Libro - Federalismo ALBERTO PORTO

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
AUTORIDADES DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA Presidente Dr. Alberto Dibbern Vicepresidente Dr. Rogelio Simonatto Secretario General Abog. Guillermo Tamarit Secretaria Acadmica Prof. Mara Rosa Depetris Secretaria de Ciencia y Tcnica Dra. Nelba Tacconi Secretario de Relaciones Institucionales Ing. Agr. Alejandro Etchegaray Secretario de Extensin Universitaria Arq. Fernando Tauber Secretaria de Asuntos Econmico Financieros Cdora. Mercedes Molteni Director de la Editorial (EDULP) Lic. Jorge Luis Bernetti
ALBERTO PORTO (DIRECTOR)
UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA MARZO 2004
DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL Alberto Porto (Director) Diseo de tapa: Paula Romero (DCV)
Calle 47 N 380 e/2 y 3 (1900) La Plata. Provincia de Buenos Aires. Argentina Tel/Fax: 54-221-427-4898/427-3992 E-mail: edulp@net-alliance.net.ar La EDULP integra la Red de Editoriales Universitarias (REUN) 1 edicin marzo 2004 ISBN N 950-34-0270-0 Queda hecho el depsito que marca la ley 11.723 2004 EDULP Prohibida la reproduccin total o parcial de esta obra Impreso en Argentina
Contenido I - Introduccin _____________________________________________________ 11

I.1 - La Coparticipacin Federal de Impuestos _____________________________________________11 I.2 - Objetivo del trabajo ______________________________________________________________11 I.3 - Contenido del estudio_____________________________________________________________12
II - Caracterizacin de las provincias ___________________________________ 15

II.1 - Descripcin de los indicadores _____________________________________________________15 II.2 - Metodologa ___________________________________________________________________28 II.3 - Resultados _____________________________________________________________________30 II.4 - Conclusiones ___________________________________________________________________40
III - La teora econmica del federalismo fiscal___________________________ 41

III.1 - Participacin poltica ____________________________________________________________42 III.2 - Eficiencia econmica____________________________________________________________43 III.3 - La frontera del federalismo _______________________________________________________47 III.4 - Descentralizacin, autonoma local y responsabilidad local ______________________________47 III.5 - Asignacin de funciones fiscales y fuentes de financiamiento entre niveles de gobierno _______51 III.6 - Interdependencias ______________________________________________________________64 III.7 - Expandiendo el nivel de anlisis ___________________________________________________65
IV - Fundamentos tericos para la centralizacin tributaria y las transferencias intergubernamentales ___________________________________ 67

IV.1 - Subaditividad de la funcin de costos de recaudacin __________________________________67 IV.2 - Minimizacin de la carga excedente de la recaudacin _________________________________67 IV.3 - Competencia tributaria entre jurisdicciones locales ____________________________________69 IV.4 - Externalidades interjurisdiccionales ________________________________________________69 IV.5 - Correccin de fracasos por toma de decisiones colectivas _______________________________70 IV.6 - Diferentes elasticidades-ingreso de los gastos e impuestos asignados a cada nivel de gobierno ___________________________________________________________________________72 IV.7 - Niveles mnimos (ingreso mnimo y/o cantidad mnima de algn bien) ____________________72 IV.8 - Redistribucin del ingreso________________________________________________________74 IV.9 - Complementariedad entre bienes privados y bienes pblicos locales_______________________80 IV.10 - Tabla resumen de resultados. Transferencias intergubernamentales. Distintos tipos __________82
V - Distribucin personal y regional del ingreso y transferencias intergubernamentales en la Argentina __________________________________ 83

V.1 - La correccin de disparidades fiscales como objetivo de las polticas pblicas________________83 V.2 - Disparidades fiscales a compensar y formas alternativas de instrumentacin _________________91
VI - Tamao y estructura vertical del Sector Pblico argentino: evolucin de largo plazo ______________________________________________________ 97 VII - Tamao y perfil de las erogaciones y recursos de los gobiernos nacional y provincial: 1950-2001______________________________________ 109
VII.1 - Comparacin de la estructura y de la evolucin de las erogaciones de ambos niveles de gobierno __________________________________________________________________________109 VII.2 - Comparacin del tamao y perfil de los recursos entre niveles de gobierno: situacin actual y comparacin retrospectiva _____________________________________________________112 VII.3 - Resumen____________________________________________________________________113
VIII - Comportamiento de los gastos y recursos pblicos provinciales. 1959-2001 _ 123

VIII.1 - Gasto total y gasto segn clasificacin econmica___________________________________123
VIII.2 - Gasto segn finalidad _________________________________________________________137 VIII.3 - Recursos provinciales _________________________________________________________146
IX - Etapas de la Coparticipacin Federal de Impuestos. Un anlisis crtico__ 155

IX.1 - El perodo previo a la Coparticipacin Federal de Impuestos (1853-1934). El Federalismo Competitivo_____________________________________________________________155 IX.2 - El perodo de la Coparticipacin Federal de Impuestos (1935 hasta el presente). Distintas etapas: del Federalismo Cooperativo al Coercitivo _________________________________157
X - Turbulencia en la estructura tributaria argentina. 1932-2000___________ 201

X.1 - Turbulencia tributaria ___________________________________________________________202
XI - Inestabilidad de los parmetros bsicos del Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos _________________________________ 211
XI.1 - Esquema simple de las relaciones fiscales intergubernamentales en la Argentina ____________211 XI.2 - Estabilidad de la distribucin primaria y de la mezcla de los recursos nacionales y su impacto sobre el Rgimen de Coparticipacin de Impuestos _________________________________214 XI.3 - Una institucin para el funcionamiento responsable del Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos. Una regla estable, transparente, no arbitraria, universal y no negociable ______219 XI.4 - Conclusin___________________________________________________________________222
XII - La capacidad, necesidad, confort y stress fiscales en las polticas pblicas argentinas_________________________________________________ 223
XII.1 - Caractersticas de los prorrateadores de la distribucin secundaria y su evolucin___________224 XII.2 - Algunas cuantificaciones para la Argentina_________________________________________227 XII.3 - Las diferencias interprovinciales de gasto pblico por habitante: evolucin de largo plazo _______________________________________________________________________237
XIII - Las polticas de descentralizacin fiscal y los condicionantes de las disparidades regionales ____________________________________________ 241
XIII.1 - Modelo simple ______________________________________________________________242 XIII.2 - Cuantificaciones y evaluacin de polticas_________________________________________244 XIII.3 - Comentarios finales __________________________________________________________247 XIII.4 - Anexo de Tablas _____________________________________________________________250
XIV - Propuesta para una nueva Ley de Coparticipacin ___________________ 253

XIV.1 - Fundamentos del rgimen de transferencias________________________________________253 XIV.2 - Lineamientos para una nueva Ley de Coparticipacin________________________________254 XIV.3 - La institucin para el funcionamiento responsable del Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos: una regla estable, transparente, no arbitraria, universal y no negociable ______256 XIV.4 - Un nuevo rol para el gobierno nacional ___________________________________________256 XIV.5 - Propuesta para una nueva Ley de Coparticipacin___________________________________256
XV - Conclusiones__________________________________________________ 263 XVI - Anexo I. Medidas de autonoma y de descentralizacin fiscal del Sector Pblico argentino ____________________________________________ 269 XVII - Anexo II. Los recursos no renovables en un sistema federal _________ 277
XVII.1 - La teora sobre el uso racional de los recursos no renovables en un esquema de gobierno nico _____________________________________________________________________277 XVII.2 - Las cuestiones del federalismo fiscal ____________________________________________280 XVII.3 - La legislacin argentina sobre la propiedad y explotacin del recurso no renovable________284
XVII.4 - La relevancia econmica de los recursos por regalas recibidas por las provincias argentinas, la Coparticipacin Federal de Impuestos y el comportamiento fiscal de los gobiernos de Argentina en dcadas recientes _____________________________________________285 XVII.5 - Conclusiones _______________________________________________________________294
XVIII - Anexo III. La responsabilidad provincial en el dficit y la deuda del sector pblico argentino ___________________________________________________ 297
XVIII.1 - El dficit del Sector Pblico __________________________________________________297 XVIII.2 - Deuda del Sector Pblico. 19912001___________________________________________300 XVIII.3 - Conclusin ________________________________________________________________300
XIX - Anexo IV. Gastos y recursos pblicos provinciales 1959-2001 por provincias ________________________________________________________ 301 XX - Anexo V. Estructura tributaria argentina. Evolucin, tendencia y ciclo. 1932-2001_________________________________________________________ 315
XX.1 - Evolucin de la estructura tributaria ______________________________________________315 XX.2 - Tendencia y ciclo en la estructura tributaria argentina. Aplicacin del filtro HodrickPrescott___________________________________________________________________________318
XXI - Anexo VI. Desempeo comparado Impuesto al Valor Agregado e Impuesto sobre los Ingresos Brutos______________________________________________ 325
XXI.1 - Evolucin comparada del Impuesto sobre los Ingresos Brutos y el Impuesto al Valor Agregado _________________________________________________________________________325 XXI.2 - Cuantificaciones sobre la evolucin del Impuesto sobre los Ingresos Brutos ______________326
XXII - Anexo VII. Proyecciones fiscales________________________________ 337

XXII.1 - Criterios utilizados en las proyecciones_____________________________________________337 XXII.2 - Resultados de la proyeccin del status-quo________________________________________343 XXII.3 - Proyecciones consolidadas incluyendo cambios tributarios ___________________________345 XXII.4 - Incorporacin de la propuesta de coparticipacin a las proyecciones____________________348 XXII.5 - Descentralizacin de gastos ___________________________________________________352 XXII.6 - Reforma tributaria provincial __________________________________________________353
XXIII - Anexo VIII. Experiencia internacional _____________________________ 355

XXIII.1 - Perspectiva general _________________________________________________________355 XXIII.2 - Anlisis por pases __________________________________________________________358
XXIV - Bibliografa ________________________________________________ 385
Prefacio Este estudio fue realizado por docentes-investigadores del Departamento de Economa de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de La Plata. Se cont con el ambiente acadmico que brinda la Universidad Nacional de La Plata, con su trayectoria ms que centenaria en la creacin, transmisin y transferencia de conocimientos. La Fundacin Tinker brind apoyo financiero y el Ministerio de Economa de la Provincia de Buenos Aires colabor para la publicacin de este volumen. En las distintas etapas del proyecto colaboraron los docentes-investigadores Martin Cicowiez, Luciano Di Gresia, Atilio Elizagaray, Diego Fernandez Felices, Gonzalo Fernandez, Marcelo Garriga, Horacio Piffano, Alberto Porto, Natalia Porto, Cecilia Rumi y Jorge Sereno. Como Auxiliares de Investigacin participaron Aurora Gallerano y Alejandro Tmola. En cada captulo se deja constancia de la autora y las colaboraciones. La creacin y actualizacin de la pgina web fue realizada por Martn Cicowiez. Las tareas de revisin final del libro fueron realizadas por Natalia Porto y las de edicin estuvieron a cargo de Luciano Di Gresia con la colaboracin de Martn Cicowiez. La direccin del proyecto estuvo a cargo de Alberto Porto. Varios estudios que no se incluyen en este volumen por razones de espacio, as como versiones ms detalladas de algunos captulos, fueron publicadas en la Serie Documentos de Federalismo del proyecto Desequilibrios Territoriales y Federalismo Fiscal y pueden consultarse en www.depeco.econo.unlp.edu.ar/federalismo En esta pgina pueden consultarse todas las actividades desarrolladas en el marco del proyecto. Dr. Alberto Porto Director del Proyecto aporto@netverk.com.ar La Plata, marzo de 2004.
CAPTULO I INTRODUCCIN
I - Introduccin
Alberto Porto
os desequilibrios territoriales y el papel de las polticas pblicas para su correccin es un tema que ha sido y es preocupacin permanente. La historia muestra una creciente descentralizacin fiscal, de la Nacin a las provincias, que se debi a la creacin de nuevas provincias (de las 14 originales a 23 y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires en la actualidad) y a la transferencia de funciones y responsabilidades de gasto. La descentralizacin fiscal ha sido asimtrica entre los poderes tributarios que quedaron concentrados en el gobierno nacional- y los gastos que se transfirieron a las provincias- lo que origin un importante desbalance vertical que tuvo que ser cubierto con transferencias intergubernamentales: en promedio, ms del 60% de los gastos provinciales se financian con fondos recaudados por la Nacin. Los desequilibrios territoriales, junto con el objetivo de prestar los servicios pblicos en niveles similares en todo el territorio, con niveles tambin similares de presin tributaria, llev a que el promedio antes mencionado tuviera desvos significativos, con provincias que slo financian con recursos propios una fraccin muy pequea de su gasto pblico total. La fuerte disociacin entre las responsabilidades de gastar y de recaudar, junto con un pobre diseo de los sistemas de transferencias, constituy un incentivo para la indisciplina fiscal, el endeudamiento excesivo y otras plagas que culminaron, en varias oportunidades a lo largo de la historia, en el colapso del sistema fiscal argentino.
I.1 - La Coparticipacin Federal de Impuestos

El tema de las transferencias intergubernamentales fue incorporado a la Constitucin Nacional de 1994 que mand sancionar un nuevo rgimen antes del 31 de diciembre de 1996. En parte por la complejidad del tema y en parte por la falta de un amplio debate que tienda un puente entre los acadmicos, los prcticos, los polticos y el pblico en general, han pasado siete aos y el mandato constitucional sigue incumplido. La crisis actual de la economa argentina y del sector fiscal en particular ha reinstalado en la agenda de problemas a encarar y resolver el de las relaciones fiscales entre la Nacin y las Provincias.
I.2 - Objetivo del trabajo

El objetivo de este trabajo es estudiar los principales problemas de la descentralizacin fiscal en la Argentina en su situacin actual y en la perspectiva histrica, brindar elementos que resulten de utilidad para disear y evaluar polticas pblicas y proponer un nuevo Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos.
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I.3 - Contenido del estudio

Las disparidades provinciales de tamao y nivel econmico-social constituyen un condicionante de las polticas de descentralizacin fiscal. Estas disparidades econmicosociales se documentan en el Captulo II. En el Captulo III se desarrollan los principales temas de la teora del federalismo fiscal. En primer lugar se estudia que estructura de gobierno centralizada o descentralizadaes ms adecuada para el logro de los objetivos de eficiencia econmica y participacin poltica. En segundo lugar, se definen los conceptos de descentralizacin, autonoma local y rendicin de cuentas local (local accountability) que son clave en el debate sobre los gobiernos locales. Se estudian luego los temas ms tradicionales de la teora del federalismo fiscal: la asignacin de funciones o gastos entre niveles de gobierno, la distribucin de poderes tributarios, las transferencias intergubernamentales y el financiamiento de las inversiones. La teora tradicional del federalismo fiscal se ocupa de las cuestiones normativas vinculadas con los problemas antes mencionados. La teora positiva explora el comportamiento real cuando aparecen polticos y burcratas con sus propias funciones objetivo. Se estudian luego las interdependencias en la estructura federal de gobierno, o sea, como una modificacin impacta de un modo u otro sobre el funcionamiento de todo el sistema. El captulo finaliza con una reflexin sobre el problema de eleccin entre distintos modelos de federalismo para el logro de los objetivos de eficiencia econmica, participacin poltica y proteccin de la libertad. Como el inters central de este trabajo es el diseo de un nuevo sistema de Coparticipacin Federal de Impuestos, el Captulo IV se destina al estudio del fundamento terico de las transferencias intergubernamentales. En el Captulo V se estudia la distribucin personal y regional del ingreso y su relacin con las transferencias intergubernamentales en la Argentina. Se presenta un argumento para justificar la correccin de las disparidades fiscales, basado en la complementariedad de los bienes y se estudian que disparidades deberan compensarse y las formas alternativas de instrumentar la correccin. Los Captulos VI a XIII estudian la evolucin del federalismo fiscal en la Argentina. Como introduccin al tema, en el Captulo VI se presenta una breve sntesis de la evolucin de largo plazo del Sector Pblico Argentino y su estructura vertical. Para contar con un patrn de comparacin se agrega informacin similar para los Estados Unidos y para un conjunto de pases desarrollados. En el Captulo VII se documenta, con mayor desagregacin, la evolucin del tamao relativo y del perfil econmico y funcional de los gastos de los gobiernos nacional y provinciales para la segunda mitad del siglo XX. Se incluye tambin la evolucin comparada de los recursos pblicos corrientes de los dos niveles de gobierno. El Captulo VIII se destina al estudio de la evolucin de los gastos y recursos provinciales, a nivel de provincias, para 1959-2001. El Captulo IX estudia las etapas del federalismo fiscal en la Argentina. Se distingue un primer gran perodo, denominado de Federalismo Competitivo, que comprende el perodo previo a los Regmenes de Coparticipacin (1853-1934) y un segundo gran perodo, desde 1935 hasta nuestros das, en el que se distinguen nueve perodos o etapas del rgimen, que comienzan con un Federalismo Cooperativo y culminan con el Federalismo Coercitivo con el que se transita desde fines de los aos 70. De cada uno de los perodos se obtienen lecciones y enseanzas de utilidad para el diseo de un nuevo r12
CAPTULO I INTRODUCCIN
gimen. El Captulo X estudia la turbulencia de la estructura tributaria argentina y su comparacin con la de otros pases de la OECD y de Amrica Latina. Argentina exhibe un alto ndice anual de turbulencia tributaria. Esa turbulencia se traslada al Rgimen de Coparticipacin de Impuestos por la va de cambios en la mezcla de recursos nacionales coparticipables y no coparticipables, que es la primera fuente de conflictos entre el gobierno nacional y el conjunto de gobiernos provinciales. A la inestabilidad de la mezcla se agrega la inestabilidad en el reparto de la masa coparticipable entre la nacin y las provincias (distribucin primaria). Esta inestabilidad en los dos parmetros bsicos del rgimen se documenta en el Captulo XI. La tercera fuente de conflictos es la distribucin de la parte provincial entre cada una de las jurisdicciones (distribucin secundaria). En el Captulo XII se estudia el rol de la capacidad, necesidad, confort y stress fiscales en las polticas pblicas argentinas. Se comienza con la evolucin de la filosofa del rgimen en cuanto a distribucin secundaria, se revisan algunas cuantificaciones disponibles y se culmina con la evolucin de largo plazo (1900-2000) del gasto provincial por habitante en las distintas provincias argentinas. La comparacin interprovincial del gasto por habitante, antes y despus de los Regmenes de Coparticipacin, es ilustrativa per se de los condicionantes que las disparidades regionales imponen a las polticas de descentralizacin fiscal. Estas disparidades darn lugar a grandes diferencias interjurisdiccionales en cuanto a disponibilidad de bienes pblicos locales, o a la implementacin de regmenes de transferencias que deben disearse adecuadamente para que cumplan con sus objetivos y no generen distorsiones. El tema del diseo no es simple ya que, aun con gobiernos benevolentes, implican conflictos entre las partes (jurisdicciones que ganan y pierden). Los problemas son mayores si los actores introducen sus propios objetivos el gobierno nacional en cuanto a como distribuir las transferencias a las provincias y los gobiernos locales en cuanto a como usarlas. Como varios estudios sobre descentralizacin fiscalregmenes de transferencias-correspondencia fiscal, proponen descentralizar servicios desde las provincias hacia las municipalidades, se ha incluido el Captulo XIII que ilustra los condicionantes impuestos por las disparidades regionales en el caso especfico de la transferencia a las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires del gasto en educacin general bsica y de un impuesto local (sobre la propiedad inmueble) para financiarlo. En el Captulo XIV se presenta la propuesta de un nuevo Rgimen de Coparticipacin de Impuestos. En base a la asignacin actual de funciones se calcula la distribucin primaria. Para la distribucin secundaria se parte de la distribucin actual y se propone un sendero temporal hasta el ao 2014, que corrige suavemente las principales distorsiones. La propuesta est basada en la proyeccin de las variables fiscales para la prxima dcada, de modo de darle viabilidad y explicitar los necesarios ajustes que debern realizar los dos niveles de gobierno. La distribucin entre provincias se realiza utilizando datos no manipulables por ninguna de las partes. El mecanismo de distribucin es simple y de fcil control. La propuesta es viable polticamente. En el Captulo XV se concluye. Se agregan varios Anexos con la finalidad de completar la informacin estadstica y el desarrollo de distintos temas. En el Anexo I se cuantifican la descentralizacin y la correspondencia fiscal en la Argentina. En el Anexo II se estudia la imposicin so13
bre los recursos naturales. En el Anexo III se documenta como se reparte la responsabilidad en el dficit fiscal y en la deuda pblica, entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales. El Anexo IV presenta un detalle de los gastos e ingresos de las provincias para 1959-2001. En el Anexo V se documenta la evolucin en el tiempo de la estructura tributaria nacional para el perodo 1932-2001. La evolucin comparada del principal impuesto provincial, Ingresos Brutos, con el impuesto nacional sobre el valor agregado se estudia en el Anexo VI. En el Anexo VII se presentan en forma detallada las proyecciones de las variables fiscales para la prxima dcada, as como la metodologa y las fuentes de informacin utilizadas. Finalmente, en el Anexo VIII se repasan varias experiencias internacionales. Varios documentos que complementan este libro y que no pudieron incluirse por razones de espacio se encuentran disponibles en la pgina web www.depeco.econo.unlp.edu.ar/federalismo. En esa misma pgina se han incorporado los Documentos de Trabajo correspondientes al proyecto, con un contenido ms amplio y detallado que el de los captulos de este libro.
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CAPTULO II CARACTERIZACIN DE LAS PROVINCIAS
II - Caracterizacin de las provincias
Martn Cicowiez1
l objetivo de este captulo es describir la situacin relativa de las provincias argentinas utilizando indicadores tanto econmicos como sociales. Son muchos los indicadores que pueden emplearse para reflejar la situacin econmica y social de las provincias argentinas. En la eleccin acerca de cules indicadores utilizar debe lograrse un compromiso adecuado entre cantidad de indicadores y complejidad del anlisis. Se emplea la metodologa del anlisis de factores para seleccionar, de manera no arbitraria, el menor nmero de indicadores necesario para describir la situacin relativa de las provincias argentinas. La idea bsica detrs del anlisis de factores es que un mayor nmero de indicadores no siempre aumenta la capacidad descriptiva del anlisis si existe correlacin entre ellos. El captulo se organiza de la siguiente manera. En la seccin II.1 se describen cada una de las variables empleadas en el anlisis. La seccin II.2 describe brevemente la metodologa del anlisis de factores. En la seccin II.3 se presentan los resultados obtenidos con respecto a los tres indicadores sintticos construidos con el fin de realizar la caracterizacin econmico-social de las provincias argentinas. La seccin II.4 contiene las conclusiones del captulo.
II.1 - Descripcin de los indicadores

En esta seccin se describen los 16 indicadores, que se emplean luego para construir los tres indicadores sintticos. De los 16 indicadores 7 son variables econmicas y 9 son variables sociales. Las variables elegidas captan varios de los aspectos que contribuyen al desarrollo econmico-social de las provincias argentinas. Las variables fueron seleccionadas prestando especial atencin a las fuentes de informacin. En los casos donde fue posible se utiliz informacin del ltimo Censo Nacional de Poblacin y Vivienda (CNPV) realizado en 2001. Para algunas de las variables, que no pueden calcularse a partir de informacin censal, se emple la onda de octubre de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) que elabora el INDEC. 2 3 Las
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Particip como asistente de investigacin Magal Garca. Se agradecen los comentarios de Natalia Porto. La EPH es una encuesta que recaba informacin demogrfica, social y econmica sobre los hogares de los principales aglomerados urbanos del pas. Esta encuesta se realiza dos veces al ao en los meses de mayo y octubre. 3 Para las variables construidas a partir de la EPH los valores correspondientes a la provincia de Buenos Aires se obtienen como el promedio ponderado por la poblacin de referencia de los aglomerados Gran La Plata, Partidos del Conurbano Bonaerense, y Baha Blanca mientras que para la provincia de Santa Fe se calcula el promedio ponderado por la poblacin de referencia de los aglomerados Santa Fe y Rosario. La
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variables restantes se obtuvieron de las estadsticas oficiales elaboradas por el ministerio de gobierno correspondiente. Para evitar el efecto de considerar un nico ao, en que pueden reflejarse circunstancias coyunturales, para las variables que no fueron obtenidas de fuente censal se consideran promedios para el perodo 1999 a 2001. II.1.a - Indicadores sociales En este grupo se incluyen variables que captan aspectos sociales tales como densidad poblacional, educacin, salud, caractersticas de la vivienda y delincuencia. Densidad poblacional La densidad poblacional mide la cantidad de habitantes por Km2 de superficie territorial. Para su construccin se utiliz informacin obtenida del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda (CNPV) de 2001. La Tabla 1 muestra grandes diferencias en la densidad poblacional. Para todo el pas la densidad poblacional es de 13 habitantes por Km2 de superficie. El mnimo se observa en Santa Cruz (0,8 habitantes por Km2) y el mximo en la Ciudad de Buenos Aires (13.843,9 habitantes por Km2).
Tabla 1 Densidad poblacional ao 2001
Provincia Ciudad de Bs As Buenos Aires Catamarca Crdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tierra del Fuego Tucumn TOTAL PAIS (*) Habitantes por km2 Fuente: INDEC Poblacin 2.768.772 13.818.677 333.661 3.061.611 929.236 983.087 413.240 1.156.799 485.700 611.484 298.460 289.820 1.576.585 963.869 473.315 552.677 1.079.422 622.094 366.900 197.191 2.997.376 806.347 100.960 1.336.664 36.223.947 Superficie Densidad (*) 2 (km ) 200 13.843,9 307.571 44,9 102.602 3,3 165.321 18,5 88.199 10,5 99.633 9,9 224.686 1,8 78.781 14,7 72.066 6,7 53.219 11,5 143.440 2,1 89.680 3,2 148.827 10,6 29.801 32,3 94.078 5,0 203.013 2,7 155.488 6,9 89.651 6,9 76.748 4,8 243.943 0,8 133.007 22,5 136.351 5,9 21.263 4,7 22.524 59,3 2.780.092 13,0
En trminos de poblacin, la provincia de Buenos Aires concentra al 38% de la poblacin total del pas. A continuacin se ubican Crdoba (8,5%), Santa Fe (8,3%) y la Ciudad de Buenos Aires (7,6%). En trminos de superficie, estas cuatro provincias consideradas en conjunto abarcan el 22% del territorio argentino. El 37,5% restante de la poblacin se distribuye en las dems provincias. Tasa de analfabetismo La tasa de analfabetismo se calcula como el porcentaje de personas mayores de 10 aos que no saben leer ni escribir. Esta informacin se obtuvo del CNPV de 2001. La tasa de analfabetismo (Tabla 2) registra valores que van desde 0,5% en la Ciudad de Buenos Aires hasta 8% en Chaco.
informacin para Ro Negro de la EPH se obtuvo aplicando a los datos de Neuqun el cociente entre los datos de Ro Negro y los de Neuqun de octubre de 2002. Es slo a partir de octubre de 2002 que la EPH incorpora un aglomerado urbano de la provincia de Ro Negro.
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Tasa neta de escolarizacin secundaria La tasa neta de escolarizacin secundaria se define como el porcentaje de personas de entre 13 y 17 aos que asisten a la escuela con respecto al total de personas de esa edad. Esta informacin se obtuvo del CNPV de 2001. La Tabla 3 muestra que en 18 de las 24 provincias la tasa neta de escolarizacin secundaria supera el 60%. Las excepciones son Santiago del Estero (48,1%), Misiones (50,2%), Tabla 2 Tasa de analfabetismo Chaco (52,3%), Corrientes (54,3%), Tucumn (57%) y Provincia 1980 1991 2001 Ciudad de Bs.As. 1,5 0,7 0,5 Formosa (57,1%). Para todo el Buenos Aires 4,0 2,5 1,6 pas la tasa neta de escolarizaCatamarca 8,6 4,9 2,9 cin secundaria es 68,1%. La Crdoba 5,6 3,5 2,1 provincia con mayor tasa de Corrientes 15,9 10,3 6,5 Chaco 17,7 12,3 8,0 escolarizacin secundaria es Chubut 8,2 5,0 3,1 Tierra del Fuego (94,1%). Entre Ros 8,3 5,4 3,1 Calidad educativa
Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tierra del Fuego Tucumn TOTAL PAIS Promedio Mnimo Mximo Desvo estandar 13,7 13,4 6,7 6,9 7,8 12,9 10,5 10,2 12,4 7,8 8,2 4,1 6,1 13,9 2,4 9,1 9,3 7,9 4,5 4,3 5,0 9,1 6,0 6,2 7,6 4,7 4,7 2,4 3,9 9,5 1,2 5,4 4,0 5,7 0,7 12,3 2,9 6,0 4,7 2,7 2,5 3,2 6,2 3,4 3,8 4,7 3,0 2,9 1,4 2,5 6,0 0,7 3,6 2,6 3,5 0,5 8,0 1,9
La calidad educativa se mide empleando informacin del Primer Operativo Nacional de Evaluacin de Finalizacin del Nivel Secundaria llevado a cabo en 1997 por el Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin. Se emplea como indicador el promedio de respuestas correctas en las pruebas de Lengua 9,0 y Matemtica. La Tabla 3 mues1,5 17,7 tra que para el total del pas este 4,2 promedio es 63,7. Las tres proPorcentaje de personas mayores de 10 aos que no saben leer ni escribir Fuente: INDEC vincias mejor ubicadas son la Ciudad de Buenos Aires (65,5), Buenos Aires (67,9), y Neuqun (65,1), mientras que las tres provincias peor ubicadas son La Rioja (49,1), Catamarca (50,2), y Santiago del Estero (51,8%).
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Tabla 3 - Tasa neta de escolarizacin secundaria y calidad educativa

Provincia Ciudad de Bs.As. Buenos Aires Catamarca Crdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tierra del Fuego Tucumn TOTAL PAIS Promedio Mnimo Mximo Desvo estandar Tasa de escolarizacin (1) 1991 2001 82,0 81,4 60,2 74,9 54,8 66,9 64,5 64,6 44,5 54,3 41,3 52,3 61,2 71,3 56,9 64,0 48,5 57,1 60,8 68,1 59,8 70,1 57,4 64,5 58,4 67,3 39,4 50,2 58,9 65,2 57,8 64,1 59,1 65,6 58,4 64,3 55,7 62,7 73,2 70,7 61,4 69,9 41,6 48,1 73,4 78,7 52,8 57,0 59,3 68,1 57,6 64,7 39,4 48,1 82,0 81,4 10,1 8,4 Calidad educativa 1997 (2) Lengua Matemtica Promedio 71,8 67,3 69,5 68,8 66,9 67,9 52,7 47,7 50,2 64,4 61,4 62,9 57,2 55,2 56,2 54,7 49,9 52,3 62,7 56,8 59,8 65,8 60,0 62,9 54,2 50,2 52,2 57,1 56,6 56,9 67,0 62,2 64,6 50,2 48,0 49,1 63,3 64,6 64,0 58,7 55,7 57,2 66,8 63,4 65,1 66,6 63,4 65,0 56,0 57,9 54,1 58,5 57,3 57,9 61,8 54,9 58,4 61,7 57,4 59,5 66,3 63,3 64,8 54,5 49,1 51,8 61,1 55,4 58,2 58,5 50,4 54,4 65,2 62,3 63,7 60,9 57,1 59,0 50,2 47,7 49,1 71,8 67,3 69,5 5,6 6,0 5,7
(1) Porcentaje de personas con 13-17 aos que asisten a la escuela sobre el total en esas edades. Fuente: INDEC (2) Promedio de respuestas correctas. Fuente: Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin
Tasa de mortalidad infantil La tasa de mortalidad infantil se obtuvo del Programa Nacional de Estadsticas de Salud del Ministerio de Salud de la Nacin. La mortalidad infantil se calcula cada 1000 nacidos vivos segn el lugar de residencia de la madre. La Tabla 4 muestra, a lo largo del perodo 1991-2001, una disminucin de la tasa de mortalidad infantil para todo el pas que pasa de 25 por mil en 1991 a 16 por mil en 2001. Esta tendencia decreciente se observa en todas las provincias. Cuando se considera el promedio 1999-2001 las provincias con menor tasa de mortalidad infantil son Tierra del Fuego (9,5 por mil), la Ciudad de Buenos Aires (9,9 por mil) y Neuqun (12,3 por mil), mientras que las provincias con las tasas de mortalidad infantil ms elevadas son Corrientes (25,2 por mil), Formosa (25,6 por mil) y Chaco (25 por mil).
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Tabla 4 Tasa de mortalidad infantil (cada 1000 nacidos vivos)

Provincia Ciudad de Bs.As. Buenos Aires Catamarca Crdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tucumn Tierra del Fuego TOTAL PAIS Promedio Mnimo Mximo Desvo estandar 1991 15,2 24,2 31,8 22,3 28,5 32,3 19,1 23,2 24,5 33,2 20,5 27,2 23,6 32,1 15,6 24,1 32,9 24,6 28,6 19,9 22,2 29,2 28,6 16,7 24,7 25,0 15,2 33,2 5,5 1992 14,9 22,4 28,1 19,6 27,7 33,5 19,8 22,1 32,3 32,5 21,3 26,0 22,1 27,0 16,1 22,7 32,8 23,7 23,7 20,4 20,8 28,7 28,8 11,2 23,6 24,1 11,2 33,5 5,8 1993 14,6 22,3 23,1 20,8 26,9 34,3 18,0 22,7 27,9 26,7 17,9 24,1 20,5 29,8 16,2 21,4 27,7 21,3 26,2 18,5 19,8 28,9 27,1 15,2 22,9 23,0 14,6 34,3 5,1 1994 14,3 21,8 29,8 20,0 26,1 31,4 18,4 20,4 30,7 25,2 15,0 22,8 18,8 23,1 15,3 19,6 29,8 21,3 27,6 15,9 17,8 29,0 23,9 13,6 22,0 22,2 13,6 31,4 5,6 1995 13,1 22,2 26,1 20,5 27,3 32,8 20,3 20,5 30,5 26,4 17,4 22,1 18,4 23,2 14,1 20,8 26,8 25,2 23,1 21,9 17,6 23,3 28,9 11,1 22,2 22,2 11,1 32,8 5,4 1996 14,7 20,9 26,4 19,4 26,1 34,4 18,0 19,5 31,4 24,4 12,4 25,7 17,5 24,1 15,7 16,2 25,5 21,6 20,6 12,8 15,7 17,1 28,8 9,7 20,9 20,8 9,7 34,4 6,2 1997 12,2 18,8 25,6 16,3 22,8 28,2 19,1 19,6 29,8 24,0 12,1 19,3 16,7 21,3 13,8 15,5 20,5 21,5 19,9 16,0 16,3 16,6 19,6 11,2 18,8 19,0 11,2 29,8 4,8 1998 13,0 19,1 23,3 16,8 23,8 31,8 19,7 18,8 26,9 21,5 14,0 22,9 15,6 20,0 14,8 17,7 22,6 21,7 20,6 18,0 16,2 18,1 19,9 11,9 19,1 19,5 11,9 31,8 4,5 1999 10,7 16,6 20,3 15,3 22,9 29,0 17,9 19,5 23,6 23,4 15,2 20,6 16,2 21,7 12,4 15,8 21,2 20,7 18,9 13,2 15,2 15,5 22,5 7,8 17,6 18,2 7,8 29,0 4,8 2000 9,4 15,6 21,0 15,0 30,4 21,9 15,8 16,9 23,0 23,1 15,3 20,9 14,3 22,2 11,4 16,6 18,8 19,4 17,2 17,2 14,4 13,2 22,4 10,5 16,6 17,7 9,4 30,4 4,8 2001 9,6 15,5 15,5 16,2 23,5 24,0 13,1 14,9 28,9 18,4 12,4 23,5 12,1 19,6 13,0 14,7 19,1 18,8 17,8 14,5 14,3 14,8 24,5 10,1 16,3 17,0 9,6 28,9 4,9
Fuente: Ministerio de Salud de la Nacin
Caractersticas habitacionales Se agrupan aqu las siguientes tres variables que se emplean para medir las caractersticas habitacionales de los hogares:4 i) hacinamiento del hogar (hogares con ms de tres personas por cuarto); ii) tipo de vivienda (hogares con una vivienda de tipo inconveniente);5 y iii) condiciones sanitarias (hogares que no tienen ningn tipo de retrete). Cada una de estas tres variables expresa el total de hogares con dficit habitacional como porcentaje del total de hogares de la provincia. La informacin de estas variables se obtuvo del CNPV de 2001. La Tabla 5 muestra que el 4,8% de los hogares del pas tiene problemas de hacinamiento. Las provincias con menor porcentaje de hogares con problemas de hacinamiento son la Ciudad de Buenos Aires (1,6%), Tierra del Fuego (2%) y La Rioja
Se entiende por hogar al grupo de personas que viven bajo el mismo techo y que, adems, comparten los gastos de alimentos (INDEC, 2003). 5 Se consideran como viviendas inconvenientes a ranchos, casillas, piezas de inquilinato, locales no construidos para viviendas y viviendas mviles (INDEC, 2003).
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(2,3%) mientras que las provincias con mayor porcentaje son Formosa (13,3%), Salta (12%) y Jujuy (10,5%). El 17% de los hogares del pas presenta condiciones sanitarias deficitarias. El valor mnimo de hogares que habitan en viviendas con condiciones sanitarias deficitarias se observa en la Ciudad de Buenos Aires mientras que el valor mximo se observa en Formosa.
Tabla 5 Caractersticas habitacionales ao 2001
Provincia Ciudad de Bs.As. Buenos Aires Catamarca Crdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tierra del Fuego Tucumn TOTAL PAIS Promedio Mnimo Mximo Desvo estandar Hacinamiento Tipo de vivienda del hogar (1) (2) 1,6 3,1 4,0 5,4 7,5 6,2 3,9 2,4 8,7 13,8 10,3 11,7 4,9 4,0 4,7 5,3 13,3 18,3 10,5 14,2 2,3 2,1 7,1 6,7 4,5 4,1 6,2 10,5 5,1 6,1 4,8 5,8 12,0 15,3 5,6 9,6 4,6 4,0 3,0 3,8 4,1 4,0 10,0 16,3 1,8 12,5 7,5 8,8 6,0 4,8 6,2 8,1 1,6 2,1 13,3 18,3 3,2 4,9 Condiciones sanitarias (3) 1,9 14,8 24,8 10,7 32,0 45,4 14,2 14,8 51,7 32,8 6,1 20,9 13,2 43,9 11,9 16,5 33,2 18,8 13,3 8,0 13,6 48,5 5,5 27,1 16,9 21,8 1,9 51,7 14,4
El 6% de los hogares del pas habita en viviendas de tipo inconveniente. Las provincias con mayor porcentaje de hogares en viviendas de tipo inconveniente son Formosa (18,3%), Santiago del Estero (16,3%) y Salta (15,3%) mientras que las provincias con menor porcentaje son La Pampa (2,1%), Crdoba (2,4%) y la Ciudad de Buenos Aires (3,1%).
(1) Porcentaje de hogares con hacinamiento (ms de 3 personas por cuarto) (2) Porcentaje de hogares que habitan en viviendas de tipo inconvenientes (3) Porcentaje de hogares que no tienen ningn tipo de retrete Fuente: Elaboracin propia en base a INDEC
Tasa de delincuencia La tasa de delincuencia se calcula como la cantidad de delitos denunciados cada mil habitantes. El nmero de delitos denunciados en cada provincia se obtuvo del Ministerio de Justicia de la Nacin. La Tabla 6 muestra, para todo el pas, un crecimiento de la tasa de delincuencia durante la dcada del 90 que pasa de 150 por mil en 1991 a 325 por mil en 2001. Este crecimiento se da en todas las provincias excepto Salta donde la 20
tasa de delincuencia disminuy levemente. El mayor crecimiento se observa en la Ciudad de Buenos Aires donde la tasa de delincuencia pas de 145 por mil en 1991 a 730 por mil en 2001. Cuando se considera el promedio 1999-2001 la tasa de delincuencia muestra sus valores mnimo y mximo en Misiones (181 por mil) y la Ciudad de Buenos Aires (672 por mil), respectivamente.
Tabla 6 Tasa de delincuencia (delitos cada 1000 habitantes)
Provincia Ciudad de Bs.As. Buenos Aires Catamarca Crdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tierra del Fuego Tucumn TOTAL PAIS Promedio Mnimo Mximo Desvo estandar 1991 144,5 87,2 170,2 220,6 128,4 224,6 147,1 126,8 91,3 282,4 263,6 132,3 199,4 126,7 374,7 157,5 343,2 210,2 103,2 189,6 200,4 187,2 100,9 122,4 149,8 180,6 87,2 374,7 76,0 1992 102,7 114,6 185,1 201,1 126,6 222,4 150,9 128,2 92,3 271,2 217,1 152,5 191,0 125,2 383,5 161,8 367,2 194,1 123,2 186,4 201,6 180,0 104,9 140,0 154,3 180,2 92,3 383,5 74,6 1993 126,7 112,0 198,2 241,3 144,1 214,9 144,2 136,5 99,5 289,2 259,9 159,8 255,9 111,9 322,7 159,5 357,6 210,6 147,9 205,4 218,5 166,0 134,2 154,2 164,0 190,4 99,5 357,6 69,0 1994 211,9 120,5 229,2 251,4 166,4 208,6 151,4 129,9 96,3 299,5 267,4 193,3 320,4 118,4 330,3 177,9 407,7 142,9 137,5 217,9 227,7 167,5 174,7 168,2 182,8 204,9 96,3 407,7 76,8 1995 397,6 111,4 247,2 296,6 164,7 239,9 202,8 132,9 102,9 321,6 295,6 215,9 313,6 137,6 398,7 206,7 379,4 170,4 157,4 217,6 229,0 169,3 201,6 173,0 204,3 228,5 102,9 398,7 87,0 1996 418,6 126,0 271,4 348,2 188,9 272,5 209,5 174,1 118,0 334,3 320,6 201,0 366,9 120,7 534,0 225,9 n/d 237,4 183,0 295,8 241,9 187,1 269,5 192,5 216,6 253,8 118,0 534,0 100,7 1997 474,4 151,6 299,8 335,8 204,3 330,7 226,3 189,0 133,7 n/d 326,0 193,1 424,5 138,0 368,2 230,8 n/d 237,4 172,5 274,6 253,1 196,9 257,2 189,7 228,8 254,9 133,7 474,4 91,4 1999 630,1 209,2 323,0 341,2 234,7 356,0 205,3 189,4 176,8 119,6 351,1 196,6 566,3 159,1 451,9 276,9 247,4 370,3 189,9 316,8 241,0 219,1 262,2 195,0 285,3 284,5 119,6 630,1 125,2 2000 655,1 212,4 344,1 376,1 255,0 397,2 246,7 209,2 208,8 341,0 423,2 224,9 570,3 170,9 460,4 295,5 287,9 342,7 223,6 327,9 287,7 235,5 285,5 211,7 305,1 316,4 170,9 655,1 118,8 2001 729,9 217,4 340,3 404,3 291,8 441,9 297,1 197,5 269,4 395,4 402,5 238,3 562,7 214,2 610,2 385,6 303,8 398,7 210,7 429,1 319,6 221,2 307,3 216,3 325,3 350,2 197,5 729,9 136,2
Fuente: Elaboracin propia en base a Ministerio de Justicia de la Nacin
II.1.b - Indicadores econmicos Este grupo de variables describe el nivel de actividad, el mercado laboral, la distribucin del ingreso y el nivel de la pobreza en las provincias argentinas. Nivel de actividad Como indicadores indirectos del nivel de actividad provincial se emplean las exportaciones y el consumo de energa elctrica. Debido a que la poblacin no est distribuida de manera homognea en las provincias, para las variables relacionadas con el nivel de actividad se consideran valores per cpita. 21
Las exportaciones per cpita muestran, en el perodo 1999-2001, un valor promedio de 667 dlares. Por encima del promedio se ubican Buenos Aires, Catamarca, Crdoba, Chubut, Neuqun, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe y Tierra del Fuego. El valor mximo de exportaciones per cpita se observa en Santa Cruz (4.621 dlares) y el mnimo en Formosa (35 dlares). En la Tabla 7 se presentan las exportaciones per cpita para el perodo 1991-2001.
Tabla 7 Exportaciones en dlares per cpita
Provincia Ciudad de Bs.As. Buenos Aires Catamarca Crdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tierra del Fuego Tucumn TOTAL PAIS Promedio Mnimo Mximo Desvo estandar 1991 28,8 279,4 7,9 58,8 442,6 540,0 104,1 205,9 32,4 204,9 38,5 65,7 182,6 134,9 147,9 343,3 192,1 63,0 121,5 891,5 390,4 17,0 1.274,3 127,9 223,3 245,6 7,9 1.274,3 299,2 1992 26,4 300,7 5,9 28,4 423,6 619,7 69,8 179,1 36,0 152,0 28,1 38,9 152,0 156,0 161,1 405,9 143,1 82,2 180,2 1.619,1 329,4 8,5 1.077,4 111,9 225,2 264,0 5,9 1.619,1 375,8 1993 63,4 398,8 41,5 53,4 477,9 1.608,9 174,0 212,2 74,1 131,6 387,3 198,7 322,1 563,1 325,0 597,4 233,0 324,9 137,4 516,4 868,2 55,9 2.373,8 129,7 376,0 427,9 41,5 2.373,8 536,3 1994 102,7 472,0 88,5 554,2 115,7 279,7 1.393,7 194,3 80,7 130,2 473,6 290,9 310,6 181,4 1.215,9 426,4 245,0 84,4 356,5 3.233,4 976,0 89,6 2.654,1 187,1 446,2 589,0 80,7 3.233,4 810,4 1995 87,3 610,0 64,0 686,2 170,1 437,3 1.878,5 358,9 119,0 194,1 510,2 552,5 485,2 263,8 1.513,7 725,7 319,0 155,8 635,1 4.267,3 1.177,8 191,8 2.402,1 320,2 582,5 755,2 64,0 4.267,3 951,4 1996 85,7 660,7 73,8 792,2 140,4 474,2 2.073,9 377,9 123,5 265,0 510,6 453,3 432,5 218,1 1.693,9 737,9 373,5 199,2 727,2 7.020,6 1.424,6 248,4 2.493,7 296,2 654,0 912,4 73,8 7.020,6 1.450,4 1997 102,8 760,3 322,2 913,8 147,0 352,8 2.563,8 444,9 93,6 274,7 495,1 563,8 564,5 279,5 1.601,2 705,1 424,4 244,5 837,2 5.563,3 1.424,2 202,7 2.203,4 336,6 713,3 892,6 93,6 5.563,3 1.186,1 1998 96,2 756,4 1.614,5 1.031,9 125,9 232,2 2.098,5 462,8 62,6 207,1 713,8 467,0 524,4 253,3 1.303,1 579,2 403,3 246,8 909,1 3.560,2 1.544,1 201,5 2.005,2 306,3 713,3 821,1 62,6 3.560,2 838,5 1999 84,8 615,1 1.470,9 841,3 130,7 232,2 2.024,5 302,9 42,4 197,9 407,5 435,7 509,0 244,8 1.565,1 612,7 345,3 295,8 840,7 3.419,2 1.408,6 147,1 1.751,7 264,3 619,6 757,9 42,4 3.419,2 808,1 2000 77,4 678,2 1.060,7 896,3 101,3 158,7 2.870,9 259,8 28,1 157,4 406,7 534,0 562,8 283,4 2.275,1 646,5 381,9 272,1 890,1 5.005,2 1.389,1 82,4 3.170,2 315,3 678,1 937,7 28,1 5.005,2 1.220,4 2001 75,6 730,5 1.263,7 902,1 85,7 168,9 3.131,7 326,6 34,9 182,0 404,2 568,4 572,8 256,9 2.143,5 714,3 434,4 182,0 923,3 5.439,9 1.445,3 59,3 2.822,4 311,8 702,7 965,8 34,9 5.439,9 1.274,4
Fuente: Elaboracin propia en base a INDEC
El consumo de energa elctrica se calcula a partir de informacin obtenida de la Secretara de Energa de la Nacin. Se incluye tanto el consumo residencial como el no residencial.6 El valor promedio para el perodo 1999-2001 del consumo de energa elctrica per cpita fue de 1.844 Kwh. Los valores mximos se observan en Chubut, Catamarca y la Ciudad de Buenos Aires mientras que los valores mnimos se observan en Formosa, Jujuy y Santiago del Estero. El consumo de energa elctrica per cpita para el perodo 1991-2001 se presenta en la Tabla 8.
Los resultados del trabajo no cambian si slo se considera el consumo de energa elctrica no residencial.
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Tabla 8 Consumo per cpita de energa elctrica (Kwh)

Provincia Ciudad de Bs.As. Buenos Aires Catamarca Crdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tierra del Fuego Tucumn TOTAL PAIS Promedio Mnimo Mximo Desvo estandar 1991 1.801,6 1.110,4 819,9 885,6 629,6 594,5 8.935,2 732,4 416,6 488,3 856,4 976,7 1.721,3 511,9 1.394,4 1.873,6 424,3 983,3 1.226,8 2.704,9 1.290,1 327,7 1.125,9 614,1 1.176,9 1.351,9 327,7 8.935,2 1.711,3 1992 1.874,9 1.205,5 874,8 959,7 654,7 590,4 8.530,9 775,7 423,7 483,4 907,4 1.027,7 1.749,8 563,6 1.424,4 1.661,9 453,8 893,3 1.382,7 2.766,4 1.409,0 368,3 1.129,7 679,0 1.239,4 1.366,3 368,3 8.530,9 1.627,2 1993 2.034,7 1.279,5 926,3 1.029,5 679,3 602,9 8.968,6 821,3 472,8 522,2 871,8 1.123,9 1.862,2 624,0 1.657,1 1.881,3 485,3 1.016,1 1.451,1 2.566,2 1.479,8 394,3 1.183,9 658,1 1.318,5 1.441,3 394,3 8.968,6 1.701,3 1994 2.256,1 1.389,3 1.035,8 1.082,3 696,5 663,5 8.744,1 871,9 509,2 581,1 998,3 1.021,5 1.900,7 659,3 2.150,5 1.925,4 499,6 1.200,3 1.564,5 2.278,2 1.482,6 425,7 1.265,5 711,9 1.403,8 1.496,4 425,7 8.744,1 1.648,5 1995 2.473,6 1.486,8 1.035,3 1.076,0 726,5 707,1 8.916,8 962,2 521,1 610,2 1.005,7 1.174,6 1.973,3 682,9 1.934,4 1.972,2 527,5 1.322,9 1.520,9 2.745,9 1.593,0 439,3 1.296,4 800,0 1.487,2 1.562,7 439,3 8.916,8 1.685,9 1996 2.558,7 1.590,9 1.062,4 1.132,7 789,3 772,2 7.929,8 1.050,1 534,2 632,3 1.059,3 1.315,4 2.044,9 659,6 1.919,7 1.909,5 536,9 1.422,8 1.648,4 2.847,2 1.679,6 518,9 1.246,7 849,6 1.551,0 1.571,3 518,9 7.929,8 1.495,3 1997 2.702,1 1.741,2 1.693,4 1.194,7 748,2 828,5 8.029,1 1.107,5 624,7 726,0 1.111,9 1.523,0 2.115,2 688,4 2.777,5 1.717,3 525,6 1.527,2 1.794,7 2.551,9 1.755,9 575,0 1.288,9 942,8 1.663,6 1.678,8 525,6 8.029,1 1.508,2 1998 2.838,7 1.861,9 3.425,1 1.292,5 800,9 839,3 6.585,8 1.174,1 635,2 727,5 1.177,5 1.671,7 2.123,6 749,9 2.898,8 1.783,9 646,9 1.692,5 1.916,1 2.822,2 1.855,6 608,9 1.243,2 1.002,4 1.756,7 1.765,6 608,9 6.585,8 1.306,6 1999 3.011,9 1.881,0 3.552,8 1.292,5 889,7 881,9 5.180,5 1.271,9 634,4 691,9 1.223,7 1.771,2 2.150,5 776,9 2.922,8 1.796,3 702,3 1.670,1 1.991,2 2.707,9 1.881,8 665,2 1.271,1 1.047,9 1.777,5 1.744,5 634,4 5.180,5 1.097,1 2000 3.047,0 1.950,5 3.288,1 1.393,8 878,6 842,6 6.908,4 1.263,3 614,8 685,7 1.245,7 1.760,1 2.008,7 786,8 2.632,8 1.725,7 764,3 1.728,1 2.063,1 2.438,8 1.942,6 675,2 1.619,9 1.054,4 1.829,8 1.805,0 614,8 6.908,4 1.323,0 2001 3.489,6 2.029,4 3.151,0 1.440,0 884,6 874,7 9.134,6 1.277,5 705,6 734,8 1.279,0 1.808,7 2.100,1 825,6 3.049,5 1.922,4 777,4 1.448,4 2.123,2 3.265,0 2.033,9 626,5 1.997,1 1.041,7 1.926,1 2.000,8 626,5 9.134,6 1.748,8
Fuente: Elaboracin propia en base a Secretara de Energa de la Nacin
Coeficiente de Gini El coeficiente de Gini permite medir la desigualdad en la distribucin del ingreso. Este coeficiente puede tomar valores comprendidos entre cero y cien. Cuando vale cero la distribucin del ingreso es perfectamente igualitaria. Cuando vale cien la desigualdad en la distribucin del ingreso es mxima. Como medida de ingreso se emplea el ingreso familiar equivalente individual que se calcula como el ingreso total del hogar dividido por el nmero de adultos equivalentes elevado a un parmetro que intenta captar economas de escala internas al hogar7 (Gasparini et.al., 2001). La Tabla 9 muestra que el coeficiente de Gini promedio del pas creci durante la dcada del 90 pasando de 41 en 1992 a 46 en 2001. Cuando se considera el promedio del perodo 1999-2001 se observa un valor mnimo de 39 en Santa Cruz y un valor mximo de 51 en Chaco.
Para el clculo del ingreso familiar equivalente se emplea la escala de adulto equivalente oficial del INDEC y se postula, a falta de estudios sobre el tema, un parmetro para captar las economas de escala internas al hogar de 0,8 que implica economas de escala moderadas.
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Tabla 9 Coeficiente de Gini

Provincia Ciudad de Bs.As. Buenos Aires Catamarca Crdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tierra del Fuego Tucumn Promedio Mnimo Mximo Desvo estandar 1992 39,4 38,4 42,3 39,7 43,0 47,8 38,4 40,2 42,6 46,8 37,4 41,9 40,5 45,7 44,0 40,9 40,4 37,9 37,6 40,9 43,1 37,7 43,6 41,3 37,4 47,8 3,0 1993 40,0 39,0 43,3 38,5 43,5 44,8 38,5 39,6 42,9 45,1 37,2 42,8 42,4 43,1 42,1 40,2 38,8 43,1 37,0 39,3 41,6 38,1 45,4 41,1 37,0 45,4 2,6 1994 42,6 38,9 43,8 41,3 43,2 45,2 41,0 40,1 42,7 43,6 38,7 43,8 42,0 43,6 43,3 41,0 39,0 41,7 36,8 38,9 43,1 38,2 46,6 41,7 36,8 46,6 2,5 1995 44,1 41,8 44,3 40,2 43,6 46,1 38,8 40,1 42,4 43,4 41,1 42,8 40,7 42,9 45,9 42,3 42,3 42,4 40,4 40,0 42,1 39,9 47,0 42,4 38,8 47,0 2,1 1996 42,6 41,2 41,7 43,8 45,7 40,2 43,6 46,0 43,7 40,9 42,1 43,1 46,1 47,7 44,8 44,0 42,7 39,0 40,2 41,5 41,2 42,3 41,0 47,7 9,2 1997 42,1 41,9 45,1 40,7 46,0 46,3 42,7 44,1 44,4 46,2 44,2 43,1 46,4 47,1 45,3 44,4 45,2 44,8 40,3 40,4 40,5 40,6 44,4 43,7 40,3 47,1 2,2 1998 43,1 43,5 44,2 41,1 46,0 51,0 43,2 43,3 47,0 49,8 39,7 47,1 41,1 48,7 47,1 46,4 44,9 43,4 40,2 43,9 43,2 40,9 45,7 44,5 39,7 51,0 3,0 1999 42,6 42,6 44,8 42,8 42,6 50,6 44,6 44,7 48,5 46,1 39,6 44,3 43,3 47,4 46,1 46,2 44,8 42,6 38,8 39,6 42,1 40,7 43,5 43,9 38,8 50,6 2,9 2000 43,6 44,0 47,1 42,2 42,9 51,7 44,6 44,7 51,0 46,7 41,8 45,8 46,7 50,6 45,4 47,6 46,8 56,3 39,7 43,7 45,9 42,8 44,4 45,9 39,7 56,3 3,7 2001 44,0 47,2 46,8 42,5 49,2 52,5 44,3 44,0 51,7 49,4 45,2 45,3 45,9 49,6 42,9 51,4 46,1 44,2 38,7 45,8 47,1 41,7 44,7 46,1 38,7 52,5 3,4 2002 44,8 47,4 45,2 44,4 44,8 51,3 45,8 48,3 47,4 47,8 46,5 46,4 46,8 49,8 47,6 50,6 50,2 44,2 44,8 40,7 45,5 46,3 47,0 47,9 46,7 40,7 51,3 2,4
Fuente: Elaboracin propia en base a EPH
Tasa de incidencia de la pobreza La tasa de incidencia de la pobreza expresa la cantidad de personas pobres como porcentaje de la poblacin total. Una persona es considerada pobre si su ingreso no alcanza para cubrir el costo de la canasta bsica (lnea de pobreza). Como medida de ingreso se emplea el ingreso familiar equivalente. La tasa de incidencia de la pobreza muestra (Tabla 10) un crecimiento sostenido a lo largo de todo el perodo que va desde 1992 hasta 2001. Este comportamiento se repite en todas las provincias excepto Santa Cruz donde la tasa de incidencia de la pobreza disminuy pasando de 15,9 en 1992 a 11,6 en 2001.8 La tasa de incidencia de la pobreza promedio del pas pas de 28,2 en 1992 a 40,5 en 2001.
En 2002 todas las provincias experimentaron un marcado aumento de la pobreza (CEDLAS, 2003).
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Tabla 10 Tasa de incidencia de pobreza

Provincia Ciudad de Bs.As. Buenos Aires Catamarca Crdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tierra del Fuego Tucumn Promedio Mnimo Mximo Desvo estandar 1992 5,6 21,7 33,2 19,0 42,8 46,7 15,8 26,5 45,4 45,1 18,3 28,8 19,3 36,0 23,8 31,2 36,1 26,1 15,9 22,9 41,5 10,0 38,0 28,2 5,6 46,7 11,8 1993 6,2 19,8 27,8 18,3 42,0 38,9 15,3 25,8 45,6 44,4 18,6 29,6 19,8 30,0 18,0 30,9 26,3 25,4 13,1 23,3 36,4 6,6 36,8 26,0 6,2 45,6 11,2 1994 6,7 22,7 32,0 14,9 41,7 43,5 18,1 29,9 42,7 41,7 21,0 30,1 20,2 35,6 25,2 34,5 28,9 22,5 13,5 25,2 36,9 5,8 40,0 27,5 5,8 43,5 11,2 1995 8,0 29,9 36,8 24,3 43,2 48,1 16,8 30,8 46,8 52,9 26,0 33,7 33,5 43,0 31,6 40,1 41,8 36,3 14,3 30,5 44,0 11,7 39,6 33,2 8,0 52,9 12,0 1996 7,5 33,8 40,6 49,2 49,0 19,1 34,9 54,1 54,2 25,2 35,1 32,3 44,6 30,6 47,3 39,6 38,2 14,6 33,4 44,0 14,6 41,6 34,1 7,5 54,2 14,7 1997 7,5 31,1 35,0 29,3 46,5 51,0 18,5 35,1 51,8 55,4 28,5 31,8 29,1 44,8 30,0 41,3 36,8 37,9 14,7 29,4 43,2 12,1 40,5 34,0 7,5 55,4 12,5 1998 5,9 31,2 39,7 28,3 49,3 56,3 20,8 36,1 50,1 58,0 28,6 36,7 31,1 44,2 29,7 40,3 35,2 36,0 17,2 34,8 46,3 11,7 37,9 35,0 5,9 58,0 13,1 1999 8,3 32,0 40,1 28,4 50,9 52,0 26,6 34,3 56,2 53,9 29,1 29,7 33,0 44,9 30,4 43,0 33,4 35,6 14,5 32,4 44,8 15,2 36,7 35,0 8,3 56,2 12,4 2000 9,5 33,9 39,4 29,7 52,4 53,5 26,6 36,3 59,3 50,4 30,5 39,6 37,7 49,5 30,3 48,3 42,0 41,5 12,2 34,6 44,7 16,1 39,8 37,3 9,5 59,3 12,9 2001 9,8 41,7 36,9 36,2 58,8 58,0 24,4 50,1 58,2 57,3 33,8 44,5 36,8 53,8 30,0 52,8 46,2 40,5 11,6 42,1 47,6 15,3 45,9 40,5 9,8 58,8 14,6 2002 21,2 62,7 62,7 58,5 74,4 71,6 42,2 66,7 69,1 73,1 49,3 66,3 58,5 70,0 50,9 52,2 70,5 67,9 62,8 33,3 61,5 66,5 38,3 70,8 59,2 21,2 74,4 13,8
Fuente: Elaboracin propia en base a EPH
Mercado laboral En este grupo de variables se incluyen la tasa de actividad, la tasa de empleo y la tasa de desempleo. La informacin correspondiente a estas variables es elaborada por el INDEC en base a la EPH. La tasa de actividad (Tabla 11) se calcula como el cociente entre la poblacin econmicamente activa, compuesta por la poblacin ocupada ms la poblacin desocupada, y la poblacin total. Esta variable muestra, para el promedio del pas, una evolucin creciente entre 1992 y 2001. Este patrn se reproduce en la mayor parte de las provincias especialmente hasta 1998.9 Para el promedio 19992001 las mayores tasas de actividad se registran en la Ciudad de Buenos Aires, La Pampa, y Buenos Aires y las menores en Formosa, Santiago del Estero y Chaco.
Las excepciones son Formosa, Mendoza, Misiones, San Luis y Tierra del Fuego que muestran un comportamiento errtico durante el perodo.
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Tabla 11 Tasa de actividad

Provincia Ciudad de Bs.As. Buenos Aires Catamarca Crdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Sgo.del Estero Tierra del Fuego Tucumn Promedio Mnimo Mximo Desvo estandar
Fuente: INDEC
1992 46,7 39,9 34,8 37,5 31,0 34,3 39,4 36,6 33,8 33,1 38,7 35,8 40,2 36,4 39,6 36,9 35,6 38,1 37,4 40,9 35,1 42,6 37,4 37,5 31,0 46,7 3,4
1993 47,7 41,5 35,4 38,4 31,9 35,0 38,4 34,3 33,7 32,5 39,8 34,8 37,3 39,1 40,6 36,1 36,0 39,8 37,8 39,5 33,6 41,5 37,2 37,5 31,9 47,7 3,6
1994 46,4 41,8 35,1 39,2 31,8 33,4 38,0 34,5 33,0 33,1 40,5 35,7 38,5 35,6 40,4 37,6 36,9 39,8 37,8 38,8 34,2 41,4 35,8 37,4 31,8 46,4 3,5
1995 48,2 42,6 34,6 38,4 35,9 33,2 38,7 36,0 33,0 31,9 41,4 36,2 37,5 36,1 40,0 36,5 37,0 38,2 38,5 39,4 33,0 40,9 36,2 37,5 31,9 48,2 3,6
1996 48,9 43,3 35,1 35,5 33,6 38,6 36,3 31,0 30,3 41,4 35,0 39,2 35,1 41,8 36,9 36,0 37,3 38,1 37,5 32,3 40,5 37,5 37,3 30,3 48,9 4,2
1997 49,6 43,4 37,2 41,7 36,9 34,3 39,4 36,5 33,5 35,0 42,1 36,6 37,7 35,5 40,5 38,0 37,2 38,9 37,7 38,9 32,5 41,3 37,7 38,4 32,5 49,6 3,7
1998 49,8 43,8 34,9 40,0 36,3 32,5 39,7 37,8 34,3 32,8 44,3 36,5 37,5 35,5 41,2 38,9 37,7 37,0 38,2 37,9 31,0 41,6 38,0 38,1 31,0 49,8 4,2
1999 50,7 44,1 38,8 40,9 35,5 33,9 39,1 39,3 32,8 33,3 43,8 37,8 39,3 35,2 42,1 40,4 37,5 36,8 39,6 38,7 32,2 38,8 38,9 38,7 32,2 50,7 4,1
2000 51,0 43,2 37,1 40,9 34,8 34,5 40,1 38,6 31,0 35,7 42,6 38,2 39,4 36,2 43,0 38,9 38,5 40,2 39,4 41,1 34,5 39,9 40,0 39,1 31,0 51,0 4,0
2001 50,2 42,4 38,7 37,0 38,0 34,9 39,2 39,5 31,5 35,0 44,2 36,6 39,4 34,1 43,6 39,4 39,3 37,1 40,2 42,6 35,0 42,6 38,2 39,1 31,5 50,2 4,0
2002 52,0 43,4 40,3 40,5 38,8 36,0 39,9 37,5 33,7 38,1 42,9 38,6 39,0 35,5 42,9 44,2 37,6 39,2 38,7 38,9 42,1 34,5 40,0 36,3 39,6 33,7 52,0 3,8
La tasa de empleo (Tabla 12) se calcula como el cociente entre la poblacin ocupada y la poblacin total. Las provincias que muestran, para el promedio 1999-2001, tasas de empleo ms elevadas son la Ciudad de Buenos Aires, Santa Cruz, y La Pampa mientras que las ms bajas se registran en Formosa, Jujuy y Chaco. La tasa de desempleo se calcula como el cociente entre la poblacin desocupada y la poblacin econmicamente activa. Esta variable muestra, para el promedio del pas, un crecimiento durante el perodo 1992-2001 pasando de 7% en 1992 a 15,3% en 2001. Las provincias con las tasas de desempleo ms altas, cuando se considera el promedio 1999-2001, son Santa Fe, Jujuy y Buenos Aires mientras que las ms bajas se observan en Santa Cruz, Misiones y San Luis.
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Tabla 12 Tasa de empleo y desempleo

Provincia Ciudad de Bs.As. Buenos Aires Catamarca Crdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Rio Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Sgo.del Estero Tierra del Fuego Tucumn Promedio Mnimo Mximo Desvo estandar
Fuente: INDEC
1992 44,5 36,9 32,7 35,5 29,9 32,4 33,9 34,0 30,8 30,9 37,8 32,7 38,4 34,3 36,1 33,3 32,3 35,5 36,0 37,1 34,3 38,7 32,7 34,8 29,9 44,5 3,2 1992 4,8 7,5 5,9 5,3 3,6 5,4 13,9 7,1 8,9 6,6 2,4 8,7 4,4 5,8 8,9 9,8 9,3 6,7 3,7 9,5 2,3 9,1 12,5 7,0 2,3 13,9 3,0
1993 44,2 37,2 32,0 35,8 29,4 32,2 33,9 31,7 30,9 30,4 37,7 32,8 35,6 36,6 35,9 32,5 33,9 36,2 36,7 34,6 32,3 39,3 32,8 34,5 29,4 44,2 3,3 1993 7,5 10,4 9,7 6,8 7,7 7,9 11,6 7,5 8,3 6,5 5,3 5,7 4,6 6,5 11,5 10,1 6,0 8,9 3,0 12,6 3,9 5,3 11,8 7,8 3,0 12,6 2,7
1994 42,3 35,6 32,4 35,4 28,8 29,7 33,3 31,4 30,8 29,8 38,4 31,8 36,5 32,6 35,0 32,6 33,9 37,1 35,5 33,7 32,6 38,6 30,7 33,8 28,8 42,3 3,3 1994 8,7 14,9 7,5 9,6 9,6 11,0 12,5 8,8 6,8 9,7 5,3 10,9 5,1 8,3 13,5 13,3 8,1 6,7 6,1 13,1 4,6 6,7 14,2 9,3 4,6 14,9 3,1
1995 41,8 34,5 30,4 32,2 30,6 29,0 33,1 31,3 30,8 28,0 37,0 32,1 35,0 33,3 33,4 30,8 31,8 34,3 35,8 32,0 30,2 36,7 29,3 32,8 28,0 41,8 3,1 1995 13,3 19,0 12,1 15,9 14,9 12,8 14,5 13,2 6,7 12,4 10,6 11,3 6,7 7,8 16,5 15,7 13,9 10,4 7,0 18,7 8,6 10,3 19,1 12,7 6,7 19,1 3,8
1996 42,7 34,2 30,6 30,0 28,6 34,0 32,4 28,4 26,5 37,9 31,4 36,6 32,5 36,7 30,9 32,5 34,1 35,7 30,8 28,3 36,4 29,3 32,8 26,5 42,7 3,9 1996 12,8 21,0 12,7 15,4 14,9 11,9 10,7 8,1 12,5 8,6 10,5 6,6 7,5 12,3 16,3 9,6 8,5 6,3 17,8 12,4 10,1 21,8 12,2 6,3 21,8 4,3
1997 44,0 36,8 32,2 35,0 32,0 30,8 34,7 32,1 31,4 29,6 38,2 33,0 35,4 33,8 35,9 32,5 34,0 34,4 35,9 33,5 29,4 37,0 31,9 34,1 29,4 44,0 3,2 1997 11,1 15,5 13,2 16,1 13,4 10,1 11,8 12,2 6,3 15,5 9,3 9,7 6,1 4,9 11,3 14,3 8,6 11,5 4,6 13,9 9,4 10,3 15,5 11,1 4,6 16,1 3,4
1998 45,5 37,3 30,6 34,9 32,0 28,9 34,6 34,0 32,0 27,7 39,3 33,7 35,4 33,8 36,2 34,2 35,0 34,8 36,7 32,8 29,5 38,0 32,4 34,3 27,7 45,5 3,8 1998 8,6 14,9 12,5 12,8 12,0 11,3 12,8 10,0 6,9 15,6 11,3 7,6 5,7 4,8 12,2 12,0 7,1 6,0 3,9 13,5 4,8 8,7 14,9 10,0 3,9 15,6 3,6
1999 45,5 37,1 32,6 35,4 30,6 29,7 34,5 34,1 30,1 27,9 39,1 35,1 36,6 33,3 37,1 34,7 33,7 34,5 38,2 32,5 29,4 35,2 32,7 34,3 27,9 45,5 3,8 1999 10,3 15,9 16,0 13,6 13,8 12,4 11,8 13,3 8,2 16,1 10,7 7,2 6,8 5,6 12,0 14,1 10,2 6,3 3,6 16,0 8,7 9,2 15,9 11,2 3,6 16,1 3,8
2000 45,7 36,1 30,9 35,8 29,0 30,6 34,8 33,4 27,6 28,9 37,8 33,6 35,5 33,6 37,0 33,1 33,6 36,5 38,6 34,0 30,9 34,8 32,6 34,1 27,6 45,7 3,8 2000 10,4 16,5 16,8 12,5 16,7 11,3 13,3 13,5 11,1 19,1 11,2 12,1 10,0 7,1 14,0 14,9 12,8 9,4 1,9 17,3 10,5 12,8 18,4 12,8 1,9 19,1 3,9
2001 43,0 33,6 31,4 31,1 30,5 29,4 33,6 32,5 27,0 28,2 37,5 31,5 34,1 31,8 36,3 32,2 32,8 32,6 39,2 33,1 30,7 37,5 31,3 33,1 27,0 43,0 3,6 2001 14,3 20,7 19,0 15,9 19,8 15,9 14,1 17,7 14,5 19,5 15,2 13,8 13,5 6,8 16,7 18,3 16,4 12,2 2,5 22,2 12,3 12,1 17,9 15,3 2,5 22,2 4,4
2002 45,0 34,5 32,0 32,7 31,2 39,7 34,2 31,8 30,6 30,3 36,9 33,3 34,5 32,0 35,2 37,8 30,9 34,0 33,8 37,7 34,0 31,0 33,7 29,8 34,0 29,8 45,0 3,5 2002 13,5 20,6 20,5 19,4 19,7 17,4 14,2 15,4 9,2 20,5 14,0 13,6 11,5 9,7 18,0 14,6 17,7 13,4 12,6 3,0 19,3 10,1 15,6 17,8 15,1 3,0 20,6 4,4
Provincia Ciudad de Bs.As. Buenos Aires Catamarca Crdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Rio Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe S.del Estero Tierra del Fuego Tucumn Promedio Mnimo Mximo Desvo estandar
Fuente: INDEC.
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II.2 - Metodologa
En esta seccin se describe brevemente la metodologa del anlisis de factores que se emplea en la siguiente seccin para reducir el nmero de indicadores necesario para la caracterizacin econmico-social de las provincias argentinas. Para una presentacin completa de esta metodologa puede consultarse Johnson y Wichern (1992). El anlisis de factores se emplea para replicar la matriz de correlacin de las 16 variables originales empleando una cantidad de factores comunes menor al nmero de variables originales. Al reducir el nmero de indicadores bajo anlisis esta metodologa permite simplificar el anlisis subsiguiente.10 El objetivo del anlisis de factores es describir las relaciones de correlacin entre varias variables en trminos de unos pocos factores subyacentes. Se asume que las variables pueden agruparse segn su correlacin: las variables que pertenecen a un grupo particular estarn altamente correlacionadas entre s pero presentarn baja correlacin con las variables pertenecientes a grupos diferentes. De esta manera es posible que cada grupo de variables represente un factor comn responsable de la correlacin observada entre las variables originales. La utilidad de aplicar este mtodo reside en que permitir identificar unos pocos factores subyacentes que brindan similar informacin que un nmero ms grande de indicadores.11 Por ejemplo, se cuenta con tres indicadores que describen las caractersticas habitacionales de los hogares: hacinamiento del hogar, tipo de vivienda y condiciones sanitarias. Estas tres variables estn positivamente correlacionadas. Para el anlisis de factores esta correlacin evidencia la existencia de algn factor comn a estos tres indicadores capaz de resumir su comportamiento conjunto. Este factor podra denominarse factor de caractersticas habitacionales. El objetivo del anlisis de factores es, entonces, describir el comportamiento de las variables originales empleando para ello el menor nmero posible de factores comunes. A continuacin se describe la metodologa del anlisis de factores. Sean X1, X2,, Xp variables aleatorias observables. El modelo de factores postula que Xi es linealmente dependiente de m variables aleatorias inobservables F1, F2, , Fm denominadas factores comunes y de p fuentes de variacin adicionales e1, e2, , ep denominadas factores especficos. El modelo de anlisis de factores puede escribirse como
X 1 = l11 F1 + l12 F2 + ... + l1m Fm + 1 X 2 = l 21 F1 + l 22 F2 + ... + l 2 m Fm + 2
X p = l p1 F1 + l p 2 F2 + ... + l pm Fm + p
La idea bsica del anlisis de factores es que si dos variables estn altamente correlacionadas parte de la informacin que brinda una es reproducida por la otra. En el caso extremo, si la correlacin entre dos variables es perfecta, utilizar una o la otra es indiferente cuando se intenta describir el comportamiento relativo. 11 En la siguiente seccin se obtienen tres factores comunes a partir de las 16 variables descriptas en la seccin anterior.
10
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donde cada coeficiente lij es el peso de la variable i en el factor j. Las p variables X1, X2, , Xp se expresan en trminos de m ms p variables aleatorias F1, F2, , Fm, e1, e2, , ep que son inobservables. El factor especfico ei est asociado nicamente con la variable Xi. La inobservabilidad de las variables Fj distingue al modelo de factores del modelo de regresin multivariado en el que las variables independientes son observables. Todo excepto el lado izquierdo de las ecuaciones anteriores debe estimarse por lo que el modelo tiene un nmero infinito de soluciones. Si no existe correlacin entre las variables el anlisis de factores no ser de utilidad ya que los factores especficos juegan el rol dominante mientras que esta metodologa busca identificar algunos factores comunes importantes. Tanto los factores como los trminos aleatorios son inobservables por lo que una verificacin directa del modelo a partir de observaciones para X1, X2,, Xp carece de sentido. Sin embargo, con supuestos adicionales acerca de las variables aleatorias Fj y ei, el modelo de anlisis de factores implica ciertas relaciones de covarianza que pueden verificarse. En notacin matricial el modelo de anlisis de factores puede expresarse como X = L F + donde L es la matriz de pesos factoriales lij. El modelo de anlisis de factores asume que los vectores aleatorios inobservables F y e satisfacen las siguientes condiciones
E (F ) = 0
Cov (F ) = I
E ( ) = 0
1 0 Cov( ) = = ... 0
... ... ... ...
2
... 0
0 0 ... p
Cov ( , F ) = 0
La ltima condicin supone que los vectores F y e son independientes. Puede demostrarse que lo anterior implica la siguiente estructura de covarianza para el vector X
2 Var ( X i ) = li2 1 + ... + l im + i
Cov( X i X k ) = li1l k 1 + ... +l im l km Cov (X i F j ) = l ij

La porcin de la varianza de la variable i explicada por los m factores comunes se denomina communality. La porcin de la varianza de la variable i, Var(Xi) = ii, explicada por el factor especfico se denomina varianza especfica. Denotando con hi2 la communality i se desprende de la estructura de covarianza que
2 2 ii = li2 1 + l i 2 + ... + l im + i 2 2 hi2 = li2 1 + l i 2 + ... + l im
29
ii = hi2 + i
con i = 1, 2, , p La communality i es la suma de los cuadrados de los pesos de la variable i en los m factores comunes. El modelo de anlisis de factores asume que la matriz de covarianza de X puede reproducirse empleando los p x m pesos factoriales lij y las p varianzas especficas i. Cuando p = m la matriz de covarianza de X puede reproducirse exactamente como LL' por lo que puede ser una matriz de ceros. Es cuando m es menor que p que el anlisis de factores resulta de utilidad. El anlisis de factores estima los pesos factoriales lij; los m factores Fj; y los p trminos aleatorios ei. Para una descripcin de los mtodos alternativos de estimacin del modelo de anlisis de factores puede consultarse Johnson y Wichern (1992). Cuando los pesos factoriales estimados no son fcilmente interpretables es usual rotarlos con el fin de obtener una estructura de pesos factoriales alternativa. La rotacin puede realizarse debido a la indeterminacin inherente a la construccin de los factores mencionada ms arriba. A partir de una rotacin ortogonal de los pesos factoriales iniciales pueden obtenerse pesos factoriales que tienen la misma habilidad para reproducir la matriz de correlacin. Una transformacin ortogonal corresponde a una rotacin rgida de los ejes de coordenadas.12 La rotacin intenta lograr un patrn de pesos tal que cada variable muestre peso alto en slo un factor y pesos bajos en los dems. La determinacin de cul es el conjunto de factores ms fcilmente interpretable se realiza de manera arbitraria.
II.3 - Resultados
En esta seccin se aplica la metodologa del anlisis de factores a los 16 indicadores presentados anteriormente. El anlisis se realiza para un momento del tiempo. En el caso de las variables censales se emplea informacin correspondiente al ao 2001. Para las variables que no fueron construidas a partir de informacin censal se considera el promedio del perodo 1999-2001 con el fin de evitar fluctuaciones de corto plazo. Slo para el indicador de calidad educativa se emplea informacin correspondiente nicamente al ao 1997. La Tabla 13 muestra los coeficientes de correlacin lineal entre las variables originales. El coeficiente de correlacin lineal entre dos variables toma valores entre -1 y 1. Un valor cercano a 1 indica que las dos variables se mueven simultneamente en la misma direccin. Un valor cercano a -1 indica que las dos variables se mueven simultneamente en direcciones opuestas. Un valor cercano a cero indica que no hay asociacin lineal entre las variables. Los coeficientes de correlacin significativamente distintos de cero se muestran resaltados.
12
En la siguiente seccin se emplea la rotacin varimax para la construccin de los factores.
30
Tabla 13 Matriz de correlaciones

HACINAMI DENSIDAD ENERG PC MORT INF VIVIENDA SANITARI POBREZA CAL EDU DELITOS EMPLEO DESEMP ESC SEC EXP PC ANALF ACTIV GINI
EXP PC ENERG PC ACTIV EMPLEO DESEMP GINI MORT INF ANALF ESC SEC DELITOS HACINAMI VIVIENDA SANITARI POBREZA DENSIDAD CAL EDU
1,00 0,57 0,19 0,39 -0,39 -0,59 -0,18 -0,47 0,43 0,06 -0,45 -0,35 -0,48 -0,64 -0,16 0,14
1,00 0,39 0,40 -0,08 -0,31 -0,35 -0,44 0,49 0,23 -0,42 -0,53 -0,48 -0,57 0,21 0,25
1,00 0,90 0,05 -0,51 -0,67 -0,73 0,74 0,58 -0,74 -0,68 -0,81 -0,78 0,61 0,79
1,00 -0,36 -0,55 -0,61 -0,69 0,65 0,58 -0,80 -0,64 -0,77 -0,88 0,58 0,71
1,00 0,11 0,00 0,06 0,09 -0,11 0,25 0,11 0,05 0,34 -0,07 0,04
1,00 0,53 0,75 -0,56 -0,21 0,71 0,53 0,74 0,76 -0,15 -0,42
1,00 0,52 -0,34 -0,40 0,53 0,63 0,54 0,58 -0,36 -0,58
1,00 -0,87 -0,30 0,80 0,68 0,90 0,85 -0,35 -0,54
1,00 0,42 -0,65 -0,53 -0,82 -0,76 0,42 0,60
1,00 -0,37 -0,38 -0,44 -0,48 0,61 0,49
1,00 0,82 0,90 0,84 -0,30 -0,71
1,00 0,82 0,66 -0,22 -0,63
1,00 0,84 -0,29 -0,70
1,00 -0,47 -0,56
1,00 0,39
1,00
Se destacan, entre otras, las siguientes correlaciones entre las 16 variables incluidas en el anlisis: las exportaciones per cpita estn positivamente correlacionadas con el consumo de energa elctrica per cpita; la tasa de desempleo no est correlacionada con ninguna de las dems variables; la tasa de analfabetismo se correlaciona positivamente con el coeficiente de Gini de la distribucin del ingreso; la tasa neta de escolarizacin secundaria se correlaciona positivamente con la calidad educativa; la tasa de mortalidad infantil se correlaciona positivamente con la tasa de analfabetismo y con la tasa de incidencia de la pobreza y negativamente con la calidad educativa; y la tasa de incidencia de la pobreza muestra correlaciones estadsticamente significativas con la mayora de las variables.
La existencia de correlaciones estadsticamente significativas entre las variables permite asumir que el anlisis de factores identificar factores comunes a las 16 variables originales de manera tal que el nmero de factores comunes necesario para reproducir adecuadamente la matriz de correlaciones presentada ms arriba sea menor al nmero de variables originales. La Tabla 14, que inicia el anlisis de factores, permite determinar cul es el nmero de factores comunes que permite una descripcin adecuada de las 16 variables originales. La primera columna muestra el nmero de factores que va desde un mnimo de 1 hasta un mximo igual al nmero de variables incluidas en el anlisis. La segunda columna muestra la proporcin de la varianza total de la muestra que logra explicar cada factor. La primera fila muestra que si slo se retuviera el primer factor sera posible explicar el 56% de la varianza muestral. 31
El factor ms importante es aquel capaz de explicar una mayor proporcin de la varianza muestral. El primer factor logra explicar el 56% de la varianza muestral. Los siguientes dos factores explican el 20% de la varianza muestral. La tercera columna muestra que los tres primeros factores, considerados en conjunto, logran explicar el 76% de la varianza muestral. A medida que se agregan factores aumenta la proporcin de la varianza muestral que se logra explicar: con 16 factores sera posible reproducir Tabla 14 Anlisis de factores perfectamente la estructura de correlacin Factor Proporcin Acumulativa entre las 16 variables originales. El beneficio de aplicar la metodologa del anlisis de factores es mayor cuanto mayor es la proporcin de la varianza total de la muestra explicada por un nmero pequeo de factores. El analista debe seleccionar el nmero de factores que considera relevantes teniendo en cuenta el trade off que existe entre el nmero de factores elegidos y la capacidad explicativa de los mismos. El anlisis subsiguiente se realizar empleando los primeros tres factores ya que son, como se ver ms adelante, fcilmente interpretables. La Tabla 15 muestra el peso factorial que tiene cada variable en cada uno de los tres factores.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 56,1 11,9 8,2 5,7 5,0 3,7 2,9 2,3 1,4 1,1 0,6 0,4 0,2 0,2 0,1 0,0 56,1 68,1 76,2 81,9 86,9 90,6 93,5 95,9 97,3 98,5 99,1 99,5 99,8 99,9 100,0 100,0
Tabla 15 Anlisis de los factores Pesos factoriales

Variable 1 Exportaciones per cpita -0,659 Consumo energia elctrica per cpita -0,595 Tasa de actividad -0,680 Tasa de empleo -0,644 Tasa de desempleo 0,000 Coeficiente de Gini 0,820 Tasa mortalidad infantil 0,552 Tasa de analfabetismo 0,894 Tasa neta de escolarizacion secundaria -0,789 Tasa de delincuencia -0,207 Hacinamiento del hogar 0,840 Tipo de vivienda 0,772 Condiciones sanitarias 0,920 Tasa incidencia pobreza 0,829 Densidad poblacional -0,102 Calidad educativa -0,594 Mtodo de componentes principales. Rotacin varimax 2 -0,309 0,025 0,666 0,641 -0,114 -0,005 -0,443 -0,205 0,290 0,777 -0,311 -0,272 -0,281 -0,364 0,858 0,553 3 0,557 0,220 -0,127 0,296 -0,934 -0,119 0,081 -0,002 -0,096 0,121 -0,155 -0,010 0,011 -0,357 0,045 -0,199 Unicidad 0,160 0,597 0,078 0,086 0,115 0,314 0,492 0,159 0,284 0,338 0,173 0,330 0,075 0,052 0,251 0,302
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La columna denominada unicidad indica cul es el porcentaje de la varianza de la variable que no es explicado por los tres factores.13 La unicidad de una variable capta algn aspecto que es medido nicamente por esa variable. Valores por encima de 0,6 suelen considerarse altos (Johnson y Wichern, 1992). La Tabla muestra que el valor ms alto para la unicidad es 0,596 correspondiente a la variable consumo de energa per cpita.14 Los pesos factoriales considerados altos aparecen resaltados. La determinacin de qu es un peso factorial alto y qu es un peso factorial bajo se hace en base a consideraciones subjetivas. Se observa que los valores resaltados para cada factor son claramente ms altos que el resto. La informacin de la Tabla se emplea, a continuacin, para definir cada uno de los factores comunes que surgen del anlisis de factores. II.3.a - Definicin de los factores Se definen a continuacin cada uno de los tres factores identificados ms arriba. Cada uno de los tres factores se interpreta a partir de las variables que muestran los pesos factoriales ms elevados. Una vez seleccionadas las variables que integran cada factor comn, en el apartado siguiente se construyen los indicadores sintticos correspondientes a cada uno de ellos. Factor econmico-social Este es el factor ms importante capaz de explicar el 56% de la varianza total de las 16 variables incluidas en el anlisis. En la Tabla 16 se observa que las variables con mayor peso en este factor son las exportaciones per cpita, el consumo de energa elctrica per cpita, la tasa de actividad, la tasa de empleo, la tasa neta de escolarizacin secundaria, la calidad educativa, el coeficiente de Gini, la tasa de mortalidad infantil, la tasa de analfabetismo, el hacinamiento del hogar, el tipo de vivienda, las condiciones sanitarias y la tasa de incidencia de la pobreza. Las primeras seis variables tienen peso factorial negativo mientras que las restantes siete tienen peso factorial positivo. Se observa, entonces, que la metodologa del anlisis de factores permite identificar un factor comn a 13 de las 16 variables utilizadas para describir la situacin relativa de las provincias argentinas. Este factor tiene una connotacin negativa ya que las provincias que muestran valores ms altos para el indicador sinttico que se construye ms abajo a partir de este factor sern aquellas con menor nivel de actividad, distribucin del ingreso ms desigual, peores indicadores educativos, peores indicadores de salud, mayor proporcin de hogares con caractersticas habitacionales deficientes y mayor proporcin de poblacin pobre. En lo que sigue a este primer factor se lo denomina factor econmico-social ya que combina ambos tipos de variables. Factor de mercado laboral En este factor tienen pesos ms elevados las variables tasa de actividad, tasa de empleo, tasa de delincuencia y densidad poblacional. Las cuatro variables tienen pesos
13 14
La unicidad se denomina tambin varianza especfica. La unicidad puede reducirse, trivialmente, seleccionando un mayor nmero de factores.
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factoriales positivos por lo que las provincias ms densamente pobladas son aquellas en las que el mercado laboral es ms grande al mismo tiempo que la delincuencia tambin es mayor. A este segundo factor comn se lo denomina factor de mercado laboral. El resultado de que la tasa de delincuencia es mayor en las provincias con mayores tasas de actividad y empleo es consistente con el trabajo de Cerro y Meloni (1999) que encuentran que la tasa de delincuencia se asocia positivamente con el nivel de actividad econmica. Factor de tasa de desempleo El tercer factor logra explicar el 8% de la varianza total de las 16 variables analizadas. La nica variable con un peso relativamente alto en este factor es la tasa de desempleo. Este resultado es consistente con la falta de correlacin entre la tasa de desempleo y cualquiera de las dems variables sealadas al analizar la matriz de correlacin de las 16 variables originales. Las provincias con un valor ms alto para el indicador sinttico construido a partir de este factor sern aquellas con tasas de desempleo ms elevadas. II.3.b - Indicadores sintticos En este apartado se presentan los indicadores sintticos que se construyen a partir de los tres factores identificados en el apartado anterior. Para construir los cuatro indicadores sintticos que surgen del anlisis de factores se sigue la siguiente metodologa: i) de cada factor se seleccionan las variables con el peso ms alto; ii) el indicador sinttico para el factor 1 se obtiene mediante la suma de los valores estandarizados15 de las variables seleccionadas en el paso anterior de acuerdo con el signo de sus pesos factoriales; y iii) el procedimiento se repite para los dems factores. Indicador sinttico econmico-social La segunda columna de la Tabla 16 muestra el valor del indicador sinttico construido a partir del factor econmico-social mientras que la tercera columna muestra la ubicacin en el ranking de cada provincia. Con el objetivo de facilitar la presentacin se supone un valor de 100 para la Ciudad de Buenos Aires. Las que tienen mejor ubicacin son cuatro provincias de la regin patagnica, tres provincias de la regin pampeana y la Ciudad de Buenos Aires que tiene el mejor desempeo econmico-social. Las que muestran el desempeo econmico-social menos satisfactorio son cuatro provincias del noreste y cuatro provincias del noroeste. Las restantes 8 provincias tienen un desempeo econmico-social intermedio. El indicador sinttico econmico-social puede descomponerse en dos componentes (Tabla 17): i) un indicador econmico empleando las variables exportaciones per cpita, consumo de energa elctrica per cpita, tasa de actividad y tasa de empleo; y ii)
Debido a que estn expresadas en unidades diferentes, para la construccin de los indicadores sintticos, las variables se estandarizan de manera tal que su media sea cero y su desvo estndar sea uno. El valor estandarizado de una variable X se obtiene empleando la frmula ( X i X ) S X donde Xi es la observacin i de la variable X; X es la media de la variable X; y SX es el desvo estndar de la variable X.
15
34
un indicador social empleando las variables mortalidad infantil, tasa de analfabetismo, tasa neta de escolarizacin secundaria, hacinamiento del hogar, tipo de vivienda, condiciones sanitarias, coeficiente de Gini, tasa de incidencia de la pobreza y calidad educativa. Se observa que, en trminos generales, las provincias con mejor desempeo econmico muestran al mismo tiempo un mejor desempeo social.
Tabla 16 Indicador sinttico econmico-social
Provincia Ciudad de Buenos Aires Santa Cruz Chubut La Pampa Tierra del Fuego Neuqun Buenos Aires Santa Fe Crdoba Ro Negro Mendoza Entre Ros San Luis Catamarca San Juan Tucumn La Rioja Salta Jujuy Misiones Corrientes Santiago del Estero Chaco Formosa Valor indicador 100 123 148 153 155 159 162 166 172 176 178 193 196 207 209 212 216 245 255 257 261 265 288 301 Ranking 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24
Cuando se analiza el valor que toma este indicador sinttico se observa que la diferencia entre el valor mximo, correspondiente a la Ciudad de Buenos Aires, y el valor mnimo, correspondiente a Formosa, es de una magnitud considerable: la primera muestra una situacin econmico-social medida por este indicador que es tres veces superior a la de la segunda. Estas diferencias se observan tanto en el componente econmico como en el componente social de este indicador. Cuando se comparan las ubicaciones en el componente econmico y en el componente social se observa que tres provincias cambian su ubicacin en al menos seis lugares: i) Crdoba se ubica 13 en el ranking econmico y 6 en el social (-7); ii) Ro Negro se ubica 5 en el ranking econmico y 12 en el social (+7) y iii) Catamarca se ubica 10 en el ranking
econmico y 16 en el social (+6). Debido a que el factor econmico-social capta gran parte de la varianza muestral de los 16 indicadores considerados gran parte del anlisis posterior se basa en el indicador sinttico econmico-social. Al mismo tiempo las variables incluidas en este indicador sinttico permiten una caracterizacin econmico-social de las provincias argentinas que abarca diversos aspectos.
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Tabla 17 Descomposicin del indicador sinttico econmico-social
Componente econmico
Provincia Ciudad de Buenos Aires Santa Cruz Chubut Neuqun Ro Negro Tierra del Fuego La Pampa Buenos Aires Santa Fe Catamarca Mendoza San Luis Crdoba San Juan La Rioja Entre Ros Salta Tucumn Misiones Corrientes Chaco Santiago del Estero Jujuy Formosa Valor Ranking indicador
Componente social
Provincia Ciudad de Buenos Aires Santa Cruz La Pampa Tierra del Fuego Buenos Aires Crdoba Santa Fe Chubut Neuqun Mendoza Entre Ros Ro Negro San Luis San Juan Tucumn Catamarca La Rioja Jujuy Salta Misiones Corrientes Santiago del Estero Chaco Formosa Valor Ranking indicador
100 103 104 141 157 157 178 181 185 191 197 201 209 219 220 221 225 229 246 254 261 263 269 290
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24
100 132 143 154 155 157 158 167 167 170 182 184 194 205 205 214 214 249 253 261 264 266 299 307
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24
Indicador sinttico de mercado laboral La Tabla 18 muestra que en este indicador aparecen mejor ubicadas en el ranking las provincias de La Pampa, Ro Negro, Neuqun y la Ciudad de Buenos Aires que son, por lo tanto, provincias con mayores tasas de actividad, empleo y delincuencia y mayor densidad poblacional. Las provincias con ubicacin ms desfavorable son Formosa, Santiago del Estero, Jujuy y Misiones. Indicador sinttico de tasa de desempleo Por tratarse de un indicador construido a partir de una nica variable su comportamiento es idntico al descripto anteriormente para la tasa de desempleo. La tasa de desempleo ms baja se observa en Santa Cruz mientras que la ms alta se observa en Santa Fe.
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Tabla 18 Indicadores sintticos laborales

Indicador sinttico de mercado laboral
Provincia Formosa Santiago del Estero Jujuy Misiones Corrientes La Rioja Chaco Tucumn Entre Ros San Luis Catamarca Salta Chubut Santa Fe San Juan Crdoba Buenos Aires Tierra del Fuego Santa Cruz Mendoza La Pampa Ro Negro Neuqun Ciudad de Buenos Aires Valor Ranking indicador 21 1 27 2 28 3 29 4 30 5 33 6 33 7 34 8 35 9 35 10 37 11 38 12 38 13 40 14 41 15 41 16 42 17 44 18 49 19 50 20 52 21 53 22 55 23 100 24
Indicador sinttico de tasa de desempleo

Provincia Santa Cruz Misiones San Luis Mendoza Santiago del Estero La Rioja Formosa Tierra del Fuego Ro Negro Ciudad de Buenos Aires La Pampa Chubut San Juan Chaco Crdoba Neuqun Entre Ros Salta Corrientes Catamarca Tucumn Buenos Aires Jujuy Santa Fe Valor Ranking indicador 53 1 73 2 88 3 92 4 94 5 97 6 98 7 98 8 99 9 100 10 104 11 107 12 108 13 108 14 112 15 113 16 116 17 121 18 126 19 129 20 130 21 131 22 134 23 135 24
II.3.c - Evolucin temporal Con el fin de analizar la evolucin temporal de la situacin relativa de las provincias argentinas resulta de inters comparar los resultados presentados ms arriba con los obtenidos por Nuez Miana (1972). Este autor ordena a las provincias argentinas segn su desarrollo econmico relativo a partir de la construccin de un indicador bsico utilizando las siguientes tres variables: i) calidad de la vivienda (1960); ii) automviles per cpita (1970); y iii) calidad de los recursos humanos (1960). Por los motivos mencionados ms arriba la clasificacin de las provincias del trabajo citado se compara con la que se obtiene del indicador sinttico econmico-social. La Tabla 19 muestra ambas clasificaciones.
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Tabla 19 Comparacin ordenamientos de provincias

Provincia AVANZADAS Buenos Aires Santa Fe Crdoba Mendoza ESPECIALES Chubut Santa Cruz La Pampa Ro Negro INTERMEDIAS San Juan San Luis Entre Ros Neuqun Tucumn Salta REZAGADAS La Rioja Catamarca Corrientes Jujuy Misiones Chaco Santiago del Ester Formosa Ranking Nuez Miana (1972) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 Provincia Ranking econmico social 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22
Santa Cruz Chubut La Pampa Neuqun Buenos Aires Santa Fe Crdoba Ro Negro Mendoza Entre Ros San Luis Catamarca San Juan Tucumn La Rioja Salta Jujuy Misiones Corrientes Santiago del Ester Chaco Formosa
Cuando se comparan los resultados de ambos trabajos se observa que las provincias que mejoran su posicin relativa son Neuqun (-8), Santa Cruz (-5), La Pampa (-4) y Catamarca (-4), mientras que las provincias que empeoran su posicin relativa son Mendoza (+5), Buenos Aires (+4), Santa Fe (+4), Crdoba (+4) y San Juan (+4). Tambin se observa que, a excepcin de Catamarca, las provincias clasificadas como rezagadas por Nuez Miana (1972) son las que muestran el peor desempeo econmico-social: Formosa, La Rioja, Corrientes, Jujuy, Misiones, Chaco y Santiago del Estero. Tanto las provincias avanzadas como las especiales en la clasificacin de Nuez Miana (1972) aparecen en las mejores ubicaciones del indicador sinttico econmico-social: Ro Negro, La Pampa, Chubut, Santa Cruz, Mendoza, Crdoba, Santa Fe y Buenos Aires. Las provincias de San Juan, Entre Ros, San Luis y Tucumn aparecen en posiciones intermedias en ambas clasificaciones. Las provincias que cambian de ubicacin en una y otra clasificacin son: Catamarca, Salta y Neuqun. De estas tres provincias slo Neuqun muestra un importante cambio en su ubicacin relativa luego de transcurridos ms de 30 aos.
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II.3.d - Convergencia En este apartado se analiza la hiptesis de convergencia de las variables empleadas en la construccin del indicador sinttico econmico-social. Con este objetivo se utiliza informacin para los aos 1980, 1991 y 2001 de las siguientes variables: tasa de mortalidad infantil, tasa de analfabetismo, tasa neta de escolarizacin secundaria, hacinamiento del hogar, tipo de vivienda, condiciones sanitarias, exportaciones per cpita, consumo de energa elctrica per cpita, tasa de empleo, tasa de actividad, tasa de desempleo y tasa de delincuencia. Tambin se construyen versiones comparables de los componentes econmico y social del indicador sinttico econmico-social para los aos 1991 y 2001. Existe convergencia si las provincias que parten de un nivel inicial menor muestran tasas de crecimiento ms elevadas. De esta manera las provincias ms rezagadas alcanzarn a las ms avanzadas. La idea detrs del concepto de convergencia es relacionar estadsticamente el valor inicial de la variable con su tasa de crecimiento. Se dice que existe convergencia si la relacin entre nivel inicial y tasa de crecimiento es negativa. En la Tabla 20 se presentan los resultados que arrojan las estimaciones para 1980-1991, 1991-2001 y 1980-2001.
Tabla 20 Anlisis de convergencia
Variable Tasa mortalidad infantil Tasa de analfabetismo Tasa neta de escolarizacion secundaria Hacinamiento del hogar Tipo de vivienda Condiciones sanitarias Exportaciones per cpita Consumo energia elctrica per cpita Tasa de actividad Tasa de empleo Tasa de desempleo Tasa de delincuencia Componente econmico ind. sinttico Componente social ind. sinttico 1980-1991 Coef. t -0,006 -3,18 0,008 3,71 -0,014 -3,54 -0,277 -6,99 -0,222 -2,14 -0,450 -2,26 1991-2001 Coef. t -0,004 -0,68 0,004 2,02 -0,006 -5,62 -0,003 -0,87 -0,023 -2,22 -0,036 -1,43 -0,023 -1,02 0,000 -1,63 -0,004 -0,96 0,001 0,31 -0,340 -4,05 -0,005 -2,37 0,000 0,00 0,000 0,00 1980-2001 Coef. t -0,003 -1,59 0,007 3,82 -0,026 -6,87 -0,017 -2,46 -0,023 -0,80 -0,108 -2,36
Los casos en que no puede rechazarse la hiptesis de convergencia son los siguientes: tasa de mortalidad infantil para 1980-1991; tasa neta de escolarizacin secundaria para 1980-1991, 1991-2001 y 1980-2001; hacinamiento del hogar para 19801991 y 1980-2001; condiciones sanitarias para 1980-1991 y 1980-2001; tipo de vivienda para 1980-1991 y 1980-2001; tasa de desempleo para 1991-2001; y tasa de delincuencia para 1991-2001. Las variables que se emplean para aproximar el nivel de actividad muestran el signo esperado bajo la hiptesis de convergencia pero no resultan estadsticamente significativas. Los componentes econmico y social del indicador sinttico econmicosocial no muestran convergencia entre los aos 1991 y 2001. 39
II.4 - Conclusiones
Las 24 provincias argentinas pueden clasificarse, empleando el indicador sinttico econmico-social, en tres grupos: Rezagadas, Intermedias, y Avanzadas. En cada uno de los grupos se incluyen las siguientes provincias: Avanzadas: Ciudad de Buenos Aires, Santa Cruz, Chubut, La Pampa, Tierra del Fuego, Neuqun, Buenos Aires y Santa Fe. Intermedias: Crdoba, Ro Negro, Mendoza, Entre Ros, San Luis, Catamarca, San Juan y Tucumn. Rezagadas: La Rioja, Salta, Jujuy, Misiones, Corrientes, Santiago del Estero, Chaco y Formosa.
Esta clasificacin de las provincias se compar con la realizada por Nuez Miana (1972). Los resultados muestran que, a excepcin de tres provincias, los ordenamientos obtenidos en uno y otro trabajo no cambian de manera significativa. Consistente con esto se rechaza la hiptesis de convergencia econmico-social de las provincias argentinas en el perodo 1980-2001. No puede rechazarse, en cambio, la hiptesis de convergencia de algunos indicadores sociales, como mortalidad infantil, tasa neta de escolarizacin secundaria, hacinamiento del hogar, condiciones sanitarias y tipo de vivienda. De aqu se desprende que en el perodo 1980-2001 se observa convergencia para algunos de los indicadores sociales al mismo tiempo que ninguno de los indicadores econmicos muestra convergencia.
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CAPTULO III LA TEORA ECONMICA DEL FEDERALISMO FISCAL
III - La teora econmica del federalismo fiscal
Alberto Porto
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a teora tradicional del federalismo fiscal estudia los problemas de asignacin de funciones (gastos) y fuentes de financiamiento entre los distintos niveles de gobierno. Tambin es central en esa teora el estudio de los mecanismos de coordinacin de decisiones fiscales, que comprenden principalmente a las transferencias intergubernamentales y a los mecanismos de control de los gobiernos locales en determinadas acciones fiscales las ms importantes son el endeudamiento y el cumplimiento de las condiciones bajo las que el gobierno central les transfiere fondos o les regula algunas de sus actividades.17
En tiempos recientes la visin tradicional del federalismo fiscal se ha expandido ms all del estudio de la organizacin vertical ms eficiente del gobierno, incorporando el valor participacin poltica como objetivo rival o competitivo de la eficiencia. Determinar qu estructura de gobierno centralizada o descentralizadaes la ms adecuada para el logro de esos dos objetivos es el punto de partida de esta seccin. Es til comenzar definiendo cul es el significado de estructuras polticas centralizadas y descentralizadas. Siguiendo a Inman y Rubinfeld (1997a), la clasificacin se hace en base a dos clusulas constitucionales. La primera es la alternativa de organizar el gobierno como una estructura monoltica o con ms de un nivel. Esta decisin de particin divide a la Nacin (y a sus habitantes) en provincias; esta es la divisin poltico-territorial de la Nacin. La segunda es la decisin de asignacin de responsabilidades fiscales a cada nivel de gobierno.18 Si la Constitucin crea provincias y les asigna responsabilidades para decidir polticas de gastos e impuestos, se trata de un gobierno descentralizado. En cambio, si slo crea un gobierno nacional, o si existiendo las provincias, todo el poder de decisin en materia fiscal se asigna al gobierno nacional, se trata de un gobierno centralizado. La Figura 1 resume los conceptos anteriores.
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Se agradece el aporte y los comentarios de Diego Fernndez Felices y Gonzalo Fernndez. Algunos autores incluyen tambin dentro de la problemtica del federalismo fiscal la distribucin ptima de la poblacin entre jurisdicciones. Dicha cuestin se encuentra interrelacionada con la distribucin de funciones entre distintos niveles de gobierno ya que, por un lado, la distribucin de funciones en parte determina cmo se mueven las personas entre jurisdicciones; y por otro lado, la movilidad de las personas como respuesta a las polticas fiscales determina en parte cmo deberan asignarse las funciones entre jurisdicciones. 18 En esta seccin se enfatizan las decisiones fiscales, pero la dimensin no fiscal es tan o ms importante.
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Figura 1 Estructuras centralizadas y descentralizadas

Particin (poltico-territorial) Si
Poder de decisin de las provincias sobre las polticas de gastos e impuestos
No
Si No
DESCENTRALIZADO CENTRALIZADO CENTRALIZADO
La Constitucin Nacional Argentina establece la forma descentralizada (art. 1, 5, 121 a 125).19 20 Es interesante notar que mientras existieron Territorios Nacionales haba particin, pero las jurisdicciones no tenan poder de decisin sobre las polticas de gastos e impuestos, que quedaban en manos del Congreso Nacional (ex art. 67 inc. 15; actual art. 75 inc. 15).21 La eleccin de la forma centralizada-descentralizada afecta a dos objetivos que son valuados positivamente: la participacin poltica y la eficiencia econmica.22
III.1 - Participacin poltica

La participacin poltica incluye todas las acciones de los ciudadanos con el objeto de influir en los resultados polticos. Es posible agrupar a los beneficios resultantes de la participacin poltica en tres categoras: el instrumental o utilitario, que asegura que el gobierno maximice la utilidad agregada y proteja a los ciudadanos de los abusos de los polticos y/o burcratas; el educativo,23 que resulta del aprendizaje de las personas para evaluar y computar no slo sus propios intereses, sino tambin los del conjunto de la sociedad; y
La Nacin Argentina se form con catorce provincias. Hacia 1960 la mayora de los Territorios Nacionales se haban convertido en provincias, llegando en nmero a 22. Tierra del Fuego fue la ltima provincia creada (1990). La Capital Federal se transform en Ciudad Autnoma en 1994. En la actualidad no existen ms Territorios Nacionales. 20 Adems de los gobiernos nacional y provinciales, la Constitucin crea un tercer nivel, las Municipalidades, pero su organizacin queda dentro del poder de decisin de las provincias (art. 5). 21 Es atribucin del Congreso Nacional determinar por una legislacin especial la organizacin, administracin y gobierno que deben tener los territorios nacionales, que queden fuera de los lmites que se asignen a las provincias 22 La tercera virtud social a tener en cuenta en la eleccin de la estructura poltica es la proteccin de los derechos de los ciudadanos. Esta dimensin no se trata en este captulo. Se supone implcitamente que esos derechos estn protegidos de la misma forma por los gobiernos centralizados y descentralizados. 23 Segn Olivera (1977) el efecto educativo de formas alternativas de organizacin econmica era importante en las ideas prevalecientes durante el siglo XIX y comienzos del siglo XX. Por ejemplo, uno de los argumentos principales del liberalismo clsico consista en que la libertad econmica desarrolla las capacidades individuales en una medida que nunca pueden lograr los sistemas estatistas. La libertad econmica estimula la iniciativa y la invencin, fomenta el sentido de responsabilidad, hace a los hombres ms activos, alertas y providentes. Tambin las doctrinas socialistas del siglo pasado en gran parte se basaban sobre los efectos educativos de la organizacin econmica. El socialismo descentralizado de Fourier y otros autores de la poca aspiraba, sobre todo, a establecer hbitos de cooperacin y sentimientos de solidaridad social que, a su juicio, eran destruidos por la competencia. Todos estos sistemas consideraban que el producto ms valioso de la organizacin econmica es el hombre mismo, y que los mritos o ventajas respec-
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el de consumo o utilidad directa que se obtiene por el hecho de participar en la actividad poltica.
El nivel de participacin poltica en la sociedad, que resulta de ponderar la influencia y el esfuerzo de los ciudadanos, depende de: las instituciones polticas formales e informales (existe menor participacin poltica en una dictadura que en una democracia); la estructura federal de los gobiernos (se supone, en general, que la participacin poltica es mayor cuanto mayor es la descentralizacin); y los poderes en los que se organiza el gobierno (habr mayor participacin poltica en las legislaturas que en el ejecutivo).
La literatura sugiere que cuanto mayor particin (estructura multinivel, con unidades de gobierno pequeas) y mayores responsabilidades asignadas a los gobiernos locales democrticos, mayor ser la participacin poltica.24
III.2 - Eficiencia econmica

La otra variable relevante para la eleccin de la estructura de gobierno es la eficiencia econmica. Las dos dimensiones de la eficiencia que interesan en el anlisis de la estructura gubernamental son: la eficiencia intrajurisdiccional, o sea, la maximizacin de la utilidad en cada comunidad; y la eficiencia interjurisdiccional, o sea, la asignacin eficiente de las personas y del capital a las distintas jurisdicciones del pas. Estas dos dimensiones determinan el tamao ptimo de una jurisdiccin (Figura 2). A mayor tamao, menor adaptacin de la oferta de bienes pblicos locales a la demanda de los ciudadanos; a mayor tamao, mayor posibilidad de internalizar las externalidades interjurisdiccionales.
tivos de los sistemas econmicos deben juzgarse especialmente por sus efectos sobre la capacidad y la moralidad individuales. 24 Bird (1996) sostiene que la descentralizacin es intrnsecamente buena porque institucionaliza la participacin de los afectados por las decisiones locales. Para evidencia emprica sobre la asociacin positiva entre participacin poltica y descentralizacin ver, entre otros, Huther y Shah (1996) e Inman y Rubinfeld (1997a). Stigler (1957), en un artculo pionero, justifica la presencia de gobiernos locales basndose en dos principios: que un gobierno representativo funciona mejor cuanto ms cercano est de su electorado, y que subconjuntos de personas dentro de un pas tienen derecho a votar por diferentes tipos y cantidades de servicios pblicos. Dichos principios implican que las decisiones deben tomarse al nivel de gobierno ms bajo compatible con los objetivos de eficiencia econmica y equidad distributiva.
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Figura 2 Eficiencia interjurisdiccional e intrajurisdiccional

Jurisdiccin A Eficiencia interjurisdiccional
- Provisin eficiente de bienes pblicos nacionales o con fuertes externalidades interjurisdiccionales. - La posibilidad de internalizar las externalidades es mayor cuanto mayor es el tamao de la jurisdiccin. - El control de los polticos y burcratas es menor cuanto mayor es el tamao de la jurisdiccin (problemas de informacin y mecanismos de control).
Jurisdiccin B Eficiencia intrajurisdiccional

- Provisin de la cantidad eficiente de los bienes pblicos locales en jurisdicciones de tamao eficiente. - El control de los polticos y burcratas es mayor cuanto menor es el tamao de la jurisdiccin (entre otras razones por mayor informacin y ms mecanismos de control a disposicin de los ciudadanos).
INFORMACION: es ms fcil de obtener e interpretar cuando se refiere a un bien pblico local (p.ej. recoleccin de residuos) comparado con uno nacional (p.ej. control macroeconmico).
Para que se cumpla la condicin de eficiencia intrajurisdiccional la oferta de los bienes pblicos locales debe adaptarse a la demanda de la comunidad, proveyendo la cantidad eficiente. Esto se logra cuando se cumple la condicin samuelsoniana de igualacin de la suma de las tasas marginales de sustitucin con el precio relativo o tasa marginal de transformacin. El tamao eficiente de la comunidad resulta para el nivel de poblacin para el cual el costo medio de provisin de los bienes es mnimo.25 Es probable que para cada bien pblico local exista un tamao ptimo distinto de la poblacin y esto significara, en teora, un nivel de gobierno separado para la provisin de cada bien. Los costos fijos, los costos de toma de decisiones colectivas y los de administracin ponen un lmite al nmero de gobiernos locales que, debido a esos costos, se organizarn para proveer canastas de bienes. Para un nivel dado de gobierno (provincias, municipalidades), por distintas razones que van desde lo histrico hasta la dotacin de tierra y recursos naturales, existirn jurisdicciones de distinto tamao, ofreciendo canastas diferentes de bienes. En el caso normal se espera que la variedad de bienes provistos dependa positivamente del tamao de la poblacin.26 La informacin disponible y los mecanismos de control de la comunidad, para que se respeten las preferencias locales y los bienes se provean al mnimo costo, son mayores en comunidades pequeas. La eficiencia interjurisdiccional requiere que las personas y el resto de los factores productivos se asignen eficientemente entre las regiones.
Para su cumplimiento se requiere que los bienes pblicos locales sean congestionables y/o que la productividad marginal del trabajo sea decreciente. Para ms detalle, ver la seccin III.5 -. 26 Este es el efecto zoo de Oates (1988). La denominacin se refiere a que slo tienen zoolgico (o museos, salas de concierto, orquestas) las jurisdicciones que tienen un tamao mnimo de la poblacin.
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En varias situaciones la libre movilidad no conduce a la distribucin eficiente dentro del territorio nacional. Por ejemplo, si las regiones difieren en la dotacin de un factor fijo y el trabajo es un factor perfectamente mvil, habr ms poblacin en la regin con mayor cantidad del factor fijo. Si la renta de ese factor es, en trminos per cpita, mayor en la regin en la que es ms abundante, y si se distribuye igualitariamente dentro de cada regin, la poblacin migrar hasta igualar los productos medios del trabajo (para maximizar utilidades) y no los productos marginales (para maximizar la produccin). En este caso el gobierno central debera capturar toda la renta del factor fijo y distribuirla igualitariamente en todo el territorio nacional. Aun si ese fuera el caso, si existen bienes pblicos locales, como hay ms poblacin en una regin que en la otra, el bien pblico sera ms barato en la primera regin, el impuesto por trabajador sera menor y nuevamente la libre migracin llevara a un resultado ineficiente. El gobierno central tendra que intervenir en el financiamiento del bien pblico gravando a los trabajadores de la regin ms poblada, para subsidiar a los de la otra regin.27 Adems de este tipo de intervencin del gobierno central, se requerir tambin la provisin de aquellos bienes con fuertes externalidades territoriales. La posibilidad de internalizar las externalidades interjurisdiccionales es mayor cuanto mayor es el tamao de la comunidad. Estas externalidades sern muy importantes en bienes tales como el control macroeconmico, la distribucin del ingreso y, en general, aquellos con beneficios para un mbito territorial mayor que el de las jurisdicciones locales.28 Para las actividades que se centralizan la posibilidad de control de las influencias polticas y burocrticas por parte de la comunidad es menor y de esa forma es mayor la posibilidad de comportamientos leviatnicos. Resumiendo, los objetivos de participacin poltica y eficiencia econmica intrajurisdiccional favorecen la eleccin de formas de gobierno descentralizadas. El objetivo de eficiencia econmica interjurisdiccional, en cambio, favorece la centralizacin. En este punto resulta de inters hacer una reflexin sobre el marco terico en el que se desarrolla la teora tradicional del federalismo, dentro de la teora normativa de las finanzas pblicas. Segn esta teora, el objetivo de la intervencin del gobierno en la economa es la maximizacin del bienestar social, que se traduce en la consecucin de la eficiencia y la equidad (dejando de lado por el momento las cuestiones relativas a la estabilizacin). Este objetivo implica reglas de decisin simples de describir, pero difciles de implementar, an en un contexto plenamente centralizado. Es lgico esperar que la existencia de una estructura federal de gobierno complique tanto la teora como la aplicacin de las reglas de decisin pblicas, debido a que ms de un gobierno pasara a tener jurisdiccin sobre un mismo individuo en la sociedad. Ello implica potenciales inconsistencias e incompatibilidades que surgiran naturalmente si cada gobierno intentara comportarse siguiendo reglas similares a las derivadas de la existencia de un slo gobierno. Es decir, si se supone que cada gobierno autnomo formula su
Para ms detalle, ver la seccin III.5. Para los bienes con externalidades interjurisdiccionales, la centralizacin no es la nica cura. Dependiendo del tipo de externalidad y de la elasticidad de la funcin de beneficio marginal, se pueden utilizar mandatos sobre cantidades o subsidios sobre el precio del bien. Por ejemplo, si el gobierno central quiere asegurar una cierta cantidad de un bien en una comunidad local, un subsidio por unidad del bien implicar un costo menor que el mandato si la funcin de beneficio marginal es elstica.
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propia funcin de bienestar social que intenta maximizar (la extensin natural del modelo normativo con un solo nivel de gobierno al caso de una estructura federal de gobiernos) la posibilidad de que no existan conflictos de objetivos entre distintos niveles de gobierno (o entre gobiernos a un mismo nivel de la estructura federal) es prcticamente nula, tanto en contextos de poblacin mvil como inmvil. La literatura terica del federalismo fiscal ha intentado simplificar dicho problema de diseo de la estructura federal ptima, suponiendo que solamente el nivel ms alto de gobierno posee una funcin de bienestar social. Esto implica que los niveles inferiores de gobierno se deberan ocupar exclusivamente de cuestiones asignativas, dejando la tarea distributiva en manos del gobierno central. Si bien este enfoque simplifica el anlisis en gran medida, no deja de ser poco satisfactorio, ya que implica en ltima instancia que solamente el gobierno nacional cuenta con identidad poltica propia.29 Por otro lado, muchos modelos tericos de federalismo fiscal se formulan en un contexto de first best, que permite (como es sabido) aprovechar la separacin de las cuestiones asignativas y distributivas (la llamada dicotomizacin eficiencia-equidad). Esto no sera posible en un contexto de second best. La pregunta fundamental que surge cuando se combina el supuesto de un ambiente first best con el supuesto de que solamente el gobierno central posee una funcin de bienestar social es la siguiente: cul es la ventaja (si es que existe alguna) de poseer una estructura federal de gobierno por sobre una centralizada? Es decir, si el gobierno central puede hacerlo todo (es decir, maximizar la funcin de bienestar para toda la sociedad restringido solamente por una funcin de produccin agregada para la economa) qu es lo que puede agregar la presencia de gobiernos locales al bienestar de la sociedad? La respuesta, casi obvia, es nada. Resulta entonces que todos los argumentos dados por la literatura terica del federalismo fiscal a favor de la existencia y los roles de niveles inferiores de gobierno en la estructura federal son correctos, pero en contextos de second best. Por ejemplo, el teorema de la descentralizacin de Oates plantea como una restriccin adicional del modelo la uniformidad del nivel de algn servicio pblico por parte del gobierno central. Esto hace que nunca pueda obtenerse, con preferencias heterogneas entre consumidores, el mismo nivel de utilidad que con diferentes jurisdicciones locales ofreciendo distintos niveles de servicios pblicos. Pero esta restriccin de uniformidad a nivel nacional convierte el problema en uno de second best. El mismo tipo de argumento puede plantearse para advertir que la justificacin de la existencia de gobiernos locales est basada en cuestiones de tipo informativo; o sea, que los gobiernos locales tienen acceso a mejor informacin acerca de las preferencias de sus ciudadanos que el gobierno central. Tambin en estos casos se est considerando una restriccin adicional que convierte el problema en uno de second best.
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De acuerdo con la teora normativa, la posibilidad de realizar ponderaciones distributivas es el nico elemento que un cierto nivel de gobierno aporta al anlisis de decisiones polticas colectivas. Sin esta propiedad no sera posible explicar la existencia de un gobierno local autnomo. Pauly (1976) desarrolla un modelo basado en la nocin de redistribucin de ingreso Pareto ptima, en el que bajo ciertas condiciones, las redistribuciones a nivel de gobiernos locales son ptimas. Sobre este tema, ver tambin Bird (1995).
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III.3 - La frontera del federalismo

Los objetivos de participacin poltica y eficiencia econmica pueden no ser conflictivos en ciertos intervalos. En otros, la mayor centralizacin puede ser favorable a la eficiencia econmica, pero impactar negativamente en la participacin poltica. En este caso no hay una estructura poltica dominante. La eleccin resulta de la ponderacin que se otorgue a la participacin poltica y a la eficiencia econmica en la funcin objetivo de la comunidad. La frontera del federalismo de Inman y Rubinfeld (1997a) muestra estas relaciones (Figura 3). El eje de las abcisas mide la participacin poltica con un ndice que pondera la influencia EE F y el esfuerzo poltico que realizan los ciudadanos. En el eje de las ordenadas se mide un ndice C de eficiencia econmica. El punto C corresponde a una esF' tructura totalmente centralizada (gobierno unitario) y el punto D D a una totalmente descentralizada (no existe gobierno). A partir de C hasta F, una mayor descentraPP lizacin permite obtener ganancias de eficiencia econmica -las derivadas, por ejemplo, del teorema de la descentralizacin- y de participacin poltica -por la posibilidad de participar ms activamente en la eleccin no slo de candidatos nacionales, sino tambin provinciales y municipales, tener mayores incentivos para esforzarse en generar iniciativas y controlar a los polticos, etc. Lo mismo ocurre de D hasta F', cuando la sociedad sale del estado de anarqua -las ganancias resultan de escapar del estado de naturaleza y contar con un gobierno que provea un conjunto de bienes pblicos que posibilite vivir en sociedad. La frontera con conflicto de objetivos es FF'; la mayor participacin poltica slo puede lograrse a costa de menor eficiencia econmica. Un ejemplo se da en el caso en el que la mayor descentralizacin (que posibilita una mayor participacin poltica) genera externalidades fiscales. Las preferencias de la sociedad determinan el punto concreto sobre FF' y a ese punto le corresponden determinadas instituciones polticas y una cierta estructura fiscal.
Figura 3 La frontera del federalismo
Descentralizacin, autonoma local y responsabilidad fiscal local (local accountaiblity) son tres conceptos claves en la problemtica de los gobiernos locales. Al estudio de estos conceptos est dirigida la seccin siguiente.
III.4 - Descentralizacin, autonoma local y responsabilidad local30

Los conceptos de descentralizacin, autonoma local y responsabilidad local o rendicin de cuentas local (local accountability) son claves en el debate sobre gobiernos
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Ver Owens y Norregaard (1991).
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locales. Por esta razn es importante definirlos y medirlos con precisin. Las principales relaciones se resumen en la Figura 4. La autonoma local se refiere al poder de decisin de los gobiernos locales en cuanto a gastos y su financiamiento. La principal razn para la autonoma local es alentar la responsabilidad local o rendicin de cuentas local. El electorado de la municipalidad o de la provincia puede influir en las canastas de bienes locales e impuestos, promoviendo la asignacin eficiente de los recursos y la minimizacin de costos. Los polticos y burcratas estarn controlados por el electorado y tendrn que rendir cuentas a la poblacin local que los elige. Este es el principal argumento para la descentralizacin fiscal. La autonoma total con correspondencia fiscal media perfecta y rendicin de cuentas nicamente al electorado local representa un caso extremo. Por varias razones (entre otras, el manejo macroeconmico, la eliminacin de trabas al comercio interjurisdiccional, la equidad y los gastos nacionales prioritarios) la autonoma local est limitada en cuanto a los recursos propios y los gastos. El gobierno central cubrir con transferencias parte del presupuesto local y mandar gastar en determinados bienes. Este escenario, que origina correspondencia fiscal media imperfecta, es compatible con distintas formas de autonoma local.31 En primer lugar la autonoma local se puede definir en cuanto a recursos propios. La mxima (mnima) autonoma corresponde a la situacin en la que el gobierno local puede (no puede) elegir bases y alcuotas de los impuestos. En una situacin intermedia el gobierno local tiene autonoma para fijar las alcuotas sobre bases definidas por el gobierno central. El tipo de transferencias permite definir otra dimensin de la autonoma local. En los impuestos coparticipables el gobierno nacional fija las bases y las alcuotas de modo que no existe autonoma local. Pero los gobiernos locales pueden influir en algunos casos en el tamao de la transferencia, o sea, en el reparto de la recaudacin total; por ejemplo, si la transferencia es con contrapartida local y abierta en cuanto a monto (por cada peso gastado por el gobierno local, el gobierno nacional aporta x pesos). En otros casos los gobiernos locales no pueden influir en el monto a recibir, ya que ste est fijado por Ley, sea una suma fija o un porcentaje de la recaudacin de algn (algunos) impuesto(s). La decisin sobre cunto gastar y cmo gastar es la tercera dimensin de la autonoma local. En general, salvo en el caso de transferencias condicionadas a fines especficos, los gobiernos locales mantienen el poder de decisin sobre el gasto. La auto31 De acuerdo con Oates (1977a), la correspondencia fiscal perfecta resulta cuando la jurisdiccin que determina el nivel de provisin de un bien pblico incluye precisamente el conjunto de individuos que consumen y financian dicho bien. As, la forma ptima de federalismo para proveer un conjunto de n bienes pblicos locales contiene un nivel de gobierno para cada subconjunto de la poblacin total sobre el cual se define el consumo de cada bien. De este modo, en una situacin de first best en la que cada nivel de gobierno posee completo conocimiento de los gustos de sus ciudadanos y cuyo objetivo sea la maximizacin del bienestar, se proveer el nivel Pareto eficiente de cada bien pblico, financindolo con impuestos basados en el principio del beneficio. El cociente entre recursos propios de una cierta jurisdiccin y el nivel de gasto de la misma (correspondencia fiscal media) provee una medida del apartamiento para dicha jurisdiccin del principio de correspondencia perfecta.
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noma puede ser amplia (aquellas funciones que no se han reservado con exclusividad al gobierno central) o estar sujetas a restricciones de distinto tipo. La autonoma comprende el tipo de funciones que est a cargo del gobierno y la forma de llevarlas a cabo produccin pblica o contratacin con el sector privado, en forma gratuita o arancelada, con estndares mnimos, etc. Cada uno de estos modelos de autonoma tiene ventajas y desventajas. La autonoma local amplia es conveniente desde el punto de vista de la correspondencia fiscal, pero puede originar problemas de control macroeconmico, trabas al comercio interjurisdiccional y diferentes residuos fiscales para los habitantes de las diferentes regiones. Con centralizacin de impuestos y transferencias fijadas por Ley se pueden evitar estos problemas, pero aparecen los de correspondencia fiscal media imperfecta. Adicionalmente, si las transferencias se distribuyen con arreglos ad-hoc entre el gobierno nacional y los gobiernos locales, no slo la correspondencia media sino tambin la marginal puede desaparecer. La autonoma local restringida para enfrentar los problemas de control macroeconmico no soluciona, en general, el diferencial de residuos fiscales entre las regiones ricas y las pobres, lo que puede provocar migraciones ineficientes de personas y del capital. Finalmente, las transferencias condicionadas a fines especficos no respetan ninguna de las dimensiones de la autonoma local, excepto la meramente administrativa. El concepto de responsabilidad o rendicin de cuentas local (local accountability) es tambin central en el debate sobre descentralizacin. Hay varias formas de rendicin de cuentas local que son, en general, complementarias. La primera es la de correspondencia fiscal que se refiere a que los recursos necesarios para financiar los gastos determinados localmente estn a cargo del electorado local. Este financiamiento local le dara claridad al proceso presupuestario y la gente elegira paquetes fiscales de gastos conociendo los costos y pagando los precios y/o impuestos correspondientes. La idea es dotar a los gobiernos locales con potestades tributarias de modo de financiar sus presupuestos. En esta lnea se cuestionan las transferencias intergubernamentales ya que separan las decisiones de gastar de las de recaudar y esta separacin puede alentar conductas fiscales irresponsables. Sobre este punto debe distinguirse entre la correspondencia fiscal media y la marginal. En tanto la marginal es la econmicamente relevante con informacin completa (cuando el electorado local vota un peso ms de gasto debe pagar un peso ms de impuestos, o sea, el costo total en el margen), la magnitud media puede ser importante en tanto una gran separacin media puede originar el fenmeno de ilusin fiscal, an cuando exista perfecta correspondencia marginal. Una segunda forma de rendicin de cuentas local es la responsabilidad financiera que aparece cuando parte del financiamiento proviene de transferencias del gobierno central y se refiere a la responsabilidad de rendir cuentas ante el gobierno que otorga la transferencia. Esta rendicin comprende la demostracin de que la transferencia se utiliz para los fines que fue otorgada y en las condiciones pactadas contrapartida, estndares, etc. La tercera forma son las rendiciones de cuentas de gestin (o auditoras de gestin) que son complementarias de las anteriores y se refieren a la eficiencia de los gobiernos locales. Las auditorias de gestin procuran mejorar la efectividad de los gobiernos locales, minimizar costos y proveer la informacin agregada y desagregada que 49
posibilite la competencia por comparacin -qu bienes se proveen, con qu calidad, a qu costos, con qu efectividad, etc. Las tres formas de rendicin de cuentas son importantes y complementarias y el sistema federal debera contar con medidas adecuadas y al alcance de los ciudadanos para cada una de ellas. III.4.a - Medidas de autonoma local, responsabilidad local y descentralizacin32 Las medidas ms usuales de autonoma local son las siguientes: Recursos propios / gasto total (= recursos totales). Esta medida de autonoma es la de correspondencia fiscal media. Mide qu porcentaje del gasto local es pagado con impuestos decididos por la autoridad local, que asume de esa forma el costo poltico de recaudar. No tiene en cuenta que una parte del financiamiento va transferencias se recauda en la propia jurisdiccin (aunque el costo poltico lo asume el gobierno central). Tampoco tiene en cuenta las restricciones que sobre las bases imponibles y/o alcuotas puede imponer el gobierno central. (Recursos propios + transferencias no condicionadas) / gasto total. Esta medida refleja el poder de decisin en cuanto a gastos del gobierno local. Incremento en los recursos propios / incremento en el gasto en un periodo determinado. Refleja correspondencia fiscal marginal. Transferencias no condicionadas / transferencias totales. Refleja el poder de decisin en cuanto a gasto de las transferencias recibidas del gobierno central. Porcentaje de financiamiento local (con ahorro y endeudamiento) de la inversin local. Las medidas de descentralizacin fiscal ms usuales son: Recursos propios / recursos totales de todos los niveles de gobierno. Recursos propios / PBI. Gasto local (decisin) / gasto total de todos los niveles de gobierno. Gasto local (ejecucin) / gasto total de todos los niveles de gobierno. Gasto local / PBI. Los tipos de descentralizacin fiscal dependen de la autonoma local y de la rendicin de cuentas o responsabilidad fiscal local. Por ejemplo, el gobierno central puede otorgar una transferencia condicionada a fines especficos; si no se exige la rendicin de cuentas, la responsabilidad financiera del gobierno local no existe y es un tipo de descentralizacin distinta a la que resulta cuando hay responsabilidad financiera del gobierno local. Con transferencias de libre disponibilidad fijadas por Ley tambin puede o no haber obligacin de rendir cuentas (responsabilidad financiera) y el resultado son otra vez distintas variantes de la descentralizacin fiscal. En cualquiera de esos dos casos hay correspondencia fiscal marginal. Pero si el gobierno local puede conseguir aportes espe32
Ver cuantificaciones para la Argentina en el Anexo I.
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ciales para financiar gastos adicionales o dficits presupuestarios, no es fiscalmente responsable en el margen y es otro tipo de descentralizacin fiscal.
Figura 4 Descentralizacin, autonoma local y responsabilidad local
Descentralizacin
Autonoma local
Recusos propios
Bases y alcuotas Alcuotas
Responsabilidad local (local accountability )

Gastos
Amplia Restringida: (a) Total (slo administran); (b) Parcial (cumplen pautas) 1 - Correspondencia fiscal (media, marginal) 2 - Responsabilidad financiera por las transferencias del gobierno central (en caso de correspondencia media imperfecta) 3 - Rendicin de cuentas de gestin (facilita la competencia por comparacin al brindar informacin sobre cantidad, calidad y costos de los servicios)
Transferencias
Fijadas por el gobierno central Los gobiernos locales pueden influir en el monto
Autonoma sobre recursos propios, transferencias y gastos

Base imponible Recursos propios Autonoma local amplia Autonoma local restringida a la alcuota No autonoma local Transferencias Fijadas por Ley (suma fija o porcentajes de la recaudacin de impuestos) El monto depende del comportamiento de los gobiernos locales (p.ej. transferencias con contrapartida, abiertas en cuanto a monto) Condicionada a fines especficos Alcuotas Reparto Gastos
L N N N
L L N N
L L L L
N N
N N
N/L N
L N
III.5 - Asignacin de funciones fiscales y fuentes de financiamiento entre niveles de gobierno

El paso siguiente es estudiar en detalle los tres temas centrales de la teora econmica del federalismo fiscal (Figura 5). Como los bienes pblicos tienen distinta jerarqua territorial, un tema a estudiar es qu funciones debe cumplir cada nivel de gobierno. De esa divisin de funciones surge la estructura vertical del gasto pblico; o sea, cunto gasta el gobierno nacional, cunto los gobiernos provinciales y cunto los gobiernos municipales (seccin III.5.a). Una vez determinadas las funciones (y gastos) de cada nivel de gobierno aparece el problema de asignarle los recursos para financiarlos; esto es, la distribucin de poderes tributarios, qu impuestos recauda cada nivel de gobierno (seccin III.5.b). Si no existe correspondencia media perfecta como consecuencia de la distribucin de los gastos y de los impuestos, los supervits y dficits deben compensarse con transferencias intergubernamentales -en general, del gobierno nacional a los gobiernos provinciales y de stos a sus municipalidades (seccin III.5.c). Adems, como parte de los gastos que realiza cada nivel de gobierno son inversiones en bienes que prestan servicios por varios aos (escuelas, hospitales, pavimentos, etc.) es necesario 51
desde el punto de vista de la eficiencia econmica y de la equidad intergubernamental-, recurrir a la deuda pblica (seccin III.5.d).
Figura 5 Estructura vertical del sector pblico
Presupuesto de funcionamiento (ingresos y gastos corrientes)
Gastos
Gobiernos provinciales y municipales
Impuestos
Gobiernos provinciales y municipales Transferencias Gobierno Nacional
Gobierno Nacional Ahorro
Presupuesto de capital (inversiones y financiamiento)

Endeudamiento del sector pblico Ahorro
Inversiones del sector pblico
La teora tradicional del federalismo fiscal se ocupa de las cuestiones normativas vinculadas con los problemas planteados ms arriba. La teora positiva (seccin III.5.e) explora el comportamiento real de los gobiernos (lo que es versus lo que debera ser) cuando aparecen polticos y burcratas con sus propias funciones objetivo. III.5.a - La divisin de funciones fiscales entre niveles de gobierno Categoras de bienes pblicos La divisin de funciones fiscales entre niveles de gobierno es un tema central en la teora normativa del federalismo fiscal. La teora tradicional estudia esta cuestin separadamente de la forma de financiamiento.33 Los bienes pblicos puros -aquellos que no son rivales en el consumo y a los que no se puede aplicar el principio de exclusin, sea por razones tcnicas o econmicas- se diferencian por el mbito territorial en el que producen los beneficios. Algunos bienes, como la defensa nacional, las relaciones diplomticas con el resto del mundo y la estabili33
En la economa positiva, en cambio, cunto se gasta y en qu se gasta depende de la forma de financiamiento.
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dad macroeconmica, benefician a toda la comunidad. Otros -como el alumbrado pblico o una plaza pblica- tienen beneficios limitados a un barrio o una ciudad. El principio econmico es que los bienes pblicos locales deberan se provistos localmente ya que la cantidad eficiente variar entre jurisdicciones debido tanto a diferencias en las preferencias e ingresos como en los costos. Se puede concebir tericamente la existencia de un continuo de bienes pblicos que van desde los consumidos por un pequeo grupo hasta los consumidos por toda la comunidad. Si el grupo es pequeo es posible que los arreglos privados permitan alcanzar la solucin eficiente (consorcio de propietarios de un edificio, pileta de natacin de un club, etc.).34 A medida que el nmero de beneficiarios aumenta, la posibilidad de arreglos privados es menor. Aparecen entonces los gobiernos municipales, los provinciales y el gobierno nacional. Muchos de los bienes caen en una categora intermedia entre los privados puros y los pblicos puros. Son aquellos bienes mixtos en los que existe un componente privado y uno pblico. Un ejemplo es una vacuna: beneficia en forma directa al vacunado, pero tambin beneficia al resto de la comunidad al disminuir el riesgo de contagio. El efecto externalidad puede tener caracterstica local o nacional. Una campaa de vacunacin de animales domsticos tendr ms caractersticas locales que una campaa de vacunacin de personas contra enfermedades infecciosas. Es importante tambin distinguir entre bienes pblicos (puros o impuros, locales o nacionales) segn el consumo sea obligatorio o voluntario. Una plaza pblica o una pileta de natacin pblica es de uso voluntario; el servicio de recoleccin de residuos, en cambio, es obligatorio. Otra caracterstica a tener en cuenta es si la provisin pblica puede o no suplementarse con provisin privada o si la utilizacin es excluyente. En el primer caso se encuentra, entre otros, el servicio de seguridad policial: a la provisin pblica se le puede adicionar provisin privada va mayor proteccin de la vivienda, uso de agentes privados de seguridad y otros mecanismos de defensa personal. En otros casos la adicin privada no es posible por ejemplo, estabilidad macroeconmica, relaciones diplomticas, defensa nacionalo lo es slo a travs de bienes complementarios por ejemplo, un nio va a la escuela primaria pblica o a la privada, pero ambas admiten luego adicionar provisin privada a travs de educacin complementaria como clases de apoyo, estudio de idiomas, artes, etc. En todos los casos de provisin pblica hay que tener en cuenta que la produccin puede estar a cargo del estado o bien ser contratada con el sector privado. En la Figura 6 se presenta una clasificacin de los bienes econmicos que recoge las dimensiones antes analizadas.
34 La teora econmica denomina club a un grupo voluntario de individuos que obtiene beneficios mutuos de compartir los costos de produccin de algn bien, ciertas caractersticas intrnsecas de sus miembros, o el consumo de algn bien sujeto a exclusin. El tratamiento usual en la teora de clubes consiste en el anlisis de provisin de un bien pblico con caractersticas de rivalidad en un contexto en el que resulta posible la exclusin. A un bien con esas caractersticas se lo conoce usualmente con el nombre de bien de club. El artculo pionero en esta literatura es Buchanan (1965). Ver Cornes y Sandler (1996) para un resumen del desarrollo de la literatura posterior.
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Figura 6 Categora de bienes pblicos

Caracterstica
Uso exhaustivo Si Bienes econmicos
Distincin
No Bienes pblicos Tcnica
Bienes privados
Posibilidad de exclusin Obligatoriedad del consumo Jurisdiccin

(L= Local, F= Federal)
Si
No
Institucional y tcnica No Institucional y tcnica F Tcnica
Si
No
Si
Luz de la calle
Pileta de natacin Educacin pblica obligatoria
Proteccin policial
Descontaminacin de una ro
Televisin por cable
Defensa nacional
Radio nacional
Fuente: Laffont (1996)
Extensiones Posibilidad de complementacin privada Posibilidad de sustitucin privada Si Si Si No Si

No No No
No
Si
Si
No
No
No
No
No
La teora tradicional reserva un rol para cada nivel de gobierno en la provisin de bienes, segn su jerarqua territorial. En cambio, asigna con exclusividad al gobierno nacional las funciones de estabilizacin econmica y la de distribucin del ingreso. Varios desarrollos tericos presentan argumentos a favor de la participacin de los gobiernos locales tanto en las cuestiones macroeconmicas como en las relativas a distribucin del ingreso. Los hechos muestran activa participacin local en estas cuestiones. Condiciones de provisin eficiente de los bienes pblicos locales y tamao eficiente de la jurisdiccin En la Tabla 21 se presentan las condiciones de eficiencia para la provisin de bienes pblicos locales, para la distribucin eficiente de la poblacin entre regiones y para el tamao eficiente de la poblacin total.
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Tabla 21 - Provisin ptima del bien pblico local y tamao de la poblacin

Canasta ptima Distribucin ptima de la poblacin entre regiones Tamao ptimo de la poblacin total Poblacin total del pas dada Poblacin de tamao dado en la regin
Bien pblico nacional I Una regin. Bien pblico local puro II - Una regin
II.1 - Bien pblico local congestionable II.2 - Bien pblico local puro y existencia de un factor fijo III Dos regiones. Bien pblico local puro
TMS = TMT
L. UG = pg UC
L. L.
UG = ( L). p g UC UG = pg UC
= p g1 1 = pg2 2
= p g1 1 = pg 2 2
= 1 F(L,S) - f L L = pg.G
UG L1 . U C UG L2 . U C
(fL1-c1)+(fL2-c2) = 0
Poblacin total de tamao dado
IV - Dos regiones. Bien pblico local puro
UG L1 . U C UG L2 . U C
(f L1-c1) = 0 (fL1-c1)+(fL2-c2) = 0 (f L2-c2) = 0
TMS (= UG/UC) es la tasa marginal de sustitucin entre bienes en el consumo; TMT es tasa marginal de transformacin; pg es el precio de una unidad del bien pblico local; L es el tamao de la poblacin; (L) es un parmetro de costos de congestin, con (d/dL)>0; es la elasticidad poblacin de los costos de congestin; F(L,S) es la funcin de produccin, donde S es un factor fijo; fL es la productividad marginal del trabajo; G es la cantidad del bien pblico local; c es el consumo per cpita del bien privado. Para detalles y obtencin de las frmulas, ver Porto (2002a).
La condicin de canasta ptima implica siempre la igualacin de la sumatoria de las tasas marginales de sustitucin en el consumo (TMS=L(UG/UC), si todos los habitantes tienen la misma funcin de utilidad) con la tasa marginal de transformacin relevante (TMT=pg si no hay congestin; TMT = (L).pg si hay congestin; (d /dL)>0). En el modelo II, si el bien es congestionable, la poblacin de tamao ptimo es aquella para la que la elasticidad de congestin es unitaria. Si el bien es puro y el lmite viene dado por la existencia de un factor fijo, la poblacin ptima es la que maximiza el consumo per cpita del bien privado. Esto ocurre cuando el gasto pblico es igual a la renta de la tierra. En el modelo III la distribucin ptima de una poblacin de tamao dado requiere la igualacin del impuesto per cpita pagado por los trabajadores en cada regin. En el modelo IV se agrega la condicin de poblacin total de tamao ptimo, que es aquella para la que el impuesto pagado por cada trabajador es cero. Todo el bien pblico es financiado con renta de la tierra (como en II). La condicin de eficiencia se define en la misma forma para el bien pblico nacional y para los bienes pblicos locales (igualdad de la suma de las TMS y la TMT). En el caso de un bien pblico nacional se suma sobre todos los habitantes del pas, mientras que en el caso del bien pblico local la misma se realiza sobre la poblacin de la regin. La existencia de polticas redistributivas y macroeconmicas con efectos te55
rritoriales limitados al mbito local es lo que da fundamento a la participacin de los gobiernos locales en esas polticas. III.5.b - Asignacin de recursos tributarios La teora normativa de los impuestos brinda un conjunto de principios generales para la asignacin de tributos a los distintos niveles de gobierno. Desde el punto de vista del impacto sobre la eficiencia en la asignacin de los recursos, lo fundamental es la movilidad o no de las bases imponibles; desde el punto de vista del impacto sobre la distribucin del ingreso, lo fundamental es la aplicacin del principio del beneficio o del principio de la capacidad de pago. El principio general consiste en que, teniendo en cuenta que la movilidad es mayor a nivel local que a nivel nacional, los tributos sobre bases mviles deben recaudarse a nivel nacional y aquellos sobre bases no mviles a nivel local. Ese principio general se modifica segn los tributos se diseen en base al principio del beneficio o de la capacidad de pago. Los gobiernos locales pueden aplicar impuestos sobre bases mviles si responden al principio del beneficio. En cambio el gobierno nacional tiene mayor posibilidad de aplicar tributos sobre bases mviles, aunque stas se diseen segn el principio de la capacidad de pago. An as, el gobierno nacional est limitado por la movilidad internacional de las bases imponibles. La Tabla 22 resume los principios generales.
Tabla 22 Principios de la tributacin local
Criterio
Eficiencia econmica Aplicacin del principio del beneficio Aplicacin del principio de la capacidad de pago
Bases tributarias Mviles No mviles

Gobierno nacional Gobierno nacional / Gobierno local Gobierno nacional Gobierno local Gobierno local Gobierno local
Recursos naturales
Gobierno nacional Gobierno nacional
Distribucin del ingreso
En todos los pases del mundo, pese a estos principios tericos generales, los gobiernos locales aplican impuestos que se apartan del principio del beneficio. En este caso los impuestos basados en la capacidad de pago deberan disearse en base al principio de residencia, para evitar la exportacin de impuestos. Sin embargo, el principio de residencia puede originar problemas desde el punto de vista de la localizacin eficiente.35 Estos principios brindan una gua general para el diseo del sistema tributario. A esos principios generales es conveniente agregar un conjunto de criterios para un buen sistema tributario local (Zimmerman, 1992). Un primer criterio se relaciona con la perspectiva nacional, mientras que los otros dos se refieren a caractersticas particulares de los gobiernos locales. Dichos criterios son los siguientes:
Esto ocurrir excepto que se aplique el principio de residencia y que el impuesto por trabajador sea el mismo en las dos regiones. Excepto en el caso en que la poblacin total sea la ptima, se requerirn transferencias interregionales de recursos. Para un anlisis detallado de la imposicin sobre los recursos naturales ver en Anexo II.
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1. Criterios para el sistema tributario local desde la perspectiva nacional. La idea es que es necesario que un sistema tributario global sea coherente y que los sistemas locales se adapten a dicho objetivo, an cuando esto implique diferencias desde otros ngulos (por ejemplo: nivel recaudatorio, libertad tributaria, etc.). El sistema local debe juzgarse en base a los objetivos nacionales de eficiencia, equidad y estabilidad. 2. Criterios especficos para impuesto locales: Referido a relaciones verticales con el gobierno nacional: Pequeas fluctuaciones en el ciclo. Crecimiento de la recaudacin en proporcin al crecimiento de la economa local. Recaudacin sobre bases tributarias locales. Impuestos visibles que contemplen los intereses de los distintos grupos, familias y empresas. Referido a relaciones horizontales: Distribucin del potencial tributario segn las necesidades locales. Flexibilidad de las alcuotas locales. III.5.c - Transferencias intergubernamentales36 Justificacin Las transferencias intergubernamentales son una caracterstica de los gobiernos organizados en forma federal (o sea, con mltiples niveles). En los casos en los que no existe correspondencia media perfecta entre la asignacin de funciones (gastos) y la de impuestos, habr niveles de gobierno superavitarios (usualmente el gobierno nacional) y otros deficitarios (los gobiernos locales), an cuando el sector pblico global est en equilibrio. En la organizacin federal del gobierno, utilizando transferencias intergubernamentales, hay un grado adicional de libertad: las funciones (gastos) y los impuestos se distribuyen segn lo requerido para la eficiencia econmica, sin necesidad de tener que balancear los ingresos y gastos de cada nivel. En general, los gobiernos locales tienen jurisdiccin no slo sobre grupos de personas con preferencias distintas (a partir de esas diferencias surgen las ventajas de la organizacin federal) sino tambin sobre territorios con distintas bases imponibles y distintos costos de provisin de los servicios pblicos. Existen regiones ricas y pobres, con costos de provisin relativamente altos o bajos. Estos dos hechos (desequilibrios territoriales y costos diferenciales) pueden originar migraciones ineficientes (inducidas fiscalmente) si es que no se corrigen (va transferencias intergubernamentales) de modo de igualar los residuos fiscales originados en los gobiernos locales a lo largo de la federacin. Adems de este argumento de eficiencia econmica para la igualacin de residuos fiscales, existen las clusulas constitucionales y/o legales que establecen el
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Para ms detalle sobre el fundamento de las transferencias intergubernamentales por razones de eficiencia y equidad, ver el Captulo IV.
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principio de igualdad de oportunidades o igualdad de provisin de ciertos bienes pblicos locales. Por estas dos razones, las transferencias intergubernamentales tienen tambin la finalidad de compensar desequilibrios fiscales horizontales (entre gobiernos locales), adems de las mencionadas ms arriba de compensar el desequilibrio vertical (entre niveles de gobierno). Una tercera justificacin para la existencia de transferencias intergubernamentales basadas en consideraciones de eficiencia econmica es la existencia de derrames territoriales (spillovers). Un bien provisto por un gobierno local puede beneficiar no slo a sus habitantes sino tambin a las jurisdicciones vecinas. Aquel gobierno debe ser compensado por esas externalidades, ya que de otro modo producir una cantidad inferior a la ptima. Las compensaciones del desequilibrio vertical, de los desequilibrios horizontales y de las externalidades (spillovers) constituyen el fundamento de las transferencias intergubernamentales. Tipos de transferencias El diseo de las transferencias depende del objetivo que se persiga. Si compensan un desequilibrio vertical, se debera devolver una transferencia no condicionada. Si se trata de compensar desequilibrios horizontales, lo apropiado son las transferencias no condicionadas. Si se trata de igualar oportunidades en cuanto a un bien pblico (o una canasta), debera condicionarse a ese tipo de gasto. Si compensan una externalidad, debera condicionarse al gasto en el bien que la origina. Sean condicionadas o no, lo usual es recurrir a frmulas en las que se incluyan las variables a considerar y las ponderaciones que se darn a cada variable. Por ejemplo, si la transferencia es no condicionada y se aplica el criterio devolutivo, se la puede asignar a cada gobierno local segn la recaudacin de los impuestos en su jurisdiccin (o utilizar algn "proxy" como el PBI geogrfico, el valor de produccin de los sectores gravados, etc.). Si la transferencia es compensatoria de la debilidad de la base tributaria de una regin, se puede construir un indicador en base a la inversa del PBI per cpita, la inversa del nivel de desarrollo, la brecha de desarrollo, etc. Si la diferencia entre regiones no es de capacidad fiscal como antes, sino de necesidad fiscal se utilizarn indicadores como superficie, dispersin de la poblacin, nmero de hogares con NBI, etc. Si se trata de compensar derrames entre jurisdicciones, se otorgarn para gastos en el bien que genere la externalidad y probablemente atadas a lo que la jurisdiccin gasta en ese bien. III.5.d - Endeudamiento provincial37 El problema del endeudamiento local La preocupacin por los dficits de los gobiernos provinciales y por el efecto que podran tener sobre la capacidad del gobierno nacional de ejercer una poltica anticclica efectiva ha llevado a proponer el establecimiento de estrictos lmites (o la eventual prohibicin) a la capacidad de endeudamiento de los gobiernos subnacionales. Si bien tal preocupacin es legtima y la conducta de algunos gobiernos provinciales en el pasado amerita tal determinacin- convendra revisar los argumentos que estn detrs
37
Esta seccin se desarrolla en base al Cuaderno de Economa N15 (1996) y Sanguinetti y Porto (1996).
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de este tipo de recomendaciones con el fin de discernir con claridad su validez. Como se argumenta ms abajo, en el caso general esta poltica sera innecesaria y perjudicial atentando contra la eficiente asignacin de recursos a nivel provincial- si el funcionamiento del federalismo fiscal implica un rgimen de transferencias intergubernamentales con criterios preestablecidos, transparentes y sin posibilidad de ser afectados por decisiones discrecionales tanto de las provincias como del gobierno central. El endeudamiento local y los dficits provinciales38 Respecto de las preocupaciones por los dficits de los gobiernos provinciales, la restriccin ms importante para lograr que los gobiernos locales no se endeuden en forma irresponsable es eliminar la posibilidad de que existan salvatajes (bailout) por parte de las autoridades nacionales a aquellas jurisdicciones que, por mal manejo financiero, enfrenten problemas de solvencia.39 Esta condicin de no salvataje implcita en un buen diseo del mecanismo de transferencias intergubernamentales- se reflejar en los mercados de deuda provincial, permitiendo a aquellos gobiernos responsables emitir bonos a un precio razonable y haciendo desaparecer los mercados de deuda para aquellos otros de reconocida insolvencia. En este sentido, el funcionamiento de estos mercados de deuda provincial puede verse facilitado si dichos ttulos, tal como en el caso de deuda privada, estn sujetos a calificaciones de riesgo hechas por instituciones independientes. En tal caso, la posibilidad de endeudarse por parte de un gobierno provincial estar ligada a la evaluacin sobre la capacidad de repago futura que realice dicha institucin. El endeudamiento local y las polticas centrales En relacin al segundo punto, las polticas de endeudamiento provincial no tendran por qu interferir con una poltica de endeudamiento (dficit) nacional tendiente a moderar el ciclo econmico. Las provincias y municipios emiten deuda fundamentalmente para distribuir en el tiempo los costos impositivos que resultan de financiar gastos que se consideran no recurrentes y que benefician a ms de una generacin de ciudadanos tal es el caso de la inversin pblica en escuelas, hospitales, caminos, etc.. Es de presumir que las demandas de inversin pblica que enfrentan las distintas provincias no sean coincidentes, por lo cual no tendran que estar asociadas unas con otras. Esto es, los picos de inversin-endeudamiento local no tendran por qu darse al mismo tiempo en todas las provincias. De esta forma, el efecto macroeconmico de dicho endeudamiento local con motivo de financiar inversiones no sera significativo. En tales circunstancias, el gobierno nacional podra tener una poltica de endeudamiento pblico no slo para financiar su propio gasto de inversin, sino tambin con el fin de contrarrestar el ciclo econmico. Esta ltima poltica intentara contrarrestar la accin de un shock que sea comn a todo el territorio. El endeudamiento local fruto de necesidades de inversin responde a shocks locales y tiene un efecto macroeconmico (y microeconmico) localizado que, por lo tanto, no tendra mayor interferencia con la accin estabilizadora de las autoridades nacionales.
Ver cuantificaciones para Argentina en el Anexo III. La eliminacin de los salvatajes debe ser simtrica. Es decir, ni la Nacin debe otorgar salvatajes a las provincias, ni las provincias hacer lo propio con la Nacin. El salvataje, que se ha publicitado mirando slo los salvatajes nacionales es, en el caso argentino, simtrico (Porto, 2002b).
39 38
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Se ha argumentado que el endeudamiento provincial podra generar una externalidad negativa si al endeudarse se produce un aumento en la tasa de inters para toda la deuda emitida tanto por otros niveles de gobierno como por el sector privado. Esto ocurre porque el pas no enfrentara una prima de riesgo constante, sino creciente con el stock de deuda total. Si bien este argumento es atendible, no genera ninguna recomendacin de poltica a favor de restricciones al endeudamiento provincial per se. En todo caso, la necesidad de que todos los potenciales emisores de deuda internalicen el costo mencionado puede justificar ciertas restricciones al endeudamiento tales como impuestos, lmite a la entrada de capitales de corto plazo, etc. Sin embargo, estas restricciones seran globales y se aplicaran an para el caso de la deuda contrada por el gobierno nacional. Deuda y eficiencia asignativa Imponer lmites o prohibiciones para el endeudamiento provincial puede implicar severos costos en trminos de eficiencia econmica. El siguiente anlisis ilustra este aspecto microeconmico del problema. Supngase que un gobierno local (provincial o municipal) tiene un stock dado de capital (K0) que utiliza, junto con el insumo variable trabajo (L), para producir un servicio pblico (Q); la funcin de produccin que se supone tiene las propiedades usuales- es Q = f(L,K0) La situacin se representa en la Figura 7. Dados los precios de los servicios del trabajo y del capital (PL/PK), la combinacin de factores de costo mnimo, para el nivel de produccin Q0, se alcanza en el punto A. Supngase ahora que la provincia no tiene acceso al endeudamiento y que la demanda de Q es creciente (ya sea porque crece la poblacin y/o el ingreso, etc.). En esa situacin pueden presentarse dos alternativas. Una es que la provincia deba expandir la cantidad del bien con K=K0; por ejemplo, si Q crece de Q0 a Q1, se ubicara en C, con un nivel de costos superiores al que resultara de la combinacin eficiente de factores en B (la diferencia de costos resultante es la que surge de la diferencia entre el isocosto que pasa por C versus el que pasa por B).
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Figura 7 - Incremento de la demanda de un servicio pblico Combinacin de factores para su produccin

K
K0
C Q0
Q1
(P L /P K )
La otra alternativa es que la provincia seleccione la combinacin eficiente de factores (punto B en la Figura 7). Supngase que la funcin de produccin es de rendimientos constantes a escala de modo tal que los costos medios y marginales de largo plazo son constantes.
Figura 8 - Incremento de la produccin del servicio pblico con prohibicin de endeudamiento
Cme Cma P Pi Cme = Cma
F D1 D0 Q0 Qi Q1 Q
En la Figura 8, al desplazarse la demanda de Q de D0 a D1, el producto aumenta de Q0 a Q1. Pero como la provincia no tiene acceso al endeudamiento, debe cargar a los usuarios el costo financiero total de la inversin (o sea, financiarlo con ahorro corriente). La curva de requerimiento financiero total FF, es la suma de los costos econmicos (Cme = Cma) ms la cantidad necesaria para pagar toda la inversin. En el mejor de los casos, de la interseccin de FF y D1 surgir un precio mayor (Pi) al econmicamente eficiente (Cma) y una cantidad menor (Qi). La prohibicin de endeudamiento lleva entonces a la utilizacin de tcnicas de produccin ineficientes (que implican no minimizar los costos de produccin) y/o a cantidades y precios ineficientes de los bienes pblicos provinciales y municipales. 61
Poltica de endeudamiento local Posibilitar el endeudamiento provincial y municipal para financiar inversiones tiene un slido fundamento econmico. La conducta del gobierno nacional debera ser la de no permitir que las provincias se endeuden en forma irresponsable; para ello bastara con eliminar la posibilidad de salvatajes. La provincia, enfrentada a una restriccin financiera fuerte, tendr incentivos para seleccionar el mix ptimo de financiamiento. Si el endeudamiento genera una externalidad negativa, las restricciones deberan ser globales y aplicarse tanto al sector pblico de todos los niveles de gobierno- como al sector privado. III.5.e - Teora normativa y positiva Diseo de las transferencias La correspondencia entre los principios tericos para el diseo del rgimen de transferencias intergubernamentales y el diseo real ha sido analizada empricamente para distintos pases. Una conclusin importante de estos estudios ha sido la de encontrar un bajo poder explicativo de las variables econmicas y un poder explicativo mayor de las variables polticas (distribucin del poder poltico en el Congreso, reglas que rigen el funcionamiento del Congreso, color poltico del gobierno local comparado con el nacional, etc.). Este hallazgo es importante porque revela que hay diferencias entre los principios de la economa y las prescripciones constitucionales y legales, por un lado, y la instrumentacin en la prctica de los regmenes de transferencias, por otro lado.40 Respuesta de los gobiernos locales41 Un segundo punto vinculado con los regmenes de transferencias intergubernamentales es el de cmo reaccionan los gobiernos receptores. En teora, una transferencia no condicionada debera tener el mismo efecto que un incremento del ingreso (PBI) de la comunidad (teorema de la equivalencia de Bradford y Oates (1971)). Una transferencia condicionada del mismo monto debera tener un mayor impacto sobre el gasto pblico local, ya que existira no slo un efecto ingreso sino tambin un efecto sustitucin. El funcionamiento real de las transferencias no permite aceptar ninguna de las dos hiptesis anteriores. En particular, es preocupante la anomala bautizada como flypaper effect, que consiste en que los gobiernos gastan ms si reciben una transferencia del nivel superior de gobierno, que si lo que aumenta es el nivel de ingreso de la comunidad. Esta anomala significa que los representantes de la comunidad no cumplen con los deseos de los ciudadanos, al menos en materia presupuestaria. El flypaper effect se presenta como una evidencia de comportamientos leviatnicos en el sector pblico local. Para corregir esos comportamientos se han propuesto medidas que no son siempre consistentes con el diagnstico.
40 Para la Argentina ver Porto y Sanguinetti (2001). Ver tambin Alperovich (1984), Atlas et.al. (1995), Bennett y Mayberry (1979), Grossman (1994), Holcombe y Zardkoohi (1981), Inman (1988), Pereyra (1996), Raimondo (1983), Rozevitch y Weiss (1993) y Sanguinetti (1993). 41 Ver, entre otros, Hines y Thaler (1995), Oates (1991, 1994, 1999), Quigley y Smolensky (1991) y Porto (2002a).
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Las transferencias y la cuestin macroeconmica El nuevo contexto institucional ha ubicado a los problemas macroeconmicos en un primer nivel en la decisin de polticas pblicas. Se ha acentuado en muchos autores y en hacedores de polticas la idea de que la cuestin macroeconmica es una funcin exclusiva del gobierno central. El rgimen de transferencias intergubernamentales y el uso de la deuda pblica por los gobiernos locales deberan estar subordinados, segn esta lnea de razonamiento, a la poltica macroeconmica nacional. Las transferencias deberan servir a la funcin de impedir el crecimiento a largo plazo del gobierno local y a evitar su fluctuacin procclica. El argumento suele presentarse otorgando al gobierno nacional la funcin de asegurador ex-ante de los gobiernos locales. Los gobiernos locales dependen de un flujo constante de recursos a lo largo del ciclo, con el que suavizan el consumo en el tiempo, lo que -asumida la concavidad de la funcin de utilidad (aversin al riesgo)- le incrementara el valor esperado del consumo intertemporal. El gobierno nacional ampliara su rol de asegurador tomando prstamos en el mercado internacional en la fase decreciente del ciclo y cancelando deuda en las fases de recuperacin y expansin. Tambin en este caso, si se contrasta el funcionamiento terico del rol del gobierno nacional como asegurador con su comportamiento en la realidad, aparecen claras discrepancias. En la recesin y expansin, cuando el gobierno nacional debe ahorrar o cancelar deudas contradas en la depresin, en realidad gasta todos los incrementos de recaudacin y probablemente se siga endeudando para incrementar su propio gasto. Planificador central versus regla fija Como por un lado, la respuesta de los gobiernos locales a las transferencias intergubernamentales se aparta de lo esperado segn la teora normativa, encontrndose conductas leviatnicas; y, por otro lado, debido a cuestiones macroeconmicas sera necesario controlar centralmente la poltica fiscal, se ha sugerido la necesidad de otorgar ms facultades al planificador central. Esas facultades se refieren a la poltica fiscal en general y a los regmenes de transferencias intergubernamentales en particular. Frente a esta situacin, la primera reflexin que surge es que nada garantiza que el planificador central no se comporte tambin en forma leviatnica. Para controlar su conducta se propone recurrir a Leyes de solvencia fiscal o convertibilidad fiscal que pongan lmites al nivel de alguna(s) variable(s) clave(s), por ejemplo, el dficit fiscal. Frente a los comportamientos leviatnicos de los gobiernos locales (la evidencia ms importante es el flypaper effect) y del gobierno central (las evidencias ms importantes surgen, por un lado, de la diferencia entre el diseo de las transferencias siguiendo los criterios de la teora normativa del federalismo fiscal y el diseo real; por otro lado, de la diferencia entre su rol terico de asegurador de fluctuaciones cclicas y su comportamiento real en el ciclo) no parece haber una mejor solucin para el rgimen de transferencias que reglas "estables, transparentes, no arbitrarias, universales y no negociables. Deben evitar incentivos desestabilizadores y no deben infringir el principio de responsabilidad" (Spahn, 1997). Dado un rgimen de transferencias con esas caractersticas, los gobiernos locales deberan tener la ms amplia libertad para decidir sus polticas y dar cuenta de ellas a sus ciudadanos-votantes. 63
III.6 - Interdependencias42
Una cuestin que resulta clara de la Figura 5 es que los problemas de la estructura vertical del sector pblico no pueden abordarse separadamente. Una modificacin impacta de un modo u otro sobre todo el funcionamiento del sistema. Medidas aisladas terminan provocando efectos no deseados que requerirn luego otras soluciones (estas otras soluciones pueden ser la reversin de la medida, su no cumplimiento, etc.). Por ejemplo, si el gobierno nacional transfiere un gasto a las provincias, entonces o bien les incrementa las transferencias intergubernamentales o les transfiere poderes tributarios. Puede argumentarse que los costos por la provisin a cargo de las provincias sern menores, en cuyo caso habr una reduccin del gasto asociada con la descentralizacin. Si estos tres mecanismos no operan u operan imperfectamente, las vas de ajuste posibles son la baja calidad del servicio o que el servicio directamente no se preste. Un fenmeno similar ocurre cuando por razones de eficiencia econmica (entre otros), se limita el poder tributario de los gobiernos locales. En este caso se compensa con mayores transferencias intergubernamentales, o con crecimiento de la recaudacin local (combatiendo evasin tributaria, etc.) o se disminuye el gasto local (que puede ser por mejora en la eficiencia, pero tambin por disminucin de la cantidad y/o calidad de los servicios). Se debe tener en cuenta que la dimensin temporal es relevante. Por ejemplo, la transferencia de un gasto de la Nacin a la provincia tiene un impacto presupuestario inmediato; las posibles reducciones de costos debidas a la transferencia slo se producirn en plazos medianos o largos. Similarmente, la limitacin del poder tributario de los gobiernos locales tiene un impacto inmediato en la recaudacin que slo podr compensarse en el mediano y largo plazo con menor evasin. Otra cuestin importante que surge de la Figura 5 es que, en la medida en que parte de las inversiones del sector pblico las realicen los gobiernos locales, es deseable que las financien con deuda pblica. El intento de financiarlas con ahorro corriente originar, por un lado, un nivel de inversin menor que el eficiente y, por otro lado, inequidad intergeneracional (ya que, por ejemplo, una esFigura 9 - Externalidades fiscales interjurisdiccionales en la imposicin cuela ser pagada por los contribuyentes de hoy, pero ser P utilizada por muchos aos). Un problema similar se presenta cuando un nivel de E gobierno, por ejemplo el goK D C'+tp+tno bierno nacional, decide unilaH L F C'+tp C teralmente incrementar la alI G M B C' cuota de un impuesto cuya base imponible es compartida con los otros niveles. Supnq 0 A' A gase para simplificar que se trata de la imposicin sobre un bien y que existen un precio sin impuestos constante (igual al costo marginal), un
N J C'+tp+tn1
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Ver Dahlby (1996) y Porto (2002a).
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impuesto provincial con alcuota tp y un impuesto nacional con una alcuota fijada inicialmente en tno (Figura 9). La cantidad vendida es OA, el precio con impuestos es OD, la recaudacin provincial es BCFG y la recaudacin nacional es CDEF. Si la Nacin aumenta la alcuota a tn1 su recaudacin pasa a CNJL. La recaudacin provincial disminuye a BCLM. La recaudacin total aumenta si la elasticidad-precio de la demanda es menor que la unidad. En todos los casos la recaudacin provincial disminuye y nuevamente debern operar algunos de los mecanismos de ajuste antes mencionados.43
III.7 - Expandiendo el nivel de anlisis

Llegado a este punto parece til y necesario expandir el nivel de anlisis. Desarrollos recientes (Inman y Rubinfeld, 1997a) sostienen que el federalismo debe juzgarse considerando no slo la dimensin de la eficiencia, sino tambin la de la participacin poltica y la de la proteccin de la libertad. La pregunta que surge es qu instituciones del federalismo ayudan al logro de estos tres objetivos. La respuesta es que hay tres tipos de federalismo que difieren, fundamentalmente, en la participacin de los gobiernos locales en el gobierno central. El denominado federalismo econmico es un modelo centralista en el que un planificador central toma con exclusividad la decisin sobre las funciones centralizadas. Entre stas se encuentran las transferencias intergubernamentales. La confianza en el planificador se ha debilitado desde el punto de vista econmico, debido a los comportamientos leviatnicos ms arriba mencionados. Adems, es un modelo que desalienta la participacin poltica y desplaza las virtudes cvicas (Frey, 1997). Tambin se considera que un planificador central fuerte constituye un peligro para los derechos de propiedad de las personas.44 En el otro extremo, el modelo totalmente descentralizado, al requerir unanimidad de los gobiernos locales, elimina la posibilidad de algunas polticas (redistributivas) y genera fallas o fracasos de coordinacin en otras (por ejemplo, macroeconmicas). El federalismo democrtico, en el que las decisiones del gobierno central se toman por mayora de los representantes de los gobiernos locales, se visualiza como el sistema (tambin imperfecto) ms compatible con las tres dimensiones del federalismo.45 El federalismo argentino se ha ido apartando del federalismo democrtico y han quedado pobremente definidas las funciones de cada nivel con un gobierno central que interfiere en las polticas locales, gobiernos locales que interfieren en las polticas nacionales y pobre coordinacin interjurisdiccional. La idea prevaleciente en la mayora de las propuestas de reordenamiento institucional del federalismo argentino postula, de una u
Adems de la variacin de la recaudacin es interesante observar que el crecimiento de la alcuota provoca una prdida de eficiencia (carga excedente) que es mayor que el tringulo de Harberger. Ahora la prdida es el trapezoide MJEG. 44 Una variante cercana es el Federalismo Coercitivo de la Argentina. Ver Captulo IX. 45 En teora el grado de descentralizacin resulta de la igualacin de los beneficios y costos marginales. El beneficio total es creciente con la descentralizacin ya que a mayor descentralizacin mejor representacin de las preferencias. El beneficio ser tanto mayor cuanto mayor la diversidad de preferencias. El beneficio total aumenta (la funcin se desplaza) por la mayor participacin poltica y proteccin de las libertades que posibilita la descentralizacin. Por otro lado los costos totales aumentan al aumentar la descentralizacin ya que se supone que provoca un tamao mayor del presupuesto. Obsrvese que al agregar las dimensiones participacin poltica y proteccin de la libertad, el grado ptimo de descentralizacin aumenta.
43
65
otra forma, el modelo de federalismo econmico con el Organismo Fiscal Federal establecido por la Constitucin Nacional de 1994- ejerciendo el rol de planificador central.
66
CAPTULO IV FUNDAMENTOS TERICOS PARA LA CENTRALIZACIN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS
IV - Fundamentos tericos para la centralizacin tributaria y las transferencias intergubernamentales
Alberto Porto
46
as transferencias intergubernamentales juegan un papel central en la organizacin federal de gobierno. Varios argumentos tericos justifican su existencia, tanto por razones de eficiencia econmica como de equidad distributiva. El objetivo de este captulo es presentar una revisin de esos argumentos.
IV.1 - Subaditividad de la funcin de costos de recaudacin

La subaditividad significa que un solo organismo recaudador es la forma de mnimo costo de obtener un nivel dado de recaudacin. Esta puede surgir, entre otras razones, por la existencia de costos fijos, de rendimientos crecientes para los factores variables y/o de economas de diversificacin (economies of scope). Adems de los menores costos para el gobierno, tambin existirn economas para los contribuyentes, los cuales deberan presentar declaraciones de impuestos y efectuar pagos a un solo organismo. La subaditividad brinda un primer argumento para centralizar la recaudacin y coparticipar el producido. En este caso, las transferencias a los niveles inferiores de gobierno deberan ser de libre disponibilidad (no condicionadas) y efectuarse en base al criterio devolutivo (cada jurisdiccin recibe lo recaudado en la misma).
IV.2 - Minimizacin de la carga excedente de la recaudacin

Suponiendo una regin en la que se gravan n bienes (i = 1, n), que se producen con costos marginales constantes (ci) y estn sujetos a impuestos especficos (ti) de modo de obtener un nivel objetivo de recaudacin (Ro), la regla de Ramsey que surge implicar tasas impositivas tales que el costo marginal social de los fondos pblicos sea el mismo para todos los bienes. Esto es 47
1 = 1 i i
i = 1,... n
Se agradecen los comentarios de Diego Fernndez Felices y Horacio L. P. Piffano. Se supone, a fines de simplificar el anlisis, la inexistencia de efectos ingreso y de efectos precio cruzados. Las expresiones resultantes de levantar estos supuestos, si bien ms complejas, implican similares interpretaciones en cuanto a la igualacin de costos marginales sociales de fondos pblicos en todos los mrgenes.
47
46
67
donde es el costo marginal de la recaudacin en trminos de utilidad social, es la utilidad marginal privada del ingreso, i es la alcuota como porcentaje del precio final del bien y i es la elasticidad-precio de la demanda. Si se considera una regin o pas con M jurisdicciones (m = 1, M) y el sistema tributario est descentralizado, la regla anterior se cumplir dentro de cada regin, o sea
m 1 = 1 imim
i = 1,... n
m = 1, M
con igual en todas las regiones. Si el sistema tributario fuera centralizado, la condicin para minimizar la carga excedente de los impuestos sera
1 1 1 = = = 1 i1 i1 1 i 2 i 2 1 iM iM
i = 1,... n
La Figura 10 representa la situacin anterior para el caso especial de M=2.

Figura 10 - Minimizacin de la carga excedente de la recaudacin Sistema tributario centralizado y descentralizado
/ 1 2
1 / / 2 /
R0
La minimizacin de la carga excedente a nivel de todo el pas requiere recaudar OB en la regin 2 y OA en la regin 1 y que R0B = AR0 se transfiera como suma fija de 2 a 1. Con un sistema descentralizado cada regin recauda R0 con un costo marginal social igual a 1/ en 1 y 2/ en 2 suponiendo que es la misma en las dos regiones (Gordon, 1983; Dahlby y Wilson, 1994; Porto, 2002a).48
Porto (2002a) analiza la extensin del modelo correspondiente al caso en que los ingresos de las personas difieren entre regiones, pero son iguales dentro de cada regin. En este caso las consideraciones distributivas harn que, an bajo igualdad de elasticidad-precio de demanda entre regiones, resulte ptimo diferenciar las alcuotas impositivas.
48
68
IV.3 - Competencia tributaria entre jurisdicciones locales

La competencia tributaria interjurisdiccional puede originar una ineficiente provisin de bienes pblicos locales (Break, 1967). La competencia llevara a cada jurisdiccin a disminuir sus impuestos para atraer capital a su jurisdiccin, al reconocer que sus niveles de ingresos y gastos influyen en las decisiones de localizacin de las firmas. Si todas las jurisdicciones reaccionaran en la misma forma, el resultado final sera un equilibrio con una canasta no ptima de bienes privados y bienes pblicos locales y una estructura no ptima de bienes locales. Este resultado surge por el hecho de que al reducirse la recaudacin como consecuencia del mecanismo competitivo, disminuira el gasto pblico local. Esto ocurrir en servicios distintos a los provistos a las empresas, ya que de otra forma el menor impuesto implicara menor beneficio para la firma, anulndose el efecto de incentivo buscado. Segn esta visin, la recaudacin debera centralizarse en cabeza del gobierno nacional y las transferencias deberan ser no condicionadas (libre disponibilidad) y efectuarse en base al criterio devolutivo. Un argumento que conduce a la conclusin opuesta fue expuesto por Brennan y Buchanan (1977, 1978). En la visin de comportamientos leviatnicos en el sector pblico, la descentralizacin y la competencia tributaria interjurisdiccional constituyen una restriccin para el tamao del gobierno y, por consiguiente, debera ser alentada. La idea es que, si en lugar de existir una sola jurisdiccin hay 2 (m = 1, 2) y si la base imponible (BI) en 1 depende de las alcuotas (t) en 1 y 2 (y similarmente para 2), ser BI1 = BI1 (t1, t2) Con BI1/t1 < 0 y BI1/t2 > 0. La competencia tributaria y la movilidad de factores pondrn frenos a las polticas de alcuotas en 1 y 2, y dicho freno se considera deseable para controlar el tamao del sector pblico. Consistente con el objetivo de disminuir el tamao del sector pblico, en esta visin no existe rol para las transferencias intergubernamentales.
IV.4 - Externalidades interjurisdiccionales

Supngase dos comunidades, 1 y 2. Sea Gm (m = 1, 2) un bien pblico local en la comunidad m, cuyo precio es Pgm. Sean ym el ingreso que se gasta en bienes privados, Ym el ingreso antes de impuestos y Lm la poblacin (no mvil) en m. As ym = Ym hm Tm = Pgm.Gm hm = Pgm.Gm / Lm donde hm es el impuesto pagado al gobierno local y Tm es el presupuesto del gobierno local. Se supone a su vez que la regla tributaria consiste en iguales impuestos per cpita dentro de la comunidad m. La canasta de bienes en cada jurisdiccin, con decisiones descentralizadas, surge de maximizar Um = Um (ym, Gm) 69
sujeta a ym = Ym (Pgm.Gm)/Lm resultando de las condiciones de primer orden del problema L1.(Ug1/Uy1) = Pg1 L2.(Ug2/Uy2) = Pg2 donde Ugm y Uym son utilidades marginales de ambos bienes en la comunidad m. Cada jurisdiccin provee la cantidad Gm para la que se iguala la sumatoria de las tasas marginales de sustitucin con el precio del bien pblico local. En presencia de externalidades interjurisdiccionales, puede darse el caso en el que G1 brinde beneficios no slo a los habitantes de la jurisdiccin 1, sino tambin a los de la jurisdiccin 2. Las dos jurisdicciones, con decisiones descentralizadas, proveern los niveles que resultan de la solucin del problema anterior. Es decir, en 1 se computar el beneficio de G1 para sus habitantes, pero no el que resulta para los individuos que viven en 2. En cambio, en el caso de una decisin social se maximiza W = U1(y1,G1) + U2(y2,G2,G1) Las condiciones de primer orden son
W/G1 = Ug1 + Uy1 (-Pg1/L1) + U2/G1 = 0 W/G2 = Ug2 + Uy2 (-Pg2/L2) = 0

que pueden rescribirse como Ug1/Uy1 + Boj = Pg1/L1 Ug2/Uy2 = Pg2/L2 donde Boj es el beneficio en otras jurisdicciones. Es necesario un subsidio de Boj por unidad del bien pblico que genera la externalidad para llegar a la solucin eficiente. Ese subsidio debe ser condicionado. Un limitante de importancia para este tipo de transferencia es la informacin necesaria sobre qu bienes generan externalidades y cul es la magnitud cuantitativa de esas externalidades.
IV.5 - Correccin de fracasos por toma de decisiones colectivas

Supngase que la funcin de bienestar social es W = wj.Uj(cj, G) j=1, 2,..., L (individuos)
donde G es el bien pblico local, c es el bien privado y wj = W/Uj es el valor marginal social de la utilidad de j.
70
El presupuesto del gobierno local se financia con un impuesto que grava con alcuota proporcional (t) la base imponible de cada individuo (Vj). La base imponible total es Vj = V. La ecuacin del presupuesto equilibrado es Pg.G = t.V. Las personas gastan el ingreso exgeno (Yj) en el bien privado (cj, cuyo precio se supone igual a la unidad) y en el pago de impuestos al gobierno local Yj = cj + t.Vj = cj + Pg.G.(Vj/V) La condicin de primer orden para un mximo es dW/dG = [ wj.dUj/dcj (- Pg). (Vj/V) + wj.dUj/dG ] = 0 siendo j = wj.(dUj/dcj) el valor marginal social del consumo del bien privado del individuo j, la condicin de primer orden se puede expresar Pg.j.(Vj/V) = j TMSj Si las ponderaciones individuales j son todas iguales, se obtiene la condicin samuelsoniana [1] Pg = TMSj
Supngase ahora que el individuo que decide es el individuo d (que puede ser el votante mediano u otro que logre imponer sus preferencias). La cantidad provista surge de [2] TMSd = Pg.(Vd/V)
Para la eficiencia se requiere el cumplimiento de [1], mientras que la regla de decisin colectiva lleva a [2]. Slo por casualidad la cantidad que surge de [2] ser igual a la que resulta de [1]. Dicha igualdad se verifica cuando [3] TMSj = TMSd(V/Vd)
Si la igualdad [3] no se verifica, se puede utilizar una transferencia condicionada positiva o negativa- de u pesos por unidad que altere el precio del bien para el votante d, de modo de lograr [4] con TMSd = (Pg u) (Vd/V) u = Pg - TMSj
La expresin [4] provee otra justificacin para las transferencias intergubernamentales condicionadas (Downes y Pogue, 1994). Las transferencias pueden ser utilizadas para inducir al individuo que decide votante mediano u otro- a aumentar o disminuir G, va la modificacin de su precio. De esa forma, el nivel del gasto pblico local ser el requerido para la eficiencia asignativa en la comunidad (expresin [1]). Este es un argumento de eficiencia que permite corregir el fracaso del proceso de toma de decisiones en proveer el nivel que resulta de [1]. Los fracasos pueden ser el resultado de las preferencias del votante mediano, de minoras bien organizadas que determinan las decisiones a nivel local, o de mayoras que no contemplan las necesidades de 71
las minoras. El requerimiento informativo de [4] es un obstculo para instrumentar este tipo de transferencias.
IV.6 - Diferentes elasticidades-ingreso de los gastos e impuestos asignados a cada nivel de gobierno
Este es el argumento de Heller y Pechman (1967) como justificacin del Rgimen de Coparticipacin (revenue sharing) en los Estados Unidos. Supngase que inicialmente el sector pblico global y cada nivel de gobierno estn en equilibrio financiero. Se suponen dos niveles de gobierno. El central o federal recauda impuestos RF que son elsticos con respecto a variaciones en el ingreso Y y realiza un gasto GF que permanece fijo en el tiempo, es decir RF(Y) = GF con
dRF (Y ) dGF >0 y =0 dY dY
Los gobiernos locales realizan gastos iguales a GL(Y), que varan positivamente con el ingreso y cuentan con una recaudacin que permanece fija en el tiempo (RL); es decir GL(Y) RL = 0 con
dGL(Y ) dRL >0 y =0 dY dY
La funcin de la coparticipacin es conectar el rpido crecimiento de los recursos del gobierno central con el rpido crecimiento del gasto de los gobiernos locales. Siendo inicialmente RF(Y) + RL GF GL(Y) = 0 Derivando con respecto al tiempo t y suponiendo que se mantiene el equilibrio para el sector pblico global
dRF (Y ) dY dGL(Y ) dY = =0 dY dt dY dt
El nivel de gobierno central, cuyos recursos crecen con el tiempo a una tasa mayor que sus gastos, debe realizar transferencias a los gobiernos locales, cuyos gastos crecen con el ingreso ms que sus recursos.
IV.7 - Niveles mnimos (ingreso mnimo y/o cantidad mnima de algn bien)
Supngase que la funcin de utilidad de los consumidores (j = 1,2,.....L) es del tipo Stone-Geary: 49
49
Ver Dieguez y Porto (1972).
72
U j = i ln (qi i )
i =1
que se define para valores de qi > (i + 1). En este tipo de funcin, el parmetro i indica lo que podra considerarse el consumo vital o mnimo del bien i (i=1,...n). La restriccin presupuestaria individual es
y j = pi qi
i
Resolviendo el problema del individuo resultan las demandas walrasianas. La expresin para la demanda del individuo j por el bien i es
i qi = i + i
i
y j pi i
i
pi
Esta expresin puede utilizarse para analizar dos tipos de transferencias intergubernamentales. La primera (seccin IV.7.a) es la que surge de las polticas de combate a la pobreza, cuyo objetivo es brindar un ingreso mnimo a cada persona que le permita, al menos, alcanzar la lnea de pobreza. La segunda (seccin IV.7.b) es la que surge de brindar un nivel mnimo de ciertos bienes primarios. A continuacin se analizan en detalle estos casos. IV.7.a - Transferencias para lograr un ingreso mnimo para todas las personas (poltica de combate a la pobreza) Para un consumidor j y para algunos de los qi que son bienes privados (ci), i es la cantidad que no alcanza a producir ninguna utilidad y que, por consiguiente, se demanda independientemente de los precios; pi i es el ingreso que se gasta en lo que puede considerarse consumo vital, sin producir utilidad a la unidad de consumo. El ingreso que la persona j puede destinar a comprar los bienes que le brindan utilidad es por lo tanto yj - pi i . En alguna medida, pi i puede interpretarse para una cierta canasta de bienes- como el ingreso correspondiente a la lnea de pobreza. Si las yj difieren entre las personas, sern necesarias transferencias personales (para garantizar el ingreso mnimo) que, en general, implicarn transferencias regionales. Las transferencias puede realizarlas directamente el gobierno central a las personas o pueden ser del gobierno central a los gobiernos locales que, por ventajas informativas, las transfieran a las personas de su jurisdiccin. En los dos casos, las transferencias son en dinero y en funcin a la cantidad de personas pobres en cada localidad. IV.7.b - Niveles mnimos de ciertos bienes privados Considrese ahora que la funcin de utilidad anterior corresponde a un gobierno local y que algunos de los qi son bienes pblicos locales (Gi). El gobierno central puede definir, para algunos Gi, un valor mnimo i que debe ser garantizado a todos los habitantes, independientemente de su lugar de residencia e ingreso (administracin general, nivel mnimo de educacin y salud bsica, etc.). En este caso, Gi es de hecho un bien 73
pblico nacional cuyo fundamento puede ser tanto la eficiencia (nivel mnimo) como la equidad (distribucin equitativa de bienes ticamente primarios). Oates (1977b) expresa que el argumento de niveles mnimos no tiene un fundamento econmico claro. Puede basarse tanto en razones de eficiencia como de equidad. Desde el punto de vista de la eficiencia, el mnimo i puede justificarse por externalidades (es decir, que a cada individuo le interese que toda la poblacin tenga un nivel mnimo de educacin y salud) y como valor de opcin (tener disponibilidad de servicios en el caso de ir a residir en el futuro a otra localidad, o necesitar recurrir a servicios bsicos en otra localidad viaje, accidentes en rutas, etc.). Desde el punto de vista de la equidad, el argumento se basa en que no se debera privar a un individuo de ciertos niveles mnimos de los bienes ticamente primarios, tales como educacin y salud bsica (Feldstein, 1975; Inman, 1988). El argumento de niveles mnimos eficiencia y/o equidad- genera tensiones en el sistema federal, ya que implica definir centralmente los estndares mnimos y disear el mecanismo de transferencias de modo de lograr el objetivo, lo cual implica limitar el poder de decisin de los gobiernos locales.
IV.8 - Redistribucin del ingreso

Esta seccin se ocupa de las transferencias intergubernamentales como instrumento de la poltica de redistribucin personal del ingreso. En primer lugar (seccin IV.8.a) se estudia la distribucin del ingreso como bien pblico local en una jurisdiccin. El anlisis se extiende (seccin IV.8.b) considerando varias jurisdicciones locales y un gobierno central que disea las transferencias interjurisdiccionales para mejorar la distribucin del ingreso (seccin IV.8.c). En la seccin IV.8.d se demuestra que si el gobierno nacional centraliza la poltica redistributiva y puede instrumentarla en forma ptima, los gobiernos locales no deberan ocuparse de la redistribucin. IV.8.a - La distribucin del ingreso como bien pblico local. Una jurisdiccin50 Se supone que la funcin de utilidad indirecta de las personas igual para todas- viene dada por
V j* = y j
j = 1, 2
donde V j* es la utilidad de la persona j e yj es el ingreso personal disponible, incorporando el efecto de la poltica fiscal de los niveles de gobierno local y central. Existen dos grupos de personas, pobres (j = 1) y ricos (j = 2). Los ingresos antes de la poltica fiscal son Y2 > Y1; esos ingresos son iguales para todos dentro de cada grupo. La funcin de bienestar del gobierno local es 51 [5]
50 51
1 1 W = z ( y1 ) + A(1 z ) ( y 2 )
El modelo esta basado en Oakland (1983). Para ms detalles, ver Porto (1989) y la bibliografa all citada.
74
donde z es la cantidad relativa de pobres en la jurisdiccin (L1/L), L1 es el nmero de pobres y L la poblacin total. es un parmetro social que representa el juicio de valor sobre la desigualdad (si = 1, la distribucin del ingreso es indiferente; si = - , slo importa el bienestar de los pobres). La constante A (A > 1) representa una restriccin a la posibilidad de redistribuir ingresos a nivel local. Si A = 1, el mximo de W, para un nivel dado del ingreso total de la comunidad, llevara a redistribuir ingresos hasta lograr la completa igualdad. La comunidad local elimina esa posibilidad ponderando ms la utilidad de los ricos, comparada con la de los pobres. De otro modo se alentaran migraciones tanto de pobres como de ricos, el no pago de impuestos y/o se generaran incentivos contrarios al esfuerzo. La restriccin es tanto mayor cuanto mayor el valor de A. A partir de [5] se obtiene la pendiente de la funcin de bienestar social 52 [6]
dy 1 z y 2 TMS = 1 = A dy 2 z y1
y = zy1 + (1 z)y2
El ingreso promedio de la comunidad viene dado por 53 [7]
de donde resulta que la pendiente de la restriccin de presupuesto de la comunidad es 54 [8] -dy1/dy2 = (1 z ) / z
Se supone que el gobierno local recauda un impuesto sobre el ingreso con alcuota proporcional tL y realiza un gasto per cpita igual a gL que se supone beneficia a todos por igual. La restriccin presupuestaria del gobierno local es [9] tL.Ypro = gL
donde Ypro es el ingreso promedio de la comunidad. El ingreso que brinda utilidad a la persona j (yj) es igual al ingreso antes de la poltica fiscal (Yj), ms el gasto pblico local (gL) y el aporte federal per cpita (gF), menos los impuestos locales (tLYj) y federales (tFYj). Se supone que la base imponible de ambos impuestos es Yj, o sea [10] yj = Yj + gL + gF (tL + tF )Yj
Inicialmente se supone que los impuestos y gastos federales son iguales a cero. El gobierno local maximiza [5] sujeto a [9]. Para un mximo se requiere la igualdad de la
52 La expresin [6] es la tasa marginal de sustitucin (TMS) entre los ingresos de ricos y pobres. Derivando [6] con respecto a A, z, y2/y1 y resulta que la TMS ser tanto mayor (habr menor redistribucin, ceteris paribus) cuanto mayores sean A y y cuanto menores sean z e y2/y1. 53 El ingreso promedio puede definirse como el promedio ponderado (por el nmero de pobres y de ricos) de los ingresos de pobres y ricos, antes o despus de la poltica fiscal. De esa forma se supone que la poltica fiscal no tiene costos en trminos de eficiencia. 54 La expresin [8] refleja el precio de la redistribucin: si se cobra un peso de impuestos a los ricos, el incremento en el ingreso de los pobres depende de la proporcin de ricos (1 z) y pobres (z).
75
pendiente de la funcin de bienestar social con la pendiente de la recta de presupuesto de la comunidad (expresiones [6] y [8], respectivamente). [11]
(1 z ) y 2 A y z 1
(1 z ) z
En la Figura 11 el punto inicial (Y1, Y2) es S y el ptimo es M. La poltica redistributiva del gobierno local mejora la distribucin personal del ingreso. Reordenando [11] se obtiene [12]
y 2 = k y1
1 1 k = A
que indica el sendero de mximo bienestar, para niveles alternativos de ingreso promedio de la comunidad local. Es interesante observar que k (relacin entre los ingresos de pobres y ricos post-poltica fiscal) es independiente de z; slo depende de A y de . La poltica redistributiva de un gobierno local mejora la distribucin personal del ingreso (se cumple la condicin de PigouDalton; puntos M y S de la Figura 11).55
Figura 11 La redistribucin del ingreso como bien pblico local Una jurisdiccin
Y1
45
Y2=k.Y1
M Y1 S Y2 Y2
IV.8.b - La redistribucin personal como bien pblico local. Varias jurisdicciones. El tamao del presupuesto de redistribucin en cada jurisdiccin Supngase ahora que existen tres comunidades locales (A, B y C) en las que los ingresos de los pobres y ricos son iguales en la situacin inicial (por ejemplo, Y1 e Y2 en la
55
La condicin PigouDalton establece que el valor del ndice de desigualdad debe reducirse si se transfieren ingresos de una unidad de ingreso ms alto a otra de ingreso ms bajo, mantenindose constante el ingreso global. Ver, por ejemplo, Atkinson (1970).
76
Figura 12). La proporcin de pobres difiere en las tres comunidades; se supone zA < zB < zC y que zB= z, es el promedio nacional. yjm (j= 1,2; m = A, B, C) es el ingreso despus de la poltica fiscal. La actuacin de los gobiernos locales lleva a las comunidades a los puntos P, M y N, por el proceso descripto anteriormente. La redistribucin por pobre es mayor cuanto mayor es el ingreso promedio de la comunidad; es decir, cuanto menor es la proporcin de pobres, ya que los ingresos preaccin fiscal se suponen iguales en las tres comunidades.56 El presupuesto de redistribucin es tanto mayor cuanto mayor es la cantidad de pobres en la comunidad. En este modelo, la accin de los gobiernos locales implica distintos tratamientos fiscales de pobres y ricos en las distintas comunidades. Esta es una versin del argumento de Buchanan (1950) de equidad horizontal para justificar las transferencias intergubernamentales: si se aplica la misma presin tributaria sobre los ricos, los pobres estarn mejor en A, luego en B y finalmente en C. El mismo ordenamiento se verifica para los ricos. Si no hay movilidad, se violara el principio de igual trato a los iguales, ya que los ricos y pobres de las distintas jurisdicciones estn inicialmente en la misma situacin (iguales ingresos), pero terminan en situaciones diferentes (diferentes ingresos disponibles en cada jurisdiccin) luego de la poltica fiscal. En un contexto de movilidad habr incentivos de los ricos y pobres de B y de C a moverse hacia A.57 El resultado sera que todos terminaran en la situacin de la comunidad promedio (B). En conclusin, con varias comunidades locales que difieren slo en la proporcin de pobres y ricos, a partir de la situacin inicial (punto S), en cada localidad, la accin del gobierno local disminuye la desigualdad. Es decir, los ndices de desigualdad son menores en N (para la localidad A), en M (para B) y en P (para C), comparados con la situacin inicial S (Figura 12). En cada comunidad, con el mismo ingreso promedio, la diferencia de ingresos entre ricos y pobres disminuye, mantenindose constante la cantidad de personas en cada grupo (condicin PigouDalton) dentro de cada localidad.58 Los pobres y ricos son tratados en forma diferente, segn la regin de residencia. Asimismo, la transferencia para cada pobre ser mayor cuanto mayor sea el ingreso promedio de la comunidad. El presupuesto de redistribucin ser mayor cuanto mayor sea la proporcin de pobres.
56 Inicialmente y1A = y1B = y1C. En los puntos de maximizacin del bienestar y1A > y1B > y1C. Por consiguiente la transferencia neta por pobre es mayor en la comunidad con menor proporcin de pobres (comunidad A en este caso). 57 Los incentivos resultan de los distintos residuos fiscales diferencia entre el beneficio del gasto pblico y los pagos tributarios en las distintas regiones. En Flatters, Henderson y Mieszkowski (1974) la diferencia de residuos fiscales entre regiones surge del diferente tamao de la poblacin, que hace que el bien pblico local sea ms barato en la regin ms poblada. 58 En este caso no se altera el ingreso global de cada localidad; es decir, tomando las modificaciones de ingreso de a dos, siempre se transfiere de ingresos ms altos a ms bajos. Como el ingreso global del pas no se altera, la desigualdad en la distribucin personal, a nivel nacional, es menor cuando los consumidores estn en P, M y N comparados con la situacin en la que todos estn en S. La condicin PigouDalton se cumple para los ndices ms usuales (tales como los de Gini y de Atkinson).
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Figura 12 - Polticas redistributivas centralizadas y descentralizadas Varias jurisdicciones

Y1 A
45
Y2=k.Y1 B N C Y1 Y2 A B C Y2 P M
IV.8.c - Transferencias intergubernamentales para corregir la inequidad horizontal y mejorar la distribucin del ingreso El efecto de las transferencias intergubernamentales puede analizarse suponiendo en forma adhoc que el gobierno nacional cobra un impuesto sobre el ingreso con alcuota proporcional (tF) y distribuye la recaudacin en forma de un aporte federal per cpita, no condicionado, uniforme territorialmente, igual a gF. La transferencia per cpita (R) positiva o negativa para las regiones es [13]
Rm = g F t F Ym
con m = A, B, C. Se supone que el gobierno provincial distribuye gF sin costos a cada habitante en su jurisdiccin. El aporte provincial a cada habitante es igual a gF (recibido del gobierno federal) ms gL (decidido por el gobierno local). La restriccin financiera del gobierno nacional es [14]
t F [(Y A + YB + YC ) / 3] g F = 0
Por consiguiente
t F Y prn = g F
donde Yprn es el ingreso per cpita promedio nacional. Reemplazando [14] en [13] resulta [15]
t F (Y prn Ym ) = Rm
La poltica fiscal nacional redistribuye ingresos, disminuyendo las desigualdades regionales. Recibe una transferencia positiva (negativa) la regin con ingreso per cpita promedio inferior (superior) al promedio nacional. En este caso, la transferencia es ne78
gativa para A, positiva para C y cero para B. La situacin se representa en la Figura 12. BB es la restriccin presupuestaria de la comunidad B, que tiene ingreso per cpita igual al promedio nacional; AA y CC son las restricciones correspondientes a las comunidades locales ms rica (A) y ms pobre (C). En la comunidad B la situacin de ptimo se cumple en M, ya que no recibe transferencia alguna. En cambio, tanto la comunidad A como la C se movern hacia el punto M (ver expresin [12]).59 Los pobres y ricos de la jurisdiccin C mejoran, mientras que los pobres y ricos de la comunidad A empeoran. Los ordenamientos de las regiones y de los ricos y pobres de las regiones se mantienen hasta el punto M. Salvo en el caso en que todas las jurisdicciones terminen en M subsistirn, aunque atenuados, los problemas de diferentes residuos fiscales regionales para provincias que estn en la misma situacin. La distribucin personal del ingreso, a nivel de todo el pas, mejora. La redistribucin federal es funcin de la alcuota tF que determina el nivel del aporte federal per cpita. La mayor equidad horizontal entre comunidades y vertical entre personas se logra al costo de la separacin de las decisiones de recaudar y gastar a nivel local. Esta separacin no origina problemas en el modelo planteado en el que el gobierno federal y los gobiernos locales se comportan en forma benevolente el primero, asignando adecuadamente las transferencias, y los segundos, distribuyndolas en forma adecuada. Ante comportamientos leviatnicos de alguno o ambos niveles de gobierno, se plantea un trade off entre equidad y separacin. Sobre el sendero de ptimos (expresin [12] y lnea PMN en la Figura 12), un movimiento de P hacia M y de N hacia M debido, por ejemplo, a un sistema de transferencias nacionales, incrementa el bienestar de la comunidad en su conjunto. Esas transferencias federales mejoran a pobres y ricos de la regin pobre (P se mueve hacia M), y empeora a ricos y pobres de la regin rica (N se mueve hacia M). La distribucin personal a nivel de todo el pas mejora. La diferencia entre regiones disminuye y, por consiguiente, la que existe entre los ingresos de ricos y pobres de las distintas regiones.60 Excepto que todas las jurisdicciones terminen en M, los pobres y ricos siguen siendo tratados en forma diferente en las diferentes regiones. Las transferencias implican separacin de las decisiones de recaudar y gastar, que puede tener efectos perversos sobre la eficiencia. Existe, por consiguiente, un trade off entre equidad y separacin.
IV.8.d - La redistribucin a cargo del gobierno central. Redistribucin regional y personal Supngase ahora que el gobierno central acta de modo de maximizar una funcin de bienestar social (WF) que es la sumatoria de las funciones de bienestar de los gobiernos locales (que se suponen iguales, excepto en cuanto a la proporcin de pobres)
WF = W A + WB + WC
Con un nivel adecuado de transferencias, cualquier comunidad se ubicar en algn punto dado sobre el sendero de ptimos (expresin [12]). 60 Condicin PigouDalton al nivel de todo el pas. No se altera el ingreso global del pas y se transfiere de ingresos ms altos a ingresos ms bajos.
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La restriccin presupuestaria central viene dada por [14]. El gobierno central alcanza el ptimo en el punto M de la Figura 12, ya que de las condiciones de primer orden resulta
y1 A = y1B = y1C y 2 A = y 2 B = y 2C
La poltica ptima de los gobiernos locales es, de esa forma, fijar tL = 0.61 Si se compara el resultado de la poltica redistributiva bajo las dos estructuras institucionales (descentralizacin: puntos P, M y N en la Figura 12, versus centralizacin: punto M para todas las comunidades) resulta que la redistribucin (transferencia promedio a los pobres) es mayor cuando la poltica redistributiva es centralizada.62 Obsrvese que en este caso no aparece el problema del diferente residuo fiscal de pobres y ricos segn el lugar de residencia. Todas las jurisdicciones estn en el punto M. El subsidio neto y el impuesto neto son iguales para todos los pobres y ricos, respectivamente. Es interesante notar que el punto M se alcanzara tambin en un modelo descentralizado con movilidad sin costo de pobres y ricos.63 Las mayores posibilidades de redistribuir en un modelo centralizado entran en conflicto con las ventajas informativas diferenciales (mayores para los gobiernos locales).
IV.9 - Complementariedad entre bienes privados y bienes pblicos locales

Definir una canasta bsica de bienes privados y de ciertos niveles mnimos de esos bienes para conformar un ingreso mnimo para combatir la pobreza (por ejemplo, pii de la seccin IV.7.a -) puede no ser la poltica ptima del gobierno nacional. Supngase que el gobierno nacional dispone de un cierto monto (C1) para transferir a la regin pobre (por ejemplo, la regin 1). El aporte puede hacerse en la forma de s1 pesos a cada pobre -para incrementar su ingreso personal- o al gobierno local, a razn de g1 pesos por pobre para financiar el gasto pblico local (G1). La funcin de utilidad de los pobres de la regin 1 es [16] Up1 = Up1(yp1, G1)
Se supone que el gobierno local es el nico proveedor eficiente de G1 puede deberse a razones informativas- y que gasta en ese bien pblico local (o vector de bienes pblicos locales) todo el aporte que recibe del gobierno nacional. El gobierno nacional maximiza [16] sujeto a la restriccin presupuestaria
61 Este es el resultado estndar: la poltica redistributiva ptima puede ser lograda por el gobierno central, sin participacin de los gobiernos locales. 62 Esta conclusin es similar a la de Brown y Oates (1987). 63 Obsrvese que en el caso en que, realizadas las transferencias federales, todas las jurisdicciones llegan al punto M y luego las transferencias continan en la misma direccin, los puntos N y P intercambian sus posiciones. A partir de M, los ricos y pobres de la jurisdiccin pobre (que luego de las transferencias es la regin A) subsidian a los ricos y pobres de la regin rica (que luego de las transferencias es la regin C). Estas transferencias carecen de fundamento con una funcin de bienestar social estndar, debido a que en M se agotan las posibilidades de mejorar la distribucin personal del ingreso utilizando redistribuciones territoriales.
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[17]
C1 = (s1 + g1) p1
Resultando [18] Up1/yp1 = (Up1/G1) p1
que es la condicin samuelsionana. Reordenando la condicin de primer orden resulta [19]
G1 = p1 y p1
La poltica ptima es la que cumple la condicin [19]. Obsrvese que el costo de un peso de G1, en trminos de prdida de ingreso individual de cada pobre, es tanto menor cuanto mayor es la cantidad de pobres en esa regin. Si slo se aumenta yp1, la condicin de maximizacin no se cumple. El costo en trminos de bienestar de los pobres va a depender de cun sustitutivos-complementarios sean los bienes. Si se supone una funcin de utilidad de tipo CES para las personas pobres
U p1 = y p 1 + G1
donde = 1/(1-), siendo la elasticidad de sustitucin entre bienes en el consumo y un parmetro tal que 1 , la utilidad marginal del ingreso disponible representativo de los bienes privados es
U = y p1 + G1 y p1
1 y p1
Si 1 y , la utilidad marginal de yp1 es constante. Si y 0 , los bienes tienden a ser complementarios perfectos y la utilidad marginal de yp1 tiende a cero. Cuanto ms complementariedad exista entre yp1 y G1 ms errnea ser la poltica de focalizar la redistribucin en la distribucin personal del ingreso monetario y/o en atender situaciones de pobreza o pobreza extrema slo con aportes monetarios, sin atender a la compensacin de las disparidades fiscales de los gobiernos locales (Porto, 2003).
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IV.10 - Tabla resumen de resultados. Transferencias intergubernamentales. Distintos tipos

Fundamentos 1. Subaditividad de la funcin de costos 2. Minimizacin de carga excedente de la recaudacin 3. Competencia tributaria 4. Externalidades Objetivos Criterio de reparto Eficiencia Equidad entre jurisdicciones X Devolutivo X Redistributivo por eficiencia X Devolutivo X Devolutivo de beneficios recibidos y/o generados X Devolutivo Tipo de transferencia Libre disponibilidad Libre disponibilidad Receptor de la transferencia Gobierno local Gobierno local
Libre disponibilidad Gobierno local Condicionada (por unidad Gobierno local del bien que genera la externalidad) Condicionada (para Gobierno local cambiar precio que enfrenta el votante o grupo decisor) Libre disponibilidad Gobierno local
5. Correccin de fallas por toma de decisiones colectivas
6. Diferente elasticidad-ingreso de los gastos e impuestos asignados a cada nivel de gobierno 7. Niveles mnimos 7.1. Nivel mnimo de ingresos personales 7.2. Nivel mnimo de ciertos serivicios (i) Externalidad - interesa que se brinden esos servicios en todo el pas. Valor de opcin (ii) Equidad especfica (categorical equity ) 8. Complementariedad entre bienes privados y bienes pblicos locales
Devolutivo o redistributivo
Redistributivo
Condicionada (polticas de Personas pobres combate a la pobreza)
Condicionada a la Gobierno local Devolutivo de beneficios recibidos y/o provisin de determinados generados bienes X Redistributivo Condicionada a la Gobierno local provisin de determinados bienes Libre disponibilidad Personas pobres y Gobierno local
Redistributivo
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CAPTULO V DISTRIBUCIN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA
V - Distribucin personal y regional del ingreso y transferencias intergubernamentales en la Argentina
Alberto Porto
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n este captulo se estudia la relacin entre las transferencias intergubernamentales y la distribucin personal y regional del ingreso, con especial referencia al caso argentino. El rgimen ha estado sujeto a fuertes crticas, que han llevado a proponer un replanteo basado en atender situaciones de distribucin personal del ingreso, la pobreza y la provisin de educacin elemental y atencin primaria de la salud. Se demuestra que la correccin de las disparidades fiscales es un objetivo valioso para las transferencias en la medida en que financie bienes pblicos y/o cuasi-pblicos complementarios (seccin V.1). En la seccin V.2 se estudia qu disparidades deberan compensarse y las formas alternativas de instrumentar la correccin.
V.1 - La correccin de disparidades fiscales como objetivo de las polticas pblicas

V.1.a - Las transferencias interregionales en la Argentina El Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos existe en la Argentina desde 1935. Sin embargo, las transferencias intergubernamentales estn incorporadas en la Constitucin Nacional de 1853, cuyo art. 67 inc. 8 estableca como una de las atribuciones del Congreso Nacional la de acordar subsidios del Tesoro Nacional a las Provincias, cuyas rentas no alcancen, segn sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios (actual art. 75 inc. 9 de la Constitucin de 1994). Estas clusulas tambin aparecen en las Constituciones o Leyes provinciales. Por ejemplo, en la primera Ley Orgnica de Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires (Ley 35) de 1854 se declara renta municipal a una fraccin de ciertos impuestos recaudados en su jurisdiccin y se establece que en el caso de no alcanzar las rentas municipales para cubrir los gastos que demande el servicio del partido, el Tesoro General del Estado proveer las cantidades que falten para cubrir el presupuesto de cada distrito. Estos antecedentes son de utilidad, ya que consagran a estos institutos fiscales formando parte de la tradicin argentina.65 El respeto por la tradicin fiscal y por las
Se agradecen los comentarios de Diego Fernndez Felices y Horacio L. P. Piffano. Las transferencias intergubernamentales de ningn modo son un curiosum de la Argentina. Por ejemplo, en los Estados Unidos el primer antecedente de Coparticipacin de Impuestos (revenue sharing) se remonta a 1835; en Canad las transferencias intergubernamentales estn presentes en el Acta Constitucional de 1867 (representando el 20% de los recursos federales y el 50% de los ingresos provinciales propios); en Australia datan de 1899 (el 75% de lo recaudado por Impuestos Aduaneros y a las Ventas se
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prcticas socialmente aceptadas de los pases debe considerarse una restriccin al formular propuestas de reformas, tal como lo reconocen, entre otros, Baumol (1987),66 Bird (1995)67 y Musgrave (1969).68 V.1.b - Crticas al rgimen En los ltimos aos estos regmenes han pasado a estar en el centro del debate de las polticas pblicas en casi todos los pases y en la Argentina con particular intensidad. Una primera razn que da lugar a este debate es que a lo largo del tiempo ha aumentado la significacin cuantitativa a medida que las provincias y sus municipalidades se hicieron cargo de ms servicios pblicos sea porque la Nacin congel su oferta de algunos de ellos, o porque la Nacin les transfiri servicios que prestaba, o porque unidades territoriales que estaban a cargo de la Nacin se transformaron en provincias. Un segundo motivo es la insatisfaccin creciente con el desempeo del Sector Pblico. Esa insatisfaccin concentr las crticas en los niveles locales de gobierno, por ser stos los que proveen los servicios ms prximos a la poblacin. Uno de los remedios a los que se apel para enfrentar este problema fue el de presentar un conjunto de propuestas que, por la va de modificaciones en el Rgimen de Coparticipacin, intentaban mejorar la calidad de los bienes ofrecidos por las provincias y sus municipalidades.69 En tercer lugar, el tamao de la coparticipacin la llev a ocupar un lugar central en las polticas de corto plazo, de las que haba estado separada hasta fines de los aos 60 sin que con esa separacin los resultados macroeconmicos resultaran peores que los de los ltimos aos. Finalmente, al existir en la Argentina profundos desequilibrios territoriales, cualquier sistema que centralice la recaudacin de impuestos y redistribuya, an con criterios relativamente moderados, implica una fuerte redistribucin territorial. A raz de esto ltimo, apareci entonces como argumento central de crtica al rgimen adems de todos los anteriores- que el sujeto de las polticas de redistribucin
distribua entre los estados). En la actualidad, con variantes propias de cada pas, existen regmenes de transferencias intergubernamentales en todos los pases del mundo. Ver Anexo VIII. 66 It is important to recognize that fairness in a pricing arrangement depends heavily on consistency with the practices of the past to which people have become habituated (Baumol, 1987). Lo mismo puede aplicarse a la Coparticipacin de Impuestos. 67 The first lesson is that since every country is both unique and in some sense constitutes an organic unity, the significance of any particular component of its federal finance system for example, the assignment of taxes or the design of intergovernmental transfers- may be understood only in the context of the system as a whole. One cannot pick an institution from a specific setting, plant it in the alien soil of another environment, and expect the same results. Policy recommendations in the area of federal finance must be firmly rooted in understanding of the rationale of the existing intergovernmental system and its capacity for change if they are to be acceptable or, if accepted, successfully implemented (Bird, 1995). 68 In most instances, the regional organization of the fiscal structure has not been designed to yield an efficient pattern, but has grown as a by-product of historical development (Musgrave, 1969). 69 En este caso las modificaciones al sistema de transferencias buscan un objetivo distinto al que surge de la crtica anterior. No se trata de modificaciones que permitan prestar ciertos servicios sino que induzcan ciertos comportamientos.
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deben ser las personas y no las regiones y que el rgimen debera adecuarse para atacar problemas de distribucin personal del ingreso o, en una visin alternativa, las situaciones de pobreza o pobreza extrema.70 71 A continuacin se analiza este ltimo punto. Hay algn fundamento para corregir las disparidades fiscales regionales? Es un objetivo a tener en cuenta en la poltica econmica? La poltica redistributiva debe contemplar slo la redistribucin personal del ingreso? V.1.c - La distribucin personal del ingreso como objetivo del gobierno nacional La situacin ms favorable para centralizar la poltica redistributiva se puede presentar en la forma siguiente. Se suponen dos regiones (1, 2) con ricos (R) y pobres (P). Los ingresos totales (Yj) de las regiones son
Y1 = Yp1 P 1 + Yr 1 R1 Y2 = Yp 2 P2 + Yr 2 R2
donde P 1 > P 2 ; R2 > R1 ; R = R1 + R2 > P = P 1 +P 2 ; Y p1 < Y p 2 ; Yr1 = Yr 2 = Yr ; y P 1 + R1 = L1 = P 2 + R2 = L2
El fundamento de las transferencias intergubernamentales es un tema debatido sobre el que no existe acuerdo en la literatura (ver estudios con distintas posiciones en Anderson, 1994). Sobre bases de eficiencia pueden justificarse para evitar migraciones ineficientes por diferentes residuos fiscales segn la regin de residencia argumento que tiene tambin un componente de equidad individual horizontal (ver, entre otros, Buchanan, 1950; Flatters, Henderson y Mieszkowski, 1974); tambin sobre bases de eficiencia se justifican como forma de minimizar la carga excedente de los impuestos a nivel de todo el pas (Gordon, 1983; Dahlby y Wilson, 1994). El argumento de igualacin fiscal de las regiones, compensando diferencias de capacidad y/o necesidad fiscal, no ha encontrado un fundamento que sea aceptable tericamente (Oakland, 1994). Ladd (1994) considera razonable, pero sujeto a discusin, el objetivo de reducir las disparidades fiscales regionales. Su argumento es que an cuando haya una sustancial redistribucin del ingreso entre las personas, es ms probable que la gente de bajos ingresos viva en jurisdicciones pobres y esa situacin la considera socialmente indeseable. 71 Si el rgimen tuviera como nico objetivo mejorar la distribucin personal del ingreso o atender situaciones de pobreza, las transferencias regionales se justificaran slo como instrumento de segundo mejor, si las distribuciones regional y personal fueran complementarias. En Porto y Cont (1998) se estudi el tema con la metodologa siguiente. Las transferencias interjurisdiccionales desplazan recursos de regiones ricas a regiones pobres dando por supuesto que estn bien diseadas. Pero como en las regiones ricas viven pobres y en las regiones pobres viven ricos, existe la posibilidad de que las transferencias terminen finalmente empeorando la distribucin personal del ingreso a nivel de todo el pas. Crucial para que esto ocurra o no es el grado de progresividad de la poltica fiscal de las provincias. El resultado final es una cuestin emprica. En el trabajo de Porto y Cont (1998) se obtuvo complementariedad entre la distribucin regional y personal del ingreso para el caso de las transferencias nacionales a las provincias y los presupuestos provinciales resultado que debe tomarse con precaucin ya que, como se expresa en el trabajo, est basado ms en especulacin que en buena informacin. Toda poltica de second o third best enfrenta estos problemas. Por ejemplo, al introducir consideraciones distributivas en las polticas de precios de empresas pblicas, o privadas reguladas, o en la imposicin sobre bienes, se conduce a precios relativamente ms bajos para algunos bienes que son consumidos por pobres y por ricos. Para una aplicacin para los precios de empresas pblicas en la Argentina, ver Navajas y Porto (1990).
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La cantidad de pobres es mayor en 1; la de ricos es mayor en 2; la cantidad total de ricos (R) es mayor que la cantidad total de pobres (P); el ingreso de los pobres (Ypj) es menor en la regin 1 que en la regin 2; el ingreso de los ricos (Yrm) es el mismo en las dos regiones; la poblacin es igual en las dos regiones (L1 = L2) y es inmvil. La desigualdad en la distribucin personal del ingreso se mide con la relacin entre el ingreso de los ricos y el de los pobres pre-poltica fiscal
Yr1 / Yp1 > Yr 2 / Yp 2

Esto es, la distribucin personal del ingreso es ms desigual en la regin 1 que en la regin 2. Supngase que el gobierno nacional lleva adelante una poltica de redistribucin personal que tiene perfectamente identificados a los ricos y pobres de cada regin, y que el objetivo es igualar los ingresos disponibles de los pobres (yp) de las dos regiones en el nivel Yp2, que puede asumirse como algn mnimo aceptable polticamente (para paliar la pobreza, la pobreza extrema o para alcanzar un determinado nivel objetivo de la relacin Yr/Yp, menor que el inicial). El gobierno nacional recauda un impuesto proporcional con alcuota tn sobre los ingresos de los ricos de las dos regiones, obteniendo la recaudacin
t n ( R1 + R2 )Yr
que destina a subsidiar a los pobres de la regin 1 para igualar su ingreso disponible (yp1) al ingreso pre-poltica fiscal de los pobres de la regin 2 (Yp2=yp2). El gasto total en redistribucin es
P 1 (Y p 2 Y p1 )
La alcuota resultante es
tn = ( P 1 / R.Yr )(Y p 2 Y p1 )
En esta poltica se utiliza slo el instrumento de first best (el impuesto lo pagan los ricos de las dos regiones) para mejorar el ingreso de los que se encuentran en peor situacin (los pobres de la regin 1). La poltica es de redistribucin personal del ingreso, que implica redistribucin regional debido a que hay ms pobres en 1 que en 2, ms ricos en 2 que en 1, y el ingreso de los pobres en 1 es ms bajo que el ingreso de los pobres en 2. El ingreso de los pobres en 2 es el mismo antes y despus de la poltica fiscal ya que no reciben subsidio ni pagan impuesto. El ingreso disponible de los pobres en 1 es mayor post-poltica fiscal ya que reciben subsidio. El ingreso disponible de los ricos post-poltica fiscal es el mismo en las dos regiones ( y r = (1 t n )Yr ). El resultado del presupuesto de redistribucin del gobierno nacional es igualar entre regiones los ingresos disponibles de ricos y pobres y mejorar la distribucin perso86
nal del ingreso en cada regin y a nivel de todo el pas. yr/yp es igual en todo el pas y es menor que el promedio nacional inicial Yr/Yp. La poltica fiscal provincial consiste en un impuesto con alcuota proporcional tp sobre los ingresos pre-poltica fiscal que se destina a la provisin de un conjunto de bienes pblicos y cuasi-pblicos representados con el vector Gj. Si se supone tp1=tp2=tp, los presupuestos provinciales para las regiones 1 y 2 son
t pY1 = G1 t pY2 = G2
y dado que Y1>Y2, resulta que G1>G2. La utilidad o bienestar de los pobres de cada regin es
U p1 = U p1 ( y p1 , G1 , Gn ) U p 2 = U p 2 ( y p 2 , G2 , Gn )
donde Gn es un vector de bienes provistos en un nivel mnimo por el gobierno nacional, igual en todas las regiones72 (por ejemplo, educacin bsica y atencin primaria de la salud). An cuando la poltica de redistribucin personal del gobierno nacional haya igualado los ypj y mejorado la distribucin personal del ingreso, la distinta dotacin de bienes pblicos locales har que existan diferencias en los niveles de las Upj.73 G1 es un vector de bienes pblicos y cuasi pblicos locales. Muchos de estos bienes locales son complementarios con ypj y con los Gn. Por ejemplo, los servicios urbanos de desages, pavimento e iluminacin que posibilitan el acceso a otros bienes privados y pblicos; otros ejemplos son los servicios de seguridad, justicia y bienes culturales. Una poltica de igualacin de oportunidades debera contemplar no slo las diferencias en los ypj y la provisin de un nivel mnimo de educacin y salud, sino tambin la dotacin de ciertos bienes locales en cada jurisdiccin. Como se ver en la seccin siguiente, cuanto mayor sea la complementariedad entre los bienes, mayor ser el fundamento para las polticas que mejoren la provisin de bienes pblicos y cuasi-pblicos locales en la localidad pobre. En el caso lmite de complementariedad perfecta deberan incrementarse tanto yp1 y Gn como los bienes G1, para que Up1 aumente. Como los bienes G1 son pblicos o cuasi-pblicos, estn fuera del poder de decisin de las personas. Adems, por la caracterstica local, estn lejos de la atencin e
Financiado, por ejemplo, con un impuesto proporcional sobre todos los ingresos pre-poltica fiscal de modo de no modificar la distribucin personal del ingreso. Los Gn estn disponibles para toda la poblacin, pero los ricos pueden utilizar otras alternativas. 73 En los estudios de impacto distributivo de la poltica fiscal usualmente se supone que la funcin de utilidad es separable en el consumo de bienes privados y de los bienes pblicos. Para una discusin crtica de este punto, que es central para el argumento del texto, ver Peacock (1979).
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informacin del gobierno central. Estn tambin lejos de la posibilidad de financiamiento de los gobiernos locales que tienen bases tributarias dbiles. Las transferencias interregionales son el instrumento de poltica para corregir esas disparidades fiscales. V.1.d - Las transferencias para corregir disparidades fiscales como complemento de las polticas de redistribucin personal del ingreso Como se expres antes, la poltica de igualar yp1 con yp2 puede no ser la mejor opcin si lo que se quiere es maximizar la utilidad de los pobres de la regin 1. Supngase que la poltica es maximizar Up1 con la restriccin de Up2(Yp2*,G2*)=Up1, donde Yp2* y G2* han sido elegidas por la jurisdiccin 2 a travs de algn proceso poltico. El gobierno nacional dispone del instrumento de cobrar un impuesto con alcuota tn -que se supone fijada exgenamente- slo a los ricos de las regiones 1 y 2. El gobierno nacional utiliza la recaudacin
t nYr ( R1 + R2 )
para otorgar un subsidio de s1 a cada pobre en 1 y un aporte al gobierno local de g1 por pobre para financiar la provisin de G1.74 Para simplificar se supone que inicialmente el gobierno provincial de 1 eligi G1 financiado con su recaudacin propia (tp1.Y1) y que cada peso adicional que recibe del gobierno nacional lo gasta totalmente en G1. El problema del gobierno nacional es Max Up1(yp1, G1) s. a.
y p1 = Yp1 (1 t p1 ) + s1
[1]
0 * * U p1 = U p 2 Y p 2 , G2
t nYr (R1 + R2 ) = (s1 + g1 )P 1
+ n [t nYr (R1 + R2 ) (s1 + g1 )P1 ]

Las condiciones de primer orden son
0 * * L = P1U p1 ( y p1 , G1 ) + p U p1 ( y p1 , G1 ) U p 2 y p 2 , G2
)]
U p1 y p1 L (1 + p ) n P1 = 0 = P1 s1 y p1 s1
Como el nmero de pobres y ricos est dado en cada regin, utilizar como base del aporte al gobierno local el nmero de pobres o la poblacin total es equivalente. El aporte por habitante (z1) es una simple transformacin, ya que z1 = (g1.P1)/(P1 + R1).
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U p1 G1 L (1 + p ) n P1 = 0 = P1 g1 G1 g1
resultando [2]
U p1 y p1
U p1 G1
P1
que es la condicin samuelsoniana usual de igualacin de la tasa marginal de sustitucin entre bienes [3]
P 1
U p 1
G1 U p 1 y p1
con el precio relativo de los bienes, que en este caso es igual a la unidad un peso ms de gasto para aumentar el ingreso disponible de los pobres es un peso menos para G1. Reordenando la condicin de primer orden
G1 = P1 y p1
La poltica ptima es la que cumple con la condicin [3]. Obsrvese que el costo de un peso gastado de G1, en trminos de prdida de ingreso individual de cada pobre, es tanto menor cuanto mayor es la cantidad de pobres en esa regin. Si slo se aumenta yp1 la condicin de maximizacin no se cumple. El costo en trminos de bienestar de los pobres va a depender de cun sustitutivoscomplementarios sean los bienes. Si se supone una funcin de utilidad de tipo CES para las personas pobres
U p1 = y p 1 + G1
donde =1/(1-), siendo la elasticidad de sustitucin entre bienes en el consumo y un parmetro tal que 1-, la utilidad marginal del ingreso disponible -representativo de bienes privados- es
U = yp 1 + G1 y p1
1 yp 1
Si 1 y , la utilidad marginal de yp1 es constante. Si -, 0, los bienes tienden a ser complementos perfectos y la utilidad marginal de yp1 tiende a cero. Cuanto ms complementariedad exista entre yp1 y G1, ms errnea ser la poltica de focalizar la redistribucin en la distribucin personal del ingreso monetario y/o en atender situaciones de pobreza o pobreza extrema slo con aportes monetarios, sin atender a la compensacin de las disparidades fiscales de los gobiernos locales. 89
Guadagni (1974) expona con claridad el punto. Como este dficit se encuentra por lo general en los ncleos poblacionales de reducidos niveles de ingreso, la fuerte expansin de los servicios de saneamiento ser el ingrediente obligado de cualquier poltica econmica que tenga como objetivo efectivo (no declamado) mejorar el nivel de vida de esos sectores de la poblacin, muchos de ellos en condiciones de verdadera marginalidad urbana. Pero Gj puede ser tambin otros bienes pblicos locales, complementarios de los ingresos monetarios. En una encuesta reciente realizada para el Banco Mundial (2000) en la Argentina, se detect que en las zonas urbanas el principal problema de los pobres es la seguridad, para cuya provisin es necesario compensar las disparidades fiscales. A su vez, la seguridad se complementa con otros bienes provistos por los gobiernos locales. El plan de iluminacin (tpico bien local) para posibilitar mayor seguridad, anunciado recientemente (febrero 2003) por la Provincia de Buenos Aires, es un ejemplo de la relacin postulada. V.1.e - Comentarios adicionales La pregunta de este captulo es si la correccin de las disparidades fiscales regionales es un objetivo valioso o si la poltica fiscal debera concentrarse slo en la distribucin personal del ingreso o, en casos ms extremos, slo en la pobreza o en la pobreza extrema. En este trabajo se postula que uno de los objetivos de la poltica fiscal debe ser la correccin de las disparidades fiscales. El fundamento es que an cuando el gobierno nacional cuente con los instrumentos de first best para igualar en un nivel objetivo el ingreso de los pobres de todas las regiones y mejorar la distribucin del ingreso, si los ingresos personales y los bienes pblicos locales son complementarios, la maximizacin del bienestar social requerir de transferencias tanto a las personas como a los gobiernos locales. Este requerimiento ser tanto ms fuerte cuanto mayor sea la complementariedad. Una diferencia entre los bienes Y y G debe notarse. Y es un flujo y estar siempre sometido a presiones para disminuirlo por parte de los que pagan impuestos o del gobierno central si es que necesita disminuciones de gasto para cerrar sus cuentas. Probablemente la voz de los pobres estar en relacin con la dotacin de G de la comunidad. Si slo se provee el ingreso para paliar la pobreza o la extrema pobreza, el poder de estos grupos para enfrentar intentos de disminucin o eliminacin de las ayudas ser casi nulo o quedarn a merced de intermediarios polticos que los utilizarn para el logro de sus propios objetivos75 (monetarios y no monetarios). G es un stock que no est sujeto a las fluctuaciones de corto plazo y que puede preparar mejor a la gente para una participacin poltica con la que pueda defender sus derechos.76 Esta cuestin de economa poltica fue expuesta con claridad por Atkinson (1993) al analizar regmenes
Un ejemplo dramtico es la poltica social dirigida a la extrema pobreza en la Argentina de 2002. En el comentario poltico del 5-1-2003 del diario La Nacin, Rosendo Fraga expresa que la consecuencia en el campo de la poltica es un gran aumento del clientelismo, lo que refuerza el poder de las maquinarias polticas tradicionales. En el mismo diario del 19-1-2003, el columnista Marcos Aguinis expresa que tenemos que desconfiar del asistencialismo que excede su tarea de estricto y honesto salvataje, que busca obscenas retribuciones polticas, y que no va acompaado de iniciativas que estimulen el progreso real. 76 La participacin poltica es uno de los objetivos de la organizacin federal de gobierno, que compite con la eficiencia econmica. Para este punto ver Inman y Rubienfeld (1997b), Porto (2002a) y Captulo III.
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alternativos de previsin social.77 En la misma lnea se encuentran los argumentos de Sen (1999).78
V.2 - Disparidades fiscales a compensar y formas alternativas de instrumentacin

En la seccin anterior se estudi la complementariedad entre los ingresos personales (y algunos bienes pblicos o cuasi-pblicos nacionales) con los bienes pblicos o cuasipblicos locales. Esta relacin de complementariedad es la que constituye el fundamento desde el punto de vista de la equidad- para las transferencias interregionales de recursos.79 Si se acepta el argumento, toda poltica de descentralizacin fiscal, sea del lado del gasto o de los impuestos debe enfrentar el problema de la disparidad fiscal de las unidades de gobierno de nivel inferior (provincias, municipalidades). El objetivo de esta seccin es estudiar qu disparidades deberan compensarse y las formas alternativas de instrumentar la correccin. La disparidad fiscal puede surgir por diferente necesidad fiscal y/o por diferente capacidad fiscal. La primera fuente de disparidad resulta del hecho de que no todas las provincias tienen los mismos costos de provisin de los bienes y servicios a su cargo. La segunda fuente de disparidad fiscal es la diferente disponibilidad de bases tributarias. Las ideas se presentan en forma simple en la Figura 13 y la Figura 14, en cuyos ejes se miden el bien privado (c) y el bien pblico (G); para simplificar se supone Pc = 1. En la Figura 13 el precio del bien pblico es el mismo en las dos provincias (Pg). AB es la recta de presupuesto de la proFigura 13 vincia rica (R) y AB la de la provinc cia pobre (P). Hay diferencia de capacidad fiscal. Con la misma presin R tributaria (pendiente de OR), R puede A ofrecer OM de G pero P solo puede ofrecer OM. Si P quisiera o fuera A obligada a proveer OM tendra que R aumentar la presin tributaria hasta OR. Un resultado similar se obtiene P en la Figura 14, en el que la diferencia 0 M B M B G es de necesidad fiscal. La diferencia es por mayor precio (Pg vs. Pg) del bien pblico local.
g
The public choice theory has tended to emphasize the propensity of governments to expand state activity beyond the socially optimal level, but the reverse may also be true, with governments cutting back state provision (Atkinson, 1993). 78 The political economy of targeting has to be concerned not just with the economic problems of selection, information, and incentives but also with the political support for, and feasibility of () it is obvious that there is a connection here with the political use of pressure groups and, more generally, with activist politics (Sen, 1999). 79 Adems de los otros fundamentos que se han avanzado, con posiciones a favor y en contra en la literatura. Ver Anderson (1994).
77
91
La capacidad fiscal y la necesidad fiscal determinan la conc dicin fiscal de cada gobierno local (Tannenwald, 1998). Algunos R estarn incluidos entre los que gozan de confort fiscal con alta A A' capacidad y baja necesidad-; en el otro extremo se ubican aquellas R' provincias con la ms baja capacidad y la ms alta necesidad, que estn sometidas a stress fiscal.80 P P' M' M B B 0 Para las polticas pblicas surgen G varias preguntas de inters. En primer lugar, si las disparidades fiscales son suficientemente grandes como para ser un motivo de preocupacin de los niveles superiores de gobierno. En segundo lugar, con respecto al tratamiento adecuado de las disparidades fiscales, se requiere decidir si todas o slo algunas de las fuentes de disparidades deberan ser compensadas, y en este ltimo caso, si la compensacin debe ser total o parcial. En tercer lugar, cul es el tipo de compensacin de disparidades que debera adoptarse, que depende del objetivo del gobierno central.
Figura 14
g g
La primera pregunta es la ms fcil de responder ya que en la mayora de los pases estn bien documentadas las grandes diferencias en el nivel socioeconmico de las regiones. Ya sea que se mida con el PBI o el ingreso por habitante o con otros indicadores de riqueza y condicin social, esas diferencias son significativas. A modo de ejemplo, en la Argentina el PBI per cpita vara en una relacin de casi 7 a 1, el porcentaje de poblacin con necesidades bsicas insatisfechas vara entre el 8,1% y el 39,5%. Estas diferencias se repiten, con mayor o menor intensidad, utilizado otros indicadores. La segunda pregunta es si todas las fuentes de disparidades deberan ser motivo de preocupacin para la poltica econmica. Este no es el caso, como puede apreciarse a partir de los ejemplos siguientes. Supngase que el precio de algunos insumos vara entre regiones reflejando diferencias de costos. Por ejemplo, puede ser que el combustible sea ms barato en una jurisdiccin por estar ms prxima a los lugares de produccin y no tener que pagar costos de transporte. O que se trate de un centro urbano donde existen ms oportunidades laborales y que el salario monetario sea mayor que en zonas rurales o menos pobladas. En estos dos ejemplos, los precios de los insumos reflejan la variacin de los costos econmicos y, por lo tanto, no deberan ser compensados con medidas de poltica econmica; hacerlo significara incurrir en ineficiencias con costos econmicos evitables. Hay jurisdicciones donde los costos de proveer un servicio son ms altos por las caractersticas del clima o por la geografa del suelo. Por ejemplo, el metro cbico de agua no puede tener el mismo precio en una zona donde es abundante en comparacin con otra en donde es muy escasa. Del mismo modo, el precio por el uso de un camino no puede ser el mismo en una ruta muy congestionada que en otra sin congestin. O en una ruta donde el mantenimiento es muy caro por las condiciones climticas adversas frente a otra en la que el clima es benigno y no deteriora anormalmente el camino.
80
Ver Captulo XII.
92
Al medir la necesidad fiscal no slo hay que estudiar qu diferencias de costos se deberan compensar y cules no, sino tambin cul es la canasta o paquete de bienes a considerar. La canasta de bienes es importante por su vinculacin con el objetivo de poltica de igualacin de la presin tributaria entre regiones. Con esa poltica, la alcuota sobre el ingreso representa el precio de los servicios pblicos y la pregunta que surge es cmo justificar dos categoras de bienes que se proveen sobre bases tan distintas una en la que todos pagan el mismo precio y otra en la que el precio vara entre las personas segn el nivel de sus ingresos. El pagar segn el ingreso puede justificarse slo para aquellos bienes bsicos o primarios y sus complementarios, para los que la igualdad de provisin es un objetivo del gobierno. Pero fuera de esos casos, en los bienes locales, el mtodo ms adecuado de provisin es va cargos al usuario o precios. Como expresa Oakland (1994), el pan o los alimentos son ms importantes que la recoleccin de residuos y no hay razn de equidad para que el sistema de racionamiento sea distinto. No slo el tipo de bien, sino tambin el tamao de la poblacin son determinantes de la canasta. Por ejemplo, cualquier habitante debera recibir ciertos servicios esenciales -educacin bsica, atencin bsica de la salud. Pero la variedad de bienes aumentar con el tamao de la poblacin (el efecto zoolgico de Oates) y es econmicamente eficiente que ciertos bienes no se provean sino en jurisdicciones con un tamao poblacional mnimo (entre otros pueden citarse la educacin artstica, superior y universitaria y los hospitales de media y alta complejidad). En la canasta de bienes bsicos o primarios, la primera fuente de disparidad fiscal resulta del hecho de que no todas las provincias tienen los mismos costos de provisin de los servicios a su cargo. La composicin por edades de la poblacin es uno de los factores que afectan la necesidad fiscal. Si dos provincias tienen la misma poblacin total, pero en una de ellas existe una mayor proporcin de nios en edad escolar o de ancianos que requieren servicios hospitalarios, ceteris paribus, el gasto por habitante ser mayor que en la otra provincia. Lo mismo ocurrir si el medio ambiente de las provincias es ms desfavorable, por ejemplo, por mayor proporcin de personas desempleadas o que se encuentren por debajo de la lnea de pobreza, o por mayor propensin al delito dentro de su territorio. Si la poblacin total, su estructura por edades y su medio ambiente fueran exactamente iguales, pero en una de ellas la poblacin se distribuyera en un territorio ms extenso, tambin se requerir un gasto per cpita mayor para atenderla. Estos y otros factores generan diferentes necesidades fiscales per cpita para las provincias y municipalidades. La segunda fuente de disparidad fiscal es la diferente disponibilidad de bases tributarias. Si dos provincias tienen la misma poblacin y superficie, pero en una la riqueza inmobiliaria y/o los ingresos de la poblacin son mayores, podr recaudar ms per cpita aplicando la misma alcuota que la otra provincia. Una tercera cuestin de importancia es, suponiendo que est definida la canasta bsica de bienes y las diferencias de costos que deberan compensarse, cul es el mtodo de compensacin a utilizar. Hay una gran variedad de mecanismos de compensacin que se pueden sintetizar en tres grupos.
93
Figura 15
c A A' T R
T'
B'
Supngase en la Figura 15 dos jurisdicciones que enfrentan los mismos costos pero que tienen distinta capacidad fiscal. Una alternativa es, dada la presin tributaria OR y el nivel OM de provisin de G en la jurisdiccin de referencia (la promedio o la ms rica), entregar a la jurisdiccin pobre un subsidio o transferencia de TS de modo que, con igual presin tributaria, provea la canasta bsica OM financiada con OT de recursos propios y TM = TS con transferencias del gobierno superior. El gobierno debera obtener TS con un impuesto que se cobre con la misma alcuota en todas las jurisdicciones. Este mtodo es neutral desde el punto de vista locacional si el nivel OM es el mismo en todas las jurisdicciones. Una persona, cualquiera fuera su lugar de residencia, consume OM del bien pblico y paga el mismo porcentaje de impuesto sobre el ingreso para financiarlo.81
Figura 16
c R A A R' T S
T M T
Z B
Un mtodo alternativo es (Figura 16) posibilitar que la jurisdiccin pobre elija cualquiera de los niveles de G que puede alcanzar la jurisdiccin rica, con la misma presin tributaria con que lo obtendra esta comunidad. Por ejemplo, si elige M recibe (como en el caso anterior), TS. Pero la jurisdiccin pobre puede elegir cualquier gasto pblico sobre AB; por ejemplo si elige la cantidad OZ, la jurisdiccin rica tendra que haber fijado la presin tributaria en
81 Supngase j jurisdicciones y un nivel objetivo del gasto per cpita igual a OM. Si Bj es la base imponible per cpita en j y t es la alcuota de referencia, la transferencia per cpita al distrito j (Cj) resulta de
C j = OM tB j
Cj = 0
tB j < OM tB j OM
OM y t son los valores estndar o de referencia y pueden corresponder a la regin ms rica si se trata de que el paquete fiscal (OM, t, Cj) sea neutral desde el punto de vista locacional.
94
OR; la recaudacin en P sera OT y la transferencia TZ. Con este mtodo se iguala la restriccin presupuestaria del gobierno a la de la comunidad de referencia. Nuevamente la transferencia se financiara con un impuesto uniforme en todo el territorio. Este mtodo ser neutral desde el punto de vista locacional si la restriccin presupuestaria de referencia es la de la regin ms rica y en todas se fija el mismo nivel de gasto pblico.82
Figura 17
c A A A R
B 0 J K B B G
Un tercer mtodo es el argentino en el que se cobra un impuesto, uniforme en todas las regiones, que financia transferencias de las regiones ricas a las pobres (Figura 17). La idea es acercar AB a AB. Los gobiernos tienen libertad de elegir en que gastar la transferencia.83 Segn la intensidad de la redistribucin y de la reaccin de los gobiernos locales, la regin JP puede, en la situacin final, tener un gasto pblico mayor que la regin R. Supngase que se redistribuye de modo de igualar las restricciones presupuestarias en AB. Si JR se mueve sobre OR y JP gasta toda la transferencia en bien pblico, finalizarn en OJ y OK, respectivamente, con mayor gasto pblico en JP vs. JR.84 Los tres mtodos pueden contemplar ajustes por costos diferenciales entre regiones. Las tres figuras siguientes incluyen el ajuste por costos, suponiendo que son mayores en la jurisdiccin pobre.85
82
En este caso es
C j = t j (B B j )
Cj = 0
Bj < B Bj B
donde B es la base imponible de la jurisdiccin estndar o de referencia. Una vez que una jurisdiccin elige la alcuota tj dispone del mismo monto de recursos fiscales (recaudacin propia y transferencias) que el que obtiene la jurisdiccin de referencia si elige esa alcuota. 83 En este caso la jurisdiccin pobre recibe una transferencia de suma fija que es independiente de sus decisiones presupuestarias y de recaudacin propia. 84 Este resultado podra surgir cuando la reaccin ante cambios en el ingreso es distinta a la correspondiente a cambios en las transferencias intergubernamentales (flypaper effect). Si cambia el ingreso, las comunidades se mueven sobre OR; pero si lo que cambia (aumenta) son las transferencias, el gasto pblico aumenta ms. Las propensiones marginales a gastar el ingreso y las transferencias son distintos. 85 Con diferencias regionales de costos (Pj), las Cj son C j = Pj OM tB j o
C j = t (Pj B B j ) .
Con el mtodo utilizado en la Argentina los diferenciales de costos modifican la suma fija que corresponde a cada jurisdiccin, pero las Cj continan siendo independientes de las decisiones fiscales de los gobiernos locales.
95
En la Figura 18 el objetivo es un nivel de gasto OM. El segmento (1) indica las transferencias sin compensar diferenciales de costos, y el segmento (2) indica las transferencias con compensacin por diferenciales de costos. En la Figura 19 el objetivo es la igualacin de la restriccin presupuestaria. Nuevamente, el segmento (1) indica las transferencias sin compensacin por diferenciales de costos y el segmento (2) con compensacin. En la Figura 20 se presenta el caso de compensacin con libre disponibilidad. Las transferencias desplazan AB y AB sin modificar el precio relativo de la jurisdiccin pobre. Si se incluye una correccin por diferencia de costos, el mtodo de clculo es importante y no debe permitir la manipulacin de los costos por parte del gobierno beneficiario. En el caso argentino el uso de datos censales en la Ley 20.221(1973) garantizaba la condicin de no manipulacin.
c A R
Figura 18
(1) (2)
Figura 19
c A R
R
(1) (2)
Figura 20
c A A
96
CAPTULO VI TAMAO Y ESTRUCTURA VERTICAL DEL SECTOR PBLICO ARGENTINO
VI - Tamao y estructura vertical del Sector Pblico argentino: evolucin de largo plazo
os cuestiones importantes vinculadas con el Sector Pblico son su tamao y su estructura vertical. La resolucin de estas dos cuestiones trasciende lo puramente econmico y puede afectar significativamente el desempeo de la economa. Por ejemplo, un tamao muy grande del Sector Pblico puede ser un peligro para la libertad de las personas y para la proteccin de sus patrimonios. Adems, puede generar problemas macroeconmicos si su financiamiento es deficitario- y/o de competitividad si impone una carga alta, directa e indirecta, sobre las actividades productivas.87 Si el gobierno de un tamao dado est muy centralizado tambin puede ser una amenaza para la libertad de las personas y de sus bienes88 y puede afectar la eficiencia econmica al apartar la oferta de bienes pblicos de las preferencias de las comunidades locales.89 La falta de autonoma local conduce a un menor control de los burcratas y polticos por parte de la ciudadana. Tanto en las dimensiones econmicas como en las extraeconmicas de estos temas hay fuerzas que actan en sentidos opuestos y que hace que aparezcan varios trade offs de difcil solucin. Ms an, las soluciones no son nicas y permanentes, sino cambiantes entre pases y en un pas a lo largo del tiempo.90 En este captulo se brinda una breve sntesis de la evolucin histrica de estas dos cuestiones fundamentales en la Argentina, como introduccin a la problemtica del federalismo fiscal propiamente dicho. El objetivo es dar una perspectiva histrica al tema del tamao del gobierno y la descentralizacin fiscal.91 Para contar con un patrn de comparacin se agrega informacin similar para los Estados Unidos y para un conjunto de pases desarrollados.
Alberto Porto
86
Se agradece el aporte y los comentarios de Natalia Porto y los comentarios de Gonzalo Fernndez. An cuando el gobierno funcione eficientemente, el financiamiento con impuestos le origina al sector privado un costo directo -un peso por cada peso pagado al Sector Pblico- ms un costo indirecto o carga excedente debida a los cambios que provoca en los precios relativos. Estos costos indirectos no son de magnitud menor (Feldstein, 1997) y han sido motivo de preocupacin desde los tiempos de Pigou (ver Atkinson y Stern, 1974). 88 Un gobierno fuerte para proteger los derechos de propiedad y garantizar el cumplimiento de los contratos es tambin fuerte para confiscar la riqueza de los ciudadanos (Weingast, 1995). 89 Este es el teorema de la descentralizacin de Oates (1977a). Ver tambin Porto (2002a). 90 Ver en Musgrave (1996) la relacin entre las teoras del Estado y la teora de las finanzas pblicas. 91 La medicin del tamao y de la descentralizacin no estn exentos de ambigedades y problemas. No hay una medida cientfica o neutral (Cullis y Jones, 1987) sino que es posible clasificar los datos en muchas formas diferentes y esa clasificacin per se supone algn tipo de hiptesis (Peacock y Weisman, 1979). Para formas alternativas de medir el Sector Pblico y sus implicancias ver Cullis y Jones (1987); para mediciones para la Argentina ver Documento de Federalismo No1 (2003). Sobre la medicin de la descentralizacin fiscal en la Argentina ver FIEL (1993) y el comentario de Porto (1992) a la versin que presentaron Artana y Lopez Murphy en la reunin de la AAEP (Universidad de San Andrs) en 1992.
87
86
97
Los datos disponibles revelan, como en casi todos los pases de Occidente, una participacin creciente del gobierno general a lo largo del siglo XX.92 En la Argentina, pas de alrededor del 10% del PBI a fines del siglo XIX a alrededor del 35% hacia fines del siglo XX (Tabla 23 y Figura 21). La participacin fue ms o menos constante desde comienzos del siglo hasta los aos 30 (alrededor del 10-15% del PBI)93, creciendo luego significativamente hasta fines de los 40 (entre 25% y 35% del PBI). Los veinte aos siguientes son de reacomodamiento del tamao del sector con participacin decreciente pasa de alrededor del 30% del PBI en 1950 al 22% en 1972. En 19731974 comienza otro perodo de crecimiento que se prolonga hasta 1980 (30% del PBI). En los ltimos veinte aos el tamao se ubica entre el 30% y el 34% del PBI.94 La descentralizacin del gasto tuvo distintas direcciones, aunque en el largo plazo se increment de alrededor del 16% a fines del siglo XIX a algo ms del 50% a fines del siglo XX.95 Pero la tendencia no fue montona, sino que hubo perodos de mayor centralizacin y otros con la direccin opuesta. En la tabla y figura se destacan algunos momentos significativos. Se observa una tendencia predominante hacia la descentralizacin, tanto en perodos de crecimiento del Sector Pblico (desde fines del siglo XIX hasta alrededor de 1940; 1970 a 1990) como en perodos de contraccin (1950 a 1960) o de relativa constancia (1960 y 1970). Una excepcin es el perodo de gran crecimiento y centralizacin entre 1940 y 1950. Para contar con un marco de referencia, en la Tabla 25, Tabla 26, Figura 23 y Figura 24 se vuelca informacin para Estados Unidos. La tendencia al crecimiento del gasto pblico es similar a la Argentina hasta 1970. Entre 1970 y 2000 el gasto total incluyendo Defensa disminuye del 34% del PBI al 28%, en tanto que el gasto sin Defensa permanece constante en alrededor del 25%. Contrasta con la Argentina la tendencia hacia la centralizacin, partiendo de un gobierno muy descentralizado a comienzos del siglo XX. Esa tendencia se revierte entre 1990 y 2000 con la etapa de devolucin de funciones a los gobiernos estatal y local. En la Figura 25 y la Figura 26 se documenta la estructura vertical del Sector Pblico en la Argentina y en Estados Unidos, a comienzos y a fines del siglo XX. Tanto la estructura como las evoluciones son distintas. En la Argentina se mantuvo a lo largo del tiempo la estructura de pirmide invertida, con la cspide (Nacin) y la base (municipalidades) ms pequeas hacia fines del siglo. En Estados Unidos, en cambio, disminuy la base (gobiernos locales) a favor de los gobiernos federal y estatales.96
El gobierno general comprende los gastos de la Nacin, las provincias y las municipalidades y el Sistema de Seguridad Social. No se incluyen las Empresas Pblicas, excepto sus necesidades de financiamiento. 93 Corts Conde (1994) encuentra importantes diferencias entre su estimacin de valor agregado por el gobierno en 1900-1935 y la estimacin de la CEPAL. En la estimacin de Corts Conde el tamao es menor y ms fluctuante que en CEPAL. 94 Para estudios sobre las distintas etapas del Sector Pblico argentino ver Daz Alejandro (1971) y Porto (1988, 1989). Estos trabajos se incorporaron, con algunas modificaciones, en Secretaria de Hacienda de la Nacin (1989). 95 La descentralizacin se define como el gasto provincial ms el gasto municipal como porcentaje del gasto total del gobierno general, sin duplicaciones. 96 Se incluyen dos medidas de descentralizacin del Sector Pblico: segn quin decide y segn quin ejecuta el gasto. En la teora del federalismo fiscal la medida relevante es la primera. Ver Oates (1977a), Artana y Lopez Murphy (1992) y Porto (1992).
92
98
En la Tabla 31 y la Tabla 32 se incluye informacin sobre la evolucin del tamao del Sector Pblico y del grado de descentralizacin en quince pases desarrollados. En todos los casos hay un fuerte crecimiento entre 1960-1962 y 1977-1979, que se detiene o revierte en 1990 y 2000. Entre 1990 y 2000 la evolucin no es uniforme entre pases. La descentralizacin no se modific significativamente en ninguno de estos pases entre fines de los 70 y fines de los 80. En la Tabla 33 se presentan indicadores de descentralizacin tributaria. Dos observaciones sobre la situacin argentina resultan de inters. La primera es que la descentralizacin de gastos no fue acompaada por un proceso similar del lado de los impuestos. La segunda es que la Argentina exhibe la mayor centralizacin, del conjunto de pases incluidos en la muestra, en todas las observaciones. Resumiendo, los datos presentados revelan: una evolucin similar en la Argentina y en Estados Unidos hasta los aos 70 con tendencia al crecimiento. A partir de 1970 en Estados Unidos disminuy el gasto total, incluyendo Defensa y se mantienen aproximadamente constantes los gastos civiles. En la Argentina continu la tendencia al crecimiento; el tamao en trminos del PBI es, hacia el ao 2000, de 28% en Estados Unidos (incluyendo Defensa) y de 25% (excluyendo Defensa). En la Argentina es 33%; en la mayora de los pases desarrollados para los que se relev informacin el tamao en 2000 es, en general, mayor al de la Argentina -slo en Australia y en el Reino Unido es similar; en el grupo de pases de la OECD se verifica un importante crecimiento entre 1960-1962 y 1977-1979. La evolucin posterior hasta 1990 y 2000 no es uniforme entre los pases; en la Argentina la descentralizacin tributaria no acompa el proceso de descentralizacin del gasto pblico. Adems, la Argentina exhibe la mayor centralizacin tributaria, comparada con algunos pases de la OECD.
99
Tabla 23 Tamao del Sector Pblico en Argentina 1889-2000 (en % del PBI)
Aos 1889 1890 1891 1899 1900 1901 1902 1903 1904 1905 1906 1907 1908 1909 1910 1911 1912 1913 1914 1915 1916 1917 1918 1919 1920 1921 1922 1923 1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 Mann y Schulthess 1 9,92 9,92 9,92 17,08 17,08 17,08 CEPAL Fundacin Mediterrnea Mann y Schulthess 3 Nuez Miana y Porto MECON
15,77 15,77 15,77
16,14 16,14 16,14
13,02 13,02 13,02
8,54 8,54 8,54
10,71 10,71 10,71
14,37
15,30 15,30 15,30 15,30 15,30 14,40 14,40 14,40 14,40 14,40 15,20 15,20 15,20 15,20 15,20 11,00 11,00 11,00 11,00 11,00 10,90 10,90 10,90 10,90 10,90 14,50 14,50 14,50 14,50 14,50 18,90 18,90 18,90 18,90 18,90 21,20 21,20 21,20 21,20 21,20 19,50 19,50 19,50 19,50 19,50
13,20 18,20 18,20 18,20 18,20 18,20 17,90 17,90 17,90 17,90 17,90 19,40 19,40 19,40 23,40 23,30 20,70 23,60 45,40 35,00 32,30
19,75 21,73 24,98 23,19 22,50 21,67 21,17 20,92 22,28 26,95 21,89 21,19 20,63 20,79 20,23 23,64 19,90 23,23 35,42 28,67 24,57
100

Aos 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Mann y Schulthess 1 CEPAL Fundacin Mediterrnea Mann y Schulthess 3 23,87 23,50 24,06 26,50 25,44 22,18 20,13 23,19 20,64 22,61 Nuez Miana y Porto MECON
21,63 20,66 23,59 23,55 22,18 22,54 20,80 24,76 25,06 25,03 24,01 23,75 23,52 22,46 26,89 30,78 30,47 27,80 26,50 28,76 27,85 29,04 31,34 28,05 25,92 26,58 29,95 32,15 34,64 32,17 31,71 30,37 31,04 31,49 31,66 31,77 32,50 30,56 30,35 30,95 34,07 33,41
Fuente: Documento de Federalismo No 1. 2003.
101
Figura 21 Evolucin del tamao del Sector Pblico en Argentina (% del PBI)
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1889 1902 1908 1914 1920 1926 1932 1938 1944 1950 1956 1962 1968 1974 1980 1986 1992 1998 Mann y Schulthess 1 CEPAL Fundacin Mediterrnea Mann y Schulthess 3 Nuez Miana y Porto MECON
Tabla 24 Descentralizacin y tamao del Sector Pblico en Argentina

Descentralizacin Tamao del Sector del gasto pblico Pblico 1889 15,83 9,92 promedio 1900-1930 32,96 13,66 1940 31,67 15,25 promedio 1945-1947 21,29 28,95 promedio 1959-1965 28,54 22,14 promedio 1966-1970 32,09 24,52 1980 34,11 29,04 promedio 1981-1990 32,60 30,29 promedio 1991-2000 46,67 31,78 Fuente y Mtodo: ver Documento de Federalismo N 1. 2003 Aos
Figura 22 Evolucin de descentralizacin y tamao del Sector Pblico en Argentina

35 30 Tamao del Sector Pblico 25 20 15 10 5 0 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 De s ce ntralizacin de l gasto pblico 1889 1945-1947 1981-1990 1980 1966-1970 1959-1965 1940 1900-1930 1991-2000
102
Tabla 25 Tamao del Sector Pblico en EEUU. Gasto en porcentaje del PBN
Gasto total Gasto federal Gasto estatal y local con Defensa sin Defensa con Defensa sin Defensa 1902 6,80 5,80 2,40 1,40 4,40 1913 8,00 7,20 2,40 1,60 5,60 1922 12,60 11,40 5,10 3,90 7,50 1932 21,70 20,00 7,30 6,00 14,00 1940 20,30 17,70 10,00 7,40 10,30 1950 24,70 18,20 15,70 9,20 9,00 1960 30,10 20,80 19,40 10,10 10,70 1970 34,10 25,50 21,30 12,70 12,80 1980 30,00 24,60 21,60 16,20 8,40 1990 31,20 25,70 21,80 16,30 9,40 2000 27,90 24,70 18,40 15,20 9,50 Fuente: Borcherding (1977) y Executive Office of Management and Budget, Office of Management and Budget (2002) Aos
Tabla 26 Descentralizacin del gasto pblico en EEUU (en %)

Ao (Gasto estatal+Gasto local) / Gasto total con Defensa* sin Defensa 1902 65,50 75,90 1913 69,80 77,80 1922 59,50 65,80 1932 65,70 70,00 1940 50,70 58,20 1950 36,30 49,50 1960 35,70 51,40 1970 37,50 50,20 1980 28,00 34,20 1990 26,90 32,70 2000 34,10 38,50 * Las transferencias se asignan al gobierno que las otorga Fuente: Borcherding (1977) y Executive Office of Management and Budget, Office of Management and Budget (2002)
Figura 23 Evolucin del tamao del Sector Pblico en EEUU

35 Gasto total con defensa 30 25 20 15 10 5 1902 1913 1922 1932 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 Gasto total sin defensa Gasto local y estatal
103
Figura 24 - Evolucin de descentralizacin y tamao del Sector Pblico en EEUU

80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 0 5 10 15 20 25 30 35 40
Con defensa Sin defensa
Tabla 27 Descentralizacin del gasto pblico en Argentina Participacin de los niveles de gobierno
Ao 1916 Ao 1998 Ao 2000 Nacin 63,30 55,80 56,30 Provincias 25,00 39,50 39,20 Municipios 11,70 4,80 4,50 Transferencias segn el gobierno que decide el gasto
Tabla 28 Participacin de los niveles de gobierno en Argentina Transferencias en el gobierno ejecutor *

Nacin Provincias Municipios Ao 1998 51,30 39,90 8,80 Ao 2000 51,90 39,90 8,30
* La diferencia con la tabla anterior resulta de computar en las provincias y municipios gastos gastos que constituyen partidas presupuestarias del gobierno nacional o provincial.
104
Tabla 29 Descentralizacin del gasto pblico en EEUU Participacin de los niveles de gobierno
Ao 1902 Ao 1970 Ao 1987 Gobierno federal 34,50 62,50 60,30 Gobiernos estatales 10,80 19,40 17,30 Gobiernos locales 54,80 18,10 22,40 Fuente: 1902 y 1970: elaborado en base a datos de Borcherding (1977) 1987: elaborado en base a Ahmad, Hewitt y Ruggiero (1997)
Tabla 30 Participacin de los niveles de gobierno en EEUU Transferencias en el gobierno no ejecutor *

Gobierno federal Gobiernos estatales Gobiernos locales Ao 1902 34,10 8,20 57,70 Ao 1970 54,50 16,50 29,20
* La diferencia con la tabla anterior resulta de computar en los gobiernos estatales y locales gastos que constituyen partidas presupuestarias del gobierno federal o estatal. Fuente: 1902 y 1970: elaborado en base a datos de Borcherding (1977)
Figura 25 Estructura vertical del Sector Pblico en Argentina

Transferencias en el gobierno que decide el gasto - Ao 1916 63.3 25.0 11.7
0 20 40 60 80 100

0 20 40 60 80 100

0 20 40 60 80 100
Nacin
Nacin
Nacin
Provincias
Provincias
Provincias
Municipios
Municipios
Municipios
Transferencias en el gobierno ejecutor Ao 1998 51.30 39.90 8.80

0 20 40 60 80 100

0 20 40 60 80 100
Nacin
Nacin
Provincias
Provincias
Municipios
Municipios
Fuente: Elaborado en base a datos de la Tabla 27 y la Tabla 28.
105
Figura 26 - Estructura vertical del Sector Pblico en EEUU

0 20 40 60 80 100

0 20 40 60 80 100

0 20 40 60 80 100
Nacin
Nacin
Nacin
Provincias
Provincias
Provincias
Municipios
Municipios
Municipios

0 20 40 60 80 100

0 20 40 60 80 100
Nacin
Nacin
Provincias
Provincias
Municipios
Municipios
Fuente: Elaborado en base a datos de la Tabla 29 y la Tabla 30.
Tabla 31 Tamao del Sector Pblico en pases de la OECD (gasto en % del PBI)
Pas Australia Austria Blgica Canad Finlandia Francia Alemania Islandia Italia Suecia Suiza Reino Unido Japn Holanda Noruega 1960-1962 23,20 32,10 30,20 29,60 27,40 36,70 34,50 24,80 31,90 31,40 20,00 33,40 1977-1979 33,00 47,40 48,20 40,30 39,20 45,60 46,40 35,10 45,20 61,10 33,50 45,10 29,80 57,60 51,50 1990 32,90 48,80 50,80 45,80 44,40 47,50 41,80 39,30 52,90 55,90 nd 39,00 30,50 49,40 48,60 2000 32,60 49,00 46,70 37,50 43,60 48,70 43,30 39,00 44,80 52,60 nd 34,70 36,80 41,40 40,30
Fuente: 1960-1962 y 1977-1979: Gould (1983) 1990 y 2000: www.oecd.org/eco/sources-and-methods.
106
Tabla 32 Descentralizacin del gasto pblico en pases de la OECD

Gasto estatal-local en bienes y servicios y en transferencias/gasto del gobierno general
Pases Australia Blgica Canada Finlandia Francia Alemania Suecia Reino Unido
1977-1979 * 47 13 59 41 16 41 43 32
fines de los 80 ** 47,2 (1987) 11,9 (1987) 58,7 (1987) 45,3 (1987) 16,5 (1985) 39,4 (1983) 40,2 (1987) 27,2 (1987)
* Fuente: Gould (1983). ** Promedio de los ltimos tres aos disponibles. Tomado de Ahmad, Hewitt y Ruggiero, en Ter-Minassian, ed. (1997)
Tabla 33 Descentralizacin tributaria en pases seleccionados Ingresos del gobierno central como % del total de ingresos del gobierno general *
Pases Canad Estados Unidos Australia Austria Suiza Argentina 1950 62,40 64,60 nd 47,30 nd 85,80 1960 57,50 56,80 76,50 54,50 nd 84,20 1970 49,90 47,70 79,00 52,80 32,50 79,80 1980 44,80 44,80 77,60 48,00 27,80 75,30 1991
(a) 50,90
65,80 79,70 nd nd 80,90
Fuente: Para la Argentina, Nuez Miana y Porto (1982) y Porto (1993) Para el resto de los pases y los aos 1950, 1960, 1970 y 1980, Bird (1986) Para el resto de los pases y el ao 1991, Norregaard (1997) * Incluye los ingresos de Seguridad Social y todos los niveles de gobierno, excepto en la Argentina en la que no se computan los ingresos del nivel municipal. (a) dato de 1989
107
CAPTULO VII TAMAO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL
VII - Tamao y perfil de las erogaciones y recursos de los gobiernos nacional y provincial: 1950-2001
Jorge Sereno
97
n el captulo VI se calcul en base a la informacin disponible- el tamao y la descentralizacin del Sector Pblico argentino a lo largo de todo el siglo XX y se realiz una comparacin con otros pases. Este captulo es complementario y presenta una descripcin ms detallada de la evolucin del Sector Pblico, constituido por la Nacin y las provincias, para la segunda mitad del siglo XX. La informacin, recopilada y homogeneizada para este trabajo, se presenta a nivel agregado para los gastos y los recursos. Se incluye la evolucin del perfil econmico y funcional de las erogaciones y de los principales grupos de impuestos. El objetivo es documentar el tamao relativo de cada nivel de gobierno y su evolucin; qu hace, qu hizo, cmo se financia y cmo se financi cada nivel a lo largo del tiempo.
VII.1 - Comparacin de la estructura y de la evolucin de las erogaciones de ambos niveles de gobierno

En esta seccin se efecta un estudio comparativo del comportamiento de ambos niveles de gobierno y su participacin relativa dentro de las erogaciones pblicas consolidadas. En la consolidacin estn excluidas las erogaciones municipales, aunque debe tenerse en cuenta que en alguna medida estn contempladas a travs de las erogaciones de los gobiernos provinciales como aportes a los municipios. Se presenta la comparacin del tamao de las erogaciones consolidadas y de cada uno de los niveles de gobierno, tanto en trminos totales como por perfiles segn categoras de la clasificacin econmica y de la clasificacin funcional. VII.1.a - Comparacin del tamao y perfil de las erogaciones entre niveles de gobierno: situacin actual y comparacin retrospectiva El tamao del Sector Pblico consolidado y el de cada uno de los componentes es medido con la relacin entre las erogaciones y el PBI. En la Tabla 40 se presenta la informacin anual, y en la Tabla 41 los promedios quinquenales. Los hechos ms destacables son la variabilidad del gasto consolidado sobre una tendencia creciente y la participacin creciente de los gobiernos provinciales en el total (Figura 27 y Figura 28). El perfil econmico de las erogaciones se presenta en la Tabla 34 para el promedio 1996-2000.
97
Con la colaboracin de Alberto Porto.
109
Tabla 34 Perfil de erogaciones del Sector Pblico consolidado 1996-2000

Concepto Total consolidado Erogaciones corrientes Gastos en Personal Bienes y Servicios no Personales Transferencias Intereses de la Deuda Erogaciones de capital Inversin Real Otras (incluye Amortizaciones de Deuda) Promedio 1996-2000 % del PBI Estructura 32,96 100,00 25,03 75,96
8,36 2,03 11,33 3,31 25,37 6,16 34,39 10,05
7,92
2,27 5,65
24,04
6,89 17,15
Puede observarse la elevada magnitud relativa para todo el Sector Pblico consolidado- de las transferencias (incluye rea de bienestar social), con 34,4% de las erogaciones consolidadas totales. En este perodo se destaca la incidencia de los pagos relacionados con la Deuda Pblica, que representan el 27,1% del total del gasto consolidado, desagregado en Intereses (10,1% del total) y Amortizaciones de la Deuda (17%). Sigue en orden de importancia Gastos en Personal con el 25,4%; Inversin Real 6,9%; y Bienes y Servicios no personales 6,2%. Esta participacin de los compromisos derivados del endeudamiento pblico representa un cambio estructural de significacin en las finanzas pblicas. Con el objeto de apreciar su importancia, se presenta la Tabla 35 por los principales rubros de la clasificacin econmica para el perodo 1977-1980.
Tabla 35 - Perfil de erogaciones del Sector Pblico consolidado 1977-1980
Concepto Total consolidado Erogaciones corrientes Gastos en Personal Bienes y Servicios no Personales Transferencias Intereses de la Deuda Erogaciones de capital Inversin Real Otras (incluye Amortizaciones de Deuda) Promedio 1977-1980 % del PBI Estructura 28,63 100,00 19,71 68,84
7,71 2,97 8,96 0,07 26,93 10,37 31,30 0,24
8,92
5,92 3,00
31,16
20,68 10,48
Adems de la Deuda Pblica, tambin se incrementaron los Gastos en Personal y las Transferencias y se redujeron los Gastos en Bienes y Servicios no personales; en particular, la Inversin Real directa del Sector Pblico que pas del 5,92% del PBI a 2,27% del PBI. La participacin provincial en las erogaciones consolidadas oscila segn la categora econmica.
110
Tabla 36 Participaciones en las erogaciones

Concepto Total consolidado Erogaciones corrientes Gastos en Personal Bienes y Servicios no Personales Transferencias Intereses de la Deuda Erogaciones de capital Inversin Real Otras (incluye Amortizaciones de Deuda) Promedio 1996-2000 Participacin Participacin nacional (%) provncial (%) 66,04 33,96 61,21 38,79
29,55 36,95 83,94 78,25 70,45 63,05 16,06 21,75
81,31
52,86 92,74
18,69
47,14 7,26
Se destaca la elevada participacin provincial en los Gastos en Personal (70,5%), resultado que refleja el efecto pleno del traspaso de las responsabilidades de gasto de la Nacin a las provincias en servicios de Educacin y Salud. De igual forma se explica la elevada participacin de los gastos de consumo (Bienes y Servicios no Personales, 63,1%) por su estrecha relacin con el empleo. La participacin de la Nacin en las Transferencias es muy elevada (83,9%) como consecuencia del efecto de los traspasos del Sistema de Seguridad Social. Con la transferencia de algunos regmenes provinciales al Sistema Nacional, esta participacin se ha visto incrementada. Por ltimo, se destaca la elevada participacin de la Nacin en los compromisos de la deuda (Intereses 78,3%, Amortizaciones 92,7%). La Inversin Real se divide en partes aproximadamente iguales con una leve diferencia a favor de la Nacin. El perfil funcional de las erogaciones se presenta en la Tabla 44 y la Tabla 45. El promedio 1996-2000 (sin incluir la Amortizacin de la Deuda) se muestra en la Tabla 37.
Tabla 37 Perfil funcional de las erogaciones
Concepto Total consolidado Administracin General Defensa Seguridad Salud Educacin y Cultura Desarrollo de la Economa Bienestar Social Deuda Pblica Promedio 1996-2000 % del PBI Estructura 27,81 100,00 3,04 10,90 0,59 2,10 1,59 5,70 4,43 15,90 4,42 15,90 1,91 6,90 8,78 31,60 3,05 11,00
Las funciones cuantitativamente ms importantes son las de Bienestar Social (31,6% del total de erogaciones); Salud y Educacin y Cultura (con participaciones iguales, del 15,9% del total cada una); Seguridad (7,8% del total); Desarrollo de la Economa (6,9%) y finalmente Defensa (2,1%). Como apoyo general aparece Adminis111
tracin General (10,9%) y Deuda Pblica, slo Intereses, que asciende a 11% de las erogaciones totales. En la evolucin de los diferentes componentes se distingue especialmente el incremento registrado en las erogaciones en Salud cuando se lo compara con la informacin de los aos previos a 1980. La diferencia obedece a un cambio metodolgico en la informacin del gobierno nacional ya que actualmente se incluyeron tres componentes: Atencin Pblica de la Salud, Obras Sociales e INSSJyP (PAMI). En la serie anterior a 1980 se incluye slo al primero de los componentes; es decir, no incluye partida alguna relacionada con las prestaciones de Obras Sociales y del PAMI, aunque en este ltimo caso puede estar computado en Bienestar Social como gastos del Sistema de Seguridad Social, en la medida de la transferencia de ingresos recaudados por cuenta del mencionado Instituto. Si se hiciera la correccin mencionada en el gasto nacional, el promedio de gasto consolidado en Salud para el perodo 1996-2000 ascendera a 2,28% del PBI (comparable con el 1,49% del perodo 1977-1980). La participacin provincial en las erogaciones consolidadas difiere segn las funciones.
Tabla 38 Participaciones dentro del perfil funcional
Concepto Total consolidado Administracin General Defensa Seguridad Salud Educacin y Cultura Desarrollo de la Economa Bienestar Social Deuda Pblica Promedio 1996-2000 % del PBI Estructura 44,0 56,0 42,1 57,9 100,0 32,7 67,3 54,6 45,4 23,1 76,9 37,7 62,3 84,3 15,7 84,9 15,1
Como funciones prcticamente exclusivas del gobierno nacional aparecen Defensa (100% nacional) y Deuda Pblica (84,9%). Como funcin predominantemente nacional Bienestar Social (84,3% nacional). En Seguridad, y Educacin y Cultura hay una clara preeminencia de la participacin provincial (67,3% y 76,9%, respectivamente), reflejando, en el primer caso, la permanencia en el mbito federal slo de Gendarmera, Prefectura y Polica Federal, en tanto que la educacin universitaria explica la mayor parte del presupuesto nacional en el rea educativa. Si se hiciera la correccin en Salud de modo de computar en el mbito nacional slo la Atencin Pblica, sin incluir la atencin de Obras Sociales y del PAMI, la distribucin entre niveles de gobierno reflejara una participacin del 88,2% de los gobiernos provinciales.
VII.2 - Comparacin del tamao y perfil de los recursos entre niveles de gobierno: situacin actual y comparacin retrospectiva
La informacin bsica sobre recursos pblicos se presenta en la Tabla 46, Tabla 47, Tabla 48 y en la Figura 29. Para 1996-2000 (Tabla 48) los recursos (corrientes) del Sector Pblico consolidado (Nacin y provincias, incluyendo la Ciudad de Buenos Ai112
res) representaron el 25,7% del PBI; la presin tributaria del gobierno nacional ascendi a 19,8% del PBI y la presin de los gobiernos provinciales a 5,8% del PBI. Los recursos nacionales dan cuenta del 77% de los recursos consolidados mientras que los recursos provinciales propios representan el 23% restante. Los promedios de 19771980 son muy similares. La participacin provincial vara segn los distintos grupos de recursos. As, para el conjunto de impuestos, la participacin es del 22%, alcanzando un mximo para el grupo de Impuestos sobre el Patrimonio (74,6% del total consolidado del grupo); las provincias recaudan el 24% de los Impuestos sobre Produccin, Consumo y Transacciones; su participacin es nula en los restantes grupos de gravmenes (sobre los Ingresos Netos, que son totalmente impuestos nacionales coparticipados, y sobre el Comercio Exterior que son facultad tributaria exclusiva del gobierno nacional por normas constitucionales). El 64,4% de los recursos consolidados parafiscales son provinciales, en tanto la participacin provincial en recursos de Seguridad Social alcanza slo al 19,6%, por razones de cobertura de los afiliados. La composicin por grupos de recursos del total consolidado argentino muestra una participacin del 67,6% para los impuestos; 3,4% para los recursos parafiscales y 29% para los recursos de Seguridad Social. Esta mayor participacin de los impuestos comparado con 1977-1980 refleja las medidas introducidas en la dcada de los aos 90, en la que, por un lado, se elimin un nmero importante de tasas-tributo distorsivas, y por otro lado, se redujo parte de las cargas sociales con el objeto de mejorar el perfil competitivo de la produccin domstica. Dentro del conjunto de impuestos, se destacan los que gravan la Produccin, Consumo y Transacciones, con un 46,4% del total de recursos consolidados. Puede notarse la muy baja participacin de los impuestos de tipo directo (sobre Ingresos Netos y sobre Patrimonio), con slo el 17,8% del total de recursos con- Tabla 39 Importancia de los recursos provinciales solidados y el 26% de los im% de recursos proviniales puestos. De los impuestos direcAo dentro de los recursos tos el 21% es percibido por los consolidados gobiernos provinciales a travs 1950-1954 12,8 de sus Impuestos sobre el Pa1955-1959 14,5 trimonio. 1960-1964 18,1 La participacin provincial (Figura 30) crece en forma casi ininterrumpida hasta inicios de la dcada de los aos 80 para mantenerse estable, desde entonces, en un nivel del orden del 23% del total consolidado.
1965-1969 1970-1974 1975-1979 1980-1984 1985-1989 1990-1994 1995-1999 19,5 19,1 21,0 23,3 22,7 23,8 23,1
VII.3 - Resumen
El gasto pblico consolidado, expresado en trminos del PBI, ha tenido un comportamiento fluctuante en la ltima mitad del siglo XX. 113
A partir de un alto valor en 1950 (28,3%) decrece hasta 1960 (20,7%) y luego crece hasta el 32,95% en 1996-2000. La participacin provincial ha sido creciente. Las Transferencias que se concentran en un 85% en el gobierno nacional- son el principal componente del gasto consolidado, participando con el 34% del total. Los pagos relacionados con la Deuda Pblica -tambin concentrados en el gobierno nacional- constituyen el segundo componente del gasto consolidado. Las provincias tienen participacin alta en las dos categoras de gastos ligados a la provisin de bienes y servicios: Gastos en Personal (70%) y Bienes y Servicios no Personales (63%). Como funciones prcticamente exclusivas del gobierno nacional aparecen Defensa (100%) y Deuda Pblica (85%). Bienestar Social es predominantemente nacional (84,3%). En Seguridad, y Cultura y Educacin hay clara preeminencia provincial (67% y 77%, respectivamente). Los recursos corrientes consolidados fluctan (promedios quinquenales) alrededor del 20% del PBI entre 1950 y 1990. La participacin provincial en los recursos creci entre 1950-1980, permaneciendo luego estable en alrededor del 23%. Las provincias recaudan (1996-2000) el 75% de los Impuestos sobre el Patrimonio y el 24% de los Impuestos sobre la Produccin, el Consumo y las Transacciones. La participacin de los impuestos en el total de los recursos pblicos corrientes aument entre 1977-1980 (57,6% del total) y 1996-200 (67,6% del total), debido a la eliminacin de tasas-tributos distorsivas y menores cargas sociales nacionales.
Figura 27 Erogaciones nacionales, provinciales y consolidadas
40 35 30 25 20 15 10 5 0 1950
1960 Erogaciones Nacionales
1970
1980
1990
2000
Erogaciones Provinciales
Erogaciones Consolidadas
114
Figura 28 Relacin erogaciones nacionales / erogaciones provinciales

4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Figura 29 Recursos nacionales, provinciales y consolidados

30
25
20
15
10
0 1950
1960 Recursos Nacionales
1970
1980 Recursos Provinciales
1990 Recursos Consolidados
2000
Figura 30 Relacin recursos nacionales / recursos provinciales

9.0 8.0 7.0 6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 1950 1960 1970 1980 1990 2000
115
Tabla 40 Gasto pblico en porcentaje del PBI

Ao Consolidado 1950 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 28,32 21,63 20,66 23,59 23,55 22,18 22,54 20,80 24,76 25,06 25,03 24,01 23,75 23,52 22,46 26,89 30,78 30,47 27,80 26,50 28,76 27,85 31,38 37,20 36,30 30,13 29,39 36,21 34,01 34,65 32,43 34,82 27,96 27,19 29,80 31,54 32,19 32,53 30,74 33,21 31,32 34,68 34,83 37,95 En procentaje del PBI Gob.nacional 21,36 16,98 15,28 16,89 16,35 15,44 15,90 13,85 16,79 17,38 17,24 16,12 15,76 15,70 15,01 18,12 20,19 19,36 19,34 17,19 19,10 18,22 22,13 27,93 29,67 23,00 20,93 26,88 23,71 24,28 22,96 25,74 19,12 17,83 19,20 19,10 19,81 19,84 18,88 21,45 21,13 23,45 23,91 24,40 Gob.pciales 6,96 4,65 5,38 6,70 7,20 6,74 6,64 6,95 7,97 7,68 7,79 7,89 7,99 7,82 7,45 8,77 10,59 11,11 8,46 9,31 9,66 9,63 9,25 9,27 6,63 7,13 8,46 9,33 10,30 10,37 9,47 9,08 8,84 9,36 10,60 12,44 12,38 12,69 11,86 11,76 10,19 11,23 10,92 13,55 % de los gobierno provinciales en el total 24,58 21,50 26,04 28,40 30,57 30,39 29,46 33,41 32,19 30,65 31,12 32,86 33,64 33,25 33,17 32,61 34,41 36,46 30,43 35,13 33,59 34,58 29,48 24,92 18,26 23,66 28,79 25,77 30,29 29,93 29,20 26,08 31,62 34,42 35,57 39,44 38,46 39,01 38,58 35,41 32,54 32,38 31,35 35,70
Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodologa que para 1950-1980 y datos del Ministerio de Economa de la Nacin y de la Asociacin Argentina de Presupuesto (Asap).
116
Tabla 41 Gasto pblico en porcentaje del PBI Promedios quinquenales

Perodos 1950 1959 1960 - 1694 1965 - 1969 1970 - 1974 1975 - 1979 1980 - 1984 1985 - 1989 1990 - 1994 1995 - 1999 2000 2001 Consolidado 28,32 21,63 22,50 23,93 25,48 28,28 32,88 34,42 29,73 32,50 34,83 37,95 Gobierno nacional 21,36 16,98 15,97 16,28 16,96 18,64 24,73 24,71 19,01 20,95 23,91 24,40 Gobiernos provinciales 6,96 4,65 6,53 7,66 8,52 9,64 8,15 9,71 10,72 11,55 10,92 13,55 % Gobiernos provinciales 24,58 21,50 29,02 31,01 33,44 34,10 24,80 28,20 36,10 35,50 31,40 35,70
Fuente: en base a datos de la tabla anterior
Tabla 42 Perfil econmico de las erogaciones del Sector Pblico En porcentaje del PBI
Concepto Consolidado Gobierno nacional Gobiernos provinciales Erogaciones Corrientes Gobierno nacional Gobiernos provinciales Gastos en Personal Gobierno nacional Gobiernos provinciales Bienes y Servicios no Personales Gobierno nacional Gobiernos provinciales Transferencias Gobierno nacional Gobiernos provinciales Intereses de la Deuda Gobierno nacional Gobiernos provinciales Erogaciones de Capital * Gobierno nacional Gobiernos provinciales Inversin Real Gobierno nacional Gobiernos provinciales 1950 1960 1970 1977-1980 1980 1990 1996-2000
28,32 21,36 9,96 20,42 15,94 4,48 10,72 8,16 2,56 4,81 3,97 0,84 3,81 2,95 0,86 1,07 0,85 0,22 7,90 5,42 2,48 7,59 5,42 2,17
20,66 15,28 5,38 17,46 13,64 3,82 17,46 4,72 2,13 2,64 1,97 0,67 7,36 6,42 0,94 0,59 0,52 0,07 3,21 1,64 1,57 2,94 1,57 1,37
23,75 15,76 7,99 18,19 12,57 5,62 8,06 4,70 3,36 2,29 1,61 0,68 7,78 6,23 1,55 0,07 0,03 0,04 5,56 3,19 2,37 4,27 2,08 2,19
28,93 18,70 10,21 19,95 13,20 6,75 7,90 3,98 3,92 2,92 2,08 0,84 9,06 7,11 1,95 0,07 0,03 0,04 8,96 5,50 3,46 5,96 2,65 3,31
31,38 22,13 9,25 24,21 17,66 6,55 8,32 3,79 4,53 2,85 2,08 0,77 11,45 10,27 1,18 1,61 1,53 0,08 7,17 4,47 2,70 4,16 1,57 2,59
27,96 19,12 8,84 23,79 16,37 7,42 7,59 2,75 4,84 2,01 1,10 0,91 12,82 11,42 1,40 1,36 1,09 0,27 4,17 2,75 1,41 1,68 0,39 1,29
32,95 21,76 11,19 25,03 15,32 9,71 8,36 2,47 5,89 2,03 0,75 1,28 11,33 9,51 1,82 3,31 2,59 0,72 7,92 6,44 1,48 2,27 1,20 1,07
* Incluye Amortizacin de la Deuda e Intereses considerados Amortizacin Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodologa que para 1950-1980 y datos del Ministerio de Economa de la Nacin y de la Asociacin Argentina de Presupuesto (Asap)
117
Tabla 43 Perfil econmico de las erogaciones del Sector Pblico En porcentaje del PBI, por niveles de gobierno y estructura
1977 1980 Concepto Consolidado Gobierno nacional Gobiernos provinciales Erogaciones Corrientes Gobierno nacional Gobiernos provinciales Gastos en Personal Gobierno nacional Gobiernos provinciales Bienes y Servicios no Personales Gobierno nacional Gobiernos provinciales Transferencias Gobierno nacional Gobiernos provinciales Intereses de la Deuda Gobierno nacional Gobiernos provinciales Erogaciones de Capital * Gobierno nacional Gobiernos provinciales Inversin Real Gobierno nacional Gobiernos provinciales
Promedio % Por niveles de Estructura del PBI Gobierno Sector Pblico consolidado
1996 - 2000
Promedio % Por niveles de PBI gobierno Estructura del Sector Pblico consolidado
28,81 18,70 10,21 19,95 13,20 6,75 7,90 3,98 3,92 2,92 2,08 0,84 9,06 7,11 1,95 9,07 0,03 0,04 8,96 5,50 3,46 5,96 2,65 3,31
100,00 64,70 35,30 100,00 66,20 33,80 100,00 50,40 49,60 100,00 71,20 28,80 100,00 78,50 21,50 100,00 42,80 57,10 100,00 61,40 38,60 100,00 44,50 55,50
100,00
69,00
27,30
10,10
31,30
0,20
31,00
20,60
32,95 21,76 11,19 25,03 15,32 9,71 8,36 2,47 5,89 2,03 0,75 1,28 11,33 9,51 1,82 3,31 2,59 0,72 7,92 6,44 1,48 2,27 1,20 1,07
100,00 66,04 33,96 100,00 61,21 38,79 100,00 29,55 70,45 100,00 36,95 63,05 100,00 83,94 16,06 100,00 78,25 21,75 100,00 81,31 18,69 100,00 52,86 47,14
100,00
75,96
25,37
6,16
34,39
10,05
24,04
6,89
* Incluye Amortizacin de la Deuda e Intereses considerados Amortizacin Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodologa que para 1950-1980 y datos del Ministerio de Economa de la Nacin y de la Asociacin Argentina de Presupuesto (Asap)
Tabla 44 Perfil funcional de las erogaciones - En porcentaje del PBI

Concepto Sector Pblico Consolidado Gobierno nacional Gobiernos provinciales Adminitracin General Gobierno nacional Gobiernos provinciales Defensa y Seguridad Gobierno nacional Gobiernos provinciales Salud Gobierno nacional Gobiernos provinciales Educacin y Cultura Gobierno nacional Gobiernos provinciales Desarrollo de la Economa Gobierno nacional Gobiernos provinciales Bienestar Social Gobierno nacional Gobiernos provinciales Deuda Pblica * Gobierno nacional Gobiernos provinciales 1950 1960 1970 1977-1980 1980 1990 1996-2000
28,25 21,29 6,96 0,99 n/d 3,47 n/d 1,06 n/d 2,08 n/d 9,42 n/d 3,40 n/d 0,86 n/d
20,91 15,53 5,38 1,58 0,67 0,91 3,05 2,54 0,51 1,36 0,65 0,71 1,96 1,23 0,73 7,59 6,15 1,44 4,70 3,70 1,00 0,67 0,58 0,09
23,74 15,75 7,99 1,95 0,68 1,27 3,11 2,36 0,75 1,66 0,72 0,94 3,26 1,92 1,34 6,29 4,18 2,11 6,34 4,84 1,50 1,14 1,05 0,09
28,84 18,69 10,15 2,54 0,69 1,85 3,93 3,15 0,78 1,49 0,38 1,11 3,64 1,85 1,79 6,56 4,18 2,38 7,84 5,86 1,98 2,64 2,59 0,05
30,42 21,17 9,25 1,72 0,63 1,09 3,54 2,60 0,94 3,42 2,14 1,28 3,23 1,59 1,64 7,45 5,42 2,03 8,54 6,35 2,19 2,53 2,45 0,08
26,77 17,93 8,84 2,07 0,86 1,21 1,88 1,19 0,69 3,79 2,42 1,37 3,25 1,23 2,02 4,87 4,03 0,84 9,44 6,82 2,62 1,47 1,39 0,08
27,81 16,62 11,19 3,04 1,28 1,76 2,18 1,19 0,99 4,43 2,42 2,01 4,42 1,02 3,40 1,91 0,72 1,19 8,78 7,40 1,38 3,05 2,59 0,46
* No incluye Amortizacin Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodologa que para 1950-1980 y datos del Ministerio de Economa de la Nacin y de la Asociacin Argentina de Presupuesto (Asap)
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Tabla 45 Perfil funcional de las erogaciones del Sector Pblico En por del PBI, por niveles de gobierno y estructura
1977 1980 Concepto Sector Pblico Consolidado Gobierno nacional Gobiernos provinciales Adminitracin General Gobierno nacional Gobiernos provinciales Defensa Gobierno nacional Gobiernos provinciales Seguridad Gobierno nacional Gobiernos provinciales Salud Gobierno nacional Gobiernos provinciales Educacin y Cultura Gobierno nacional Gobiernos provinciales Desarrollo de la Economa Gobierno nacional Gobiernos provinciales Bienestar Social Gobierno nacional Gobiernos provinciales Deuda Pblica * Gobierno nacional Gobiernos provinciales
Promedio % Por niveles de PBI Gobierno Estructura del Sector Pblico Consolidado
1996 - 2000
28,84 18,69 10,15 2,54 0,69 1,85 2,41 2,41 1,72 0,74 0,98 1,49 0,38 1,11 3,64 1,85 1,79 6,56 4,18 2,38 7,84 5,86 1,98 2,64 2,59 0,05
100,00 64,80 35,20 100,00 27,20 72,80 100,00 100,00 100,00 43,00 57,00 100,00 25,50 74,50 100,00 50,80 49,20 100,00 63,70 36,30 100,00 74,70 25,30 100,00 98,10 1,90
100,00
8,80
8,40
6,00
5,20
12,60
22,70
27,20
9,20
27,81 16,62 11,19 3,04 1,28 1,76 0,59 0,59 1,59 0,60 0,99 4,43 2,42 2,01 4,42 1,02 3,40 1,91 0,72 1,19 8,78 7,40 1,38 3,05 2,59 0,46
100,00 43,96 56,00 100,00 42,11 57,90 100,00 100,00 100,00 32,70 67,30 100,00 54,63 45,40 100,00 23,08 76,90 100,00 37,70 62,30 100,00 84,28 15,70 100,00 84,92 15,10
100,00
10,93
2,10
5,70
15,93
15,89
6,87
31,57
10,97
* No incluye Amortizacin Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodologa que para 1950-1980 y datos del Ministerio de Economa de la Nacin y de la Asociacin Argentina de Presupuesto (Asap)
Tabla 46 Recursos consolidados en porcentaje del PBI

Recursos Sector Pblico Consolidado I.- Gobierno nacional 1 - Ingresos Netos 2 - Patrimonios 3 - Produccin, Consumo y Trans. 4 - Comercio Exterior 5 - Parafiscales 6 - Seguridad Social II.- Gobiernos provinciales 1 - Patrimonios 2 - Produccin, Consumo y Trans. 3 - Parafiscales 4 - Seguridad Social
1950 20,52 17,61 3,84 0,18 6,94 -0,65 0,46 6,84 2,91 0,77 1,03 0,32 0,78
1960 20,51 17,27 2,73 0,43 5,37 2,90 0,36 5,48 3,24 0,63 1,32 0,60 0,70
1951 22,63 20,06 3,91 0,11 7,95 0,97 0,72 6,40 2,57 0,67 0,95 0,23 0,72
1961 22,65 18,94 2,99 0,29 6,02 3,07 0,42 6,14 3,71 0,67 1,56 0,62 0,86
1952 20,62 17,94 4,38 0,12 7,62 -1,11 0,42 6,52 2,68 0,67 1,00 0,24 0,78
1962 19,02 15,35 2,24 0,18 5,38 2,32 0,34 4,89 3,67 0,53 1,42 0,70 1,02
1953 21,71 19,01 3,68 0,12 7,85 0,00 0,22 7,14 2,70 0,62 0,97 0,34 0,77
1963 19,06 15,41 2,23 0,09 5,36 1,80 0,25 5,68 3,65 .0.64 1,49 0,61 0,91
1954 22,89 19,85 3,42 0,15 8,16 0,09 0,31 7,72 3,04 0,60 1,00 0,34 1,09
1964 17,55 13,92 1,56 0,04 4,59 1,62 0,23 5,87 3,63 0,58 1,52 0,59 0,94
1955 21,72 18,53 3,27 0,09 7,86 -0,44 0,35 7,41 3,19 0,57 1,17 0,46 0,99
1965 18,99 15,32 2,37 0,02 5,16 1,84 0,38 5,55 3,67 0,54 1,41 0,61 1,11
1956 20,32 17,44 3,56 0,08 5,56 0,82 0,39 7,04 2,88 0,56 1,03 0,34 0,95
1966 19,47 15,57 2,72 0,53 5,18 1,54 0,15 5,45 3,90 0,64 1,54 0,69 1,03
1957 21,72 18,94 3,17 0,07 7,07 1,37 0,47 6,79 2,78 0,45 1,06 0,41 0,87
1967 22,89 18,78 2,79 0,79 5,12 2,56 0,16 7,36 4,11 0,75 1,68 0,73 0,95
1958 17,96 15,21 2,74 0,07 5,87 0,22 0,44 5,87 2,75 0,40 0,96 0,36 1,03
1968 22,49 18,06 2,29 0,72 5,73 2,22 0,20 6,90 4,43 0,85 1,84 0,85 0,89
1959 17,45 14,70 2,32 0,04 4,67 2,18 0,38 5,11 2,75 0,47 0,95 0,50 0,30
1969 21,48 17,08 2,20 0,70 5,59 2,08 0,31 6,20 4,40 0,78 1,83 0,88 0,90
119

Recursos Sector Pblico Consolidado I.- Gobierno nacional 1 - Ingresos Netos 2 - Patrimonios 3 - Produccin, Consumo y Trans. 4 - Comercio Exterior 5 - Parafiscales 6 - Seguridad Social II.- Gobiernos provinciales 1 - Patrimonios 2 - Produccin, Consumo y Trans. 3 - Parafiscales 4 - Seguridad Social Recursos Sector Pblico Consolidado I.- Gobierno nacional 1 - Ingresos Netos 2 - Patrimonios 3 - Produccin, Consumo y Trans. 4 - Comercio Exterior 5 - Parafiscales 6 - Seguridad Social II.- Gobiernos provinciales 1 - Patrimonios 2 - Produccin, Consumo y Trans. 3 - Parafiscales 4 - Seguridad Social 1970 21,93 17,50 2,75 0,88 5,36 1,85 0,40 6,26 4,43 0,85 1,79 0,87 0,93 1980 22,44 17,14 1,16 0,61 6,58 1,56 0,68 6,55 5,30 0,91 2,31 0,97 1,11 1971 20,14 16,16 1,88 0,74 4,86 1,75 0,26 6,67 3,98 0,68 1,54 0,78 0,98 1981 19,42 14,98 1,24 0,58 7,39 1,36 0,30 4,11 4,44 0,85 1,85 0,79 0,95 1972 17,61 14,21 1,52 0,56 4,25 2,15 0,24 5,49 3,40 0,56 1,29 0,64 0,91 1982 15,57 12,14 0,96 0,82 6,45 1,17 0,19 2,56 3,43 0,70 1,54 0,38 0,81 1973 20,54 16,84 1,79 0,66 4,62 2,08 0,25 7,45 3,70 0,56 1,34 0,62 1,18 1983 14,91 11,82 0,95 0,57 5,42 1,55 0,17 3,16 3,09 0,53 1,14 0,42 1,00 1974 24,94 20,05 2,39 0,70 6,26 1,74 0,27 8,68 4,44 0,60 1,65 0,89 1,30 1984 14,10 10,21 0,65 0,37 5,57 1,38 0,16 2,08 3,89 0,81 1,33 0,45 1,30 1975 18,22 14,74 0,96 0,06 4,65 1,41 0,27 7,40 3,48 0,37 0,65 0,66 1,81 1985 18,88 14,42 0,89 0,51 6,74 2,53 0,21 3,53 4,46 0,94 1,59 0,44 1,49 1976 19,44 16,16 1,18 0,38 5,21 2,21 0,42 6,76 3,28 0,25 1,30 0,59 1,14 1986 20,73 15,78 1,03 0,57 7,07 2,01 0,21 4,89 4,95 0,90 1,95 0,58 1,52 1977 23,38 18,55 2,47 0,63 6,95 1,60 0,59 6,30 4,83 0,63 2,17 0,93 1,09 1987 20,03 15,72 1,76 0,56 6,26 1,63 0,19 5,32 4,31 0,69 1,79 0,49 1,33 1978 25,26 19,37 1,81 0,56 7,88 1,12 0,57 7,43 5,89 0,85 2,32 1,23 1,50 1988 17,61 13,61 1,42 0,53 5,89 1,22 0,18 4,37 4,00 0,70 1,46 0,47 1,37 1979 24,95 19,09 1,14 0,66 7,27 1,25 0,60 8,18 5,86 0,97 2,38 1,07 1,45 1989 18,45 14,43 1,72 0,65 5,22 2,82 0,21 3,82 4,02 0,67 1,25 0,58 1,52
1990 18,24 14,11 0,75 0,65 5,75 1,51 0,17 5,29 4,13 0,86 1,45 0,42 1,40
1991 20,19 15,75 1,48 1,17 6,14 0,94 0,52 5,49 4,44 0,87 1,72 0,40 1,45
1992 23,76 18,12 1,87 0,55 8,20 0,97 0,27 6,25 5,64 0,89 2,36 0,61 1,78
1993 26,87 20,25 2,55 0,16 8,90 1,07 0,40 7,17 6,62 0,95 2,77 0,81 2,10
1994 26,49 19,80 2,81 0,14 8,67 1,12 0,21 6,86 6,69 0,97 2,79 0,93 2,00
1995 25,38 19,01 2,88 0,16 8,54 0,81 0,26 6,35 6,37 0,92 2,63 0,93 1,89
1996 24,37 18,59 2,58 0,29 8,73 0,86 0,27 5,87 5,78 0,90 2,70 0,55 1,63
1997 25,28 19,59 2,91 0,21 9,22 0,99 0,27 5,99 5,69 0,94 2,78 0,54 1,43
1998 25,63 19,96 3,25 0,31 9,10 0,96 0,27 6,07 5,67 0,96 2,94 0,57 1,20
1999 26,29 20,45 3,70 0,37 9,02 0,83 0,44 6,09 5,84 0,95 2,94 0,53 1,41
2000 26,74 20,68 4,11 0,44 9,18 0,73 0,32 5,89 6,06 0,95 2,87 0,63 1,61
Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodologa que para 1950-1980 y datos del Ministerio de Economa de la Nacin y de la Asociacin Argentina de Presupuesto (Asap)
Tabla 47 Recursos pblicos en porcentaje del PBI

Promedios quinquenales 1950 - 1954 1955 - 1959 1960 - 1964 1965 - 1969 1970 - 1974 1975- 1979 1980 - 1984 1985 - 1989 1990 - 1994 1995 - 1999 Aos 1980 1981 2000 2001 Consolidado 21,67 19,83 19,76 21,06 20,94 22,25 17,29 19,14 23,11 25,39 Consolidado 28,62 24,40 26,74 26,48 Gobierno nacional 18,89 16,96 16,18 16,96 16,95 17,58 13,26 14,79 17,61 19,52 Gobierno nacional 21,55 18,85 20,68 20,17 Gobiernos provinciales 2,78 2,87 3,58 4,10 3,99 4,67 4,03 4,35 5,50 5,87 Gobiernos provinciales 7,07 5,55 6,06 6,31 % Gobiernos provinciales 12,80 14,50 18,10 19,50 19,10 21,00 23,30 22,70 23,80 23,10 % Gobiernos provinciales 24,70 22,70 22,70 23,80
Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodologa que para 1950-1980 y datos del Ministerio de Economa de la Nacin y de la Afip
120
Tabla 48 Recursos pblicos En porcentaje del PBI, por niveles de gobierno y estructura
1977 1980 Concepto Sector Pblico Consolidado Gobierno nacional Gobiernos provinciales I.- Impuestos Gobierno nacional Gobiernos provinciales Sobre los Ingresos Netos Gobierno nacional Sobre el Patrimonio Gobierno nacional Gobiernos provinciales Sobre la Produccin, Consumo y Trans. Gobierno nacional Gobiernos provinciales Sobre el Comercio Exterior Gobierno nacional II.- Recursos Parafiscales Gobierno nacional Gobiernos provinciales III.- Recursos Seguridad Social Gobierno nacional Gobiernos provinciales
1996 - 2000
25,55 19,64 5,91 14,72 11,40 3,31 1,74 1,74 1,56 0,65 0,91 10,01 7,61 2,40 1,40 1,40 1,73 0,61 1,12 9,11 7,63 1,48
100,00 76,90 23,10 100,00 77,50 22,50
100,00
57,60
6,80 100,00 41,70 58,30 100,00 76,00 24,00 6,10
39,20
5,50 100,00 35,30 64,40 100,00 83,80 16,20 6,80
35,60
25,66 19,85 5,81 17,34 13,55 3,79 3,31 3,31 1,26 0,32 0,94 11,90 9,05 2,85 0,87 0,87 0,87 0,31 0,56 7,44 5,98 1,46
100,00 77,40 22,60 100,00 78,10 21,90 100,00 100,00 100,00 25,40 74,60 100,00 76,10 23,90 100,00 100,00 100,00 35,60 64,40 100,00 80,40 19,60
100,00
67,60
12,90 4,90
46,40
3,40 3,40
29,00
Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodologa que para 1950-1980 y datos del Ministerio de Economa de la Nacin y de la Afip
121
CAPTULO VIII COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PBLICOS PROVINCIALES
VIII - Comportamiento de los gastos y recursos pblicos provinciales. 1959-2001

Alberto Porto Aurora Gallerano Cecilia Rumi 98 Alejandro Tmola
l objetivo de este captulo es estudiar el comportamiento del gasto pblico provincial en el perodo 1959-2001. Se trabaja con el consolidado, con los datos agrupados por provincias con caractersticas demogrficas y socio-econmicas similares y por provincias. Se desarrollan dos secciones segn la clasificacin econmica y funcional del gasto.
VIII.1 - Gasto total y gasto segn clasificacin econmica

En esta seccin se estudia el comportamiento del gasto total y el gasto segn clasificacin econmica. Se analiza por un lado, la evolucin del gasto per cpita, del gasto en trminos del PBI y de la composicin econmica del gasto. Por otro lado, se distingue entre tendencia y ciclo del gasto y se indaga en qu medida los ciclos son similares o diferentes entre provincias. Finalmente, se formula la pregunta de si el comportamiento observado del gasto permite inferir si los gobiernos provinciales tratan de suavizar el gasto en el tiempo. VIII.1.a - Importancia relativa del gasto pblico provincial Como se describi en el capitulo VI el gasto pblico provincial (GPP) representa el 39,2% del gasto consolidado del Sector Pblico argentino. Si se agregan las municipalidades (4,5%), el Sector Pblico local representa el 43,7% del gasto total (ao 2000). La estructura vertical es una pirmide invertida, rasgo que ha caracterizado al Sector Pblico argentino en todo el siglo XX.99 La participacin provincial es mayor en el empleo pblico, representando el 62,1% del total; si se agrega el empleo municipal los sectores subnacionales representan tres cuartos del empleo pblico. Esto se debe a la mayor intensidad de uso de trabajo en las actividades del Sector Pblico provincial (SPP) versus el nacional (SPN). En efecto, las provincias (1996-2000) representan el 70,5% de los gastos en Personal del consolidado Nacin-provincias. El SPN tiene como principal fuente de gastos los pagos de jubilaciones y pensiones, que constituyen una transferencia de una parte del sector privado a otra, va el gasto del gobierno. Del gasto del gobierno nacional, excluida la Deuda Pblica, el 45,6% es gasto en Previsin Social. Si se computa la totalidad del
Se agradece el aporte de Maria P. Brizuela. Para ms detalles sobre la evolucin del tamao y estructura vertical del Sector Pblico, ver el Captulo VI.
99 98
123
gasto nacional, los pagos de Previsin Social y Deuda Pblica representan el 57% (ao 2000).100 Simplificando, se puede concluir que la actividad del gobierno como oferente de servicios est concentrada en los niveles provincial y municipal. El gobierno nacional se ha concentrado en la actividad redistributiva, va transferencias de Previsin Social. VIII.1.b - Gasto pblico per cpita Los tamaos de las provincias difieren significativamente.101 Por esta razn, para realizar comparaciones, una alternativa es normalizar con la poblacin para obtener el gasto por habitante (GPPpc) en cada jurisdiccin. En el perodo 1959-2001 el GPPpc creci a la tasa acumulativa anual del 3,4% (Figura 31 y Tabla 49).102 Esto implica una alta elasticidad-poblacin del gasto total: por cada 1% de aumento de la poblacin el gasto provincial ha aumentado 4,4%.103
Figura 31 Gasto per cpita en $ de 2001
1200
1000
800
600
400
200
0 1958
1963
1968
1973
1978
1983
1988
1993
1998
Las provincias no slo difieren en el tamao de la poblacin sino tambin en las caractersticas econmicas y sociales, tanto en un momento del tiempo como en cuanto a su evolucin. Es esperable que estas diferencias se transformen en diferentes niveles y tasas de variacin de los gastos. Por ejemplo, si hay diferencias en el tamao de la poblacin (o en la poblacin en relacin con la superficie) puede esperarse que si existen rendimientos crecientes a escala (costos medios decrecientes), el GPPpc est asociado negativamente con la poblacin. Si existen diferencias en el medio ambiente socio-econmico de las provincias, que hacen que prestar el mismo bien sea ms costoso en medios ms desfavorables y si el gobierno nacional tiene entre sus objetivos comEl gobierno nacional representa el 83,5% del total de Transferencias del consolidado Nacin-provincias y el 77,1% de los pagos de Servicios de la Deuda Pblica (promedio 1996-2000). 101 Ver Captulo II. 102 Todas las tasas de crecimiento de este captulo se calculan por mnimos cuadrados, suponiendo que el gasto crece a una tasa constante durante todo el perodo, gasto = b.ert, donde r es la tasa de crecimiento promedio y t es una variable de tendencia. 103 Entre los factores explicativos de este aumento se encuentran los aumentos de la demanda, los cambios en los precios relativos del Sector Pblico vs. el sector privado y la descentralizacin de gastos de la Nacin a las provincias.
100
124
pensar esas diferencias con transferencias intergubernamentales,104 entonces es esperable un gasto per cpita mayor en esas jurisdicciones.105 Esta relacin puede ser ms acentuada si los gobiernos locales que reciben transferencias las usan para incrementar el gasto ms all de lo que justifican las diferencias de medio ambiente. Otros factores, econmicos106 y extra-econmicos,107 pueden justificar diferencias de gasto per cpita entre las jurisdicciones.
Tabla 49 Gasto per cpita en $ de 2001
Provincia 1959 1970 Avanzadas 172 370 Buenos Aires 168 330 Crdoba 170 393 Santa Fe 161 415 Mendoza 244 586 Intermedias 164 421 Entre Ros 141 440 Salta 168 374 San Juan 209 532 San Luis 255 513 Tucumn 145 353 Baja Densidad 193 967 Chubut 156 865 La Pampa 209 799 Neuqun 136 826 Ro Negro 143 888 Santa Cruz 591 1.899 Tierra del Fuego 1.760 Rezagadas 154 431 Catamarca 196 595 Chaco 116 355 Corrientes 173 448 Formosa 124 517 Jujuy 200 447 La Rioja 202 636 Misiones 157 374 Santiago del Estero 132 389 Total 169 411 Desvo estandar 96,66 412,83 Coeficiente de variacin 0,51 0,64 Mximo/Minnimo 5,09 5,75 T.V.P.A. = Tasa de variacin promedio anual 1980 601 550 727 619 770 844 731 945 1.211 1.207 626 1.598 1.403 1.702 1.513 1.101 3.107 3.889 919 1.290 953 788 1.150 983 1.567 725 749 728 794,36 0,65 7,07 1990 484 411 644 691 411 653 586 704 780 888 557 1.446 904 1.024 1.791 1.148 2.355 4.157 946 1.517 709 672 1.526 1.156 1.932 560 974 631 833,97 0,73 10,13 2000 818 791 814 860 983 1.029 1.136 918 1.344 1.359 789 2.075 1.438 1.853 2.397 1.379 4.035 3.917 1.139 1.588 1.116 791 1.476 1.174 2.442 942 930 975 909,00 0,61 5,11 2001 832 795 950 832 929 1.081 1.192 842 1.290 1.815 880 2.129 1.419 2.141 2.423 1.348 3.937 4.366 1.131 1.660 1.125 849 1.520 1.213 2.104 887 891 993 949,24 0,62 5,50 T.V.P.A. 2,92 2,74 3,23 3,45 2,55 3,53 3,79 3,51 3,52 3,25 3,33 4,20 3,44 4,03 5,07 4,15 3,08 4,96 4,12 4,38 4,30 3,11 5,33 3,66 4,99 3,84 4,09 3,41
104
La compensacin de las diferencias econmico-sociales ha sido siempre un objetivo explcito del Rgimen de Coparticipacin argentino. Para detalles sobre la evolucin de la filosofa del rgimen y los aspectos cuantitativos, ver el Captulo V. 105 Las diferencias socio-econmicas no slo provocan diferencias en los costos de provisin, sino tambin en la definicin misma del producto. Ver Bradford, Malt y Oates (1969) para la distincin entre D y C output de los gobiernos locales. 106 Por ejemplo, la composicin por edades de la poblacin, el ingreso per cpita, la distribucin del ingreso, etc. 107 Por ejemplo, participacin poltica en el Congreso Nacional, color poltico del Gobernador y el Presidente, poder de las burocracias, etc.
125
Las diferencias interprovinciales de niveles y tasas de variacin del GPPpc se documentan en la Tabla 49 y la Figura 31.108 Hay notables diferencias interprovinciales. La relacin entre el valor mximo y el mnimo pas de 5,1 en 1959 a 7,1 en 1980; a 10,1 en 1990 y retorn a 5,1 en 2000. Si no se consideran las provincias de Baja Densidad, por sus particulares caractersticas demogrficas, la relacin entre el gasto pblico per cpita ms alto (San Luis) y el ms bajo (Chaco) era de 2,2 en 1959. En 2001 la relacin se haba ampliado a 2,7 (La Rioja / Buenos Aires) con cambios importantes en el ranking por provincias. Las tasas anuales de variacin de los gastos per cpita difieren notablemente: para el conjunto de provincias fue 3,4%, con los menores valores para Mendoza (2,6%) y Buenos Aires (2,7%) y los mayores para Formosa (5,3%) y La Rioja (5%). Recapitulando, las diferencias de GPPpc pueden originarse en razones de eficiencia (economas de escala y su reverso, las deseconomas de escala y/o aglomeracin), de equidad (compensar disparidades, igualar oportunidades) y/o polticas. Los mismos factores pueden explicar las diferentes tasas de variacin de los GPPpc. Por ejemplo, si a lo largo del tiempo algunas provincias obtienen mayor poder poltico en el Congreso Nacional y logran transformarlo en mayores transferencias nacionales,109 el GPPpc crecer ms rpido que en las otras. Del mismo modo, si se agregan nuevos servicios se tendrn que girar ms fondos a las provincias con costos ms altos o con condiciones de provisin ms desfavorables. VIII.1.c - El gasto pblico en trminos del PBI La tasa de crecimiento anual acumulativa del GPPpc fue muy superior a la del crecimiento del PBIpc (producto bruto interno per cpita). Si el GPP se normaliza con el PBI, la relacin (calculada en base a las series en valores corrientes) indica que el sector creci de alrededor del 7% en los primeros aos de la dcada de los 60 a ms del 15% en 1999-2000.
Tabla 50 Gasto pblico provincial en porcentaje del PBI
Ao 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 Gasto / PBI 7,02 7,05 6,85 6,82 7,59 8,96 8,35 8,45 8,97 9,23 8,90 8,75 9,92 11,65 Ao 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 Gasto / PBI 11,38 8,95 9,29 10,05 9,48 10,22 10,39 7,97 8,86 9,57 10,31 12,19 12,76 11,30 Ao 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Gasto / PBI 10,80 12,06 11,38 12,43 13,49 13,64 13,77 13,42 13,64 14,52 15,78 15,51 16,65
No incluye Ciudad de Bs.As.

108 109
Los datos por provincia se incluyen en el Anexo IV. Ver Porto y Sanguinetti (2001).
126
Figura 34 Gasto pblico provincial en porcentaje del PBI

18.0 16.0 14.0 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 4000
Las evoluciones por provincias, calculadas en base a datos del PBG (producto bruto geogrfico) en valores constantes de 1986 se documentan en la Tabla 51.110
Tabla 51 Gasto pblico provincial en porcentaje del PBG
Provincia Avanzadas Buenos Aires Crdoba Santa Fe Mendoza Intermedias Entre Ros Salta San Juan San Luis Tucumn Baja Densidad Chubut La Pampa Neuqun Ro Negro Santa Cruz Tierra del Fuego Rezagadas Catamarca Chaco Corrientes Formosa Jujuy La Rioja Misiones Santiago del Estero Total Desvo estandar Coeficiente de variacin Mximo/Minnimo
110
1961 4,34 3,86 5,34 4,79 5,95 8,25 7,84 7,33 10,89 14,24 6,58 6,38 6,03 7,12 4,73 5,08 11,01 1,92 9,97 20,21 6,76 9,49 9,83 11,63 13,23 11,17 9,52 5,31 4,06 0,48 10,55
1970 5,10 4,32 7,06 5,68 7,92 8,99 9,07 8,01 13,89 9,76 7,37 10,63 8,25 9,79 10,22 10,90 15,59 14,47 12,47 20,87 11,41 10,45 16,27 10,04 21,99 11,90 12,56 6,37 4,40 0,39 5,09
1980 8,12 7,66 10,63 7,14 9,78 14,67 13,62 17,18 25,97 18,09 9,47 12,66 8,95 18,68 9,71 12,04 20,14 19,56 20,63 27,96 24,55 15,81 31,26 16,51 41,41 16,46 18,40 10,37 8,43 0,48 5,80
1990 8,68 7,49 12,31 10,22 8,68 12,01 10,37 16,21 18,66 6,67 11,85 13,70 7,87 12,46 14,55 14,87 19,79 17,92 23,80 30,53 22,24 13,26 46,37 23,58 30,75 15,42 36,94 11,26 10,08 0,57 6,95
2000 11,66 11,57 11,55 9,50 21,16 15,64 15,49 19,46 25,84 10,16 12,70 15,20 9,45 21,09 12,03 16,35 23,98 26,13 25,37 19,76 36,01 15,25 38,82 24,21 32,61 21,68 29,27 14,01 8,53 0,42 4,11
2001 12,63 12,29 14,63 9,84 21,76 17,73 17,64 19,34 26,46 14,74 15,18 16,45 9,71 27,14 12,65 17,26 24,33 32,12 27,21 21,94 39,92 17,59 42,81 26,94 31,08 22,15 30,21 15,25 9,01 0,41 4,41
Los datos del PBG por provincias deben tomarse con suma precaucin dado que resultaron de series elaboradas con distintas fuentes, metodologas, precios y criterios de empalme.
VIII.1.d - Componentes del gasto pblico A lo largo del tiempo los distintos componentes del gasto no han evolucionado en forma proporcional (Tabla 52, Figura 33, Figura 34 y Figura 35). Los gastos corrientes crecieron en forma similar al gasto total. Dentro de los gastos corrientes, los gastos en Personal y las Transferencias tienen una evolucin marcadamente creciente, que contrasta con el ms lento crecimiento del gasto en Bienes y Servicios. Los gastos de capital tienen tendencia creciente hasta el ao 1980 y luego una clara tendencia decreciente.
Tabla 52 Composicin del gasto total per cpita (en $ de 2001)
Ao 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 Gastos corrientes 122 142 184 189 185 197 239 264 250 245 266 280 282 264 361 482 484 306 312 378 414 498 Gastos de capital 47 74 97 80 66 76 90 114 103 115 137 131 118 114 111 154 158 175 233 213 203 230 Total de erogaciones 169 216 281 269 251 273 329 379 353 360 403 411 401 378 471 636 642 480 545 591 617 728 Ao 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Gastos corrientes 464 347 440 513 486 581 607 560 467 510 556 666 747 780 736 716 766 836 898 884 909 Gastos de capital 226 143 160 154 134 201 216 162 107 121 87 82 109 126 127 124 135 136 117 91 84 Total de erogaciones 691 491 600 666 619 782 823 722 574 631 643 748 856 906 862 839 901 972 1.016 975 993
Figura 33 Composicin del gasto total per cpita (en $ de 2001)

1200
900
600
300
0 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 Gasto corriente Gasto de capital Gasto total
128
Figura 34 Composicin del gasto corriente per cpita (en $ de 2001)

500
400
300
200
100
0 1958
1963
1968
1973
1978
1983
1988
1993
1998
Bienes y servicios
Intereses
Transferencias
Personal
Figura 35 Composicin del gasto de capital per cpita (en $ de 2001)

240 200 160 120 80 40 0 1958
1963
1968
1973
1978
1983
1988
1993
1998
Form. de cap. financiero
Form. de cap. real
Estas evoluciones revelan, por un lado, la distinta flexibilidad de largo plazo de los componentes del presupuesto. Ante estrecheces financieras, la variable de ajuste es el gasto de capital, lo que aparta el sendero real de expansin de las provincias del sendero ptimo (Tabla 53 y Figura 36). Por otro lado, revelan el achicamiento del estado empresario y la poltica de privatizaciones y concesiones de algunos servicios.
129
Tabla 53 Formacin de capital real / Gasto corriente (%)

Provincia Avanzadas Buenos Aires Crdoba Santa Fe Mendoza Intermedias Entre Ros Salta San Juan San Luis Tucumn Baja Densidad Chubut La Pampa Neuqun Ro Negro Santa Cruz Tierra del Fuego Rezagadas Catamarca Chaco Corrientes Formosa Jujuy La Rioja Misiones Santiago del Estero Total Desvo estandar Coeficiente de variacin Mximo/Minnimo 1959 33 41 33 18 19 33 47 29 34 54 16 67 62 100 56 44 71 0 45 48 50 55 58 48 19 68 20 36 20,72 0,46 6,27 1970 35 35 26 36 51 44 40 47 64 30 38 89 94 114 69 84 84 134 55 65 39 61 79 32 83 63 48 43 28,13 0,46 5,19 1980 33 31 37 40 31 40 37 39 65 54 24 86 68 120 78 52 124 180 61 56 72 67 67 66 67 53 41 43 35,67 0,56 7,66 1990 10 10 11 9 20 19 15 9 26 42 19 38 40 33 60 31 25 25 30 25 26 33 23 53 20 29 32 19 13,10 0,49 6,93 2000 5 3 11 6 12 14 7 18 11 41 10 11 10 20 7 6 17 9 10 11 8 5 8 8 14 13 12 8 7,80 0,67 14,66 2001 3 2 5 4 5 13 6 10 9 49 9 13 10 25 8 7 15 20 9 10 11 8 8 5 9 9 11 7 9,77 0,87 28,10
Figura 36 Formacin de capital real / Gasto corriente (%)

70 60 50 40 30 20 10 0 1958
1963
1968
1973
1978
1983
1988
1993
1998
130
Dado un tamao de planta, la combinacin de insumos corrientes tambin flucta por la flexibilidad asimtrica de los gastos. Especialmente importante es la combinacin Bienes y Servicios/Personal (Tabla 54 y Figura 37). Estas asimetras generan costos no despreciables en el Sector Pblico. En muchos casos estos costos no quedan registrados contablemente, pero no significa que no estn presentes y sean de considerable impacto en la sociedad (por ejemplo, demoras en la entrega de documentos por falta de formularios, carencia de insumos en hospitales, comisaras y escuelas, listas de espera en hospitales, uso de tecnologas obsoletas, etc.).
Tabla 54 Gasto en Bienes y Servicios / Gasto en Personal (%)
Provincia Avanzadas Buenos Aires Crdoba Santa Fe Mendoza Intermedias Entre Ros Salta San Juan San Luis Tucumn Baja Densidad Chubut La Pampa Neuqun Ro Negro Santa Cruz Tierra del Fuego Rezagadas Catamarca Chaco Corrientes Formosa Jujuy La Rioja Misiones Santiago del Estero Total Desvo estandar Coeficiente de variacin Mximo/Minnimo 1959 24 30 23 11 24 22 19 24 24 28 19 39 30 27 33 56 50 24 14 41 17 38 17 12 37 24 24 11,58 0,43 5,09 1970 18 18 19 15 20 19 24 22 16 13 15 27 23 18 48 28 22 39 19 13 23 25 27 16 14 22 12 19 8,36 0,39 3,94 1980 21 23 22 15 18 11 13 10 13 16 9 17 16 21 19 12 14 41 15 19 20 20 12 13 15 14 9 18 6,65 0,40 4,78 1990 30 25 43 38 23 19 16 19 39 14 14 19 15 38 33 14 10 11 17 23 17 30 14 12 9 16 13 24 10,51 0,50 4,75 2000 19 21 16 14 24 17 14 23 16 25 13 23 20 33 27 25 16 17 12 13 13 7 13 10 17 14 10 18 6,29 0,36 4,71 2001 21 21 24 15 23 16 14 22 15 26 12 23 20 32 24 24 16 23 13 17 13 12 14 10 14 14 10 19 5,95 0,33 3,38
131
Figura 37 Gasto en Bienes y Servicios / Gasto en Personal (%)

35
30
25
20
15
10 1958
1963
1968
1973
1978
1983
1988
1993
1998
VIII.1.e - El gasto pblico y la enfermedad de los costos de Baumol El GPPpc debera crecer ms que el ingreso de largo plazo si la elasticidad-ingreso fuera mayor que la unidad (es la denominada Ley de Wagner, cuya operacin sugiere la Figura 32). Tambin debera crecer la participacin del gasto pblico en el ingreso corriente total si la productividad en el Sector Pblico creciera ms lentamente que en el sector privado y la elasticidad-precio de la demanda fuera menor que la unidad (Baumol, 1967). Para contar con una primera idea de la magnitud de los diferenciales de productividad entre los sectores, se calcularon los precios relativos de tres bienes (Tabla 55): educacin privada, salud privada y bienes industriales.
Tabla 55 Precios relativos de distintos bienes (ndice 1980 = 100)
Bienes 1961 1970 1980 1990 2000 2001 Educacin privada 48 165 100 155 311 312 Salud privada 90 178 100 219 457 469 Bienes industriales 119 107 100 97 74 75 Fuente: Calculado segn el IPC del INDEC, deflactados por el promedio del IPC y los precios mayoristas
Ms all de errores de medicin, las cifras sugieren fuertemente la operacin de la enfermedad de los costos de Baumol (1967). El impacto sobre el tamao del Sector Pblico en trminos del PBI puede ser significativo, debido a que en las actividades del Sector Pblico local se utilizan mayoritariamente tecnologas del tipo de las de educacin y salud. VIII.1.f - Tendencia y ciclo del gasto pblico En este punto es interesante distinguir entre tendencia y ciclo del GPP. Lo esperable es que las leyes de Wagner y Baumol se verifiquen como fenmenos de largo plazo. Un problema diferente es el comportamiento cclico del gasto. Si el Sector Pblico enfren132
ta pocas de bonanza y otras de estrecheces, es probable que se traduzcan en movimientos cclicos del gasto. Las preguntas a indagar en esta seccin son: el ciclo del GPPpc tiene distinta amplitud entre provincias? estn correlacionados los ciclos de todas las provincias? En la Tabla 56, Figura 38 y Figura 39 se observa el componente cclico y el tendencial del logaritmo del GPPpc. Los valores positivos del ciclo estaran entonces vinculados con las pocas de bonanza de los gobiernos provinciales (el gasto est por encima de la tendencia de largo plazo). Los aos en que el ciclo presenta valores negativos estaran relacionados con los perodos de estrecheces, donde las restricciones presupuestarias de los gobiernos se hacen ms fuertes y por lo tanto no pueden gastar al nivel de largo plazo.
Tabla 56 Ciclo y tendencia de los gastos per cpita totales ($ de 2001 en logaritmo)
Ao 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 Gasto 5,13 5,38 5,64 5,60 5,53 5,61 5,80 5,94 5,87 5,88 6,00 6,02 5,99 5,93 6,16 6,45 6,46 6,17 6,30 6,38 6,42 6,59 Tendencia 5,30 5,38 5,46 5,54 5,61 5,68 5,75 5,81 5,87 5,92 5,98 6,03 6,08 6,13 6,18 6,23 6,28 6,31 6,35 6,37 6,40 6,42 Ciclo -0,17 -0,00 0,18 0,06 -0,08 -0,07 0,05 0,13 -0,00 -0,04 0,02 -0,01 -0,09 -0,20 -0,03 0,22 0,19 -0,14 -0,04 0,01 0,02 0,17 Ao 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Gasto 6,54 6,20 6,40 6,50 6,43 6,66 6,71 6,58 6,35 6,45 6,47 6,62 6,75 6,81 6,76 6,73 6,80 6,88 6,92 6,88 6,90 Tendencia 6,44 6,45 6,47 6,48 6,50 6,51 6,53 6,54 6,56 6,58 6,60 6,63 6,67 6,70 6,74 6,77 6,81 6,84 6,87 6,90 6,94 Ciclo 0,10 -0,26 -0,07 0,02 -0,07 0,15 0,19 0,04 -0,20 -0,13 -0,14 -0,02 0,08 0,11 0,02 -0,04 -0,00 0,04 0,05 -0,02 -0,03
133
Figura 38 Tendencia en logaritmo de los gastos per cpita totales

7.0
6.5
6.0
5.5
5.0 1958 1963 1968 1973 1978 Gasto 1983 1988 1993 1998 Tendencia
Dado que las caractersticas sociales y las restricciones presupuestarias de cada provincia difieren, la amplitud y el signo de los ciclos no tienen necesariamente que coincidir entre provincias. Respecto a la amplitud del ciclo medido por el desvo estndar con respecto a la tendencia-, las provincias de Tierra del Fuego, La Rioja y Mendoza son las que presentan los mayores valores, mientras que las de Buenos Aires, Crdoba, Santa Fe y Corrientes son las que han tenido un ciclo menos voltil (Tabla 57).111
Figura 39 Ciclo del gasto en logaritmo
0.3 0.2 0.1 -0.1 -0.2 -0.3 1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998
111
Si se realiza un test de similitud de varianzas, se rechaza la hiptesis nula de que las varianzas son todas iguales.
134
Tabla 57 Desvo estandar del ciclo

Provincias Buenos Aires Catamarca Crdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Desvo estandar 0,12 0,17 0,14 0,13 0,15 0,15 0,14 0,15 0,17 0,16 0,19 0,18 Provincias Desvo estandar Misiones 0,16 Neuqun 0,15 Ro Negro 0,16 Salta 0,16 San Juan 0,16 San Luis 0,17 Santa Cruz 0,15 Santa Fe 0,13 Santiago del Ester 0,15 Tierra del Fuego 0,22 Tucumn 0,15 Total 0,11
Para verificar el comportamiento procclico de los gastos provinciales se deberan encontrar los mismos signos en los ciclos de las distintas provincias en cada ao. Analizando las series del GPPpc de cada provincia, se destacan tanto los aos 1974 y 1987, como los aos 1959 y 1982. Los primeros debido a que en ellos todas las provincias coincidieron en un ciclo positivo del gasto y en los segundos todas coincidieron en un ciclo negativo. Sin embargo, en la mayora de los aos analizados, la coincidencia del signo del ciclo no se observa para todas las provincias. Para conocer si los aos de bonanzas y de estrechs coinciden para la mayora de las provincias, se construye el ndice de Herfindahl y Hirschman (IHH)112 que mide el grado de concentracin de las provincias en alguno de los dos signos del ciclo (Tabla 58).
Tabla 58 ndice de Herfindahl y Hirschman
Ao 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 IHH 1,00 0,52 0,92 0,66 0,71 0,66 0,61 0,77 0,51 0,61 0,50 Ao 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 IHH 0,52 0,66 0,92 0,51 1,00 0,71 0,61 0,52 0,52 0,55 0,92 Ao 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 IHH 0,61 1,00 0,58 0,51 0,58 0,92 1,00 0,52 0,84 0,61 0,84 Ao 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 IHH 0,50 0,71 0,92 0,55 0,61 0,50 0,51 0,84 0,66 0,66
Un valor del IHH cercano a la unidad indica una alta concentracin de provincias en alguno de los dos signos del ciclo, por lo cual para los aos mencionados de total coincidencia, el IHH asume su valor mximo (uno). Para el resto de los aos el IHH toma valores inferiores a la unidad. Para los aos 1961, 1966, 1980, 1986, 1994 y 1999 el IHH asume valores intermedios entre 0,75 y 1 debido a la concentracin de provin112 Este ndice para un ao j se calcula de la siguiente manera: IHHj=(pi)2, donde pi es la proporcin de provincias en el estado de ciclo i (i=positivo o negativo).
135
cias en la etapa positiva del ciclo. Los aos 1972, 1989 y 1991 tambin tienen un IHH entre 0,75 y 1 pero la concentracin en este caso se da en la etapa negativa del ciclo. Es importante notar entonces que en slo 13 de los 43 aos considerados el IHH fue mayor a 0,75. Resulta difcil hablar del mismo ciclo del gasto en todas las provincias. Si se indaga respecto al comportamiento procclico de los distintos componentes del GPPpc se observa que, mientras que para los gastos de capital el IHH slo asume valores mayores a 0,75 para ocho de los aos de estudio (1961, 1986 y 1987 con ciclo positivo, 1959, 1973, 1982, 1989 y 1992 con ciclo negativo), los gastos corrientes presentan un mayor comportamiento procclico entre provincias -el 48,84% de los 43 aos tienen un IHH mayor a 0,75 (Tabla 59). Incluso dentro de los gastos corrientes, son los gastos en Personal y los gastos en Bienes y Servicios los que tienen un mayor comportamiento procclico. En estos ltimos tambin se observa un mayor comportamiento procclico cuando se analiza por separado a las provincias Avanzadas, Rezagadas e Intermedias, aunque las provincias de Baja Densidad tienen muy poco comportamiento procclico en la evolucin de sus gastos.
Tabla 59- Porcentaje de aos con IHH mayor a 0,75
Avanzadas Gasto pblico provincial per cpita Gasto corriente per cpita Personal Bienes y Servicios Intereses Transferencias Gasto de capital per cpita Formacin de capital real Formacin de capital financiero 53,49 48,84 58,14 30,23 18,60 32,56 48,84 55,81 16,28 Intermedias 48,84 58,14 55,81 23,26 9,30 20,93 25,58 16,28 18,60 Rezagadas 46,51 58,14 65,12 25,58 37,21 32,56 41,86 32,56 32,56 Baja Densidad 20,93 41,86 39,53 11,63 30,23 20,93 13,95 13,95 25,58 Total de provincias 30,23 48,84 58,14 16,28 18,60 13,95 18,60 20,93 16,28
VIII.1.g - El comportamiento del gasto pblico en el ciclo y la forma de la funcin de utilidad de los gobiernos provinciales Una cuestin importante cuando se analiza el comportamiento del gasto provincial es si los gobiernos actan de modo de suavizar el consumo en el tiempo o si siguen la prctica de gastar todos los ingresos, tanto en pocas buenas como malas. La idea bsica para suavizar el consumo en el tiempo es que la funcin de utilidad es cncava (aversin al riesgo). La concavidad significa que la utilidad marginal del ingreso es decreciente y de esa forma es mejor mantener el consumo constante en el tiempo que repartir el mismo ingreso total desigualmente en los distintos aos. Financiar ese gasto permanente con una poltica tributaria ptima requiere fijar la alcuota que permita obtener los recursos necesarios y mantenerla constante a lo largo del tiempo. Para suavizar el consumo el gobierno debe ahorrar en las pocas de bonanza y desahorrar en la contraccin. Pero, que la funcin de utilidad sea cncava o convexa (amante del riesgo) es una cuestin emprica. Un gobernador acuciado por problemas de desempleo, pobreza y otras plagas sociales quizs prefiera gastar todos los recursos que obtenga.
136
Con alcuota constante (poltica tributaria ptima) gastar segn lo que recaude.113 Este ltimo parece ser el comportamiento que revelan los datos presentados en este captulo.
VIII.2 - Gasto segn finalidad

El objetivo de esta seccin es estudiar la evolucin de los gastos provinciales por finalidad. Los datos disponibles cubren el perodo 1959-1980 y 1991-2000. En primer lugar se estudia, para el consolidado del conjunto de provincias, la evolucin de la composicin de la canasta o mix de bienes y la evolucin del tamao del gasto per cpita por finalidad. En segundo lugar, se indaga si existe convergencia en cuanto a la composicin de las canastas entre provincias. En el Anexo IV se presenta un resumen de datos bsicos. VIII.2.a - Evolucin del consolidado de provincias Composicin de la canasta de bienes La Tabla 60 presenta, para el consolidado de las jurisdicciones, las participaciones de las distintas finalidades presupuestarias en el gasto total. La composicin de la canasta de bienes ha experimentado grandes cambios en el perodo. Educacin y Cultura tienen participacin creciente a lo largo de todas las observaciones -producto del crecimiento de la demanda y la descentralizacin de los servicios de educacin pre-primaria, primaria y media de la Nacin hacia las provincias. Los gastos en Administracin Gubernamental tambin crecen en participacin reflejando, al menos parcialmente, el impacto de las transferencias a las municipalidades que se contabilizan en esta finalidad. La finalidad Desarrollo de la Economa disminuy su participacin de alrededor de un cuarto del gasto total en 1959-1980 a menos del 10% en las ltimas observaciones. Esta evolucin se debe, al menos parcialmente, a la disminucin del estado empresario provincial por privatizaciones y concesiones de servicios. Las finalidades Seguridad y Salud disminuyen su participacin relativa, en tanto que Bienestar Social exhibe fluctuaciones, sin apreciarse una tendencia definida.
Tabla 60 Participaciones presupuestarias porcentuales
Finalidad Administracin Gubernamental Seguridad Salud Educacin y Cultura Bienestar Social Desarrollo de la Economa 1959 20,60 10,80 16,10 17,20 9,10 24,10 1970 17,80 10,50 13,10 18,60 9,40 29,40 1980 20,30 9,40 12,80 23,30 12,00 23,20 1991 26,20 9,10 15,00 24,40 13,80 9,90 2001 24,70 8,60 12,40 30,50 9,80 7,50
Gasto per cpita114 El gasto per cpita crece a lo largo del tiempo en todas las finalidades, con excepcin de Desarrollo de la Economa, que muestra una reversin de la tendencia desde 1980 (Tabla 61).
Es oportuno aclarar que la poltica tributaria ptima implica una alcuota constante en el tiempo si el costo marginal de los fondos pblicos es creciente con la alcuota, para una base imponible dada. 114 Para una mayor desagregacin ver el Anexo IV.
113
137
El gasto per cpita en Educacin y Cultura en 2001 es 10,7 veces el de 1959; seguido de Administracin Gubernamental (7,2 veces); Bienestar Social (6,5 veces); Seguridad (4,8 veces); Salud (4,6 veces); y Desarrollo de la Economa (1,9 veces).
Tabla 61 Gasto per cpita (en $ de 2001)
Finalidad Administracin Gubernamental Seguridad Salud Educacin y Cultura Bienestar Social Desarrollo de la Economa Total 1959 34,3 18,0 26,8 28,7 15,1 40,1 163,0 1970 73,3 43,4 54,0 76,9 38,7 121,3 407,6 1980 144,4 66,9 90,7 158,3 85,4 164,7 710,4 1991 170,3 59,5 97,7 158,7 89,6 64,6 640,4 2001 247,6 85,9 124,6 305,9 98,6 74,8 937,4
VIII.2.b - Evolucin de los gastos segn finalidad En esta subseccin se presentan ndices de concentracin relativa regional y coeficientes de variacin de esos ndices para las jurisdicciones individuales,115 en los siguientes conceptos: (a) gasto en Administracin Gubernamental; (b) gasto en Seguridad; (c) gasto en Sanidad; (d) gasto en Educacin y Cultura; (e) gasto en Bienestar Social; y (f) gasto en Desarrollo de la Economa. Gastos en Administracin Gubernamental La Figura 40 muestra la evolucin del indicador de concentracin relativa
k k cg R = pg R j j ,t ,t
pg tk
k indica la participacin relativa del gasto k en el gasto total de la donde pg R j ,t regin j en el perodo t y pgtk indica la participacin relativa del gasto k en el gasto consolidado total en el perodo t (si este indicador toma un valor igual a uno significa que la participacin del gasto k en la regin j en el momento t es la misma que k a nivel consolidado). La Figura 41 presenta el coeficiente de variacin de pg R , j ,t considerando las 24 jurisdicciones individualmente.
Estas figuras muestran cmo el conjunto de las jurisdicciones han avanzado hacia una situacin de mayor homogeneidad en lo que se refiere a la participacin de estos gastos en el gasto total. En particular, en la Figura 41 puede verse la tendencia declinante del coeficiente de variacin que toma hacia principios del perodo considerado valores que aproximadamente duplican a los finales.
115
El ndice de concentracin tomara para una regin un valor igual a la unidad si esa regin tuviese una participacin del concepto bajo anlisis igual a la participacin de ese concepto a nivel consolidado de las 24 jurisdicciones. Si la participacin es menor, el ndice cae por debajo de la unidad y si es mayor, resulta superior a la unidad. El coeficiente de variacin es una medida de dispersin. Si todas las jurisdicciones tuvieran igual participacin presupuestaria en un determinado concepto, entonces el coeficiente de variacin de ese concepto sera igual a cero, en tanto que a medida que las jurisdicciones comienzan a diferir en la participacin presupuestaria de un determinado tem, el coeficiente de variacin aumenta su valor.
138
Figura 40 ndices de concentracin relativa Gastos generales en gastos totales

1,8 1,6 1,4 1,2 1 0,8 0,6 1960 1970 1980 Avanzadas Intermedias 1990 2000 Rezagadas Baja Densidad
Figura 41 Coeficiente de variacin Gastos generales en gastos totales (todas las jurisdicciones)
0.40 0.35 0.30 0.25 0.20 0.15 0.10 1960 1970 1980 1990 2000
Gastos en Seguridad En este caso la evolucin de las participaciones no presenta una tendencia tan clara como en el caso anterior. Sin embargo, en la Figura 42 y la Figura 43 puede observarse cmo hacia 1970, partiendo de una alta dispersin alrededor de 1960, los presupuestos de Seguridad mostraban una mayor homogeneidad, que comienza a revertirse hacia fines de los 70. En tanto, en los 90 pueden distinguirse dos movimientos: una primera etapa hasta 1996 donde las participaciones presupuestarias en Seguridad muestran cierta convergencia y una segunda fase en la que se modifica la tendencia y las participaciones presupuestarias comienzan a diferenciarse principalmente por un desprendimiento de las jurisdicciones Avanzadas.
139
Figura 42 ndices de concentracin relativa Gastos Seguridad en gastos totales

1.75 1.50 1.25 1.00 0.75 0.50 1960 1970 1980 Avanzadas Intermedias 1990 Rezagadas 2000 Baja Densidad
Figura 43 Coeficiente de variacin Gastos Seguridad en gastos totales (todas las jurisdicciones)
0.43 0.41 0.39 0.37 0.35 0.33 0.31 0.29 0.27 0.25 1960 1970 1980 1990 2000
140
Gasto en Sanidad En el caso de la participacin de los gastos en Sanidad se presenta una divisin relativamente clara entre las jurisdicciones Avanzadas y el resto. Por una parte, las primeras muestran (Figura 44 y Figura 45) una mayor concentracin relativa de gastos en Sanidad y por otra, se observa que el resto de las jurisdicciones se han movido hacia una mayor homogeneidad en cuanto a la proporcin de su presupuesto destinado a Sanidad (este movimiento es similar al que muestran las participaciones de los gastos en Seguridad).
Figura 44 ndices de concentracin relativa Gastos en Sanidad en gastos totales
1.4 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 1960 1970 1980 1990 2000 Avanzadas Intermedias Rezagadas Baja Densidad
Figura 45 Coeficiente de variacin Gastos en Sanidad en gastos totales (todas las jurisdicciones)
0.70 0.65 0.60 0.55 0.50 0.45 0.40 0.35 0.30 0.25 1960 1970 1980 1990 2000
141
Educacin y Cultura La evolucin de las participaciones presupuestarias de Educacin y Cultura presenta algunas similitudes con el caso anterior de gastos en Sanidad en al menos dos sentidos. El primero es la mayor concentracin relativa en gastos de Educacin y Cultura de las jurisdicciones Avanzadas (Figura 46). El segundo es una clara convergencia entre el resto de las jurisdicciones hacia niveles similares de concentracin presupuestaria en este rubro. Sin embargo, la diferencia ms significativa es de grado: la dispersin de los gastos en este rubro medida por el coeficiente de variacin- cae notoriamente, tal como puede apreciarse en la Figura 47.
Figura 46 ndices de concentracin relativa Gastos en Educacin y Cultura en gastos totales
1.4
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
1960 Avanzadas
1970 Intermedias
1980
1990 Rezagadas
2000 Baja Densidad
Figura 47 Coeficiente de variacin Gastos en Educacin y Cultura en gastos totales (todas las jurisdicciones)
0.60 0.55 0.50 0.45 0.40 0.35 0.30 0.25 0.20 0.15 0.10 1960 1970 1980 1990 2000
142
Bienestar Social Los gastos en Bienestar Social tambin muestran convergencia en lo que hace a participaciones relativas (Figura 48). En este caso no se presenta un agrupamiento relativamente claro entre dos o tres regiones y el resto, como en los caso anteriores, a la vez que resulta ser uno de los casos ms claros de disminucin en la dispersin, de acuerdo al coeficiente de variacin (Figura 49).
Figura 48 ndices de concentracin relativa Gastos en Bienestar Social en gastos totales
2.4 2.0 1.6 1.2 0.8 0.4 1960 Avanzadas 1970 Intermedias 1980 Rezagadas 1990 2000 Baja Densidad
Figura 49 Coeficiente de variacin Gastos en Bienestar Social en gastos totales (todas las jurisdicciones)
1.20 1.10 1.00 0.90 0.80 0.70 0.60 0.50 0.40 0.30 0.20 1960 1970 1980 1990 2000
143
Desarrollo de la Economa Este caso se destaca respecto de los anteriores, dado que la dispersin, conforme se avanza en el perodo analizado (Figura 50 y Figura 51), se incrementa con relativa claridad. Las jurisdicciones de Baja Densidad son las que concentran relativamente ms sus presupuestos en estas reas, en claro contraste con las Avanzadas que son las que menos concentracin relativa presentan, dejando ambas en una posicin media a las jurisdicciones Intermedias y Rezagadas (que evolucionan pari passu en el ltimo tramo).
Figura 50 ndices de concentracin relativa Gastos en Desarrollo de la Economa en gastos totales
2.3 2.0 1.7 1.4 1.1 0.8 0.5
1960 1970 1980 1990 2000
Avanzadas
Intermedias
Rezagadas
Baja Densidad
Figura 51 Coeficiente de variacin Gastos en Desarrollo de la Economa en gastos totales (todas las jurisdicciones)
0.65 0.60 0.55 0.50 0.45 0.40 0.35 0.30 0.25 0.20 0.15 1960 1970 1980 1990 2000
144
VIII.2.c - Convergencia de la composicin de la canasta de bienes provinciales La descripcin realizada en la seccin VIII.2.b sugiere convergencia, relativa al promedio, de las estructuras de gasto. Se evaluar ahora la convergencia global de las estructuras presupuestarias. La Figura 52 muestra para las distintas regiones el siguiente ndice de distancia
k dg j ,t = g k j ,t gt k =1 K
donde g k indica la participacin del gasto k en el gasto total de la regin j y g tk j ,t la misma participacin pero en el total consolidado.116
Figura 52 ndice de distancia Estructura de gastos provinciales
0.4
0.3
0.2
0.1
1960 Avanzadas 1970 Intermedias 1980 1990 Rezagadas 2000 Baja Densidad
La Figura 52 muestra que en las primeras observaciones estos indicadores de distancia mostraban una dispersin bastante mayor que la exhibida hacia el final del perodo. Esta convergencia de las canastas, a nivel de provincias, se puede apreciar en la Tabla 62. A modo de ejemplo, en 1959 las mayores distancias entre provincias eran de 0,62 (Ro Negro) y 0,56 (Catamarca); en 2000 son 0,35 (Santa Cruz) y 0,33 (Tierra del Fuego y La Rioja).
116
El ndice de distancia toma valores entre cero si una jurisdiccin ofrece la misma canasta de bienes que el promedio- y dos en caso de que la jurisdiccin ofrezca una canasta diametralmente opuesta al promedio.
145
Tabla 62 ndices de distancia relativos al presupuesto consolidado total pas

Jurisdicciones Avanzadas Ciudad de Buenos Aires Buenos Aires Crdoba Santa Fe Mendoza Intermedias Entre Rios Salta San Juan San Luis Tucumn Baja Densidad Chubut La Pampa Neuqun Rio Negro Santa Cruz Tierra del Fuego Rezagadas Catamarca Chaco Corrientes Formosa Jujuy La Rioja Misiones Stgo. del Estero TOTAL PAIS 1959 0,06 0,60 0,15 0,36 0,30 0,22 0,10 0,27 0,38 0,12 0,45 0,28 0,42 0,43 . . 0,62 0,48 . 0,14 0,56 0,12 0,15 0,41 0,28 0,28 0,39 0,25 0,00 1970 0,09 0,71 0,22 0,21 0,16 0,11 0,06 0,12 0,24 0,17 0,25 0,09 0,32 0,30 0,46 0,26 0,41 0,30 0,67 0,22 0,35 0,15 0,23 0,51 0,24 0,39 0,23 0,24 0,00 1980 0,07 0,33 0,14 0,30 0,21 0,24 0,09 0,25 0,17 0,29 0,16 0,25 0,26 0,38 0,36 0,19 0,19 0,48 0,56 0,15 0,18 0,33 0,28 0,28 0,25 0,31 0,18 0,37 0,00 1991 0,11 0,45 0,19 0,16 0,15 0,12 0,14 0,09 0,21 0,25 0,30 0,12 0,10 0,14 0,23 0,15 0,11 0,22 0,28 0,16 0,30 0,17 0,20 0,13 0,46 0,26 0,13 0,19 0,00 2000 0,09 0,49 0,15 0,18 0,19 0,11 0,12 0,08 0,15 0,16 0,25 0,16 0,16 0,16 0,32 0,12 0,12 0,35 0,33 0,15 0,13 0,20 0,14 0,17 0,15 0,33 0,20 0,10 0,00
VIII.3 - Recursos provinciales

En esta seccin se presenta la estructura y evolucin del financiamiento de las provincias argentinas para el perodo 1959-2001. VIII.3.a - Recursos per cpita Entre los aos 1959 y 2001 los recursos del consolidado de provincias han mostrado una tendencia creciente: la tasa de crecimiento promedio anual fue del 3,9%. Los recursos per cpita aumentaron de $200 en el principio del perodo a ms de $1000 en sus ltimos cinco aos. En la Tabla 63 se incluye la informacin para todo el perodo, distinguiendo entre recursos corrientes de jurisdiccin provincial (RCJP), recursos corrientes de origen nacional (RON), total de recursos corrientes (TRC) y de capital (TRK), y total de recursos (TR).
146
Tabla 63 Recursos provinciales per cpita 1959-2001 (en $ de 2001)

Ao 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 RCJP 77 108 129 104 91 103 110 113 126 144 163 162 137 121 133 182 107 108 217 251 269 310 RON 81 113 136 121 109 103 147 166 165 178 194 197 202 192 303 407 465 358 304 333 242 360 TRC 158 221 265 225 200 206 257 280 291 321 357 359 339 313 437 589 572 466 521 584 511 670 TRK 6 2 4 4 15 36 33 38 25 15 14 15 13 26 11 11 20 9 9 14 27 64 TR 164 223 269 229 215 242 290 317 316 336 371 374 352 339 448 601 592 475 529 598 538 733 Ao 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 RCJP 237 188 193 224 221 270 233 213 164 179 200 270 294 323 290 304 324 332 323 327 295 RON 353 247 194 341 324 379 415 337 338 287 380 465 479 491 449 472 522 539 529 525 493 TRC 590 435 388 565 545 649 649 550 502 466 580 735 773 815 738 776 846 871 852 852 788 TRK 92 46 39 48 50 70 104 79 65 145 84 58 160 152 136 195 204 214 174 242 283 TR 682 481 427 613 595 720 753 629 567 611 664 793 933 966 874 971 1 050 1 085 1 026 1 094 1 071
147
Figura 54 Ciclo y tendencia de los recursos totales

7.5 7.0 6.5 6.0 5.5 5.0 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 Total Recursos (log) Tendencia
VIII.3.b - Relacin entre recursos propios provinciales y recursos de origen nacional La relacin entre los recursos propios y los de origen nacional ha disminuido a lo largo del tiempo (Figura 55). De un valor cercano a la unidad en los primeros aos indicando un tamao absoluto igual de las dos fuentes de ingresos- ha pasado a estabilizarse alrededor de 0,6 desde mediados de la dcada del 80 indicando que casi dos tercios de los recursos corrientes de las provincias son transferencias nacionales. Esto es indicativo de una baja y decreciente correspondencia fiscal media.
Figura 55 Recursos corrientes propios / Recursos corrientes de origen nacional
1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
VIII.3.c - Recursos propios en trminos del producto bruto Los recursos tributarios recaudados por las provincias en trminos del PBI han aumentado a lo largo del tiempo (Tabla 64 y Figura 56), aunque con algunas marcadas cadas en los aos 1975, 1983 y 1989. Con un valor mnimo de un 1% y un mximo de un 4%, los recursos tributarios de las provincias han representado en promedio el 2,7% del PBI.
148
Tabla 64 Recaudacin tributaria propia de las provincias (porcentaje del PBI) *

Total ingresos Ao tributarios 1961 2,35 1975 1962 1,85 1976 1963 2,12 1977 1964 2,20 1978 1965 2,13 1979 1966 2,25 1980 1967 2,57 1981 1968 2,86 1982 1969 2,93 1983 1970 2,97 1984 1971 2,51 1985 1972 2,03 1986 1973 2,00 1987 1974 2,28 1988 * No incluye Ciudad de Buenos Aires Ao Total ingresos tributarios 1,04 1,45 2,61 2,93 3,08 3,31 2,64 2,21 1,78 2,16 2,47 2,77 2,47 2,15 Ao 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Total ingresos tributarios 1,95 2,39 2,68 3,47 3,57 3,72 3,48 3,68 3,87 4,01 3,95 3,85 3,63
Figura 56 Recursos tributarios propios provinciales en porcentaje del PBI

4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
En la Tabla 65 se documenta la evolucin de los recursos tributarios de cada una de las provincias en trminos del respectivo Producto Bruto Geogrfico.
149
Tabla 65 Recursos propios provinciales en trminos del PBI

Jurisdicciones Avanzadas Buenos Aires Cordoba Mendoza Santa Fe Baja Densidad Chubut La Pampa Neuquen Rio Negro Santa Cruz Tierra del Fuego Intermedias Entre Ros Salta San Juan San Luis Tucumn Rezagadas Catamarca Chaco Corrientes Formosa Jujuy La Rioja Misiones Santiago del Estero Promedio 1961 2,07 1,59 1,62 1,97 0,33 2,02 0,29 0,92 0,91 0,37 1,69 0,79 1,27 1,54 1,73 0,76 1,12 0,95 0,80 2,14 0,81 1,25 0,88 1,74 1970 2,27 2,08 1,80 2,10 0,93 2,30 1,12 1,61 0,92 0,37 2,65 1,05 1,76 1,52 1,60 1,01 1,86 1,37 1,43 1,53 0,68 1,49 1,32 2,03 1980 3,86 3,72 3,47 3,26 1,22 3,39 1,44 2,20 1,88 1,82 3,36 3,14 3,43 2,58 2,66 1,73 3,46 2,35 2,72 2,36 2,23 2,49 2,06 3,40 1990 2,77 2,79 2,34 2,22 0,98 2,87 0,98 1,68 1,06 1,26 2,37 1,43 1,27 1,01 1,37 0,63 1,78 1,06 1,36 1,30 0,75 1,58 1,25 2,26 2001 4,01 3,93 5,66 3,75 1,86 3,60 3,93 3,53 1,72 3,96 4,95 3,49 3,33 2,63 4,72 1,95 3,27 3,01 2,54 3,36 1,22 2,70 5,80 3,53
VIII.3.d - Estructura de los recursos tributarios propios La estructura tributaria de las provincias no ha cambiado significativamente en el perodo (Tabla 66). La principal fuente de recursos propios de las provincias argentinas es el Impuesto sobre los Ingresos Brutos, que represent el 42% de la recaudacin promedio del perodo. En orden de importancia le siguen los Impuestos sobre los Inmuebles y los Impuestos sobre los Actos Jurdicos (Sellos). El peso relativo del Impuesto a los Ingresos Brutos se ha ido incrementando con el tiempo. Mientras que en 1959, dicho impuesto representaba el 32% de la recaudacin del consolidado provincial, en el ao 2001 represent el 54%. En la Tabla 67 se presentan los recursos tributarios totales y la proporcin que representa el Impuesto a los Ingresos Brutos, para cada una de las provincias y grupos de provincias. Hay grandes diferencias interprovinciales tanto en relacin per cpita (del orden de 10 a 1) como en la estructura tributaria. Las provincias de Buenos Aires, Crdoba, Mendoza y Santa Fe recaudan el 80% del total; las provincias de Baja Densidad pasaron del 2% en 1959 al 8% en 2001. Las de desarrollo Intermedio han mantenido su participacin en alrededor del 10%. La participacin de las provincias Rezagadas no ha superado el 7% (Tabla 68). 150
Tabla 66 - Estructura de los recursos propios de las provincias (porcentaje de cada impuesto en el total)
Ao 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Promedio Impuesto sobre los Ingresos Brutos 32,3 28,9 28,4 28,6 31,5 30,8 31,9 34,9 33,1 32,9 33,4 33,5 33,8 33,2 32,9 34,3 10,3 46,8 48,6 45,7 43,9 42,6 45,1 46,4 50,6 44,9 47,5 50,2 52,8 50,5 47,8 47,6 51,0 51,8 52,2 53,8 53,8 53,9 52,3 52,7 52,4 52,2 53,6 42,2 Impuesto sobre Inmuebles 19,4 23,8 23,4 19,4 19,4 16,9 17,1 18,1 21,1 20,8 19,7 19,0 17,9 20,1 19,4 17,7 20,3 11,8 18,6 21,7 20,4 19,3 20,4 24,0 23,4 29,4 24,7 21,1 19,1 23,6 26,4 27,6 22,4 18,0 17,2 16,8 16,8 16,5 16,1 15,8 15,6 16,1 16,0 19,8 Impuesto sobre Actos Jurdicos 25,4 22,4 22,7 27,1 21,1 20,2 22,4 22,9 21,9 23,6 25,9 24,7 25,2 26,3 27,7 27,6 38,0 21,5 19,7 20,0 19,6 20,9 19,2 15,5 14,8 11,6 12,8 16,2 16,1 12,8 11,7 11,4 15,0 14,1 14,6 13,9 13,2 12,9 11,0 11,1 11,0 9,9 10,4 18,7 Impuesto sobre Vehculos 7,5 4,5 3,7 4,5 6,3 5,8 6,1 6,6 7,1 6,9 7,0 7,6 7,3 7,8 7,2 7,0 11,0 4,4 4,9 5,9 8,7 8,5 9,7 8,9 9,1 12,4 12,2 9,7 8,4 9,5 10,9 10,4 9,1 7,6 7,2 7,8 7,8 7,9 8,1 8,0 7,4 7,1 7,5 7,8 Otros tributarios 15,5 20,3 21,9 20,3 21,7 26,3 22,7 17,4 16,8 15,7 14,0 15,2 15,7 12,6 12,8 13,5 20,4 15,5 8,2 6,7 7,4 8,7 5,6 5,2 2,0 1,7 2,9 2,7 3,6 3,5 3,2 3,1 2,5 8,4 8,8 7,7 8,3 8,9 12,4 12,4 13,5 14,7 12,5 11,5
151
Tabla 67 Recursos tributarios propios per cpita (en $ de 2001)

Grupo de 1959 RT ($) IB/RT (%) Provincias Consolidado 51,1 32,3 Avanzadas 64,0 33,1 Buenos Aires 72,9 34,4 Santa Fe 49,8 30,0 Cordoba 42,8 33,5 Mendoza 69,7 26,1 Baja densidad 31,7 20,5 Chubut 11,4 10,5 Santa Cruz 65,2 39,4 La Pampa 59,2 17,1 Rio Negro 24,9 16,0 Neuquen 12,4 23,8 Tierra del Fuego 0,0 Intermedias 33,2 27,0 San Juan 34,3 23,2 San Luis 32,9 20,2 Entre Ros 43,3 18,4 Tucumn 31,9 38,2 Salta 14,8 45,8 Rezagadas 18,8 34,3 La Rioja 11,0 35,3 Catamarca 10,1 44,8 Corrientes 21,2 21,1 Jujuy 44,6 25,8 Misiones 15,0 23,4 Chaco 19,7 52,2 Santiago del Estero 13,3 51,5 Formosa 11,1 23,7 Desvo estndar 21,4 11,7 Mximo / Mnimo 5,0 RT: total recursos tributarios IB: Impuesto sobre los Ingresos Brutos 1970
RT ($) IB/RT (%) RT ($)
1980
IB/RT (%) RT ($)
1990
IB/RT (%) RT ($)
2001
IB/RT (%)
132,4 159,0 173,4 153,6 115,8 132,8 124,3 97,2 112,7 187,4 130,9 90,1 45,4 86,1 67,3 79,8 128,8 76,6 49,0 50,1 19,8 28,9 58,7 68,1 46,8 57,9 41,0 45,5 46,9 9,5
33,5 32,8 32,2 31,7 37,0 35,1 38,5 48,5 40,3 38,3 34,7 32,7 60,0 37,0 29,1 26,2 40,4 38,3 34,1 33,8 26,3 31,4 27,5 29,0 31,5 45,0 35,0 33,3 7,7 2,3
235,8 274,4 277,1 282,6 254,7 273,4 233,8 191,0 289,6 308,9 201,6 224,8 360,9 173,8 159,8 171,9 180,2 175,5 172,9 111,5 84,4 79,6 117,4 140,5 109,9 134,2 83,9 100,2 80,8 4,5
42,6 43,2 46,5 35,8 41,7 31,2 39,2 47,5 45,0 39,0 36,2 33,3 35,5 39,3 36,5 36,5 37,8 44,4 36,4 43,3 42,2 47,3 37,5 46,9 44,3 45,1 44,6 39,7 4,9 1,5
125,1 148,0 152,1 150,0 146,1 111,0 145,9 112,0 126,0 235,9 129,4 121,0 291,8 86,1 53,2 134,4 134,1 64,4 62,2 50,6 47,3 31,1 53,8 63,9 57,3 56,9 33,0 44,9 65,3 9,4
47,6 44,7 40,7 54,4 54,8 41,2 58,8 66,5 85,3 39,3 56,6 67,8 63,9 50,9 59,8 70,0 32,3 59,2 69,2 66,8 70,5 67,7 50,8 75,8 71,7 70,3 59,2 73,9 13,2 2,6
216,7 254,7 260,6 250,5 246,1 226,7 273,2 194,4 234,1 272,6 228,5 371,7 456,4 166,6 138,2 275,8 216,9 150,5 111,9 87,3 78,4 106,4 85,0 83,4 111,1 81,7 92,4 44,5 103,6 10,2
53,6 50,8 49,7 52,3 53,3 52,7 67,6 68,5 82,9 47,1 55,0 77,1 85,6 55,3 53,6 55,6 44,6 56,4 76,4 66,8 64,2 70,4 67,6 66,7 53,3 85,0 62,6 74,2 12,5 1,9
Tabla 68 Estructura de los recursos propios de las provincias (porcentaje de cada grupo en el total)
Ao Avanzadas Baja Densidad Intermedias Rezagadas Ao Avanzadas Baja Densidad Intermedias Rezagadas
1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980
82,2 84,3 83,9 81,7 80,7 80,9 80,2 80,6 82,4 83,7 83,2 82,1 81,5 80,3 79,9 77,5 76,0 74,8 77,6 78,3 79,7 78,7
2,4 2,7 2,8 3,3 3,2 3,2 3,5 3,5 3,3 3,7 4,1 4,0 4,0 4,1 4,4 4,8 3,9 4,8 4,9 5,2 4,7 4,9
9,7 7,8 8,0 9,4 10,5 10,7 11,4 10,5 9,5 7,2 7,3 8,5 8,7 9,6 9,8 11,3 11,1 12,7 10,6 9,8 9,1 9,5
5,7 5,2 5,3 5,6 5,5 5,1 4,9 5,4 4,9 5,3 5,5 5,4 5,8 6,0 6,0 6,5 8,9 7,7 6,9 6,7 6,5 6,8
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
78,3 80,0 79,4 81,1 78,8 76,6 74,2 77,0 79,1 78,2 77,0 78,3 78,0 78,9 78,1 77,2 78,3 78,3 77,7 77,2 75,3
5,2 5,2 5,5 4,5 5,9 6,4 7,9 7,3 6,6 6,7 7,5 7,2 7,1 6,5 6,9 6,8 6,3 6,7 6,7 7,1 7,7
9,4 8,4 8,4 8,5 9,7 10,7 11,0 9,6 8,8 8,9 9,3 8,5 8,8 8,8 9,1 9,4 9,1 9,0 9,6 9,4 10,5
7,0 6,4 6,7 5,8 5,7 6,3 6,9 6,1 5,5 6,1 6,3 6,0 6,1 5,8 6,0 6,6 6,3 6,1 6,1 6,3 6,5
152
VIII.3.e - Recursos de jurisdiccin nacional Los recursos de jurisdiccin nacional han sufrido un cambio en su estructura entre los aos 1959 y 2001: la importancia relativa de la Coparticipacin de Impuestos se ha visto reducida con respecto a las dems remesas. Los mecanismos de coparticipacin representaban ms del 80% de los recursos de jurisdiccin nacional hasta el ao 1970. Desde ese entonces la participacin de las otras remesas se fue incrementando para explicar en el ao 2001 el 40% de los recursos de jurisdiccin nacional (Tabla 69).
Tabla 69 - Estructura de los recursos de origen nacional de las provincias (porcentaje del total)
Ao Regmenes de Coparticipacin Otras Remesas Nacional Ao Regmenes de Coparticipacin Otras Remesas Nacional
1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980
87,8 92,4 92,0 93,5 98,4 98,8 99,3 99,6 99,3 92,2 87,6 81,6 70,7 53,0 47,4 47,7 25,4 46,4 83,7 67,9 93,3 70,0
12,2 7,6 8,0 6,5 1,6 1,2 0,7 0,4 0,7 7,8 12,4 18,4 29,3 47,0 52,6 52,3 74,6 53,6 16,3 32,1 6,7 30,0
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
44,0 47,5 60,3 31,2 74,2 70,2 61,6 66,1 65,3 73,3 78,3 68,3 59,6 60,8 57,1 57,8 58,4 60,0 60,0 60,6 57,0
56,0 52,5 39,7 68,8 25,8 29,8 38,4 33,9 34,7 26,7 21,7 31,7 40,4 39,2 42,9 42,2 41,6 40,0 40,0 39,4 43,0
En el Tabla 70 se presentan los recursos de origen nacional para cada provincia y por grupo de provincias. La distribucin de los recursos de origen nacional por provincias revela participaciones decrecientes para las provincias Avanzadas, crecientes para las de Baja Densidad y Rezagadas y aproximadamente constantes para las Intermedias (Tabla 71).
153
Tabla 70 Recursos de origen nacional per cpita (en $ de 2001)

1959 1970 1980 1990 RCN / RCN / RCN / RCN / RON ($) RON ($) RON ($) RON RON RON RON Consolidado 81,3 87,8 196,6 81,6 360,0 70,0 287,2 73,3 Avanzadas 63,4 90,1 138,4 96,7 231,6 81,0 176,4 79,2 Buenos Aires 55,1 91,1 126,0 100,0 188,7 85,6 136,3 79,6 Santa Fe 73,3 94,3 157,0 92,5 326,0 70,7 259,8 76,4 Crdoba 65,1 89,3 129,7 98,9 285,5 80,9 247,5 80,7 Mendoza 104,7 79,8 227,6 83,5 317,9 78,0 228,7 80,5 Baja Densidad 158,3 84,8 507,0 59,7 935,6 51,4 606,1 57,3 Chubut 147,3 81,8 439,1 60,3 874,8 49,9 446,4 62,6 Santa Cruz 212,3 96,8 820,8 72,5 2.062,1 38,1 1.015,8 61,6 La Pampa 167,3 84,6 545,0 58,6 925,0 59,1 587,0 77,1 Ro Negro 140,9 79,4 406,2 57,9 695,3 54,0 623,7 50,3 Neuquen 163,4 89,0 484,6 63,2 809,3 54,4 522,2 54,8 T. del Fuego 0,0 1.134,0 8,0 1.332,1 69,3 908,2 27,0 Intermedias 96,9 84,8 264,8 73,3 477,9 71,2 423,5 73,4 San Juan 156,7 65,0 326,0 71,2 639,6 60,0 526,5 75,4 San Luis 152,4 71,1 430,5 61,2 866,7 59,2 746,5 67,3 Entre Ros 71,6 100,0 224,9 76,3 434,1 72,7 369,1 80,5 Tucumn 77,3 91,8 217,4 77,3 368,1 79,8 373,8 69,4 Salta 109,3 88,4 293,7 73,3 459,7 77,2 384,3 72,5 Rezagadas 122,4 86,0 319,6 67,1 658,0 60,3 533,8 71,7 La Rioja 165,3 80,4 588,1 52,8 1.139,5 57,8 1.024,8 57,7 Catamarca 187,2 76,0 494,6 56,7 1.008,5 57,4 959,7 68,2 Corrientes 130,1 89,1 316,0 76,9 534,2 66,9 428,5 68,1 Jujuy 162,6 78,8 342,4 81,1 623,1 54,2 484,2 71,8 Misiones 107,8 92,7 263,3 73,6 495,5 63,3 365,3 72,3 Chaco 92,7 89,5 213,9 79,8 683,1 54,0 491,8 75,4 S. del Estero 105,0 89,5 328,9 46,2 569,0 74,1 478,6 79,8 Formosa 119,4 80,0 356,8 67,0 912,6 52,3 772,6 74,6 Notas: RON: recursos de origen nacional. RCN: regmenes de Coparticipacin Nacional Grupo de Provincias RON ($) RON ($) 2001 RCN / RON 493,5 57,0 329,9 57,8 268,6 55,1 448,7 61,9 439,2 61,5 429,3 57,3 966,9 49,9 767,1 46,4 1.689,4 44,2 1.065,0 55,0 768,5 55,3 696,7 49,0 2.436,2 47,5 666,0 58,6 850,1 59,5 919,7 63,0 661,9 59,4 561,8 59,0 607,1 54,4 819,0 57,7 1.651,3 40,3 1.236,6 62,1 650,3 57,3 802,0 53,9 609,8 52,3 744,3 63,5 707,6 67,4 1.130,6 61,7
Tabla 71 Recursos de origen nacional de las provincias Por grupo de provincias (porcentaje de cada grupo en el total)
Ao Avanzadas Baja Densidad Intermedias Rezagadas Ao Avanzadas Baja Densidad Intermedias Rezagadas
1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980
51,2 48,8 51,1 55,0 57,2 57,8 57,5 54,5 58,3 54,6 52,8 48,1 43,7 44,0 45,6 47,2 54,0 47,6 48,9 41,8 51,7 43,5
7,5 8,0 8,2 7,8 7,6 7,8 8,5 8,7 8,3 9,6 9,6 11,1 11,1 10,5 10,4 9,9 9,1 11,8 9,9 11,1 9,6 12,9
17,8 19,0 18,2 16,7 15,8 16,4 15,3 16,3 14,7 16,1 16,4 17,5 19,3 20,8 19,9 17,5 17,8 17,4 18,1 19,8 17,1 17,1
23,5 24,2 22,5 20,5 19,4 18,0 18,7 20,5 18,7 19,7 21,2 23,2 25,9 24,7 24,1 25,3 19,1 23,2 23,2 27,3 21,6 26,5
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
41,1 41,3 44,3 38,0 39,2 40,8 40,2 41,1 41,8 40,6 40,1 43,4 43,9 43,6 43,4 43,3 43,8 43,1 42,8 43,8 42,9
12,1 11,5 14,8 10,7 11,5 11,8 12,2 11,4 10,8 12,2 11,5 11,3 11,4 12,6 12,5 12,1 11,9 12,0 11,6 11,8 11,9
17,5 18,9 16,0 19,8 19,5 19,0 19,6 20,6 19,7 19,1 18,9 18,0 18,2 17,6 17,8 17,8 17,7 17,8 18,0 17,9 18,4
29,2 28,3 24,9 31,6 29,8 28,5 28,0 26,9 27,7 28,0 29,5 27,3 26,5 26,2 26,4 26,8 26,7 27,2 27,6 26,4 26,8
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CAPTULO IX ETAPAS DE LA COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS
IX - Etapas de la Coparticipacin Federal de Impuestos. Un anlisis crtico

l objetivo de este captulo es dar una perspectiva histrica al Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos. Se distinguen dos grandes perodos: el previo a la Coparticipacin Federal de Impuestos (1853-1934), que se caracteriza como Federalismo Competitivo, y el de la Coparticipacin de Impuestos, desde 1935 hasta nuestros das. En este segundo gran perodo se distinguen nueve etapas o perodos en base a la evolucin de la legislacin y los resultados cuantitativos. Las cinco primeras etapas incluyen el nacimiento, maduracin y perfeccionamiento, y se extienden desde 1935 hasta fines de los aos 70. El sexto perodo (1980-1984) inicia el camino hacia la desarticulacin y cada del rgimen, que da paso a los tres perodos siguientes (19851987; 1988-1989 y 1990 hasta nuestros das) de nacimiento y consolidacin del Federalismo Coercitivo. Cada uno de estos perodos deja lecciones y enseanzas que pueden ser de utilidad para el diseo de un nuevo rgimen.
Alberto Porto
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IX.1 - El perodo previo a la Coparticipacin Federal de Impuestos (18531934). El Federalismo Competitivo118

Hasta 1935 no existi un rgimen que legislara las relaciones fiscales Nacinprovincias. Debe mencionarse como primer antecedente legal al rgimen de coparticipacin vial, que se inicia en 1932 y tena la finalidad de estimular el gasto provincial en vialidad. Los recursos se afectaban a un tipo especfico de gasto y al cumplimiento de ciertas condiciones, tales como la organizacin de reparticiones especializadas a nivel provincial. Parte de la fundamentacin de este tipo de aportes se encuentra en la existencia de externalidades interjurisdiccionales en la provisin del bien "camino". Con anterioridad a 1932 el nico mecanismo de transferencias haba sido el previsto en el art. 67 inc. 8 de la Constitucin Nacional, que inclua entre las atribuciones del Congreso la de "acordar subsidios del Tesoro Nacional a las provincias, cuyas rentas no alcancen, segn sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios" -actualmente denominados "Aportes del Tesoro Nacional" (ATN). La significacin cuantitativa era, en general, escasa. Algunos datos aislados pueden servir como indicadores. En 1886 los "Aportes a las provincias y a la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires fueron equivalentes al 1,4% del gasto total del gobierno nacional; en 1887 al 1,9%; en 19021903, aproximadamente al 2%; y en 1909-1910 al 3,5%. Estando en vigencia el rgiSe agradecen los comentarios de Gonzalo Fernndez, Natalia Porto y Cecilia Rumi Este captulo est basado en Nuez Miana (1972, 1973), Nuez Miana y Porto (1981, 1982, 1983), y Porto (1990, 1993) y las referencias listadas en esos trabajos. Estos trabajos cubren hasta el quinto perodo del Rgimen de Coparticipacin de Impuestos. Todos los cuadros estadsticos han sido tomados de esos trabajos.
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men de Coparticipacin, los ATN representaron en 1950 el 3,7% de la parte provincial en la coparticipacin y el 23% del total de fondos de origen nacional percibidos por las provincias; en 1960 los porcentajes fueron, respectivamente, 6,5% y 5,6%.119 Dos caractersticas del perodo previo a la Coparticipacin Federal de Impuestos fueron: Desde el punto de vista de la distribucin de los poderes tributarios entre los dos niveles de gobierno: -hasta 1890 hubo separacin de fuentes tributarias, con los Impuestos sobre el Comercio Exterior recaudados por la Nacin la principal fuente tributaria y los Impuestos "Internos" por las provincias y por la Nacin en la jurisdiccin de los Territorios Nacionales y de la Capital Federal. La composicin porcentual de los recursos del gobierno nacional puede apreciarse con los siguientes datos, los cuales revelan el significativo cambio que se produjo luego de la crisis de 1890.
Tabla 72 Recursos del gobierno nacional en porcentaje
1.Comercio Exterior 2. Resto Total 1865 94,6 5,4 100,0 1870-80 89,3 10,7 100,0 1895 74,3 25,7 100,0 1920 60,2 39,8 100,0 1930 59,3 40,7 100,0
Desde el punto de vista del funcionamiento del federalismo fiscal: en el esquema vigente hasta comienzos de la dcada del 30 con excepcin de los ATN, de escasa significacin cuantitativa, cada provincia deba ajustar sus gastos a su restriccin presupuestaria. Una de las consecuencias fue la gran disparidad territorial de oportunidades en cuanto a la provisin de bienes pblicos provinciales. Las provincias "ricas" podan financiar niveles de gasto pblico por habitante mucho ms altos que las provincias "pobres". La situacin en cuanto a gasto provincial per cpita relativo (promedio provincias=100), antes de los Regmenes de Coparticipacin, era la siguiente
Tabla 73 Gasto provincial per cpita relativo (promedio provincias = 100)
Avanzadas Intermedias Rezagadas 1900 124,0 69,0 26,0 1916 112,0 83,0 49,0 1934 111,0 87,0 42,0
Esta etapa reuni algunas caractersticas de Federalismo Competitivo, competencia que se daba tanto vertical como horizontalmente. El Sector Pblico era relativamente pequeo (12,2% del PBI en 1913-1915; 8,9% en 1916-1920; 10,4% en 1921-1925; 13,2% en 1926-1930)120 y se verificaban los resultados que predice la literatura econmica sobre desLos datos fueron obtenidos de Memorias de la Secretara de Hacienda y de Porto (1986). El Sector Pblico comprende el gobierno nacional, los gobiernos provinciales, la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y el gasto en Seguridad Social.
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centralizacin fiscal en un contexto de desequilibrios territoriales sin mecanismos de transferencia de fondos entre niveles de gobierno. En primer lugar, como cada nivel de gobierno deba financiar sus gastos con recursos propios, el gasto nacional era mucho ms importante que los gastos provinciales (ya que dispona de las fuentes de financiamiento ms importantes). Las provincias y municipalidades representaban menos de un tercio del gasto pblico total. En segundo lugar, como cada provincia deba financiar sus gastos con recursos propios, haba grandes diferencias en cuanto a las alternativas abiertas a los residentes de las distintas jurisdicciones para el consumo de bienes pblicos provinciales.121
IX.2 - El perodo de la Coparticipacin Federal de Impuestos (1935 hasta el presente). Distintas etapas: del Federalismo Cooperativo al Coercitivo
IX.2.a - Primer perodo del Rgimen de Coparticipacin (1935-1946) El contexto general de la creacin del rgimen (1930-1935) El Rgimen de Coparticipacin de Impuestos apareci como una respuesta al cambio fundamental operado por la gran crisis de 1930, que en nuestro pas comenz a hacer sentir sus primeros efectos en la segunda mitad de 1929. Los ingresos del Estado Nacional estaban estrechamente vinculados a los derechos aduaneros y el primer impacto de la crisis sobre el sector externo se traslad inmediatamente al Sector Pblico, a travs de menores recaudaciones tributarias. Por otra parte, las tentativas de reduccin del gasto pblico an con las severas medidas econmicas, reduccin de sueldos, etc. mostraron su insuficiencia, de manera que el gobierno provisional de aquella etapa tuvo que enfrentar la situacin mediante la creacin de nuevos impuestos: el Impuesto a las Transacciones (1931) y a los Rditos (1932). Estas medidas no fueron suficientes, dado que la recaudacin inicial de los nuevos impuestos slo compens parcialmente la brusca cada de los Impuestos sobre el Comercio Exterior. Ante esta situacin, el gobierno nacional encar un reordenamiento del sistema tributario a efectos de lograr un mejor aprovechamiento de la base tributaria y la supresin de problemas de doble imposicin. Con esa finalidad, el Congreso Nacional legisl la unificacin de los Impuestos Internos (Ley 12.139), la transformacin del Impuesto a las Transacciones en el Impuesto a las Ventas (Ley 12.143) y la prrroga del Impuesto a los Rditos (Ley 12.147), sancionando este conjunto de leyes en forma simultnea en los ltimos das del ao 1934, con vigencia a partir del 1 de enero de 1935. Las tres Leyes prevean un rgimen de distribucin del producido de los impuestos respectivos entre la Nacin, las provincias y la Capital Federal. En la primera de las Leyes, como contrapartida a la obligacin de las provincias adheridas de derogar sus impuestos existentes de carcter similar. En las dos ltimas, como compensacin por parte de la Nacin a las provincias por la utilizacin de fuentes tributarias concurrentes (de tipo permanente o por tiempo determinado, respectivamente).
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Para ms detalles ver el Captulo XII.
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La unificacin de los Impuestos Internos (Ley 12.139) Establecidos en 1891 los Impuestos Internos nacionales, si bien por razones de tipo doctrinario por tiempo determinado (anual), luego de ms de cuarenta aos de vigencia se consider la necesidad de proyectar un rgimen de tipo ms permanente. Adems, la existencia de Impuestos Internos aplicados por las provincias en concurrencia con la Nacin planteaba dos tipos de problemas. Por un lado, el de la doble imposicin, con sus conocidas dificultades especialmente en relacin a la administracin de los impuestos y a los costos para el contribuyente. Por otro lado, las provincias productoras de bienes consumidos fuera de su jurisdiccin podan exportar la carga de sus gastos sobre los contribuyentes residentes en otra jurisdiccin. Esto era particularmente importante para el caso del vino (Mendoza y San Juan) y del azcar (Tucumn, Salta y Jujuy), productos cuya fabricacin nacional estaba protegida por aranceles aduaneros. En el marco de crecientes dificultades, tanto para la Nacin como para las provincias, el Poder Ejecutivo Nacional proyect un nuevo rgimen de unificacin de los Impuestos Internos, con una distribucin del producido a los distintos gobiernos involucrados, apareciendo por primera vez la figura de la Ley Convenio dictada por el gobierno nacional a la cual adhieren los gobiernos provinciales. La distribucin del producido de los impuestos unificados tanto entre Nacin y provincias, como entre cada una de las provincias, se estableci mediante un mecanismo sumamente complicado, slo explicable en funcin de los distintos intereses creados que se trataba de no lesionar abruptamente.122 Dos cuestiones merecen mencin por su importancia hacia el futuro. Por un lado, la transicin desde el momento inicial (1935) hasta el vencimiento (1954) estaba fijada por la Ley. Por otro lado, el distribuidor poblacin va adquiriendo importancia a medida que se avanza en el tiempo. La coparticipacin de los nuevos impuestos nacionales (Leyes 12.143 y 12.147) Simultneamente con el replanteo de los poderes tributarios respecto a los Impuestos Internos, el Congreso Nacional introdujo la participacin de las provincias y de la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en la recaudacin de los dos impuestos re122
Para ello se distinguen dos situaciones: por un lado, el de los Impuestos a los Consumos a derogar por las 14 provincias, y por otro lado, el de los Impuestos que gravaban algunas actividades productivas por parte de ciertas provincias productoras (vino, alcoholes y azcar). Para el primer caso, se establece como monto bsico a distribuir el promedio 1929-1933 de recaudacin efectiva de las provincias (33,8 millones) incrementado en un 10%. Esta suma se distribuye entre provincias, partiendo en el ao inicial (1935) segn las proporciones de recaudacin provincial efectiva, disminuyendo en un 10% anual hasta desaparecer por completo en diez aos. La diferencia (proporciones crecientes desde el 10% en 1936 hasta el 100% en 1945) se distribuye entre provincias segn poblacin del ltimo Censo Nacional. Adems, se incrementa el monto a distribuir entre provincias en un 10% del monto bsico por ao hasta un 50% en 1939, distribuido entre provincias segn poblacin a partir de 1940. La proporcin entre Nacin y provincias se determina de forma que iguale la proporcin alcanzada en el bienio 1938-1939. Para el segundo caso, se parte de una distribucin entre provincias (Mendoza, San Juan, Tucumn, Jujuy y Salta) de un monto absoluto igual al promedio de recaudacin provincial efectiva, para 1935, con disminuciones del 5% en los cuatro primeros aos y del 2% en los aos siguientes hasta llegar al 50% en el ao final (1954). En este caso, se prev la compensacin por parte del gobierno nacional por las prdidas implicadas, a travs de la asuncin por parte de ste de las deudas de los gobiernos provinciales, o alternativamente del servicio de la deuda provincial.
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cientemente creados, uno de los cuales (a los Rditos) se prorrog por diez aos, en tanto el otro (a las Transacciones) se reestructur, adoptando la forma de Impuesto a las Ventas. El mecanismo adoptado en ambas Leyes es similar. La distribucin entre la Nacin por un lado y las provincias y la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires por otro (distribucin primaria) se estableci en las proporciones del 82,5% y del 17,5%, respectivamente. La distribucin entre estas ltimas jurisdicciones (distribucin secundaria) se estableci en funcin de cuatro parmetros: 30% por poblacin, 30% por gastos provinciales (presupuestados para 1934), 30% de acuerdo a los recursos percibidos por cada provincia (cada ao inmediato anterior) y 10% de acuerdo con la recaudacin del impuesto a distribuir, dentro de la jurisdiccin de cada provincia. Este ltimo parmetro no era aplicable a la municipalidad, que slo perciba de acuerdo a los tres primeros. En tanto la Ley 12.139 (Impuestos Internos unificados) que prevea una vigencia de veinte aos no fue modificada hasta 1955, estos regmenes sufrieron cambios durante el perodo posterior a 1943. Por una parte, se incorpor un nuevo impuesto al Rgimen de Coparticipacin: el Impuesto a las Ganancias Eventuales (1946) a distribuir en forma similar al Impuesto a los Rditos. Por otra parte, otro impuesto creado en el perodo, el Impuesto a los Beneficios Extraordinarios (1943 y 1944), pese a aplicarse en todo el territorio de la Nacin, era ingresado en su totalidad a la Nacin. Dos cuestiones importantes son las siguientes: las dos Leyes de 1935 (Ley 12.143 y Ley 12.147) prevean que antes del 31 de diciembre de 1938 se estableceran las proporciones de distribucin para el futuro. Sin embargo, los coeficientes fijados inicialmente siguieron aplicndose hasta 1947 (Ley 12.956). Este es un indicador de que, desde los comienzos del rgimen, una vez fijada la distribucin de la recaudacin es muy difcil modificarla, an cuando exista una disposicin legal que lo ordene; la segunda es que por un Decreto-Ley de 1943 se estableci para el Impuesto a los Rditos un tope mximo a recibir por cada provincia y la municipalidad igual a lo percibido en 1943. El resto ingresaba al gobierno nacional. Estas modificaciones tuvieron efectos menores sobre la distribucin secundaria de la coparticipacin federal, pero fue significativo el impacto sobre la distribucin primaria, tornndola ms favorable para el gobierno nacional. Este intento del gobierno nacional de romper la regla y apropiarse de recursos provinciales se repetir a lo largo de la historia del rgimen. Resultados cuantitativos. Impuestos Internos. Ley 12.139 La distribucin entre provincias de los Impuestos Internos se alter significativamente durante este primer perodo. En la Tabla 74 se presenta la informacin comparativa de las participaciones en la recaudacin efectiva durante 1929-1933 y la distribucin en el ao inicial (1935) y final (1946) de este primer perodo. Las jurisdicciones Avanzadas mantienen, en las tres observaciones, una participacin algo inferior a los dos tercios del total, pero existe una notable redistribu159
cin en perjuicio de Mendoza y en beneficio de las otras provincias, muy especialmente en favor de Buenos Aires. Las jurisdicciones Intermedias muestran una participacin decreciente del 30,2% en 1929-1933, al 28,3 % en 1935 y al 22,9% en 1946. A nivel de jurisdicciones, la redistribucin es soportada fundamentalmente por San Juan y Tucumn, y en menor medida por Salta. Por su parte, San Luis y Entre Ros se benefician, incrementando su participacin significativamente. La participacin perdida por el grupo de jurisdicciones Intermedias es ganada por las Rezagadas, que pasan del 5,6% en 1929-1933, al 7,9% en 1935 y al 12,9% en 1946. Todas las provincias del grupo se benefician, con excepcin de Jujuy. Resulta til, para analizar la redistribucin entre provincias operada por la unificacin de los Impuestos Internos, presentar la informacin distinguiendo las provincias productoras y las consumidoras (Tabla 75). Puede apreciarse la drstica redistribucin desde las provincias productoras (del 55,7% en 1929-1933 al 29,6% en 1946) en favor de las provincias consumidoras (del 44,3% en 1929-1933 al 74,4% en 1946).
Tabla 74 Coparticipacin de Impuestos Internos. Ley 12.139 En porcentaje por provincias
Gobiernos locales Avanzadas Capital Federal Provincia de Buenos Aires Santa Fe Crdoba Mendoza Baja densidad Chubut Santa Cruz La Pampa Ro Negro Neuqun Territorio Nac. de Tierra del Fuego Intermedias San Juan San Luis Entre Ros Tucumn Salta Rezagadas La Rioja Catamarca Corrientes Jujuy Misiones Chaco Santiago del Estero Formosa 1929-1933 100,0 64,2 17,5 11,3 9,2 26,2 30,2 11,8 0,6 3,5 11,6 2,7 5,6 0,2 0,2 0,7 3,4 1,1 1935 100,0 63,8 18,2 12,5 9,6 23,4 28,3 10,5 0,6 3,7 10,7 2,8 7,9 0,6 0,4 1,9 3,0 2,0 1946 100,0 64,2 29,0 12,5 10,3 12,4 22,9 5,5 1,6 6,0 7,6 2,2 12,9 1,1 1,4 4,9 1,9 3,6 -
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Tabla 75 Redistribucin entre provincias operada por la unificacin de los Impuestos Internos
Promedio 1929-1933 100,0 55,7 26,2 11,8 11,6 3,4 2,7 44,3 17,5 11,3 9,2 3,5 1,1 0,7 0,6 0,2 0,2 1946 100,0 29,6 12,4 5,5 76 1,9 2,2 4,70 29,0 12,5 10,3 6,0 3,6 4,9 11,6 1,1 1,4
TOTAL Provincial productoras Mendoza San Juan Tucumn Jujuy Salta Provincias consumidoras Buenos Aires Santa Fe Crdoba Entre Ros Santiago del Estero Corrientes San Luis La Rioja Catamarca
Resultados cuantitativos. Leyes 12.143 y 12.147 La distribucin entre provincias de los impuestos reglados por las Leyes 12.143 y 12.147 y modificatorias se presenta en la Tabla 76. A nivel de grupos no se aprecian modificaciones de importancia entre 1935 y 1946, aunque s se encuentran cambios relativos importantes en la participacin de algunas jurisdicciones (ejemplo, San Juan, San Luis, La Rioja y Jujuy).
Tabla 76 Coparticipacin de impuestos. Leyes 12.143 y 12.147 (en porcentaje)
Gobiernos locales Avanzadas Capital Federal Provincia de Buenos Aires Santa Fe Crdoba Mendoza Baja densidad Chubut Santa Cruz La Pampa Ro Negro Neuqun Territorio Nac. de Tierra del Fuego Intermedias San Juan San Luis Entre Ros Tucumn Salta Rezagadas La Rioja Catamarca Corrientes Jujuy Misiones Chaco Santiago del Estero Formosa 1935 100,0 83,2 26,6 31,2 12,7 8,1 4,6 10,9 1,2 0,6 4,0 4,0 1,1 5,8 0,6 0,6 2,3 0,6 1,7 1946 100,0 82,0 25,5 31,2 12,8 8,1 4,4 _ 11,9 1,7 0,9 4,4 3,6 1,3 6,1 0,4 0,6 2,3 0,9 1,9 -
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Efecto conjunto de los dos Regmenes de Coparticipacin El efecto conjunto de los dos Regmenes de Coparticipacin se presenta en la Tabla 78. Crece la participacin de las jurisdicciones Avanzadas (del 67,5% en 1935 al 70,3% en 1946) y de las Rezagadas (del 7,5% al 10,6%) y decrece la de las jurisdicciones Intermedias (del 25% al 19,1%). A nivel de jurisdicciones dentro de cada grupo existen notables diferencias. Entre las fuertemente beneficiadas por la redistribucin se encuentran la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Buenos Aires, Entre Ros, La Rioja, Catamarca, Corrientes y Santiago del Estero. Entre las perjudicadas, se encuentran Mendoza, San Juan, Tucumn, Salta y Jujuy. Esta modificacin de las participaciones se origina, por un lado, en la importante redistribucin de la recaudacin de los Impuestos Internos en favor de las provincias consumidoras a expensas de las productoras (Tabla 75) y, por otro lado, en el cambio en la importancia relativa de los dos Regmenes de Coparticipacin en favor de los correspondientes a las Leyes 12.143 y 12.147 (Tabla 77).
Tabla 77 Importancia de los Regmenes de Coparticipacin
1.Impuestos Internos 2. Rditos, Ventas, etc. Total 1935 81,0 19,0 100,0 1946 65,4 34,6 100,0
En este ltimo rgimen (Rditos, Ventas, etc.) la participacin de Buenos Aires era muy superior a la que tena en el rgimen de Impuestos Internos: participaba la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires que estaba excluida de Internos; y Mendoza, San Juan, Tucumn, Salta y Jujuy tenan participaciones muy inferiores a las que les corresponda en los Impuestos Internos. Las coparticipaciones per cpita relativas (conjunto de gobiernos locales = 100) muestran grandes diferencias en 1935, las cuales se acortaron significativamente en 1946. Mendoza y San Juan exhiban valores superiores en ms de cuatro veces al promedio en 1935; Tucumn y Jujuy aproximadamente 1,3 veces superior al promedio; Salta (20%) y Santa Fe (7%) eran las otras provincias con valores superiores al promedio. En 1946, Mendoza y San Juan tambin registran las mayores coparticipaciones per cpita relativas, pero ahora superiores al promedio en alrededor de 1,35 veces.
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Tabla 78 - Efecto conjunto de los Regmenes de Coparticipacin Distribucin de la coparticipacin y de la poblacin. Coparticipacin per cpita Por provincias. 1935 y 1946
Coparticipacin (%) 1935 100,0 67,5 5,0 20,7 12,6 99,3 19,9 25,0 8,7 0,6 3,8 9,6 2,3 7,5 0,6 0,5 1,9 2,6 1,9 1946 100,0 70,3 8,8 29,7 12,6 9,5 9,7 19,1 4,2 1,4 5,4 6,2 1,9 10,6 0,9 1,1 4,0 1,6 3,0 Poblacin (%) 1935 100,0 75,0 20,8 28,5 11,8 10,1 3,9 14,6 1,7 1,3 5,5 4,2 1,9 10,4 0,9 1,1 4,0 1,1 3,4 1946 100,0 75,8 20,5 29,3 11,7 10,3 4,0 14,4 1,8 1,1 5,4 4,1 2,0 9,8 0,8 1,0 3,6 1,1 3,3 Cop. per capita (Gobiernos locales=100) 1935 100,0 90,0 24,0 73,0 107,0 92,0 510,0 171,0 512,0 46,0 69,0 229,0 121,0 72,0 67,0 45,0 48,0 236,0 56,0 1946 100,0 93,0 43,0 101,0 108,0 92,0 243,0 133,0 233,0 127,0 100,0 151,0 95,0 108,0 113,0 110,0 111,0 145,0 91,0 -
Gobiernos locales Avanzadas Capital Federal Provincia de Buenos Aires Santa Fe Crdoba Mendoza Baja densidad Chubut Santa Cruz La Pampa Ro Negro Neuqun Territorio Nac. de Tierra del Fuego Intermedias San Juan San Luis Entre Ros Tucumn Salta Rezagadas La Rioja Catamarca Corrientes Jujuy Misiones Chaco Santiago del Estero Formosa
Lecciones y enseanzas del primer perodo Una enseanza de este perodo es que, pese a los conflictos de intereses, se pudo reorganizar el sistema tributario argentino, modernizndolo, a la vez que se implement un rgimen de distribucin de la recaudacin con reglas claras. Conscientes de las dificultades asociadas con la negociacin de estos temas, se plante en la Ley de Impuestos Internos la ms conflictiva- una transicin que durara veinte aos. El perodo asisti tambin a la primera ruptura de la regla por parte del gobierno nacional, al apropiarse de los incrementos de la recaudacin del Impuesto a los Rditos a partir de 1943. Tambin se puso de manifiesto en este perodo (con los distribuidores de las Leyes 12.143 y 12.147 que se fijaron en 1935 y deban cambiarse antes del 31-12-1938, pero continuaron teniendo vigencia hasta 1947) la dificultad de modificar las distribu163
ciones establecidas de la recaudacin, salvo que el mecanismo estuviera expresamente establecido en la Ley (como ocurri con los Impuestos Internos). IX.2.b - Segundo perodo del Rgimen de Coparticipacin (1947-1958) Rgimen de la Ley 12.956 Las modificaciones introducidas a los regmenes de las Leyes 12.143 y 12.147 entre 1943 y 1946 significaron un perjuicio importante para los gobiernos locales. Con el restablecimiento del funcionamiento del Congreso (1946) se replante la situacin, tanto por presentacin de proyectos de legisladores como por la movilizacin de los gobiernos provinciales. Esto culmin en la Primera Conferencia de Ministros de Hacienda (noviembre de 1946) con una recomendacin unnime, recogida en el proyecto del Poder Ejecutivo Nacional presentado a las Cmaras y que dio origen a la Ley 12.956. La Ley 12.956 signific un avance hacia una mayor sistematizacin del rgimen e introdujo cambios tanto en la distribucin primaria como en la secundaria. Las principales modificaciones introducidas por la Ley 12.956 fueron: unific y ampli la cobertura de impuestos a coparticipar, ya que no slo comprende el Impuesto a los Rditos (Ley 12.147), el Impuesto a las Ganancias Eventuales (asimilado al Impuesto a los Rditos en cuanto al mecanismo de coparticipacin) y el Impuesto a las Ventas (Ley 12.143), sino que tambin comprende al recientemente creado Impuesto a los Beneficios Extraordinarios, que inicialmente no se coparticipaba; en cuanto a la distribucin primaria, se ampli el porcentaje de las provincias y la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires del 17,5% al 21%, que representa un aumento del 20% a partir del ao 1947; en lo relativo a la distribucin secundaria, se prorrate un contingente equivalente al 19% de la recaudacin total segn un sistema similar al anteriormente vigente, introducindose como novedad la distribucin del 2% en proporcin inversa a la poblacin de cada jurisdiccin. Se introdujo as por primera vez un mecanismo de redistribucin explcito, ms all de lo implcito en el prorrateador poblacin; aparece por primera vez explcitamente la obligacin de las provincias de "no aplicar gravmenes locales de naturaleza igual a los establecidos por las leyes de los referidos impuestos y tambin la obligacin de coparticipar entre las municipalidades de su jurisdiccin no menos del 10% de la participacin que recibieran de la Nacin. La situacin hacia mediados de la dcada del 50 Hacia mediados de la dcada del 50 comenzaron a presentarse nuevos elementos en las relaciones fiscales Nacin-provincias. En primer trmino, los territorios nacionales se fueron convirtiendo en provincias: de las 14 provincias histricas se pasa a 22, quedando como nico Territorio Nacional el de Tierra del Fuego, Antrtida e Islas del Atlntico Sud. Dicho proceso comenz en 1951, con las actuales provincias de Chaco y La Pampa, para continuar con Misiones (1953), y el resto de los Territorios Nacionales 164
(1955). Esto signific un replanteo de la distribucin primaria (Nacin-provincias), ya que hasta ese momento los gastos de los Territorios Nacionales se incorporaban al Presupuesto Nacional y la Nacin perciba los tributos de tipo local recaudados en los Territorios Nacionales. Tambin fue necesario redisear las relaciones entre provincias, ya que se incorporaban algunas jurisdicciones que presentaban rasgos sumamente diferenciales (por ejemplo, Santa Cruz y Chubut, de extensa superficie y bajsima densidad demogrfica). En segundo trmino, deben mencionarse las fechas de expiracin de los Regmenes de Coparticipacin: para la Ley 12.139 (Internos) operaba a fines de 1954 y para la Ley 12.956 (Rditos, Ventas, etc.) se produca a fines de 1955. Esta ltima fue prorrogada por perodos anuales hasta el cambio en 1959 por la Ley 14.788. La Ley 14.060 (1951) En 1951 apareci otra modificacin en las relaciones tributarias entre Nacin y provincias, con motivo de la creacin por parte de la Nacin del Impuesto Sustitutivo del gravamen a la Transmisin Gratuita de Bienes (Ley 14.060). La sancin de esta Ley, adems de implicar un cambio de sistema tributario, signific un nuevo avance de la Nacin en un terreno hasta entonces reservado a los poderes locales. El Impuesto a la Transmisin Gratuita de Bienes tena un lugar tradicional en las finanzas provinciales como "Impuesto a las Herencias" o "Impuesto a las Sucesiones". El mecanismo aplicado perdur sin variantes hasta 1973 y se caracteriz por estar basado estrictamente en el criterio devolutivo. Cada jurisdiccin reciba en proporcin a la "radicacin econmica de los bienes objeto del tributo", correspondiendo a la Nacin la proporcin asignada a la Capital Federal y Territorios Nacionales, y a las provincias la proporcin restante. A su vez, entre provincias la distribucin tambin se efectuaba sobre la misma base. La Ley 14.390 (1954) La primitiva Ley de unificacin de Impuestos Internos, cuyo perodo de vigencia se estableci en veinte aos, venci el 31 de diciembre de 1954. Fue reemplazada por la Ley 14.390, la cual si bien tena un plazo de diez aos, fue luego prorrogada en forma anual hasta ser derogada por la Ley 20.221 (1973). Por su importancia, merecen destacarse los aspectos ms esenciales del rgimen de distribucin establecido: la distribucin primaria se fijaba peridicamente segn las siguientes relaciones
Poblacin total de las provincias Participacin de las provincias = Poblacin total del pas + Poblacin provincias Poblacin total del pas Participacin de la Nacin = Poblacin total del pas + Poblacin provincias
En la prctica, y luego de la provincializacin de los ex-Territorios Nacionales, los porcentajes respectivos oscilaron alrededor del 54% para la Nacin y el 46% para el conjunto de provincias. La municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires continuaba excluida de este rgimen; 165
la distribucin secundaria se realizaba en la forma siguiente. Un 98% del contingente provincial se distribua entre provincias en funcin de la poblacin (80% a partir de 1957) y en funcin de la produccin de artculos gravados con Impuestos Internos y de las materias primas principales utilizadas en su elaboracin (20% a partir de 1957). Por razones de transicin, los porcentajes respectivos se fijaron en forma escalonada para los primeros aos de vigencia del nuevo rgimen (en 1955: 84% poblacin, 16% produccin; en 1956: 82% y 18%, respectivamente). Por otra parte, el 2% restante del contingente provincial se distribua entre provincias en razn inversa al monto por habitante de la participacin que a cada provincia le corresponda de acuerdo a la distribucin del 98% explicado anteriormente; respecto a la inclusin de los impuestos a distribuir, apareci por primera vez en forma explcita la clusula de escape en favor de la Nacin, excluyndose del rgimen a los Impuestos Internos nacionales cuyo producido se hallara afectado a la realizacin de inversiones y obras de inters nacional; en cuanto al control del rgimen, se cre un Tribunal Arbitral, cuya composicin revela el predominio de la Nacin: presidido por el Procurador del Tesoro de la Nacin, con dos vocales permanentes nombrados por el Ministerio de Hacienda de la Nacin y otros dos vocales rotativos designados por las provincias.
Cabe hacer notar que la complejidad del sistema de distribucin secundaria (por la inclusin del distribuidor produccin gravada) obligaba a reglamentar minuciosamente los rubros a ser incluidos y la periodicidad de la fijacin de los ndices de distribucin. Con la Ley 14.390 se alcanza una madurez del sistema referido a los Impuestos Internos que subsistir hasta 1973, fecha en que sus principales disposiciones se incorporan al nuevo rgimen establecido en dicho ao. Resultados cuantitativos. Ley 12.956 En la Tabla 79 se compara la distribucin entre provincias de la coparticipacin de los Impuestos a los Rditos, Ventas, etc., correspondiente al ltimo ao de vigencia de las Leyes 12.143 y 12.147 y sus modificatorias (1946) y de la Ley 12.956 (1958). La reforma de 1947 signific una importante redistribucin desde las jurisdicciones Avanzadas (cuya participacin decrece del 82% en 1946 al 69,1% en 1958) hacia las Intermedias (11,9% en 1946 y 13,1% en 1958), hacia las Rezagadas (6,1% en 1946 y 15,3% en 1958) y hacia La Pampa, de reciente creacin, nica dentro del grupo de Baja Densidad. Todas las jurisdicciones del grupo de las Avanzadas experimentan prdidas en su participacin, con excepcin de Mendoza cuyo coeficiente permanece prcticamente sin cambios. Cada una de las provincias del grupo de las Rezagadas aumenta su participacin; este grupo gana adems 5,1 puntos porcentuales por la incorporacin de Misiones y Chaco como nuevas provincias. En el grupo de las provincias Interme166
dias aumentan su participacin San Juan, San Luis y Salta, mientras que la disminuyen Entre Ros y Tucumn.
Tabla 79 - Coparticipacin de Impuestos. Ley 12.956 Comparativo por provincias 1946 y 1958 (en porcentaje)
Gobiernos locales Avanzadas Capital Federal Provincia de Buenos Aires Santa Fe Crdoba Mendoza Baja densidad Chubut Santa Cruz La Pampa Ro Negro Neuqun Territorio Nac. de Tierra del Fuego Intermedias San Juan San Luis Entre Ros Tucumn Salta Rezagadas La Rioja Catamarca Corrientes Jujuy Misiones Chaco Santiago del Estero Formosa 1946 100,0 82,0 25,5 31,2 12,8 8,1 4,4 11,9 1,7 0,9 4,4 3,6 1,3 6,1 0,4 0,6 2,3 0,9 1,9 1958 100,0 69,1 19,1 29,2 9,7 6,6 4,5 2,3 2,3 13,1 2,4 1,6 3,9 3,2 2,0 15,3 1,9 1,7 2,5 2,1 2,2 2,7 2,2 -
Resultados cuantitativos. Ley 14.060 Los porcentajes de distribucin correspondientes a 1958 se presentan en la Tabla 80. Como el criterio utilizado es claramente devolutivo (cada jurisdiccin recibe en proporcin a la radicacin econmica de los bienes objeto del tributo), se observa una fuerte concentracin en las jurisdicciones ms ricas: el grupo de las Avanzadas, excluida la Capital Federal (cuya parte corresponda al gobierno nacional), perciba el 78,3% del total, correspondiendo a Buenos Aires el 55,6%.
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Tabla 80 Coparticipacin de Impuestos Ley 14.060

Gobiernos locales Avanzadas Capital Federal Provincia de Buenos Aires Santa Fe Crdoba Mendoza Baja densidad Chubut Santa Cruz La Pampa Ro Negro Neuqun Territorio Nac. de Tierra del Fuego Intermedias San Juan San Luis Entre Ros Tucumn Salta Rezagadas La Rioja Catamarca Corrientes Jujuy Misiones Chaco Santiago del Estero Formosa 1958 100,0 78,3 55,6 11,8 5,4 5,5 0,5 0,5 12,2 2,1 0,5 2,9 4,1 2,6 9,0 0,1 0,1 1,3 2,8 1,1 3,1 0,5 -
Resultados cuantitativos. Impuestos Internos. Leyes 12.139 y 14.390 En la Tabla 81 se incluyen las participaciones de las distintas provincias en la coparticipacin de los Impuestos Internos para los aos 1946 (fin del primer perodo), 1954 (fin de la vigencia de la Ley 12.139) y 1958 (que refleja el ajuste a la nueva Ley vigente desde 1955). En general, entre 1946 y 1954, sigue el proceso iniciado en 1935 con prdidas para las provincias productoras y aumentos de participacin de las provincias consumidoras; aparecen adems nuevas provincias. Con el mecanismo de la Ley 14.390 se revierte la situacin, beneficindose las provincias productoras de artculos gravados con los Impuestos Internos (Mendoza, Tucumn, Salta, Jujuy, Corrientes y San Juan). Este cambio refleja un retorno hacia un criterio ms devolutivo en la coparticipacin de los Impuestos Internos.
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Tabla 81 - Coparticipacin de Impuestos Internos. Leyes 12.139 y 14.390 En porcentajes por provincias
Gobiernos locales Avanzadas Capital Federal Provincia de Buenos Aires Santa Fe Crdoba Mendoza Baja densidad Chubut Santa Cruz La Pampa Ro Negro Neuqun Territorio Nac. de Tierra del Fuego Intermedias San Juan San Luis Entre Ros Tucumn Salta Rezagadas La Rioja Catamarca Corrientes Jujuy Misiones Chaco Santiago del Estero Formosa 1946 100,0 64,2 29,0 12,5 10,3 1,4 22,9 5,5 1,6 6,0 7,6 2,2 12,9 1,1 1,4 4,9 1,9 3,6 1954 100,0 65,9 34,4 13,7 12,1 5,7 1,4 1,4 17,6 2,5 1,3 6,3 5,1 2,4 15,0 0,9 1,2 4,2 1,4 3,5 3,8 1958 100,0 58,9 31,4 11,1 9,9 6,5 1,1 1.l 19,8 2,5 1,1 5,1 5,4 5,7 19,9 0,8 1,1 5,3 3,5 2,7 3,4 3,1 -
Efecto conjunto de los tres Regmenes de Coparticipacin El efecto conjunto de los tres Regmenes de Coparticipacin se presenta en la Tabla 83. La participacin de las jurisdicciones Avanzadas decrece del 70,3% en 1946 al 65,5% en 1958, mientras que la correspondiente a las Intermedias hace lo propio del 19,1% al 15,6%. Las Rezagadas aumentan su participacin del 10,6% al 16,9%, en buena parte explicada por la incorporacin de Misiones y Chaco. En el grupo de Baja Densidad aparece nicamente La Pampa con una participacin del 1,8%. La comparacin directa no es estrictamente vlida, pues existe distinto nmero de provincias en los dos casos. Por esa razn, en la tercera columna de la Tabla se corrigen los distribuidores de 1958 considerando slo las provincias existentes en 1946, siendo las diferencias ms importantes a nivel de grupos la constancia en la participacin de las Avanzadas y la disminucin del crecimiento de las Rezagadas. A nivel de provincias se aprecia que, en lneas generales, se mantiene la tendencia de 1935-1946. Ganan participacin la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Buenos Aires, La Rioja y Catamarca, que tambin se haban beneficiado en el perodo anterior. Pierden participacin Entre Ros, Corrientes y Santiago del Estero, que se haban beneficiado significativamente durante el primer perodo. Como en 1935-1946, la redistribucin es soportada principalmente por Mendoza, San Juan y Tucumn; Salta y Jujuy que tambin 169
se haban perjudicado en el primer perodo, aumentan su participacin en un 95% y 81% respectivamente. Disminuyen su participacin Santa Fe (del 12,6% al 11,1%) y Crdoba (del 9,5% al 8,4%) y aumenta su participacin levemente San Luis (del 1,4% al 1,5%). Estas modificaciones se originan tanto en el cambio de los prorrateadores correspondientes a cada Ley de distribucin, antes analizadas, como en el cambio en la Tabla 82 Importancia relativa de los importancia relativa de los distintos Regmenes de Coparticipacin regmenes (Tabla 82). La coparticipacin per cpita relativa al promedio de los gobiernos locales (corregida por el nmero de provincias) experimenta una leve disminucin en las jurisdicciones Avanzadas (2,2%), una disminucin del 8,3% en las Intermedias y un incremento del 36,1% en las Rezagadas. La tendencia a una menor diferencia en los valores correspondientes a cada jurisdiccin, observada en el primer perodo, contina operando en 1947-1958. La relacin entre el valor mayor y el menor en 1946 es de 5,7; en 1958 es de 3,1. Una diferencia importante es que en 1946 (como ocurre tambin en 1935 con ms amplitud) las mayores coparticipaciones per cpita relativas se registran en las provincias productoras de bienes gravados con Impuestos Internos (Mendoza, San Juan, Tucumn y Jujuy). En 1958 aparecen con los mayores valores jurisdicciones de los grupos de Rezagadas e Intermedias, las cuales -con excepcin de Jujuy- no integraban el grupo antes mencionado. Las coparticipaciones per cpita relativas ms altas corresponden a Jujuy, La Rioja, Salta, San Luis y Catamarca.
Tabla 83 - Efecto conjunto de los Regmenes de Coparticipacin
Coparticipacin (%) 1946 100,0 70,3 8,8 29,7 12,6 9,5 9,7 19,1 4,2 1,4 5,4 6,2 1,9 10,6 0,9 1,1 4,0 1,6 3,0 1958 100,0 65,5 11,1 31,0 10,3 7,8 5,3 1,8 1,8 15,6 2,4 1,4 4,3 4,1 3,4 16,9 1,4 1,4 3,6 2,7 2,3 3,0 2,5 corregida 100,0 70,5 11,9 33,4 11,1 8,4 5,7 16,8 2,6 1,5 4,6 4,4 3,7 12,5 1,5 1,5 3,9 2,9 2,7 1947 100,0 75,8 20,5 29,3 11,7 10,3 4,0 14,4 1,8 1,1 5,4 4,1 2,0 9,8 0,8 1,0 3,6 1,1 3,3 Poblacin (%) 1960 100,0 73,6 15,4 35,0 9,8 9,1 4,3 0,8 0,8 13,0 1,8 0,9 4,2 4,0 2,1 12,8 0,7 0,9 2,8 1,2 1,9 2,8 2,5 corregida 100,0 77,6 16,2 37,0 10,3 9,6 4,5 13,8 1,9 1,0 4,4 -4,2 2,3 8,5 -0,7 1,0 2,9 1,3 2,6 Coparticipacin per cpita relativa (Gobiernos Locales = 100) 1947 1960 corregida 100,0 100,0 100,0 93,0 89,0 91,0 43,0 72,0 73,0 101,0 89,0 90,0 108,0 105,0 108,0 92,0 86,0 88,0 243,0 123,0 127,0 225,0 225,0 133,0 120,0 122,0 233,0 133,0 137,0 127,0 156,0 150,0 100,0 102,0 105,0 151,0 103,0 105,0 95,0 162,0 161,0 108,0 132,0 147,0 -113,0 200,0 214,0 110,0 156,0 150,0 111,0 129,0 134,0 145,0 225,0 223,0 121,0 107,0 104,0 91,0 100,0 -
1. Internos 2. Rditos, Ventas, etc. 3. Sustitutivo Total
1946 65,4 34,6 100,0
1958 37,9 58,5 3,6 100,0
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Lecciones y enseanzas del segundo perodo El Congreso Nacional fue el encargado (en 1946) de corregir los avances nacionales sobre la parte provincial de la coparticipacin de 1943. En este perodo se introducen por primera vez criterios de redistribucin explcitos, ms all de los implcitos en la distribucin por poblacin. Se establecen restricciones a los poderes tributarios provinciales en lo relativo a los impuestos coparticipables. Se introduce como obligacin de las provincias el coparticipar a sus municipalidades cierto porcentaje mnimo de lo que les corresponda en la Coparticipacin Federal. El gobierno nacional avanza sobre fuentes tributarias que tradicionalmente estuvieron en jurisdiccin provincial (Impuesto Sustitutivo a la Transmisin Gratuita de Bienes). Se crea una Institucin (el Tribunal Arbitral) encargado del control del rgimen ms conflictivo (Impuestos Internos). IX.2.c - Tercer (1959-1966) y cuarto (1967-1972) perodos del Rgimen de Coparticipacin El tercer perodo (1959-1966). La ley 14.788 (1959) y sus prrrogas Una vez instalado nuevamente el Congreso Nacional hacia fines de 1958 y tras intensas preparaciones y discusiones, se aprob una reforma significativa en lo vinculado a los impuestos regulados por la Ley 12.956. Dada la importancia cuantitativa de la recaudacin de este grupo de impuestos (a los Rditos, a las Ventas, a las Ganancias Eventuales, etc.), cuya participacin en el total de impuestos coparticipados oscilaba en torno al 75%, conviene analizar en detalle los cambios implicados por esta reforma. Habiendo vencido el 31 de diciembre de 1955 el rgimen de distribucin de la Ley 12.956, el gobierno provisional decidi prorrogarlo por periodos anuales, reflejando la conciencia existente acerca de la necesidad de una reforma en profundidad del sistema. Con el regreso a la normalidad constitucional, el Congreso Nacional se aboc al tema en base a un proyecto del Poder Ejecutivo, el cual a su vez reconoca como antecedentes el anteproyecto preparado por la Comisin de Contralor y los dictmenes de la Conferencia de Ministros de Hacienda de la Nacin y provincias (1958). El cambio ms importante se refiere a la distribucin primaria. En tanto la Ley 12.956 haba fijado una distribucin del 21% para las provincias ms la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y el restante 79% para la Nacin, por la reforma de 1959 las proporciones se establecen para el ao final de 1963 en 36% para el conjunto de provincias, 6% para la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y 58% para la Nacin. En otros trminos, la proporcin de las provincias y la municipalidad se duplic, al pasar del 21% al 42% del total de recaudacin de impuestos coparticipados. A efectos de facilitar el perodo de transicin, se estableci un aumento escalonado en el porcentaje de las provincias (y un correlativo descenso escalonado en el porcentaje de la Nacin). En cuanto a la distribucin secundaria, pueden anotarse dos diferencias: en primer trmino, qued definida la participacin del conjunto de provincias directamente en la Ley, y no como en la anterior Ley donde se englobaba la participacin de las provincias con la de la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. En segundo trmino, debe notarse que en la distribucin secundaria se eliminaron los prorrateadores vinculados con la recaudacin de los impuestos coparticipados en cada jurisdiccin y con el inverso de la poblacin de cada jurisdiccin, quedando los otros tres parmetros de la 171
Ley 12.956 (poblacin, gastos provinciales y recursos provinciales propios) a los que se agrega un nuevo parmetro, el de distribucin por partes iguales. Los cuatro prorrateadores pesaban en la misma proporcin. Tal como ocurri con la Ley 14.390 de Impuestos Internos, puede afirmarse que con el texto de la Ley 14.788 se lleg a una madurez en lo referente a las regulaciones concernientes a la coparticipacin de este grupo de impuestos. Apareca as establecida con precisin la fuente de los datos a utilizarse para los distribuidores, la periodicidad del clculo de los ndices de distribucin, la formacin de la Comisin de Contralor e ndices para tomar a su cargo la gestin del rgimen y el control de las obligaciones de cada una de las partes. Respecto a la Comisin de Contralor e ndices, debe mencionarse que a diferencia del Tribunal Arbitral (Ley 14.390), esta Comisin tena una composicin favorable para las provincias, ya que estaba constituida por un representante de la Nacin y un representante de cada provincia. Una disposicin interesante es la del art. 11, donde se encomendaba al Banco Central de la Republica Argentina y a la Direccin Nacional de Estadsticas y Censos la adopcin de medidas, en forma inmediata, a fin de "determinar en forma discriminada por jurisdiccin y por grandes sectores de la economa, el producto e ingreso nacional y los valores de la produccin del conjunto de bienes y servicios de la economa nacional". Esto reflejaba la preocupacin de los legisladores en torno a la carencia de datos estadsticos adecuados y confiables como para poder establecer los distribuidores entre provincias. Al caducar a fines de 1963 el plazo de vigencia de la Ley 14.788, se aprob la prrroga de la misma, con una modificacin ulterior en la distribucin primaria en favor de las provincias, a las que se les asignaba el 40% de la recaudacin de los impuestos coparticipados por dicha Ley (un aumento del 11% en la parte provincial). El cuarto perodo del Rgimen de Coparticipacin. 1966-1972 Durante el lapso 1966-1972, la nica modificacin de importancia se registr en el grupo de impuestos de la Ley 14.788, ya que los otros regmenes permanecieron en vigencia con sus prrrogas correspondientes. Debe notarse, sin embargo, que si bien no hubo modificaciones del rgimen, s se present la peridica discusin acerca de la inclusin o no como coparticipables de los nuevos impuestos creados por el gobierno nacional. La modificacin registrada en el rgimen de la Ley 14.788 se concret en los aos 1967 y 1968. Signific, en ambos casos, una mejora en la participacin de la Nacin a expensas de las provincias y de la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, en el primer ao, y de sta ltima en el segundo ao. El porcentaje del conjunto de provincias pas del 40% (al que haba llegado en 1964) al 35,46% fijado para 1967 y aos sucesivos, en tanto que el porcentaje de la municipalidad (que estaba fijado en el 6% desde 1959) se redujo al 5,32% en 1967 y al 2,66% a partir de 1968. Este corte en la coparticipacin relativa provincial y municipal (del 11% en el primer caso y del 56% en el segundo) origin en su momento la necesidad de adoptar alguna medida compensatoria desde el punto de vista financiero. Se instrument la creacin del Fondo de Integracin Territorial (FIT) con el fin de brindar aportes del Tesoro Nacional para la financiacin de obras pblicas de inters de una o ms provincias. 172
Resultados cuantitativos. Ley 14.788 En la Tabla 84 se presentan los porcentajes de distribucin entre los gobiernos locales de la coparticipacin de los Impuestos a los Rditos, Ventas, etc., correspondientes al ltimo ao de vigencia de la Ley 12.956 (1958), y al primer (1959) y ltimo ao (1972) de vigencia de la Ley 14.788. Entre 1958 y 1959 ganan participacin las jurisdicciones Intermedias, las Rezagadas (ms all de la originada en la incorporacin de Formosa) y las de Baja Densidad (grupo en el que se incluyen cinco provincias, contra slo una en 1958). El incremento en esas participaciones es soportado por las jurisdicciones Avanzadas (especialmente por Buenos Aires, Santa Fe y la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Crdoba, y en menor medida Mendoza, aumentan su participacin). En el grupo de las Intermedias no existe un patrn nico de comportamiento, dado que tres provincias aumentan su participacin (San Juan, Tucumn y Salta) y dos la disminuyen (San Luis y Entre Ros). En las Rezagadas la tendencia general es a aumentar la participacin, ya que slo la disminuyen La Rioja y Jujuy. Entre 1959 y 1972 se mantienen sin mayores variantes las participaciones de las jurisdicciones Intermedias y Rezagadas; ganan participacin las de Baja Densidad (del 7,4% al 9,9%) en tanto que en Buenos Aires se registra un importante avance (del 22,7% al 29,5%).
Tabla 84 - Coparticipacin de Impuestos. Ley 14.788 Comparativo por provincias. 1958, 1959 y 1972 (en porcentaje)
Gobiernos locales Avanzadas Capital Federal Provincia de Buenos Aires Santa Fe Crdoba Mendoza Baja densidad Chubut Santa Cruz La Pampa Ro Negro Neuqun Territorio Nac. de Tierra del Fuego Intermedias San Juan San Luis Entre Ros Tucumn Salta Rezagadas La Rioja Catamarca Corrientes Jujuy Misiones Chaco Santiago del Estero Formosa 1958 100,0 69,1 19,1 29,2 9,7 6,6 4,5 2,3 2,3 13,1 2,4 1,6 3,9 3,1 2,0 15,3 1,9 1,7 2,5 2,1 2,2 2,7 2,2 1959 100,0 60,5 17,6 22,7 8,3 7,3 4,6 7,4 1,4 1,2 1,7 1,7 1,4 14,1 2,5 1.5. 3,7 3,8 2,6 17,9 1,4 2,0 3,0 1,9 2,5 3,1 2,4 1,6 1972 100,0 57,7 6,9 29,5 8,3 7,8 5,1 9,9 1,9 2,0 1,8 2,1 1.6 0,4 14,7 2,5 1,7 4,1 3,6 2,7 17,7 1,6 1,7 3,1 2,1 2,2 2,8 2,5 1,6
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Resultados cuantitativos. Impuestos Internos Ley 14.390 En el rgimen de los Impuestos Internos (Ley 14.390) no se produjeron modificaciones durante estos perodos. Los cambios en los porcentajes de distribucin entre los gobiernos locales (Tabla 85) surgen de la operacin del mecanismo previsto en la Ley y de la incorporacin de las nuevas provincias. Entre 1958 y 1972 pierden participacin las jurisdicciones Intermedias en beneficio de las Rezagadas y las de Baja Densidad (con cinco provincias en 1972 versus una en 1958). Las jurisdicciones Avanzadas mantienen su participacin.
Tabla 85 - Coparticipacin de Impuestos Internos. Ley 14.390 Comparativo por provincias en porcentaje
Gobiernos locales Avanzadas Capital Federal Provincia de Buenos Aires Santa Fe Crdoba Mendoza Baja densidad Chubut Santa Cruz La Pampa Ro Negro Neuqun Territorio Nac. de Tierra del Fuego Intermedias San Juan San Luis Entre Ros Tucumn Salta Rezagadas La Rioja Catamarca Corrientes Jujuy Misiones Chaco Santiago del Estero Formosa 1958 100,0 58,9 31,4 11,1 9,9 6,5 1.l 1,1 19,8 2,5 1,1 5,1 5,4 5,7 19,9 0,8 1,1 5,3 3,5 2,7 3,4 3,1 0,0 1972 100,0 58,6 35,2 9,2 8,9 5,2 3,7 0,8 0,4 0,8 1,1 0,7 16,1 2,3 0,9 3,9 4,3 4,8 21,5 0,7 0,9 7,0 3,9 3,2 2,7 2,3 0,9
Efecto conjunto de los tres Regmenes de Coparticipacin La informacin bsica sobre el efecto conjunto de los tres Regmenes de Coparticipacin se presenta en la Tabla 87. La comparacin se efecta para 1960 y 1972, de modo de homogeneizar el nmero de jurisdicciones. Entre 1960 y 1972 la participacin de las jurisdicciones Intermedias disminuye del 15% al 14,6%; la de las Rezagadas del 18,7% al 17,9%; y la de las Avanzadas del 59,9% al 59,5%. El grupo de las jurisdicciones de Baja Densidad es el nico que au174
menta su participacin del 6,4% al 7,9%. Las modificaciones ms importantes (dejando de lado el grupo de Baja Densidad) se producen en las Avanzadas, con una importante reduccin de la participacin de la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (del 12,4% al 4,7%) y un avance significativo de Buenos Aires (del 25,9% al 32,8%).
Tabla 86 Importancia relativa de los Regmenes de Coparticipacin
1. Interno 2. Rditos, Ventas, etc. 3. Sustitutivo Total 1958 37,9 58,5 3,6 100,0 1967 27,7 75,0 3,9 100,0 1972 26,4 66,5 7,1 100,0
Durante estos dos perodos los cambios en la importancia relativa de los tres Regmenes se documentan en la Tabla 86.
En cuanto a la coparticipacin per cpita, la modificacin ms significativa es la reduccin drstica en la municipalidad de Buenos Aires (del 84% del promedio de gobiernos locales en 1960 al 37% en 1970).
Tabla 87 - Efecto conjunto de los Regmenes de Coparticipacin Distribucin de la coparticipacin y de la poblacin. Coparticipacin per capita
1958 100,0 65,5 11,1 31,0 10,3 7,8 5,3 18 1,8 15,6 2,4 1,4 4,3 4,1 3,4 16,9 1,4 1,4 3,6 2,7 2,3 3,0 2,5 Coparticipacin (%) 1960 1972 100,0 100,0 59,9 59.S 12,4 4,7 25,9 32,8 9,1 8,7 7,8 8,0 4,7 5,2 6,4 79 1,2 1,6 1,0 1,6 1,4 1,5 1,4 1,7 1,2 1,3 0,3 15,0 14,6 2,5 2,4 1,4 1,4 4,0 3,9 4,1 3,7 3,0 3,2 18,7 17,9 1,2 1,2 1,7 1,4 4,1 3,9 2,3 2,5 2,5 2,4 3,1 2,7 2,5 2,3 1,3 1,4 Poblacin (%) 1960 1970 100,0 100,0 70,9 72,4 14,8 12,7 33,8 37,6 9,4 9,1 8,8 8,8 4,1 4,2 3,3 38 0,7 0,8 0,3 0,4 0,8 0,7 1,0 1,1 0,5 0,7 0,1 12,7 11,4 1,8 1,6 0,9 0,8 4,0 3,5 3,9 3,3 2,1 2,2 13,1 12,4 0,6 0,6 0,8 0,7 2,7 2,4 1,2 1,3 1,8 1,9 2,7 2,4 2,4 2,1 0,9 1,0 Copartic. per cpita
(Gobiernos locales=l00)
1960 100,0 84,0 84,0 77,0 97,0 89,0 115,0 194,0 171,0 333,0 175,0 140,0 240,0 134,0 139,0 156,0 100,0 105,0 143,0 143,0 200,0 213,0 152,0 192,0 139,0 115,0 104,0 144,0
1972 100,0 82,0 37,0 87,0 96,0 91,0 124,0 208,0 200,0 400,0 214,0 155,0 186,0 300,0 128,0 150,0 175,0 111,0 112,0 145,0 144,0 200,0 200,0 163,0 192,0 126,0 113,0 110,0 140,0
Lecciones y enseanzas del tercer y cuarto perodo Las lecciones y enseanzas surgen del rgimen de distribucin de los Impuestos a los Rditos, Ventas y Ganancias Eventuales, ya que no se modific el rgimen aplicable a los Impuestos Internos. La primera leccin es que nuevamente el Congreso Nacional, tal como haba ocurrido en 1946, encara una reforma en profundidad del tema. El rgimen llega a una madurez en la regulacin de la Coparticipacin Federal. Se establecen con precisin las fuentes de datos a utilizar para el clculo de los distribuidores, la periodicidad del clculo, se crea una Institucin Fiscal (la Comisin de Control e ndi175
ces) para el control de la gestin del rgimen, y se establecen las obligaciones de las partes. En la distribucin secundaria se elimina el prorrateador que provocaba los mayores conflictos para su clculo (recaudacin de los impuestos coparticipables en cada jurisdiccin). Es destacable la preocupacin de los legisladores por mejorar la informacin de base. Frente a ese avance, las modificaciones introducidas por el gobierno de facto en 1967-1968 implican un retroceso, al apropiarse la Nacin (en forma coercitiva) de una parte de la coparticipacin provincial. IX.2.d - Quinto perodo del Rgimen de Coparticipacin (1973-1979). El perfeccionamiento del rgimen Antecedentes de la reforma de 1973 La reforma al Rgimen de Coparticipacin estuvo precedida por un perodo de estudio y anlisis prolongado, iniciado en 1970, que se aceler posteriormente por el marco que atravesaban las finanzas pblicas hacia 1971 y especialmente 1972, que obligaron a un considerable apoyo del gobierno nacional a travs de aportes del Tesoro Nacional, para atender el dficit de los gobiernos provinciales. Esta situacin de dficit no se deba a causas ocasionales, sino a un cambio que se consideraba permanente: la nueva poltica salarial de equiparacin de los empleados provinciales y municipales a los nacionales. Ello llev a pensar en un aumento sustancial de la participacin provincial a expensas de la participacin del gobierno nacional, para devolver a las provincias especialmente en vsperas de la asuncin de las autoridades en cada una de ellas- una mayor autonoma financiera, reduciendo la excesiva dependencia del Tesoro Nacional. Ello se tradujo en una revisin de los porcentajes de participacin: en un primer proyecto (1971) se elevaron en forma gradual hasta arribar a una meta del 50% para el conjunto de provincias en el trmino de cinco aos; en el proyecto definitivo (1973) se lleg al cambio inmediato de los porcentajes. Este vuelco tan importante de recursos a las provincias requera simultneamente revisar con cuidado la distribucin secundaria, es decir, los prorrateadores entre provincias del total asignado al conjunto de ellas. En este aspecto, debe tenerse en cuenta que estaba en suspenso la aplicacin de los resultados del Censo Nacional de Poblacin de 1970 a la revisin de los ndices de distribucin segn las Leyes 14.788 y 14.390, donde el prorrateador poblacin pesaba en un 25% y un 78% respectivamente. Por ltimo, se estim conveniente simplificar el sistema, unificando en una sola Ley la coparticipacin de grupos de impuestos que, por razones histricas, obedecan a regmenes diferentes. Los aspectos ms relevantes de la Ley 20.221 pueden sintetizarse utilizando los propios trminos oficiales, ya que se trat de una reforma que explcitamente formulaba los objetivos propuestos y explicaba los instrumentos adoptados. Los conceptos que se citan a continuacin se refieren al Mensaje de elevacin del Proyecto de Ley.
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La Reforma de 1973. Ley Convenio 20.221 Objetivos: garantizar una mayor estabilidad de los sistemas financieros provinciales, mediante la implementacin de un importante aumento de la coparticipacin, a efectos de reducir la dependencia del Tesoro Nacional que se observa en la actualidad; reconocer la necesidad de un tratamiento diferencial a las provincias con menores recursos, a efectos de posibilitar a todas ellas la prestacin de los servicios pblicos a su cargo en niveles que garanticen la igualdad de tratamiento a todos los habitantes; obtener una simplificacin del rgimen que facilite el mecanismo de distribucin y la actividad de los rganos de administracin y control. Principales caractersticas establecimiento de un sistema nico para distribuir todos los impuestos coparticipados; asignacin por partes iguales a la Nacin y al conjunto de las provincias del monto total recaudado por dichos impuestos; distribucin entre provincias, en forma automtica, del 48,5% del total recaudado, utilizando los siguientes criterios: 65% por poblacin, 25% por brecha de desarrollo, y 10% por dispersin de poblacin. La distribucin por poblacin se fundamenta en la estrecha relacin existente entre los servicios pblicos provinciales y el nmero de habitantes. La distribucin por brecha de desarrollo (que mide la diferencia de riqueza de cada provincia con respecto a la del rea ms desarrollada del pas) se justifica por la necesidad de compensar la relativa debilidad de la base tributaria de las provincias Rezagadas. La distribucin por dispersin demogrfica obedece a la intencin de tener en cuenta la situacin especial de las provincias de Baja Densidad de poblacin respecto a la organizacin de la prestacin de sus respectivos servicios pblicos; creacin del Fondo de Desarrollo Regional, al que se asegura la asignacin de un 3% de la recaudacin total, a efectos de dar continuidad al rgimen del Fondo de Integracin Territorial; en cuanto a la duracin del rgimen, el mismo regir desde el 1 de enero de 1973 hasta el 31 de diciembre de 1980, fecha en que se dispondr de los resultados del prximo Censo Nacional de Poblacin y Vivienda los cuales aportarn la informacin bsica para la determinacin de los porcentajes de distribucin. Otros aspectos importantes La Ley 20.221 contiene otras importantes novedades respecto a los regmenes anteriores, las cuales se detallan a continuacin.
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Cobertura del rgimen La enumeracin de los impuestos nacionales sujetos a la coparticipacin se establece en forma muy amplia. Durante la vigencia de esta Ley la Nacin mantendr el rgimen de distribucin en ella previsto para todos los gravmenes especificados en el art. 1 y para los que en el futuro establezca como impuestos indirectos que graven consumos o actos, o conforme a la facultad del art. 67 inc. 2, de la Constitucin Nacional". Con esta clusula se deseaba poner fin a las dificultades que haban perturbado el funcionamiento de los Regmenes anteriores de Coparticipacin cuando en oportunidad de creacin de un nuevo impuesto, no coparticipable a criterio de la Nacin y coparticipable a criterio de las provincias. Sin embargo, en la Ley 20.221 se establece una excepcin. "Se excluyen de esta ley los impuestos nacionales cuyo producido se halle afectado a la realizacin de inversiones, servicios, obras y al fomento de actividades, declarados de inters nacional". A su vez, esta excepcin tiene un lmite. "Cumplido el objeto de creacin de estos impuestos afectados, si los gravmenes continuaran en vigencia se incorporarn al sistema de coparticipacin de esta ley". Obligaciones de las provincias Recogiendo las prohibiciones usualmente establecidas en los regmenes anteriores respecto a la imposicin por parte de las provincias de impuestos anlogos a los nacionales coparticipados, la Ley detalla minuciosamente estas situaciones. Se trata de evitar problemas como los que anteriormente se presentaron, para determinar exactamente si alguna provincia haba violado este tipo de prohibicin al fijar la base imponible de algn impuesto provincial. Debe notarse que "de esta obligacin se excluyen expresamente los impuestos provinciales sobre: la propiedad inmobiliaria, el ejercicio de actividades lucrativas, las transmisiones gratuitas de bienes, los automotores y los actos, contratos y operaciones a ttulo oneroso". Esta vlvula de escape obedece a que, en funcin de la definicin anteriormente explicada de la cobertura de impuestos coparticipables, si la Nacin estableca un impuesto, automticamente ste era coparticipable, y si bien la Nacin deba distribuir su producido segn el nuevo sistema, tambin automticamente las provincias deban derogar los impuestos provinciales anlogos. Por esta va, en la medida que la Nacin pudiera crear impuestos tradicionalmente utilizados por las provincias (como de hecho lo hizo con los Impuestos de Emergencia Inmobiliario o al Parque Automotor), la Nacin ira desalojando a las provincias de este tipo de fuente tributaria y finalmente las provincias se quedaran sin ninguna fuente propia. Con esta clusula, se garantiza a las provincias un cierto ncleo fundamental de tributos propiamente provinciales, bajo cualquier circunstancia, an si la Nacin impusiera gravmenes similares. En este ltimo caso, la Nacin debe coparticipar del producto del gravamen nacional sin necesidad de que las provincias tengan que derogar sus tributos provinciales anlogos. De la misma manera, se establecen obligaciones paralelas para los municipios de las provincias, con una clusula que obliga a todas las provincias "a establecer un sistema de coparticipacin de los ingresos que se originen en esta Ley para los municipios de su jurisdiccin con vigencia a partir del 1 de enero de 1974, el cual deber estructu178
rarse asegurando la fijacin objetiva de los ndices de distribucin y la remisin automtica de los fondos". Comisin Federal de Impuestos Las Leyes 14.788 y 14.390 establecan sus propios organismos de fiscalizacin y arbitraje de cuestiones controvertidas respecto a las obligaciones y derechos de las partes: la Comisin de Contralor e ndices de la Ley 14.788 y el Tribunal Arbitral de la Ley 14.390. La unificacin de los diferentes regmenes oblig a estructurar un nico cuerpo interpretativo de las disposiciones y con facultades suficientes para cumplir sus fines. Con esta finalidad, la Ley crea la Comisin Federal de Impuestos, define su integracin (un representante por cada provincia adherida y uno por la Nacin), fija sus funciones, prev su funcionamiento interno y establece las normas necesarias para la aplicacin de sus decisiones. Es interesante destacar que entre las funciones previstas para la Comisin se encuentra la de "intervenir con carcter consultivo en la elaboracin de todo proyecto de legislacin tributaria nacional". La idea que inspira esta disposicin que recoga una vieja aspiracin provincial es que la Coparticipacin Impositiva no se refiere nicamente a la distribucin del producto de los impuestos nacionales, sino que debe tambin extenderse a una participacin en la fijacin de la estructura tributaria respectiva, tanto por sus efectos fiscales respecto a la recaudacin (desgravaciones, alcuotas, definiciones de la base imponible, administracin tributaria, etc.) como as tambin por los efectos extrafiscales de las respectivas decisiones (efectos promocionales de las desgravaciones impositivas, distribucin territorial de la carga tributaria, etc.). Fondo de Desarrollo Regional La Ley crea el Fondo de Desarrollo Regional (FDR) al que le asigna el 3% del total de la recaudacin. El objetivo de este Fondo es el de financiar inversiones en trabajos pblicos de inters provincial o regional, destinados a la formacin de la infraestructura requerida para el desarrollo del pas, incluyendo estudios y proyectos". El Fondo pretende dar continuidad al Fondo de Integracin Territorial. Este Fondo de Integracin Territorial se origina a raz de la reduccin operada a partir de 1967 en los porcentajes de coparticipacin al conjunto de provincias en el rgimen de la Ley 14.788 y como compensacin a dicha prdida. Se trata de fondos del Presupuesto del gobierno nacional, fijados por ste y con destino determinado unilateralmente por el propio gobierno nacional. Como a la fecha de vigencia del nuevo rgimen quedaban pendientes obras en curso con financiamiento del Fondo de Integracin Territorial, se previ que el primer destino del Fondo de Desarrollo Regional fuera precisamente completar estas obras en marcha, antes de comenzar nuevas obras. La Ley prevea determinar un rgimen de fundamento de Fondo de Desarrollo Regional una vez transcurrido el perodo de transicin. Sin embargo, nunca se puso en marcha el mecanismo definitivo de funcionamiento del Fondo de Desarrollo Regional. El mismo sigui funcionando con las pautas previstas para el perodo de transicin y de hecho fue manejado por la Nacin como cuenta especial en el mbito del Ministerio del Interior de la Nacin. Equiparar el Fondo de Desarrollo Regional con otras cuentas especiales del gobierno nacional violaba el espritu de la Ley Convenio de creacin. 179
Prorrateadores utilizados: bases estadsticas y mecnica de clculo En la Tabla 88 se presenta el clculo de los prorrateadores utilizados en la Ley y su efecto sobre la distribucin de la coparticipacin recibida por las provincias. El prorrateador poblacin (con una ponderacin del 65%) no presenta dificultades, ya que se elabor en base a los datos del Censo Nacional de Poblacin de 1970 y refleja la participacin de la poblacin de cada provincia en la poblacin del conjunto de las 22 jurisdicciones Provinciales. Con respecto al prorrateador brecha de desarrollo (ponderacin del 25%) del mtodo adoptado, resultan aportes proporcionales en trminos per cpita a la brecha de desarrollo, entendida como la diferencia entre el nivel igual a 100 (para Capital Federal ms Provincia de Buenas Aires) y la provincia en cuestin. Para el clculo del nivel de desarrollo y la brecha se utilizan los indicadores calidad de la vivienda", automviles por habitante" y "grado de educacin". Segn la mecnica de clculo del prorrateador dispersin de poblacin (ponderacin del 10%) nicamente participaban las provincias que estuvieran por debajo de la densidad de poblacin media del pas.
Tabla 88 - Distribucin Ley 20.221 (1973)
Formacin del prorrateador (%) Por Por Por brecha dispersin poblacin 100,0000 65,0000 25,0000 10,0000 50,6756 44,4786 6,0593 0,1377 27,9905 27,9905 9,0589 6,8124 2,2465 8,8985 6,5716 2,3269 4,7277 3,1041 1,4859 0,1377 9,1140 2,7550 1,7319 4,6271 1,8646 0,6059 0,3011 0,9576 1,4384 0,2694 0,1384 1,0306 1,8007 0,5488 0,3461 0,9058 2,2926 0,8378 0,5627 0,8921 1,7177 0,4931 0,3836 0,8410 17,1738 8,4700 6,9441 1,7598 2,5543 1,2258 0,8998 0,4287 1,7545 0,5853 0,4376 0,7316 4,5646 2,5893 1,9753 4,5525 2,4434 2,1091 3,7480 1,6262 1,5223 0,5995 23,0365 9,2964 10,2647 3,4754 1,7234 0,4346 0,4233 0,8655 1,9273 0,5497 0,5488 0,8288 3,7858 1,7996 1,8405 0,1457 2,2077 0,9648 1,0087 0,2342 2,9617 1,4132 1,5485 4,1280 1,8075 2,0710 0,2495 4,0135 1,5803 1,8877 0,5455 2,2891 0,7467 0,9362 0,6052 Total Participacin de cada provincia en cada prorrateador Poblacin Brecha Dispersin 100,0000 100,0000 100,0000 68,4296 24,2371 1,3771 43,0624 10,4816 8,9860 10,1101 9,3075 4,7755 5,9436 1,3771 4,2384 6,9278 46,2713 0,9321 1,2043 9,5763 0,4145 0,5536 10,3063 0,8443 1,3844 9,0585 1,2889 2,2509 8,9206 0,7586 1,5346 8,4096 13,0308 27,7764 17,5989 1,8859 3,5991 4,2874 9,9004 1,7504 7,3164 3,9835 7,9012 3,7591 8,4363 2,5019 6,0894 5,9951 14,3022 41,0587 34,7527 0,6686 1,6933 8,6546 0,8457 2,1953 8,2876 2,7686 7,3620 1,4572 1,4843 4,0349 2,3415 2,1742 6,1938 2,4947 2,7807 8,2841 2,4313 7,5506 5,4552 1,1488 3,7447 6,0619
Gobiernos locales Avanzadas Buenos Aires Santa Fe Crdoba Mendoza Baja densidad Chubut Santa Cruz La Pampa Ro Negro Neuquen Intermedias San Juan San Luis Entre Ros Tucumn Salta Rezagadas La Rioja Catamarca Corrientes Jujuy Misiones Chaco Santiago del Estero Formosa
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Tabla 89 Coparticipacin per cpita para cada prorrateador (promedio = 100)

Por poblacin 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Por brecha Por dispersin 38,5 13,6 33,0 35,4 47,9 62,9 49,7 51,4 63,1 67,2 77,8 82,0 73,4 74,8 76,3 86,3 93,6 110,4 97,4 99,8 102,3 104,6 109,6 114,6 119,4 125,4 15,4 0,3 4,4 167,9 158,1 382,5 165,0 106,5 170,6 20,8 35,0 125,0 36,9 37,4 150,8 8,1 24,2 13,8 34,5 81,2
Reformas posteriores hasta 1980 Hubo varias modificaciones, siendo las ms importantes la extensin del plazo de vigencia hasta el 31-12-1983 (por Ley aprobada por el Congreso Nacional de 1973) y la sustitucin (respecto a los impuestos provinciales excluidos de la obligacin provincial de no gravar hecho imponible similar a los de impuestos nacionales coparticipados) del Impuesto sobre el Ejercicio de las Actividades Lucrativas por Patentes por el Ejercicio de Actividades con Fines de Lucro. Ello debido a la idea de que la introduccin del Impuesto al Valor Agregado y la simultnea derogacin del Impuesto a las Ventas debera traer aparejado una eliminacin de los impuestos provinciales sobre actividades lucrativas en la forma de Impuestos sobre los Ingresos Brutos, dejando nicamente la posibilidad de Patentes, cuya base imponible no fueran los ingresos brutos sino otros parmetros. Se estableci un mecanismo especial de coparticipacin de la recaudacin del nuevo Impuesto al Valor Agregado, de modo de compensar el impacto de la eliminacin del impuesto principal ms importante desde el punto de vista recaudatorio. A partir del 1-1-1976 se elimin este mecanismo especial y se permiti a las provincias reestablecer el viejo Impuesto sobre las Actividades Lucrativas, ahora con el nombre de Impuesto sobre los Ingresos Brutos. En marzo de 1979 se volvi prcticamente al esquema inicial de 1973. 181
Resultados cuantitativos La reforma de 1973 signific una profunda alteracin de la participacin de cada jurisdiccin dentro del monto total coparticipado por los gobiernos locales. A nivel de grupos de jurisdicciones, la situacin comparativa entre 1971 (antes de la reforma) y 1973 se presentan en la Tabla 90.
Tabla 90 Participacin de las jurisdicciones dentro del monto total coparticipado Las jurisdicciones Avanzadas disminuyen su partici% de participacin % de Jurisdicciones variacin 1971 1973 pacin del 57,5% en 1971 al Avanzadas 57,5 50,7 -11,8 50,7% en 1973 (un 11,8%). Baja Densidad 7,8 9,1 16,7 La prdida de las jurisdiccioIntermedias 15,7 17,2 9,6 nes Avanzadas se distribuye Rezagadas 19,0 23,1 21,6 entre los otros tres grupos, que aumentan su participacin en el total coparticipado. A nivel de jurisdicciones debe destacarse el caso de la provincia de Buenos Aires, que disminuye su participacin del 34,2% del total al 28%; o sea, cede al resto 6,2% del total coparticipado.
Comparando los porcentajes de distribucin de la coparticipacin con los de la poblacin se obtiene un indicador de la coparticipacin per cpita, relativa al promedio del conjunto de jurisdicciones. Por grupos, la evolucin se presenta en la Tabla 91.
Tabla 91 Coparticipacin per cpita

Jurisdicciones Avanzadas Baja Densidad Intermedias Rezagadas
Coparticipacin per cpita (conjunto gobiernos locales= 100)
1971 84 184 120 133
1973 74 215 132 161
% de variacin -11,9 16,8 10,0 21,1
Las jurisdicciones Avanzadas experimentan una disminucin de la coparticipacin per cpita relativa del 12%, pasando de ms del 80% a menos de tres cuartos del promedio. El grupo de Baja Densidad registra un crecimiento del 16,8%. En las Intermedias el incremento es del 10%. El grupo de jurisdicciones Rezagadas experimenta el mayor crecimiento (21,1%). A nivel de jurisdicciones aparecen discrepancias notables en la coparticipacin per cpita relativa. El valor ms alto (Santa Cruz, igual a 351) es 5,4 veces el de Buenos Aires (igual a 65). Lecciones y enseanzas del quinto perodo Este es el perodo de madurez de todo el rgimen, que gana en claridad, explicitacin de objetivos, descripcin adecuada de la cobertura del rgimen y del mtodo de clculo de los prorrateadores y de las fuentes de datos a utilizar. Si bien el rgimen fue sancionado al finalizar el gobierno de facto de 1966-1973, la Ley 20.221 es posterior a las elecciones generales, lo que sugiere la existencia de negociaciones entre el gobierno entrante y el gobierno saliente. Adems, en el mismo ao 1973, el Congreso Nacional decide extender su vigencia para completar 11 aos (hasta el 31-12-1983). 182
El perodo deja sus enseanzas importantes. En primer lugar, dejar una vlvula de escape en la Ley (el Fondo de Desarrollo en la Ley 20.221) puede ser utilizado por el gobierno nacional para violar el espritu de la misma. En segundo lugar, la eliminacin del Impuesto sobre las Actividades Lucrativas en 1975 es un ejemplo de una medida que va en la direccin correcta y que fracasa se revierte al ao- cuando las reformas se introducen sin un adecuado diseo y evaluacin. IX.2.e - Sexto perodo del Rgimen de Coparticipacin (1980-1984). Hacia la desarticulacin y cada del rgimen La reforma tributaria de 1980 (Leyes 22.293 y 22.294) La reforma obedeci a razones de poltica impositiva nacional, sustituyendo la recaudacin proveniente de ciertos tributos (tales como Contribuciones Patronales para Seguridad Social y Viviendas y diversos impuestos y aportes especficos, la mayora de ellos con afectacin especfica a la realizacin de gastos del gobierno nacional) por la mayor recaudacin del Impuesto al Valor Agregado, a obtener mediante la ampliacin de su base imponible y la elevacin de su alcuota. Se pensaba que la reforma sera neutra en cuanto a la recaudacin pero que tendra importantes efectos econmicos, entre otros, la disminucin de costos, el aumento de la competitividad y la elevacin de la tasa de crecimiento. La reforma significara un ordenamiento de las finanzas pblicas nacionales, al eliminar la afectacin especial de recursos a determinados gastos, dando vigencia efectiva al principio de unidad de caja en materia presupuestaria. Para asegurar que los gastos del gobierno nacional en las finalidades de Seguridad Social y Vivienda pudieran seguir desenvolvindose adecuadamente, se estableci un mecanismo automtico y rpido de aporte a los mismos, mediante la afectacin de fondos provenientes de la recaudacin impositiva del Rgimen de Coparticipacin Federal. Se trataba de una precoparticipacin que no tena lmite superior en cuanto al gasto nacional a financiar. Se injert as en el Rgimen de Coparticipacin Impositiva, por primera vez, un elemento totalmente extrao: el monto de ciertos gastos del gobierno nacional, decididos unilateral y discrecionalmente por ste, sin lmites precisos. Las modificaciones introducidas en el Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos por la Ley 22.293 comenzaron a ser apreciadas a poco de su puesta en marcha. Los perjuicios que ocasionaba a las provincias, a travs de una reduccin de los montos coparticipados, llevaron a buscar algunos paliativos. Uno de ellos consisti en extender el concepto de cobertura de los gastos de Seguridad Social, que la Ley 22.293 limitaba al sistema nacional, para tambin abarcar los gastos similares realizados por los gobiernos locales. Tambin form parte de la reforma la eliminacin de la coparticipacin impositiva recibida por la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires a travs de la Ley de Presupuesto de 1981. La eliminacin se fundament en que esta jurisdiccin dispona de recursos suficientes. Se consideraba que, an as, si se tiene en cuenta que la Ciudad de Buenos Aires no tena que sostener la Polica ni el Poder Judicial, como es el caso con las provincias, segua estando globalmente favorecida frente a las dems jurisdicciones territoriales. Con la transferencia de escuelas, hospitales y subterrneos esta si183
tuacin se haba atenuado; con la transferencia de los ferrocarriles metropolitanos y de Obras Sanitarias a la comuna metropolitana y a la provincia de Buenos Aires conjuntamente, se lleg a una situacin de mayor equilibrio. A su vez, debe tenerse en cuenta que en la Capital Federal no se otorgaban beneficios por los regmenes de promocin industrial y minera ni subsidios forestales. La eliminacin de la coparticipacin de la Ciudad de Buenos Aires entr en un concepto de poltica territorial global, que procur la descentralizacin del pas, adecuando los diversos mecanismos de las finanzas pblicas a este objetivo. La Ciudad de Buenos Aires qued comprendida dentro de las obligaciones establecidas en la Ley de Coparticipacin, sin recibir en contraprestacin ningn monto en concepto de distribucin del producido de los impuestos comprendidos por la misma. A partir de 1983 (Ley de Presupuesto de 1983) se restituy a la coparticipacin a la Ciudad de Buenos Aires. Como parte de las medidas encaminadas a paliar la situacin creada por la Ley 22.293, adems de las ya indicadas, y vista su insuficiencia, se propici para el ao 1981 un mecanismo especial de garanta de la coparticipacin provincial. Como consecuencia de esta reforma, el Rgimen de Coparticipacin Federal entr en una grave crisis con dos efectos importantes. Por un lado, fue perdiendo significacin en el total de fondos transferidos desde la Nacin hacia las provincias. Las prdidas tuvieron que ser compensadas con Aportes del Tesoro Nacional, de asignacin discrecional por el gobierno nacional. Los ATN superaron en magnitud cuantitativa a los fondos del Rgimen de Coparticipacin. Por otro lado, llev a las partes (Nacinprovincias y provincias entre s) a posiciones irreconciliables que hicieron que el rgimen caducara el 31-12-1984, al cumplir medio siglo de existencia (el gobierno constitucional haba prorrogado el plazo de vigencia de la Ley por un ao). En medio de la crisis se fueron eliminando, total o parcialmente, las modificaciones introducidas en 1980. Se reimplantaron los Aportes Patronales al FONAVI desde el 1-1-1984 con la misma alcuota que en 1980 y los Aportes Patronales para Seguridad Social con una alcuota 50% ms baja que la de 1980. Resultados cuantitativos El efecto ms importante de la reforma de 1980 fue, desde el punto de vista del Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos, la drstica modificacin de la distribucin primaria que signific una prdida importante para los gobiernos locales (21%). No slo se alter la distribucin primaria, sino tambin la secundaria debido a que una parte se distribuy en concepto de aportes para previsin social, con un criterio diferente al de la coparticipacin federal. En la Tabla 92 se comparan los prorrateadores de 1973 (Ley 20.221) con los de 1982 (Ley 20.221, aportes para previsin social y eliminacin de la coparticipacin de la Ciudad de Buenos Aires). Dado que a partir de 1983 se restituye a la Ciudad de Buenos Aires la participacin del 1,8% del total, se calcularon en la ltima columna del cuadro los porcentajes de distribucin estimativas, que resultan ms tiles para comparar con la situacin anterior a la reforma de 1980. 184
A nivel de grupos, se observan cambios que no resultan muy significativos; ganan participacin las jurisdicciones Avanzadas (1,5%) y las de Baja Densidad (3,3%) y pierden participacin las Intermedias (3%) y las Rezagadas (2,3%). La municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires es la ms favorecida por su alta participacin en la distribucin de los aportes para previsin social (11%), comparada con el 3,6% que le corresponde en el rgimen general. Por lo tanto, del total distribuido por los dos sistemas percibe el 5%. La jurisdiccin ms perjudicada es Entre Ros, que participa con un 4,4% en el rgimen general y con solo el 3% en el rgimen de la Ley 22.453, siendo su participacin en el total distribuido del 3,9%.
Tabla 92 Efectos de la Reforma de 1980 Gobiernos locales
Gobiernos locales Avanzadas Capital Federal Provincia de Buenos Aires Santa Fe Crdoba Mendoza Baja densidad Chubut Santa Cruz La Pampa Ro Negro Neuqun Territorio Nac. de Tierra del Fuego Intermedias San Juan San Luis Entre Ros Tucumn Salta Rezagadas La Rioja Catamarca Corrientes Jujuy Misiones Chaco Santiago del Estero Formosa 1973 100,0 52,5 3,6 27,0 8,7 8,6 4,6 9,1 1,8 1,4 1,7 2,2 1,6 0,4 16,5 2,4 1,7 4,4 4,4 3,6 21,9 1,6 1,8 3,6 2,1 2,8 4,0 3,8 2,2 1982 100,0 51,8 2,1 27,7 8,4 8,8 4,7 9,5 1,9 1,5 1,7 2,5 1,8 0,3 16,6 2,5 1,7 4,1 4,6 3,7 22,0 1,6 1,8 3,5 2,1 2,8 3,9 3,9 2,3 1983 100,0 53,3 5,0 26,9 8,2 8,6 4,6 9,4 1,8 1,5 1,6 2,4 1,8 0,3 16,0 2,4 1,6 3,9 4,5 3,6 21,4 1,6 1,8 3,4 2,1 2,7 3,8 3,8 2,2
Lecciones y enseanzas del sexto perodo La reforma de 1980 es un muestrario de polticas pblicas de pobre diseo y evaluacin, que tuvieron graves consecuencias para la posicin financiera del Sector Pblico global y desarticularon las relaciones fiscales Nacin-provincias. El pobre diseo condujo a una alta inestabilidad normativa que culmina con la revisin parcial o total de la reforma y con la caducidad del Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos.
185
IX.2.f - Sptimo perodo 1985-1987. La inexistencia de una Ley de Coparticipacin, la iniciacin de los acuerdos transitorios y la acentuacin del Federalismo Coercitivo Los Acuerdos Transitorios 1985-1987 En la ltima parte del gobierno de facto de 19761983, y ante el inminente vencimiento de la Ley-Convenio 20.221 que operaba el 31 de diciembre de 1983, se llevaron a cabo negociaciones entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales sin que se llegara a ningn acuerdo. Ante la previsin de que los lapsos de que iba a disponer el gobierno constitucional eran insuficientes, atendiendo al tiempo que necesariamente requiere la tramitacin parlamentaria en el gobierno nacional y la adhesin de cada una de las legislaturas provinciales, el gobierno prorrog la vigencia de la Ley 20.221 por un ao hasta el 31-12-84. Desde su asuncin, el gobierno constitucional afront una situacin de permanente conflicto. El tema adquiri una importancia similar, tanto desde el punto de vista poltico como econmico, al de las polticas cambiaria, monetaria y salarial. Al finalizar el ao 1984 caduc el rgimen legal bsico. Por primera vez en cincuenta aos la Argentina no tuvo una norma institucional que regulara las relaciones financieras entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales. Hasta la sancin del Presupuesto Nacional de 1985 el vaco se llen precariamente, aunque sin ningn sustento jurdico ni institucional, a travs de un acto unilateral del Poder Ejecutivo Nacional que instruy al Banco de la Nacin Argentina a seguir distribuyendo diariamente entre las provincias los fondos provenientes de la recaudacin de impuestos coparticipados. Con la sancin del Presupuesto Nacional para 1985 se regulariz la situacin: todos los fondos ingresaron al Tesoro Nacional y la asignacin a provincias se hizo por la va del Presupuesto. Desde el 1-1-1985 desapareci la Coparticipacin Federal y todos los fondos girados a las provincias fueron Aportes del Tesoro Nacional.123 A fines de 1985 tomaron estado pblico algunos lineamientos del Proyecto de Ley de Coparticipacin Federal de Impuestos que el Poder Ejecutivo Nacional enviara al Congreso Nacional para su tratamiento en el perodo de sesiones extraordinarias. Se inici entonces otra ronda de negociaciones, reuniones y elaboracin de proyectos alternativos, que pusieron en evidencia la imposibilidad de una solucin rpida al problema.124 Se negoci entonces directamente entre el Poder Ejecutivo Nacional y los Poderes Ejecutivos Provinciales un Convenio Transitorio de Distribucin de Recursos Federales a las Provincias que se firm y protocoliz el 13-3-86. La firma de este convenio implic modificar el Proyecto de Presupuesto Nacional que haba sido enviado al Congreso con anterioridad, para prever un incremento en el monto original de transferencia del orden del 11%, conseguido en virtud de la firme posicin sustentada por los gobiernos provinciales. La situacin en cuanto a la Coparticipacin Federal de Impuestos tuvo las siguientes caractersticas:
Este cambio signific una modificacin en la contabilidad que fue utilizada para adjudicar la responsabilidad en el dficit pblico a las provincias. El paso siguiente fue adjudicarles la responsabilidad en la hiperinflacin. Ver el Anexo III. 124 Para una comparacin de los principales proyectos, ver Porto (1986)
123
186
desde el 31/12/1984, fecha en que caduc el rgimen legal bsico, existe un vaci en cuanto a la forma de regular las relaciones fiscales entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales; la experiencia de 1984 y 1985 indic que gran parte del problema se debi a la mezcla en el debate de dos asuntos sustancialmente distintos entre s: por un lado, el rgimen bsico de Coparticipacin Federal y, por otro lado, las necesidades financieras de Aportes del Tesoro Nacional. En la discusin se terminaron mezclando Coparticipacin Federal con Aportes Federales y esta confusin impidi avanzar tanto en un aspecto como en otro. Dicha confusin se vio facilitada por el gran desequilibrio del Sector Pblico, que hizo que en 1984, por cada peso que reciba el conjunto de provincias por Coparticipacin Federal, recibiera casi dos pesos en concepto de Aportes del Tesoro Nacional. Estos ltimos carecen de automaticidad en cuanto a monto, distribucin entre provincias y remesa, y se fijan unilateralmente por el gobierno nacional; un largo perodo de estudio y negociacin, que incluy numerosas reuniones entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales, varios plenarios a nivel de Ministros de Economa Provinciales y la Secretara de Hacienda de la Nacin, reuniones de Gobernadores Provinciales con Ministros Nacionales (Interior y Economa) e incluso reuniones y firma del Convenio Transitorio entre Gobernadores y el Presidente de la Nacin, que llev a pensar que debido a los conflictos de intereses entre las partes, la solucin era casi imposible; en el camino se perdi la perspectiva de mediano y largo plazo que debe estar presente en el debate del tema para encontrar una solucin acorde con la Constitucin Nacional y los objetivos de garantizar la autonoma financiera de las provincias, la estabilidad de las normas y la automaticidad de los flujos financieros.
Resultados cuantitativos En la Tabla 93 se vuelca informacin comparada del porcentaje de coparticipacin de cada provincia en 1985 que, con pequeos desvos, rigi en el perodo 1985-1987. La simple inspeccin revela el drstico cambio con respecto a la Ley 20.221. Se produce una notable redistribucin -fundamentalmente desde Buenos Aires y algunas de las provincias de Baja Densidad hacia las provincias Intermedias y Rezagadas. Buenos Aires pierde casi 10 puntos de participacin, lo cual representa un tercio con respecto a lo fijado en la Ley 20.221. La distancia entre las coparticipaciones per cpita se acenta notablemente. La de Buenos Aires es 60% inferior al promedio, mientras que la de Catamarca, Formosa y La Rioja es ms de 200% superior al promedio. Cabe apuntar que la relacin entre el mayor y el menor valor es igual a 9; esto quiere decir, por ejemplo, que por cada peso de coparticipacin que recibe un habitante de Buenos Aires, uno de Catamarca recibe 9 pesos.
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Tabla 93 Comparacin de los distribuidores de 1985-1987 y los de la Ley 20.221

Ley 20.221 (%) 100,00 48,87 28,25 8,19 8,16 4,27 9,41 1,96 1,39 1,66 2,57 1,83 17,13 2,58 1,69 3,83 4,84 4,19 24,59 1,70 1,96 3,76 2,47 3,47 4,55 4,26 2,42 ATN + CF. 1984 (%) 100,00 39,50 16,59 9,69 9,29 3,93 8,39 0,95 0,96 2,12 2,49 1,87 21,40 4,29 2,58 5,44 4,98 4,11 30,72 2,26 3,05 4,00 3,14 4,26 5,57 4,34 4,10 ATN. 19851987 (%) 100,00 41,22 17,54 9,99 9,56 4,13 8,15 1,09 1,10 2,04 2,63 1,29 20,80 3,67 2,49 5,31 5,17 4,16 29,81 2,25 3,00 4,03 3,06 3,59 5,43 4,50 3,95 Aporte per cpita 1985-1987
(Gob. locales= 100)
100 61 40 101 99 86 168 104 239 246 172 132 161 197 290 146 133 157 205 341 361 152 187 152 193 189 335
Lecciones y enseanzas del sptimo perodo En este perodo estallan los conflictos que se haban generado a partir de la reforma de 1980 y las modificaciones posteriores. El Congreso Nacional no estuvo a la altura de las circunstancias, tal como ocurriera en otros perodos en los que corrigi los desvos introducidos por los gobiernos de facto. Una gran diferencia de la reforma de 1980 respecto de oportunidades anteriores (1946, 1958, 1973) es que, mientras que en dichas oportunidades anteriores lo que haba que corregir era fundamentalmente la distribucin primaria, la reforma de 1980 haba cambiado tambin drsticamente la distribucin secundaria. Dada la distribucin del poder poltico en el Congreso Nacional sesgada en las dos Cmaras hacia las provincias con menor poblacin- corregir los problemas generados en 1980-1984 apareca como una tarea difcil, o acaso imposible. Ante la incapacidad del Congreso Nacional de encontrar una solucin, se traslada el poder de decisin a los Acuerdos o Pactos entre los Poderes Ejecutivos. El Federalismo Coercitivo se haba consolidado.
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IX.2.g - Octavo (1988-1989) y noveno (1990 hasta la actualidad) perodos del Rgimen de Coparticipacin. Del intento de vuelta a la normalidad (1988) a la consolidacin del Federalismo Coercitivo Octavo perodo: el intento de vuelta a la normalidad con un rgimen transitorio que termina siendo de los ms permanentes La experiencia del perodo 1985-1987, caracterizado por un proceso de negociacin y pujas continuas entre la Nacin y las provincias, llev a todas las partes al convencimiento de la necesidad de sancionar una norma legal que le diera ms estabilidad al rgimen. Este proceso culmin con la sancin de la Ley 23.548, que constitua una esperanza de retorno a la normalidad. La debilidad poltica del gobierno nacional frente a la fortaleza de los gobiernos provinciales (en particular de la provincia de Buenos Aires, en la que el partido opositor el peronismo- haba ganado la eleccin para gobernador) llev a que se pudiera sancionar un rgimen transitorio que regira en 1988 y 1989. Conscientes de las dificultades de caer nuevamente en un vaco legal, se incluy una disposicin de prorroga automtica en caso de que el Congreso Nacional no sancionara una nueva Ley con anterioridad. La Ley 23.548 contina con los mecanismos regulatorios de las Leyes anteriores: la centralizacin de determinados impuestos en cabeza del gobierno nacional y la coparticipacin de lo recaudado entre el gobierno nacional y el conjunto de gobiernos provinciales (distribucin primaria) y la parte provincial entre los gobiernos provinciales (distribucin secundaria). En la definicin de la masa coparticipable se intent precisar que todos los impuestos, salvo los mencionados expresamente, existentes o por crearse, eran coparticipables (especial mencin se hace al Impuesto sobre los Combustibles, que haba sido la principal fuente de disputas en los ltimos aos, declarndolo integrante de la masa coparticipable). Pero ese intento de precisar la masa coparticipable se vio frustrado al incorporar varias vas de escape (se excluan los impuestos que tuvieran otros regmenes de distribucin, los que tuvieran afectacin especfica al momento de sancin de la Ley o los que se afectaran a fines determinados en el futuro). La Ley fij en 56,66% la participacin de las provincias. Este porcentaje surgi de adicionar el costo estimado de la transferencia de servicios de la Nacin a las provincias de fines de los aos 70 (8,16% de la masa coparticipable) al porcentaje que se haba fijado en la Ley 20.221 (48,5%). La Nacin participaba en el 42,34% restante. Las partes como ocurra en Leyes anteriores- asuman un conjunto de obligaciones en cuanto a no establecer gravmenes anlogos a los coparticipados y en cuanto a la regulacin de los sistemas tributarios locales. Una novedad de la Ley fue establecer una clusula de limitacin de la relacin entre los recursos coparticipables y no coparticipables del gobierno nacional (la mezcla de recursos nacionales). Segn esta clusula, la suma a distribuir a las provincias no podra ser inferior al 34% de la recaudacin de los recursos tributarios nacionales de la Administracin Central, tengan o no el carcter de coparticipables. Otra novedad importante de la Ley es que, por primera vez, legisl sobre los Aportes de Tesoro Nacional, fijando un lmite al monto total a distribuir y una mecnica para su distribucin. Se destinaba el 1% del monto recaudado de impuestos coparti189
cipables para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional. Se estableca que el fondo se destinara a atender situaciones de emergencia y desequilibrio financieros de los gobiernos provinciales y sera previsto presupuestariamente en Jurisdiccin del Ministerio del Interior, quien sera el encargado de su asignacin. Con la finalidad de darle transparencia al rgimen, la Ley estableca que el Ministerio del Interior informara trimestralmente a las provincias sobre la distribucin de los fondos, indicando los criterios seguidos para la asignacin. El lmite del 1% era inflexible ya que, segn la Ley, el Poder Ejecutivo no podra girar suma alguna que supere el monto resultante. La intencin era preservar un mecanismo para enfrentar emergencias y a la vez limitarlo para evitar los abusos de los aos anteriores. Puesta en funcionamiento la Ley 23.548 comenzaron a operar los coeficientes legales de distribucin primaria (56,66%) y de distribucin secundaria, as como tambin el fondo de ATN con el rTabla 94 Distribuidores totales entre provincias gido lmite legal (1%). Si 1985-1987 y 1988-1989 bien la distribucin secun19881989 Dist. daria de la Ley 23.548 ten1985-1987 secundaria Ley di a revertir alguno de los 23.548 desvos ms importantes Gobiernos locales 100,0 100,0 Avanzadas 49,0 44,0 que se haban acumulado en Buenos Aires 28,3 22,0 aos anteriores, teniendo en Santa Fe 8,2 9,0 cuenta el carcter de juego Crdoba 8,2 8,9 de suma cero de esta disMendoza 4,3 4,2 Baja densidad 9,5 9,3 tribucin, esa recomposiChubut 2,0 1,6 cin parcial de las provinSanta Cruz 1,4 1,6 cias que ms haban perdido La Pampa 1,7 1,9 implic perdidas relativas Ro Negro 2,6 2,5 para las que ms haban gaNeuquen 1,8 1,7 Intermedias 17,1 19,2 nado (por ejemplo, La RioSan Juan 2,6 3,4 ja, Jujuy, Tucumn y CataSan Luis 1,7 2,3 marca). Estas provincias, Entre Ros 3,8 4,9 que haban elevado sus gasTucumn 4,8 4,8 Salta 4,2 3,8 tos al nuevo nivel de ingreRezagadas 24,8 27,5 sos, enfrentaron un imporLa Rioja 1,7 2,1 tante problema financiero: a Catamarca 2,0 2,8 poco de sancionada la Ley Corrientes 3,8 3,7 de Coparticipacin, se puso Jujuy 2,5 2,8 Misiones 3,5 3,3 de manifiesto la necesidad Chaco 4,6 5,0 de algn auxilio de emerSantiago del Estero 4,3 4,1 gencia para ellas. El cuadro Formosa 2,4 3,7 se vio agravado debido a la baja recaudacin de impuestos coparticipables en 1988 (18% inferior a la de 1987). Se sancionaron entonces varias leyes con impacto en las relaciones Nacinprovincias (entre otras, la creacin de un Impuesto sobre Intereses y Ajustes de los Depsitos a Plazo Fijo a ser distribuido entre provincias en forma ad-hoc-, la emisin por la Nacin de un bono para el saneamiento Financiero Provincial y la emisin de un bono federal coparticipable entre la Nacin y las provincias) que pusieran en evidencia que 190
Tabla 95 Coparticipacin per cpita (promedio Gobiernos locales = 100)

Gobiernos locales Avanzadas Buenos Aires Santa Fe Crdoba Mendoza Baja densidad Chubut Santa Cruz La Pampa Ro Negro Neuquen Intermedias San Juan San Luis Entre Ros Tucumn Salta Rezagadas La Rioja Catamarca Corrientes Jujuy Misiones Chaco Santiago del Estero Formosa 1985-1987 100 72 65 83 86 89 194 187 302 200 168 187 133 139 197 106 124 158 169 258 236 142 151 147 162 179 205 1988 1989 100 65 51 91 92 87 192 150 344 226 165 178 149 182 267 135 122 145 190 317 332 141 173 140 178 174 308
el intento de retornar a la normalidad no era ms que una ilusin. El fin definitivo de la ilusin vendra de la mano de la hiperinflacin de 19891990. Resultados cuantitativos En la Tabla 94 se presentan los distribuidores totales por provincia de la Ley 23.548, comparados con los del perodo 1985-1987. En la Tabla 95 se incluyen las coparticipaciones per cpita relativas para esos mismos perodos. Con respecto al perodo 19851987, lo ms destacable es el recupero de la participacin de las provincias de Buenos Aires, Chubut, Santa Cruz y Neuqun, las cuales haban sufrido prdidas importantes. Si bien Buenos Aires recupera participacin (del 17,5% al 22%) su participacin porcentual sigue siendo muy inferior a la que le corresponda segn el mecanismo de la Ley 20.221.
Lecciones y enseanzas del octavo perodo La Ley 23.548 es el primer instrumento legal regulatorio de las relaciones fiscales Nacinprovincias surgido del funcionamiento pleno del Federalismo Coercitivo. La propia denominacin de rgimen transitorio, la vigencia prevista por slo dos aos y la aprobacin sin debate en la Cmara de Diputados son muestras claras de ello. Existe un claro cambio de actores durante este perodo, con una prdida de protagonismo del Congreso Nacional -su mbito natural- a manos de los Acuerdos entre partes. Estos Acuerdos y Pactos dominarn la dcada de los 90.
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Noveno Perodo: la consolidacin del Federalismo Coercitivo en la dcada de los 90 Los sucesos de hiperinflacin de 1989 y 1990 no permitieron una discusin parlamentaria o extra-parlamentaria seria del problema. Slo hubo tiempo para polticas que evitaran el colapso fiscal. La vuelta a la normalidad macroeconmica en 1991, que se consolid con el Plan de Convertibilidad, dej como esquema bsico de regulacin de las relaciones fiscales Nacin-provincias al establecido por la Ley 23.548. Sin embargo, desde la reforma tributaria nacional de febrero de 1991 se comenz a recorrer un camino similar al de principios de los 80. Con el tiempo reaparecieron sus consecuencias, slo postergadas por la facilidad que encontr el Sector Pblico de cubrir sus faltantes con ingresos extraordinarios (provenientes de las privatizaciones) y con endeudamiento. Reaparecieron los viejos tres pilares de la reforma fiscal en la esfera nacional, con algunas virtudes y muchos defectos: la transferencia de servicios a las provincias sin contrapartida financiera; las pre-coparticipaciones; y la limitacin del poder tributario de los gobiernos provinciales y municipales. Un indicador de la inestabilidad a la que ha estado sujeto el rgimen en la ltima dcada fue la cantidad de Leyes y Decretos del gobierno nacional que de forma directa o indirecta modifican lo establecido por el rgimen bsico de la Ley 23.548. En la Tabla 96 se presenta un resumen de algunas de las medidas ms importantes. El primer pilar de la reforma se estableci por Ley 24.049 del 2-1-92, que transfiri a las provincias y a la municipalidad de la ciudad de Buenos Aires los servicios educativos administrados por el Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin y por el Consejo Nacional de Educacin Tcnica, as como tambin las facultades y funciones sobre los establecimientos privados reconocidos. Se transfirieron tambin otras funciones de menor impacto presupuestario. Dos artculos de la Ley merecen atencin. El art. 14, en el que se establece que a partir del 1 de enero de 1992 y hasta tanto se modifique la Ley 23.548 la Secretara de Hacienda de la Nacin retendr de la participacin correspondiente a las provincias en el Rgimen de la citada Ley, previamente a la distribucin secundaria, un importe equivalente al monto total (...) con detalle para cada jurisdiccin, con destino al financiamiento de los servicios educativos que se transfieren por la presente Ley y los correspondientes al costo de los servicios de Hospitales e Institutos Nacionales, Polticas Sociales Comunitarias y Programa Social Nutricional a transferir a las provincias segn se convenga oportunamente (...) Dicha retencin ser operativa en la medida que el incremento de la recaudacin de los gravmenes a que se refiere la Ley 23.548 para 1992 respecto del promedio mensual anualizado del perodo abril-diciembre de 1991 sea superior al monto mencionado en el prrafo anterior. La primer parte es muy clara en cuanto a que el gasto transferido se financiara con la parte provincial fijada en la Ley 23.548. Esto signific un cambio en la distribucin primaria a favor de la Nacin, con prdida para todas las provincias. La distribucin secundaria cambi por la diferencia entre lo que reciba cada provincia segn la 192
Ley 23.548 y el impacto de la transferencia de los servicios. La ltima parte fue utilizada por el gobierno nacional para crear confusin sobre quin estaba financiando los servicios transferidos. Dado que la retencin era slo operativa si la recaudacin aumentaba, se publicit que se transferan funciones y recursos. El segundo artculo que merece atencin es el 26, que establece que los participantes en el sistema de la Ley 23.548, debern presentar en el perodo legislativo de 1992 un proyecto de ley sustitutiva del rgimen vigente de coparticipacin federal de impuestos. Esta clusula se repetir a lo largo de los aos por venir sin que nadie cumpla con los compromisos asumidos. La confusin deliberada y los compromisos incumplidos pasan a engrosar la artillera del Federalismo Coercitivo. El segundo pilar lo constituyeron las pre-coparticipaciones -detracciones antes de la distribucin primaria- sobre la masa coparticipable con destino a un determinado sector. A las relaciones verticales Nacin-provincias se agregaron las sectoriales (previsin social versus el resto), proceso que se agudizar a lo largo de la dcada. Por el Acuerdo entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales (Poderes Ejecutivos) se estableci que el gobierno nacional quedaba autorizado a retener un 15%, ms una suma fija de 43,8 millones de pesos mensuales de la masa coparticipable de la Ley 23.548, con destino a: i) el 15% para financiar el Sistema Nacional de Previsin y otros gastos operativos; ii) la suma fija para distribuir entre provincias con problemas financieros, por los montos establecidos en el mismo Acuerdo. Se estableci tambin una garanta de coparticipacin mensual a las provincias y una clusula sobre la utilizacin de los recursos fiscales provinciales que no tiene ms valor que el de la mera enunciacin. Echados a rodar estos dos mecanismos del Federalismo Coercitivo y ante la prevencin de las provincias de que los avances continuaran, se agreg una clusula que establece que el Estado Nacional se compromete a no detraer de la masa coparticipable porcentajes o montos adicionales a los convenidos en este Acuerdo, ni a transferir nuevos servicios sin conformidad expresa de las provincias. Esta clusula es reveladora en s misma. El tercer pilar fue el Pacto Federal para el Empleo, la Produccin y el Crecimiento, firmado entre los Poderes Ejecutivos en agosto de 1993. En l se dispuso una severa restriccin a la utilizacin del potencial tributario de las provincias y sus municipalidades por la va de la derogacin de algunos impuestos provinciales y municipales, la modificacin de otros, la fijacin de lmites para las bases imponibles y las alcuotas y la fijacin de pautas para la sustitucin de otros impuestos. El ya dbil sistema tributario provincial y municipal se vio adicionalmente limitado. En este mismo Pacto se mantuvieron la garanta de coparticipacin y el compromiso slo enunciativo- sobre el destino de los recursos fiscales provinciales. El Pacto extenda hasta el 30-6-95 la afectacin de recursos para Previsin Social dispuesta por el Acuerdo de 1992. Una novedad es que la Nacin acept la transferencia de las Cajas Provinciales de Jubilaciones y Pensiones de las provincias con las que celebrara convenios. Otro punto de inters es que entre los impuestos a derogar por las provincias aparecan algunos (por ejemplo, Dbitos Bancarios) que luego seran reestablecidos por el propio gobierno nacional. Entre el gran nmero de modificaciones en las relaciones Nacin-provincias, dos merecen consideracin especial. Una es la Ley Federal de Educacin, que esta193
bleca un mandato de gastar en educacin, fijndose un sendero temporal para duplicar el gasto educativo en cinco aos. La Nacin se comprometa, en caso de no contarse con los recursos suficientes, a aportar los mismos a partir de impuestos directos por crearse. La otra modificacin notable es el Fondo Nacional de Incentivo Docente (Ley 25.053) que implicaba un avance sobre impuestos provinciales (Automotores) con destino a mejorar las retribuciones de los docentes de escuelas pblicas y de gestin privada subsidiadas. Estas dos Leyes constituyen nuevos avances sectoriales sobre el sistema tributario y sobre las Leyes de reparto entre la Nacin y las provincias. A los viejos actores (Nacin-provincias) se agregaron, primero, los actores representativos de la Previsin Social y, segundo, los del sector educativo. En 1994 se le da jerarqua constitucional al Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos. En la Constitucin se establecieron los principios generales (la distribucin (...) se efectuar en relacin directa a las competencias, servicios y funciones (...); ser equitativa, solidaria y dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional) y se fij la obligacin de dictar una nueva Ley de Coparticipacin antes del 31-12-96. Para la aprobacin de la Ley cuya Cmara de Origen es el Senado- se fij una mayora especial (mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara) y se requera la aprobacin por las provincias. Como ocurra con todas las anteriores, se estableci que la Ley no poda ser reglamentada. Se introdujo un resguardo constitucional en uno de los frentes del Federalismo Coercitivo al disponer que no habr transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignacin de recursos. La Constitucin cre tambin un Organismo Fiscal Federal encargado de la ejecucin y control de lo dispuesto. Sin embargo, la clusula constitucional no se cumpli y se siguieron agregando Pactos y Acuerdos para remendar los desarreglos fiscales que se iban sumando. El Compromiso Federal del 6-12-1999 se firm entre el gobierno nacional y los gobernadores electos. Fue ratificado por Ley del 15-12-99. En este documento se acord acentuar el cumplimiento de los temas pendientes del Acuerdo de Agosto de 1993 y se comprometieron a bajar el gasto pblico y a cumplir una serie de obligaciones, entre las que se encontraba sancionar una nueva Ley de Coparticipacin de Impuestos. Una novedad fue la aparicin de un nuevo personaje (sector) en la escena: el Fondo Anticclio, financiado con recursos coparticipables. Al Compromiso Federal le sigue el Compromiso Federal para el Crecimiento y la Disciplina Fiscal, en el que se ratific el Compromiso anterior, excepto en lo que se hubiera modificado. El paso siguiente fue el Acuerdo Nacin-provincias sobre Relacin Financiera y Bases para un Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos, sancionado en medio de la catstrofe macroeconmica de 2002. El Acuerdo tena tres objetivos bsicos, a saber: i) sancionar un Rgimen de Coparticipacin de Impuestos; ii) hacer transparente la relacin fiscal Nacin-provincias; y iii) refinanciar y reprogramar deudas provinciales. Sobre el tema coparticipacin, las partes se comprometen a sancionar un Rgimen integral de Coparticipacin Federal de Impuestos antes del 31 de diciembre de 2002. En el Acuerdo de 2002 se establecieron las pautas a tener en cuenta en la nueva Ley. Estas pautas contenan una mezcla de temas, reveladores de la confusin del rol que debe cumplir una 194
Ley de distribucin de recursos fiscales. Conviene recordar los componentes que debe incorporar el nuevo rgimen integral segn el Acuerdo: la creacin de un Organismo Fiscal Federal, conforme a lo previsto en el inc. 2 del art. 75 de la Constitucin Nacional; la constitucin de un Fondo Anticclico Federal financiado con los recursos coparticipables, a los fines de atemperar los efectos de los ciclos econmicos en la recaudacin; un rgimen obligatorio de transparencia de la informacin fiscal de todos los niveles de gobierno; mecanismos de coordinacin del crdito pblico y del endeudamiento entre los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires; evaluacin de una descentralizacin de funciones y servicios desde el mbito nacional al provincial; implementacin de la armonizacin y financiamiento de los regmenes previsionales provinciales; definicin de pautas que permitan alcanzar una simplificacin y armonizacin del sistema impositivo de todos los niveles de gobierno; coordinacin y colaboracin recproca de los organismos de recaudacin nacionales, provinciales, de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y municipales; establecimiento de indicadores de distribucin sobre la recaudacin incremental, en base a competencias y funciones, que aumenten la correspondencia y eficiencia fiscal; descentralizacin de la recaudacin y la administracin de tributos nacionales a las provincias que as lo soliciten y sea aceptado por la Nacin. De la lectura de los componentes resulta claro que la Ley ratificatoria de este Acuerdo pasara a engrosar la larga lista de las Leyes que no se cumplen.
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Tabla 96 Relaciones fiscales Nacin-provincias Resumen de las principales normas legales 1991-2002
Rgimen
1. Rgimen General. Ley 23.548/88
Masa coparticipable
Todos los impuestos que recauda el GN, excepto sobre el comercio exterior, los que tengan afectacin especfica o con otro rgimen de distribucin. Vigencia:1988/89. Clusula de prorroga automtica. 50% del impuesto a los activos
Distribucin primaria
57,048% a las provincias
Distribucin secundaria
Porcentajes fijados por la Ley. ATN: no automtico
2. Fondo Educativo. Ley 23.906/91 3. Transferencias financiadas con Impuesto a las Ganancias a) Previsin Social. Decreto 879/92 b) Fondo Conurbano Bonaerense. Ley 24.073/92 c) Fondo para HNBI. Ley 24.073/92 d)Fondo ATN. Ley 24.073/92 4. Transferencias de Servicios del Gobierno Nacional a las provincias. Ley 24.049/92
65% a las provincias y 35% a la Nacin
Segn indicador compuesto, ver decreto 21.22/91
20% del impuesto 10% del impuesto 4% del impuesto 2% del impuesto Se autoriza al GN a retener fondos de la Coparticipacin, de la parte correspondiente a las provincias, por el costo de los servicios transferidos. Slo si la recaudacin es mayor que lo recaudado en Abril /Diciembre de 1991. 11% del IVA
100% al GN 100% a la Provincia de Buenos Aires 100% para provincias excluida Buenos Aires 100% al Fondo ATN 100% a las provincias Segn cantidad de HNBI No automtico Segn el costo del servicio transferido a cada Provincia
5. IVA para previsin social. Ley 23.966/92
90% para la Nacin 10% para las provincias
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Fecha (norma que lo ratifica)
6. Agosto de 1992. Ley 24.130
Acuerdo
Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales (Pacto I)
Objetivos expuestos
El principal objetivo fue cubrir el dficit del sistema provisional
Principales clasulas
El Estado Nacional qued autorizado a retener el 15% del total de la masa coparticipable con el fin de atender el pago de las obligaciones nacionales previsionales. Se retienen 43.8 millones de pesos para ser distribuidos entre algunas provincias, por montos fijos. Para evitar desequilibrios en las cuentas pblicas provinciales derivados de tal medida, la Nacin garantiz a las provincias un ingreso mensual mnimo de 725 millones de pesos. Las provincias se comprometieron a derogar ciertos tributos (impuesto a los sellos, impuestos a la transferencia de combustible, gas, energa elctrica) y modificar otros (impuesto a los ingresos brutos, a la propiedad inmobiliaria). La Nacin, entre otras medidas, convino aceptar la transferencia al sistema nacional de previsin social de las cajas de jubilaciones provinciales (Once de las veinticuatro jurisdicciones firmaron convenios de transferencia del sistema de previsin social: Catamarca, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Ro Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santiago del Estero, Tucumn y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires)
7. Agosto de 1993. Decreto 14/94
Pacto Federal para el Empleo, la Produccin y el Crecimiento
Promover el empleo, la produccin y el crecimiento econmico armnico del pas y sus regiones
8. Diciembre de 1999. Ley 25.235
Compromiso Federal
Lograr un crecimiento equilibrado de la Nacin. Evitar los efectos adversos del alto endeudamiento del sector pblico y las fluctuaciones en el nivel de la actividad econmica.
La Nacin se comprometi a garantizar para el ejercicio fiscal 2000 un lmite mensual (inferior y superior) de 1.350 millones de pesos para las transferencias por todo concepto (Coparticipacin de impuestos y Fondos Especficos) con independencia de los niveles de recaudacin de impuestos existentes o a crearse en el futuro. A su vez, la Nacin garantiz una transferencia mnima mensual de 1364 millones de pesos para el siguiente ejercicio. Se asegur una suma nica y global mensual, de envo automtico y diario, equivalente a $ 1.364 millones para los ejercicios 2001 y 2002 y garantiz una transferencia mnima mensual de $ 1.400 millones para el ao 2003, de $ 1.440 millones para el ao 2004 y de $1.480 millones para el ao 2005.
9. Noviembre de 2000. Ley 25.400
Compromiso Federal para el Crecimiento y la Disciplina Fiscal y Addenda
Lograr un crecimiento equilibrado de la Nacin. Disminuir la vulnerabilidad externa, reafirmando la convertibilidad monetaria y cambiaria vigente, el rgimen de responsabilidad y transparencia fiscal. Evitar las distorsiones y efectos adversos generados por las fluctuaciones en el nivel de actividad econmica. Lograr el principio presupuestario de dficit cero.
10. Julio de 2001. Decreto 1.584/2001
Compromiso por la Independencia (este compromiso slo fue firmado por los gobernadores de la Alianza) Acuerdo a Apoyo Institucional para la Gobernabilidad de la Repblica Argentina (este compromiso slo fue firmado por los gobernadores del PJ) Segunda Addenda al Compromiso Federal parar el Crecimiento y la Disciplina Fiscal Acuerdo Nacin provincias sobre Relacin Financiera y Bases de un Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos
Se acord adoptar el principio presupuestario de dficit cero.
11. Julio de 2001. Decreto 1584/2001
Lograr el principio presupuestario de dficit cero.
Se acord adoptar el principio presupuestario de dficit cero.
12. Noviembre de 2001. Decreto 1.584/2001
Complementar los 2 ltimos acuerdos de modo de hacerlos compatibles con el "Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal" y su Addenda. Atender a las inditas circunstancias econmicosociales del pas. Dar claridad a la relacin fiscal entre la Nacin y las provincias
La Nacin se comprometi a saldar los saldos impagos de acuerdos anteriores con Letras de Cancelacin de Obligaciones Provinciales (LECOP). Se habilitaron los caminos para encomendar al Estado Nacional la renegociacin de las deudas provinciales. Se dejaron sin efecto todas las garantas de transferencias mnimas a las provincias. Tambin se incorpor a la masa coparticipable el 30% del producido del impuesto a los crditos y dbitos en cuenta corriente bancaria.
13. Febrero de 2002. Ley 25.570
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Resultados cuantitativos Las modificaciones de los aos 90 alteraron significativamente tanto la distribucin primaria como la secundaria de la coparticipacin. La distribucin primaria que la Ley 23.548 fijaba en el 57,048% para las provincias cae alrededor del 46% a fines de los 90, sin contar el efecto de las transferencias de servicios de 1992. La distribucin secundaria (incluyendo el efecto de los servicios transferidos, que explican gran parte de las modificaciones con relacin a 1988) se muestra en la Tabla 97.
Tabla 97 - Distribucin secundaria de la Coparticipacin de Impuestos en los aos 90 y comparacin
1988 Gobiernos locales Buenos Aires Catamarca Chaco Chubut Crdoba Corrientes Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuquen Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tierra del Fuego Tucumn Total 1960 29,53 1,94 3,53 1,37 8,89 4,68 4,56 1,48 2,62 1,60 1,37 5,36 2,85 1,37 1,60 3,42 2,85 1,60 1,14 10,38 2,85 0,34 4,68 100,00 1972 34,49 1,47 2,84 1,68 8,41 4,10 4,10 1,47 2,63 1,58 1,26 5,47 2,52 1,37 1,79 3,36 2,52 1,47 1,68 9,15 2,42 0,32 3,89 100,00 1973 28,01 1,87 4,15 1,87 8,92 3,73 4,56 2,28 2,18 1,76 1,66 4,77 2,90 1,66 2,28 3,73 2,49 1,76 1,45 9,02 3,94 0,41 4,56 100,00 1982 27,90 1,90 4,10 1,90 8,90 3,80 4,50 2,30 2,20 1,80 1,70 4,70 3,00 1,70 2,30 3,70 2,50 1,70 1,40 9,10 4,00 0,40 4,50 100,00 Ley 23.548 21,85 2,74 4,96 1,57 8,83 3,70 4,86 3,62 2,83 1,87 2,06 4,15 3,29 1,73 2,51 3,81 3,36 2,27 1,57 8,89 4,11 0,68 4,73 100,00 1994 Coeficientes totales 24,77 2,55 4,32 1,90 8,02 3,55 4,62 3,28 2,77 1,91 2,02 4,11 3,29 1,97 2,53 3,69 3,16 2,25 1,75 8,15 3,81 1,06 4,50 100,00
Lecciones y enseanzas del noveno perodo Es un perodo caracterizado por una constante presin sobre el rgimen. Pese al mandato constitucional, no se logr sancionar una Ley regulatoria. Esto se debe en parte a la dificultad inherente al rgimen, pero principalmente a que a uno de los actores (el gobierno nacional) le convino mantener el vaco legal, cubrindolo siempre con arreglos transitorios. El Congreso nunca aport claridad ni guas para la discusin y el anlisis.
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Los efectos no fiscales no han sido menores. Al desplazarse el tema de su mbito de decisin natural (el Congreso Nacional) a los Gobernadores, se profundiz el Federalismo Coercitivo y los arreglos discrecionales.125
En el seminario de Coparticipacin Federal de la Asap de abril de 1996, Porto expuso la visin de que desde fines de los 70-principios de los 80, el federalismo argentino transitaba por la etapa de Federalismo Coercitivo. En apoyo de este argumento, mencion que en el tratamiento parlamentario de la Ley 23.548 (actualmente vigente) no existi Mensaje del Poder Ejecutivo (por haber tenido origen en el Congreso, ms especficamente en la Cmara de Senadores), no hubo debate en la Cmara de Diputados, y el debate realizado en la Cmara de Senadores fue destacable slo por su bajo nivel. En ese seminario, el Diputado Nacional Lamberto (presidente de la Comisin de Presupuesto y Hacienda de la Cmara de Diputados) contest claro porque el debate, evidentemente no pas por las Cmaras, el debate pas por acuerdos previos (...) No hay forma de hacerlo pasar por la Cmara, si previamente no hay un acuerdo institucional que lo enmarque. Si estas cosas se manejaran libremente como un reparto ms en las Cmaras, puede ser muy peligroso. En opiniones recogidas por el diario La Nacin el 31-1-03 (casi cuatro aos despus del Seminario), Lamberto expresa que existe una fuerte condicionalidad que impide la toma de decisiones autnomas de las provincias. Desde el gobierno nacional se las puede discriminar; estimular el enfrentamiento entre ellas; sancionar a los Gobernadores ms independientes y premiar a los dciles. Estas prcticas han sido una constante en la historia y nada indica que esta administracin se comporte de manera distinta. Esto es una descripcin de lo que Porto haba denominado Federalismo Coercitivo. Recientemente (La Nacin, 21-2-03), el tema fue expuesto por el Gobernador de la provincia de Santa Fe, que alert sobre la existencia de aprietes del gobierno nacional hacia los gobernadores peronistas que, como l, se mantendrn prescindentes de apoyar al candidato del oficialismo. La principal herramienta para el apriete son los recursos fiscales.
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CAPTULO X TURBULENCIA EN LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA
X - Turbulencia en la estructura tributaria argentina. 1932-2000
Alberto Porto
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l Sector Pblico argentino ha sido siempre motivo de preocupacin. Los dficits pblicos llevaron a emisin monetaria descontrolada (que culmin en alta inflacin y/o hiperinflacin) y/o abultado endeudamiento (que culmin en confiscaciones y violaciones de los derechos de propiedad). Sin llegar a estos extremos, en otros perodos se hizo necesario apelar a restricciones en los presupuestos del gobierno, que tuvieron siempre efectos temporarios, en muchos casos con altos costos de eficiencia por retardo en las inversiones y prdida de capital humano. Una respuesta frecuente para solucionar los problemas del Sector Pblico y mejorar el desempeo de la economa ha sido modificar la estructura tributaria con el objeto de modernizarla, simplificarla y adecuarla, para obtener un alto rendimiento en trminos de recaudacin. Hacia fines del siglo XX, ante la crisis de financiamiento del Sector Pblico, se repite la receta y se asiste a intentos de cambiar el sistema tributario en uno u otro sentido. Los cambios propuestos fueron en todas las direcciones. En muchos casos se propusieron modificaciones en los impuestos vigentes (por ejemplo, los planes de competitividad), con costos de recaudacin a corto plazo, con la esperanza de lograr compensarlos y aumentar la recaudacin de tendencia al mejorar la competitividad y aumentar la tasa de crecimiento de la economa. En otros casos se propusieron cambios totales en varias direcciones, los cuales iban desde la derogacin o sustancial rebaja del IVA y/o una importante descentralizacin tributaria, hasta un sistema tributario totalmente centralizado dominado por impuestos sobre la tierra urbana, las transacciones financieras y el consumo de ciertos servicios pblicos. En estas bsquedas de soluciones va cambios drsticos en el sistema tributario se ha olvidado el sabio consejo de Alberdi (ed. 1998) despus de los cambios en la religin y en el idioma del pueblo, ninguno ms delicado que el cambio en el sistema de contribuciones. Cambiar una contribucin por otra es como renovar los cimientos de un edificio sin deshacerlo: operacin en la que hay siempre un peligro de ruina (...) Siendo menos sensible al contribuyente el pago de la contribucin a que est acostumbrado, precisamente a causa de esa costumbre, en materia de impuestos, conviene conservar todo lo conservable (...) A este fin importa tener presente el sistema de contribuciones que nuestro pueblo argentino acostumbr pagar bajo su antiguo rgimen espaol (...) La reforma del antiguo sistema rentstico fue acometida de un modo irreflexivo y brusco. El entusiasmo tom el lugar de la reflexin de Estado, ms o menos como sucede hasta hoy en da en Buenos Aires.
126
Se agradece la colaboracin de Natalia Porto y los comentarios de Walter Cont, Diego Fernndez Felices y Gonzalo Fernndez
201
Es bueno preguntarse qu dice la historia tributaria argentina y cmo se puede leer esa historia para obtener las conclusiones necesarias para formular una buena poltica tributaria. En este trabajo se da un paso en esa direccin. Se calcula el ndice de turbulencia de la estructura tributaria (TET) de Ashworth y Heyndels (2001) para un perodo prolongado y se lo compara, por un lado, con el de un conjunto de pases desarrollados y, por otro lado, con el de varios pases de Amrica Latina. Se realiza tambin un anlisis emprico simple de los datos. A partir del clculo del ndice de turbulencia de la estructura tributaria surgen varias preguntas de inters: qu relacin existe entre el ndice de turbulencia de la estructura tributaria de la Argentina y el de los pases de la OECD o el de otros pases de Amrica Latina? Qu relacin existe entre dicho ndice y la recaudacin? Pueden identificarse ciclos en el ndice de turbulencia de la estructura tributaria? Cules son los factores que explican el ndice de turbulencia de la estructura tributaria? Es el ndice de turbulencia de la estructura tributaria la causante de la recaudacin, o a la inversa? El ndice de turbulencia de la estructura tributaria facilita el uso poltico de los impuestos? Qu lecciones se pueden extraer? En las secciones siguientes se presenta el problema, algunas cuantificaciones y relaciones bsicas y se obtienen algunas respuestas para algunas de las preguntas anteriores
X.1 - Turbulencia tributaria

X.1.a - El ndice de turbulencia tributaria El ndice de turbulencia de la estructura tributaria mide el grado en el que la estructura tributaria del ao t difiere de la del ao t-1. Si hay n impuestos y ri es el porcentaje de la recaudacin total que se obtiene con el impuesto i, el ndice de turbulencia de la estructura tributaria en t se define como: TETt = rit rit-1 2 TET 0 El ndice de turbulencia de la estructura tributaria es igual a cero cuando las estructuras tributarias de t y t-1 son iguales. El valor mximo es 2. El clculo del ndice de turbulencia de la estructura tributaria se realiza para el perodo 1932-2000 agregando los impuestos en los cinco grupos (excluido el rubro Otros) que utiliza la Afip (2001) en las estadsticas tributarias. Los cinco grupos son: Impuestos sobre los Ingresos; Impuestos sobre el Patrimonio; Impuestos sobre la Produccin, el Consumo y las Transacciones; Impuestos sobre el Comercio Exterior; Impuestos de la Seguridad Social. 202 i = 1, 2, ..... n
Los estadsticos bsicos de la estructura tributaria argentina se resumen a continuacin.

Tabla 98 Estructura tributara argentina 1932-2000. Estadsticos descriptivos
Impuestos al Comercio Exterior Media Mediana Mximo Mnimo Desvo estndar Nmero de observaciones 13,86 11,99 45,81 1,84 10,90 70 Impuestos a los Ingresos 16,59 15,20 31,54 4,43 7,21 70 Impuestos a la Produccin, el Consumo y las Transacciones 38,85 35,45 56,13 21,29 9,10 70 Impuestos Patrimoniales 4,13 3,25 13,26 0,53 2,93 70 Impuestos a la Seguridad Social 26,58 28,38 40,46 13,87 7,90 70
En la Figura 57 se representa el ndice de turbulencia de la estructura tributaria para la Argentina para 1932-2000 y en la Figura 58 y la Figura 59 los correspondientes a pases de la OECD. Para la Argentina, el valor promedio no ponderado es 0,1323, que significa que el 6,62% de la recaudacin cambia anualmente de un grupo de impuestos a otro. Este es un ndice muy alto comparado con el promedio de 20 pases de la OECD para 1965-1995 que fue (con seis grupos de impuestos) de 0,034; o sea, el de la Argentina es casi tres veces superior. El valor del ndice depende del nmero de grupos de impuestos. As, la turbulencia a nivel de impuestos es notablemente mayor (por ejemplo en la OECD, si en vez de seis grupos de impuestos se toman 19 grupos, el ndice pasa de 0,034 a 0,048). En la Argentina la turbulencia es alta en promedio y muy variable en el tiempo (con un mnimo de 0,0281 y un mximo de 0,3951). Es interesante tener en cuenta que los pases de la OECD que registran los mayores valores son Portugal, Espaa y Luxemburgo (entre 0,05 y 0,06) y los menores son Austria, Suiza, Francia y Alemania (entre 0,02 y 0,03). En la Figura 60 se presentan los ndices de turbulencia de la estructura tributaria para el promedio del perodo 1990-1999 para catorce pases de Amrica Latina, considerando ocho grupos de impuestos (calculados por Lucinda y Arvate, 2003). El ndice de la Argentina (superior a 0,10) slo es superado por los de Nicaragua y Guatemala. En este grupo de pases slo Chile, Brasil y Mxico exhiben ndice de turbulencia de la estructura tributaria comparables con los de los pases de la OECD. X.1.b - Factores explicativos de la turbulencia tributaria Hay varios factores que pueden explicar los cambios en la estructura tributaria. Un primer determinante es la elasticidad-ingreso de los distintos impuestos (o grupos de impuestos); la inexistencia de turbulencia (TET = 0) slo se verificara si las elasticidades-ingreso fueran iguales para todos ellos. Un segundo determinante es la elasticidad-precio de la recaudacin, factor de importancia en la Argentina debido a los procesos inflacionarios y a los intentos de adecuar el sistema tributario va anticipos, indexaciones, cambios en las bases, alcuotas y otros. La inflacin sera neutral con respecto a la composicin de la recaudacin slo si la elasticidad-precio de todos los impuestos fuera igual. Un tercer determinante est vinculado con los cambios en la poltica econmica que llevan a modificaciones de la estructura tributaria. Estos cambios pueden originarse en cambios polticos que acerquen al gobierno a grupos con distintas ideologas o que respondan a distintos grupos de inters. Por ejemplo, la estructura tributaria ser diferente si la poltica econmica se instrumenta con una economa abierta o con una economa cerrada en la que los Impuestos sobre el Comercio Exterior juegan un rol 203
extra-fiscal importante, pero que constituyen simultneamente una fuente significativa de financiamiento del gobierno. La estructura tributaria ser tambin diferente dependiendo de si existe un tipo de cambio fijo o fluctuante; con tipo de cambio fijo es probable que se intenten disminuir los impuestos que impactan sobre los costos de produccin de los bienes en favor de los impuestos sobre los consumos finales. Otras posiciones presionarn en contra de los impuestos sobre los consumos por su real o aparente regresividad. La capacidad administrativa y la actitud de los contribuyentes es otro determinante de la estructura tributaria. En momentos de debilidad administrativa o de rebelin fiscal de los contribuyentes se echar mano en forma intensiva a impuestos menos eludibles, tales como el de dbitos bancarios, tarifas de servicios pblicos, impuestos sobre combustibles, etc. Los grupos de presin que logren tratamientos especiales inducirn tambin cambios en la estructura tributaria -va regmenes de promociones sectoriales y regionales, por ejemplo. Los shocks externos -favorables y desfavorables- tambin son un factor de cambio en la estructura tributaria. En la Argentina, en varios perodos, los derechos de exportacin cumplieron el rol de disociar los precios internos de los internacionales. Otro determinante no menos importante en el caso argentino es el entusiasmo reformista con el que se instrumentan cambios poco meditados -sin reflexin de estado segn la expresin de Alberdi, que tienen que ser revertidos ms o menos rpidamente. Como puede apreciarse de esta sntesis, aislar los factores causales de la turbulencia tributaria y cuantificar su poder explicativo es una tarea compleja. Este captulo tiene un objetivo mucho ms modesto que es solamente cuantificarla y plantear algunas preguntas preliminares. X.1.c - Ciclos de la turbulencia tributaria en argentina En base a la evolucin en el tiempo del ndice de turbulencia, es posible definir en forma ad-hoc los ciclos de turbulencia tributaria que comprenden desde un momento inicial (el comienzo en 1933 para el primer ciclo y el primer ao de recuperacin en los ciclos siguientes) hasta el valor ms bajo, antes de la recuperacin que inicia un nuevo ciclo. Se pueden definir entonces cinco ciclos:
Ciclos Ciclo I 1932-1955 Ciclo II 1956-1969 Ciclo III 1970-1980 Ciclo IV 1981-1982 Ciclo V 1983-2000 Mximo 24,02 (1945) 20,20 (1964) 28,01 (1977) 28,13 (1981) 39,51 (1990) Mnimo 3,22 (1955) 2,81 (1969) 5,22 (1980) 7,29 (1982) 4,55 (2000) Promedio simple 10,23 11,36 13,46 17,71 13,43 Nmero de aos 24 14 11 2 18
Estos ciclos tienen distintas caractersticas, las cuales se resumen a continuacin: Ciclo I. 1932-1955 tendencia creciente con baja fluctuacin: 1932-1945 tendencia decreciente con fluctuaciones: 1946-1955 Ciclo II. 1956-1969 tendencia creciente con fluctuaciones: 1956-1964 tendencia decreciente con fluctuaciones: 1965-1969 204
Ciclo III. 1970-1980 tendencia creciente sin fluctuaciones: 1970-1977 tendencia decreciente sin fluctuaciones: 1978-1980 Ciclo IV. 1981-1982 creciente en 1981 decreciente en 1982 Ciclo V. 1983-2000 tendencia creciente con fluctuaciones: 1983-1990 tendencia decreciente: 1990-2000 X.1.d - Turbulencia tributaria, cambios en los precios relativos y decisiones econmicas La turbulencia en la estructura tributaria provoca turbulencia en los precios de los bienes y dificulta el clculo econmico. Una persona que toma una decisin de ahorro o inversin hoy, en base al sistema tributario presente, puede ver que sus clculos de costos y beneficios se modifican sensiblemente en el tiempo debido a cambios en los precios relativos inducidos por cambios en los impuestos. Como ejemplo puede utilizarse el nivel y la estructura de los impuestos y de los precios de la nafta sper y el gas-oil en la Argentina. Hacia noviembre de 2000, en una muestra de 160 pases, la Argentina se ubicaba entre los pases con un precio en dlares ms alto para el litro de nafta sper (ocupaba el quinto lugar) y en el grupo de mayor distorsin en el precio relativo del gas-oil. Esto llev a que la Argentina tuviera uno de los parques automotores de uso particular ms sesgados del mundo hacia la utilizacin del gas-oil. El reacomodamiento de precios relativos de los combustibles lquidos desde comienzos de 2002 ha provocado prdidas de capital para aquellos que compraron los automviles con la estructura de precios e impuestos de la dcada anterior. X.1.e - Turbulencia tributaria y recaudacin En la Tabla 99 se presentan los datos de recaudacin en trminos del PBI y los ndices de turbulencia tributaria. La primera pregunta es si existe alguna relacin entre estas variables. En la Figura 61.a. (todas las observaciones) y la Figura 61.c. (sin outliers) se aprecia una muy baja relacin. En una regresin lineal simple (Tabla 100), el coeficiente de la turbulencia es negativo y poco significativo, sugiriendo que a mayor turbulencia, menor recaudacin, aunque el R2 es muy bajo. Si se relaciona el ndice de turbulencia tributaria con la variacin de la recaudacin en trminos del PBI (Figura 61.b y Figura 61.d), el coeficiente es positivo y significativo, con un R2 un poco mayor que en caso anterior (Tabla 100). La turbulencia permitira aumentar la recaudacin en el corto plazo, pero su impacto en el largo plazo sera levemente negativo.
205
X.1.f - Estructura tributaria nacional. Impuestos coparticipables y no coparticipables En el Anexo IV se presenta el porcentaje recaudado por cada uno de los cinco grupos de impuestos en el perodo 1932-2000. Como una aproximacin, se consideran coparticipables los Impuestos sobre los Ingresos; sobre el Patrimonio y sobre la Produccin, el Consumo y las Transacciones y como no coparticipables los otros dos grupos. El ndice de turbulencia de la estructura tributaria promedio simple con dos grupos es 0,0764, lo que significa que anualmente el 3,82% de la recaudacin cambia de uno a otro grupo. Esta turbulencia se traslada en forma directa al rgimen de coparticipacin federal de impuestos. X.1.g - Conclusiones La estructura tributaria argentina no ha sido estable a lo largo del tiempo. La evolucin revela una turbulencia que es alta comparada con la de los pases de la OECD y con la mayora de los pases de Amrica Latina. La fuerte turbulencia que registra el sistema impositivo argentino no ha logrado aumentar la recaudacin; la relacin entre turbulencia y recaudacin es muy dbil y de signo negativo. Tampoco se han logrado los otros objetivos que se esgrimen en cada propuesta de reforma, tales como simplificacin, mejora de la competitividad, aliento a la inversin y otros asociados con un sistema bien diseado y estable en el tiempo. La turbulencia tributaria dificulta el clculo econmico; una persona que toma una decisin de ahorro o inversin hoy, en base al sistema tributario de hoy, puede ver que sus clculos de costos y beneficios se modifican sensiblemente de un ao a otro por los cambios en la estructura tributaria. Muchas de estas reformas deben adjudicarse al entusiasmo reformista y al aprovechamiento de ese entusiasmo por distintos grupos de intereses.
Figura 57 Estructura tributaria nacional
40 35 30 25 20 15 10 5 0 1933 1937 1941 1945 1949 1953 1957 1961 1965 1969 1973 1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001 Turbulencia tributaria Promedio
206
Figura 58 Turbulencia impositiva promedio en pases de la OCDE

0.10
0.08
0.06
0.04
0.02
1966
1971
1976 Sub categoras
1981
1986
1991
1996
Categoras principales
Figura 59 Turbulencia media de la estructura impositiva por pases. 1966-1995
0.07 0.06 0.05 0.04 0.03 0.02 0.01

Blgica EEUU Alemania Dinamarca Suiza Italia
0
Austria
Fuente: tomado de Ashworth y Heyndels (2001)
Luemburgo
Francia
Holanda
Canad
Suecia
Finlandia
Australia
Portugal
Irlanda
UK
Noruega
Espaa
Japn
207
Figura 60 - Turbulencia de la estructura tributaria en pases de Amrica Latina Promedio 1990-1999
0.20 0.18 0.16 0.14 0.12 0.10 0.08 0.06 0.04 0.02
Colombia Bolvia El Salvador Chile Guatemala Costa Rica Mxico
Argentina
Brasil
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Tabla 99 Relacin entre turbulencia tributaria y recaudacin/PBI

Recaud./ Ind. De Ao TCR/PBI Ao PBI TET 1933 8,74 4,95 1956 1934 8,07 0,08 3,50 1957 1935 9,18 0,13 11,57 1958 1936 8,55 0,07 5,61 1959 1937 8,77 0,03 8,26 1960 1938 9,29 0,06 6,62 1961 1939 8,72 0,06 8,68 1962 1940 8,24 0,06 8,42 1963 1941 7,33 0,12 9,89 1964 1942 7,05 0,04 9,54 1965 1943 7,02 0,01 13,18 1966 1944 7,84 0,11 15,56 1967 1945 8,68 0,10 24,02 1968 1946 8,90 0,02 10,11 1969 1947 13,24 0,39 21,83 1970 1948 14,07 0,06 9,32 1971 1949 14,65 0,04 17,11 1972 1950 16,65 0,13 11,40 1973 1951 16,68 0,00 9,38 1974 1952 15,29 0,09 6,42 1975 1953 15,13 0,01 12,63 1976 1954 16,33 0,08 4,05 1977 1955 15,39 0,06 3,22 1978 TCR: Tasa de crecimiento de la recaudacin Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Afip (2001) Recaud./ TCR/PBI PBI 15,37 0,00 12,73 0,19 11,61 0,09 9,10 0,24 11,56 0,24 11,70 0,01 10,60 0,10 11,33 0,07 10,27 0,10 11,22 0,09 12,21 0,08 14,11 0,14 13,05 0,08 12,30 0,06 12,08 0,02 10,68 0,12 9,26 0,14 10,05 0,08 12,28 0,20 8,58 0,35 9,59 0,11 10,75 0,11 11,30 0,05 Ind. De TET 7,46 9,69 4,21 8,53 18,78 7,86 17,44 5,86 20,20 12,98 14,27 17,67 11,27 2,81 8,95 10,03 10,39 10,46 10,45 22,40 21,77 28,01 11,36 Ao 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Recaud./ TCR/PBI PBI 11,03 0,02 12,32 0,11 11,38 0,08 9,73 0,16 8,91 0,09 8,94 0,00 12,29 0,32 11,91 0,03 11,61 0,03 10,08 0,14 11,04 0,09 10,05 0,09 12,04 0,18 14,37 0,18 15,96 0,10 17,45 0,09 16,42 0,06 16,11 0,02 16,85 0,05 16,92 0,00 16,94 0,00 17,35 0,02 17,02 0,02 Ind. De TET 8,97 5,22 28,13 7,29 13,61 13,30 17,10 9,34 12,73 13,06 30,67 39,51 14,49 18,72 9,31 13,60 8,60 8,84 4,93 4,66 4,77 4,55 12,75
208
Uruguay
Tabla 100 Resultados regresiones

Variables independientes I. Con outliers Indice de turbulencia Constante Nmero de observaciones R2 ajustado II. Sin outliers Indice de turbulencia Constante Nmero de observaciones R2 ajustado Estadstico t entre parntesis Variable dependiente Variacin de los recursos Recursos -0,096 (-1,88) 13,1315 (18,29) 68 0,04 -0,1036 (-1,77) 13,2109 (16,96) 67 0,03 0,0039 (3,05) 0,0441 (2,41) 68 0,11 0,0026 (2,25) 0,0506 (3,37) 67 0,06
Figura 61
(a) Recursos/PBI e ndice de turbulencia tributaria (todas las observaciones) (c) Recursos/PBI e ndice de turbulencia tributaria (sin outliers)
18 16 Recursos / PBI 14 12 10 8 6 2 7 12 17 22 Turbulencia tributaria 27 32 37 2 6 10 14 18 Turbulencia tributaria 22 26 30
18 16 Recursos / PBI 14 12 10 8 6
40
(b) Variacin de los recursos/PBI e ndice de turbulencia tributaria (todas las observaciones)
25 20 15 10 5 0
(d) Variacin de los recursos/PBI e ndice de turbulencia tributaria (sin outliers)
Var. Recursos / PBI
20
10
0 2 6 10 14 18 22 26 Turbulencia tributaria 30 34 38
Var. Recursos / PBI
30
10
14 18 Turbulencia tributaria
22
26
30
209
CAPTULO XI INESTABILIDAD DE LOS PARMETROS BSICOS DEL RGIMEN DE COPARTICIPACIN
XI - Inestabilidad de los parmetros bsicos del Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos
Alberto Porto
127
n este captulo se presenta un esquema simple de las relaciones fiscales Nacinprovincias de la Argentina (seccin XI.2) y se documenta la inestabilidad de los parmetros bsicos del Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos (seccin XI.3). Finalmente se presenta un modelo simple que brinda un marco analtico para el funcionamiento responsable del Rgimen de Coparticipacin a travs de una regla clara y estable (seccin XI.4).
XI.1 - Esquema simple de las relaciones fiscales intergubernamentales en la Argentina

XI.1.a - Ecuaciones contables bsicas del Sector Pblico argentino El objetivo de esta seccin es presentar un esquema simple de las relaciones fiscales intergubernamentales en la Argentina. Las ecuaciones contables bsicas del Sector Pblico argentino (Nacin y provincias) son las siguientes G = gasto pblico total GN = .G = gasto pblico nacional GP = ( 1 - ).G = gasto pblico provincial 0 < < 1 La recaudacin bruta nacional (RN) se compone de recaudacin de impuestos coparticipables (RNC) y no coparticipables (RNNC), o sea RN = RNC + RNN RNC = .RN RNNC = ( 1 - ).RN 0<<1 El presupuesto nacional viene dado por GN = .G = ( 1 - ).RN + (1- )..RN + DN
127
Se agradece el aporte y los comentarios de Walter Cont.
211
donde DN es la deuda pblica neta del gobierno nacional (variacin) y (1-) es la participacin de la Nacin en los recursos coparticipables. El presupuesto provincial es GP = ( 1 - ).G = ..RN + RP + DP donde RP son los recursos provinciales propios y DP es la deuda pblica neta de las provincias (variacin). Como es de esperar, estas ecuaciones revelan varios conflictos de intereses en la relacin Nacin-provincias. Por ejemplo, la Nacin preferir un sistema tributario con tendiendo a 0. A su vez, para cualquier valor de , preferir un arreglo en el que tiende a 0. Si las bases tributarias son compartidas, la Nacin tratar de aumentar su alcuota e inducir a los gobiernos provinciales a que bajen la suya. Si el stock de crdito disponible para el Sector Pblico es fijo, con DN + DP = D, el gobierno nacional preferir que la deuda pblica neta provincial tienda a 0. Adems, en momentos de escasez de recursos la Nacin tratar de disminuir , y lo opuesto es vlido para los gobiernos provinciales. Es posible sintetizar los cinco frentes de tensin en la Figura 62.
Figura 62 - Esquema simplificado de las relaciones fiscales intergubernamentales en la Argentina
[4] G RN RP [P] DN [N] [5] DP [P]
[1]
[2] 1- [P]
[N]
RNNC (1 - )
[N]
RNC
[3]
(1)
[N]
[P]
Presupuesto Nacional Presupuesto Provincial
Las tensiones que surgen de las relaciones [1] a [5] son cambiantes en el tiempo y pueden pasar por perodos en los que se mantienen sin provocar conflictos abiertos y por otros, en cambio, en los que se producen fuertes turbulencias. 212
XI.1.b - Los conflictos con la masa coparticipable, la distribucin primaria y la distribucin secundaria de la Coparticipacin Federal de Impuestos. Dado un cierto monto de recaudacin total (de impuestos coparticipables y no coparticipables) de la jurisdiccin nacional, la lnea de conflictos puede visualizarse como la recta AB en la Figura 63.
Figura 63
RNNC; (1-)RNC A
B A D O D 45 D B 45 B RNC; RNC C
donde OA = OB es la recaudacin nacional total, mientras que cada punto sobre AB implica una diferente definicin de la masa coparticipable. La Nacin est interesada en el punto lo ms prximo posible a A; las provincias, en cambio, en el punto ms prximo a B. Supngase a modo de ejemplo que el conflicto se resuelve de algn modo, resultando el punto C con OA (=BB) como recursos no coparticipables (RNNC) y OB (=AA) como recursos coparticipables (RNC). Para la segunda variable de decisin la lnea de conflictos es, de ese modo, BB, que representa el monto de recursos coparticipables. El inters de la Nacin es ubicarse tan prximo a B como sea posible; el de las provincias, en cambio, es aproximarse a B tanto como sea posible. Supngase que el conflicto se resuelve polticamente seleccionando el punto D. As, del total recaudado por recursos coparticipables, la cantidad OD corresponde al conjunto de provincias y OD (=DD=DB) al gobierno nacional. Del total recaudado por todo concepto por el gobierno nacional (OB), OD le corresponde a las provincias (=RNC, siendo el coeficiente o porcentaje de distribucin primaria correspondiente a las provincias) y DB queda para el gobierno nacional (del total nacional DB, BB son recursos no coparticipables y DB es la participacin en impuestos coparticipables (1- )RNC). El tercer tema importante a resolver en el Rgimen de Coparticipacin de Impuestos es el de la distribucin de la parte provincial (que surge de la definicin de la masa coparticipable y de la distribucin primaria de la Figura 63) entre las 23 jurisdicciones provinciales y la Ciudad de Buenos Aires. Ahora el conflicto es entre las jurisdicciones locales. El problema consiste en la divisin de la suma fija OD (=RNC) de la Figura 213
63 entre todas las jurisdicciones. La redistribucin es un juego de suma cero ya que, como OD est fijo, una mayor participacin para una provincia implica necesariamente una menor participacin para otra(s).
XI.2 - Estabilidad de la distribucin primaria y de la mezcla de los recursos nacionales y su impacto sobre el Rgimen de Coparticipacin de Impuestos
Como se describi en la seccin anterior, dos parmetros fundamentales en el Rgimen de Coparticipacin de Impuestos son los coeficientes de mezcla del financiamiento nacional (en coparticipable y no coparticipable) y de distribucin primaria (que determina la distribucin del total de impuestos coparticipables entre la Nacin, por un lado, y el conjunto de gobiernos provinciales, por el otro lado). Si bien los dos determinan en forma conjunta y con efecto similar sobre el monto total de recursos de origen nacional que reciben las provincias, es conveniente para el anlisis tratarlos separadamente, ya que son conceptualmente distintos. En esta seccin se documenta la inestabilidad de estos dos parmetros y sus consecuencias negativas para el rgimen. XI.2.a - Inestabilidad de la mezcla de los recursos nacionales coparticipables y no coparticipables Los recursos coparticipables son slo una fraccin del financiamiento nacional. El gobierno nacional puede apelar a tributos no coparticipables (Comercio Exterior) y al financiamiento con endeudamiento y emisin monetaria. Todas estas fuentes son recursos nacionales no coparticipables. Si los recursos coparticipables son una fraccin del total de recursos nacionales, el monto correspondiente al conjunto de provincias (P) es P = . (RNC + RNNC) = . . RN donde es representativa de la mezcla de recursos coparticipables y no coparticipables.128 Como puede observarse en la expresin anterior, la inestabilidad de la parte provincial depende de (mezcla) y de (distribucin primaria). Como depende de variables extra-fiscales (poltica monetaria y cambiaria, poltica de comercio exterior) est en su naturaleza tener ms inestabilidad que . El ndice de inestabilidad de la mezcla (IM) se define como IMt = |t - t-1| donde t representa la inestabilidad de la mezcla en un cierto perodo t. As, si la mezcla es estable, IMt = 0. Un valor de IMt = 0,01 significa que, por cambio en la mezcla, el total de recursos coparticipables ha cambiado en un 1%. Este cambio significa que el monto percibido por las provincias cambia en la fraccin del 1%. Como se expres antes, por resumir la utilizacin de varios instrumentos de poltica econmica que tienen finalidades extra-fiscales, aunque con consecuencias fiscales, el parmetro es ms inestable que . Esa inestabilidad genera incentivos para que el gobierno nacional la aproveche con una finalidad puramente fiscal. A menor valor
128
Si es igual a la unidad, todos los recursos nacionales son coparticipables; en el otro extremo, el valor igual a cero implica que no existe coparticipacin de ningn impuesto nacional.
214
de , mayor ser su participacin en el financiamiento total. Adems, existen incentivos a concentrar el esfuerzo en la recaudacin de recursos no coparticipables y no en recursos coparticipables, lo que provoca modificaciones inducidas en . La informacin disponible revela un alto ndice de inestabilidad de la mezcla (Figura 64).129 Para el perodo 1950-1981 fue de 4,31% (promedio simple); 4,9% para 1967-1979; 9,85% para 1970-1987 y 5,5% para 1990-1999. En algunos aos previos al colapso del rgimen alcanz valores excepcionalmente altos; por ejemplo, en 1983 (previo a la caducidad) el ndice de inestabilidad de la mezcla fue de un 28,1%. El hecho de que el parmetro quede totalmente determinado por las polticas que tome el gobierno nacional (afectando directamente al monto de recursos coparticipables correspondiente a las provincias) llev a que se incorporara por primera vez en una Ley de Coparticipacin una clusula de limitacin. La Ley 23.548 en su art. 7, dice que el monto a distribuir a las provincias, no podr ser inferior al treinta y cuatro por ciento (34%) de la recaudacin de los recursos tributarios nacionales de la administracin central, tengan o no el carcter de distribuibles por esta ley. El artculo vale ms por el reconocimiento del problema de la mezcla y la necesidad de limitar la discrecionalidad del gobierno nacional que por su operatividad -que es prcticamente nula, al estar imperfectamente redactado por slo aludir a los recursos tributarios de la administracin central.
Figura 64 ndice de inestabilidad anual (promedio simple) de la mezcla de recursos coparticipables-no coparticipables
12 1970-1987 (9.85%) 9
6 1950-1981 (4.31%) 3
1967-1979 (4.90%)
1990-1999 (5.50%)
0 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
129
En base a los clculos de Nez Miana y Porto (1981, 1982), Porto (1990) y actualizaciones. Los clculos son slo aproximaciones debido a distintas fuentes y mtodos.
215
XI.2.b - Distribucin primaria El financiamiento de los gobiernos provinciales estuvo, en la primera etapa constitucional del federalismo fiscal argentino, a cargo de cada provincia.130 Esta situacin de correspondencia fiscal media perfecta llev, dados los desequilibrios territoriales existentes, a grandes disparidades en la provisin de bienes pblicos provinciales. Dichas disparidades se reflejaban en las grandes diferencias interprovinciales de gasto per cpita.131 La correspondencia fiscal media perfecta tena otros problemas que constituan preocupaciones para los hacedores de las polticas pblicas. Por un lado, dificultaba la planificacin de las finanzas provinciales, ya que los recursos tributarios dependan de los ciclos econmicos locales. Por otro lado, generaba trabas al comercio interprovincial de bienes por los impuestos sobre la produccin y el consumo, que posibilitaban la exportacin de la carga tributaria a otras jurisdicciones. Estos problemas son enfrentados hacia fines de 1934 con el instrumento fiscal de la coparticipacin de impuestos. En la Memoria de la Secretara de Hacienda de la Nacin de 1935 se expresa que el ejercicio de 1935 es el primero en que fue aplicada la Ley de Unificacin de los Impuestos Internos al Consumo y en el que las provincias y la Capital Federal participaron en el producido de los impuestos nacionales a los Rditos y a las Ventas. Este ao muestra, pues, a nuestro pas incorporado a una evolucin que se manifiesta en muchas partes, incluso en pases de rgimen federal, y que tiende a racionalizar la tarea de percibir las rentas de los distintos organismos del Estado, encomendndola en escala cada vez mayor a la autoridad administrativa central. Se asegura de esa forma la efectiva igualdad de cargas impositivas en todo el territorio nacional, principio que, a pesar de hallarse bajo el amparo de la Constitucin, ha sido desvirtuado con frecuencia en la prctica. Se reduce el costo de percepcin, pues desaparecen rodajes intiles y se evitan litigios y conflictos de competencia. Las rentas se distribuyen con mayor equidad y se benefician los distritos pobres con el excedente de las regiones con recursos fciles y abundantes. Las entidades que participan en la distribucin pueden hacer sus clculos financieros sobre bases seguras, ajustar su actividad a planes orgnicos y emprender obras de aliento. Todas estas ventajas han podido palparse en el tiempo transcurrido desde la aplicacin de las leyes mencionadas, sin contar otras, derivadas de la solucin de problemas especficos de nuestro ambiente: la supresin de impuestos que obraban a manera de aduanas interiores y trababan el comercio interprovincial; el saneamiento de las finanzas locales que en algunos estados se hallaban en gran desorden; el fortalecimiento del crdito de las provincias. El arreglo funcion razonablemente bien por un largo perodo.132 El mecanismo adoptado era simple: se sancionaba un rgimen con duracin por un perodo largo prefijado (en las primeras Leyes de Coparticipacin sancionadas a fines de 1934, los plazos fueron de 10 aos -Leyes 12.143 y 12.147- y 20 aos -Ley 12.139). Si era necesaria una transicin133 para evitar cambios bruscos que perjudicaran a algunos de los niveles de gobierno o a las provincias entre s, se la estableca con claridad en la Ley.
130
Existan los Aportes del Tesoro Nacional, previstos en el art. 67 inc. 8 de la Constitucin de 1853, pero eran de escasa importancia cuantitativa. Las provincias tambin recurran al endeudamiento. 131 Ver Captulo XII. 132 Ver Captulo IX. 133 Como en el caso de la unificacin de los Impuestos Internos (Ley 12.139) que implicaba una importante redistribucin entre las provincias que gravaban los consumos y las que gravaban la produccin.
216
Vencido el plazo de vigencia de la Ley, se la someta a discusin en el Congreso Nacional y se sancionaba otro rgimen para otro perodo largo. Obsrvese que el mecanismo, por lo simple y transparente, se asemeja al moderno mtodo regulatorio de los monopolios naturales denominado RPI X (IPC - X) propuesto por Littlechild (1983) y adoptado en muchos pases a partir de los aos 80. Este mtodo tiene la ventaja de la automaticidad, el bajo requerimiento informativo despus de establecido y la eliminacin de la discrecionalidad; se renegocia despus de un perodo relativamente largo de duracin. La renegociacin de las Leyes de Coparticipacin se realiza, por un lado, para contemplar cambios en las condiciones de oferta y demanda de los bienes pblicos nacionales versus los provinciales y municipales; y, por otro lado, para atender los cambios en las condiciones de demanda y oferta prevalecientes en cada provincia. As, las revisiones de la estructura de las Leyes de Coparticipacin estn destinadas a contemplar diferencias en las elasticidades-ingreso de los bienes nacionales versus los provinciales, el avance tecnolgico diferencial entre tipos de bienes pblicos y todos aquellos cambios que requieran modificaciones en la distribucin primaria (cuanto le corresponde a la Nacin versus el conjunto de provincias) y en la distribucin secundaria (cuanto le corresponde a cada provincia de la parte provincial). Los conflictos inherentes a estas decisiones hacen imposible pensar en someterlos a una negociacin continua; por otro lado, como las condiciones de oferta y demanda cambian a lo largo del tiempo es tambin imposible pensar en un rgimen con absoluta rigidez. En forma explcita, el mecanismo es el siguiente. Del total de recursos nacionales coparticipables la fraccin corresponde al conjunto de provincias y el complemento (1-) corresponde a la Nacin. Es la denominada distribucin primaria de la coparticipacin.134 Esto es P = .RNC Una pregunta de inters es la de la inestabilidad de la distribucin primaria a lo largo del tiempo. El ndice de inestabilidad de la distribucin primaria (IDP) entre los aos t y t-1 se define como IDPt = |t - t-1| Los valores extremos son cero (cuando la distribucin entre la Nacin y el conjunto de provincias no se modifica) y uno (si entre dos perodos un cierto nivel de gobierno pasa de no tener ninguna participacin a corresponderle el total de los recursos coparticipables). Desde la implementacin del rgimen en 1935, el ndice de inestabilidad de la distribucin primaria es significativamente menor que la unidad. Si IDPt = 0,01, significa que entre t y t-1 hubo un cambio de participacin del 1% del total coparticipable a favor o en contra de las provincias. La distribucin primaria tuvo hasta fines de los 70 una marcada estabilidad (Figura 65 y Figura 66). Los cambios surgan de las propias Leyes de coparticipacin y tenan por finalidad reflejar cambios en las condiciones de oferta y demanda de los distintos tipos de bienes pblicos, as como de contemplar los efectos de las polticas de
134
En la distribucin secundaria se establecen los coeficientes i de participacin de cada provincia, tal que i = 1.
217
descentralizacin fiscal que se instrumentaban.135 Entre 1935 y 1946 el ndice de inestabilidad es de 0,0127, lo que significa que el 1,27% de los recursos nacionales coparticipables cambiaban anualmente entre niveles de gobierno. Gran parte de esa inestabilidad se origin en el gobierno nacional, va su primer intento de avanzar por decreto sobre la parte provincial en 1943 y 1945. Ese avance se revirti rpidamente al reinstalarse el Congreso Nacional en 1946. En el segundo perodo (1947-1958) el ndice de inestabilidad es de 0,0106, o sea, un cambio anual del 1% del total coparticipable. Este cambio, adems de originarse en la reversin de las medidas de 1943 y 1945, surge de previsiones de la Ley para adecuar la distribucin de la coparticipacin a la cambiante estructura vertical del sector pblico.
Figura 65 Variacin anual de la distribucin primaria de la Coparticipacin de Impuestos (1936-1984, 1992-2001)
12 10 8
Porcentaje
6 4 2 0
1936 1938 1940 1942 1944 1946 1948 1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984
1993
1995
1998
En el tercer perodo (1959-1966), la inestabilidad aumenta al 0,0211 por decisin del Congreso Nacional de fortalecer las finanzas provinciales. Los cambios se produjeron gradualmente de modo de no deteriorar la posicin financiera de la Nacin. En 1967-1972, el ndice de inestabilidad de la distribucin primaria es de 0,0058 y se debe a un nico cambio en 1967, otra vez por decisin unilateral del gobierno de facto en su intento de sanear las finanzas nacionales transfiriendo la carga a las provincias. El quinto perodo revela una inestabilidad alta, comparado con los anteriores. El ndice llega al 0,0334, ya que implica un cambio anual del 3,35 en la distribucin del total de recursos coparticipables entre la Nacin y el conjunto de provincias. De los doce aos del perodo no se verificaron cambios en cinco de ellos, lo que da una idea de la intensidad de la turbulencia en los otros siete aos. El primer cambio importante fue como consecuencia de la sancin de la Ley 20.221 (1973), que revirti la medida de 1967 y mejor la parte provincial. Los otros cambios deben adjudicarse al entusiasmo reformista, que llevaron a modificaciones importantes en 1975 y 1979-1980 que tuvieron que revertirse rpidamente (en 1976 y 1983-1984, respectivamente). La reforma de 1980 por si sola implic un cambio del 4,5% del total de recursos coparticipables de las provincias hacia la Nacin entre 1979 y 1980 y un 11,4% adicional entre 1980 y 1981. Un cambio poco meditado de tal magnitud no poda tener otro efecto que desarticular totalmente el rgimen: las grandes prdidas financieras de las provincias tuvieron que ser compensadas con Aportes del Tesoro Nacional (ATN). El rgimen automtico dejo paso a la discrecin. Los efectos cuantitativos fueron contundentes: los ATN, que re135
Ver Captulo IX.
218
2000
....
presentaban menos del 10% de la parte provincial en los coparticipables en 1977-1980, pasaron a ser casi el doble del monto de la coparticipacin (190% superior en 19831984).136 La sustitucin de la reflexin de estado por el entusiasmo reformista llev al colapso del rgimen, que caduc dadas las tensiones y conflictos que se crearon a su alrededor, con provincias ganadoras y perdedoras- el 31-12-1984, exactamente cuando cumpla medio siglo de existencia. Desde la vigencia de la Ley 23.548 se ha producido una gran cantidad de modificaciones que implican una inestabilidad anual promedio similar a la del perodo anterior (3% anual).
Figura 66 ndice de inestabilidad anual (promedio simple) de la distribucin primaria de la Coparticipacin Federal de Impuestos
4,0
1973-1983 (3,35%)
3,0 desde 1984 (3,00%)
1959-1966 (2,11%) 2,0
1935-1946 (1,27%) 1,0
1947-1958 (1,06%) 1967-1972 (0,58%)
0,0 1933 1943 1953 1963 1973 1983 1993 2003
XI.3 - Una institucin para el funcionamiento responsable del Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos. Una regla estable, transparente, no arbitraria, universal y no negociable
XI.3.a - Introduccin En varias propuestas de diseo de los regmenes de transferencias intergubernamentales se establece como condicin para un funcionamiento eficiente que deben basarse en normas estables, transparentes, no arbitrarias, universales y no negociables (Spahn, 1997: 259). La previsibilidad y certidumbre de las transferencias se ha considerado parte de ese conjunto de normas.137 En el trabajo del Departamento de Economa de la UNLP
136 137
Para un anlisis detallado de los ATN en el perodo 1967-1984, ver Porto (1986). They (sub-national governments) also be able to predict with considerable certainty the intergovernmental transfers that they can anticipate in any financial period () it is not thus generally appropriate to
219
(1995) se propone coparticipar segn lo recaudado por el gobierno nacional en el ao t-1. Adems de las propiedades anticclicas y de incentivo para recaudar por parte del gobierno nacional, el rezago tiene tambin la propiedad de dar certidumbre a los gobiernos locales sobre las transferencias que pueden disponer durante el ejercicio fiscal. Tambin en los documentos oficiales de poltica fiscal se pone de manifiesto la importancia de poder realizar clculos sobre bases ciertas. En la Memoria de la Secretaria de Hacienda de 1935 se expresa que las entidades que participan en su distribucin (de la coparticipacin) pueden hacer sus clculos financieros sobre bases seguras, ajustar su actividad a planes orgnicos y emprender obras de aliento. El objetivo de esta seccin es brindar un fundamento analtico para coparticipar con previsin y certeza, ya sea diferenciando los perodos presupuestarios como sugiere Bird (2002), o coparticipando sobre la recaudacin de t-1, como en la propuesta del Departamento de Economa de la UNLP (1995). Se demuestra que, bajo los supuestos del modelo, un sistema de transferencias determinadas ex-ante conduce a mejores resultados fiscales que el mismo monto de transferencias ex post, pero que son inciertas o aleatorias al momento de formular el presupuesto. XI.3.b - Un modelo simple138 Se supone que el objetivo del gobierno (Poder Ejecutivo) es maximizar el presupuesto, tal como ocurre con el burcrata Niskaneano. En Niskanen (1968) la restriccin al tamao del gasto (G*) viene dada por la condicin de Beneficio Total (BT) igual al Costo Total (CT = Presupuesto). Se supone que para ese nivel de G* el beneficio marginal para los ciudadanos es mayor o igual que cero.139 En el modelo de esta seccin se supone que la restriccin del Poder Ejecutivo es que, debido a los controles de los ciudadanos y del Poder Legislativo, el tamao del gasto presupuestado se determina por la condicin de beneficio marginal del gasto pblico provincial (Bp) igual al costo marginal de los fondos pblicos provinciales (Crp). Si el presupuesto provincial slo se financia con recursos propios, la igualdad de ingresos y gastos viene dada por Gp = RP y el tamao del gasto resulta de [1] Bp(G*) = Crp(RP*).
Si el financiamiento provincial comprende los recursos propios (RP) y las transferencias nacionales predeterminadas (Eo), la ecuacin de balance es Gp = RP + Eo
have exactly the same budget period for local and central governments, since the former connot determine their budgets until they know the size and nature of the transfers they are likely to receive from the later (Bird, 2002) 138 Para detalles ver Porto (2002a, 2002b). 139 Si el beneficio marginal es positivo el burcrata no incurrir en ineficiencia X. Si BT = CT para BT 0, entonces el burcrata lleva el output hasta que BT = 0 e incurre en ineficiencia X para igualar el beneficio total con el costo total.
220
y el tamao del gasto resulta de [2] Bp = Crp(RP** + Eo)
En la Figura 67 se representa el equilibrio de la expresin [1] -punto 3- y en la Figura 68 el correspondiente a la expresin [2] punto 5. La expresin [2] representa el equilibrio provincial con transferencias determinadas ex-ante (Eo) y control ex-ante por parte de los ciudadanos y el Poder Legislativo punto 5 del Figura 68. Ese control es posibilitado por la certeza de la transferencia nacional. Si la transferencia fuera aleatoria, el Poder Ejecutivo realizara los clculos en base a la informacin disponible al momento de sancionar el presupuesto. Para simplificar, supngase que realiza el clculo como si slo fuera a disponer de financiamiento propio.140 El Poder Ejecutivo mostrar que su clculo es de optimizacin y cumple con los controles, como en la Figura 67 -punto 3. Si luego de sancionado el presupuesto recibe una transferencia del gobierno nacional igual a 12, como dado que ahora no hay controles de los ciudadanos ni del Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo gasta el importe total de la transferencia, aumentando el gasto pblico, con la nica condicin de que Bp > 0,141 el nuevo punto de equilibrio es 4.142
Figura 67
Crp' 3
Crp', Bp'
Bp'
G*
Rp, G
El mismo resultado se obtiene si se considera que una parte de la transferencia est determinada exante, de modo que la computa en el clculo de optimizacin. 141 Obsrvese que la reaccin es similar a la del burcrata de Niskanen. En la teora de la burocracia se supone que los controles le impiden expandir el gasto ms all de BT = CT, con BT > 0. En el modelo del texto se supone que los controles son ms eficientes ya que le impiden ir ms all de Bp = Crp. A partir de esos puntos, cualquier transferencia adicional se gasta totalmente en el bien pblico. En el modelo de burocracia, si cuando BT = CT es BT = 0, entonces un incremento en las transferencias aumentar el gasto pblico en un importe mayor. Ver Porto (2002). 142 En un trabajo anterior (Porto, 2002b) se brind un fundamento adicional para el gasto total de la transferencia para aumentar el gasto pblico. La idea expuesta en ese trabajo, debida a comentarios de Cont, es que hay flexibilidad asimtrica en los dos lados del presupuesto. Es difcil ajustar la recaudacin propia una vez sancionada a comienzo del ejercicio la ley tributaria; es ms fcil ajustar el gasto pblico y sta es la variable que absorbe toda la transferencia.
140
221
Figura 68
Cr Crp', Bp' 3 4 1 5 2
Rp, Eo, G
XI.4 - Conclusin
Una de las condiciones necesarias para que un rgimen de transferencias intergubernamentales funcione adecuadamente es que se base en reglas de juego claras, estables, no arbitrarias, universales y no negociables. La previsibilidad y certidumbre se consideran parte de ese conjunto de normas. El gobierno local actuar de modo distinto, segn qu transferencia est determinada ex-ante, de modo que su accionar est restringido por los controles de los ciudadanos y del Poder Legislativo, o que la transferencia se determina ex-post, cuando esos controles son inexistentes o menos efectivos. Un paso para el cumplimiento de esas condiciones es eliminar la inestabilidad de la distribucin primaria salvo la establecida en las Leyes para reflejar las cambiantes condiciones de las relaciones Nacin-provincias como ocurri, salvo algunas excepciones, entre 1935 y comienzos de los 70. Otra condicin es la minimizacin de la inestabilidad de la mezcla coparticipables-no coparticipables. En estos dos importantes parmetros de la coparticipacin, la inestabilidad ha sido creciente desde los aos 70 y termin con la desarticulacin total del rgimen. Esta inestabilidad es mucho menos reconocida, pero mucho ms daina para el rgimen, que la que se origina en las fluctuaciones de la actividad econmica. Esta ltima es la que ha merecido ms atencin ltimamente y ha llevado a propuestas de creacin de fondos de estabilizacin. Es mucho ms daina porque, en tanto los ciclos son parte de la vida econmica de la sociedad, los cambios (unilaterales) en los parmetros y generan conflictos y pujas para revertirlos, quitndole al rgimen las caractersticas deseables antes mencionadas. Resumiendo, la recomendacin de poltica que se desprende es la de dar estabilidad a la distribucin primaria, acotar la inestabilidad de la mezcla y no introducir elementos que con el pretexto de estabilizar los recursos provinciales en el ciclo se conviertan en generadores de inestabilidad en y .
222
CAPTULO XII LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLTICAS PBLICAS
XII - La capacidad, necesidad, confort y stress fiscales en las polticas pblicas argentinas
l inicio de los Regmenes de Coparticipacin Federal de Impuestos existan grandes diferencias de nivel econmico entre las provincias, que se traducan en una gran desigualdad en la disponibilidad de bienes pblicos provinciales.144 Al tener como nica fuente de financiamiento sus propios recursos,145 cada provincia deba ajustar sus gastos a su restriccin presupuestaria. Al implantarse los Regmenes de Coparticipacin a partir del 1935, la correccin de dichas disparidades fiscales interprovinciales se convirti en uno de los objetivos de la poltica econmica. La ponderacin dada a ese objetivo ha sido creciente en el tiempo. Segn la Memoria de la Secretara de Hacienda de la Nacin de 1935, la centralizacin tributaria y la coparticipacin tendieron al logro (entre otros objetivos) de una distribucin igualitaria beneficiando a los distritos pobres con el excedente de las regiones con recursos fciles y abundantes. La redistribucin era moderada ya que el nico ponderador con esa caracterstica era la poblacin. En una segunda etapa a partir de 1947- se acenta el objetivo redistributivo. En el Mensaje de Elevacin del Poder Ejecutivo al Congreso Nacional de la Ley 12.956 (1946) se expresa que el 2% se distribuir inversamente proporcional a la poblacin (...) Este nuevo factor de distribucin tiene por miras favorecer a las provincias dotadas de menos recursos e iniciar as una poltica tendiente a levantar el nivel de importancia de las mismas () se hace necesario implantar un nuevo ndice que acte en forma inversa a los anteriores y que () favorezca en forma acentuada a los Estados con menores recursos. Un paso adicional en la redistribucin territorial se da a partir de 1959 por iniciativa del Poder Ejecutivo Nacional, que modific el proyecto que haban acordado los gobiernos provinciales en el que ya se haba aumentado la importancia de la redistribucin. En el Mensaje de Elevacin del Poder Ejecutivo Nacional al Congreso de la Ley 14.788 (1958) se expresa que el rgimen proyectado procura equilibrar adecuadamente los distintos factores que intervienen en el reparto, poblacin, gastos, recursos, para evitar que la incidencia de algunos de ellos pueda llegar a perturbar el desenvolvimiento financiero de algunas provincias en provecho de otras. Se da, por ejemplo, el caso de
Se agradece la colaboracin de Aurora Gallerano y Alejandro Tmola y los comentarios de Diego Fernndez Felices. 144 Ver seccin XII.3. 145 Los Aportes del Tesoro Nacional (art. 67 inc. 8 de la Constitucin de 1853) eran de poca importancia cuantitativa. Ver Porto (1990).
143
Alberto Porto
143
223
algunas provincias de gran poblacin y con bajo ndice de recursos y gastos, que es menester contemplar para que puedan elevar el nivel de vida de sus habitantes, contando con los recursos imprescindibles para ello () a juicio del Poder Ejecutivo Nacional el sistema propuesto no resulta suficientemente justo y equitativo () razn por la cual en el proyecto que se eleva ha sido reemplazado. El reemplazo es del 17% del total por partes iguales y el 3% inverso a la poblacin, propuesto por las provincias, al 25% del total por partes iguales. El resto, en los dos casos, se distribua en porcentajes iguales por poblacin, recursos propios y gastos realizados por cada provincia. Un nuevo avance se da con la Ley 20.221 (1973), en la que se explicitan los objetivos del rgimen y la utilizacin de prorrateadores de capacidad y necesidad fiscal. En el Mensaje de Elevacin de la Ley se consagra como uno de los objetivos el reconocer la necesidad de un tratamiento diferencial a las provincias de menores recursos, a efectos de posibilitar a todas ellas la prestacin de los servicios pblicos a su cargo en niveles que garanticen la igualdad de tratamiento a todos sus habitantes. Y agrega al fundamentar los distribuidores que la distribucin por poblacin se fundamenta en la estricta relacin existente entre los servicios pblicos provinciales y el nmero de habitantes. La distribucin por brecha de desarrollo () se justifica por la necesidad de compensar la relativa debilidad de la base tributaria de las provincias ms rezagadas. La distribucin por dispersin demogrfica obedece a la intencin de tener en cuenta la situacin especial de provincias de baja densidad de poblacin con respecto a la organizacin de la prestacin de sus respectivos servicios pblico. La culminacin de este proceso, tendiente a consagrar como objetivo explcito de poltica la igualacin fiscal y como instrumento para su logro la coparticipacin de impuestos, se encuentra en la Constitucin Nacional de 1994 La distribucin entre la Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre stas, ()ser equitativa, solidaria y dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional (art. 75 inc. 2).
XII.1 - Caractersticas de los prorrateadores de la distribucin secundaria y su evolucin146

Resulta de utilidad efectuar en este punto del anlisis un breve estudio de los criterios de distribucin (o prorrateadores) utilizados para la distribucin secundaria, as como tambin de su evolucin en el tiempo. Estos prorrateadores han sido los siguientes: I. Ley 12.139. Impuestos Internos. 1935 a 1954 a. Recaudacin efectiva en cada jurisdiccin de los impuestos internos provinciales (unificadas a las nacionales a partir de 1935) b. Poblacin a. b. c. d.
146
II.
Leyes 12.143, 12.147 y modificatorias. 1935 a 1946 Poblacin Gastos provinciales Recursos provinciales Recaudacin del impuesto a distribuir dentro de la provincia
Esta seccin esta basada en Nuez Miana y Porto (1984).
224
III. a. b. c. d. e.
Ley 12.956. 1947 a 1958 Poblacin Gastos provinciales Recursos provinciales Recaudacin del impuesto a distribuir dentro de la provincia Inversa a la poblacin
IV. Ley 14.060. 1951 a 1972 a. Radicacin econmica de los bienes objeto de tributo V. Ley 14.390. 1955 a 1972 a. Poblacin b. Produccin de artculos gravados con impuestos internos y materias primas principales utilizadas en su elaboracin c. Inversa al monto por habitante de la participacin que le corresponda a cada provincia de acuerdo con los dos criterios anteriores Ley 14.788. 1959 a 1972 Poblacin Gastos provinciales Recursos provinciales Partes Iguales Ley 20.221. Desde 1973 Poblacin Brecha de desarrollo Dispersin de poblacin Los prorrateadores pueden clasificarse en las siguientes categoras: I. De tipo redistributivo
VI. a. b. c. d. VII. a. b. c.
Aquellos que asignan la coparticipacin beneficiando especialmente, en forma directa o indirecta, a jurisdicciones con bajos niveles de actividad econmica o demogrfica. Se incluyen en esta categora: a. Partes iguales b. Superficie c. Inverso de poblacin d. Dispersin de poblacin e. Brecha de desarrollo f. Inversa de la coparticipacin por habitante que surge de prorrateadores proporcionales o regresivos. II. De tipo proporcional
Aquellos prorrateadores vinculados directamente al tamao de cada provincia, segn la poblacin; estos aportes son exactamente iguales en trminos per cpita y si bien pueden significar cierto grado de redistribucin, sta no es lo suficientemente significativa como para incluirlos en el primer grupo.
225
III.
De tipo devolutivo
Aquellos prorrateadores que, al estar vinculados al tamao actual de la base econmica, implican de hecho aportes per cpita ms altos para jurisdicciones de nivel econmico relativamente elevado. Se incluyen en esta categora: a. Recaudacin del impuesto a distribuir dentro de la jurisdiccin. b. Gastos provinciales (en la medida en que provincias con mayor nivel econmico de hecho registran gastos per cpita ms elevados) c. Recursos provinciales propios (al igual que esfuerzo tributario, las provincias de nivel econmico ms alto recaudan importes ms elevados en trminos per cpita). Por supuesto, esta clasificacin presenta limitaciones en cuanto al encuadramiento estricto de cada uno de los prorrateadores y a la interpretacin exacta de cada una de las categoras (por ejemplo, podra argumentarse que el criterio de superficie no es redistributivo, en la medida en que est reflejando simplemente el mayor gasto per cpita que debe realizar un municipio con mayor superficie, a igualdad de poblacin). Pero como primera aproximacin, permite obtener algunos resultados interesantes. En la Tabla 101 se presenta, para aos seleccionados, el peso relativo de cada uno de los grupos. La inspeccin de los datos permite apreciar el cambio de filosofa en los Regmenes de Coparticipacin en lo referido a distribucin secundaria. En 1935, comienzo del rgimen, los prorrateadores de tipo devolutivo distribuan el 90% de la coparticipacin y los de tipo proporcional el 10% restante; no existan prorrateadores de tipo redistributivo. A medida que avanza el tiempo pierden importancia relativa los devolutivos a favor de los proporcionales; en 1946 los pesos relativos eran: 58,1% proporcionales y 41,9% devolutivos. En 1952, los redistributivos tienen un peso relativo de 1,4% (aparecen en 1947), los proporcionales un 42,2% y los devolutivos un 56,4%. El avance del sistema muestra un sostenido crecimiento en el peso relativo de los redistributivos; en 1965 alcanzan al 19,4%, siendo del 35,2% la participacin de los proporcionales y del 45,4% los devolutivos. Con el rgimen de 1973 desaparecen los regresivos y consolidan su participacin los redistributivos, con un peso del 35%; el 65% restante corresponde al prorrateador poblacin, que se considera del tipo proporcional. En el ltimo rgimen la distribucin deja de basarse en frmulas y se establecen en forma ad-hoc los porcentajes de participacin de cada provincia. Como aproximacin se estima que resultaran de una ponderacin por partes iguales de ponderadores redistributivos y de la poblacin.147
Esta aproximacin surge de una regresin lineal simple entre el porcentaje correspondiente a cada provincia (cj) y el porcentaje de poblacin total (Pj), que arroja el siguiente resultado cj = 2,36 + 0,48 Pj (los coeficientes son estadsticamente significativos a los niveles usuales y el R2 toma el valor de 0,95).
147
226
Tabla 101 - Peso relativo distintas categoras de prorrateadotes Aos seleccionados

Ao 1935 1946 1952 1958 1965 1973 1990 Redistributivos 1,4 2,0 19,4 35,0 50,0 Proporcionales (en %) 9,8 58,1 42,2 46,9 35,2 65,0 50,0 Devolutivos 90,2 41,9 56,4 51,1 45,4 -
XII.2 - Algunas cuantificaciones para la Argentina

XII.2.a - Algunas estimaciones de capacidad tributaria por provincias En esta seccin se presentan algunas cuantificaciones de capacidad tributaria para las provincias argentinas para distintos aos. Capacidad fiscal 1937 En la Figura 69 se reproducen los ndices de capacidad econmica para el ao 1937, estimados por Bunge (1940), que revelan la presencia de grandes disparidades regionales. Estas disparidades, de no haber mediado algn mecanismo de correccin, se traduciran en significativas diferencias de provisin de bienes pblicos locales. A su vez, la introduccin de mecanismos de correccin implicara importantes transferencias territoriales de recursos.148
Figura 69 - Capacidad fiscal 1937 (promedio = 100)
Ciudad de Buenos Aires Buenos Aires Santa Fe Crdoba Mendoza Entre Rios Jujuy T ucumn Salta San Juan Corrientes San Luis La Rioja Santiago del Estero Catamarca 0 144 130 102 93 84 61 60 55 54 44 29 25 17 13 13 25 50 75 100 125 150
Por ejemplo, con una alcuota del 10% sobre la base o capacidad econmica de la Figura 69, Buenos Aires recaudara $13 por habitante, mientras que Catamarca y Santiago del Estero slo obtendran $1,30 per cpita.
148
227
Sistema tributario provincial estndar 1978 Una segunda estimacin disponible referida a la capacidad tributaria que resulta de utilizar un sistema tributario estndar149 corresponde al trabajo realizado por la Universidad de La Plata en 1980 utilizando datos de 1978. Las estimaciones se presentan en la Tabla 102. An con diferencias en las magnitudes y en el ordenamiento de las jurisdicciones, se mantiene la gran disparidad regional de bases tributarias. Realizando el ejercicio de suponer una alcuota del 10%, la provincia de Buenos Aires recaudara $9,90, en tanto que Santiago del Estero obtendra $2,60.
Tabla 102 - Capacidad tributaria per cpita relativa STPS 1978 Cuantificacin del STPS incluyendo Ciudad de Buenos Aires Total de impuestos excluyendo Impuesto a los Sellos
Total pas Avanzadas Ciudad de Bs.As. Buenos Aires Santa Fe Crdoba Mendoza Baja Densidad Chubut Santa Cruz La Pampa Ro Negro Neuqun Tierra del Fuego Intermedias San Juan San Luis Entre Rios Tucumn Salta Rezagadas La Rioja Catamarca Corrientes Jujuy Misiones Chaco Santiago del Estero Formosa 100 118 224 99 112 84 95 70 87 58 72 71 54 92 60 58 52 62 67 49 38 34 33 35 56 37 47 26 28
Fuente: Ministerio de Economa Provincia Buenos Aires (1980) STPS: Sistema tributario provincial estndar
149
Se definen bases tributarias y alcuotas uniformes a aplicar por todas las jurisdicciones y se calcula un rendimiento potencial. La alcuota uniforme es la que surge de relacionar la recaudacin efectiva con la potencial, a fin de que a nivel consolidado de jurisdicciones dichas recaudaciones resulten iguales.
228
Capacidad tributaria en base al PBI per cpita 1993 En el estudio realizado por el Departamento de Economa de la UNLP150 se utilizaron dos estimaciones de capacidad tributaria. Una de ellas en base al PBI per cpita. Los datos de las provincias para el ao 1993 se muestran en la Figura 70. Como puede apreciarse, siguen existiendo grandes diferencias entre provincias, pero menos significativas que las anteriores. Esto se debe a que el PBI no es en realidad un buen indicador de la base imponible gravable para las provincias. Sistema tributario provincial estndar 1994 El segundo mtodo utilizado en el estudio del Departamento de Economa de la UNLP consiste en la estimacin de la capacidad tributaria en base a un sistema estndar con un mtodo similar al estudio de 1978. Los resultados de la aplicacin de este mtodo se presentan en la Figura 71151. Se observa que siguen existiendo grandes diferencias entre las jurisdicciones ms ricas y las ms pobres. Ordenamiento de las jurisdicciones segn capacidad tributaria (1934, 1978 y 1994) En la Tabla 103 se presenta el ordenamiento de las jurisdicciones de acuerdo a su capacidad tributaria per cpita para los aos 1934, 1978 y 1994 y el cambio de posiciones entre 1978 y 1994. La Figura 72 relaciona las posiciones de 1978 y 1994. Puede observarse que, consideradas en conjunto, las posiciones relativas no se han modificado sustancialmente (el coeficiente de correlacin de Spearman) entre las posiciones para estos aos arroja el valor de 0,66).
150 151
Figura 70 - PBI per cpita 1993 (total pas = 100)

T ierra del Fuego Cap. Federal San Luis Neuqun Chubut Santa Cruz La Pampa Ro Negro Santa Fe Bs. As. Entre Rios Corrientes Crdoba La Rioja Mendoza Catamarca T ucumn Jujuy San Juan Salta Misiones Formosa Santiago del Estero Chaco 0 405 250 249 177 168 161 117 108 93 93 78 77 76 73 68 64 64 61 60 52 49 34 32 30 25 50 75 100 125 150
Figura 71 - Capacidad tributaria per cpita relativa 1994 (total pas = 100)
T ierra del Fuego Ciudad de Buenos Aires San Luis Nequen Chubut Santa Cruz La Pampa Ro Negro Buenos Aires Santa Fe Crdoba Entre Ros Corrientes Mendoza La Rioja Jujuy San Juan T ucumn Catamarca Salta Misiones Formosa Santiago del Estero Chaco 0 403 239 203 169 168 160 114 102 95 95 85 78 76 70 68 63 62 62 60 52 50 35 32 31 25 50 75 100 125 150
Ver Cuaderno de Economa No15 (1996). Calculado utilizando las estimaciones de capacidad de cada impuesto ponderadas por la importancia relativa de cada impuesto en cada jurisdiccin.
229
Tabla 103 - Ordenamiento segn capacidad tributaria per cpita

Provincia Ciudad de Bs.As. Santa Fe Buenos Aires Mendoza Tierra del Fuego Chubut Crdoba La Pampa Ro Negro Tucumn Entre Ros Santa Cruz San Juan Jujuy Nequen San Luis Salta Chaco Misiones Corrientes La Rioja Catamarca Formosa Santiago del Estero 1934 1 3 2 5 Ao 1978 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 1994 2 10 9 14 1 5 11 7 8 18 12 6 17 16 4 3 20 24 21 13 15 19 22 23 Cambio posicin 1978-1994 -1 -8 -6 -10 4 1 -4 1 1 -8 -1 6 -4 -2 11 13 -3 -6 -2 7 6 3 1 1
8 6 10 7 12 9
11 13 15 14
Figura 72 - Ordenamiento segn capacidad tributaria per cpita

24 LRI CAT SGO FOR
CT E
MIS SAL JUJ SJU T UC
CHA
Posicion 1978
SLU
NEU CRU NEG PAM
12
ENT
T FU
CHU BUE SFE
COR MEN
CBA
12 Posicin 1994
24
XII.2.b - Capacidad tributaria y esfuerzo relativo El objetivo de esta seccin es relacionar las estimaciones de capacidad tributaria de la seccin XII.2.a con el esfuerzo recaudatorio de cada provincia, definido como la relacin entre la recaudacin efectiva en una provincia y la recaudacin potencial. La primera pregunta que surge es si la mayor capacidad tributaria va asociada a mayor esfuerzo tributario o si se verifica lo opuesto. La segunda pregunta es si esa posicin ha cambiado a lo largo del tiempo. 230
Capacidad tributaria 1937 y esfuerzo tributario 1934 La Figura 73 relaciona los indicadores de capacidad fiscal con los gastos totales per cpita (1934), que pueden considerarse como un indicador de recaudacin propia debido a que no existan recursos de coparticipacin de impuestos en dicho ao. Puede apreciarse la existencia de asociacin positiva, indicando que a mayor capacidad fiscal, mayores recaudaciones y gastos. Si se excluyen Mendoza y San Juan, exportadores de impuestos por la vigencia de gravmenes a la produccin, la relacin positiva resulta an mayor.
Figura 73 - Capacidad fiscal 1937 y gasto por habitante 1934
150 BUE 120 SFE 90 COR MEN ENT SAL T UC 30 LRI CAT 0 0 35 70 105 140 175 210 Gasto por habitante 1934 (promedio=100) CT E SGO SLU CBA
Capacidad fiscal 1937 (promedio=100)
60
JUJ SJU
Capacidad y esfuerzo tributario 1978, 1993 y 1994 En la Figura 74, Figura 75 y Figura 76 se presentan las mediciones de capacidad tributaria per cpita y esfuerzo per cpita relativo de acuerdo al STPS (1978), al PBI per cpita (1993) y al STPS (1994). Estas figuras contrastan con la anterior (Figura 73) ya que no revelan una asociacin clara ente ambos conceptos.
Figura 74 - Capacidad relativa y esfuerzo tributario relativo STPS 1978
200 180 160 Esfuerzo tributario relativo 140 120 100 80 60 40 20 0 0 30 60 90 120 150 180 210 240 Capacidad tributaria per cpita relativa LRI SGO FOR MIS CAT SLU CHA COR ENT NEU NEG BUE JUJ T UC SJU CHU SFE MEN CT E CRU SAL PAM T FU
CBA
231
Figura 75 - Capacidad (PBI per cpita) y esfuerzo tributario 1993

160 140 120 Esfuerzo tributario 100 80 60 CAT 40 20 0 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 PBI per cpita 1993 (nacin=100) CT E CHU SLU T FU SAL CHA SGO COR MEN JUJ SFE ENT BUE NEG
PAM
CBA CRU NEU
FOR SJU LRI T UC MIS
Figura 76 - Esfuerzo per cpita relativo y capacidad per cpita relativa 1994
450 400 Capacidad per cpita relativa 350 300 250 200 150 100 50 0 0 20 40 60 80 100 120 140 160 Esfuerzo per cpita relativo CT E SJU JUJ LRI CAT CHU SLU NEU CRU PAM NEG BUE SFE MEN CHA CBA T FU
ENT T UC SAL MIS FOR SGO
COR
XII.2.c - Estimaciones de necesidad fiscal por provincias 1994 Las estimaciones anteriores se refieren slo a diferencias en la capacidad tributaria de cada jurisdiccin. Para 1994 se cuenta con estimaciones de necesidad fiscal (medida como gasto estndar promedio per cpita), realizadas en el estudio del Departamento de Economa de la UNLP (1995).152 Estos resultados se presentan en la Figura 77. Puede observarse cmo las jurisdicciones tambin difieren en esta dimensin. No obstante, dichas diferencias son menos marcadas que en el caso de las capacidades fiscales.
152
Cuaderno de Economa No15 (1996), cuadro No. IV.6, promedio simple de las cuatro metodologas.
232
Figura 77 - Necesidad fiscal 1994

T ierra del Fuego Santa Cruz Nequen La Rioja La Pampa Catamarca Ro Negro Formosa Chubut San Juan San Luis Santiago del Estero Jujuy Salta Chaco Entre Ros Misiones Mendoza Corrientes Crdoba Santa Fe Ciudad de Buenos Aires T ucumn Buenos Aires 0 242 234 223 219 194 188 179 170 149 148 141 132 129 124 117 115 110 108 104 104 96 96 95 77 25 50 75 100 125 150
XII.2.d - Condicin fiscal de las provincias: confort y stress fiscal La capacidad y la necesidad fiscal determinan la condicin fiscal (confort-stress) de cada gobierno local. Una provincia se encuentra en situacin de confort fiscal si tiene alta capacidad y baja necesidad; lo opuesto caracteriza a las provincias en situacin de stress fiscal (Tannenwald, 1998). En esta seccin se presentan dos clasificaciones de la condicin fiscal. Una es la implcita en la Ley 20.221 (1973); la otra es la que resulta de las mediciones de capacidad y necesidad fiscal de 1994. Para los dos mtodos se relacionan las clasificaciones de las provincias segn su condicin fiscal con el esfuerzo fiscal. La condicin fiscal implcita en el mtodo de la Ley 20.221 (1973) La ley 20.221 (1973) fij claramente entre sus objetivos el de compensar diferencias en las disparidades fiscales interprovinciales (por capacidad y necesidad fiscal). Estableci tambin un mtodo claro y preciso de clculo y las fuentes de informacin que deban utilizarse. Aplicando los criterios de la Ley surgen las coparticipaciones per cpita que corresponden a cada jurisdiccin. La inversa de esa coparticipacin per cpita puede interpretarse como la medida implcita de situacin fiscal (confort-stress) de cada provincia cuanto mayor es la inversa de la coparticipacin per cpita, mayor confort fiscal provincial. En la Tabla 104 se presentan las cuantificaciones.
233
Tabla 104 - Inversas de la coparticipacin per cpita segn Ley 20.221

Provincia Santa Cruz La Rioja Catamarca Neuqun La Pampa Chubut Formosa San Luis Ro Negro Santiago Salta Jujuy Chaco Corrientes Misisones San Juan Tucumn Entre Ros Mendoza Crdoba Santa Fe Buenos Aires Datos segn Censo 1970 1980 1991 29 33 33 39 39 39 44 42 41 44 53 61 47 50 51 50 53 57 50 49 48 51 51 50 56 60 65 61 56 52 66 63 63 67 66 63 68 62 59 73 70 69 74 68 66 80 72 70 83 81 80 87 94 87 101 112 94 114 118 123 116 120 117 154 154 154
Condicin fiscal implcita en la Ley 20.221 (1973) y su relacin con el esfuerzo fiscal En la Figura 78, Figura 79 y Figura 80 se presenta la relacin entre la situacin de confort-stress fiscal y el esfuerzo tributario. La Figura 78 presenta la relacin entre los coeficientes que surgen de la Ley 20.221 de acuerdo al censo de 1980 y el esfuerzo tributario relativo de acuerdo con el STPS correspondiente al ao 1978; en la Figura 79 entre los coeficientes que surgen de la Ley 20.221 de acuerdo al Censo de 1991 y el esfuerzo tributario aproximado por el cociente entre recursos propios y el PBI de cada jurisdiccin correspondiente al ao 1993. La Figura 80 presenta la relacin entre las inversas de la Ley 20.221 segn el Censo de 1991 y el esfuerzo tributario relativo de acuerdo al STPS correspondiente a 1994. La comparacin de las Figuras permite observar que las provincias en situacin de stress fiscal se han movido a lo largo del tiempo hacia posiciones de menor esfuerzo fiscal. Por ejemplo, en 1978, 13 de esas jurisdicciones exhiban esfuerzo tributario superior al promedio. En 1994, slo 4 tienen esfuerzo tributario superior al promedio. Parte de este comportamiento debe adjudicarse a la creciente importancia cuantitativa y a la creciente redistribucin del Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos.
234
Figura 78 - Inversas Ley 20.221 1980 y esfuerzo tributario 1978

200 180 160 Esfuerzo tributario 1978 140 120 100 80 60 40 20 0 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 Inversas Ley 20.221 1980 CAT LRI NEU CRU CT E PAM SAL FOR MIS SGO NEG CHA SLU T UC JUJ CHU SJU
ENT
COR BUE SFE
MEN
Figura 79 - Inversas Ley 20.221 1991 y esfuerzo tributario 1993

200 180 160 Esfuerzo tributario 1993 140 120 100 80 60 40 20 CAT CHU SLU LRI CRU PAM JUJ CHA SGO NEU NEG SJU FOR MIS SAL COR MEN ENT SFE BUE
T UC
CT E
20
40
60
80
100
120
140
160
180
Inversas Ley 20.221 1991
Figura 80 - Inversas Ley 20.221 1991 y esfuerzo tributario per cpita relativo 1994
200 Esfuerzo tributario per cpita relativo 1994 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 Inversas Ley 20.221 1991 CHA CRU CAT ENT SGO PAM SAL NEG T UC FOR MIS NEU SJU LRI SLU JUJ CT E CHU MEN COR SFE
BUE
235
Confort-stress segn las estimaciones de capacidad y necesidad fiscal y su relacin con el esfuerzo fiscal Utilizando las cuantificaciones de capacidad y necesidad fiscal realizadas por la UNLP es posible construir una medida de confort-stress distinta a la implcita en la Ley 20.221 (1973), utilizando los clculos realizados de capacidad y necesidad de 1994. El cociente entre los ndices de capacidad (Figura 71) y necesidad (Figura 77), que muestra la condicin fiscal se presenta en la Figura 81. La relacin entre esta medida de confort-stress fiscal y el esfuerzo tributario se presenta en el Figura 82.
Figura 81 - Confort-stress fiscal segn las estimaciones de capacidad y necesidad fiscal 1994 (total pas = 100)
Ciudad de Buenos Aires T ierra del Fuego San Luis Buenos Aires Chubut Santa Fe Crdoba Nequen Corrientes Santa Cruz Entre Ros T ucumn Mendoza La Pampa Ro Negro Jujuy Misiones San Juan Salta Catamarca La Rioja Chaco Santiago del Estero Formosa 0 250 166 143 124 113 99 82 76 72 68 68 65 64 59 57 49 46 42 42 32 31 26 25 21 25 50 75 100 125 150
Figura 82 - Confort-stress STPS y esfuerzo tributario per cpita relativo 1994 (total pas = 100)
160 Esfuerzo tributario per cpita relativo 1994 140 CHA 120 100 80 FOR 60 40 20 0 0 50 100 150 200 250 300 Confort-Stress (Capacidad/Necesidad) LRI ENT SGO CRU SAL PAM NEG T UC CAT MIS NEU SJU JUJ CT E CHU MEN SFE CBA COR
BUE
SLU
T FU
236
XII.2.e - Resumen de resultados Las estimaciones disponibles de capacidad tributaria revelan amplias disparidades provinciales que se mantienen, con algunas diferencias en las magnitudes y en los ordenamientos, a lo largo del tiempo. La relacin entre capacidad tributaria y esfuerzo tributario ha cambiado a lo largo del tiempo. Antes de los Regmenes de Coparticipacin, exista asociacin positiva (a mayor capacidad, mayor esfuerzo). Luego de los Regmenes de Coparticipacin, los datos no revelan una asociacin clara. Se aprecian diferencias de necesidad fiscal entre las provincias. Esas diferencias son de menor magnitud que las diferencias de capacidad tributaria. El mtodo de clculo de los prorrateadores de distribucin secundaria de la Ley 20.221 (1973) tiene implcito un ordenamiento de las provincias segn su condicin fiscal (confort-stress). La relacin entre esa condicin fiscal implcita y el esfuerzo tributario permite observar que las provincias en situacin de stress fiscal se han movido a lo largo del tiempo hacia posiciones de menor esfuerzo fiscal. Parte de este comportamiento debe adjudicarse a la creciente importancia cuantitativa y creciente redistribucin del rgimen de coparticipacin. Utilizando el clculo de confort-stress fiscal en base a las estimaciones de capacidad y necesidad fiscal de 1994, se obtiene un ordenamiento similar de las provincias.
XII.3 - Las diferencias interprovinciales de gasto pblico por habitante: evolucin de largo plazo153
En las secciones anteriores se documentaron las diferencias de capacidad, necesidad, confort y stress fiscales y las medidas de polticas pblicas impulsadas para corregirlos. En esta seccin se presenta la evolucin del gasto pblico por habitante a lo largo del siglo pasado. La Tabla 105 presenta la dinmica de las erogaciones per cpita de los gobiernos provinciales para aos seleccionados entre 1900 y 2000 (para cada ao se normaliza el promedio de las provincias a 100).
153
En base a Nuez Miana y Porto (1984), Porto (1990) y actualizaciones.
237
Tabla 105 - Dinmica del gasto per cpita provincial 1990-1995 (promedio = 100)
Promedio Total Avanzadas Ciudad de Bs. As. Buenso Aires Santa Fe Crdoba Mendoza Baja Densidad Chubut Santa Cruz La Pampa Neuqun Ro Negro Tierra del Fuego Intermedias San Juan San Luis Entre Ros Tucumn Salta Rezagadas La Rioja Catamarca Corrientes Jujuy Misiones Chaco Santiago del Estero Formosa 1900 100 124 161 152 97 46 92 1916 100 112 126 119 89 73 144 1934 100 111 130 113 87 71 164 1960 100 96 87 94 86 113 132 156 151 470 165 94 116 105 134 163 100 83 103 104 125 162 130 105 94 92 79 76 1970 100 92 103 80 101 94 141 234 209 453 193 215 196 487 101 127 125 105 84 91 104 157 144 107 107 90 87 92 125 1980 100 86 113 81 94 82 98 215 185 436 219 155 207 433 114 170 165 101 82 121 125 217 174 106 138 99 124 104 160 1986 100 75 81 60 101 88 117 282 225 592 236 203 336 439 131 145 174 118 93 180 141 335 208 127 129 107 126 102 221 1995 100 83 107 70 90 105 103 217 178 350 179 163 235 493 117 164 180 115 89 105 121 235 202 83 127 98 101 117 157 2000 100 87 115 80 88 83 100 209 145 405 187 241 140 387 104 136 136 115 80 92 115 247 159 80 118 95 113 94 148
69 65 42 77 86 38 26 34 31 10 66
83 60 57 88 105 59 49 31 33 57 73
88 205 59 76 78 56 42 28 19 40 81
33
42
42
Un resultado que se observa es el crecimiento de las erogaciones per cpita de los gobiernos de jurisdicciones Rezagadas y de desarrollo Intermedio. Este cambio est influido por la aparicin de los Regmenes de Coparticipacin. Este crecimiento resulta muy claro entre 1934 y 1960. El gasto per cpita de 1934 puede ser explicado en buena medida por el PBI per cpita,154 debido a la inexistencia de transferencias significativas del gobierno nacional a las provincias.155 156 El resultado era esperable, debido al funcionamiento del sistema federal de gobierno sin mecanismos de correccin: dado que no existan transferencias del nivel superior de gobierno (Nacin), cada provincia deba ajustar sus gastos a su restriccin presupuestaria, estrechamente ligada a su base econmica.
154
Se utiliz como variable sustituta del PBI per cpita de 1934 la estimacin del ingreso por habitante de Moyano Llerena (1955) para el ao 1946. 155 Hasta 1935 consistieron fundamentalmente en Aportes del Tesoro Nacional y en aportes del Fondo Nacional de Vialidad a los organismos viales provinciales (aportes condicionados que aparecen en 1932 con la Ley 11.658). 156 Segn se considere un modelo lineal o lineal en logaritmos, la variacin explicada es del 53% o 71%, respectivamente. El coeficiente correspondiente a la variable independiente es positivo en ambas regresiones y la elasticidad-PBI resultante es superior a la unidad.
238
Hacia 1960 se haba obtenido una relativa igualdad de los niveles de gasto provincial per cpita, con excepcin del grupo de Baja Densidad. Los resultados de las estimaciones economtricas para 1960 indican una prdida del poder explicativo de la variable PBI y un avance de las transferencias del gobierno nacional como variable explicativa. La situacin en cuanto a erogaciones provinciales per cpita haba cambiado notablemente hacia 1980. Las estimaciones economtricas para este ao indican un incremento de la influencia de las transferencias nacionales en la determinacin del gasto provincial. A modo de sntesis, puede decirse que antes de los Regmenes de Coparticipacin (1934) los valores mximos de las erogaciones provinciales per cpita correspondan a las jurisdicciones Avanzadas, seguidas por las Intermedias y con el valor mnimo para el grupo de las Rezagadas. Este ordenamiento muestra el efecto del funcionamiento del sistema federal de gobierno sin ninguna modificacin producida por la operacin de regmenes de coparticipacin impositiva. La estrecha correlacin entre gasto per cpita y nivel econmico provincial resulta de la necesidad de cada gobierno de ajustar sus gastos a su restriccin presupuestaria. Hacia 1960 se haba obtenido una relativa igualdad de los niveles de gasto provincial per cpita entre los distintos grupos; esa igualdad se alcanza por el efecto redistributivo de la operacin de los regmenes de coparticipacin. Hacia 1980, al acentuarse la importancia de la Coparticipacin Federal de Impuestos y dentro de su distribucin la mayor ponderacin de los prorrateadores redistributivos, se invierte la situacin inicial: las mayores erogaciones per cpita -con excepcin de las jurisdicciones de Baja Densidad- las exhiben el grupo de provincias Rezagadas, seguidas por las Intermedias y registrndose el menor valor en las Avanzadas. La situacin de 1980 se profundiza hacia 1986, revirtindose hacia 1995 y 2000 las tendencias de 1960-1986 aunque con diferencias al interior de los grupos. En la Figura 83 se presenta la evolucin del gasto per cpita para algunos aos seleccionados, clasificando a las jurisdicciones en Avanzadas, de Baja Densidad, Intermedias y Rezagadas.
Figura 83 - Gasto per cpita por regiones. Aos seleccionados
250 200 150 100 50 0 Avanzadas Baja densidad 1900 1934 1960 Intermedias 1980 2000 Rezagadas
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CAPTULO XIII LAS POLTICAS DE DESCENTRALIZACIN FISCAL Y LAS DISPARIDADES REGIONALES
XIII - Las polticas de descentralizacin fiscal y los condicionantes de las disparidades regionales
l papel de las disparidades regionales en las polticas de descentralizacin fiscal puede ejemplificarse con un caso concreto del Sector Pblico provincial referido a la distribucin de funciones y recursos tributarios entre una provincia y sus municipalidades. El caso que se estudia corresponde a la provincia de Buenos Aires, pero las conclusiones tienen validez ms general y resultan de utilidad para otras provincias. En presencia de disparidades regionales una regin rica podr, a igual presin tributaria, brindar ms y mejores servicios que otra ms pobre; o los mismos servicios se proveern con menor presin tributaria. Esto puede ser considerado injusto o inequitativo por el poltico central; existen antecedentes que provienen de las Constituciones Nacional158 y Provinciales159 y tambin fallos judiciales (especialmente en Estados Unidos)160 que revelan que las disparidades fiscales son motivo de preocupacin por parte de los polticos y de la gente. En este captulo se analiza el tema con referencia a la descentralizacin de servicios de las provincias a sus municipalidades. El anlisis se realiza para el gasto en educacin general bsica (EGB) en la provincia de Buenos Aires. El servicio es provisto en la actualidad centralmente y financiado con fondos provinciales (propios y de coparticipacin). La poltica a evaluar es la propuesta de descentralizar la provisin del EGB y simultneamente un impuesto (inmobiliario) para financiarlo (de base fija, para evitar migraciones).161 Se presenta un modelo esttico
157 158
Alberto Porto
157
Se agradecen los comentarios de Diego Fernndez Felices. El art. 75 inc. 2 establece que la distribucin de la recaudacin de impuestos coparticipables entre la Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre stas ser equitativa, solidaria y dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. 159 En la Constitucin de la provincia de Buenos Aires de 1994 la igualdad de trato y la garanta de igualdad de oportunidades se consagra en la Seccin Primera (Declaraciones, Derechos y Garantas). Con referencia a bienes especficos, el art. 15 garantiza el acceso irrestricto a la justicia; el art. 36 inc. 8 garantiza a todos los habitantes el acceso a la Salud y en el art. 198 se establece que toda persona tiene derecho a la educacin (...) La educacin es responsabilidad indelegable de la Provincia, la cual (...) proveer los servicios (...) asegurando el libre acceso, permanencia y egreso a la educacin en igualdad de oportunidades y posibilidades. 160 En Estados Unidos la preocupacin por el impacto (negativo) de las disparidades fiscales sobre la base de la igualdad de oportunidades en cuanto a educacin pblica surgi a partir de un fallo de la Corte Suprema de California en 1971 (Stern 1973, Feldstein 1975). La igualdad de trato fue interpretada significando igual gasto por alumno (Serrano criteria). Para la importancia cuantitativa de las transferencias en el financiamiento de la educacin elemental y secundaria en los Estados Unidos ver Tabla 109 del Anexo de Tablas de este captulo. 161 La reforma que se evala no ha sido formulada en concreto, pero a nivel de lineamientos bsicos est presente en varios documentos que guan la accin de los gobiernos. Por ejemplo, en la propuesta de reforma de la Constitucin de la provincia de Buenos Aires de 1990 -que fue desaprobada en la votacin por
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simple con el que se analizan dos de los efectos que resultaran de la descentralizacin: la redistribucin territorial y la eficiencia. Luego se realiza un anlisis emprico para cuantificar y evaluar distintas polticas alternativas. En primer lugar, se cuantifican ganadores y perdedores de la poltica propuesta. En segundo lugar, se comparan tres polticas: (i) la actual, con provisin y financiamiento centralizado; (ii) la descentralizacin del gasto y del impuesto, con cada municipio gastando lo que recaude en su jurisdiccin, y aplicando la alcuota que cobraba la provincia; (iii) la descentralizacin, pero manteniendo el gasto que realizaba la provincia en cada jurisdiccin, ajustando la alcuota municipal para equilibrar el presupuesto. La evaluacin de polticas se realiza comparando la desigualdad de gastos (polticas (i) y (ii)) y de alcuotas (polticas (i) y (iii)). Se concluye que, como era esperable a priori, con la descentralizacin fiscal hay ganadores y perdedores; que la descentralizacin fiscal aumenta la desigualdad territorial del gasto por alumno en EGB o de la alcuota del impuesto necesaria para financiar el gasto fijado centralmente. En general, los resultados desde el punto de vista igualdad-bienestar favorecen la provisin centralizada.162 El anlisis de eficiencia intermunicipal de la provisin centralizada indica, por otro lado, que existen diferencias municipales no muy significativas. Si las municipalidades menos eficientes se mueven hacia los niveles de eficiencia de aquellas que se encuentran en la frontera podra compensarse, aunque muy parcialmente, la mayor desigualdad.
XIII.1 - Modelo simple

Considrense k municipalidades del mismo tamao pertenecientes a una provincia, las cuales proveen el bien pblico en cantidad egb. La funcin de utilidad del individuo representativo de cada municipalidad, que depende del consumo del bien pblico y de un bien privado (c), es de tipo lineal, y viene dada por [1]
U (ck , egbk ) = ck + k EGBk
donde k representa la eficiencia del gasto en EGB -transforma gasto en cantidades del bien privado numerario. Como slo se analizarn las cuestiones vinculadas con las transferencias intermunicipales de recursos y con la eficiencia intermunicipal en la provisin de EGB se supondr, para simplificar, que [1] es lineal. En cada municipalidad el EGB se financia con un impuesto proporcional (alcuota tk) sobre el ingreso per cpita (yk = PBIk) que no origina costos de eficiencia; el presupuesto municipal (per cpita) es igual a
si o por no- se avanzaba significativamente en permitir y alentar la descentralizacin. Ese avance hacia la descentralizacin no se repiti en la Constitucin finalmente reformada en 1994. En la Plataforma Electoral del Partido Justicialista para las elecciones de 1999 se planteaba la promocin del federalismo educativo (seccin 3.6) y la profundizacin del proceso de descentralizacin de funciones en general (seccin 7.3). La Gua de Polticas de la Alianza (1999) no explicitaba polticas de descentralizacin pero impona restricciones a las polticas actuales o futuras; por ejemplo, en el rea educativa se buscaba una mayor equidad social y regional y una calidad crecientemente uniforme. 162 Para una conclusin similar en el caso de Francia ver Prud'homme y Navarre (1992); para Estados Unidos ver, entre otros, Stern (1973), Feldstein (1975), Inman (1978) y Anderson (1994). Para una conclusin similar con un anlisis dinmico, ver Fernandez y Rogerson (1998). Para un modelo terico en el que resulta ms redistribucin en un modelo centralizado que con la alternativa descentralizada, ver Brown y Oates (1987).
242
[2]
tk yk = EGBk = egbk k V * (tk , k , yk ) = (1 tk ) yk + k tk yk
Reemplazando [2] en [1] se obtiene la funcin de utilidad indirecta [3]
Se supone que la alcuota tk es fijada a travs de algn mecanismo poltico. El nico efecto de la composicin del gasto sobre la utilidad del individuo resulta de la eficiencia en la provisin del bien pblico. Si k = 1, entonces V* = yk; en cambio, si k < 1, cuanto mayor el EGBk menor el nivel de utilidad. Si la decisin de provisin de EGB se toma centralizadamente, aplicando una alcuota uniforme (tu) en todas las municipalidades, el nivel de utilidad en el municipio k ser [4]
V * (tu , u , yk , yu ) = (1 tu ) yk + u (tu yu )
donde yu es el ingreso promedio del conjunto de municipalidades y u la eficiencia del gasto en EGB con provisin centralizada. Para comparar los efectos sobre la utilidad, se supondr que a partir de una situacin inicial de provisin y financiamiento centralizada (poltica I) 0.1ovisieo, sTDtric3 TD0.09.098240.0444 Tw[(cu1tralizad )T()-5.6(ion3 1
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ninguna ganancia o prdida de eficiencia por la provisin centralizada. En este caso (7) se transforma en [8]
V * = tu ( yk yu )
que representa el efecto transferencia regional de la descentralizacin. Si yu < yk la municipalidad gana con la descentralizacin y pierde si yu > yk. Si yu = yk y u < 1, o sea, si la provisin central es ms ineficiente, el municipio k tendr una ganancia por la descentralizacin igual a tuyu(1-u), que ser tanto mayor cuanto mayor la ineficiencia y el tamao del EGB. Si el cambio es de la poltica I a la III, la ganancia o prdida de la municipalidad k viene dada por [9]
V * = [6] [4] = (tu tku ) yk + tu yu (1 u )
u = 1 (como antes, se supone k = 1) el nico efecto es el originado por la variacin en
Tambin en este caso la descentralizacin tiene dos efectos sobre la utilidad. Si
la alcuota de la municipalidad para financiar el nivel de gasto centralizado. Si la alcuota descentralizada es mayor (menor) que la centralizada, la municipalidad pierde (gana) utilidad.
Si tu = tku y u < 1, el municipio gana por mayor eficiencia de la provisin descentralizada. El modelo simple sugiere varias cuantificaciones y estimaciones para evaluar las alternativas de poltica.163 Estas polticas, que implican cambios cuantitativos importantes por el lado del gasto en EGB y/o de las alcuotas en cada municipalidad, hacen necesario explicitar reglas de evaluacin que posibiliten el ordenamiento de las alternativas de reforma. El ordenamiento depender de las preferencias de los tomadores de decisiones. Ese es el objetivo de la seccin siguiente.
XIII.2 - Cuantificaciones y evaluacin de polticas

XIII.2.a - Ganadores y perdedores La expresin [8], que representa el efecto transferencia regional de la centralizacindescentralizacin, se cuantifica en la Tabla 106. El monto total de las transferencias (total aportado igual a total recibido) es del orden de los 150 millones de pesos anuales, equivalente al 16% del gasto total en EGB. La transferencia positiva se concentra en los partidos del Gran Buenos Aires de Nivel Bajo (aproximadamente 61%) y en los partidos perifricos del Gran Buenos Aires (7,5%; slo una municipalidad es aportante neta por un monto no significativo). Los aportantes netos, como grupo, son los partidos del Gran Buenos Aires de Nivel Alto (20%), los partidos de la Costa (13%), los Grandes Centros del Interior (18%), los Centros Medianos del Interior (8%) y los partidos Rurales. En los partidos del Gran Buenos Aires de Nivel Intermedio se verifican situa163
En las cuantificaciones se supone que el EGB se financia con un impuesto inmobiliario. Es equivalente a la expresin [2] si hay una relacin fija entre el ingreso per cpita y la riqueza inmobiliaria per cpita.
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ciones de aportantes netos y receptores netos por cifras de significacin que en el agregado se cancelan. Es interesante notar que algunas municipalidades rurales de gran extensin territorial y poblacin muy dispersa son receptores netos por montos totales significativos. Esos clculos sugieren dos caractersticas de la distribucin intermunicipal del gasto provincial en EGB: la existencia de un criterio redistributivo (por ejemplo, de partidos del Gran Buenos Aires de Nivel Alto a los de Nivel Bajo) y la preocupacin (concern segn Behrman y Craig, 1987) por la situacin diferencial de algunas municipalidades (por ejemplo, aquellas con poblacin dispersa). Los resultados incorporados en la fila I de la Tabla 108 indican un efecto "igualador" de la centralizacin: la elasticidad del gasto en EGB con respecto a la recaudacin del impuesto inmobiliario es menor que la unidad. El resultado financiero (relacin entre la recaudacin del impuesto inmobiliario y el gasto en EGB centralizado) exhibe relacin positiva con el PBI de cada municipalidad (a mayor PBI, mayor aporte neto) y negativa con el porcentaje de personas con Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) reciben aporte neto las municipalidades con mayor porcentaje de NBI (Tabla 108, fila II). XIII.2.b - Comparacin de las polticas i y ii. Desigualdad del gasto entre municipalidades Si slo preocupa la desigualdad del gasto en EGB en las distintas polticas, la comparacin es entre el ndice de desigualdad de tuyu en (4) y el de tuyk en (5). Obsrvese que de la expresin (4) resultara el mismo gasto per cpita en todas las municipalidades. En general este no ser el caso -como se describi en la seccin anterior- ya que la autoridad provincial puede tener en cuenta consideraciones de equidad, diferente costo de provisin del servicio en las distintas municipalidades, etc. Adems, el u puede diferir entre municipalidades pese a que la provisin est a cargo del gobierno central.164 Los ndices de Gini y Atkinson son los siguientes
Indice de Gini Poltica I Poltica II 0.262 0.325 Indices de Atkinson Parmetros de aversin a la desigualdad 0.5 -1 -10 0.055 0.181 0.419 0.085 0.321 0.725
La poltica II implica una mayor desigualdad intermunicipal del gasto en EGB que la poltica I, tanto utilizando el ndice de Gini como el de Atkinson, con diferentes valores para el parmetro de aversin a la desigualdad. Esta mayor desigualdad no significa per se que la poltica II resulte inferior. Ms bien revela la existencia de un costo de la descentralizacin debido a mayor desigualdad en la distribucin del gasto y la necesidad de compensarlo con ganancias por mayor eficiencia. Sugiere tambin que pueden ser necesarias medidas compensatorias diseadas centralmente (desde la pro164
En la expresin [4] resulta [4] V * (tu , tuk , uk , yk ) = (1 tu ) yk + uk (tuk yk ) donde uk es la eficiencia de la provisin centralizada en la municipalidad k y tuk es el gasto en EGB en la municipalidad k, con provisin centralizada, como proporcin del ingreso (PBI) per cpita del municipio. Si se considera slo el gasto en EGB y uk = 1, la diferencia [5] [4] viene dada por
V * (tu , tuk , uk , yk , yu ) = (tu tuk ) yk
y el municipio k gana con la descentralizacin si tuk < tu.
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vincia) para aquellas municipalidades en situacin de desventaja relativa -sea por mayor pobreza y/o por caractersticas demogrficas. En la Tabla 108 se presentan los resultados del anlisis de los determinantes del gasto en EGB. Para el EGB centralizado (fila III) existen economas de escala (medidas por el nmero de alumnos), relacin positiva aunque no significativa con el PBI y gasto decreciente con el porcentaje de poblacin con NBI (o sea, las municipalidades con ms pobres tienen un gasto por alumno menor). Para el EGB descentralizado (fila IV) se mantienen los mismos resultados, pero se hace ms importante el coeficiente de NBI; esto significa que con la descentralizacin se acentuara la desventaja relativa de las municipalidades pobres. XIII.2.c - Comparacin de las polticas i y iii. Desigualdad de alcuotas entre municipalidades Si existe un mandato del gobierno central de modo que el gasto descentralizado se mantenga igual al centralizado y el ajuste se realice por la va de las alcuotas, la comparacin es entre los ndices de desigualdad de tu en [4] y el de tku en [6]. En la Tabla 107 se presentan los clculos de las alcuotas en las dos alternativas. Los resultados son consistentes con los obtenidos en el anlisis de la Tabla 106. Los partidos de Nivel Bajo y los Perifricos del Gran Buenos Aires tendran que incrementar muy significativamente la alcuota promedio del impuesto inmobiliario para obtener una recaudacin que les permitiera financiar el EGB con el nivel que resulta de la provisin centralizada. En cambio, los partidos de Nivel Alto del Gran Buenos Aires podran reducir sus alcuotas a casi la mitad de las existentes (o mantenerlas y aumentar gastos en otras finalidades). Los Centros Medianos del Interior y los partidos Rurales podran proveer el servicio con una alcuota (promedio) menor. Aquellos partidos rurales con condiciones demogrficas que implican mayores costos de provisin tendran que duplicar o ms que duplicar la alcuota. Los ndices de desigualdad de las alcuotas correspondientes a las polticas I y III indican un crecimiento de la desigualdad medida tanto por la va del coeficiente de Gini como por el de Atkinson -con diferentes valores para el parmetro de aversin a la desigualdad.
Indices de Atkinson Indice de Gini Parmetros de aversin a la desigualdad 0,5 -1 -10 0,262 0,055 0,181 0,419 0,325 0,085 0,321 0,725
Poltica I Poltica II
En la Tabla 108, fila V, se calcula la relacin entre la alcuota centralizada y la descentralizada que confirma un apartamiento significativo con respecto a la lnea de 45, de modo que la alcuota centralizada vara menos entre municipios que las que resultaran del autofinanciamiento de cada municipalidad. XIII.2.d - Evaluacin de las polticas Con las dos reglas de evaluacin analizadas, resulta que la poltica centralizada es preferible a la descentralizacin. Lo que determina el ordenamiento de las polticas es el efecto sobre la equidad, ya que se supone que no hay ganancias o prdidas de eficiencia al pasar de una poltica a otra. 246

Segn desigualdad del gasto per capita (Gini) 1 2 Segn desigualdad de alcuotas (Gini) 1 2
Poltica I Poltica II Poltica III
XIII.2.e - Ganancias de eficiencia y reevaluacin de las polticas Las prdidas de equidad deben confrontarse con las ganancias de eficiencia que resultan de la descentralizacin. No se cuenta con una forma directa de estimar estas posibles ganancias. Sin embargo, pueden realizarse algunas cuantificaciones de la eficiencia de la provisin centralizada a nivel de municipalidades.165 La pregunta que surge es si existen diferencias en las uk, y de qu magnitud seran las mismas, y suponer que esa es la mnima ganancia que podra obtenerse de la descentralizacin en tanto posibilitara mover a todas las municipalidades al nivel de las ms eficientes con provisin central. Se utiliz el mtodo de fronteras no paramtricas.166 La medida del producto fue la nota promedio en las pruebas de Lengua y Matemtica de 98.805 alumnos que rindieron la prueba de Matemtica y 96.519 que rindieron la de Lengua, pertenecientes a quinto/sexto ao de 1.838 establecimientos secundarios de la provincia de Buenos Aires. La fuente de informacin es el Segundo Operativo Nacional de Evaluacin de Finalizacin del Nivel Secundario realizado en el ao 1998 por el Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin. Como insumos se utilizaron: alumnos por establecimiento, densidad de poblacin, poblacin, PBI per cpita y poblacin con NBI. El principal resultado es que si se eliminara la ineficiencia promedio se podra obtener un incremento del producto del 6%, el cual se encuentra alejado del que sera necesario para compensar la prdida de bienestar por mayor desigualdad, an utilizando un juicio de valor moderado ( = -1).167 Se estudi la cuestin de si las municipalidades en las que la eficiencia de la provisin centralizada (uk) es menor son precisamente las que reciben transferencias positivas segn la Tabla 106. Esto indicara que, aunque la provisin sea centralizada, el hecho de ser una municipalidad subsidiada generara menores incentivos a la eficiencia. No se encontr relacin entre el signo de la transferencia hacia la municipalidad (aportante o receptora) y la eficiencia; la mitad de las receptoras es eficiente en tanto la otra mitad es ineficiente.
XIII.3 - Comentarios finales

La poltica centralizada, tanto del gasto en educacin como del financiamiento, da como resultado una distribucin del gasto por alumno entre municipalidades con un ndice de desigualdad relativamente bajo (Gini = 0,262). La descentralizacin del gasto, financiado con la recaudacin que obtenga cada municipalidad, aplicando a su base imponible la alcuota centralizada, origina una mayor desigualdad (Gini = 0,325). Si la
Se trata del uk de la expresin [4] en la nota 164. Se sigui el mtodo utilizado en Estudios Fiscales No67, Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de La Plata, 1998; ver en ese trabajo detalles sobre el mtodo y la bibliografa. En Porto (Director del Proyecto, 1999) se presentan cuantificaciones detalladas. 167 Ver nota 166 para estimaciones alternativas de ineficiencia global en la provisin pblica de la educacin bsica.
165 166
247
poltica consistiera en mantener el gasto actual y ajustar las alcuotas municipales, se mantendra el valor del coeficiente de Gini del gasto de la poltica centralizada (0,262) pero aumentaran las diferencias en la distribucin de las alcuotas. Para las alcuotas implcitas en el impuesto inmobiliario centralizado, el coeficiente de Gini es de 0,217. La financiacin descentralizada lo llevara a 0,252. Las alcuotas centralizadas tienen menor dispersin que las necesarias para financiar descentralizadamente el nivel del gasto centralizado. Si el gobierno prefiere una baja dispersin de alcuotas entre los municipios, elegir la poltica centralizada. El anlisis de eficiencia intermunicipal de la provisin centralizada indica que se podra obtener, en promedio, un mayor output del orden del 6%. Esas ganancias de eficiencia estn alejadas de las que sera necesario obtener para compensar la prdida por mayor desigualdad debida a la descentralizacin, an con un juicio de valor moderado ( = -1). Con un juicio de valor de tipo Rawlsiano, la prdida de bienestar sera muy significativa. Del captulo surgen tres consideraciones que pueden ser tiles para el diseo de polticas pblicas sobre el tema. En primer lugar, existen ciertos costos por la mayor desigualdad intermunicipal del EGB debido a la descentralizacin, los que deberan compensarse con ganancias por mayor eficiencia. Si bien esas ganancias no parecen muy significativas con provisin y financiamiento centralizado, se puede esperar que sean mayores con la descentralizacin (ya que provee varios mecanismos hoy ausentes, tales como mayor proximidad de la gente, mayor participacin y control, etc.). En segundo lugar, an con ganancias de eficiencia ser necesario disear un mecanismo para hacer frente a las disparidades fiscales intermunicipales. Finalmente, las ganancias y prdidas financieras de la descentralizacin -que operan en el corto plazo- son de tal magnitud que alertan sobre la necesidad de disear una transicin que no deteriore las prestaciones -ya que las ganancias de eficiencia se obtienen en plazos ms largos. La experiencia de los Estados Unidos en el financiamiento de la educacin pblica bsica brinda algunos resultados de utilidad. Estimaciones recientes de Fernndez y Rogerson (1999) revelan una relacin significativa entre la forma de financiamiento y el nivel y la desigualdad del gasto por alumno. Las estimaciones corresponden al estado de California168 e indican que la desigualdad el gasto por alumno entre distritos esEl estado de California tuvo, entre 1947 y 1970, un sistema de financiamiento de la educacin bsica en el que participaban los gobiernos locales (distritos escolares) y los gobiernos estatal y federal. Una pieza fundamental de ese sistema era una transferencia bsica del estado hacia los distritos escolares que se calculaba en base al rendimiento del impuesto inmobiliario aplicando una alcuota mnima. Si el distrito obtena con esa alcuota mnima un rendimiento mayor que la transferencia bsica, no reciba aporte del estado. Los distritos escolares se financiaban adems con recursos propios que obtenan aplicando alcuotas adicionales. Adems, los estados y el gobierno federal otorgaban transferencias condicionadas para educacin. Hacia 1970 el financiamiento local representaba el 50% del gasto total y pese a que el aporte del estado tena un efecto de igualacin sobre el gasto por alumno en cada distrito escolar (comparado con un sistema de financiacin local pura), el estado de California exhiba una de las distribuciones ms desiguales del gasto entre sus distritos escolares (el coeficiente de variacin del gasto por alumno era 0,23). Sobre ese mtodo de financiamiento y sus consecuencias la Corte Suprema de California (1971) dictamin que discriminaba contra los pobres ya que haca depender la calidad de la educacin de los nios de la riqueza de los padres y de sus vecinos. Por esa misma fecha los votantes de California establecieron lmites para la alcuota del impuesto inmobiliario (se limit la alcuota conjunta de los gobiernos locales y estatal al 1% de la valuacin fiscal de los inmuebles). Estas dos decisiones, una judicial y la otra que surgi del voto de la gente, llevaron a un cambio del sistema de financiamiento escolar que pas, fundamentalmente, al nivel estadual. De un sistema constituido por una transferencia bsica del estado, que redistri168
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colares (medido por el coeficiente de variacin) pasara de 0,11 con financiamiento totalmente centralizado (situacin en 1987) a 0,23 si se utilizara financiamiento compartido (aproximadamente por partes iguales) entre el estado y los distritos (situacin en 1972) y a 0,41 con financiamiento totalmente descentralizado. En cuanto al nivel del gasto por alumno, disminuira en los dos casos lmite de financiamiento totalmente centralizado y totalmente descentralizado. En Fisher y Papke (2000), en base a la experiencia del financiamiento estadual de la educacin, se concluye que las transferencias de los estados a los distritos cuyo objetivo ha sido igualar el gasto por alumno, se destinan principalmente a disminuir (igualar) la presin tributaria. Adems, las transferencias parecen haber tenido poco efecto sobre la produccin de la educacin; los autores sugieren que los esquemas de financiamiento de los estados sean acompaados con regulaciones y requisitos sobre los mtodos de produccin y los resultados de la educacin. Estos resultados van en la direccin de disear sistemas mixtos de financiamiento de la educacin bsica (municipal-provincial), contemplando con cuidado los incentivos para ambos niveles de gobierno. En este trabajo se agrega una dimensin adicional a la de igualdad-nivel de gasto, que es la posible ganancia de eficiencia de la descentralizacin de la provisin (cosa que no ocurre en los Estados Unidos ya que se trata de distintos sistemas de financiamiento de la provisin descentralizada). El presente estudio se limita a la descentralizacin del gasto en EGB y de un impuesto para financiarlo. Sin embargo, el mtodo analizado es til para evaluar otras polticas de descentralizacin fiscal. Por ejemplo, se obtienen resultados similares para una poltica de descentralizacin tributaria de las provincias a sus municipalidades instrumentada con el objeto de lograr una mayor correspondencia fiscal va la eliminacin de la Coparticipacin provincial a las municipalidades.169
bua recursos entre los distritos, pero que permita que cada uno de ellos incrementara sus alcuotas para incrementar su gasto, se pas a un sistema de financiamiento fundamentalmente estadual, con el objetivo de igualar el gasto por alumno en todos los distritos. La centralizacin del financiamiento tuvo un fuerte efecto igualador. El coeficiente de variacin del gasto por alumno pas de 0,23 en 1972 a 0,11 en 1987. Pero el cambio de mtodo de financiamiento fue acompaado de un efecto no deseado. El gasto en educacin, como porcentaje del ingreso familiar, disminuy un 10%. De una situacin de gasto en porcentaje del ingreso similar al promedio de los Estados Unidos, el estado de California pas a ubicarse alrededor de 15% por debajo de ese promedio. Una situacin similar se present en el estado de Washington en el que el gasto en relacin con el ingreso disminuy 15% entre 1971 y 1992, como consecuencia de la centralizacin del financiamiento. Hawaii, tambin con financiamiento centralizado, presenta un nivel de gasto en educacin relativamente bajo. Ver Rogerson y Fernandez (1999). En la Tabla 109 del Anexo de Tablas de este captulo se incluye la participacin de las transferencias de los Estados en el financiamiento de la educacin elemental y secundaria en los Estados Unidos. 169 Ver Rumi (2000).
249
XIII.4 - Anexo de Tablas

Tabla 106 - Impacto financiero total 1997 (miles de pesos)
Impuesto Inmobiliario Partidos Gran Buenos Aires Nivel Alto Gran Buenos Aires Nivel Intermedio Gran Buenos Aires Nivel Bajo Gran Buenos Aires Partidos Perifricos Grandes Centros del Interior Centros Medianos Moderadamente Rurales Predominantemente Rurales Exclusivamente Rurales Otros Partidos de la Costa Total (I) 70.694 197.602 178.126 28.998 121.258 120.304 58.932 53.499 68.889 25.794 924.096 Gasto Municipal en EGB (II) 40.284 197.830 270.851 40.187 94.229 108.183 54.184 52.583 59.452 6.312 924.096 Inmobiliario Gasto Muninicipal en EGB (I) (II) 30.410 -228 -92.724 -11.189 27.029 12.121 4.748 916 9.437 19.481 0
Nota: Se sigui el mtodo utilizado en Evaluacin de Polticas de Descentralizacin del Gasto en EGB para los Municipios de Buenos Aires realizado en el marco del sistema de incentivos docentesinvestigadores proyecto PICT97 N 02 00000 - 02180 FONCYT, 1999. Ver en este trabajo el detalle de los datos para todos los municipios de la Provincia de Buenos Aires.
Tabla 107 - Alcuotas municipales centralizadas y descentralizadas 1997 (en porcentaje)

Partidos Gran Buenos Aires Nivel Alto Gran Buenos Aires Nivel Intermedio Gran Buenos Aires Nivel Bajo Gran Buenos Aires Partidos Perifricos Grandes Centros del Interior Centros Medianos Moderadamente Rurales Predominantemente Rurales Exclusivamente Rurales Otros Partidos de la Costa Promedio total Alcuotas para el Alcuotas para el Gasto Impuesto Inmobiliario en EGB (I) 0,54 0,52 0,54 0,72 0,56 0,78 0,97 1,12 1,37 0,86 0,96 (II) 0,31 0,53 0,86 0,98 0,57 0,72 0,96 1,11 1,32 0,18 0,95 Alcuotas relativas (II) / (I) 0,57 1,02 1,59 1,36 1,02 0,92 0,98 0,98 0,97 0,22 0,99
Nota: 1) Se excluyeron de la muestra los partidos de Maip, Marcos Paz, Mar Chiquita y Salto; y 2) Se sigui el mtodo utilizado en Evaluacin de Polticas de Descentralizacin del Gasto en EGB para los Municipios de Buenos Aires realizado en el marco del sistema de incentivos docentes-investigadores proyecto PICT97 N 02 00000 - 02180 FONCYT, 1999. Ver en este trabajo el detalle de los datos para todos los municipios de la Provincia de Buenos Aires.
250
Tabla 108 - Estimaciones economtricas

Variable Explicada I. Gasto en EGB (2) Constante 3 (16.92) Alumnos Imp. Inmob. 0,525 (19.29) Alc. Imp. Inmob. Centralizado Densidad de pob. PBI % de poblacin NBI R2 0,816 Nro. obs. 129
II. Resultado Financiero municipal Impuesto inmobiliario / Gasto EGB (en ln)
-1,088 (-1.40) 832,4 (8.23) 1037,3 (8.16) 0,541 (8.87)
-0,0283 (-1.01) -0,0034 (-2.18) -0,0046 (-2.39) 0,445 (7.76) -0,212 (-1.49) -0,225 (-1.26)
0,145 (2.39) 0,001 (1.49) 0,0012 (1.48)
-1,517 (-2.20) -986,4 (-1.81) -1758,9 (-2.57)
0,145
129
III. EGB Centralizado (Pol. I)
0,239
129
IV. EGB Descentralizado (Pol. II)
0,273
129
V. Alcuota descentralizada para financiar el EGB centralizado (Pol. III)
0,32
130
(1) Entre parntesis los valores del test "t". (2) En esta regresin se ha incluido una variable binaria para los valores extremos.
Tabla 109 - Participacin de las transferencias de los Estados en el financiamiento de la educacin elemental y secundaria en los Estados Unidos 1989-1990 (en porcentaje)
Estado Alaska Alabama Arkansas Arizona California Colorado Connecticut Delaware Florida Georgia Hawaii Iowa Idaho Illinois Indiana Kansas Kentucky Louisiana Massachusetts Maryland Maine Michigan Minnesota Missouri Mississippi Total EEUU Participacin 62,4 60,0 56,8 43,5 66,9 38,1 43,1 66,8 51,2 53,1 87,3 49,1 60,2 32,8 57,7 44,2 68,5 55,5 34,5 37,7 53,1 26,8 52,4 40,0 56,2 Estado Montana North Carolina North Dakota Nebraska New Hampshire New Jersey New Mexico Nevada New York South Carolina Ohio Oklahoma Oregon Pennsylvania Rhode Island South Dakota Tennessee Texas Utah Virginia Vermont Washington Wisconsin West Virginia Wyoming Participacin 45,9 66,8 44,8 23,1 8,4 39,8 72,9 38,0 40,7 50,0 43,6 57,0 25,1 43,6 43,1 25,9 45,8 41,9 56,6 33,1 32,2 71,6 40,2 65,7 51,2 47,2
251
CAPTULO XIV PROPUESTA PARA UNA NUEVA LEY DE COPARTICIPACIN
XIV - Propuesta para una nueva Ley de Coparticipacin

Luciano M. Di Gresia Marcelo Garriga Alberto Porto
esde el vencimiento de la Ley 20.221 (1973), que oper el 31 de diciembre de 1984, la Coparticipacin Federal de Impuestos ha ocupado un lugar central en la poltica econmica argentina. Luego de un perodo de transicin (1985-1987) se logr sancionar una Ley de distribucin de los recursos fiscales recaudados por la Nacin (Ley 23.548). Se realizaron posteriormente intentos de sustituir ese rgimen, que slo deba regir en 1988-1989. Pese a esos intentos, no ha podido llegarse a la sancin de un nuevo rgimen legal. Esto ocurri no obstante el mandato de la Constitucin Nacional de 1994 (que ordena sancionarlo antes del 31-12-1996) y a los mltiples compromisos que se asumieron a lo largo de la dcada de los 90 y a comienzos del nuevo siglo.170 Tres razones explican el porqu del vaco, que se haba llenado adecuadamente hasta fines de los 70. Primero, por la consolidacin de un federalismo de coercin, no democrtico, en el que el reparto de fondos entre la Nacin y las Provincias se realiz por la va de pujas entre los distintos actores (Poderes Ejecutivos Nacional y Provinciales); segundo, por el pobre papel del Congreso Nacional que no cumpli con el mandato constitucional y se dedic a sancionar leyes que no se cumplen (entre otras, Ley Federal de Educacin, Ley de Solvencia Fiscal, Ley de Intangibilidad de los Depsitos); tercero, porque las propuestas tcnicas que se realizaron a partir de 1993 no tuvieron acogida por los polticos o, en algunos casos, no fueron suficientemente claras y bien fundamentadas. El objetivo de este captulo es proponer los lineamientos generales para una nueva Ley de Coparticipacin Federal de Impuestos que el Congreso Nacional debera estudiar, debatir y sancionar. Se trata de una propuesta de transicin, que parte de la situacin actual e incorpora elementos bsicos para conformar hacia el futuro un rgimen ms estable y con mejor diseo.
XIV.1 - Fundamentos del rgimen de transferencias

El objetivo de sancionar un nuevo rgimen de transferencias a travs de una Ley de Coparticipacin Federal de Impuestos es que las provincias puedan financiar en forma regular la provisin de un conjunto de bienes pblicos y cuasi-pblicos -administracin general, justicia, seguridad, educacin, salud, servicios urbanos- sin que queden desfinanciados los gastos que permanecen a cargo del gobierno nacional. Implcito en este objetivo est la correccin de las disparidades fiscales regionales que se observan entre las provincias.
170
Ver Captulo IX.
253
Si se agregan otros objetivos sin duda importantes y relacionados con las variables fiscales- tales como enfrentar shocks externos, shocks macroeconmicos, atender catstrofes naturales, promover la competitividad y el crecimiento econmico, ser muy difcil lograr un mnimo acuerdo. Si bien existe interrelacin entre todos los temas fiscales y, ms en general, en los de toda la poltica econmica, los problemas deberan tratarse y resolverse de a uno por vez. Ciertamente hay temas que no son separables de la coparticipacin, como por ejemplo las propuestas de descentralizacin de gastos e impuestos. Pero otros temas, como los controles del endeudamiento, las metas macrofiscales, etc., deberan tratarse separadamente. Si las provincias deben proveer los bienes pblicos y cuasi-pblicos en forma regular, es necesario asegurar un financiamiento adecuado que tenga el mayor grado de previsibilidad posible. Ese financiamiento tendr un componente de recursos propios de las provincias para que exista correspondencia fiscal marginal- y un componente de recursos de coparticipacin debido a que de la divisin de funciones y recursos entre niveles de gobierno, en una situacin de equilibrio fiscal consolidado, lleva en general a la existencia de un gobierno federal superavitario y de gobiernos provinciales deficitarios. La experiencia argentina indica que se trata de un rgimen estructural que debe quedar al margen de la discusin diaria de la poltica fiscal. El tipo de servicios a proveer implica que su financiamiento debe ser estable y slo modificarse segn las cambiantes condiciones de la oferta y la demanda de esos bienes.
XIV.2 - Lineamientos para una nueva Ley de Coparticipacin

El punto de partida, que hace a la viabilidad econmica y poltica de cualquier modificacin al rgimen de coparticipacin vigente, es considerar la totalidad de los gastos y recursos de cada nivel de gobierno y plantear modificaciones que vayan cambiando en el margen la situacin actual. La realidad econmica y poltica de nuestros das lleva a que aquellas propuestas que plantean modificaciones drsticas en el rgimen, que implican fuertes redistribuciones de ingresos entre jurisdicciones, sean inviables. El nuevo rgimen debe ser consistente con las prcticas, en lo referente a coparticipacin, que han sido aceptadas por todos los actores. Por los conflictos de intereses que son inherentes al rgimen, el mejor camino es adoptar una regla simple y clara para las distribuciones primaria (entre la Nacin y el conjunto de Provincias) y secundaria (entre las Provincias). En la regulacin de servicios pblicos, el celebrado mtodo RPI X (IPC X en la Argentina) de Littlechild (1983) se impuso como mecanismo regulatorio por su simplicidad y por la no posibilidad de manipulacin. Como las circunstancias econmicas cambian (tecnologa y costos, demanda, etc.) se agregan a esa clusula automtica renegociaciones del precio base en el mediano plazo (en general, cinco aos). La Coparticipacin Federal de Impuestos debera basarse como ocurri entre 1935 y fines de los 70- en un mecanismo similar: una regla de distribucin que tenga vigencia por diez aos. Reglas claras, estables, no arbitrarias, universales y no negociables, permitirn el funcionamiento de un federalismo responsable con los atributos de eficiencia, equidad, decisiones fiscales democrticas y control de todos los niveles de gobierno. En los mecanismos de distri254
bucin deberan utilizarse slo datos censales, que son no manipulables y aceptables por todas las partes. La suma correspondiente a cada nivel de gobierno (distribucin primaria) debe ser un porcentaje de todos los impuestos nacionales, excluidos los impuestos que gravan el comercio exterior y los que gravan los salarios. Esta distribucin permite mayor previsin ms an si se utiliza un rezago de un ao para los recursos que se transfieren a las provincias- y posibilita una presupuestacin sobre bases ms ciertas para los gobiernos provinciales. Si se cumple estrictamente esta regla, tiene la propiedad de ser una restriccin presupuestaria fuerte. Evita la tentacin del gobierno nacional de modificar la mezcla de recursos, pasando recursos coparticipables a no coparticipables, para aumentar su participacin en el total. Una distribucin primaria fijada claramente en trminos porcentuales evita tambin la tentacin por parte del gobierno nacional- de crear centralmente fondos anticclicos que, finalmente, terminar gastndolos va el rompimiento de las reglas. Si cada uno recibe un porcentaje predeterminado, cada uno ser responsable de suavizar o no su ciclo que puede no ser igual para todos- con sus propios instrumentos y polticas. El gobierno nacional debe administrarse con los recursos propios, los que obtiene del rgimen de coparticipacin, con los instrumentos de poltica monetaria y el endeudamiento. Por su parte, los gobiernos locales deberan tener libertad de fijar las alcuotas de sus recursos propios y de fijar sobre-tasas en algunos de los impuestos nacionales que se recauden de sus residentes. En cuanto a la distribucin secundaria los criterios deberan ser similares a los de la primaria: la distribucin de recursos entre los gobiernos provinciales debe hacerse en base a porcentajes. La negociacin o el manejo discrecional conducen al peor escenario. Las modificaciones deben transparentar la situacin actual -se deben incluir todas las transferencias- y proponer cambios en el margen hacia el futuro, que estn sustentados en criterios objetivos. El Congreso Nacional debe asumir la responsabilidad de sancionar esta Ley y no introducirle modificaciones de ningn tipo por el perodo de vigencia. Este Congreso debera contar con el apoyo tcnico del Organismo Fiscal Federal, que podra, a su vez, contar con el asesoramiento de investigadores de Universidades y centros de investigacin existentes en el pas, que se dedican al estudio del tema. El Organismo Fiscal Federal no debera tener ms que esas funciones tcnicas para que sea viable polticamente y para que las decisiones fiscales sean democrticas. Esto es esencial para un federalismo democrtico, no centralizador. El Congreso Nacional debera comprometerse a no establecer asignaciones especficas (art. 75o inc. 3 de la Constitucin) y derogar todas las existentes. Fijadas las distribuciones primaria y secundaria, cada participante utiliza los recursos segn sus propias decisiones. El mecanismo de asignaciones especficas, que era inexistente en los regmenes iniciales de 1935, aparece como mala prctica con la Ley 14.390 de 1954. En los ltimos aos, al introducirse las pujas sectoriales en el rgimen de coparticipacin, aparecieron mltiples afectaciones especficas, ms otras que se han propuesto (fondos educativos, para el pago de la deuda pblica, fondos anticclicos, etc.) y que le daran mayor complejidad al rgimen. 255
XIV.3 - La institucin para el funcionamiento responsable del Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos: una regla estable, transparente, no arbitraria, universal y no negociable
La previsibilidad y certidumbre de las transferencias es parte de la regla (Ley de Coparticipacin). La coparticipacin segn lo recaudado en el perodo t-1 da certidumbre a los gobiernos provinciales sobre el monto de transferencias que pueden disponer durante el ejercicio fiscal. Parte de la regla es el compromiso de no negociar modificaciones (por ejemplo pre-coparticipaciones) por el perodo de vigencia. El control del cumplimiento es simple y quedar a cargo del Organismo Fiscal Federal, como instancia tcnica, y del Congreso Nacional, como instancia poltica. Si durante la vigencia de la Ley se acuerdan descentralizaciones de impuestos y/o gastos, se celebrarn acuerdos entre la Nacin y las provincias para cuantificar el impacto y las medidas compensatorias. El Organismo Fiscal Federal ser el encargado de realizar los clculos correspondientes. Por ejemplo, si se acuerda descentralizar un gasto, se calcular la disminucin del costo en el presupuesto nacional y el impacto en el presupuesto de cada una de las provincias. Los arreglos (Leyes convenio de descentralizacin) pueden considerar la evolucin temporal de los gastos transferidos hasta el momento de vencimiento de la Ley de Coparticipacin. En ese momento, los servicios transferidos se podrn incluir en el rgimen general. Un mecanismo similar operar para la descentralizacin tributaria.
XIV.4 - Un nuevo rol para el gobierno nacional

El gobierno nacional debe asumir el rol de proponer reformas tributarias y en el gasto pblico tendientes a mejorar el funcionamiento del sector pblico y de la economa en general. Los Pactos o Acuerdos Fiscales entre la Nacin y las provincias deben dejar de ocuparse de cuestiones financieras que quedan reguladas rgidamente por la Ley de Coparticipacin- y centrarse en incorporar, crear y transferir tecnologa para el buen funcionamiento de los servicios y el mejoramiento de la recaudacin de impuestos (administracin general, administracin tributaria, servicios educativos y de salud, servicios de seguridad y justicia, etc.). Debe tambin estudiar, proponer y consensuar las reformas tributarias que tiendan a mejorar la productividad y competitividad de la economa, asegurando el financiamiento del gobierno. Estas actividades tendran un nivel sub-ptimo si quedaran en manos de las provincias, dado que la inversin en cambio tecnolgico no es apropiable individualmente. Estos temas deberan encararse sin crear nuevos organismos, sino aprovechando la capacidad instalada y el nuevo Organismo Fiscal Federal. Las Universidades deberan tener a su cargo todo el aporte cientfico y tecnolgico necesario para disear y evaluar polticas pblicas.
XIV.5 - Propuesta para una nueva Ley de Coparticipacin

El rgimen que se propone est fundado en los lineamientos expuestos en las secciones anteriores y en las proyecciones de gastos e ingresos desarrolladas en el Anexo VII. El punto de partida es proponer una reforma que respete las prcticas aceptadas en cuanto a coparticipacin de impuestos y sea consistente con la realidad poltica del pas. Una propuesta polticamente viable debe redisear el rgimen de transferencias partiendo de la situacin actual. El nuevo rgimen debera estar dirigido a: (i) transparentar el laberinto hoy existente en las transferencias intergubernamentales estableciendo una regla 256
sencilla y auditable; (ii) distribuir los recursos entre Nacin-Provincias en funcin de las responsabilidades de gasto de cada uno; (iii) realizar cambios en el margen en la distribucin secundaria -pero viables polticamente- teniendo como meta aproximarse a lo que indican los criterios objetivos de reparto; (iv) imponer a cada nivel de gobierno una restriccin presupuestaria fuerte, a la que debern ajustar sus gastos y recursos propios. XIV.5.a - Descripcin del rgimen propuesto Las principales caractersticas del rgimen que se propone son: Masa Coparticipable. Incluye todos los impuestos listados en la Ley 23.548 y todos los que se creen, sin ninguna afectacin o precoparticipacin. El gobierno nacional mantiene con exclusividad los impuestos sobre el comercio exterior y sobre la nmina salarial. Se eliminan las afectaciones especficas y se asume el compromiso de no establecer ninguna durante el perodo de vigencia de la Ley, que debera ser de diez aos. La distribucin primaria (divisin entre la Nacin y el conjunto de provincias) se obtiene a partir de las responsabilidades de gasto de la Nacin y el conjunto de provincias que segn las estimaciones del Anexo VII es 57,8% para la Nacin y el 42,2% para las provincias. Se introduce un rezago de un ao para calcular la parte provincial. O sea, las provincias reciben en el perodo t el porcentaje de distribucin primaria fijada en la Ley, aplicada a la masa coparticipable del ao t-1, en valores reales, ajustada por el CER u otro ndice a determinar claramente en la Ley. El Organismo Fiscal Federal es el encargado de calcular, controlar y fiscalizar estas distribuciones e informar al Congreso Nacional. Este rezago tiene una propiedad anticclica que es automtica y constituye, simultneamente, un potente mecanismo de incentivo para aumentar la recaudacin tributaria por parte del gobierno nacional. Este rezago le permite tambin a las provincias poder confeccionar sus presupuestos conociendo con certeza el monto de recursos coparticipables. Este es un elemento central para que los Poderes Ejecutivos y las Legislaturas Provinciales elaboren sus presupuestos con responsabilidad. No se prev la creacin de un Fondo Anticclico. Cada nivel de gobierno debe ajustarse intertemporalmente a la restriccin presupuestaria que surge de los ingresos propios ms los recursos coparticipados. Cada nivel de gobierno deber ahorrar en la expansin (o cancelar deuda) y desahorrar durante la contraccin (o tomar deuda), o bien asumir los costos y beneficios de la fluctuacin de los recursos en el tiempo. Las demandas y presiones de la sociedad sobre un fondo acumulado por el gobierno nacional seran incontenibles. Distribucin secundaria (entre provincias). Se parte de los coeficientes actuales (coeficientes medios bsicos). Se considera como lmite mnimo de transferencia a cada provincia los recursos recibidos en el ao 2003. Sobre el incremento de la parte provincial, calculado en valores constantes, se aplican los coeficientes marginales siguientes: en el primer ao 10% 257
segn poblacin del ltimo censo nacional y 90% segn los coeficientes medios bsicos; el segundo ao 20% y 80%, respectivamente, hasta llegar al 100% segn poblacin en el dcimo ao. Los coeficientes marginales se aplican slo si la recaudacin aumenta. En el caso de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, tal como ha sido la tradicin de los Regmenes de Coparticipacin anteriormente vigentes, se establece un tratamiento especial que mantiene el coeficiente de coparticipacin actualmente vigente (1,4%). Segn lo establece en sus considerandos el Decreto 705 de 2003, ese porcentaje es compatible con los niveles histricos y se detrae de la parte que le corresponde al Gobierno Nacional. No deben crearse fondos como el ex Fondo de Desarrollo Regional (o su antecesor el Fondo de Integracin Territorial) ya que pese a perseguir objetivos deseables (financiar infraestructura para el desarrollo regional) terminan siendo cuentas que el Poder Ejecutivo Nacional maneja discrecionalmente. La creacin de infraestructura debe realizarse por acuerdos especficos entre las Provincias involucradas y el Gobierno Nacional, en los que cada parte colabore con sus propios fondos. No deben mezclarse en el tratamiento de la coparticipacin otros temas que sin duda son importantes. En particular, el control del endeudamiento de todos los niveles de gobierno (y quiz tambin el del sector privado) debe implementarse con otro instrumento legal. Deben mantenerse los Aportes del Tesoro Nacional del art. 67o inc. 8 de la Constitucin Nacional de 1853 (actual art. 75o inc.9) , con la regulacin del art. 5o de la Ley 23.548, que obliga al Poder Ejecutivo Nacional a rendir cuentas sobre la distribucin de los ATN.
XIV.5.b - Cuantificacin de las distribuciones primaria y secundaria Al fijarse una regla clara y no modificable para la mezcla de recursos nacionales coparticipables y no coparticipables, se le quita a las partes la va de escape que han utilizado para trasladar al otro nivel de gobierno sus problemas financieros o el costo de sus polticas impositivas y de gasto. Esta prctica gener externalidades fiscales verticales con costos de eficiencia y mal funcionamiento del sistema fiscal. Segn se observa en la Tabla 110, actualmente existe una significativa diferencia entre la distribucin primaria establecida en la Ley 23.548 y modificatorias, (59,76%), respecto de la situacin efectiva en el ao 2003 (43,38%) producto de las detracciones sobre la masa coparticipable con destino fundamentalmente a la Seguridad Social. La propuesta implica la eliminacin de todas las precoparticipaciones, manteniendo no obstante porcentajes de distribucin primaria similares a los de la situacin actual. En definitiva, es un sinceramiento de la situacin real. 258
Tabla 110 Distribucin primaria provincias
Ley 23.548 (1) Situacin efectiva 2003 Propuesta
(1) Incluye: - Art.3o inciso b) : 54,66% - Art.3o inciso c) : 2,00% - Tierra del Fuego: 0,70% - Ciudad de Buenos Aires: 1,40% - ATN : 1,00%
59,76% 43,38% 42,42%
Tabla 111 Distribucin secundaria del modelo de coparticipacin propuesto (porcentaje)

Jurisdiccion
Bueno Aires Catamarca Crdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tucumn Tierra del Fuego Ciudad de Bs.As.
Total
2003 23,8 2,3 8,8 3,3 4,2 1,7 4,3 3,0 2,7 2,1 2,5 3,7 3,4 1,7 2,2 3,4 2,9 2,2 1,9 9,0 3,9 4,2 1,3 1,4 100,0
2004 23,8 2,3 8,8 3,3 4,2 1,7 4,3 3,0 2,7 2,1 2,5 3,7 3,4 1,7 2,2 3,4 2,9 2,2 1,9 9,0 3,9 4,2 1,3 1,4 100,0
2005 23,8 2,3 8,8 3,3 4,2 1,7 4,3 3,0 2,7 2,1 2,5 3,7 3,4 1,7 2,2 3,4 2,9 2,2 1,9 9,0 3,9 4,2 1,3 1,4 100,0
2006 24,0 2,3 8,8 3,3 4,2 1,7 4,2 3,0 2,7 2,1 2,5 3,7 3,4 1,7 2,2 3,4 2,8 2,2 1,9 9,0 3,9 4,2 1,2 1,4 100,0
2007 24,2 2,3 8,8 3,3 4,2 1,7 4,2 3,0 2,7 2,1 2,5 3,7 3,4 1,7 2,2 3,4 2,8 2,2 1,9 9,0 3,9 4,2 1,2 1,4 100,0
2008 24,3 2,3 8,8 3,3 4,2 1,7 4,2 3,0 2,7 2,1 2,5 3,7 3,4 1,7 2,2 3,4 2,8 2,2 1,9 9,0 3,9 4,2 1,2 1,4 100,0
2009 24,8 2,2 8,8 3,2 4,1 1,7 4,2 2,9 2,7 2,0 2,4 3,8 3,4 1,7 2,2 3,4 2,8 2,1 1,9 9,0 3,8 4,2 1,2 1,4 100,0
2010 25,3 2,2 8,8 3,2 4,1 1,6 4,2 2,9 2,7 2,0 2,4 3,8 3,3 1,7 2,2 3,4 2,8 2,1 1,8 9,0 3,8 4,2 1,2 1,4 100,0
2011 25,9 2,2 8,8 3,2 4,0 1,6 4,2 2,8 2,6 1,9 2,3 3,8 3,3 1,7 2,2 3,4 2,7 2,1 1,8 9,0 3,7 4,2 1,1 1,4 100,0
2012 26,5 2,1 8,8 3,2 4,0 1,6 4,1 2,8 2,6 1,9 2,3 3,9 3,3 1,7 2,1 3,4 2,7 2,0 1,7 9,0 3,7 4,2 1,1 1,4 100,0
2013 27,2 2,1 8,8 3,2 3,9 1,6 4,1 2,7 2,6 1,8 2,2 3,9 3,3 1,6 2,1 3,4 2,6 2,0 1,7 9,0 3,6 4,2 1,1 1,4 100,0
2014 28,0 2,0 8,8 3,1 3,9 1,6 4,0 2,6 2,5 1,8 2,1 3,9 3,3 1,6 2,1 3,4 2,6 1,9 1,6 9,0 3,5 4,2 1,0 1,4 100,0
Tabla 112 Comparacin de distribucin secundaria (en porcentaje)

Jurisdiccion
Bueno Aires Catamarca Crdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tucumn Tierra del Fuego Ciudad de Bs.As.
2005 2010 2014 23,8 23,8 25,3 28,0 2,3 2,3 2,2 2,0 8,8 8,8 8,8 8,8 3,3 3,3 3,2 3,1 4,2 4,2 4,1 3,9 1,7 1,7 1,6 1,6 4,3 4,3 4,2 4,0 3,0 3,0 2,9 2,6 2,7 2,7 2,7 2,5 2,1 2,1 2,0 1,8 2,5 2,5 2,4 2,1 3,7 3,7 3,8 3,9 3,4 3,4 3,3 3,3 1,7 1,7 1,7 1,6 2,2 2,2 2,2 2,1 3,4 3,4 3,4 3,4 2,9 2,9 2,8 2,6 2,2 2,2 2,1 1,9 1,9 1,9 1,8 1,6 9,0 9,0 9,0 9,0 3,9 3,9 3,8 3,5 4,2 4,2 4,2 4,2 1,3 1,3 1,2 1,0 1,4 1,4 1,4 1,4 Diferencia mayor vs 2do menor (entre Tierra del Fuego y Buenos Aires) Diferencia 2do mayor vs 2do menor (entre Santa Cruz y Buenos Aires) Diferencia 3er mayor vs 2do menor (entre La Rioja y Buenos Aires) Desvo estandard
Situacin actual 2003
Transicin propuesta
Poblacin Censo 2001 38,1 0,9 8,5 2,6 2,7 1,1 3,2 1,3 1,7 0,8 0,8 4,4 2,7 1,3 1,5 3,0 1,7 1,0 0,5 8,3 2,2 3,7 0,3 7,6
Coeficiente per cpita (promedio nacional = 100) 2003 2005 2010 2014 62 62 66 74 252 252 240 216 104 104 104 104 128 128 126 123 155 155 151 143 148 148 144 138 133 133 131 127 226 226 216 197 163 163 158 149 253 253 241 217 317 317 299 265 85 85 87 91 127 127 126 122 131 131 129 125 147 147 143 137 115 115 114 113 166 166 161 151 217 217 208 190 354 354 333 293 109 109 109 108 175 175 170 158 115 115 114 113 449 449 420 364 18 18 18 18 7,2 7,2 6,3 5,0 5,7 5,7 5,0 4,0 5,1 5,1 4,5 3,6 95,0 94,9 87,4 72,9
259
En cuanto a los coeficientes de distribucin secundaria, del mecanismo propuesto y de las proyecciones fiscales del Anexo VII resulta la evolucin presentada en la Tabla 111 para el perodo 2003-2014. Puede apreciarse la suave transicin de los porcentajes de participacin de cada provincia hacia la distribucin segn poblacin (Tabla 112). XIV.5.c - Evaluacin del rgimen propuesto Para evaluar la situacin actual y el cambio propuesto171 resulta de inters comparar las coparticipaciones per cpita con el indicador econmico-social calculado en el captulo II.
Figura 84 Relacin entre indicador econmico social y coparticipacin actual
FORMOSA
290
CHA CO CORRIENTES SA NTIA GO DEL ESTERO JUJUY
Indicador Econmico Social
MISIONES
240
SA LTA TUCUMA N SA N JUA N LA RIOJA
190
140
CORDOBA RIO NEGRO SA NTA FE NEUQUEN BUENOS A IRES CHUBUT
MENDOZA
ENTRE RIOS
CA TA MA RCA SA N LUIS
TIERRA DEL FUEGO LA PA MPA
SA NTA CRUZ CBA
90 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500
Coparticipacin per cpita
La Figura 84 revela las distorsiones que presenta la situacin actual. Buenos Aires y Mendoza reciben una coparticipacin per cpita inferior al promedio nacional, pese a que sus situaciones econmico-social son peores que las de varias provincias. La provincia de Chaco, la de peor situacin econmico-social, recibe mucho menos que otras provincias de similar o superior nivel socio-econmico. Las diferencias horizontales (entre jurisdicciones de similar nivel econmico-social) son tambin marcadas: Tucumn recibe menos que San Juan, Catamarca y La Rioja. La propuesta tiende a corregir, aunque muy gradualmente, estas situaciones. En cuanto a la viabilidad poltica, la propuesta resultara aceptable ya que la mayora de las jurisdicciones ganan o no tienen prdidas significativas. Si se considera
171
Ver Anexo VII para las proyecciones de gastos y recursos de los dos niveles de gobierno y de los ajustes requeridos para el logro de una situacin fiscal sostenible.
260
que todas las jurisdicciones que ganan, o pierden hasta 0,1 de punto porcentual, votaran por la afirmativa, se obtendra la mayora absoluta requerida para la aprobacin de la Ley en la Cmara de Diputados y en la Cmara de Senadores (art. 75o inc. 2 de la Constitucin Nacional de 1994). En las restantes jurisdicciones la prdida mxima es de 0,4 de punto porcentual y en esa situacin se encuentran provincias de alto nivel de desarrollo socio-econmico relativo y/o con un trato relativo muy favorable en la situacin actual (San Luis, La Pampa, Santa Cruz y Tierra del Fuego). Varias de las provincias de este grupo no solo estn favorecidas por el rgimen actual sino que tambin disfrutan de beneficios a travs del rgimen de promocin industrial (San Juan, San Luis, Catamarca, La Rioja) y/o de la percepcin de Regalas Petrolferas y Gasferas (Santa Cruz, Tierra del Fuego, La Pampa). Como variable para compensar determinadas situaciones en la transicin se contara con un punto porcentual de Aportes del Tesoro Nacional.
261
CAPTULO XV CONCLUSIONES
XV - Conclusiones
Alberto Porto
a Coparticipacin Federal de Impuestos es uno de los temas ms importantes de la economa y de la poltica argentina. Dependiendo de cmo se disee el rgimen quedar determinada la estructura vertical del Sector Pblico, la igualdad de oportunidades a lo largo del territorio, los incentivos a migrar dentro del territorio nacional de las personas y del capital, la disciplina fiscal, la competitividad de la economa y el equilibrio macroeconmico. Tambin la participacin poltica y el control ciudadano. As como un tamao muy grande del Sector Pblico puede ser un peligro para la libertad de las personas y para la proteccin de los patrimonios y puede generar problemas macroeconmicos y de competitividad, del mismo modo si un gobierno de un tamao dado est muy centralizado puede tambin ser una amenaza para la libertad de las personas y de sus bienes y puede afectar la eficiencia de la economa. La falta de autonoma local conduce a menor control de los burcratas y polticos por parte de los ciudadanos. En este trabajo se realiza un aporte para avanzar en el conocimiento del tema y tender un puente entre los acadmicos, los prcticos, los polticos y el pblico en general. En los Captulos y Anexos que componen el libro se estudian los principales temas tericos del federalismo fiscal y las transferencias intergubernamentales, se da perspectiva histrica al tema con un enfoque de largo plazo, se brinda una visin de la evolucin histrica de las leyes que han regulado las relaciones Nacin-provincias a lo largo del tiempo y se documenta la transicin desde el nacimiento del rgimen hasta su desarticulacin actual. En este Captulo se presenta un resumen de las principales conclusiones. En el Captulo II se presentan mediciones del grado de desarrollo econmicosocial de las provincias argentinas. Los fuertes desequilibrios territoriales implican que cualquier descentralizacin fiscal sin polticas compensatorias genera grandes desigualdades territoriales en cuanto a la disponibilidad de bienes pblicos y cuasi pblicos provinciales y municipales. La teora tradicional del federalismo fiscal estudia los problemas de asignacin de funciones y fuentes de financiamiento entre los distintos niveles de gobierno. Tambin es central en esa teora el estudio de los mecanismos de coordinacin de decisiones fiscales, que comprenden principalmente a las transferencias intergubernamentales y a los mecanismos de control de los gobiernos locales en determinadas acciones fiscales las ms importantes son el endeudamiento y el cumplimiento de las condiciones bajo las que el gobierno central les transfiere fondos o les regula algunas de sus actividades. En tiempos recientes la visin tradicional del federalismo fiscal se ha expandido ms all del estudio de la organizacin ms eficiente del gobierno, incorporando el valor participacin poltica, como objetivo rival o competitivo de la eficiencia. Estas cues263
tiones, que son estudiadas en el Captulo III, son muy importantes ya que el federalismo argentino se ha ido apartando del federalismo democrtico y han quedado pobremente definidas las funciones de cada nivel, con un gobierno central que interfiere o decide polticas locales, gobiernos locales que interfieren en las polticas nacionales y pobre coordinacin interjurisdiccional. Las transferencias intergubernamentales juegan un papel central en la organizacin federal de gobierno. Existen varios argumentos tericos para justificar su existencia, tanto por razones de eficiencia econmica como de equidad distributiva. El objetivo de los Captulo IV y V es presentar una revisin de esos argumentos y agregar una nueva fundamentacin basada en la complementariedad entre los bienes pblicos y cuasi-pblicos sub-nacionales, los ingresos personales y ciertos bienes bsicos como la educacin elemental y la atencin primaria de la salud. En el Captulo VI se brinda una breve sntesis de la evolucin histrica del tamao y la descentralizacin del Sector Pblico argentino, como introduccin a la problemtica del federalismo fiscal argentino. Los datos revelan, como en casi todos los pases de Occidente, un tamao creciente del gobierno general a lo largo del siglo XX. La descentralizacin de funciones y gastos tambin ha sido creciente y no ha estado acompaada de un proceso similar del lado de los impuestos. En el Captulo VII se estudia con ms detalle la evolucin durante la segunda mitad del siglo XX de los gastos y recursos del gobierno nacional y el conjunto de gobiernos provinciales. La participacin provincial en los gastos ha sido creciente, de un cuarto del total en 1950 y 1960 a ms de un tercio hacia el fin del perodo. La participacin provincial en los impuestos fue creciente entre 1950 y 1980, permaneciendo luego en alrededor del 23% del total. El gobierno nacional est especializado en el pago de transferencias y los gobiernos sub-nacionales en la provisin de bienes y servicios. Los gobiernos provinciales realizan la mayor parte de los gastos en educacin y seguridad. En el Captulo VIII se realiza un anlisis detallado del comportamiento de las erogaciones y recursos provinciales, por provincias y grupos de provincias para 19592001. Las erogaciones se estudian segn la clasificacin econmica y funcional. En el Captulo IX se da una perspectiva histrica del Rgimen de Coparticipacin de Impuestos. Se distinguen dos grandes perodos: el previo a la Coparticipacin de Impuestos (1853-1934) y el de la Coparticipacin (1935 hasta la actualidad). En este segundo gran perodo se distinguen nueve etapas en base a la evolucin de la legislacin y los resultados cuantitativos. Las cinco primeras etapas incluyen el nacimiento, maduracin y perfeccionamiento y se extienden desde 1935 hasta fines de los aos 70. Se inicia luego el camino hacia la desarticulacin y cada del rgimen, consolidndose un Federalismo Coercitivo con el que se convive en la actualidad. Esta revisin seala que el camino hacia un federalismo democrtico, cooperativo y responsable debe basarse en el establecimiento de reglas claras y estables para todas las partes. La estructura tributaria argentina y el Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos han estado sujetos a una gran inestabilidad, que fue creciendo a lo largo del tiempo. En el Captulo X se documenta la turbulencia de la estructura tributaria nacio264
CAPTULO XV CONCLUSIONES
nal para el perodo 1932-2001 y en el Captulo XI se hace lo propio con la inestabilidad de los parmetros bsicos de la coparticipacin. Una de las condiciones necesarias para que un rgimen de transferencias intergubernamentales funcione adecuadamente es que se base en reglas de juego claras, estables, no arbitrarias, universales y no negociables. Un paso para el cumplimiento de esas condiciones es eliminar la inestabilidad de la mezcla de los recursos nacionales coparticipables y no coparticipables y de la distribucin de los coparticipables entre la Nacin y el conjunto de provincias. En el Captulo XII se estudia cmo los conceptos de capacidad, necesidad, confort y stress fiscales provinciales han estado presentes en las polticas pblicas argentinas desde la Constitucin Nacional de 1853. La filosofa del rgimen va evolucionando en la direccin de las polticas de igualacin fiscal, hasta culminar en la Constitucin Nacional de 1994 que consagra como objetivo explcito la igualacin fiscal y como instrumento para su logro la coparticipacin de impuestos: la distribucin entre la Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre stas (...) ser equitativa, solidaria y dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional (art. 75 inc. 2). Se documentan en este Captulo las medidas disponibles de situacin fiscal de las provincias y su evolucin en el tiempo. Tambin se documenta la dinmica de las erogaciones provinciales per cpita a lo largo del siglo XX. Al inicio de los Regmenes de Coparticipacin existan grandes diferencias de nivel econmico entre las jurisdicciones, que se traducan en una gran desigualdad en la disponibilidad de bienes pblicos provinciales. Al tener como nica fuente de financiamiento sus recursos propios, cada provincia deba ajustar sus gastos a su restriccin presupuestaria. Hacia 1960 se haba obtenido una relativa igualdad de los niveles de gasto provincial per cpita, debido a la operacin de los regmenes de coparticipacin. Hacia 1980, al acentuarse la importancia de la coparticipacin y al aplicarse con mayor intensidad criterios redistributivos, se invirti la situacin inicial. Esa situacin se profundiza hacia 1986, revirtindose hacia 19952000. El papel de las disparidades regionales en las polticas de descentralizacin fiscal se ejemplifica en el Captulo XIII con un caso concreto del sector provincial, referido a la distribucin de funciones y recursos tributarios entre la provincia y sus municipalidades. El ejercicio consiste en estudiar la descentralizacin del gasto en educacin bsica, de la provincia a sus municipalidades, y simultneamente, de un impuesto de base fija para financiarlo. El caso que se estudia corresponde a la provincia de Buenos Aires, pero las conclusiones tienen una validez ms general y resultan de utilidad para otras provincias y otros servicios. Se comparan tres polticas: la actual, con provisin y financiamiento centralizado; la descentralizacin del gasto y del impuesto, con cada municipio ajustando el gasto a lo que recaude en su jurisdiccin; y la descentralizacin, pero manteniendo el gasto que realizaba la provincia en cada jurisdiccin, ajustando la alcuota municipal para equilibrar el presupuesto. La conclusin es que la descentralizacin fiscal aumenta la desigualdad territorial del gasto o de la alcuota del impuesto necesaria para financiar el gasto fijado centralmente. Del Captulo surgen tres consideraciones que pueden ser tiles para el diseo de polticas pblicas sobre el tema. En primer lugar, que existen costos de la descentralizacin con correspondencia fiscal, en trminos de mayor desigualdad territorial; esos mayores costos deberan compensarse con ganancias de eficiencia de la provisin centralizada. En segundo lugar, que an 265
con ganancias de eficiencia ser necesario, en muchos casos, disear mecanismos compensatorios para hacer frente a las disparidades fiscales intermunicipales. Finalmente, que las ganancias y prdidas financieras de la descentralizacin que operan en el corto plazo- son de tal magnitud que hacen necesario disear una transicin que no deteriore las prestaciones ya que las ganancias de eficiencia se obtienen en plazos ms largos. En el Captulo XIV se formula una propuesta para una nueva Ley de Coparticipacin de Impuestos. Se trata de una propuesta de transicin, que parte de la situacin actual e incorpora elementos bsicos para conformar hacia el futuro un rgimen ms estable y con mejor diseo. Se propone un rgimen estructural, que quede al margen de la discusin diaria de la poltica fiscal y que provea financiamiento estable para los servicios que son responsabilidad de las provincias. La propuesta es consistente con las prcticas aceptadas, a la vez que viable polticamente. Se propone una regla simple y clara, que no sea manipulable por ninguna de las partes de modo que constituya una restriccin presupuestaria fuerte. Como la modificacin de las relaciones fiscales entre la Nacin y las provincias requiere que est fundada en la evolucin de ingresos y gastos que sea sostenible en el tiempo, se realiza un ejercicio de proyecciones para la prxima dcada, que ser el plazo de vigencia de la Ley. Fijadas la distribucin primaria y secundaria, las proyecciones son tiles para determinar el esfuerzo que deber realizar cada jurisdiccin por la va de mejora en la eficiencia del gasto pblico y del combate a la evasin. La propuesta distingue entre una situacin sin cambios en cuanto a las responsabilidades de gastos y recursos y otra con cambios y el consiguiente impacto financiero sobre los dos niveles de gobierno. De concretarse estos cambios, la va debera ser a travs de leyes complementarios de la de coparticipacin, para dar claridad al proceso de descentralizacin y no introducir elementos que oscurezcan el rgimen bsico. Al replantearse el rgimen al vencimiento, estos regmenes se incorporarn a un nuevo sistema nico de distribucin. La propuesta se basa en contar con una Ley clara y simple, que pueda ser auditada por todas las partes y por el Congreso Nacional, con el apoyo tcnico del Organismo Fiscal Federal previsto en la Constitucin Nacional de 1994. Se debera informar a toda la poblacin del cumplimiento de la Ley sin ningn apartamiento. La propuesta asigna al gobierno nacional un nuevo rol que es el de proponer reformas en el gasto pblico y los impuestos tendientes a mejorar el funcionamiento del sector pblico y de la economa en general. Incorporar, crear y transferir tecnologas para el manejo del sector pblico es un rol central para el gobierno nacional, tarea para la que puede contar con el aporte cientfico y tecnolgico de las Universidades Nacionales.
266
ANEXOS
267
ANEXO I MEDIDAS DE AUTONOMA Y DE DESCENTRALIZACIN FISCAL DEL SECTOR PBLICO ARGENTINO
XVI - Anexo I. Medidas de autonoma y de descentralizacin fiscal del Sector Pblico argentino
n la Tabla 113 y la Figura 85 se presentan tres medidas de autonoma para el conjunto de jurisdicciones. Una primera medida es la correspondencia fiscal media, o sea, la relacin entre los recursos propios174 y el gasto total. Se observa que en los ltimos quince aos, las provincias han financiado alrededor de un tercio de sus gastos con recursos propios provinciales.
Tabla 113 - Medidas de autonoma (en porcentaje)
Medidas de autonoma Sin Ciudad de Buenos Aires Recursos propios provinciales / Gasto total provincial (Recursos propios provinciales + Coparticipacin + Regalas) / Gasto total provincial Coparticipacin / Transferencias totales Con Ciudad de Buenos Aires Recursos propios provinciales / Gasto total provincial (Recursos propios provinciales + Coparticipacin + Regalas) / Gasto total provincial Coparticipacin / Transferencias totales 1985 30,3 77,7 72,9 1990 26,8 68,4 74,8 1995 31,3 63,4 56,5 2000 30,4 66,4 60,0
Alberto Porto
172 173
36,3 80,4 73,3
31,8 70,0 74,7
36,7 66,4 56,7
36,0 69,4 60,0
Otra medida son los recursos de libre disponibilidad175 como porcentaje del gasto total. Para el conjunto de provincias se pasa de alrededor de tres cuartos del gasto total en 1985 a dos tercios en el ao 2000. Un cambio similar muestra la relacin copartici-
Con la colaboracin de Aurora Gallerano. Todos los clculos son elaboracin propia en base a datos oficiales del Ministerio de Economa de la Nacin. 174 Los recursos propios provinciales incluyen los recursos tributarios de origen provincial, los no tributarios excluidas las regalas, la venta de bienes y servicios de la Administracin Pblica, las rentas de la propiedad y los recursos propios de capital. Por lo tanto no estn incluidos los recursos tributarios de origen nacional, las regalas, las transferencias corrientes y de capital y la disminucin de inversin financiera. 175 Los recursos provinciales de libre disponibilidad incluyen los recursos propios antes mencionados, ms las regalas y la coparticipacin.
173
172
269
pacin sobre transferencias totales176 que disminuye del 73% en 1985 al 60% en el 2000.
Figura 85 - Medidas de autonoma (en porcentaje)
(Recursos propios provinciales + Copartcipacin + Regalias) / Gasto total provincial
100 80 60 40 20 0 1985 1990 1995 2000 100 80 60 40 20 0 1985 1990 1995 2000
Recursos propios provinciales / Gasto total provincial

100 80 60 40 20 0
Coparticipacin / Transferencias totales
1985
1990
1995
2000
Si se analiza la situacin de las provincias en forma desagregada pueden extraerse algunas conclusiones adicionales.177 Existe una gran disparidad interprovincial en la relacin de recursos propios-gasto total. En el ao 2000 (Figura 86) el promedio del conjunto de jurisdicciones (incluida la Ciudad de Buenos Aires) fue de 36%, con un mnimo de 4% (Formosa) y un mximo de 95% (Ciudad de Buenos Aires), seguido por un 44% (provincia de Buenos Aires). Las provincias de Buenos Aires, Crdoba y Santa Fe son las que mayor capacidad tienen para financiar sus gastos con recursos propios, con un promedio en el perodo de 49%, 39% y 37% respectivamente. Las provincias de Catamarca, Formosa y La Rioja se ubican en el otro extremo; en los ltimos 20 aos slo han financiado con recursos propios alrededor del 7% de sus gastos. La provincia de Santa Cruz, que a principios de los 80 tena una baja capacidad de financiamiento con recursos propios (6% en 1983), la aument hasta alcanzar el 28% en 1999.
Figura 86 - Recursos propios / Gasto provincial (ao 2000 en porcentaje)

Ciudad de Buenos Aires Buenos Aires Crdoba Santa Fe La Pampa Mendoza San Luis Santa Cruz T ierra del Fuego Neuquen Entre Ros T ucumn Ro Negro Chubut Salta Jujuy Santiago del Estero Misiones San Juan Corrientes Chaco Catamarca La Rioja Formosa 0 20 40 60 80 100
Los aos de aumento o disminucin de la correspondencia fiscal se presentan en la Tabla 114.
176
Las transferencias totales incluyen los recursos tributarios de origen nacional (coparticipacin y otros) y las transferencias corrientes y de capital (no incluye regalas). 177 En la Tabla 118, Tabla 119 y Tabla 120 se presenta el detalle por provincias de estos indicadores.
270
Tabla 114 Indicador de correspondencia fiscal marginal

1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 + + + + + + + 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 = + + + = + -
+ aumento; - disminucin; = sin cambio.
En cuanto a indicadores de descentralizacin, una primer alternativa es la relacin entre el gasto del Sector Pblico local (provincias y municipios) y el gasto del Sector Pblico total. La informacin se presenta en la Tabla 115 para 1994 y 1999. En 1999 vara entre un mximo de 81% (Tierra del Fuego) y un mnimo de 36% (Ciudad de Buenos Aires). Este es un primer indicador que revela una importante concentracin del gasto del gobierno nacional en la Ciudad de Buenos Aires.
Tabla 115 - (GM+GP) / (GM+GP+GN) (en porcentaje)
Provincias Ciudad de Bs.As. Buenos Aires Catamarca Crdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tierra del Fuego Tucumn Total pas GM: Gasto municipal GP: Gasto provincial GN: Gasto nacional 1994 49,5 63,3 77,1 70,6 64,7 64,3 76,3 71,3 79,5 73,1 78,1 82,1 66,0 66,0 79,4 75,2 68,2 72,4 74,9 85,6 67,0 69,8 88,2 62,2 66,2 1999 36,5 61,6 72,7 60,8 57,1 70,0 64,1 68,0 75,2 67,8 72,5 75,6 62,3 64,0 76,7 65,8 62,2 65,7 67,5 74,1 60,0 66,3 80,9 61,9 60,4
271
Otro indicador es la descentralizacin dentro del Sector Pblico local, que viene dado por la relacin Gasto municipal / (Gasto provincial + Gasto municipal) (Tabla 116). En este caso las provincias de Buenos Aires, Crdoba y Santa Fe son las que presentan una mayor descentralizacin local mientras que las provincias de Formosa y San Luis son las que tienen una menor descentralizacin.
Tabla 116 - GM / (GM+GP) (en porcentaje)
Provincias Buenos Aires Catamarca Crdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tierra del Fuego Tucumn Total pas GM: Gasto municipal GP: Gasto provincial 1994 31,0 18,2 29,9 13,8 16,8 18,1 24,8 8,7 16,4 19,6 21,5 18,7 13,3 17,4 16,3 15,5 12,5 13,8 15,3 29,6 15,4 23,4 22,5 24,1 1999 27,4 18,3 32,1 14,2 14,0 18,8 18,9 8,1 21,4 21,1 20,2 16,8 10,8 16,0 15,5 15,8 14,4 9,2 15,1 27,9 18,0 21,1 22,7 22,7
En la Figura 87 se presenta la relacin entre los recursos provinciales propios (RP) y los recursos nacionales brutos de coparticipacin (RN). Esta relacin flucta alrededor del 25% desde fines de los 80.
272
Figura 87 - (RP / RN) (en porcentaje)

30
28
26
24
22
20 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
En la Tabla 117 se calcula la relacin entre recursos municipales propios y la totalidad de recursos propios locales (provinciales y municipales). Si bien la relacin es bastante estable a lo largo de los aos (cerca de 28% para el total de provincias), se observan marcadas diferencias interprovinciales, siendo Chubut la provincia con mayor descentralizacin local de recursos.
Tabla 117 - RM / (RM + RP) (en porcentaje)
Provincia 1993 1994 Buenos Aires 30,0 30,2 Catamarca 34,5 38,8 Crdoba 31,2 36,4 Corrientes 26,2 26,5 Chaco 41,7 31,3 Chubut 48,0 47,5 Entre Ros 34,6 31,0 Formosa 15,2 26,2 Jujuy 13,7 13,0 La Pampa 22,1 24,1 La Rioja 12,4 11,9 Mendoza 10,5 8,6 Misiones 28,3 29,6 Neuquen 18,1 15,6 Ro Negro 24,6 23,9 Salta 21,9 23,1 San Juan 11,8 15,9 San Luis 23,0 23,6 Santa Cruz 26,8 24,1 Santa Fe 26,0 27,1 Santiago del Estero 20,2 20,1 Tucumn 28,8 28,3 Tierra del Fuego 14,1 20,8 Total pas 27,7 28,3 RM: Recursos municipales RP: Recursos provinciales propios 1995 29,0 39,2 34,1 25,9 27,5 45,8 29,2 25,1 13,5 24,7 20,7 12,1 30,3 18,3 25,3 21,9 14,6 16,5 24,7 30,5 23,0 29,9 20,7 28,3 1996 29,3 22,0 33,3 26,4 29,0 46,1 28,5 18,5 13,4 24,4 17,1 12,9 22,1 18,1 27,7 24,0 14,0 16,2 15,2 29,0 19,8 29,9 26,4 27,8 1997 28,3 16,2 34,7 22,4 29,0 47,3 27,7 22,2 22,4 21,3 17,9 11,9 20,8 17,8 21,4 27,8 12,1 11,4 19,4 29,1 17,4 29,5 27,3 27,4 1998 29,0 15,7 32,5 25,9 26,1 47,0 31,3 20,7 24,7 23,1 17,7 10,8 21,8 19,3 21,4 28,1 15,3 11,2 20,0 28,8 17,0 31,0 27,9 27,5 1999 30,3 21,8 34,0 28,7 23,4 46,6 31,0 17,9 28,4 23,9 10,8 11,6 24,3 19,0 22,8 23,3 15,1 10,6 14,2 28,8 17,0 28,0 23,3 28,2
273
Tabla 118 - Recursos propios provinciales/ Gasto total provincial178 (en porcentaje)
Provincia Ciudad de Bs.As. Buenos Aires Catamarca Crdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuquen Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tucumn Tierra del Fuego Total c/ CBA Total s/ CBA 1983 64 51 9 31 15 12 13 22 6 15 15 7 18 14 16 14 17 10 9 5 35 6 19 20 30 27 1984 66 61 3 32 10 14 16 36 6 15 15 5 21 12 15 12 18 8 5 8 31 8 18 11 33 30 1985 100 55 6 33 8 12 15 31 6 18 20 6 28 14 17 17 22 12 14 11 40 10 26 12 36 30 1986 110 55 8 36 10 13 17 33 6 19 23 7 26 16 17 18 20 13 15 10 40 12 25 13 37 30 1987 95 45 7 30 11 10 16 26 5 17 32 6 22 12 21 18 15 12 14 6 30 11 19 23 31 25 1988 88 41 9 34 16 9 14 23 4 14 33 5 24 16 17 15 15 8 13 5 30 11 17 23 30 25 1989 88 44 4 31 8 8 12 29 4 13 36 3 34 17 14 51 11 10 15 4 23 6 11 18 31 25 1990 76 43 3 34 10 9 13 28 5 11 41 4 30 15 19 17 18 11 15 7 39 7 13 15 32 27 1991 81 43 9 33 10 10 18 24 5 17 34 5 36 13 22 21 19 12 18 9 43 7 20 17 33 28 1992 76 54 6 38 12 10 15 24 6 25 31 7 38 16 25 24 22 17 19 19 47 9 20 25 38 33 1993 89 52 6 37 13 11 13 28 5 20 29 10 36 14 21 18 24 16 19 17 46 9 22 29 38 32 1994 96 51 6 40 12 12 13 29 6 19 27 11 49 14 26 22 24 10 20 17 47 12 21 21 39 34 1995 92 52 6 41 13 13 14 26 5 16 25 4 31 13 20 17 22 10 23 17 39 12 16 18 37 31 1996 84 50 8 49 12 14 14 31 8 18 27 8 27 16 24 20 24 16 34 26 41 14 18 18 38 33 1997 90 51 13 41 11 15 15 31 7 12 30 9 35 17 24 23 16 18 35 19 42 15 20 14 39 33 1998 104 49 14 42 10 13 15 29 5 11 31 8 40 16 25 24 17 18 36 21 36 15 22 14 39 33 1999 94 43 13 40 9 12 15 24 4 10 27 8 31 12 20 23 17 15 29 28 38 15 19 17 35 30 2000 95 44 12 39 12 12 18 22 4 15 33 7 30 14 22 21 15 13 30 26 39 15 22 24 36 30 2001 86 38 14 29 11 10 19 21 4 10 21 8 30 14 23 19 14 13 35 23 35 14 20 22 32 27
Tabla 119 - (Recursos propios provinciales + Coparticipacin + Regalas) / Gasto total provincial (en porcentaje)
Provincia Ciudad de Bs.As. Buenos Aires Catamarca Crdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuquen Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tucumn Tierra del Fuego Total c/ CBA Total s/ CBA 1983 77 72 32 55 38 35 68 43 21 38 34 29 60 35 71 56 47 26 36 73 54 34 49 64 56 54 1984 74 77 21 51 27 34 75 51 20 29 35 24 57 30 62 47 41 22 21 66 46 34 42 65 54 51 1985 109 82 59 80 55 74 71 90 72 69 67 56 85 71 86 72 73 70 81 79 84 81 80 72 80 78 1986 118 84 71 80 57 68 74 82 61 72 66 44 70 68 79 66 60 63 76 81 79 80 78 68 78 75 1987 104 72 61 70 56 57 64 66 56 59 80 38 66 59 72 62 46 59 68 68 64 67 56 63 68 64 1988 97 69 69 70 65 58 70 61 54 48 78 43 65 66 86 59 67 49 65 73 59 72 55 75 68 65 1989 97 79 59 85 61 67 60 82 60 51 88 37 89 85 81 96 56 67 82 69 53 75 56 68 73 71 1990 85 71 53 75 62 64 70 76 58 39 88 39 87 65 77 56 67 65 68 66 76 77 58 58 70 68 1991 88 79 78 80 69 77 72 82 64 59 87 45 94 75 78 75 68 72 85 65 90 75 83 60 78 77 1992 76 87 67 78 69 71 62 74 67 79 79 45 82 67 78 72 71 81 86 81 92 71 73 66 78 79 1993 94 77 56 67 64 66 49 72 52 57 64 45 67 55 61 46 67 59 70 67 82 58 71 59 71 68 1994 101 75 56 72 61 70 45 71 53 57 63 46 83 60 69 56 68 48 65 60 83 63 67 46 72 69 1995 98 74 57 72 59 62 51 61 49 48 57 36 60 50 56 48 61 46 66 61 70 64 54 40 66 63 1996 90 72 59 88 66 67 52 73 62 55 64 41 54 54 77 53 70 64 88 73 77 74 59 45 71 69 1997 95 73 66 78 59 67 55 72 58 56 72 46 74 58 79 64 60 65 94 67 80 73 66 41 72 70 1998 110 70 67 79 61 59 49 74 59 55 70 44 75 57 69 63 65 67 93 59 69 73 72 41 71 68 1999 99 64 62 76 60 58 51 62 53 51 61 39 62 48 60 61 63 62 74 68 73 74 63 51 66 63 2000 100 65 67 77 67 60 68 63 59 57 73 38 66 54 80 64 62 56 78 68 75 73 70 74 69 66 2001 90 56 60 57 56 52 65 55 50 46 51 39 64 51 75 59 57 53 67 65 69 68 57 61 61 58
178
Los recursos propios provinciales incluyen, los recursos tributarios de origen provincial, los no tributarios excluidas las regalas, la venta de bienes y servicios de la Administracin Pblica, las rentas de la propiedad y los recursos propios de capital.
274
Tabla 120 - Coparticipacin / Transferencias totales (en porcentaje)

Provincia Ciudad de Bs.As. Buenos Aires Catamarca Crdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuquen Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tucumn Tierra del Fuego Total c/ CBA Total s/ CBA 1983 43 37 25 33 27 24 24 25 16 27 24 28 31 21 30 33 31 17 28 29 27 30 34 18 29 29 1984 65 49 23 32 23 26 43 23 16 22 22 26 37 20 30 30 31 20 20 29 31 31 37 16 32 31 1985 93 75 70 80 71 78 46 84 80 66 57 65 75 66 41 65 75 64 77 47 83 81 81 21 73 73 1986 83 72 79 79 63 74 42 78 68 71 55 53 62 63 39 59 66 60 67 53 76 79 81 21 69 69 1987 80 68 67 68 56 66 40 68 60 67 67 51 50 54 38 47 49 54 61 40 67 70 75 12 61 61 1988 89 73 76 77 66 67 63 72 68 59 69 56 52 64 53 53 51 55 64 57 72 78 57 19 66 65 1989 83 80 78 84 69 72 69 77 73 69 65 56 57 70 63 67 62 74 63 70 77 79 66 36 73 73 1990 71 82 69 83 70 77 69 83 77 46 79 61 83 74 55 70 76 76 69 64 78 82 72 28 75 75 1991 78 85 79 89 70 77 69 84 77 55 74 58 82 74 65 73 76 78 73 63 84 79 79 66 78 78 1992 65 68 74 68 73 53 73 73 63 63 48 71 67 62 68 70 73 71 57 74 73 72 44 67 68 1993 79 54 65 68 60 68 48 64 66 57 53 40 62 58 50 59 59 63 60 49 65 64 61 35 59 59 1994 81 54 68 74 66 72 49 66 68 62 56 41 63 63 51 58 64 64 63 47 68 66 67 26 61 61 1995 75 51 65 73 61 67 40 62 59 58 55 33 61 57 41 55 60 60 57 43 62 63 62 25 57 56 1996 70 52 67 66 61 67 45 60 64 59 54 33 63 50 44 56 61 63 61 43 64 64 61 26 57 57 1997 72 55 63 62 59 69 48 62 65 55 56 37 62 57 46 58 58 60 62 45 63 63 63 28 58 58 1998 69 57 67 68 63 66 47 63 66 56 55 38 65 56 48 61 60 64 63 46 66 67 63 27 60 60 1999 63 56 66 68 59 67 48 62 65 56 54 35 64 55 48 60 59 63 64 48 65 66 65 41 59 59 2000 61 55 67 67 63 68 49 65 67 57 57 40 64 56 52 60 58 64 64 45 65 67 65 54 60 60 2001 61 55 61 61 56 62 46 59 62 54 53 39 57 52 49 55 54 59 63 44 62 67 59 47 57 57
275
ANEXO II LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL
XVII - Anexo II. Los recursos no renovables en un sistema federal
Horacio L. P. Piffano
l uso de los recursos no renovables plantea un conjunto de aspectos que deben ser tenidos en cuenta para definir la poltica pblica ptima. Asimismo, el tema tiene particular relevancia en el caso de los gobiernos de estructura federal como Argentina.
Un repaso de la teora sobre uso racional de los recursos no renovables permite identificar las cuestiones a tener en cuenta en el diseo de polticas pblicas ptimas en un esquema de gobierno nico y las recomendaciones de la teora del federalismo fiscal con respecto a la asignacin de roles y potestades de los niveles nacional y provinciales de gobierno en un sistema federal, tanto en materia de regulacin como de la imposicin de regalas sobre el recurso no renovable. Es tambin necesario estudiar la evolucin de la normativa legal argentina, revisando las disposiciones constitucionales y legales referidas al domino sobre los hidrocarburos y la legislacin sobre regalas petroleras. El anlisis emprico, por su parte, permite evaluar la relevancia cuantitativa que tienen los recursos provenientes de las regalas, tanto para las finanzas pblicas federales en general como las provinciales en particular. A partir de la evidencia emprica, es posible formular algunas apreciaciones referidas a las implicancias de la existencia de las regalas en el diseo del acuerdo fiscal y financiero federal; y, finalmente, formular algunas apreciaciones respecto al comportamiento fiscal observado en las dos dcadas recientes.
XVII.1 - La teora sobre el uso racional de los recursos no renovables en un esquema de gobierno nico
Los temas identificados en la literatura especializada, comprenden: la distribucin intergeneracional del uso del recurso (sendero de explotacin del recurso y la constitucin de fondos de ahorro para garantizar consumos estables a futuras generaciones); la distribucin intertemporal de su uso y la previsin de asegurar el ahorro precautorio, por eventuales futuras cadas del rendimiento del recurso y para amortiguar la volatilidad del precio internacional del recurso; los costos de los ajustes presupuestarios en la poltica del traspaso de los cambios en el precio internacional del recurso al mercado domstico;
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la forma de instrumentar los ahorros presentes, especficamente los ligados al diseo y operacin de los fondos de estabilizacin, precautorios o de ahorro; el diseo de instituciones fiscales y financieras que aseguren la sustentabilidad fiscal de mediano y largo plazo de las finanzas del gobierno.
XVII.1.a - Sobre los efectos de la volatilidad del precio del recurso, el inters de las futuras generaciones y el uso de los intrumentos financieros El nivel del precio domstico del petrleo constituye una variable econmica importante en los pases en vas de desarrollo pues influye marcadamente en el rendimiento tributario del gobierno, en el ingreso disponible y en el bienestar de los consumidores de la presente y de las futuras generaciones. El gobierno y los consumidores pueden sufrir prdidas importantes en el orden fiscal y de bienestar, respectivamente, por cambios continuos en el precio del petrleo y por un uso intertemporal no ptimo del recurso no renovable. A su vez, la volatilidad de corto plazo en el precio del petrleo introduce costos en trminos de los inevitables ajustes en contratos y decisiones de gasto, y por aversin al riesgo. La idea de traspasar al sistema de precios domsticos (mercado interno) los cambios en los precios relativos que la economa internacional va generando ha sido considerada importante para orientar a una correcta asignacin de los recursos. Sin embargo, los gobiernos suelen ser cautos en permitir trasladar plenamente dichos cambios, particularmente ante oscilaciones bruscas en los precios relativos, como en el caso del petrleo. En los pases en desarrollo los instrumentos para cobertura del riesgo que se enfrentan con la volatilidad del precio del petrleo tienen muchas limitaciones para su posible utilizacin, debido a circunstancias de diverso tipo (reducida capacidad financiera de consumidores y gobierno, bajo nivel de crdito disponible para ambos, altas tasas de riesgo soberano). En el intento gubernamental de estabilizar el precio del petrleo, se enfrenta un importante trade off entre riesgo fiscal y cobertura del riesgo del costo social por la volatilidad (aversin al riesgo y costos de ajuste). Adicionalmente, el tema genera la necesidad de considerar aspectos operativos del uso de instrumentos financieros como son los fondos de estabilizacin. Existen dos mecanismos o sistemas que el gobierno puede elegir para su actividad de suavizar los cambios en el precio internacional del petrleo. El enfoque discrecional y el enfoque basado en reglas. Para el uso de los fondos de estabilizacin en base al enfoque de las reglas, se han identificado tres tipos de criterios de contingencia: la regla del promedio mvil (que fija el precio interno como promedio mvil de los precios spot pasados); la regla gatillo (que implica no actualizar el precio interno cuando el precio internacional se mantiene dentro de cierta banda de variacin y se lo 278
modifica cuando el precio spot se ubica por encima de un monto gatillo predeterminado); la regla max-min (que fija un piso y un techo para dejar variar del precio interno), traspasando la variacin dentro de la banda al mercado interno. Solamente si se superan esos mximos o mnimos el gobierno absorbe el cambio (no traspasa al mercado el ajuste).
Las conclusiones del anlisis de las virtudes y defectos de cada alternativa parecen favorecer el enfoque de las reglas (no el enfoque discrecional) y dentro de las alternativas de contingencia, la regla max-min, con la banda flotando a ms largo plazo, siguiendo la tendencia del precio promedio spot registrado dentro de la misma. No obstante, los sistemas de cobertura a travs del mercado (contrato de futuros y opciones) y la posible desregulacin parecen ofrecer alternativas adicionales particularmente atractivas en pases de baja capacidad de crdito y relativo apego a cumplir con los contratos. Naturalmente, pases de muy dbil institucionalidad y/o gobernabilidad, y de malos antecedentes como cumplidores de los contratos, enfrentan un desafo significativo, donde cualquier alternativa aparece como de reducida eficacia o viabilidad. Los problemas intergeneracionales complican el cuadro de la regulacin del precio del petrleo y los mecanismos de ahorro. Las normas de prudencia en el manejo discrecional y/o las reglas precautorias tendientes a fijar un sendero de consumo/ahorro estable en el largo plazo (consumption smoothing) demandan una disciplina fiscal y financiera importante, que pases de dbil institucionalidad pueden no seguir por razones polticas. Desde el punto de vista econmico, los gobiernos deberan destinar a sus Tesoros el rendimiento del capital que pueda constituirse con las regalas y no el monto mismo de dichas regalas. Es decir, la anualidad que corresponda a los recursos (provenientes de las regalas) invertidos a largo plazo. Este es el concepto de uso racional del recurso no renovable. Un criterio de destinar el rendimiento del recurso no renovable a gasto corriente o consumo es simplemente destruir el capital en beneficio de la generacin presente, proyectando a ms largo plazo una futura situacin de debilidad fiscal importante, que muy seguramente afectar negativamente el bienestar de las generaciones futuras. Es importante advertir sin embargo que la existencia de instrumentos financieros como los fondos de estabilizacin o fondos precautorios, no pueden ser considerados como garanta de un comportamiento fiscal prudente de los gobiernos. En realidad, quizs se deba esperar la inversa, es decir, que gobiernos prudentes en materia fiscal sern los que operen razonablemente bien los fondos. De todas maneras, el empleo de los fondos y la fijacin de reglas complementarias de procedimiento, de transparencia y numricas, parecen ser necesarias a fin de asegurar polticas fiscales sustentables. Finalmente, las regalas petroleras no deben asimilarse a un impuesto que grava la produccin de un bien reproducible, precisamente porque se trata de un bien agotable (no reproducible). Un impuesto a la produccin de un bien reproducible genera carga excedente debido al excedente perdido (o dejado de obtener) por el productor, 279
al reducirse este excedente ms all del rendimiento para el fisco de dicho impuesto. Esto resulta diferente en el caso de la explotacin de un recurso agotable. Si en un ao se reduce el excedente econmico del productor de una actividad reproducible hacia futuro, se estar asumiendo un costo de oportunidad (por prdida del excedente) que no se recupera ms: la oportunidad de no haber generado excedente en el presente cuando esto no anula la posibilidad de seguir obtenindolo en el futuro. El petrleo constituye un activo cuya explotacin est sujeta a una decisin intertemporal de uso. Esto significa que si el gobierno limita su explotacin en determinado ao, por ejemplo, ello no impide que al ao siguiente se lo haga. La decisin de hacerlo hoy o maana en realidad depende de cmo se ponderen las funciones de utilidad de la presente y futura generacin, pues el recurso es agotable (no reproducible) y, por lo tanto, lo que se lo aproveche hoy significar no poder aprovecharlo maana y viceversa. Claro que a valores actuales contar con el activo fuera del subsuelo en el presente podra mejorar las posibilidades econmicas transformndolo en otro activo que obtuviera ingresos (reproducibles) a futuro. Pero el valor de este nuevo activo no puede ser otro que el valor presente de su rendimiento, por lo tanto, debe asumirse que ste habr de ser superior al valor del petrleo (y ello depende crucialmente a qu se destine el rendimiento de las regalas). Tambin el ritmo de explotacin depende de la expectativa que se tenga respecto a la evolucin futura del precio del petrleo (y ligado a esto las expectativas sobre cambio tecnolgico), las reservas comprobadas o a descubrir, etc. Adems, si el recurso no renovable es de propiedad del Estado (cualquiera sea, nacional o provincial) el sector privado que explote un yacimiento debera recibir un valor que compense el costo de los insumos aplicados y su margen de utilidad. El resto debera ser el componente regalstico. Algunos gobiernos, para compensar el riesgo asumido que normalmente es alto, suelen gravar el excedente que supere la tasa de beneficio normal con un impuesto a los beneficios extraordinarios. El beneficio normal depende de las estimaciones sobre rendimiento de la cuenca de que se trate y el precio de largo plazo del petrleo. En otros casos, como el de Argentina, por ese motivo se prev que la regala vare entre el 5% y el 12%, dependiendo del tipo de cuenca, aunque normalmente ha sido del 12%. Finalmente, con respecto a la alcuota se ha sugerido que las regalas no sean establecidas como porcentaje del valor de produccin (ad valorem, como en el caso de Argentina) sino que sea especfica (una suma fija por m3 extrado y ligado al precio de largo plazo). Esta recomendacin tiene que ver con los efectos sobre la volatilidad del precio internacional del petrleo y su impacto en las finanzas de los Estados y en el sector privado (traslado al mercado domstico de los cambios en el precio spot).
XVII.2 - Las cuestiones del federalismo fiscal

En presencia de un sistema federal de gobierno, los siguientes puntos son importantes para analizar: la asignacin de potestades tributarias en un sistema federal de gobierno y los argumentos usuales a favor de la centralizacin de la explotacin del recurso no renovable; y, 280
la experiencia comparada internacional.
XVII.2.a - Sobre los argumentos de la centralizacin / descentralizacin de la explotacin del recurso Los argumentos usualmente citados por el enfoque normativo de la literatura de federalismo fiscal en favor de la centralizacin de la explotacin de los recursos naturales no renovables estn ligados a aspectos de eficiencia econmica y correspondencia fiscal (accountability), equidad distributiva, y estabilizacin macroeconmica. En materia de estabilizacin macroeconmica se ha sugerido que: los gobiernos centrales estn en mejor situacin que los gobiernos subnacionales para absorber la incertidumbre y volatilidad de los precios del recurso, al contar con una base tributaria mucho ms amplia en gran parte no correlacionada con los precios del petrleo; la evidencia emprica demuestra el resultado esperado de que la volatilidad de los sistemas tributarios es mayor cuanto mayor la participacin del rendimiento tributario del petrleo y esto obstaculiza notablemente el manejo macroeconmico; en general las polticas anticclicas han sido consideradas instrumentos de los gobiernos centrales. Los gobiernos centrales pueden operar con mayor eficacia que los gobiernos subnacionales, debido a las caractersticas esencialmente abiertas de las economas regionales y al menor efecto del multiplicador fiscal respectivo. Asimismo, porque la poltica fiscal requiere de una adecuada armonizacin con otros instrumentos de poltica econmica como la poltica de liquidez (poltica monetaria pura y poltica de deuda pura), en manos de los gobiernos centrales. En cuanto al mbito de la eficiencia econmica y la correspondencia fiscal, se pueden agregar los siguientes argumentos: los tributos subnacionales deben basarse esencialmente en bases no mviles con una importante dosis de sustento en el principio del beneficio, de forma que los electores subnacionales adviertan con nitidez el costo de oportunidad de sus demandas por bienes pblicos subnacionales (la conexin wickselliana y el atributo de su accountability). Con respecto a la movilidad o inmovilidad de las bases tributarias, el financiamiento del gasto subnacional a travs de tributos que graven los ingresos reproducibles, se ha considerado factible en el caso del impuesto a los ingresos de las personas fsicas, debido a la menor movilidad residencial de corto plazo de las personas y su aporte a mejorar la percepcin de los ciudadanos de los costos de oportunidad de la provisin de bienes pblicos subnacionales. En cambio, el financiamiento con el uso de una fuente de ingresos agotables, puede distorsionar la percepcin de dicho costo de oportunidad. Tal distorsin ser mayor, cuanto menor resulte el cmputo o conocimiento de las externalidades provocadas hacia generaciones futuras, en las funciones de utilidad de los votantes. En tal sentido, descentralizar en comunidades menores el uso del recurso impedir a la decisin colectiva 281
internalizar plenamente los efectos externos producidos sobre el resto de la comunidad nacional, debido a la falta de una adecuada coordinacin en las decisiones de ahorro-inversin a nivel global. Esta actividad de cmputo de las externalidades recprocas debido a las interdependencias en las decisiones de ahorro-inversin corresponde asignarla al gobierno central; la evolucin de las fuentes de financiamiento subnacionales deben estar correlacionadas ms bien con el crecimiento poblacional y no tanto con respecto al PBG y a los precios relativos de los commodities. En este sentido, la fuente debe permitir generar rendimientos fiscales estables y relativamente crecientes a largo plazo de acuerdo con la evolucin de la poblacin a servir; si los gobiernos subnacionales cuentan con otros recursos tributarios asignados, las regiones ricas poseedoras del petrleo tendran muy poco incentivo a explotar esas otras bases tributarias. Esta conducta provocara un efecto perverso en trminos de: el efecto conocido como empobrecimiento del vecino (beggarthe-neighbor) al poner en franca desventaja a los gobiernos subnacionales vecinos que no cuentan con petrleo y deben gravar las otras bases; inducir fiscalmente reasignaciones espaciales no eficientes de los factores de la produccin.
Finalmente, el aspecto de la equidad: las asimetras en los ingresos regionales pueden ms fcilmente atenuarse (mediante transferencias de nivelacin) a travs del gobierno central que explote el rendimiento fiscal del recurso no renovable, un aspecto usual de equidad horizontal en sentido territorial perseguido en la mayora de los pases; ligado a lo anterior, el reconocimiento de potestades tributarias a los gobiernos subnacionales debe coincidir con fuentes que resulten mayormente uniformes en su distribucin espacial. Aunque esto no signifique esperar la no presencia de asimetras regionales entre todas las bases potenciales de los gobiernos regionales o locales, cuando la asimetra se plantea de forma extrema como es el caso de contar o no contar con petrleo en el subsuelo la posibilidad de nivelacin regional se torna extremadamente dificultosa de perseguir; como recurso agotable, el petrleo no puede ser considerado como una fuente permanente de largo plazo de los gobiernos subnacionales. Su agotamiento habr de generar en un futuro un cambio importante en las posibilidades de financiamiento de gobiernos inicialmente ricos, que muy probablemente habrn de plantear la necesidad de asistencia federal una vez desaparecido el recurso. Conductas estratgicas de los gobiernos subnacionales ricos en petrleo podran implicar en el largo plazo un comportamiento moral (moral hazard) que termine perjudicando al bienestar general y lesionar enormemente la equidad interjurisdiccional. 282
En contraposicin, los argumentos a favor de la descentralizacin suelen estar fundados en razones polticas y constitucionales: la presin poltica ha sido inclusive motora de actitudes separatistas de muchos gobiernos regionales productores de hidrocarburos en el mundo. Diferencias culturales y tnicas entre pueblos de un mismo pas, como sucede por ejemplo en la federacin Rusa, constituyen factores de peso a la hora de reconocer participaciones mayores de los gobiernos subnacionales o de las repblicas constitutivas de la federacin, en la explotacin fiscal del recurso no renovable; el inters poltico por asumir el poder de explotacin del recurso no renovable, puede encontrarse en la diferencia que existe para los gobernantes de turno, entre el asumir el costo poltico de establecer tributos a los ciudadanos electores (constituency) para financiar el gasto pblico o privado presente, y la alternativa - sin tales costos polticos - de ejercer la potestad regalstica como fuente de financiamiento. El consumir el capital que yace en el subsuelo, sin embargo, puede implicar hacia las generaciones futuras costos en bienestar y conflictos regionales, si la aplicacin de los recursos que generan las regalas no asegura un sendero de sustentabilidad fiscal. Y ello depender muy crucialmente del destino que la generacin presente le d a tales recursos; la existencia de los aspectos polticos y constitucionales ha motivado que muchos pases hayan adoptado una suerte de solucin intermedia, reservando el gobierno central poder regulatorio sobre la explotacin del recurso, al tiempo del reconocimiento del cobro de regalas petroleras o de participaciones en el rendimiento fiscal a los gobiernos subnacionales con dominio reconocido o compartido sobre el recurso. XVII.2.b - Las posibles soluciones La regulacin con respecto a la explotacin fiscal puede asumir la forma de un sistema de coparticipacin del rendimiento del recurso con carcter devolutivo (tax sharing), o bien, en los casos de enfrentar fuertes asimetras regionales, un sistema donde se combine el principio devolutivo con otro de redistribucin territorial de ingresos (revenue sharing). El sistema de coparticipacin a nivel provincial o estadual tiene las ventajas de la centralizacin, combinada en cierta medida con la ventaja para el gobierno subnacional del reconocimiento de un recurso propio. Mediante una regala se permite la compensacin al gobierno subnacional por las inversiones complementarias que debe financiar en su territorio (el argumento del principio del beneficio -y el consecuente recupero de costos- por la provisin de bienes pblicos subnacionales). No obstante, similar objetivo se logra reconociendo potestad concurrente para establecer impuestos especficos, sin tener que aparentemente consensuar la prorrata de un fondo comn coparticipable con el gobierno central. Este es el caso de Estados Unidos y Canad. El sistema de concurrencia a travs de impuestos especficos (no ad valorem) parece constituir un buen sistema en aras del principio de correspondencia fiscal y el reconocimiento de un margen de autonoma a los gobiernos subnacionales. Evita la 283
necesidad de establecer acuerdos de distribucin de un fondo comn que siempre acarrea problemas de coordinacin financiera y negociaciones peridicas, que de acuerdo con la experiencia internacional introducen ingredientes de inestabilidad poltica adicional a la natural volatilidad del precio del petrleo en la proyeccin de los recursos fiscales de los gobiernos. Sin embargo, el sistema de concurrencia y el de coparticipacin acarrean el problema poltico de tener que delimitar los respectivos espacios tributarios (tax rooms) de los gobiernos central y subnacionales. Cualquiera fuera la solucin -coparticipacin o poderes tributarios separados- algn acuerdo de prorrateo del rendimiento potencial a obtener de la explotacin fiscal del petrleo habr de tener que acordarse entre ambos niveles de gobierno. Finalmente, algn mecanismo de compensacin dirigido a regiones no petroleras tendr que asimismo preverse. De hecho, el caso de Canad es aleccionador. El sistema de nivelacin de capacidades tributarias instrumentado en Canad se debe, en gran medida, a la importante asimetra de recursos que detentan las provincias petroleras respecto de las no petroleras. De all que, con fines de compensar el efecto de empobrecimiento del vecino y reducir las disparidades de las capacidades tributarias propias entre provincias, la Constitucin de Canad, junto al reconocimiento de la propiedad provincial del recurso, ha establecido el principio de igualacin o nivelacin de capacidades tributarias.
XVII.3 - La legislacin argentina sobre la propiedad y explotacin del recurso no renovable

El estudio de la evolucin de la legislacin argentina sobre la propiedad y explotacin del recurso no renovable, especficamente referida a los recursos hidrocarbonferos, contiene dos aspectos: el dominio sobre los hidrocarburos y la potestad regalista. La legislacin nacional sobre el dominio de los recursos no renovables ha variado desde la concepcin inicial -anterior a la reforma constitucional de 1994- de mantener nacionalizado el uso o explotacin de estos recursos y la posterior situacin a partir de 1994. La potestad nacional de la primera etapa estuvo ligada a la atribucin constitucional de legislar en materia de Cdigo Minero. No obstante, el gobierno nacional siempre reconoci regalas a las provincias donde se ubicaban los yacimientos. Pero la legislacin sobre las mismas tambin dependi, en ese primer perodo, de disposiciones del gobierno nacional. A partir de 1994 con el reconocimiento de la propiedad provincial del recurso no renovable, se inicia un segundo perodo que aparenta ser definitivo, salvo que se decida en el futuro modificar nuevamente la Constitucin Nacional. No obstante, sigue vigente la potestad del gobierno nacional de sancionar el Cdigo de Minera y la doctrina parece reconocer la clusula de progreso por la que el gobierno nacional retendra cierto poder regulatorio sobre la explotacin del recurso. Esto ligado a las disposiciones constitucionales referida a la necesaria sujecin de sus disposiciones a las normas que el Congreso Nacional dicte para reglamentar el ejercicio de los derechos all reconocidos, y a la predominancia de la legislacin nacional en caso de conflicto (Prembulo y disposiciones del art. 31). La interpretacin armnica de todas estas disposicio284
nes, parece avalar esta concepcin. No obstante, el art. 28 de la Constitucin Nacional advierte que las leyes que reglamentan el ejercicio de los derechos conferidos por la misma no pueden ser vulnerados por estas leyes, razn por la que finalmente, algn rol deber de cumplir el Poder Judicial en caso de plantearse en el futuro algn conflicto grave entre los intereses nacionales y provinciales. Los yacimientos situados en el mar continental seguirn bajo jurisdiccin nacional, de manera que la explotacin off shore permitir al gobierno nacional contar con el recurso regalstico correspondiente.
XVII.4 - La relevancia econmica de los recursos por regalas recibidas por las provincias argentinas, la Coparticipacin Federal de Impuestos y el comportamiento fiscal de los gobiernos de Argentina en dcadas recientes
En el anlisis emprico del tema regalas se tuvieron en cuenta los siguientes aspectos: las regalas y los recursos corrientes de las provincias; las regalas y los gastos totales de las seis ms importantes provincias petroleras; las regalas y la coparticipacin federal de impuestos; las regalas y las variaciones observadas en el precio internacional del petrleo; las regalas y la imposicin a los combustibles lquidos. XVII.4.a - Las regalas y los recursos corrientes de las provincias La importancia de estos recursos en las provincias petroleras es notoria, no obstante su evolucin dispar entre los primeros y los ltimos aos de la serie analizada (19832002). Especialmente es importante resaltar el hecho de que la recuperacin registrada por los recursos por regalas de los ltimos aos, luego de un primer perodo de tendencia declinante, comienza a operar precisamente a partir del inicio de la recesin que azotara al pas desde 1998. Dado que los recursos tributarios no ligados a los volmenes y a los precios de un commodity como el petrleo son altamente sensibles a la evolucin del ingreso nacional, es claro que la cada de los rendimientos tributarios a partir de 1998 de la canasta tributaria provincial tradicional (en particular Ingresos Brutos de alta elasticidadproducto y fuente de aproximadamente la mitad de los recursos propios provinciales), no debi afectar de forma similar a este grupo de 6 provincias en relacin al resto de las 24 jurisdicciones. Para el ao 2002, posterior a la devaluacin, las regalas representaron el 35,7% de los ingresos corrientes de las seis provincias petroleras ms importantes. Sin embargo, existen entre ellas algunas diferencias. Las de mayor importancia son Santa Cruz y Neuqun y, para los aos de la primera dcada observada, tambin lo fue Tierra del Fuego. 285
XVII.4.b - Las regalas y los gastos totales de las seis ms importantes provincias petroleras Puede advertirse una configuracin simtrica a la evolucin observada con relacin a los ingresos corrientes. Ello corrobora que los efectos de los cambios en el nivel general de precios de la economa, que operase durante los aos de la convertibilidad y los ms recientes luego del abandono de este esquema monetario y los efectos de la devaluacin, no han impactado en el nivel de gasto de los gobiernos. Esto debido esencialmente a la poltica salarial del Sector Pblico en general, que no lleg a convalidar con ajustes salariales los cambios operados en el valor de la divisa y en los precios internos de la economa, luego de la devaluacin. Asimismo, permite corroborar que la tendencia del gasto se ha ajustado a la evolucin de los recursos corrientes de los gobiernos, circunstancia que confirma el comportamiento procclico de la conducta fiscal de los gobiernos provinciales, en este caso particular ligado muy estrechamente a la evolucin del rendimiento del recurso no renovable. Finalmente, permite advertir que el destino de las regalas no ha sido el tender a priorizar las erogaciones de capital, en tanto ellas han registrado un proceso de cada relativa en el gasto total, circunstancias que indican que el esfuerzo recaudador ha ido crecientemente destinado a financiar gastos operativos o reduccin del dficit de los gobiernos. La influencia del commodity como base de sustentacin de los ingresos de los gobiernos a travs de las regalas, permite adelantar la hiptesis de que el comportamiento procclico, medido en trminos del PBI de estas seis provincias petroleras, no habr de estar estrictamente correlacionado con el ciclo y el comportamiento procclico fiscal del resto de provincias no petroleras.
286
Tabla 121 Regalas e ingresos corrientes de seis provincias petroleras relevantes

Ao Regalas Ingresos corrientes Regalas / Ingresos corrientes (%) Total de gastos Regalas / Gasto total (%)
1983 696.900 2.040.058 4,2 2.006.000 34,7 1984 635.000 1.811.025 5,1 2.057.800 30,9 1985 759.500 2.043.204 7,2 2.100.900 36,2 1986 978.200 2.651.697 6,9 2.879.500 34,0 1987 839.200 2.369.955 5,4 2.623.900 32,0 1988 839.200 2.369.955 5,4 2.623.900 32,0 1989 574.500 2.005.567 8,6 2.065.400 27,8 1990 530.400 1.714.465 0,9 2.053.262 25,8 1991 420.686 2.060.565 0,4 2.256.431 18,6 1992 496.537 2.974.416 6,7 3.140.060 15,8 1993 499.467 3.362.090 4,9 4.288.711 11,6 1994 527.999 3.864.398 3,7 4.471.816 11,8 1995 594.841 3.659.125 6,3 4.785.578 12,4 1996 736.878 3.987.981 8,5 4.883.923 15,1 1997 769.587 4.267.186 8,0 4.661.744 16,5 1998 552.814 4.297.213 2,9 4.975.973 11,1 1999 646.585 4.290.850 5,1 5.385.763 12,0 2000 1.011.651 4.735.634 1,4 5.223.722 19,4 2001 967.149 4.528.302 1,4 5.160.542 18,7 2002 2.004.995 5.622.834 5,7 5.290.261 37,9 Nota: 1983 a 1991 en miles de pesos de abril de 1991. Resto de los aos en miles de pesos corrientes Incluye Santa Cruz, Neuquen, Tierra del Fuego, Chubut, Ri Negro y Mendoza Fuente: Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias, Ministerio de Economa
XVII.4.c - Las regalas y la Coparticipacin Federal de Impuestos El reconocimiento del dominio provincial sobre los recursos no renovables a partir de 1994 plantea un conflicto evidente dentro del esquema de distribucin de recursos entre la Nacin y las provincias. El acuerdo fiscal federal suele requerir reglas relativamente estables en la distribucin de recursos entre niveles de gobierno y dentro de cada nivel de gobierno. Precisamente esta necesaria estabilidad exige tener en cuenta la volatilidad de las variables fiscales y econmicas ligadas a las bases tributarias de los gobiernos. En los puntos previos se han enumerado las implicancias que desde el punto de vista econmico reviste la explotacin fiscal de una fuente no renovable como el petrleo. Lo analizado induce a sugerir la centralizacin de la explotacin del recurso. Sin embargo, la reforma constitucional de 1994 ha reconocido finalmente la propiedad provincial sobre el recurso. En realidad, si bien un proceso de descentralizacin aparece como auspicioso desde el punto de vista del reconocimiento de las autonomas provinciales y la mejora del principio de correspondencia fiscal, claramente no se ha elegido el recurso que ms se adecua para este objetivo, segn lo recomendado por la teora normativa del federalismo fiscal.
287
Por el contrario, se ha decidido una mayor centralizacin tributaria y consecuentemente menor autonoma provincial y reducida correspondencia fiscal para el universo de las fuentes tributarias, muchas de las cuales admiten la posibilidad tcnica de ser descentralizadas. Ahora bien, desde el punto de vista poltico la decisin adoptada por los constituyentes con la reforma de 1994 y la legislacin ligada al tema, es claro que habr que reconocer que el nuevo acuerdo fiscal federal tendr que partir de la base de esta descentralizacin a los fines de redactar el nuevo acuerdo. Esto induce a un cuidadoso diseo de la futura Ley de Coparticipacin Federal de Impuestos. Particularmente, porque las asimetras regionales habrn de acentuarse como los datos as lo indican, y la situacin de las propias provincias petroleras se ver muy probablemente afectada por la volatilidad del precio internacional del petrleo. Ambos aspectos se vern incrementados hacia futuro en la medida que nuevas reas petroleras entren en produccin a partir de ahora resorte de decisin de cada provincia donde se encuentre el yacimiento- y hasta tanto el recurso no se agote. Si bien es posible aceptar algn rol regulador del gobierno central (clusula de progreso), cualquier esquema legal que implique limitar el ejercicio del dominio (y consecuente la explotacin) del recurso, puede ser cuestionado bajo el argumento de vulnerar la propiedad provincial sobre el recurso. La intervencin del Poder Judicial puede ser necesaria en un futuro de surgir conflictos graves entre ambos niveles de gobierno, como ya se anticipara. Pero quizs el problema ms importante es que este rgimen descentralizado de la explotacin del recurso no renovable y la volatilidad implcita en el rendimiento de la explotacin del recurso, habr de limitar cualquier acuerdo que decida la distribucin de la masa coparticipable en base a frmulas rgidas, tanto en la distribucin primaria como en la secundaria. Es probable que las rigideces terminen siendo modificadas de hecho, como en el pasado han sido modificados los porcentajes de distribucin de fondos entre Nacin y provincias, y entre ellas, al tergiversarse el rgimen general de la Ley 23.548 por un conjunto de criterios de reparto ad hoc (aumento del nmero de ventanillas) que oportunamente condujeran al actual laberinto de la coparticipacin. La posible solucin es convenir la constitucin de un Fondo de Estabilizacin y de Ahorro alimentado con parte de los recursos provenientes de las regalas. Se asegura as que la volatilidad y el agotamiento del recurso no renovable no impliquen en el ms largo plazo enfrentar conductas estratgicas de los gobiernos: presionando sobre el fondo comn coparticipable por cambios bruscos en el rendimiento del recurso a muy corto plazo, y luego nuevas presiones en el ms largo plazo cuando vean agotarse el recurso luego de una explotacin acentuada del mismo.
288
Figura 88 Regalas y transferencias nacionales (seis provincias petroleras). Millones de pesos

2500
2000
1500
1000
500
0 1983
1986
Total regalas
1989
1992
1995
1998
2001
Total de recursos de origen nacional
Distribucin secundaria Ley 23.548 y modif.
Desde el punto de vista econmico como se indicara, un uso racional del recurso por parte de las provincias petroleras, debe ser el destinar a sus Tesoros el rendimiento del capital que pueda constituirse con las regalas (endowment) y no el monto de dichas regalas. La tendencia registrada entre los aos 1983 a 2002 arroja una seal de alerta respecto al destino dado a las regalas. Por otra parte, el destinar el monto total de las regalas a gastos de capital fsico y humano, en sustitucin de dicho endowment, plantea el desafo de asegurar un genuino retorno econmico de largo plazo de las inversiones pblicas, que puede no estar en lnea con la calidad necesaria de los gastos de capital efectivamente incurridos. El criterio de destinar el rendimiento del recurso no renovable a consumo o inversiones improductivas, es simplemente destruir el capital en beneficio de la generacin presente y proyectando a ms largo plazo una futura situacin de debilidad fiscal importante, que muy seguramente ser planteada como exigencia al resto de los ciudadanos de otras provincias no petroleras. XVII.4.d - Las regalas y el precio internacional del petrleo Una de las recomendaciones de la teora del uso racional del recurso no renovable con relacin al tratamiento fiscal del recurso es evitar correlacionar el rendimiento fiscal con la volatilidad del precio del recurso. Los intentos de suavizar el precio interno del petrleo y el desvincular el rendimiento fiscal de las oscilaciones de corto plazo del precio del petrleo, son objetivos usualmente recomendados y perseguidos por las polticas pblicas de los gobiernos. De la evidencia emprica analizada, sin embargo, surge muy claramente: la volatilidad del precio del petrleo ha sido importante, oscilando entre promedios anuales de aproximadamente U$S 14,50/m3 (1998) y U$S
289
30,50/m3 (2000), con un valor promedio de U$S 20,55/m3 para todo el perodo analizado (1986-2002); la evolucin de largo plazo de ambas variables (precio del petrleo y regalas) muestra una tendencia creciente, aunque ms marcada en el caso de las regalas, con la diferencia que plantea la devaluacin en 2002, como ya se explicara; el comportamiento de la poltica fiscal ha sido claramente diferente entre los aos 1986 a 1994 y 1995 a 2001. En el primero de los subperodos las regalas muestran una evolucin inversa al precio internacional del petrleo; en tanto, en el segundo de los subperodos, siguen el mismo comportamiento; el ao 2002 plantea un ao atpico, pues en este ao opera el cambio en los precios relativos luego de la salida de la convertibilidad y la fuerte devaluacin del peso. Si las regalas se corrigen por el valor del dlar que rega hacia fines de 2002 ($3,38), la evolucin simtrica de este segundo subperodo se ve interrumpida.
Tabla 122 Regalas y precio del petrleo
Ao 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Regalas Precio petrleo (U$S/m3) 15 19 16 20 24 22 21 18 17 18 22 21 14 19 31 26 26
978,2 839,2 839,2 574,5 530,4 420,7 496,5 499,5 528,0 594,8 736,9 769,6 552,8 646,6 1011,7 967,1 2005,0 Precio promedio 21 Regalas: 1983 a 1991 en miles de pesos de abril de 1991. Resto de los aos en miles de pesos corrientes. Incluye Santa Cruz, Neuquen, Tierra del Fuego, Chubut, Rro Negro y Mendoza. Fuente: Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias, Ministerio de Economa, y Energy Information Administration (EUA)
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Figura 89 Asimetra en las evoluciones de las regalas y del precio del petrleo (1986-1994 y 1995-2001)
250 200 150 100 50 0 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 Regalas Precio petrleo (U$S/m3) Regala con dlar a $3,38 en Dic. de 2002
Concluyendo sobre este punto, es posible afirmar que las polticas fiscales seguidas entre 1986 y 2002 no han respondido a la recomendacin de evitar oscilaciones de corto plazo en los niveles de las regalas y que, en todo caso, deberan observar un comportamiento similar a la tendencia de largo plazo del precio del petrleo. La tendencia de las regalas durante la ltima mitad de los 80 y primera mitad de los 90 result inversa a la evolucin del precio del petrleo. El cambio de poltica operada en la segunda mitad de los aos 90 revirti esta poltica, pero regul el nivel de las regalas siguiendo de cerca el nivel que experimentaba el precio internacional del petrleo en el corto plazo, implicando por tanto una poltica fiscal marcadamente procclica con relacin al precio del commodity. XVII.4.e - Las regalas y el Impuesto a los Combustibles Lquidos La poltica fiscal aplicada a los hidrocarburos no puede descuidar que adems de las regalas que gravan al recurso en boca de pozo debe agregarse el Impuesto a los Combustibles Lquidos, que grava los consumos de los derivados del petrleo. Observando las participaciones relativas de ambos recursos surge que las regalas pasan de constituir un tercio de los recursos totales a superar finalmente ms de la mitad a partir del ao 2000. El producido del Impuesto a los Combustibles Lquidos es destinado al financiamiento de diversos tipos de gasto y es distribuido entre las provincias, tanto no petroleras como petroleras, en funcin de tales finalidades. Hay cuatro destinos diferentes de dichos fondos: la red vial, la infraestructura provincial, el Fondo de Desarrollo Elctrico del Interior (FEDEI) y el Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI). El principal destino de los fondos no ha sido la construccin y mantenimiento de los caminos sino la construccin de vivienda (FONAVI), finalidad que ha estado recibiendo el 60% de lo recaudado por este impuesto. Solamente el 20% es destinado a la 291
construccin y mantenimiento de la red vial. Sin embargo, en los hechos las provincias han podido derivar esos recursos a otras finalidades, operando como transferencias de libre disponibilidad. Muchos pases utilizan el rendimiento del Impuesto a los Combustibles para redistribuir fondos entre provincias, sean o no petroleras. En el caso de Argentina, la distribucin del rendimiento del Impuesto a los Combustibles constituye una de las varias ventanillas que configuran el ya famoso laberinto de la coparticipacin. Se trata de un rgimen paralelo al de la Ley 23.548 de Coparticipacin Federal de Impuestos. Los porcentajes de participacin segn los promedios calculados para el perodo 1992 a 2001 que evidencian gran estabilidad permiten identificar cuatro grupos de provincias: un grupo de 3 provincias recibe el 30% del total (Provincia de Buenos Aires, Santa Fe y Crdoba), y de ese total la Provincia de Buenos Aires recibe la mitad (15%); un grupo de 8 provincias recibiendo otro 30%, con participaciones muy parejas en torno al 4% (Chaco, Corrientes, Misiones, Tucumn, Entre Ros, Santiago del Estero y Mendoza); un tercer grupo de 9 provincias que reciben otro 31% del total, con participaciones asimismo muy parejas en torno del 3% (Salta, Formosa, Neuqun, San Luis, San Juan, Santa Cruz, Chubut, Jujuy y Ro Negro); finalmente, un cuarto grupo de 4 provincias recibiendo el 9% restante, con participaciones individuales en torno al 2% (Catamarca, La Pampa, Tierra del Fuego y La Rioja).
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Tabla 123 Distribucin secundaria en el Impuesto a los Combustibles

Provincia % % Buenos Aires 15,31 Santa F 8,04 Crdoba 6,36 Subtotal 30 Chaco 4,54 Corrientes 4,42 Misiones 4,42 Entre Ros 4,23 Tucumn 4,23 Santiago del Estero 4,11 Mendoza 4,06 Subtotal 30 Ro Negro 3,95 Salta 3,84 Formosa 3,72 Neuqun 3,71 San Luis 3,29 San Juan 3,29 Santa Cruz 3,15 Chubut 3,13 Jujuy 3 Subtotal 31 Catamarca 2,46 La Pampa 2,3 Tierra del Fuego 2,24 La Rioja 2,18 Subtotal 9 Fuente: Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias, Ministerio de Economa
Las provincias petroleras se encuentran distribuidas entre los grupos de participaciones intermedias (en los entornos del 4% y 3%), con la excepcin de Tierra del Fuego recibiendo la participacin menor del grupo. Mendoza recibe la mayor, y el resto la intermedia entre estos extremos. Un aspecto a resaltar es que en el caso de las provincias patagnicas, stas reciben fondos de un impuesto al que sus habitantes no contribuyen debido al subsidio dispuesto para la regin. En efecto, dentro del gasto tributario del gobierno nacional, se deben computar las exenciones para los combustibles lquidos a ser utilizados en la zona sur del pas. Lo analizado permite concluir que el esfuerzo de nivelacin que intente el gobierno nacional o el nuevo acuerdo fiscal federal, deber ser decididamente encarado a travs de la distribucin de la masa coparticipable del rgimen general de coparticipacin, es decir, de lo que hoy se distribuye por la Ley 23.548. Se entiende, sin embargo, que de acuerdo a lo analizado en este punto y en los puntos previos, la descentralizacin del recurso natural habr de demandar hacia futuro cambios en la poltica tributaria nacional y en la distribucin del fondo de combustibles, coherentemente con la poltica regulatoria que finalmente se adopte con respecto a la explotacin de los hidrocarburos. 293
Figura 90 Importancia relativa de las regalas y el Impuesto a los Combustibles
1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Combustibles Regalas
XVII.5 - Conclusiones
El uso de los recursos no renovables, como el petrleo, exige contemplar varios aspectos en orden a delinear una poltica pblica ptima: la distribucin intergeneracional de su uso o sendero de explotacin de largo plazo del recurso, su distribucin intertemporal de corto plazo y la regulacin de su precio interno, los costos de los ajustes presupuestarios derivados de esta regulacin, la forma de instrumentar los ahorros presentes del rendimiento del recurso consistentes con los aludidos senderos de explotacin y precios en el corto y largo plazo, y el diseo de instituciones fiscales y financieras que aseguren la sustentabilidad fiscal de las finanzas de los gobiernos. En este anexo se ha analizado muy sintticamente esta problemtica, citando las recomendaciones usuales de la literatura especializada y las alternativas que se han sugerido para resolverla. Como criterio central se enfatiza que desde el punto de vista econmico, los gobiernos deberan destinar a sus Tesoros el rendimiento del capital que pueda constituirse con las regalas y no el monto mismo de dichas regalas. Es decir, la anualidad que corresponda a los recursos (provenientes de las regalas) invertidos a largo plazo. Que la alternativa de generar un fondo de inversin de largo plazo que genere la renta para destinar al consumo presente y futuro es necesaria y que la alternativa de invertir el producido de las regalas en gasto de capital debe garantizar su destino a inversiones de alta productividad, evitando la virtual asignacin de fondos a gastos de capital de baja calidad. En el mbito de las teoras normativa y positiva del federalismo fiscal, los argumentos por la centralizacin de la explotacin del recurso no renovable como el petrleo, resultan importantes. Las razones aluden a los problemas de poltica macroeconmica anticclica, de asignacin de recursos, por los efectos de empobrecimiento del vecino, distorsin en la asignacin espacial de factores y prdida del grado de percepcin del costo de oportunidad de las demandas de gasto presente a los gobiernos (co294
rrespondencia fiscal) y, finalmente, de equidad interjurisdiccional, por la ausencia de genuinos representantes de las generaciones futuras, ligado esto al ciclo poltico comn de las democracias representativas. La realidad de los pases sin embargo es variada y en ella pesan antecedentes histrico-polticos propios. Los pases con importantes reservas de petrleo registran fuertes presiones polticas de los gobiernos regionales para controlar el uso del recurso. La explicacin es simple: las regalas como recurso no tributario aliviana el trabajo de los polticos del presente, a diferencia de los tributarios cuyo establecimiento debe enfrentar el pertinente costo poltico ante los electores presentes (constituency). La explotacin acelerada del recurso no renovable y su eventual destino al consumo (tanto pblico como privado) resulta atractiva para la generacin presente. El problema se traslada a la generacin futura por doble motivo: la imposibilidad de contar con el recurso y ste tener que ser sustituido por los tributos si se pretende mantener el nivel de gasto y por los conflictos que naturalmente habrn de emerger entre regiones petroleras antes ricas y luego pobres y las no petroleras, a la hora de asegurar el mantenimiento de niveles de consumo previos de las primeras. Cualquiera sea el caso, resulta necesario satisfacer la necesidad de constituir fondos de ahorro contingentes o precautorios y los destinados a asegurar consumos futuros estables. Sin embargo, no puede esperarse que la simple constitucin de los fondos resulte condicin suficiente. Ello debe complementarse con una fuerte disciplina fiscal y frrea resistencia a ceder ante la usual debilidad de la poltica econmica por echar mano a los recursos acumulados. La experiencia internacional parece sugerir que los pases que cuentan con fondos en su mayora son fiscalmente los ms responsables. Pero no siempre la existencia del fondo por s solo ha permitido asegurar en todos los casos forjar tal disciplina. En el caso de Argentina, inversamente a lo sugerido por la teora, el proceso del federalismo ha conducido a centralizar tributos y descentralizar las regalas. Esto qued definitivamente plasmado en la reforma constitucional de 1994. El acuerdo fiscal y financiero federal que debe hoy da resolverse, tendr un nuevo aspecto conflictivo a tener en cuenta. Ello derivado de las asimetras extremas que plantea la existencia de provincias petroleras y no petroleras. El esquema tributario centralizado y esta nueva circunstancia asimtrica entre provincias que se ir acentuando hacia futuro, har mucho ms complejo el diseo del sistema de transferencias verticales y de nivelacin que el rgimen de coparticipacin deber resolver. Adicionalmente, deber asegurarse el destino de los recursos por regalas a inversiones de alta productividad, la regulacin concertada del precio interno del petrleo, la constitucin de fondos provinciales de ahorro y normas mnimas respecto a su sistema de gerenciamiento, y la armonizacin del rgimen regalstico con la imposicin a los derivados del petrleo, entre los asuntos ligados de mayor relevancia. El gobierno nacional no podr desentenderse de su obligacin constitucional ligado a la nocin de clusula de progreso. Pero los problemas discutidos previamente pueden conducir a que el Poder Judicial deba intervenir en un futuro no muy lejano para dirimir conflictos Nacin-provincias que, en esencia, constituye un asunto eminentemente poltico de orden constitucional. 295
ANEXO III LA RESPONSABILIDAD PROVINCIAL EN EL DFICIT Y LA DEUDA DEL SECTOR PBLICO ARGENTINO
XVIII - Anexo III. La responsabilidad provincial en el dficit y la deuda del sector pblico argentino
Alberto Porto
179
XVIII.1 - El dficit del Sector Pblico

Desde el punto de vista macroeconmico lo relevante es el dficit fiscal total del Sector Pblico, ya que es la magnitud que, de una u otra forma, la sociedad debe financiar. Sin embargo, para el analista con fines de diagnstico y de diseo de instrumentos de poltica- no es indiferente a quien adjudicar la responsabilidad de ese dficit. La importancia de esta asignacin de responsabilidades se agiganta en un pas polticamente federal -en el que las autoridades de los gobiernos locales estn dotadas de poderes constitucionales y son elegidas por el voto de los ciudadanos residentes en los respectivos territorios. Dado el cambio de la estructura del Sector Pblico argentino luego de las reformas de 1990/1991, los datos se presentan para los perodos 1961-1987 y 19922001. XVIII.1.a - El perodo 1961-1987180 Las cuentas del Sector Pblico argentino (SPA) revelan, para este perodo, la existencia de cuatro grandes jurisdicciones entre quienes asignar la responsabilidad del dficit fiscal: la Administracin Nacional (AN), las provincias (P), el Sistema de Seguridad Social Nacional (SSSN) y las Empresas Pblicas (EP). Los datos publicados por la Secretara de Hacienda de la Nacin (SHN), utilizados en forma habitual en la discusin y en los anlisis tcnicos y polticos, se vuelcan en la Tabla 124. La intencin de este Anexo no es realizar un anlisis ao por ao, ni jurisdiccin por jurisdiccin. Lo que se desea es efectuar algunas consideraciones sobre la parte de responsabilidad que se adjudica a los gobiernos provinciales. Un hecho notable que revelan las cifras es que en el perodo previo a la hiperinflacin de 1989, el dficit fiscal total del Sector Pblico Argentino cay significativamente: del 15,2% del PBI en 1983; a 11,9% en 1984; a 6% en 1985 y a 4,7% en 1986; creci luego a 8,7% en 1987; pero lejos de los valores de 19811984. Otro hecho notable es que la responsabilidad provincial en 19851987 fue mayor que el dficit total: 19,4% del PBI fue el dficit acumulado en el trienio por el Sector Pblico Argentino y 20,6% el adjudicable a las provincias. Esta distribucin de responsabilidades es errnea. Esto es debido a que se basa en una comparacin de datos contabilizados en forma heterognea. Lo que sucedi
179 180
Se agradece la colaboracin de Cecilia Rumi. Esta seccin fue escrita por Porto en mayo de 1991 y reproducida parcialmente en Porto y Sanguinetti (1993).
297
es que desde el 1/1/1985 caduc el Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos. La Secretara de Hacienda de la Nacin contabiliz entonces el monto total de recursos coparticipables como recursos tributarios de la Administracin Nacional, a diferencia del criterio seguido para el perodo 19611987. El cambio contable hace aparecer a la Administracin Nacional generando financiamiento que es absorbido por los gobiernos provinciales. An cuando los datos se contabilizaran en forma homognea, mirar el dficit fiscal provincial aisladamente puede conducir a conclusiones errneas. Considrese, a modo de ejemplo, el ao 1975. En medio de un desborde fiscal generalizado (el dficit del Sector Pblico Argentino ascendi al 15,1% del PBI) las provincias figuraron al tope de la responsabilidad, ya que colaboraron con el 44,6% de la necesidad de financiamiento (equivalente a 6,7% del PBI). Lo que ocurri en el ao 1975 fue que el gobierno nacional financi gran parte de sus gastos con impuestos no coparticipables (sobre Comercio Exterior y excedente de Combustibles) y con emisin monetaria; de esa forma, cambi la mezcla entre los recursos coparticipables y los recursos totales. Los recursos coparticipables, que haban representado casi el 60% del total en 1970, cayeron a slo el 20,2% en 1975. Este cambio en la mezcla responsabilidad del gobierno nacional- impact directamente en la necesidad de financiamiento de las provincias.181 Un problema similar se presenta en 19811984, en el que la mezcla pasa del 59,8% en 1980; a 50,7% en 1981; a 53,4% en 1982; a 25,3% en 1983 y a 27,8% en 1984. Este perodo ilustra otro argumento que debe incorporarse y ponderarse: desde 1981, por decisin unilateral del gobierno nacional, la distribucin primaria correspondiente a las provincias cay del 48,5% (porcentaje de la Ley 20.221) al 29% en 1983.182 En este caso fue el cambio en la mezcla y en la distribucin primaria lo que impact directamente en la necesidad de financiamiento de los gobiernos provinciales.183 El punto central es pues que no se pueden adjudicar responsabilidades basndose en la comparacin de datos contables heterogneos (19611984 versus 1985 1987) o slo aparentemente homogneos (como los casos ilustrados de 1975 y 19811984).184
La reversin posterior menor necesidad de financiamiento provincial puede ser adjudicada en buena parte al cambio en sentido opuesto de la mezcla, que para el trienio 19781980 se ubic en alrededor del 60%. 182 Esta cada se origin en que una parte de los gastos nacionales (Seguridad Social y Vivienda) se descontaban de la masa coparticipable (en forma de pre-coparticipacin) antes de la distribucin entre la Administracin Nacional y las provincias. 183 Para ms detalles ver Captulo XI. 184 Un ejemplo de la utilizacin inadecuada de la informacin contable para adjudicar responsabilidades dentro del Sector Pblico argentino puede encontrarse en Prudhomme (1995). Estas conclusiones se popularizaron y reprodujeron en otros trabajos y pasaron a formar parte de los preconceptos y tradiciones orales sobre el comportamiento de los distintos niveles de gobierno en la Argentina, sobre las que alertaba Nuez Miana (1973).
181
298
ANEXO III LA RESPONSABILIDAD PROVINCIAL EN EL DFICIT Y LA DEUDA DEL SECTOR PBLICO ARGENTINO
Tabla 124 Necesidades de financiamiento del Sector Pblico argentino (1961-1987)

Ao Necesidades de financiamiento del Sector Pblico (1) 4,36 7,76 7,00 6,63 4,08 4,93 2,09 2,23 1,75 1,87 4,40 5,80 7,48 8,08 15,08 11,69 4,71 6,50 6,51 7,47 13,26 15,11 15,15 11,92 6,01 4,73 8,67 7,23 Administracin Nacional (2) -2,15 0,35 1,10 1,83 0,28 1,03 -0,35 -0,42 -0,77 -1,23 -0,38 0,20 2,31 1,70 3,99 3,09 0,65 1,65 1,43 0,90 4,15 6,04 4,06 1,75 -5,60 -5,66 -3,57 0,61 Provincias * (3) 0,65 1,35 0,91 1,06 0,96 0,94 0,49 0,42 0,71 0,77 1,43 2,42 2,77 3,56 6,72 3,66 1,28 1,56 1,40 1,93 3,89 2,20 4,85 5,33 6,25 6,89 7,45 2,66 Sistema Nacional de Seguridad Empresas Pblicas Social (4) -0,03 0,25 -0,30 -0,17 -0,43 0,19 -0,46 0,24 0,07 -0,03 -0,20 -0,04 -0,49 -0,35 -0,35 -0,12 0,00 0,03 0,02 0,04 -0,02 -0,04 -0,05 -0,03 1,10 1,30 0,81 0,03 (5) 5,89 5,81 5,28 3,91 3,27 2,78 2,40 1,99 1,74 2,36 3,34 3,22 2,89 3,17 4,72 5,05 2,77 3,26 3,67 4,59 5,24 6,91 6,30 4,87 4,26 2,20 3,88 3,92 (3) / (1) en %
1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 Promedio Simple 1961-1987
14,90 17,40 13,00 16,00 23,50 19,10 23,40 18,80 40,60 41,20 32,50 41,70 37,00 44,10 44,60 31,30 27,20 24,00 21,50 25,80 29,30 14,60 32,00 44,70 104,00 145,70 85,90 37,55
Fuente: Sector Pblico. Esquema de Ahorro-Inversin-Financiamiento. 19611986, Ministerio de Economa, Secretara de Hacienda, Buenos Aires, 1988 y actualizacin. El signo positivo indica necesidad de financiamiento.
XVIII.1.b - El perodo 1992-2001 Segn la informacin elaborada por CEPAL (2002) sobre la base de datos del Ministerio de Economa de la Nacin (Tabla 125 y Tabla 126; con y sin el efecto financiero de las privatizaciones, respectivamente), las provincias fueron responsables de algo ms de un tercio del resultado Tabla 125 Resultado financiero. Administracin Pblifinanciero total del Sector ca Nacional y provincias (porcentaje del PBI) Pblico de toda la dcada Total Responsabilidad 1992-2001. Ese resultado Aos Nacin Provincias resultado provincial (%) debera ser corregido por (1) (2) (3) (2)/(3) 1992 0,39 -0,29 0,10 -290,0 el impacto de la transfe1993 0,36 -0,74 -0,38 194,7 rencia de gastos naciona1994 -0,86 -0,85 -1,71 49,7 les de 1992 que dismi1995 -1,88 -1,26 -3,14 40,1 nuira la responsabilidad 1996 -2,84 -0,44 -3,28 13,4 1997 -1,44 -0,04 -1,48 2,7 provincial- y por la absor1998 -1,76 -0,65 -2,41 27,0 cin por parte de la Na1999 -2,99 -1,45 -4,44 32,7 cin de algunas cajas pro2000 -2,13 -1,16 -3,29 35,3 2001 -3,85 -2,32 -6,17 37,6 vinciales de jubilaciones, Suma no -17,00 -9,20 -26,20 que tendra el impacto ponderada contrario. Fuente: Secretara de Hacienda y Direccin Nacional de Cuentas Nacionales 299
Tabla 126 - Resultado financiero sin privatizaciones. Administracin Pblica Nacional y provincias (porcentaje del PBI)
Aos Nacin Provincias Total resultado (3) -0,40 -0,74 -2,06 -3,71 -3,66 -2,01 -2,62 -4,63 -3,34 -6,29 Responsabilidad provincial (%) (2)/(3) 72,5 118,9 44,7 36,9 18,6 23,4 31,7 35,2 34,7 38,5
(1) (2) 1992 -0,11 -0,29 1993 0,14 -0,88 1994 -1,14 -0,92 1995 -2,34 -1,37 1996 -2,98 -0,68 1997 -1,54 -0,47 1998 -1,79 -0,83 1999 -3,00 -1,63 2000 -2,18 -1,16 2001 -3,87 -2,42 Suma no -18,81 -10,65 -29,46 ponderada Fuente: Secretara de Hacienda y Direccin Nacional de Cuentas Nacionales
XVIII.2 - Deuda del Sector Pblico. 19912001

En la Tabla 127 se observa que, entre los aos 1991 y 2001, las provincias argentinas han sido responsables de menos del 20% de la deuda consolidada. Sin embargo, la evolucin de la deuda pblica argentina muestra que las provincias pasaron de ser responsables del 9% de la deuda consolidada en 1991 al 16% en el ao 2001.
Tabla 127 - Evolucin de la Deuda Pblica en la Argentina (19912001)
Deuda consolidada Ao en millones de $ (1) 64.700 68.800 77.600 90.400 101.400 108.318 111.547 123.508 134.270 144.805 172.152 % del PBI Deuda Sector Pblico nacional en millones de % del PBI $ (2) 58.700 35 62.400 30 69.600 29 80.000 31 87.500 34 96.982 36 100.971 34 112.173 38 121.877 43 128.018 45 143.760 53 Deuda Sector Pblico provincial en millones % del PBI de $ (3) 6.000 4 6.400 3 8.000 3 10.400 4 13.900 5 11.336 4 10.576 4 11.335 4 12.393 4 16.787 6 28.392 11 (3)/(1) en %
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
39 33 33 35 39 40 38 41 47 51 64
9,3 9,3 10,3 11,5 13,7 10,5 9,5 9,2 9,2 11,6 16,5
Fuente: Elaborado en base a Carta Econmica
XVIII.3 - Conclusin
Los datos presentados revelan que la responsabilidad provincial en el dficit total del Sector Pblico argentino fue de alrededor del 38% en 1961-1987 (promedio simple) y de algo ms de un tercio en 1992-2001. La deuda pblica provincial alcanz, como mximo, el 16% de la deuda pblica total en el perodo 1991-2001.
300
ANEXO IV GASTOS Y RECURSOS PBLICOS PROVINCIALES 1959-2001 POR PROVINCIAS
XIX - Anexo IV. Gastos y recursos pblicos provinciales 1959-2001 por provincias
Alberto Porto Aurora Gallerano 185 Cecilia Rumi
n este anexo se describe la evolucin de los gastos y recursos pblicos provinciales en el perodo 1959-2001. Se presentan los gastos provinciales per cpita, por provincias, para 1959-2001. Los gastos por finalidad per cpita por provincias, se detallan para los aos 1959, 1970, 1980, 1991 y 2000. Tambin se presenta la evolucin de la recaudacin propia y de los recursos de origen nacional.
Figura 91 - Gastos provinciales per cpita por grupo de provincias (en pesos de 2001)
2500
2000
1500
1000
500
0 1959
1964 Avanzadas
1969
1974
1979
1984
1989 Rezagadas
1994
1999 T OT AL
Baja Densidad
Intermedias
Figura 92 Gastos provinciales per cpita por provincia (en pesos de 2001)
Buenos Aires
900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 GPPpc 1994 1999 2000 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 GPPpc 1994 1999
Catamarca
Gasto Corriente
Gasto de Capital
Gasto Corriente
Catamarca
Gasto de Capital
185
Se agradece el aporte de Mara P. Brizuela.
301

Chaco
1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 GPPpc 1994 1999 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999
Chubut
Gasto Corriente
Gasto de Capital
Gasto Corriente
Gasto de Capital
GPPpc
Crdoba
1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999
Corrientes
1200 1000 800 600 400 200 0 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 GPPpc 1994 1999
Gasto Corriente
Gasto de Capital
GPPpc
Gasto Corriente
Gasto de Capital
Entre Ros
1400 1200 1000 800 600 400 200 0 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 GPPpc 1994 1999
Formosa
2000 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 GPPpc 1994 1999
Gasto Corriente
Gasto de Capital
Gasto Corriente
Gasto de Capital
Jujuy
1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 GPPpc 1994 1999
La Pampa
2500
2000
1500
1000
500
0 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 GPPpc 1994 1999
Gasto Corriente
Gasto de Capital
Gasto Corriente
Gasto de Capital
302

La Rioja
3000 2500 2000 1500 1000 500 0 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 GPPpc 1994 1999 1200 1000 800 600 400 200 0 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 GPPpc 1994 1999
Mendoza
Gasto Corriente
Gasto de Capital
Gasto Corriente
Gasto de Capital
Misiones
1200 1000 800 600 400 200 0 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 GPPpc 1994 1999
Neuqun
3000 2500 2000 1500 1000 500 0 1959
1964
1969
1974
1979
1984
1989 GPPpc
1994
1999
Gasto Corriente
Gasto de Capital
Gasto Corriente
Gasto de Capital
Ro Negro
2000 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 GPPpc 1994 1999
Salta
1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 1959
1964
1969
1974
1979
1984
1989
1994
1999
Gasto Corriente
Gasto de Capital
Gasto Corriente
Gasto de Capital
GPPpc
San Juan
1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999
San Luis
2000 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 GPPpc 1994 1999
Gasto Corriente
Gasto de Capital
GPPpc
Gasto Corriente
Gasto de Capital
303

Santa Cruz
4500 4000 1000 3500 3000 2500 600 2000 1500 1000 200 500 0 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 GPPpc 1994 1999 0 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 GPPpc 1994 1999 400 800 1200
Santa Fe
Gasto Corriente
Gasto de Capital
Gasto Corriente
Gasto de Capital
Santiago del Estero

1200 1000 800
Tierra del Fuego

7000 6000 5000 4000
600 400 200 0 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 GPPpc 1994 1999
3000 2000 1000 0 1959 -1000
1964
1969
1974
1979
1984
1989
1994
1999
Gasto Corriente
Gasto de Capital
Gasto Corriente
Gasto de Capital
GPPpc
Tucumn
1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 GPPpc 1994 1999
Gasto Corriente
Gasto de Capital
304
Tabla 128 - Gastos per cpita por finalidad 1959 (en pesos de 2001)
Provincia Avanzadas Ciudad de Bs.As. Buenos Aires Crdoba Santa Fe Mendoza Intermedias Entre Rios Salta San Juan San Luis Tucumn Baja Densidad Chubut La Pampa Neuqun Rio Negro Santa Cruz Tierra del Fuego Rezagadas Catamarca Chaco Corrientes Formosa Jujuy La Rioja Misiones Santiago del Estero Total pas Gastos Generales 32,7 24,3 36,7 25,0 31,5 50,7 33,6 20,4 33,1 41,2 41,5 42,5 61,6 29,7 58,8 58,1 54,9 203,6 36,3 61,3 26,6 36,8 35,5 47,9 64,5 34,8 26,0 34,3 Seguridad 16,1 16,5 23,8 28,2 26,6 19,3 17,9 28,0 20,6 11,9 17,3 41,1 37,2 32,6 38,7 32,9 122,2 21,7 42,9 13,3 19,4 23,7 26,1 32,3 23,2 19,5 18,0 Salud 29,2 60,3 22,8 15,5 15,5 29,2 24,6 19,2 40,7 38,3 17,8 17,3 14,2 7,4 19,4 11,0 81,5 18,9 18,4 20,9 19,4 11,8 21,8 32,3 14,5 17,3 26,8 Educacin y Cultura 28,9 7,3 36,3 22,6 41,4 31,7 36,1 34,5 38,2 41,2 47,4 31,9 19,0 14,9 13,1 27,4 61,1 22,9 12,3 15,2 27,2 5,9 43,6 32,3 8,7 34,7 28,7 Bienestar Social 16,1 24,6 9,0 31,6 13,8 14,0 9,4 6,4 10,2 11,8 17,8 9,3 12,6 14,9 6,5 11,0 61,1 15,8 9,5 21,3 17,8 26,1 24,2 20,3 10,8 15,1 Desarrollo 42,7 34,3 43,5 51,8 27,6 82,5 39,0 40,9 15,3 53,0 118,6 25,2 44,2 52,0 97,9 19,4 5,5 61,1 37,9 61,3 30,4 48,5 29,6 30,5 32,3 55,2 21,7 40,1
305
Provincia Avanzadas Ciudad de Bs.As. Buenos Aires Crdoba Santa Fe Mendoza Intermedias Entre Rios Salta San Juan San Luis Tucumn Baja Densidad Chubut La Pampa Neuqun Rio Negro Santa Cruz Tierra del Fuego Rezagadas Catamarca Chaco Corrientes Formosa Jujuy La Rioja Misiones Santiago del Estero Total pas Gastos Generales 61,9 65,7 51,5 54,1 90,2 97,8 78,3 91,4 75,0 70,6 118,5 61,0 227,0 190,0 151,9 200,5 189,9 587,0 444,5 88,4 119,5 81,0 91,9 122,6 77,5 146,0 72,8 70,5 73,3 Seguridad 38,4 42,8 52,0 51,0 59,6 51,1 47,1 59,1 50,6 87,5 41,5 95,7 95,7 65,2 98,4 69,8 198,5 281,2 49,3 75,0 39,9 43,3 47,9 50,7 59,4 43,3 60,2 43,4 Salud 54,5 121,3 38,3 43,7 31,3 70,1 50,1 46,0 58,0 64,3 57,3 40,4 83,1 82,3 37,2 91,0 67,1 203,5 136,1 46,1 60,2 44,6 39,0 29,7 97,2 67,8 37,2 29,2 54,0 Educacin y Cultura 78,1 24,7 90,2 88,5 87,7 88,9 79,0 88,2 59,6 85,0 83,6 78,1 101,8 80,8 46,2 94,7 102,8 269,1 117,9 60,5 56,1 48,1 72,3 38,8 96,3 51,1 52,9 60,5 76,9 Bienestar Social 41,2 123,9 19,8 19,8 30,1 50,8 32,7 21,7 41,0 46,9 54,2 26,5 56,1 44,9 74,3 45,1 37,3 37,0 517,1 25,1 29,7 27,8 26,7 22,5 28,2 26,1 20,8 24,1 38,7 Desarrollo 101,5 84,3 84,7 130,9 121,7 199,3 119,7 129,5 74,1 197,4 110,7 102,7 380,8 323,9 398,8 279,6 407,8 602,1 226,8 159,2 256,4 112,1 171,7 255,5 93,5 280,5 144,6 139,6 121,3
306
307
308
Provincia Avanzadas Ciudad de Bs.As. Buenos Aires Crdoba Santa Fe Mendoza Intermedias Entre Rios Salta San Juan San Luis Tucumn Baja Densidad Chubut La Pampa Neuqun Rio Negro Santa Cruz Tierra del Fuego Rezagadas Catamarca Chaco Corrientes Formosa Jujuy La Rioja Misiones Santiago del Estero Total pas Gastos Generales 207,7 178,2 186,2 251,8 246,9 246,0 287,9 274,2 240,4 404,5 312,3 248,8 475,7 310,6 387,2 582,8 370,8 908,1 1267,3 306,5 455,2 348,7 179,4 400,4 324,6 758,1 230,4 253,4 247,6 Seguridad 80,2 ,0 90,8 82,3 91,4 83,3 81,3 97,5 73,3 88,2 66,2 69,3 164,7 134,9 111,0 195,3 109,9 296,1 297,0 85,9 102,3 79,4 84,3 113,1 84,4 156,0 66,1 84,3 85,9 Salud 119,7 405,2 82,5 69,2 71,8 94,3 118,6 126,0 118,6 155,3 145,9 81,6 246,0 176,7 290,0 311,9 122,3 363,5 386,2 105,5 163,7 106,6 68,2 132,8 103,5 240,0 88,9 108,6 124,6 Educacin y Cultura 293,2 353,2 282,8 272,4 291,0 291,9 280,2 319,6 217,7 339,0 384,6 213,3 516,8 385,9 443,8 631,7 379,1 909,9 726,3 304,9 428,7 299,4 270,2 346,8 353,5 513,8 248,9 293,2 305,9 Bienestar Social 82,9 79,4 81,3 73,8 102,9 82,1 121,2 133,7 101,9 142,2 210,2 59,1 241,5 113,2 187,8 203,8 143,7 698,3 522,0 96,0 148,4 67,4 78,5 105,7 63,9 291,2 65,0 57,8 98,6 Desarrollo 41,8 51,2 40,2 33,8 33,3 123,8 101,2 101,0 106,7 119,3 224,0 52,3 335,1 198,4 409,1 305,2 80,3 768,0 535,4 102,8 141,7 100,7 42,8 126,5 118,3 431,4 143,0 96,6 74,8
309
Tabla 133 - Recaudacin propia per cpita del consolidado de provincias (en pesos de 2001)
Ao 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Promedio Impuesto sobre Inmuebles 9,9 18,6 22,0 13,7 15,1 14,9 15,8 17,2 22,9 25,4 25,9 25,2 20,2 17,6 18,4 22,0 11,9 9,2 28,5 37,4 41,0 45,5 35,8 32,6 28,3 44,3 36,6 37,5 30,4 32,5 27,4 34,5 34,1 37,7 38,8 41,6 36,6 38,0 41,2 42,3 39,7 38,8 34,6 28,9 Impuesto sobre Impuesto sobre Impuesto sobre los Ingresos Actos Jurdicos Vehculos Brutos 16,4 22,6 26,7 20,2 24,5 27,1 29,4 33,2 36,0 40,1 43,9 44,3 38,2 29,1 31,2 42,6 6,0 36,5 74,6 78,6 88,0 100,6 79,1 63,1 61,1 67,6 70,4 89,2 84,2 69,4 49,5 59,5 77,4 108,3 118,1 133,1 117,2 124,0 133,8 141,4 133,1 126,4 116,1 67,7 12,9 17,5 21,4 19,2 16,4 17,8 20,7 21,8 23,8 28,8 34,0 32,7 28,5 23,1 26,3 34,3 22,3 16,8 30,2 34,4 39,2 49,4 33,7 21,0 17,9 17,5 19,0 28,8 25,7 17,6 12,1 14,2 22,7 29,4 33,1 34,4 28,7 29,6 28,0 29,8 28,0 24,0 22,6 25,3 3,8 3,6 3,5 3,2 4,9 5,1 5,6 6,3 7,8 8,5 9,2 10,0 8,2 6,8 6,8 8,7 6,4 3,4 7,6 10,2 17,4 20,0 17,0 12,1 11,0 18,7 18,1 17,2 13,4 13,1 11,3 13,0 13,8 16,0 16,2 19,2 17,1 18,2 20,7 21,4 18,8 17,3 16,3 11,8 Otros tributarios 7,9 15,9 20,6 14,4 16,8 23,2 21,0 16,6 18,2 19,1 18,5 20,2 17,8 11,0 12,2 16,7 12,0 12,1 12,5 11,6 14,8 20,4 9,7 7,1 2,4 2,6 4,2 4,8 5,8 4,8 3,4 3,8 3,8 17,6 20,0 18,9 18,1 20,4 31,8 33,3 34,3 35,5 27,1 15,4 Total ingresos tributarios 50,8 78,2 94,2 70,6 77,7 88,2 92,4 95,1 108,7 121,9 131,6 132,4 112,9 87,5 94,9 124,2 58,6 78,1 153,3 172,2 200,4 235,8 175,2 136,0 120,8 150,6 148,5 177,6 159,5 137,5 103,7 125,1 151,7 209,0 226,3 247,2 217,7 230,2 255,6 268,2 253,9 242,0 216,7 149,1
310
Tabla 134 - Participacin provincial en el consolidado de recursos propios (en porcentaje)

Ao 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Avanzadas
BUE COR MEN SFE CHU PAM
Baja Densidad
NEU NEG CRU TFU ENT
Intermedias
SAL SJU SLU TUC CAT CHA CTE
Rezagadas
FOR JUJ LRI MIS SGO
55,9 56,4 57,3 51,5 51,5 55,7 49,5 52,0 55,0 57,1 56,8 56,3 55,0 52,5 50,8 51,7 50,2 51,4 49,2 50,9 53,5 51,0 51,4 54,5 54,4 56,3 51,2 49,1 47,2 47,6 52,0 51,7 47,9 49,5 49,4 49,7 50,4 51,7 53,4 53,1 52,3 51,3 49,7
8,7 10,2 9,3 9,4 9,0 7,4 11,6 9,8 10,2 10,4 9,3 8,8 9,1 8,2 8,3 6,6 5,0 5,9 9,4 10,1 8,7 10,4 10,0 9,7 9,4 9,9 10,4 10,3 10,0 11,5 10,1 10,9 11,0 11,9 11,6 11,7 12,3 11,5 10,1 10,3 10,0 10,5 10,4
6,6 4,7 4,7 5,5 4,9 4,7 5,1 5,5 4,6 4,3 4,5 4,8 5,5 6,8 7,0 6,6 6,5 5,5 5,2 6,1 6,9 5,5 4,7 4,0 3,4 3,2 4,2 4,6 4,6 4,4 4,7 4,2 5,2 5,2 5,5 5,8 4,8 4,3 4,4 4,5 4,7 4,3 4,9
10,9 13,1 12,6 15,3 15,3 13,2 14,1 13,3 12,6 11,9 12,6 12,1 11,9 12,8 13,7 12,6 14,4 12,0 13,8 11,2 10,6 11,8 12,2 11,8 12,3 11,6 13,0 12,6 12,3 13,6 12,2 11,4 12,9 11,7 11,6 11,6 10,6 9,7 10,4 10,5 10,6 11,0 10,4
0,2 0,3 0,3 0,5 0,6 0,5 0,4 0,6 0,5 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 0,8 0,7 0,9 1,0 1,0 1,0 0,7 0,9 1,1 1,1 1,2 0,9 1,2 1,4 1,5 1,4 1,5 1,1 1,1 0,8 0,8 0,7 0,8 0,8 0,7 0,7 0,8 0,9 1,1
1,1 1,2 1,3 1,4 1,1 1,3 1,3 1,3 1,0 1,1 1,2 1,2 1,2 1,2 1,4 1,2 1,0 1,1 1,3 1,2 1,2 1,1 1,1 1,1 1,2 0,8 1,1 1,1 1,6 1,3 1,0 1,6 1,5 1,3 1,3 1,1 1,1 1,2 1,1 1,2 1,2 1,1 1,1
0,2 0,1 0,1 0,2 0,3 0,2 0,3 0,3 0,3 0,3 0,4 0,5 0,5 0,5 0,5 0,8 0,6 0,6 0,7 0,8 0,7 0,9 0,9 0,8 0,8 0,8 1,0 1,1 1,3 1,1 1,2 1,2 1,5 1,5 1,5 1,6 1,8 1,8 1,7 1,9 1,9 2,1 2,4
0,6 0,7 0,7 0,8 0,9 0,9 0,9 0,9 1,0 1,1 1,3 1,3 1,4 1,4 1,4 1,8 1,3 1,7 1,3 1,5 1,4 1,3 1,3 1,4 1,3 1,2 1,5 1,7 1,9 1,9 1,8 1,8 2,0 2,0 1,9 1,7 1,5 1,7 1,5 1,7 1,6 1,8 1,7
0,4 0,4 0,4 0,4 0,2 0,3 0,5 0,4 0,4 0,5 0,5 0,4 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 0,3 0,6 0,6 0,5 0,6 0,6 0,5 0,6 0,6 0,8 0,7 0,6 0,6 0,5 0,5 0,7 0,6 0,7 0,7 1,0 0,8 0,8 0,7 0,7 0,8 0,6
0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,4 0,2 0,3 0,4 1,1 1,0 0,8 0,5 0,7 1,0 1,0 0,7 0,6 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,6
4,1 3,2 3,0 3,6 4,9 5,8 6,5 5,1 4,2 4,0 4,1 3,9 3,7 4,2 4,4 4,0 4,1 3,9 3,5 3,0 2,6 2,8 2,6 2,7 3,0 3,0 2,8 3,6 3,3 3,4 4,0 3,7 3,0 2,9 3,2 3,4 3,9 3,8 3,5 3,4 3,4 3,2 3,5
0,7 0,6 0,8 0,9 0,8 0,8 0,8 0,7 0,9 0,9 1,0 0,9 1,0 1,2 1,2 1,4 1,5 1,3 1,9 2,1 1,8 1,9 2,2 1,7 1,7 1,8 2,2 2,2 1,9 1,6 1,2 1,4 1,4 1,3 1,4 1,4 1,4 1,5 1,5 1,5 1,8 1,7 1,7
1,4 1,1 1,0 1,5 1,0 0,9 1,2 1,4 1,3 1,2 1,0 1,0 1,0 1,4 1,2 2,2 0,9 0,6 0,9 1,1 1,4 1,3 0,9 0,7 0,6 0,7 0,9 0,9 1,1 0,9 0,6 0,8 1,0 1,1 1,1 0,9 0,8 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 1,2
0,7 0,6 0,6 0,7 0,7 0,6 0,6 0,6 0,5 0,6 0,6 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,4 0,5 0,6 0,6 0,6 0,5 0,5 0,4 0,7 0,7 1,0 0,8 1,1 1,0 1,2 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,1 1,1 1,4
2,8 2,2 2,7 2,8 3,1 2,7 2,3 2,7 2,5 0,6 0,7 2,2 2,6 2,4 2,5 3,2 4,1 6,4 3,8 3,1 2,7 2,9 3,2 2,8 2,6 2,7 3,0 3,2 3,6 3,0 1,9 2,0 2,7 2,3 2,2 2,1 1,9 2,0 2,0 2,0 2,2 2,2 2,8
0,2 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,1 0,3 0,2 0,3 0,3 0,3 0,2 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,1 0,2 0,3 0,3 0,4 0,4 0,3 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5
1,2 1,2 1,4 1,5 1,6 1,5 1,2 1,2 1,2 1,3 1,3 1,2 1,2 1,3 1,3 1,5 1,5 2,5 1,7 1,6 1,6 1,6 1,5 1,4 1,5 1,4 1,2 1,2 1,3 1,2 1,2 1,3 1,3 1,1 1,1 1,1 1,4 1,5 1,3 1,2 1,2 1,1 1,1
1,3 1,2 1,0 1,1 1,2 1,2 1,2 1,4 1,0 1,3 1,3 1,2 1,2 1,5 1,5 1,1 1,7 1,3 1,3 1,2 1,2 1,3 1,3 1,3 1,3 0,9 0,9 1,2 1,4 1,1 0,9 1,2 1,2 1,0 1,1 1,0 1,0 0,9 0,9 0,9 0,8 1,0 1,1
0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5 0,6 0,6 0,6 0,5 0,4 0,5 0,5 0,5 0,6 0,5 0,4 0,5 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5 0,4 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3
1,2 0,8 1,1 0,9 0,9 0,8 0,8 1,0 0,9 0,9 0,8 0,8 0,9 1,0 1,0 1,2 2,7 1,5 0,9 1,0 0,9 1,0 0,9 0,9 0,9 0,8 0,7 0,7 0,9 0,8 1,0 0,9 0,8 0,8 0,8 0,7 0,6 0,6 0,6 0,6 0,7 0,8 0,7
0,2 0,1 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,4 0,3 0,2 0,4 0,3 0,2 0,3 0,3 0,3
0,6 0,7 0,7 0,8 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 0,6 0,7 0,8 0,8 0,7 0,8 0,9 0,9 0,7 1,0 1,0 1,0 1,1 1,3 1,1 1,1 1,1 1,1 1,3 1,3 1,1 1,0 1,2 1,2 1,3 1,2 1,1 1,2 1,6 1,4 1,3 1,2 1,4 1,5
0,7 0,6 0,6 0,6 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,6 0,6 0,8 0,9 0,7 0,6 0,7 1,1 1,0 0,9 0,9 0,9 0,8 0,9 0,7 0,7 0,8 0,8 0,9 0,9 1,0 0,5 0,6 0,6 0,8 0,7 0,9 0,8 0,9 1,0 1,0 1,1 1,0 1,0
311
Tabla 135 - Recursos de origen nacional per cpita del consolidado de provincias (en pesos de 2001)
Ao 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Regmenes de Coparticipacin nacional 71 104 125 113 108 102 146 166 164 164 170 160 143 102 144 194 118 166 255 226 226 252 155 117 117 106 241 266 256 223 221 211 298 318 285 299 256 273 305 323 318 318 281 Otras remesas 10 9 11 8 2 1 1 1 1 14 24 36 59 90 160 213 347 192 50 107 16 108 198 130 77 235 84 113 159 114 117 77 83 148 194 193 192 199 217 215 212 207 212 Total de recursos de origen nacional 81 113 136 121 109 103 147 166 165 178 194 197 202 192 303 407 465 358 304 333 242 360 353 247 194 341 324 379 415 337 338 287 380 465 479 491 449 472 522 539 529 525 493
312
Tabla 136 Participacin provincial en los recursos de origen nacional (en porcentaje)
Ao 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Avanzadas
BUE COR MEN SFE CHU PAM
Baja Densidad
NEU NEG CRU TFU ENT
Intermedias
SAL SJU SLU TUC CAT CHA CTE
Rezagadas
FOR JUJ LRI MIS SGO
26,6 23,2 25,5 32,3 33,1 34,2 34,3 30,0 36,4 31,9 30,1 27,6 23,9 22,2 23,3 24,8 29,9 25,9 28,0 22,7 29,3 22,8 18,3 20,7 24,8 16,9 17,2 18,6 18,1 20,0 20,5 20,2 20,1 23,1 24,0 24,3 24,3 23,7 23,4 23,2 23,0 23,8 22,5
8,3 8,5 9,8 7,4 7,9 8,2 8,7 9,0 8,0 8,2 7,2 6,7 6,4 7,3 8,1 8,1 9,1 7,7 8,1 7,3 8,3 7,6 6,9 7,6 7,5 8,3 8,9 8,5 8,4 7,6 7,7 8,1 7,8 8,1 7,7 7,5 7,2 7,9 8,3 7,8 7,8 7,9 8,1
6,2 5,6 5,1 5,9 6,6 5,4 5,2 5,5 4,9 5,2 4,9 5,5 6,0 6,2 5,9 6,0 6,0 4,8 4,6 4,4 4,8 4,2 6,6 4,2 4,0 3,7 4,2 4,6 4,9 5,3 5,3 3,8 3,9 4,0 4,0 4,0 3,8 3,8 3,9 3,9 3,9 3,9 4,1
10,1 11,4 10,7 9,3 9,6 10,0 9,3 10,0 8,9 9,3 10,7 8,4 7,5 8,4 8,2 8,3 8,9 9,2 8,2 7,4 9,3 8,9 9,3 8,8 8,0 9,0 8,9 9,1 8,8 8,2 8,3 8,6 8,2 8,2 8,1 7,8 8,1 8,0 8,2 8,2 8,2 8,2 8,1
1,5 1,5 1,4 1,3 1,5 2,3 1,5 1,5 1,5 1,7 1,9 2,1 2,6 2,0 2,0 1,5 1,6 1,8 1,8 2,4 1,8 2,6 2,4 2,2 3,5 1,4 1,7 1,9 1,8 1,6 1,8 1,9 1,7 2,0 1,9 1,9 2,2 2,0 1,9 2,0 1,9 1,9 1,9
2,0 2,2 2,1 1,8 1,6 1,0 1,9 1,9 1,8 1,8 1,9 2,3 2,1 1,8 1,4 1,4 1,2 1,7 1,7 2,1 1,8 2,1 2,3 1,9 1,8 2,0 2,2 2,0 1,7 1,8 2,1 1,8 2,0 2,0 2,0 2,0 1,9 1,9 1,9 2,0 1,9 1,9 1,9
1,3 1,4 1,3 1,3 1,9 2,0 1,7 1,6 1,4 1,6 1,6 1,9 1,7 1,6 2,0 1,8 2,2 2,5 2,0 2,2 1,8 2,2 2,2 2,3 2,8 2,1 2,2 2,5 2,4 2,2 2,0 2,3 2,1 1,9 2,0 2,3 2,4 2,2 2,2 2,0 2,0 2,0 2,0
2,0 2,0 2,0 1,7 1,5 1,7 1,7 1,8 1,6 2,2 2,0 2,7 2,3 2,0 2,3 2,2 2,2 4,0 2,3 2,1 2,3 3,0 2,9 2,8 3,0 2,8 2,9 3,1 3,4 3,2 2,7 3,7 2,7 2,5 2,5 2,9 2,6 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,6
0,8 0,9 1,3 1,5 0,7 0,6 1,5 1,8 1,6 1,9 1,8 1,7 2,0 2,6 2,6 2,6 1,5 1,4 1,5 1,8 1,5 2,6 1,7 1,7 2,6 1,7 1,6 1,5 1,8 1,8 1,8 1,9 1,9 1,9 1,9 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 1,9 2,1 2,0
0,0 0,0 0,0 0,1 0,4 0,1 0,3 0,1 0,4 0,5 0,4 0,4 0,5 0,4 0,1 0,4 0,5 0,4 0,6 0,5 0,4 0,4 0,7 0,5 1,2 0,6 0,8 0,7 1,1 0,8 0,5 0,7 1,1 1,0 1,1 1,5 1,5 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4 1,5
4,3 5,2 4,8 4,6 4,1 5,0 4,2 4,4 3,9 4,0 5,0 4,6 4,9 5,3 4,6 4,1 4,2 5,1 5,2 6,2 4,6 4,4 3,8 4,3 3,7 4,9 4,6 4,6 4,6 4,5 4,6 4,4 4,6 4,5 4,5 4,4 4,4 4,6 4,4 4,6 4,5 4,5 4,6
3,2 3,6 3,5 3,5 3,3 3,0 3,1 3,4 3,0 3,4 3,4 3,7 3,8 4,1 3,7 3,1 3,8 3,1 3,6 3,4 3,6 3,4 3,4 3,9 3,1 4,1 4,0 4,0 4,9 4,9 4,4 3,9 3,9 3,7 3,7 3,6 3,6 3,5 3,6 3,5 3,8 3,8 4,0
4,0 3,1 3,1 3,1 3,0 2,8 2,6 2,8 2,5 3,4 2,9 3,1 3,9 4,7 4,2 3,5 3,1 2,9 2,6 3,5 2,5 3,3 4,6 3,9 3,3 3,9 3,8 3,6 3,7 3,4 3,2 3,3 3,4 3,1 3,2 3,1 3,2 3,1 3,2 3,1 3,2 3,2 3,2
2,0 2,0 2,2 1,6 1,6 1,7 1,6 1,6 1,6 1,5 1,9 2,0 2,2 2,0 2,2 1,9 1,7 1,9 1,7 2,1 1,8 2,1 2,0 2,0 1,5 2,5 2,3 2,3 2,3 2,3 2,4 2,5 2,4 2,2 2,2 2,2 2,2 2,1 2,1 2,1 2,1 2,1 2,0
4,3 5,0 4,6 3,9 3,8 3,9 3,7 4,1 3,7 3,8 3,1 4,2 4,4 4,7 5,2 4,9 5,1 4,4 4,9 4,7 4,6 4,0 3,6 4,7 4,5 4,4 4,8 4,4 4,0 5,6 5,1 5,0 4,7 4,5 4,6 4,3 4,3 4,4 4,4 4,4 4,4 4,4 4,5
2,3 2,6 2,7 1,6 1,6 1,5 1,6 1,6 1,4 1,4 2,4 2,1 2,1 2,2 1,9 2,3 1,7 2,0 1,9 2,3 1,9 2,3 2,2 2,2 1,8 2,7 3,1 2,5 2,6 2,4 2,6 3,0 2,7 2,6 2,5 2,5 2,4 2,4 2,4 2,4 2,5 2,4 2,5
3,7 3,2 3,8 3,2 3,2 3,8 3,1 3,3 2,9 2,9 2,8 3,0 3,5 3,5 3,8 3,2 2,7 4,0 4,0 4,6 4,0 5,3 8,4 5,8 4,1 5,1 5,0 4,7 4,7 4,9 4,9 4,8 5,0 4,6 4,3 4,2 4,2 4,2 4,2 4,4 4,3 4,4 4,4
5,1 5,1 5,2 4,8 4,1 4,5 4,0 4,5 4,4 4,4 4,3 4,4 4,8 4,7 5,3 3,9 3,0 3,7 3,6 3,8 3,7 3,9 4,0 4,5 4,1 5,0 4,3 4,5 4,2 3,7 3,8 4,0 4,1 3,7 3,7 3,4 3,4 3,5 3,6 3,6 3,7 3,5 3,7
1,5 1,8 0,2 1,7 1,3 1,5 1,5 1,6 1,4 1,7 1,6 2,1 2,6 2,0 2,4 2,0 1,6 2,7 2,6 2,8 2,2 3,0 3,0 3,4 3,6 4,5 3,6 3,7 3,8 3,5 3,5 3,6 3,7 3,4 3,2 3,2 3,4 3,2 3,2 3,3 3,3 3,2 3,3
2,8 2,7 2,7 2,6 2,3 2,5 2,5 2,7 2,4 1,7 2,4 2,6 3,3 2,9 2,3 4,4 2,2 2,5 2,4 3,5 2,2 2,8 2,6 2,6 2,6 3,2 3,3 2,7 2,6 3,1 3,0 2,9 2,8 2,9 2,7 2,7 2,7 2,7 2,7 3,1 3,0 2,9 3,0
1,5 2,2 1,9 1,8 1,5 1,4 1,3 1,5 1,3 1,2 1,7 2,0 2,2 2,2 2,6 2,4 1,9 2,3 1,8 2,2 1,6 2,1 1,8 1,9 1,4 2,0 2,5 2,7 2,5 2,4 2,8 2,6 3,7 2,9 3,0 3,1 3,5 3,6 3,3 3,2 3,4 2,9 2,9
2,8 3,2 3,0 2,5 2,7 0,0 2,2 2,8 2,6 2,6 2,8 2,9 3,3 2,7 2,2 2,4 1,8 2,2 2,8 3,2 3,0 3,2 3,1 3,5 3,9 4,8 4,0 3,8 3,8 3,4 3,3 3,3 3,4 3,3 3,3 3,4 3,2 3,6 3,4 3,5 3,6 3,4 3,6
3,7 3,5 3,0 2,4 2,6 2,8 2,5 2,6 2,3 3,8 3,1 4,1 4,2 4,4 3,8 4,8 4,4 3,9 4,0 4,9 3,0 3,8 4,1 4,4 3,5 4,2 4,1 3,8 3,8 3,5 3,7 3,8 4,0 3,8 3,8 3,8 3,7 3,7 3,8 3,7 3,7 3,7 3,5
313
ANEXO V ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA. EVOLUCIN, TENDENCIA Y CICLO. 1932-2001
XX - Anexo V. Estructura tributaria argentina. Evolucin, tendencia y ciclo. 1932-2001
Natalia Porto
a seccin XX.1 de este anexo presenta la evolucin de la estructura tributaria nacional, por grupos de impuestos, para el perodo 1932-2001. Tambin se presenta el ndice de turbulencia tributaria para el mismo perodo. La seccin XX.2 describe el ciclo y la tendencia de la estructura tributaria argentina utilizando el filtro de HodrickPrescott. Este ejercicio se realiza para los grupos de impuestos analizados en la seccin XX.1 y tambin para impuestos agrupados en coparticipables y no coparticipables.
XX.1 - Evolucin de la estructura tributaria

Tabla 137 Estructura tributaria nacional 1932-2001
Ao Impuestos sobre los Ingresos 6,94 9,19 9,43 10,29 9,81 10,93 13,06 13,98 14,85 15,13 19,82 23,76 31,54 26,46 24,52 29,72 29,02 25,96 25,66 25,54 28,14 23,18 21,66 22,13 25,18 25,76 26,77 27,63 26,01 24,15 20,02 18,40 14,99 20,61 Impuestos sobre el Patrimonio 1,72 1,58 1,94 1,83 2,28 1,66 1,80 1,79 1,63 2,34 2,42 2,78 2,58 1,75 2,17 1,12 1,23 0,94 5,03 3,30 3,75 4,65 4,34 3,77 2,71 1,89 2,04 1,54 5,90 4,46 3,20 2,47 2,02 1,96 Impuestos sobre la Produccin, el Consumo y las Transacciones 27,55 27,78 28,92 33,85 35,93 34,26 34,81 37,38 39,34 42,48 42,18 42,97 39,78 34,25 31,14 21,29 21,61 28,33 29,94 32,80 31,74 33,69 33,50 32,46 29,79 33,42 32,30 28,54 33,56 34,84 34,46 35,75 29,50 30,38 Impuestos sobre el Comercio Seguridad Social Exterior 45,81 44,81 43,17 38,60 36,27 39,28 35,96 31,64 27,59 22,65 18,36 11,78 8,64 8,07 12,44 13,94 9,99 4,78 3,52 5,36 3,20 1,84 2,33 2,85 2,98 3,62 4,56 6,79 4,34 3,72 12,44 14,07 17,68 15,15 17,98 16,65 16,54 15,43 15,71 13,87 14,37 15,22 16,59 17,41 17,22 18,71 17,45 29,46 29,72 33,94 38,15 39,99 35,84 33,00 33,17 36,63 38,17 38,80 39,34 35,31 34,32 35,50 30,18 32,84 29,89 29,31 35,80 31,91 Total
1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965
100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
315

Impuestos sobre los Ingresos 20,44 18,04 15,27 15,79 19,12 14,56 13,30 14,16 15,46 8,44 9,90 12,94 11,58 8,08 9,43 10,86 9,74 7,83 4,43 6,16 7,99 10,26 9,33 10,97 5,12 4,85 7,94 11,55 13,16 14,98 15,79 17,14 18,96 21,00 22,91 23,43 Impuestos sobre el Patrimonio 3,98 5,49 4,87 5,06 6,20 5,75 4,98 5,24 4,71 0,53 5,00 6,65 5,59 5,05 4,83 5,24 8,65 7,39 6,64 7,10 8,59 8,78 13,02 13,26 9,63 13,00 5,12 1,84 1,46 1,24 1,85 1,27 1,78 2,12 2,49 8,34 Impuestos sobre la Produccin, el Consumo y las Transacciones 35,49 29,07 34,71 35,41 32,92 33,45 32,66 30,17 34,09 36,35 33,19 42,50 45,94 45,50 45,04 56,00 55,55 51,91 53,50 44,95 46,29 42,79 45,08 36,06 47,73 49,86 56,13 54,76 48,66 51,14 53,39 53,99 53,09 52,52 52,18 46,66 Impuestos sobre el Comercio Seguridad Social Exterior 11,98 15,71 13,86 13,83 12,25 13,11 18,31 15,57 12,36 14,22 19,18 11,52 8,26 9,25 10,50 11,77 12,00 17,36 14,86 18,88 15,47 12,61 10,68 24,13 13,85 6,87 6,37 6,64 6,32 4,53 5,27 5,78 5,62 4,88 4,18 3,67 28,11 31,70 31,28 29,92 29,51 33,13 30,75 34,87 33,38 40,46 32,74 26,39 28,63 32,13 30,19 16,13 14,06 15,50 20,57 22,92 21,66 25,57 21,89 15,58 23,67 25,41 24,44 25,21 30,40 28,12 23,70 21,82 20,56 19,47 18,25 17,90
Ao 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Fuente: Afip (2001)
Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
Tabla 138 ndice de turbulencia en la estructura tributaria nacional. 1932-2001

Ao 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 Impuestos sobre los Ingresos 2,25 0,24 0,85 0,48 1,13 2,13 0,92 0,87 0,29 4,68 3,95 7,78 Impuestos sobre la Impuestos sobre Impuestos sobre Produccin, el Consumo el Comercio Seguridad Social el Patrimonio y las Transacciones Exterior 0,15 0,36 0,10 0,44 0,62 0,14 0,02 0,16 0,71 0,09 0,35 0,20 0,22 1,15 4,93 2,08 1,67 0,54 2,57 1,97 3,13 0,30 0,80 3,19 1,00 1,64 4,57 2,33 3,00 3,31 4,32 4,05 4,95 4,28 6,59 3,13 1,33 0,11 1,11 0,28 1,85 0,50 0,85 1,37 0,82 0,19 1,49 1,26 Total 4,95 3,50 11,57 5,61 8,26 6,62 8,68 8,42 9,89 9,54 13,18 15,56
316

Impuestos sobre los Ingresos 5,08 1,94 5,20 0,70 3,06 0,30 0,12 2,60 4,96 1,52 0,46 3,06 0,57 1,01 0,86 1,62 1,87 4,13 1,62 3,41 5,62 0,16 2,41 2,76 0,51 3,34 4,57 1,26 0,86 1,30 7,02 1,45 3,04 1,36 3,50 1,35 1,43 1,13 1,91 3,40 1,73 1,83 2,27 0,93 1,65 5,86 0,26 3,09 3,61 1,61 1,81 0,81 1,35 1,82 2,04 1,91 0,52 2,19 Impuestos sobre la Impuestos sobre Impuestos sobre Produccin, el Consumo el Comercio Seguridad Social el Patrimonio y las Transacciones Exterior 0,83 0,42 1,06 0,11 0,29 4,09 1,73 0,44 0,91 0,31 0,57 1,06 0,82 0,16 0,50 4,36 1,44 1,26 0,73 0,44 0,06 2,02 1,51 0,62 0,19 1,14 0,45 0,77 0,26 0,53 4,18 4,47 1,65 1,06 0,55 0,21 0,40 3,42 1,26 0,75 0,45 1,49 0,19 4,24 0,24 3,62 3,37 7,88 3,28 0,38 0,22 0,61 0,58 0,51 0,34 0,37 5,85 1,22 5,53 3,11 9,86 0,33 6,72 1,61 2,85 1,05 1,95 0,19 1,04 2,67 3,63 1,12 3,76 5,02 1,28 0,38 1,30 6,25 0,87 5,12 6,42 5,64 0,70 2,49 0,53 0,78 2,50 3,92 2,26 3,16 9,31 3,44 0,44 0,46 10,96 0,45 3,64 1,58 8,55 1,34 3,50 2,30 9,02 11,66 2,14 6,27 1,37 6,10 2,49 2,25 0,60 0,91 0,56 0,34 5,52 3,07 0,57 4,38 1,50 3,96 5,21 1,25 1,84 2,16 1,36 0,49 0,52 0,14 0,64 0,94 2,23 2,45 0,62 8,72 1,63 3,61 2,53 3,17 3,73 1,84 0,04 1,58 0,86 5,20 2,73 3,21 1,86 4,96 7,66 3,26 0,99 1,26 1,27 0,23 5,36 2,50 4,02 3,41 2,86 1,93 13,45 10,28 6,98 0,50 0,27 0,31 1,80 0,74 0,51 0,16 0,73 0,71 0,51 2,77 12,01 0,26 4,21 4,22 1,84 4,15 2,84 0,17 3,46 1,54 0,63 0,53 4,02 0,99 1,18 5,32 2,65 2,95 0,58 6,49 3,89 3,80 3,59 0,41 1,37 0,41 3,63 2,39 4,12 1,49 7,08 7,73 6,34 2,24 3,50 1,94 14,06 2,07 1,45 5,06 2,35 1,26 3,91 3,67 6,32 8,09 1,74 0,98 0,77 5,19 2,28 4,42 1,88 1,26 1,09 1,22 0,34 2,82
Ao 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Promedio
Total 24,02 10,11 21,83 9,32 17,11 11,40 9,38 6,42 12,63 4,05 3,22 7,46 9,69 4,21 8,53 18,78 7,86 17,44 5,86 20,20 12,98 14,27 17,67 11,27 2,81 8,95 10,03 10,39 10,46 10,45 22,40 21,77 28,01 11,36 8,97 5,22 28,13 7,29 13,61 13,30 17,10 9,34 12,73 13,06 30,67 39,51 14,49 18,72 9,31 13,60 8,60 8,84 4,93 4,66 4,77 4,55 12,75 12,06
Fuente: Elaborado en base a Afip (2001)
317
XX.2 - Tendencia y ciclo en la estructura tributaria argentina. Aplicacin del filtro Hodrick-Prescott
Las series de tiempo tienden a fluctuar alrededor de una tendencia de largo plazo, dando lugar a ciclos. Si el objetivo es analizar el ciclo, es necesario una vez desestacionalizada la serie- establecer una distincin entre la variacin tendencial de una serie econmica y su variacin cclica. Un mtodo para realizar esta descomposicin cuando se trata de tendencias no determinsticas es el filtro de Hodrick y Prescott (1980). En las Figuras que siguen se calculan ciclo y tendencia para la estructura tributaria argentina.186 XX.2.a - Ciclo y tendencia en la turbulencia de la estructura tributaria En esta seccin se analiza la serie del ndice de turbulencia tributaria. En la Figura 93 se incluye la serie y la tendencia, mientras que en la Figura 94 se detrae de la serie de datos la tendencia de Hodrick-Prescott de modo de aislar el componente cclico.187
Figura 93 ndice de turbulencia tributaria Evolucin y tendencia
4.0
3.0
2.0
1.0
0.0 1930
1940
1950
1960 T URBU
1970
1980
1990
2000
T URBUHP
Figura 94 ndice de turbulencia tributaria - Ciclo

1.0 0.5 -0.5 -1.0 -1.5 1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
T URBUCICLO
186
Para el parmetro -que penaliza la variabilidad en el componente de tendencia, de modo que cuanto mayor es el valor, ms suave es la tendencia- se adopt el valor 100, que es el sugerido por los autores para series de frecuencia anual. 187 TURBU es la serie de turbulencia, TURBUHP es la tendencia calculada con el filtro, TURBUCICLO es el componente cclico de la turbulencia. En las Figuras siguientes se utilizan denominaciones similares.
318
XX.2.b - Ciclo y tendencia de los grupos de impuestos Impuestos al Comercio Exterior

Figura 95 Impuestos al Comercio Exterior Evolucin y tendencia
4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 1930 1940 1950 1960 COM 1970 1980 1990 2000
COMHP
Figura 96 Impuestos al Comercio Exterior Ciclo

1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 -0.2 -0.4 -0.6 -0.8 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
COMCICLO
Impuestos a los Ingresos

Figura 97 Impuestos a los Ingresos Evolucin y tendencia
4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 1930 1940 1950 1960 ING 1970 1980 1990 2000
INGHP
319
Figura 98 Impuestos a los Ingresos Ciclo

0.4 0.2 -0.2 -0.4 -0.6 -0.8 1930
1940
1950
1960
1970 INGCICLO
1980
1990
2000
Impuestos a la Produccin, el Consumo y las Transacciones

Figura 99 - Impuestos a la Produccin, el Consumo y las Transacciones Evolucin y tendencia
4.3 4.1 3.9 3.7 3.5 3.3 3.1 2.9 2.7 2.5 1930 1940 1950 1960 INT 1970 1980 1990 2000
INT HP
Figura 100 - Impuestos a la Produccin, el Consumo y las Transacciones Ciclo

0.3 0.2 0.1 -0.1 -0.2 -0.3 -0.4 -0.5 1930 1940 1950 1960 1970 INT CICLO 1980 1990 2000
320
Impuestos Patrimoniales
Figura 101 Impuestos Patrimoniales Evolucin y tendencia
3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 1930
1940
1950
1960 P AT
1970
1980
1990
2000
P AT HP
Figura 102 Impuestos Patrimoniales Ciclo

1.5 1.0 0.5 -0.5 -1.0 -1.5 -2.0 -2.5 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
P AT CICLO
Impuestos a la Seguridad Social

Figura 103 Impuestos a la Seguridad Social Evolucin y tendencia
3.8 3.6 3.4 3.2 3.0 2.8 2.6 2.4 2.2 2.0 1930 1940 1950 1960 SEG 1970 SEGHP 1980 1990 2000
321
Figura 104 Impuestos a la Seguridad Social Ciclo

0.4 0.3 0.2 0.1 -0.1 -0.2 -0.3 -0.4 -0.5 1930 1940 1950 1960 1970 SEGCICLO 1980 1990 2000
XX.2.c - Ciclo y tendencia en los impuestos coparticipables y no coparticipables Impuestos coparticipables

Figura 105 Impuestos coparticipables Evolucin y tendencia
4.6 4.4 4.2 4.0 3.8 3.6 3.4 3.2 3.0 1930 1940 1950 1960 COP 1970 1980 1990 2000
COP HP
Figura 106 Impuestos coparticipables Ciclo

0.3 0.2 0.2 0.1 0.1 -0.1 -0.1 -0.2 -0.2 -0.3 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
COP CICLO
322
Impuestos no coparticipables
Figura 107 Impuestos no coparticipables Evolucin y tendencia
4.3 4.1 3.9 3.7 3.5 3.3 3.1 2.9 2.7 2.5 1930 1940 1950 1960 NOCOP 1970 1980 1990 2000
NOCOP HP
Figura 108 - Impuestos no coparticipables Ciclo

0.3 0.2 0.1 -0.1 -0.2 -0.3 -0.4 -0.5 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
NOCOP CICLO
323
ANEXO VI DESEMPEO COMPARADO IMPUESTO AL VALOR AGREGADO E IMPUESTO SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS
XXI - Anexo VI. Desempeo comparado Impuesto al Valor Agregado e Impuesto sobre los Ingresos Brutos
Luciano M. Di Gresia
l objetivo de este anexo es comparar el desempeo relativo del Impuesto sobre los Ingresos Brutos (IIB) provincial con el Impuesto al Valor Agregado nacional (IVA). Esta comparacin resulta relevante dado que ambos son tributos que se aplican de diferente manera sobre bases imponibles similares. La performance relativa permite cuantificar el esfuerzo tributario de cada nivel de gobierno, realizndose adicionalmente una cuantificacin a nivel de jurisdicciones subnacionales para el caso del IIB.
XXI.1 - Evolucin comparada del Impuesto sobre los Ingresos Brutos y el Impuesto al Valor Agregado
En lo referido a la comparacin entre el Ingresos Brutos y el IVA, se observa un comportamiento parejo de ambos tributo en el perodo 1960-1990 (Figura 109). En los primeros aos del perodo de convertibilidad se registra un muy fuerte incremento en el IVA (por aumento de alcuota y ampliacin de la base imponible) que no tiene un correlato en el comportamiento del Ingresos Brutos de la misma magnitud. Luego, ambos tributos se estabilizan en los mximos del perodo, para posteriormente caer abruptamente (en mayor medida el IVA) en los aos 2001 y 2002 durante la salida de la convertibilidad.
Figura 109 Evolucin comparada IVA-Ingresos Brutos (porcentaje del PBI)
7% 6% 5% Porcentaje del PBI 4% 3% 2% 1% 0% 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002
Impuesto al Valor Agregado Impuesto sobre los Ingresos Brutos
325
Una inspeccin ms detallada de ambas series se obtiene al observar el cociente entre la recaudacin de IIB y el IVA. En la Figura 110 se destacan tres perodos diferenciados. Durante los aos 1960 a 1990 se observa un mayor crecimiento del IIB respecto del IVA, con episodios de cambios abruptos como el ao 1975. Luego, en los aos 1990 a 1993 se verifica un cambio notable en la relacin, como consecuencia del gran incremento del IVA. En el perodo posterior, de 1993 a 2002, el comportamiento es similar al del primer perodo, registrndose un mayor crecimiento en el IIB que en el IVA.
Figura 110 Evolucin del cociente de recaudacin IIB / IVA
90% 80% 70%
Cociente IIB / IVA
60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002
El comportamiento descripto aporta cierta claridad sobre la discusin respecto a los desempeos relativos de ambos tributos. Si la atencin se centra solamente en el perodo de convertibilidad, aparece el IVA como el impuesto de mejor comportamiento en cuanto al producido de recaudacin. No obstante, si se considera la informacin desde 1960, se observa que los primeros tres aos de la convertibilidad representan un esfuerzo en incrementar el nivel de recaudacin del IVA.188 Una vez producido el cambio, el comportamiento del IIB sigue siendo relativamente mejor.
XXI.2 - Cuantificaciones sobre la evolucin del Impuesto sobre los Ingresos Brutos
En esta seccin se realizan cuantificaciones que pretenden ser de utilidad en las discusiones sobre poltica tributaria a nivel provincial en relacin con el Impuesto sobre los Ingresos Brutos. Se efectan mediciones de la relacin entre recaudacin y nivel de actividad, y del comportamiento procclico. Adicionalmente, se analiza el grado de aprovechamiento de la recaudacin potencial del IIB a nivel provincial, emplendose un modelo de frontera estocstica de eficiencia.
188
El incremento de la alcuota explica gran parte de este comportamiento. La alcuota pas de 13% (3110-90) al 18% (31-3-92) y al 21% (1-4-95).
326
XXI.2.a - Estimacin de la relacin recaudacin con nivel de actividad Estimacin por datos de panel Se dispuso de informacin que comprende las 24 jurisdicciones subnacionales (23 provincias y la Ciudad de Buenos Aires) con datos para el perodo 1960-2002. En funcin de esto se construy un panel de datos y se realiz la estimacin de la relacin entre la recaudacin del IIB y el nivel de actividad189 emplendose un modelo logartmico de datos en panel con efectos aleatorios.190 Los resultados se presentan en la Tabla 139.
Tabla 139 Resultados de las estimaciones de la relacin recaudacin Ingresos Brutos con nivel de actividad
Modelo
[1] [2] log(iibi,t) = 0 + 1 log(pbgt,i) + ut,i log(iibi,t) = 0 + 1 log(pbgt,i) + 2 Di,t + ut,i
Coeficiente
1 = 1.59 1 = 1.64 (*)
Significatividad
z = 42.57 p-value = 0.0000 z = 49.46 p-value = 0.0000
(*) La variable dummy incorporada resulta ser altamente significativa.
En la estimacin se observa una relacin entre recaudacin y actividad de 1,59 (modelo [1]). Es decir, ante un incremento (decremento) de 1% en el PBG de una provincia, se produce una variacin positiva (negativa) de 1,59% en la recaudacin del Ingresos Brutos. Este valor resulta estadsticamente mayor que la unidad, resultado esperable dado que el Ingresos Brutos recae sobre una base imponible muy amplia (con evolucin similar al PBG) y refleja el comportamiento del contribuyente que incrementa su evasin en perodos recesivos y regulariza su situacin mediante moratorias en perodos expansivos. En relacin al segundo modelo que incorpora una variable dummy para los aos 1975 y 1976,191 los resultados no cambian significativamente.192 Cabe aclarar que el coeficiente 1 podra ser interpretado como la elasticidadingreso del impuesto, siempre que no hubieran variado las alcuotas ni la definicin de la base imponible durante el perodo. Como esto no ocurri y no se dispone de informacin completa para poder controlar estos cambios, entonces se hace referencia a la relacin entre recaudacin y actividad. Es decir, el coeficiente indica de manera agregada qu fue lo que pas con las alcuota, la base imponible y el grado de cobrabilidad cuando vari el nivel de actividad. Un valor superior a la unidad puede indicar que cuando se incrementa el nivel de actividad se produce alguna combinacin de estos tres
Esta estimacin podra ser considerada como la elasticidad-ingreso si las alcuotas y la definicin de la base imponible se hubieran mantenido constantes. Como esto no ocurre, esta estimacin se denomina elasticidad ingreso aparente. 190 Se implement el test de Hausmann respecto de la aplicacin de efectos aleatorios. 191 Los aos 1975 y 1976 son atpicos dentro de la serie de recaudacin de IIB por provincia. En 1975 se efectu un fallido intento de eliminacin del impuesto, que se restituy al ao siguiente. Las series muestran una fuerte disminucin de la recaudacin en 1975 y una recaudacin anormalmente alta en 1976, que compensa la cada anterior. Si se considera el promedio de estos aos, se encuentran valores normales para la dcada del 70. 192 El valor de 1,64 queda comprendido dentro del intervalo de confianza al 95% obtenido para 1 en el modelo [1].
189
327
comportamientos: alcuotas, definicin de la base imponible y/o cambios en la evasin, que en conjunto potencian el efecto del incremento del nivel de actividad. Estimacin por grupos de provincias La estimacin anterior representa el resultado promedio para el conjunto de provincias, pero la realidad puede resultar heterognea entre jurisdicciones. En funcin de esto se procedi a realizar un segundo grupo de estimaciones de datos de panel para agrupamientos de las provincias. Los grupos fueron definidos de la siguiente manera.193 Jurisdicciones Avanzadas: Ciudad de Buenos Aires, Santa Fe, Crdoba, Mendoza y Buenos Aires. Jurisdicciones de Baja Densidad: Chubut, La Pampa, Neuqun, Ro Negro, Santa Cruz y Tierra del Fuego. Jurisdicciones Intermedias: Entre Ros, Salta, San Juan, San Luis y Tucumn. Jurisdicciones Rezagadas: Catamarca, Chaco, Corrientes, Formosa, Jujuy, La Rioja, Misiones y Santiago del Estero. Las estimaciones para estos subpaneles en el perodo 1960-2002 se presentan en la Tabla 140. Se observa que las jurisTabla 140 Relacin entre recaudacin de dicciones Avanzadas presentan los Ingresos Brutos con nivel de actividad menores valores de la relacin recaudacin-actividad mientras que el resto Modelo 1 Modelo 2 de las jurisdicciones se encuentra por Avanzadas 1,42 1,59 encima del promedio, incluso con un Intermedias 1,84 1,80 valor superior a 2 para las provincias Baja Densidad 1,80 1,81 Rezagadas 2,08 2,08 Rezagadas. Esto estara indicando que Total 1,59 1,64 ante un aumento del nivel de actividad, las provincias rezagadas realizan un esfuerzo superior a las Avanzadas para incrementar la recaudacin del tributo. Es decir, pueden estar aumentando las alcuotas, ampliando la base imponible, y/o disminuyendo la evasin. Evolucin de la relacin entre recaudacin y nivel de actividad Adems de la heterogeneidad por jurisdicciones, resulta interesante analizar la evolucin temporal de la estimacin de la relacin entre recaudacin y nivel de actividad. Se emplea una metodologa de estimacin de datos de panel de manera recursiva incorporando aos adicionales a la muestra.194 Los resultados obtenidos se presentan en la Figura 111, donde se observan los resultados para el modelo [1] y para el modelo [2] que incluye la variable dummy para los aos 1975 y 1976.
193
Siguiendo la clasificacin segn tamao, densidad demogrfica y nivel socio-econmico de Nuez Miana (1994). Ver Captulo II. 194 Es decir, se estima de manera acumulativa. Por ejemplo, el valor presente en el ao 1973 es resultado de la estimacin para las observaciones entre 1960 y 1973, mientras que el valor presente en el ao 2000 es la estimacin para las observaciones entre 1960 y 2000.
328
Figura 111 Evolucin de la relacin recaudacin Ingresos Brutos con nivel de actividad
1.6 Modelo [1] (sin dummy) 1.5 Modelo [2] (con dummy)
1.4
1.3
1.2
1961
1964
1967
1970
1973
1976
1979
1982
1985
1988
1991
1994
1997
Se observa claramente una evolucin creciente de la relacin entre la recaudacin del IIB y el nivel de actividad a medida que se incorporan aos a la estimacin. Este comportamiento se muestra de manera ininterrumpida desde mediados de la dcada del 70. En el perodo anterior se observa un comportamiento dispar entre la dcada del 60 (creciente) y la primera mitad de la dcada del 70 (decreciente). Notar que la irregularidad en la evolucin de la elasticidad est determinada principalmente por la situacin atpica de los aos 1975 y 1976. Comparacin relacin recaudacin actividad con el IVA En cuanto a la estimacin de la relacin entre la recaudacin del IVA y el nivel de actividad (comportamiento del PBI nacional), el coeficiente es de 1,975 para el perodo 19562002 (empalmado el IVA con el Impuesto a las Ventas). Este coeficiente resulta superior al obtenido para el promedio de las provincias en el Ingresos Brutos. La estimacin de la relacin para subperodos de tiempo se presenta en la Tabla 141. Al igual que en el Ingresos Brutos, el comportamiento es creciente a medida que se incorporan aos a la estimacin de la relacin.
Tabla 141 IVA e Impuesto a las Ventas. Evolucin de relacin recaudacin con nivel de actividad
Perodo 1056-1970 1956-1975 1956-1980 1956-1985 1956-1990 1956-1995 1956-2000 1956-2002
Elasticidad ingreso aparente 1,16 0,68 1,06 1,30 1,29 1,61 1,91 1,98
En la Figura 112 se comparan los resultados para ambos impuestos. Se observa una mayor variabilidad en el caso del IVA, cuyo rango va desde un mnimo de 0,65 en el perodo 1956-1973 a un mximo de 1,98 en el perodo 1956-2002. Por otro lado, la elasticidad-ingreso del IVA pasa a ser superior a la del Ingresos Brutos a partir del inicio de la dcada de los 90. Como conclusin puede inferirse que la elasticidad-ingreso del IVA se ha incrementado en mayor medida que la correspondiente al Ingresos Brutos. 329
2000
Figura 112 Comparacin evolucin de relacin recaudacin con nivel de actividad IVA (empalme Impuesto a las Ventas) con Impuesto sobre los Ingresos Brutos
2,0 1,8 1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002
Imp uesto al Valor Agregado Imp uesto sobre los Ingresos Brutos (modelo [1])
XXI.2.b - Estimacin del comportamiento procclico Un anlisis con fines similares al realizado en la seccin anterior se efecta respecto del comportamiento procclico que presenta el Ingresos Brutos. Se comparan los resultados con los obtenidos para el caso del IVA. Medicin del comportamiento procclico del Ingresos Brutos La obtencin de una estimacin del comportamiento procclico de la recaudacin del Ingresos Brutos se realiza del siguiente modo. Se define el ciclo para una variable econmica ajustando una tendencia a la evolucin del logaritmo de la variable bajo anlisis (recaudacin de Ingresos Brutos PBG, en este caso). La diferencia entre el logaritmo de los valores observados y la tendencia estimada permite obtener el componente cclico de la serie. Para obtener la tendencia de una serie de tiempo, se utiliza frecuentemente el filtro de Hodrick-Prescott (1997).195 Calculando la diferencia entre los valores originales de la variable en logaritmo y la tendencia estimada por el filtro de Hodrick-Prescott, se obtiene el componente cclico.196 Luego para determinar el comportamiento procclico se calcula el coeficiente de correlacin entre los ciclos de la recaudacin de IIB y el PBG de la provincia.
Si la variable bajo estudio es yt y la tendencia es definida como gt, se procede a minimizar (eligiendo a gt) la siguiente expresin:
= Min ( yt g t )2 + ((g t g t 1 )(g t 1 g t 2 ))2
{g t }T t = 1
195
t =1
t =1
El mtodo consiste en minimizar la varianza de y alrededor de g, sujeto a las restricciones de penalizacin de las segundas diferencias de g. El parmetro de penalizacin controla la forma de la tendencia. Con un ms alto, ms suave ser la tendencia. No existe una clara regla para determinar el parmetro , no obstante los valores usuales empleados son: = 100 para datos anuales, = 1.600 para datos trimestrales, y = 14.400 para datos mensuales. En este captulo se utiliza = 100 de acuerdo a la periodicidad anual de los datos. 196 Se estudiaron los componentes cclicos mediante el test de Dickey y Fuller (incluyendo constante y sin tendencia), rechazndose la hiptesis nula de races unitarias a niveles de significatividad de 1%, 5% y 10%.
330
Se expone como ejemplo el caso del clculo del comportamiento procclico para la provincia de Buenos Aires. En la Figura 113 se presenta la serie en logaritmos de recaudacin del IIB y su tendencia determinada por el filtro de Hodrick-Prescott.197
Figura 113 IIB Provincia de Buenos Aires Evolucin y tendencia
8.5 8.0 7.5 7.0 6.5 6.0 5.5 5.0 4.5 4.0 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
2000
log(IIB) Tendencia HP(100)
En la Figura 114 se presenta la tendencia del PBG de Buenos Aires.

Figura 114 - PBG Provincia de Buenos Aires Evolucin y tendencia
11.8 11.6 11.4 11.2 11.0 10.8 10.6 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 ln(PBG) Tendencia HP(100)
De las tendencias y valores observados se obtienen los componentes cclicos de ambas series que se muestran en la Figura 115.
197
El ao 1975 presenta una recaudacin anormalmente baja producto del intento fallido de eliminacin del impuesto.
331
Figura 115 Ciclo de IIB y ciclo de PBG en la Provincia de Buenos Aires

0.6 0.4 0.2 -0.2 -0.4 -0.6 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 Ciclo IIB Ciclo PBG
Finalmente se calcula el coeficiente de correlacin entre ambas series. Para el caso de la provincia de Buenos Aires tiene un valor de 0,43 y resulta significativo. Los resultados para todas las jurisdicciones se presentan la Tabla 142 donde se indican las 7 jurisdicciones con correlaciones significativas (evidencia de comportamiento procclico).
Tabla 142 Coeficientes de correlacin entre ciclo de Ingresos Brutos y ciclo del PBG
Jurisdiccin Correlacin (*) Significatividad (Pvalue) 0,00 0,66 0,14 0,02 0,51 0,15 0,82 0,01 0,81 0,42 0,47 0,21 0,78 0,27 0,26 0,25 0,00 0,06 0,40 0,14 0,07 0,00 0,59 0,97
Buenos Aires 0,43 Catamarca 0,07 Ciudad de Bs.As. 0,23 Chaco 0,36 Chubut 0,11 Crdoba 0,22 Corrientes 0,04 Entre Ros 0,41 Formosa 0,04 Jujuy 0,13 La Pampa 0,11 La Rioja -0,20 Mendoza 0,04 Misiones -0,17 Neuqun 0,18 Ro Negro 0,18 Salta 0,46 San Juan 0,28 San Luis 0,13 Santa Cruz 0,23 Santa Fe 0,28 Santiago del Estero 0,48 Tierra del Fuego -0,09 Tucumn -0,01 Promedio 0,16 (*) Correlacin significativa al 0,10
(*)
(*)
(*) (*)
(*) (*)
332
Comparacin con el IVA nacional En el caso del IVA el coeficiente de correlacin entre los componentes cclicos es de 0,59 (significativo), que resulta superior al valor mximo de las provincias (correspondiente a Santiago del Estero: 0,48). Este resultado es consistente con lo obtenido en las mediciones de elasticidades ingreso que resultaron superiores en el IVA que en el IIB. XXI.2.c - Estimacin del grado de aprovechamiento del impuesto potencial En esta seccin se realiza una estimacin del grado de aprovechamiento del impuesto potencial mediante el mtodo de frontera estocstica de produccin aplicada sobre datos de panel. Este mtodo provee estimadores de los parmetros de un modelo lineal con residuos generados por una mezcla de dos componentes: un componente que tiene una distribucin estrictamente no negativa y otro componente con una distribucin simtrica. Los estimadores as obtenidos son usados para calcular una frontera estocstica de produccin, siendo el componente no negativo del trmino de error interpretado como la medida de ineficiencia (en este caso va a ser la diferencia a un grado mximo de aprovechamiento del impuesto potencial) para cada observacin. Existen tres factores que pueden generar una diferencia con el grado de aprovechamiento mximo del impuesto: el nivel de alcuota, la definicin de la base imponible y el grado de cobrabilidad. Adicionalmente, el concepto de aprovechamiento aqu empleado se refiere a un criterio relativo entre las jurisdicciones. Dada la metodologa empleada no pueden identificarse factores que afecten a todas las jurisdicciones conjuntamente, generando un sistemtico menor aprovechamiento del impuesto potencial mximo. En la Figura 116 (donde los puntos representan la situacin de cada jurisdiccin respecto de las variables recaudacin y PBG), esta situacin se representa con la diferenciacin entre la frontera mxima A (que surge de la situacin relativa de las jurisdicciones) y la frontera B (que surge de considerar algn factor desconocido que afecta de manera general la recaudacin). La Figura 116 Figura 116 Ejemplo de estimacin de frontera muestra adems la determinacin del grado de desRecaudacin Frontera B aprovechamiento como la distancia entre la recaudaFrontera A cin efectiva y la determinada por la frontera de grado de desaprovechamiento acuerdo al nivel de PBG que presenta la jurisdiccin. Tal como se ha definido la frontera, en este caso el desaprovechamiento es relativo al panel de muestra que se PBG dispone. En la Tabla 143 se presentan los resultados por jurisdicciones para el promedio del perodo 1960-2002. El valor mostrado corresponde al porcentaje de incremento de la recaudacin que lleva la situacin sobre la frontera de eficiencia. 333
Tabla 143 - Recaudacin del Impuesto sobre los Ingresos Brutos Desaprovechamiento del impuesto potencial (1960-2002) Estimacin por frontera estocstica de produccin
Jurisdiccin Buenos Aires Ciudad de Bs.As. Catamarca Chaco Chubut Crdoba Corrientes Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tierra del Fuego Tucumn Desaprovechamiento porcentual 8,70 5,83 11,95 4,82 16,02 6,79 10,41 5,36 7,79 6,72 5,22 14,24 7,00 8,61 11,32 8,96 9,91 8,29 11,04 9,29 8,11 8,05 10,06 7,34
Para el caso del agrupamiento de provincias ya presentado, los resultados se presentan en la Tabla 144.
Tabla 144 - Desaprovechamiento del impuesto potencial por grupos de jurisdicciones
Jurisdiccin Avanzadas Baja Densidad Intermedias Rezagadas Desaprovechamiento porcentual 7,29 10,11 8,36 9,06
Respecto de la evolucin temporal del grado de eficiencia por jurisdicciones, se obtiene la situacin que se presenta en la Figura 117 por grupos de provincias. El ao 1975 se encuentra remarcado debido a la situacin particular de virtual eliminacin del 334
impuesto (el grado de ineficiencia crece mucho, aunque se trata de una variacin extrema de presin impositiva).
Figura 117 Evolucin del desaprovechamiento del impuesto potencial Por grupo de provincias
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Rezagadas Intermedias Baja Densidad Avanzadas
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
335
ANEXO VII PROYECCIONES FISCALES
XXII - Anexo VII. Proyecciones fiscales

Luciano M. Di Gresia Marcelo Garriga Horacio L. P. Piffano
na modificacin de las relaciones fiscales entre la Nacin y las provincias requiere que est fundada en proyecciones de gastos e ingresos que sean sostenibles en el tiempo ya que, en caso contrario, los incentivos a violar los acuerdos surgirn inmediatamente.
Un primer paso en este sentido es proyectar en el tiempo las responsabilidades de gastos y recursos del gobierno nacional y las provincias. Sin duda este es un ejercicio muy difcil de llevar a cabo con algn grado de credibilidad. Hay muchas variables sobre las que existe una fuerte incertidumbre acerca de su evolucin futura. Los cambios ocurridos son muy dramticos. Sin embargo, realizar este ejercicio con la informacin disponible es til desde dos dimensiones: por un lado, revela ciertas dificultades financieras del Sector Pblico que ocurriran en cualquier escenario que se plantee (hay algunos problemas que perduran ms all de variaciones que se realicen en las hiptesis de las proyecciones); y, por otro, es un punto de partida necesario para el diseo de un nuevo Rgimen de Coparticipacin de Impuestos y muestra los dilemas y restricciones que surgen ante cualquier modificacin de las relaciones fiscales entre la Nacin y las provincias. Si bien existen debilidades en los supuestos que se utilizan como consecuencia de la alta incertidumbre futura, hay resultados contundentes que no se modifican significativamente cuando se realiza un anlisis de sensibilidad de los mismos (por ejemplo, ante cambios en variables como el PBI).
XXII.1 - Criterios utilizados en las proyecciones

XXII.1.a - Escenario econmico social La evolucin del nivel de actividad es uno de los factores fundamentales en las proyecciones de recursos y gastos. En los ejercicios Tabla 145 Proyeccin del PBI de simulacin aqu realizados se utiliza el esAo/s Variacin real cenario de evolucin del PBI presentado en la 2003 (*) 7,0% Tabla 145. Respecto de la evolucin del PBI 2004 (*) 6,0% por provincias, se supone un comportamiento 2005-2006 4,0% similar al del PBI nacional. Con referencia al comportamiento del nivel general de precios, las proyecciones se realizan en valores constantes del ao 2002. En consecuencia las variaciones porcentuales anuales de precios especficos, salarios y tipo de cambio se utilizan en trminos reales. En lo que respecta al tipo de cambio, se 337
2007-2015 3,0%
supone un comportamiento decreciente en trminos reales en el perodo 2004-2008, y estable en 2009-2015. Para la evolucin de la balanza comercial se proyecta un crecimiento a largo plazo de 5% para las exportaciones y las importaciones. En referencia al mercado de trabajo, se supone una recuperacin paulatina, utilizndose un crecimiento de 3% anual en la poblacin ocupada, compatible con una disminucin paulatina de la tasa de desocupacin. Esta informacin se utiliza en la proyeccin de los aportes personales, contribuciones patronales y el monto recaudado para el sistema de capitalizacin. Para la estimacin de gastos nacionales y provinciales se requiere la utilizacin de proyecciones demogrficas. Se utiliz informacin del INDEC referida a poblacin estimada por rango de edades. Esa informacin se interpol para los aos intermedios y, para el caso de las proyecciones provinciales, se combin con las proyecciones de poblacin por provincias. XXII.1.b - Gastos nacionales y provinciales En las proyecciones realizadas no se consideraron los gastos extra-presupuestarios que deberan financiarse con los recursos que se tienen asignados especficamente para tal fin. Los gastos que se excluyeron se detallan a continuacin: 198 1. El gasto en Obras Sociales, dado que es un servicio provisto privadamente financiado con un impuesto de afectacin especfica. 2. El gasto en PAMI y Asignaciones Familiares, ya que constituyen transferencias o servicios provistos pblicamente que, al igual que en el caso anterior, se financian con un recurso de afectacin especfica. Solo se incluyeron los subsidios implcitos (en muchos casos medidos por el dficit corriente) de las ejecucin de dichos gastos. En cuanto a los criterios e indicadores que se utilizaron para realizar las proyecciones fueron los siguientes: Administracin General, Justicia y Defensa Se proyect en funcin de la tasa de crecimiento esperada de la poblacin total. Seguridad Se proyect en funcin de la tasa de crecimiento esperada de la poblacin total y, adicionalmente, se ajust el gasto en funcin de una meta de reduccin de crmenes por jurisdiccin. Se fij una meta nacional promedio de reduccin de la delincuencia y luego se comput para cada provincia una tasa de reduccin de la distancia respecto a la meta.199
198
Ver Cuadernos de Economa de la Provincia de Buenos Aires N15 (1996), para un anlisis del gasto de cada jurisdiccin de acuerdo a la composicin y tipo del mismo. 199 Este mecanismo de ajuste tiene ventajas y desventajas. La ventaja es que permite que las jurisdicciones alcancen un mismo nivel de provisin del servicio pblico en cuanto a la prestacin del servicio. La desventaja es que no tiene en consideracin los diferentes niveles de eficiencia entre las jurisdicciones. Es por ello que el uso de este criterio se realiza en forma acotada, con una variacin mxima anual del 1% para las situaciones ms alejadas de la meta.
338
Educacin Bsica Se proyect en funcin del crecimiento esperado de la poblacin en edad escolar (entre 5 y 14 aos). Adems se consider una meta de cumplimiento de la Ley Federal de Educacin, en el sentido que las provincias ms rezagadas puedan alcanzar un nivel de cobertura educativa de la poblacin en edad escolar similar al promedio (grado de escolaridad). Salud Se proyect en funcin de la tasa de crecimiento poblacional de los grupos que ms demandan este servicio. Para esto se consideraron esencialmente las personas mayores de 65 aos. Se incorpor una variable que refleja la situacin relativa de las provincias respecto del indicador de necesidades bsicas insatisfechas (NBI). Agua potable y Alcantarillado Se proyecto en funcin de la tasa de crecimiento poblacional y se consider una meta promedio de cobertura de la poblacin de cada jurisdiccin de agua corriente y cloacas. Vivienda y Urbanismo Se proyecto en funcin de la tasa de crecimiento poblacional y se consider una meta promedio de reduccin del nivel de hacinamiento por provincias. Promocin y Asistencia Social Se proyect utilizando la tasa de crecimiento poblacional y el indicador de NBI. Previsin Social Se proyect en funcin de la evolucin demogrfica de la poblacin. Se supuso el mantenimiento del nivel de remuneraciones actuales en trminos reales. Programas de Empleo y Seguros de Desempleo Se proyect en funcin de la evolucin de la tasa de desocupacin y los niveles de informalidad esperados. Otros Servicios Urbanos Se proyect en funcin a la tasa de crecimiento esperada de la poblacin. Gasto pblico en Servicios Econmicos Se proyect en funcin de la tasa de crecimiento esperada de la poblacin y del crecimiento del PBI considerndose una elasticidad de 0,25. Servicios de la Deuda Pblica Se consider que para el perodo analizado (2004/2015), dado que est pendiente el proceso de renegociacin de la deuda, el pas (Nacin y provincias) destinar al pago
339
IVA Aduanas incluyendo Retenciones se proyecta utilizndose la variacin de las importaciones del ao corriente. Devoluciones y Transferencias. Se considera la variacin de las exportaciones del ao corriente. Reintegros a la Exportacin. Se mantuvo en valores constantes, el monto previsto en el ao 2003 de 1.200 millones de pesos. Adicionalmente se incorpor el efecto de la eliminacin de los planes de competitividad (Decreto 730/01). El efecto sobre el IVA es de 121 millones de pesos anuales a partir del ao 2004 por crdito fiscal de contribuciones patronales. Internos Coparticipados y Adicional sobre Cigarrillos Se consider la variacin del PBI del ao corriente. Se mantiene inalterada la alcuota. La cobrabilidad permanece constante en los niveles del ao 2002. Se aplic una variacin positiva de 20% en el ao 2004 de acuerdo a las medidas tributarias de aumento de imposicin al sector implementadas a fines de 2003. Ganancia Mnima Presunta y Bienes Personales Estos impuestos tiene como base imponible el valor de los activos y de los bienes que se dispone, respectivamente. Como proxy para proyectar la evolucin de la base imponible de ambos, se utilizan las variaciones previstas en el PBI. Se mantiene inalterada la alcuota y la cobrabilidad permanece constante en los niveles del ao 2002. Para el caso de Ganancia Mnima Presunta, en la hiptesis con cambios, se incorpora el efecto de la eliminacin de los planes de competitividad (Decreto 730/01). El efecto es de 60 millones de pesos anuales a partir del ao 2004 por la reimposicin a sectores actualmente exentos. Se supone la continuidad del tributo a partir del ao 2008, cuando finaliza su vigencia. Impuesto a las Transacciones Financieras La base imponible de este impuesto son las transacciones desarrolladas dentro del sistema bancario. Como proxy se considera la variacin de los depsitos bancarios, incorporando adems una variacin negativa (1% anual) producto de cambios en la operatoria bancaria de los agentes para minimizar el pago del tributo. Se mantiene inalterada la alcuota durante todo el perodo de proyeccin. Impuesto a los Combustibles En este concepto se agrupan los siguientes tributos: El Impuesto a la Transferencia de Combustibles Lquidos. El Impuesto al Gasoil, Diesel-Oil, Kerosn y GNC. La Tasa al Gasoil establecida por el Decreto 976/01
341
Se utiliza el PBI como proxy de la evolucin de la base imponible. Se incorpora una variacin adicional previndose un crecimiento de los precios internacionales del petrleo. Impuesto adicional de emergencia sobre el precio de los Cigarrillos En este tributo se supone la continuacin del Convenio con el sector que disminuy la alcuota de 21% a 7%. Se proyecta considerando la evolucin del PBI. Se consider un incremento de 20% para el ao 2004 producto de aumentos de imposicin al sector. Resto de impuestos nacionales Se proyectan en base a las variaciones previstas del PBI. Recursos de la Seguridad Social Se desagregan en los siguientes conceptos: Aportes personales. Contribuciones patronales. Capitalizacin (que resta de lo anterior). Rezagos transitorios y otros. Para los aportes personales y las contribuciones patronales se proyecta utilizando la evolucin prevista de la poblacin ocupada, considerndose un incremento paulatino. Para el caso del concepto de capitalizacin, se supone una relativa normalizacin del flujo de fondos en los aos 2004 y 2005, que lleva el monto a valores similares a los aos 2000-2001. Recursos del Comercio Exterior Se incluyen los siguientes conceptos: Derechos de Importacin. Derechos de Exportacin. Tasa de Estadstica. En el caso de los Derechos de Importacin se utiliza para su proyeccin la evolucin prevista de las importaciones. Se considera que stas tendrn un comportamiento creciente por encima de la variacin del PBI en los primeros 3 aos, para luego crecer a la misma tasa que el nivel de actividad de la economa. Para los Derechos de Exportacin se considera la evolucin proyectada de las exportaciones, con similar comportamiento que las importaciones. Adicionalmente se incorpora una disminucin de los precios internacionales para llevarlos a valores inferiores a los mximos histricos del ao 2003 (principalmente por el precio de la soja). Recursos no tributarios Se incluyen los siguientes recursos: Ingresos de operacin. 342
Rentas de la propiedad (asociado al rendimiento de las reservas del BCRA). Transferencias corrientes. Otros.
En todos los casos se utiliz para la proyeccin la variacin prevista del nivel de actividad. En el caso de las rentas de propiedad se agreg una variacin exgena asociada a la evolucin prevista del tipo de cambio. XXII.1.d - Recursos provinciales Para el caso del Impuesto sobre los Ingresos Brutos, Sellos, Inmobiliario y Automotores se aplica la variacin del PBI del ao corriente (aplicndose valores de elasticidad), mantenindose inalteradas las alcuotas y los niveles de cobrabilidad. En cuanto a las regalas, este concepto resulta importante para algunas provincias. En orden de magnitud para el ao 2003: Neuqun (814 mm$), Chubut (369 mm$), Mendoza (302 mm$), Santa Cruz (299 mm$), Ro Negro (121 mm$) y Tierra del Fuego (100 mm$). Para proyectar este recurso se utiliza el PBI con una elasticidad unitaria y una variacin exgena positiva que considera el incremento en el precio internacional del petrleo por encima de una prevista cada del tipo de cambio en trminos reales.
XXII.2 - Resultados de la proyeccin del status-quo

Los criterios presentados en las secciones anteriores permiten construir la estimacin de la situacin fiscal del escenario denominado status-quo. Este escenario se corresponde con el mantenimiento de la estructura tributaria actual. Como puede apreciarse Figura 118 - Resultado primario consolidado status quo en la Figura 118, el resultado 5.0% primario muestra cuales son 4.6% 4.5% los recursos que podran dis4.5% 4.3% 4.1% 3.9% ponerse para el pago de la 4.0% 3.7% 3.6% 3.4% deuda externa. Se observa que 3.3% 3.5% 3.2% 3.2% 3.0% 3.0% se superan los tres puntos del 3.0% producto, acordados con el 2.5% FMI para ser destinados a los 2.0% pagos externos, ascendiendo 1.5% al 4,6% en el ao 2015. Este 1.0% escenario abrira un panorama 0.5% auspicioso sobre la evolucin 0.0% de las finanzas pblicas con2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 solidadas, en el que cabra esperar que se destinen parte de los recursos disponibles para atender otras necesidades urgentes. Sin embargo este escenario tiene una baja probabilidad de cumplimiento. Difcilmente la estructura impositiva actual, con un fuerte sustento en las Retenciones a las Exportaciones y el Impuesto a las Transacciones Financieras, sumada al resto de 343
los problemas estructurales no resueltos (inseguridad jurdica, congelamiento de tarifas, inexistencia de crdito, renegociacin de la deuda, ausencia de un rgimen transparente de transferencias intergubernamentales, etc.), permitan que la economa argentina mantenga un sendero de crecimiento del producto como el proyectado en la Tabla 145. Resulta extremadamente difcil hacer una estimacin ms realista del PBI en un escenario de tanta incertidumbre, pero en todo caso podra esperarse que la expansin actual debera tender a debilitarse si no se reestablecen los incentivos a la inversin y se eliminan los recursos tributarios ms distorsivos. En la Tabla 146 y la Tabla 147 se presenta el detalle de las estimaciones fiscales para el gobierno nacional y las provincias del escenario status quo.201
Tabla 146 Proyeccin status quo Gobierno nacional
Concepto 2003
68.006 62.496 43.520 12.334 16.791 14.395 9.580 9.396 5.510
2004
69.247 63.951 45.244 11.878 17.857 15.510 9.922 8.785 5.296
2005
70.798 65.631 47.413 12.590 18.682 16.141 9.985 8.233 5.167 62.654 7.361 32.086 3.850 1.874 197 2.909 20.403 2.852 2.639 20.569 8.145
2006
72.256 67.216 49.149 13.094 19.533 16.522 10.393 7.674 5.040 64.163 7.438 32.710 3.866 1.894 199 2.940 21.062 2.749 2.693 21.322 8.092
2007
73.600 68.654 50.617 13.618 20.203 16.796 10.818 7.219 4.946 65.565 7.517 33.347 3.882 1.914 201 2.971 21.717 2.663 2.742 21.959 8.035
2008
75.170 70.288 52.082 14.026 20.895 17.160 11.260 6.946 4.882 66.962 7.596 33.981 3.898 1.934 203 3.002 22.366 2.577 2.792 22.594 8.208
2009
76.952 72.119 53.633 14.447 21.611 17.575 11.720 6.766 4.833 68.395 7.676 34.610 3.914 1.954 205 3.034 23.011 2.491 2.842 23.267 8.557
2010
78.822 74.036 55.231 14.880 22.351 18.000 12.199 6.606 4.785 69.846 7.757 35.234 3.930 1.975 208 3.066 23.651 2.405 2.894 23.961 8.976
2011
80.780 76.042 56.879 15.327 23.115 18.437 12.698 6.465 4.738 71.319 7.839 35.858 3.950 1.996 210 3.098 24.285 2.320 2.946 24.675 9.461
2012
82.829 78.137 58.577 15.787 23.906 18.885 13.217 6.343 4.692 72.806 7.922 36.473 3.971 2.017 212 3.131 24.909 2.234 3.000 25.412 10.023
2013
84.972 80.324 60.328 16.260 24.723 19.345 13.757 6.239 4.647 74.309 8.005 37.078 3.992 2.038 214 3.164 25.523 2.148 3.054 26.172 10.662
2014
87.209 82.606 62.133 16.748 25.568 19.817 14.319 6.154 4.603 75.829 8.090 37.675 4.012 2.059 217 3.197 26.128 2.062 3.109 26.955 11.380
2015
89.544 84.984 63.994 17.250 26.442 20.302 14.904 6.086 4.560 77.452 8.175 38.349 4.033 2.081 219 3.231 26.724 2.062 3.166 27.762 12.092
Recursos Nacionales
Ingresos totales I. Recursos tributarios I.1 DGI I.1.1 Ganancias I.1.2 IVA neto I.1.2 Resto I.1 Seguridad Social I.1 Comercio Exterior II. Recursos no tributarios
Gastos Nacionales
Gasto Total 59.248 61.056 I.Funcionamiento del Estado 7.497 7.284 II. Gasto Pblico Social 30.771 31.559 II.1. Educacin, cultura, ciencia 3.443 3.850 II.2. Salud 1.838 1.854 II.3. Agua potable y alcantarillado 160 195 II.4. Vivienda y urbanismo II.5. Promocin y asistencia social 2.323 2.879 II.6. Previsin social 19.712 19.739 II.7. Trabajo 3.294 3.041 2.585 III.Gasto Pblico en Servicios Econmicos 2.100 IV. Transferencias 18.880 19.628 RESULTADO PRIMARIO NACIONAL 8.759 8.192 En millones de pesos valores constantes a precios de 2002
Tabla 147 Proyeccin status quo Provincias y Ciudad de Buenos Aires

Concepto 2003
33.332 11.338 3.114 18.880 31.928 8.158 21.167 9.670 3.847 225 1.033 1.572 4.442 378 2.603 1.404
2004
34.763 12.018 3.117 19.628 32.329 8.264 21.383 9.714 3.909 229 1.052 1.596 4.509 374 2.682 2.434
2005
36.219 12.499 3.151 20.569 32.709 8.372 21.589 9.758 3.973 233 1.071 1.621 4.578 355 2.749 3.509 11.654
2006
37.503 12.999 3.182 21.322 33.142 8.482 21.842 9.818 4.045 237 1.090 1.647 4.658 347 2.819 4.361 12.454
2007
38.571 13.389 3.223 21.959 33.578 8.593 22.102 9.878 4.119 242 1.110 1.673 4.740 340 2.883 4.993 13.028
2008
39.686 13.791 3.302 22.594 34.023 8.707 22.368 9.939 4.195 246 1.131 1.700 4.823 333 2.949 5.664 13.871
2009
40.872 14.204 3.401 23.267 34.476 8.822 22.638 10.001 4.273 250 1.152 1.728 4.908 326 3.016 6.396 14.953
2010
42.094 14.630 3.503 23.961 34.938 8.940 22.913 10.063 4.353 255 1.173 1.756 4.993 319 3.086 7.155 16.131
2011
43.352 15.069 3.608 24.675 35.455 9.060 23.238 10.125 4.454 260 1.195 1.785 5.109 311 3.157 7.898 17.359
2012
44.650 15.521 3.716 25.412 35.982 9.182 23.571 10.187 4.558 265 1.217 1.814 5.226 303 3.230 8.668 18.691
2013
45.986 15.987 3.827 26.172 36.520 9.306 23.909 10.250 4.665 269 1.240 1.845 5.345 295 3.305 9.467 20.129
2014
47.364 16.467 3.942 26.955 37.068 9.432 24.254 10.313 4.774 275 1.264 1.876 5.467 287 3.382 10.296 21.676
2015
48.783 16.961 4.061 27.762 37.639 9.561 24.618 10.376 4.886 280 1.288 1.907 5.591 290 3.460 11.144 23.235
Recursos Provinciales
Ingresos totales I. Ingresos tributarios II. Ingresos no tributarios y otros III. Transferencias
Gastos Provinciales
Gasto Total I.Funcionamiento del Estado II. Gasto Pblico Social II.1. Educacin, cultura, ciencia II.2. Salud II.3. Agua potable y alcantarillado II.4. Vivienda y urbanismo II.5. Promocin y asistencia social II.6. Previsin social II.7. Trabajo III.Gasto Pblico en Servicios Econmicos RESULTADO PRIMARIO PROVINCIAL En millones de pesos
RESULTADO PRIMARIO CONSOLIDADO
10.162 10.626 En millones de pesos valores constantes a precios de 2002
201
Se incorporan las transferencias de coparticipacin suponiendo el mantenimiento de la situacin efectiva al ao 2003.
344
XXII.3 - Proyecciones consolidadas incluyendo cambios tributarios

XXII.3.a - Cambios tributarios En esta proyeccin se propone la eliminacin de dos tributos actualmente relevantes a nivel nacional en cuanto a rendimiento tributario: el Impuesto a las Transacciones Financieras y las Retenciones a las Exportaciones. Ambos tipos de imposicin son abiertamente ineficientes al generar distorsiones de precios y consecuentes costos en bienestar por cargas excedentes. En el caso del Impuesto a las Transacciones Financieras, en primer lugar, genera efectos distorsivos diferenciales segn las tecnologas de produccin de cada rama de actividad; en segundo lugar, afecta la competitividad de la produccin nacional al tener un sesgo pro-importacin y anti-exportacin; en tercer lugar, alienta la integracin vertical ineficiente por su efecto cascada; en cuarto lugar, incide negativamente en el objetivo de bancarizacin de los flujos monetarios o financieros del sistema econmico (un aspecto ligado no solamente al desarrollo del golpeado sistema financiero, luego del default y la crisis reciente, sino en las posibilidades para las administraciones tributarias de fiscalizar con mayor eficacia y eficiencia los sistemas de recaudacin); finalmente, encarece el crdito. En el caso de las Retenciones a las Exportaciones, generan ineficiencias y costos de bienestar y desalientan el mejoramiento de la balanza comercial. Este aspecto es relevante hacia el futuro en vistas de los posibles pagos de los servicios de la deuda externa que surjan luego de la reestructuracin que se negocie con los acreedores. Cabe aclarar que las Retenciones no son sostenibles a largo plazo como fuente de recursos para el fisco, debido a que el diferencial de precios entre productos e insumos del sector exportador se va estrechando, por el reacomodamiento de los precios internos al nuevo nivel de tipo de cambio. En general, las Retenciones a las Exportaciones suelen surgir como consecuencia de fuertes devaluaciones de la moneda nacional. Ellas se justifican normalmente en aras de evitar transferencias de ingreso de muy corto plazo entre agentes econmicos. El Estado regula entonces el precio recibido por el exportador (y por ende el precio interno del commodity) apropindose del diferencial de precios entre el precio internacional del producto y el valor recibido por el productor. Esta situacin dura un cierto tiempo hasta que las causales de la devaluacin se van superando y los precios relativos encuentran su nuevo equilibrio de ms largo plazo. En la proyeccin con cambios tributarios se supone una gradual desaparicin de las Retenciones en el perodo 2005-2007. Se supone una disminucin de alcuota de 20% en los aos 2005 y 2006, 40% en el ao 2007 y la desaparicin a partir del ao 2008. Con respecto al Impuesto a las Transacciones Financieras se supone la gradual desaparicin en el perodo 2004-2006 por medio de una disminucin de la alcuota202 de 20% en los aos 2004 y 2005, 40% en el ao 2006 y la desaparicin a partir del ao 2007.
202
La disminucin del Impuesto a las Transferencias Financieras tambin puede realizarse mediante la instrumentacin de pagos a cuenta contra otros tributos (IVA y/o Ganancias), con las consiguientes venta-
345
XXII.3.b - Resultados de la proyeccin con cambios tributarios En esta seccin se presentan las proyecciones incluyendo cambios tributarios (Figura 119, Tabla 148 y Tabla 149). Esta proyeccin tiene Figura 119 Resultado primario consolidado con cambios implcita la misma evolucin del PBI que en el caso 5.0% anterior, pero con un siste4.5% ma impositivo menos distor4.0% sivo, y probablemente ms 3.3% 3.5% 3.1% 3.0% propicio a la inversin, en el 2.8% 3.0% 2.7% 2.6% 2.5% que se eliminan progresiva2.3% 2.5% 2.1% 2.0% mente las Retenciones a las 1.8% 2.0% 1.6% 1.5% Exportaciones y el Impuesto 1.5% a las Transacciones Finan1.0% cieras. La Figura 119 mues0.5% tra que el supervit primario 0.0% se reduce del 3% del PBI en 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 el ao 2003 a un mnimo de 1,5% en el ao 2008, para luego comenzar a crecer hasta el 3,3% en el ao 2015. En esta alternativa, en la que se eliminan los impuestos distorsivos, la hiptesis de crecimiento del PBI se estima que tiene una mayor probabilidad de ocurrencia. El problema es que en este escenario Argentina tiene dificultades para afrontar el pago de los intereses de la deuda no declarada en default y para alcanzar el 3% de supervit comprometido con el FMI.
Tabla 148 Proyeccin escenario con cambios tributarios Gobierno nacional
Concepto 2003
68.006 62.496 43.520 12.334 16.791 14.395 9.580 9.396 5.510
2004
68.173 62.876 44.169 11.878 17.857 14.435 9.922 8.785 5.296
2005
67.957 62.790 45.859 12.968 18.857 14.034 9.985 6.945 5.167 61.694 7.361 31.800 3.850 1.874 197 2.909 20.403 2.567 2.639 19.895 6.263
2006
67.527 62.487 46.529 13.891 19.863 12.775 10.393 5.565 5.040 62.504 7.438 32.188 3.866 1.894 199 2.940 21.062 2.227 2.693 20.185 5.022
2007
65.937 60.991 46.262 14.880 20.788 10.593 10.818 3.911 4.946 62.738 7.517 32.410 3.882 1.914 201 2.971 21.717 1.726 2.742 20.070 3.199
2008
66.569 61.687 48.505 15.787 21.883 10.835 11.260 1.922 4.882 64.503 7.596 33.073 3.898 1.934 203 3.002 22.366 1.670 2.792 21.042 2.066
2009
68.588 63.755 50.016 16.260 22.631 11.125 11.720 2.019 4.833 65.949 7.676 33.733 3.914 1.954 205 3.034 23.011 1.614 2.842 21.698 2.639
2010
70.679 65.893 51.575 16.748 23.403 11.423 12.199 2.119 4.785 67.413 7.757 34.388 3.930 1.975 208 3.066 23.651 1.559 2.894 22.374 3.266
2011
72.845 68.106 53.183 17.250 24.202 11.730 12.698 2.225 4.738 68.899 7.839 35.042 3.950 1.996 210 3.098 24.285 1.503 2.946 23.072 3.946
2012
75.088 70.396 54.842 17.768 25.028 12.046 13.217 2.337 4.692 70.400 7.922 35.686 3.971 2.017 212 3.131 24.909 1.447 3.000 23.792 4.689
2013
77.412 72.765 56.555 18.301 25.882 12.372 13.757 2.454 4.647 71.916 8.005 36.322 3.992 2.038 214 3.164 25.523 1.392 3.054 24.535 5.496
2014
79.819 75.216 58.321 18.850 26.765 12.706 14.319 2.576 4.603 73.450 8.090 36.950 4.012 2.059 217 3.197 26.128 1.336 3.109 25.301 6.370
2015
82.313 77.753 60.144 19.415 27.677 13.051 14.904 2.705 4.560 75.056 8.175 37.624 4.033 2.081 219 3.231 26.724 1.336 3.166 26.092 7.257
Recursos Nacionales
Ingresos totales I. Recursos tributarios I.1 DGI I.1.1 Ganancias I.1.2 IVA neto I.1.2 Resto I.1 Seguridad Social I.1 Comercio Exterior II. Recursos no tributarios
Gastos Nacionales
Gasto Total 59.248 60.589 I.Funcionamiento del Estado 7.497 7.284 II. Gasto Pblico Social 30.771 31.559 II.1. Educacin, cultura y ciencia y tcnica 3.443 3.850 II.2. Salud 1.838 1.854 II.3. Agua potable y alcantarillado 160 195 II.4. Vivienda y urbanismo II.5. Promocin y asistencia social 2.323 2.879 II.6. Previsin social 19.712 19.739 II.7. Trabajo 3.294 3.041 III.Gasto Pblico en Servicios Econmicos 2.100 2.585 IV. Transferencias 18.880 19.162 RESULTADO PRIMARIO NACIONAL 8.759 7.583 En millones de pesos valores constantes a precios de 2002
jas en trminos de lucha contra la evasin, pero junto con las dificultades de implementacin para el organismo recaudador.
346
Tabla 149 Proyeccin escenario con cambios tributarios Provincias y CBA

Concepto 2003
33.332 11.338 3.114 18.880 31.928 8.158 21.167 9.670 3.847 225 1.033 1.572 4.442 378 2.603 1.404
2004
34.297 12.018 3.117 19.162 32.329 8.264 21.383 9.714 3.909 229 1.052 1.596 4.509 374 2.682 1.968
2005
35.544 12.499 3.151 19.895 32.709 8.372 21.589 9.758 3.973 233 1.071 1.621 4.578 355 2.749 2.835 9.098
2006
36.367 12.999 3.182 20.185 33.142 8.482 21.842 9.818 4.045 237 1.090 1.647 4.658 347 2.819 3.225 8.247
2007
36.682 13.389 3.223 20.070 33.578 8.593 22.102 9.878 4.119 242 1.110 1.673 4.740 340 2.883 3.103 6.303
2008
38.135 13.791 3.302 21.042 34.023 8.707 22.368 9.939 4.195 246 1.131 1.700 4.823 333 2.949 4.112 6.178
2009
39.303 14.204 3.401 21.698 34.476 8.822 22.638 10.001 4.273 250 1.152 1.728 4.908 326 3.016 4.827 7.466
2010
40.507 14.630 3.503 22.374 34.938 8.940 22.913 10.063 4.353 255 1.173 1.756 4.993 319 3.086 5.569 8.835
2011
41.749 15.069 3.608 23.072 35.455 9.060 23.238 10.125 4.454 260 1.195 1.785 5.109 311 3.157 6.294 10.240
2012
43.029 15.521 3.716 23.792 35.982 9.182 23.571 10.187 4.558 265 1.217 1.814 5.226 303 3.230 7.047 11.736
2013
44.349 15.987 3.827 24.535 36.520 9.306 23.909 10.250 4.665 269 1.240 1.845 5.345 295 3.305 7.830 13.325
2014
45.710 16.467 3.942 25.301 37.068 9.432 24.254 10.313 4.774 275 1.264 1.876 5.467 287 3.382 8.642 15.012
2015
47.113 16.961 4.061 26.092 37.639 9.561 24.618 10.376 4.886 280 1.288 1.907 5.591 290 3.460 9.474 16.730
Recursos Provinciales
Ingresos totales I. Ingresos tributarios II. Ingresos no tributarios y otros III. Transferencias
Gastos Provinciales
Gasto Total I.Funcionamiento del Estado II. Gasto Pblico Social II.1. Educacin, cultura, ciencia II.2. Salud II.3. Agua potable y alcantarillado II.4. Vivienda y urbanismo II.5. Promocin y asistencia social II.6. Previsin social II.7. Trabajo III.Gasto Pblico en Servicios Econmicos RESULTADO PRIMARIO PROVINCIAL En millones de pesos
RESULTADO PRIMARIO CONSOLIDADO
10.162 9.551 En millones de pesos valores constantes a precios de 2002
En este punto surgen los dilemas ms importantes que tiene hoy la poltica fiscal. El escenario de status quo presentado en la seccin XXII.2 muestra cierta holgura fiscal y una baja probabilidad de cumplimiento, ya que difcilmente la economa pueda sostener el ritmo de crecimiento del producto con la estructura impositiva actualmente en vigencia. En el escenario con cambios tributarios, la probabilidad de que el contexto planteado se cumpla es ms alta, pero aparecen dificultades que demandaran algn tipo de ajuste para que sea sostenible en el tiempo el resultado de las finanzas pblicas. En este sentido cabe preguntarse: es posible mantener los impuestos distorsivos que se proponen eliminar? Pueden aumentarse otros impuestos o crearse algunos nuevos? Qu flexibilidad hay para reducir las erogaciones? Qu rol juega el rgimen de coparticipacin para hacer ms eficiente la relacin gastos e impuestos a cada nivel de gobierno? La eliminacin de las Retenciones y del Impuesto al Cheque implica una reduccin de los ingresos tributarios del gobierno nacional de casi 15.000 millones de pesos (valores corrientes ao 2003). Esto representa poco ms de un 20% de la recaudacin nacional. Se puede suponer, como se hizo en las proyecciones, que la eliminacin de estos tributos aumente la base imponible de otros impuestos ya vigentes, como Ganancias e IVA y permita recuperar ingresos fiscales por un valor estimado de 5.000 millones de pesos. Debe aclarase que estos dos ltimos impuestos son coparticipables y que, por lo tanto, la Nacin solo recuperara una fraccin de ese monto. No obstante, an en la hiptesis ms optimista no se recuperaran totalmente los ingresos que se pierden por la eliminacin de estos impuestos. Las alternativas para alcanzar ciertos equilibrios fiscales deberan buscarse por el lado de los gastos. Es muy difcil, en la situacin actual y seguramente por los prximos aos, suponer que se pueda aumentar la presin tributaria en Argentina, en un contexto en que deben generarse las condiciones mnimas para aumentar la inversin y el empleo. Los esfuerzos debern dirigirse a disminuir el gasto, a hacerlo ms eficiente y a mejorar la calidad del mismo. Esto no supone necesariamente la reduccin de los servicios ofrecidos por el Sector Pblico en sentido amplio, sino que debe ajustarse el gasto eliminando sobre-costos, corrupcin, erogaciones no justificadas, etc. Tambin debe reducirse el costo fiscal que implican los regmenes especiales de promocin de las actividades pro347
ductivas, las exenciones impositivas y la alta evasin fiscal. Si no se avanza en la reduccin del gasto y en mejorar el desempeo de la gestin de recaudacin de impuestos, es posible que ocurra otra apropiacin por parte del Estado de fondos privados.
XXII.4 - Incorporacin de la propuesta de coparticipacin a las proyecciones

Hasta el momento se ha analizado la proyeccin del desempeo consolidado del Sector Pblico argentino. En esta seccin se incorpora la propuesta de coparticipacin presentada en el captulo XIV, con el objetivo de observar la situacin particular del gobierno nacional y las provincias. Se trabaja sobre la propuesta que incluye los cambios tributarios y en base al resultado fiscal total (es decir, incorporando los pagos de servicios de la deuda nacional y provincial). XXII.4.a - Proyeccin de la situacin fiscal del gobierno nacional y las provincias En esta seccin se aplican los lineamientos propuestos para el rgimen de coparticipacin descriptos en el captulo XIV. La distribucin primaria se determina como el promedio de la participacin en el gasto entre el gobierno nacional y las provincias.203
Tabla 150 Situacin fiscal con esquema de coparticipacin propuesto
En millones de pesos constantes de 2002
Concepto
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
20.858 56.555 56.861 19.814 41.188 42,2% 23.159 -2.608 1.786 -823
2014
21.498 58.321 57.912 20.409 41.877 42,2% 23.882 -1.975 2.415 439
Recursos Nacionales no coparticipables 24.486 24.004 22.098 20.998 19.675 18.065 18.572 19.104 19.662 20.246 Recursos Nacionales coparticipables 43.520 44.169 45.859 46.529 46.262 48.505 50.016 51.575 53.183 54.842 Gasto Nacional 47.117 48.554 49.211 50.026 50.607 51.638 52.673 53.713 54.762 55.811 Recursos Provinciales propios 14.452 15.135 15.650 16.181 16.612 17.092 17.605 18.133 18.677 19.237 Gasto Provincial 34.687 35.839 36.360 36.938 37.488 38.050 38.624 39.211 39.856 40.515 Distribucin primaria a provincias (1) 43,4% 43,4% 42,2% 42,2% 42,2% 42,2% 42,2% 42,2% 42,2% 42,2% Transferencias a provincias (2) 18.880 19.162 18.880 19.366 19.649 19.536 20.483 21.121 21.780 22.459 Resultado fiscal Gobierno Nacional 2.009 457 -134 -1.865 -4.319 -4.604 -4.568 -4.156 -3.697 -3.181 Resultado fiscal Provincias -1.355 -1.542 -1.830 -1.391 -1.228 -1.422 -536 43 601 1.181 Resultado fiscal Consolidado 653 -1.085 -1.964 -3.257 -5.546 -6.027 -5.105 -4.112 -3.096 -2.000 (1) Prorrateador de primaria para provincias: Ao 2004 igual a participacin efectiva ao 2003 Perodo 2005-2015: promedio 2005-2015 de participaciones proyectadas en el gasto consolidado (2) A partir del ao 2005 la transferencia se determina multiplicando el coeficiente de distribucin primaria por los recursos nacionales coparticipables del ao anterior. Adicionalmente se establece un mnimo en base al ao 2003.
Figura 120 Situacin fiscal con esquema de coparticipacin propuesto

1.0% 0.5% 0.0% -0.5% -1.0% -1.5% -2.0% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Resultado fiscal Gobierno Nacional Resultado fiscal Provincias Resultado fiscal Consolidado
La situacin fiscal total es presentada en la Tabla 150 y la Figura 120. El gobierno nacional tiene una situacin relativamente holgada en los aos 2004 y 2005 que le permite obtener un supervit acumulado de aproximadamente 2.500 millones de pesos (incluyendo pago de servicios de la deuda). La situacin se complica a partir del ao 2006 que muestra un dficit de 1.800 millones, que
203
El promedio se calcula en la proyeccin para el perodo 2005-2015.
348
debera ser cubierto con el supervit anterior. Ms adelante el dficit se agrava como consecuencia de la eliminacin plena de los impuestos distorsivos (Impuesto a las Transacciones Financieras y Retenciones a las Exportaciones) que lleva a un desequilibrio mximo de 4.600 millones de pesos en el ao 2008 (1,1% del PBI). Posteriormente la situacin comienza a mejorar tendindose al equilibrio presupuestario. El dficit acumulado en el perodo 2007-2014 es de casi 30.000 millones de pesos. Esto implicara un esfuerzo de disminucin del gasto nacional de 7% en el perodo 2007-2013, una suba de recursos no coparticipables de 19% o un incremento de la recaudacin de coparticipables del 7%. Una combinacin de las tres vas de ajuste sera el camino ms factible para transitar y no parecera un objetivo inalcanzable en vista de los niveles de derroche y de evasin actuales. Respecto de la situacin provincial se observa una dinmica de mejoramiento constante a partir de una situacin de dficit que persiste en el perodo 2003-2009. El desequilibrio acumulado es de 9.300 millones. Posteriormente se pasa a una situacin superavitaria en el perodo 2010-2014 (supervit acumulado de 6.300 millones de pesos). Cabe aclarar que, como se apreciar seguidamente, existen heterogeneidades en las situaciones particulares de cada jurisdiccin que implicarn esfuerzos dispares en cuanto a ajuste del gasto o incremento de recaudacin propia. En el caso de las provincias pueden evaluarse alternativas de reformas tributarias tales como la creacin de un Impuesto provincial a las Ganancias (Personas Fsicas), o de un Impuesto al Uso de los Combustibles (para ms detalles ver seccin XXII.6). XXII.4.b - Proyeccin de la situacin fiscal por provincias Bajo el esquema de coparticipacin propuesto y en base a las proyecciones fiscales realizadas, las transferencias a las provincias se presentan en la Tabla 151 mientras que la situacin fiscal (ingresos menos gastos) se presenta en la Tabla 152.
Tabla 151 Transferencias a las provincias bajo esquema de coparticipacin propuesto
Jurisdiccion
Buenos Aires Catamarca Crdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuqun Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tucumn Tierra del Fuego Ciudad de Bs.As.
2003
4.500 439 1.655 619 794 318 802 573 519 394 479 700 640 323 423 648 539 415 364 1.699 737 798 236 265 18.880
2004
4.568 445 1.679 629 806 323 814 582 527 400 486 710 649 327 429 657 547 421 370 1.724 748 810 240 269 19.162
2005
4.500 439 1.655 619 794 318 802 573 519 394 479 700 640 323 423 648 539 415 364 1.699 737 798 236 265 18.880
2006
4.633 449 1.698 635 813 326 822 586 531 403 490 719 656 331 433 664 552 425 372 1.743 755 818 242 271 19.366
2007
4.723 453 1.723 643 823 330 833 593 538 407 495 731 665 335 439 673 558 430 376 1.768 764 830 244 275 19.649
2008
4.701 450 1.713 639 818 328 828 589 535 404 491 727 661 333 436 670 555 427 373 1.758 759 825 242 274 19.536
2009
5.018 465 1.797 668 851 342 864 609 555 418 506 767 690 348 454 701 576 441 384 1.842 787 863 249 287 20.483
2010
5.262 473 1.855 686 871 350 886 620 568 424 513 796 708 357 465 721 589 449 389 1.899 804 889 252 296 21.121
2011
5.534 479 1.914 703 889 358 909 629 579 430 518 827 727 366 476 742 601 456 393 1.957 819 915 253 305 21.780
2012
5.837 483 1.976 721 907 365 931 636 590 434 522 860 745 375 486 763 612 462 395 2.016 833 941 254 315 22.459
2013
6.171 487 2.040 739 924 373 952 641 600 437 523 895 764 384 496 785 622 466 395 2.078 845 968 253 324 23.159
2014
6.538 488 2.106 756 939 379 973 645 609 438 522 932 782 392 505 807 631 469 393 2.141 856 995 251 334 23.882
Total
349
Tabla 152 Situacin fiscal provincias bajo esquema de coparticipacin propuesto

Jurisdiccion
2003
-1.544 55 -555 -122 -182 215 -253 -90 91 -79 58 152 -52 267 59 3 -38 -60 -14 -68 246 98 -12 471 -1.355 -1.827
2004
-1.499 41 -575 -138 -210 195 -270 -111 90 -82 48 137 -74 217 30 -31 -52 -67 -34 -98 243 76 -27 650 -1.542 -2.192
2005
-1.478 25 -603 -160 -241 182 -293 -137 75 -94 28 123 -99 192 19 -58 -69 -85 -56 -116 223 54 -46 783 -1.830 -2.613
2006
-1.270 25 -566 -159 -243 181 -286 -141 80 -91 26 136 -100 177 23 -60 -67 -88 -67 -67 231 64 -57 928 -1.391 -2.319
2007
-1.144 19 -553 -165 -255 179 -289 -152 79 -94 17 143 -109 164 24 -70 -71 -97 -80 -43 230 65 -71 1.043 -1.228 -2.271
2008
-1.126 5 -575 -183 -282 177 -307 -174 67 -103 -0 140 -131 159 18 -93 -85 -114 -94 -53 214 48 -88 1.156 -1.422 -2.578
2009
-766 8 -502 -170 -271 194 -285 -173 80 -97 0 184 -120 177 35 -81 -74 -114 -92 32 232 75 -96 1.287 -536 -1.823
2010
-476 4 -456 -167 -274 206 -276 -181 84 -97 -8 216 -119 191 44 -80 -73 -121 -96 89 238 88 -109 1.416 43 -1.372
2011
-170 -2 -413 -166 -280 216 -269 -192 87 -99 -18 251 -121 203 53 -80 -73 -130 -103 144 241 102 -124 1.545 601 -944
2012
169 -10 -368 -165 -288 227 -264 -206 88 -102 -31 288 -123 215 61 -81 -74 -140 -112 202 243 115 -141 1.677 1.181 -496
2013
542 -19 -320 -164 -298 238 -259 -222 89 -107 -46 327 -126 228 69 -81 -77 -153 -123 262 243 129 -160 1.813 1.786 -27
2014
952 -31 -269 -164 -309 248 -254 -241 89 -113 -65 370 -130 241 77 -82 -80 -167 -136 323 241 143 -181 1.952 2.415 462
Total Total sin CBA
Tal como se adelant anteriormente, se observa la heterognea situacin fiscal de las provincias. En base a la variacin de los porcentajes de distribucin secundaria pueden identificarse las jurisdicciones ganadoras y perdedoras del esquema de coparticipacin propuesto. Tal informacin se presenta en la Tabla 153.
Tabla 153 Ganadores y perdedores del esquema de coparticipacin propuesto
Jurisdiccin Buenos Aires Mendoza Crdoba Ciudad de Bs.As. Santa Fe Tucumn Salta Misiones Corrientes Neuqun Entre Ros Ro Negro 2004 23,8% 3,7% 8,8% 1,4% 9,0% 4,2% 3,4% 3,4% 3,3% 1,7% 4,3% 2,2% 2014 27,3% 3,9% 8,8% 1,4% 9,0% 4,2% 3,4% 3,3% 3,2% 1,6% 4,1% 2,1% Variacin 14,7% 5,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% -3,4% -3,4% -3,8% -4,1% -5,7% Jurisdiccin Chubut Chaco Jujuy San Juan Santiago del Estero San Luis Formosa Catamarca La Pampa La Rioja Santa Cruz Tierra del Fuego 2004 1,7% 4,2% 2,7% 2,9% 3,9% 2,2% 3,0% 2,3% 2,1% 2,5% 1,9% 1,3% 2014 1,6% 3,9% 2,6% 2,6% 3,6% 2,0% 2,7% 2,0% 1,8% 2,2% 1,6% 1,1% Variacin -5,8% -6,5% -7,1% -7,4% -8,1% -10,5% -11,0% -12,0% -12,0% -13,8% -14,5% -15,8%
Respecto de la situacin fiscal de las provincias (Tabla 152) luego de aplicado el esquema de coparticipacin propuesto, la pregunta relevante se refiere al esfuerzo fiscal que deberan realizar las jurisdicciones provinciales para alcanzar el equilibrio presupuestario. Se puede cuantificar el problema desde dos perspectivas: (i) en trminos del esfuerzo necesario de disminucin del gasto, y (ii) en trminos del esfuerzo para incrementar la recaudacin propia.
350
Tabla 154 Disminucin del gasto provincial para equilibrar la situacin fiscal (en porcentaje)
Jurisdiccion
2004
13,2 17,9 16,0 18,2 19,3 15,4 13,1
2005
12,9 18,5 18,2 20,5 20,6 18,4 14,7
2006
10,9 17,1 17,6 20,2 19,8 18,6 14,1
2007
9,7 16,5 17,9 20,6 19,6 19,6 14,2
2008
9,5 17,0 19,5 22,4 20,6 21,9 15,4 0,1 13,0
2009
6,4 14,6 17,8 21,1 18,8 21,2 14,2
2010
3,9 13,1 17,1 20,9 17,9 21,6 13,9 1,3 11,3
2011
1,4 0,3 11,7 16,7 20,9 17,2 22,4 14,0 3,0 11,2
2012
1,6 10,3 16,2 21,0 16,5 23,4 14,2 5,1 11,1
2013
3,1 8,8 15,9 21,2 15,9 24,6 14,6 7,4 11,1
2014
4,9 7,3 15,5 21,5 15,4 26,0 15,2 9,9 11,1
8,1
10,6
10,4
11,1
11,6
3,5 7,4 10,5 4,5 3,4
6,3 9,7 13,0 7,3 4,0
6,3 9,1 13,1 8,5 2,3
7,2 9,5 14,1 9,8 1,4
9,3 11,2 16,1 11,3 1,8
7,9 9,6 15,6 10,8
7,6 9,3 16,2 11,1
7,4 9,1 16,9 11,6
7,2 9,1 17,7 12,3
7,1 9,2 18,8 13,1
7,0 9,4 19,9 14,2
6,4
10,3
12,3
14,8
17,6
18,5
20,2
22,1
24,1
26,3
28,6
Tabla 155 Incremento de los recursos propios provinciales necesarios (en porcentaje)
Jurisdiccion
2004
26,9 51,1 90,0 153,3 69,6 155,3 50,5
2005
25,5 51,4 100,2 169,1 72,5 183,7 55,5
2006
21,0 46,3 95,4 163,6 68,0 183,2 52,1
2007
18,3 43,7 95,6 165,6 66,5 191,8 52,0
2008
17,4 44,1 103,0 177,4 68,6 212,7 55,6 0,4 53,2
2009
11,5 37,3 92,5 165,4 61,6 204,0 50,4
2010
6,9 32,8 88,0 162,0 57,8 206,9 48,8 7,0 45,6
2011
2,4 1,4 28,8 84,6 160,4 54,7 213,1 48,2 15,9 44,8
2012
7,1 24,8 81,5 159,7 51,8 221,1 48,3 26,3 44,2
2013
13,9 20,9 78,7 159,8 49,2 230,9 49,0 38,2 43,8
2014
21,7 17,0 76,3 160,6 46,8 242,4 50,3 51,4 43,7
34,9
44,9
43,5
45,8
47,2
14,5 37,8 39,2 8,6 7,9
26,0 48,6 47,7 14,1 9,0
25,9 44,9 47,3 16,6 5,0
29,1 46,0 50,5 19,4 3,1
37,5 53,7 57,5 22,3 3,7
31,7 45,6 55,6 21,2
30,4 43,3 57,2 21,4
29,4 41,9 59,4 22,3
28,6 41,3 62,2 23,5
27,9 41,3 65,5 25,0
27,3 41,9 69,3 26,7
17,5
29,1
35,6
43,6
52,6
55,8
61,2
67,6
74,4
81,8
89,7
La Tabla 154 muestra situaciones extremas de necesidad de ajuste del gasto, tal como Tierra del Fuego, Formosa, Chaco y San Luis, con disminuciones de aproximadamente 20%. En el caso que el equilibrio presupuestario se busque por el lado de los 351
ingresos tributarios propios, el problema se agrava dada la baja participacin del autofinanciamiento provincial, tal como se muestra en la Tabla 155.
XXII.5 - Descentralizacin de gastos204

Adicionalmente a la propuesta de coparticipacin desarrollada en el captulo XIV y las modificaciones tributarias descriptas en la seccin XXII.3.a, se analizan alternativas de descentralizacin de gastos hacia los niveles subnacionales de gobierno, con el objeto de mejorar la eficiencia. Los gastos que se propone descentralizar son los siguientes: Justicia y Seguridad a la Ciudad de Buenos Aires; Fondo de Incentivo Docente a todas las jurisdicciones; Gasto en Promocin y Asistencia Social a todas las jurisdicciones. Estas medidas deberan ser instrumentadas mediante normas legales separadas de las que regulan el rgimen de coparticipacin y estar acompaadas de la correspondiente transferencia de recursos. Al transferirse el mismo importe de gastos y de recursos, el impacto sobre el resultado financiero del gobierno nacional y provincial es neutral. En el caso de las erogaciones que se propone descentralizar, la transferencia de recursos necesaria es de aproximadamente 5.000 millones de pesos anuales. Esto implicara una modificacin de la distribucin primaria de 10 puntos porcentuales a favor de las provincias. Una estimacin del costo por jurisdiccin y su evolucin temporal se presenta en la Tabla 156, suponiendo el caso de que la descentralizacin se produjera en el ao 2005.
Tabla 156 Impacto sobre el gasto provincial de la propuesta de descentralizacin
Jurisdiccin 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Buenos Aires 1.275,4 1.290,0 1.304,9 1.319,9 1.335,0 1.350,4 1.365,9 Catamarca 64,3 65,9 67,6 69,3 71,0 72,8 74,6 Crdoba 226,6 229,2 231,9 234,6 237,4 240,2 243,0 Corrientes 110,0 111,9 113,9 115,8 117,9 119,9 122,0 Chaco 171,6 174,7 177,8 181,0 184,2 187,5 190,9 Chubut 34,8 35,3 35,8 36,4 36,9 37,5 38,0 Entre Ros 97,8 99,2 100,6 102,0 103,5 104,9 106,4 Formosa 97,6 99,8 102,0 104,2 106,5 108,9 111,3 Jujuy 118,6 121,0 123,5 126,0 128,5 131,1 133,7 La Pampa 29,1 29,5 29,9 30,3 30,7 31,1 31,6 La Rioja 42,2 43,4 44,7 46,0 47,3 48,7 50,1 Mendoza 107,9 109,2 110,6 112,0 113,4 114,8 116,3 Misiones 85,5 87,4 89,3 91,3 93,3 95,3 97,4 Neuqun 47,5 48,5 49,5 50,5 51,5 52,6 53,6 Ro Negro 54,5 55,0 55,5 56,0 56,6 57,1 57,6 Salta 147,4 151,0 154,7 158,4 162,2 166,2 170,2 San Juan 69,4 70,7 72,0 73,3 74,6 76,0 77,3 San Luis 37,1 38,0 39,0 40,0 41,1 42,2 43,2 Santa Cruz 16,6 16,9 17,2 17,6 17,9 18,2 18,6 Santa Fe 307,4 310,1 312,9 315,7 318,5 321,4 324,3 Santiago del Estero 102,5 104,5 106,6 108,7 110,9 113,1 115,3 Tucumn 157,4 160,3 163,2 166,1 169,1 172,2 175,3 Tierra del Fuego 9,3 9,6 10,0 10,4 10,7 11,1 11,5 Ciudad de Bs.As. 1.780,7 1.798,0 1.815,4 1.833,0 1.850,8 1.868,8 1.887,0 Total 5.191,2 5.259,2 5.328,3 5.398,5 5.469,7 5.542,0 5.615,1 En millones de pesos constantes de 2002 Incluye: justicia y seguridad para la CBA, incentivo docente y promocin social para todas las jurisdicciones 2012 1.381,5 76,5 245,8 124,1 194,3 38,6 107,9 113,7 136,4 32,0 51,5 117,7 99,5 54,7 58,1 174,3 78,7 44,4 18,9 327,2 117,6 178,4 12,0 1.905,4 5.689,4 2013 1.397,3 78,5 248,7 126,2 197,7 39,2 109,4 116,2 139,2 32,5 53,0 119,2 101,7 55,8 58,7 178,5 80,1 45,5 19,3 330,1 120,0 181,7 12,4 1.924,0 5.764,7 2014 1.413,3 80,4 251,6 128,4 201,2 39,8 110,9 118,8 142,0 32,9 54,5 120,7 103,9 57,0 59,2 182,9 81,6 46,7 19,6 333,0 122,3 184,9 12,8 1.942,8 5.841,3
204
Para ms detalles ver documentos en www.depeco.econo.unlp.edu.ar
352
XXII.6 - Reforma tributaria provincial

De acuerdo con un anlisis de las ventajas y desventajas de cada tipo de impuesto asignable a los gobiernos provinciales y en armona con el rgimen tributario federal previsto por la Constitucin Nacional,205 los principios de las teoras normativa y positiva del federalismo fiscal y los patrones observados en los diseos tributarios subnacionales de acuerdo con la experiencia internacional,206 se proponen las siguientes reformas del sistema tributario. XXII.6.a - Sustitucin del Impuesto sobre los Ingresos Brutos por un Impuesto a las Ventas Minoristas Se propone el Impuesto a las Ventas Minoristas como sustituto del Impuesto sobre los Ingresos Brutos por su menor distorsin, no obstante su natural menor potencial de rendimiento tributario. Adems, posee otras ventajas: su fcil administracin; la posible superacin de la crtica usual sobre la imposibilidad de evitar gravar ciertos consumos intermedios, que resulta factible lograr a travs de los acuerdos de intercambio informativo entre las Direcciones de Renta provinciales y la AFIP (por el IVA nacional); su virtud de no requerir participacin del nivel nacional de gobierno para establecer alcuotas compensatorias como sucede en la alternativa del IVA subnacional; permite separar fuentes entre niveles de gobierno (a diferencia del IVA compensatorio o dual); aplica el criterio de destino y no requiere acuerdos interprovinciales ni compensaciones entre fiscos (aspecto relevante en una federacin con libre trnsito de bienes sin controles en frontera, a diferencia de su alternativa del IVA subnacional sujeto a fraudes en los destinos); y, por su mayor virtud respecto al principio de correspondencia fiscal (en trminos relativos con respecto a la alternativa del IVA subnacional). XXII.6.b - El Impuesto provincial a las Ganancias (Personas Fsicas) Se propone implementar este impuesto por ampliar la base directa de financiamiento del gobierno y mejorar la equidad del sistema tributario federal; por ser de muy reducido costo de administracin para los fiscos provinciales al basarse en la liquidacin del Impuesto nacional a las Ganancias de Personas Fsicas; por ser un tributo compatible con el criterio de renta mundial aplicado en la gran mayora de los pases; por ser el impuesto ampliamente utilizado en pases federales y ser notoriamente ausente a nivel subnacional en Argentina; por evitar una estructura del alcuotas progresivas no recomendable en impuestos subnacionales, pues se trata de un tributo con alcuota plana (flat tax) que no distorsiona la progresividad del impuesto nacional concurrente, al admitir el mnimo no imponible; y, por ser un impuesto de alta virtud con respecto al principio de correspondencia fiscal. XXII.6.c - El Impuesto al Uso de Combustibles Se recomienda por ser un tributo que puede ligarse al principio del beneficio, que resulta altamente propicio para ser manejado a nivel subnacional; por ser de sencilla ubicacin o identificacin del usuario (o identificacin de la base); por estar relacionado
205 206
Ver Piffano (1998b). Ver un tratamiento detallado en Piffano (2003a).
353
concurrentemente con el Impuesto nacional a los Combustibles y permitir el cruce de informacin entre los fiscos provinciales y nacional; por su virtud en materia de correspondencia fiscal, ligado a su caracterstica de asimilacin a un cargo al usuario, al ser ubicado en las bocas de expendio del combustible.
354
ANEXO VIII EXPERIENCIA INTERNACIONAL
XXIII - Anexo VIII. Experiencia internacional
Atilio Elizagaray207
ste anexo tiene como objetivo el estudio comparativo de las experiencias internacionales, en cuanto a la estructura vertical del Sector Pblico, transferencias intergubernamentales y coordinacin fiscal. La seleccin de pases se ha hecho para contar con un panorama amplio y poder obtener lecciones para Argentina. No obstante, es necesario tener en cuenta que las experiencias de cada pas son nicas al estar condicionadas y determinadas por factores polticos, culturales e histricos. Los pases seleccionados son Alemania, Australia, Canad, Espaa, Estado Unidos y Suiza como pases desarrollados; y Brasil, Mxico y Chile como pases en desarrollo. Excepto Chile, todos los dems pases de la muestra son federales.
XXIII.1 - Perspectiva general

XXIII.1.a - Gasto pblico: nivel, asignacin y ejecucin El tamao del Sector Pblico (medido como relacin porcentual gasto-PBI), tanto en pases federales como unitarios, es mayor en los pases desarrollados que en los pases en desarrollo. Para los pases de la muestra, la relacin gasto/PBI promedio es del 42% para los primeros y 28% para los segundos. Para estudiar el destino del gasto, es necesario observar sus tres finalidades principales: Educacin, Salud y Bienestar Social. El gasto consolidado (la suma de los tres niveles de gobierno) en Educacin presenta una gran similitud (6% del PBI) en todos los pases de la muestra (Tabla 157). En las restantes finalidades del gasto, las diferencias se deben al nivel de desarrollo y no a la organizacin poltica. Los pases desarrollados gastan entre dos y tres veces ms en Salud y en Seguridad y Bienestar Social que los pases en desarrollo. Si se observa el gasto por niveles de gobierno, resulta casi tautolgico decir que el gasto de los niveles inferiores de gobierno es mayor en los pases federales que en los pases unitarios. Hecho que se repite tanto para el gasto total como para su distribucin por finalidades (Tabla 158). Si bien con variaciones entre pases, en general la provisin de la Educacin Primaria y Media est en manos de los gobiernos subnacionales; la Educacin Superior y parte del financiamiento de los otros dos niveles educativos est en manos del nivel central. Por el lado del gasto, las diferencias ms notables entre los pases de la muestra y el caso argentino se refieren a la forma de ejecucin y a su financiamiento. En cuanto a su ejecucin, en varios pases de la muestra aparece una variada y significativa cantidad de gastos que son implementados bajo la forma de programas de ejecucin conjun207
Particip como asistente de investigacin Silvina Galarza. Se agradece el aporte y los comentarios de Natalia Porto.
355
ta por los dos o tres niveles de gobierno. As, por ejemplo, Estados Unidos tiene una ejecucin secular (desde comienzos del siglo XIX) con estos programas, en que el nivel central no slo financia sino que participa en el diseo, ejecucin y control en forma conjunta con los niveles inferiores de gobierno. Esta caracterstica ha llevado a varios autores a usar el trmino federalismo dual. Un caso similar es Alemania, donde se definen claramente ciertas funciones (Salud, Educacin, Inversin en Universidades, etc.) como gastos compartidos que deben ser ejecutados por dos o, a veces, los tres niveles de gobierno. Si bien ms en la norma que en los hechos, en varios pases de menor desarrollo se habla de responsabilidades concurrentes (Brasil) o de ejecucin en cooperacin (Mxico).
Tabla 157 Gasto del Sector Pblico consolidado: total y por finalidades (porcentaje del PBI)
Paises y aos Paises desarrollados Federales Alemania (1983) Australia (1987) Canad (1987) Estados Unidos (1987) Suiza (1984) Gastos totales Educacin Salud Seguridad Social y Bienestar
50,2% 39,1% 46,0% 37,1% 37,4%
4,2% 5,5% 5,8% 5,1% 5,3%
8,0% 5,5% 6,0% 4,3% 5,9%
21,2% 9,6% 12,3% 9,0% 13,9%
Paises en desarrollo Federales Argentina (1997) 27,1% 3,9% 4,0% 7,7% Unitarios Chile (1987) 32,3% 4,9% 1,9% 8,8% Fuente: Levin (1990) basado en Government Finance Statistics Yearbook, IMF (1989) y Caracterizacin y evolucin del Gasto Pblico Social, Secretaria de programacin econmica y regional (1999)
Tabla 158 - Gastos pblico y principales componentes por niveles de gobierno (porcentaje del total)
Gastos totales Paises y aos
Gob. central Gob. estaduales Gob. locales Gob. central Gob. estaduales Gob. locales Gob. central Gob. estaduales Gob. locales
Educacin
Salud
Seguridad Social y Bienestar

Gob. central Gob. estaduales Gob. locales Gob. central
Otros
Gob. estaduales Gob. locales
Paises Desarrollados Federales

Alemania (1998) Australia (1998) Canad (2000) Espaa (1997) Estados Unidos (1999) Suiza (1999)
59,6% 56,7% 42,3% 67,6% 50,4% 52,6%
24,1% 38,1% 42,3% 20,2% 26,9% 28,0%
16,2% 5,2% 15,3% 12,2% 22,6% 19,4%
4,2% 27,8% 37,5% 28,7% 4,7% 10,1%
68,4% 72,1% 37,5% 65,1% 43,6% 55,0%
27,4% 0,1% 25,0% 6,1% 51,7% 34,9%
72,4% 51,9% 49,7% 37,3% 57,1% 55,8%
12,5% 15,1% 78,6% 47,4% 0,7% 90,3% 49,7% 0,7% 46,4% 59,7% 3,0% 94,1% 32,1% 10,9% 68,7% 25,0% 19,2% 76,7%
10,9% 10,5% 46,9% 8,3% 1,5% 51,9% 46,4% 7,3% 38,4% 3,7% 2,1% 65,5% 23,1% 8,2% 59,4% 14,8% 8,4% 43,1%
33,0% 37,9% 38,4% 14,1% 18,9% 32,6%
20,0% 10,3% 23,3% 20,4% 21,6%
Paises en desarrollo Federales

Argentina (1997) Brasil (1987) (*) Mjico (1984) (*)
58,8% 65,8% 90,1%
39,3% 24,5% 7,6%
7,9% 22,2% 9,6% 2,3%
75,6%
2,3% 45,0%
47,0%
8,0% 60,0%
30,0%
9,0%
Unitarios
Chile (1987)
93,8% 6,2% 81,7% 18,3% 98,1% 1,9% 100% Fuente: Elaboracin propia en base a Government Finance Statistics Yearbook, IMF (2001) y a Caracterizacin y evoluvin del Gasto Pblico Social, Secretaria de programacin econmica y regional (1999) (*) No se cuentan con todos los datos.
356
XXIII.1.b - Distribucin de recursos Con el monto de los recursos de todas las fuentes disponibles por los gobiernos ocurre algo similar a lo dicho sobre los gastos: independientemente de que sean unitarios o federales, la presin tributaria (medida como recursos impositivos en relacin al PBI) en los pases desarrollados es significativamente mayor que en los pases en desarrollo. Para los primeros vara entre 28% y 37% y para los segundos entre 18% y 30% (Tabla 159). En cuanto a los principales impuestos vigentes en los pases de la muestra tambin aparecen grandes diferencias. Nuevamente, la variable nivel de desarrollo prima sobre la variable organizacin poltica de un pas. Los impuestos de mayor rendimiento en los pases desarrollados son los impuestos sobre los Ingresos de Personas y Empresas. En cambio, los principales impuestos de los pases en desarrollo son los Impuestos domsticos sobre Bienes y Servicios (Tabla 160). Si se observa la recaudacin de impuestos por niveles de gobierno, en la mayora de los pases est concentrada en el nivel central de gobierno. La excepcin es Canad, nico pas en el que la recaudacin de los gobiernos subnacionales y en particular de sus provincias, es muy significativa. Dicha recaudacin alcanz en el ao 2000 el 47% de los recursos totales (Tabla 159). Por ltimo, si se quisiera analizar solamente el nivel municipal de gobierno, se encuentra que su recaudacin propia es, en la mayora de los casos, inferior al 10% de los recursos totales. Las dos excepciones son Estados Unidos (con el Impuesto a la Propiedad) y Suiza (con los Impuestos a los Ingresos y a la Propiedad), donde los municipios recaudan el 12% y 15% del total de recursos, respectivamente.
Tabla 159 Recursos del Sector Pblico consolidado Presin tributaria y principales impuestos (porcentaje del PBI)
Paises y aos Ingresos impositivos Impuestos a los (Presin tributaria) Ingresos Impuestos a la Propiedad Impuestos domsticos sobre Bienes y Servicios
Paises Desarrollados Federales Alemania (1998) Australia (1998) Canad (2000) Espaa (1997) Estados Unidos (1999) Suiza (1999)
37,3% 29,2% 36,6% 34,1% 28,1% 34,4%
10,5% 16,5% 17,8% 10,5% 13,8% 12,5%
0,9% 2,7% 3,7% 2,1% 3,0% 2,8%
10,1% 7,5% 8,5% 9,4% 4,4% 6,6%
Paises en desarrollo Federales Brasil (1998) 29,7% 5,0% 1,1% 12,4% Mjico (1998) 18,1% 4,7% 0,3% 7,7% Unitarios Chile (2000) (**) 20,7% 4,4% 0,8% 11,7% Fuente: Elaboracin propia en base a Government Finance Statistics Yearbook, IMF (2001) (**) Corresponde al Sector Publico nacional y local
357
Tabla 160 - Recursos pblicos y principales componentes por nivel de gobierno (porcentaje del total)
Paises y aos Ingresos impositivos totales
Gob. Gob. Central estaduales Gob. locales
Impuestos a los ingresos Impuestos a la propiedad

Gob. Gob. Central estaduales Gob. locales Gob. Gob. Central estaduales Gob. locales
Impuestos domsticos sobre bs y ss

Otros
Paises Desarrollados Federales

Alemania (1998) Australia (1998) Canad (2000) Espaa (1997) Estados Unidos (1999) Suiza (1999)
70,5% 77,5% 53,2% 83,0% 68,5% 64,9%
21,7% 19,2% 38,3% 7,5% 19,4% 20,6%
7,8% 43,4% 3,3% 100,0% 8,5% 63,9% 9,4% 85,7% 12,1% 82,7% 14,5% 24,8%
38,2% 0,0% 36,1% 8,7% 15,8% 41,9%
18,5% 0,0% 0,0% 5,7% 1,5% 33,3%
1,2% 0,0% 0,0% 2,8% 9,9% 24,4%
49,5% 63,6% 22,1% 52,4% 8,3% 48,0%
49,3% 36,3% 77,9% 44,7% 81,8% 27,6%
62,4% 66,2% 40,5% 78,5% 16,8% 91,7%
36,0% 33,8% 59,4% 5,4% 66,7% 8,0%
1,6% 0,0% 0,1% 16,0% 16,5% 0,3%
97,6% 46,4% 70,6% 98,0% 98,8% 99,6%
0,0% 53,6% 26,2% 0,6% 1,2% 0,0%
2,4% 0,0% 3,2% 1,5% 0,0% 0,4%
Paises en desarrollo Federales

Argentina (1989) Brasil (1998) Mjico (1998)
60,4% 69,5% 80,9% 96,2%
39,6% 26,4% 14,5% na
0,0% 4,2% 4,5% 3,8%
34,2% 100,0% 100,0% 100,0%
65,8% 0,0% 0,0% na
0,0% 0,0% 0,0% na
49,2% 2,2% 0,0% 19,7%
50,8% 45,6% 51,7% na
0,0% 52,2% 48,3% 80,3%
85,8% 42,5% 99,4% 96,5%
14,2% 52,8% 0,3% na
0,0% 4,7% 0,3% 3,5%
61,0% 92,5% 41,9% 100,0%
39,0% 6,9% 45,6% na
0,0% 0,6% 12,5% 0,0%
Unitarios
Chile (1988)
Fuente: Elaboracin propia en base a Government Finance Statistics Yearbook, IMF (2001) na = no aplicable
XXIII.2 - Anlisis por pases

XXIII.2.a - Estados Unidos Aspectos Institucionales Durante los aos de la Confederacin (1781-1988) coexistieron en los Estados Unidos un gobierno nacional y trece estados, en una relacin muy particular. Los estados retenan casi todo el poder, tanto por el lado de las funciones como por el de los recursos. El nivel central, prcticamente, no tena capacidad para administrar fondos para financiar sus limitadas funciones. Como forma de compensacin, por los llamados Artculos de la Confederacin, la propiedad de las tierras pblicas le fue otorgada al gobierno nacional. Los estados transferan escasos fondos para financiar el nivel central y eran extremadamente recelosos de otorgar poder al gobierno nacional. Esta situacin cambi en 1788. Estados Unidos pas a ser un pas federal, regido por una Constitucin, que divida las funciones del gobierno entre un gobierno central soberano y estados soberanos. En cuanto a recursos, la Constitucin de 1788 otorg al Congreso Nacional poderes exclusivos en Impuestos al Comercio Exterior y poderes concurrentes con los estados en, prcticamente, todas las materias imponibles. Durante las primeras dcadas del siglo XIX, las fuerzas del regionalismo econmico se manifestaron de distintas formas y, una vez ms, amenazaron la existencia del Gobierno federal. La causa principal detrs de estas fuerzas era la expansin geogrfica del pas (el nmero de estados creci de 17 a 23 entre 1816 y 1821). Los habitantes de los nuevos territorios recelaban de la autoridad federal y queran libertad para luchar por sus objetivos usando sus propios medios. La soberana y la dignidad de los estados merecan la ms alta consideracin, muy por encima del gobierno federal, que deba mantener un tamao mnimo compatible con el mantenimiento de la unidad nacional y las relaciones con el resto del mundo.208 Si los estados tenan que cumplir una funcin
208
Alexis de Tocqueville escribi en 1830: el gobierno federal ha perdido y seguir perdiendo terreno (...) y la continuidad del gobierno federal depender de un milagro (en Maxwell, 1967).
358
que significaba una erogacin, sta debera ser financiada con recursos propios y no con transferencias del nivel federal. La Nacin no debera transferir los fondos sino los poderes tributarios para recaudar esos fondos a los Estados. En palabras del Presidente Pierce (1854, en Maxwell 1967) el poder y honor de los Estados no se puede subordinar al poder del Gobierno federal. Se hace referencia a esta postura como la Doctrina del Gobierno Federal Mnimo. La Guerra Civil (1861-1865) forz un brusco cambio en la filosofa social. El gobierno federal debi asumir nuevos gastos y encontrar nuevas fuentes de financiamiento. Las barreras a que la Unin acrecentara sus poderes tributarios fueron levantadas, dando lugar a la creacin de Impuestos a los Ingresos, a las Herencias y a los Consumos Especficos. Finalizada la guerra, la mayora de los nuevos impuestos fueron revocados, y por un largo perodo (1866-1893), el Tesoro Norteamericano arroj significativos supervits. Con las finanzas de los estados saneadas, tanto la Unin como los estados se lanzaron en importantes actividades de inversin y regulatorias, que brindaron oportunidades para el desarrollo econmico. Antes de la Primera Guerra Mundial las finanzas de la Unin y de los estados estaban en cierto equilibrio. El nivel central recaudaba principalmente impuestos indirectos (a las importaciones, licores y cigarrillos) y, en menor medida, impuestos directos (a los ingresos). El principal recurso de los Estados era el Impuesto Inmobiliario, siguindole en importancia los Impuestos a la Herencia y a las Empresas. Las transferencias de la Unin a los estados y de stos a las municipalidades eran de muy poca significacin. La Primera Guerra Mundial rompi el delicado equilibrio de las finanzas intergubernamentales norteamericanas. De nuevo, junto con las mayores funciones y erogaciones de la Unin, tambin crecieron sus poderes tributarios, y una vez finalizada la guerra, los gastos descendieron en una proporcin mayor que los recursos. La crisis de 1930 puso de manifiesto las falencias o debilidades del federalismo fiscal norteamericano. Hasta ese momento, la filosofa del Gobierno Federal Mnimo y las crecientes demandas sobre los estados haban producido un nivel central con supervits y gobiernos locales con significativas y persistentes insuficiencias financieras, con una inadecuada distribucin de funciones y recursos entre niveles de gobierno. Por aquellos aos, la atencin del desempleo y los programas sociales eran funciones de los estados, pero slo la Unin contaba con recursos financieros. La discusin se dio otra vez y mientras los argumentos bloqueaban la accin, el desempleo aument a los niveles ms altos de la historia (26% en 1932). El impacto social del desempleo pudo ms que la divisin tradicional de responsabilidades y una nueva administracin en Washington inici el camino de las reformas haciendo uso intensivo de las transferencias a los Estados bajo distintos programas y esquemas de distribucin, pero en su gran mayora mediante transferencias condicionadas. Es interesante observar como la evolucin del federalismo norteamericano fue ms una respuesta ad-hoc a los shocks provocados por guerras o crisis econmicas que un resultado del diseo estratgico de un sistema de relaciones fiscales intergubernamentales. En palabras de Maxwell (1967): la improvisacin ha sido la norma. El federalismo norteamericano deja tres enseanzas. La primera leccin tiene que ver con la distribucin de funciones y recursos. La evolucin de la sociedad origina 359
nuevas y crecientes demandas que son o deben ser provistas por los gobiernos subnacionales (tanto por razones de eficiencia como de equidad). Por el lado de los recursos, al menos hoy, slo el gobierno federal tiene capacidad para aumentar la recaudacin tributaria (por razones de eficiencia). Por lo tanto, quedan dos opciones: a) encontrar un diseo impositivo que permita transferir poderes tributarios del gobierno central a los gobiernos locales, o, en su defecto, b) encontrar un diseo de transferencias que, cumpliendo requisitos de eficiencia y equidad, permita compensar los desequilibrios verticales. La segunda leccin se refiere a la posibilidad y oportunidad de una reforma del federalismo. En una confirmacin de la hiptesis del desplazamiento de Peacock y Wiseman (1979) como explicacin del crecimiento del gasto pblico- el caso norteamericano parece demostrar que el diseo del federalismo es una respuesta ad-hoc a cambios profundos en la sociedad, como son los shocks producidos por guerras o grandes crisis econmicas. En el medio, slo las reformas marginales aparecen con posibilidades de ser implementadas con xito. La tercera leccin se refiere a la soberana de los dos niveles superiores de gobierno: la tensin entre el gobierno federal y los estados ha sido abierta y permanente a lo largo de la historia. El federalismo norteamericano muestra una evolucin ambivalente: si bien el nivel federal ha aumentado su rol (sobre todo por el lado de los recursos), la doctrina del Gobierno Federal Mnimo en distintas formas y variantes siempre ha recordado la preeminencia de los estados por sobre el gobierno federal. Distribucin del gasto En Estados Unidos, como en la mayora de los pases industrializados, las actividades relacionadas con la defensa, relaciones exteriores, comercio exterior, moneda, servicios de telecomunicaciones y transporte interestatal, polticas migratorias, promocin de la investigacin y desarrollo son desempeadas y/o reguladas por el gobierno central. En tanto que los gobiernos municipales desarrollan las tareas de polica, bomberos, servicios sanitarios y transporte local. Por su parte, los estados asumen la responsabilidad principal en materia de salud, educacin y cultura, polticas econmicas regionales y bienestar social. Sin embargo, interesa sealar que en ciertas tareas asignadas al nivel regional la responsabilidad de las mismas es compartida con los otros niveles de gobierno.209 Ejemplos de estas responsabilidades concurrentes se encuentran en la salud y en los subsidios por desempleo, que son administrados a nivel estadual pero financiados por el gobierno federal; y en la educacin primaria y secundaria, que es financiada por los estados pero la provisin del servicio permanece mayormente a nivel local. El gasto total consolidado en 1999 alcanz un 38% del PBI, representando los gastos del gobierno federal (incluidas las transferencias) un 19% del PBI, los gastos estaduales un 10% del PBI y los locales un 9% del PBI.
Se hace referencia a una caracterstica particular del federalismo en Estados Unidos, conocida como federalismo dual. Algunas de las funciones importantes de los estados (programas de Educacin y Salud) son prestadas por el estado y son cofinanciadas (va transferencias condicionadas con fondos de contrapartida) por el nivel federal. Lo distintivo es que el nivel federal cofinancia pero adems participa, en forma conjunta con el estado, en el diseo, la supervisin de la ejecucin y la evaluacin del impacto de los programas. El objetivo ltimo del federalismo dual es coordinar de la mejor manera posible esfuerzos entre distintos niveles de gobierno para optimizar los resultados.
209
360
Distribucin de impuestos Estados Unidos es un caso extremo de descentralizacin de poderes impositivos a los gobierno subnacionales. Cada estado determina su propia poltica tributaria. De esta forma, se intenta que las regiones soporten una mayor responsabilidad de sus gastos dndoles acceso suficiente a fuentes independientes de ingreso. La descentralizacin le confiere a cada gobierno una independencia fiscal mxima y control sobre la base y tasas de sus impuestos. En este pas se permite que distintos niveles de gobierno impongan impuestos sobre la misma base, tal es el caso del Impuesto a las Ganancias Personales y Corporativas, que es gravamen tanto federal como estadual. El ingreso total consolidado en 1999 fue de un 28,1% del PBI, siendo lo recaudado por el gobierno federal, los gobiernos estaduales y los gobiernos locales un 19%, 5% y 3% del PBI, respectivamente. A diferencia de muchos pases desarrollados no existe en Estados Unidos un impuesto al consumo de base amplia a nivel nacional. Coparticipacin de Impuestos y transferencias intergubernamentales En Estados Unidos existi en la dcada del 70 un sistema de Coparticipacin de Impuestos de la Nacin a los estados y de la Nacin a los gobiernos locales. Mientras estuvo en vigencia, el dinero era distribuido segn una frmula con ciertas restricciones en su uso, que reflejaban las necesidades de gasto y la capacidad fiscal. En la actualidad no existe este tipo de sistema. El federalismo fiscal en Estados Unidos se basa en una idea competitiva ms que cooperativa. El principio de subsidiariedad y beneficios recibidos provee un marco intelectual a este esquema. Las transferencias no tienen el objetivo de lograr la igualdad horizontal sino que buscan asegurar estndares mnimos. Existen transferencias del gobierno federal a los gobiernos locales pasando por los estados, y transferencias de los estados a los gobiernos locales. Las ms importantes son las transferencias en bloque (para reas particulares) y las transferencias especficas (para programas determinados). Las transferencias son distribuidas en funcin a distintos criterios que incluyen medidas de necesidad de la comunidad, capacidad y costos de proveer servicios pblicos, esfuerzo o capacidad recaudatoria y tamao de la poblacin. A su vez, la mayora de estas transferencias requieren fondos de contrapartida.210 Medicaid es un programa mdico asistencial, que es financiado a travs de transferencias especficas con fondos de contrapartida y sin tope. En sntesis, las transferencias verticales en Estados Unidos no estn destinadas a compensar ni tienen impacto en los desequilibrios horizontales. Muchas de las transferencias a los niveles inferiores de gobierno dependen del cofinanciamiento por parte de los estados y gobiernos locales (fondos de contrapartida). Esto tiende a incrementar los recursos fiscales de los estados ricos. Por ello, la distribucin regional de la capacidad de recaudacin influye fuertemente en la distribucin regional del gasto.
210
El mayor nmero de transferencias se destina a Educacin, Servicios Sociales, Salud, Transporte, Control de la Contaminacin y Desarrollo Regional.
361
Crdito y deuda En Estados Unidos no se exige un presupuesto balanceado a nivel nacional. En cambio, los gobiernos regionales y locales, si bien determinan sus propias polticas fiscales, estn restringidos por las Constituciones Estaduales a equilibrar sus presupuestos y esto limita, en cierta forma, el endeudamiento. Estos gobiernos piden prestado para financiar proyectos de capital y el gobierno federal subsidia al endeudamiento local y estadual al exceptuar del Impuesto Federal al Ingreso a los Intereses pagados por bonos estaduales y locales. XXIII.2.b - Alemania Aspectos Institucionales La Constitucin vigente en Alemania, aprobada en 1948, refleja no slo las tradiciones del pas, sino tambin las imposiciones de los Aliados. Los tres objetivos de los Constituyentes fueron: prevenir el abuso de poder, alcanzar iguales condiciones de vida en todos los Landers y lograr que los Landers tengan una activa participacin en la toma de decisiones del gobierno federal. El resultado fue una organizacin federal con una trama de instituciones fuertemente integrada y centralizada. Es as como actualmente todas las decisiones polticas de importancia son tomadas en forma conjunta por el gobierno federal y los Landers. Tambin, muchas actividades de importancia son ejecutadas en forma conjunta por varios niveles de gobierno. Es importante observar como los legisladores alemanes han sabido articular el objetivo de equidad con los objetivos y restricciones macroeconmicas. Como ejemplo, se puede comparar el objetivo mencionado anteriormente (alcanzar iguales condiciones de vida en todos los Landers) con la norma que sirve de verdadero marco en el cual deben actuar los dos niveles superiores de gobierno. Dicha norma (1967) dice que la Federacin y los Landers deben tomar sus medidas econmicas y fiscales de forma tal que, en el marco de una economa de mercado, permitan alcanzar la estabilidad de precios, mantener un alto nivel de empleo y alcanzar el equilibrio externo, acompaado por una adecuada y sostenida tasa de crecimiento de la economa. Esta organizacin del federalismo dio excelentes resultados: por ms de 40 aos Alemania ha sido ejemplo de una democracia con fuerte crecimiento econmico y equidad. No obstante, a partir de la reunificacin, el federalismo alemn parece haber entrado en una crisis resultante de la imposibilidad financiera de atender las necesidades de los nuevos Landers. El diseo de las instituciones, la toma de decisiones y el cumplimiento de los objetivos de la Constitucin del 1948 fueron posibles hasta fines de los 80. Las fuertes asimetras entre los Landers de este y del oeste (disparidades econmicas, culturales y polticas) hacen decir a Reiner-Olaf Schultze (2003) que el principio de la igualdad en las condiciones de vida no puede seguir mantenindose. Distribucin del gasto En Alemania hay una divisin de tareas muy particular. A nivel central el nfasis est puesto en la funcin administrativa, la asignacin de recursos financieros y la formulacin de polticas. Los gobiernos estaduales y locales estn a cargo de la implementacin y la administracin de polticas. Por ello, la divisin de responsabilidades no se 362
encuentra completamente reflejada en la distribucin del gasto pblico entre distintos niveles de gobierno. La poltica social (incluida la Salud y la Educacin) es implementada en todos los niveles de gobierno. Lo mismo es cierto para la Inversin en Infraestructura (caminos, comunicaciones y construccin) donde las responsabilidades son compartidas. Adems, existen objetivos supranacionales que son planeados y financiados conjuntamente entre los estados y el gobierno federal (funciones o gastos compartidos, como mejoras en la estructura de la economa y de la agricultura, proteccin de costas, construccin de edificios para la universidad, etc.). Distribucin de impuestos Alemania se caracteriza por tener un sistema tributario centralizado. Los estados no poseen el poder de fijar tasas tributarias, las cuales son establecidas por el gobierno federal. La nica excepcin es la tasa del Impuesto a los Negocios Locales, que puede ser fijada por el nivel local. Sin embargo, los estados participan en la legislacin impositiva a travs de su voto en el Bundesrat (la asamblea legislativa representativa de los estados) de modo que pueden influir la poltica tributaria colectivamente, pero no en forma individual.211 En este pas, las bases impositivas no se comparten entre los distintos niveles de gobierno. A nivel federal, los impuestos ms importantes son los Internos, principalmente aquellos sobre el tabaco, la nafta y el alcohol. A nivel regional, los ms relevantes son los Impuestos al Automotor y a la Riqueza Neta. A nivel local, adems del Impuesto a la Propiedad, se aplica un Impuesto a los Negocios Locales. Una caracterstica particular del sistema tributario alemn es que las fuentes ms importantes de ingresos son compartidas entre los distintos niveles de gobierno. Los llamados impuestos compartidos estn formados por el Impuesto al Salario, al Ingreso Personal y Corporativo, a los Dividendos e Intereses y al Valor Agregado. Estos impuestos se utilizan para financiar los gastos compartidos. Por su parte, los gobiernos locales ceden una porcin del Impuesto a los Negocios Locales a los estados y al gobierno federal. Coparticipacin de Impuestos y transferencias intergubernamentales En Alemania la redistribucin de los impuestos compartidos se hace impuesto por impuesto, en base a una frmula especfica que vara peridicamente segn las responsabilidades de gastos de los distintos niveles de gobierno. Este tipo de coparticipacin puede enmarcarse en las de tipo especfica por impuesto. La distribucin vertical de los impuestos compartidos para el ao 1997 se presenta en la Tabla 161.
211
Toda ley que afecte los intereses de los estados debe pasar por el Bundesrat, que a diferencia de su equivalente en otros pases como Estados Unidos o Canad, es una verdadera cmara representativa de los intereses regionales, en el sentido de que sus miembros son designados por los gobiernos estaduales y responden estrictamente a las pautas de sus respectivas autoridades regionales. El status del Bundesrat en la legislacin federal le ha dado a los estados alemanes una posicin fuerte, que equilibra la prdida de soberana de los estados en reas especficas.
363
Tabla 161 Alemania. Distribucin vertical de los impuestos compartidos Ao 1997 (porcentaje del ingreso recaudado)
Impuestos compartidos Gob. federal Estados Impuesto al Ingreso Personal 42,5 42,5 Impuesto al Ingreso Corporativo 50,0 50,0 IVA 50,5 49,5 Impuesto a los Negocios Locales 5,0 15,0 Fuente: Grundgesetz y Ministerio Federal de Finanzas Gob. locales 15,0 0,0 0,0 80,0
La distribucin horizontal del Impuesto al Ingreso, tanto personal como corporativo, entre regiones sigue un criterio devolutivo. La distribucin regional del 75% del IVA se hace en base per cpita (criterio redistributivo). En Alemania se implementan tanto transferencias verticales como horizontales, pudiendo ser condicionadas o no condicionadas. Las primeras implican un cofinanciamiento federal de proyectos especficos estaduales y operan en una red compleja de cooperacin interestadual. Entre las transferencias verticales se distinguen los ya mencionados impuestos compartidos y las transferencias grants in aids. Estos ltimos son otorgados a los estados para financiar inversiones regionales y locales en ciertas reas definidas previamente por ley federal o acuerdo entre la Nacin y los estados. Las transferencias no condicionadas se usan en su mayora para ayudar a los estados pobres de la federacin. Estas se volvieron ms importantes a partir de la unificacin entre Alemania Occidental y Oriental. Por su parte, las transferencias horizontales estn formados por: Los fondos transferidos a estados particulares a travs del sistema de Coparticipacin de Impuestos: hasta un 25% del IVA es usado para financiar estados pobres. Un esquema horizontal de igualacin interestadual sin la intervencin del gobierno central: las transferencias son recibidas por aquellos estados que poseen una capacidad fiscal inferior a la promedio, a los que se les garantiza al menos el 95% de la capacidad fiscal promedio del conjunto de los estados. Los pagos igualadores son realizados por los estados cuya capacidad fiscal excede el estndar, a travs de contribuciones graduales. El sistema funciona de forma tal que los pagos realizados por los estados financieramente fuertes siempre igualan los montos recibidos por los estados financieramente dbiles. Transferencias suplementarias: que constituyen una variedad de transferencias verticales asimtricas realizadas por el gobierno central para favorecer a las regiones ms pobres (por ejemplo, para financiar los costos del proceso de unificacin). En sntesis, la principal caracterstica de las relaciones intergubernamentales alemanas es su tendencia creciente a redistribuir recursos para alcanzar cierta uniformidad entre estados. Hasta 1989, el federalismo fiscal alemn fue capaz de crear un alto grado de homogeneidad en la provisin regional de servicios pblicos, dado que no existan grandes disparidades econmicas entre los Landers. A partir de la unificacin, el requerimiento constitucional de igualar las condiciones de vida ha originado persistentes 364
dficits, tanto en los Landers occidentales como en el gobierno federal. El costo fiscal de la equidad interestatal parece ser tan alto que hasta resulta (materialmente) imposible de cumplir. Crdito y deuda En Alemania, segn la Constitucin, el gobierno federal y los estados son independientes en cuanto al manejo de sus presupuestos. La independencia presupuestaria de los estados les da la habilidad de tomar prstamos pero no directamente del banco central sino exclusivamente del mercado de capitales. El Tratado de Maastricht establece los lmites institucionales para el financiamiento del dficit (3% del PBI). La Constitucin alemana y ms tarde el Tratado de Maastricht ponen un tope al endeudamiento del gobierno federal (60% del PBI) y el crdito slo debe usarse para financiar el gasto pblico en inversin (regla de oro). Una restriccin similar rige para el endeudamiento de los gobiernos regionales. El endeudamiento de los gobiernos locales est ligado a sus flujos de caja y est sujeto a control estatal. Los lmites constitucionales al financiamiento por parte del Banco Central y la independencia de este ltimo de la intervencin federal y estadual, son los responsables de la baja inflacin, la moneda fuerte y la estabilidad financiera del Sector Pblico alemn. No obstante, es necesario aclarar que estos resultados son posibles debido a que existe un fuerte consenso sobre la importancia de la disciplina fiscal. Sin embargo, ni las reglas constitucionales restrictivas ni las polticas monetarias pudieron prevenir los significativos dficits del Sector Pblico ocurridos desde 1990, consecuencia de los enormes gastos que demand la unificacin del pas. XXIII.2.c - Canad Aspectos Institucionales Cuatro provincias -Ontario, Qubec, Nova Scotia y New Brunswick- organizaron la Confederacin en 1867. La divisin de funciones y recursos entre niveles de gobierno se decidi en funcin de la tarea ms urgente en ese momento: promover el desarrollo de una economa agroexportadora mediante la inversin en ferrocarriles, caminos, puentes, canales y puertos. Estas funciones y la principal fuente de recursos del momento, las tarifas y la imposicin indirecta, fueron entonces, asignadas al gobierno federal. Funciones relativas a Educacin y Bienestar Social y los recursos provenientes de impuestos directos quedaron en manos de los gobiernos provinciales. Algunas municipalidades, con funciones relacionadas con la recoleccin de residuos y el mantenimiento de calles ya en 1867 cobraban el Impuesto Inmobiliario. Como resultado de la distribucin de funciones y recursos mencionada, las provincias presentaron significativos dficits. Las alternativas manejadas por la Confederacin fueron: a) ceder o compartir con las provincias poderes sobre la imposicin indirecta y/o b) transferir recursos directamente en la forma de subsidios. La solucin fue cerrar los dficits provinciales mediante subsidios desde el nivel central. La filosofa social de la poca fue determinante de la opcin elegida: los ciudadanos y constituyentes de 1867 detestaban los impuestos directos, vean con temor el posible crecimiento del gobierno y por ello, no quera transferir a las provincias poderes tributarios (que pudieran aumentar en el futuro) ni tampoco otorgar subsidios directos. Como un mal 365
menor, optaron por lo segundo, pero con una clusula: los subsidios eran otorgados en concepto de suma final y total que exclua cualquier otro reclamo de las provincias sobre la Confederacin. En esos primeros aos, los subsidios representaron entre un 50% y un 90% de los recursos provinciales. Al poco tiempo se puso en evidencia que los recursos con que disponan las provincias eran insuficientes y la tensin por ms recursos se resolvi de manera ad-hoc: la Confederacin otorg a las provincias transferencias especiales por perodos de hasta diez aos. Como estos recursos tampoco alcanzaron, las provincias fueron, una a una, creando impuestos directos: a las Tierras, a los Ingresos de Personas y Empresas y a las Herencias. Durante la Primera Guerra Mundial, el gobierno federal dio un salto cuantitativo y cualitativo en materia impositiva. Ante la creciente necesidad de fondos cre y aument impuestos indirectos (sobre Consumos Especficos y a las Ventas) e invadi lo que, hasta ese momento, se pensaba eran bases imponibles exclusivas de las provincias al crear Impuestos sobre las Rentas de Personas y de Empresas. Si bien nacieron con anterioridad (en 1913 con un programa de educacin agrcola), durante 1920 las transferencias condicionadas con fondos de contrapartida se convierten en un elemento distintivo del federalismo canadiense. Muchas de estas transferencias, con base 50-50, se generalizaron y, de hecho, operaron como programas de costos compartidos en Educacin, Salud y Pensiones para la Vejez. Este ltimo programa se convirti pronto en el de mayor monto y perdur hasta 1952. La crisis de 1930 gener mayores tensiones en las relaciones financieras intergubernamentales en Canad. Hubo dos hechos de gran significacin. Primero, en su desesperacin por obtener ms recursos, los tres niveles de gobierno multiplicaron las alcuotas de los ya existentes y crearon nuevos impuestos. Como consecuencia de los casos de doble y triple imposicin y de los problemas de administracin tributaria, el sistema impositivo se transform en un caos. Segundo, el gobierno federal se vio obligado a hacer fuertes transferencias de recursos en la forma de prstamos y subsidios directos para apoyar industrias, sostener los precios del trigo y del carbn, financiar a productores agropecuarios y obras pblicas, y subsidiar a los desocupados urbanos (que hasta esos aos, estaba a cargo de las provincias y las municipalidades). Adems, para evitar la quiebra y garantizar servicios mnimos, la Confederacin tambin otorg fuertes subsidios a las provincias de menor desarrollo. Con el objeto de salir del desorden, en 1937 el gobierno federal decidi formar una comisin (Rowell-Sirois Commission on Dominion-Provincial Relations) para que hiciera una propuesta de reforma del federalismo canadiense. En materia de gastos, la Comisin recomend que los subsidios para desempleados estuvieran exclusivamente a cargo de la Confederacin (esto se implement en el seguro obligatorio de desempleo en 1941) y que el gasto social quedara, en su mayora, bajo competencia provincial. En materia de recursos, la Comisin sugiri una nueva distribucin, entre la Federacin y las provincias y entre las provincias mismas, dejando el Impuesto a los Ingresos de Personas y Empresas como recurso exclusivo del nivel central. En cuanto a las transferencias para compensar desequilibrios horizontales, la Comisin critic los programas de costos compartidos. Propuso reemplazarlos por un sistema de transferencias no condicionadas que pusiera a disposicin de las provincias ms pobres suficientes recursos para, con una presin impositiva media, poder prestar un nivel de servicios igual al promedio nacional. La 366
propuesta sostena que el nivel efectivo del gasto era una decisin exclusiva de cada provincia. El monto de la transferencia sera igual a la diferencia (si la hubiese) entre el gasto estimado (segn el promedio nacional) y la recaudacin estimada (segn tasas impositivas medias). Las ventajas, segn la Comisin, de este mecanismo eran dos: a) preservaba la autonoma provincial en las decisiones sobre el monto y destino del gasto, y b) los programas sociales requeran de una detallada administracin descentralizada que era ms eficiente en manos provinciales. Por ltimo, para compensar el avance sobre fuentes tributarias provinciales, la Comisin recomend que la Federacin asumiera el pago de las deudas provinciales cuyos servicios, en 1937, absorban ms del 20% de los recursos provinciales. Si bien el informe de la Comisin marc un hito en la historia del federalismo canadiense, sus propuestas fueron slo parcialmente implementadas. Dos hechos contribuyeron a tan pobres resultados: la Segunda Guerra Mundial (que motiv un rol creciente del nivel central, tanto en materia de gastos como de recursos); y el rechazo de la reforma en su conjunto por parte de las tres provincias ricas (Ontario, Alberta y British Columbia, las nicas que no iban a recibir fondos con el sistema de transferencias propuesto). Terminada la Segunda Guerra Mundial, el gobierno federal tuvo que volver su atencin a la difcil situacin financiera de las provincias. Se produjeron modificaciones en las relaciones financieras tanto por el lado de los recursos (las provincias recuperaron poderes tributarios sobre los Ingresos de Personas y Empresas) como por el lado de los gastos (aumentaron los montos de las transferencias condicionadas y los programas de costos compartidos para financiar la Educacin, Salud, Bienestar Social y Caminos). En 1957 tuvo lugar un cambio de gran significacin. En lnea con lo propuesto veinte aos antes por la Comisin, la Confederacin decidi crear un sistema de distribucin de recursos que permita a las provincias ms pobres disponer del nivel de recursos de las provincias ms ricas. Para ello, el gobierno federal transfera, por ejemplo, a una provincia X, la diferencia entre la recaudacin per cpita promedio de los tres impuestos de mayor recaudacin de las dos provincias ms ricas y la misma recaudacin en la provincia X, multiplicada por el nmero de sus habitantes. Dos aspectos son interesantes de destacar. Primero, este sistema de igualacin tiene sentido y es viable financieramente por las caractersticas particulares de Canad: las provincias ricas pesan ms (en trminos de poblacin y recursos) que las provincias pobres. En el mismo sentido, resulta evidente lo absurdo de una propuesta de igualacin al nivel de la provincia ms rica, si por ejemplo en dicha situacin se encontrara slo una provincia y adems fuera pequea. La excepcin a este patrn es Qubec, una provincia chica pero rica, que siempre sali beneficiada con las transferencias del nivel central, y que reiteradamente ha insinuado y manifestado sus intenciones independentistas. El segundo aspecto a destacar de este sistema hace a las transferencias para igualacin, las que estn separadas de las transferencias para estabilizacin y para otros fines y son asignadas segn un nico criterio (capacidad fiscal). El sistema de transferencias no condicionadas para igualacin fue el cambio ms revolucionario en el federalismo canadiense de la posguerra. No obstante, las transferencias condicionadas continuaron siendo las de mayor significacin: desde 1960 en adelante representaron entre 60% y 70 % del total de los recursos que el gobierno federal transfiri a las provincias. 367
Las transferencias condicionales con fondos de contrapartida, una caracterstica del federalismo canadiense, presentan varios aspectos destacables. Son de adopcin voluntaria ya que la participacin de una provincia depende de su decisin de aportar la contraparte (que para algunos programas, es variable segn los recursos de la provincia). Todas las provincias, excepto Qubec durante algunos gobiernos, fueron gradualmente aumentando la cofinanciacin de programas con el gobierno federal. No obstante esta aceptacin generalizada, muchas provincias y en distintos momentos, han manifestado objeciones al sistema de transferencias condicionadas bajo el argumento de la limitacin de su soberana al tener que aceptar la intromisin federal en la seleccin de los programas. Son tambin un mecanismo viable de accin conjunta entre el gobierno federal y las provincias para prestar servicios de alta prioridad social. Gracias a este mecanismo, Canad presenta hoy uno de los estndares ms altos del mundo en indicadores de Salud, Educacin y Bienestar Social. Distribucin del gasto Canad es un pas altamente descentralizado, donde las provincias tienen el derecho de sancionar leyes en reas que son bsicamente regionales. Existen sectores en donde las provincias y el gobierno federal comparten responsabilidades, como ser, agricultura, forestacin, pesca y salud pblica. En general la asignacin del gasto sigue los patrones dictados por la teora. Una caracterstica especial de Canad es que es una de las federaciones ms descentralizadas en relacin con los acuerdos federales-provinciales y a su vez es uno de los pases mas centralizados en relacin a los acuerdos provincialesmunicipales. A diferencia de su pas vecino, el gobierno federal de Canad es responsable de igualar la habilidad de los gobiernos provinciales de proveer niveles similares de servicios pblicos a niveles comparables de imposicin. El gasto federal se increment dramticamente durante la Segunda Guerra Mundial luego retrocedi a sus niveles histricos, para estabilizarse desde la dcada de los 80 alrededor del 22% del PBI. Los gastos provinciales y locales crecieron ms rpidamente que los gastos federales durante la posguerra y alcanzaron valores cercanos al 27% del PBI durante la dcada del 90. Distribucin de impuestos En Canad la creciente descentralizacin dio lugar a una rpida expansin del gasto en las reas asignadas a las provincias, como Salud y Bienestar. Esta expansin en los gastos provinciales produjo un consecuente aumento en la imposicin provincial. Las provincias canadienses cuentan con un alto grado de independencia en materia de poltica tributaria pueden, al igual que sus pares estadounidenses, imponer impuestos sobre bases ya gravadas por el gobierno federal, tal es el caso del Impuesto a las Ganancias Personales y Corporativas. Estos impuestos son recaudados por una misma agencia y luego lo recaudado es repartido entre la Nacin y las provincias (excepto Qubec). Las provincias adems gravan las ventas y los recursos naturales, los cuales deberan ser gravados segn la teora a nivel nacional, para evitar las diferencias interprovinciales resultantes de la contribucin desigual de dichos recursos. En el ao 1995, los Impuestos a las Ganancias Personales y Corporativas, las cargas a la Seguridad Social y el Impuesto a las Ventas Generales constituyeron las fuen368
tes ms importantes de financiamiento del gobierno federal. Los niveles inferiores de gobierno obtienen sus recursos principalmente de Impuesto a las Ganancias Personales, del Impuesto a la Propiedad y del Impuesto a las Ventas Generales. Coparticipacin de Impuestos y transferencias intergubernamentales En Canad, a diferencia de Alemania, no existe un sistema horizontal de Coparticipacin de Impuestos. En su lugar el gobierno federal realiza pagos igualadores con el mismo efecto, pero el grado de igualdad no es tan alto como en el sistema alemn. El gobierno central otorga transferencias a las provincias, tanto generales como especficas. Las generales son trasferencias no condicionadas a aquellas provincias fiscalmente pobres y se conocen como pagos igualadores. Entre las transferencias especficas se encontraban dos programas que actualmente no estn vigentes.212 Por un lado, el Programa de Financiamiento Establecido (Established Program Financing) era otorgado a todas las provincias en base per cpita para programas de Salud y Educacin. Por otro, el Plan Canadiense de Asistencia (Canadian Assistance Plan) era una transferencia de fondos sin tope y con fondos de contrapartida a una tasa del 50%, dirigido al rea de Seguridad Social. Los tres tipos de transferencias otorgados (pagos igualadores y los dos planes) se distribuan en base a distintos criterios: capacidad, poblacin y necesidad. Los gobiernos municipales son altamente dependientes de las transferencias intergubernamentales provenientes de los gobiernos provinciales y en menor medida del gobierno federal. La mayora de los subsidios provenientes de las provincias son transferencias condicionados para Educacin, Salud, Servicios Sociales y Transporte. Crdito y deuda En Canad, a partir de la dcada del 70, el tamao de la deuda pblica aument rpidamente generando una carga muy pesada tanto a nivel federal como provincial. El gobierno central y las provincias pueden endeudarse sin ninguna restriccin constitucional formal. Las provincias, adems, no tienen ninguna restriccin del gobierno federal. No se les exige que equilibren sus presupuestos corrientes como s sucede en Estados Unidos. Los gobiernos provinciales y el federal estn sujetos a cierta disciplina de mercado en la medida que sus deudas son calificadas por firmas de inversin internacionales. En los ltimos aos, muchas de estas calificaciones han sido degradadas debido a los grandes dficits y a la acumulacin de la deuda pblica. Los municipios, por su parte, deben equilibrar sus presupuestos corrientes por requerimiento de las provincias. Los gastos municipales de capital que impliquen endeudamiento a largo plazo deben ser aprobados por las provincias respectivas. XXIII.2.d - Suiza Aspectos institucionales Suiza es una de los estados federales ms antiguos del mundo. Su tradicin se inici a principios del siglo XII, cuando tres cantones formaron una unin para resistir las re212
Fueron reemplazados por un nuevo programa llamado transferencias canadienses sociales y de salud (Canadian Health and Social Transfers).
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glas de los Habsburgo. En 1815, la independencia suiza fue confirmada por el Congreso de Viena y se cre la Confederacin Suiza. En 1848, se sancion la Constitucin federal formal. Entre los elementos bsicos del federalismo suizo se encuentra el hecho de que los cantones son estados legalmente soberanos; las municipalidades tienen autonoma legal y poder poltico, aunque no sean completamente soberanas; la Confederacin se basa en la idea de igualdad entre sus estados constituyentes, lo que se refleja en el rol del Consejo de Estados (la cmara alta del Parlamento). La Constitucin establece la distribucin vertical de las responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno. Cada autoridad tiene su propio presupuesto, aunque stos se encuentran relacionados a travs de las transferencias intergubernamentales. Tanto los ingresos como los gastos estn restringidos por limitaciones impuestas por el sistema poltico de democracia directa. Los votantes no slo deben elegir sus representantes sino que adems deciden sobre todo cambio constitucional propuesto y sobre cambios especficos en la legislacin (incluido proyectos que impliquen modificaciones en el financiamiento impositivo federal). Distribucin del gasto Del mismo modo que en Alemania, en Suiza la cooperacin entre autoridades y la delegacin de las funciones ejecutivas a los niveles inferiores de gobierno, hace del federalismo fiscal un sistema complejo donde la verdadera importancia del rol de cada nivel de gobierno es difcil de precisar. Las leyes confieren a los cantones la responsabilidad en ciertas reas, como ser Salud, Proteccin del Medio Ambiente, Cultura, la Promocin de la Investigacin, Ciencia y Arte, Educacin Vocacional y Universidades. Distribucin de impuestos Los cantones disponen de un alto grado de soberana, limitado slo parcialmente por la Constitucin. Cada nivel de gobierno recauda sus propios impuestos sobre una misma base. La existencia de poderes impositivos competitivos entre los distintos niveles de gobierno y la diversidad de los acuerdos fiscales federales generan problemas de coordinacin, armonizacin y competencia impositiva entre cantones y municipalidades. El resultado es un sistema impositivo complejo y poco transparente, que muestra diferencias significativas entre regiones, no slo en relacin a los impuestos gravados sino tambin en relacin a la base imponible y a las tasas impositivas de impuestos similares. Si bien la Constitucin prohbe la doble imposicin en los cantones, la legislacin tard en responder y recin en 1994 una ley federal armoniz todo lo referido a bases impositivas, leyes penales impositivas y procedimientos legales. Los cantones y las municipalidades son an responsables de la determinacin de las alcuotas y de las deducciones impositivas. Coparticipacin de Impuestos y transferencias intergubernamentales Suiza posee una fuerte tendencia a reducir las diferencias en la capacidad impositiva a travs de transferencias verticales asimtricas que pueden dividirse en tres categoras: Reembolso de parte de los derechos de aduanas, para que los cantones financien la construccin y el mejoramiento de caminos. 370
Participacin especfica por impuesto, la cual es redistribuida en funcin de la recaudacin del ingreso regional, la poblacin y las necesidades fiscales relativas de los cantones. Transferencias condicionadas (grants in aids). Estas transferencias son en su mayora con tope y con requerimientos de fondos de contrapartida. Algunas transferencias tienen la obligacin de ser transferidas a las municipalidades (pass througth), a veces incluyen tambin subsidios de las provincias. Para estabilizar su propio presupuesto, la Confederacin debe reducir frecuentemente las transferencias a los cantones en proporciones iguales, lo que minimiza los efectos igualadores de los subsidios porque los cantones pobres son los ms perjudicados con este sistema. Adems hace inflexible al sistema de distribucin y no permite que las prioridades fijadas varen entre regiones. Otra de las crticas que recibe el esquema de transferencias especficas es que acenta la rigidez presupuestaria de los cantones e implica una ineficiente utilizacin de recursos. Por todo esto, se inici un proyecto de reforma en 1996 cuyos objetivos son separar ms claramente las transferencias generales con objetivos de igualacin de los pagos con objetivos especficos y de control, buscando incrementar la eficiencia del sistema de transferencias.
Crdito y deuda Cada nivel gobierno suizo es autnomo e independiente en lo que a procedimientos presupuestarios respecta. El financiamiento a travs de la creacin de dinero est prohibido por ley. Los referendums sobre temas financieros actan como una restriccin efectiva para el financiamiento por medio de prstamos y por medio de impuestos. La regla de oro est firmemente establecida y permite el endeudamiento slo para inversin. A nivel local, el endeudamiento est limitado por ley en la mayora de los cantones, los cuales tambin aplican la regla de oro a sus municipalidades. XXIII.2.e - Australia Aspectos institucionales Australia es un pas que se separa de Inglaterra por la Commonwealth Act de 1900. Su sistema constitucional es de naturaleza federal y fue diseado siguiendo de cerca el modelo norteamericano. Si bien el gobierno federal posee funciones exclusivas (Comunicacin, Defensa, Relaciones Exteriores y Emisin de Moneda), muchas de las tareas del estado moderno son funciones concurrentes. Todas las funciones o poderes no atribuidos explcitamente al nivel federal son reservados para los estados. La particularidad casi nica del federalismo australiano es que gran parte de las instituciones y las prcticas que hacen al proceso de federalismo no estn legisladas ni en la Constitucin ni en sus reformas. Instituciones claves para el federalismo australiano, como la Commonwealth Grants Commisin (en 1933), el Australian Loan Council (en 1927) y el Consejo de Ministros (en 1999), son el resultado de acuerdos entre los representantes del Gobierno federal y de los Estados.
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Distribucin del gasto Los principales componentes del presupuesto del gobierno central australiano son los gastos en Salud (15%) y Bienestar y Seguridad Social (35%). El gasto en Defensa tambin constituye un tem importante (7%), aunque su participacin relativa al PBI ha disminuido en las ltimas dcadas. El patrn de gasto pblico ha cambiado, debido a que el gobierno central realiza transferencias a los gobiernos subnacionales para Educacin, Salud, Transporte, Vivienda y Seguridad Social. Las funciones de los estados resultan de los poderes constitucionales residuales de este nivel de gobierno. Los principales componentes del gasto son: Educacin (29%), Salud (20%) y Servicios Pblicos Generales (11%). Los gobiernos locales desempean un rol importante en la provisin de servicios de Transporte y Comunicacin (28%) y en Vivienda y Servicios Comunitarios (19%). Alrededor de 350 municipios operan empresas pblicas para proveer servicios como Agua, Electricidad y Transporte. Distribucin de impuestos Si bien el sistema de financiamiento pblico de la Confederacin australiana se basa en la separacin de fuentes tributarias, existe un importante desequilibrio vertical que se cierra con significativas transferencias del nivel central a los niveles subnacionales de gobierno (38% de los ingresos de los estados). Las principales fuentes de ingreso del gobierno central son el Impuesto a las Ganancias Personales (50%), los Impuestos Internos, al Comercio Exterior y a las Ventas (23%), los Impuestos a las Ganancias Corporativas (17%). Entre las fuentes de ingresos propios estaduales se encuentran el Impuesto a los Bienes y Servicios (15%) y el Impuesto a la Propiedad (10%). Observando los recursos de los gobiernos municipales aparece otro hecho distintivo del federalismo australiano: el Impuesto a las Propiedades Residenciales es el principal recurso de los gobiernos locales y su recaudacin constituye el 45% de los ingresos totales de este nivel de gobierno. Tambin reciben transferencias desde los estados y del gobierno central (16%). Coparticipacin de Impuestos y transferencias intergubernamentales La Federacin australiana se caracteriza por poseer un fuerte desequilibrio vertical entre ingresos y gastos a nivel nacional y subnacional. El gobierno central recauda alrededor del 70% de los ingresos del Sector Pblico pero slo ejecuta la mitad del gasto pblico total. La brecha vertical resultante a nivel subnacional es compensada a travs de transferencias y adelantos provenientes del gobierno central. Las transferencias del gobierno nacional desempean un rol ms importante que en federaciones similares como Estados Unidos y Canad. Ms del 50% de las transferencias son realizados en la forma de pagos con objetivos especficos a los estados, que son utilizados por los mismos estados y tambin traspasadas por los estados hacia otros receptores (Universidades y los gobiernos locales). El resto lo constituyen los pagos de carcter general, en su mayora en la forma de transferencia de ingresos a los estados o gobiernos locales. Las transferencias de propsito general son realizadas para financiar tanto gastos corrientes como de capital, usualmente sobre una base no condicionada. 372
Los principales gastos financiados por pagos con fines especficos son Educacin (38%), Salud (30%), y Vivienda (6%). Los criterios de asignacin de este tipo de transferencias varan: por patrones histricos, por las percepciones del gobierno central de las necesidades (por ejemplo, los fondos para los hospitales son distribuidos sobre una base per cpita ponderada por edad y sexo), en base per cpita (vivienda). Las transferencias no condicionadas son pagos de carcter general y se realizan con el objeto de compensar los desequilibrios horizontales entre estados. Por ello y en lo que constituye una caracterstica notable del caso australiano, existe desde 1933 un organismo independiente y con fuerte poder poltico, la Commonwealth Grants Comisin. Esta Comisin busca asegurar la equidad horizontal entre estados, de acuerdo al siguiente principio: cada estado debe poseer la capacidad de proveer el nivel de servicios estndar del estado tipo si realiza el mismo esfuerzo para incrementar los ingresos de sus propias fuentes y realiza sus gastos con el mismo nivel de eficiencia. La Comisin hace sus recomendaciones en base a la determinacin de un ndice de capacidad fiscal relativa, que se calcula a partir de indicadores objetivos que miden, para cada estado, la capacidad (relativa) de recaudar impuestos y la necesidad de gastos. El ndice para cada estado es actualizado anualmente y recalculado cada cinco aos. Las recomendaciones de la Comisin son generalmente (aunque no automticamente) adoptadas por el gobierno central y los estados. Crdito y deuda Otra de las caractersticas distintivas del federalismo fiscal australiano la constituye el Consejo del Prstamo, un cuerpo encargado de coordinar y controlar el endeudamiento del nivel central y los niveles subnacionales de gobierno en base a dos criterios: la situacin fiscal del gobierno peticionante y el posible impacto macroeconmico de dicho financiamiento. Este organismo fue creado en 1927 y al ao siguiente fue incorporado al texto constitucional. A partir de 1984, los gobiernos estaduales comenzaron a endeudarse para financiar su presupuesto y se hicieron responsables del refinanciamiento de aquellos prstamos que previamente se obtuvieron en nombre del gobierno central. Con el fin de mantener el control sobre el endeudamiento subnacional, se impusieron lmites globales al endeudamiento total del Sector Pblico, incluido el endeudamiento de las empresas pblicas y de los gobiernos locales. Si bien al principio fue exitoso, el uso creciente de herramientas sofisticadas limit el control del endeudamiento, al punto de terminar por abolirlo en 1992. En su reemplazo, el Consejo del Prstamo adopt procedimientos tendientes a introducir controles macroeconmicos transparentes sobre toda la operatoria del Sector Pblico. En tal sentido, el gobierno central y los gobiernos estaduales deben presentar al Consejo sus requerimientos netos de financiamiento para el ao siguiente. Si la estrategia fiscal de algn gobierno es cuestionada, el Consejo puede pedirle al gobierno correspondiente la modificacin de la misma. Este proceso requiere de informes peridicos que permitan el monitoreo del financiamiento neto y la deuda. La experiencia del Consejo del Prstamo ha sido ampliamente satisfactoria, dado que logr disciplinar a los niveles superiores de gobierno en materia de endeudamiento.
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XXIII.2.f - Espaa Aspectos institucionales La reforma de 1978 de la Constitucin de Espaa establece una nueva distribucin del poder territorial que da lugar al proceso descentralizador a favor de las comunidades (o regiones) autnomas. La Constitucin desarrolla los siguientes principios en materia de descentralizacin: autonoma financiera, solidaridad, equilibrio econmico entre regiones y coordinacin con la hacienda estatal. Tambin se alude a la prohibicin de crear barreras econmicas interiores. Por su parte, se indica que el Fondo de Financiacin Interterritorial debe ser uno de los instrumentos de financiacin del modelo para hacer efectivo el principio de solidaridad interregional. Las Comunidades Autnomas se financian con impuestos cedidos por la Administracin Central, sus propios impuestos y la participacin en los impuestos del Estado no cedidos. Adems de las disposiciones generales en materia de Comunidades Autnomas, la Constitucin prev la existencia de dos regmenes fiscales territoriales especficos: las comunidades forales de Navarra y el Pas Vasco. La Ley Orgnica para la Financiacin de las Comunidades Autnomas (LOFCA), aprobada en 1980, crea el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera como rgano encargado de la coordinacin y regulacin de los recursos de las Comunidades. Distribucin del gasto Las ltimas dos dcadas han sido testigo de un proceso de descentralizacin que abarc las reas ms importantes del Sector Pblico. El gobierno central tiene a su cargo los gastos que, tradicionalmente, la literatura del federalismo fiscal asigna a este nivel de gobierno. En el caso de los gobiernos subnacionales, Espaa presenta ciertas particularidades ya que no todos los gobiernos inferiores del mismo nivel tienen las mismas responsabilidades. Existen siete regiones cuyo tamao excede al resto (Andaluca, Catalua, Galicia, Pas Vasco, Islas Canarias, Navarra y Valencia). La diferencia en relacin al gasto entre estos dos grupos de regiones es que las comunidades mayores asumen no slo las funciones asignadas a este nivel de gobierno sino, adems, responsabilidades en Educacin y Salud; mientras que para el resto, el gobierno central es quien administra tales servicios. Entre los servicios prestados por los municipios se encuentran los relacionados con el Aseo y Mantenimiento de Va Pblica, Parques, Bibliotecas, Proteccin Civil, Promocin de los Servicios Sociales, Prevencin contra Incendios y Fomento del Deporte. Las comunas ms grandes adems deben proveer Transporte Urbano de Pasajeros y Proteccin Ambiental. Las siguientes responsabilidades son asignadas a las provincias: a) coordinacin de los servicios municipales para garantizar un nivel adecuado; b) ayuda econmica, legal y tcnica a aquellos municipios con poca capacidad econmica y c) la provisin de servicios supramunicipales. Es importante aclarar que muchas responsabilidades nacionales son compartidas con las regiones como ser Vivienda, Transportes y Servicios Sociales. Los gobiernos locales intervienen en cierta medida en la provisin de estos servicios. Los gobiernos regionales, provinciales y municipales comparten responsabilidades en materia cultural y deportiva. 374
Distribucin de impuestos El proceso de descentralizacin del gasto hizo necesaria la implementacin de una mayor distribucin de recursos hacia los niveles inferiores de gobierno, para que stos pudieran enfrentar sus nuevas funciones. Sin embargo, ms por razones polticas e histricas que econmicas, se pueden distinguir dos mecanismos de financiamiento dentro de las regiones espaolas. Las comunidades autnomas de Navarra y el Pas Vasco poseen el sistema de financiamiento ms ventajoso: el rgimen foral. En el resto de las regiones213 el sistema que rige es el rgimen comn, el cual se basa en la metodologa del costo efectivo. El rgimen comn de financiamiento de las regiones espaolas est formado por tres bloques de recursos: el bloque de recursos suficientes, el bloque de recursos solidarios y el bloque de recursos autnomos. Este ltimo se destina a financiar aquellos gastos extras que una regin puede enfrentar cuando desea incrementar la cobertura de los servicios que provee, tanto en trminos de cantidad como de calidad. Entre los instrumentos de este bloque se encuentran los impuestos propios (Impuestos al Juego, a las Tierras de Baja Productividad y algunos Impuestos al Medio Ambiente), las sobrecargas y el endeudamiento (ver crdito, deuda y presupuesto). Por su parte, el bloque suficiente cuenta con los recursos necesarios para cubrir el costo efectivo de los servicios transferidos a las regiones. Este bloque est integrado por dos fuentes: los impuestos cedidos (Impuesto a la Riqueza Neta, a las Transferencias de Inmuebles, a las Estampillas y a las Apuestas) y el porcentaje de participacin en los ingresos del estado (ver Coparticipacin de Impuestos). El rgimen foral se basa en un acuerdo donde los dos territorios forales se hacen cargo de los principales impuestos nacionales. Estas dos regiones deben transferir una suma de lo recaudado al gobierno central como forma de pago de los servicios nacionales provistos en sus territorios. Estos gobiernos tienen una capacidad impositiva superior a la necesaria para financiar sus gastos, lo cual es exactamente lo contrario a lo que sucede en el caso de las regiones comunes. De los niveles inferiores de gobierno, slo el municipal puede establecer impuestos propios. Las provincias dependen totalmente de las transferencias, excepto las de los territorios forales. De los impuestos que pueden recaudar los municipios, algunos son compulsivos como el Impuesto a la Propiedad, a los Negocios y a los Automotores; y otros voluntarios, como el Impuesto al Incremento del Valor de la Tierra Urbana. Coparticipacin de Impuestos y transferencias intergubernamentales Como ya se ha mencionado, el bloque de recursos suficientes est formado entre otros, por el porcentaje de la participacin en los ingresos del estado. Los ingresos coparticipables son distribuidos en base a criterios que consideran las necesidades de gasto en relacin a las responsabilidades asumidas por cada regin, los esfuerzos fiscales y la pobreza relativa de cada regin. El problema de este rgimen es que no fomenta la responsabilidad fiscal y crea dependencia del gobierno central. La consecuencia ha sido el
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La Rioja, Canarias, Galicia, Asturias, Castilla y Len, Aragn, Catalua, Madrid, Castilla, Extremadura, Andaluca, Murcia, Valencia, Baleares y Cantabria.
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enorme crecimiento de la deuda de las comunidades autnomas que, entre 1984 y 1997, aument ms de 40 veces. Con fondos del bloque de recursos solidarios del rgimen de financiamiento comn se otorgan transferencias condicionadas para proyectos de inversin. Estas transferencias se hacen con el motivo de mitigar las disparidades regionales en la dotacin de capital de los territorios y se distribuyen en su gran mayora (87,5%) segn la poblacin. Otros instrumentos del bloque solidario, con el objetivo de lograr una mayor igualdad horizontal, son los acuerdos de inversin y el Fondo Estructural Europeo. Las regiones forales tambin reciben transferencias para financiar la Salud y los Servicios Sociales y transferencias del Fondo Estructural Europeo. Crdito y deuda El endeudamiento de las regiones es un instrumento que pertenece al bloque de recursos autnomos. Sin embargo, para evitar problemas macroeconmicos relacionados al crecimiento de la deuda, se han fijado restricciones. Las regiones slo pueden endeudarse para financiar proyectos de inversin o cubrir transitoriamente necesidades del tesoro; la suma de las cargas financieras (intereses y amortizaciones) relacionadas con el endeudamiento no debe superar el 25% de los ingresos corrientes; y las regiones deben tener una autorizacin del gobierno central para endeudarse en el mercado de capitales extranjero y emitir ttulos de deuda pblica. Con el fin de cumplir las exigencias del Tratado de Maastricht fue necesario agregar lmites cuantitativos a la deuda y al dficit. XXIII.2.g - Chile Aspectos institucionales Chile es un pas unitario y durante 50 aos, desde la aprobacin de su Constitucin en 1925, dividi su territorio en provincias, departamentos y comunas. A partir de 1970 adopt una nueva divisin poltica y administrativa: se crearon las regiones, por encima de las provincias y comunas y desapareci la categora de departamento. Tanto la Constitucin de 1980 como la reforma constitucional de 1991 enfatizaron la descentralizacin de Nacin a municipios, a pesar de que el propio estado se ha definido, desde su independencia, como unitario y por ende, una parte importante de las responsabilidades en la ejecucin de los gastos se concentra en el gobierno central. A pesar de que cada uno de los niveles de gobierno del pas presenta autoridades que le son propias, slo los gobiernos municipales poseen un grado destacado de autonoma del poder central (la Presidencia y los Ministerios). Las autoridades locales (alcalde y concejales) son elegidas por votacin popular y los gobiernos comunales poseen, aunque limitada, capacidad para el manejo de los recursos. En cuanto a las regiones y provincias, sus autoridades son elegidas por el poder central y su papel administrativo corresponde en gran medida a un simple esfuerzo de coordinacin de las entidades gubernamentales de la regin.
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Distribucin de gasto Entre las principales actividades del gobierno central chileno se encontraban adems de las tradicionales, los servicios de Salud, Educacin, Previsin Social, una parte sustantiva del Transporte, las obras de Infraestructura, Vivienda Social, Alumbrado Pblico, Electricidad, Telfonos, Aseo Pblico, etc. Las municipalidades, a partir de la descentralizacin han aumentado su participacin en la ejecucin de los gastos. En la reforma municipal iniciada en 1979-1980 se le transfirieron nuevas responsabilidades en materia de Educacin Bsica y Media, Salud Primaria y Promocin del Empleo. Adems las municipalidades estn encargadas de canalizar una gran cantidad de programas sociales establecidos a nivel nacional, aunque muchas veces no realizan directamente el gasto, como ser el subsidio nico familiar y por maternidad y la pensin asistencial por invalidez y por ancianidad. Este traspaso de las responsabilidades dio lugar a un incremento del nivel de gasto real municipal, aumentando su participacin en el gasto pblico total de un 4,7% en 1970 a un 11,3% en 1992. El nivel regional tiene como funcin principal la promocin del desarrollo econmico, social y cultural de las distintas zonas de pas. Cabe aclarar que la regulacin del gasto pblico est fuertemente concentrada en el gobierno central, destacndose la reglamentacin y control financiero ejercido por el Ministerio de Hacienda. Distribucin de impuestos Todos los impuestos han sido y son aprobados y administrados en forma centralizada. Ello se debe a las importantes ventajas de coordinacin, fiscalizacin y recaudacin que se generan al proceder de esta manera. En 1979, como parte de la reforma, se transfirieron ms fuentes de recursos a las municipalidades, como el Impuesto Territorial, que es recaudado por la Nacin y transferido a los municipios. Por ello, el gasto pblico es financiado casi en su totalidad por el gobierno central. En el caso del gasto regional, es financiado completamente por el gobierno central, dado que las regiones no tienen recursos propios. Coparticipacin de Impuestos y transferencias intergubernamentales Tres son los mecanismos de transferencias de fondos: a) de la Nacin a las regiones, b) de la Nacin a los municipios y c) entre municipalidades. Entre los primeros se destacan dos canales a travs de los cuales el gobierno central transfiere fondos para la inversin regional. El primero de ellos se encuentra formado por los fondos sectoriales, administrados en forma centralizada por cada Ministerio. La evaluacin costobeneficio de las inversiones realizadas por este medio no est influenciada por intereses polticos. El segundo canal de transferencia de la Nacin a las regiones es el denominado Fondo Nacional de Desarrollo Regional que fue creado en 1976 y cuya utilizacin ha constituido un importante factor de ordenamiento de los criterios de asignacin de recursos pblicos a nivel regional. La distribucin de este fondo comprende tanto consideraciones distributivas como elementos inherentes a los intereses especficos de cada regin. Este fondo fue financiado, en una primera instancia, ntegramente con aportes fiscales, y a partir de 1985 con un prstamo del BID. Una tercera forma de financiamiento se inicio en 1992 y corresponde al Programa de Mejoramiento de In377
fraestructura Educacional, con fondos provenientes del Banco Mundial. Debido a la implementacin de todos estos programas y transferencias, en 1993 un 20% de la inversin real del gobierno central pas a ser decisin regional. Los mecanismos habituales de cesin de recursos desde el nivel central a las municipalidades han sido el aporte fiscal, la participacin en la recaudacin de ciertos impuestos del nivel central y el traspaso de tributos al nivel municipal (ver distribucin de impuestos). Los aportes fiscales pueden ser generales o especficos (para financiar un gasto decidido por el nivel central de gobierno). Estos recursos financian en gran parte los gastos de Educacin y Salud en que incurren las municipalidades al administrar estos servicios. El volumen que fluye a cada municipio depende de la asistencia de alumnos a clase, entregndose un monto real fijo por alumno o, en el caso de Salud, por atencin mdica. A pesar de que el gobierno central se comprometi a hacer un aporte fijo, su magnitud se redujo, lo cual ha generado problemas de financiamiento a los municipios. En 1979, se cre el Fondo Comn Municipal que permite distribuir recursos entre los municipios. Los recursos de este fondo provienen del Impuesto Territorial, de Patentes Comerciales y de Aportes de la Nacin. Su redistribucin se realiza en base aun indicador de pobreza relativa. Una caracterstica de gran relevancia del federalismo fiscal chileno es la focalizacin de las transferencias hacia los sectores marginados. Cuando se observa la evolucin de la pobreza se puede inferir que las transferencias de recursos fiscales hacia las regiones y municipios ms pobres han tenido un fuerte impacto redistributivo.214 Crdito y deuda En Chile, todo servicio pblico, institucin fiscal, semifiscal, centralizada o descentralizada, empresa del estado y, en general, todo organismo autnomo creado por ley, deber solicitar previamente la autorizacin del Ministerio de Hacienda para iniciar gestiones destinadas a obtener prstamos externos, asignacin de crditos externos globales ya concedidos, o efectuar compras de bienes o servicios provenientes del exterior con financiamiento o pagos a plazos. Una disposicin semejante se aplica al crdito pblico interno. Desde 1980, se prohbe a los municipios contraer cualquier tipo de endeudamiento externo o interno. Esta prohibicin tiene como objeto evitar que el dficit presupuestario que presentaron las municipalidades en el pasado pudiese ser financiado con deuda que, por insolvencia de los municipios con dficit crnico, hubiera tenido que pagar el gobierno central. XXIII.2.h - Brasil Aspectos Institucionales En la que constituye su quinta Constitucin, en 1946 Brasil adopta la forma de gobierno de una Repblica Federal. Dicha constitucin, basada en la de 1891, si bien incorpora lineamientos importantes del modelo norteamericano, tambin incorpora la demanda de movimientos sociales muy activos desde comienzos del siglo XX, como sin214
En 1970 el porcentaje de poblacin en situacin de pobreza alcanzaba el 45%, cifra que se redujo al 33% para el ao 1992.
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dicatos fuertes, un partido comunista muy activo y el populismo de Getulio Vargas (1930-1946). Distribucin del gasto La Constitucin brasilea de 1988 asigna pocas funciones exclusivas a los distintos niveles de gobierno. Reserva al gobierno federal las funciones tradicionales y le confiere a los estados y a los municipios la provisin de los servicios de Polica y Seguridad. Sin embargo, para la mayora del gasto pblico, la Constitucin asigna responsabilidades concurrentes. La falta de claridad en dicha asignacin contribuye a la duplicacin y a la ineficiente asignacin de recursos en la provisin de bienes y servicios. La Tabla 162 presenta las funciones que, de hecho, prestan los distintos niveles de gobierno.
Tabla 162 Brasil. Asignacin del gasto por niveles de gobierno. Ao 1996
Gasto Defensa Asuntos exteriores Comercio exterior Politicas monetarias y financieras Seguridad Social Polticas sectoriales Inmigracin Vas y aeropuertos Recursos naturales Proteccin ambiental Educacin Salud Asistencia Social Polica Agua y cloacas Bomberos Parques y recreacin Caminos Nacionales Caminos Estaduales Caminos Interestaduales Caminos Locales F= Federal S=Estadual L=Local Fuente: Afonso y Ramundo (1996) Responsabilidad Responsabilidad de la poltica y de la provisin control F F F F F F F F F F,S F,S F,S F F F F,S F F,S F,S F,S F,S,L F,S,L F,S F,S,L F,S F,S,L F,S F,S,L F S,L F,S S L L F F S S F F,S S L
Muchas funciones originalmente asumidas por la Unin han sido transferidas a los Estados. Esta tendencia es una respuesta ad-hoc a la delicada situacin presupuestaria federal, producto de la descentralizacin de recursos a los estados y las condiciones macroeconmicas adversas de principios de los 90.
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Distribucin de impuestos El proceso de descentralizacin de recursos se caracteriz por el traspaso de las fuentes de recursos a los gobiernos locales y estaduales. La asignacin actual difiere en varios aspectos de las prescripciones tradicionales de la literatura de federalismo fiscal, especialmente en cuanto a impuestos indirectos. El gobierno federal cuenta con los siguientes recursos propios: el Impuesto a las Ganancias Personales y Corporativas, un IVA selectivo (ambos sujetos a coparticipacin), un Impuesto a la Propiedad Rural (compartido en un 50% con los municipios), distintos tipos de Contribuciones a la Seguridad Social, Impuestos al Comercio Exterior y ciertos Impuestos a las Operaciones Financieras. Las ltimas Tabla 163 Brasil. Asignacin impositiva por tres categoras no niveles de gobierno. Ao 1996 son compartidas Responsabilidad de: con niveles inferioImpuestos Definicin de la Fijacin de la Administracin res de gobierno. A base tasa Comercio exterior F F F los estados se les Ganacias corporativas F F F asigna la capacidad Ganacias de capital F F F de recaudar un IVA Ganacias personales F F F de base amplia, un Transferencias de propiedad S,L F,S,L S,L Vehculos S S S Impuesto a los AuPropiedad L L L tomotores y un ImPropiedad rural F F F puesto sobre las Salario F F F Donaciones. Los IVA selectivo F F F IVA de base amplia F,S F,S S municipios pueden Servicios municipales F,L F,L L recaudar los ImTarifas y royalties F,S,L F,S,L F,S,L puestos a las TransF= Federal S=Estadual L=Local ferencias de InFuente: Afonso y Ramundo (1996) muebles, un Impuesto a las Propiedades Urbanas y ciertas tarifas por servicios prestados. La Tabla 163 presenta la estructura de ingresos por nivel de gobierno. Coparticipacin de Impuestos y transferencias intergubernamentales El proceso de democratizacin y la consecuente tendencia a la descentralizacin se ven reflejados en la creciente importancia de las transferencias no condicionadas, la Coparticipacin de Impuestos y las transferencias en bloque. Los criterios de distribucin de los recursos coparticipados se encuentran fijados en la Constitucin. Los dos canales de Coparticipacin Impositiva son el Fondo de Participacin de los Estados y el Fondo de Participacin de los Municipios. El primero est constituido por el 21,5% de la recaudacin de los tres impuestos federales ms importantes (Ganancias Personales y Corporativas y el IVA selectivo). La distribucin del fondo entre los estados est fijada por ley con coeficientes basados en criterios redistributivos. El fondo destinado a los gobiernos locales est constituido con el 22,5% de lo recaudado por los tres mismos impuestos federales. La forma de distribucin es ms compleja: un 10% a las ciudades capitales de los estados; un 86,4% a municipios con una poblacin menor a los 156.216 habitantes; y el 3,6% a los municipios restantes.
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Si bien el monto de los recursos transferidos ha disminuido en los ltimos aos, las transferencias continan siendo el principal vehculo del financiamiento federal a programas de Educacin, Salud y Bienestar Social. Entre las debilidades del sistema de transferencias brasilero se encuentra la rigidez del presupuesto federal debido al hecho que los coeficientes de distribucin vertical estn fijados por la Constitucin. Por otra parte, los coeficientes de distribucin horizontal surgen de negociaciones polticas y no presentan una relacin clara ni objetiva con la capacidad y/o esfuerzos de recaudar impuestos o con las necesidades de gasto de los estados o municipalidades. Crdito y deuda La creciente preocupacin por el aumento de la deuda estadual (se estima que para 1996 la deuda de los estados y de las entidades pblicas bajo su control ascendieron a un 17,5% del PBI) ha llevado a la creacin de controles. Las regulaciones del Banco Central prohben hoy a los estados endeudarse con sus propios bancos. La emisin de bonos estuvo prohibida durante la dcada del 90. A partir de 1996, con la negociacin de los acuerdos de deudas federales y estaduales se decidi: a) el reemplazo de la deuda estadual con los bancos y de los bonos por deuda con el tesoro (con una madurez de 30 aos y una tasa real de inters del 6 % anual), b) la venta de activos estaduales por un monto equivalente al 20% de la deuda, c) el compromiso de los estados a implementar programas tendientes a reducir el coeficiente de deuda a ingresos proyectados a un mximo del 100%, y d) tomar como garanta de la reprogramacin de los servicios de la deuda los ingresos propios y compartidos de los estados. XXIII.2.i - Mxico Aspectos institucionales A pesar de que Mxico es un pas formalmente federal, el poder ejercido durante ms de medio siglo por un nico partido poltico (el PRI), no slo a nivel federal sino tambin a nivel estadual, produjo un fuerte proceso centralizador a nivel nacional. Este sistema hegemnico comenz a declinar cuando fuerzas polticas locales iniciaron el cuestionamiento a la concentracin de recursos y autoridad en el nivel nacional. El proceso de descentralizacin comenz a acelerarse en 1994 debido a la necesidad de contrarrestar los niveles crecientes de deuda mantenidos por algunos estados, mejorar la eficiencia y lograr racionalidad en la provisin de ciertos servicios pblicos, como por ejemplo, Bienestar Social, Educacin, Salud y Transporte. Los dos hechos ms importantes de la historia poltica mexicana reciente son la victoria en las elecciones para gobernador de partidos de la oposicin a partir de 1989 y la prdida por parte del partido dominante de la mayora en la Cmara de Diputados en 1997. Estos dos hechos afectaron el proceso poltico y los debates sobre el federalismo fiscal. Siete provincias, el gobierno del distrito federal y el 30% de las municipalidades estaban en 1997 controladas por distintos partidos opositores. Esta pluralidad en los gobiernos locales aument los reclamos por la devolucin de los recursos, por una mayor descentralizacin, federalismo y autonoma de los gobiernos locales. La prdida de la mayora de la Cmara de Diputados por el PRI facilit la aprobacin de reformas tendientes a aumentar la descentralizacin. 381
Distribucin del gasto Debido a que la descentralizacin iniciada a fines de los 80 es incipiente, particularmente en Salud, el gobierno federal contina desempeando esas responsabilidades. La mayor parte del gasto pblico y sus decisiones de asignacin an son llevadas a cabo por el gobierno nacional. Las actividades de Defensa, Asuntos Exteriores y Seguridad Social estn bajo el dominio exclusivo del gobierno federal. Otras actividades son llevadas a cabo en cooperacin con los gobiernos municipales y estaduales, por ejemplo, Salud, Educacin, Seguridad Social, Transporte y Administracin. Distribucin de impuestos La asignacin de las potestades tributarias vigente est altamente centralizada en el nivel superior de gobierno. En 1994, slo el 3% de los ingresos impositivos totales y aproximadamente el 34% de los ingresos no impositivos fueron recaudados por los gobiernos estaduales y locales. La Nacin puede recaudar impuestos sobre el comercio exterior, la explotacin de recursos naturales, la electricidad, la nafta, otros derivados de petrleo y ciertos impuestos especiales. Los impuestos compartidos (elegibles para ser coparticipados con los gobiernos locales) incluyen al Impuesto a las Ganancias, el IVA, Impuestos Internos, a la Exportacin de Petrleo, Derechos de Importacin y el Impuesto al Uso o Propiedad de Vehculos. Las fuentes ms importantes de ingresos propios de los estados son el Impuesto a la Transferencia de Inmuebles, el Impuesto a los Automotores de ms de 10 aos, el Impuesto a los Salarios y algunos Impuestos Indirectos sobre la Industria y el Comercio. En los municipios, el Impuesto a la Propiedad es el ms importante y con l se recauda el 29% de los ingresos totales. Coparticipacin de Impuestos y transferencias intergubernamentales Los estados y los gobiernos municipales mexicanos obtienen gran parte de los recursos para financiar sus gastos de las transferencias recibidas del gobierno federal, principalmente a travs del acuerdo de Coparticipacin Impositiva. En 1994, estas transferencias financiaron ms de la mitad de los gastos estaduales y aproximadamente la mitad de los gastos municipales. El sistema de Coparticipacin de Impuestos ha cambiado considerablemente a partir de 1980, con una tendencia claramente redistributiva. La continua revisin de la frmula de distribucin permiti incrementar la proporcin de ingresos destinados a los gobiernos estaduales. Los estados reciben la mayor parte del ingreso a travs del Fondo General de Participaciones. Los municipios hacen lo propio a travs del Fondo de Fomento Municipal. El primero se forma con el 19% del ingreso federal elegible para coparticipacin, de los cuales el 45% es distribuido en proporcin directa a la poblacin de cada estado, otro 45% es distribuido en funcin de los coeficientes que reflejan la capacidad impositiva del estado y sus esfuerzos por incrementar la recaudacin. El restante 10% es asignado a los estados en relacin inversa al ingreso coparticipado per cpita (componente redistributivo). Los municipios reciben fondos de la Coparticipacin de Impuestos a travs de dos mecanismos: a) el Fondo de Fomento Municipal (distribuido, en parte, en funcin de los esfuerzos por aumentar la recaudacin, y b) de lo recaudado por el impuesto a la extraccin de petrleo (en compensacin por los daos ambientales causados por estas actividades).
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En los 90 se inicia el programa Solidaridad, consistente en transferencias especficas dirigidas a las regiones ms pobres de pas. En 1994 representaron el 0,8% del PBI y comprendieron el financiamiento de 32 programas. Estas transferencias se realizan en el marco de un convenio de desarrollo social aprobado en 1989. Solidaridad es un programa diseado para promover la igualdad fiscal horizontal entre estados, esto es, reducir las disparidades en ingreso o capacidad impositiva. Entre las crticas al programa se puede citar la falta de claridad en los criterios de distribucin de las transferencias y la falta de una evaluacin efectiva de los proyectos financiados. Crdito y deuda Desde 1988 los dficits de los gobiernos estaduales han crecido en forma sostenida (su total alcanz el 0,6% del PBI en 1994) y la deuda aument un 62% en trminos reales. Los factores que estn detrs de este aumento de la deuda son la expansin de los gastos corrientes y de capital y el acceso al crdito domstico a travs del sistema bancario. Los municipios y los estados tiene la autoridad para emitir deuda en el mercado de capitales domstico, pero slo el gobierno nacional puede endeudarse en mercados extranjeros. Los estados usualmente utilizan los recursos obtenidos de la coparticipacin para garantizar los prstamos que reciben del sistema bancario. El uso del crdito de bancos comerciales domsticos tuvo un efecto adverso sobre el esfuerzo de los estados para incrementar sus ingresos propios y controlar sus gastos.
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Asimetra 282, 284, 291 Autonoma 12, 47, 48, 49, 50, 51, 97, 176, 187, 263, 269, 270, 283, 288, 367, 370, 374, 376, 381
B
Bienes pblicos 13, 43, 44, 45, 47, 48, 51, 52, 53, 54, 55, 58, 61, 69, 73, 80, 83, 87, 90, 91, 97, 156, 157, 216, 217, 223, 227, 253, 254, 263, 264, 265, 281, 283
347, 348, 349, 350, 352, 361, 363, 364, 369, 370, 372, 375, 377, 380, 382, 383, 385, 386, 387, 388, 393, 394, 395, 397 Correspondencia 13, 48, 49, 50, 51, 57, 62, 148, 195, 216, 243, 249, 254, 265, 269, 270, 271, 281, 283, 287, 288, 353, 354, 392
D
Dficit 14, 19, 59, 63, 90, 176, 186, 286, 297, 298, 300, 338, 348, 349, 365, 376, 378 Descentralizacin 11, 12, 13, 43, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 64, 65, 69, 80, 91, 97, 98, 99, 102, 103, 104, 105, 107, 109, 124, 137, 184, 195, 201, 218, 241, 242, 243, 244, 245, 246, 247, 248, 249, 250, 254, 256, 263, 264, 265, 266, 269, 271, 272, 273, 281, 283, 287, 288, 293, 352, 361, 368, 374, 375, 376, 377, 379, 380, 381, 382, 386, 390, 395, 396, 397 Distribucin del ingreso 21, 23, 31, 33, 45, 54, 56, 74, 75, 78, 90, 125 Distribucin primaria 13, 159, 164, 165, 171, 172, 184, 188, 189, 190, 192, 193, 198, 213, 214, 216, 217, 218, 219, 222, 255, 257, 258, 266, 288, 298, 348, 352 Distribucin secundaria 13, 159, 164, 166, 171, 176, 188, 189, 190, 192, 198, 213, 217, 224, 226, 237, 255, 257, 259, 260, 293, 350 Distribuidores 163, 169, 172, 175, 188, 191, 224
C
Carga excedente 65, 67, 68, 85, 97, 279 Centralizacin 45, 47, 49, 67, 80, 98, 99, 157, 189, 223, 244, 249, 280, 281, 283, 287, 288, 294 Ciclo 57, 59, 63, 123, 132, 133, 134, 135, 136, 148, 204, 205, 222, 255, 286, 295, 315, 318, 319, 320, 321, 322, 323, 330, 332, 390, 395, 397 Competencia tributaria 69 Convergencia 39, 40, 137, 139, 142, 143, 145, 396 Coparticipacin 11, 12, 13, 72, 83, 84, 125, 153, 155, 156, 157, 158, 159, 160, 161, 162, 163, 164, 165, 166, 167, 168, 169, 170, 171, 172, 173, 174, 175, 176, 177, 178, 179, 180, 181, 182, 183, 184, 185, 186, 187, 189, 190, 193, 194, 198, 199, 206, 211, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 222, 223, 224, 225, 226, 231, 233, 234, 237, 238, 239, 241, 249, 253, 254, 255, 256, 257, 258, 259, 260, 263, 264, 265, 266, 269, 270, 272, 274, 275, 283, 284, 285, 287, 288, 292, 293, 295, 298, 337, 340, 344,
55, 56, 57, 58, 60, 64, 65, 67, 71, 74, 75, 79, 85, 90, 97, 126, 195, 201, 242, 243, 244, 245, 246, 247, 248, 249, 254, 258, 263, 264, 265, 266, 281, 326, 333, 334, 338, 345, 352, 360, 371, 373, 381, 388 Elasticidad ingreso 327 Endeudamiento 11, 41, 50, 58, 59, 60, 61, 62, 110, 192, 195, 201, 214, 216, 254, 255, 258, 263, 362, 365, 369, 371, 373, 375, 376, 378, 397 Erogaciones 109, 110, 111, 112, 114, 115, 117, 118, 119, 237, 238, 239, 264, 265, 286, 347, 352, 359, 394 Externalidades 43, 45, 47, 58, 69, 70, 74, 155, 258, 281
F
Federalismo fiscal 12, 41, 46, 51, 52, 59, 63, 97, 98, 156, 216, 263, 264, 277, 280, 281, 287, 294, 353, 359, 361, 364, 370, 373, 374, 378, 380, 381, 385, 386, 389, 391
G
Gasto pblico 11, 51, 55, 62, 69, 71, 75, 77, 80, 94, 95, 98, 99, 103, 104, 105, 107, 113, 116, 117, 123, 124, 126, 127, 128, 132, 136, 156, 157, 194, 211, 220, 221, 237, 256, 266, 283, 339, 355, 360, 363, 365, 372, 377, 379, 382, 390, 392, 393, 396
I
Impuestos 11, 12, 13, 41, 42, 48, 49, 50, 51, 56, 57, 58, 60, 64, 67, 68, 69, 71, 72, 75, 83, 84, 85, 90, 91, 97, 99, 109, 113, 114, 150, 153, 155, 156, 157,
E
Economa positiva 52 Eficiencia 12, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 49, 52, 54,
399
158, 159, 160, 161, 162, 163, 164, 165, 166, 167, 168, 169, 170, 171, 172, 173, 174, 175, 176, 177, 178, 179, 181, 183, 184, 185, 186, 189, 190, 193, 194, 198, 201, 202, 203, 205, 206, 211, 213, 214, 216, 218, 219, 223, 224, 225, 228, 231, 234, 239, 241, 253, 254, 255, 256, 257, 263, 264, 265, 266, 283, 285, 287, 288, 292, 298, 315, 319, 320, 321, 322, 323, 329, 337, 341, 342, 346, 347, 348, 349, 353, 357, 358, 359, 361, 363, 364, 365, 366, 367, 368, 369, 370, 371, 372, 373, 374, 375, 377, 378, 380, 381, 382, 385, 387, 388, 393, 394, 395 Indicadores 15, 16, 21, 28, 30, 33, 34, 35, 37, 40, 58, 92, 99, 145, 155, 180, 195, 231, 270, 271, 338, 368, 373, 393, 396 Inestabilidad 13, 185, 192, 211, 214, 215, 217, 218, 219, 222, 264, 284
Proyecciones 14, 256, 260, 266, 337, 338, 345, 346, 347, 348, 349
R
Recaudacin 48, 57, 58, 63, 64, 65, 67, 68, 69, 72, 78, 84, 86, 88, 95, 149, 150, 157, 158, 159, 162, 163, 164, 171, 172, 176, 177, 179, 181, 183, 186, 189, 190, 192, 193, 195, 201, 202, 203, 205, 206, 208, 211, 213, 215, 220, 221, 224, 225, 226, 228, 230, 231, 241, 243, 245, 246, 247, 256, 257, 258, 301, 310, 326, 327, 328, 329, 330, 331, 333, 334, 340, 345, 347, 348, 349, 350, 357, 360, 361, 367, 371, 372, 377, 378, 380, 382 Recursos 11, 12, 14, 37, 44, 48, 49, 50, 51, 56, 59, 63, 72, 83, 85, 91, 94, 95, 109, 112, 113, 114, 115, 119, 120, 121, 123, 136, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 159, 172, 176, 177, 183, 186, 189, 193, 194, 195, 199, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 220, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 231, 234, 241, 242, 248, 253, 254, 255, 257, 258, 260, 264, 265, 266, 269, 270, 272, 273, 274, 277, 278, 279, 281, 282, 283, 284, 285, 286, 287, 288, 291, 292, 294, 295, 298, 301, 311, 312, 313, 337, 338, 340, 342, 343, 344, 345, 349, 351, 352, 357, 358, 359, 361, 362, 364, 365, 366, 367, 368, 369, 371, 372, 374, 375, 376, 377, 378, 379, 380, 381, 382, 383, 393 Recursos no renovables 277, 284, 287, 294
Regalas 261, 269, 270, 274, 277, 279, 280, 283, 284, 285, 286, 287, 288, 289, 290, 291, 294, 295, 343, 388
S
Salvataje 59, 90 Sector Pblico 12, 84, 97, 98, 99, 100, 102, 103, 104, 105, 106, 109, 110, 112, 117, 118, 119, 123, 124, 131, 132, 156, 157, 185, 187, 192, 201, 211, 212, 241, 263, 264, 269, 271, 272, 286, 297, 298, 299, 300, 337, 347, 348, 355, 356, 357, 365, 372, 373, 374, 388, 394, 395, 396 Supervit 340, 346, 348, 349
T
Tendencia 18, 98, 99, 109, 123, 124, 128, 132, 133, 134, 137, 138, 139, 146, 147, 148, 169, 170, 173, 201, 204, 205, 279, 285, 286, 289, 290, 291, 315, 318, 319, 320, 321, 322, 323, 330, 331, 364, 370, 379, 380, 382 Transferencias intergubernamentales 11, 12, 41, 49, 51, 57, 58, 59, 62, 63, 64, 65, 67, 69, 71, 73, 74, 77, 78, 82, 83, 85, 95, 125, 219, 222, 256, 263, 264, 265, 344, 355, 361, 363, 369, 370, 372, 375, 377, 380, 382 Turbulencia 13, 201, 202, 203, 204, 205, 206, 207, 208, 218, 264, 315, 316, 318
L
Leviathan 387, 388
M
Masa coparticipable 13, 189, 193, 213, 257, 258, 288, 293, 298
P
Participacin poltica 12, 41, 42, 43, 45, 47, 65, 90, 125, 263 Poderes tributaries 11, 12, 51, 64, 156, 158, 171, 284, 359, 360, 365, 367 Ponderacin 47, 180, 223, 226, 239 Prorrateadores 170, 171, 176, 180, 182, 184, 224, 225, 226, 237, 239
400
Este libro se termin de imprimir en el mes de marzo de 2004 Paideia 47 y 115 (1900) La Plata Repblica Argentina

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DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

ALBERTO PORTO (DIRECTOR)

UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA MARZO 2004

Contenido I - Introduccin _____________________________________________________ 11

II - Caracterizacin de las provincias ___________________________________ 15

III - La teora econmica del federalismo fiscal___________________________ 41

IV - Fundamentos tericos para la centralizacin tributaria y las transferencias intergubernamentales ___________________________________ 67

V - Distribucin personal y regional del ingreso y transferencias intergubernamentales en la Argentina __________________________________ 83

VIII - Comportamiento de los gastos y recursos pblicos provinciales. 1959-2001 _ 123

VIII.2 - Gasto segn finalidad _________________________________________________________137 VIII.3 - Recursos provinciales _________________________________________________________146

IX - Etapas de la Coparticipacin Federal de Impuestos. Un anlisis crtico__ 155

X - Turbulencia en la estructura tributaria argentina. 1932-2000___________ 201

XIV - Propuesta para una nueva Ley de Coparticipacin ___________________ 253

XXII - Anexo VII. Proyecciones fiscales________________________________ 337

XXIII - Anexo VIII. Experiencia internacional _____________________________ 355

XXIV - Bibliografa ________________________________________________ 385

I.1 - La Coparticipacin Federal de Impuestos

I.2 - Objetivo del trabajo

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

I.3 - Contenido del estudio

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

CAPTULO II CARACTERIZACIN DE LAS PROVINCIAS

II - Caracterizacin de las provincias

II.1 - Descripcin de los indicadores

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

CAPTULO II CARACTERIZACIN DE LAS PROVINCIAS

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 3 - Tasa neta de escolarizacin secundaria y calidad educativa

CAPTULO II CARACTERIZACIN DE LAS PROVINCIAS

Tabla 4 Tasa de mortalidad infantil (cada 1000 nacidos vivos)

Fuente: Ministerio de Salud de la Nacin

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

CAPTULO II CARACTERIZACIN DE LAS PROVINCIAS

Fuente: Elaboracin propia en base a Ministerio de Justicia de la Nacin

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Fuente: Elaboracin propia en base a INDEC

CAPTULO II CARACTERIZACIN DE LAS PROVINCIAS

Tabla 8 Consumo per cpita de energa elctrica (Kwh)

Fuente: Elaboracin propia en base a Secretara de Energa de la Nacin

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 9 Coeficiente de Gini

Fuente: Elaboracin propia en base a EPH

CAPTULO II CARACTERIZACIN DE LAS PROVINCIAS

Tabla 10 Tasa de incidencia de pobreza

Fuente: Elaboracin propia en base a EPH

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

Tabla 11 Tasa de actividad

CAPTULO II CARACTERIZACIN DE LAS PROVINCIAS

Tabla 12 Tasa de empleo y desempleo

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

X 1 = l11 F1 + l12 F2 + ... + l1m Fm + 1 X 2 = l 21 F1 + l 22 F2 + ... + l 2 m Fm + 2

CAPTULO II CARACTERIZACIN DE LAS PROVINCIAS

... ... ... ...

Cov( X i X k ) = li1l k 1 + ... +l im l km Cov (X i F j ) = l ij

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

En la siguiente seccin se emplea la rotacin varimax para la construccin de los factores.

CAPTULO II CARACTERIZACIN DE LAS PROVINCIAS

Tabla 13 Matriz de correlaciones

1,00 -0,87 -0,30 0,80 0,68 0,90 0,85 -0,35 -0,54

1,00 0,42 -0,65 -0,53 -0,82 -0,76 0,42 0,60

1,00 -0,37 -0,38 -0,44 -0,48 0,61 0,49

1,00 0,82 0,90 0,84 -0,30 -0,71

VIII.2 - Gasto segn finalidad _137 VIII.3 - Recursos provinciales _146