metros e cometeu-se o erro de utilizar o mesmo
projeto do terreno da Av. Protsio lves, que era plano, com o intuito
140
O Plano Diretor era de 1996. No nal de 2006 seria aprovado o novo Plano Diretor.
208
Julia Wartchow
de economizar. Assim, os custos adicionais com aterros e fundaes
profundas foram da ordem de 56 mil reais. O empreendimento foi
realizado com cerca de R$ 4.641.000,00
141
. Deste modo, 44,19% do
valor do empreendimento foram comprometidos com o terreno,
totalizando R$ 58,89 por m de terreno. Cada lote custou cerca de R$
9.800,00. O valor gasto por casa, somando a construo e o terreno,
variou entre R$ 21.000,00 e R$ 24.600,00
142
, conforme o mdulo.
Caracterizao do bairro So Tom e do empreendimento
Viamo um municpio com cerca de 240 mil habitantes, com
territrio muito extenso e baixa densidade populacional (Censo
IBGE, 2010). A cidade tem uma vasta rea rural e se estrutura
principalmente ao longo de uma rodovia estadual, a RS-040. As
paradas de nibus situadas ao longo dessa rodovia servem de
referncia para a localizao de estabelecimentos comerciais, para
servios e para as diversas vilas da cidade. O loteamento em questo
tem acesso pela Parada 42 e est distante 20 km do centro de Porto
Alegre e 9,5 km do centro de Viamo.
Na regio em que est o Bairro So Tom predominam
loteamentos distribudos de maneira dispersa, sendo densamente
habitados por populao de baixa renda e prximos de alguns
condomnios fechados. Na regio h diversas reas de preservao
permanente e reas verdes, muitas delas ocupadas. O parcelamento
urbano descontnuo e fragmentado, sem integrao viria e com
a malha urbana espraiada (VIAMO, 2006). Nas Imagens 16 e 17
apresentada uma vista do bairro.
H consenso entre os moradores que o servio de transporte
coletivo a pior coisa do loteamento. A comear pela parada
de nibus, distante a ponto de os moradores da parte baixa do
empreendimento levarem de 20 a 25 minutos a p para chegarem
at ela. Alm disso, os horrios dos nibus so muito espaados.
Segundo o testemunho dos moradores, no m de semana pode-se
esperar at trs horas pela chegada do nibus. Domingo um dia em
que praticamente no h transporte. Diariamente, muitos moradores
utilizam o transporte pblico que possui uma tarifa intermunicipal
141
Aproximadamente R$ 4.325.500,00 do Fundo de Desenvolvimento Social e R$ 315.500,00 de
contrapartida dos benecirios.
142
Este valor inclui todas as despesas, inclusive com legalizao e regularizao do imvel.
209
cara e que desumanamente lotado. Em horrios de pouco trnsito,
os moradores que trabalham perto do centro de Porto Alegre levam
cerca de 1h30min de nibus. No entanto, as pessoas que deixam suas
casas s seis horas da manh levam cerca de 2h30min para o mesmo
trajeto. Quem trabalha na Zona Norte de Porto Alegre chega a perder
cinco horas dirias no deslocamento domiclio-trabalho. O bairro
atendido por uma linha metropolitana que leva capital e duas linhas
municipais que levam ao centro de Viamo e ao bairro Santa Isabel.
As crianas do loteamento esto matriculadas em pelo menos cinco
escolas dos arredores, devido falta de vagas na escola mais prxima,
a nica acessvel a p. Os moradores desconhecem a existncia de
alguma creche por perto. Quanto ao posto de sade, distante cerca de
700m da entrada do empreendimento, os moradores, de forma geral,
dizem que oferece um bom atendimento.
No h opes de equipamentos de lazer por perto, o que
obriga o deslocamento para outros bairros ou para Porto Alegre.
Tambm h poucas opes de comrcio e servios nas proximidades.
O mercado mais prximo est distante nove minutos a p da entrada
do empreendimento, mas h tambm a opo de um mercado no
ncleo comercial do bairro a 17 minutos de caminhada. Porm, o
mercado mais distante preterido pelos moradores que moram mais
longe do acesso. H hipermercado, farmcias e agncias bancrias
somente na RS-040, o que exige o uso do automvel ou de transporte
coletivo. Por isso, a maioria dos servios e compras dirias realizada
em Porto Alegre.
Ainda que insucientes para atender demanda, o bairro dispe
de alguns equipamentos coletivos a uma distncia de um quilmetro
do acesso do loteamento. Mas h uma perspectiva de melhoria,
possibilitada pela recente destinao de recursos para a construo de
uma Escola Municipal de Ensino Fundamental para 700 alunos e para
a qualicao de uma pracinha do bairro (Imagem 18).
O que diferentes atores pensam sobre o terreno
1. A viso do mercado imobilirio
Para os corretores imobilirios, Viamo considerado um
municpio bem localizado na Regio Metropolitana: prximo a Porto
Alegre, com fcil acesso ao litoral e com duas rodovias importantes.
Toda a regio ao longo da rodovia RS-040 bastante valorizada. Os
210
Julia Wartchow
bairros com boa proviso de comrcios, servios e infraestrutura - o
Centro, Santa Isabel e Viampolis so os mais valorizados da cidade.
O PMCMV est transformando o mercado de terras da cidade e
algumas reas antes pouco procuradas esto se valorizando. Como o
programa exige que o acesso aos empreendimentos seja pavimentado,
ele visto como uma oportunidade de melhorar a infraestrutura dos
bairros que, em geral, muito precria. A pavimentao muitas
vezes realizada pelas empresas que fazem os empreendimentos e
acabam contribuindo para valorizar algumas reas. Foi por causa de
um condomnio novo ao lado do Loteamento Vivendas So Tom, que
a estrada que d acesso ao empreendimento foi asfaltada, para alvio
dos moradores. A prefeitura entrou com as mquinas e a mo-de-obra
e o empreendedor, com o material.
Entre os bairros que mais se valorizaram com o novo programa
est o So Tom, onde o valor dos terrenos triplicou em sete anos
(Imagem 19). O loteamento da cooperativa dos Correios inclusive foi
citado por um dos corretores imobilirios entrevistados, servindo de
exemplo de rea com grande valorizao. Terrenos de 10 x 30m, o
padro do bairro, que eram vendidos a 20-30 mil em 2004, chegaram
a ser comercializados por 70 mil em 2011. Para ter uma ideia da
valorizao, possvel comparar os valores gastos pelas cooperativas
com os preos de comercializao das casas do condomnio fechado
ao lado do loteamento (Imagem 20), com mesma rea, com padro
construtivo um pouco melhor e com lotes de apenas 60 m. Enquanto
as cooperativas construram suas casas com R$24.600, as casas do
condomnio comearam a ser vendidas por 58 mil reais em 2006,
chegando a 80 mil reais em 2011.
Para os corretores, o bairro So Tom valorizado porque, apesar
de ainda ser um bairro carente de infraestrutura, servido de nibus
e est geogracamente prximo a Porto Alegre. No bairro ainda
possvel encontrar grandes reas de terra (stios) que esto sendo
comercializadas e transformadas em condomnios ou loteamentos.
Segundo os corretores, antes do PMCMV o bairro quase no era
procurado. Depois, uma populao com renda entre dois e trs
salrios mnimos passou a se interessar pelo local. Mas quem tem um
pouco mais de poder aquisitivo est preferindo comprar na Estrada
Caminho do Meio (na divisa com Porto Alegre e Alvorada) onde h
muitos empreendimentos novos surgindo e onde est o terreno da Av.
Protsio lves que seria das cooperativas.
211
Causa grande impresso o surgimento de muitos empreendimentos
novos no entorno do Loteamento Vivendas So Tom. Sobrados
geminados e condomnios promovem novas tipologias no bairro
(Imagens 20 e 21). Muitos moradores esto melhorando suas casas,
substituindo os materiais, pintando ou fazendo ampliaes. Alguns
mercadinhos do entorno tambm foram ampliados.
As cooperativas tinham uma promessa de compra e venda de
alguns terrenos prximos ao Vivendas So Tom, pertencentes ao
mesmo proprietrio. Como a concluso do empreendimento demorou,
o prazo do documento expirou e o proprietrio perdeu o interesse no
negcio.
O loteamento estudado permite demonstrar que a questo do
acesso terra para habitao de interesse social torna-se ainda mais
complexa com o PMCMV e deixa evidente a necessidade da aplicao
de instrumentos urbansticos de controle da especulao imobiliria.
2. A viso das lideranas
Neste empreendimento, as lideranas das cooperativas tiveram
que agir com autonomia, isto , no contaram com o apoio do
poder publico. Aprenderam a procurar terrenos, a buscar assessoria
tcnica e social, a compreender o funcionamento do novo programa
habitacional, a lidar com procedimentos burocrticos, com a
insatisfao dos cooperativados e com a escassez de recursos e a buscar
mais recursos em Braslia. Enfrentaram imprevistos de toda ordem,
como a contratao de uma empreiteira aventureira que no repassava
os valores recebidos para a mo-de-obra, gerando grande prejuzo e
atrasos no cronograma. Para piorar, com o PMCMV tornou-se mais
difcil contratar mo-de-obra, de modo que at 2011 ainda havia casas
no concludas.
Diante de tantas diculdades, os lderes das cooperativas
demonstram uma generosa gratido para com todas as pessoas que
de alguma maneira contriburam para que o empreendimento se
viabilizasse tcnicos da GIDUR, engenheiros, psiclogos, prefeitos,
vereadores, o proprietrio de terras e comemoraram a compra do
terreno em Viamo.
As lideranas consideraram que zeram um bom negcio e
valorizam aspectos do terreno que raramente so enfatizados pelos
moradores, como:
212
Julia Wartchow
O fato de ser uma gleba j loteada, com infraestrutura:
A gente amou, porque j tava tudo pronto l, era s construir
as casas [...]. Esse [terreno] foi pura sorte, que a gente deu l de
achar. Ele era muito lindo [...]. (Entrevista com Paulo Machado,
Coordenador Administrativo da COOHRREIOS em maio de 2011).
O preo e o tamanho:
[...] pra esse tamanho de terreno foi barato. Porque l em Porto
Alegre ns tnhamos que botar um dinheiro em cima pra comprar.
A ns compraramos o terreno e no faramos as casas. E aqui no:
ns conseguimos comprar e fazer as casas junto. J uma grande
coisa. (Entrevista com Janete, Coordenadora Administrativa da
COOHAGIG em junho de 2011).
Mas, eu acho que a gente pagou barato. Hoje em dia l, tu no
compraria de jeito nenhum. (Entrevista com Rosane, Coordenadora
Administrativa da COOHATERRA em junho de 2011).
As lideranas da COOHATERRA, COOPHABON e
COOHRREIOS elogiaram tambm as caractersticas paisagsticas do
terreno, apesar dos problemas com transporte, infraestrutura e com a
considervel declividade do terreno:
E a rea ali, convenhamos, bem bonita. [...] um lugar alto,
ensolarado, tem uns problemas, acho que todo lugar tem, mas um
lugar bonito. [...] o terreno l eu gosto. S no gosto que no tenha
nibus, mas fora isso, t bom. (Entrevista com Rosane, Coordenadora
Administrativa da COOHATERRA em junho de 2011).
Estes aspectos tambm so ressaltados pelo prossional que
prestou assistncia tcnica s cooperativas e que esteve muito presente
ao longo de todo o processo.
interessante notar que raro identicar nas falas das lideranas
ou do prossional responsvel pela assistncia tcnica alguma
sugesto de projeto coletivo de cidade. O foco est claramente na
obteno da casa prpria. A exceo aparece nestas frases da lder da
COOHATERRA:
213
[...] uma coisa que a gente dizia: gente, ns estamos pegando l
uma rea, [...] ns vamos formar um bairro! Ns estamos indo l,
ns estamos invadindo aquilo l. Ento tm pessoas em volta. Isso
vai ter um impacto. [...] ns temos que ter comportamentos no de
que ns somos donos, mas [...] que um processo coletivo. Porque
na verdade a gente no dono. Na verdade a gente s vai ser dono
l depois dos 20 anos, quando concluir o pagamento. Porque,
por enquanto, pertence cooperativa. (Entrevista com Rosane,
Coordenadora Administrativa da COOHATERRA em junho de
2011).
Uma nica liderana apresentou uma viso um pouco diferente
do empreendimento. Ela integra a COOHAGIG e a nica liderana
que de fato reside no loteamento. Essa liderana fala dos problemas
do local como quem sente na pele suas consequncias. Considera
o terreno mal localizado (era longe e ainda ) e se junta ao coro
dos demais moradores, destacando a casa prpria como a grande
conquista. Por outro lado, ela se diferencia dos outros moradores por
ser engajada em processos participativos: ainda que tenha deixado a
liderana da cooperativa, ela continua atuando como lder comunitria
no OP de Viamo desde 2006 e critica a falta de participao dos
moradores tanto do loteamento quanto do bairro. Atualmente as
demandas do bairro so a construo de praas, pontilhes e caladas
e o asfaltamento de ruas. Atravs do OP j foram instaladas paradas
de nibus, uma escola municipal de ensino fundamental est sendo
construda no bairro e, recentemente foram destinados recursos para a
instalao de equipamentos novos em uma pracinha nas proximidades
do loteamento. Essa liderana considera que o bairro est melhorando.
Em relao ao empreendimento em geral, as lideranas se
orgulham muito do fato de o terem realizado com to poucos recursos
e comparam o feito s casas do condomnio ao lado do loteamento
que custam trs vezes mais. O lote generoso e o projeto arquitetnico
apresentam exibilidade para fazer ampliaes, o que agrada tanto a
lideranas quanto a moradores.
214
Julia Wartchow
3. A viso dos moradores
A relao da liderana da cooperativa com os benecirios foi,
em geral, bastante conturbada. As diculdades foram maiores nos
primeiros mdulos, pois surgiram mais imprevistos e o Trabalho
Tcnico Social realizado tambm apresentou falhas. Ao que parece, a
centralizao na tomada de decises por parte das lideranas dicultou
a superao de imprevistos.
Os cooperativados tiveram muitas expectativas frustradas e por
isso criticam suas respectivas cooperativas. A entrega das casas levou
trs anos ao invs de quatro meses, como fora prometido. Como faltou
dinheiro, muitas casas foram entregues incompletas (sem pintura,
sem vidros e mal executadas) e havia cobranas constantes por mais
dinheiro. Quando os primeiros moradores se mudaram, surgiram
novos problemas: no havia vagas na escola mais prxima, a estrada de
acesso demorou a ser asfaltada e a promessa de que o nibus passaria
por aquela estrada no foi atendida at hoje.
comum encontrar casos em que os cooperativados renegociaram
seus imveis com terceiros, pois muitos adquiriram a casa como um
investimento. Foram contabilizadas em torno de 50 transferncias
e dez casas fechadas h mais de quatro anos. As transferncias dos
imveis ocorrem de modo legal, por dentro da Caixa Econmica
Federal, o que, em parte evitou a venda de chaves. Ainda assim,
houve excees. Para uma das lideranas, as transferncias entre os
moradores ocorreram por causa das falhas no processo e porque as
pessoas no conheciam as regras. As transferncias (cerca de 30% do
total) acabaram tornando-se uma soluo para compensar o rombo do
oramento.
Os moradores se queixam que a infraestrutura do loteamento
precria, ainda que tenha melhorado nos ltimos anos. A gua da
torneira branca e s vezes barrenta. As faltas dgua so frequentes,
principalmente no vero. O servio de energia eltrica melhorou, mas
no passado houve veres em que faltou luz quase todos os dias e no
inverno, noite. A rede de esgoto entope seguidamente e o esgoto
corre pelas ruas acumulando-se junto lama na cota mais baixa do
terreno. O servio de telefonia xa no apresenta problemas, mas
h sinal apenas de uma operadora de telefone mvel. A iluminao
pblica no ruim, apesar da luz ser considerada fraca. Quando
acionada, a prefeitura logo repe as lmpadas danicadas. No entanto,
215
falta iluminao na estrada que d acesso ao empreendimento. A
coleta de lixo realizada trs vezes por semana, mas no h servio
de coleta seletiva. A pavimentao est repleta de crateras em todo o
empreendimento.
Muitos moradores sentem falta da qualidade da prestao
de servios de Porto Alegre, que consideram muito superior. A
comparao inevitvel, pois mais da metade dos moradores residia
na capital e muitos em bairros bem integrados malha urbana
(Imagem 22). O atual atendimento das demandas dos moradores do
loteamento pelos funcionrios da prefeitura considerado precrio.
Quando os moradores cobram a prestao de algum servio, comum
os funcionrios municipais de Viamo, municpio governado pelo
PT desde o incio dos anos 1990, perguntarem o domiclio eleitoral
das pessoas. A insatisfao dos moradores foi apontada por uma das
lideranas:
[...] a maioria veio de outra cidade [...] a cultura que o pessoal veio
de l de reclamar bastante dos anos do OP. [Aqui] pode reclamar,
mas no tem o mesmo atendimento de urgncia que tnhamos
l [...]. Aqui tem uma cultura interiorana que l no tinha. Ento
esse problema a gente enfrentou bastante e teve diculdade.
(Entrevista com Paulo Machado, Coordenador Administrativo da
COOHRREIOS em junho de 2010).
O discurso do sonho da casa prpria tambm est presente nas falas
dos moradores. Para estes, ela serve para atenuar o sofrimento dirio
com a m localizao e a m prestao de servios e considerada a
grande conquista desse empreendimento, conforme aparece nos relatos:
Eu gosto de morar aqui. Eu no gosto de morar aqui na So
Tom. Eu gosto de morar na minha casa. Porque aqui tu no tem
vantagem. Qual a vantagem de morar aqui? Tu no tem um bar
perto. Se desse pra pegar aqui essa parte da frente e pudesse fazer
uma baita duma padaria aqui, eu faria. Mas eu no posso. Porque
eu no paguei a minha casa ainda. (Entrevista com moradora em
julho de 2011).
A nica vantagem que meu. Agora, que vantagem que tem
morar aqui... olha, a nica, realmente que eu sei que meu.
(Entrevista com outra moradora em julho de 2011).
216
Julia Wartchow
provvel que a chamada ideologia da casa prpria seja
responsvel pelo grande nmero de pessoas de outros municpios
terem se interessado em ir morar em Viamo, alguns inclusive
originrios de fora da regio metropolitana (Imagem 22). Digno de
comentrio tambm o fato de que muitos cooperativados que eram
professores da rede pblica estadual desistiram do empreendimento
por causa da localizao, da escassez de nibus e da falta de vagas nas
escolas das proximidades, pois dicultava o acesso ao local de trabalho.
Assim sendo, a cooperativa COHATERRA teve muita diculdade em
preencher a sua cota de 30 famlias para o empreendimento.
As pessoas que se mudaram nos primeiros mdulos tiveram a
necessidade de se ajudar mutuamente, pois o local era muito deserto.
Assim, desenvolveram-se novas amizades, que so consideradas um
dos pontos positivos do local. Quem mora no So Tom tambm
enxerga algumas vantagens de morar num local com caractersticas
do meio rural: a tranquilidade e a possibilidade de criao de animais
como pneis e galinhas.
Os entrevistados consideraram que foi um bom negcio as
cooperativas terem comprado aquele terreno em funo do tamanho
do terreno e da facilidade de pagamento atravs de baixas prestaes e
por proporcionar o acesso casa prpria para muitas pessoas de baixa
renda. Mas as falhas na construo das casas e a existncia de lotes
muito acidentados so criticados.
De fato, a topograa do terreno e o isolamento do tecido urbano
do loteamento em relao ao tecido do entorno produzem uma notvel
diferena de status dentro do loteamento. Quanto mais distante do acesso e
quanto mais baixa a cota, mais precria a situao. As casas do incio tm
aspecto mais caprichado no paisagismo, na pintura, nas ampliaes das
casas e/ou no cercamento (Imagem 23). Muitas casas de cota mais baixa
apresentam cercas de madeira e aspecto inacabado nas ampliaes, alm
dos moradores serem obrigados a investir em solues com resultado
precrio para vencerem o desnvel em relao rua (Imagem 24).
Consideraes nais
Foram inmeras as variveis que as cooperativas tiveram que
manejar sem contar com experincia prvia e sem o apoio do poder
pblico em boa parte do processo. O relativo sucesso da empreitada,
em parte, esteve vinculado, de um lado, s pessoas e instituies que
217
se disponibilizaram a ajudar e, de outro, capacidade de articulao
e formao de redes de contatos pelas lideranas. Mesmo assim, a
experincia adquirida por essas quatro cooperativas tem servido a novos
empreendimentos e tem contribudo para divulgar o cooperativismo
habitacional no estado do Rio Grande do Sul e mesmo no Brasil
143
.
No caso estudado, cou claro que a omisso dos poderes pblicos,
principalmente municipal, prejudica muito a atuao dos movimentos
sociais. Tudo indica que um instrumento de acesso terra, como o
proposto pelo programa Urbanizador Social, e um servio de assessoria
tcnica especicamente voltado para o atendimento de organizaes
sociais populares teriam grande potencial para promover incluso
socioespacial e, por isso, deveriam ser adotados como uma poltica de
Estado. Desse ponto de vista, o vis produtivista do PMCMV diculta
ainda mais o enfrentamento das questes fundirias, na medida em
que atropela a aplicao de instrumentos de planejamento territorial.
A denio da localizao do empreendimento analisado
claramente passou por uma deciso que priorizou critrios
nanceiros, pois os recursos eram escassos, restando poucas opes.
Ainda assim, parece que a casa em si foi considerada mais importante
que a localizao, pois as prprias lideranas valorizavam o fato
de suas cooperativas proporcionarem o acesso casa prpria. Os
cooperativados, por outro lado, pouco participaram dos processos
de tomada de deciso e muitos entraram no empreendimento com o
processo j em andamento. Eles se comportaram como clientes e no
como agentes controladores do processo. Assim, possvel levantar a
hiptese de que muitas cooperativas tm se comportado como uma
espcie de empreendedores sociais, de modo a produzir habitao
sem visar lucro, mas para um cliente muitas vezes desconhecido, como
acontece nos empreendimentos imobilirios mercantis.
O loteamento abordado contribui para a expanso do tecido
urbano e para a sobrecarga da carente infraestrutura e dos
equipamentos comunitrios. Sua localizao produz segregao na
escala metropolitana, pela dependncia do municpio-polo; na escala
municipal, pelo acesso restrito aos equipamentos coletivos e pela
escassez de transporte pblico; e na escala intra-loteamento pelas
diferenas topogrcas e de distncia estrada de acesso. Vale lembrar
143
A COOHRREIOS quem mais divulga sua experincia, aproveitando a abrangncia nacional
da instituio dos Correios. A divulgao j alcanou os estados do Acre e de Minas Gerais, alm
do interior do RS.
218
Julia Wartchow
que o loteamento integra um bairro em construo, que apresenta
vrios equipamentos importantes, ainda que insucientes para
atender a demanda. A construo de novos condomnios e sobrados,
o desenvolvimento de pequenos mercados e a construo de uma
escola municipal de ensino fundamental apontam para o dinamismo
da regio e tambm trazem a esperana que esteve presente nos
relatados dos moradores e das lideranas de melhorias nas condies
de vida do loteamento e do bairro. Mas inegvel, que o espao, nesse
caso, exerce grande domnio sobre o tempo e as oportunidades das
pessoas. A casa prpria foi a grande conquista nesse empreendimento,
mas a cidade ainda no foi conquistada.
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Regional) - Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
220
Direito moradia X direito de propriedade
Irene de Queiroz e Mello
144
Introduo
A realidade brasileira apresenta um alto dcit habitacional:
7,9 milhes de unidades habitacionais, conforme a Fundao Joo
Pinheiro (2007). Segundo os dados disponibilizados pelo IBGE, o
estoque de imveis vagos seria suciente para abrigar a populao em
situao de dcit habitacional (CARDOSO, 2008). H, portanto, um
processo que diculta o acesso das classes populares satisfao de
suas necessidades, em especial a moradia.
Um dos fatores que diculta este acesso o direito de propriedade,
que permite ao proprietrio escolher o que far com seus imveis,
independentemente de necessidades alheias. Graas luta dos
movimentos sociais brasileiros, a Constituio de 1988 reconheceu
expressamente a funo social da propriedade. Entretanto, esta ainda
no foi devidamente posta em prtica, continuando a ser uma bandeira
dos movimentos.
Este artigo tem por objetivo compreender a concepo de
propriedade construda pelos movimentos sociais de luta por moradia.
Pretende-se enfocar o caso da ocupao
145
Manuel Congo, localizada
no centro do Rio de Janeiro e organizada pelo Movimento Nacional de
Luta pela Moradia (MNLM), para analisar a viso de seus moradores
e lideranas sobre o direito de propriedade privada e as possibilidades
de superao ou de controle desse direito.
Compartilhando o objetivo poltico do ncleo de pesquisa
Habitao e Cidade, no mbito do Observatrio das Metrpoles/IPPUR,
144
Cientista Social e mestranda em Planejamento Urbano e Regional no IPPUR/UFRJ.
145
Usa-se, neste artigo, o termo ocupao, conforme usado pelos movimentos sociais e pela
bibliograa relacionada ao tema, para designar (i) o conjunto formado pelas pessoas que ocupam
um espao fsico s margens dos mecanismos formais do mercado imobilirio, bem como (ii) este
espao ocupado.
221
este artigo tambm pretende dar visibilidade experincia da luta pela
moradia, organizada por trabalhadores de forma alternativa ao mercado
imobilirio, exitosa em diversos aspectos e limitada, em outros.
A ideologia da casa prpria
Um conjunto de problemas foi classicado como problemas
urbanos no incio do sculo XX, por vrios pensadores que tinham
o objetivo de transformar a cidade. Estes pensadores formaram um
movimento que, em um contexto de reformas sociais, se tornou
conhecido como movimento pela reforma urbana, e preparou
o surgimento das polticas sociais e urbanas modernas, concluindo
que os trabalhadores teriam que mudar radicalmente seus costumes
no mbito urbano, incluindo sua moradia. (TOPALOV, 1996).
Respaldados pela cincia, tais pensadores possibilitaram as mudanas
necessrias para a modernizao da sociedade, incutindo na classe
trabalhadora a tica do trabalho e outros valores burgueses, como
a honestidade, conabilidade, a obedincia s leis e s regras e o
respeito propriedade. (HARVEY, 1982).
Analisando as polticas reformistas a partir da relao dialtica
entre as classes sociais envolvidas, Topalov (1996) defende que as
polticas podem ser vistas como o resultado de uma interao entre os
movimentos populares e iniciativas das classes dirigentes (empresrios,
especialistas e governo).
O autor observa que, pelo menos at o nal da Primeira Guerra,
as exigncias mais comuns dos trabalhadores no convergiam
com as ideias de cidades-jardim propostas pelos reformadores. Os
trabalhadores faziam aes coletivas contra o aumento dos aluguis e
expulses, especialmente nos perodos de maior escassez de moradias
operrias. O dio dos inquilinos em relao aos proprietrios era
perceptvel pela linguagem e pela forma como aconteciam estes
movimentos (TOPALOV, 1996).
Ressalte-se que o fato de a habitao ser essencial para a vida
do trabalhador o coloca em oposio propriedade e apropriao
da renda fundiria. Tambm fundamentais para a reproduo da
fora de trabalho, os servios e equipamentos urbanos transporte,
lazer e outros , do mesmo modo, opem o trabalho aos interesses
da indstria da construo civil, que visam lucrar com a produo
de tais equipamentos e servios. Desta forma, compreende-se porque,
222
alm de dominar o trabalhador no mbito do processo de produo,
o capital tambm procura domin-lo por meio da denio de sua
qualidade de vida (HARVEY, 1982), denio que , assim como as
ideias de auto-satisfao e auto-realizao, construda socialmente.
De todo modo, os trabalhadores com maior poder aquisitivo foram
inuenciados pelos reformadores, absorvendo os valores burgueses da
segurana associada moradia, e da casa prpria. Como explica Topalov,
Os operrios que tm um trabalho mais xo e renda mais elevada
se organizam em sociedades mtuas de poupana e recorrem
autoconstruo: esse mtodos permitem manter a solidariedade do
bairro de origem ou de trabalho; alm disso proporcionam uma
casa prpria, da qual no precisaro prestar contas a ningum.
(TOPALOV, 1996, p. 31)

Com esta fragmentao da classe trabalhadora entre proprietrios
e inquilinos, pouco depois da Primeira Guerra Mundial, a semelhana
no contexto de alguns pases europeus com o dos Estados Unidos
desencadeou a institucionalizao do New Deal como um novo sistema
de poder. Neste momento, parte das propostas dos reformadores se
tornou reivindicao dos trabalhadores. No entanto, vale mencionar
que h distores em ambas as posies. (TOPALOV, 1996)
Um exemplo destas distores est relacionado casa prpria do
trabalhador, pois ela traz consigo uma srie de implicaes sociopolticas
e econmicas que esto intrinsecamente relacionadas com os interesses
capitalistas. A propriedade privada um princpio basilar para o capital
e, quando os trabalhadores comeam a lutar pela propriedade pblica,
como ocorreu na dcada de 1970, em Londres, os capitalistas defendem
a disseminao da casa prpria, como apresenta Harvey (1982, p. 13):
(...) a vulgarizao da casa prpria, individualizada, vista
como vantajosa para a classe capitalista porque ela estimula
a delidade de pelo menos uma parte da classe operria ao
princpio da propriedade privada, alm de promover a tica de um
individualismo possessivo bem como a fragmentao dessa classe
em classes de habitao constitudas de inquilinos e proprietrios.
Assim, os capitalistas procuram construir um argumento
poltico e econmico para convencer os operrios proprietrios que
223
a transformao da propriedade privada em pblica implicaria uma
perda de patrimnio.
No entanto, a fragmentao da classe operria apenas aparente,
pois na maioria dos casos os operrios no so totalmente donos de suas
casas, uma vez que as compraram por nanciamento e tero que pagar
prestaes por longos anos. Portanto, na realidade, h uma substituio
do controle do capital fundirio pelo controle do capital nanceiro,
sendo esta uma das implicaes poltico-econmicas. (HARVEY, 1982)
Na economia capitalista contempornea, o solo e suas benfeitorias
so mercadorias, embora com caractersticas bastante especcas. Os
valores de uso so muito variados, como por exemplo, ser um abrigo,
ter uma localizao relativa a uma srie de servios e pessoas e mesmo
um meio para lucrar e aumentar a riqueza. Ainda h a particularidade
relativa longa permanncia do solo e a expectativa de vida das
benfeitorias. Estas especicidades levam o proprietrio destes bens a
ter um duplo interesse - em relao ao presente e ao futuro -, que se
aplica ao valor de uso e ao valor de troca. (HARVEY 1980).
Estas consideraes levam a concluir que a necessidade de morar
ca alterada pela necessidade de obter a casa, objeto de consumo. Cria-
se um fetichismo em relao casa prpria (ARAJO, 2008). Abrigar-
se, muitas vezes, passa a ser secundrio, prevalecendo a moradia como
propriedade, como forma de pertencer, de diminuir diferenas.
Quando uma ordem jurdica institucionaliza tanto a moradia
quanto a propriedade como direitos fundamentais, o conito entre
os valores de uso e valores de troca da moradia tambm se apresenta.
Segundo Pisarello (2003), uma das principais caractersticas dos
direitos humanos, entendidos como direitos fundamentais, onde se
inclui o direito moradia, que so potencialmente universalizveis
e, portanto, inclusivos. O direito de propriedade, por sua vez,
normalmente concebido como direito patrimonial inviolvel e
ilimitado, usualmente fonte de acumulao de riqueza e poder e de
ameaa universalizao de direitos fundamentais.
Fica claro, assim, que a generalizao do acesso a recursos bsicos,
como direito de todos que , e no como privilgio de alguns, s ser
possvel com a limitao da propriedade privada e das liberdades
contratuais. Assim, as polticas pblicas que visam universalizar
o direito moradia tm como condicionante o estabelecimento de
limites ao direito de propriedade privada. Este precisa ser relativizado
e ter sua funo social reconhecida. (PISARELLO, 2003)
224
No Brasil, uma nova ordem jurdico-urbanstica, que tem como
princpios constitucionais fundamentais a funo social da propriedade
e da cidade, foi gradativamente construda ao longo de dcadas. Ela
foi inicialmente institucionalizada pela Constituio Federal de 1988
146

e consolidada pelo Estatuto da Cidade
147
e por outras leis federais
148
.
Para Pisarello (2003), o Estatuto da Cidade se constitui em um
instrumento paradigmtico no que diz respeito construo de um
modelo sustentvel de sociedade e vida urbana, baseado em princpios
de solidariedade, liberdade, equidade, dignidade e justia social. Gustavo
Tepedino (apud Rodrigues, 2003) aponta que, ao incluir a funo social
da propriedade no ttulo dos direitos e garantias fundamentais, a
Constituio de 1988
149
condicionou o direito de propriedade, que tem
status de direito fundamental, sua funo social.
Comumente, segundo Harvey (1980), de acordo com a prtica real
do patrimnio, o valor do solo e de suas benfeitorias determinado
com base no seu mais alto e melhor uso potencial, em detrimento
do uso atual. Supondo que seja o seu uso o que determina o valor
do solo, seria muito importante, para entender este valor, levar em
conta a competio pelo uso. No entanto, na maior parte das cidades
capitalistas acontece o contrrio; o valor determina o uso. Neste caso,
a escassez articialmente produzida viabiliza uma intensa especulao,
afastando radicalmente a busca por uma organizao do uso do solo
eciente para a produo e distribuio.
Desta forma, enquanto os proprietrios monopolizam o mercado
imobilirio, os consumidores de moradia, especialmente os mais
pobres que no tm garantia de crdito nas instituies nanceiras,
acabam alugando moradias onde seu poder aquisitivo lhes permite,
normalmente em condies adversas. Por isso, chegamos concluso
fundamental de que o rico pode dominar o espao enquanto o pobre est
aprisionado nele. (HARVEY, 1980, p. 146)
Combatendo a realidade que leva concluso acima, movimentos
sociais brasileiros de luta pela moradia tm ocupado imveis ociosos
146
Artigo 5, inciso XXIII, e artigo 170, inciso III e tambm na Emenda Constitucional n
26/2000, que reconheceu o direito da moradia.
147
Lei Federal 10.257/2001- artigo 2.
148
Esto, neste grupo, a lei de iniciativa popular que criou o Fundo Nacional de Habitao de
Interesse Social (FNHIS) e a que permitiu Unio ceder imveis aos Municpios para regularizar
a situao de ocupantes, entre outras. (FERNANDES e PEREIRA, 2008)
149
A rigor, a funo social da propriedade j estava presente nas Constituies de 1967 e 1969.
Entretanto, nelas est presente simplesmente no ttulo da ordem econmica e social.
225
em reas centrais como um ato poltico de questionamento produo
social do espao urbano. Um exemplo destas aes se encontra na
ocupao Manuel Congo, no Centro do Rio de Janeiro que prope o
uso da propriedade coletiva, na qual os moradores no podem vender
nem alugar seus imveis.
O caso da ocupao Manuel Congo
150
A ocupao Manuel Congo, organizada pelo Movimento
Nacional de Luta pela Moradia (MNLM)
151
, existe desde outubro de
2007, em um prdio que se encontrava desocupado havia 11 anos.
Situada na Rua Alcindo Guanabara, n 20, em um prdio antigo
do Instituto Nacional de Segurana Social (INSS)
152
, centro do Rio
de Janeiro, a ocupao est prxima a teatros, cinemas, escola,
servida por diversas linhas de nibus e metr e ainda localizada,
estrategicamente, muito perto da Cmara Municipal.
Dialogando com a questo jurdica e poltico-ideolgica acima
apresentada - entre o direito moradia e o direito de propriedade -,
uma coordenadora nacional
153
do MNLM demonstra a sua oposio
ideia da casa como mercadoria:
Alguns fazem umas separaes, umas divises... Na verdade, a
nossa separao o que essencial para voc viver, desenvolver a
sua vida, da sua famlia, com dignidade. O que essencial direito,
no importa se bem ou servio. Se for bem, voc extrai dele o
perl mercantil e considera ele s um bem de uso. Porque eu no
quero comer casa, vender casa, eu s quero morar na casa.
150
Para analisar este caso, foram feitos relatrios de campo a partir da observao da pesquisadora
e de 16 entrevistas com representantes de famlias ocupantes entre janeiro e julho de 2010,
observao e entrevistas estas que foram cotejadas com material bibliogrco pertinente.
151
O MNLM um dos quatro principais movimentos nacionais de luta pela moradia. Os outros
so: Central de Movimentos Populares (CMP), Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP)
e Confederao Nacional das Associaes de Moradores (CONAM). Ver os artigos de Felipe
Drago e Regina Ferreira, na Parte I dessa coletnea, que tratam das prticas desses movimentos.
152
Cabe notar que em 2009 o INSS colocou 200 de seus prdios em leilo, tendo sido alguns
deles, inclusive o da Manoel Congo, excludos do processo, pois sero destinados ao interesse
social, uma vez que j estavam ocupados. (http://www.totalnews.com.br/Brasil/inss-anuncia-
que-vai-colocar-a-venda-200-imoveis-em-2009-ano-passado-foram-vendidos-sete/)
153
A coordenao do MNLM composta por coordenadores das trs instncias nacional,
estadual e municipal.
226
Um ano antes das famlias ocuparem o prdio, iniciaram-se
reunies nas comunidades do Caju, Anchieta e Cantagalo, cujos
objetivos eram preparar as pessoas para ocupar um prdio vazio e
conviver com outras famlias de forma solidria, por meio de uma
formao poltica com base na ideologia do MNLM.
A ocupao formada por 42 famlias de baixa renda (0 a 3
salrios mnimos). A maioria de seus integrantes no terminou o
ensino mdio, sendo que uma parte expressiva sequer concluiu o
ensino fundamental. H, entretanto, uma moradora que est fazendo
mestrado, um morador que j terminou uma especializao, uma
que tem o ensino superior completo e outra, incompleto. Muitos
moradores so desempregados e a grande maioria dos que trabalham
atua nos postos mais baixos da economia urbana; h, por exemplo,
ambulantes, costureiras, operadores de mquinas, trabalhadores da
construo civil e ascensoristas.
A Manuel Congo uma ocupao autogestionria
154
na qual
os prprios moradores doam tempo de trabalho voluntrio para a
manuteno e conservao do prdio. As famlias se organizam para
a escala na portaria
155
e para os mutires de limpeza. s sextas feiras,
todos os moradores se renem; numa semana h a assembleia geral e
noutra, assembleia da portaria.
A coordenadora nacional do MNLM entrevistada fundamenta
a organizao do trabalho como uma forma de resistncia s
desigualdades sociais existentes no mundo, justicando que as
melhorias realizadas na ocupao devem contemplar todos:
O dinheiro aqui no circula, (...) A gente nunca quis reproduzir a
diferena l de fora aqui dentro. (...) trabalhamos para que todos
consigam respeitar as diferenas e vencer as barreiras. Mas o que
diferena socioeconmica, a gente combinou de no reproduzir
aqui. (...) Tinha gente que tava empregado e podia chegar e dar
uma arrumada no espao. A gente teve que trabalhar, primeiro,
154
O conceito de autogesto aqui se remete a um modelo que busca a autonomia real e a
reinsero ativa dos participantes nas decises do coletivo, na qual se promove a igualdade do
poder decisrio. Este modelo fundamentado pela propriedade coletiva. (Roseneld, 2004)
155
Cada morador acima de 18 anos doa 3 horas e 20 minutos por semana portaria, com
exceo da coordenao do MNLM, o que se justica por eles dedicarem seu tempo, segundo os
moradores, doando informao, atravs de participao em reunies, de produo de emails e
formao poltica para embasar a permanncia da ocupao. Isto no pareceu causar incmodo
maioria dos moradores, que compreendem e concordam com a situao.
227
que isso aqui no sua propriedade; segundo, que o seu vizinho
que no tem nem o que comer, vai estar ao seu lado e a gente vai
estar reproduzindo o que est l fora aqui dentro [se cada um s se
preocupar consigo] (...) Toda melhoria que vai ter aqui, vai ser uma
melhoria coletiva.
Buscando formar e conscientizar os moradores, o MNLM prope
que os coordenadores do prdio, responsveis pela organizao dos
trabalhos coletivos, sejam trocados anualmente, atravs de eleies por
andar, mas que os coordenadores municipais, estaduais e nacionais se
mantenham. Desta forma, almeja-se a construo coletiva de propostas,
a socializao de responsabilidades e de poder, e a criatividade na
utilizao dos recursos sempre limitados.
Neste sentido, o objetivo desse Movimento, como tambm
o da Unio Nacional de Moradia Popular (UNMP), construir
vivncias onde os valores sociais da solidariedade e do coletivo se
contraponham ao modelo imposto pela sociedade capitalista, cada vez
mais individualista e alheio a seus integrantes (BARBOSA et al, 2008).
As regras da Manuel Congo so consolidadas em uma Carta de
Princpios, com base proposta pelo MNLM, revista e atualizada pelo
coletivo dos moradores. Esta Carta determina uma srie de atitudes,
tendo como pressupostos a igualdade, a justia, a unio, a ajuda mtua
e a oposio (...) [ao] lucro, individualismo, competio, ganncia e a
explorao do homem pelo homem. (CARTA DE PRINCPIOS, p.1)
Para os objetivos deste artigo, alguns pontos da Carta de
Princpios da Manuel Congo so especialmente relevantes, como o
combate especulao imobiliria e propriedade privada da terra.
A Carta explica mais minuciosamente a proposta do Movimento em
relao democratizao da terra utilizando as categorias uso e
desmercadorizao, indo ao encontro da teoria de Harvey (1980)
exposta.
A democratizao da terra para o uso, a desmercadorizao da
terra, o objetivo. A funo social da propriedade s diz que as
terras tm a ver com a cidade e algum tem que determinar que a
terra tem que estar integrada no conjunto da cidade. Todo mundo
que mora na cidade tem que ter escola, moradia, transporte. Se ela
[a terra] est parada, no pode nem ser protegida pela lei, porque
ela j uma terra ilegal.
228
A coordenadora entrevistada defende, ainda, que a
institucionalizao da funo social da terra uma medida reformista
que se constitui to somente em um primeiro passo. Trata-se apenas de
garantir que o proprietrio no deixe o espao vazio, para especular e
valorizar com os investimentos pblicos. Mais uma vez, a fala remete
teoria segundo a qual, na sociedade capitalista, o rico domina o
espao e o pobre aprisionado por ele, sendo o nico motivo [para
esta dominao e este aprisionamento] o valor da terra. A entrevistada
ainda complementa:
Se fosse para transformar, mesmo, tinha que fazer vistorias
peridicas e depois de algumas visitas se deveria expropriar,
no desapropriar, (...). A funo social s para garantir que os
caras no quem deixando o espao vazio, se valorizando com o
investimento pblico, quando ele quiser, se ele quiser, enquanto a
maioria da populao vai morar nos piores lugares.
H uma preocupao especca quanto formao dos
trabalhadores em relao sua dominao por parte dos capitalistas,
pois a ideologia da casa prpria, construda desde antes da Primeira
Guerra, est, hoje, consolidada para a maioria das pessoas, que,
informados pelos diversos meios existentes, como por exemplo,
mdia, igreja, escolas, no se questionam sobre as razes de tamanha
desigualdade social.
A mentalidade da burguesia de que o melhor investimento
comprar um pedao de terra est na cabea dos pequenos, mdios
e grandes proprietrios. Mas a burguesia no tem bocas sucientes
para propagar uma ideologia. Alm de ser pobre, ele ainda tem
que superar a diculdade de informao, para no sair repetindo
uma ideologia contra eles mesmos. (Coordenadora nacional
entrevistada)
Em sua prtica, o MNLM procura criar uma conscientizao
dos moradores de que a posse deve ser gerida pelo coletivo e no
individualmente. Grande parte das mudanas percebidas pelos
moradores em seus prprios comportamentos decorre da formao
poltica realizada no cotidiano da ocupao (associando teoria
prtica), muito diferente do que ocorre em um condomnio de classe
229
mdia. A coordenadora nacional, que morava de aluguel antes da
ocupao, expressa a diferena: no aluguel, no era um processo que a
gente tava construindo, era um processo que tava destruindo a gente.
Isto tambm reconhecido por alguns moradores entrevistados,
como uma Coordenadora municipal - na ocupao, aprendi a viver no
coletivo, a ter pacincia, ter controle. Ou, ainda, a moradora 10:
uma luta que me fez crescer. Alm de eu ter conseguido um
espao para morar sem precisar pagar aluguel, me fez crescer
pessoalmente, me fez ter vontade de voltar a estudar, de entender
mais as diculdades das outras pessoas, at por fazer parte
tambm dessas diculdades. (...) s vezes eu achava que as coisas
s aconteciam comigo, comigo, comigo e hoje eu percebo que no
[assim]. (Moradora entrevistada 10)
A grande maioria dos residentes, antes da ocupao, morava
de aluguel. Diversas entrevistas demonstraram a inviabilidade desta
opo, consideradas suas condies econmicas: Trabalhando de
porteiro, um salrio mnimo de renda mensal, e no tinha como pagar R$
300,00, R$ 350,00 de aluguel. (Morador entrevistado 13).
Questionados sobre a possibilidade de locao, compra e venda
dos espaos, todos os moradores responderam que no permitido;
a maioria respondeu que concorda com isto, pois a moradia para
morar. Neste caso, o morar mencionado por eles, est relacionado ao
que Karl Marx (apud HARVEY, 1980) chama de meios de existncia,
em oposio a uma mercadoria. Contudo, poucos moradores
conseguiram fundamentar sua opinio. Remetendo-se formao do
MNLM, formulam, no mximo, que a moradia um direito e que, se
eles necessitam do espao, no devem vend-lo ou alug-lo.
O morador que conseguir ter a conscincia que ns ocupamos para
morar, no vai alugar, at porque tambm tem uma coordenao
que no vai permitir. Porque desde o comeo, nas reunies, em
tudo, a nossa luta com bandeiras com faixas dizia ocupar, resistir
para morar. claro na cabea de todo mundo que a nossa luta
por moradia, para quem precisa morar. Se quer entrar pra
um movimento, para uma luta, tem que se desfazer do cantinho,
barraquinho que seja, onde morava antes. No d para ter na cabea
uma luta e fazer diferente. (Moradora entrevistada 10)
230
Se um dia voc no quiser mais aqui, voc larga e ca pro
Movimento. (Coordenadora municipal entrevistada)
Outra moradora no consegue explicar a razo para a proibio
de aluguel e venda do espao, atribuindo-a, simplesmente, a uma
orientao do Movimento. Deixa claro, assim, que no compreende a
luta como uma busca pela desmercadorizao da moradia. A diferena
entre seu entendimento e a bandeira do MNLM se evidencia quando
ela arma que necessrio ter condies econmicas para exercer um
papel no mercado imobilirio, ou seja, a moradora no critica o valor
de troca de qualquer moradia, apenas das populares.
Concordo com no alugar pela parte que isto foi sempre bem
explicado. Se voc precisa morar, voc precisa de uma moradia
sua. Se voc quer alugar, ento tenha dinheiro, constri e aluga. A
nossa luta diferente, eu acredito nela. (Moradora entrevistada 8)
Isto se explica em funo da ocupao Manuel Congo ser a
primeira experincia de luta poltica da maioria dos moradores, que
no eram organizados politicamente at ento, como demonstra a
seguinte fala:
Antes eu no entendia de nada, se tinha direito [ou no]... nunca
corri atrs dessas coisas, porque a gente termina se acostumando
quele modo de vida. Voc sabe que est errado, que tem algo a
se fazer, mas s voc sozinha, voc ca parada, ca na sua. Muitas
vezes eu cansei de ver injustia, mas eu sozinha no podia bancar,
no tinha fora. (...) (Moradora entrevistada 10)
A coordenadora nacional reconhece avanos no mero fato
dos moradores perceberem que vieram para c pensando em seus
interesses individuais e que, agora, j lutam pelo coletivo, uma vez que
pensar no coletivo j , nos dias de hoje, contra-hegemnico.
Muita gente aqui a primeira luta e foi uma luta pela sua prpria
qualidade de vida, no do mundo. S deles reconhecerem que eles
vieram pela dor de seu prprio calo, eles mesmos j reconhecendo
que vieram por si, pelo individualismo tambm, s isso j foi
uma construo, um crescimento. Eles j vo assembleia, sabem
231
o horrio da portaria, criticam quem no vai assembleia. At
as brigas de um com o outro sobre desrespeito de regras j a
conscincia de que existe um acordo coletivo que no pode ser
quebrado.
As entrevistas revelam a variedade das experincias prvias de
organizao poltica e de posturas perante a ocupao e a questo da
propriedade. A despeito da diversidade de opinies sobre as aes
coletivas de autogesto da ocupao, como fruto do trabalho poltico
desempenhado pelo movimento, os moradores mostram compromisso
com as escalas mnimas e demonstram compreender a importncia
desta participao.
H uma diferena na forma como se expressa a coordenao do
Movimento e os outros moradores. Embora se possa notar um nvel
elevado de compreenso sobre a situao poltico-econmica em que
se encontram, a capacidade argumentativa varia. Percebe-se que a
coordenao, por estar na luta h mais tempo, frequentando diversos
seminrios e se capacitando diariamente, possui um discurso melhor
estruturado. Parece, portanto, que o revezamento de coordenadores
nas funes internas ao prdio no est sendo suciente para
desenvolver a capacidade discursiva relativa a uma contestao s
esferas mais distantes do poder, como a legislao. Esta diculdade
tambm foi identicada em outros casos de ocupao, como o da
Chiquinha Gonzaga, no Rio de Janeiro, e o da Utopia e Luta, em
Porto Alegre.
Como o prdio pblico, de acordo com a Constituio Federal,
os moradores recebero uma Concesso de Uso Especial para Fins
de Moradia (CUEM)
156
. Cada apartamento vai receber uma CUEM
individual, no nome do representante homem ou mulher - de cada
famlia, e os espaos coletivos sero do MNLM. Mas a coordenadora
quer que as bases sobre as quais se assentar esta CUEM considerem o
que o Movimento j construiu coletivamente:
156
O direito concesso de uso especial para ns de moradia foi reconhecido pela Constituio
Federal, nos termos do pargrafo primeiro do artigo 183, j que a aquisio do domnio pleno
sobre as terras pblicas atravs de usucapio proibida. Conforme o pargrafo terceiro deste
artigo, a concesso de direito especial de uso para ns de moradia o instrumento hbil para
a regularizao fundiria das terras pblicas informalmente ocupadas pela populao de baixa-
renda, visando a atender funo social da propriedade. (BRASIL, 2001) Para este instrumento
poder ser utilizado, de acordo com a MP 2.220/2001, o imvel deve estar ocupado h 5 anos,
e ter no mximo 250m. Alm disso, o pleiteador da CUEM no pode ter nenhuma outra
propriedade imobiliria.
232
(...) no vai ser o formulrio que vai vir da fbrica, no. Vrias
decises que ns j tomamos ao longo dos anos vo ter que constar
nisso. (...) Ns temos a nossa tica e vamos fazer cumprir essa tica
e nossa tica no de especulao. A poltica pblica que o Estado
no exerce, no operacionaliza... Ns queremos ter autonomia
para fazer isso. Alugou, est fora. E ns queremos discutir quem
que vai estar [dentro]. Se o Estado no tem lista, ns temos. Ns
temos reunies de quinze em quinze dias, onde a gente prepara
famlias novas para moradia. (...) A CUEM muda a forma com
que o prprio Estado se relaciona com a propriedade. Porque ele
garantir o imvel para a moradia de pessoas, sabendo que ele no
vai poder lanar mo, um avano. Mas os casos [de uso da CUEM]
so to pontuais que no formam um pensamento, uma proposta.
muito fcil chegar e desfazer, como se fosse uma lei que no
pega. A gente t lutando para esse ser um ttulo, um papel quente.
Ou seja, a entrevistada revela, por um lado, reconhecer que a
CUEM busca priorizar o valor de uso de abrigo e, por outro, considerar
que falta scalizao desta poltica pblica por parte do Estado.
Moretti (2006) tambm identica como uma lacuna na
aplicabilidade da CUEM a falta de meios para garantir que a
transmisso do imvel, que permitida, acontea somente entre as
pessoas realmente necessitadas. Este controle seria essencial para
que um investimento pblico no acabe em mos de quem no se
enquadra na poltica pblica. Uma de suas sugestes a proibio
do remembramento de lotes que resulte em rea maior do que 250
m. A autora, assim como a coordenadora do MNLM, reconhece
a necessidade de modernizao do sistema de gesto de forma a
controlar melhor as informaes e agilizar as aes do poder pblico.
O caso da Manuel Congo parece caminhar para a garantia
da moradia aos ocupantes, atravs da recuperao e adaptao
do prdio para um novo m e da aplicao do instrumento de
Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia aos moradores.
Ao se adotar a CUEM, em vez do ttulo de propriedade, para a
regularizao da situao do imvel, duas funes so cumpridas: 1)
o reconhecimento do direito moradia dos ocupantes, com especial
proteo contra a presso do mercado imobilirio, e consequente
venda dos imveis recm conquistados, procurando evitar a volta
do problema que se queria resolver; e 2) o cumprimento da funo
233
social da propriedade, sem a privatizao das terras pblicas.
(FERNANDES e PEREIRA, 2008)
Com a substituio do direito individual da propriedade pela
concesso de uso, busca-se que os benecirios nais da poltica pblica
sejam de fato os moradores originais, e no os agentes imobilirios
e grupos sociais interessados em promover a gentricao das reas
informais. (FERNANDES e PEREIRA, 2008; SAULE JUNIOR, apud
MORETTI, 2006) Tendo a Constituio relativizado o direito
propriedade, condicionando-o ao cumprimento de sua funo social,
perfeitamente possvel a aplicao da Concesso do Direito de Uso
Especial para Fins de Moradia no Brasil para garantir a universalizao
do direito moradia.
Movimentos Sociais e a propriedade coletiva
no contexto latinoamericano
Visando o combate prtica da especulao, como o MNLM
na ocupao Manuel Congo, vrios movimentos sociais, no Brasil
e em outros pases latino americanos, possuem a bandeira contra a
especulao do capital imobilirio e a favor da moradia digna para
todos. O Frum Nacional da Reforma Urbana registra conitos
urbanos no pas, em especial referentes moradia. Analisando sua
base de dados, percebe-se que h muitas ocupaes que esto sofrendo
aes de reintegrao de posse, ou seja, enfrentando a questo da
propriedade diretamente.
Embora a funo social da propriedade esteja presente na
legislao brasileira, observa-se que em muitos casos ela ainda no
reconhecida. Por este motivo, uma das principais reivindicaes da
Jornada Nacional de Luta pela Reforma Urbana e pelo Direito Cidade
de 2008 foi a destinao de todos os imveis pblicos ociosos para
a habitao de interesse social. Esta Jornada foi realizada atravs de
atos polticos como manifestaes, ocupaes, passeatas e audincias
pblicas em 11 estados: Alagoas, Amazonas, Bahia, Cear, Gois,
Minas Gerais, Par, Pernambuco, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e
So Paulo (RAMALHO, 2008; FASE, 2008)
No Uruguai, a Federacin Uruguaya de Cooperativa de Viviendas
para La Ayuda Mutua (FUCVAM), movimento de muita expresso na
Amrica Latina no mbito da questo da habitao social, conseguiu
institucionalizar, em 1968, uma Ley de Vivienda. Esta lei regulamenta
234
detalhadamente o signicado do direito moradia, sua nalidade e as
formas de obt-la, entre outros pontos.
Esta experincia muito importante para o Brasil, pois apesar
de termos uma legislao avanada, que arma o direito moradia e
a funo social da propriedade e da cidade, os municpios precisam
regulamentar a funo social em seus planos diretores e, at hoje,
foram poucos os que o zeram.
A Ley de Vivienda (Lei 13.728/1968), entre outros temas,
institucionaliza as cooperativas habitacionais, denindo vrias
questes, como, por exemplo, que a cooperativa de servio e
no de lucro. Similarmente CUEM, mas no somente em terras
pblicas, o art. 128 dispe que os cooperativados possuiro apenas o
direito de uso das unidades habitacionais, em oposio ao direito da
propriedade. Este, conforme o artigo 153, atribudo cooperativa,
se o estatuto assim determinar, at o m da amortizao dos crditos.
Complementarmente, o art. 154 probe a locao, como forma de
combater a especulao.
Em uma entrevista com Nestor Jeifetz (JEIFETZ, 2010), do
Movimiento de Ocupantes e Inquilinos (MOI) da Argentina, novamente
a questo do valor de uso e valor de troca aludida, em uma luta onde,
similarmente quelas da Manuel Congo e da FUCVAM, a rejeio ao
lucro est evidente. Jeifetz questiona a forma da busca de moradia por
parte dos trabalhadores. Em sua viso, o fato das pessoas perguntarem
por onde podem conseguir uma casa revela a inuncia da cultura
dominante. Neste sentido, o discurso converge com a formao dos
ocupantes da Manuel Congo; o entrevistado tambm visa a evitar a
propagao da ideologia da casa prpria.
A resistncia do MOI ao mercado, em especial o imobilirio,
ainda maior que a dos movimentos sociais brasileiros na ocupao de
prdios vazios. Isto porque sua luta abrange a bandeira da propriedade
coletiva, procurando sua institucionalizao na ordem legal. Desta
forma, busca evitar que as unidades habitacionais entrem no mercado
imobilirio e venham a ser uma mercadoria e no unicamente o lugar
da moradia e da reunio da famlia.
Como a FUCVAM, o MOI, alm de ocupar imveis, organiza coo-
perativas de trabalho para realizar as reformas nos prdios. Eles esto
articulados a nvel latino americano com movimentos do Chile, Vene-
zuela, com a Unio de Movimentos de So Paulo e com a FUCVAM, que
o movimento de maior visibilidade em relao propriedade coletiva.
235
Este contexto se desenhou mais visivelmente a partir de 1980.
Segundo Inai Carvalho & Ruth Laniado e Lucio Kowarick (apud
BUENO, 2007), a partir desta dcada, h uma mudana na literatura
quanto s motivaes dos movimentos populares. Tais motivaes
passam a ser reconhecidas como relacionadas, tambm, conscincia
e recusa pobreza, e no, somente, como decorrentes da pobreza
gerada a partir de crises capitalistas. Para citar alguns exemplos de
movimentos que foram fundados nesta poca, o MOI e a Central
de Luta pela Moradia (CMP) surgiram no nal da dcada de 80 e
o Movimento Nacional de Luta pela Moradia (MNLM), em 1990,
enquanto a FUCVAM foi fundada em 1970.

Concluses
A institucionalizao da propriedade coletiva no Brasil como
base da poltica habitacional de interesse social, ainda um desao.
A propriedade coletiva pode promover benefcios aos trabalhadores
por duas vertentes. Primeiramente, o usurio da habitao protegido
da inadimplncia, pois a responsabilidade cabe cooperativa ou
associao. Isto diculta o controle dos trabalhadores pelas instituies
nanceiras. Em segundo lugar, as discusses e anlises coletivas no
cotidiano contribuem para o desenvolvimento de uma conscincia
crtica da classe trabalhadora em relao realidade social existente.
Caso esta modalidade de propriedade seja disseminada, ser possvel
almejar a no propagao de ideologia alheia e a resistncia cultura
dominante. Atravs da busca democracia direta na prtica, os
processos coletivos de carter cultural e social sero politizados.
Os movimentos sociais nacionais brasileiros, embora em sua
maioria ainda no tenham a propriedade coletiva como uma bandeira
de luta importante, procuram problematizar e relativizar a propriedade
privada, em busca da funo social da propriedade.
Frequentemente as ocupaes ocorrem, no por acaso, nos
espaos subutilizados urbanos que, devido sua utilizao anterior e
localizao, so saneados, prximos de servios pblicos de educao,
sade, segurana, lazer e, sobretudo, de maior oferta de trabalho.
Desta forma, so prdios valorizados economicamente, que podem se
encontrar vazios para ns especulativos.
Assim, os movimentos ocupam imveis vazios nas reas centrais
com o objetivo de alcanar seu direito moradia, mas tambm fazer um
236
ato poltico contra a especulao da terra urbana, dando visibilidade,
conforme Bueno (2007), a um conito social (de classe) inerente
prpria formao do espao urbano capitalista.
Pensando no caso especco brasileiro, seria a CUEM uma
condio para uma mudana no paradigma da propriedade privada?
Esta uma questo que ainda deve ser aprofundada no sentido de se
identicar os mecanismos do Estado para tornar o ttulo da Concesso
um ttulo quente, como disse a coordenadora do MNLM, isto , um
ttulo respeitado conforme determina a lei.
Seria importante, ainda, procurar entender melhor os motivos dos
entraves aplicabilidade da CUEM coletiva. Quem responsvel por
isto? Se, por um lado, a burocracia emperra os processos de produo
social da moradia, por outro, a coletivizao institucionalizada da
propriedade no est em pauta entre as reivindicaes dos movimentos
sociais brasileiros de luta pela moradia. Seria uma questo cultural,
uma vez que a ideologia da casa prpria est profundamente arraigada?
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CADERNO DE IMAGENS
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Caderno de imagens
Imagem 01
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Imagem 08
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Entorno dos conjuntos Unidos Venceremos e Paulo Freire;
zona leste, Municpio de So Paulo.
Fotos: Luciana Lago
Entorno do conjunto Colinas do Oeste;
zona oeste, Municpio de So Paulo.
Fotos: Luciana Lago
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Imagem 10
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Imagem 11
Conjunto Unio da Juta, zona leste, Municpio de So Paulo.
Fotos: Luciana Lago
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Caderno de imagens
Conjunto Colinas do Oeste, zona oeste, Municpio de So Paulo.
Foto: http//colinasdaoeste.com.br.
Conjunto Paulo Freire, zona leste, Municpio de So Paulo.
Fotos: Luciana Lago
Imagem 12
Imagem 13
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Caderno de imagens
Localizao das opes de terreno das cooperativas; RM de Porto Alegre.
Fotos: Luciana Lago
Planta do Loteamento Vivendas So Tom,
em Viamo, Rio Grande do Sul.
Imagem 14
Imagem 15
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Caderno de imagens
Imagem 16
Imagem 17
Vista da entrada do empreendimento Vivendas So Tom,
Foto: Julia Wartchow
Vista do entorno do empreendimento Vivendas So Tom,
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Imagem 18
Imagem 19
Equipamentos e servios a 1 km da entrada
do empreendimento, em Viamo, Rio Grande do Sul.
Mapa interpretativo do valor da terra em Viamo, Rio Grande do Sul.
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Caderno de imagens
Imagem 20
Imagem 21
Condomnio ao lado do empreendimento Vivendas So Tom,
Sobrados novos ao lado do empreendimento Vivendas So Tom, em Viamo,
Rio Grande do Sul.
256
Caderno de imagens
Imagem 22
Imagem 23
Parte alta do empreendimento Vivendas So Tom,
Mapa e grco dos locais de moradia anterior na RM de Porto Alegre dos
cooperativados da COOHRREIOS, COOHATERRA e COOHAGIG. Amostra:
85/204 pessoas. Em amarelo, a rea de localizao do bairro So Tom.
257
Caderno de imagens
Imagem 24
Parte baixa do empreendimento Vivendas So Tom, em Viamo,
Rio Grande do Sul.
Esta obra foi impressa em processo digital/sob demanda,
na Ofcina de Livros para a Letra Capital Editora.
Utilizou- se o papel polem soft 80g/m
e a fonte ITC-NewBaskerville corpo 11 sobre 14.
Rio de Janeiro, novembro de 2012.
Ooserva1or1o
oas Me1ropo+es
!ns111u1o Hac1ona+ oe
O1nc1a e Tecno+oq1a

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