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UNIVERSIDADE FEDERAL DO PAR CENTRO DE EDUCAO PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM EDUCAO MESTRADO ACADMICO EM EDUCAO

DISSERTAO DE MESTRADO

Adalberto Trindade Cardoso

TTULO Poder Legislativo e Educao no Par: produo legislativa sob restries institucionais (13 e 14 legislaturas)

BELM PAR 2007

UNIVERSIDADE FEDERAL DO PAR CENTRO DE EDUCAO PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM EDUCAO MESTRADO ACADMICO EM EDUCAO

DISSERTAO DE MESTRADO

Adalberto Trindade Cardoso

TTULO Poder Legislativo e Educao no Par: produo legislativa sob restries institucionais (13 e 14 legislaturas) Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Educao do Centro de Educao/ UFPA, como requisito parcial para obteno do ttulo de Mestre em Educao. Orientador(a): Profa. Dra. Rosngela Novaes Lima.

BELM PAR 2007

Biblioteca Profa. Elcy Rodrigues Lacerda/Centro de Educao/UFPA, Belm-PA

Dados Internacionais de Catalogao-na-Publicao (CIP)

Cardoso, Adalberto Trindade. Poder legislativo e educao no Par: produo legislativa sob restries institucionais (13 e 14 legislaturas); orientadora, Profa. Dra.Rosngela Novaes Lima. _ 2007. Dissertao (Mestrado em Educao) Universidade Federal do Par, Centro de Educao, Programa de Ps-Graduao em Educao, Belm, 2007. 1. Educao e Estado Par. 2. Par. Assemblia Legislativa. 3. I. Ttulo.
CDD - 21. ed.: 379.098115

ADALBERTO TRINDADE CARDOSO

TTULO Poder Legislativo e Educao no Par: produo legislativa sob restries institucionais (13 e 14 legislaturas) Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Educao do Centro de Educao/UFPA, como requisito parcial para obteno do ttulo de Mestre em Educao. Orientador(a): Profa. Dra. Rosngela Novaes Lima. Banca Examinadora _________________________________ Orientador (a) ________________________________ Examinador externo ________________________________ Examinador interno ______________________________ Examinador interno

Conceito______________________ Julgado em: ______________________

DEDICATRIA

Adalberto Santos Cardoso (In memoriam) A origem de tudo

AGRADECIMENTOS

Muitas pessoas tiveram participao relevante em todo esforo que realizei para cursar o Mestrado em Educao. Infelizmente no possvel citar todos os nomes, entretanto, mesmo enfrentando o risco de incorrer em injustas omisses, fao algumas referencias de agradecimento. Comeo pela Profa. Dra. Rosngela Novaes Lima que prontamente aceitou orientar-me no trabalho dessa dissertao e em todo o curso. Leitora atenta e rigorosa corrigia nos mnimos detalhes os erros e desvios deste discente apressado e teimoso. A Josiane Caleja Semblano, minha companheira de todos os momentos seu apoio, cuidado e ateno, incondicionais, foram fundamentais para que eu conclusse este trabalho. As professoras Terezinha Monteiro, Vera Jacob e Denise Simes, membros da banca examinadora desta dissertao, por suas valiosas contribuies elucidaram muitos aspectos obscuros no desenvolvimento deste trabalho. Agradeo aos professores do Mestrado Acadmico em Educao do Centro de Educao/UFPa com os quais muito aprendi, os quais tornaram menos difcil o meu trnsito em uma rea de conhecimento nova para mim A Conceio, sempre atenciosa e muito competente na secretaria do Mestrado Acadmico em Educao, cujo apoio foi fundamental em tudo. Aos meus colegas de curso das turmas de 2004 e 2005, com os quais tive agradvel convivncia, compartilhei estudos e pesquisas, troquei conhecimentos. A todos que direta ou indiretamente contriburam para esta realizao. Muito obrigado

RESUMO Este um estudo da produo legislativa em educao realizada na Assemblia Legislativa do Estado do Par no perodo que corresponde as suas 13 e 14 legislaturas (1995-2002). O objetivo do trabalho foi identificar o tipo atividade legislativa que os parlamentares estaduais desenvolveram na rea educacional na ALEPA por meio da anlise do perfil da distribuio de benefcios que pretenderam fazer com esta produo e dos fatores que interviram na sua definio. A iniciativa desta pesquisa foi provoca pela considerao predominante acerca da atuao parlamentar que lhe atribui um carter essencialmente distributivo (clientelista) na concesso de benefcios em vista de retornos polticos (eleitorais). Assim, a anlise defrontou-se com dois problemas empricos de investigao: primeiro, descobrir qual o perfil de benefcios que os parlamentares estaduais procuraram conceder em educao por meio da produo legislativa e, segundo, como explicar a sua emergncia no contexto das legislaturas estudadas? Neste sentido, o trabalho foi dividido em duas partes, na primeira fez-se o levantamento e a organizao dos dados das proposies legislativas apresentadas na rea educacional na ALEPA no perodo indicado. Para a anlise do perfil de benefcios empregou-se a teoria das decises legislativas; o resultado foi confrontado, na segunda parte, com as principais abordagens explicativas do comportamento parlamentar. Concluiu-se que, ao contrrio da perspectiva predominantemente, o perfil de distribuio de benefcios encontrado, no apresentou um carter essencialmente distributivo, contudo, sua importncia secundria na constituio da legislao educacional do Estado, pois os fatores que intervem na sua definio decorrem das restries institucionais que conformam o espao da produo legislativa em educao na ALEPA, os quais estruturam as opes estratgicas dos parlamentares incentivando uma atuao, neste mbito, de carter no distributivo, porm, por outro lado, lhes retira a possibilidade de interferir na poltica educacional.

Palavras-chave: Assemblia Legislativa, Educao, Produo Legislativa, Restries Institucionais

ABSTRACT This is a study of the legislative production in education carried through in the State legislature of the State of Para in the period that corresponds its 13 and 14 legislatures (1995-2002). The objective of the work was to identify to the type legislative activity that state parliamentarians had developed in the educational area in the ALEPA by means of the analysis of the profile of the distribution of benefits that they had intended to make with this production and of the factors that intervened in its definition. The initiative of this research was provoked for the predominant consideration concerning the parliamentary performance that attributes to an essentially distributive character (clienteles) in the concession of benefits in sight of returns politicians to it (electoral). Thus, the analysis was confronted with two empirical problems of inquiry: first, to discover which the profile of benefits that them state parliamentarians had looked for to grant in education by means of legislative production e, second, as to explain its emergency in the context of the studied legislatures? In this direction, the work was divided in two parts: in the first one it became the survey of the data of the legislative proposals in the educational area in the ALEPA in the indicated period. For the analysis of the profile of benefits it was used theory of the legislative decisions; the result was collated, in the second part, with the main explicative approaches of the parliamentary behavior. One concluded that, in contrast of the predominantly perspective, the profile of distribution of benefits found, did not present an essentially distributive character, however, its importance is secondary in the constitution of the educational legislation of the State, therefore the factors that intervene in its definition elapse of the institutional restrictions that conform the space of the legislative production in education in the ALEPA, which structuralize the strategic options of them parliamentarians stimulating an performance, in this scope, of not distributive character, however, on the other hand, it removes them the possibility to intervene with the educational policy. Key-Words: State Legislature, Education, legislative Production, Institutional Restrictions

Lista de Quadros

Quadro I: Caractersticas do arranjo federativo no Brasil p. 25 Quadro II: Poderes de Agenda e de Veto do Poder Executivo: Brasil e estados da Federao p. 29 Quadro III: Poderes de Agenda e de Veto do Poder Executivo: Brasil e estados da Federao P. 50 Quadro IV: Composio parlamentar e partidria da Comisso de Educao da ALEPA (1995/1998) p.73 Quadro V: Composio parlamentar e partidria da Comisso de Educao da ALEPA (19992002) p. 75 Quadro VI: Proposies Legislativas Diretas em Educao Apresentadas na ALEPA (1995) P. 91 Quadro VII: Proposies Legislativas Diretas em Educao apresentadas na ALEPA - 1996 P. 92 Quadro VIII: Proposies Legislativas Diretas em Educao apresentadas na ALEPA 1997 p. 94 Quadro IX: Proposies Legislativas Diretas em Educao apresentadas na ALEPA em 1998 p. 97 Quadro X: Proposies Legislativas Diretas em Educao apresentadas na ALEPA em 1999 p. 100 Quadro XI: Proposies Legislativas Diretas em Educao apresentadas na ALEPA (2000/2001) p. 102 Quadro XII: Proposies Legislativas Indiretas em Educao apresentadas na ALEPA (1995/1996) p. 105 Quadro XIII: Proposies Legislativas Indiretas em Educao apresentadas na ALEPA (1997/1998) p. 107 Quadro XIV: Proposies Legislativas Indiretas em Educao apresentadas na ALEPA - 1999 p. 109

Quadro XV: Proposies Legislativas Indiretas em Educao apresentadas na ALEPA (2000/20001) p. 111 Quadro XVI: Benefcios em Proposies Legislativas Diretas em Educao - ALEPA (1995) p.119 Quadro XVII: Benefcios em Proposies Legislativas Diretas em Educao - ALEPA (1996) p. 120 Quadro XVIII: Benefcios em Proposies Legislativas diretas em Educao - ALEPA (1997) p. 121 Quadro XIX: Benefcios em Proposies Legislativas Diretas em Educao - ALEPA (1998) p. 123 Quadro XX: Benefcios em Proposies Legislativas diretas em Educao na ALEPA (1999) p. 124 Quadro XXI: Benefcios em Proposies Legislativas Diretas em Educao na ALEPA (2000/2001) p. 126 Quadro XXII: Benefcios em Proposies Legislativas Indiretas em Educao na ALEPA (1995) p. 128 Quadro XXIII: Benefcios em Proposies Legislativas Indiretas em Educao na ALEPA (1996) p. 129 Quadro XXIV: Benefcios em Proposies Legislativas Indiretas em Educao na ALEPA (1997/1998) p. 130 Quadro XXV: Benefcios em Proposies Legislativas Indiretas em Educao na ALEPA (1999) p.132 Quadro XXVI: Benefcios em Proposies Legislativas Indiretas em Educao na ALEPA (2000/2001) p. 134

Lista de Tabelas TABELA I: Bancadas partidrias na ALEPA no incio da 13 Legislatura (1995).........P. 59 TABELA II: Variao anual das bancadas partidrias na ALEPA (13 Legislatura) .....P. 60 TABELA III: Bancadas partidrias na ALEPA no incio da 14 Legislatura (1999)......P. 65 TABELA IV: Variao anual das bancadas partidrias na ALEPA (14 Legislatura)... P. 66

Lista de Abreviaturas e Siglas ALEPA - Assemblia Legislativa do Estado do Par PMDB - Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PSDB - Partido da Social Democracia Brasileira PPR - Partido Progressista Reformador PDT - Partido Democrtico Trabalhista PRN - Partido da Reconstruo Nacional PFL - Partido da Frente Liberal PTB - Partido Trabalhista Brasileiro PP - Partido Popular PL - Partido Liberal PT - Partido dos Trabalhadores PSB - Partido Socialista Brasileiro PSD - Partido Social Democrtico PSC - Partido Socialista Cristo PC do B - Partido Comunista do Brasil PPS - Partido Popular Socialista PSTU - Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado PV - Partido Verde PMN - Partido da Mobilizao Nacional PCB - Partido Comunista Brasileiro PPB - Partido Progressista Brasileiro PRONA - Partido da Reedificao da Ordem Nacional PT do B - Partido Trabalhista do Brasil PGT - Partido Geral dos Trabalhadores SPB - Sistema Poltico Brasileiro

SUMRIO

Dedicatria Agradecimentos Resumo Abstract Lista de Quadros Lista de Tabelas Lista de Siglas INTRODUO...........................................................................................................................13 CAPTULO I - Estrutura e Modelo na Anlise dos Legislativos Estaduais.........................23 1.1 - Os Legislativos Estaduais (LEs) no Sistema Poltico Brasileiro..........................................23 1.2 - As Competncias dos Legislativos Estaduais em Educao................................................32 1.3 - Poltica Distributiva, Clientelismo e Ao Legislativa........................................................42 1.4 - Escopo e Forma: um modelo para a anlise da produo legislativa...................................49 CAPTULO II - ALEPA: organizao e contexto na 13 e 14 Legislaturas........................54 2.1 - Organizao Legislativa e Composio Partidria..............................................................54 2.2 - Funcionamento e Perfil Parlamentar da Comisso de Educao.........................................69 2.3 - A Assemblia Legislativa no Sistema Educacional do Estado do Par...............................79 2.4 - A Poltica Educacional no Contexto das duas Legislaturas.................................................83 CAPTULO III - A Produo Legislativa em Educao entre 1995 e 2002..........................90 3.1 - Proposies legislativas: a agenda educacional na ALEPA.................................................90 3.1.1 - Proposies legislativas diretas em educao na 13 Legislatura.............................91 3.1.2 - Proposies legislativas diretas em educao na 14 Legislatura.............................99 3.1.3 - Outras proposies legislativas na rea educacional..............................................104 3.1.3.1 - proposies indiretas na 13 Legislatura..................................................104 3.1.3.2 - proposies indiretas na 14 Legislatura..................................................108 3.2 - Balano das legislaturas: comparando os resultados..........................................................112 3.2.1 - Resultado da 13 Legislatura...................................................................................112

3.2.2 - Resultado da 14 Legislatura..................................................................................115 3.3 - Escopo e Forma: identificando os benefcios das proposies em educao....................117 3.3.1 - O contedo das proposies diretas.......................................................................118 3.3.1.1 - A dcima terceira Legislatura.................................................................118 3.3.1.2 - A dcima quarta Legislatura...................................................................124 3.3.2 - O contedo das proposies indiretas....................................................................127 3.3.2.1 - A dcima terceira Legislatura.................................................................127 3.3.2.2 - A dcima quarta Legislatura...................................................................131 3.4 - Balano das legislaturas: comparando os contedos.........................................................135 3.4.1 - Contedo das proposies diretas..........................................................................135 3.4.2 - Contedo das proposies indiretas.......................................................................136 CAPTULO IV - A Educao na ALEPA: restries institucionais e perfil legislativo....139 4.1 - O perfil da produo legislativa em educao na 13 e 14 legislaturas............................139 4.2 - Produo legislativa: enfoques do comportamento legislativo.........................................146 4.3 - A educao na ALEPA: produo legislativa sob restries institucionais......................155

CONSIDERAES FINAIS.................................................................................................162 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS..................................................................................172

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INTRODUO Esta dissertao resultou de um estudo sobre a produo legislativa em educao realizada na Assemblia Legislativa do Par ALEPA, no perodo compreendido entre os anos de 1995 a 2002, correspondentes respectivamente a 13 e a 14 legislaturas deste parlamento estadual. O objetivo caracterizar o tipo de atividade legislativa que os parlamentares estaduais desenvolveram na rea da educao quanto aos benefcios que pretenderam conceder por meio das proposies a ela apresentadas. A partir disso, buscou-se identificar os fatores envolvidos nesta caracterizao e analisar e suas implicaes para o funcionamento deste legislativo. As legislaturas escolhidas para esta investigao, ocorreram em um perodo de mudanas na rea da educao em conseqncia das novas orientaes estabelecidas para a poltica educacional, que implicaram em alteraes na sistemtica de funcionamento do sistema de ensino do pas. Estas alteraes realizadas principalmente por meio de reformas descentralizadoras, modificaram o padro de distribuio de recursos, atribuies e competncias em educao entre os entes federativos, afetando, entre outras coisas, as condies institucionais (limites e possibilidades) de produo legislativa na rea educacional nos legislativos estaduais. Estas mudanas constituem parte importe do argumento desenvolvido neste trabalho, da o motivo pelo qual as referidas legislaturas foram escolhidas. Por outro lado, a escolha do objeto de pesquisa e a definio do problema de investigao basearam-se na assertiva, amplamente aceita, ainda que nem sempre devidamente verificada, da predominncia de prticas distributivas (concesso de benefcios a demandantes identificados) no comportamento legislativo (particularmente na produo legislativa), principalmente em reas sociais como a educao que, conforme a maioria das perspectivas de anlise seriam mais propcias, relativamente s outras, a este tipo de atuao (BEZERRA, 1999).

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Esta assertiva tem como pressuposto a acepo segundo qual o comportamento dos parlamentares induzido pelo retorno poltico (eleitoral) que pode gerar, e, em conseqncia da competio pelas funes pblicas, seu produto (legislao) dever estar direcionado, principalmente, a agrupamentos delimitados (identificados) territorialmente ou socialmente, para maximizar suas chances de xito (BEZERRA, 1999). Para o problema de investigao deste trabalho, isto importa afirmar que a produo legislativa dos parlamentares estaduais na rea da educao deve assumir um perfil consistente com esta perspectiva de favorecimento. Entretanto, qualquer que seja o nvel de atuao legislativa no sistema poltico, os atores polticos no agem em um vazio institucional, h um espao delimitado para suas aes, assim, no caso dos legislativos, a atuao que neles se realiza, se distingue, entre outras coisas, por ocorrer em uma arena regida por regras prprias de estruturao e funcionamento. Neste sentido, parte-se do argumento segundo o qual estas regras, intermediam o efeito dos incentivos gerados pela competio poltica (arena eleitoral) sobre o comportamento legislativo, influenciando seus resultados (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999). Assim, a acepo genrica de comportamento legislativo orientado por resultados polticos (eleitorais) exige que se faam outras consideraes para se entender como ele se efetiva, isto , quais os seus resultados. No caso em questo, a predominncia de prticas distributivas implica em crescimento de gasto pblico, porm no referido perodo, marcado por polticas de conteno (recentralizao fiscal) no havia espao para isso; segundo, no mbito da educao como visto antes, foram realizadas reformas descentralizadoras que reduziram as possibilidades de interferncia do legislativo estadual no direcionamento de recursos nesta rea, reduzindo as oportunidades para este tipo de interveno. Alm disso, a generalidade dos termos em que se define o comportamento legislativo na referida acepo (prticas distributivas), contrasta com a heterogeneidade das caractersticas

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polticas e institucionais dos legislativos do pas. Esta diversidade, abrangendo desde o Congresso Nacional aos legislativos estaduais e municipais, decorre do modo de evoluo das instituies polticas no Brasil, principalmente a partir do perodo republicano, quando foram conformadas em um sistema poltico (SPB) estruturado como federao, no qual se destingem nveis nacional e sub-nacional de governo. Nesta estruturao, as instituies polticas que funcionam em cada um dos nveis em que hoje est constituda a federao brasileira, possuem regras prprias de organizao e funcionamento definidas constitucionalmente e por auto-normatizao. Nesta organizao observa-se como, caracterstica geral, a separao de poderes com executivo, legislativo e judicirio prprios (o ltimo menos para os municpios), sistemas eleitoral e partidrio com formatos e dinmicas regionais e locais, etc. Estas regras estabelecem o mbito prprio do processo decisrio a cada nvel do sistema poltico ao distriburem competncias e atribuies. Neste trabalho, fundamenta-se na considerao do papel desta estruturao como importante elemento para a explicao do desempenho dos parlamentares estaduais quanto produo legislativa, na medida em que, por meio da conjugao das regras (restries institucionais) que estruturam o funcionamento dos legislativos estaduais: tanto as gerais (distribuio de competncias na federao) como as que conformam especificamente as arenas de funcionamento das polticas pblicas setoriais, que se define o seu espao de ao legislativa, isto seus limites e possibilidades. Esta perspectiva de anlise origina-se da abordagem do chamado novo institucionalismo, segundo o qual as instituies (regras institucionais) tm efeitos discernveis e relevantes na vida poltica, influindo sobre as decises dos atores e sobre os resultados de suas aes (ALMEIDA, 2001, p13). O fundamento desta abordagem uma perspectiva de ao estruturada na qual atores racionais perseguem seus interesses fazendo escolhas dentro de restries institucionais

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(institutional constraints). Neste sentido influenciam os resultados polticos na medida em que ao estruturarem o processo decisrio, conformam o espao de ao dos atores polticos condicionando suas opes estratgias (STEINMO et. al. 1994; HALL e TAYLOR, 2003). A definio desta abordagem ocorreu a partir do trabalho de anlise da atividade legislativa em educao na Assemblia Legislativa do Par, focalizado nos benefcios propostos por meio dela. Esta investigao foi baseada em duas questes que nortearam todo o trabalho da pesquisa e a busca pelos elementos explicativos, com a seguinte formulao: Qual o perfil dos benefcios que se pretendeu conceder por meio da produo legislativa em educao realizada na ALEPA durante a 13 e 14 legislatura? Que fatores so relevantes na explicao da emergncia deste perfil nas referidas legislaturas? A primeira questo a base desta investigao e, a segunda, foi suscitada quando os primeiros resultados da pesquisa revelaram um perfil de concesso de benefcios na produo legislativa em educao inconsistente com assertiva de predomnio de prticas distributivas no comportamento legislativo. Este resultado exigiu a busca de uma abordagem alternativa, que oferece-se uma explicao plausvel para as descobertas da pesquisa, pois se o predomnio destas prticas mais conducente com a perspectiva de retornos polticos (eleitorais), como explicar emergncia de um perfil diferente? Para responde-las, o trabalho de investigao foi estruturado em duas fases: na primeira fez-se o levantamento bibliogrfico do material terico-metodolgico e a coleta e tratamento das informaes (elaborao dos dados), que correspondeu pesquisa de campo. Esta parte foi realizada nas dependncias da Assemblia Legislativa do Estado e, consistiu de anlise documental para a qual foram consultadas duas importantes fontes: os registros de tramitao das proposies legislativas que se encontram na sala de arquivos e, o Dirio Oficial do Legislativo, disponvel em sua biblioteca.

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A primeira fonte forneceu a documentao relativa s proposies legislativas: seu contedo e sua destinao (aprovadas, rejeitadas, arquivadas, prejudicadas etc.) em cada legislatura, o que permitiu que se elaborasse um inventrio dessas proposies entre 1995 e 2002. O processamento dessa documentao se destinou a estabelecer: sua cronologia, os instrumentos empregados para a ao legislativa (projeto de lei, projeto de decreto legislativo, projeto de emenda constitucional etc.), rea ou setor social direcionada, origem (interna ou externa), proponentes e temas. Para determinar a cronologia considerou-se a data de entrada das proposies no perodo em anlise, pois muitas que tramitam e tem seu destino decidido em uma determinada legislatura, foram apresentadas em legislaturas anteriores no pertencendo, portanto, a delimitao temporal da investigao, sua incluso distorceria os resultados da pesquisa. Desse modo, excluindo a situao acima mencionada, o tratamento das informaes considerou todas as iniciativas legislativas em educao (aprovadas, rejeitadas, arquivadas, prejudicadas, etc.) apresentadas nas duas legislaturas indicadas. Este levantamento forneceu dados quantitativos como o nvel de apresentao de projetos na rea educacional considerando: proponentes, origem, temas abordados e legislatura. Tambm foram obtidos dados acerca das preferncias legislativas por determinados temas da rea educacional indicando sua concentrao por proponente, por origem e por legislatura. A segunda fonte (os dirios oficiais) forneceu, principalmente, documentos acerca da organizao e funcionamento da ALEPA tal como a composio partidria das legislaturas, comisso de educao, direo dos trabalhos legislativos etc... Uma vez feito o levantamento, as proposies foram classificadas quanto origem, um aspecto que as distingue pela iniciativa da ao, em relao a qual podem ser internas, isto , nos prprios membros do legislativo, ou, externas, referentes quelas proposies apresentadas por

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outro proponente, em geral o Executivo. Esta segunda classificao confere maior preciso definio dos dados e a anlise da atuao da ALEPA na medida em que permite estabelecer aquilo que lhe prprio e, ao mesmo tempo, verificar como se comporta em relao a iniciativas de legislao de origem diversa que exigem sua ateno. Alm disso, em se tratando de produo legislativa, preciso considerar as suas espcies normativas, que no se restringem apenas proposio de leis, mas, abarcam um conjunto mais amplo de recursos legislativos cujos componentes so empregados de acordo com o tipo normatizao pretendida na ao em questo. Entre estes recursos est o Projeto de Lei (PL), que o meio da produo legal propriamente dita; o Projeto de Emenda Constitucional (PEC), o Projeto de Resoluo (PR) e o Projeto de Decreto Legislativo (DL) que so meios para tipos de produo legislativa que no estabelecem leis. Assim, as proposies em educao das duas legislaturas em anlise, foram classificadas conforme os recursos legislativos, acima definidos, empregados pelos seus proponentes para apresent-las. Esta classificao permitiu analisar o tratamento legislativo que a educao recebeu na ALEPA, no referido perodo, tendo em vista estabelecer as pretenses normativas dos seus proponentes nesta rea. Nesta perspectiva, considerou-se neste trabalho de classificao, a origem (interna ou externa) e o mbito no qual foram feitas as proposies, isto , diretas ou indiretas em educao. O passo seguinte foi anlise dos assuntos tratados nestas proposies, em vista de complementar as informaes fornecidas pelos dados obtidos com identificao dos benefcios propostos. Para isso, foi preciso, tambm, definir um esquema classificatrio que agregasse estes assuntos pelos temas da rea educacional aos quais se referiam. Esta agregao temtica necessria, pois sendo a educao uma rea de grande complexidade, as questes nela tratadas

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podem ser enquadradas sob diversas perspectivas e, neste sentido, preciso uma definio de acordo com os objetivos de anlise. Neste sentido, a definio dos temas classificatrios baseou-se no critrio de freqncia com que os assuntos tratados ocorreram nas iniciativas de legislao. Dessa forma, foram reunidos considerando a concentrao/disperso nas proposies (quantas abordaram o mesmo tema) e nos proponentes, (nmero de proponentes que abordaram um mesmo tema e o nmero de temas abordados pelo mesmo proponente). Esta anlise permite verificar os temas de maior interesse, e, complementando-a com a identificao dos benefcios propostos, estabelecer o tipo de produo legislativa realizada. A identificao benefcios que se pretendeu conceder por meio das proposies legislativas apresentadas na rea educacional, foi objeto da segunda fase da pesquisa, isto , a segunda parte da anlise dos dados. Para isso, empregou-se o modelo da teoria das decises legislativas (SANTOS, 1995), a partir de uma contextualizao das tipologias de classificao das aes/decises dos agentes pblicos, existente na literatura que trata do estudo das polticas pblicas. Esta identificao considerou os benefcios concedidos nas iniciativas e na destinao das proposies assim como pelas origens de seus proponentes. Neste sentido, uma vez definido a estrutura do trabalho, seu texto foi organizado em quatro (04) captulos, seguidos das consideraes finais, constitudos da seguinte forma: no primeiro tratou-se da insero dos legislativos estaduais no sistema poltico brasileiro e dos referenciais analticos empregados na pesquisa. Neste captulo especificada a estrutura polticoinstitucional que conforma a atuao desses legislativos, assim como o modelo analtico e a abordagem explicativa referenciada. Neste captulo tambm foram verificadas as competncias legislativas dos estados em educao.

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Para isso, comeou-se por uma breve contextualizao da distribuio de competncias dentro da federao, ponto fundamental para se visualizar o espao de ao disponvel nos legislativos estaduais e, a partir disso, tratou-se, especificamente, das competncias dos estados na rea educacional. Uma vez considerados estes aspectos, passou-se a explicitao do modelo de anlise empregado para a identificao do perfil dos benefcios pretendidos na produo legislativa em educao, considerando-o em seu contexto terico por meio de um percurso sobre as tipologias das polticas pblicas e a teoria das decises legislativas. No capitulo II, tratou-se da organizao legislativa e da composio partidria da Assemblia Legislativa do Estado (ALEPA) no contexto na 13 e 14 legislaturas. Alm disso, analisou-se, neste captulo, o funcionamento e o perfil parlamentar da Comisso de Educao no referido perodo; a posio da ALEPA no Sistema Educacional do Estado e a poltica educacional vigente no perodo das duas Legislaturas em questo. As informaes e as perspectivas tericas abordadas neste captulo forneceram suporte para o trabalho descritivo e analtico realizado nos captulos seguintes. No captulo III, fez-se a apresentao dos dados levantados pela pesquisa sobre a produo legislativa em educao ocorrida entre os anos de 1995 e 2002 na ALEPA, perodo que compreende as duas legislaturas acima referidas. A partir disso, fez-se, neste captulo, a identificao dos benefcios concedidos por meio da referida produo conforme o modelo analtico da pesquisa. Neste trabalho de identificao, tratou-se dos dados considerados ano a ano por cada legislatura estudada e, posteriormente, no conjunto desses dois perodos, legislativos tendo em vista compara-los. No quarto captulo, os resultados deste trabalho so reunidos para a definio do perfil da produo legislativa em educao que emerge de sua agregao. Uma vez definido o referido perfil, buscou-se estabelecer os fatores que permitem explica-lo (segunda questo norteadora), e,

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neste sentido, procurou-se, primeiro, confronta-lo com as teorias mais empregadas na explicao do comportamento legislativo. Uma vez feito este confronto, procura-se apresentar a perspectiva de anlise que se considera ter mais chance de oferecer uma explicao satisfatria para emergncia do perfil legislativo encontrado. Na parte final, fez-se o resumo das principais assuntos tratados nos quatro captulos desta dissertao, fechando-a com as ltimas consideraes sobre o estudo da produo legislativa em educao nela apresentado. Neste sentido, concluiu-se que as definies mais comuns de comportamento legislativo que, em geral o caracterizam pela predominncia das prticas distributivas devido a busca de retornos polticos (eleitorais) que forneam uma base mais favorvel na competio poltica, so insuficientes para explicar o perfil da produo legislativa em educao na ALEPA nas duas legislaturas analisadas. Esta insuficincia atestada pela constatao a que se chegou por meio da anlise dos resultados da pesquisa, ao revelarem um perfil diferente daquele que deveria prevalecer conforme definem estas teorias, isto , de carter fundamentalmente distributivo. Assim, props-se uma abordagem alternativa baseada no novo institucionalismo pelo qual as caractersticas da produo legislativa so resultantes das escolhas estratgicas (em vista de retornos polticos) feitas pelos parlamentares, porm limitados por restries institucionais que estruturam o seu espao de ao no processo legislativo. Por esta abordagem, a explicao mais adequada para o perfil da produo legislativa em educao quanto aos benefcios que por meio dela se pretendeu conceder, encontra, portanto, em fatores de ordem diversa daquela geralmente reconhecida. Estes fatores derivam das restries institucionais que estruturam o processo decisrio nos legislativos estaduais, as quais no caso da educao formam um conjunto constitudo pelas regras que definem: a distribuio de

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competncias na federao, o funcionamento da arena decisria da poltica educacional e a atuao do legislativo estadual no Sistema Educacional do Estado. Neste sentido, os legislativos estaduais, enquanto instituies polticas de nvel intermedirio do Sistema Poltico Brasileiro (SPB) foram fortemente restringidos nas possibilidades que neles possa haver de atuao efetiva nas polticas pblicas, particularmente no caso das polticas sociais, apesar expanso de suas competncias a partir da Constituio de 1988. Esta situao configura um quadro de fragilidade poltica e institucional contrrio a perspectiva de um sistema federativo que busca basear-se no fortalecimento de suas unidades sub-nacionais como requisito para uma atuao eficiente e democrtica.

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CAPTULO I - Estrutura e Modelo na Anlise dos Legislativos Estaduais 1.1 - Os Legislativos Estaduais no Sistema Poltico Brasileiro A literatura que trata das instituies das polticas brasileiras tem se voltado para a anlise de suas caractersticas de funcionamento tendo em vista suas conseqncia para o desempenho do sistema poltico (SPB)1. Nesta perspectiva, em geral so destacados o sistema eleitoral de tipo proporcional com lista aberta, o multipartidarismo, a atuao do executivo e o legislativo na lgica do presidencialismo e da organizao federativa. Na concluso mais aceita, declara-se que o funcionamento combinado destes componentes institucionais resultaria em instabilidade e baixo desempenho do sistema poltico (LIMONGI e FIGUEIREDO, 1999, 2006). Isso deveria ocorrer na medida que, em conseqncia desta organizao institucional, o executivo (nacional) seria contraposto a um legislativo paroquialista, portanto, movido por incentivos de natureza distinta, predispondo para um padro de interao conflituoso. Este padro seria intensificado, pela operao dos dois outros componentes do sistema, o multipartidarismo e o sistema de voto proporcional em lista aberta, que imporiam a necessidade de se formar amplas alianas partidrias para governar, o que foi levou a caracterizao do sistema de governo como um presidencialismo de coalizo (ABRANCHES, 1988)2. Quanto ao aspecto da organizao federativa, o sistema poltico brasileiro composto pela Unio, os estados3 e, a partir da Constituio de 1988, os municpios, os dois ltimos constitutivos da dimenso sub-nacional do SPB. Dessa maneira, formam subsistemas que apresentam em suas instituies polticas caractersticas de estruturao e funcionamento com
Esta literatura cresceu desde as ltimas dcadas do sculo passado. Para uma viso geral ver Costa (2004). Esta perspectiva, apesar de dominante, tem encontrou uma sria contestao a partir das pesquisas de FIGUEIREDO e LIMONGI (1999) sobre o funcionamento do processo decisrio considerando principalmente relao Executivo x Legislativo. 3 Nesta estrutura, afirma-se que o sistema federativo multiplica os pontos de vetos no sistema poltico, reduzindo sua eficincia e, em conseqncia, aumentado a instabilidade poltica.
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algumas diferenas, porm, no geral com muitas semelhanas, quelas que compem o SPB em nvel nacional, a ponto de alguns autores se referirem existncia de um presidencialismo estadual e municipal (COSTA, 2004; CINTRA, 2004). Apesar disso, as poucas diferenas institucionais entre os nveis do SPB, tm importantes implicaes para a organizao e o funcionamento dos subsistemas polticos. Muitas delas resultam das especificidades de formato e dinmica que podem ser observadas em suas instituies polticas, as quais do origem uma heterogeneidade de configuraes polticoinstitucionais (LIMA JNIOR, 1983)4. Essas diferenas nos interessam na medida em que revelam os aspectos distintivos da estruturao dos Legislativos Estaduais (LEs) no sistema poltico brasileiro (SPB). As particularidades destas instituies neste contexto adquiriram um novo sentido com a Constituio de 1988, a partir da qual se restabeleceu o federalismo no Brasil. O novo marco constitucional introduziu algumas modificaes na organizao federativa do pas que provocaram alteraes na estruturao e na dinmica do nvel sub-nacional do SPB. Estas alteraes incidiram sobre todos os nveis do sistema, porm atingiram de forma especfica a dimenso intermediria, e nela, os legislativos estaduais, que sofreram modificaes nas suas competncias e no seu espao de ao. Estas mudanas reforaram as tendncias para a heterogeneidade de configuraes poltico-institucionais na organizao da federao brasileira. No Quadro I pode se observar, em esquema comparativo, algumas especificidades na estruturao das instituies polticas entre os nveis estadual e nacional, no qual caractersticas dos estados-membros so confrontadas com as da Unio.

Em 2002 tentou-se reduzir esta heterogeneidade vinculando-se as coligaes eleitorais ao nvel nacional.

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Quadro I Caractersticas do Arranjo Federativo no Brasil.


Poder Legislativo Sistema Partidrio Brasil Bicameral - (Cmara dos Deputados com 513 membros e Senado Federal com 81 membros) Multipartidrio (Nmero de partidos relevantes 07)* Estados da Federao 26 Assemblias Legislativas e uma Cmara Distrital unicamerais

Fonte: Extrado de Anastasia (2004) * Termo que define o partido com nmero de cadeiras capaz de decidir a formao de maiorias. ** Esses dados referem-se s eleies de 2002. No perodo estudado o resultado foi o seguinte: nas de eleies 1994 o Rio de Janeiro apresentou maior nmero de partidos relevantes (9,4) e o Tocantins o menor (3,1). Em 1998 Minas Gerais foi o de maior nmero de partidos relevantes (10,0) e, a Paraba teve o menor nmero (3,3). Fontes: TSE, TREs. Elaborao: LEEX/IUPERJ

Maior nmero de partidos relevantes em Sergipe (9) e menor nmero de partidos relevantes na Tipo de circunscrio eleitoral Estados Bahia (4)**. Diviso poltico27 unidades (26 estados e o Distrito Uma nica circunscrio estadual administrativa Federal) e 5.561 municpios distribudos pelos 26 estados da Federao Democracia direta versus Iniciativa Popular; Referendo; Iniciativa popular representativa Plebiscito

Neste quadro, pode-se verificar algumas diferenas nas configuraes polticoinstitucionais do SPB. Assim, por exemplo, o multipartidarismo no apresenta a mesma formatao entre os diversos estados e, entre estes e a Unio, como se pode ver pelas diferenas no nmero de partidos relevantes (LIMA JNIOR, 1983). O mesmo se aplica separao de poderes, destacando-se as relaes entre Executivo e Legislativo onde se constata a no disposio para governadores e prefeitos, com algumas excees, do poder de decreto com fora de lei (MPs)5. Quanto ao sistema eleitoral, no indicado no Quadro I, tambm apresenta variaes no nvel sub-nacional da Federao. Isto pode ser observado na existncia de diferentes coeficientes eleitorais, tanto para as Assemblias Estaduais como para a representao dos estados no Congresso Nacional. Alm disso, verifica-se entre os legislativos sub-nacionais (Assemblias
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As excees so os Estados: Acre, Santa Catarina, Piau, e Tocantins, onde o Executivo possui poder de editar MPs. No entanto, o carter dessa prerrogativa varia entre eles. No Piau est restrita aos casos de calamidade pblica, em Santa Catarina vetada a possibilidade de reedio (COSTA, 2004).

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Estaduais e Cmaras Municipais) e o Congresso Nacional, diferentes mtodos de seleo de seus ocupantes. Para o segundo, so estabelecidos duas frmulas: a majoritria para o Senado Federal e a proporcional para a Cmara dos Deputados6. Os primeiros, sendo unicamerais, apresentam apenas um mtodo de seleo, o proporcional, o mesmo aplicado a Cmara Federal. Quanto a este aspecto, observa-se, ainda no Quadro I, que, diferentemente do Congresso Nacional, os Legislativos Estaduais reportam-se a uma nica circunscrio poltica e possuem uma organizao unicameral, caractersticas compartilhadas com os legislativos municipais.7. Apesar disso, membros do Senado, Cmara Federal e assemblias estaduais, so eleitos pela mesma circunscrio poltica: os estados8. Neste contexto, os municpios possuem uma situao nica: esto desprovidos de uma instncia de representao no nvel nacional a despeito de serem, a partir da Constituio de 1988, entes federados, isto , membros da Unio tal como os estados. Aqui h, tambm, outra diferena, a Cmara Federal uma instncia de representao de mltiplas circunscries polticas com diferentes percentuais de ocupao das cadeiras, o que coloca o problema da proporcionalidade. Os legislativos estaduais, por voltarem-se sobre uma nica circunscrio, no enfrentariam este problema, tm a representao de sua totalidade. Contudo, os LEs diferem quanto a magnitude do distrito pois o nmero de representantes que

H uma discusso quanto ao teor democrtico desses dois mtodos de escolha. A maioria dos analistas acredita que, a despeito dos seus problemas o sistema proporcional seja mais conducente ao incremento da densidade democrtica da representao j que permite, mais e melhor, a expresso poltico institucional da variedade de clivagens, identidades e interesses que emergem nas sociedades complexas, como o so as sociedades contemporneas (ANASTSIA, 2004) 7 Neste sentido, os LEs representam apenas eleitores. Anastsia chama ateno para esse aspecto (unicameral) da organizao dos LEs no Brasil em contraposio ao bicameralismo, dessas instituies nos EUA, onde somente um (1) dos 49 estados (Nebraska) unicameral (ANASTSIA, 2004). 8 Existem controvrsias quanto ao nmero de representantes dos estados na Cmara dos Deputados, pois os limites estabelecidos (mximo de 70 mnimo de 08) produzem distores e violam o principio da proporcionalidade. Esta distoro tende a aumentar com o crescimento do eleitorado, no momento, o nico prejudicado So Paulo, porm, logo outros, como Minas Gerais e Rio de Janeiro, estaro nesta situao (ANASTSIA, Idem e JOBIM apud NUNES, 2002). Apesar disso, h os que defendem a desproporcionalidade como uma forma dos estados menos populosos, que so muitas vezes mais pobres, defenderem seus interesses e direitos (ABRUCIO, 2005).

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cada um pode dispor determinado pelo percentual de cadeiras ocupadas pelos estados na Cmara Federal9. Esta regra impe limites a sua representatividade, porm, pode-se dizer, apesar disso, que esses legislativos esto mais prximos da (...) observncia rigorosa do princpio da igualdade poltica entre os cidados (ANASTSIA, 2004: 192). Esta uma especificidade dos legislativos estaduais, enquanto instituio poltica de nvel intermedirio, em relao s cmaras municipais cujo nmero de parlamentares varia com base em uma proporo da populao do municpio e, ainda que haja limites, estes so dados endogenamente (CF, art. 29)10. Nesta ordenao, as cadeiras dos legislativos estaduais so distribudas aos partidos segundo as regras do sistema eleitoral (proporcionalidade) em eleies peridicas. Essa distribuio apresenta uma grande discrepncia em relao a que se verifica na Cmara Federal devido variao no desempenho eleitoral dos partidos nos diversos estados da Federao (ANASTASIA 2004). Alm disso, deve-se considerar as diferenas na estrutura do sistema, cujo efeito combinado geram a diversidade de formatos e dinmicas dos seus componentes (sistemas partidrio e eleitoral) no nvel sub-nacional. No entanto, no caso da separao de poderes, se observam pelo menos no mbito das relaes entre o Executivo e o Legislativo, mais semelhanas entre os nveis do SPB. A principal caracterstica a predominncia do Executivo decorrente dos poderes de agenda e de veto que detm sobre o processo legislativo. Neste caso, tambm no nvel sub-nacional, esta predominncia seria contrastada pelo multipartidarismo que, da mesma forma, geraria a
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Os limites mximo e mnimo da representao dos estados na Cmara Federal se tornam parmetros para o nmero de cadeiras que cada LE ter. Assim, h tambm um nmero mnimo (Roraima - 24) e mximo (So Paulo - 94) de parlamentares estaduais (ANASTSIA, 2004). Neste sentido, no se levam em conta o nmero de habitantes no critrio, reproduzindo, indiretamente, a desproporcionalidade da Cmara Federal. 10 Segundo a Constituio de 1988: O nmero de deputados Assemblia Legislativa corresponder ao triplo da representao do estado na Cmara dos Deputados e, atingindo o nmero de trinta e seis, ser acrescido de tantos forem os deputados acima dos doze (CF, art. 27).

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necessidade de se formar amplas alianas partidrias para governar, contudo, o presidencialismo de coalizo no funciona neles da mesma maneira. Como visto no inicio, o presidencialismo de coalizo se caracterizaria por alto potencial de conflito entre o Congresso Nacional e o Presidente, sendo enviesado para a instabilidade e crises de governabilidade (ABRANCHES, 1988). Entre outras razes, aponta-se a independncia do processo de composio (escolha) do Executivo em relao ao Legislativo (prprio dos sistemas presidenciais) o elemento gerador de incentivos opostos quanto ao carter da produo legislativa: o paroquialismo dos parlamentares X a perspectiva nacional do presidente (CINTRA, 2004). Contudo, novas perspectivas de anlise (que se propem a examinar empiricamente as bases institucionais do presidencialismo de coalizo) tm encontrado mais estabilidade na operao do SPB do que seria de se esperar na perspectiva anterior. Novos estudos tm demonstrado que, particularmente a partir da Constituio de 1988, a preponderncia do Executivo, facilitada pela concentrao de poderes de agenda e de recursos de patronagem, temlhe conferido xito em obter a cooperao do legislativo, favorecendo a governabilidade. (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999, 2006; ANASTSIA, 2004). Esta dupla concentrao (poderes e recursos) teria permitido ao Executivo mediar os efeitos da arena eleitoral (paroquialismo) sobre o Legislativo e obter assim o apoio necessrio para sua agenda de governo, estabilizando maiorias, disciplinando o comportamento dos parlamentares nas votaes, conferindo um alto grau de previsibilidade ao Congresso Nacional (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999). Esta perspectiva tambm foi colocada para a anlise dos sub-sistemas polticos especialmente nos estados onde se tem procurado investigar as relaes entre os poderes Executivo e Legislativo (CINTRA 2004).

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Nos sub-sistemas polticos as condies seriam muito mais favorveis ao executivo, pois, apesar das restries a capacidade de legislar dos governadores, tais como a indisponibilidade do poder de decreto de lei (MPs) e a restrio, em oito (8) estados, ao poder delegado de decreto, a grande maioria possui amplos poderes de agenda e de veto sobre os LEs e, o multipartidarismo no representaria um obstculo ao governo como no mbito nacional (PEREIRA, 2001; ANASTSIA 2004). No Quadro II abaixo vemos como se apresenta a distribuio dos poderes do Executivo entre os nveis nacional e estaduais:

Quadro II Poderes de Agenda e de Veto do Poder Executivo: Brasil e Estados da Federao


PODER Iniciar legislao ordinria De iniciativa exclusiva em determinadas matrias Requerer regime de tramitao extraordinria GOVERNADORES EM GERAL Sim Sim (matria tributria, oramentria, financeira e administrativa). Sim (art. 64 da Constituio - Sim (solicitao de urgncia) presidente tem prerrogativa de solicitar urgncia para os projetos de lei de sua iniciativa) ou Sim Sim No Sim (exceto PI, BA, DF, ES, MA, RR, RS, SP). No (apenas os governadores do AC, PI, SC e TO podem editar MPs) Sim (parcial e total) Sim Sim (designar deputados para exerceram a liderana do governo, composta de lder e trs vice-lderes). Sim (1/3 do Tribunal de Contas dos estados e o quinto constitucional dos Tribunais Estaduais) PRESIDENTE Sim Sim (projeto de lei oramentria)

Propor reformas emendas Constituio Convocar plebiscito ou No referendo Poder delegado de decreto Sim Poder constitucional de decreto Poder de veto Nomeao ou exonerao de ministros ou secretrios de estado Indicao de parlamentares nas funes Congresso Indicao controladores Sim

Sim (parcial e total) Sim

Fonte: Extrado de Pereira, 2001.

Sim (designar deputados para exerceram a liderana do governo, composta de lder e trs vice-lderes. Art. 11 R.I. Cmara). dos Sim (1/3 do Tribunal de Contas da Unio (TCU); os ministros do STF e dos Tribunais Superiores).

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Como se pode observar no Quadro II, tal como o Presidente da Repblica, os governadores, possuem amplos poderes sobre o processo legislativo das Assemblias Estaduais que podem ser reunidos em duas categorias: a) poderes de agenda: I - exclusividade de iniciativa em matrias referentes a assuntos de natureza tributria, oramentria, financeira e administrativa, o que lhes permite distribuir cargos e verbas pblicas, II - pedido de urgncia na tramitao de matrias de sua autoria (estratgia procedimental), que lhes permite deter o processo legislativo regular e, com isso, eliminar resistncias s suas proposies; b) poderes de veto: podem vetar total ou parcialmente os projetos de lei encaminhados para sua sano (ANASTSIA, 2004). Essa supremacia do executivo no nvel sub-nacional sobre os respectivos legislativos, maior do que a exercida pelo Presidente sobre o Congresso Nacional, levou alguns autores a definirem o modelo que predomina nos estados como um ultrapresidencialismo estadual (ABRUCIO, 1998a, 1998b). Ele teria surgido no final do perodo dos governos militares onde, entre outras mudanas, teve incio a retomada das bases federativas do Estado brasileiro, processo que manteve a posio central ocupada do Executivo dentro do sistema poltico em todos os seus nveis. A hipertrofia do Executivo se caracterizaria no s pelo aumento dos poderes legislativos dos governadores como, em contrapartida, pela falta de autonomia dos LEs que foram expropriados tambm das suas funes de verificao, isto , de avaliao, fiscalizao e controle. Alm disso, o ultrapresidencialismo estadual implicaria, tambm, neutralizao do Tribunal de Contas e do Ministrio Pblico enquanto rgos fiscalizadores, que, desse modo, passam a atuar apenas como instncias homologatrias das iniciativas dos governos estaduais (ABRUCIO, 1998a, 1998b).

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Contudo, a pesar de sua supremacia, o governador precisa, do mesmo que o presidente, estabelecer uma maioria estvel na Assemblia Legislativa, para isso deve, da mesma forma, recorrer a uma aliana de partidos. Porm, isto lhe seria muito mais fcil, devido fraqueza dos partidos estaduais que os predispe ao governismo (ABRUCIO, 1998a, 1998b). Contudo, preciso destacar, o parlamentar estadual muito mais dependente dos recursos controlados pelo governador para atender seus redutos eleitorais, aquele pode ainda, atuar diretamente neles e desbancar os opositores (CINTRA, 2004). Esta situao afeta a sua disposio de apoio agenda do Executivo que pode obter uma maioria situacionista mediante a distribuio de recursos aos redutos eleitorais e/ou de cargos na administrao pblica (patronagem). Assim, o Executivo estadual teria fora, recursos e coerncia interna para estabelecer, independentemente, a agenda da poltica estadual (ABRUCIO, 1998a, 1998b). Nesta perspectiva, os legislativos estaduais teriam um papel apenas secundrio na produo de polticas pblicas, subservientes ao poder executivo nos estados. Contudo, deve-se ressaltar que os padres de interao entre Executivo e Legislativo dos subsistemas polticos, particularmente aqueles encontrados no mbito dos estados, no autorizam, sem mais, a reiterao da hiptese do ultrapresidencialismo estadual. Quanto a isso, recentes estudos tm indicado a existncia variaes no desempenho do legislativo entre os nveis da Federao, unidades federativas e a cada legislatura, revelando indcios de situaes diferentes das descritas no modelo apresentado. (ANDRADE, 1998; SANTOS, 2001). Este o caso do estudo sobre a Assemblia Legislativa do Rio de Janeiro feito por Santos (2001), no qual se constatou que este legislativo conseguiu aprovao de uma agenda prpria, atravs de sua produo legislativa e da derrubada dos vetos totais do governador (25% em 1995 e 50% em 1998), assumindo assim, uma posio no subordinada ao Executivo. Este estudo

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parte de uma coletnea de pesquisas sobre assemblias legislativas de alguns estados cuja principal concluso da inexistncia de um padro de legislativo estadual (SANTOS, 2001). Do mesmo modo, estas variaes so percebidas por Andrade (1998) no estudo sobre a Assemblia Legislativa de So Paulo e a Cmara de Vereadores paulista, nas quais verificou duas estratgias de interao com o Executivo estadual: a Coalizo Fisiolgica de Governo (CFG) e a Negociao Pontual (NP). A ltima implicaria em uma posio mais autnoma do Legislativo dentro do sistema poltico local. A existncia dessas duas estratgias, por si s, pe em questo a hiptese do modelo nico no desempenho dos legislativos sub-nacionais (ANDRADE 1998). Assim, se por um lado, a retomada das bases federativas do sistema poltico brasileiro favoreceu a predominncia dos Executivos no nvel sub-nacional do SPB, por outro, observa-se uma variedade de situaes polticas na qual se pode perceber que os legislativos dos subsistemas polticos, especificamente as assemblias estaduais, tm conseguido abrir caminho em meio s restries institucionais, no sentido de obter uma atuao independente, ainda que nem todos tenham tido xito, pelo menos at onde se conhece, neste empreendimento. Contudo, o funcionamento dos Legislativos estaduais, est fortemente condicionado pela distribuio de competncias legislativas e administrativas na organizao federativa do SPB. Estas so as principais regras que estruturam o seu espao de ao, ao lado daquelas especficas de cada setor de polticas e da organizao legislativa. Desse modo, formam um conjunto de restries institucionais (gerais e especficas) que definem os limites e as possibilidades da atuao nestas instituies polticas. Neste sentido, no item a seguir, analisa-se esta distribuio tendo em vista a competncia dos LEs em educao. 1.2 - As Competncias dos Legislativos Estaduais em Educao O novo marco constitucional de 1988 redefiniu a estrutura de competncias legislativas e administrativas dos estados-membros em educao, delimitando o seu espao de ao nesta rea.

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Para analis-lo, verificou-se como foram estabelecidas, comeando com um exame de suas caractersticas gerais e, em seguida, da das modalidades de atribuio aos estados. A partir disso, foi analisada a atribuies destes entes federativos na rea educacional a, considerando-se, particularmente a definio do mbito de atuao dos legislativos estaduais. Neste sentido, verificou-se que competncias concedidas aos entes federativos so categorizadas em materiais e legislativas: as primeiras referem-se a prtica de atos de gesto e, as segundas, a faculdade de elaborao de leis (PINHO, 2001). Note-se que esta categorizao trata da natureza das atribuies conferidas e no da sua repartio entre o Executivo e o Legislativo, porm, devido separao de poderes em todos os nveis do SPB, a definio traz implcita uma repartio interna, entre estes componentes institucionais dos subsistemas polticos11. A anlise desta repartio importante, pois nos permite distinguir as caractersticas do federalismo brasileiro no estabelecimento da esfera de ao dos entes federados, tanto no aspecto geral, como naqueles especficos da formulao e implementao das polticas pblicas. Apesar dessa importncia, no se tratou exaustivamente desta questo, apenas na medida em que permite considerar a distribuio de competncias entre os entes federativos, a qual, pela Constituio de 1988, baseia-se em trs critrios fundamentais: forma, extenso e origem (PINHO, 2001)12. Estes critrios subdividem as competncias em determinados tipos conforme sua atribuio os quais so: pelo primeiro: I) as enumeradas ou expressas; II) as reservadas ou remanescentes e as residuais; III) implcitas, resultantes, inerentes ou decorrentes. As do tipo I so atribuies especficas de cada ente federativo; as do tipo II, so as que sobram, ou um eventual resduo da especificao anterior e, as do tipo (III) so as que decorrem da prpria
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A questo da separao de poderes no Brasil no tratada aqui. Maiores detalhes em Avelar e Cintra (2004). No caso das polticas sociais, estas atribuies estavam s esboadas, o que levou a uma discusso sobre a falta de clareza na definio dessas atribuies aos entes federativos na Constituio de 1988.

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natureza do ente federativo, no estando expressamente previstas no texto da Constituio (CF, art. 151, I)13. Quanto ao segundo critrio, extenso, os tipos so: a) exclusivas; b) privativas; c) comuns, cumulativas ou paralelas; d) concorrentes; e) suplementares. As do tipo a no podem ser delegadas, nem admitem competncia suplementar no seu exerccio (CF, arts. 21 e 30, I); as do tipo b so as passveis de delegao em questes especificas (CF, arts. 22 e 24). No tipo c so estendidas a todos os entes federativos (CF, art. 23)14 e, no tipo d so as competncias da Unio para estabelecer normas gerais em determinados assuntos (art. 24, 1) das quais decorrem as do tipo e que conferem aos Estados e ao Distrito Federal competncia para suplementar as normas gerais da Unio com normas especficas (CF, art. 24, 1)15. Na ausncia das normais gerais estes entes federativos possuem competncia legislativa plena para atender suas peculiaridades (CF, art. 24, 3)16. O terceiro e ltimo critrio de distribuio trata da origem das competncias, pelo qual se dividem em originrias e delegadas. As do primeiro tipo so aquelas atribudas diretamente ao ente federativo e, as do segundo so aquelas que pode receber por repasse (indiretamente) de uma competncia originria de outro. Como j se viu, este repasse s pode ocorrer no mbito das competncias privativas, tipo b do critrio extenso, no qual os entes federativos passam a ter, tambm a faculdade de delegao. No critrio extenso, as competncias so enquadradas conforme sejam prprias a cada ente federativo ou compartilhadas. Este enquadramento define as dimenses horizontal e vertical
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A condio de ente federativo exige auto-organizao, auto-legislao e auto-governo (PINHO, 2001). As regras de cooperao entre os entes federativos neste mbito seriam estabelecidas por lei complementar, uma vez que esta ainda no foi editada, prevalece a legislao mais rigorosa (PINHO, 2001). 15 Embora o art. 24 no possibilite aos municpios legislarem concorrentemente, podem suplementar a legislao federal e estadual no que couber, essa faculdade prevista, de forma ampla e genrica, pelo art. 30, inciso II, da Constituio Federal. 16 Neste caso, a lei federal suspende a eficcia da lei estadual no que lhe for contrrio (art. 24, 4).
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das relaes federativas, sendo as primeiras referentes s competncias prprias a cada ente federativo: as exclusivas e as privativas. As segundas, referem-se as compartilhadas: as comuns, concorrentes e suplementares. No ltimo caso, a distribuio regida pelo princpio da predominncia do interesse pelo qual se define quem ter competncia sobre determinada questo: se a Unio, os estados ou os municpios, conforme a predomine o interesse nacional/geral, regional ou local (PINHO, 2001). Pelo exposto, pode-se perceber que na Constituio de 1988 foi estabelecido um sistema (institucional) de regras que determina a natureza e a distribuio das competncias dos membros da Federao brasileira. Ao analis-lo viu-se que estas categorias constitutivas so mutuamente referidas e esto estreitamente ligadas na definio do espao de ao de cada desses membros. Neste sentido, at agora tratamos dos aspectos gerais da organizao deste sistema, a partir desse ponto, passaremos ao exame das atribuies que nesta estrutura so estabelecidas aos estados-membros. Como visto anteriormente, a Constituio de 1988 introduziu uma inovao na organizao federativa do SPB: a elevao do municpio condio de ente federativo o que provocou uma redistribuio de competncias no nvel sub-nacional. Ao adquirir o status de entidade poltico-administrativa autnoma, o municpio passou a ter direito auto-organizao17, antes atribudo ao legislador estadual e, competncia (exclusiva) para legislar em assuntos de interesse local, isto , naquilo em que predominar o interesse municipal em relao ao estado ou Unio, e para suplementar a legislao federal e a estadual no que lhe couber conforme o principio de atribuio das competncias.

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Atravs de Leis prprias (Leis Orgnicas) elaboradas e promulgadas pelas Cmaras Municipais, observados os princpios constitucionais federais e estaduais (art. 29 da CF, 1988).

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Uma vez estabelecida esta inovao, fez-se a distribuio das competncias, materiais e legislativas, na Federao enumerando (tipo I do critrio forma) as atribuies da Unio e as dos novos entes federativos: os municpios, deixando aos estados as que restaram, ou, no qualificativo constitucional, as que no lhes foram vedadas (delimitao negativa). Entre estas, esto aquelas que lhes so prprias enquanto ente federativo (tipo III do referido critrio), as exclusivas (em carter residual - tipo I) e as compartilhadas: comuns e concorrentes (tipo II). Esta situao decorre da prpria lgica da opo de distribuio das competncias na Constituio de 1988, que leva a uma delimitao por vedao aos estados na medida em que, evidentemente, no podem interferir no espao de autonomia dos outros entes federativos18. Alm disso, h tambm vedaes administrativas (art. 37, XII, XVI e XVII), tributrias (arts. 150 e 152) e financeiras (art. 167)19. Neste contexto, o aumento das prerrogativas da Unio no mbito das competncias exclusivas e privativas tende a ampliar as reas interditadas aos estados. Assim, uma vez estabelecidas as interdies, restaram aos estados algumas competncias exclusivas (em carter residual), as comuns e as concorrentes/suplementares. Considerando-se as categorizaes quanto natureza, estas competncias esto alocadas aos estados das seguintes formas: as materiais nos tipos exclusivas e comuns: as primeiras decorrem da sua capacidade de auto-organizao (devido a sua condio de ente federativo) e de uma atuao (restrita) na rea econmica, onde podem explorar atividades apenas em caso de relevante interesse coletivo, conforme determina a lei. As competncias materiais dos estados so muito restritas e pouco explcitas da a sua no enumerao, porm, no mbito da auto-organizao podem fixar livremente sua estrutura
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Espao que se define pela sua interdio aos outros membros federativos Outras vedaes: recusar f aos documentos pblicos; criar distines entre brasileiros ou preferncias em favor de qualquer das pessoas jurdicas de direito interno, suspender o pagamento da dvida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo por motivo de fora maior; deixar de entregar aos municpios receitas tributrias fixadas na constituio, dentro de prazos estabelecidos em lei entre outras (art. 35, V).

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administrativa. Neste caso, o carter pouco explcito consistente com sua autonomia como ente federativo. Assim, podem criar secretarias de estado, instituir autarquias, organizar empresas pblicas e sociedades de economia mista, ou qualquer outro rgo na administrao pblica estadual que seja necessrio aos servios pblicos, assim como empreender atividade econmica de produo e consumo etc. (SILVA, 2005). No mbito das competncias exclusivas especificadas (enumeradas), facultado aos estados-membros: a) a criao, incorporao, fuso e desmembramento de municpios (art. 18, 4); b) a explorao, diretamente ou mediante concesso, dos servios locais de gs canalizado (art. 25, 2, segundo a EC 25/95); c) instituir, regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamento de municpios limtrofes, tendo em vista integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum (art. 25, 3). Os itens a e c referem-se a autonomia de organizao dos estados. No campo financeiro e tributrio (obteno e aplicao de receitas) as competncias dos estados foram estabelecidas pela Constituio Federal (1998), que lhes atribui o poder de instituir tributos, realizar despesas e aplicar recursos para os diversos fins, a partir de critrios prprios, no previamente definidos, segundo as necessidades de administrao, assim como de suas populaes (Arts, 145 e 155). O carter pouco explcito ou no enumerado dessas competncias as inscreve no mbito do auto-governo dos estados, outro aspecto da condio de autonomia destes entes federativos. Na rea das competncias comuns (que envolvem todos os entre federativos) os estados tm atribuies mais amplas comparativamente as outras, como se pode observar no artigo 23 da Constituio de 1988, que enumera nesta rea atribuies como: prestar servios de sade, previdncia social (limitada aos seus servidores, art. 149 pargrafo nico), desportos, educao, cultura (art. 212) proteo do meio ambiente, aos bens culturais, promover programas de

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construo de moradias e melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico, combater as causas da pobreza e fatores de marginalizao, promovendo a integrao social de setores desfavorecidos. Neste conjunto, so explicitadas (enumeradas) outras reas na qual tambm se estabelece a competncia comum dos entes federativos, tais como: a garantia da Constituio, das leis e das instituies democrticas; o patrimnio histrico; a moradia e o fomento produo agropecuria; a organizao do abastecimento alimentar; preservao do meio ambiente; registro, acompanhamento e fiscalizao das concesses de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios; a implantao da poltica de educao para a segurana no trnsito. Assim, como se pode ver, competncias materiais dos estados so dos tipos exclusivas e comuns. As primeiras so restritas aos requisitos da auto-organizao e auto-governo, sendo exercidas plenamente, as segundas, vigentes sobre um extenso nmero de questes, dependem de regras gerais da Unio que estabelecem pressupostos para o seu exerccio (ARAJO, 2005). Com isso, o governo central controla (e limita) a autoridade e o poder dos entes federativos subnacionais sobre um amplo leque de questes cruciais sociedade, conferindo ao sistema poltico uma dinmica de dependncia do centro. No que se refere s competncias de natureza legislativa, as atribuies dos Estados so de dois tipos: exclusivas/privativas e concorrentes, cujo exerccio incide sobre um conjunto de reas relacionadas a questes de ordem: administrativa, financeira, social, administrao e gesto de seus bens, assim como algumas na esfera econmica dentro dos limites referidos para as do tipo anterior nesta rea. No setor das exclusivas/privativas20, assim como ocorre nas de natureza

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Apesar de apresentadas separadamente devido diferena quanto possibilidade da delegao, tratamos conjuntamente esses tipos por se referirem a matrias que competem somente aos estados legislarem.

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material, as competncias legislativas no enunciadas so as referidas a auto-legislao, em questes administrativas e financeiras, subordinadas a regras de orientao geral dessas matrias. H, neste mbito, competncias legislativas especificadas: elaborar e votar leis complementares a Constituio estadual, votar o oramento e planos plurianuais; legislar sobre seus tributos, arrecadao e aplicao de suas rendas; dispor sobre a dvida pblica estadual e autorizar a abertura de crdito; criar e extinguir cargos pblicos, fixar-lhes os vencimentos e as vantagens; dispor sobre a diviso administrativa e judiciria de seu territrio; sobre a organizao de seu Ministrio Pblico, Defensoria Pblica e Procuradoria ou Advocacia Geral do Estado. O outro grupo do conjunto das competncias legislativas dos estados o das concorrentes, no qual estes podem editar normas especificas (suplementares) a partir de normas gerais estabelecidas pela Unio e, na ausncia destas, podem legislar plenamente. O artigo 24 da Constituio Federal de 1988 rene a maior parte das reas em que podem ser exercidas como: direito econmico, direito urbanstico, penitencirio, oramento; juntas comerciais; custas dos servios forenses; produo e consumo; floresta, fauna, caa, pesca, conservao da natureza defesa do solo e dos recursos naturais, meio ambiente e controle da poluio. So arroladas, tambm, no setor das concorrentes competncias referentes proteo do patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico; educao, cultura, ensino e desporto, sade, criao, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas; procedimentos em matria processual; previdncia social, proteo e defesa da sade; assistncia jurdica e defensoria pblica; proteo e integrao social das pessoas portadoras de deficincia; proteo infncia e juventude; organizao, garantias, direitos e deveres das polticas civis. Existem tambm atribuies de competncias legislativas concorrentes em outros artigos da Constituio de 1988, tal como o artigo 22 que trata daquelas que so privativas da Unio, mas apresentam margem para criao do tipo concorrente. Este artigo determina, em seu pargrafo

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nico, delegao aos estados para legislar sobre questes especficas. O artigo 46, inciso IV traz uma competncia concorrente sobre tributao e, o mesmo ocorre no artigo 236, pargrafo nico. Alm desses, encontra-se, tambm, competncias concorrentes no artigo 61 1o, alnea d, e no artigo 134, pargrafo nico, que trata da competncia presidencial na organizao do Ministrio Pblico21. Como se pode observar, a principal atuao nas competncias legislativas concorrentes, na suplementao de normas gerais da Unio, mesmo assim, apenas onde houver questes peculiares ao interesse estadual, no podendo contrariar a normal geral e to pouco ser mencionada como tal. J em caso de possibilidade de exerccio de competncia plena, como previsto no 3o do artigo 24, o estados podero criar normas de carter geral que, evidentemente, tero vigncia apenas no mbito do seu territrio. Os estados no possuem competncia legislativa em comum com a Unio, assim, mesmo que haja ampla margem nas reas das suplementares as competncias legislativas estaduais continuam muito limitadas, haja vista estreita extenso das que lhes so exclusivas. Neste sentido, pouco se lhes reservou neste mbito, o que se reflete nas constituies dos estados, que no vo muito alm da transcrio da Constituio Federal, caracterizando assim, federao centralmente constrangida (SOUZA, 2000). No caso da educao, segundo Martins (2006), a Constituio de 1988 a nica que a implica como questo da Federao, isto , como elemento da distribuio de competncias entre os seus entes constitutivos. Neste sentido, afirma o autor, consolida uma perspectiva j existente, pois, apesar da histrica tendncia centralizao, a educao nunca foi monoplio do governo central, tendo sempre estado presente nas atribuies conferidas aos governos sub-nacionais,
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Existe a possibilidade de conflitos entre competncias legislativas privativas e concorrentes que resultam em geral de interpretao distinta entre esferas diferentes do Poder Pblico - quando uma esfera considera determinada matria como competncia legislativa privativa e outra considera como concorrente.

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conforme os critrios de distribuio das vrias situaes da relao governo central versus subnacionais no Brasil (MARTINS, 2006). Esta caracterstica poderia ser vista, por exemplo, no fato de ter sido permitido a esses governos atuarem no atendimento ao ensino em todos os seus nveis, sem prioridade para a Unio em qualquer deles (VIEIRA, 2001). Contudo, sempre coube a Unio estabelecer diretrizes e bases nacionais e, aos estados e municpios o atendimento aos servios educacionais bsicos. Esta situao permaneceu inalterada em todas as fases da histria poltica do pas, ainda que tenha sido que tenha sido reconfigurada no modelo de distribuio de competncias da Constituio de 1988. Neste sentido, a partir de 1988, as competncias os estados na rea educacional tem a seguinte classificao: a) competncia legislativa por delegao de competncia privativa da Unio nas diretrizes e bases da Educao Nacional; b) competncia administrativa resultante da competncia comum material com a Unio, o Distrito Federal e os municpios e a c) competncia legislativa concorrente (suplementar) com a Unio, tornando-se plena em caso de inexistncia de lei federal. Considerando-se as categorias de natureza, esta distribuio de competncias seria: quanto s de natureza material apenas as do tipo comum e as de natureza legislativa as dos tipos: privativa (por delegao) e concorrente (suplementar). Um rpido exame dessas modalidades no mbito da educao nos leva as seguintes concluses: a) na categoria legislativa, a competncia privativa dos estados nula, pois isso implicaria em delegao parcial, por parte da Unio de sua prerrogativa privativa de legislar sobre as Diretrizes e Bases da Educao Nacional o que no foi feito nem h expectativa que venha s-lo, ainda que exista essa possibilidade atravs de lei complementar; b) na categoria

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material (administrativa), onde se insere no mbito das competncias comuns22 depende, para seu exerccio, de leis gerais reguladoras editadas pela prpria Unio. Neste sentido, no h competncias exclusivas em educao para os estados, apenas a Unio tem esta prerrogativa. O sistema de repartio de atribuies na rea educacional descentraliza encargos, ao mesmo tempo, centraliza o poder decisrio ao distribuir competncias subordinadas, determinando a hierarquia do sistema federativo nesta rea. No caso das competncias compartilhadas, o modelo de repartio entre os poderes executivo e legislativo dos estados, consoante esta hierarquia estabeleceu para o primeiro as do tipo comum e para o segundo as do tipo concorrente. Contudo, se no h problema de jurisdio quanto s competncias concorrentes, pois sua forma de exerccio esta claramente estabelecida, quanto as comuns haveria superposio de atribuies e indefinio de fronteiras na atuao dos estados e da Unio. Isto , enquanto os legislativos estaduais esto rigorosamente submetidos aos poderes legislativos da Unio, os executivos estaduais atuariam num amplo terreno no precisamente delimitado. Foram estes problemas que as reformas descentralizadoras dos anos 90 pretenderam resolver. Este tema tratado no prximo captulo, no momento necessrio estabelecer (no item a seguir) os marcos tericos e analticos desta pesquisa. 1.3 - Poltica Distributiva, Clientelismo e Ao Legislativa Na literatura que trata do estudo das polticas pblicas, existem alguns modelos de classificao dos contedos das aes/decises dos agentes pblicos em geral. Estes modelos quase sempre se baseiam em algum critrio de homogeneidade versus heterogeneidade de suas caractersticas visando elaborao de tipologias analticas que, freqentemente, so muito

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Competncias compartilhadas pela Unio, estados, Distrito Federal e municpios em proporcionar meios de acesso educao; implantar poltica de educao para a segurana do trnsito (artigo 23 V e XII).

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semelhantes nos aspectos gerais, diferindo, apenas, quanto ao nmero dos tipos estabelecidos e algumas particularidades quanto definio dos conceitos adotados (MONTEIRO, 1982). Neste trabalho fez-se uma aplicao prpria da estrutura analtica bsica da teoria das decises legislativas (SANTOS, 1995) na investigao da produo legislativa em educao da ALEPA. Nesta estrutura so estabelecidos conceitos cuja construo emprega elementos dos modelos classificatrios de contedos de aes/decises utilizados nos estudos de polticas pblicas. Nesta parte do trabalho, analisam-se alguns desses elementos a partir da discusso das categorias de um modelo analtico escolhido com base na possibilidade de seu emprego no estudo da produo legislativa. O modelo escolhido foi o de M. Nadel (1975) cuja classificao das polticas ou decises pblicas parte de uma crtica de outras tipologias. Nele, o autor prope trs tipos distintos: a) transferncias de recursos; b) regulatrias e, c) constitucionais. Este modelo uma organizao mais esquemtica e, portanto, mais operacional para o analista (e esta a sua utilidade), das tipologias anteriores. Para apresent-lo com mais clareza, fez-se, a seguir, um breve levantamento de suas categorias a partir de suas origens nas tipologias criticadas, na medida em que so reelaboradas no seu esquema analtico. Entre estas tipologias, a que mais se destacou foi a de Theodore Lowi (1966; 1972), que em sua primeira formulao (1966) apresentou um modelo tridico com as seguintes categorias: distributivas, regulativas ou regulatrias e redistributivas. A primeira rene as aes/decises que produzem benefcios a grupos ou indivduos sem que pelo menos no curto prazo, o faa em detrimento de outros (MONTEIRO, 1982: 21)23. Com isso, no h confrontao de interesses, em polticas desse tipo, pois trata de questes que podem ser atendidas com recursos pblicos sempre divisveis.
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Por ser particularizante, no considerada poltica a no ser por agregao (MONTEIRO Idem).

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A poltica distributiva pode se caracterizar pelo atendimento a uma demanda generalizada e difusa como, por exemplo, modificar um determinado padro de renda social no qual se supe haver desigualdade distributiva. Isto pode ser feito atravs de medidas tais como: impostos; (podem modificar a distribuio de renda); despesas de transferncias (seguro desemprego, aposentadorias e penses); medidas que atuam no processo de formao de renda (salrios mnimos, limitao de dividendos e rendimentos, controles sobre preos de produtos de primeira necessidade, congelamento de salrios)24; aes de estabilizao em perodos de crises e flutuaes econmicas como obras pblicas; projetos pblicos de emprego; programas de transferncias; alterao nas taxas dos impostos, etc. Tambm, as polticas pblicas distributivas podem propostas para atender a demandas pontuais ou setoriais de grupos sociais especficos que envolvem p emprego de recursos pblicos (equipamentos, servios). Como exemplo pode-se citar a pavimentao e a iluminao de ruas, a oferta de equipamentos para deficientes fsicos (como cadeiras de rodas) etc. Nesse caso, caracteriza-se pela sua no universalidade e por se de fcil implantao, pois seus proponentes assim como os demandantes dificilmente encontram resistncia ou oposio ao atendimento (AZEVEDO, 2003). Para Wilson (1995) a poltica distributiva, por ser direcionada a grupos ou indivduos, pulveriza benefcios e, no havendo prejudicados diretamente (custos difusos) cria a iluso de um jogo onde s h vencedores (iluso fiscal), embora, a pulverizao seja um obstculo implementao de regras universais para o acesso aos seus benefcios. Desse modo, este tipo de poltica aparece, em geral, associada prtica do clientelismo, termo empregado para caracterizar o estabelecimento de uma relao entre partes devidamente discriminadas onde os recursos
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Contudo, estas polticas podem romper o equilbrio do mercado e trazer prejuzos para determinados grupos, por exemplo, o estabelecimento de um salrio mnimo diminui a demandada por trabalho, o que favorece os que continuam empregados, mas, um prejuzo para os que so despedidos.

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pblicos so utilizados pelos decison-makers para obter lealdade poltica (BEZERRA, 1999; BAHIA, 2003). Contudo, fundamentalmente importante ressaltar que nem toda poltica distributiva tem um carter clientelista. A discriminao ou a particularizao no atendimento so condies necessrias mas no suficientes para definir a sua prtica. Neste sentido, pode-se assinalar as aes de emergncia e solidariedade s vtimas de enchentes e terremotos como exemplos de atendimento a demandas especficas onde uma poltica distributiva pode ser implantada sem desenvolver necessariamente um aspecto de distribuio clientelista de recursos pblicos (AZEVEDO, 2003). Retornando a classificao de Lowi (1966) encontra-se sua segunda categoria (regulatria) que rene polticas que visam estabelecer regras sobre o comportamento de indivduos, grupos (setores), criar normas para o funcionamento dos servios etc. Diferentemente do tipo distributivo, supe conflito e negociao envolvendo interesses contrrios sobre uma mesma questo. Esta modalidade, tambm, apresenta discriminao no atendimento a demandas de grupos distinguindo beneficiados e prejudicados (MONTEIRO, 1982), porm, teria potencial para a convergncia de interesses pela possibilidade de solues consensuais onde todos ganham (WILSON, 1995). Contudo, os grupos que sofrem perdas com essas polticas podem opor-lhes resistncia e, por outro lado, por afetarem transversalmente a sociedade, atingindo diferencialmente indivduos de um mesmo segmento social, dificultam a formao de alianas de apoio definidas e duradouras. Situaes deste tipo, para as quais as polticas regulatrias so direcionadas, podem tornar-se obstculos para a sua prpria formulao e implementao, na medida em que aumentam os custos da negociao tornando-se uma barreira para a convergncia dos interesses (AZEVEDO, 2003).

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A terceira e ltima categoria desta formulao a das polticas redistributivas, tidas como uma variante do tipo anterior por implicar, da mesma forma, uma seleo no atendimento a demandas. Porm, neste caso, o benefcio concedido a um grupo implica no prejuzo direto (subtrao) de outro (jogo de soma zero), sendo, portanto, mais clara a percepo de ganhadores e perdedores. Em geral, processos redistributivos envolvem grandes grupos de indivduos ou classes sociais (ex. pobres versus ricos; regies desenvolvidas versus regies subdesenvolvidos; assalariados versus capitalistas). Nestes processos, pode-se promover redistribuio por meio de maior tributao aos setores de renda mais alta e/ou reduo dos encargos da populao de baixa renda sem diminuir a arrecadao geral. Com este propsito esto as polticas de transferncia de renda e propriedade entre grupos sociais por meio de instrumentos fiscais (fundos pblicos), polticas de bem-estar social etc. A redistribuio, tambm, pode se operada na forma de recursos e/ou de financiamento de equipamentos e servios pblicos, por exemplo, a iseno ou a diminuio do IPTU para as reas mais pobres da cidade, e o seu correspondente aumento para os setores de maior nvel de renda. As polticas redistributivas apresentam custos maiores de deciso e implementao, na medida em que os prejudicados tendem a agir mais intensamente contra o seu estabelecimento do que os beneficirios em sua defesa. Neste caso, uma alternativa seria a definio de polticas mais brandas onde a redistribuio no se faria na forma de recursos monetrios ou financeiros, mas como servios e equipamentos fornecidos pelo poder pblico, cujo financiamento se faria por recursos oramentrios compostos majoritariamente pela contribuio dos estratos de mdia e alta renda (AZEVEDO, 2003). Lowi (1972) adicionou posteriormente um quarto tipo ao seu modelo: as polticas constitucionais, que se caracterizam por estabelecer estruturas (regras/rgos) sobre as quais

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outras polticas so selecionadas e, neste sentido, condicionam em certa medida a tomada de deciso. Exemplos podem ser: uma conveno constitucional fixando um sistema de formulao de polticas, uma Assemblia Legislativa estabelecendo a diviso de tarefas nesse sistema, um rgo governamental estabelecendo uma poltica pblica especifica (MONTEIRO, 1982). Outra tipologia revisada por M. Nadel (1972) de a Almond e Powell (1966) que prope uma classificao em quatro tipos conforme o critrio homogeneidade versus heterogeneidade das caractersticas, destacando, porm, elementos complementares a de Lowi. Segundo aqueles autores, as polticas ou decises dos agentes pblicos podem ser: a) extrativas: obteno de recursos (humanos, financeiros, materiais, ex. impostos e o recrutamento militar), apresentam heterogeneidades quanto forma ou mecanismos (maior ou menor coero) e parcela da populao afetada (quem contribui com quanto). Alm de extrativas as aes/decises dos agentes pbicos podem ser: b) regulativas (regulao) com o mesmo sentido da anterior cujos exemplos podem ser a poltica antitruste e os direitos de propriedade; c) alocativas: distribuio de bens, servios e oportunidades, como exemplo as polticas sociais: sade, previdncia, emprego e habitao, mas, inclui todo e qualquer beneficio a grupos ou a indivduos25; d) simblicas: envolvem a afirmao de valores ou de intenes, por exemplo: associar-se planos nacionais (ou estaduais) com a idia de mudana26. Estas tipologias estabelecem modelos classificatrios das polticas que apresentam graus diferenciados de agregao de seus elementos caractersticos. Neste trabalho no se fez uma anlise pormenorizada desses modelos, sua apresentao se deve apenas ao objetivo de esclarecer os referenciais analticos desta pesquisa. Por hora, resta lembrar que, embora as categorias sejam
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Assim, nem toda alocao igualmente identificvel, as mensurveis, como as oramentrias, podem ser claramente aferidas, mas, conforme o contexto (previdncia, assistncia social), pode haver dificuldade em identific-las. O simbolismo pode no ser exatamente um tipo de poltica, mas um recurso que est em maior ou menor parte presente em qualquer poltica pblica.

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apresentadas como tipos diferentes e separados de polticas, na prtica esto relacionadas entre si. Assim, por exemplo, uma regulao pode levar a extraes (multas ao transgressor) ou a distribuir/redistribuir recursos como efeitos no antecipados, ex. fixao de preos (MONTEIRO 1982; WILSON, 1995). Por outro lado, a classificao proposta por M. Nadel estabelece um nvel de agregao dessas caractersticas que julgamos o mais adequado para os nossos propsitos analticos, embora, para entend-lo tivemos que desagreg-lo e, para isso, foi preciso uma reviso das tipologias que serviram de base para seu modelo. Neste sentido, empregaremos a classificao trplice das polticas, conforme o autor: a) transferncias de recursos (englobam as polticas distributivas e redistributivas no sentido de Lowi e as de extrao de alocao do sentido de Almond e Powell); b) regulatrias (no sentido de Lowi e Almond e Powell) e, c) constitucionais, tambm com o sentido descrito anteriormente. Esta classificao apresenta os elementos conceituais bsicos que constituem a tipologia empregada na teoria das decises legislativas (SANTOS, 1995). A apresentao que deles se fez, visa caracterizar a sua aplicao neste trabalho. Neste caso, o objetivo definir perfil da produo legislativa em educao na ALEPA do ponto de vista dos benefcios que se pretendeu conceder por meio dela e, a partir disso, buscar elementos tericos que permitam explicar os fatores que intervem no comportamento legislativo que gerou o referido perfil. Estes benefcios forma identificados a partir de suas caractersticas de natureza e do alcance visado para seus efeitos. Estas caractersticas esto reunidas nos elementos classificatrios da tipologia da teoria das decises legislativas com base na discusso realizada anteriormente. Esta tipologia apresentada esquematicamente no item a seguir, no qual se fez uma exposio pormenorizada de cada um dos seus elementos identificadores, assim como das combinaes desses elementos que do origem aos seus tipos.

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1.4 - Escopo e Forma: um modelo para a anlise da produo legislativa A partir da delimitao das possibilidades de atuao legislativa deixada aos legislativos estaduais, podemos examinar teoricamente suas decises. Para os objetivos deste trabalho, tratase de identificar os benefcios que pretendeu distribuir na produo legislativa em educao. Para isso, procurou-se estabelecer uma tipologia que pudesse ser operacionalizada na anlise do material emprico, o que foi encontrado na teoria das decises legislativas (SANTOS, 1995), considerando-se a adaptao feita por Lima Jnior (1997) para o estudo da Assemblia Legislativa de Minas Gerais. Este tipologia fundamenta-se na perspectiva segundo a qual as leis, proposies legislativas, decises polticas etc, podem conceder benefcios passveis de serem analisados pelas caractersticas de natureza e extenso, as quais permitem estabelecer importantes pontos de partida para se considerar o comportamento legislativo que lhes origina. Estas caractersticas so definidas pelos conceitos de forma e o escopo respectivamente. O primeiro caracteriza as maneiras pelas quais os benefcios so concedidos, as quais podem ser: a) Regulao - quando se prope regular atividades e setores (mercado de bens e servios, mercado de trabalho, etc), ou estabelecer regras procedimentais. b) Transferncia - quando propem transferir renda, patrimnio ou recursos do setor pblico para o benefcio de grupos, regies e empresas. O segundo conceito (escopo) define o nvel de abrangncia que os proponentes pretendem atingir nos efeitos (benficos) que esperam ser gerados atravs de suas proposies, isto , a extenso e o alcance da sua ao legislativa. Neste conceito, h duas dimenses quanto ao nvel de abrangncia dos benefcios: a) Concentrados - quando concedem privilgios financeiros, patrimoniais ou de status exclusivamente a um indivduo, grupo, empresa ou localidade geogrfica.

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b) Difusos - quando a concesso no faz referncia direta a indivduos, empresas, grupos ou localidades - ou, quando o fazem em vista de atenuar condies adversas econmicas ou naturais -, concedendo assim benefcios difusos. Do cruzamento dessas caractersticas de natureza e extenso, obtm-se um conjunto de quatro tipos analticos pelos quais se pode caracterizar os tipos de benefcios conceder por meio das proposies legislativas em educao. No Quadro III estes tipos analticos so apresentados de forma esquemtica para sua melhor compreenso: Quadro III Caractersticas de Forma e Escopo e seus Tipos Analticos Forma Escopo Tipos Transferncia de recursos Concentrada TCR Transferncia Concentrada de Recursos: transfere recursos do setor pblico para indivduos, empresas, grupos econmicos ou localidades. Difusa TDR Transferncia Difusa de Recursos: transfere recursos para a proteo e segurana da populao em geral. Regulao Concentrada RC - Regulao Concentrada: prope estabelecer regulamentao Difusa para as aes de indivduos, empresas, grupos econmicos ou localidades. RD - Regulao Difusa: estabelece regras gerais que regulam o conflito distributivo, a competio, participao polticas, etc.
Elaborao prpria

Como visto no ltimo pargrafo do item anterior, estes tipos analticos foram empregados para identificar os benefcios pretendidos na produo legislativa em educao na ALEPA. Neste sentido, no primeiro dos tipos em questo (TCR), h uma restrio em relao primeira

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categoria do modelo Nadel: transferncias de recursos, que engloba as polticas distributivas, redistributivas e extrativas. O tipo em questo mais limitado, pois s inclui benefcios concentrados, portanto, distributivos, conseqentemente exclui todos de carter redistributivo. O tipo transferncia difusa de recursos (TDR), pelo prprio nvel de abrangncia de seus efeitos no caracteriza ao/deciso de natureza distributiva, mas, tambm exclui uma atuao redistributiva, pois em ambos os casos, trata-se do emprego de recursos pblicos. No caso do tipo regulao, no se observa esta restrio, na medida em que, como visto antes, suas conseqncias nem sempre esto limitadas ao que intencionado ou planejado, mas podem gerar efeitos, no antecipados, de carter extrativo ou redistributivo conforme as situaes (conflito ou negociao) envolvidas (MONTEIRO 1982; WILSON, 1995). Na tipologia de Nadel, tambm foi inserida a categoria de polticas denominada constitucional, empregada por ele conforme a definio de Lowi (1972). Nela, o autor refere-se s polticas que estabelecem estruturas (regras/rgos) sobre as quais outras polticas pblicas so selecionadas (estruturas de deciso). No entanto, os benefcios que este tipo de poltica se prope conceder no apresentam relevncia analtica quanto aos aspectos forma e escopo, devido isso, no analisada neste trabalho, porm, foi mantida para efeito de registro da produo legislativa em educao da ALEPA. Uma vez feito a identificao analtica dos benefcios que os parlamentares pretenderam conceder em educao por meio da sua produo legislativa e, a partir disso, definido o seu perfil, o resultado foi analisado a partir de uma perspectiva terica. Neste sentido, h dois enfoques nos estudos legislativos: o externalista e o internalista, para o primeiro, o funcionamento destas instituies polticas uma resultante do processo de formao da representao poltica (particularmente o eleitoral), sendo, portanto, um reflexo direto do seu resultado.

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Desse modo, considera-se, neste enfoque (externalista), as conseqncias de distores no processo de formao da representao sobre o funcionamento do legislativo: fragilidade dos partidos, falta de autonomia/legitimidade das instituies polticas etc. (LIMA JNIOR, 1999). Nele existem duas as perspectivas fundamentais: a do coronelismo que parte da anlise da estrutura econmica e social, e a do desenvolvimento poltico que considera as configuraes do sistema poltico em relao aos estgios evoluo da sociedade. Em ambas as perspectivas deste enfoque, o clientelismo a causa principal das distores sobre o processo de formao da representao, que condicionam a produo legislativa, que em funo disso se caracterizaria pelo predomnio da distribuio de benefcios concentrados, isto , prticas distributivas. Diferentemente destas perspectivas, o enfoque internalista destaca que as aes/decises dos atores pblicos so o resultado de escolhas estratgicas feitas sob restries institucionais (regras ou arranjos) prprias a cada arena decisria (LIMONGI, 1994; LIMA Jr., 1999; STEINMO, 2001). O enfoque internalista deriva da abordagem do neoinstitucionalsimo na qual se considera centralmente o papel que as restries institucionais (regras ou arranjos) sobre as decises dos atores polticos na medida em que condicionam (alinham) suas opes estratgicas e influenciam seus resultados. Neste sentido, as regras de organizao e o funcionamento dos legislativos tornam-se o ponto focal na anlise da produo legislativa e no apenas o resultado do processo de formao da representao (LIMONGI, 1994; LIMA Jr., 1999; STEINMO, 1994, 2001). A abordagem do novo institucionalismo comporta duas perspectivas tericas: a da escolha racional e a do institucionalismo histrico. Na primeira perspectiva, os indivduos estratgicos e racionais tomam decises dentro de constrangimentos (restries institucionais), buscando maximizar seus interesses. Para a segunda (histrica) necessria uma anlise historicamente baseada que explique a formao de preferncias, pois, onde h grupos com interesses mltiplos

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e conflitantes, preciso examinar os processos polticos nos quais surgem as coalizes (STEINMO, 1994, 2001). Neste trabalho, os enfoques dos estudos legislativos (internalista e externalista) so confrontados na anlise do perfil dos benefcios na produo legislativa na rea educacional na ALEPA. Deste confronto, o enfoque acolhido ser aquele cujo emprego permitir uma anlise mais efetiva, quanto aos propsitos desta investigao. Neste sentido, busca-se contribuir para uma melhor compreenso da atuao dos legislativos estaduais na rea educacional, assim como, das possibilidades que os diversos enfoques de anlise das instituies polticas apresentam para o estudo das polticas pblicas.

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CAPTULO II - Estrutura e Contexto da ALEPA na 13 e 14 Legislaturas 2.1 - Organizao Legislativa e Composio Partidria O Poder Legislativo do Par, assim como nos demais estados, foi implantado durante o perodo regencial como Assemblia Provincial por meio de uma adio a Constituio Imperial (ato adicional de 1834), Antes disso, as provncias tinham um conselho geral, no podiam, portanto, legislar o que era feito apenas pela Assemblia Geral, a qual eram encaminhadas suas resolues, onde tornavam-se projetos de lei. Esta Assemblia tambm elaborava o regimento dos conselhos e, os presidentes de provncias, nomeados pelo poder central, prestavam juramento e tomavam posse do cargo perante a Cmara Municipal (CRUZ, 1967; FEITOSA, 1999). Uma vez implantado o poder legislativo no Estado, comeou a funcionar no Convento das Mercs, onde ficou instalado durante alguns anos, sendo, aps isso, deslocado para a Igreja do Carmo, de onde foi transferido para o Convento de Santo Antnio e, em seguida, para o Liceu Paraense27. A partir de 13 de Maro de 1885, foi estabelecido como Assemblia Legislativa do Par com Sede na Capital do Estado, funcionado no Pao da Assemblia Provincial (atual Palcio Antonio Lemos). Em 30 de novembro de 1970, a ALEPA obteve sua prpria sede, na capital do Estado, instalada no Palcio da Cabanagem (CRUZ, 1967; FEITOSA, 1999). Com a proclamao da Repblica o governo provisrio extinguiu o Congresso Nacional e as Assemblias Legislativas, sendo mantidas as Cmaras Municipais. No recm criado Estado do Par (ex-provncia), os membros da junta provisria do governo republicano prestaram juramento e tomaram posse na Cmara Municipal de Belm, logo depois foi criado o Congresso Legislativo do Estado, com duas cmaras: a dos deputados estaduais, resultado da converso da Assemblia Legislativa, e a dos senadores (CRUZ, 1967; FEITOSA, 1999).
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Atual Colgio Paes de Carvalho

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Nas primeiras fases do perodo republicano o poder legislativo estadual atravessou um perodo conturbado. Em 1930 a junta governativa dissolveu o Congresso Legislativo do Estado, substituindo-o, assim como nos outros estados, por um conselho consultivo, institudo pelo decreto n 20.348, de 29 de agosto de 1931, para assessorar o interventor. Contudo, logo depois foi reinstalada em 1935, para ser outra vez dissolvida em 1937, quando retornam os conselhos estaduais. Com o fim do Estado Novo em 1947, ocorre a restaurao do poder legislativo em todos os estados (CRUZ, 1967; FEITOSA, 1999). A partir da fase republicana, o Poder Legislativo, em todos os nveis do sistema poltico do Pas, sofreu contnuas alteraes de estrutura e funcionamento em conseqncia das mudanas que, cada perodo desta fase, foram produzidas nos componentes do SPB tal como visto no captulo anterior. Neste sentido, a organizao legislativa do Pas foi submetida a ajustes que ora expandiam ora restringiam sua capacidade de ao conforme a lgica, mais ou menos concentradora de poder, que imperou nos diversos perodos que a referida fase apresentou. Com a Constituio de 1988, o Poder Legislativo foi, mais uma vez, reorganizado em todos os nveis do Sistema Poltico Brasileiro. Comeou pelo Congresso Nacional e, em 1989, com as novas constituies estaduais o processo seguiu nas Assemblias Legislativas. No Par, completou-se em 1994 quando foi estabelecido um novo Regimento Interno (RI)28 para a ALEPA que determinou uma nova estrutura organizacional para este legislativo que basicamente a mesma que se encontra em vigor, com pequenas alteraes procedimentais, na atual legislatura. Estas regras: Constituio Estadual (1989) e Regimento Intermo (1994), determinam a estrutura e o funcionamento da Assemblia Legislativa do Estado estabelecendo sua organizao tendo em vista racionalizao de suas atividades. Para isso, esta organizao configurada a partir de um rgo central: a Mesa Diretora, responsvel pela direo geral dos processos
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Resoluo n 02 de 1994

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legislativos e administrativos da ALEPA. Este rgo composto de cargos eletivos para as quais o Regimento Interno (Idem) determina que seja observada, dentro de determinados limites, a representao proporcional dos Partidos ou dos blocos Parlamentares presentes na Assemblia Legislativa (R.I., Art. 8: Caput e 1). Os parlamentares so conduzidos a estes cargos por meio de eleies entre seus pares, concebidas para ocorrerem duas vezes na legislatura (sendo permitida a reconduo), para um mandato de dois anos, durante o qual os seus ocupantes no podem fazer parte de liderana, assim como vedado ao presidente, ao primeiro vice-presidente e ao primeiro secretrio tomar parte de comisses29. Estas eleies devem ser realizadas nas chamadas reunies preparatrias determinadas para ocorrerem na inaugurao de uma nova legislatura e ao final do segundo ano legislativo quando encerra o primeiro perodo de atividades da Mesa Diretora (R. I., Art. 8 1; C. E., Art. 99, 5). Alm de uma Mesa Diretora, integra a organizao legislativa da ALEPA, um sistema de comisses parlamentares destinadas a atuarem em questes especficas oferecendo suporte as atividades deste legislativo estadual. Estas comisses atuam com base na diviso do trabalho legislativo e se caracterizam pela especializao funcional. Segundo o Regimento Interno, deve haver na ALEPA trs tipos de comisses: a) permanentes: de carter tcnico-legislativo ou especializado; b) temporrias: destinadas ao estudo ou investigao de determinado assunto e/ou de representao externa; c) representativa: que funciona durante o recesso exercendo algumas funes da Assemblia Legislativa (RI, Art. 28, itens I, II, II). Para cada um desse trs tipos de comisses h regras prprias de constituio e funcionamento que estabelecem suas competncias e sua posio na organizao legislativa,

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Antes o RI proibia a reeleio para qualquer cargo, mesmo em legislatura sucessiva, mas, esta determinao foi alterada pela resoluo n 05/2000, de 05 de julho de 2000 que permitiu a reeleio na mesma legislatura.

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ordenando suas atividades. Devido ao foco deste trabalho estar localizado em uma rea de atuao, constante e especfica no Poder Legislativo, como o caso da educao, considerou-se apenas as regras que tratam da constituio e do funcionamento do primeiro tipo de comisso parlamentar, j que se destinam a este aspecto da atividade legislativa. Estas comisses apresentam na sua composio um Presidente e um Vice-Presidente, eleitos na reunio de incio de suas atividades pelos membros (Art. 34). Nelas, as vagas dos partidos e blocos parlamentares devem ser proporcionais ao tamanho de suas bancadas, porm, o emprego desse critrio limitado pela exigncia de se incluir sempre um membro da oposio (Art. 28 1) e, pelo direito do parlamentar de pertencer, como titular a, pelo menos, uma comisso, excetuando-se como visto acima, o presidente, o primeiro vice-presidente e o primeiro Secretrio da Mesa Diretora (Idem, 1 e 5)30. Segundo o Regimento Interno, os partidos e blocos parlamentares so os detentores das vagas nas comisses permanentes para as quais suas lideranas devem indicar ocupantes at o limite de quatro comisses por parlamentar, com direito a dois suplentes tambm pelo mesmo perodo seguindo o critrio acima definido (Art. 28 2 e 4; Art. 35). No entanto, a exigncia de incluso de um membro da oposio ao governo, mesmo que proporcionalmente no seja possvel implica limitaes a este princpio, sempre requeridas para impedir que s uma das partes tenha controle do sistema31. Nesta estrutura organizacional do legislativo estadual, atuaram ao longo da 13 legislatura, ao todo, doze (12) partidos polticos: PMDB, PSDB, PPB, PT, PP, PPR, PL, PFL, PDT, PTB PSD, PSC, cujos membros, distribudos por uma magnitude distrital de 41 cadeiras, ocuparam as
Note-se que a Constituio Estadual exige proporcionalidade com a presena de pelo menos um parlamentar de oposio na composio da Mesa Diretora e nas Comisses, mas, no Regimento Interno da ALEPA, estas exigncias so feitas apenas para as comisses, limitando-se quanto composio da Mesa Diretora ao requerimento da proporcionalidade. 31 Deve ser lembrado que, ao contrrio da Mesa Diretora, os membros das comisses no so eleitos, mas indicados pelos lderes partidrios e, na ausncia dessa indicao, a prpria Mesa Diretora o faz.
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diversas instncias de funcionamento desta instituio legislativa. Este conjunto partidrioparlamentar foi selecionado a partir de um grupo de 19 partidos: PT, PMDB, PSDB, PPR, PDT, PRN, PFL, PTB, PP, PL, PSB, PSD, PSC, PC DO B, PPS, PSTU, PV, PMN e PCB que concorreram s eleies de 1994. Entre estes partidos foram formadas trs coligaes eleitorais, a primeira constituda pelo PPR, PMDB e PP, a segunda pelo PSDB, PDT, PTB, PCB, PC do B, PPS, PFL e PSB, e a terceira formada pelo PT, PSTU, PV32. A segunda coligao, maior e mais heterognea, em cuja composio entraram partidos oriundos de todos os pontos do espectro ideolgico, foi vencedora na concorrncia pelo executivo estadual, elegendo Almir Gabriel governador do estado. No entanto, no teve o mesmo desempenho para o Legislativo, pois, apenas quatro dos partidos que a integravam conseguiram representao parlamentar: o PDT, PFL, PSDB e PTB, ficando de fora o PC do B, PPS, PSB e PST. Com isso, conseguiu eleger somente 10 parlamentares, representando cerca de 24,2% do total de cadeiras da Assemblia Legislativa, muito abaixo dos 21 parlamentares necessrios para alcanar maioria absoluta. As outras coligaes obtiveram as 31 cadeiras restantes, cerca de 75,8% dos assentos, repetindo a histrica tendncia do presidencialismo brasileiro de constituir governos com fraco apoio parlamentar, forando o Executivo a recorrer a coalizes parlamentares (ps-eleitorais). Assim, no caso das eleies legislativas estaduais de 1994, o resultado do pleito determinou uma distribuio inicial das cadeiras aos partidos na ALEPA que concedeu maioria absoluta para a coligao encabeada pelo PPR, isto , constituda de partidos ligados ao governo anterior. Na Tabela I apresenta-se a distribuio partidria resultante das eleies de 1994, pelas vagas legislativas da ALEPA, considerando-se o nmero de candidatos eleitos por partido e o seu percentual em relao ao total:
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Coligao Eleitoral para o Governo do Estado do Par - 1994 (TSE / TRE-Pa.).

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TABELA I - Bancadas partidrias na ALEPA no incio da 13 Legislatura (1995) PDT PFL PL PMDB PP PPR PSDB PT PTB Total Partidos Candidatos eleitos Percentual 03 7,32 03 7,32 03 7,32 13 31,7 03 7,32 08 19,5 02 4,88 04 9,76 02 4,88 41 100%

Fonte: Dirio Oficial da ALEPA (1995)

Como se pode observar, a coligao que obteve a maioria das cadeiras legislativas nesta eleio, conseguiu eleger candidatos em todos os partidos que a integravam alcanando o nmero de 25 parlamentares, o que corresponde a um total de 58,5 % dos assentos. A que ficou em posio minoritria conseguiu a eleio de apenas quatro (04) candidatos e, somente em um dos partidos integrantes, totalizando cerca de 9,7 % das cadeiras legislativas. Neste contexto, a coligao que venceu as eleies para o executivo estadual ficou em uma posio intermediria no legislativo como visto acima. Este resultado, evidentemente, no era favorvel ao executivo, mas, a distribuio inicial das cadeiras pelas coligaes no foi mantida por muito tempo, apresentando modificaes durante a legislatura, que se caracterizou por um intenso movimento de siglas at o seu final. Nesta movimentao, o tamanho das bancadas da maioria dos partidos foi alterado, ora sofrendo deseres ora recebendo adeses que, para alguns, no compensaram suas baixas, no entanto, o resultado ao final legislatura foi equilibrado entre perdas e ganhos para a maior parte. Estas variaes no comportamento das bancadas quanto ao seu tamanho foram resultantes de diversos fatores prprios dinmica partidria, tais como migraes e trocas de partido, extino, fuso de siglas etc. Entre estes fatores, deve-se registrar, tambm, a possibilidade de reeleio para o Executivo que surgiu neste perodo (em 1996), na medida em que influencia as

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estratgias eleitorais de partidos (composio de coligaes eleitorais) e candidatos (movimentao entre siglas), tendo em vista melhorar suas chances de xito nas eleies. Em ambas as legislaturas estudadas, observam-se esta movimentao no comportamento das bancadas partidrias como resultado dos diversos fatores da dinmica partidria tal como indicados no pargrafo anterior. Na Tabela II (a seguir) so apresentados os dados referentes s variaes no tamanho das bancadas partidrias, ano a ano, da dcima terceira legislatura da Assemblia Legislativa do Estado (PA), considerando-se as alteraes no nmero de membros dos partidos e seu correspondente percentual: TABELA II - Variao anual das bancadas partidrias na ALEPA (13 legislatura) 1995 1996 1997 1998 Partidos N 02 04 03 09 07 01 02 07 04 02 41 % 4,88 9,76 7,32 22 17 2,44 4,88 17 9,76 4,88 99,9 N 02 04 03 09 08 01 02 06 04 02 41 % 4,88 9,76 7,32 22 17 2,44 4,88 16,6 9,76 4,88 99,5 N 03 02 03 08 09 01 10 04 01 41 % 7,32 4,88 7,32 19,5 22 2,44 24,4 9,76 2,44 100 N 03 02 03 08 09 01 09 04 02 41 % 7,32 4,88 7,32 19,5 22 2,44 22 9,76 4,88 100

PDT PFL PL PMDB PPB PSC PSD PSDB PT PTB TOTAL

Fonte: Dirio Oficial da ALEPA (1995 a 1998)

Comparando-se os dados desta tabela com os da anterior, logo se observa que a 13 Legislatura comeou com 09 partidos e terminou com o mesmo nmero, no entanto, teve doze

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(12) rtulos partidrios registrados em seu transcurso confirmando o movimento de siglas acima referido. Esta movimentao comeou ainda no primeiro ano da referida legislatura (1995) quando ocorre a fuso do PP com o PPR dando origem ao PPB. Neste caso, importante lembrar que a fuso um processo externo ao legislativo estadual, por serem os partidos polticos instituies nacionais, o que, no entanto, pode acarretar implicaes para a composio partidria destes legislativos. Foi o que ocorreu na ALEPA nesta legislatura onde, ainda no referido ano, registra-se alm do ingresso do PPB, tambm o do PSD e do PSC, o primeiro com 02 e o segundo com 01 parlamentar. Alem disso, ocorrem alteraes nas bancadas de 04 partidos: PDT reduzida em 01 parlamentar; PFL ampliada no mesmo nmero; PMDB, reduzida em 04 parlamentares e PSDB ampliada em 05 parlamentares. A fuso PP/PPR e os novos ingressos partidrios alteram a composio total de 09 para 10 partidos polticos neste ano legislativo. No ano seguinte, o nmero de alteraes nas bancadas partidrias caiu pela metade em relao ao anterior, sendo registradas apenas no PPB e PSDB, o primeiro ampliado e o segundo reduzido em 01 parlamentar. No terceiro ano legislativo ocorreram alteraes nas bancadas de 07 partidos, isto , na maioria, tornando-se este o ano mais movimentado da legislatura. Os partidos que registraram alteraes foram: PFL reduzido em 02 parlamentares, PSD reduzido em 01, PSDB, ampliado em 03, o PDT ampliado em 01, o PMDB, ampliado em 02, PPB ampliado em 01 parlamentar e o PTB, reduzido em 01 aps breve ausncia. Neste ano, constata-se ainda a eliminao da bancada do PSC, o que faz retornar o nmero total de partidos para 09, estabilizando-se at o final. No quarto ano legislativo volta-se a registrar queda no nmero de alteraes nas bancadas partidrias, caindo para quatro (04) o nmero de partidos que registraram modificaes: PMDB

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reduzido em 03 parlamentares, PSD reduzido em 01 parlamentar, PPB ampliado em 01 parlamentar e o PSDB ampliado em 03 parlamentares. O balano do desempenho dos partidos quanto evoluo do tamanho de suas bancadas nesta legislatura foi positivo para trs siglas: o PSDB, que obteve uma ampliao em 08 cadeiras legislativas, o PPB ampliado em 02 cadeiras e o PDT acrescido em 01. Por outro lado, o balano foi negativo para o PMDB, que teve sua bancada reduzida em 07 parlamentares; o PFL, reduzido em 02 dois parlamentares e o PSD reduzido em um (01). Somente trs partidos: PL, PTB e PT chegaram ao fim da legislatura como o mesmo nmero de parlamentares, dos quais o PL e o PT atravessaram todo o perodo sem sofrer alteraes. Nesta dinmica de ocupao das cadeiras legislativas pelos partidos na estrutura organizacional da ALEPA deste perodo, tratamos da composio partidria da Mesa Diretora e da Comisso de Educao. No primeiro caso por se tratar do rgo mais importante da organizao deste legislativo estadual, sendo responsvel pela conduo de todo o processo de suas atividades, e, no segundo, pela importncia que a referida comisso tem na produo legislativa em educao objeto do estudo desta dissertao. Assim, no primeiro binio da 13 Legislatura da ALEPA (1995-1996), a Mesa Diretora teve a seguinte composio partidria: o PSDB ocupou a presidncia, a segunda vice-presidncia e a terceira secretaria; o PPB ocupou a primeira vice-presidncia e primeira secretaria, o PL teve a segunda secretaria e o PSD a quarta secretaria. No segundo binio (1997-1998), a ocupao destes cargos pelos partidos ocorreu da seguinte maneira: o PPB ocupou a presidncia, a primeira vice - presidncia, a terceira secretaria e a quarta secretaria, o PMDB a segunda vice-presidncia, o PSDB a primeira secretaria e o PL a terceira secretaria. Assim nos dois binios da dcima terceira legislatura cinco partidos se alternaram nos 07 cargos da Mesa Diretora da ALEPA, sendo quatro no primeiro: PSDB, PPB, PL e PSD, e quatro

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no segundo: PPB, PMDB, PSDB, PL. Na primeira situao o PSDB dominou a direo dos trabalhos legislativos acumulando trs (03) cargos, entre eles o principal: a presidncia, o PPB ficou em segundo como dois e o PL e o PSD com um cada. No segundo binio este domnio coube ao PPB que obteve quatro cargos, incluindo a presidncia, o PMDB, o PL e o PSDB ocuparam um cargo cada. Assim, os mesmos partidos se revezaram na Mesa Diretora sendo a nica modificao a sada do PSD e a entrada do PMDB no segundo binio. Como se pode observar, no foi seguida a exigncia de proporcionalidade na composio partidria da Mesa Diretora da 13 Legislatura, nos seus dois binios, quanto representao dos Partidos ou dos Blocos Parlamentares. Resta saber se esta exigncia foi considerada na legislatura seguinte, no s na composio de sua Mesa Diretora, mas, tambm, da Comisso de Educao, que pertence ao sistema de comisses permanentes para o qual, alm dessas regras, outras so exigidas para a sua composio. Para a dcima quarta legislatura da ALEPA vinte (20) partidos polticos concorreram nas eleies de 1998, apresentando-se com as seguintes siglas: PSDB, PT, PMDB, PPB, PFL, PDT, PPS, PL, PTB, PSB, PSD, PRONA, PSTU, PSC, PC do B, PCB, PMN, PV, PT do B e PGT. Estas eleies foram marcadas por uma mudana nas regras do jogo para permitir, a quem estivesse exercendo o Poder Executivo em qualquer nvel do sistema poltico, candidatar-se reeleio, isto , concorrer a um segundo mandato consecutivo, o que teve efeito na formao das alianas e estratgias eleitorais. Assim, entre os partidos concorrentes foram formadas trs coligaes eleitorais, a maior, constituda por dez (10) componentes, reuniu as siglas que se associaram para apoiar a reeleio do ento governador do estado. Este conjunto teve a seguinte composio: PSDB, PTB, PPB, PPS, PMN, PL, PV, PT do B, PSD, PSC e, se autodenominada Unio pelo Par. A segunda coligao foi formada pelas siglas PSB, PT, PCB e PC do B cujo grupo denominou-se frente do

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povo e a terceira foi constituda por dois partidos: PMDB e PFL que adotaram a expresso caminhando com o trabalho na referida disputa eleitoral. Do conjunto de partidos que concorreram nestas eleies, apenas 12 obtiveram cadeiras no parlamento definindo a formao partidria inicial desta legislatura, na qual estavam as seguintes siglas: PC do B, PDT, PFL, PL, PMDB, PPB, PPS, PPS, PSD, PSDB, PT e PTB. Neste grupo partidrio, logo se percebe que a coligao majoritria s conseguiu obter a eleio de candidatos em cinco (05) partidos: PSDB, PTB, PPB, PL e PSD, isto , a metade de seus componentes. Ainda assim, obteve uma bancada de 20 parlamentares que representavam cerca de 48,49% do total das cadeiras da ALEPA, ou seja, um percentual muito prximo ao da maioria absoluta. Este desempenho eleitoral foi muito superior ao da eleio para a legislatura anterior, primeiro pelo fato de ter obtido a reeleio para o ento governador, em torno da qual foi constituda a coligao e, segundo por ter ampliado, em dobro, o nmero de candidatos eleitos (de 10 para 20). interessante notar que, entre a eleio de 1994 e a de 1998, houve um certo deslocamento no espectro ideolgico dos partidos que passam a compor a aliana de apoio ao governador. Esta alterao ocorre a partir da sada, desta aliana, dos partidos PCB, PC do B, PSB, PDT e PFL e a entrada do PPB PMN, PL, PV, PT do B, PSD, PSC o que ampliou a coligao orientando-a para o centro do espectro ideolgico. A segunda coligao que mais conseguiu eleger candidatos foi a caminhando com o trabalho, seus dois nicos partidos, PMDB e PFL obtiverem 11 cadeias parlamentares, sendo 08 o primeiro e 02 o segundo, representando cerca de 26,27% do total de cadeiras. Por ltimo, a coligao que se chamou de frente do povo, conseguiu obter eleio para candidatos de trs de seus quatros partidos perfazendo, ao todo, seis (06) cadeiras parlamentares, retendo, com isso

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14,15 % do total. Em conjunto, estas duas coligaes ficam com 41,42% das cadeiras parlamentares na formao inicial das bancadas partidrias na 14 Legislatura da ALEPA. Assim, nestas eleies, a coligao de apoio ao governador conseguiu melhorar substancialmente o seu desempenho eleitoral em relao s eleies de 1994, criando um quadro muito favorvel formao de uma maioria parlamentar, ainda que com um quadro de fragmentao mediana. Assim, mesmo estando fora de sua coalizo governamental os dois principais partidos do cenrio poltico paraense a poca (PMDB e PFL), a nova legislatura inicia com uma incontestvel superemacia poltica do Executivo dentro do Legislativo tal como se pode observar na Tabela III: TABELA III - Bancadas partidrias na ALEPA no inicio da 14 legislatura (1999) Partidos PC do B PDT PFL PL PMDB PPB PPS PSB PSD PSDB PT PTB Total N de eleitos % 01 2,44 03 7,32 03 03 08 04 01 01 02 08 04 03 41

7,32 7,32

19,5 9,76 2,44 2,44 4,88 19,5 9,76 7,32 100%

Fonte: Dirio Oficial da ALEPA

Como se pode observar na Tabela III, a dcima 14 Legislatura comeou com 12 partidos, entre os quais o PMDB e o PSDB com oitos (08) candidatos eleitos respectivamente, obtiveram um maior nmero de cadeiras em relao aos outros, seguidos pelo PT e pelo PPB com metade das cadeiras dos primeiros. Estas posies iniciais dos partidos, que, como visto antes, favoreciam a formao de uma maioria parlamentar de apoio ao Executivo, no permaneceram as mesmas no transcorrer da referida legislatura, sendo alteradas em decorrncia de diversos fatores, onde, entre os quais, observam-se as migraes partidrias como um dos mais importantes. No entanto, preciso destacar que estas modificaes no alteraram a situao de apoio ao Executivo estabelecida no incio da legislatura, na medida em que muitos dos partidos que se

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posicionaram neste sentido foram favorecidos na movimentao dos parlamentares entre as siglas partidrias, e, conseqentemente, os que estavam na situao oposta sofreram perdas nesta dinmica das bancadas. Dessa forma, as modificaes que ocorreram entre os partidos, tiveram um carter diferente das verificadas na 13 Legislatura, onde o quadro de maioria evoluiu da oposio para a base de apoio. Esta diferena pode ser observada na Tabela IV:

TABELA IV - Variao anual das bancadas partidrias na ALEPA (14 legislatura) 1999 2000 2001 2002 Partido N % N % N % N % PC do B PDT PFL PL PMDB PPB PPS PSB PSD PSDB PST PT PTB TOTAL 1 3 1 3 8 4 1 1 2 9 1 4 3 41 2,44 7,32 2,44 7,32 19,5 9,76 2,44 2,44 4,88 22 2,44 9,76 7,32 100 1 2 1 3 7 5 1 3 8 1 4 4 41 2,44 4,88 2,44 7,32 17 12,2 2,44 7,32 19,5 2,44 9,76 9,76 102 1 3 1 3 7 6 2 9 4 5 41 2,44 7,32 2,44 7,32 17 14,6 4,88 22 9,76 12,2 99,9 1 4 1 3 7 6 2 7 4 6 41 2,44 9,76 2,44 7,32 17 14,6 4,88 17 9,76 14,6 99,9

Fonte: Assemblia legislativa do Estado do Par (1999 a 2002)

Na Tabela IV pode-se observar que as variaes no tamanho das bancadas partidrias, e no nmero de partidos, comearam a ocorrer logo no incio do primeiro ano legislativo do perodo em questo, quando o nmero de partidos na legislatura elevou-se de 12 para 13. Isto decorreu da entrada do PST, com bancada de um membro, permanecendo na referida legislatura

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at o segundo ano, no qual ocorreu outra mudana na composio partidria na ALEPA: a extino a bancada do PSB, fazendo o nmero de partidos no legislativo estadual retornar quele resultante das eleies de 1998. Nestas mudanas, dois partidos sofreram alteraes no tamanho de suas bancadas: o PFL, que iniciou a legislatura com trs (03) parlamentares em sua bancada, sofreu reduo em um (01) membro e, o PSDB, que tendo elegido oito (08) candidatos, ampliou para nove (09) o nmero de parlamentares includos sob sua sigla. No segundo ano legislativo, alm da eliminao do PSB do conjunto partidrio-parlamentar, outros cinco partidos (05) registraram modificaes no tamanho de suas bancadas. Os que sofreram reduo foram: o PDT, de 03 para 02 membros; o PMDB, de 08 para 07 componentes; o PSDB de 09 para 08 parlamentares e o PTB, de 03 para 04 membros. Dois partidos registraram ampliao: o PPB, de 05 para 06 e o PSD, de 02 para 03 parlamentares. No terceiro ano legislativo, mais duas bancadas partidrias foram extintas nesta legislatura: a do PPS e a do PST. Estas extines colaboraram nas alteraes ocorridas em seis bancadas partidrias no referido ano, uma a mais que no ano anterior. Em 2000, apenas uma bancada, a do PSD, sofreu reduo, passando de 03 para 04 membros. As outras cinco obtiveram acrscimos no seu tamanho sendo elas a do PDT de 02 para 03 parlamentares; a do PPB de 05 para componentes 06; do PSDB que subiu de 08 para 09 membros e o PTB que passou de 04 para 06 parlamentares em sua composio. A eliminao das bancada do PPS e a do PST, no terceiro ano legislativo, somada a extino da bancada PSB, ocorrida no ano anterior, fizeram baixar o nmero de partidos na ALEPA de treze (13) no incio da legislatura para dez (10) a partir da sua segunda metade, isto , dois a menos em relao ao resultado das eleies de 1998. Este nmero permaneceu o mesmo at o final do perodo, o quarto ano legislativo, ainda com alteraes nas bancadas de alguns

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partidos, como as do PDT e a do PTB que foram ampliadas em um (01) membro respectivamente e, na bancada do PSDB que foi reduzida de 09 para 07 componentes. Analisando-se o desempenho dos partidos nesta legislatura quanto evoluo do tamanho de suas bancadas, pode-se afirmar que a movimentao dos parlamentares entre as siglas foi favorvel, em primeiro lugar, para o PTB, que conseguiu dobrar o nmero de parlamentares registrados sob sua sigla, pois, tendo obtido 03 cadeiras legislativas nas eleies de 1998, chegou ao fim da legislatura com 06 membros. Outros partidos beneficiados foram: o PPB, ampliado de 04 para 06 componentes e o PDT que passou de 03 para 04 parlamentares. O mais prejudicado nestas mudanas foi o PFL, que tendo conseguido eleger trs (03) parlamentares terminou a legislatura com um (01) membro. O PMDB e o PSDB que perderam um (01) membro respectivamente. Neste sentido, a partir da variao no tamanho das bancadas partidrias, podemos considerar a ocupao dos cargos da Mesa Diretora na legislatura em questo. No primeiro binio (1999-2000), 05 partidos estiveram neste rgo legislativo: o PSDB, na presidncia e na terceira secretaria, o PL na primeira vice-presidncia, o PMDB na segunda vice-presidncia e na quarta secretaria. O PPB ocupou a primeira secretaria e o PTB a segunda. No segundo binio, a presidncia da Mesa Diretora continuou com o PSDB, que ocupou tambm a primeira e a quarta secretaria; a primeira vice-presidncia passou para o PPB e a segunda para o PL, o PTB ficou com a segunda secretaria e o PMDB com a terceira. Como bem se pode observar, o PSDB, PL, PMDB, PPB e PTB ocuparam postos da Mesa Diretora durante a dcima quarta legislatura alternando-se em suas posies nos diversos cargos. Estes partidos, excetuando-se o PMDB, pertenciam coalizo governamental no parlamento, que dessa forma, controlou a direo dos trabalhos legislativos durante todo o perodo, principalmente, monopolizando as funes mais importantes nas atividades de direo da

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ALEPA. Neste grupo, dois partidos acumularam cargos na Mesa Diretora: o PSDB, partido incumbente, deteve a presidncia e trs secretarias no total dos dois perodos de funcionamento e o PMDB acumulou a segunda vice-presidncia e uma secretaria. Neste contexto dinmico da composio partidria da 13 e 14 legislaturas da ALEPA, foi definida a distribuio dos parlamentares pelas outras instncias da organizao legislativa. Entre estas instncias, destacam-se as comisses tcnicas permanentes, com atuao em reas especficas tendo em vista desenvolver a especializao na atuao parlamentar. Neste sentido, as regras de funcionamento e a composio parlamentar da Comisso de Educao foram analisadas, no item a seguir, para considerar seu papel na produo legislativa em educao. 2.2 - Funcionamento e Perfil Parlamentar da Comisso de Educao A Comisso de Educao, Cultura e Sade da Assemblia Legislativa do Estado, pertence ao conjunto das chamadas comisses permanentes deste legislativo estadual, submetida, nesta condio, s regras prprias de organizao e funcionamento desse grupo, estabelecidas pelo Regimento Interno (1994). Sua atuao, portanto, delimitada por sua especializao funcional pela qual detm, pelo menos formalmente, competncia tcnica e direitos legislativos sobre trs reas: (...) desenvolvimento cultural e artstico, educao pblica e particular, sade pblica, higiene e assistncia sanitria (RI, Art. 31 3). Pode-se desde logo perceber que a educao no a nica rea de atuao desta comisso tcnica, reunindo sob sua responsabilidade pelo menos outras duas, nas quais deve emitir juzo quanto validade e opinar sobre a procedncia das questes levantadas, quando solicitada a sua expertise para subsidiar o processo legislativo. Em geral, isto ocorre sob a forma de anlise das proposies legislativas que lhes so encaminhadas pela Mesa Diretora, para as quais designado um relator, indicado pelo presidente da comisso entre seus membros, que deve formular parecer, em prazo determinado, sobre a continuidade de sua tramitao.

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Como visto antes, o trabalho de comisso especializado, o que significa restrio na rea de atuao e focalizao das atividades, que dever ser tanto mais delimitada quanto maior for a especializao requerida. No caso da Comisso de Educao da ALEPA, a delimitao das reas para as quais chamada a se pronunciar, indica um nvel mdio de especializao, pois ainda que, em algum sentido, sejam consideradas reas afins, existem peculiaridades tcnicas e polticas prprias a cada uma. Estas especificidades exigem um desdobramento de esforos que podem descaracterizar o trabalho comissional no qual a restrio das reas de atuao uma condio de sua eficcia e de sua razo de ser. preciso destacar que o trabalho comissional no se restringe emisso de pareceres sobre as proposies que lhes so encaminhadas e, mesmo nesta incumbncia, sendo sua atuao de carter tcnico, a execuo requer o concurso de outras atividades que aumentem o conhecimento sobres as questes para as quais exigida sua ateno, tais como: seminrios, debates, audincias pblicas etc, onde se discuta com a sociedade, particularmente com os setores diretamente envolvidos nas reas de atuao da comisso, tendo em vista melhorar o nvel do trabalho legislativo tanto no que se refere a sua qualidade como a sua representatividade. Alm da delimitao das reas de atuao, a especializao requerida na atuao das comisses exige, tambm, a continuidade do trabalho que nelas se realiza, pois a habilitao/capacitao de seus membros est ligada, fundamentalmente, ainda que no unicamente, a um aprendizado que se realiza na experincia que resulta de um envolvimento com suas atividades em prazo considervel, isto , em mais de um mandato parlamentar, pois, menos que isso, so poucas as possibilidades para a aquisio da especializao necessria, no caracterizando interesse na atuao comissional. Quanto a este ltimo aspecto (o interesse no trabalho comissional), bom lembrar que o envolvimento resulta, muitas vezes, de afinidades com atividades exercidas fora do parlamento e,

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em muitos casos, anterior ao prprio trabalho no legislativo tais como: formao tcnica, rea profissional, militncia social etc, neste caso, j existe uma especializao prvia que pode ser levada para as comisses. No entanto, esta preparao no substitui o envolvimento nas atividades do trabalho comissional e o aprendizado que delas decorre em funo de sua atuao no processo legislativo. Contudo, o trabalho das comisses nem sempre produz incentivos para a especializao na atuao legislativa, seja porque o investimento nas questes tratadas resulta em pouco retorno eleitoral, seja porque, apesar do seu carter tcnico, no h garantias de que todo o esforo despendido na obteno do conhecimento especializado e no trabalho de avaliao iro afetar o carter da produo legislativa. Isto ocorre porque as comisses no possuem poder terminativo, isto , o poder de deciso quanto tramitao das proposies e, neste sentido, o trabalho nelas realizado pode ser ignorado no plenrio. Assim, o curso de uma proposio legislativa pode seguir independente do que sobre ela foi estabelecido pela comisso, se o parecer foi favorvel, aumentam as chances de ser aprovada, mas, no h garantias que isso v ocorrer. Isto fica claro nos termos que so empregados na definio do papel das comisses: opinar, propor, emitir parecer que caracterizam uma atuao meramente consultiva e no decisria. Outra situao na qual se ignora o trabalho das comisses est nos procedimentos de urgncia na tramitao das proposies, pois dispensam o trabalho comissional, conduzindo-as direto ao plenrio. Estas condies de trabalho das comisses no produzem incentivos para uma atuao parlamentar contnua em suas atividades e, isto, como visto acima, dificulta a especializao de seus membros, situao que tem reflexos diretos no desempenho destes rgos legislativos. Assim, sendo a regularidade do envolvimento dos parlamentares nas comisses, um importante indicador de continuidade em suas atividades, pode ser avaliada por meio de um levantamento do

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perfil dos seus membros e de sua composio partidria que rena dados de um perodo minimamente relevante (pelo menos duas legislaturas). Considerando que as indicaes para a composio das comisses ocorrem duas vezes em uma legislatura, no incio e no final do segundo ano legislativo, j que os mandatos de presidentes e vice-presidentes e o tempo de atuao dos outros membros so de dois anos, o analista pode medir a freqncia da participao dos partidos e parlamentares para com isso verificar a regularidade de sua atuao na formulao de pareceres, proposies legislativas e outras atividades prprias do trabalho comissional conforme define o Regimento Interno. Neste sentido, fez-se o levantamento da composio partidria e parlamentar da Comisso de Educao da ALEPA na dcima terceira e dcima quarta legislaturas, tomando como referencia os perodos de funcionamento dessa Comisso dentro das referidas legislaturas. A pesquisa procurou levantar informaes sobre quais partidos tiveram representantes nesta Comisso e, particularmente quais os membros parlamentares que nela atuaram durante os dois perodos de seu funcionamento nas legislaturas em anlise. As informaes proporcionadas por estes dados, uma vez organizados, permitem analisar a freqncia da participao dos partidos e dos deputados de ambas as legislaturas estatuadas nas atividades da comisso de educao e, assim, observar a regularidade com que os parlamentares se envolvem nos trabalhos comissionais desta rea. Para isso, os dados referentes a este levantamento foram organizados para efeito de apresentao conforme se pode observar na exposio do Quadro IV a seguir:

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Quadro IV Composio parlamentar e partidria da Comisso de Educao da ALEPA (1995/1998) Perodo 1995/1996 TITULARES Edlson Abreu Jos Nassar Ronaldo Passarinho Luis Afonso Sefer Matildo Dias No Palheta Gedeo Chaves Perodo 1997/1998 Jos Amrico Bira Barbosa Gedeo Chaves Zequinha Marinho Luis Afonso Sefer Elza Miranda Miriquinho
Fonte: Assemblia Legislativa do Par (1995 a 1998)

PARTIDO PFL PSDB PPB PL PSDB PTB PPB PMDB PMDB PPB PDT PL PSD PT

SUPLENTES Rosa Hage Antnio Armando Nivaldo Pereira Sebastio Oliveira Clcio Witeck Antnio Rocha Rosa Hage Nivaldo Pereira Lourdes Lima Z Carlos Clcio Witeck.

PARTIDO PMDB PSDB PPB PL PDT PMDB PMDB PPB PSDB PT PDT

Como se pode observar, na 13 Legislatura a Comisso de Educao teve, no primeiro perodo de funcionamento, 07 membros titulares e 05 suplentes e no segundo o mesmo nmero de titulares e 06 suplentes. Os titulares do primeiro perodo pertenciam aos seguintes partidos: PFL, PSDB, PPB, PL, e PTB, sendo dois do PSDB e dois do PPB e os suplentes ao PMDB, PSDB, PPB, PL, PDT. No segundo perodo, os partidos que tiveram membros titulares na referida comisso foram: PMDB, PPB, PDT, PL PSD, PT, sendo dois do PMDB e os suplentes pertenciam ao PMDB, PPB, PSDB, PT e PDT, sendo, tambm, dois do PMDB. Assim, no primeiro perodo da 13 Legislatura da ALEPA, cinco (05) diferentes partidos ocuparam a comisso de educao da ALEPA entre os titulares e o mesmo nmero entre os suplentes, no somatrio foram seis (06) partidos, entre suplentes e titulares: PSDB, PPB, PMDB,

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PL, PDT, PFL, PTB, na medida em que quatro partidos ocuparam vagas nestas duas categorias de membros. No segundo perodo, seis diferentes partidos ocuparam vagas entre os titulares: PMDB, PPB, PDT, PL, PSD, PT e, entre os membros suplentes o nmero diminuiu para cinco (05): PMDB, PPB, PSDB, PT, PDT. Na soma das duas categorias foram quatro (04) diferentes partidos: PMDB, PPB, PT, PDT no ltimo perodo desta legislatura. Desse modo, verifica-se que, ao todo, nove (09) diferentes partidos: PFL, PSDB, PPB, PL, PTB, PMDB, PDT, PSD, PT passaram pela Comisso de Educao da ALEPA na 13 Legislatura entre os membros titulares, mas, apenas dois partidos (PPB e PL) estiveram presentes nela, nesta condio, nos seus dois perodos de funcionamento na legislatura e com os mesmos parlamentares. Na condio de suplentes, o nmero de partidos foi menor, somando seis (06) nos dois perodos: PMDB, PSDB, PPB, PL, PDT e PT, dos quais quatro (04): PMDB, PSDB, PPB e PDT participaram nos dois perodos de atividades legislativas desta comisso no perodo em questo, o dobro do nmero verificado entre os titulares. No caso dos parlamentares, doze (12) ocuparam posio como titulares e oito (08) como suplentes, entre os primeiros, apenas dois: Luis Afonso Sefer (PL) e Gedeo Chaves (PPB) estiveram nos dois perodos de funcionamento da Comisso e, entre os suplentes, trs parlamentares: Rosa Hage (PMDB), Nivaldo Pereira (PPB), Clcio Witeck (PDT). Neste sentido, pelo que se pode observar, houve um alto nvel de renovao dos componentes da referida comisso entre os dois perodos desta legislatura, o que significa uma certa descontinuidade nas suas atividades neste perodo. Esta situao, contudo, ser melhor considerada com a anlise dos dados da 14 Legislatura apresentados a seguir no Quadro V:

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Quadro V Composio parlamentar e partidria da Comisso de Educao da ALEPA (1999-2002) Mandato TITULARES PARTIDO SUPLENTES PARTIDO 1999/2000 Elza Miranda PSD Cezar Colares PSDB Cristina Mutran Zeca Arajo Antenor Barar Nadir Neves Luis Cunha Mrio Cardoso. Mandato Lourdes Lima 2001/2002 Cristina Mutram Claudiney Furmam, Antenor Barar Nadir Neves Elza Miranda Araceli Lemos
Fonte: Assemblia Legislativa do Par

PMDB PSDB PPB PL PDT PT PSDB PMDB PDT PTB PL PSDB PT

Faisal Salmen Haroldo Martins Hlio Leite Cipriano Sabino Rosa Hage Luis Cunha Zequinha Marinho Araceli Lemos Maria do Carmo Jos Soares. Rosa Hage Cezar Colares Faisal Salmem Haroldo Martins Hlio Leite Z Lima Luis Cunha Zequinha Marinho Maria do Carmo Mrio Cardoso Jos Soares

PSDB PMDB PMDB PPB PPB PDT PDT PT PT PL PPB PSDB PTB PMDB PMDB PPB PDT PDT PT PT PL

Na legislatura em questo, a Comisso de Educao teve, como se pode observar no Quadro V, sete (07) membros titulares e onze (11) suplentes no seu primeiro perodo de funcionamento, mantendo o mesmo nmero de membros em ambas categorias no segundo

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perodo. No primeiro, os titulares pertenciam a sete diferentes partidos: PSD, PMDB, PSDB, PPB, PL, PDT e PT e os suplentes pertenciam a seis diferentes partidos: PSDB, PMDB, PPB, PDT, PT e PL, dos quais apenas o ltimo teve somente um parlamentar na referida comisso, os demais indicaram dois suplentes cada. No segundo perodo, os partidos que tiveram membros titulares na referida comisso foram: PSDB, PMDB, PDT, PTB, PL, PT, sendo dois do PSDB, perfazendo sete (07) diferentes partidos e, os onze suplentes, mesmo nmero do perodo anterior, pertenciam a estes mesmos sete partidos, isto , este conjunto partidrio ocupou, no perodo em questo, todos os postos da Comisso de Educao. Assim, ao todo, nove (09) diferentes partidos passaram pela Comisso de Educao na 14 Legislatura e, com exceo do PPB e do PSD, todos os demais estiveram presentes nos seus dois perodos de funcionamento, o que indica um nvel de continuidade partidria bem maior que o da legislatura anterior. Quanto aos parlamentares, dez (10) ocuparam posio de membros titulares e quinze (15) como suplentes nas atividades na Comisso de Educao na 14 Legislatura. Entre os primeiros, quatro (04): Elza Miranda (PSDB), Cristina Mutran (PMBD), Antenor Barar (PTB) e Nadir Neves (PL) estiveram nos dois perodos e, entre os suplentes onze (11): Cezar Colares (PSDB), Faisal Salmem (PSDB), Haroldo Martins (PMDB), Hlio Leite (PMDB), Cipriano Sabino (PPB), Rosa Hage (PPB), Luiz Cunha (PDT), Zequinha Marinho (PDT), Araceli Lemos (PT), Maria do Carmo (PT) e Jos Soares (PL) continuaram suas atividades na comisso no perodo seguinte. Com isso, o nmero de membros suplentes na Comisso de Educao nesta legislatura, foi superior ao nmero dos titulares nos dois perodos, somando no total mais do dobro, situao inversa a da anterior ainda que com pequena diferena. Contudo, a continuidade dos parlamentares na comisso repetiu a situao da 13 Legislatura, isto , foi maior entre os

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suplentes do que entre os titulares, observando-se, no entanto, que, no ltimo caso, o nmero de parlamentares foi menor. Comparando-se as duas legislaturas, verifica-se que o nvel de continuidade na atuao dos seus membros, considerando-se parlamentares e partidos, foi maior na 14 Legislatura do que na 13, porm, se contarmos apenas os parlamentares, em nenhuma delas este nvel chega a 50%, o que um indicador de baixa continuidade e, portanto, pouca especializao nas atividades relacionadas rea educacional na ALEPA. No caso dos partidos, interessante notar que, no total das duas legislaturas, 10 siglas partidrias passaram pela comisso, das quais apenas uma, o PFL, esteve somente em uma delas (13), um nmero alto, tendo em vista que a mdia de partidos das legislaturas de 11,5% . Neste caso, em se tratando da regra da proporcionalidade e a da representao da oposio estabelecidas no Regimento Intermo da ALEPA, podemos dizer que elas foram relativamente cumpridas. No que se refere aos parlamentares, cerca de vinte e dois (22) deles ocuparam a posio de membros titulares e vinte e trs (23) como suplentes nas duas legislaturas, o que significa mais da metade da magnitude do distrito, indicando, por outro lado, que o direito de cada parlamentar de participar de pelo menos uma comisso foi observado na indicao dos que exerceram as atividades da Comisso de Educao. Todavia, este caso apresenta-se problemtico para a questo que estamos tratando aqui, isto , a regularidade no envolvimento dos parlamentares nas atividades de uma comisso tendo em vista a sua especializao nas reas de atuao relacionadas. Nas duas legislaturas em questo, esta regularidade foi baixssima, pois se comparamos a continuidade de participao daqueles que nelas ocuparam posio na Comisso de Educao, veremos que entre os membros titulares, apenas um (01) parlamentar: Elza Miranda (PSDB), continuou suas atividades na

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referida comisso na legislatura seguinte, o mesmo aconteceu entre os suplentes, no caso o parlamentar foi Rosa Hage (PPB). Na explicao deste fato, podemos considerar as prprias regras de composio das comisses que ao exigirem representao proporcional e concederem a todo parlamentar o direito de participar pelo menos de uma comisso, dificultariam a continuidade do envolvimento de seus membros em suas atividades favorecendo uma alta rotatividade na sua composio. Por outro lado, a prpria incerteza da reeleio contribuiria para este resultado, principalmente nas situaes de alta volatilidade eleitoral, pois levam a elevados percentuais de renovao parlamentar entre de uma legislatura para outra. Contudo, considerando-se o nmero total de parlamentares que passaram por esta comisso no perodo em estudo e, o fato de muitos dos novos membros da 14 legislatura terem exercido mandatos na legislatura anterior (13), pode-se afirmar que outros fatores, alm desses citados, tambm contribuem para a alta rotatividade na composio das comisses. Alguns deles esto relacionados a questes pessoais que podem despertar o interesse do parlamentar no assunto, tambm, no se pode descartar as possibilidades eleitorais que podem resultar do envolvimento nas atividades comissionais etc. Estas regras gerais do trabalho nas comisses deste legislativo estadual: a regulao da composio partidria e a concesso de atribuies no terminativas conferem organizao legislativa de poucos incentivos para a atividade comissional e especializao parlamentar. No caso da Comisso de Educao, estes efeitos das condies de funcionamento das comisses permanentes, so reforados pelos marcos de atuao da ALEPA no Sistema Educacional do Estado. Estes marcos envolvem a delimitao das atribuies do Conselho Estadual de Educao e, portanto, o estabelecimento de jurisdies. No item a seguir, esta atuao e o problema das

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jurisdies so analisados, em suas conseqncias sobre as condies da atividade legislativa na referida rea. 2.3 - A Assemblia Legislativa no Sistema Educacional do Estado As atribuies e competncias em educao do Estado do Par so desempenhadas por rgos e instituies, pblicas e privadas, constitudos em um sistema estadual. Este sistema foi institudo pela LEI n 4.093, de 05 de Fevereiro de 1968 e, posteriormente, estabelecido, em seu arcabouo institucional, na Constituio do Estado de 1989. A regulamentao veio por meio da Lei n 6.170, de 15 de Dezembro de 1998. No texto constitucional (CE), em seu artigo 278, a estrutura organizacional e funcional deste sistema foi determinada da seguinte forma:
O ensino ser organizado em sistema estadual, constitudo pelas instituies pblicas ou privadas existentes no Estado, que prestem servios continuados de instituio para a populao, pelos rgos colegiados, normativos, tcnicos fiscalizadores e pelos rgos do Poder Executivo encarregados de executar as polticas educacionais (CE. Art. 278).

Nesta definio, os componentes do sistema exercem funes e atividades diversas em educao conforme a sua especificidade as quais so: a) prestao de servios; b) normatizao e fiscalizao e, c) execuo da poltica educacional. A Constituio estadual estabelece que o desempenho dessas atividades hierarquizado e descentralizado e, neste formato, as atribuies e competncias indicadas nestes itens so distribudas da seguinte maneira: as referentes ao item a so de responsabilidade da rede pblica regular de ensino (estadual e municipal) que constituem a base do sistema (CE. Art. 278, 1). Aquelas referentes ao item b devem ser cumpridas pelos rgos pblicos especificados no 3 do mesmo artigo que, em seus itens, enumera os seguintes: I) o Conselho Estadual de Educao; II) os conselhos municipais de educao; III) os conselhos escolares que so rgos de deliberao, aconselhamento, controle, fiscalizao e avaliao do sistema de ensino, no nvel do estabelecimento escolar ou daqueles que recebam recursos financeiros do poder Pblico (CE. Art.

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278, itens I, II e III). Por ltimo, quanto s atividades e funes definidas no item c, a responsabilidade recai sobre a Secretaria de Estado de Educao (Lei n 6.170, art. 8, inciso IV). Neste trabalho, tratou-se das atribuies e competncias do Sistema Educacional do Estado, referentes ao item b, pois, em sendo um estudo sobre o legislativo, seu papel em um sistema como este normativo e fiscalizador (BARCELOS, 2005). Neste sentido, por definio, a ALEPA deveria estar relacionada entre os itens do 3 do artigo 278 da Constituio Estadual. Contudo, o Conselho Estadual de Educao (CEE) a nica referncia quanto responsabilidade por estas atribuies e competncias, conforme indicado no item um (I) do referido pargrafo da Constituio Estadual. Estas responsabilidades so especificadas e enumeradas na referida constituio, pelas quais cabe ao CEE: a) elaborar propostas de poltica educacional; b) estabelecer interpretao legislativa, como rgo normatizador; c) analisar e aprovar em primeira instncia, o plano estadual de educao, elaborado pelo Poder Executivo; d) fiscalizar e licenciar as escolas integrantes do sistema estadual de educao; e) aprovar diretrizes e normas relativas ao estabelecimento de convnios celebrados com escolas comunitrias, confessionais ou filantrpicas (CE, 3 inciso I). Os itens acima relacionados estabelecem atribuies ao CEE, que, em conjunto, lhe conferem uma posio preponderante no ordenamento do Sistema Educacional do Estado. Esta preponderncia fica clara no item a e, principalmente, no item b que, praticamente, lhe concede a competncia de legislar concorrentemente, pois nada impede que a atuao normativa decorrente da atribuio de interpretao legislativa implique em suplementar/complementar a legislao federal na rea educacional tal como estabelece a Constituio Federal de 1988. O exerccio da competncia legislativa concorrentemente, isto , complementar/ suplementar ou plena na inexistncia de legislao federal na rea educacional pelo Conselho

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Estadual de Educao (portanto, agindo no mbito do poder normativo residual nesta rea), uma caracterstica da conformao do Sistema Educacional Brasileiro conforme constatado por Schwartzman (1993). Segundo o autor, no Brasil os estados possuem ainda seus prprios Conselhos Estaduais de Educao, que desempenham algumas atividades normativas residuais (SCHWARTZMAN et. al. 1993, p. 07). Alm disso, no caso do Estado do Par o CEE atua diretamente na poltica educacional. O item a do 3 do artigo 278, lhe atribui a iniciativa de apresentao de propostas de poltica educacional para o estado, o que deixa ao legislativo estadual, nesta questo, em uma posio, no mnimo secundria, pois, assim, sua atuao, se existir, ser meramente reativa. Esta situao reforada pelo item c deste pargrafo, que estabelece a proeminncia ao executivo estadual no planejamento educacional do Estado, no qual o CEE lcus de discusso e aprovao, ainda que em primeira instncia. A posio central conferida ao CEE pela Constituio Estadual nas funes normativa, deliberativa e fiscalizadora no Sistema Estadual de Educao, reforada lei que regulamenta sua atuao (6.170), na qual, no inciso quinto do artigo oitavo, definido como rgo normativo, consultivo e deliberativo (Idem, inciso V)33. A participao da ALEPA neste sistema se resume a indicar dois parlamentares para comporem o plenrio do CEE, do qual, tambm participa, duplamente, a Secretaria de Estado da Educao: como rgo executivo e como membro da instancia normativa/deliberativa e fiscalizadora. A referida lei tambm especifica e enumera um conjunto de atribuies e competncias tcnicas, normativas e de fiscalizao ao CEE, no qual se observam outras duas atribuies alm do que determina a Constituio do Estado: 1) o referido rgo deve emitir parecer sobre
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Note-se que nesta Lei no se faz referncia ao papel fiscalizador do CEE definido pela Constituio Estadual (1989) no sistema educacional do estado, contudo, considerando-se a preponderncia da Constituio sobre as demais leis estaduais, este papel fica assim estabelecido.

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assunto de natureza pedaggica e educativa que lhe for submetido pelo Governador do Estado ou pelo Secretrio de Educao (...); 2) deve: (...) propor modificaes e medidas que, de qualquer maneira, possam interessar expanso e ao aperfeioamento do ensino em geral (Lei 6.170, art. 14 inciso I). No item 1 define-se uma atribuio de natureza consultiva que deve ser realizada junto ao executivo estadual e, no item 2, outra de carter propositivo. Se observado atentamente, verificar-se- que, Comisso de Educao da ALEPA tambm conferido um papel consultivo e propositivo, porm, no no Sistema Educacional do Estado, mas no mbito do Legislativo. Este por sua vez, no tem atribuies especificadas ou enumeradas em educao, lhe cabendo genericamente dispor sobre a organizao do sistema de ensino, adaptando-o s caractersticas regionais (CE, art. 91 inciso XIV). Neste sentido, no h referncias a planos, programas ou a poltica educacional na definio de sua atuao, caracterstica bastante diferente do que se verifica, como visto antes, no caso do CEE. Esta diferena ganha outros contornos ao se considerar as atribuies da Comisso de Educao nesta rea. Segundo o Regimento Interno da ALEPA, as comisses permanentes: tm por finalidade estudar as matrias submetidas ao seu exame e emitir parecer, tomando iniciativa na elaborao de proposies, se for o caso, que sero submetidas deciso do Plenrio (RI. Art. 31). Nesta definio, ficam claras as funes consultivas e propositivas do trabalho comissional, o qual, no caso da comisso em questo, deve ser o de opinar sobre o desenvolvimento cultural e artstico, educao pblica e particular, sade pblica, higiene e assistncia sanitria (RI, Art. 31, 3). Nesta definio, observa-se que a referida comisso, como rgo especializado do Legislativo, no est especificamente voltada uma nica rea de

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atuao, ao contrrio do CEE, alm disso, suas atribuies em educao permanecem to indefinidas quanto aquelas conferidas genericamente a ALEPA. Fundamentalmente, no foi concedido a Assemblia Legislativa do Estado nenhuma atuao especifica (normatizadora ou fiscalizadora) no funcionamento do Sistema Estadual de Educao. Esta ausncia de especificao e o papel decisivo que nele desempenha o Conselho Estadual de Educao dificultam a realizao das funes consultivas e propositivas no trabalho comissional em educao, o que somado a concesso de atribuies, resulta na fragilidade tcnica e poltica da Comisso de Educao, reduzindo, num crculo vicioso, os incentivos para a atuao paramentar nesta rea. Assim, os marcos que delimitam a atuao da ALEPA no Sistema Educacional do Estado esto estabelecidos pelas atribuies que lhes so conferidas pela Constituio do Estado, e por aquelas concedidas ao Conselho Estadual de Educao. Tais marcos constituem-se em importantes restries institucionais que estruturam o espao de ao do legislativo estadual do Par nesta rea. Estas restries incidem principalmente sobre o manejo dos recursos para a educao, que resulta da limitao em legislar sobre a poltica educacional, possibilidade est presente no mbito da competncia concorrente que, como se ver no prximo item, que exercida pelo CEE. 2.4 - A Poltica Educacional no Contexto das duas Legislaturas No perodo em que transcorreram as duas legislaturas da ALEPA em anlise neste trabalho (1995 a 2002), foi implementado, pelo governo federal, um conjunto de reformas educacionais no pas que se caracterizaram por medidas descentralizadoras. Estas consistiram, ente outras coisas, em transferncias diretas da Unio de planos, projetos, programas etc, que envolviam recursos financeiros e pedaggicos para instancias de nvel municipal e escolar. Por meio delas se esperava atingir (corrigir) o que se considerava serem os problemas institucionais

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do ensino geradores de distores, principalmente quanto ao aspecto do financiamento (LIMA, 2000; MARTINS, 2001). Para o diagnstico reformista, o padro centralizado do sistema de educao do pas era uma das principais causas dessas distores, das quais resultavam reas e setores carentes de atuao, impedindo a democratizao das oportunidades de acesso, a equidade e a eficincia no atendimento educacional. Por sua vez, a centralizao seria reforada pela falta de uma definio clara das atribuies e responsabilidades dos estados e municpios nesta rea, contribuindo para aumentar os dficits educacionais do pas. Para mudar esta situao seria necessrio reformar o sistema por meio de medidas descentralizadoras (LIMA, 2000; MARTINS, 2001). Medidas de descentralizao educacional, principalmente no mbito das primeiras etapas do ensino, no so recentes na histria do pas, como tambm no o so, as propostas de redistribuio de competncias e atribuies no sistema poltico brasileiro (SPB). Iniciativas como estas j tinham sido tomadas antes no perodo imperial da histria poltica do pas, e, principalmente, a partir do perodo republicano, excetuando-se a fase do Estado Novo e, posteriormente, a dos governos militares que caracterizaram por forte centralizao poltica e administrativa. No caso da educao a descentralizao do ensino faz parte do debate nacional brasileiro desde o perodo Imperial, depois na primeira repblica, no Manifesto dos Pioneiros, na tramitao da primeira LDB e durante os anos 80 (LIMA, 2000: 311). Concomitante a este debate, uma pliade de aes envolvendo medidas e concepo diversas quanto descentralizao para a rea da educao foram tomadas gradativamente e com configuraes variadas por cada perodo histrico, assim como para cada estado brasileiro (LIMA, 2000). A partir da Constituio de 1988, o municpio foi erguido a condio de ente federativo com todas as prerrogativas de autonomia que esta condio confere, abrindo uma nova

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configurao e um novo nimo para as medidas de descentralizao. Estas medidas voltaram a ser implementadas na dcada seguinte, porm, num amplo contexto de reformas da administrao pblicas (gerenciais), cuja lgica est centrada nos resultados (eficcia) e na produtividade como uma caracterstica do desempenho do sistema (eficincia), que resultaria da competitividade de suas unidades constitutivas. Por esta perspectiva, recursos, processos e operaes (o como fazer) so descentralizados, isto , transferidos para instancias de nvel sub-nacional tais como governos, entidades pblicas e instituies no governamentais, etc, porm, os resultados (o que fazer) so definidos e controlados pelo poder central, ou seja, mantidos centralizados. Essa diretriz impe aos agentes a necessidade de racionalizao dos processos (autonomia da gesto) estimulando a competio entre eles por meio de avaliaes e premiaes (recompensas e punies). Esta modalidade (gerencial), toma por base a lgica o modelo empresarial de planejamento estratgico, que tem em vista a qualidade total. Neste sentido, as reformas educacionais implantadas pela poltica educacional do perodo em anlise, buscaram aplicar este modelo gesto da escolar, visando qualidade da educao, tendo por base o diagnstico do mau gerenciamento do servio pblico (SANTOS, 1998: Idem; LIMA, 2003). Por outro lado, ela busca inscrever-se no discurso da democratizao, relacionado-o a perspectivada da qualidade, pois a descentralizao gerencial permitira:
(...) reduo da distancia entre Estado e cidado, possibilitando maior controle sobre a destinao de recursos e sobre a qualidade dos servios prestados e viabilizando uma maior democratizao dos processos decisrios (FARAH, 1998:18 apud. LIMA 2000: 310).

Neste contexto, foram implantadas as medidas de descentralizao no sistema educacional brasileiro nos anos 90, caracterizadas por um remanejamento de responsabilidades, pelo qual a Unio deslocou grande parte da obrigao do financiamento aos estados e, da execuo e

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fiscalizao do atendimento educacional, principalmente no mbito do ensino fundamental, a instncias situadas em nvel municipal e escolar, dentro dos princpios de autonomia gerencial, controle e qualidade dos servios pblicos e racionalizao de recursos (PERONI, 2000, 2003). Este remanejamento implicou a transferncia s secretarias estaduais e municipais da operacionalizao dos programas e planos definidos para a poltica educacional e, por um movimento de autonomia de gesto de recursos pedaggicos e financeiros postos disposio das escolas estaduais e municipais do ensino fundamental. Incluiu-se, tambm, a concesso de algumas atribuies operacionais como a escolha do livro didtico visando torna-las (as escolas) o centro das decises quanto ao seu plano pedaggico, o material que vai usar e como gastar seu recurso financeiro (LIMA, 2000: 311). Neste sentido, afirma Lima (2000) dois conjuntos de medidas (descentralizadoras) foram tomados: a alterao da lei de financiamento da educao e as modificaes feitas nas formas de rapasse dos recursos referentes aos programas especiais do MEC, atravs da Fundao Nacional do Desenvolvimento do Ensino - FNDE. (LIMA, 2000: 311). Para isso, o governo federal precisou adequar a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) aos seus objetivos, o que foi feito atravs de uma nova legislao: a Lei n 9.394 de 20 de dezembro de 1996. Conjuntamente a nova LDB o governo federal conseguiu a aprovao da Emenda Constitucional n 14, de 12 de setembro de 1996, que, entre outras medidas, criou o FUNDEF (Fundo de Manunteo e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio), sendo regulamentada pela Lei n 9.424. Neste conjunto de medidas que visavam provocar alteraes no sistema de financiamento da educao acrescenta-se a aprovao do Plano Nacional de Educao, PNE - Lei n 10.172 de 9 de janeiro de 2001 (PINTO, 2002). Um dos principais objetivos que se procurou atingir por meio das reformas descentralizadoras no sistema educacional do pas, foi o de fazer transferncias diretas de

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recursos sem a intermedio dos governos estaduais, o que significa leva-los diretamente para o mbito escolar ou para instancias de nvel municipal. Isto foi obtido principalmente, por meio do segundo conjunto de medidas descentralizadoras: as mudanas na forma de repasses dos recursos do MEC por meio da Fundao Nacional do Desenvolvimento do Ensino - FNDE (programas especiais). Entre as medidas implementadas pelo governo federal pode-se verificar: o Programa Nacional do Livro Didtico (PNLD) no qual foram transferidas para as secretarias estaduais e municipais as atribuies de seleo de ttulos e aquisio de livros34. O Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), no qual se descentralizou recursos diretos para escolas, para compra e preparo de alimentos, e o Programa Descentralizado de Alimentao Escolar (PDAE) pelo qual as prefeituras passaram a administrar recursos recebidos diretamente da FAE (LIMA 2000: 312). Outras medidas de descentralizao foram: para o nvel municipal o Programa de Aquisio de Novas Carteiras Escolares. Para o nvel escolar a Reativao do Fundo das Escolas Estaduais, pelo qual passaram a receber diretamente do FNDE os recursos financeiros para a sua manuteno que antes eram intermediados pela SEDUC. A poltica educacional estadual tambm foi orientada para a descentralizao em 1996 foi elaborada uma proposta de municipalizao (...) denominada de Projeto de Municipalizao de Ensino Fundamental de 1 a 4 Sries no Estado do Par (LIMA 2000: 315). Os resultados iniciais da implantao desses programas no Estado do Par indicam um alto ndice de adeso as reformas descentralizadoras. No caso dos programas de alimentao escolar, quarenta e nove municpios j o haviam efetivado no final de 1995, e, setenta e um

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Contudo este programa no transferiu recursos. A escola faz a seleo, mas a compra centralizada, submetida a uma avaliao pelo Programa de Controle da Qualidade do Livro Didtico (LIMA 2000: 312).

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estavam em vias de faze-lo, j tendo tomado a iniciativa de dar incio ao processo de implantao junto ao FNDE. Em 1996, noventa municpios assumem a descentralizao do ensino fundamental de 1 a 4 sries, e, em 1997 este nmero chegou a cento e nove (LIMA 2000: 318). Neste ano comeou no Estado o processo de municipalizao do ensino fundamental pelo programa do FUNDEF, antecipado com a aprovao do Projeto de Lei n 18/97, que criou o Fundo Estadual. Inicialmente apenas quatro municpios assinaram o convnio, porm, logo no incio do ano seguinte (1998), este nmero sobe para quarenta e cinco assinantes. (LIMA 2000: 324) e at 2002, cerca de 63% dos municpios paraenses j o tinham feito, sendo que 90% o fizeram da 1 8 srie (GEMAQUE, 2004). Estes percentuais revelam a extenso em que as reformas descentralizadoras na educao alteraram o sistema de distribuio de recursos educacionais no Estado. Como se pode observar, as medidas de descentralizao tomadas no contexto das reformas educacionais dos anos 90 tiveram um impacto fortemente restritivo sobre as possibilidades dos Estados em manipular de recursos nesta rea. Isto resultou da prpria lgica descentralizadora destas reformas baseada na eliminao da intermediao, o que implicou em transferncias diretas dos recursos (financeiros, pedaggicos ou outros), de programas, planos e projetos educacionais do governo federal para as escolas, conselhos escolares ou instancias de nvel municipal. Esta situao criada por pelas reformas na rea educacional, conjugada a nova condio dos municpios, a partir da Constituio de 1988, como entes federativos, provocaram o que Rodriguez (2001) denominou, ao tratar do FUNDEF de fratura poltica e institucional, isto porque, segundo o autor:
A forte autonomia poltica dos municpios herdada de 1988, a total autonomia financeira dos sistemas municipais de ensino na atual reforma e a falta de foros poltico institucionais apropriados retiram dos estados a capacidade de articular polticas

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educacionais estaduais, de coordenar os processos de correo e ajuste das desigualdades geradas pelo prprio Fundo (RODRIGUEZ, 2001: 47).

Neste sentido, as medidas descentralizadoras tiveram o efeito de restringir o espao de ao dos parlamentares estaduais em educao, ao constranger suas possibilidades de legislar sobre a poltica educacional, restringiram tambm sua influencia sobre a alocao de recursos nesta rea, particularmente no mbito do ensino fundamental (onde existe maior disponibilidade e, tambm, maior demanda por eles). Se isso fosse possvel, poderiam interferir na transferncia de recursos, concedendo benefcios do tipo TDR e, at mesmo, os de tipo TCR visando atender municpios, reas ou setores onde encontrassem redutos eleitorais efetivos ou potencias. Esta foi uma conseqncia importante das mudanas nas regras do jogo do sistema de intermediao de recursos pbicos em educao, afetando o conjunto das restries institucionais que delimitao as possibilidades de ao dos parlamentares estaduais nesta rea. Isto foi reforado pela transferncia das responsabilidades pelo atendimento ao ensino fundamental para os municpios, que assim colocou este nvel de ensino fora do alcance do poder normativo das Assemblias Legislativas Estaduais, limitadas rede estadual.

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CAPTULO III - A Produo Legislativa em Educao entre 1995 e 2002 3.1 - Proposies legislativas: a agenda educacional na ALEPA Neste captulo, fez-se a apresentao dos dados levantados por meio da pesquisa realizada na Assemblia Legislativa do Estado do Par ALEPA, referentes s proposies legislativas em educao selecionadas de duas legislaturas: a 13 e 14, cujo critrio de escolha foi o momento da poltica educacional brasileira no qual ocorreram, conforme indicado na introduo desta dissertao. Nesta apresentao, os dados foram organizados a partir de uma classificao com base em alguns aspectos das caractersticas de tramitao e de contedos, como se ver a seguir. Neste sentido, logo de incio constatou-se que as proposies poderiam ser divididas em dois grupos: as que tratam de questes que afetam especificamente o processo de ensino tais como o contedo ministrado e a relao ensino-aprendizagem (questes curriculares), gesto escolar etc. e, as que se voltam para dimenses mais gerais da operacionalizao do sistema educacional do estado, afetando indiretamente processo de ensino. As iniciativas reunidas no primeiro grupo foram denominadas de proposies legislativas diretas em educao e, as que ficaram no segundo de proposies legislativas indiretas em educao. A partir desta diviso, decidiu-se, para o procedimento de exposio, apresent-las em quadros separados por cada ano legislativo nos quais foram colocadas as informaes sobre a origem (autor/partido), modalidade normativa e situao (aprovada ou outra) em que as proposies se encontravam em cada ano das legislaturas estudadas. Uma vez analisadas, as proposies so reapresentadas em quadros onde a informao sobre a modalidade normativa substituda pela classificao dos benefcios que com elas se pretendeu distribuir, os quais so, por sua vez, analisados.

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3.1.1 - Proposies legislativas diretas em educao na 13 legislatura As proposies legislativas diretas em educao registradas pela pesquisa no primeiro ano (1995) da dcima terceira legislatura so apresentadas no Quadro VI, considerando sua origem (proponentes internos/externos) a modalidade normativa, o assunto tratado e sua situao neste ano da referida legislatura:

Quadro VI Proposies Legislativas Diretas em Educao Apresentadas na ALEPA (1995) Autor/partido Modalidade Assunto Situao Z Carlos-PT PL Institui a semana dos Direitos Humanos na Rede Pblica Aprovado Estadual de Ensino Mrio PL Trata da obrigatoriedade do culto aos smbolos da Repblica Rejeitado Moreira-PDT e do Estado nas escolas estaduais de 1 e 2 graus. Afonso Sefer PL Institui o Programa Integrado de Educao em Alcoolismo Aprovado PL no mbito do estado do Par. Lira Maia PL Institui a disciplina de Direitos Humanos em nvel de 1, 2Aprovado PFL e 3 graus nos cursos regulares. Duciomar PL Insere a obrigatoriedade do ensino de noes bsicas de Rejeitado Costa-PSD conscincia tributria no currculo escolar.
Fonte: Assemblia Legislativa Estado PL - Projeto de Lei

Como se pode observar no quadro acima, no primeiro ano da dcima terceira legislatura foram apresentadas na ALEPA cinco (05) proposies legislativas diretas em educao, sendo todas projetos de lei de origem interna, dos quais 03 foram aprovados e 02 rejeitados. Estas proposies tiveram origem pela iniciativa de proponentes vinculados a cinco (05) partidos polticos: o PT, o PDT, o PFL, o PSD e o PL, a maioria dos quais (PT, PFL e PL) registrou aprovao para as iniciativas dos seus proponentes nesta rea. Considerando que neste ano haviam 09 partidos com representao na ALEPA, pouco mais da metade tiveram proponentes em educao e, tendo a maioria deles obtido xito em alguma de suas iniciativas, pode-se admitir que houve um bom desempenho dos partidos em

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termos quantitativos no primeiro ano. Como se pode observar, no h concentrao de proposies no referido conjunto partidrio, contudo pode-se afirmar que, neste ano, houve uma relativa ateno educao na atividade legislativa da ALEPA, principalmente se for considerado que as iniciativas nesta rea tiveram origem interna. No aspecto do contedo, observou-se que a maioria dos proponentes (do PDT, PFL, PSD e PL) tratou de questes curriculares, sendo duas rejeitadas. Assim, houve de proposies concentrao em uma questo temtica nas iniciativas dos proponentes partidrios em educao representando cerca de 80% do total. No houve concentrao de temas por partidos. No ano seguinte desta legislatura (1996), como se poder observar no Quadro VII, registrado uma queda no nvel de apresentao proposies legislativas diretas em educao, assim como no nmero de proponentes:

Quadro VII Proposies Legislativas Diretas em Educao apresentadas na ALEPA - 1996 Autor/partido Modalidade Ementa Bab - PT PEC* D nova redao ao Artigo 248 Captulo II, Da Educao e do Desporto Seo I, Da Educao. Luiz Arajo PL** Dispe sobre a regulamentao do Artigo 278, PT inciso I, alneas A, B, C, D, E da Constituio do Estado do Par, o qual estabelece nova estrutura ao Conselho Estadual de Educao. No Palheta PL Torna obrigatria as Escolas Estaduais de Primeiro PTB e Segundo Graus a prestarem contas junto s Cmaras Municipais dos respectivos municpios dos recursos recebidos do FNDE.
Fonte: Assemblia Legislativa do Estado * PEC - Projeto de Emenda Constitucional ** PL - Projeto de Lei

Situao Rejeitado Rejeitado

Rejeitado

Como se pode observar no quadro VII, no segundo ano da dcima terceira legislatura (1996) foram apresentadas na ALEPA trs (03) proposies legislativas diretas em educao

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sendo todas, tambm, de origem interna. Estas iniciativas de legislao foram feitas nas seguintes modalidades normativas: 02 Projetos de Lei e 01 Projeto de Emenda Constitucional, apresentados por proponentes de dois partidos: PT e PTB, nenhum dos quais obteve aprovao para as suas propostas. No plano dos contedos observa-se, no conjunto das proposies em educao do segundo ano, a predominncia de temas constitucionais da educao no Estado, com duas proposies tratando do artigo 278 da Constituio Estadual. Alm disso, note-se que neste ano ocorre uma elevao no nmero de partidos com representao na Assemblia Legislativa do Estado, passando de 09 para 10, aumentando, portanto, o nmero de possveis proponentes, porm, num movimento inverso, ocorre uma reduo no nvel de atividade legislativa na rea educacional em todos os sentidos. Esta constatao apresenta uma situao inesperada quanto lgica da atividade legislativa, na medida em que seria razovel supor-se que o aumento no nmero de partidos com representao parlamentar (considerando-os como o lcus dos proponentes internos) implicasse em uma contrapartida de aumento no nvel de atividade legislativa. H indcios de que isto tenha ocorrido em outras reas, mas, no foi esse o caso na educao, como bem se pode constatar, o que caracteriza o ano em questo como aquele em que os proponentes legislativos apresentaram baixo interesse pela rea educacional nesta legislatura. Contudo, este foi um ano atpico para a produo legislativa em educao nesta legislatura, pois o ano anterior e, os seguintes a ele, apresentaram uma situao bem diversa, como o caso do prximo a ser examinado que foi um dos mais produtivos do referido perodo tal como se pode observar no Quadro VIII:

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Quadro VIII Proposies Legislativas diretas em Educao apresentadas na ALEPA - 1997 Autor/partidoModalidade Jos PL Amrico PMDB Bab PT PEC Zequinha Barbosa PDT Miriquinho Batista - PT Bira Barbosa PMDB Poder Executivo Andr Dias - PFL Haroldo Tavares-PPB Bira Barbosa PMDB Haroldo Tavares-PPB Haroldo Tavares-PPB Adenauer Ges-PSDB PEC PL PL Ementa Situao Dispe sobre a incluso na grade curricular do Ensino Rejeitado Pblico do Primeiro e Segundo Graus da disciplina Educao Ambiental. Da nova redao ao Artigo 248, Capitulo III, Da Prejudicado Educao e Do Desporto, Seo I Da Educao. Modifica a alnea B, inciso III, 3 do Artigo 278 da Rejeitado Constituio Estadual, propondo a extino da lista trplice para a escolha de diretor da Escola Estadual. Cria a pr-matrcula nas Escolas Estaduais e Municipais Rejeitado do Estado do Par. Torna obrigatrio em todo o Estado do Par, nas Aprovado Instituies de Ensino do 1, 2 e 3 Graus, privadas, beneficiadas pela ALEPA com declarao de entidade sem fins lucrativos, o funcionamento regular, gratuito, de turmas de alfabetizao de adultos. Institui o Conselho Estadual de Alimentao Escolar do Aprovado Par. Altera o programa de readaptao funcional para Rejeitado professores da Rede Pblica de Ensino do Estado, afastados do efetivo exerccio do magistrio por motivo de disfonia. Dispe sobre a construo de creches e pr-escolas nos Aprovado conjuntos habitacionais. Obriga no Par a oferta regular de turmas de Aprovado alfabetizao de adultos em Escolas Pblicas de 1 e 2 graus. Assegura matrcula aos portadores de deficincia Aprovado locomotora na Escola Pblica mais prxima de sua residncia. Normatiza a concesso de bolsas a estudantes da UEPA. Rejeitado Institui estgio educativo para estudantes do 1 grau do Rejeitado Ensino Regular ou Supletivo no Estado do Par.

PL PL

PL PL PL PL PL

Fonte: Assemblia Legislativa do Par. PL - Projeto de Lei. PEC - Projeto de Emenda Constitucional

No terceiro ano da legislatura em anlise foram apresentadas 12 proposies legislativas em educao, sendo 02 Projetos de Emenda Constitucional e 10 Projetos de Lei, dos quais 01 de origem externa (Executivo) e 11 da iniciativa de proponentes internos. Deste conjunto, cinco

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proposies (05) foram aprovadas, 06 rejeitadas e 01 prejudicada, constando, entre as aprovadas, apenas Projetos de Leis. Estas proposies foram feitas por deputados de seis partidos PSDB, PPB, PMDB, PDT, PFL e PT, sendo uma do PDT, dois do PT, trs do PPB e trs do PMDB. As outras foram apresentadas por deputados do PFL, do PSDB e uma pelo Poder Executivo. Assim, dos seis partidos que tiveram proponentes em educao neste ano, dois (PPB e PMDB) concentraram 50% das iniciativas, e seus autores, tambm conseguiram aprovao para suas propostas na rea (a quinta aprovao foi do Executivo). O total das aprovaes representou cerca de 41,67% dessas proposies legislativas, havendo uma sensvel queda em relao ao primeiro ano desta legislatura (1995), embora tivesse aumentado o nmero de proposies e tenha sido o mesmo nmero de partidos. Com isso, constata-se uma diminuio na capacidade dos proponentes em obter aprovao35 para suas iniciativas ainda que tenha havido uma significativa melhora em relao a 1996. Quanto ao aspecto temtico (contedo) houve duas proposies tratando de matrculas e, outras duas de alfabetizao de adultos. As primeiras foram apresentadas por deputados do PPB e do PT, as duas ltimas por parlamentares do PMDB. As demais foram apresentadas por membros de diferentes partidos, o que implicou em um aumento no nvel de concentrao das proposies em temas especficos em relao ao primeiro ano legislativo, registrando-se neste ano, pela primeira vez, concentrao temtica em iniciativas de legislao por partido, no caso o PMDB. Quanto a isso, interessante analisar as questes sobre as quais versaram as propostas de legislao aprovadas no ano em questo, nas quais se pode observar o seguinte quadro: das que trataram de matrculas, apenas uma, a do proponente do PTB, foi convertida em legislao, enquanto as que trataram de alfabetizao de adultos tiveram maior xito, sendo todas aprovadas.
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Esta capacidade no se refere apenas ao poder de barganha, mas comea na prpria formulao das proposies, pois em muitos casos apresentam problemas tcnicos tais como: ultrapassagem dos limastes de um legislador estadual, superposio a proposies j existentes, perda de prazos etc.

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Alm disso, foi aprovada uma proposio sobre construo de creches, apresentada por um deputado do PPB e, outra sobre a organizao do Conselho Estadual de Alimentao Escolar do Par, originada do Poder Executivo. Assim, no conjunto das aprovaes repete-se a mesma fragmentao dos anos anteriores. Como visto no captulo II, no terceiro ano (1997) da dcima terceira legislatura, o nmero de partidos com representao ALEPA volta a ser de 09 legendas, estabilizando-se at o final, o que, em tese, provocaria uma queda no nmero de possveis proponentes internos (parlamentares). Porm, diferentemente do ano anterior, registra-se um aumento no nvel da atividade legislativa em educao, tanto no que se refere ao nmero de proposies como em proponentes. Tambm, registra-se, neste ano, um aumento no nvel de aprovaes na rea educacional, contra outras situaes de tramitao em que, nele, se encontravam as demais iniciativas de legislao na referida rea, relativamente aos dois anos anteriores da legislatura ora analisada. Assim, vindo logo aps um ano inexpressivo na rea educacional na ALEPA (o mais fraco de todo o perodo em questo), pode-se considerar que o terceiro ano legislativo marcou a retomada do interesse pelas questes da educao na 13 legislatura, na medida em que, a partir dele, se constata a elevao no nvel de atividade legislativa, nesta rea, na referida legislatura. Esta elevao, porm, no se apresenta constante quando considerados os outros aspectos dessa produo legislativa aqui tratados, uma caracterstica que se ver na exposio (Quadro IX) da produo legislativa em educao ocorrida no ano legislativo seguinte (1998) cujos dados esto apresentados a seguir:

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Quadro IX Proposies Legislativas Diretas em Educao apresentadas na ALEPA em 1998 Autor/partido Modalidade Ementa Situao Baba - PT PEC Da nova redao ao artigo 248, capitulo III, da educao Arquivado e do desporto, seo 1, da educao. Zequinha PL Estabelece a eleio direta para os cargos de diretores Rejeitado Marinho das Unidades Regionais de Ensino. PDT Poder PL Regulamenta o Sistema Estadual de Ensino do Par. Aprovado Executivo Andr DiasPL Institui o Programa Estadual de Incentivo Educao. Retirado PFL Andr DiasPL Dispe sobre a autorizao ao poder pblico para a Desarquivado PFL implantao do sistema braille nos estabelecimentos de ensino e especifica a celebrao de convnios com as prefeituras municipais objetivando esta finalidade. Andr DiasPL Insere a obrigatoriedade do ensino de noes bsicas de Desarquivado PFL direito civil, comercial constitucional e da lei das contravenes penais no currculo escolar no mbito do Estado, abrangendo as Escolas Pblicas e Particulares. Andr DiasPL Institui o Programa de Limpeza e Educao Ambiental Rejeitado PFL Escola Limpa, na rede estadual de educao. Andr DiasPL Dispe sobre a documentao a ser apresentada no ato Retirado PFL da matrcula nos estabelecimentos de ensino do Estado do Par. Andr DiasPL Dispe sobre a supresso dos atuais exames vestibulares Desarquivado PFL na Universidade do Estado do Par e estabelece novas formas de seleo para ingresso nos cursos superiores.
Fonte: Assemblia Legislativa do Par PL - Projeto de Lei PEC - Projeto de Emenda Constitucional .

Como pode ser observado no Quadro IX, foram feitas nove (09) proposies legislativas diretas em educao no ano de 1998, sendo: 08 Projetos de Lei e 01 Projeto de Emenda Constitucional. Neste conjunto, houve 08 proposies de origem interna e 01 proposio de origem externa (Poder Executivo), sendo as primeiras apresentadas por parlamentares de trs (03) partidos distribudos da seguinte maneira: seis (06) do PFL e os outros (dois) do PT e PDT. Com

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isso, o PFL foi responsvel pela maioria das proposies legislativas diretas em educao deste ano, respondendo por cerca de 66,67% do total. As caractersticas quantitativas referentes aos tipos de proposies deste ano legislativo e suas origens, apresentadas no incio do pargrafo anterior, se repetem na destinao delas. Estas caractersticas se referem ao parmetro 08 por 01 predominante neste conjunto propositivo, que o mesmo verificado na situao em que se encontravam neste ano legislativo, pois, 08 proposies no obtiveram aprovao e apenas 01 foi convertida em legislao. Deve-se destacar que a nica proposio aprovada foi a do Poder Executivo, sendo as que se encontravam e outra situao todas de origem interna. Assim, este foi o ano no qual se registrou o mais baixo nvel de aprovao das iniciativas de legislao na rea educacional nesta legislatura, excetuando-se, evidentemente, o ano de 1996, onde no h registro de aprovao de proposio na referida rea. No entanto, se considerarmos apenas as proposies de origem interna, os dois anos se igualam, pois, em ambos, os proponentes parlamentares no lograram obter uma resposta favorvel para as suas propostas. Mas, se for considerado o nmero total das proposies no clculo, registra-se um percentual de apenas 11,11% de aprovao, o que no chega a representar recuperao em relao ao anterior. Quanto ao aspecto temtico, observa-se que houve nas proposies em educao deste ano seis (06) questes especficas em torno das quais giraram as iniciativas de produo legislativa. Neste conjunto, registra-se concentrao de proposies em questes curriculares com trs (02) propostas de legislao. As demais trataram de temas como: matrcula, vestibular, um programa estadual de incentivo educao, eleies diretas para diretores das Unidades Regionais de Ensino e a proposio do Poder Executivo que tratou da regulamentao Sistema Estadual de Ensino.

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Pelo exposto no pargrafo anterior, observa-se, que o nvel de concentrao de proposies em temas especficos manteve-se o mesmo dos anos anteriores, mas, diferentemente dos outros apresentou um carter trplice, pois um mesmo partido (PFL) apresentou mais de uma proposio em um mesmo tema (currculo). As outras proposies foram oriundas das iniciativas de parlamentares do prprio PFL - o partido com maior nmero de proponentes em educao neste ano (matrcula, vestibular e incentivo educao) e do PDT (eleies diretas para as Unidades Regionais de Ensino). Com isso, desenha-se um quadro peculiar no conjunto das proposies em educao deste ano, caracterizado por um desempenho sem precedentes de parlamentares do PFL, nesta legislatura, enquanto proponentes legislativos em educao. Nesta condio, a atuao destes parlamentares se destacou no apenas pelo nmero de proposies apresentadas, mas, tambm, pela variedade de temas tratados, porm, assim como os demais, no demonstraram habilidade para obter aprovao para as suas iniciativas, sendo a proposio do Poder Executivo a nica a ser convertida em legislao. 3.1.2 - Proposies legislativas diretas: 14 legislatura Na investigao da 14 legislatura da ALEPA, foram encontrados registros de proposies legislativas em educao em trs dos seus quatro anos legislativos, no tendo sido verificado, at este momento, atividade legislativa nesta rea no ltimo ano desta legislatura (2002). Apesar disso, as proposies encontradas nesta rea referentes a 1999, 2000 e 2001, constituem um conjunto significativo de iniciativas que as tornam relevantes para a anlise do desempenho da ALEPA na rea educacional. Neste sentido, os dados relativos a esta produo legislativa foram apresentados a partir do Quadro X, no qual esto expostas as informaes referentes ao primeiro ano legislativo (1999) deste perodo:

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Quadro X Proposies Legislativas Diretas em Educao apresentados na ALEPA em 1999 Autor/partido Modalidade Assunto Situao Claudiney PL Insere a disciplina Direito do Consumidor nas grades Aprovado Furman curriculares do ensino fundamental e mdio nas Escolas PTB Pblicas do Estado do Par e da outras providencias. Mrio PL Dispe sobre a incluso no currculo do ensino Rejeitado Cardoso Fundamental e Mdio da disciplina o Direito a PT Cidadania, no sistema estadual de ensino. Araceli PL Dispe sobre a eleio direta para Diretor e Vice- Retirado Lemos-PT Diretor de Escolas Pblicas e conveniadas do Estado do Par. Ivanildo PL Dispe sobre a promoo prtica e o uso da lngua Rejeitado Alves-PPB portuguesa. Luiz Cunha PL Institui a obrigatoriedade do ensino de computao nas Rejeitado PDT Escolas da Rede Estadual de Educao. Antonio PL Determina a obrigatoriedade do estudo referente Sem Armando dependncia qumica em matrias constantes do informao PSDB currculo escolar do ensino fundamental e mdio, elaborado pela secretaria estadual de educao. Cipriano PL Institui o programa Paz na Escola de Ao Retirado Sabino Interdisciplinar e de Participao Comunitria para PPB Preveno e Controle da Violncia e das Drogas nas Escolas da Rede Pblica de Ensino do Estado do Par.
Fonte: Assemblia Legislativa do Par PL - Projeto de Lei

O ano de 1999 foi o primeiro da dcima quarta legislatura da Assemblia Legislativa do Par, nele houve 07 proposies legislativas diretas em educao, sendo todas Projetos de Lei de origem interna, apresentadas na seguinte distribuio pelos partidos: 02 pelo PT, 02 pelo PPB, 01 pelo PDT, 01 pelo PMDB, 01 pelo PTB e, 01 pelo PSDB. Como se pode observar, deputados de cinco (05) partidos foram responsveis pelas proposies deste ano, cerca de 38,38% dos partidos que detinham representao no Legislativo. Houve apenas uma aprovao a do proponente do PTB. No que se refere ao aspecto temtico, registra-se seis (05) questes especficas nas iniciativas de produo legislativa em educao neste ano: currculo, valorizao de professores

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da Rede Estadual, eleies diretas para Diretor e Vice-Diretor de Escolas; prtica da lngua portuguesa e reserva de vagas na UEPA para alunos de escolas pblicas estaduais. Entre estes, houve uma concentrao relativamente alta de proposies no tema currculo, que recebeu cinco (05) iniciativas de produo legislativa, cerca de 71,71% do total das proposies diretas em educao deste ano. Assim, os assuntos referentes a questes de carter curricular representaram a maior parte dos temas das iniciativas de legislao em educao, representando a quase totalidade das proposies deste ano nesta rea. Contudo, no houve concentrao de temas em partidos, a agregao temtica de proposies que se verificou foi feita por contribuies de proponentes vinculados a diferentes siglas partidrias: PTB, PDT, PT, PSDB e PPB. Como se pode observar, so partidos situados em diferentes pontos do espectro ideolgico, assim como pertencentes tanto a coalizo governamental como a da oposio. Como no houve contrao temtica por partido, aqueles que tiveram mais de um proponente em educao neste ano, PT e PBB, caracterizaram-se por uma disperso de contedos nas iniciativas de legislao registradas sob sua sigla. Esta caracterstica se observa nas iniciativas dos proponentes dos demais partidos, como tambm, na situao em que todas elas se encontravam neste ano legislativo, excetuando-se, evidentemente, a nica aprovao ocorrida neste ano, uma iniciativa de legislao sobre uma questo curricular, tema no qual houve de concentrao de proposies diretas em educao no referido ano. No ano seguinte (2000) e no posterior (2001) constata-se uma drstica reduo no nvel de apresentao de proposies na rea educacional nesta legislatura, mas do que isso, no se registra iniciativas de legislao nesta rea no ltimo ano legislativo do referido perodo. Devido a isso, decidiu-se apresentar os dados referentes a 2000 e 2001 em conjunto, em um mesmo Quadro (XI) como se pode observar a seguir:

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Quadro XI Proposies Legislativas Diretas em Educao apresentadas na ALEPA (2000/2001) Ano Autor/partido Modalidade 2000 Nadir NevesPL Doutor Soares-PL Cipriano Sabino PPB Bosco Gabriel PTB 2001 Celso Sarub PSD PL PL PL PL Assunto Incentiva a Instruo e a educao escoteira nas escolas pblicas estaduais, atravs do projeto escotismo na escola. Dispe sobre a criao de uma cartilha tica a ser adotada pelas escolas pblicas. Inclui no currculo escolar do ensino mdio e de educao superior a disciplina Direitos Bsicos do Cidado. Insere o contedo programtico Noes sobre os estudos do meio ambiente, nas grades curriculares dos ensinos fundamental e mdio das escolas pblicas e privadas integrantes do sistema estadual de educao. Dispe sobre o ensino do desenho e do significado da Bandeira Nacional, bem como do canto e da interpretao da letra do Hino Nacional em todos os estabelecimentos de ensino pblico ou particulares do Primeiro e Segundo Graus. Estabelece a incluso do ensino da disciplina literatura amaznida nos currculos do Ensino Fundamental e Mdio no Estado do Par. Situao Rejeitado Retirado Retirado Rejeitado

PL

Rejeitado

Sandra Batista - PC do B

PL

Rejeitado

Fonte: Assemblia Legislativa do Par PL - Projeto de Lei

Nos anos de 2000 e 2001, se constatou um baixo nmero de proposies na rea educacional relativamente ao anterior, tanto quando considerados individualmente, como em conjunto. Em ambos, foram registradas, ao todo, seis (06) iniciativas de legislao, apresentadas na modalidade de projetos de lei, tendo todas origem interna. Estas proposies foram encaminhadas por parlamentares vinculados aos seguintes partidos: PL, PPB, PTB, PSD e PC do B, isto , apenas cinco (05) agremiaes partidrias foram responsveis pelo total das proposies em educao nos dois anos legislativos ora analisados, representado cerca de 50% do nmero de agremiaes partidrias com cadeiras no parlamento estadual no referido perodo.

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Estas proposies foram distribudas nos dois anos da seguinte forma: no primeiro (2001), houve quatro (04) iniciativas de produo legislativa, sendo duas por parlamentares do PL, uma do PPB, e, outra do PTB. No segundo ano (2002), houve duas proposies, sendo seus proponentes parlamentares do PSD e o PC do B. Assim, os proponentes (deputados e partidos) em 2001 no so os mesmos em 2002, o que caracteriza uma diversificao partidria nas proposies, tanto do perodo como em cada ano. O PL foi o partido com maior nmero de proponentes em todo o perodo. O correlato desta alta diversificao a destinao destas proposies: quatro (04) foram rejeitadas e duas retiradas, ou seja, nenhum apresentou situao de aprovao no referido perodo Quanto ao aspecto temtico, as seis proposies ora em anlise voltaram-se sobre seis assuntos especficos: escotismo, tica escolar (cartilha), direitos do cidado, meio ambiente, smbolos nacionais e literatura amaznica. Contudo, com uma observao mais atenta desses contedos constata-se que, apesar da variedade dos assuntos tratados, todos so tratados sob uma mesma perspectiva: a curricular. Esta constatao, portanto, permite afirmar que todas as proposies diretas em educao apresentadas neste dois anos da 14 legislatura giraram em torno de um nico tema: currculo. Neste sentido, este o nvel mais alto de concentrao temtica em proposies de toda a legislatura, ainda que tenha havido apenas uma concentrao temtica por partido, no caso, as duas iniciativas de legislao feitas por parlamentares do PL. Destaca-se tambm, neste conjunto propositivo de tema nico, alm da variedade de assuntos, a diversidade de posicionamento no espectro ideolgico em que se encontravam os partidos aos quais estavam vinculados os proponentes em educao, um dado bastante significativo para a argumentao feita neste trabalho como se ver no prximo captulo.

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3.1.3 - Outras Proposies Legislativas em Educao Na introduo desta dissertao, indicou-se que alm das proposies diretas em educao, constatou-se no perodo estudado iniciativas de legislao nesta rea, cujo assunto tratado no se referia diretamente ao processo de ensino, mas a questes a ele correlatas. Estas proposies, chamadas de indiretas em educao, so apresentadas separadamente neste captulo, tendo em vista consider-las mais adequadamente em sua especificidade no contexto da produo legislativa na referida rea. Alm disso, foi necessria a elaborao de novas categorias para o enquadramento dos seus contedos, e, desse modo, organiz-las dentro do esquema de apresentao empregado. Neste sentido, as categorias elaboradas a partir dos contedos encontrados (assuntos) foram: sade escolar (peso do material escolar, exigncias de exames fsicos, assistncia mdicoodontolgica, alimentao), saneamento escolar (lixo escolar, publicidade comercial nos estabelecimentos de ensino) celebraes (dias cvicos, datas comemorativas, homenagens), declaraes de utilidade pblica, bibliotecas pblicas, cobrana de taxas, participao em atividades desportivas e culturais, manuteno escolar (estrutura e infra-estrutura, atividades extracurriculares e funcionamento de escolas) composio executiva da SEDUC. 3.1.3.1 - Proposies Indiretas na 13 legislatura No levantamento das proposies legislativas indiretas em educao na dcima terceira legislatura, foi encontrado um maior nmero de iniciativas de legislao no primeiro e no ultimo ano desta legislatura. Devido a isso, decidiu-se dividir a exposio desses dados em dois quadros, tanto por economia de espao como para facilitar a sua apresentao. Assim, pode-se observar no Quadro XII, a seguir, as proposies indiretas em educao apresentadas em 1995 e 1996:

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Quadro XII Proposies Legislativas Indiretas em Educao apresentadas na ALEPA (1995/1996) Ano Autor/partido Modalidade Assunto Situao 1995 Zenaldo Coutinho PSDB Sebastio Oliveira - PL Jos Neto -PTB No Palheta PTB PL* PL PL PL Declara de utilidade pblica para o Estado do Par, Aprovado o Instituto Adventista de Educao e Assistncia Social Norte Brasileiro. Autoriza o Poder Executivo a implantar Campus Rejeitado avanado da Universidade do Estado do Par no Municpio de Igarap-Au. Autoriza o Poder Executivo a implantar o Campus Rejeitado Avanado da Universidade do Estado do Par UEPA, no Municpio de Capanema. Torna obrigatrio contratao, como bolsista, pelo Rejeitado governo do estado, atravs da SEDUC, os alunos do ltimo ano do curso de Licenciatura Plena nas reas de Cincias Humanas, Cincias Biolgicas e Cincias Exatas, para ministrarem aulas nas escolas estaduais de 1 e 2 graus. Autoriza o Poder Executivo Estadual a implantar Rejeitado programa de bolsas de estudos para os servidores pblicos estaduais em entidades de ensino pblico ou privado, mesmo em outras unidades federativas. Obriga a apresentao da tipagem sangnea por Rejeitado ocasio da matrcula dos alunos da rede de ensino pblico e privado em todos os nveis. Dispe sobre a distribuio da merenda escolar aos Rejeitado menores que tenham irmos matriculados em escolas de 1 e 2 graus da rede estadual. Autoriza o Poder Executivo a implantar campus Rejeitado avanado da UEPA no distrito de Icoaracy.

Lira Maia PFL 1996 Mrio Moreira PDT Duciomar Costa PSD Jose Nassar PSDB

PL

PL PL PL

Fonte: Assemblia Legislativa do Par * Projeto de Lei

Como pode ser observado no Quadro XII, entre 1995 e 1997 foram feitas oito (08) proposies legislativas indiretas em educao na ALEPA, sendo todas de origem interna. Estas proposies foram apresentadas na modalidade projeto de lei, distribudas na seguinte proporo anual: cinco (05) no primeiro ano (1995), apresentadas por parlamentares vinculados aos partidos: PSDB, PL, PTB e PFL, e trs no segundo ano (1997) da iniciativa de deputados do

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PDT, PSD e PSDB. Entre estes partidos, o PTB e o PSDB tiveram dois (02) proponentes respectivamente. Constata-se assim, que sete (07) agremiaes partidrias registraram sob sua sigla as iniciativas de proposies indiretas em educao nos dois primeiros anos da 13 legislatura, distribudas na proporo de trs para cada ano. Nesta distribuio, os proponentes em 1995 no so os mesmos em 1997, e, somente um partido, o PSDB, apresentou atuao parlamentar nos anos. Alm desse partido, somente o PTB teve dois proponentes, porm, ambos com atuao no mesmo ano legislativo (o primeiro). Quanto situao dessas proposies, apenas uma, apresentada pelo proponente do PSDB, obteve aprovao no ano em que teve entrada na legislatura, todas as outras foram rejeitadas. No aspecto temtico, as proposies indiretas em educao destes dois anos trataram dos seguintes assuntos: duas pela implantao de campus da Universidade do Estado do Par UEPA e duas por concesso de bolsas de estudo (estudantes universitrios e servidores pblicos). As demais: merenda escolar, declarao de utilidade pblica e matrculas, receberam uma iniciativa respectivamente. As trs proposies que autorizam a implantao de campus da UEPA foram feitas por parlamentares do PL, PTB e PSDB, e, as que tratam de concesso de bolsas de estudo tiveram na sua apresentao a atuao de proponentes do PT e do PFL. Nestas iniciativas de legislao, observa-se que, apesar de estarem seus autores vinculados a partidos situados majoritariamente na posio centro-direita do espectro ideolgico, assim como distribudos na mesma proporo entre a coalizo de apoio governamental e aqueles situados oposio, porm, nenhum conseguiu obter aprovao para as iniciativas de legislao de seus proponentes. Esta distribuio no espectro ideolgico ser a mesma no ano seguinte como se pode ser no Quadro XIII:

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Quadro XIII Proposies Legislativas Indiretas em Educao apresentadas na ALEPA (1997/1998) Ano Autor/partido Modalidade Elza PDL** Miranda PSDB ClcioWiteck PL PDT 1998 Nadir Neves PL PL Andr Dias PL PFL Martinho Carmona PSDB Andr Dias PFL Andr Dias PFL Adenauer Ges PSDB Isane Monteiro PMDB Nivaldo Pereira PFL TETE PSDB PL PL PL PL PL PL PL 1997 Assunto Situao

Reconhece como de utilidade pblica para o Estado Aprovado do Par a Associao dos Docentes da Escola Superior de Educao Fsica do Par - ADESEF-P. Autoriza o Poder Executivo a implantar o campus Rejeitado avanado da UEPA, no Municpio de Xingurara. Aprovado Institui dia da poesia. Dispe sobre o programa de alimentao escolar no Retirado perodo de frias na rede pblica estadual em convnio com as prefeituras municipais. Isenta da taxa de inscrio no vestibular da Aprovado Universidade do Estado do Par UEPA os alunos egressos de escolas pblicas. Dispe sobre a instalao de lixeiras seletivas nas Retirado escolas pblicas estaduais. Dispe sobre a explorao de propaganda comercial Desarqui pelos estabelecimentos estaduais de ensino. vado Determina o peso mximo do material escolar a serArquivado transportado por alunos do ensino infantil e do fundamental no estado do Par. Autoriza o poder executivo a implantar o Campus Rejeitado Avanado da UEPA no Municpio de Moju. Autoriza o poder executivo estadual a implantar oArquivado campus avanado da UEPA no Municpio de Santarm. Autoriza o poder executivo a implantar campus Arquivado avanado da UEPA no Municpio de Parauapebas.

Fonte: Assemblia Legislativa do Par * Projeto de Lei ** Projeto de Decreto Legislativo

Assim, conforme se pode constatar no Quadro XIII, no perodo compreendido entre os dois ltimos anos da 13 legislatura foram registradas onze (11) proposies legislativas indiretas em educao, todas de origem interna. Estas iniciativas de legislao foram feitas em sua maioria na modalidade projeto de lei, tendo havido apenas uma delas apresentada sob a modalidade de

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projeto de decreto legislativo, sendo distribudas nestes dois anos, conforme a vinculao partidria de seus autores, da seguinte maneira: duas em 1997 por proponentes do PSDB e do PDT e nove em 1998, uma por proponente do PL, quatro por parlamentares vinculados ao PFL, trs do PSDB e uma pelo do PMDB. Quanto aos temas tratados houve quatro (04) iniciativas propondo a implantao de campus da UEPA, duas (02) em sade escolar, duas em (02) saneamento escolar, cobrana de taxas, celebraes e declarao de utilidade pblica. Como se pode observar, os trs primeiro itens tem destaque nas aes dos parlamentares, particularmente o referente instalao de campus do UEPA com contribuies de parlamentares do PDT, PSDB, PFL e PMDB. Os dois outros casos de concentrao de proposies foram: saneamento escolar com duas proposies de proponentes do PFL, e, sade escolar, para o qual contriburam proponente do PFL e do PSDB. No conjunto da produo legislativa destes dois anos, constata-se um aumento no nmero de proposies com situao de aprovao relativamente aos dois anteriores com trs aprovaes contra trs rejeies. A outras se apresentavam nas seguintes situaes duas retiradas, duas arquivados e uma desarquivada. 3.1.3.2 - Proposies indiretas na 14 legislatura Na dcima quarta legislatura registrou-se no mbito das proposies legislativas indiretas em educao, uma menos que na anterior, alm disso, estas iniciativas ocorreram at o terceiro ano da legislatura em questo, nada tendo sido constatado neste sentido no seu ltimo ano. Devido a isso, optou-se por apresentar estes dados da mesma forma que se fez para o caso das proposies diretas em educao, isto dividindo a exposio em dois quadros demonstrativos: um para os dados referentes ao ano de 1999 e o outro para os seguintes, como se pode acompanhar a seguir no Quadro (XIV):

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Quadro XIV Proposies Legislativas Indiretas em Educao apresentadas na ALEPA - 1999 Modalidade Assunto Situao PL* Altera a redao do art. 2 da Lei n 5.746 de 28 de abril Aprovado de 1993, que assegura aos estudantes do Par 50% de abatimento em todos os estabelecimentos exibidores cinematogrficos, teatros, espetculos musicais, circenses e competies desportivas. Martinho PL Institui a semana de conservao escolar, no mbito das Aprovado Carmona-PSDB escolas. Nadir Neves PL Cria no mbito do Estado do Par o programa adote uma Aprovado PTB escola pblica. Cipriano PL Prope atendimento mdico-clnico, oftalmolgico e Sem Sabino PPB odontolgico em geral aos estudantes da Rede de Ensino informao Pblico do Estado do Par em carter obrigatrio, individualizado, peridico e preventivo. Martinho PR*** Dispe sobre a criao do Projeto Escola que visa Aprovado Carmona realizao de eventos cvicos promovidos pela ALEPA PSDB em estabelecimento de ensino pblico ou privado. Celso PL Insere no calendrio da rede pblica estadual de ensino o Aprovado Sarub-PSD dia do patriarca da independncia (06 de setembro). Maria do Carmo- PL Dispe sobre a utilizao das quadras de esporte das Vetado PT escolas pblicas estaduais pela comunidade. Luiz Cunha PL Dispe sobre a implantao do programa permanente de Sem PDT sade escolar nas escolas da rede estadual de ensino. informao Antenor Bararu PR Institui o programa escola no parlamento. Sem PPB informao Cristina Mutram PL Trata da valorizao profissional e funcional dos Rejeitado PMDB professores da Rede Estadual de Ensino, possuidores de diploma de curso superior nas reas de educao e afins. Maria do Carmo PL Disponibiliza 40% das vagas da Universidade Estadual Rejeitado PT para alunos que cursaram da primeira srie do Ensino Fundamental at a terceira srie do Ensino Mdio ou Profissional equivalente em Escola Pblica.
Fonte: Assemblia Legislativa do Par * Projeto de Lei *** Projeto de Resoluo

Origem Mrio Couto PSDB

Como se pode ver no Quadro XIII, no primeiro ano da dcima quarta legislatura (1999) foram apresentadas 11 proposies legislativas indiretas em educao, todas de origem interna, para as quais foram empregadas as modalidades normativas: projeto de lei e projeto de resoluo, sendo nove (09) iniciativas na primeira e duas na segunda. Estas proposies foram feitas por

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deputados vinculados ao PSDB, PTB, PSD, PT, PDT e PPB, totalizando sete partidos com proponentes, cerca de 54,55% daqueles que tinham representao no legislativo estadual paraense neste ano. Neste grupo, o maior nmero de iniciativas coube a proponentes do PSDB com trs (27,27%), seguido pelos do PPB com duas (18,18%), sendo as demais oriundas de uma nica contribuio de proponentes vinculados a outros partidos. Neste conjunto propositivo registra-se um alto ndice de aprovaes, totalizando cinco (05) proposies nesta situao contra duas rejeies, uma vetada e trs sem informao. Se considerarmos que as trs proposies que esto sem informao tenham sido rejeitadas, a situao seria de empate, mas restaria ainda a proposio vetada, isto , que foi aprovada no parlamento, mas no sancionada pelo governador. Quanto aos assuntos tratados neste ano, encontram-se 05 temas: participao em atividades desportivas e culturais, saneamento escolar, sade escolar, celebraes e manuteno escolar. Entre estes temas, houve concentrao de proposies nos seguintes: celebrao, com 03 proposies oriundas de proponentes de 03 partidos: PPB, PSD, PSDB; participao em atividades desportivas e culturais com 02 proposies por parlamentares do PSDB e do PT e, sade escolar com uma proposio de um parlamentar do PBB e outra de um do PDT. Os temas saneamento escolar e manuteno escolar foram objeto de iniciativa de um proponente do PSDB e o outro do PTB. Desse modo, considerando o montante das proposies deste ano e o nmero relativamente alto de partidos com proponentes, pode-se dizer que houve poucas iniciativas de ao legislativa por proponente em educao. Por outro lado, observa-se, tambm, nelas uma total disperso de temas, na proporo de 01 para 01, revelando pouca ateno em questes especficas, ainda que diferentes proponentes tenham atuado em um mesmo tema. Na continuidade desta legislatura, registrou-se proposies em educao (diretas e indiretas) apenas

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nos dois anos seguintes, 2001 e 2002, cujos dados optou-se por apresent-los em conjunto devido ao seu reduzido nmero em relao aos do primeiro ano.

Quadro XV Proposies Legislativas Indiretas em Educao apresentadas na ALEPA (2000/2001) Ano Origem Modalidade Assunto 2000 Martinho PL* Cria postos de troca de livros nas escolas pblicas Carmona do Estado do Par. PSDB Nadir Neves PL Institui nas escolas pblicas estaduais a atividade PL extracurricular de leitura de jornais e revistas em sala de aula e d outras providncias. 2001 Francisco PL Disciplina o controle da freqncia escolar de Victer-PTB alunos menores de quatorze anos matriculados na rede pblica de ensino e d outras providncias. Mrio PL Estabelece o funcionamento de bibliotecas pbicas Cardoso-PT do Estado, aos sbados e domingos. Pio X - PTB PL Determina a incluso no novo acervo das bibliotecas pblicas do Estado do Par de um exemplar da bblia sagrada em linguagem braile. Araceli PL Declara como de utilidade pblica para o Estado do Lemos - PT Par o Sindicato dos Trabalhadores em Educao Pblica do Estado do Par SINTEPP. PE** PL Dispe sobre a criao de cargos no quadro da Secretaria Executiva de Estado de Educao.
Fonte: Assemblia Legislativa do Estado * Projeto de Lei ** Poder Executivo

Situao Aprovado Aprovado Aprovado Aprovado Vetado Aprovado Aprovado

Assim, nos dois ltimos anos referentes dcima quarta legislatura houve sete proposies legislativas indiretas em educao, sendo duas em 2000 e, cinco em 2001, todas apresentadas em Projetos de Lei, sendo um (01) de origem externa (Poder Executivo) e os demais do prprio Legislativo, por encaminhamento de cinco (05) partidos, cerca de 50% dos que tinham representao no Legislativo. Os proponentes deste perodo foram parlamentares do: PSDB, PL, PTB e PT, tendo aqueles vinculados os dois ltimos desta lista, atuao apenas em 2001, ano no

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qual tambm foram os nicos a faz-lo, concentrando nele a totalidade das iniciativas de legislao, cerca de 66,67% do perodo. Nestas proposies foram tratados quatro (04) temas: bibliotecas pblicas; manuteno escolar; declarao de utilidade pblica e estrutura executiva da SEDUC, tendo havido concentrao no primeiro: um grupo de 03 proposies formado por contribuies de proponentes do PSDB, PT e PTB e, no segundo, com duas proposies apresentadas por parlamentares membros do PTB e do PL. a declarao de utilidade pblica foi tema de uma proposio de um deputado do PT e, estrutura executiva da SEDUC foi objeto da iniciativa de legislao do Poder Executivo Estadual. Com isso, a distribuio temtica deste perodo caracterizou-se pela ausncia de concentrao nos partidos, porm com um expressivo resultado quanto aprovao, pois no se registrou rejeio entre elas apenas um veto, isto , uma proposio aprovada no legislativo, mas no sancionada pelo executivo. 3.2 - Balano das legislaturas: comparando os resultados 3.2.1 - Resultado da 13 legislatura Neste sub-item, e no seguinte, fez a agregao por legislatura dos dados apresentados anteriormente por ano legislativo, considerando-os em ordem cronolgica e pela diviso entre diretas em indiretas. Neste sentido, na 13 legislatura foram apresentadas 29 proposies legislativas diretas em educao, sendo 27 de origem interna e 02 de origem externa (Poder Executivo). As modalidades normativas empregadas foram: o projeto de lei em 25 iniciativas de legislao e o projeto de emenda constitucional, em 04 proposies. Quanto situao destas proposies no perodo analisado constatou-se que, nove (09) foram aprovadas, cerca de 31,03% do total, e, 12 rejeitadas 42,38% do total. As outras situaes

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apresentadas pelas restantes (06) representam cerca de 20,69% do total. Todas as proposies aprovadas foram encaminhadas em projetos de lei. Nesta legislatura nove (09) partidos apresentaram proponentes em educao: o PT, o PDT, o PFL, o PSD, o PL, o PTB, o PSDB, o PPB e o PMDB, nos quais se observam os seguintes extremos: a) o PT com proponentes em todos os anos legislativos e o PBB em apenas um (1997); b) o PFL como o partido mais produtivo tendo registrado 08 iniciativas sob sua sigla (25,26 % do total) e o PSD o menos produtivo com apenas um proponente. Os demais tiveram o seguinte desempenho: o PT com seis (06) iniciativas de seus parlamentares, o PL, o PDT, e o PMDB, os trs com quatro (04); o PPB e o PTB ambos com trs. Entre estes partidos o PPB e o PMDB foram os que tiveram melhor desempenho quando a situao dessas iniciativas de legislao, conseguindo obter aprovao para duas (02) proposies respectivamente, o outro foi um proponente externo, o Poder Executivo estadual, que, tambm, obteve aprovao de duas (02) proposies. Alm desses, o PT o PL e o PFL conseguiram aprovar uma (01) proposio cada um. Assim, mais da metade dos proponentes conseguiu obter aprovao em iniciativa de legislao, contudo, considerando o montante da atividade legislativa nesta rea, constata-se um baixssimo ndice de aprovao de proposies legislativa diretas em educao na 13 legislatura. Deve-se notar, ainda neste aspecto, que os partidos que conseguiram obter aprovao para as suas proposies no foram os que mais apresentaram iniciativas de legislao, isto , o baixo ndice de aprovao de matrias em educao que caracterizou esta legislatura favorecido pela incapacidade dos maiores proponentes em converter suas proposies em legislao. Observa-se, tambm, que nos dois aspectos (apresentao e aprovao) no se verifica a influencia da posio dos partidos no espectro ideolgico no seu desempenho, ou seja, partidos de direita, centro e esquerda apresentaram semelhanas nos resultados das aes de seus proponentes nesta rea.

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Quanto aos temas tratados nas proposies constatou-se que somam ao todo dezessete (07) questes especificas, nas quais as preferncias dos proponentes ficaram assim distribudas: os assuntos referentes a currculo receberam dez (10) proposies se constituindo assim como a questo de maior interesse dos parlamentares nas proposies diretas em educao nesta legislatura. Em seguida est o tema matricula com trs (03) proposies vindo logo depois as questes referentes merenda escolar, alfabetizao, bolsas de estudo, eleio de diretores (gesto escolar), creches e pr-escola, os quais, em geral, receberam uma proposio nas iniciativas de legislao dos parlamentares. Quanto concentrao nos partidos, observa-se que o PFL foi responsvel por trs (03) proposies no tema currculo, o PDT por duas (02) iniciativas sobre eleio de diretores e, o PMDB por duas (02) no tema alfabetizao. Este quadro da distribuio de temtica pelos partidos revela disperso e fragmentao de contedos nas iniciativas de legislao na rea da educao, o mesmo que se verifica na situao em que se encontravam no perodo analisado, no qual se constata trs (03) aprovaes em currculo e duas (02) em alfabetizao. Merenda escolar, creches e pr-escolas, matricula e tiveram uma proposio aprovada respectivamente. Nas proposies indiretas em educao, registrou-se nove (19) iniciativas de legislao (origem interna), sendo dezoito (18) projetos de lei e um projeto de decreto legislativo, apresentados por quatro partidos: PFL, PSDB, PL, PTB, PDT, PSD e PMDB. O primeiro foi o maior proponente (05 proposies), vindo logo depois o PSDB com quatro (04), seguidos pelo PDT, PL e PTB com trs respectivamente. A situao em que se encontravam estas proposies eram as seguintes: quatro (04) aprovados e nove (09) rejeitadas Os temas tratados foram: declarao de utilidade pblica, sade escolar, saneamento escolar, celebrao e cobrana de taxas, somando ao todo cinco (05) temas diversos. Houve concentrao de proposies pela implantao de campus da UEPA com seis (06) iniciativas; em

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sade escolar (03) proposies; saneamento escolar duas (02) e, declarao de utilidade pblica (02). Pelos partidos houve duas (02) declaraes de utilidade pblica (PSDB) e duas proposies de saneamento escolar (PFL). Ainda considerando o aspecto temtico, observa-se que somente as iniciativas que proporam declarao de utilidade pblica obtiveram aprovao. 3.2.2 - Resultado da 14 legislatura Ao todo, foram apresentadas, na dcima quarta legislatura da ALEPA, na rea educacional, 13 proposies legislativas diretas em educao, todas formuladas em projetos lei emitidos por proponentes de origem interna, entre os quais houve apenas uma aprovao. Estes proponentes estavam vinculados aos seguintes partidos: 03 do PPB, 02 do PTB, 02 do PT e 02 do PL, os demais pertenciam ao PDT, PSDB, PSD e PC do B respectivamente, somando ao todo oito (08) partidos cujos membros apresentaram proposies em educao nesta legislatura. Neste conjunto, o nico proponente que teve xito em obter aprovao foi o do PTB, o que gerou um quadro semelhante ao verificado na legislatura anterior onde os maiores proponentes no tiveram xito em aprovar suas propostas. Esta semelhana aponta para a permanncia de uma situao de pouca capacidade de converso de proposies em legislao que tem caracterizando estas duas legislaturas. Assim, tendo em vista o considervel nmero de proponentes, verifica-se um baixo rendimento no trabalho legislativo em educao na ALEPA nas referidas legislaturas. No que refere ao aspecto temtico, pode-se observar que um nico tema esteve presente nas proposies diretas em educao dos parlamentares nesta legislatura: currculo. Este tema foi estabelecido em iniciativas de legislao que propunham a insero de contedos tratando de diversos assuntos, tendo havido concentrao de proposies em assuntos relativos aos direitos sociais. Devido existncia de um nico tema, a concentrao temtica por partidos corresponde concentrao de proposies neles, entre os quais se destaca o PPB com trs proponentes.

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No outro conjunto de proposies desta legislatura, as indiretas em educao, houve 18 iniciativas de legislao, sendo uma de origem externa (poder executivo) e as demais pelos partidos da ALEPA. As modalidades normativas foram as seguintes: 16 propostas de projetos de lei e duas (02) propostas de Projeto de Resoluo. Estas proposies foram feitas pelos proponentes dos seguintes partidos conforme a ordem de proporo que segue: 04 pelo PSDB, 04 pelo PT, 03 pelo PTB, e 02 pelo PPB, os demais partidos: PSD, PDT, PMDB e PL apresentaram respectivamente uma proposio, totalizando oitos (08) partidos com proponentes aos quais somou-se a iniciativa de legislao do Poder Executivo. Assim, os trs maiores proponentes foram responsveis por mais da metade das iniciativas de legislao em educao desta legislatura com alto ndice de aprovao, o que se verificou, tambm, nas iniciativas dos outros partidos. Assim, o PSDB conseguiu aprovar todas as trs proposies que apresentou, tendo, com isso, cem por cento de xito, tal como os outros maiores proponentes, o PT e o PTB, que alcanaram o mesmo nvel de aprovao no legislativo, embora cada um tenha tido veto (pelo executivo) em uma de suas iniciativas de legislao. Os proponentes com menor nmero de iniciativas no obtiveram o mesmo sucesso: o PPB, e o PDT no conseguiram aprovao para as proposies indiretas em educao que apresentaram nesta legislatura, repetindo o que ocorrera com as proposies diretas. Nos assuntos tratados pelas proposies deste ano foram encontrados 08 temas: participao em atividades desportivas e culturais, saneamento escolar, sade escolar, celebraes, manuteno escolar; bibliotecas pblicas; declarao de utilidade pblica e estrutura executiva da SEDUC. Entre estes temas as maiores concentraes foram: celebraes, com 03 proposies apresentadas por deputados de 03 partidos: PPB, PSD, PSDB; bibliotecas pblicas

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com duas (02) proposies: uma por um proponente do PT e um vinculado ao PTB, e, sade escolar com uma proposio de um parlamentar do PTB e outra por um membro do PL. Por outro lado, as menores concentraes estiveram em: participao em atividades desportivas e culturais com duas (02) proposies pelo PSDB e PT respectivamente; declarao de utilidade pblica com uma proposio do PT e, manuteno escolar com contribuies do PTB e do PL. Os temas saneamento escolar e estrutura executiva da SEDUC foram objeto de proposies pelo PSDB e pelo o Poder Executivo estadual. Assim, no houve concentrao temtica nos partidos no mbito das proposies indiretas em educao nesta legislatura, indicando nestas iniciativas de legislao, tambm, disperso e fragmentao de contedos. 3.3 - Escopo e Forma: identificando os benefcios das proposies em educao Neste item, apresenta-se a identificao dos benefcios das proposies legislativas especificadas antes. Para isso, importou-se uma parte das informaes contidas nos quadros anteriores, excetuando as referentes aos tipos de proposio, substitudas pela aplicao de tipos analticos para a identificao dos seus contedos. A retomada destas informaes deveu-se necessidade de consider-las sob novo aspecto em vista dos objetivos de anlise deste trabalho. Os tipos analticos empregados resultam de um modelo de anlise apresentado no primeiro captulo, que, tambm retomado, em parte, para operacionaliz-la. Para aplicao do modelo de identificao dos benefcios propostas em educao, os dados das duas legislaturas foram desagregados at sua origem e ano legislativo de forma a permitir que os contedos das proposies fossem confrontados com os tipos analticos especificados e assim obter uma identificao conceitual que permitisse estabelecer uma tipologia dos benefcios propostos. Assim, uma vez processada esta parte, o resultado foi recontextualizado tendo em vista de obter-se um quadro geral das legislaturas em questo.

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Os tipos analticos do modelo empregado, como visto antes, so: a) o de transferncia de recursos, que define a situao onde recursos do setor pblico podem ser deslocados para indivduos, empresas, grupos econmicos ou localidades (transferncia concentrada - TCR) ou, para a proteo e segurana da populao em geral (transferncia difusa - TDR); b) o tipo regulatrio, que caracteriza o estabelecimento de regras pelo setor pblico, que podem ser destinadas tanto regulao das aes de indivduos, empresas, grupos econmicos ou localidades (regulao concentrada - RC) como a regulao do conflito distributivo, a competio e participao poltica, estabelecendo regras gerais (regulao difusa - RD). Na aplicao destes tipos analticos s proposies legislativas em educao, considerouse, quando as dimenses difusa e concentrada dos benefcios concedidos, o alcance pretendido para os seus efeitos em termos dos seus possveis impactos sobre o Sistema de Ensino do Estado. No primeiro caso, foram enquadradas as proposies que pretenderam atingir o funcionamento desse sistema como um todo e, no segundo, aquelas que se voltaram apenas para partes dele, seja qual for o formato estabelecido para os benefcios que se proporam conceder, isto , tenham eles a forma de regulao ou de transferncia de recursos. 3.3.1 - O contedo das proposies diretas 3.3.1.1 - A dcima terceira legislatura Assim, conforme o estabelecido anteriormente, retomamos, neste item, a apresentao das proposies legislativas em educao da dcima terceira legislatura, porm, diferente da apresentao anterior, fez-se a aplicao dos tipos classificatrios especificados no modelo de anlise. Este identificao considerou a diviso das proposies entre diretas e indiretas, tratandoas quanto origem (proponentes e partidos) e a situao em que se encontravam, ano a ano na legislatura em questo. Esta apresentao feita a seguir, para o ano de 1995, no Quadro XVI:

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Quadro XVI Benefcios em Proposies Legislativas Diretas em Educao - ALEPA (1995) Origem Assunto Beneficio Situao Z Carlos Institui a semana dos Direitos Humanos na Rede Pblica RD Aprovado PT Estadual de Ensino. Mrio Dispe sobre a obrigatoriedade do culto aos smbolos da RD Rejeitado Moreira PDT Repblica e do Estado nas escolas estaduais de 1 e 2 graus. Afonso Institui o Programa Integrado de Educao em Alcoolismo no RD Aprovado Sefer PL mbito do Estado do Par. Lira Maia Institui a disciplina de Direitos Humanos em nvel de 1, 2 e RD Aprovado PFL 3 graus nos cursos regulares. Duciomar Insere a obrigatoriedade do ensino de noes bsicas de RD Rejeitado Costa-PSD conscincia tributria no currculo escolar.
Fonte: ALEPA

No Quadro XV verificam-se proposies que inserem contedos na atividade educacional como: Semana dos Direitos Humanos; a que obriga o culto aos smbolos da Repblica e do Estado, a que prope a implantao de um Programa Integrado de Educao em Alcoolismo e, aquelas que estabelecem a disciplina de Direitos Humanos e o ensino de noes bsicas de conscincia tributria. Estas proposies concedem benefcios na forma de regulao (R) das atividades educacionais (contedos) com alcance difuso (D) isto , que atingem todo o estado sem identificao de beneficirios. Assim, no primeiro ano da dcima terceira legislatura verificou-se que os benefcios que se pretendeu conceder por meio de proposies diretas em educao apresentaram, em sua totalidade, a forma de regulao e apenas uma dimenso quanto ao escopo, isto , pretendeu-se, no referido ano, um alcance difuso quanto extenso dos efeitos que se esperava gerar. Quanto situao em que se encontravam, constata-se trs aprovaes contra duas rejeies, um resultado, portanto, favorvel para o tipo de benefcio proposto, cenrio que, no entanto, ser alterado no segundo ano desta legislatura como se pode ver abaixo no Quadro XVII:

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Quadro XVII Benefcios em Proposies Legislativas Diretas em Educao - ALEPA (1996) Origem Bab PT Luiz Arajo PT No Palheta PTB Ementa BenefcioSituao D nova redao ao Artigo 248 Captulo II, Da Educao e do RD Rejeitado Desporto Seo I, Da Educao. (PEC) Dispe sobre a regulamentao do Artigo 278, inciso I, alneas RD Rejeitado A, B, C, D, E da Constituio do Estado do Par, o qual estabelece nova estrutura ao Conselho Estadual de Educao. Torna obrigatrio s Escolas Estaduais de Primeiro e Segundo RD Rejeitado Graus a prestarem contas junto s Cmaras Municipais dos respectivos municpios dos recursos recebidos do FNDE.

Fonte: ALEPA

O ano de 1996, como visto antes, foi o menos produtivo desta legislatura, tanto no que se refere ao nmero de proposies legislativas apresentadas na rea educacional como em relao situao em que nele se encontravam. No aspecto do contedo, como se pode observar no Quadro XVI, houve a apresentao de um Projeto de Emenda Constitucional, que se enquadra na categoria de poltica constitucional, como visto no modelo analtico. Alm disso, houve uma proposio regulamentando o artigo da Constituio do Estado que trata do Conselho Estadual de Educao e outra sobre a prestao de contas das escolas estaduais. Ainda que questes constitucionais tenham uma categoria prpria de enquadramento, a constituio um bem pblico, portanto, assimilvel as modalidades de concesso de benefcios empregadas neste trabalho. Neste caso, so proposies que tratam de aspectos gerais do funcionamento do Sistema Estadual de Educao, portanto, apresentam, nos benefcios que concedem, a forma de regulao (R) e dimenso difusa (D) quanto ao seu alcance. No total, foram apresentadas trs (03) proposies tal como no ano anterior, todas de origem interna, sendo duas por proponentes do PT e uma por proponente do PTB, todas foram rejeitadas. Este padro verificado nas caractersticas das proposies legislativas registradas nos dois primeiros anos da 13 legislatura, no se repetir no ano seguinte (1997), no qual foi registrada

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uma maior diversidade quanto aos aspectos do formato e do alcance dos benefcios propostos nas iniciativas de legislao na rea educacional. Esta diferena faz torna ano legislativo atpico no conjunto da referida legislatura o que se pode observar a seguir no Quadro XVIII:

Quadro XVIII Benefcios em Proposies Legislativas diretas em Educao - ALEPA (1997) Ementa Beneficio Situao Dispe sobre a incluso na grade curricular do Ensino Pblico RD Rejeitado do Primeiro e Segundo Graus da disciplina Educao Ambiental. Da nova redao ao Artigo 248, Captulo III, da Educao e RD Prejudicado do Desporto, Seo I da Educao. Zequinha Modifica a alnea B, inciso III, 3 do Artigo 278 da RD Rejeitado Barbosa Constituio Estadual, propondo a extino da lista trplice PDT para a escolha de diretor da Escola Estadual. Miriquinho Cria a pr-matrcula nas Escolas Estaduais e Municipais do RD Rejeitado Batista-PT Estado do Par. Bira Torna obrigatrio em todo Estado do Par, nas Instituies de RC Aprovado Barbosa Ensino do 1, 2 e 3 Graus, privadas, beneficiadas com PMDB projetos aprovados por esta Assemblia Legislativa de declarao de entidade sem fins lucrativos, o funcionamento regular, gratuito, de turmas de alfabetizao de adultos. PE* Institui o Conselho Estadual de Alimentao Escolar do Par. RD Aprovado Andr Dias Altera o programa de readaptao funcional para professores RC Rejeitado PFL da Rede Pblica de Ensino do Estado, afastados do efetivo exerccio do magistrio por motivo de disfonia. Bira Barbosa Torna obrigatrio no Par a oferta regular de turmas de RD Aprovado PMDB alfabetizao de adultos em Escolas Pblicas de 1 e 2 graus. Haroldo Assegura matrcula aos portadores de deficincia locomotora RD Aprovado Tavares-PPB na Escola Pblica mais prxima de sua residncia. Haroldo Estabelece normas para a concesso de bolsas a estudantes da RC Rejeitado Tavares-PPB UEPA. Adenauer Institui estgio educativo para estudantes do 1 grau do RD Rejeitado Ges-PSDB Ensino Regular ou Supletivo no Estado do Par.
Fonte: ALEPA * Poder Executivo

Origem Jos Amrico PMDB Bab PT

Assim, no ano em anlise, constata-se em primeiro lugar duas proposies de emenda a Constituio, cuja classificao j foi estabelecida, sendo uma delas a reapresentao da que fora

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rejeitada no ano anterior. Estas, obviamente, apresentam, nos benefcios que concedem, um carter de regulao com alcance difuso (RD) as quais juntam-se outras cinco (05) proposies que procuraram regular questes das seguintes ordens: curricular, matrcula, merenda escolar, alfabetizao e estgio cujos efeitos pretendidos so genricos em sua difuso, qualificando-se, portanto, para a categoria regulao difusa como as anteriores. Alm do tipo de proposio acima constatado, aparecem, neste ano, iniciativas de legislao que procuram regular componentes do Sistema de Ensino do Estado, tal como a que estabelece regras sobre instituies privadas de ensino, de todos os nveis, que tenham obtido, da ALEPA, a declarao de entidade sem fins lucrativos, outra sobre a readaptao funcional de professores da Rede Pblica de Ensino do Estado e, por ltimo, uma proposio definindo normas para a concesso de bolsas a estudantes da UEPA. Estas proposies tm formato regulatrio, porm, de alcance limitado dentro do sistema educacional, o que as coloca entre quelas do tipo regulao concentrada (RC). Assim, conta-se neste ano legislativo oito (08) proposies do tipo regulatria, das quais cinco (05) em modalidade difusa (D) e trs (03) em modalidade concentrada (C) quanto aos seus efeitos. Este conjunto ficou distribudo pelos partidos da seguinte maneira: o PMDB teve dois proponentes de regulao em modalidade difusa (RD) e um de regulao em modalidade concentrada (RC), o PT, o PDT, o PPB e o PSDB tiveram, um proponente neste mesmo formato, todos em modalidade difusa. Proponentes do PFL e do PPB tambm decidiram apresentar, cada um, proposies em regulao, preferindo, porm, a modalidade concentrada (RC). Neste ano alguns partidos conseguiram obter aprovao para as suas proposies quatro (04) na forma de regulao, onde trs se propunham difusas (RD), apresentadas por proponentes do PMDB, PPB, PPB e pelo Poder Executivo e, uma concentrada (RC) por proponente do

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PMDB. No ano seguinte, o ltimo desta legislatura, repetir-se- o perfil, dos benefcios concedidos na legislatura como se pode observar no Quadro XIX:

Quadro XIX Benefcios em Proposies Legislativas Diretas em Educao - ALEPA (1998) Origem Ementa Benefcio Situao Baba PT Da nova redao ao artigo 248, capitulo III, da educao e RD Arquivado do desporto, seo 1, da educao. Zequinha Estabelece a eleio direta para os cargos de diretores das RD Rejeitado Marinho-PDT Unidades Regionais de Ensino. PE* Regulamenta o Sistema Estadual de Ensino do Par RD Aprovado Andr Dias Institui o Programa Estadual de Incentivo a Educao. RD Retirado PFL Andr Dias- Dispe sobre a autorizao ao poder pblico para a RD Desarquiva Do PFL implantao do sistema braille nos estabelecimentos de ensino e especifica a celebrao de convnios com as prefeituras municipais objetivando esta finalidade Andr Dias- Insere a obrigatoriedade do ensino de noes bsicas de RD Desarquivad PFL direito civil, comercial constitucional e da lei das do contravenes penais no currculo escolar no mbito do Estado, abrangendo as Escolas Pblicas e Particulares. Andr Dias- Institui o Programa de Limpeza e Educao Ambiental RD Rejeitado PFL Escola Limpa, na rede estadual de educao. Andr Dias- Dispe sobre a documentao a ser apresentada no ato da RD Retirado PFL matrcula nos estabelecimentos de ensino do Estado do Par. Andr Dias- Dispe sobre a supresso dos atuais exames vestibulares RD Desarquiva PFL na Universidade do Estado do Par e estabelece novas Do formas de seleo para ingresso nos cursos superiores.
Fonte: ALEPA * Poder Executivo

No Quadro XIX observa-se que alm da proposio de emenda a Constituio dessa, houve em 1998 oito (08) proposies do tipo regulao (R), todas na modalidade difusa (D). A maioria destas proposies foi feita por proponentes de origem interna, sendo apenas uma do Poder Executivo (RD), tambm a nica aprovada. O maior desempenho foi dos proponentes PFL, que fizeram seis (06) contribuies, as quais se somaram a uma de um proponente do PT e outra

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de um do PDT. Neste conjunto s a proposio do Poder Executivo foi aprovada, no havendo, portanto, aprovaes entre as proposies de origem interna. 3.3.1.2 - A dcima quarta legislatura Na legislatura que teve inicio em 1999 alguns dos aspectos verificados na produo legislativa do perodo anterior se repetem como se ver adiante. Estes aspectos se referem, principalmente, as caractersticas dos benefcios que se pretendeu conceder, apresentados no Quadro XX, no qual se pode observar o enquadramento analtico das proposies do primeiro ano legislativo:

Quadro XX Benefcios em Proposies Legislativas diretas em Educao na ALEPA (1999) Beneficio Situao Origem Assunto Araceli Cria critrios para a distribuio de salrio educao. RD Aprovado Lemos-PT Claudiney Insere a disciplina Direito do Consumidor nas grades RD Aprovado Furman curriculares do ensino fundamental e mdio nas Escolas PTB Pblicas do Estado do Par e d outras providncias. Mrio Dispe sobre a incluso da disciplina Direito Cidadania no RD Rejeitado Cardoso-PT ensino Fundamental e Mdio, no Sistema Estadual de Ensino. Araceli Estabelece regras para o histrico escolar e certificado de RD Retirado Lemos-PT concluso de curso. Celso Dispe sobre normas para a entrega de diplomas escolares de 1 RD Retirado Sarub-PSD e 2 graus da Rede de Ensino Pblico Estadual. Araceli Dispe sobre a eleio direta do Diretor e Vice-Diretor de RD Retirado Lemos-PT Escolas Pblicas e conveniadas do Estado do Par. Ivanildo Dispe sobre a promoo prtica e o uso da lngua RD Rejeitado Alves-PPB portuguesa. Luiz Cunha Institui a obrigatoriedade do ensino de computao nas Escolas RD Rejeitado PDT da Rede Estadual de Educao. Antonio Determina a obrigatoriedade da incluso do estudo referente RD Sem Armando dependncia qumica em matrias constantes do currculo informao PSDB escolar do ensino fundamental e mdio, elaborado pela Secretaria Estadual de Educao e d outras providncias. Cipriano Institui o programa Interdisciplinar de Participao Comunitria RD Sem Sabino Paz na Escola para Preveno e Controle da Violncia e informao PPB Drogas nas Escolas da Rede Pblica de Ensino do Est. do Par.
Fonte: ALEPA

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Neste quadro (XIX) observa-se a classificao das proposies diretas em educao apresentadas no primeiro ano da dcima quarta legislatura quanto ao seu contedo, origem e destinao. Neste ano todos os proponentes foram de origem interna os quais apresentaram dez (10) proposies, todas na forma regulao (R) com alcance difuso (D). Entre os proponentes estavam membros do PT, que apresentaram quatro (04) proposies do PPB com duas (02) proposies, os demais partidos: PTB, PSD, PDT e PSDB tiveram um proponente respectivamente. Neste sentido, uma vez que todas as propostas de legislao enquadram-se no mesmo tipo analtico, a concentrao pela iniciativa dos proponentes partidrios corresponde mesma das proposies. Sendo assim, o partido em destaque o PT com maior nmero de proposies, seguido pelo PPB, o que coloca os principais proponentes em educao deste ano em pontos extremos do espectro ideolgico, ainda que isto tenha sido equilibrado pela participao minoritria de outros partidos mais prximos da posio central deste espectro definido pelo esquema: esquerda-centro-direita. Quanto destinao destas proposies, apenas duas foram aprovadas, com um ndice de rejeio foi muito alto, cerca de 16,67% do total das iniciativas dos partidos nesta rea, o que repete, neste ano, outro aspecto da legislatura anterior, a baixa capacidade dos proponentes legislativos em obter aprovao para suas iniciativas, confirmando o que j foi verificado antes: o baixo nvel de aproveitamento do trabalho legislativo realizado no campo educao na ALEPA. Mais do que apenas neste ano, deve-se destacar que esta caracterstica ir dominar toda a legislatura como se pode ver nos dados referentes ao perodo seguinte, que corresponde aos dois ltimos anos analisados (2000/2001), apresentados em seguida no Quadro XX:

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Quadro XXI Benefcios em Proposies Legislativas Diretas em Educao na ALEPA (2000/2001) Ano Origem 2000 Nadir Neves-PL Doutor SoaresPL Cipriano Sabino PPB Bosco Gabriel PTB 2001 Celso Sarub PSD Sandra Batista PC do B
Fonte: ALEPA

Assunto Beneficio Situao Incentiva a Instruo e a educao escoteira nas escolas RD Rejeitado pblicas estaduais, atravs do projeto escotismo na escola. Dispe sobre a criao de uma cartilha tica a ser adotada RD Retirado pelas escolas pblicas. Inclui no currculo escolar do ensino mdio e da educao superior a disciplina: Direitos Bsicos do Cidado. Insere o contedo programtico: Noes sobre os estudos do meio ambiente, na grade curricular do ensino fundamental e mdio das escolas pblicas e privadas integrantes do sistema estadual de educao. Dispe sobre o ensino do desenho e do significado da Bandeira Nacional, bem como do canto e da interpretao da letra do Hino Nacional em todos os estabelecimentos de ensino pblico ou particular do Primeiro e Segundo Graus. Estabelece a incluso do ensino da disciplina literatura amaznida nos currculos do Ensino Fundamental e Mdio no Estado do Par. RD RD Retirado Rejeitado

RD

Rejeitado

RD

Rejeitado

Este quadro (XX) registra as proposies diretas em educao apresentadas no segundo e no terceiro ano da 14 legislatura, os ltimos onde se verifica iniciativa de legislao nesta rea na legislatura em questo. Como se pode observar, todas so de origem interna e pertencem ao mesmo tipo, isto , possuem a forma de regulao e o escopo concentrado, desta maneira, mais uma vez se repete o sentido das preferncias dos proponentes legislativos por esta forma e este escopo nos benefcios que concedem em suas iniciativas na rea educacional. Neste dois anos que ora se analisam, estes proponentes foram dos seguintes partidos: dois do PL com duas proposies na forma de regulao em escopo difuso; o PPB, o PTB, o PSD e o PC do B tiveram um proponente de cada com iniciativas na mesma forma e escopo. Percebe-se, nesta relao, a ausncia dos principais partidos dos anos anteriores como o PMDB, o PT, o

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PSDB e o PFL. Alm desta ausncia, este perodo, tambm, se caracterizou pela no aprovao das proposies que nele foram apresentadas na rea educacional. 3.2.2 - O contedo das proposies indiretas 3.3.2.1 - A dcima terceira legislatura Como visto antes, na anlise da produo legislativa em educao da ALEPA, foram encontradas proposies cujos assuntos tratados apresentam-se apenas indiretamente

relacionados s questes mais estritamente vinculadas ao processo de ensino propriamente dito. Estas proposies foram classificadas como indiretas em educao na medida em que se referem a aspectos pontuais relativos a elementos da estrutura de operacionalizao/ funcionamento do Sistema Educacional do Estado. Por meio delas, assim como das outras, seus proponentes procuraram conceder benefcios que, tambm podem ser considerados a partir do modelo de anlise aqui utilizado para a sua identificao, isto , podem ser tratados quanto forma e a extenso dos efeitos que pretenderam gerar. Quanto a isso no apresentam diferena substancial, mas a distino entre proposies diretas e indiretas em educao importante para verificar-se o tipo de produo legislativa realizada. Neste sentido, importante ressaltar que, quanto a este aspecto, tanto as proposies diretas com as indiretas podem apresentar, da mesma forma, a caracterstica de distribuidoras de benefcios tanto a setores ou regies como para todo o estado. Assim, mesmo no tratando de aspectos diretamente relacionados ao processo de ensino, estas proposies podem produzir benefcios de diferentes formas (regulatria ou transferncia de recursos) com efeitos de diferentes alcances (difuso ou concentrado), como se ver logo a seguir na apresentao dos dados referentes ao ano de 1995 no Quadro XXII.

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Quadro XXII Benefcios em Proposies Legislativas Indiretas em Educao na ALEPA (1995) Origem Zenaldo Coutinho PSDB Sebastio Oliveira-PL Jos Neto PTB Assunto Beneficio Situao Declara de utilidade pblica para o Estado do Par, o Instituto TCR Aprovado Adventista de Educao e Assistncia Social Norte Brasileiro. TCR TCR TCR Rejeitado Rejeitado Rejeitado

Autoriza o Poder Executivo a implantar Campus avanado da Universidade do Estado do Par no Municpio de Igarap-Au. Autoriza o Poder Executivo a implantar o Campus Avanado da Universidade do Estado do Par - UEPA, no Municpio de Capanema. No Torna obrigatrio contratao, como bolsista, pelo governo Palheta do estado, atravs da SEDUC, os alunos do ltimo ano do PTB curso de Licenciatura Plena nas reas de Cincias Humanas, Cincias Biolgicas e Cincias Exatas, para ministrarem aulas nas escolas estaduais de 1 e 2 graus. Lira Maia Autoriza o Poder Executivo Estadual a implantar programa de PFL bolsas de estudos para os servidores pblicos estaduais em entidades de ensino pblico ou privado, mesmo em outras unidades federativas.

TCR

Retirado

Fonte: ALEPA SF - sem informao

Como se pode observar no quadro XXII, todas as proposies legislativas indiretas em educao apresentadas no primeiro ano da 13 legislatura propunham transferir recursos para beneficirios perfeitamente identificados, sejam eles vinculados a territrios, instituies ou grupos. A concesso de benefcios, portanto, assumiu claramente a forma de transferncia de recursos e, o escopo, uma dimenso concentrada (TCR), com preferncia para uma distribuio mais setorial do que territorial neste ano legislativo. Sendo todas do mesmo tipo, a concentrao por partido a mesma do quadro proposicional. Neste quadro, como visto antes, houve apenas uma aprovao, situao no muito diferente que se ver no ano seguinte na rea educacional, cujos so apresentados adiante no Quadro XXIII:

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Quadro XXIII Benefcios em Proposies Legislativas Indiretas em Educao na ALEPA (1996) Assunto Beneficio Situao Obriga a apresentao da tipagem sangnea por ocasio da RD Rejeitado matrcula dos alunos da rede de ensino pblico e privado em todos os nveis. Dispe sobre a distribuio da merenda escolar aos menores TCR Rejeitado que tenham irmos matriculados em escolas de 1 e 2 graus da rede estadual. Jose Nassar- Autoriza o Poder Executivo a implantar campus avanado da TCR Rejeitado PSDB UEPA no distrito de Icoaracy.
Fonte: ALEPA

Origem Mrio Moreira PDT Duciomar Costa-PSD

Assim, como pode ser observado no Quadro XXIII, no segundo ano da 13 legislatura apenas trs proposies legislativas indiretas em educao foram apresentadas na ALEPA, duas com indicao de transferncia de recursos em mbito restrito e uma estabelecendo regras para efetivao de matriculas. Neste enquadramento analtico, observa-se que o tipo transferncia concentrada de recursos (TCR) foi predominante, o que, considerando-se os dados do ano anterior, esboa uma tendncia no aspecto temtico da produo legislativa em educao. Quanto situao em que estas proposies se encontravam, verifica-se que todas foram rejeitadas, o que aponta para uma outra tendncia: a no aceitao pelo Assemblia Legislativa do Estado, neste perodo, de propostas geradoras de aumento de gasto pblico, o que consistente com o argumento sustentado neste trabalho quanto aos constrangimentos impostos a atividade legislativa no perodo ora analisado, pelo menos na esfera do estadual. Esta situao tambm observada nos dois ltimos anos desta legislatura conforme se pode constatar no Quadro XXIV:

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Quadro XXIV Benefcios em Proposies Legislativas Indiretas em Educao na ALEPA (1997/1998) Ano 1997 Origem Elza Miranda PSDB Clcio Witeck-PDT Haroldo Tavares PPB 1998 Nadir Neves PL Andr Dias PFL Assunto Beneficio Situao Reconhece como de utilidade pblica para o Estado TCR Aprovado do Par a Associao dos Docentes da Escola Superior de Educao Fsica do Par ADESEF-P. Autoriza o Poder Executivo a implantar o campus TCR Rejeitado avanado da UEPA, no Municpio de Xingurara. Dispe sobre a construo de creches e pr-escolas TDR Aprovado nos conjuntos habitacionais. Institui o dia da poesia. RD Aprovado RD Retirado

Dispe sobre o programa de alimentao escolar no perodo de frias na rede pblica estadual em convnio com as prefeituras municipais. Martinho Isenta da taxa de inscrio no vestibular da Carmona Universidade do Estado do Par UEPA os alunos PSDB egressos de escolas pblicas. Andr Dias Dispe sobre a instalao de lixeiras seletivas nas PFL escolas pblicas estaduais. Andr Dias Dispe sobre a explorao de propaganda comercial PFL pelos estabelecimentos estaduais de ensino. Adenauer Determina o peso mximo do material escolar a ser Ges transportado por alunos do ensino infantil e do PSDB fundamental no Estado do Par. Isane Autoriza o poder executivo a implantar o Campus Monteiro Avanado da UEPA no Municpio de Moju. PMDB Nivaldo Autoriza o poder executivo estadual a implantar Pereira-PFL campus da UEPA no Municpio de Santarm. TETE Autoriza o poder executivo a implantar campus PSDB avanado da UEPA no Municpio de Parauapebas.

RD RD RD RD TCR TCR TCR

Aprovado Retirado SI* Arquivado Rejeitado Arquivado Arquivado

Fonte: ALEPA * sem informao

Assim, neste Quadro (XXIV) observa-se que nos dois ltimos anos da 13 legislatura o conjunto das proposies legislativas indiretas em educao repete, quanto natureza dos benefcios concedidos, o mesmo cenrio visto nas proposies do primeiro binio. No cenrio das indiretas deste perodo, observam-se seis (06) proposies na forma de regulao (R) em escopo difuso, cinco (05) na forma de transferncia em escopo concentrado em uma transferncia em

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escopo difuso. Esta classificao dos benefcios define as opes neste tipo de proposio quanto ao alcance de seus efeitos para as formas escolhidas, ou seja, o padro difuso para os regulatrios e o concentrado quando se decide transferir recursos. Todas as proposies tm origem interna, apresentadas por proponentes do PSDB com duas (02) proposies de transferncia de recursos de escopo concentrado (TCRs) e uma de regulao difusa (RD), o PFL que optou por conceder benefcios do tipo regulao difusa nas trs proposies que apresentou, e o do PDT e o do PPB que tomaram, respectivamente, uma iniciativa, deste mesmo tipo. Assim, a regulao difusa foi majoritria nas iniciativas de legislao em educao deste perodo, devendo-se notar que seus proponentes estavam distribudos por todo o domnio do espectro ideolgico. Quanto situao destas proposies, foram aprovadas uma de TCR, outra de TDR e duas de regulao difusa, outras do mesmo tipo, tiverem destinos diferentes: a primeira retirada e a segunda rejeitada. Quanto a isso, o desempenho dos proponentes foi o seguinte: os do PSDB conseguiram obter aprovao para duas proposies: uma em TCR outra em RD. A outra aprovao foi obtida pelo proponente do PL com uma proposio em RD e do PPB com uma TDR; o do PFL e o do PDT no conseguiram obter aprovao nas suas incitativas. Assim, nesta legislatura, nas proposies indiretas, o PSDB teve o maior nmero de proponentes e o melhor desempenho em aprovao. 3.3.2.2 - A dcima quarta legislatura Nesta legislatura houve um maior nmero de proposies legislativas em educao do tipo indireta, mas, apresentam diferena em um dos aspectos dos benefcios que pretenderam conceder, em relao legislatura anterior: a extenso (alcance) pretendida para seus efeitos. Esta caracterstica aparece nas proposies do tipo transferncia de recursos, com se ver adiante, no

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Quadro XXV, entre as proposies indiretas, pois pela primeira vez nesta legislatura, so propostas para terem efeito difuso, isto , sem a identificao de seus destinatrios:

Quadro XXV Benefcios em Proposies Legislativas Indiretas em Educao na ALEPA (1999) Assunto BeneficioSituao Altera a redao do art. 2 da Lei n 5.746 de 28 de abril de TDR Aprovado 1993, que assegura aos estudantes do Par 50% de abatimento em todos os estabelecimentos exibidores cinematogrficos, teatros, espetculos musicais, circenses e competies desportivas. Martinho Institui a semana de conservao escolar, no mbito das RD Aprovado Carmona-PSDB escolas e d outras providncias. Nadir Neves Cria no mbito do Estado do Par o programa adote uma RD Aprovado PTB escola pblica. Cipriano Prope atendimento mdico-clnico, oftalmolgico e TDR SI* Sabino PPB odontolgico em geral aos estudantes da Rede de Ensino pblico do Estado do Par (fundamental e mdio) em carter obrigatrio, individualizado, peridico e preventivo. Martinho Dispe sobre a criao do Projeto Escola que visa RD Aprovado Carmona-PSDB realizao de eventos cvicos promovidos pela Assemblia Legislativa em estabelecimento de ensino pblico ou privado. Celso Insere no calendrio da rede pblica estadual de ensino o dia RD Aprovado Sarub-PSD do patriarca da independncia. (06 de setembro) Maria do Dispe sobre a utilizao das quadras de esporte das escolas TDR Vetado Carmo-PT pblicas estaduais pela comunidade e outras providncias. Luiz Cunha Dispe sobre o programa permanente de sade escolar nas TDR SI PDT escolas da rede estadual de ensino. Antenor Bararu Institui o programa escola no parlamento. RD SI PPB Cristina Dispe sobre a valorizao profissional e funcional dos TCR Rejeitado Mutram PMDB professores da Rede Estadual de Ensino, possuidores de diploma de curso superior nas reas de educao e afins. Maria do Dispe sobre a disponibilidade de 40% das vagas da TCR Rejeitado Carmo Universidade Estadual, para alunos que cursaram da primeira PT srie do Ensino Fundamental at a terceira srie do Ensino Mdio ou Profissional equivalente em Escola Pblica.
Fonte: ALEPA * Sem informao

Origem Mrio Couto PSDB

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O ano legislativo em anlise Quadro XXV (1999) assemelha-se aos demais desta legislatura e da anterior na predominncia, nele constatada, da forma regulatria e no escopo difuso (RD) concernente aos benefcios concedidos nas proposies apresentadas. Nele foram registradas seis (06) iniciativas de legislao com esta caracterstica. A alterao ficou por conta do aparecimento de quatro proposies do tipo transferncia difusa de recursos (TDR), no caso apenas no mbito das indiretas, mas notvel ainda se for considerada a ausncia deste tipo na legislatura anterior. Outra semelhana com a legislatura anterior a origem (interna) dos proponentes, vinculados aos seguintes partidos: o PPB cujos parlamentares apresentaram uma proposio em regulao difusa e outra em transferncia de recurso no mesmo escopo; o PSDB que teve proponentes com o mesmo padro de apresentao, o PT com proposies de dois parlamentares do tipo transferncia de recursos: uma em carter difuso, outra do tipo concentrada. Tambm fizeram iniciativas de legislao, deputados do PTB e do PSD que apresentaram, respectivamente uma proposio do tipo RD, e, do PDT e do PMDB que se voltaram para a transferncia de recursos o primeiro em carter difuso e o segundo de forma concentrada. Ao analisar-se a destinao destas proposies, constata-se quatro (04) aprovadas do tipo RD e uma de TDR, ressaltando-se que a outra TDR, a vetada, foi aprovada no legislativo, pois o veto a rejeio pelo executivo. Alm dessas, registra-se a rejeio de duas iniciativas de legislao no tipo TCR, uma por proponente do PT e outra por deputado vinculado ao PMDB. Quanto s outras, no foi possvel, obter informaes sobre sua destinao, mas isto no altera o resultado: a predominncia do tipo RD nas aprovaes. Quanto ao desempenho dos partidos, possvel dizer que neste ano o PSDB foi o de melhor desempenho entre as indiretas, com 100% de aprovao.

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O prximo conjunto de proposies legislativas indiretas desta legislatura, tambm o seu ltimo, reunindo as iniciativas de legislao em educao verificadas no segundo e no terceiro ano do perodo em questo. Este conjunto foi organizado no Quadro XXIV onde so apresentadas as caractersticas, em anlise neste trabalho, dos benefcios que seus proponentes procuraram conceder. No perfil que elas apresentam, pode-se perceber, desde logo, a confirmao das tendncias que at agora tm sido verificadas na produo legislativa em educao da ALEPA nas legislaturas investigadas:

Quadro XXVI Benefcios em Proposies Legislativas Indiretas em Educao na ALEPA (2000/2001) Ano 2000 Origem Martinho Carmona PSDB Nadir Neves-PL Assunto Benefcio Situao Cria postos de troca de livros nas escolas pblicas do RD Aprovado Estado do Par. RD RD RD RD TCR RD Aprovado Aprovado Rejeitado Vetado Aprovado Aprovado

Institui nas escolas pblicas estaduais a atividade extracurricular de leitura de jornais e revistas em sala de aula. 2001 Francisco Disciplina o controle da freqncia escolar de alunos Victer- menores de quatorze anos matriculados na rede PTB pblica de ensino e d outras providncias. Mrio Estabelece o funcionamento de bibliotecas pbicas do Cardoso-PT estado, aos sbados e domingos. Pio X Determina a incluso no novo acervo das bibliotecas PTB pblicas do Estado do Par de um exemplar da bblia sagrada em linguagem braile. Araceli Declara como de utilidade pblica para o Estado do Lemos Par o Sindicato dos Trabalhadores em Educao PT Pblica do Estado do Par SINTEPP. Poder Dispe sobre a criao de cargos no quadro da Executivo Secretaria Executiva de Estado de Educao.
Fonte: ALEPA

Neste quadro (XXVI), o ltimo desta apresentao das proposies legislativas das duas legislaturas aqui analisadas (13 e 14) pode-se observar o registro de seis (06) proposies do

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tipo regulao em escopo difuso e uma proposio de transferncia de recursos em escopo concentrado. Com isso, neste perodo cerca de 85,86% das proposies tiveram esta caracterstica quanto natureza dos benefcios que se procuraram conceder. Os proponentes deste perodo foram de origem interna e externa, sendo, neste ltimo caso, o prprio Poder Executivo estadual que apresentou proposio na forma de regulao em escopo difuso. Os proponentes internos foram dos seguintes partidos: PSDB e PL que apresentaram, respectivamente, uma proposio na forma de regulao em escopo difuso; o proponente do PTB apresentou duas proposies com a mesma caracterstica quanto aos benefcios propostos, e os do PT, tambm com duas proposies, porm, com caractersticas diferentes: uma delas na mesma forma das outras apresentadas e outra de transferindo recursos em escopo concentrado. 3.4 - Balano das legislaturas: comparando os contedos 3.4.1 - Resultado das proposies diretas Neste balano dos contedos das proposies, procurou-se fazer a sua totalizao considerando-se as diretas e as indiretas em educao apresentadas nas duas legislaturas em anlise, tendo em vista compar-las. Nesta perspectiva, verificou-se que na primeira (13) houve, entre as proposies diretas 25 do tipo RD e 03 do tipo RC. Este montante de RDs representa cerca de 89,14% do total constituindo-se a maioria absoluta das iniciativas de legislao em educao do perodo. Deve-se destacar que no houve concesso de benefcios do tipo TCR nas proposies diretas deste perodo. Analisando-se situao em que se encontravam, constatou-se que duas iniciativas de legislao do tipo RC foram rejeitadas e uma aprovada, e, no tipo RD dez (12) foram rejeitadas, 06 aprovadas, uma arquivada, duas retiradas, trs desarquivadas e uma prejudicada. Assim, metade das RDs foram aprovadas, representando cerca de 85,71% do total das aprovaes do perodo. Quanto vinculao partidria dos proponentes, verifica-se que, no mbito das RDs oito

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08 pertenciam ao PFL, 06 ao PT, 02 ao PDT, 02 ao PMDB, 01 ao PPB, 01 ao PL, 01 ao PSD, 01 ao PTB, 01 ao PDT e 01 ao PSDB. No mbito das RCs o PFL, o PMDB, e o PPB tiveram um proponente respectivamente Nesta distribuio observa-se que a maioria das proposies diretas em educao do tipo RD foi apresentada pelo PFL e pelo PT, ao quais se seguiram: o PDT, o Poder Executivo e o PMDB. Neste sentido, uma primeira constatao que a apresentao deste tipo de proposio independe da posio dos proponentes no espectro ideolgico. Quanto s proposies do tipo RC pode-se observar claramente que, na legislatura em questo, seus proponentes esto situados na posio centro-direita do espectro ideolgico. Na legislatura seguinte, a 14, foram feitas dezesseis (16) proposies diretas em educao, todas apresentadas no tipo RD, com duas aprovaes. Assim, as RDs representam a totalidade dessas iniciativas de legislao neste perodo na referida rea, com baixo nvel de aprovao, mesmo considerando aquelas que se encontram sem informao. Os parlamentares que fizeram estas proposies estavam vinculados aos seguintes partidos: 04 do PT, 03 do PPB, 02 do PL, 02 do PTB, 02 do PSD. Os outros partidos PDT, PSDB e PC do B tiveram um proponente respectivamente. Assim, o PT se destacou nesta legislatura com o maior nmero de proponentes, seguido pelo PPB, PTB e pelo PL, repetindo o quadro anterior quanto ao posicionamento ideolgico dos proponentes em RDs. 3.4.2 - Resultado das proposies indiretas No mbito das proposies indiretas em educao registra-se, na 13 legislatura, doze (12) iniciativas de legislao do tipo transferncia concentrada de recursos (TCR), sete (07) do tipo regulao difusa (RD) e uma em transferncia difusa de recursos (TDR). Todas estas proposies tiveram origem interna, sendo apresentadas por proponentes ligados aos seguintes partidos: 06 do PSDB, 05 do PFL, 02 do PL, 02 do PTB, 02 do PDT, os partidos PSD, PPB e PMDB tiveram um

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proponente respectivamente. Como se pode observar, os proponentes do PSDB e do PFL se destacaram nestas proposies na legislatura em questo. Considerando-se o desempenho dos proponentes destes partidos quanto aos tipos de benefcios que procuram conceder nas proposies, constata-se que, no caso do tipo TCR, aqueles vinculados ao PSDB foram responsveis por duas (02) iniciativas, os do PFL por 02 e do PTB por 02, os demais partidos por uma respectivamente. No tipo RD, o PFL teve 03 proponentes, o PSDB 02, e o PDT 02. Assim, nas propostas de concesso de ambos os tipos de benefcios verifica-se uma atuao predominante de proponentes vinculados aos partidos situados na posio centro-direita do espectro ideolgico. Ainda no caso das proposies do tipo TCR, deve-se destacar tambm os destinatrios dos benefcios que seus autores propem. Quanto a isso, podemos falar em dois tipos de benefcios como seja sua concentrao: territorial ou setorial. No primeiro, pretende-se que seus efeitos sejam gerados sobre uma rea geograficamente delimitada, tal como municpio, regio etc., no segundo, estes efeitos devem ser produzidos sobre uma delimitao de carter social, isto , grupos da sociedade ou, at mesmo, indivduos, portanto, pode transversalizar delimitaes geogrficas. Neste sentido, constatou-se na 13 legislatura, sete (07) proposies do tipo TCR nas quais os benefcios so concedidos com delimitao territorial de seus efeitos, e, seis (05), no mesmo tipo, cuja concesso de benefcios apresenta delimitao setorial no alcance. Estas proposies tiveram a seguinte distribuio quanto origem: as de delimitao territorial foram apresentadas por (02) proponentes do PSDB, 01 do PTB, 01 do PL, 01 do PDT, 01 do PMDB e 01 do PFL; as de delimitao setorial tiveram os seguintes proponentes: 02 do PSDB e as demais de proponente do PSD, PTB e PFL respectivamente.

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Como se pode observar, o PSDB o partido com maior nmero de proponentes no tipo de TCR com delimitao territorial e o PFL tem maioria na transferncia setorialmente delimitada de recursos. Neste ltimo tipo, podemos identificar os grupos beneficiados e seus respectivos proponentes: o PFL props benefcios para servidores pblicos, o PTB para alunos de licenciatura, o PSD para irmos (menores) de alunos matriculados em escolas de 1 e 2 graus da rede estadual; o PMDB procurou beneficiar adultos no alfabetizados e o PPB, estudantes da UEPA. Neste caso, pode-se observar, claramente, uma concentrao de iniciativas de legislao visando benefcios para estudantes e grupos afins. Na 14 legislatura, as proposies indiretas em educao tiveram a seguinte distribuio conforme os tipos aqui considerados: 11 iniciativas de RD, 04 de TDR e 03 de TCR. As do primeiro tipo foram apresentadas da seguinte maneira de acordo com sua origem: 03 por proponentes do PSDB e 03 por parlamentares vinculados ao PTB; o PSD, o PPB, o PL e o PT tiveram, respectivamente, um proponente concedendo este tipo de beneficio na sua iniciativa de legislao, sendo a outra apresentada pelo Poder Executivo. No tipo TDR os proponentes estavam vinculados do PSDB, do PPB, do PT e do PDT, e no tipo TCR 02 parlamentares vinculados ao PT e um ao PMDB. Assim, nesta legislatura, ocorre uma mudana na localizao dos proponentes no espectro ideolgico quanto aos tipos de benefcios que pretenderam conceder. No tipo RD predominou a iniciativa de parlamentares ligados a partidos de centro-direita e, naqueles do tipo TCR a predominncia foi daqueles de centro-esquerda. Os destinatrios dos benefcios do tipo TCR so professores da Rede Estadual de Ensino, alvos de iniciativa de um proponente do PMDB; os alunos de Escola Pblica e o Sindicato dos Trabalhadores em Educao Pblica do Estado do Par - SINTEPP foram destinatrios da iniciativa de legislao de um proponente do PT.

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CAPTULO IV - A Educao na ALEPA: restries institucionais e perfil legislativo 4.1 - O perfil da produo legislativa em educao na 13 e 14 legislaturas Na hiptese considerada inicialmente, na definio do projeto desta dissertao, sustentava-se que sendo o comportamento parlamentar orientado pela lgica dos resultados polticos (eleitorais) e, a rea educacional, tal como as reas sociais em geral, propcia a este tipo de comportamento, ento, o perfil da produo legislativa em educao na ALEPA deveria assumir um carter distributivista. Isto implica, a predominncia nesta produo da concesso de benefcios do tipo transferncia concentrada de recursos (TCR) em relao a qualquer outro, notadamente no ltimo ano de cada legislatura. Contudo, os resultados da anlise da referida produo no perodo da 13 e 14 legislaturas da ALEPA, oferecem poucos elementos de apoio a esta hiptese. Ao contrrio, estes resultados revelam que a concesso de benefcios em questo tem caractersticas que no so facilmente assimilveis a suposio de comportamento legislativo requerida pelo enquadramento na perspectiva distributivista. Ou seja, no se encontrou, nas legislaturas investigadas, a predominncia do tipo transferncia concentrada de recursos (TCR), nem na iniciativa nem na aprovao de proposies legislativas em educao. Neste item, fez-se a apresentao do processo de anlise da produo legislativa em educao no perodo das duas legislaturas indicadas no pargrafo anterior, por meio da agregao dos dados referentes a todo o perodo, para demonstrar como se chegou a definio deste perfil. Nesta anlise, considerou-se, tanto nas iniciativas dos parlamentares como na aprovao das proposies na ALEPA, os aspectos tratados no levantamento de dados que apresentado no captulo anterior.

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Neste sentido, ao se proceder a anlise, logo de inicio foi observada uma distino entre proposies diretas e indiretas em educao como um primeiro aspecto do perfil das iniciativas de legislao na rea em questo. Esta distino aparece da seguinte maneira na agregao dos dados da 13 legislatura: 29 proposies diretas em educao, cerca de 60,41% do total, com nove (09) aprovadas e 12 rejeitadas, e, 19 proposies indiretas nesta rea, 39,58% do total, registrando-se quatro (04) aprovadas e nove (09) rejeitadas. As demais se encontravam em outras situaes. Este aspecto do perfil legislativo das proposies em educao aparece, tambm, na agregao dos dados referentes dcima quarta legislatura, contudo, em outra proporo em sua distribuio pelas iniciativas de legislao na rea em questo. Esta distribuio apresenta, quanto a isso, o seguinte quadro: 13 proposies legislativas diretas em educao, cerca de 41,93% do total, com uma aprovao e sete (07) rejeies, e, entre as proposies indiretas, 18 iniciativas de legislao, cerca de 58,06% do total, com 12 aprovaes e somente uma rejeio. Comparando-se as duas legislaturas, observa-se que na 13 as proposies diretas em educao predominaram sobre as indiretas, diferentemente do que ocorreu na 14 na qual as indiretas so predominantes. Esta inverso se repete quando se verifica a situao de aprovao em que se encontravam, isto , na primeira legislatura em anlise, o nmero de indiretas rejeitadas maior, na segunda, a rejeio maior entre as diretas. Assim, observando-se o aspecto geral, na legislatura onde nmero de iniciativas de legislao em educao foi maior, o de aprovaes tambm o foi. Este resultado razovel em uma expectativa de probabilidades (quanto maior o nmero de iniciativas de legislao, maior seria a probabilidade de um percentual tambm maior aprovao), mas, em se tratando da distino entre proposies diretas e indiretas em educao, verifica-se que o maior nmero de iniciativas foi entre as primeiras (42 proposies contra 37),

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no entanto, o percentual de aprovao entre elas foi menor (10 contra 19), do que entre as indiretas (16 contra 10), no qual se pode verificar ainda que o nmero das diretas aprovadas o mesmo de indiretas rejeitadas. Outro aspecto do perfil dessa produo legislativa refere-se s temticas por ela abordada. Quanto a isso, foram tratados, na 13 legislatura, sete (07) diferentes temas nas proposies diretas em educao, entre as quais houve concentrao em questes de carter curricular, com dez (10) proposies, representando cerca de 34,48%. Entre as indiretas em educao o nmero de temas foi menor (cinco ao todo), tendo havido concentrao de proposies pela implantao de campus da UEPA com seis (06) iniciativas, constituindo cerca de 31,57% do total. Na dcima quarta legislatura houve um nico tema nas proposies legislativas diretas em educao: currculo, j no mbito das indiretas o tema mais abordado foi celebraes, porm em uma concentrao muito menor, com um percentual de 16,66% do total, revelando, neste caso, alto grau de fragmentao temtica nessas iniciativas de legislao. Assim, as proposies diretas em educao de ambas as legislaturas giraram, basicamente, em torno a um nico de tema, e nas indiretas encontra-se duas questes temticas, mas com uma tendncia fragmentao na 14 legislatura. O terceiro aspecto do perfil da produo legislativa em educao analisado o referente aos benefcios que por meio dela se pretendeu conceder, tal como referido no pargrafo inicial deste item. Estes benefcios foram identificados por meio dos tipos analticos (TCR, TDR, RD, RC) extrados da teoria das decises legislativas. Neste sentido, constatou-se nas duas legislaturas em anlise, que os proponentes legislativos procuraram fazer concesses predominantemente nos tipos RD e TCR, de acordo com a distino entre proposies diretas e indiretas, na qual apresentam-se distribudos diferentemente.

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Na anlise desta distribuio no perodo das duas legislaturas, pode-se constatar, no conjunto das proposies diretas, o registro de 41 ocorrncias de iniciativas de legislao propondo benefcios do tipo regulao difusa (RD), representando cerca de 93,18% do total, e, importante destacar, no se verificou, neste conjunto, nenhuma proposio de concesso de benefcios do tipo TCR. As demais iniciativas de legislao no setor das diretas entraram no enquadramento dos outros tipos analticos, constituindo uma proporo de cerca de 6,82% do total. Assim, o que se observa nos benefcios propostos por meio das proposies diretas em educao, a preponderncia das caractersticas de regulao sobre as de transferncias de recursos quanto forma, e, quanto ao escopo dos efeitos, a predominncia encontrada foi a daquelas de abrangncia geral (difuso) sobre as de efeitos especficos (concentrados). Estes dados indicam um grande diferencial em favor das proposies cujos benefcios renem as caractersticas de enquadramento no tipo RD, tornando insustentvel a hiptese considerada inicialmente quanto a este resultado. Este perfil revelado nas proposies diretas o mesmo encontrado no mbito das indiretas em educao no mesmo perodo. Na agregao destes dados, foram registradas 18 iniciativas de legislao propondo benefcios do tipo regulao difusa (RD), representando cerca de 47,36% do total das indiretas, contra quinze (15) em transferncia concentrada de recursos (TCR), que constituem 39,47% desse total. Assim, permanece a preferncia dos parlamentares pela concesso de benefcios do tipo RD, ainda que em proporo relativamente menor, entre as proposies indiretas. Esta diminuio na proporo de benefcios do tipo RD entre as proposies indiretas em educao consistente com a prpria natureza destas iniciativas de legislao, mais voltadas para aspectos pontuais do funcionamento do Sistema Educacional do Estado. Ainda assim, se for

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considerado apenas o alcance pretendido para seus efeitos, esta proporo aumenta, pois as proposies indiretas no enquadradas nos dois tipos citados no pargrafo anterior, mesmo que contenham propostas de transferncias de recursos, o fazem em escopo difuso (TDR), constituindo cerca de 13,15% do total. Somadas as proposies diretas e indiretas em educao apresentadas no perodo analisado, constatar-se- 82 iniciativas de legislao, das quais 59 foram do tipo RD, representando cerca de 71,95% e, 15 do tipo TCR, que constituem cerca de 18,29% do total. Essa diferena significativa entre os dois percentuais no somatrio geral, deixa claro que, no perodo em questo, predominou nos benefcios propostos em educao, por meio de produo legislativa, o tipo regulao com alcance difuso (RD) sobre o tipo transferncia de recursos de escopo concentrado (TCR). Complementando este quadro, foi analisada a situao em que estas proposies se encontravam, distinguindo-se as aprovadas na ALEPA, isto , sem considerar sano do governador, das que apresentavam outras situaes. Adotou-se este procedimento, por considerar-se a aprovao pelos parlamentares, contra qualquer outra situao no perodo em questo, como indicao de aceitao ou de indisposio para com a opo quanto ao perfil dos benefcios que se pretendeu conceder, manifestada nas iniciativas de legislao conforme visto nos pargrafos anteriores. Neste sentido, comeando-se pela anlise das proposies diretas em educao da 13 legislatura, constatou-se que as iniciativas de legislao propondo benefcios do tipo RD aprovadas, constituem cerca de 85,71% do total das aprovaes deste perodo, e, na legislatura seguinte, foi verificado que a totalidade das aprovadas de proposies que apresentam benefcios com as mesmas caractersticas de enquadramento analtico. Na agregao dos dados

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referentes aos dois perodos este predomnio alcana a proporo de 88,88% do total das aprovaes. No conjunto das proposies indiretas, constata-se uma situao equilibrada na primeira legislatura em questo, com os tipos RD e TCR dividindo entre si metade das aprovaes do perodo. Na segunda, registra-se uma alterao em favor das iniciativas de legislao com propostas de benefcios do primeiro tipo, cuja aprovao eleva-se para 76,92% do total do perodo. Na soma das duas legislaturas, observa-se que do total das proposies indiretas aprovadas, 70,58% so iniciativas de legislao que propem benefcios do tipo RD, constituindo-se, outra vez a grande maioria. Querendo-se ir mais alm neste clculo, pode-se somar o montante das proposies diretas aprovadas com o total das indiretas encontradas na mesma situao, neste caso, o resultado aponta para uma proporo de 81,81% de benefcios do tipo RD no total das aprovaes. Assim, embora tenha-se constatado na ALEPA, nas duas legislaturas estudadas, poucas possibilidades, em geral, de se transformar proposies legislativas em educao em legislao educacional, verificou-se, no entanto, um alto nvel de aceitao (mais de 2/3) de proposies do tipo RD, de qualquer ponto que se analise, indicando ter havido menos problemas para aprov-las relativamente s outras. Este quadro das aprovaes consistente com o da apresentao dessas proposies, ele refora o sentido indicado quanto ao perfil dos benefcios que pretenderam conceder. Assim, tanto no inicio como no final, em proposies diretas como indiretas em educao, optou-se por estabelecer regras sobre aspectos gerais do sistema educacional do estado a transferir recursos; em lugar de uma ateno circunscrita, socialmente ou territorialmente, buscou-se gerar efeitos difusos. Resultou disso que o perfil de produo legislativa em educao da ALEPA nas duas legislaturas estudadas caracterizou-se pelo predomnio de proposies diretas nas iniciativas e

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indiretas nas aprovaes e, em ambas as situaes, a prevalncia de benefcios do tipo RD sobre os demais. A predominncia deste perfil nos benefcios propostos, tambm pode ser constatada na vinculao partidria de seus proponentes neste perodo. No mbito das proposies diretas, esta opo na concesso de benefcios (na apresentao e na aprovao) nas legislaturas estudadas, foi independente da posio ocupada no espectro ideolgico pelos partidos aos quais seus proponentes estavam vinculados, assim como da situao de oposio ou de apoio ao executivo. Nas indiretas, encontra-se um contorno ideolgico de centro-direita mais ntido e maior proximidade da base governamental. Assim, os parlamentares estaduais da 13 e 14 legislaturas, no apenas apresentaram mais proposies de benefcios do tipo regulao difusa (RD) como tambm aprovaram, em maior nmero, as iniciativas de legislao de seus pares que visavam a concesso desse tipo de beneficio relativamente s que concediam outros. Isto ocorreu tanto nas proposies diretas como indiretas, fossem elas apresentadas por proponentes de partidos de esquerda, direita ou centro, fossem daqueles situados oposio ou pertencentes base de apoio parlamentar ao executivo. O resultado da anlise agregada dos dados, considerando todos os aspectos aqui tratados, contrasta com a hiptese sustentada inicialmente na preparao da pesquisa, assim como, do mesmo modo, contraria a acepo dominante quanto ao comportamento legislativo, principalmente de parlamentares, segundo a qual, por ser orientado por expectativas de retornos polticos (eleitorais ou outros), se caracterizaria por prticas distributivas (concesso de benefcios concentrados), particularmente em reas sociais como a educao (BEZERRA, 1999). Contudo, este resultado da investigao da feita na produo legislativa em educao na ALEPA no conclusivo, pois se a prtica distributiva est em conformidade com a prpria lgica (racionalidade) do comportamento parlamentar na medida em que se fundamenta em

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resultados polticos (eleitorais) e, sendo a educao, enquanto rea social, um setor de atuao propcio a sua proliferao, porque no se verificou uma predominncia do tipo TCR na concesso de benefcios nas proposies dos parlamentares nesta rea, nas duas legislaturas estudas? Porque os parlamentares da 13 e a 14 legislaturas da ALEPA se decidiram por conceder benefcios de efeitos difusos (estabelecer regras sobre determinados aspectos do funcionamento do Sistema Educacional do Estado) em lugar de atender a grupos socialmente delimitados ou geograficamente localizados? Seriam eles irracionais agindo contra seus prprios interesses? Seria a rea educacional imprpria para este tipo de comportamento legislativo? Neste caso, quais seriam as motivaes para se legislar: ideolgicas? Partidrias? Como explicar o predomnio de benefcios do tipo regulao difusa (RD) nas proposies em educao. Para responder a estas perguntas e avanar uma explicao para o perfil, aparentemente anmalo, das propostas de concesso de benefcios encontradas na produo legislativas da rea educacional na ALEPA, procurou-se examina-lo a luz de alguns dos principais enfoques das anlises do funcionamento das instituies polticas brasileiras, particularmente daquelas votadas para a compreenso da atuao parlamentar. Neste sentido, no prximo item fez-se um breve percurso sobre elas confrontando suas hipteses fundamentais com os resultados da desta pesquisa. 4.2 - Produo legislativa: enfoques do comportamento legislativo Em geral, nos estudos sobre a atuao legislativa (comportamento/desempenho), pode-se distinguir basicamente dois enfoques: externalista e internalista. No primeiro, o funcionamento destas instituies uma resultante do processo de formao da representao poltica, o seu produto final. Isto envolve, fundamentalmente, o estudo das questes relativas a operao do processo eleitoral, o que implica em analisar o comportamento poltico e a dinmica dos

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sistemas eleitoral e partidrio para aferir suas conseqncias sobre o funcionamento do legislativo (LIMA JNIOR, 1999). Neste enfoque, o perfil da produo legislativa determinado pelo cenrio da conjuntura poltica estabelecida pela representao constituda a partir do processo eleitoral, e a atuao parlamentar (comportamento legislativo) corresponde correlao de foras que dela emerge. Neste sentido, analisa-se o teor democrtico do sistema eleitoral, a natureza da representatividade, a composio partidria do Legislativo e suas relaes com Executivo, o recrutamento dos parlamentares, a influncia dos grupos de presso, lobbies, interesses organizados, etc. sobre o seu processo decisrio (LIMA JNIOR, 1999). Os estudos embasados neste enfoque voltem-se, fundamentalmente, para os problemas resultantes das distores do processo de formao da representao e suas conseqncias no funcionamento do sistema representativo (fragilidade dos partidos, falta de

autonomia/legitimidade nas instituies polticas etc.). No caso das anlises e interpretaes sobre a poltica brasileira, a principal distoro verificada o clientelismo, cuja manifestao ocorreu e ao longo de sua histria de vrias maneiras, tais como o voto de cabestro e as diversas formas de controle/cooptao/manipulao da escolha eleitoral etc. sendo, conforme esta perspectiva, um fenmeno ainda largamente presente no funcionamento do sistema poltico brasileiro (SPB). Neste caso, o comportamento legislativo, principalmente quando relacionado produo legislativa, uma espcie de varivel dependente destes processos e a organizao legislativa, apenas um espao onde se tomam decises sobre uma agenda poltica constituda anteriormente a definio de sua composio eleitoral, isto , no processo de formao da representao, o qual transmite estas distores diretamente para o interior de seu processo decisrio. Desse modo, as decises tomadas devem refletir as demandas e os interesses da situao constituda.

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Diferentemente desta abordagem, o enfoque internalista considera centralmente o papel das restries institucionais (regras ou arranjos) que estruturam internamente o processo decisrio, sobre as decises dos atores polticos na medida em que condicionam suas opes estratgicas. Assim, nesta perspectiva, a organizao e o comportamento legislativos deixam de ser apenas uma resultante do processo de formao da representao para se tornar o ponto focal da anlise, na qual procura-se relaciona-los com o processo e a natureza da produo legislativa (LIMA JNIOR, 1999). Esta perspectiva foi desenvolvida a partir do chamado novo institucionalismo, uma abordagem surgida mais recentemente que procura recuperar a anlise do papel das instituies considerando-as nos termos em que estruturam comportamentos e, assim, conformam resultados polticos (LIMONGI, 1994; STEINMO, 2001). Neste cenrio das anlises, se o enfoque internalista mais recente nos estudos sobre o funcionamento das instituies polticas no Brasil, o externalista mais antigo nas interpretaes sobre a poltica brasileira, abrangendo toda a historia poltica do pas. Neste enfoque, uma perspectiva que se tornou clssica a do coronelismo, que tem no livro de Victor Nunes Leal Coronelismo Enxada e Voto um importante marco de referencia. O seu subttulo: o municpio e o regime representativo no Brasil, assim como as definies e anlises desenvolvidas pelo autor, so referentes bsicos desta perspectiva do argumento da posio central que os problemas relativos ao processo de formao representao tem sobre o funcionamento das instituies das polticas brasileiras caracterstico do enfoque externalista. Segundo o referido autor, o coronelismo o resultado da superposio de formas desenvolvidas do regime representativo a uma estrutura social econmica e social inadequada (LEAL, 1976, p. 20). Esta inadequao resulta da concentrao da terra, da pobreza e falta de assistncia em que se encontra a maioria da populao, ainda predominantemente rural, e da

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incapacidade do setor pblico (enfraquecimento dos municpios) o que leva os moradores das reas rurais a uma situao de dependncia dos grandes proprietrios, os coronis (LEAL, 1976). Esta situao gera a dependncia da populao ao poder privado dos grandes proprietrios, a base das distores na formao da representao e por conseqncia, no funcionamento do sistema representativo. Nestas condies, os coronis tornam-se intermedirios (patronos) na proviso de determinados benefcios, coletivos (pblicos) ou individuais, concedidos em geral por meio de recursos governamentais, e os beneficirios, clientes que em troca cedem, conscientemente ou no, sua autonomia poltica, principalmente no processo eleitoral, no qual devem sancionar os indicados pelo coronel. Resulta disso, entre outras caractersticas secundrias do coronelismo, o falseamento do voto (distoro na formao da representao) nos termos do referido autor. Isto ocorreria por que em um regime representativo avanado (sufrgio universal) a liderana poltica mesmo a j estabelecida precisa dos votos da populao rural, que constitui a maior parte do eleitorado, o qual no se pode alcanar diretamente (devido prpria fragilidade do poder pblico que assim confere uma sobrevida ao poder privado), seno pela intermediao do coronel. Esta fragilidade do poder pblico de que trata o autor, refere-se principalmente ao municpio, sem autonomia, recursos, competncia e capacidade organizacional, totalmente dependente da situao poltica que se instala no governo estadual. Assim, declara, explicvel a conformao do Executivo estadual ao sistema de reciprocidade da intermediao coronelista, mas no a dos legisladores estaduais ao no utilizarem (...) seus poderes constitucionais para vitalizar a organizao municipal e, assim, contribuir para libertar o seu eleitorado da influencia absorvente que sobre ele exerce o governo atravs dos chefes locais e dos coronis (LEAL, 1997, p55).

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O para o autor, os parlamentares estaduais36 poderiam, por meio de sua prpria produo legislativa, alterar o sistema de intermediao coronelista com proposies que promovessem a autonomia do municpio. Desse modo, afirma, modificariam as condies (pelo menos no que se refere atuao do poder pblico) que requerem a intermediao do coronel e geram distores no processo de formao da representao (clientalismo), o que lhes permitiria romper com o governismo, a principal conseqncia do falseamento do voto. (LEAL, 1997). Talvez, afirma o autor, o receito de no estarem entre os indicados do coronel (chapa oficial) e assim, no se beneficiarem dos votos de cabestro um importante incentivo para se omitirem quanto a isso, porm, segundo Leal, a fora aglutinadora do Executivo estadual que, ao evitar a concorrncia entre os diversos coronis (fator de incerteza quanto possibilidade de reunir todo o apoio necessrio para vencer as eleies), confere consistncia ao sistema de intermediao coronelista e garante que o cabestro imposto ao voto (pelo menos a maioria), lhe seja favorvel. Este seria o fator decisivo para garantir o governismo na atuao dos parlamentares:
Se, por um lado, ficavam os deputados estaduais jungidos ao governo de quem dependia em ltima anlise a sorte da eleio, por outro, a sua reeleio ou a sua promoo na carreira poltica estariam garantidas, enquanto soubessem ou pudessem manter boas relaes com a situao do estado (LEAL, 1997, p. 56).

Assim, a intermediao coronelista gera distores no processo de formao da representao (o falseamento do voto), o que afeta diretamente, ainda que diferentemente, o funcionamento das instituies polticas estaduais tais como o Executivo e o Legislativo. Nesta intermedio estabelece-se para o primeiro a troca poltica direta (votos x recursos pblicos) e, o segundo, submetido ao primeiro, cuja interferncia atinge a produo legislativa dos

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Antes da Constituio de 1988 detinham poderes constitucionais sobre a organizao municipal.

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parlamentares os quais, para serem includos nesta troca seguem as determinaes da conjuntura poltica dominada pelo governismo. Relacionando-se esta perspectiva de interpretao do funcionamento do sistema poltico brasileiro com o modelo analtico deste trabalho, fica claro que o perfil de produo legislativa consistente com o sistema de intermediao coronelista seria caracterizado pelo predomnio da concesso de benefcios do tipo transferncia concentrada de recursos (TCR). Neste sistema, os parlamentares estaduais abririam mo de agir no plano da regulao para proporem benefcios trocveis pelos votos de cabestro amealhados pelo coronel, no entanto, como visto, no foi o que ocorreu nas legislaturas estudadas. Alm destes problemas da perspectiva do coronelismo para a anlise do perfil da produo legislativa em educao, h aqueles relativos ao seu prprio argumento baseado no predomnio do poder privado de base agrria, da populao rural no eleitorado e da fragilidade do municpio. Estes argumentos perderam parte de sua fora quando ocorreram alteraes na estrutura da sociedade relacionadas urbanizao e a industrializao, que modificaram as condies socioeconmicas da intermediao coronelista. Para tratar dos impactos destas modificaes sobre o funcionamento do sistema poltico surgiu outra perspectiva: a do desenvolvimento poltico, tambm associada ao enfoque externalista. Nessa perspectiva, os estgios do desenvolvimento poltico das sociedades so: tradicional, de transio e o desenvolvido. O primeiro se caracteriza pelo domnio dos notveis e pela dependncia dos recursos pessoais do patrono; no segundo, os "notveis" esto enfraquecidos e os recursos tm origem fundamentalmente estatal, com partidos mais organizados e disputas por posies no Estado tendo em vista manipular recursos pblicos. As relaes entre patrono-cliente adquirem um aspecto de troca. No, ltimo partidos ideolgicos e de massa, pela possibilidade de planejamento e execuo de polticas de longo prazo e a prevalncia

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de valores pblicos e universais como base da legitimao do sistema poltico (AVELINO, 1994). Neste esquema de desenvolvimento, a situao crucial das sociedades em transio, resultantes da desorganizao da anterior em conseqncia da urbanizao, industrializao e da centralizao e ampliao das polticas estatais, mas que ainda no conseguiram completar o processo de modernizao do sistema poltico e, assim, atingir o ltimo estgio (desenvolvido). Neste sentido, fase de transio, ocorrem os problemas de distoro no processo de formao da representao, pois na anterior no existe um sistema representativo e na ltima ele est plenamente desenvolvido. No sistema poltico de transio, o clientelismo o principal problema quanto distoro da representao, porm, um clientelismo reconfigurado diferente do anterior, pois se baseia em instituies projetadas para serem impessoais e universais, mas devido ao subdesenvolvimento poltico so frgeis e no conseguem agregar e representar interesses e identidades coletivas (AVELINO, 1994 p, 227). Nesta condio, se caracterizariam predominantemente, ainda que no unicamente, por expressar demandas particularistas contra as mais universalizantes. Este novo clientelismo chamado de partidrio ou competitivo por se expressar principalmente pelo sistema eleitoral, e, como tal, ele est associado ampliao do poder estatal que se verifica nas sociedades em transio, porm nelas isso no se realiza na mesma proporo em que ocorre o desenvolvimento econmico e social. Dessa forma, a emergncia de instituies impessoais e universais caractersticas de um sistema poltico desenvolvido no atingiu o nvel de funcionamento correspondente, criando um descompasso entre os dois (CAZORLA 1992; AVELINO, 1994). O novo clientelismo produto deste descompasso, diferindo-se daquele encontrado no estgio tradicional pela existncia de um certo nvel de competio, pois a disputa eleitoral

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permite o surgimento de patronos alternativos o que confere aos eleitores certa possibilidade de escolha, pela comparao de novos ofertantes dos benefcios que demandam. Neste sentido, sua principal caracterstica a mesma do anterior: atendimento a demandas particularistas e imediatas contra as universalistas e ordenadas, mas sua base o prprio sistema poltico ainda no modernizado incapaz de agregar demandas e de expressa-las em termos mais gerais (AVELINO, 1994). Na literatura que emprega esta abordagem, a sociedade brasileira situada entre aquelas que se encontram em fase de transio, portanto, com todos os problemas decorrentes do subdesenvolvimento poltico quanto ao processo de formao da representao e o funcionamento de suas instituies polticas:
As negociaes entre o Executivo e os parlamentares geralmente so feitas de maneira individualizada, atravs da barganha de benefcios desagregados, o que refora a fragmentao da competio poltica. Da a extraordinria dificuldade dos partidos brasileiros em geral de produzir polticas em sentido amplo, a partir do estabelecimento de pontos prioritrios para as questes que dizem respeito ao conjunto da sociedade (AVELINO, 1994, p 232).

Assim, a fragmentao da competio poltica uma das principais distores do processo de formao da representao da qual resulta o clientelismo partidrio e, sua conseqncia no funcionamento do legislativo: o individualismo na atuao dos parlamentares, isto , uma relao particularista que se caracteriza por acesso individual, aos recursos governamentais, direcionando, desse modo, seu interesse para um desempenho

predominantemente marcado pelo que pode implicar em termos de retornos polticos, o que ao mesmo tempo conseqncia e causa da fraqueza dos partidos. Nos termos do modelo analtico deste trabalho, a competio fragmentada resultante das distores no processo de formao da representao produzida pelo subdesenvolvimento poltico, implicaria, do mesmo modo como na perspectiva anterior, uma atuao distinta daquele

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que efetivamente se verificou na rea educacional na ALEPA, pois para buscar recursos governamentais para as suas bases eleitorais, os parlamentares deveriam, no mbito da produo legislativa, apresentar e aprovar, predominantemente, proposies concedendo benefcios do tipo transferncia concentrada de recursos (TCR). Alm disso, razovel supor que proponentes alternativos tais como os vinculados a partidos de oposio, ou seja, pelo menos teoricamente no comprometidos com o governismo, apresentassem um padro diferente de concesso de benefcios nas suas proposies. Contudo, como se verificou, essas supostas alternativas no tiveram atuao distinta revelando que a competio fragmentada no fez diferena em se tratando dos vnculos partidrios dos proponentes na rea educacional na ALEPA, observando-se uma heterogeneidade quanto posio ideolgica e situacionista versus oposicionista dos partidos na atuao predominante dos parlamentares. Esta atuao se definiu por propor, em primeiro plano, benefcios no distributivos ou clientelistas no sentido da perspectiva em questo, pois as proposies de regulao difusa (RD), no podem ser diretamente contabilizadas em termos de sua rentabilidade poltica, particularmente as de carter eleitoral, seno por meio de um contexto especfico. Assim, se as chances de se obter retornos polticos efetivos variam de acordo com a probabilidade de se intermediar recursos pbicos para demandas particularistas, elas no ocorreram quando se apresenta e/ou se aprova, predominantemente, concesses de benefcios do tipo RD. Assim, permanece questo: como explicar que isto tenha ocorrido? Ficou claro que a perspectiva do desenvolvimento poltico, alm dos seus inmeros problemas competentemente analisados por outros autores (LIMONGI, 1999), no pode explicar o perfil de produo legislativa em educao que emergiu nas duas legislaturas analisadas na ALEPA. Mais do que isso, os resultados da pesquisa sobre a concesso de benefcios na referida produo no

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sustentam a explicao do comportamento legislativo como uma funo do processo de formao da representao poltica (particularmente o eleitoral). Desse modo, diante do quadro insuficincia analtica do enfoque externalista, em ambas as suas perspectivas, prope-se buscar esta explicao em um enfoque de carter internalista. Neste sentido, argumenta-se que as restries institucionais que estruturam o processo de produo legislativa em educao na ALEPA, tm centralidade, como fator explicativo, na definio do perfil assumido pela referida produo nas duas legislaturas estudadas, na medida em que alteraram as opes estratgicas dos parlamentares quanto a referida produo, influenciando os resultados polticos. 4.3 - A educao na ALEPA: produo legislativa sob restries institucionais No enfoque internalista, como visto antes, concebe-se o perfil da produo legislativa como resultado da atuao auto-interessada (retornos polticos) de legisladores agindo sob restries institucionais (as regras do jogo), isto , aquelas que estruturam internamente o processo decisrio nos legislativos. Estas regras delimitam um espao de ao, o qual, dependendo das restries estabelecidas, pode reorientar os incentivos da lgica da competio fragmentada (processo de formao da representao) sobre o comportamento legislativo para outros resultados polticos. Neste sentido, no se questiona a existncia de distores no processo de formao da representao e suas supostas origens: inadequao da estrutura social (coronelismo) ou do subdesenvolvimento poltico (sociedades tradicionais). Mais do que isso, neste trabalho, reconhece-se mesmo a sua ocorrncia, porm assume-se que suas influencias sobre a atuao dos legisladores tem importantes rebatimentos institucionais, na medida em que atuam em uma arena (legislativa) distinta da arena eleitoral, cujas regras de estruturao e funcionamento podem encaminhar resultados diferentes daqueles esperados pelo enfoque externalista.

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Assim, se forem considerados apenas os incentivos externos, a produo legislativa assumiria um perfil inesperado (irregular), caso no se caracterizasse, seno completamente, pelo menos predominantemente, por transferncias concentradas de recursos. Contudo, em uma perspectiva internalista, esta aparente irregularidade ganha sentido e se explica na atuao dos legisladores que, no perdendo o seu carter estratgico (retornos polticos), tem lugar sob um conjunto das restries institucionais, que podem fazer emergir um outro perfil, no qual prevaleam caractersticas no identificadas com benefcios de natureza distributiva. Neste sentido, a investigao deve voltar-se para a anlise das restries institucionais, tendo em vista verificar o que possibilitam e os limites que impem; as capacidades que atribuem e aquelas que so vetadas, os papeis, a organizao e o funcionamento que definem, objetivos ou regulaes que estabelecem. Desse modo, pode-se apreender os contornos do espao de ao que elas disponibilizam e, assim, verificar quais os incentivos (internos) de atuao legislativa esto sendo gerados: se reforadores constrangedores dos efeitos do processo de formao da representao (arena eleitoral). No caso dos legislativos estaduais, estas restries derivam de um conjunto de regras formado por aquelas que estabelecem a diviso constitucional de poderes entre os nveis do sistema poltico (distribuio genrica de competncias na federao), as que conformam, especificamente, as arenas de funcionamento das polticas pblicas e, aquelas prprias da organizao dos referidos legislativos, estabelecidas pelas constituies estaduais e pelos seus regimentos internos. As primeiras so definidas centralmente no plano federal e, as segundas, pelos prprios legislativos dos estados dentro da hierarquia do sistema federativo. Assim, ao se empreender a busca pela explicao do perfil assumido pela produo legislativa em educao na ALEPA com base em um enfoque internalista, procurou-se analisar o espao de ao que nela est delimitado para esta produo. Para isso, considerou-se o conjunto

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das restries institucionais que conformam sua estrutura, isto , suas possibilidades e limites, para, desse modo, verificar os incentivos gerados para a atuao dos parlamentares nas iniciativas e na aprovao de proposies legislativas na rea educacional. Neste sentido, a primeira dessas restries refere-se a competncia genrica dos legislativos estaduais em educao estabelecida na Constituio Federal de 1988, que, ademais, constitui uma dimenso fundamental na delimitao do seu espao de ao, no caso, nas reas compartilhadas. Esta competncia a da produo da legislao concorrente, que possibilita a estes legislativos adaptar as normas da Unio (que deve tratar apenas de questes gerais da educao) ajustando-as s peculiaridades dos estados. Esta possibilidade de atuao no existia para os parlamentares estaduais nas constituies anteriores. O estabelecimento de competncias concorrentes um dos aspectos distintivos mais importantes do restabelecimento do federalismo a partir da Constituio de 1988. Contudo, o jogo de limites e possibilidades que ele encerra ficou restrito pela falta de definio do que norma geral, tendo por conseqncia a usurpao dos direitos legislativos das assemblias estaduais pelo poder central, que edita normas cujo exaustivo detalhamento restringe, praticamente, todo o espao de ao para a produo da legislao concorrente no seu mbito (LOBO, 2007), dificultando o atendimento das peculiaridades estaduais. Esta conseqncia se observa na fraca realizao das competncias concorrentes pelos legislativos estaduais (LOBO, 2007). Este foi o caso na votao da antecipao dos trabalhos de implantao FUNDEF no Par, no qual a atuao da ALEPA esteve restrita a aceitar ou rejeitar a proposio apresentada pelo governo do estado. Na aprovao da lei de criao do fundo estadual, no foram aceitas, por inconstitucionalidade (restries institucionais), as emendas que permitiriam a este legislativo adaptar aspectos do processo de implantao do referido programa as peculiaridades do Estado (GEMAQUE, 2004).

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Somando-se a estas restries institucionais, esto aquelas derivadas da arena de funcionamento da poltica educacional, alteradas por reformas, realizadas nos anos 90, baseadas em uma estratgia de descentralizao que visava transferir atribuies, competncias e recursos de gesto (pedaggicos e/ou financeiros) da Unio e/ou dos estados para instncias situadas no nvel do municpio (prefeituras, conselhos ou cmaras municipais), assim como para o nvel escolar, principalmente no mbito do ensino fundamental, modificando o sistema de intermediao de recursos pbicos nesta rea (LIMA, 2000). Estas alteraes restringiram o alcance dos parlamentares estaduais sobre a maior parte dos recursos que poderiam ser alvo de proposies de benefcios concentrados, j que esta possibilidade se encontra, principalmente, no mbito do ensino fundamental (o que em geral compreende a maior parte das aes no ensino pblico) onde existe tanto maior disponibilidade como maior demanda por eles. Assim, ao constranger a possibilidade de transferncia de recursos, a descentralizao interferiu no espao de ao dos parlamentares estaduais em educao restringindo sua dimenso distributiva. Neste sentido, uma vez que, na acepo de comportamento legislativo assumido neste trabalho, os parlamentares atuam visando retornos polticos (eleitorais), o efeito desta restrio sobre sua atuao pode ser claramente percebido quando se observa, no primeiro item deste captulo, a proporo de benefcios do tipo RD sobre aqueles qualificados como TCR na produo legislativa. Por outro lado, no caso do ltimo tipo, verifica-se que a maior parte das iniciativas de legislao incidiu sobre a educao superior no estado (instalao de campus da UEPA, taxas de matriculas, cotas etc.). O ltimo componente das restries institucionais que condicionam o espao da produo legislativa em educao na ALEPA a sua prpria organizao interna que envolve, neste caso, as regras que definem as atribuies da ALEPA na referida rea, e as que regem o funcionamento

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da Comisso de Educao. Como visto no captulo II desta dissertao, a organizao legislativa se constitui, entre outras coisas, de comisses parlamentares de carter tcnico com atuao limitada a determinadas reas, cujo objetivo desenvolver o conhecimento especializado para subsidiar a produo legislativa, tendo em vista melhorar sua qualidade. As comisses permanentes tm funes consultivas (estudar as matrias submetidas ao seu exame e emitir parecer) e propositivas (iniciativa de legislao) constituindo parte das restries que conformam, internamente, o espao de ao dos parlamentares na medida em que estabelecem limites e possibilidades sua atuao. Uma forte restrio comissional (controle sobre a produo legislativa na sua rea de atuao) favorece a especializao do trabalho legislativo e a realizao da competncia concorrente, criando maior possibilidade de interveno na poltica educacional. No caso da ALEPA, estas restries so mais fracas, pois, conforme sua organizao legislativa, o parecer de uma comisso pode ser revisto no plenrio, mantendo, no entanto, um peso relevante na destinao de uma proposio, pois influi na deciso da Mesa Diretora de remete-la ao plenrio e, caso isso ocorra, no voto dos parlamentares. Alm disso, as atividades da Comisso de Educao sofrem a limitao das regras que definem as atribuies da ALEPA em educao em face da atuao do Conselho Estadual de Educao no Sistema Educacional do Estado, como visto no captulo II desta dissertao, implicando o prprio desempenho deste legislativo nesta rea. Assim, a situao institucional criada pelas regras da organizao legislativa da ALEPA sobre o funcionamento das comisses tcnicas permanentes: a regulao da composio partidria e a concesso de atribuies no terminativas, somadas as restries impostas pelos marcos de atuao deste legislativo estadual no Sistema Educacional do Estado, constrangem o seu espao de ao na rea educacional, como se ver mais adiante, pois no incentivam a

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atuao parlamentar na referida rea, reduzindo as oportunidades para o desenvolvimento da especializao legislativa nesta rea. Neste contexto, as atribuies exaustivamente detalhadas do CEE o levam a exercer a competncia concorrente em educao, contribuindo para o enfraquecimento de sua realizao pelo legislativo estadual, restringindo suas possibilidades de atuao na poltica educacional. No entanto, este enfraquecimento desfavorece, tambm, os incentivos da competio fragmentada para um perfil mais distributivo na produo legislativa, uma vez que, ao estreitar seu espao de ao favorece tanto na dimenso individual (iniciativa) como na coletiva (aprovao) a concesso de benefcios do tipo regulao difusa (RD). Assim, o conjunto das restries institucionais que estruturam o processo de produo legislativa em educao na ALEPA: fraca realizao das competncias concorrentes, a descentralizao promovida pelas reformas educacionais nos anos 90 a estrutura organizacional deste legislativo e seus marcos de atuao no Sistema Educacional do Estado delimitam um espao de ao para os legisladores estaduais na rea educacional que redirecionam os incentivos para uma atuao de carter distributivo para outra onde prevaleceu na iniciativa e na aprovao de proposies benefcios do tipo regulao difusa (RD). Neste sentido, pode-se afirmar que as restries institucionais condicionaram as opes estratgicas dos atores (parlamentares) na produo legislativa. Isto constatado ao se observar que legisladores vinculados a partidos situados em diversos pontos do espectro ideolgico, de oposio ou de apoio governamental, que tinham em comum apenas o fato de interagirem sob o mesmo espao de ao, tomaram iniciativas de legislao em educao, majoritariamente do mesmo tipo quanto aos benefcios que pretenderam conceder, assim como tambm aprovaram, predominantemente, proposies com caractersticas semelhantes quanto a este aspecto.

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A relao apresentao x aprovao foi mesma na concesso de benefcios do tipo RD nas proposies em educao independentemente da posio ideolgica dos partidos aos quais seus proponentes estavam vinculados, e de sua situao quanto ao apoio governamental. Ou seja, no houve diferenciao de desempenho em relao a estes aspectos, do mesmo modo, esta atuao dos parlamentares na rea educacional foi independente das clivagens sociais e culturais, pois sua caracterstica dominante sinaliza a ausncia de variao em relao a estes fatores sendo, portanto, descartados como elementos explicativos. As restries institucionais a produo legislativa na rea educacional colocaram os parlamentares estaduais diante de duas opes: no legislar em educao ou legislar restritamente. Como se pode observar, escolheram a ltima opo, como resultado das prprias condies (restritivas) de atuao em um legislativo estadual que, como visto, um lugar de passagem na carreira poltica, uma ponte para outros patamares (DAVID, 2003). Assim, nestas condies, legislar, ainda que restritamente, principalmente em uma rea social como a educao, uma opo estratgica tendo em vista retornos para outras possibilidades polticas. Em conseqncia destas restries institucionais os parlamentares estaduais tm pouco espao para legislar sobre questes substantivas da poltica educacional, restando-lhes apenas uma atuao restrita regulao de aspectos do cotidiano escolar. O fato de, ainda assim, optarem por legislar sintomtico do carter estratgico das escolhas dos parlamentares quanto produo legislativa, pois mesmo neste nvel mnimo, esta produo, dada s condies de atuao nos legislativos estaduais indicadas no pargrafo anterior, pode-se tornar um importante ativo na gerao de retornos polticos.

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CONSIDERAES FINAIS Tratar da produo legislativa em qualquer nvel do sistema poltico requer, antes de qualquer coisa, que se considere as possibilidades e limites delimitados no espao de ao aberto nas instituies polticas onde realizada. Este espao estruturado por restries institucionais que, entre outras coisas, definem sua insero no sistema abrangente (SPB). No caso dos legislativos estaduais, esta insero ocorre na condio instituies polticas do nvel intermedirio, posio que ocupam em decorrncia da organizao federativa que nele vigora. Apesar disso, o surgimento do poder legislativo estadual no pas anterior a instaurao do federalismo, sendo datado do perodo regencial, no qual tem origem por meio de uma adio a Constituio de 1824, institucionalizada pelo ato adicional de 12 de agosto de 1834, que alterou a organizao poltica e administrativa do imprio, descentralizando a estrutura de poder. Por esta reforma, conferiu-se maior autonomia s provncias (os atuais estados), criando as, ento, assemblias legislativas provinciais, sendo assim, estabelecido e delimitado o seu espao de ao. Na situao que ora se analisa, o sistema poltico brasileiro caracteriza-se pelo chamado presidencialismo de coalizo, composto por um legislativo (Congresso Nacional) bicameral e um poder judicirio constitudo independentemente, sendo este trip institucional estabelecido com base na separao de poderes e na organizao federativa. A forma de governo tem por base um regime representativo de extrao eleitoral, cuja dinmica de funcionamento definida por uma combinao dos mtodos proporcional e majoritrio e pelo multipartidarismo. Para muitos analistas este sistema sofre de instabilidade crnica que tem origem na situao de ingovernabilidade que sua composio institucional gera (diferenas de constituio do executivo e do legislativo, organizao federativa com forte influencia dos governos estaduais sobre o Congresso Nacional, multipartidarismo etc,). Contudo, para outros, o sistema (SPB)

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apresentaria, ao contrrio desta perspectiva, alto grau de estabilidade e elevado nvel de governabilidade quando considerado o papel central que o Poder Executivo desempenha neste sistema. Quanto organizao federativa do sistema (SPB), seu estabelecimento no inicio do perodo republicano determinou a emergncia dos entre federativos institudos como governos sub-nacionais. Neles foram constitudas instituies polticas semelhantes quelas que estruturam o sistema poltico mais abrangente, porm com importantes diferenas de composio e funcionamento. No caso dos legislativos, as principais diferenas esto no modo de se estabelecer da representao, organizao interna e, principalmente, quanto distribuio de competncias. Estas diferenas aprecem tambm no funcionamento estadual e local das instituies polticas de abrangncia nacional tais como os partidos polticos e as regras eleitorais. Quanto dimenso local, at a Constituio de 1988 a condio de ente federativo sub-nacional era uma prerrogativa apenas dos estados, os municpios at ento no eram membros da federao, subordinando-se as normas estaduais. Porm, a partir do referido marco constitucional esta condio lhes foi estendida, ocasionado uma re-acomodao na distribuio de competncias no sistema poltico brasileiro. A organizao federativa adquiriu, assim, um carter (tripartite) passando a ser constituda pela Unio, estados e municpios, o que tornou o cenrio das diferenas institucionais entre os nveis nacional e sub-nacional do SPB ainda mais complexo. Contudo, no caso da separao de poderes, principalmente em se tratando das relaes entre o Executivo e o Legislativo, as semelhanas so maiores, pois o em qualquer que seja o nvel da federao analisado, a predominncia do Executivo sobre o legislativo uma caracterstica predominante. No caso dos entes federativos de nvel sub-nacional, o predomnio do executivo sobre o legislativo seria ainda maior, mesmo considerando os limites impostos aos poderes legislativos

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dos governadores, caracterizando uma situao de ultra-presidencialismo. Ainda assim, o governador precisa ter maioria parlamentar na Assemblia Legislativa o que muito mais fcil devido maior dependncia do parlamentar estadual dos recursos que controla e, a fraqueza dos partidos estaduais. Esta situao colocaria os legislativos estaduais em posio secundria impondo o governismo gesto pblica. Apesar disso, existe uma variedade de situaes quanto ao desempenho dos legislativos estaduais e sua interao com o poder executivo nos estados, o que exige ateno caso a caso ao considerar-se a hiptese do ultrapresidencialismo. Apesar disso, no que se refere produo legislativa h uma situao geral: a atuao dos legislativos estaduais condicionada pela distribuio de competncias na organizao federativa do sistema poltico, o que requer a anlise de como esta distribuio est configurada para se conhecer seus limites e possibilidades. Quanto a isso, as competncias dos entes federativos so categorizadas em materiais (administrao/gesto) e legislativas (elaborao de leis), constitudas conforme os critrios: forma, extenso e origem. Por estes critrios, estas competncias so subdivididas em determinados tipos de acordo com sua distribuio na organizao federativa. No estudo dos legislativos estaduais, trata-se de competncias legislativas consideradas quanto ao critrio extenso, pelo qual se destinge quelas exclusivas de cada ente federativo das que so compartilhadas. Ao ser elevado a condio de ente federativo, o municpio entrou no sistema de distribuio de competncias materiais e legislativas da organizao federativa, detendo como prprias as que lhes foram atribudas conforme o principio da predominncia do interesse, como tambm participando daquelas compartilhadas pelos outros entes federativos, segundo a hierarquia de organizao desse sistema. Nesta distribuio, suas competncias, assim como as da

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Unio foram enumeradas na Constituio de 1988, concedendo-se aos estados as restantes (residuais), isto , as que no lhes foram vedadas. Nas reas de competncias prprias ou exclusivas (materiais e legislativas), nas quais o espao de ao dos Estados limitado quelas necessrias a sua condio de ente federativo, o exerccio pleno. Nas compartilhadas, nas quais seu espao foi estendido, a partir da Constituio de 1988, sobre um amplo conjunto de questes, dependem de pressupostos normativos da Unio. Neste sentido, na rea da educao, foi reservada Unio a faculdade de estabelecer diretrizes e bases nacionais e, aos estados e municpios a condio de principais provedores do atendimento educacional bsico. Assim, no h competncias prprias para estes entes federativos na rea educacional, apenas as compartilhadas e, em tipos nicos e diferentes para cada categoria de natureza: s legislativas apenas o tipo concorrente e, s materiais somente o tipo comum. As primeiras (concorrentes) caracterizam a forma prpria de atuao dos estados neste mbito, contudo sua realizao restringida (fraca) na medida em que, na ausncia de uma definio do que norma geral, a Unio tende a legislar de maneira exaustiva tratando de aspectos especficos, invadindo assim, o espao de competncia dos estados. Alm das regras de distribuio competncias na federao, a atuao dos legislativos estaduais tambm condicionada por quelas que definem as arenas de funcionamento das polticas pblicas. No caso da educao, estas regras sofreram uma redefinio com as reformas educacionais implementadas durante os anos 90, marcadas pela estratgia da descentralizao pela qual foi desencadeado um processo de transferncia da operacionalizao de programas e planos educacionais, assim como de recursos financeiros e pedaggicos da Unio/estados para instncias situadas no nvel municipal e escolar.

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Esta redefinio restringiu do alcance dos parlamentares estaduais, pelo menos no Estado do Par, sobre recursos que poderiam ser mobilizados por meio da produo legislativa para distribuir benefcios concentrados em educao (TCR), seja setorialmente ou territorialmente. Tambm foi dificultada a mobilizao de recursos pelo referido meio, tendo em vista a concesso de benefcios de carter difuso nesta rea (TDR). Neste sentido, as medidas de descentralizao restringiram fortemente as possibilidades de alocao de recursos em educao por meio da atividade legislativa dos parlamentares estaduais. Por ltimo, o espao dos legislativos estaduais na rea educacional constrangido pela atuao do Conselho Estadual de Educao - CEE, cujas atividades no Estado do Par so regidas por regras que lhe conferem uma posio central no Sistema Educacional do Estado. Esta centralidade resulta da preponderncia que lhe concedida sobre as funes tcnicas, normativas (particularmente na poltica educacional), propositivas, consultivas, deliberativas e de fiscalizao em educao no Estado que o levam, na prtica a exercer o poder residual e a competncia concorrente, subtraindo esta prerrogativa ao legislativo. s regras claras de atuao do CEE contrape-se a indefinio e a generalidade na atuao da Assemblia Legislativa do Estado, particularmente no caso da Comisso de Educao na qual, alm disso, a atuao parlamentar esta limitada pelas normas de organizao e funcionamento da ALEPA sobre o trabalho comissional que definem a composio partidria e a e a natureza das atribuies (no-terminativas) das comisses permanentes. No primeiro caso favorecida a alta rotatividade dos seus membros e, no segundo, reduz-se sua efetividade pela baixa possibilidade de interferncia no destino do projeto legislativo. Neste conjunto de restries institucionais, os parlamentares que aturam na 13 e 14 legislaturas da ALEPA tomaram iniciativas de legislao, assim como deliberaram sobre aquelas apresentadas pelos seus colegas tendo em vista a produo legislativa na rea educacional. Esta

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produo se caracterizou por proposies que apresentaram determinadas caractersticas quanto aos benefcios que por meio delas se pretendeu conceder, as quais em conjunto conformam um perfil que resultou de uma perspectiva dominante de atuao parlamentar em educao nas referidas legislaturas. Nesta atuao, os parlamentares estaduais apresentaram proposies legislativas consideradas diretas e indiretas em educao. As primeiras tratam de questes diretamente relacionadas ao processo de ensino propriamente dito e, as segundas, abordam questes relativas a aspectos da estrutura e do funcionamento do Sistema Educacional do Estado. A situao em que se encontravam estas proposies nas duas legislaturas analisadas, caracterizava-se por um maior percentual de aprovaes entre as indiretas, mesmo considerando-se a diferena de proporcionalidade em relao ao total. Os benefcios que os parlamentares procuraram conceder foram considerados, para efeito de anlise, quanto forma (transferncia de recursos e regulao) e a extenso dos seus efeitos (concentrada e difusa) de acordo com a teoria das decises legislativas. Combinados estes aspectos, obtm-se quatro tipos classificatrios: transferncia concentrada ou difusa de recursos (TCR, TDR) e regulao concentrada ou difusa (RC, RD), todos encontrados em alguma proporo, porm, com amplo predomnio do tipo regulao de alcance difuso (RD) nas iniciativas e nas aprovaes de proposies diretas ou indiretas em educao. Este predomnio foi independente da vinculao partidria de seus proponentes neste perodo, porm, com alguma variao entre diretas e indiretas. Nas primeiras no se verificam implicaes ideolgicas ou da situao de apoio ou oposio ao executivo, nas segundas, a maioria seus proponentes so de partidos de centro-direita e ligados a base de apoio parlamentar do executivo. Este resultado, mesmo com a variao verificada, difere da hiptese do enfoque

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externalista quanto ao comportamento legislativo cuja lgica deveria se caracterizar pelo predomnio de prticas distributivas. As caractersticas do perfil da produo legislativa em educao na ALEPA no podem ser explicadas com base neste enfoque (externalista) comum nas anlises e interpretaes sobre a poltica brasileira, no qual o funcionamento de suas instituies uma resultante do processo de formao da representao poltica. Nele, o perfil da produo legislativa determinado pela natureza do processo de formao da representao, particularmente o eleitoral, devendo, assim, corresponder s demandas da correlao de foras que emerge a cada ciclo poltico-eleitoral do sistema representativo. Duas perspectivas fundamentais caracterizam este enfoque: a do coronelismo e a do desenvolvimento poltico. Em ambas o comportamento legislativo se define por prticas distributivas de carter clientelista, sendo esta caracterstica resultante de distores no processo de formao da representao poltica. Na primeira perspectiva, estas distores so causadas pela inapropriao da estrutura econmica e social para o funcionamento do regime representativo e, na segunda, resultam da inapropriao do sistema poltico, caracterstico das sociedades em transio, s novas condies scio-econmicas. Estas perspectivas so insuficientes para explicar predominncia de benefcios do tipo regulao difusa (RD) no perfil de produo legislativa em educao realizada na ALEPA, na 13 e 14 legislaturas. Neste caso, um melhor resultado obteve-se pelo emprego do enfoque internalista, desenvolvido por uma nova abordagem nos estudos das instituies (o novo institucionalismo), no qual se considera o papel das restries (regras ou arranjos) institucionais que conformam internamente o processo decisrio sobre os resultados polticos, na medida em estruturam o comportamento e opes estratgicas de seus atores.

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No estudo da produo legislativa isto implica em analisar as restries institucionais que estruturam o espao de ao (limites e possibilidades) disponibilizado para esta produo. No caso dos legislativos estaduais, esta anlise deve considerar as regras da diviso vertical de poder no sistema poltico (distribuio genrica de competncias entre os entes federativos), as que estruturam a arenas de funcionamento das polticas pblicas setoriais e, aquelas prprias de sua organizao legislativa. Neste sentido, as restries institucionais que estruturam o espao de ao dos parlamentares estaduais em educao na ALEPA condicionam suas opes estratgias na produo legislativa nesta rea. Desse modo, restringem os incentivos da arena eleitoral (formao da representao), estabelecendo cursos alternativos de ao na lgica do comportamento orientado por resultados polticos. No caso da ALEPA, estas restries derivam da fraca realizao das competncias concorrentes; das reformas educacionais descentralizadoras dos anos 90 e, das atribuies deste legislativo estadual no Sistema Educacional do Estado. Estas limitaes institucionais retiraram a poltica educacional do alcance da produo legislativa dos parlamentares estaduais e, lhes restringiram, fortemente, a possibilidade de mobilizao, por meio dela, de recursos para conceder benefcios concentrados ou mesmo difusos (TCR/TDR). Com isso, o espao da produo legislativa em educao na ALEPA ficou restrito a concesso de benefcios do tipo regulao difusa (RD) em aspectos gerais do funcionamento dos estabelecimentos de ensino do Estado, no qual, foram tratadas questes relacionadas sade e ao saneamento escolar, uso da estrutura fsica, complementaes curriculares, datas comemorativas (celebraes), etc. Nos limites deste espao as alternativas so: no legislar ou legislar restritamente. Para os parlamentares que aturam na 13 e 14 legislaturas a preferncia recaiu sobre a segunda opo, pois, sendo o legislativo estadual, em geral, um lugar de passagem em uma carreira poltica, a

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produo legislativa, ainda que fortemente restringida, um meio valioso, principalmente em uma rea social como a educao, em de vista de incrementar suas possibilidades de serem alados a outras posies, seja no executivo estadual, pela possibilidade de mobilizao de recursos ou em mbito nacional. Nestes sentido observou-se que, parlamentares vinculados a partidos situados em diversos pontos do espectro ideolgico, da oposio ou da coalizo de apoio governamental, interagindo sob as mesmas restries institucionais, fizeram e aprovaram iniciativas de legislao em educao, majoritariamente do mesmo tipo quanto concesso de benefcios. Da mesma maneira, no houve diferenciao de desempenho em relao a aspectos sociais e culturais ou outros, uma vez que, sendo os benefcios concedidos em carter difuso quanto ao alcance de seus efeitos, no atendem, portanto, as estas variantes. Assim, constrangidos em suas possibilidades de atuar no mbito da poltica educacional (restries ao exerccio das competncias concorrentes decorrentes da preponderncia do poder legislativo da Unio e das atribuies do Conselho Estadual de Educao no Sistema Educacional do Estado) e por outro, restringidos em suas possibilidades de mobilizar recursos para conceder benefcios concentrados por meio de produo legislativa prpria, os parlamentares estaduais agindo orientados por resultados polticos optaram por conceder benefcios do tipo regulao difusa (RD) na produo legislativa em educao. Conseqentemente, o perfil de concesso benefcios em educao (equilbrio) resultou de uma opo estratgica dos parlamentares, entre as alternativas que lhes foram disponibilizadas na rea educacional no espao de ao (produo legislativa) delimitado pelo conjunto das restries institucionais. Neste sentido, destaca-se a relevncia das regras que estruturam processos decisrios sobre os resultados polticos, na medida em que, conformam alternativas abertas aos atores, e, desse modo, alteram incentivos sobre as escolhas e opes polticas.

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Assim, mais do que a luta dois grupos sociais ou das faces polticas para influenciar a deciso dos agentes pblicos, o modo como o seu campo de ao est estruturado que ir definir suas opes polticas e influenciar suas escolhas. Neste sentido, os efeitos dos condicionantes institucionais sobre as aes/decises dos agentes pblicos variam na mesma proporo em que se estabelecem os diferentes os arranjos e regras estruturadoras, no havendo, portanto, como conhece-los apriori, seno por meio da pesquisa sistemtica. As perspectivas generalizantes do comportamento legislativo precisam ser consideradas sob um enfoque mais rigoroso que levem em conta questes especficas como as regras que estruturam o processo decisrio nas instituies polticas. Por outro lado, deve-se destacar que as prticas distributivas e o clientelismo no esto ausentes da esfera pblica, como bem se sabe, mas suas manifestaes apresentam uma imensa variedade de situaes muitas vezes imperceptveis ao primeiro olhar, da o papel da pesquisa sistemtica, o que no caso dos legislativos estaduais ainda est por ser devidamente realizada. Neste caso, o fato das restries institucionais constrangerem as prticas distributivas na produo legislativa, no elimina essa possibilidade em outras dimenses da atuao parlamentar tal como na votao do oramento estadual (emendas parlamentares), em requerimento de obras pblicas ou benefcios de outra natureza, etc. Assim, as restries institucionais esto no lugar errado, por um lado os parlamentares no podem legislar sobre poltica educacional, e por outro, tm possibilidades, pela intermediao do executivo, para a distribuio de benefcios concentrados, caracterizando prticas distributivas. Importa, pois redesenhar sua atuao invertendo estas restries: torna-lo efetivo, dentro de seu mbito de competncia, na poltica educacional e restringir as possibilidades para o distributivismo e o clientelismo.

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