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H algum tempo classifiquei o movimento pela municipalizao do ensino entre as "ideologias de convenincia" circulantes no debate educacional brasileiro.

Queria me referir queles movimentos da sociedade poltica ou da prpria sociedade civil que visam mais postergao que a efetiva soluo dos problemas a que se referem. As "ideologias de convenincia", quando no mbito do Estado, tambm visam a transferir responsabilidades e atribuir a outras instncias a tarefa de dar conta daquilo que originalmente e at constitucionalmente compete s instncias mais altas da administrao pblica. Acompanhei muito proximamente a produo desse texto movido por um duplo interesse: de um lado, estavam colocados um tema relevante e um pesquisador especialmente qualificado para enfrent-lo; de outro, colocava-se minha prpria responsabilidade de coordenador de um Curso de Ps-Graduao, que enfrentava a necessidade e o risco da repercusso pblica de seus primeiros produtos acadmicos. Tranqilizei-me como coordenador e me entusiasmei como pesquisador ao discutir com Jos Luiz os encaminhamentos e os achados de seu trabalho. Soube desde logo que esse trabalho deveria ser levado a todo pblico interessado no desenvolvimento das questes educacionais. Socializar o conhecimento produzido no interior de suas grandes linhas de pesquisa foi desde seu incio um dos objetivos prioritrios do Curso de Ps-Graduao em Educao da UNESP. Nossa proposta bsica de trabalho centra-se na inteno de oferecer respostas pela via de pesquisa s questes da educao brasileira na atualidade. A municipalizao do ensino inclui-se, certamente, entre essas questes e a resposta que o trabalho de Jos Luiz Guimares oferece incluise tambm entre as referncias fundamentais para o encaminhamento de sua soluo. Amparado por um rico conjunto de dados empricos, que a sensibilidade do pesquisador soube captar e a experincia do administrador ajudou a interpretar, este livro enfrenta o cipoal ideolgico que envolve a discusso sobre a municipalizao do ensino. Trazendo luz da reflexo os processos de manipulao poltico-partidria que caracterizam a implementao do Programa de Municipalizao do Ensino de Primeiro Grau em So Paulo, a partir de 1989, o autor nos auxilia a compreender as razes mais profundas desse processo e a real significao de suas manifestaes. Disse em outro local e reafirmo aqui que, na controvertida questo da municipalizao do ensino, preciso ainda constatar em que medida os argumentos favorveis sua implantao efetivamente superam aqueles que se lhe antepem. Quando isso se evidenciar, ser ento chegado o momento de sua concretizao. Nesse momento, assim como hoje, a contribuio do trabalho de Jos Luiz Guimares ser mais uma vez evidenciada.
CELESTINO ALVES DA SILVA JNIOR Marlia, vero de 1995.

DESIGUALDADES REGIONAIS NA EDUCAO


A MUNICIPALIZAO DO ENSINO EM SO PAULO

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DESIGUALDADES REGIONAIS NA EDUCAO


A MUNICIPALIZAO DO ENSINO EM SO PAULO

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Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) (Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil) Guimares, Jos Luiz Desigualdades regionais na educao: a municipalizao do ensino em So Paulo/ Jos Luiz Guimares. - So Paulo: Editora da Universidade Estadual Paulista, 1995. - (Prismas) ISBN 85-7139-089-4 1. Educao e Estado - So Paulo (SP) 2. Municipalizao do ensino - So Paulo (SP) I. Ttulo. II. Srie.

95-1192

CDD-379.123098161 ndice de catlogo sistemtico:

1. So Paulo: Educao e municpio 379.123098161 2. So Paulo: Municipalizao do ensino 379.123098161 3. So Paulo: Municpio na educao 379.123098161

Com o relatrio de Lalino, o Major compreendeu que no podia ficar descansado. Tinha de virar andejo. Mandou selar a mula e bateu para casa do vigrio. Mas, antes da sua pessoa, enviou uma leitoa. Confessou-se, deu dinheiro para os santos. O padre era amigo seu e do Governo, mas, com o raio do Benigno chaleirando e intrigando, a gente no podia ter certeza. Felizmente, estava vago o lugar de inspetor escolar. Ofereceu-o ao vigrio. (Guimares Rosa, em Sagarana)

SUMRIO

PREFCIO INTRODUO CENTRALIZAO VERSUS DESCENTRALIZAO: UMA BREVE REVISO A tese municipalista c a educao Quantidade versus qualidade e implicaes pedaggicas na municipalizao do ensino O financiamento da educao na Constituio de 1988 Caractersticas da administrao conveniada O ESTADO DE SO PAULO: DIVERSIDADE DE RIQUEZAS E DESIGUALDADES REGIONAIS Implicaes na educao A MUNICIPALIZAO DO ENSINO NO ESTADO DE SO PAULO

9 15

21 26 31 34 39

43 47

53

A posio das entidades 57 Os prefeitos: da resistncia inicial aceitao circunstancial 60 Os municpios e os convnios As Comisses Municipais de Educao 64 66

A DISTRIBUIO DOS CONVNIOS NAS DIFERENTES REGIES DO ESTADO Alguns nmeros sobre a municipalizao do ensino em So Paulo A municipalizao nas Regies Administrativas e nas Regies de Governo A distribuio dos convnios nas Divises Regionais de Ensino CONSIDERAES FINAIS

69 72 80 84 91

PREFCIO

Honrado pelo convite de prefaciar esta publicao - verso menos acadmica de sua monografia de Mestrado, Municipalizao do Ensino em So Paulo: uma anlise da execuo do Decreto n. 30.375/89 -, aguardei com ansiedade o envio do texto, por vrias razes. Em primeiro lugar, por tratar-se de um trabalho sobre um Estado que, no conjunto das unidades da Federao, apresenta o mais irrisrio grau de comprometimento das municipalidades com o Ensino Fundamental. Ora, a investigao sobre um programa de redistribuio das responsabilidades educativas entre os nveis de governo, visando a uma expanso da assuno municipal desse grau de ensino, desperta-nos o maior interesse, na medida em que temos nos dedicado, a partir de meados da dcada passada, a estudar a municipalizao da Educao Bsica como instrumento de sua universalizao com qualidade. Em segundo, sabamos que Jos Luiz Guimares, embora envolvido com uma pesquisa voltada apenas para a obteno de um grau acadmico, com a seriedade, o talento e o grau de comprometimento com a melhoria da qualidade de ensino em nosso pas, que lhe so peculiares, ofereceria um trabalho de flego, tanto pela exaustiva pesquisa dos resultados de uma

tentativa concreta de municipalizao, quanto pelas concluses tiradas no dos modismos em voga, nem do ensasmo to caracterstico de nossos meios acadmicos - capazes de sacar as mais categricas afirmaes da mais pura elucubrao sobre dados de outros contextos -, mas deduzidas da mais profunda incurso na realidade-objeto da pesquisa. Em terceiro lugar, estvamos curiosos quanto s concluses de um pesquisador que fora Secretrio Municipal de Educao de Assis, no perodo imediatamente anterior vigncia do Decreto n. 30.375/89. Certamente o grau de envolvimento na interveno concreta da realidade pesquisada pode introduzir distores na percepo do pesquisador. Porm, o conhecimento dos instrumentos e formas de interveno poltico-administrativa de uma administrao pblica, dos ritmos e mecanismos de relacionamento entre os nveis de governo e deles com as comunidades, a experincia, enfim, acumulada nos meandros do poder permitem ao analista, quando j fora do aparato governamental, perceber nuanas que seriam dificilmente visualizadas por quem no passou por ela. Finalmente, mas no menos importante, queramos verificar, com base nos estudos de Jos Luiz, como se comportara a administrao estadual, cujo titular, poca, colocava-se como a maior liderana nacional do municipalismo brasileiro. E claro que o significado objetivo de determinados fatos nem sempre corresponde s intenes subjetivas de seus agentes. Porm, no caso especfico, tratava-se de um governador que j fora prefeito da cidade de Campinas, uma das poucas do Estado de So Paulo com uma rede significativa de escolas de primeiro grau. Conhecedor, portanto, das potencialidades e limites do governo local na administrao de uma rede de ensino, na qualidade de governador proponente da descentralizao de uma srie de atividades do setor educacional, este certamente poderia aquilatar a medida do avano qualitativo do ensino paulista com as iniciativas municipalizantes previstas no decreto de sua lavra. No s em So Paulo, mas tambm em outros estados, houve tentativas de realizao do que a Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (UNDIME) denominava "municipalizao selvagem", isto , o entendi-

mento do conceito de municipalizao como a simples transferncia de redes ou o mero repasse de encargos educacionais aos municpios, sem o respeito a trs condies precpuas: a) constituio orgnica do Sistema Nacional de Educao; b) garantia prvia de redistribuio dos recursos financeiros pblicos, de acordo com os encargos assumidos pelas diversas instncias de governo; c) apetncia dos municpios. Cada uma dessas condies merece um breve comentrio. Ainda que sob a vigncia das Leis n. 5.540/68 e n. 5.692/71, o pas carecia de um Sistema Nacional de Educao. Na verdade, a legislao dos regimes de exceo s fez aprofundar as distores, as rupturas e as descontinuidades entre os diversos graus de ensino, na medida em que foram impostas sociedade ao sabor das respostas circunstanciais que os governos militares se dispunham a dar s demandas setoriais. H vasta literatura sobre as contradies e descompassos gerados no Sistema Educacional Brasileiro (existe?) pela legislao outorgada. Embora j com o regime democrtico reinstitucionalizado, o Brasil ainda sofria os efeitos dos "resqucios ditatoriais", no completamente varridos para a lata-de-lixo da histria. O setor educacional era o que mais os exibia - alis, exibe-os, pois ainda no temos uma lei orgnica do Sistema Educacional. Por isso, a UNDIME, para evitar o aprofundamento do esfacelamento do sistema, pregava a elaborao e aprovao prvia de uma Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, com a conseqente formulao dos sistemas estaduais, para, s ento, dar-se seqncia s negociaes descentralizadoras. Dentre as mais de duas dcadas dos governos militares, os municpios foram esvaziados em sua capacidade decisria e financeira. Para assumirem mais encargos, ou se promovia a reforma tributria ou se construam mecanismos de repasses automticos, de modo que as autoridades municipais no ficassem na dependncia dos humores dos detentores dos recursos pblicos.

Finalmente, a municipalizao de determinados encargos no poderia ser imposta, mas definida pela instncia receptora. E, em vrias oportunidades, alertamos para a confuso entre municipalizao e prefeiturizao. A apetncia do municpio no poderia ser definida apenas baseando-se nos governantes municipais, mas com uma deciso tomada entre o governo e a sociedade municipais. Por isso mesmo, colocvamos, quase como precondio, a constituio de colegiados em todas as escolas e de Conselhos Municipais de Educao, com representao significativa de todos os setores sociais, principalmente das entidades educacionais organizadas no mbito do municpio. Infelizmente, conforme comprova tambm o trabalho de Jos Luiz Guimares, a municipalizao do ensino serviu, em vrios estados, para a cooptao poltica e a desincumbncia de obrigaes e responsabilidades, sem qualquer vinculao estratgica das medidas tomadas com o desenvolvimento quantitativo do ensino. H, porm, uma contradio nas concluses de quase todos os estudos desta natureza: se a municipalizao imposta significava um prejuzo para as municipalidades e um desgaste para os governos municipais, seus promotores a teriam dirigido para os adversrios, e no para os potenciais aliados polticos. O presente trabalho verifica os momentos de ocorrncia mais incisiva das medidas descentralizantes (processos eleitorais) e as vinculaes dos candidatos s regies "beneficiadas" pelos convnios, comprovando, com muita clareza, que o endereo das iniciativas contrariava as reas mais saturadas de demandas e dficits pelo/do Ensino Fundamental. No entanto, o primeiro trabalho a que temos acesso que demonstra tambm a falta de visibilidade inicial dos malefcios da municipalizao levada a efeito, nos moldes propostos pelo Governo Qurcia. Sem dvida, Jos Luiz Guimares presta uma grande contribuio reflexo sobre a descentralizao das polticas educacionais com este trabalho. E temos a certeza de que o autor dar continuidade s pesquisas sobre um tema to polmico e to pouco discutido sem a paixo obnubiladora das posies ensastico-corporativo-maniquestas que temos presenciado nos ltimos anos.

Felizmente, um consenso vem, aos poucos, sendo construdo nos meios educacionais: necessrio descentralizar a administrao pblica dos sistemas educacionais, pois no so mais tolerveis os efeitos das mastodnticas estruturas, da rigidez hierrquica (com a conseqente diluio das responsabilidades) nelas instalada, da lentido das respostas, do carter perdulrio de seu funcionamento. Entretanto, o trabalho de Jos Luiz nos alerta para os perigos dos imediatismos descentralizadores, voltados para o atendimento de interesses menores, sem o necessrio aprofundamento do levantamento e da anlise de dados conjunturais e estruturais, bem como do processo prvio e ampliado de discusso e deciso. E os equvocos intencionais ou no - de um programa descentralizante, por mais virtualidades que contenha, podem pr a perder, como parece ter sido o caso do Estado de So Paulo, sob a gide do decreto do governador Orestes Qurcia, uma boa idia. Em concluso, entendemos que a municipalizao do Ensino Fundamental apenas um passo no processo mais global de descentralizao, a ser secundado por uma verdadeira "escolarizao", isto , o resgate da escola como unidade planejadora, administrativa, pedaggica e financeira do processo de ensino no pas. E bom estar alerta para as reaes dos arautos de uma espcie de centralismo envergonhado que, se, por um lado, defendem "em tese" a necessidade da descentralizao, por outro, sabotam, com resistncias no menos ferrenhas, as medidas concretas de sua viabilizao. com pesquisa sria, como a de Jos Luiz Guimares, que construiremos a massa crtica necessria formulao e implementao dos princpios e estratgias adequadas a uma verdadeira e conseqente poltica de descentralizao. Juiz de Fora, novembro de 1994. Jos Eustquio Romo

INTRODUO

O presente trabalho fruto, em parte, da experincia prtica que desenvolvemos com os programas educacionais da Secretaria Municipal de Educao de Assis, entre 1985 e 1988, e da possibilidade que enxergamos de demonstrar as dificuldades encontradas pelos municpios quando estes se dispem, ou se lhes impem, a desenvolver polticas pblicas sob a forma de convnios com o Estado ou a Unio. O que se revelava um quadro complexo e sujeito a todos os tipos de injunes e mediaes polticas tornou-se objeto de nossa preocupao pelo carter institucional que a municipalizao do ensino tomou no Estado de So Paulo. Todas as experincias de administrao conveniada que desenvolvemos na Secretaria Municipal de Educao de Assis sempre foram, do ponto de vista puramente econmico, onerosas e problemticas para a administrao local. Os convnios, a despeito de se caracterizarem por uma melhoria na qualidade dos servios prestados, representaram, tambm, a absoro de grandes encargos, cobertos por valores defasados, atrasos na liberao dos

recursos e, se no bastasse isso, sujeitos e condicionados aos humores e afinidades polticas com os responsveis pelo Governo Estadual. Como exemplos dessa melhoria, podemos citar as reas de Transporte de Alunos e de Alimentao Escolar, com a ressalva de que, em todos os casos estudados, isto deveu-se muito mais ao empenho das administraes municipais do que ao conveniada propriamente dita. A esse respeito, ilustrativo o que assistimos quando da execuo de um convnio com a Secretaria Estadual da Educao para o desenvolvimento do Profic (Programa de Formao Integral da Criana), poca, considerado a "menina dos olhos" do ento secretrio da Educao, Jos Aristodemo Pinotti. Inicialmente acusado de assistencialista, o Profic tambm se viabilizava por meio de convnios entre as prefeituras e a Secretaria Estadual da Educao, ainda no final do Governo Montoro, o que deu margem a crticas quanto ao possvel uso eleitoreiro dos mesmos e s chances de continuidade no governo do seu sucessor. Foi nesse momento e nos meses subseqentes posse do novo governo que se caracterizou o que imaginvamos fizesse parte do passado. O programa desenvolvido em Assis mereceu uma avaliao positiva da Fundao Carlos Chagas,1 embora com ressalvas, em pesquisa realizada j sob o novo Governo Estadual e numa perspectiva comparativa aos Centros Integrados de Educao Pblica (CIEPs), do Rio de Janeiro. Entretanto, ao mesmo tempo em que servia como justificativa exitosa para a divulgao e manuteno do Profic em todo o Estado, o projeto de Assis no recebia recursos e nem tinha atendidas as alteraes propostas nos novos Termos de Aditamento, por conta de divergncias entre a administrao local e o governo recm-empossado. Inmeros trabalhos demonstram a preponderncia desse tipo de relacionamento mediado por injunes polticas e fisiologismos na adminis1 PARO, V., FERRETI, C. Escola de tempo integral: desafio para o ensino pblico. So Paulo: Cortez, 1988.

trao pblica brasileira, de maneira geral. Em So Paulo, porm, as experincias descentralizadoras iniciadas no Governo Montoro significavam, apesar dos limites, esperanas de que essa prtica pudesse ser, se no suprimida, ao menos bastante relativizada. Entretanto, o seu sucessor no deu continuidade prtica descentralizadora que havia sido iniciada e, ironicamente, para um governo que teve frente algum que se autofirmou politicamente sob a bandeira do "municipalismo", o que se presenciou foi uma exacerbao da prtica do que poderia ser considerado como clientelismo, fisiologismo e at mesmo a truculncia administrativa, no relacionamento do Estado com os municpios. Durante todo o Governo Qurcia e mais intensamente nos momentos que antecederam a eleio do seu sucessor, os meios de comunicao foram prdigos em denncias sobre a utilizao excessiva da chamada "mquina oficial" e de critrios eminentemente polticos na liberao de recursos financeiros e benfeitorias aos municpios, de acordo com as convenincias eleitorais/eleitoreiras do grupo poltico do governador. Dentro desse contexto, a municipalizao do ensino, com certeza, prestou-se como um instrumento valioso na cooptao de apoios para o esquema poltico oficial, pelos dois motivos principais, a seguir. Havia uma enorme necessidade de promover mudanas na Escola Pblica para que, ao menos nos casos municipalizados, o Governo Estadual pudesse sinalizar para a opinio pblica que as questes ligadas educao mereciam o mesmo nvel de importncia atribudo s outras reas. Outro argumento fartamente utilizado reportava-se possibilidade de as administraes locais "administrarem" as construes, os recursos e as relaes com as empreiteiras, sob o argumento de maior agilidade e eficincia. Este ltimo parece ter sido definitivo para que os prefeitos se convencessem a formalizar os convnios pois, por menores que fossem os valores conveniados, estes sempre significavam algum recurso a mais para as, quase sempre, frgeis finanas municipais. Some-se a isso o fato de os prefeitos, com a administrao conveniada, revelarem uma certa "proximidade" e "voto de confiana" em relao ao

Governo Estadual, com todos os "facilitarismos" que da se pudessem depreender. Dessas constataes que constitumos o objeto da nossa pesquisa, que resultou neste livro. O que pretendemos demonstrar como esses convnios podem ter sido instrumentalizados politicamente de forma a privilegiar determinadas regies do Estado em detrimento de outras. Assim, para os limites do que nos propusemos realizar, no Captulo 1, fazemos uma breve anlise, deliberadamente mais descritiva do que crtica, de como a questo "centralizao versus descentralizao" se coloca nos diversos momentos da nossa histria, sempre procurando estabelecer um contraponto com as possveis implicaes para a poltica educacional. Embora nos detivssemos sobre estudos a respeito de como o tema foi tratado nas diferentes constituies brasileiras, s nos dedicamos vertente constitucional nos limites do estritamente necessrio. No Captulo 2, realizamos uma caracterizao do interior paulista, baseada em estudos realizados pela Fundao SEADE,2 ao mesmo tempo em que definimos o planejamento e os critrios que adotamos para as nossas anlises. No Captulo 3, relatamos e adiantamos alguns aspectos crticos do processo de municipalizao, levado a efeito no Estado de So Paulo. Finalmente, nos Captulos 4 e 5, estabelecemos algumas relaes entre a ocorrncia dos convnios nas diferentes regies do Estado e nos diversos municpios envolvidos, comparando indicadores econmicos, sociodemogrficos, educacionais e outros que evidenciam que a municipalizao do ensino, no Estado de So Paulo, no obedeceu a critrios propriamente tcnicos. Ao contrrio, inseriu-se em um conjunto de medidas adotadas pelo Governo Estadual visando cooptao de apoios polticos, sem a devida considerao quanto s implicaes futuras, quer do ponto de vista das finanas municipais e do provvel comprometimento da qualidade do

2 SEADE. Educao em So Paulo: uma anlise regional. So Paulo, dez. 1989. (Coleo Realidade Paulista). . Sistema de Informaes. So Paulo, 1989.

ensino oferecido por aquelas localidades, quer por no se voltar para os aspectos mais gerais e para os principais problemas do sistema de ensino paulista como um todo. Trs anos aps a primeira verso escrita deste trabalho, pouco ou quase nada teria que ser alterado, do ponto de vista conceituai, caso percorrssemos os mesmos caminhos que escolhemos para a nossa anlise. Contudo, ao leitor mais atento, no passar despercebido o nosso empenho em recontextualizar algumas informaes e dados estatsticos fundamentais que permitam compreender, ainda que de forma esquemtica, o gigantismo da Secretaria Estadual da Educao paulista e os seus diferentes nveis de complexidade. Felizmente, no espao de tempo decorrido entre o incio da experincia paulista de municipalizao at o momento atual, a sociedade brasileira viveu um processo de amadurecimento invejvel. A mobilizao poltica pelo impedimento presidencial, o movimento pela tica na poltica e a campanha contra a fome, entre outros, serviram para a consolidao de algumas propostas que, de to imprescindveis, tornaram-se consensuais. Exceto por uma ou por outra manifestao mais extica, dentro da verdadeira fauna que se transformou o processo eleitoral brasileiro em 1994, a descentralizao dos servios pblicos e a prpria busca de alternativas para uma efetiva municipalizao do ensino, com vistas a priorizar o Ensino Fundamental, figuravam em praticamente todos os programas de governo dos principais candidatos aos governos federal e estadual. Cumpre-nos cobr-los dos eleitos.

CENTRALIZAO VERSUS DESCENTRALIZAO: UMA BREVE REVISO

No nosso entender to importante a educao fundamental e, por outro lado, sua administrao envolve problemas de tamanha complexidade que muitas vezes cometeria o Estado um verdadeiro crime se transferisse para certos e determinados municpios o nus dessa tarefa. Esther de Figueiredo Ferraz

Iniciamos, propositadamente, este captulo com uma citao de algum que nem de longe poderia ser includo no grupo dos chamados "educadores progressistas", apesar dos limites dessa rotulao. Revestem-se de especial importncia as consideraes explcitas e, mais ainda, aquelas implcitas no trecho acima, quando tentamos caracterizar, numa breve reviso bibliogrfica, alguns pontos de vista e controvrsias sobre a municipalizao dos servios pblicos no pas e como faremos, com especial interesse, a municipalizao do ensino no Estado de So Paulo.

1 FERRAZ, E. de F. Centralizao, descentralizao, municipalizao. Braslia: Senado Federal, UnB, 1979. p.96. (Projeto Educao, 4).

Desde o Descobrimento do Brasil, passando pelo modelo de colonizao, as relaes entre as diferentes esferas de poder sempre foram centralizadas e de dominao por uma das instncias envolvidas. No perodo que antecede a Proclamao da Repblica, o iderio liberal se ope frontalmente s caractersticas centralizadoras do Governo Imperial. Mais frente, o movimento republicano incorpora a proposta de descentralizao via instituio do Sistema Federalista, inspirado no modelo norte-americano sem, contudo, levar em conta as peculiaridades histricas e sociais diferentes entre os dois pases. A despeito da legislao vigente, desde a instituio do Sistema Federativo na Carta Magna de 1891, a centralizao do poder predominou durante os diferentes perodos da nossa histria, dificultando o surgimento de relaes democrticas capazes de propiciar a autonomia dos estados e municpios. As necessidades dessas duas instncias comeam a fazer parte das discusses nacionais nas dcadas de 1920 e 1950, ainda baseadas no discurso liberal, porm, sob conotaes diferentes e reforadas fundamentalmente, no plano interno, pela queda do Estado Novo e, no plano externo, pela crescente hegemonia dos EUA no contexto internacional. Menos por convico ideolgica e administrativa do que por desincumbncia, contrariamente ao modelo centralizador que praticavam, a Unio e os estados foram, progressivamente, repassando cada vez mais atribuies aos municpios, sem o necessrio aporte financeiro. Essa prtica, tanto da Unio para com os estados, como destes para com os municpios, se acentuou durante os anos de vigncia do ciclo militarista no pas, caracterizando o que se convencionou chamar de "poltica do chapu na mo", que nada mais significa do que a situao constrangedora a que governadores e prefeitos de estados e municpios mais frgeis, do ponto de vista econmico, so submetidos em troca de benefcios para as instncias administrativas que representam.

Um dos aspectos que demonstramos neste trabalho que atualmente, sob formas mais sofisticadas que aquelas relatadas por Leal, 2 esse tipo de relacionamento ainda se faz presente entre as trs esferas de poder. As dificuldades enfrentadas pelos municpios passaram a ser temas de discusses nacionais e criaram as condies objetivas para o ressurgimento, na dcada de 1970, do Movimento Municipalista como uma forma de contestao ao carter excessivamente centralizador do regime autoritrio. De forma sintetizada, podemos afirmar que esse movimento ganhou dimenso nacional a partir de 1980, por meio de uma mobilizao da classe poltica e da sociedade civil, culminando com a eleio de um grande nmero de governadores, deputados e senadores identificados com essa proposta e de oposio, ainda que branda na maioria dos casos, ao regime de exceo. Vrias reunies se sucederam entre 1982 e 1985, culminando com a criao da Frente Municipalista Nacional, cuja meta principal era conquistar o reconhecimento do municpio como instncia poltico-administrativa autnoma, o que se pretendia viabilizar por meio da participao popular e de mecanismos de presso junto Assemblia Nacional Constituinte, pela reforma tributria e pelo fortalecimento dos poderes locais. Afirmativas como "o que pode ser feito pelo municpio no deve ser feito nem pela Unio nem pelo Estado" e "o cidado vive no municpio", entre outras, formavam e formam o corolrio de justificativas da luta municipalista. Nesse contexto, afirmava o ento vice-governador de So Paulo, Orestes Qurcia que: O Municipalismo fundamenta-se na desconcentrao de poder e na descentralizao das decises, pressupondo a completa democratizao da sociedade e a participao efetiva da comunidade que possam afet-la.3

2 LEAL, V. N. Coronelismo, enxada e voto. So Paulo: Alfa-mega, 1978. 3 QURCIA, O. Municipalizao como condio para a democracia. So Paulo: Cidade Press, 1986. p.10.

com essa bandeira, aliada a uma competente rede de apoios no interior do Estado, que Qurcia chega ao governo de So Paulo e leva ao paroxismo algumas das suas idias anteriores, entre elas, a da municipalizao dos servios pblicos, sem que isso possa ser tomado como o mais remoto sinal de autonomia para os municpios e de efetiva melhoria da qualidade dos servios prestados. Recentemente, autores como Casassus4 e Lobo5 divulgaram estudos em que demonstram a ocorrncia de uma confuso semntica muito grande entre os termos desconcentrao e descentralizao, o que faz que ambos apaream como sinnimos. Para Lobo,
confundir conceitos e aceitar a desconcentrao como descentralizao, implica encobrir as dificuldades de encaminhamento concreto desta ltima que, em seu sentido e prxis real, significaria uma alterao profunda na distribuio do poder, o que, obviamente, encontrar enormes resistncias dentro do prprio sistema que estiver patrocinando a descentralizao.6

A desconcentrao reflete um processo cujo objetivo assegurar a eficincia do poder central, enquanto a descentralizao um processo que assegura a eficincia do poder local. Assim, a desconcentrao refletiria um movimento de "cima para baixo" e a descentralizao, um movimento de "baixo para cima". Essas observaes parecem encontrar respaldo e ao mesmo tempo justificar a tendncia que os governos tm de privilegiar em suas aes administrativas a desconcentrao rotulando-a de descentralizao. Assim que a municipalizao tem sido apoiada e, em alguns casos, utilizada como sinnimo de descentralizao. Nesse sentido, tem sido

4 CASASSUS, J. Descentralizao e desconcentrao educacional na Amrica Latina: fundamentos e crtica. Cadernos de Pesquisa (So Paulo), n.74, p.5-10, ago. 1990. 5 LOBO, T. Descentralizao: conceitos, princpios, prtica governamental. Cadernos de Pesquisa (So Paulo), n.74, p.5-10, ago. 1990. 6 Idem, p.6.

tomada em oposio centralizao excessiva dos Governos Federal e Estadual, na defesa que se faz atualmente da transferncia de uma srie de servios executados por aquelas rbitas, para os municpios, como condio e alternativa para a melhoria dos mesmos. Ao demonstrar a aparente contradio de que as iniciativas descentralizadoras tm partido, exatamente, do centro e no da periferia, Casassus7 sugere trs tipos possveis de investigao sobre o assunto. Para ele, uma linha de investigao situaria o tema no nvel poltico estratgico, sendo intrigante o fato de um governo central aparecer como disposto a despojar-se voluntariamente de reas de poder que tradicionalmente sempre lhe foram afetas. Uma outra linha de investigao levaria a situar a questo no mbito da crise do Estado que, pela sua expanso exagerada e ao assumir demasiadas funes, no teve o seu poder aumentado e sim uma dilatao com perda de poder, no sentido de diminuio da capacidade de controle da ao que poderia exercer. Finalmente, a terceira linha de investigao ocupa-se da "coincidncia" que leva autoridades de governos de orientaes poltico-ideolgicas, com economia, tamanhos e organizaes administrativas to distintas, decidirem, de forma mais ou menos simultnea, implementar polticas de descentralizao. O prprio Casassus aponta, ainda, duas pistas para abordar esse aparente paradoxo. Alm daquela j aludida, de natureza semntica, em que uma diversidade de significados, aes e efeitos so atribudos ao mesmo termo, alguns autores, como Winkler,8 por exemplo, para os quais predominaria a perspectiva econmica, afirmam que o objetivo final dos processos de descen-

7 CASASSUS, J., op. cit. 8 WINKLER, D. R. Descentralization in education: an economic perspective. Washington: The World Bank, 1988. Apud CASASSUS, J., op. cit.

tralizao visaria individualizao e privatizao, tendo como principal instrumento a descentralizao do mercado. Noutra perspectiva, defendida por Sander,9 o significado e a lgica da descentralizao refletiriam um processo de socializao e participao popular, no qual se enfatizariam aspectos como a qualidade de vida ligada identidade grupai e em que se privilegiaria a relevncia cultural como critrio dominante para a formulao de polticas e da administrao educacional. A segunda pista estaria situada na internacionalizao dos processos. Essa tendncia acentuou-se a partir dos anos 70, quando a crise econmica generalizada obrigou os pases a reconsiderarem criticamente as suas estratgias de desenvolvimento. Os organismos de fomento internacionais, como o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional (FMI), passaram a exigir novos procedimentos e maiores garantias para continuarem investindo nos diversos pases de economias dependentes de recursos externos. Apoiados nas idias acima discutidas, resumidamente, poderamos afirmar que as polticas do Estado, em particular as do setor social que incluem as de descentralizao, so resultados de complicadas combinaes entre decises estrategicamente definidas, tanto no nvel poltico como no nvel tcnico, e que contemplam interesses do prprio Estado.

A TESE MUNICIPALISTA E A EDUCAO

No Brasil, a proposta municipalista associada s idias de participao da comunidade, descentralizao e democracia, h muito tempo foram incorporadas s propostas educacionais.

9 SANDER, B. Management and administration of educational systems: major issues and trends. Paris: UNESCO-IIEP, 1988. Apud CASASSUS, J., op. cit.

Fernando de Azevedo, j em 1932, defendia o princpio da localizao do ensino como condio necessria para que se reorganizasse a escola nos moldes do escolanovismo e se efetivasse a sua democratizao.10 Foi com Ansio Teixeira, porm, que a defesa do municpio como instncia legtima para assumir a educao se colocou de forma mais bem articulada.
Sou contra a centralizao de todo o poder educativo na Unio por muitos motivos, mas nenhum me parece mais decisivo que este: porque tal centralizao no possvel e tudo o que consegue estimular a fraude c desencorajar as boas iniciativas. A centralizao num pas como o nosso c uma congesto cerebral. Por isso somos uma Federao. Por isso temos os municpios autnomos.11

Segundo Nagle,12 esse discurso tem sua forma mais acabada a partir de 1950, num contexto nacional liberalizante e sob fortes influncias das idias norte-americanas sobre sociedade e educao. Vrios outros estudos demonstram que a maioria das decises oficiais tomadas a ttulo de melhorar o nvel de ensino no pas sempre se deu ao sabor dos interesses ou iniciativas dos eventuais grupos no poder. Um exemplo dessa circunstancialidade foi o pouco tempo de vigncia da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei n. 4.024/61) que refletia, pela primeira vez num texto legal, preocupaes com a descentralizao e com uma legislao de carter nacional, no sentido de contemplar a rea educacional com propostas articuladas e com um mnimo de possibilidades realmente transformadoras. Em 1964, com as alteraes no quadro institucional do pas, os reflexos logo foram estendidos educao.
Ao mesmo tempo em que previa a expanso de oferta pblica do Ensino Fundamental, o novo modelo previa, tambm, a sua fragmentao via descentraliza-

10 AZEVEDO, F. de. Novos caminhos, novos fins. So Paulo: Melhoramentos, 1958. 11 TEIXEIRA, A. A educao e a crise brasileira. So Paulo: Nacional, 1956. 12 NAGLE, J. Educao e sociedade na Primeira Repblica. So Paulo: EPU/Edusp, 1974.

o, municipalizao e aderncia cultura local. No Ensino Superior, criaram-se todas as condies para a atuao da iniciativa privada com evidente retrao do poder pblico na rea. O modelo se completava com a profissionalizao compulsria do segundo grau, prevendo-se j a crescente procura desse ensino na medida do crescimento quantitativo da escola bsica e, por isso mesmo, tentando estabelecer barreiras presso sobre a Universidade, sobretudo as pblicas.13

A Lei n. 5.540/68 e, sobretudo, a Lei n. 5.692/71 propuseram pela primeira vez, de forma explcita, que os municpios assumissem a responsabilidade pelo ensino de primeiro grau, por meio da descentralizao do sistema de ensino, no apenas no nvel local mas, tambm, no nvel da prpria unidade escolar, envolvendo aspectos que vo do estabelecimento das diretrizes pedaggicas at a alocao de recursos. Segundo Mello,
o disposto no pargrafo nico do artigo 58 da Lei 5.692/71 foi obedecido em algumas regies e em outras no. E no difcil concluir que a municipalizao ocorreu nas regies mais pobres, onde as comunidades e os professores tm reduzida capacidade de organizao.14

As enormes desigualdades regionais e as diferentes capacidades financeiras dos milhares de municpios brasileiros poderiam, pela via da municipalizao conforme proposta originalmente, abrir caminho para a privatizao, uma vez que a atomizao das decises nas inmeras escolas espalhadas pelo pas deixaria as administraes municipais mais vulnerveis presso e aos interesses da iniciativa privada. Tal possibilidade encontra respaldo na experincia chilena15 e pode ser retratada pelo embate travado por ocasio da Assemblia Nacional Constituinte, na qual, em que pese a conquista de alguns avanos, na "guerra"

13 MELLO, G. N. de. A descentralizao que vem do centro. Educao Municipal (So Paulo), Cortez, n.l, abr./jun. 1988. p.50-1. 14 Idem,p.52. 15 ARELARO, L. R. G. Analisando a municipalizao do ensino. ANDE (So Paulo), v.7, n.l3,p.22-4, 1988.

entre os interesses publicistas e privativistas, os ltimos ainda conseguiram conservar uma ampla margem para manobras. Para incrementar e dar conseqncia ao disposto na Lei da Reforma da Educao, o Ministrio da Educao criou, em 1977, um programa de apoio s administraes municipais, que ficou conhecido como Pr-municpio.16 Sob pretexto de fomentar programas educacionais, no nvel dos municpios, o Governo Federal, por intermdio do Ministrio da Educao, pretendia estabelecer, via administrao conveniada, uma ponte de ligao direta com as prefeituras. Isto tudo revelia dos governos estaduais, sobre os quais o poder central j no detinha um controle to hegemnico como no auge do regime militar. A maior parte dos recursos do Pr-municpio foi investida nos estados do Nordeste, exatamente onde as condies de ensino ainda so as mais degradadas do pas. Isso, a nosso ver, confirma as suspeitas de que tambm o Pr-municpio se configurou, na prtica, apenas como um mero instrumento repassador de recursos aos municpios, por critrios eminentemente polticos, desprezando quaisquer critrios tcnicos e sem nenhum resultado positivo em relao ao fim principal para o qual teria sido concebido. Por critrios tcnicos, neste trabalho, entendemos aqueles baseados em estudos sistemticos e que, considerando as necessidades e a capacidade tcnico-financeira das diferentes instncias envolvidas na transferncia de encargos, de uma para a outra, ainda que considerada a mediao poltica, no fossem sobrepostos por esta ltima. J os critrios polticos, em oposio aos critrios tcnicos conforme definidos acima, seriam aqueles que expressam uma longa tradio na vida poltica brasileira, qual seja, a da mediao poltico-partidria, da cooptao e do fisiologismo nas relaes entre as diferentes esferas de governo.
16 BRASIL. Ministrio da Educao e Cultura. Secretaria de Ensino de 1 e 2- graus. Pr-municpio. Braslia. s. d.

Embora a questo da municipalizao do ensino tenha sido objeto de vrios artigos e textos relacionados, e que fizeram dela um assunto relativamente conhecido, parece-nos importante alinhavar, mesmo que de maneira bastante simplificada, aquelas que seriam as duas principais correntes de opinies contrrias sobre o assunto. A rigor, se fosse possvel reduzi-las apenas aos aspectos de implementao e execuo, teramos, de um lado, aqueles que defendem a tese municipalista por acreditarem que o processo poder propiciar uma escola mais democrtica e de melhor qualidade dada a proximidade com o poder local, o que facilitaria a adequao s condies locais e o atendimento mais rpido das reivindicaes. E, por outro, aqueles que professam as teses no municipalistas temem que a municipalizao compulsria possa contribuir para a oferta de uma escola de qualidade inferior, principalmente nas regies mais pobres. 17 Sem que se possa tomar como uma contradio com a defesa que fazia da municipalizao do ensino, Ansio Teixeira j reconhecia as "qualidades" e os "riscos" expressos pelas duas teses, o que pode ser extrado do trecho a seguir: Com efeito, as escolas primrias passariam a ser locais e, desse modo, a ser mantidas com recursos desiguais, mas, por isso mesmo, a ser mais numerosas, pois umas custariam mais que as outras. O Estado, por sua vez, no constituiria outro sistema escolar mais caro e paralelo ao municipal, mas ajudaria o municpio com um auxlio por aluno matriculado, destinado a elevar o nvel do seu ensino. E o Governo Federal, do mesmo modo, acorreria ainda em auxlio ao municpio dando-lhe algo que nem o Estado nem ele prprio poderia dar com seus exclusivos recursos.18 Alm das preocupaes com os aspectos puramente econmicos, Paiva aborda aspectos relacionados proposta de adaptao curricular realidade

17 MAIA, E. M. Municipalizao do ensino em So Paulo 1970-1987: democratizao ou descompromisso. So Paulo, 1989. p. 13. Dissertao (Mestrado) - Pontifcia Universidade Catlica. (Mimeogr.). 18 TEIXEIRA, A., op. cit., p.174.

local, afirmando que esta "vem radicalizada pela crtica ao carter exterior e impositivo da escola com relao comunidade",19 deixando claro o sentido de oposio idia. Segundo os autores, embora as peculiaridades locais devam ser levadas em conta, necessrio que haja uma ao coordenada em nvel nacional e garantidora de condies educacionais iguais para todos, at como forma de evitar que as disparidades regionais contribuam para que haja escolas de qualidades diferentes nas diversas regies do pas.

QUANTIDADE VERSUS QUALIDADE E IMPLICAES PEDAGGICAS NA MUNICIPALIZAO DO ENSINO

Antes de discutirmos propriamente as idias contempladas pelo ttulo deste tpico, necessrio considerar, criticamente, o argumento fartamente utilizado de que os nveis de escolarizao do pas, no geral, e mais acentuadamente os do Estado de So Paulo tm apresentado crescimento significativo nas ltimas dcadas, fazendo que se aproximem dos indicadores de pases do Primeiro Mundo, o que, ultimamente, parece ter-se convertido numa obsesso para os governantes brasileiros. Parcialmente verdadeiro, tal raciocnio baseado, concretamente, na expanso desordenada das redes de ensino estaduais, o que faz que tenhamos disparidades enormes entre o atendimento oferecido pelos diferentes estados, entre regies de um mesmo Estado e, mais notadamente e com possibilidades cada vez maiores de agravamento, entre os municpios. A fora dessa argumentao incapaz, porm, de ocultar a enorme distncia entre os parmetros quantitativos e qualitativos, quando se faz uma anlise mais complexa e globalizada da questo educacional.

19 PAIVA, V. e C. A questo da municipalizao do ensino. Em Aberto (Braslia), v.5, n.29, p.l5-8,jan./mar. 1986. p.17.

Ribeiro20 demonstra que, no Brasil, um permanente discurso oficial tem colocado em destaque a melhoria da qualidade do ensino sem, contudo, sinalizar objetivamente com aes administrativas que permitam esperanas de um ensino melhor. A construo dos CIEPs, no Rio de Janeiro, o alarde da municipalizao do ensino em So Paulo e o projeto megalomanaco de construo de 5 mil Centros Integrados de Assistncia Criana (CIACs), transmutados em Centros de Apoio Integral Criana (CAICs) - caracterizados pelo antroplogo e Senador Darcy Ribeiro, por meio da imprensa, como 5 mil outdoors de concreto - parece confirmar esse gosto pela quantidade, desacompanhado de qualquer indcio de preocupao com a qualidade do ensino a ser oferecido. A constatao de que o grande problema educacional do pas no se refere mais s condies de acesso e sim permanncia do alunado no sistema transformou-se num axioma para todos aqueles que se propem a discutir projetos e alternativas que promovam a melhoria do Ensino Fundamental no Brasil. Tanto os altos ndices de evaso e repetncia, a pauperizao crescente do professorado, a precariedade das instalaes e de materiais e outros indicadores que permitam uma avaliao qualitativa mais ampla sobre a real situao do ensino oferecido pela rede escolar pblica devem, cada vez mais, figurar na agenda de discusso dos pesquisadores e autoridades compromissadas com o futuro do pas. Acreditamos, com a apresentao dessas consideraes, estarem condies de retomarmos o outro objetivo deste tpico, qual seja, o de discutir as possveis implicaes pedaggicas subjacentes proposta de municipalizao do ensino. Com as discusses pela democratizao do pas, a idia municipalista ganhou uma dimenso muito grande, extrapolando os limites prticos da simples transferncia de encargos para os municpios.

20 RIBEIRO, V. M. B. A questo da qualidade do ensino nos planos oficiais de desenvolvimento da educao: 1955 a 1980. Melhoria da qualidade de ensino - um conceito a servio de um projeto poltico. Em Aberto (Braslia), v.10, n.43, p.36, out./dez. 1989.

A municipalizao passou a ser encarada, tambm, como sinnimo de democracia, uma vez que possibilitaria a defesa de posies radicalmente no diretivas no que diz respeito relao professor-aluno. Pois bem, do ponto de vista estritamente pedaggico, essa valorizao do municpio e da regio na qual se insira, como locus redefnidor das relaes entre cidados e Estado, estaria refletida na possibilidade de alterao curricular e na criao de novos programas de ensino e disciplinas relacionados cultura local e/ou regional. Autores, como Paiva, demonstram preocupaes com essa possibilidade:

Sem dvida que a escola deve considerar a especificidade econmica e cultural da localidade onde atua, mas isto no pode tornar-se prioridade curricular. A escola pblica pela qual inmeras geraes de educadores se empenharam - a escola universal, gratuita e obrigatria - pode transformar-se em fbrica de petrificaes sociais e no em possibilidades de ampliao de oportunidades, caso no introduza os seus alunos a contedos universais mnimos para a sua maior circulao na sociedade abrangente e para o exerccio de seus direitos de cidadania. Uma escola de pesca para as comunidades de pescadores, de tcnicas agrcolas para reas rurais, corre o risco de esquecer o necessrio entrosamento intelectual e poltico dos seus alunos com o nacional e o universal.21

Mais recentemente, Martins & Alves afirmam que "o discurso que privilegia a escola como fonte para a construo do currculo uma idia sedutora e carregada de boas intenes democrticas".22 Entretanto, para que se garanta um patamar de conhecimento comum, para o conjunto da populao, necessria a existncia de um currculo nacional, elaborado com base em razes histricas, cientficas e culturais que, sem desconsiderar a necessidade de adequao realidade da escola, no sejam sobrepostas por ela.

21 PAIVA,V.eC.,op.cil.,p.l7. 22 MARTINS, A. M., ALVES, M. L. O decreto 30.375/89 e suas implicaes para a escola pblica. ANDE (So Paulo), v.9, n. 16, p.27, 1990.

Baseando-nos nessas constataes, podemos afirmar que a existncia de desigualdades econmicas e diferentes capacidades financeiras entre as municipalidades tm implicaes tanto no que se refere aos aspectos quantitativos quanto aos aspectos qualitativos, para qualquer proposta de poltica educacional que se faa. Isto nos remete a uma outra questo importante e relacionada viabilizao financeira dessas polticas, qual seja, a origem dos recursos aplicados junto funo educao, pela Unio, estados e municpios.

0 FINANCIAMENTO DA EDUCAO NA CONSTITUIO DE 1988 Vrios autores, entre eles Veloso,23 Melchior24 e Romo,25 tm produzido, de formas diversas, estudos sobre o financiamento da educao no Brasil. Nas consideraes que se seguem procuramos, de forma sintetizada, dar uma idia sobre como se constituem os recursos para esse financiamento e os "avanos", nessa rea, conquistados na Constituio de 1988. Como vimos at aqui, as marchas e contramarchas da histria da educao brasileira demonstram que, desde a nossa colonizao, o setor educacional sempre foi suscetvel s deliberaes casusticas, sem nunca ter figurado, efetivamente, como prioridade nacional. A medida que o pas foi se desenvolvendo, ganhou corpo na sociedade a idia de que a existncia de um sistema educacional, razoavelmente
23 VELOSO, J. R. O financiamento da educao na transio democrtica. In: MELLO, G. N. (Org.) Educao e transio democrtica. So Paulo: Cortez, 1987. 24 MELCHIOR, J. C. O financiamento da educao no Brasil. So Paulo: EPU, 1987. . Algumas polticas pblicas e o financiamento da educao na Nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional. Em Aberto (Braslia), v.8, n.42, abr./jun. 1989. 25 ROMO, J, E. Financiamento da educao: implicaes para a educao municipal. Em Aberto (Braslia), v.8, n.42, abr./jun. 1989.

constitudo e garantidor de acesso a todos os brasileiros, s seria possvel com base em preceitos constitucionais claros e bem definidos. Isso passa a ocorrer pela definio de percentuais mnimos de recursos, diferentes em diferentes momentos, que deveriam ser aplicados pela Unio, pelos estados e pelos municpios. O poder pblico se mantm por meio de receitas cobradas da populao: receitas tributrias (impostos, taxas e contribuies), receitas industriais e outros tipos de receitas. O principal componente da receita corrente a receita tributria, em que a maior participao no "bolo" provm dos impostos. Neste ponto, necessrio que se estabelea uma distino entre taxas e imposto. Diferentemente das taxas, que pressupem uma prestao de servio recproco ao seu valor (taxa de gua, de telefone, pedgio, luz etc), os impostos representam a cota parte da riqueza particular que , coercitivamente, exigida pelo Estado para as suas despesas gerais. Segundo Melchior, no perodo de 1965/1985 "os impostos apresentavam uma mdia de 79% da arrecadao geral, enquanto as taxas apresentavam uma mdia de apenas 3,74%",26 sendo o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e o Imposto de Renda (IR) os que mais contriburam para esse resultado. Esses dois impostos que, sozinhos, representaram 72,8% do total de impostos arrecadados nesse mesmo perodo so importantes no s para o financiamento da educao federal, mas tambm para o financiamento geral da educao e das demais funes exercidas pelos estados e municpios. Em 1985, o Instituto de Planejamento Econmico e Social da Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica (IPEA) informou que a diviso dos tributos apresentava-se profundamente centralizada: 62% para a Unio, 34% para os estados e apenas 4% para os municpios, alm de
26 MELCHIOR, J. C. O financiamento da educao no Brasil e o ensino de 1o grau. Braslia, 1988.

uma srie de medidas como a desvinculao dos recursos pblicos para a educao e subsidiamento das escolas mantidas pela iniciativa privada.27 Essas constataes e a real necessidade de reviso do papel distributivo do Estado, somadas a uma grande presso dos governos estaduais, fizeram que a Assemblia Nacional Constituinte, de 1988, promovesse uma ampla reforma tributria, em que os maiores beneficiados foram os municpios. Assim, a Receita Tributria Municipal atualmente constituda pelo Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS), pelo Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), pelo Imposto sobre Vendas a Varejo de Combustveis Lquidos e Gasosos (IVVC), exceto leo diesel, pelo Imposto sobre Transmisso de "Intervivos" (ITBI) e ainda das taxas e contribuies. Alm desses recursos diretamente cobrados pelos municpios, estes agregam aos seus oramentos receitas oriundas de impostos arrecadados pelos estados e pela Unio. Provm de transferncia do Estado a cota de Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) e do Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotivos (IPVA) e, da Unio, o Imposto Territorial Rural (ITR) e o Fundo de Participao dos Municpios (FPM), este ltimo resultante do Imposto sobre Rendas e Proventos de Qualquer Natureza (IR) e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Conta ainda o municpio com as contribuies sociais ou parafiscais, que no integram o percentual mnimo para a aplicao em educao, mediante a apresentao de projetos e celebrao de convnios, por meio do Salrio-Educao e do FINSOCIAL. O Salrio-Educao, criado pelos governos militares, uma contribuio social paga pelas empresas, que tambm podem optar pela manuteno direta de escolas ou pela distribuio de bolsas de estudo aos seus empregados e dependentes.

27 ROMO, J. E., op. cit., p.46.

Embora represente aporte financeiro da maior relevncia para o financiamento da educao, o Salrio-Educao tem sido criticado por especialistas e, de fato, carece de aperfeioamentos. Entre os pontos criticados, destacam-se a alquota menor para o setor agrcola (0,8% contra 2,5% das demais empresas), o fato de incidir sobre a folha de salrios e no sobre o capital das empresas e a opo, pelas empresas, de deixarem de contribuir quando mantiverem escola prpria ou adquirirem vagas na rede privada de ensino, o que tem sido uma grande fonte de evaso fiscal. Visando a corrigir a sistemtica de distribuio dos recursos do Salrio-Educao, atualmente bastante concentrada na Unio e nos estados, a Unio Nacional dos Dirigentes Municipais em Educao (UNDIME) patrocinou e encaminhou uma emenda constitucional para o Congresso, em que prope que 20% do total arrecadado fique automaticamente no municpio, para que este invista prioritariamente em educao bsica, evitando assim, em parte, os escaninhos burocrticos das liberaes pela Unio e pelos estados. Outras fontes de recursos como o Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS), o Fundo de Investimento Social (FINSOCIAL) e os royalties sobre explorao de petrleo e/ou gs tiveram suas reais importncias diminudas ou esvaziadas pelas seguidas mudanas da legislao e, sobretudo, pela m administrao dos fundos responsveis pela distribuio dos recursos, marcados por fraudes, clientelismos e atendimentos de "emergncia". A despeito das tentativas de articulao entre as diferentes esferas de poder expressas nos diversos textos legais, a prtica governamental revela-se cheia de incoerncias, como uma crescente queda da aplicao dos recursos do Produto Interno Bruto (PIB), principalmente pela esfera federal, que aquela que representa maior potencialidade na perspectiva de receita fiscal, efetivamente arrecadada. Motivado por esses aspectos foi que o legislador props e aprovou, na Constituio de 1988, o artigo 212 e seus pargrafos que, combinados entre

si, resultaram nos seguintes aspectos positivos relacionados ao financiamento da educao: Manuteno da vinculao de Receita e Impostos que foi proibida a outros rgos, fundos ou despesas, por meio do Fundo de Participao e Manuteno do Ensino. Manuteno do Salrio-Educao no texto constitucional. Reforma tributria que alterou significativamente o perfil de arrecadao entre as trs esferas de governo, levando a uma desconcentrao desses recursos, pela ordem, da Unio e dos estados, com ganhos inequvocos para os municpios. Estimava-se, poca da sua implantao, que a Unio perderia 18,1 % e que os estados e municpios aumentariam as suas receitas em 6,4% e 29%, respectivamente. Romo28 previa que essas mudanas, ao incidirem e se combinarem com o que prescreve a Lei n. 7.348/85 - Emenda Calmon, resultariam, efetivamente para a educao, num aumento de 3,55% nos recursos da Unio, 7,2% nos recursos dos estados e 26,4% nos recursos dos municpios, representando um aporte adicional de 11,1% de recursos para a educao, oriundos da Reforma Tributria. No conjunto, a descentralizao dos recursos fiscais, no final da dcada de 1980, representou um aumento significativo (cerca de 2% do PIB) dos recursos tributrios disposio dos municpios.29 Como se observa, com base neste incremento de recursos, os municpios se configuram como um espao privilegiado e a opo mais plausvel para a implementao de programas e iniciativas capazes de dignificar e tornar menos improdutivo e injusto o nosso sistema educacional. Esta fecundidade de experincias municipais, muitas delas reconhecidas internacionalmente, confere uma responsabilidade muito grande a essa
28 ROMO, J. E., op. cit., p.59. 29 KAHRR, A. Propostas de reforma tributria. So Paulo: Fundap/IESP 1993.

instncia e a exigncia de definio de critrios mais objetivos para a execuo dessa tarefa. Se os avanos constitucionais vislumbrados permitem algum tipo de esperana, a nosso ver, necessrio que os educadores, os rgos responsveis e a classe poltica criem condies permanentes de avaliao para essa passagem de recursos e encargos de uma esfera para a outra. Ao contrrio, se isso no for realizado o mais rapidamente possvel, os estragos resultantes da falta de critrios e do perfil perdulrio de grande parte dos nossos administradores pblicos podero comprometer, gravemente, qualquer planejamento e tentativas de aes articuladas que visem a melhorar as condies educacionais do pas. Esse temor - de comprometimento irreversvel -, expresso por diferentes autores, pela fragilidade fiscalizatria dos Tribunais de Contas e dos Conselhos de Educao somada ao sentimento geral de impunidade, decorre, entre outras coisas, de avaliaes que tm colocado em dvida a eficcia dessas transferncias - de encargos e de recursos - que, ao mesmo tempo em que simbolizam um avano no sentido da descentralizao, apontam, tambm, para uma possibilidade, cada vez maior, de descontrole no trato com o dinheiro pblico. Para dar conseqncia a essa forma de transferncia de encargos s diferentes instncias administrativas e de poder - no caso da municipalizao, aos municpios -, a burocracia estatal criou uma estratgia administrativa chamada administrao conveniada. O convnio um instrumento legal, entre duas ou mais partes, que prescreve objetivos, condies, valores financeiros, forma de repasse de recursos, tempo de durao e outras formalidades para a execuo de projetos e/ou empreendimentos de interesse comum para as partes envolvidas.

CARACTERSTICAS DA ADMINISTRAO CONVENIADA Chieregatto analisa a fragilidade dos convnios como instrumentos de implementao de polticas pblicas descentralizadas, consideradas por ele

"uma ttica fundamental no bojo de uma ntida estratgia controlista do poder central, com tanto mais peso quanto mais dependente for o Estado federado", 30 o que, a nosso ver, extensivo aos municpios. Entre as principais caractersticas e dificuldades da administrao conveniada apontadas pelo autor, destacamos as seguintes:

relaes temporrias para o cumprimento de metas e/ou tarefas (programas); controles estabelecidos, preponderantemente, na liberao dos recursos e no no acompanhamento e avaliao da execuo; concentrao de poder financeiro em um nvel/organizao que tende a tornar predominantes as relaes verticais, desestimulando as relaes horizontais e dificultando os mecanismos de coordenao e integrao; as instncias envolvidas nem sempre compartilham os mesmos valores e princpios com relao s aes que objetivaram o convnio; a influncia poltica partidria e de relacionamentos interpessoais na definio de prioridades dificulta a racionalizao do planejamento dos programas, varivel de acordo com os setores e, dentro destes, conforme os prprios programas; a organizao repassadora dos recursos no fornece, por via de regra, os meios adequados execuo dos programas, e as organizaes executoras por vezes omitem essa restrio para no perder a oportunidade de receber qualquer recurso a mais.

Segundo Lobo,31 a flexibilidade da ao descentralizada implica levar em considerao as diferenas econmico-financeiras, polticas, tcnicoadministrativas e sociais que distinguem os governos estaduais dos governos municipais e faz que tenham distintas capacidades de respostas aos problemas que se lhes apresentam. As desigualdades podem se dar tanto no plano inter-regional, quanto no plano intra-regional, sendo as ltimas to ou mais importantes. Sabe-se hoje que em So Paulo, por exemplo, coexistem regies altamente desenvolvidas e outras, fronteirias, em condies menos favo-

30 CHIEREGATTO, E. A. As relaes entre o governo federal e os governos estaduais: os convnios sob suspeita. Cadernos da Fundap (So Paulo), n. 17, p.41-4, 1987. 31 LOBO.T., op. cit., p.8.

recidas. Assim, possvel afirmar que municpios de grande, mdio e pequeno porte apresentam caractersticas diferentes entre si e independentes da regio a que pertenam. Com base nessa premissa - a das desigualdades e diferentes capacidades financeiras -, ao Estado competiria realizar uma funo compensatria, no sentido de tratar cada municpio e/ou regies envolvidas, observando as suas peculiaridades e estabelecendo uma ordem de prioridades em relao aos demais municpios e regies do Estado. Para a execuo desta tarefa necessita-se de algumas precondies e princpios que, no sendo os nicos, deveriam ser observados nesse processo, quais sejam, flexibilidade, gradualismo, transparncia no processo decisrio e criao de mecanismos de participao e controle social. Acreditamos na importncia desses preceitos e fizemos da sua resultante o eixo sobre o qual desenvolvemos este nosso trabalho para constatarmos que, no caso especfico da municipalizao do ensino levada a efeito em So Paulo, os mesmos no foram observados. Ao contrrio, a experincia paulista se aproxima bastante daquilo que Nuez caracteriza como participao por adeso: prpria dos autoritarismos e dos populismos abundantes... Se entende a participao como apoio ao lder, ao partido no poder ou ao Estado. Supe-se que estes, no exerccio de uma espcie de despotismo ilustrado, dignem-se conceder benefcios educacionais, que se constituiriam em favores e no em direitos.32 No prximo captulo, procuraremos caracterizar o interior paulista nas suas diferentes regies, ao mesmo tempo em que delineamos os critrios que adotamos, para constatarmos a observncia, ou no, e o grau de prevalncia de critrios polticos ou de critrios tcnicos, na efetivao dos convnios da municipalizao do ensino no Estado de So Paulo.

32 NUEZ, I. Educao e democracia: formas de participao popular. Educao Municipal (So Pauto), Cortez, v.2, n.5, p.30, nov. 1989.

O ESTADO DE SO PAULO: DIVERSIDADE DE RIQUEZAS E DESIGUALDADES REGIONAIS

O processo de desenvolvimento experimentado pelo Estado de So Paulo, mais notadamente pelo interior paulista, certamente permitiria uma ampla escolha de critrios e enfoques que poderiam ser adotados para a sua caracterizao. Aspectos puramente demogrficos at outras combinaes mais sofisticadas nos levariam a um detalhamento exaustivo dessas caractersticas, o que, evidentemente, fugiria do nosso objetivo principal. A constatao de que determinadas regies do Estado1 foram contempladas com um maior nmero de convnios de municipalizao do ensino em detrimento de outras, levou-nos a supor que isso se devesse, provavel-

1 A diviso poltico-administrativa adotada segue a classificao oficial estabelecida pelo Decreto Estadual n. 26.581/87, que compatibiliza as Regies Administrativas com as Regies de Governo criadas pelo Decreto n. 22.970, de 29.11.1984. J as Regies Metropolitanas foram constitudas mediante Leis Complementares Federais - a de n. 14, de 8.6.1973 - que definiu, entre outras, a Regio Metropolitana de So Paulo, e a de n. 27, de 3.11.1975, que estipulou os servios comuns de interesse metropolitano. (N. A.)

mente, a fatores de ordem tcnica, dentro de um planejamento racional, por parte da Secretaria Estadual da Educao. Decidimos, ento, proceder a uma verificao da existncia ou no desses critrios, e se havia uma efetiva correspondncia dos mesmos com a execuo do Programa de Municipalizao de Ensino do Estado de So Paulo. Naquele momento, j vislumbrvamos a possibilidade de que pudesse estar ocorrendo uma "flexibilizao" desses critrios, com vistas a ajustlos a interesses polticos menores, como o de cooptao de apoios para o processo eleitoral que se iniciava. Pelos motivos anteriormente expostos e o grande nmero de variveis interpostas, optamos por estabelecer um planejamento de ao que contemplasse duas fases distintas. Na primeira delas fazemos uma breve caracterizao econmica do Estado de So Paulo, com base em trabalhos j realizados, e estabelecemos uma relao entre essas caractersticas regionais e a estrutura educacional disponvel em cada uma das regies estudadas. Estudos recentes apontam a existncia de desigualdades inter-regionais do ponto de vista do desenvolvimento econmico e, por conseguinte, do ponto de vista demogrfico. Assim, possvel identificar vrios plos de desenvolvimento no Estado os que funcionam como centros de atrao para grandes contingentes migratrios de outras regies estaduais e interestaduais. Isto posto, na segunda fase, consideramos relevante verificar em que medida as desigualdades aludidas anteriormente tambm trazem reflexos para os respectivos sistemas educacionais. Essas consideraes preliminares se fazem necessrias para justificarmos a escolha de um estudo realizado pela Fundao SEADE,2 que utilizamos como referencial para a definio do nosso plano de trabalho e de anlise.

2 SEADE. Regies Homogneas. Um estudo dos perfis ocupacionais do interior. So Paulo, 1988.

FONTE: SEADE, op. cit. p.27.

FIGURA 1 - Regies Homogneas quanto ao perfil ocupacional da PEA (Regies de Governo). Interior do Estado, 1980.

Resumidamente podemos dizer que, nesse estudo, a SEADE concluiu pela caracterizao do interior paulista em seis Regies Homogneas quanto ao Perfil Ocupacional da Populao Economicamente Ativa. Cada uma dessas seis Regies Homogneas composta por um nmero varivel de Regies de Governo e o critrio adotado para agrupamento foi a prevalncia das mesmas atividades econmicas em cada uma delas.

O desenvolvimento local ou regional diretamente dependente da atividade econmica existente e, via de regra, quando esta no se encontra plenamente consolidada, possvel identificar, mesmo em estados desenvolvidos como o caso de So Paulo, deslocamentos populacionais na direo de cidades ou regies que, eventual ou definitivamente, apresentem melhores condies de vida. Em decorrncia disso, o adensamento populacional desorganizado termina por agravar a qualidade dos servios pblicos e de infra-estrutura oferecidos por regies e cidades que se apresentam como plos de desenvolvimento, quer pela velocidade desse processo propriamente dito, quer pela absoluta falta de planejamento da maioria dos administradores. Estudos demogrficos, elaborados com base no levantamento censitrio de 1940 para o Estado de So Paulo, apontam uma impressionante seqncia de taxas de crescimento que atingiram 3,49% ao ano no Censo de 1980, superior dcada anterior, que foi de 3,22%. Entretanto, esse ritmo no se deu de forma homognea para todas as regies do Estado, pois, enquanto algumas tiveram altas taxas, outras apresentaram desempenho negativo.3 O primeiro grupo encabeado pela Regio Metropolitana de So Paulo, Litoral, Vale do Paraba, Campinas, Sorocaba, Ribeiro Preto e Bauru, que tm em comum o dinamismo caracterstico de plos industriais ou em processo de industrializao, sendo o centro de expanso a Regio Metropolitana. Por essas caractersticas, apresentam saldo migratrio positivo e maiores densidades populacionais. O segundo grupo seria formado pelas regies de Araatuba, So Jos do Rio Preto, Presidente Prudente e Marlia. Essas reas caracterizam-se pelo grande peso do setor primrio na sua estrutura econmica, estando os demais setores subordinados ao seu ritmo

3 SEADE. Educao em So Paulo: uma anlise regional. So Paulo: s. 1., dez. 1989. p.17. (Coleo Realidade Paulista).

de ciclos produtivos. Por esses fatores, apresentam-se como rea de expulso populacional, sobretudo daquela faixa etria inicial da populao economicamente ativa. Apesar disso, as regies de Marlia e So Jos do Rio Preto registraram pequeno aumento populacional, provavelmente decorrente do saldo vegetativo e natural, uma vez que acusaram, ao mesmo tempo, forte expulso.4 De acordo com o que se ver adiante, esse padro diferenciado de crescimento da populao do Estado terminou por provocar grandes concentraes populacionais em reas urbanas e industrializadas. Estimativas recentes sobre o nmero provvel de habitantes no Estado de So Paulo e suas Regies Administrativas, entre 1980 e o ano 2000,5 indicam que esse crescimento estaria em processo de desacelerao, apesar da taxa mdia anual do Estado ainda permanecer acima de 3%. Os saldos migratrios seriam positivos para a maioria das regies, destacando-se sempre a Regio Metropolitana, alm das regies de Campinas, Sorocaba e Litoral e, em menor escala, o Vale do Paraba, Bauru e Ribeiro Preto. J as regies do Oeste Paulista permaneceriam com saldo negativo, porm com perspectivas de mudanas a partir de 1990, quando pelo menos Marlia e So Jos do Rio Preto teriam condies de receber mais populao do que expulsam.

IMPLICAES NA EDUCAO

Alm dos processos migratrios, outros fatores devem ser considerados para o planejamento de qualquer poltica pblica, entre eles, as altas taxas

4 Idem, p.18. 5 SEADE. Informe demogrfico (So Paulo), v. 18, 1986. p.41.

de urbanizao registradas no Estado e que correspondem a sensveis alteraes na distribuio da Populao Economicamente Ativa (PEA) pelos diversos setores de atividade. Assim, de 1940 a 1985, a participao da PEA no setor primrio decresceu de 56% para 9,4%, deslocando pessoas, sobretudo, para o setor tercirio. A expanso desse setor, motivada pelo aumento de produtividade nos setores primrio e secundrio, exigiu servios mais especializados de apoio populao e circulao de bens, bem como passou a requerer um preparo educacional que qualificasse os jovens para ingressarem numa estrutura ocupacional crescentemente diversificada e exigente. Isto faz que o sistema educacional paulista seja constantemente desafiado, pois para assimilar todos os educandos teria que oferecer vagas em nmero que acompanhasse a expanso populacional, vinculando sua distribuio ocupao do espao, sobretudo pela populao de baixa renda. Este esforo pela constituio de uma rede fsica capaz de absorver uma demanda crescente de alunos pode ser comprovado na Tabela 1, o que no impede a constatao de que a expanso do nmero de vagas, acompanhando o crescimento da populao, esbarra em problemas de quantidade de suporte fsico, de instalaes e equipamentos, de material de consumo e de manuteno de pessoal habilitado. A rigor, se tomssemos apenas indicadores quantitativos para avaliar a estrutura educacional pblica, poderamos afirmar, com certeza, que o Estado de So Paulo tem atendido razoavelmente bem sua clientela escolar, sobretudo no nvel do primeiro grau. A centralizao desse nvel de ensino nas redes estaduais est diretamente ligada sua obrigatoriedade prevista na Lei n. 5.692/71 que, ao reestruturar a Lei de Diretrizes e Bases n. 4.024/61, chamou para si a responsabilidade quanto ao cumprimento de 8 anos de escolaridade bsica para a faixa etria de 7 a 14 anos.

Tabela 1 - Evoluo do nmero de escolas e salas - rede estadual

Ano 1978 1983 1985 1988 1990 1992

Escolas 3.870 4.906 5.272 5.860 6.347 6.682

Salas 39.467 49.810 56.289 65.298 69.122 73.088 .

Fonte: Programa de Governo PSDB/SP, p.9, 1994.

Devido a essa obrigatoriedade, todas as crianas nessa faixa etria deveriam estar cursando tal grau de ensino, o que exigiria, na prtica, um crescimento das matrculas de primeiro grau diretamente correlacionado com o da populao em idade de curs-lo. Porm, comparando-se a evoluo da matrcula inicial oferecida pela rede pblica estadual (5,2 milhes)6 com a populao escolarizvel total do Estado (5,5 milhes),7 constatava-se que a populao, teoricamente demandatria, ultrapassava em aproximadamente 6,5% a matrcula nesse grau, em 1990, indicando um ligeiro descompasso entre oferta de vagas e procura terica. Porm, cumpre lembrar que a matrcula inicial no composta apenas por pessoas com idade entre 7 e 14 anos. Em 1987, por exemplo, havia em todo o Estado cerca de 3% de alunos com menos de 7 anos de idade e 12% com idade superior a 14 anos.8

6 CIE. Centro de Informaes Educacionais. Anuro Estatstico da Educao do Estado de So Paulo, 1990. 7 SEADE. So Paulo em nmeros: projees demogrficas. So Paulo, 1989. (Partes I e II). 8 . Educao em So Paulo: uma anlise regional. So Paulo: s. 1., dez. 1989. p.51. (Coleo Realidade Paulista).

Assim, considerando apenas as matrculas de alunos de 7 a 14 anos e contrapondo-as com a populao da mesma idade (ndice Real de Atendimento), detectava-se a existncia de uma defasagem de cerca de 6,5% para o Estado e certamente maior na Regio Metropolitana, correspondente parcela de crianas de 7 a 14 anos no atendidas pela rede pblica estadual, no primeiro grau. Esses nmeros esto expressos na Figura 2.

Fontes: SEADE, 1989 e CIE, 1990.

FIGURA 2 - Populao escolarizvel e matrcula inicial pblica de primeiro grau - SP - 1990.

O secretrio da Educao, poca, professor Carlos Estevam Martins, mesmo considerando as trs redes de ensino - a estadual, a municipal e a particular - admite esse fato, em avaliao feita no final do Governo Qurcia (1987-1990). Diz ele:
Graas participao das trs redes, das 43 regies de Governo, 33 apresentam taxa de escolarizao acima de 90%. Entre aquelas com taxas inferiores a esse percentual esto as regies mais povoadas do Estado, como So Paulo, Campinas e Bauru que, embora oferecendo oportunidades educacionais populao de 7 a 14

anos, so afetadas no seu desempenho no campo da educao pelo fluxo migratrio e pela evoluo desordenada do processo de urbanizao.9 Como entre as dez reas de atuao previstas pelo Convnio de Municipalizao do Ensino, o Governo Estadual resolveu priorizar as duas primeiras, respectivamente construes escolares e reformas e ampliaes, esperava-se que essa deciso visasse a contemplar, sobretudo, aquelas regies com maiores dficits educacionais e crescimento populacional acentuado, como demonstramos at aqui. Entretanto, no foi isso que ocorreu, conforme se ver nos prximos captulos.

9 SO PAULO - CIE. So Paulo em temas - Educao. So Paulo: IGC, 1990. p.43.

A MUNICIPALIZAO DO ENSINO NO ESTADO DE SO PAULO

Com a responsabilidade de ser o Estado mais desenvolvido da Federao e, por conta disso, aquele que, em tese, poderia validar qualquer nova proposta de poltica pblica, o Estado de So Paulo, por meio da Secretaria da Educao, iniciou a partir de 1970 uma srie de experincias baseadas na proposta de descentralizao e municipalizao do ensino. Analisando os projetos de Municipalizao da Alimentao Escolar, do Transporte de Alunos e do Ensino Pr-Escolar, Maia1 demonstra que, ao mesmo tempo em que eles revelaram aspectos positivos, como a possibilidade de participao popular e a agilizao das decises, revelaram, tambm, a vulnerabilidade das administraes locais e a necessidade de estabelecimento de critrios capazes de contemplar as peculiaridades e as diferentes capacidades tcnico-financeiras entre os municpios, quando do estabelecimento dos convnios.

1 MAIA, E. M. Municipalizao do ensino em So Paulo 1970-1987: democratizao ou descompromisso. So Paulo, 1989. Dissertao (Mestrado) - Pontifcia Universidade Catlica. (Mimeogr.)

Ainda, segundo esta autora, teria ocorrido um retrocesso nas relaes entre Estado e municpios, a partir da troca de governo (Governo Montoro/ Governo Qurcia), manifestado por meio da maior centralizao das decises pelo Governo do Estado, o que pode ser tomado como uma demonstrao de fragilidade dos processos democrticos, mesmo quando a conjuntura poltica no sofre alteraes significativas, ou seja, quando o mesmo partido se mantm no poder por dois ou mais perodos sucessivos, no caso o PMDB. Neste trabalho, sem desconsiderarmos a importncia dos antecedentes histricos da municipalizao do ensino no Estado de So Paulo, elegemos como objeto principal de estudo as ocorrncias de municipalizao posteriores promulgao do Decreto n. 30.375, de 10.9.1989, que instituiu o Programa de Municipalizao do Ensino Oficial. Pois bem, em So Paulo, onde se encontra instalada a maior rede pblica de ensino do pas, o processo de discusso iniciou-se acanhadamente e foi atropelado pela publicao do decreto da municipalizao, de forma surpreendente e sem que as incipientes discusses que haviam sido iniciadas tivessem levado a lugar algum. Embora o decreto em si e a ampla divulgao feita pela Secretaria Estadual da Educao visassem a demonstrar que as assinaturas dos "Convnios de Municipalizao" s poderiam ser firmadas pela livre anuncia das prefeituras e respectivas Cmaras Municipais, a tradio brasileira revela uma prevalncia de "interesses paroquiais" em detrimento do interesse coletivo nas tomadas de deciso que envolvem o relacionamento entre as diferentes esferas do poder. Foram cometidos em So Paulo, de forma mais dissimulada, os dois graves erros cometidos na municipalizao de ensino ocorrida no Chile. Na experincia chilena:

no foram consultados os atores sociais envolvidos (educadores, pais, funcionrios e, sobretudo, os prefeitos), alm da pressa excessiva com que foi colocada em prtica,

sem prvia investigao e ensaio, somada falta de avaliaes objetivas e independentes.2

No ano de 1988, a Secretaria Estadual da Educao, gesto Chopin Tavares de Lima, iniciou, de maneira tmida e controlada, um encaminhamento de discusso do assunto, muito mais no sentido de validar a idia e "preparar os espritos" para o advento da municipalizao do que discuti-la propriamente, por meio da realizao de seminrios regionais denominados "Integrao Estado/Municpio na Educao". Em discurso, num desses eventos, o secretrio da Educao chegou a chamar a municipalizao, eufemisticamente, de "parcerias" e, para justific-la, enumerou o que seriam algumas de suas "virtudes", entre elas a de evitar mazelas, como a centralizao, os regionalismos, o imediatismo etc, que eram justamente os aspectos que as entidades do magistrio e alguns especialistas mais temiam que pudessem ocorrer com a municipalizao. A fala do secretrio expressava-se da seguinte maneira:
Se esse compromisso se concretizar em cada um dos 572 municpios paulistas, a situao educacional do Estado poder desenvolver outro perfil. Para isso fundamental estabelecer um novo tipo de relao entre o Estado e o municpio na rea da educao.

E ainda:
Uma relao baseada na democratizao do poder, no respeito autonomia municipal, na descentralizao administrativa e na parceria de atuao. Uma relao que combata o clientelismo e o imediatismo e que fixe como parmetro de reivindicaes o planejamento, como prtica para melhorar a escola pblica. A partir disso, a integrao Estado/Municpio poder engendrar mltiplas formas de parcerias, de acordo com as peculiaridades locais ou regionais.3

2 ARELARO, L. R. G. Analisando a municipalizao do ensino. ANDE (So Paulo), v.7, n.l3,p.22, 1988. 3 SO PAULO. Seminrio Estado/Municpio na Educao. Seminrio Regional, 1988. p.3. (Mimeogr.).

Como se pode verificar no trecho citado, o pronunciamento do secretrio expressava um desejo de implementao idealista baseado, porm, numa srie de condicionantes sobre os quais a sociedade ainda no dispunha de efetivos mecanismos de controle. Os professores e especialistas em educao, arredios proposta, inicialmente se desmobilizaram por inmeros motivos, dentre eles, pelo fato de toda a energia de que dispem, nos ltimos anos, ter sido canalizada, quase que exclusivamente, para os rotineiros movimentos de reivindicaes salariais e melhores condies de trabalho. Some-se a isso o fato de a verso final do Decreto da Municipalizao, apesar de sua ambigidade, excluir qualquer possibilidade de vinculao funcional dos docentes s administraes municipais, o que amainou um justificado temor de fundo corporativista. Ao analisar o teor do decreto, Silva Jnior 4 aponta vrias inconsistncias entre o teor e a Exposio de Motivos que o acompanha, iniciando pela crtica aos "lugares-comuns", dos quais o mais rotineiro tem sido "a denncia da crise na educao e na administrao pblica". Para esse autor, ao eleger-se a "tecnoburocracia" como a principal responsvel pela atual situao do ensino pblico, a Exposio de Motivos, pelo seu "inspirado" redator, no leva em conta a observao de Gorz de que "um dado sistema s tende a colocar os problemas que possam ser resolvidos no mbito desse sistema..." o que, "se levado ao seu limite, indica que nada melhor para a continuidade de um sistema do que a autodenncia de sua prpria crise".5 Tambm Martins & Alves 6 comentam as indefinies dos termos do convnio, bem como sua amplitude, que abririam "possibilidades facil-

4 SILVA JNIOR, C. A. da. A escola pblica como local de trabalho (So Paulo), Cortez, 1990. 5 Idem, p. 139. 6 MARTINS, A. M., ALVES, M. L. O Decreto n. 30.375/89 e suas implicaes para a escola pblica. ANDE, v.9, n.16, p.27, 1990.

mente identificveis para o aprofundamento dos laos clientelsticos construdos ao longo da histria poltico-administrativa do Estado". Para estas autoras, certos aspectos do Programa de Municipalizao podem gerar situaes pouco favorveis democratizao da escola pblica, sobretudo por conta de algumas reas de atuao previstas, a saber: apoio a eventos escolares, assistncia ao aluno e integrao do currculo realidade da escola; a natureza das atribuies da Comisso de Educao do Municpio e a ausncia de explicitao dos critrios sobre a quantidade dos recursos financeiros conveniados e das prioridades estabelecidas para a sua aplicao.

A POSIO DAS ENTIDADES A Associao dos Professores do Ensino Oficial do Estado de So, Paulo (APEOESP) posicionou-se contrariamente municipalizao do ensino, porque enxergava na proposta os riscos de clientelismo poltico, arbitrariedades, fragmentao pedaggica e administrativa, depreciao salarial do magistrio e fragilizao das entidades representativas. A municipalizao, conforme proposta e encaminhada, segundo essa entidade, no levaria a uma descentralizao efetiva das decises, pois apenas representaria o repasse de verbas aos governos municipais. O mero repasse desses recursos manteria o poder nas mos do Estado e a dependncia financeira implicaria, necessariamente, dependncia poltica. Alm disso, pela instrumentalizao desses recursos, correr-se-ia o risco de "perpetuao das desigualdades regionais". Ainda para a APEOESP, o movimento pela municipalizao dos servios pblicos estaria presente em toda a Amrica Latina em decorrncia da dvida externa dos seus pases e por ingerncia do Fundo Monetrio Internacional, que pressionaria os governos no sentido de diminurem seus gastos pblicos e, nesse quadro, a municipalizao seria a porta de entrada para a privatizao.

Tambm a Unio dos Diretores de Escolas do Magistrio Oficial (UDEMO) posicionou-se contrariamente municipalizao, por motivos semelhantes queles alegados pela APEOESP. Porm, no nosso trabalho, constatamos que, em alguns casos, sobretudo nas pequenas cidades, os diretores de escolas acabaram desempenhando um papel importante no processo de validao da deciso dos prefeitos pela assinatura dos convnios de municipalizao. Com pequenas variaes, em grau e gnero de manipulao, onde havia algum indcio de resistncia municipalizao, os prefeitos organizaram "consultas", com todos os vcios condenveis e possveis, aos diretores, dando, de imediato, uma demonstrao ilustrativa de como as decises podero ser encaminhadas no futuro. As vinculaes profissionais de terceiros, afetivas e at familiares, somadas possibilidade de retaliaes e a um quadro de verdadeiro abandono de suas escolas, autorizariam os diretores a aquiescerem com a "boa vontade do prefeito" em "reformar, ampliar e construir" novas instalaes, sem que outros personagens envolvidos no processo fossem ouvidos. Para a possvel oposio dos professores e do pessoal administrativo, os diretores argumentavam com o teor do decreto que exclua qualquer possibilidade de vnculos com a administrao municipal, justificando assim um "voto de confiana" ao prefeito sob a alegao de que "os professores no enfrentam os problemas administrativos e as carncias materiais que eles - os diretores - enfrentam no dia-a-dia da escola". Aqui parece confirmada a tendncia de elevar-se ao mximo as carncias de determinada instncia, para que esta se satisfaa com o mnimo que lhe for oferecido, o que particularmente lamentvel, porm verdadeiro e mais freqente em relao aos municpios e regies mais dependentes poltica e economicamente do Governo Estadual. Para a Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (UNDIME), a municipalizao do ensino, via descentralizao e agilizao no repasse de recursos, foi a principal inspirao e tema em torno do qual

se iniciaram as discusses que deram origem entidade em agosto de 1985, na Regio Metropolitana de Recife. A partir de ento, a entidade organizou inmeros eventos sobre o assunto, incluindo-se a uma participao considervel nos debates constituintes. Segundo o ento secretrio geral, Raul Jungmann,7 os desafios aos quais cabia UNDIME dar respostas eram: a) reforar a autonomia municipal, da perspectiva da formao da cidadania, o que implica entender o poder local enquanto instncia de facilitao da organizao popular e controle democrtico dos negcios pblicos; b) somar na luta pelo resgate da educao, em seu sentido transformador, o que demanda mais verbas para a educao e o controle democrtico dos recursos, o que aponta na direo da desprivatizao do pblico; e c) organizar-se eficazmente e pela base por todo o pas. Embora as sees regionais, atualmente, j no apresentem posies to hegemnicas sobre todos os assuntos e a entidade tenha tido um papel cada vez mais ativo nos grandes debates sobre a educao, possvel especular que a velocidade com que ela se constituiu nacionalmente, as facilidades que encontrou para o seu crescimento e o considervel apoio oficial na organizao de eventos no seu surgimento podem ser tomados como indicadores de que a defesa que fazia da municipalizao, por razes diferentes, tambm interessava aos formuladores oficiais da poltica educacional. Segundo Nascimento, "a crena de que o fortalecimento do poder local o caminho seguro para democratizar a sociedade tem estado presente tanto no discurso dos chamados progressistas quanto na fala das vozes conservadoras"

7 JUNGMANN, R. Elementos para uma histria da UNDIME. Educao Municipal (So Paulo), n.l,p.H3,jun. 1988. 8 NASCIMENTO, J. C. do. Municipalizao do ensino, debate e conjuntura. Educao Municipal (So Paulo), n.5, p.96, nov. 1989.

A esse respeito, convm observar que o auge das discusses sobre a municipalizao do ensino ocorreu sob o patrocnio da "Nova Repblica", com ministros da Educao - Marco Maciel e Jorge Bornhausen - sados dos quadros do PFL, que, juntamente com o PMDB, formavam os pilares de sustentao poltica do governo. Especificamente em relao ao processo de municipalizao do ensino, implantado em So Paulo, a UNDIME tambm se posicionou contrariamente. Porm, essa oposio no se deu em relao tese da municipalizao propriamente dita, mas sim pela forma intempestiva e unilateral com que o processo foi conduzido pelo Governo Estadual. Em meados de 1991, a seo paulista da entidade produziu um texto no qual, ao fazer consideraes sobre o Decreto n. 32.922/90, de 24.9.1990, que instituiu o "Termo de Cooperao Intergovernamental",9 fez tambm uma rpida anlise dos resultados visveis dos convnios de municipalizao, poca j em fase de execuo, em que revelava uma preocupao muito grande com as implicaes futuras para os municpios que tinham aderido ao Programa.

OS PREFEITOS: DA RESISTNCIA INICIAL ACEITAO CIRCUNSTANCIAL

No contexto histrico e poltico brasileiro, o prefeito emerge, sempre, mesmo nos perodos autoritrios, como figura central do poder local. O poder executivo sempre exerceu papel preponderante no sistema poltico nacional e, como tal, alvo de presses internas e externas ao municpio.10

9 Consideraes da UNDIME sobre o Decreto n. 32.922 (Termo de Cooperao Intergovernamental). Por este decreto e o que ele prev nos seus vrios artigos, o Estado construiria e equiparia escolas em reas cedidas pelos municpios que, em contrapartida, se responsabilizariam pela contratao de Recursos Humanos e pela manuteno, passando a nova escola a integrar a rede municipal de ensino. 10 PROFIS, H., RONDAS, M. N. C. O desafio dos novos prefeitos. Revista CEPAM (So Paulo), v.I, n.l, p.24, jan./mar. 1990.

Tomamos emprestada de outros autores esta assertiva, para tentarmos justificar a vulnerabilidade das administraes municipais. A resistncia inicial dos prefeitos proposta de municipalizao do ensino, originria da experincia traumtica com os Convnios da Alimentao Escolar e do Transporte de Alunos, que cobriam apenas um tero das despesas realizadas pelas prefeituras com essas reas e, mais recentemente, com a municipalizao da sade, parece ter sido quebrada pela possibilidade de "dinheiro quente" para as finanas municipais, quase sempre em condies precrias. Alguns indcios dessa possvel instrumentalizao poltica dos convnios podem ser levantados baseando-se na seguinte constatao. Nos meses de outubro, novembro e dezembro, que sucederam ao lanamento do Programa, quando a idia deveria ter mais vigor e maior suporte financeiro, cem municpios assinaram os convnios. De janeiro a maio de 1990, mais 65, para, finalmente, no perodo compreendido entre junho e agosto, 175 novos municpios aderirem municipalizao. Esses nmeros permitem dois tipos de interpretaes quanto execuo do Programa de Municipalizao do Ensino paulista, com base na Figura 3, a seguir.

Fonte: ATPCE/90. FIGURA 3 - Evoluo do nmero de convnios por datas de assinaturas.

Uma anlise simplista, equivocadamente, poderia sugerir que a evoluo do nmero de convnios seria uma demonstrao de que o calendrio de assinaturas obedeceu critrios racionais de implementao. Entre os argumentos utilizveis figuraria o de que a idia foi ganhando fora, progressivamente, mais ou menos como se os municpios fossem se convencendo da sua validade, a partir do sucesso das experincias realizadas pelos primeiros municpios conveniados. A oscilao do nmero de convnios, apresentada na Figura 4, mostra que esse processo no se fez paulatinamente e por obedincia lgica sugerida no pargrafo anterior. O que se constata que essa variao do nmero de convnios, nas diferentes datas de assinaturas, representou uma mdia de 1,08 convnio/ dia entre outubro e dezembro de 1989, uma queda brusca para 0,43 entre janeiro e maio de 1990 e, surpreendentemente, uma elevao para 1,90 entre junho e agosto do mesmo ano.

Fonte: ATPCE/90.

FIGURA 4 - Nmero mdio de convnios/dia por perodos entre datas de assinaturas.

Inmeros fatores devem ter influenciado as decises dos prefeitos desses municpios, no curso de seus mandatos, a assumirem compromissos que, provavelmente, revelar-se-iam irreversveis, com um Governo Estadual em final de gesto. A nosso ver, porm, a proximidade das eleies nos seus diferentes nveis e, por conta disso, interesses eleitorais imediatos tiveram um papel fundamental nesse processo. Tal constatao reveste-se de especial significado quando consideramos o fato de que, j quela poca, sobretudo no ltimo trimestre de 1990, o Estado, como todo o pas, iniciava um perodo de queda das atividades econmicas e, em conseqncia, de arrecadao tributria descendente. Porm, o que se presenciou foi o desenrolar de uma estratgia governamental bem conduzida, envolvendo todas as Secretarias de Estado, no sentido de criar-se, por todo o interior, um falso clima de grandes realizaes e empreendimentos, com direito a muitas "pedras fundamentais", placas, "inauguraes simblicas" e comcios. Tudo com um custo muito alto para o tesouro estadual e que se configurou no quadro financeiro catico do final de 1990 e dos primeiros meses de 1991: com falta de reajustes, atraso no pagamento e at reteno temporria do dcimo terceiro salrio do funcionalismo pblico estadual, alm da situao pouco lisonjeira de maior dvida pblica do pas, o que trouxe implicaes muito srias para os perodos administrativos subseqentes, o do prprio Governo Fleury e o de seu sucessor. Nas entrevistas que realizamos com secretrios municipais de educao e prefeitos, alguns deles foram categricos ao afirmarem que a adeso municipalizao se constituiu numa espcie de "senha" para que a administrao municipal conseguisse outros benefcios das diversas Secretarias do Governo Estadual. S isso explicaria o pragmatismo presente na atitude de prefeitos de perfis polticos e posies ideolgicas to distintas entre si, sem que isso possa ser tomado como o mais remoto sinal de amadurecimento poltico,

terem empunhado a bandeira da municipalizao, pela qual no nutriam nenhum tipo de simpatia e que pareceu ter sido convertida numa panacia para todos os problemas educacionais. Essa possibilidade que j havia sido levantada por Barreto & Arelaro,11 pela absoluta falta de profundidade nos debates sobre o tema, parece ter-se confirmado plenamente em So Paulo, onde os esforos para a implementao dos convnios foram inversamente proporcionais criao de mecanismos que possibilitassem maior transparncia e projees das suas conseqncias futuras para os municpios.

OS MUNICPIOS E OS CONVNIOS

Se no bastassem as evidncias de falta de critrios mais responsveis na efetivao dos convnios, havia um outro aspecto preocupante referente capacidade que os municpios conveniados teriam para assumir os encargos repassados, sem o necessrio aporte financeiro, ou condicionados a injunes de vrios tipos. Na Tabela 2, constata-se que a grande maioria (52,5%) dos municpios conveniados possuam, poca, menos de 10 mil habitantes. So municpios cujas administraes tinham em comum, poca, as baixas capacidades financeiras e a enorme dependncia dos repasses feitos pelo Estado e pela Unio e, por conta disso, eram mais vulnerveis e sujeitas s presses e sedues exercidas por governos de ndole autoritria e/ou fisiolgica. A possibilidade de "dinheiro novo", mesmo que isso significasse um risco futuro, parece ter mobilizado um "furor adesista" nos prefeitos dessas cidades de pequeno porte, criando, portanto, uma perfeita combinao das "necessidades" dessas administraes com a estratgia da Secretaria de
11 BARRETO, E. S. S., ARELARO, L. R. G. Municipalizao do ensino de l grau: tese controvertida. Em Aberto (Braslia), v.5, n.29, p.l, jan./mar. 1986.

Educao, preocupada em validar, o mais rapidamente possvel, a idia da municipalizao, mesmo que do ponto de vista apenas quantitativo, com base no nmero de convnios implementados.

Tabela 2 - Municpios conveniados por faixa populacional

Faixa
populacional O a 10.000 10.001 a 25.000 25.001 a 50.000 50.001 a 100.000 > 100.000 TOTAIS
Fontes: SEADE, 1989, e SEE, 1990.

Nmero de municpios 179 92 40 20 9 340

Participao percentual 52,5 27,0 12,0 6,0 2,5 100

Some-se a isso o fato de, nos pequenos municpios, pela precariedade de suas finanas funcionar como impeditivo para a realizao de grandes obras, a construo ou mesmo a reforma de uma simples escola adquirir a dimenso de grande empreendimento. Essa suposio parece encontrar respaldo na constatao de que todas as cidades de mdio e grande porte, salvo raras excees, que tentaram viabilizar os seus convnios esbarraram em srias dificuldades. Jaboticabal, por exemplo, chegou a iniciar entendimentos para a execuo de um grande projeto que previa o reaparelhamento de todas as escolas do municpio, o que, obviamente, exigiria mais recursos do que a Secretaria estava disposta a repassar. Porm, no entendimento dos responsveis pela educao municipal, o maior empecilho para a celebrao do convnio reportava-se s exigncias,

pelo prefeito local, de alguns condicionantes, entre eles o que previa um mecanismo de correo financeira para as parcelas de repasse de recursos e a garantia de que no haveria atrasos que inviabilizassem o cronograma de obras proposto.12 Criou-se, no mbito da Secretaria, um mal dissimulado impasse de "ordem tcnica", que no conseguiu descaracterizar uma prtica muito usual e levada exausto pelo Governo Estadual de ento, qual seja, a de discriminar sistematicamente as administraes, cujos representantes ou partidos no poder no fossem afetos do PMDB, no caso em tela, uma cidade administrada pelo PT. J em relao s cidades de menor porte, os mesmos problemas de atraso e defasagem de valores tm implicaes diferentes, pelo fato de essas administraes no conseguirem manter as obras num ritmo adequado com recursos prprios. Estas dificuldades fizeram que a euforia inicial dos prefeitos dessas localidades fosse substituda por uma certa apreenso. Parece claro que, se o fato de construir ou reformar escolas rende muito mais dividendos polticos nas cidades menores, o contrrio tambm pode ocorrer. Basicamente, isso significa dizer que obras iniciadas e abandonadas ou entregues com muito atraso tambm promovem estragos polticos considerveis aos seus pretensos responsveis.

AS COMISSES MUNICIPAIS DE EDUCAO

Nas cidades conveniadas, a participao popular estaria garantida pela existncia da Comisso de Educao do Municpio, prevista pelo decreto que criou o programa e composta pelos prefeitos, vereadores, dirigentes

12 Entrevista realizada em 27.7.1990 com o ento prefeito de Jaboticabal, professor Jos Giccomo Bacarin, eleito deputado estadual pelo Partido dos Trabalhadores em 3.10.1994.

municipais de educao, representantes dos diretores de escolas, dos professores, dos pais de alunos e lideranas expressivas da comunidade. Ocorre que, invariavelmente e salvo excees, a exemplo do que acontece com a maioria das comisses constitudas para fins semelhantes, as chamadas Comisses Municipais de Educao, nos casos que estudamos, no tm passado dos limites das boas intenes. Foram empossadas com "pompa", fizeram outra reunio para aprovao do Regimento e se renem esporadicamente para tomar cincia do andamento das "determinaes" do prefeito, funcionando, assim, apenas como um rgo referendador daquilo que a administrao resolve executar. Pesquisa realizada pela Fundao Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal (CEPAM),13 ao avaliar a atuao dessas Comisses, demonstra que, embora o convnio estabelea um prazo de 60 dias aps a sua assinatura para a instalao da Comisso, no foi isso que ocorreu, conforme apontam os dados expressos na Tabela 3.

Tabela 3 - Municipalizao do ensino e comisses municipais de educao


Porcentagens (%) 51 19 20 100

Situao atual Em funcionamento Constituda, mas no se reuniu Ainda no foi constituda Total
Fonte: CEPAM, 1990.

O aparente exagero descrito acima mais fcil de ser compreendido quando se analisa a composio dessas Comisses, cujos membros, na

13 CEPAM. Avaliao sobre a situao das comisses de educao dos municpios - 1991. In: Programa de Modernizao do Sistema Educacional do Estado de So Paulo. Subprojeto: Municipalizao do Ensino Fundamental, 1991. (Mimeogr.).

maioria dos casos que examinamos, eram pessoas ligadas ao grupo poltico no poder, no sendo raro o fato de a esposa do prefeito ser a "representante da comunidade". Fica implcita aqui a possibilidade de instrumentalizao dos recursos dos convnios ao sabor dos interesses polticos da administrao municipal, que nem sempre coincidem com os interesses da coletividade, no sentido pblico e poltico da palavra. Se em relao s Secretarias de Estado a municipalizao chegou a funcionar como "senha" para a obteno de outros benefcios, plausvel que o mesmo tambm ocorra, no mbito dos municpios, em relao s diferentes escolas, aos diretores e aos diferentes bairros, cada vez mais entendidos como redutos eleitorais. Nos captulos finais, realizamos vrias combinaes dos dados disponveis, analisando-os por Regies Homogneas, Regies Administrativas, Regies de Governo e Divises Regionais de Ensino. Com base no cruzamento dessas combinaes, fizemos algumas reflexes e consideraes sobre a distribuio dos Convnios de Municipalizao, firmados entre a Secretaria Estadual da Educao e os 340 municpios conveniados.

A DISTRIBUIO DOS CONVNIOS NAS DIFERENTES REGIES DO ESTADO

Para analisarmos a distribuio dos convnios de municipalizao nas diferentes regies do Estado e, conseqentemente, validarmos a nossa hiptese de que houve prevalncia de critrios polticos sobre critrios tcnicos nesse processo, realizamos um estudo detalhado da mesma, isto , checando-a em diferentes situaes. Partimos de uma amostra maior (Regies Homogneas) para chegarmos a amostras menores, respectivamente, Regies Administrativas, Regies de Governo e Divises Regionais de Ensino, sobre as quais nos deteremos nas prximas pginas. Mesmo considerando o fato de que se deva relativizar a nfase que se costuma dar aos aspectos quantitativos em detrimento dos aspectos qualitativos na anlise das polticas educacionais, no caso da municipalizao do ensino levada a efeito em So Paulo e no estgio em que se encontrava poca da nossa pesquisa, no havia como fugir desse tipo de abordagem. Isto porque, por qualquer parmetro que adotvamos, tnhamos a impresso de que no ocorrera nenhuma preocupao por parte da Secretaria Estadual da Educao no sentido de resolver nem prevenir o problema dos dficits existente em determinadas regies do Estado e que poderiam acentuar-se nos anos seguintes, caso no fossem revertidos.

Feitas essas consideraes, apresentamos, em seguida, uma anlise comparativa sobre como se deu o processo de municipalizao e distribuio dos convnios entre as Regies Homogneas, conforme definidas anteriormente. Como veremos a seguir, a escolha desse modelo de anlise se justifica pela aceitao consensual de que as populaes e os fluxos migratrios inter-regionais se organizam, ou se deslocam, em busca de melhores condies de vida. Na Tabela 4, temos as Regies Homogneas com as respectivas atividades econmicas predominantes e taxas de crescimento mdio da populao para cada agrupamento. Segundo esses dados, vemos que aquelas regies onde h uma prevalncia das atividades ligadas indstria de transformao (pela ordem, Regies V, III e IV) e a prestao de servios (pela ordem, Regies VI, IV, V e II) so as que apresentaram maiores taxas mdias de crescimento populacional entre 1970 e 1980. Por outro lado, onde h uma prevalncia de atividades ligadas agropecuria (Regies I e II), verificam-se as menores taxas de crescimento para o mesmo perodo. Embora esse dados se refiram a 1970/1980, projees recentes indicam a confirmao dessas taxas tambm para o perodo de 1980/1990, porm, com pequenas variaes nos valores e um decrscimo na taxa de crescimento global para o Estado.1 Se, do ponto de vista educacional, as variveis observadas no estudo realizado pela Fundao SEADE no podem ser tomadas, exclusivamente, como referncia para anlise, conclumos que a simples caracterizao das Regies Homogneas nos permitiria adot-la como parmetro, bastando promovermos a substituio daqueles indicadores por outros que julgssemos mais adequados aos nossos objetivos.

1 SEADE. Educao em So Paulo: uma anlise regional. So Paulo, dez. 1989. p.18. (Coleo Realidade Paulista).

Tabela 4 - Regies Homogneas quanto ao perfil da PEA. Regies de Governo. Estado de So Paulo, 1980

Fonte: SEADE, 1988.

Dessa forma, nos servimos daquele modelo e, trabalhando com indicadores mais prximos de nosso objeto de estudo, conclumos pela necessidade de caracterizao de uma stima regio, a qual denominamos Regio Metropolitana, doravante grafada RM e que representa os 38 municpios do entorno da capital paulista, includa a cidade de So Paulo.

ALGUNS NMEROS SOBRE A MUNICIPALIZAO DO ENSINO EM SO PAULO

Na Tabela 5 so apresentados alguns nmeros e relaes possveis entre eles que certamente no foram considerados pelos tcnicos da Secretaria Estadual da Educao para a celebrao dos convnios.

Tabela 5 - Regies Homogneas, populao escolarizvel, matrcula inicial do primeiro grau, salas de aula, IRE2 e nmero de convnios

Regies Homog. I II

Pop. esc. (A) 347.313 623.373 461.792 203.672 733.051 239.121 2.935.899 5.544.221

Mat. inic. 1 a 8 (B) 364.895 753.516 522.999 242.527 746.503 210.254 2.363.482 5.204.176

N de salas (C) 6.076 11.917 7.554 3.372 9.456 2.577 28.170 69.122

(1)
B/C 60 62 70 72 79 82 84 75

(2) A/C 57 53 61 60 78 93 105 80

IRE

Ne de convnios 79 141 65 21 22 4 8 340

1,04 1,20 1,15 1,20 1,00 0,88 0,80 0,93

III
IV V VI RM Totais

Fontes: SEADE, 1988 e 1989, e CIE, 1990. Excludas salas das escolas unidocentes.

2 ndice Real de Escolarizao um indicador que relaciona a matrcula na idade considerada ideal para cursar um determinado grau com a populao da faixa etria teoricamente correspondente ao grau de ensino considerado.

Para caracterizarmos o que chamamos demanda hipottica por novas construes escolares, includas reformas e ampliaes, tomamos os nmeros atualizados da prpria Secretaria Estadual e realizamos dois tipos de anlises. Na primeira delas, dividimos o nmero de matrcula inicial do primeiro grau pblico (1 a 8 sries) pelo nmero de salas de aula disponveis da rede estadual, por meio do que obtivemos o nmero mdio de alunos por sala de aula para cada regio, sem considerarmos a existncia de um, dois ou mais turnos, a ocorrncia de evaso e a utilizao dessa mesma rede fsica pelo segundo grau. Por essa anlise, observa-se que as Regies I e II apresentavam os menores ndices, localizados na Figura 9, na coluna encimada pelo nmero 1; que as Regies III, IV e VI situavam-se numa faixa intermediria; e que as Regies VI e Metropolitana apresentavam os valores mais altos, o que era coerente com informaes da prpria Secretaria, que indicavam um dficit de, pelo menos, 30 mil salas de aula s na capital. Da mesma forma, se tomarmos a populao escolarizvel ao invs da matrcula inicial, em relao ao nmero de salas de aula, na mesma Figura 9, na coluna encimada pelo nmero 2, teremos esse quadro agravado quando consideramos os IREs de cada regio. As Regies I e II, mais dependentes da agropecuria e da prestao de servios, que tm menores taxas de crescimento, menor nmero de alunos por sala e maiores IREs - teoricamente h mais vagas oferecidas do que populao escolarizvel na faixa etria correspondente -, foram contempladas com maior nmero de convnios, respectivamente 79 e 141, representando 65% do total, para 21,3% da matrcula inicial do primeiro grau pblico. As Regies III, IV e V, que tm seus processos de desenvolvimento mais ligados indstria de transformao, taxas de crescimento considerveis e IREs aceitveis, foram contempladas com 65, 21 e 22 convnios, respectivamente, representando 31,5% do total, para 29% da populao escolarizvel do Estado.

Contraditoriamente, as Regies VI e a Metropolitana, que tm maior adensamento populacional, taxas de crescimento elevadas, maiores dficits de salas de aula e menores IREs, tiveram apenas 4 e 8 convnios, o que representa 3 5% do total, para 49,5% da matrcula inicial do primeiro grau estadual. Esses nmeros, apresentados na Figura 5, demonstram essa contradio aparente no tratamento dispensado pela Secretaria Estadual da Educao em relao s diferentes regies do Estado.

FIGURA 5 - Regies Homogneas, porcentagens de matrcula inicial do primeiro grau e porcentagens de convnios.

A ocorrncia desse maior nmero de convnios nas Regies I e II, quando outras apresentavam maiores porcentagens de matrcula inicial do primeiro grau deveu-se, a nosso ver, as duas tomadas de deciso de natureza mais poltica do que tcnica, em dois momentos distintos. Na primeira delas, acreditamos terem prevalecido imperativos econmicos pois como vimos, essas duas regies apresentavam os perfis econmicos mais pobres do Estado.

As implicaes dessa fragilidade se refletem diretamente na capacidade oramentria dos municpios, fazendo que as administraes locais sejam sempre as mais suscetveis s sedues da administrao conveniada e/ou s presses do Governo Estadual. Para a argumentao da livre anuncia pelas prefeituras, acreditamos ter demonstrado, de maneira exaustiva, que a forma como se organiza o poder local resulta numa equao generalizvel para qualquer regio do pas. Embora no seja regra, a tradio e a prtica poltica, pelos seus inmeros exemplos, sugerem que quanto menor o municpio, maior a possibilidade de desmandos pelo grupo eventualmente no poder. Nas avaliaes da maioria dos prefeitos, a possibilidade de incorporao de qualquer recurso financeiro s combalidas finanas municipais se sobrepe a outras reflexes de natureza mais tcnica como, por exemplo, a real necessidade de implantao do servio a ser executado pelo convnio e seus desdobramentos para o municpio e para os beneficirios. Outro fator que refora esse raciocnio o fato de ser nessas regies que se encontram os municpios com menores populaes e, em alguns deles, em processo de esvaziamento por migraes inter- e intra-regionais. No demais lembrar a importncia que pequenas obras, entre as quais construes e reformas escolares, adquirem em cidades com essas caractersticas, muito mais pela "inoperncia", no sentido de incapacidade tcnico-financeira das administraes locais, do que pelo reconhecimento do valor intrnseco da prpria obra. muito provvel que, se a proposta inicial da Secretaria da Educao priorizasse outras reas diferentes das de construo, reformas e ampliaes, talvez o Governo Estadual no encontrasse tantos prefeitos dispostos a aderirem ao Programa de forma to solcita. A segunda tomada de deciso reporta-se possvel instrumentalizao poltica dos convnios, a partir das datas de assinaturas, conforme est expresso na Tabela 6.

Tabela 6 - Regies Homogneas e distribuio dos convnios por datas de assinaturas

Fontes: SEADE, 1988, e ATPCE, 1990.

Como se v, de outubro a dezembro de 1989, as Regies II e III receberam, respectivamente, 38% e 35% dos convnios celebrados no perodo. Ao contrrio do que se possa supor, a performance dessas duas regies no se deveu a uma distribuio homognea entre as Regies de Governo que as compem. Na Regio II, ela se deveu, principalmente, aos convnios celebrados por municpios das Regies de Governo de Barretos, So Jos do Rio Preto e So Joaquim da Barra. J na Regio III, as Regies de Governo de Araraquara, Ribeiro Preto e, principalmente, Franca, foram as mais beneficiadas. Somente a Regio de Franca teve 14 dos seus 17 municpios conveniados, o que refora os indcios de que o atendimento "privilegiado" a essas regies possa ser atribudo ao fato de o secretrio estadual da educao de ento, o deputado Wagner Rossi, ser daquela regio do Estado e ali ter a sua base poltica construda.

O ento Secretrio e deputado estadual trocou uma reeleio certa pela possibilidade de se candidatar e ser eleito deputado federal, com a maior votao do seu partido no Estado.

Com efeito, em estudo publicado em 1982, Sarles indica que


um Deputado Federal obtm 85% dos seus votos em apenas dois ou trs municpios adjacentes, recebendo muito poucos votos no resto do Estado. Os candidatos costumam considerar-se, explicitamente, como representantes de um ou dois municpios durante a campanha e para ganhar as eleies cortejam as elites locais e concentram suas campanhas nos redutos eleitorais que comumente os elegem.3

Aps a sua eleio, nos arranjos polticos da transio - Governo Qurcia/Governo Fleury - o j deputado federal foi premiado pelo novo governo com uma secretaria criada especialmente para ele, a Secretaria de Obras e Infra-Estrutura Viria, de natureza bem diferente da sua experincia anterior. Quando analisamos a distribuio dos convnios por datas de assinaturas percebemos, claramente, que as duas nicas regies onde houve uma prevalncia do nmero de convnios por ocasio do lanamento do Programa de Municipalizao foram as Regies III (35 convnios) e a Regio VI (2 convnios). Se nesta ltima o pequeno nmero no autoriza nenhuma especulao, os dados referentes Regio III sugerem a possibilidade de instrumentalizao poltica. Ao unificarmos as datas de assinaturas em dois perodos mais amplos outubro/1989-janeiro/1990 e junho/agosto/1990 - na Tabela 7 temos, no primeiro momento, um direcionamento da ao poltica para a Regio II, com a efetivao de 65 convnios (39,5% no perodo) ocorrendo uma concentrao de convnios entre os municpios das Regies de Governo de Araraquara, Franca e Ribeiro Preto. J no segundo momento ela recebeu, sozinha, 76 convnios (43,5% no perodo), com uma distribuio

3 SARLES, M. J. Maintaining political contrai through parties: the Brazilian strategy. Comparative Politics, v.15, n.l, p.41-72, out. 1982.

que privilegiou as Regies de Governo de Fernandpolis, Jales, Votuporanga, Andradina, Araatuba, So Jos do Rio Preto, Presidente Prudente e Ourinhos.

Tabela 7 - Regies Homogneas e distribuio dos convnios por perodos/ datas de assinaturas
Perodos/datas Reg. Homog. out./1989-jan ./1990 N de conv. I II III IV V VI RM Totais 37 65 42 9 7 3 2 165 %do total 47,0 46,0 64,5 43,0 32,0 75,0 25,0 %no perodo 22,5 39,5 25,5 5,5 4,0 1,8 1,2 100 jun /ago./1990 N de conv. 42 76 23 12 15 1 6 175 %do total 53,0 54,0 35,5 57,0 68,0 25,0 75,0 %no perodo 24,0 43,5 13,0 7,0 8,5 0,5 3,5 100 79 414 65 21 22 4 8 340 Total regio

Fontes: SEADE, 1988, e ATPCE, 1990.

A explicao para tal fato talvez resida na constatao de que nos meses que precederam as duas ltimas datas de assinaturas, a candidatura de Luis Antonio Fleury Filho, do PMDB, ao Governo do Estado, com forte ncleo de apoios e estratgia de campanha voltada para a Regio de So Jos do Rio Preto, encontrava-se em ascenso e em condies de firmar acordos para o segundo turno eleitoral.

No resta dvidas quanto ao fato de que os responsveis pelo agendamento dos convnios de municipalizao do ensino foram, distintivamente, mais generosos com a Regio III quando do lanamento do Programa - Wagner Rossi frente da Secretaria - e, quantitativamente, com a Regio II - auge da campanha pela sucesso paulista e perodo de grande cooptao aos prefeitos - numa ao coordenada que intensificou o nmero de convnios assinados com todas as regies, exceto as Regies III e VI. De fato, os resultados parciais do primeiro turno das eleies estaduais em So Paulo demonstram que o candidato situacionista alcanou vitria somente nas regies de Ribeiro Preto e So Jos do Rio Preto, conforme expressam os nmeros da Tabela 8.

Tabela 8 - Interior paulista e resultados eleitorais do primeiro turno - 1990


Candidatos e % votos Maluf Ribeiro Preto S. Jos do Rio Preto Santos Bauru Presidente Prudente Campinas
Fonte: PRODAM, 1990.

Reg. do Estado 4

Fleury
34,0 31,4 15,4 30,0 29,2 26,6

32,2 29,5 38,2 32,1 35,4 30,6

4 REAS ABRANGIDAS EM CADA REGIO: Ribeiro Preto: Ribeiro Preto e regies de Barretos, Franca, So Carlos, Jaboticabal e Bebedouro. So Jos do Rio Preto: S. J. do Rio Preto e regies de Araatuba, Jales e Birigui. Santos: Cubato e Litoral do Estado. Bauru: Bauru e regies de Marlia, Lins, Ja, Avar e Botucatu. Presidente Prudente: P. Prudente e regies de Assis, Andradina, Adamantina e Presidente Venceslau. Campinas: Campinas e regies de Jundia, Limeira, Americana, Leme, Rio Claro e Amparo.

Seria leviandade afirmar que o sucesso eleitoral do candidato do PMDB deveu-se apenas municipalizao do ensino. Porm, parece-nos evidente que esta foi parte importante na estratgia de aproximao do executivo estadual com as administraes municipais.

A MUNICIPALIZAO NAS REGIES ADMINISTRATIVAS E NAS REGIES DE GOVERNO Quando analisamos a distribuio dos convnios nas Regies Administrativas, aquilo que sugerimos ter ocorrido quando estudamos as Regies Homogneas ganha contornos de confirmao. Se no, vejamos a Tabela 9. As Regies, pela ordem, Metropolitana, de Santos e de So Jos dos Campos, com os maiores ndices da relao alunos/sala de aula5 localizados na Tabela 9 na coluna encimada pelo nmero 1, receberam um nmero de convnios muito menor que as regies de, pela ordem, Ribeiro Preto, So Jos do Rio Preto, Campinas e Sorocaba, todas com grande nmero de alunos por sala de aula, porm menores do que as regies preteridas. Tambm nesse caso, se no podemos caracterizar o direcionamento da ao governamental, no sentido da conciliao de interesses exclusivamente polticos, ao priorizar as Regies Administrativas de Ribeiro Preto, So Jos do Rio Preto, Campinas e Sorocaba em detrimento das Regies Metropolitana, de Santos e de So Jos dos Campos, fica evidente que, pelo menos, houve uma negligncia deliberada quanto fixao de prioridades, desde que entre os objetivos da municipalizao figurasse o de buscar solues para o grave problema do dficit de salas e, por conta disso, do acmulo de turnos e outros decorrentes. Esta idia

5 ndice obtido pela diviso do nmero de salas de aula disponveis pelo nmero de alunos matriculados no primeiro grau. No consideramos o nmero de turnos nem a evaso escolar.

de instrumentalizao ganha fora quando se constata que outras regies com ndices menores, como o caso das regies de Bauru, Marlia, Araatuba e Presidente Prudente, tambm tiveram um maior nmero de convnios assinados.

Tabela 9 - Regies Administrativas, populao escolarizvel, matrcula inicial do primeiro grau, nmero de salas de aula e IRE
Pop. escol.
2.935.899 210.774 292.880 674.919 339.181 378.289 94.033 50.948 174.604 141.825 134.595 116.274 5.544.221 Mat. inic. 1 a 8 (A) 2.363.482 178.830 297.950 746.811 358.368 434.865 122.257 51.690 202.821 140.288 152.926 153.888 5.204.176 N de salas (B) 28.170 2.139 3.941 10.078 4.918 6.282 1.878 838 3.315 2.324 2.605 2.634 69.122

Regies
Reg. Metrop. Santos S. J. dos Campos Campinas Sorocaba Ribeiro Preto Araatuba Registro S. J. do Rio Preto Bauru Marlia Pres. Prudente Totais

(D
(A/B) 84 84 76 74 73 71 65 62 61 60 57 56 80

IRE 0,80 0,85 1,01 1,11 1,05 1,16 1,30 1,00 1,16 0,07 1,11 1,26 0,93

N de conv.
8 3 14 49 39 62 22 7 66 16 25 29 340

Fontes: SEADE, 1988 e 1989, e CIE, 1990. Excludas salas das escolas unidocentes.

A flagrante inverso de prioridades remete-nos, novamente, s implicaes de natureza econmica a que aludimos anteriormente, qual seja, a de que, exatamente as regies mais frgeis do ponto de vista econmico, portanto mais dependentes das outras instncias de governo, so aquelas onde os municpios mais se servem do expediente da administrao conveniada.

Poder-se-ia argumentar que, entre as funes do Estado, 6 exatamente esta - a de compensar, por mecanismos redistributivos, as desigualdades regionais - uma das mais justas. Entretanto, no caso de implementao de polticas pblicas voltadas para a rea social, sempre as mais caras quanto mais pobres os pases, mesmo que em nome de nobres propsitos como o da descentralizao e, no nosso caso, da municipalizao, este quadro pode adquirir contornos duplamente problemticos. Primeiro, porque se atribuem aos municpios mais frgeis economicamente responsabilidades de gerenciamento para as quais, via de regra, quando se tem competncia tcnica faltam ou faltaro recursos financeiros para faz-lo, salvo uma vigorosa redefinio do papel do Estado brasileiro no seu relacionamento com as diferentes instncias de governo. Segundo, porque ao priorizar esses municpios e essas regies mais pobres, sem se dar conta da dinmica dos processos migratrios e de desenvolvimento, que levam as populaes a se deslocarem em busca de regies mais desenvolvidas, o Governo Estadual no assiste estas ltimas, contribuindo para que os seus problemas de infra-estrutura se acentuem cada vez mais. Nesse caso especfico, dificultando as condies de acesso escola pblica para as classes populares que s tm essa opo. Essa omisso do Governo Estadual teria, ainda, outras conseqncias, como o surgimento de um vasto campo para a explorao comercial do ensino pela iniciativa privada, visando queles que podem pagar. E, finalmente, uma dura atribuio para as administraes municipais mais responsveis que se tm antecipado no cumprimento do que reza a Constituio, mantendo redes municipais de ensino do primeiro grau com razoveis nveis de complexidade, como j vem ocorrendo nas cidades de Santos, So Paulo, Campinas e So Jos dos Campos, entre outras. Quando adotamos as datas de assinaturas como critrio para anlise, percebemos que, tambm nas Regies Administrativas, houve tratamento diferenciado.

As regies de Ribeiro Preto e de Santos foram as duas nicas que tiveram um nmero maior de convnios assinados, nos meses mais prximos ao lanamento do Programa (de outubro a dezembro de 1989) do que nos dois perodos seguintes somados, isto , de janeiro a agosto de 1990. Se em relao Regio de Santos no podemos tirar nenhuma concluso, pelo pequeno nmero de convnios, o mesmo no se aplica Regio de Ribeiro Preto, cuja performance nesse perodo j atribumos, anteriormente, atuao do ento secretrio da Educao, Wagner Rossi, e seus laos polticos na regio. Ao juntarmos as datas de assinaturas em dois perodos mais amplos, configura-se, novamente, a hiptese de inverso de prioridades, em momentos distintos da execuo do Programa, como j demonstramos em relao s Regies Homogneas. Pelos dados expressos na Tabela 10, constata-se que, do total de convnios celebrados com municpios da Regio Administrativa de Ribeiro Preto, 68,5% deles foram assinados nos meses de outubro a dezembro de 1989 e janeiro de 1990, o que representou 27,5% do total para o perodo, contra 31,5% de junho a agosto de 1990, equivalentes a 12,5% dos convnios assinados naquelas datas. Esta prevalncia do nmero de convnios nos primeiros meses de implantao tambm ocorreu na Regio de So Jos dos Campos, porm de forma menos significativa.

Tabela 10 - Regies Administrativas e distribuio de convnios por perodos/datas de assinaturas

Continuao

Perodos/datas out./1989-jan. /1990 Regies Administrativas Campinas Sorocaba Pres. Prudente Marlia Araatuba Bauru S. J. dos Campos Reg. Metrop. Registro Santos Totais N de conv. 21 20 11 10 6 6 9 2 3 3 165 %do total 43,0 51,0 38,0 38,5 27,0 37,5 64,0 25 43,0 100,0 % no perodo 13,0 12,5 6,5 6,0 3,5 3,5 5,5 1,0 2,0 2,0 100 jun ./ago./1990 Nde conv. 28 19 18 16 16 10 5 6 4 0 175 %do total 57,0 49,0 62,0 61,5 73,0 62,5 36,0 75,0 57,0 0,0 %no perodo 16,0 11,0 10,0 9,0 9,0 5,5 2,5 3,5 2,0 0,0 100 Total regio 49 39 29 25 22 16 14 8 7 3 340

Fontes: SEADE, 1989, 1990, e ATPCE, 1990.

Nas demais regies, exceto nas regies de Ribeiro Preto, Santos e na de Sorocaba, onde houve um ligeiro equilbrio, ocorreu o inverso, isto , uma intensificao do nmero de convnios s vsperas do primeiro turno eleitoral, com maior significncia nas regies de So Jos do Rio Preto, Campinas, Presidente Prudente, Marlia, Araatuba e Bauru.

A DISTRIBUIO DOS CONVNIOS NAS DIVISES REGIONAIS DE ENSINO

Nas consideraes anteriores adotamos, como base para anlise de dados, as Regies Homogneas, as Regies Administrativas e as Regies de Governo.

Nesta seo, examinamos os mesmos dados por outra via, com o objetivo de contemplar a prpria estrutura organizacional da Secretaria Estadual da Educao. Seguindo a mesma linha de raciocnio que utilizamos at aqui, podemos afirmar que, se entre os objetivos da Secretaria Estadual da Educao figurasse o de resolver os problemas do dficit de salas, falta de vagas e acmulo de turnos, segundo dados dos seus prprios rgos tcnicos de apoio, ela deveria ter direcionado a sua ao de forma a atender, primeiramente, os municpios ligados s DREs da Regio Metropolitana. Em seguida, viriam as DREs de Santos, So Jos dos Campos, Campinas e Sorocaba para, somente depois, as DREs de Ribeiro Preto e So Jos do Rio Preto. A expressividade desses dados, quando estudamos o processo de municipalizao do ensino nas DREs, confirma a ausncia de critrios tcnicos e, no limite, a submisso destes a interesses polticos especficos, dentro das instncias decisrias da prpria Secretaria. Quanto a isso, parece no haver nenhuma grande contradio quando sabido e notrio que as indicaes para as funes de delegados de ensino, tanto em nvel das Delegacias de Ensino quanto das DREs, so sustentadas por prefeitos e deputados com interesses localizados. Basta lembrar que no Governo Qurcia (1987-1990), foram abolidos os processos de consultas e eleies para essas funes e, quando realizadas, nem sempre foram consideradas, ao contrrio do que fora institudo no Governo Montoro (1983-1986). Em todas as cidades onde os prefeitos promoveram "consultas" e "debates" sobre o tema, para validarem a idia dos convnios, os delegados de ensino - local e regional - desempenharam papel assessor importante na estratgia de convencimento dos professores e diretores de escola cabendo ao executivo local realizar o mesmo em relao aos vereadores. Igualmente, se utilizarmos para anlise as datas de assinaturas, todas as evidncias de direcionamento dos convnios ficam caracterizadas e corroboram as afirmaes que fizemos, anteriormente, quanto ao privilegiamento de determinadas regies do Estado. Assim, as DREs de Ribeiro

Preto e Santos tiveram a maior parte deles assinados nos meses imediatamente prximos ao lanamento do Programa, enquanto as demais tiveram a maioria dos municpios sob suas jurisdies conveniados nos meses mais prximos das eleies estaduais.

Tabela 11 - Secretaria Estadual da Educao, matrcula inicial do primeiro grau, salas de aula e nmero de convnios

Fontes: CIE e ATPCE, 1990. No includas salas de escolas unidocentes.

6 Dados unificados das sete Divises Regionais de Ensino que compem a COGSP: DRE. Captulos 1, 2 e 3, Norte, Leste, Sul e Oeste.

A novidade, em relao situao anterior, o fato de, nas DREs, ficar mais caracterizado o equilbrio - aqui traduzvel como empenho - da Secretaria Estadual da Educao em atender de forma privilegiada, tanto do ponto de vista quantitativo, quanto do calendrio eleitoral, os municpios ligados DRE de So Jos do Rio Preto. Finalmente, na Tabela 12, observa-se que nas DREs de Santos, da capital, de Campinas e de So Jos dos Campos, o tamanho da rede fsica estadual (nmero de salas), quando comparado s redes municipais e privadas, menor que nas demais DREs.

Tabela 12 - Matrcula inicial do primeiro grau e salas de aula por dependncia administrativa
Estado Coordenadorias Div. Reg. de Ensino Estado COGSP CEI EST. 78,0 71,0 86,5 Matrcula inicial 1 a 4 sries MUN. 10,0 15,5 3,5 PRIV. 12,0 13,5 10,0 EST. 58,5 51,0 65,0 Rede fsica N de salas MUN. 14,0 15,0 13,0 PRIV. 27,5 34,0 22,0

Divises Regionais de Ensino Santos Campinas DREs (Capital) Ribeiro Preto Sorocaba Bauru Araatuba S. J. dos Campos Marlia Pres. Prudente S. J. do Rio Preto Registro Fonte: CIE, 1990. 66,5 85,0 71,0 88,0 91,5 86,5 91,0 83,0 92,5 94,5 91,5 96,0 18,0 4,0 15,5 2,0 1,0 2,0 5,5 0,5 15,5 11,0 13,5 10,0 7,5 11,5 9,0 11,5 7,5 5,5 8,0 4,0 47,0 60,0 51,0 64,5 68,5 66,5 69,5 62,5 74,0 78,5 75,0 91,0 20,5 17,0 15,0 13,5 12,5 10,5 10,0 10,0 8,5 8,0 7,5 2,5 32,5 23,0 34,0 22,0 19,0 23,0 20,5 27,5 17,5 13,5 17,5 6,5

Isto resulta em uma necessidade de absoro, pelas administraes locais, de grandes encargos com a manuteno de redes prprias e uma expanso da rede privada de ensino nas cidades onde o perfil econmico no indique riscos. Os mesmos dados revelam que as redes municipais das DREs de Santos, Campinas, capital, Ribeiro Preto e Sorocaba, seguidas de perto pelas de Araatuba, Bauru e So Jos dos Campos eram, poca, as mais significativas. Tanto no caso do tamanho das redes municipais, quanto da participao destas na matrcula inicial de 1 a 4 sries do primeiro grau, necessrio dizer que os dados atribudos s DREs reportam muito mais s caractersticas das cidades-sedes das Regies Administrativas e das DREs. Isso s refora a idia de que houve equvoco na distribuio dos recursos, de forma dispersa, pelos pequenos municpios das diferentes regies, quando todos os dados indicam que nas cidades de mdio e grande porte que os problemas educacionais so acentuados e tm levado algumas administraes municipais e a iniciativa privada a suprirem uma demanda por vagas, cada vez maior, conforme expressam os dados na Figura 6, em relao s cidades de Santos, So Paulo, So Jos dos Campos e Campinas.

Fonte: CIE, 1990. FIGURA 6 - Matrcula inicial de 1 a 4 sries por dependncia administrativa.

Tivessem prevalecido preocupaes dessa natureza na tomada de deciso dos tcnicos da Secretaria, talvez hoje pudssemos afirmar que teria sido mais proveitoso e menos arriscado para o xito final do Programa, se os convnios privilegiassem as Regies de Governo, Regies Administrativas e DREs cujos municpios apresentassem problemas educacionais de tal magnitude que, ao se configurarem como prioritrios sobre os demais, os credibilizassem a receber do Governo do Estado a ateno dispensada a outros municpios sem os mesmos problemas. Assim, se todos os municpios do Estado ou a maioria, como foi o caso, se candidatassem aos convnios, existiriam critrios tcnicos de fcil aplicao, comeando por alguns dos indicadores que utilizamos neste trabalho, e a exigncia de um mnimo de experincia na rea, como a existncia de estrutura administrativa adequada, rede fsica consolidada, estatuto do magistrio pblico municipal e aplicao correta dos 25% dos recursos da educao determinados constitucionalmente, entre outros. razovel supor que se esses ou alguns desses critrios fossem observados, talvez tivssemos um nmero menor de convnios firmados. Porm, eles seriam mais amplos e atenderiam cidades maiores, com dficits educacionais mais bem caracterizados, experincia na rea de educao, redes municipais razoavelmente constitudas e casos em que a maioria apresenta melhores condies salariais e de trabalho que a rede pblica estadual.

CONSIDERAES FINAIS

Ao longo deste trabalho, pretendeu-se discutir a idia geral de municipalizao do ensino e, de forma mais especfica, o processo desencadeado no Estado de So Paulo com base na publicao do Decreto n. 30.375, de 10.9.1989. Embora as evidncias todas de que dispnhamos apontassem para um inevitvel risco de instrumentalizao poltica dos convnios, durante a execuo da nossa pesquisa evitamos assumir posies maniquestas, do tipo ser "a favor" ou "contra", ao mesmo tempo em que procuramos o equilbrio desejvel - embora no tenhamos certeza de xito pleno - entre a descrio, pura e simples, e as opinies pessoais. Procedendo dessa forma e participando de eventos especficos sobre o tema em que pudemos discutir os problemas da municipalizao com prefeitos e representantes das administraes municipais, chegamos a pelo menos duas concluses de natureza diferente, entre tantas outras possveis. A primeira delas a que, praticamente, confirma a irreversibilidade constitucional, no sentido de um envolvimento, cada vez maior, dos muni-

cpios no gerenciamento e manuteno dos sistemas de ensino fundamental, em regime de cooperao com os governos estaduais. Todo o arcabouo constitucional, em que pese a necessidade ainda premente de uma completa redefinio do papel do Estado brasileiro nas suas mltiplas formas de atuao, aponta para o municpio como a instncia administrativa que ter maiores condies de desenvolver esforos capazes de melhorar os nveis de atendimento do setor educacional no pas. A segunda concluso significa que, embora parea impossvel a qualquer iniciativa piorar os indicadores educacionais do pas, de to degradados, no se pode comentar sem ressalvas a experincia desenvolvida no Estado de So Paulo. As evidncias de que houve prevalncia da perspectiva local sobrepondo-se s necessidades mais gerais do sistema educacional paulista, decididamente, no contribuem para a validao da idia municipalista. Ao contrrio do que consta no decreto e do que foi apregoado quando da sua divulgao, no encontramos, do que nos foi possvel analisar, elementos que possam ser tomados como contribuio, desse processo, na luta pela autonomia dos municpios. Verificamos sim que, com exceo de alguns poucos casos, a adeso aos convnios se deu muito mais pela fragilidade poltica e financeira dos municpios, do que pela desgastada tese da to desejada autonomia. Se havia uma declarada inteno em reduzir-se o tamanho "paquidrmico" do Estado, correu-se, pela via da municipalizao levada a efeito em So Paulo, o risco prodigioso da criao de inmeros "paquidermezinhos" configurados nas administraes municipais, com poderes e responsabilidades ampliados. A ocorrncia dessas falhas, mesmo quando considerado apenas o nmero de convnios assinados, a nosso ver, talvez tivesse implicao menor se a Secretaria no tivesse elegido como prioridade na implantao do Programa os itens que prevem construes, reformas e ampliaes.

Diante dos dados que estudamos, das vrias entrevistas que realizamos e do perfil de notrio empreendedor que se criou em torno da figura do ex-governador Qurcia, parece-nos lcito afirmar que, at quando pretendeu demonstrar alguma preocupao com a rea social, o Governo Estadual o fez optando pela sua face mais marcante, isto , a das obras visveis. Apesar das tentativas com a implantao da Jornada nica e a ampliao do Ciclo Bsico, o governo no promoveu nenhuma grande mudana nas condies salariais e de trabalho dos professores que permitissem esperanas de mudanas qualitativas na situao de ensino e no ato pedaggico propriamente dito. Tambm questionamos o argumento fartamente utilizado da livre anuncia pelos municpios interessados. Conforme demonstramos em diferentes momentos, preciso relativizar a questo da autonomia idealizada, quando a comparamos s condies reais que os municpios, sobretudo os menores, realmente tm para tanto. Este argumento pode ter servido para o Estado eximir-se da responsabilidade de, sem abolir os princpios de cooperao, participao etc, presentes no decreto e nos discursos oficiais, agir cooperativamente com as cidades onde os problemas educacionais eram mais graves e buscar resolv-los, dentro do prprio projeto de municipalizao. A luz dos dados que discutimos, no temos nenhuma dvida em afirmar que teria sido melhor e mais produtivo, em termos globais, para o sistema educacional paulista, se o Governo Estadual tivesse criado condies objetivas de aproximao e cooperao com as prefeituras das Regies Metropolitana, de Santos, de So Jos dos Campos e de Campinas e, com os mesmos recursos, dispersos por 340 municpios conveniados, investido na reduo dos problemas de dficits daquelas regies. Alm das idias mais gerais, discutidas acima, entre os vrios aspectos negativos que identificamos, destacamos os seguintes:

os convnios no levaram em conta as peculiaridades dos municpios; as reas de atuao priorizadas pela Secretaria - construo, reformas e ampliaes - dificultaram a participao de municpios com problemas de natureza diversa; as caractersticas econmicas da maioria das cidades conveniadas, que se incluem entre as de menores capacidades financeiras, podem ter significado diferentes nveis de comprometimento na execuo dos projetos; a inoperncia e/ou inexistncia das Comisses Municipais de Educao frustraram um dos pr-requisitos fundamentais para a implantao dos projetos; os convnios, em ltima instncia, representaram apenas um repasse burocrtico de recursos, no cumpridos rigorosamente, para que os municpios ficassem responsveis por atividades antes afetas ao Governo Estadual; a inexistncia, ou o no-cumprimento, de um cronograma para liberao de recursos e de indexadores para reajustes automticos das parcelas podem ter limitado os possveis ganhos no custo final das obras; a aparente inexistncia de critrios, ou a no obedincia e flexibilizao dos mesmos, com vistas a ajust-los a interesses polticos menores, como o de cooptao de apoios polticos para o processo eleitoral que se avizinhava; os indcios de instrumentalizao poltica dos convnios, com vistas a beneficiar determinadas regies em detrimento de outras com maiores dficits educacionais; finalmente, a possibilidade concreta de condicionamento execuo final dos convnios de municipalizao via adeso ao Termo de Cooperao Intergovernamental (TCI). Por meio do TCI, o Estado construiria e equiparia escolas em reas cedidas pelos municpios e estes se encarregariam da manuteno e contratao dos Recursos Humanos, passando as novas escolas, construdas por essa via, a integrarem a rede municipal de ensino.

Se isto efetivamente viesse a ocorrer, ficariam praticamente revogadas todas as sutilezas do Decreto n. 30.375/89, sobretudo no que dizia respeito garantia de que o gerenciamento pedaggico e de pessoal continuariam sendo responsabilidade do Estado. Outras questes e objees poderiam, tambm, ser levantadas, mas, certamente, o assunto merecer novos estudos e um acompanhamento interessado por outros pesquisadores. O que certo que, to logo tomou posse, o sucessor de Qurcia suspendeu a celebrao de novos convnios e determinou uma espcie de auditoria constrangida do Programa, exatamente porque no havia interesse em um aprofundamento das discusses quanto a sua pertinncia e a seus resultados, sob pena de se ver identificado como o principal beneficirio da estratgia utilizada pelo governo anterior. A esta altura a promessa e o compromisso de "passar a escola pblica a limpo" j haviam se convertido no mais recente slogan poltico-publicitrio, somados s tantas outras promessas dos embates eleitorais. Sem inovar e cumprindo um ritual comum entre os governantes que se sucedem, o governador Fleury desacelerou o programa de municipalizao e criou o projeto das chamadas Escolas Padro comprometendo-se a implant-lo em todas as 6 mil e 500 escolas do Estado, at o final do seu governo. Polmico na sua gnese, o projeto previa uma escola com atividades e carga horria diferenciadas, instalaes fsicas, equipamentos, laboratrios e bibliotecas mais adequados e remunerao diferenciada para os docentes. A distino salarial odiosa entre docentes, apenas porque uns pertenciam aos quadros da Escola Padro e outros no, culminou com a diviso da categoria criando, por assim dizer, status diferenciado entre trabalhadores de uma mesma rea. No se cumpriu o calendrio de implantao das escolas, chegando-se, ao final do governo, com pouco mais de mil escolas convertidas naquilo

que toda escola deveria ser, isto , uma escola com as mnimas condies de trabalho para seus docentes e alunos. Em vrias regies do Estado houve problemas de falta de recursos nas chamadas Delegacias de Ensino, chegando-se situao constrangedora de cortes de gua, luz e fornecedores, por falta de pagamentos. Aos novos governos, e em So Paulo no ser diferente, cumpre a tarefa enorme de recuperar salrios, reequipar e reformar grande parte da rede fsica, mas, fundamentalmente, inverter o paradigma que at ento tem sido adotado para se avaliar polticas pblicas no Brasil. O momento mais que oportuno para que se deixe de lado a nfase nos aspectos quantitativos, substituindo-os pela importncia que se deve dar qualidade do ensino que dever ser oferecido s novas geraes. Isto se o pas no quiser perder a chance de se qualificar para se juntar ao time das naes mais desenvolvidas. Qualidade de ensino, evaso escolar e repetncia formam o trip que dever nortear qualquer discusso sria sobre os rumos da educao no pas. O gigantismo e a ineficincia dos governos centralizados j deram mostras suficientes do que so capazes. No h mais espao para hesitaes. Somente a descentralizao dos servios pblicos e a efetiva participao das comunidades envolvidas podero reverter este quadro histrico de fracassos continuados e repetidos. Neste contexto, a municipalizao se configura, cada vez mais, como a nica alternativa plausvel - diramos mesmo, possvel - para a reverso da situao atual. A prpria compreenso do que seja este processo e as confuses que se estabeleceram na ltima dcada, entre termos assemelhados, porm de sentidos diversos, caminham rapidamente para a sua superao. Neste sentido no podemos deixar de fazer meno s inmeras contribuies dadas por diversos autores na busca deste esclarecimento to necessrio.1

1 Recomendamos como absolutamente fundamental para iniciados o texto Poder local e educao, de Jos Eustquio Romo. So Paulo: Cortez, 1992.

Modestamente, esperamos que a experincia aqui relatada possa, de alguma forma, contribuir para a fixao de cuidados elementares, para a consecuo desta dura tarefa que se impe a todos aqueles que so e sero os responsveis pelo gerenciamento da educao no pas, nos estados e nos municpios.

SOBRE O LIVRO Coleo: Prismas Formato: 16 x 23 cm Mancha: 28 x 46 paicas Tipologia: Times 11.5/15 Papel: Offset 75 g/m 2 (miolo) Carto Super 6 250 g/m2 (capa) Matriz: Laserfilm Impresso: Palas Athena Tiragem: 1.000 1 edio: 1995

EQUIPE DE REALIZAO Produo Grfica

Sidnei Simonelli (Gerente) Edson Francisco dos Santos (Assistente) Edio de Texto Fbio Gonalves (Assistente Editorial) Vera Luciana Morandin (Preparao de Original) Bernadete dos Santos Abreu e Fernanda Spinelli Rossi (Reviso) Editorao Eletrnica

Lourdes Guacira da Silva (Superviso) Jos Vicente Pimenta (Edio de Imagens) Joselito Ramos de Oliveira e Duclera G. Pires de Almeida (Diagramao) Projeto Visual Lourdes Guacira da Silva

JOS LUIZ GUIMARES, nascido em Taiva (SP), Psiclogo, Docente da Faculdade de Cincias e Letras de Assis e ps-graduado em Educao pela Faculdade de Filosofia e Cincias de Marlia, ambas da UNESP. . Foi Dirigente Municipal de Educao em Assis, de 1985 a 1988, quando colaborou na implantao de programas voltados para o ensino pr-escolar, profissionalizante, supletivo e de prticas de recreao e lazer. Neste perodo, interessou-se pelo estudo de polticas pblicas para a rea educacional, passando a participar de eventos e publicaes sobre o tema. Em 1993 aceitou o convite para dirigir a Secretaria Municipal da Educao, com o objetivo de consolidar os programas que ajudara a implantar, ao mesmo tempo em que continuou se dedicando a pesquisa sobre novas formas de relacionamento entre as diferentes instncias de governo.

Capa: Projeto grfico e execuo Moema Cavalcanti

necessrio descentralizar a administrao pblica dos sistemas educacionais, pois no so mais tolerveis os efeitos das mastodnticas estruturas, da rigidez hierrquica (com a conseqente diluio das responsabilidades) nelas instalada, da lentido das respostas, do carter perdulrio de seu funcionamento. Entretanto, o trabalho de Jos Luiz Guimares nos alerta para os perigos dos imediatismos descentralizadores, voltados para o atendimento de interesses menores, sem o necessrio aprofundamento do levantamento e da anlise de dados conjunturais e estruturais, bem como do processo prvio e ampliado de discusso e deciso.
JOS EUSTQUIO ROMO