CALIDAD, PERTINENCIA Y RELACIONES CON EL ESTADO

"Una profunda contradiccin entre conocimiento y sabidura, entre desarrollo cientficotecnolgico y bienestar social, parece dominar una civilizacin que se declara incapaz de resolver los problemas ms elementales del mundo contemporneo: la pobreza, la marginacin y la desnutricin, las muertes infantiles y la degradacin ambiental, en una poca en que esta misma civilizacin nos sorprende con sus proezas cientficas" 1 .

Esta contradiccin entre las potencialidades y los logros efectivos de la educacin superior constituye un criterio bsico de evaluacin de su pertinencia en una sociedad determinada.

BROVETTO, J. "El futuro de la educacin superior en una sociedad en transformacin" en: Dilogos. No. 25, 1998. "La educacin superior: una puerta abierta al siglo XXI". OPl/LAC-Unesco, Mxico, p. 15.

I. PROBLEMAS DE CALIDAD Y PERTINENCIA DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN EL PAS

Cada vez se toma mayor conciencia en el pas sobre la profunda crisis de calidad y pertinencia de la educacin superior tanto privada como pblica, y la necesidad de reformas significativas en este nivel educativo. Una breve enumeracin de algunas de sus principales caractersticas actuales revela la gravedad de la crisis. A. A pesar del alto grado de divisin y especializacin del saber, desde hace 30 aos la matrcula en Colombia sigue altamente concentrada en unas pocas reas del conocimiento, correspondiente a las profesiones liberales clsicas, mientras contina siendo mnima la matrcula en las reas del conocimiento cientfico, tecnolgico, humanstico y esttico, indispensables para el desarrollo social, econmico y cultural del pas2. Esto implica una escasa pertinencia de la educacin superior para el desarrollo de la sociedad colombiana. En efecto, uno de los principales obstculos para la insercin creativa del pas en la economa internacional, es el bajo nmero de cientficos e ingenieros (tecnlogos) de alta calificacin, y la baja demanda por estudios en Ciencias Sociales, Naturales y Matemticas. De acuerdo con los estudios de la "Misin de Ciencia, Educacin y Desarrollo" Colombia tiene solamente 140 personas con capacidad cientfica y tecnolgica por cada milln de habitantes, mientras otros pases tienen ratios que son 3, 5 y an 20 veces mayores: Brasil
2 En 1997 el 82% de la matrcula estaba concentrado en Economa. Administracin, Contadura y afines; Ingeniera, Arquitectura y afines; Ciencias de la Salud y Educacin; mientras slo el 1,8% de la matrcula corresponda a Matemticas y Ciencias Naturales. (Icfes. Estadsticas de la Educacin Superior. 1997).

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(390), Argentina (652), Chile (432), Mxico (215), Venezuela (273), Japn (4.853), Estados Unidos (3.265). Estas profundas carencias fundamentan la necesidad de multiplicar por cinco veces el actual nmero de cientficos y tecnlogos de alta calificacin en el pas, segn el ratio de 1 por cada 1.000 habitantes, para una meta de 36.000 propuesta por dicha Misin (8.000 doctores, 10.000 profesionales especializados y 18.000 tecnlogos y tcnicos dedicados a la investigacin)3. En 1995 Colombia tena solamente el 0,3% de jvenes entre 20 y 24 aos estudiando Ciencias Naturales y otro 0,3% en Matemticas y Ciencias Informticas, cuando en pases desarrollados estos porcentajes ascienden a un mnimo de 2,2 respectivamente4. B. La oferta y la matrcula estn altamente concentradas (73% en 1997) en las cuatro principales reas urbanas de un pas caracterizado por una amplia distribucin geogrfica de la poblacin, lo cual implica mnimas oportunidades de educacin superior para un alto porcentaje de la juventud colombiana, 'excluida' de la participacin laboral y social calificada en virtud de su origen geogrfico. Es urgente frenar y revertir este proceso de concentracin, para atender crecientes necesidades educativas en las numerosas ciudades peque" Colombia cuenta en la actualidad con menos de 5.000 cientficos (180por milln de habitantes), de los cuales la mitad no ha realizado estudios de Maestra o Doctorado. Segn las normas internacionales, slo el 10% de la suma total estimada calificara (18 por milln). Para un adecuado nivel de competencia, con una poblacin de 36 millones de habitantes, Colombia debera tener en la actualidad al menos 36.000 cientficos e ingenieros". Ver: Al filo de la oportunidad. Misin de Ciencia, Educacin y Desarrollo. Informe Final, 1995. Ejemplos: Australia: 5,2% y 1,8%; Austria: 2,5% y 2,8%; Canad: 2,2% y 2,5%; Espaa: 2,9% y 2,5%; Italia: 2,2% y 1,0%, Mxico: 0,5% y 1,2%. Banco Mundial. "El conocimiento al servicio del desarrollo". Informe sobre el desarrollo mundial 1998/99. Washington, 1999. Cuadro. A,l. p. 179 (apndice). 10

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as e intermedias en las que reside la mayor demanda potencial por educacin superior de calidad y pertinencia. La carencia de oportunidades es aun mayor en las regiones ms pobres, donde una oferta adecuada de educacin superior podra contribuir significativamente a impulsar su desarrollo social, cultural y econmico. La importancia de esta 'exclusin' social radica en que, tanto ahora como en el futuro, el acceso a la educacin superior de calidad es condicin bsica para la plena participacin laboral y social. En la medida en que la sociedad se moderniza, la educacin superior pierde su carcter restringido y/o elitista, se masifica en una primera etapa (tasas de cobertura de ms del 30% del grupo de edad) y luego se unlversaliza (tasas de cobertura de ms del 60% y con tendencia a tasas de 80%)5. C. En relacin con el punto anterior, Colombia tiene una de las ms bajas tasas de cobertura, de pases con nivel de desarrollo similar, en relacin con su poblacin y con su capacidad econmica (Producto Interno Bruto). La cobertura es altamente restrictiva en relacin con el grupo de edad entre 18 y 24 aos (14%), considerada muy baja en relacin con los promedios de escolarizacin tanto de pases industrializados como de otros pases latinoamericanos6. D. Esta tasa de escolarizacin sera aun ms baja si se ampliara ese rango de edad en reconocimiento de la disminucin del nivel etreo de la poblacin que actualmente demanda
En reconocimiento de estos cambios en la funcin social de la educacin superior el trmino mismo de 'educacin superior' ha sido remplazado por el nuevo trmino de educacin 'terciaria', que refleja su nuevo carcter de acceso universal. Ver: OECD. "Redefining Tertiary Education", Pars, 1998. Segn estadsticas del Banco Mundial, en 1990 las tasas de escolaridad superior en diversos pases latinoamericanos eran las siguientes: Uruguay (50%); Per (36%); Venezuela (29%); Costa Rica (26%); Chile (19%); Mxico (14%). Banco Mundial. "Informe sobre el desarrollo mundial", 1993. 11

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educacin superior7. Es muy baja, adems, la participacin de la poblacin adulta mayor de 25 aos, debido a la prevalencia de modelos institucionales y curriculares de oferta caracterizados por su rigidez, linearidad y presencialidad, que limitan el acceso a la educacin superior a quienes por mltiples circunstancias laborales o familiares no pueden adaptarse a la rigidez e inflexibilidad de la oferta. Un criterio bsico de pertinencia social de la educacin superior es el grado de ampliacin social de su cobertura, de democratizacin de las oportunidades de acceso y resultados. En efecto, de poco sirve una educacin superior de alta calidad pero restringida a una pequea lite privilegiada. De poco sirve para el desarrollo de las fuerzas productivas (desarrollo econmico, cientfico-tecnolgico...), pues ste requiere una amplia base social, una masa crtica ilustrada que ie d sustento, permanencia y difusin social8. Tampoco sirve para la paz social, la convivencia, la legitimidad de la democracia, la cooperacin, pues la alta restriccin en las oportunidades educativas es fuente de seleccin/exclusin social, de reproduccin cultural de la desigualdad social preexistente y de deslegitimacin de las instituciones democrticas en la sociedad moderna. Esta legitimidad est basada en la ideologa meritocrtica segn la cual la ubicacin de cada individuo en la estructura socio-ocupacional (y en la distribucin del ingreso y del estatus) depende fundamentalmente de su
Debido al ingreso temprano a la educacin primaria, en los ltimos aos ha aumentado significativamente el nmero de jvenes de 15 a 17 aos que demandan oportunidades de educacin superior, lo cual ampla significativamente el grupo de edad escolarizable, reduciendo proporcionalmente la tasa de escolaridad en el nivel superior. En 1998, el 45,4% de los inscritos en el Examen de Estado (calendario A) tenan 16 aos o menos, y el 37,2% tena 17 aos, para un total de 82,6% con 17 aos o menos. (Icfes-SNP. 1998). LAUDER. H. "Education, Democracy and the Economy", en: HALSEY, A. H., etal. Education. Culture, Economy, Society. Oxford U. Press, 1997, pp. 382-392. 12

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mrito y esfuerzo individual y no de factores socioeconmicos y demogrficos adscriptivos o heredados9. E. Los factores anteriores contribuyen a una alta desigualdad social de acceso a las oportunidades de educacin superior. Slo el 12% del 50% ms pobre de la poblacin tiene hoy acceso a la educacin superior, y de stos las 2/3 partes en instituciones privadas, las que actualmente concentran aproximadamente el 73% de la matrcula. {Un plan educativo para la paz. MEN, 1999). Es evidente entonces una participacin creciente de la educacin superior pblica en el total de la matrcula de este nivel. F. La creciente importancia de la acreditacin educativa en las posibilidades de movilidad social y ocupacional en las sociedades modernas, genera una alta demanda social por mayores oportunidades educativas. Esta demanda social, aunada a las necesidades de modernizacin social y econmica de estas sociedades, genera fuertes presiones hacia la universalizacin del nivel secundario, y la expansin y diversificacin de la oferta de formacin en el nivel superior. La tendencia hacia la universalizacin del nivel secundario tiene dos principales implicaciones en la educacin superior: el rpido y continuo aumento del nmero de graduados en busca de oportunidades de educacin superior, y la demanda de nuevos programas e instituciones -distintas a la educacin universitaria tradicional- que permitan destinos educativos y ocupacionales alternativos10.

GOLDTHORPE, J. H. "Problems of Meritocracy", en: HALSEY, A. H. op. cit. pp. 663-682. 10 Ver. OECD. "Alternatives to Universities". Pars, 1991. 13

CUATRO TEMAS CRTICOS DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN COLOMBIA

Sin embargo, en Colombia un nmero creciente de egresados de la secundaria se encuentra sometido a la siguiente situacin: a. No encuentra cupos en las instituciones pblicas, generalmente universidades tradicionales, cuyos escasos cupos son altamente competidos"; b. Tampoco puede comprar educacin superior privada de calidad, comnmente de alto costo; c. Tampoco encuentra una oferta diversificada de nuevas instituciones y programas, que ofrezcan educacin de calidad equivalente a la universitaria tradicional . Las consecuencias de esta situacin son negativas desde perspectivas sociales y econmicas: escasa di versificacin y especializacin de la estructura ocupacional, atraso tecnolgico, concentracin del ingreso y del poder, alta inequidad social en las oportunidades educativas, limitacin en las oportunidades de movilidad social y ocupacional, hegemona de modelos de rol social tradicional del doctor o intelectual. G. Por otra parte, debido al alto desfase entre una creciente demanda por estudios universitarios de calidad y los es11 En 1996, el 58,2% del total de las solicitudes (187.473) por estudios universitarios diurnos de pregrado se concentr en las universidades pblicas, las que slo ofrecan un total de 39.015 cupos, para un ratio de 4.8 solicitudes por cada cupo. Dado que la mayor parte de esta demanda se concentra en las cinco universidades pblicas de mayor calidad acadmica, en algunas de stas, como la Universidad Nacional, el actual ratio entre aspirantes y cupos es de 15:1, y aumentando cada semestre. (Estadsticas de la educacin superior. Resumen anual 1996. Icfes, 1997). 12 En Colombia, las instituciones distintas a las universidades (las as llamadas instituciones 'universitarias', las tecnolgicas y las tcnico-profesionales), en las cuales el 77,3% de la oferta es privada, ofrecan en 1996 un excedente de 35.293 cupos sobre las solicitudes. Slo el 11,7% de la matrcula de pregrado corresponda a las instituciones tecnolgicas y tcnico-profesionales. (Icfes, 1997, op. cit.). 14

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casos cupos disponibles en las principales universidades estatales en las que se concentra la mayor parte de la demanda, se genera una alta selectividad que favorece a estudiantes de mayores niveles socioeconmicos y culturales relativos13. De esta manera se efecta una rpida elevacin del nivel socioeconmico de la poblacin estudiantil de estas universidades, las que cada vez ms estn conformadas por sectores de clase media y egresados de instituciones privadas de secundaria. En este nuevo contexto se torna an ms difcil identificar la funcin propia y especfica de la universidad estatal, que la diferencie claramente de la privada y que permita justificar polticamente el alto subsidio pblico a estas instituciones. H. Otro tema importante se refiere al proceso colombiano -contrario a la experiencia internacional reciente- de sobrevaloracin y hegemona del imaginario de la 'universidad' tradicional como el nico deber ser posible en la educacin superior, como el ideal o modelo institucional al cual debieran asimilarse los otros tipos de instituciones de educacin superior (las -mal llamadas- instituciones 'universitarias', las tecnolgicas y las tcnicas), las que en otros pases corresponden a la clasificacin de 'educacin no-universitaria' (non-university education, segn la clasificacin de la OECD). Este proceso, estimulado por la Ley 30, ha tenido tres importantes consecuencias negativas: La primera, ha sido la subvaloracin social y acadmica de las instituciones de educacin superior, distintas a las 'universidades' tradicionales, por lo cual stas nunca han
13 Ya ha sido sealada la alta concentracin de la demanda en unas pocas universidades pblicas, cuyos escasos cupos, en relacin con la creciente demanda, son cada vez ms competidos, 15

CUATRO TEMAS CRTICOS DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN COLOMBIA

podido constituirse en alternativas de educacin superior de calidad para un alto porcentaje de la juventud en busca de formacin profesional para el trabajo'4. Este problema es tanto ms importante cuanto que la expansin de la cobertura, y su necesaria redistribucin regional, no puede realizarse mediante ms de lo mismo (ms de los mismos programas y tipos de instituciones) sino mediante la creacin de nuevas instituciones y programas, preferiblemente de ciclo corto y en programas acadmicos orientados al desarrollo de las fuerzas productivas en contextos regionales. La segunda, ha sido el consiguiente reforzamiento del proceso de 'transformacin' (de las instituciones tcnicas a tecnolgicas, de stas a 'universitarias' y de stas a 'universidades'), cuyo principal efecto ha sido la proliferacin de nuevas 'universidades'; carentes de tradicin acadmica, diversidad de saberes, e infraestructura tcnico-pedaggica; lo que le otorga al pas el dudoso honor de tener el mayor nmero de supuestas 'universidades' per cpita. La principal innovacin reciente en la educacin superior en el mundo es el fortalecimiento y consolidacin de nuevas instituciones 'alternativas' a la universidad tradicional, a cargo de la formacin profesional de la juventud, en contextos de rpida expansin -y masificacin- de la cobertura. Este contexto implica una creciente diferenciacin y especializacin institucional entre unas pocas 'universidades' orientadas a la investigacin, y un gran conjunto de nuevos tipos de instituciones y programas especializados en la formacin
14 En 1998 slo el 5,0% de los inscritos en el Examen de Estado seal preferencia por instituciones tecnolgicas, y otro 5,4% por instituciones tcnicas profesionales. (Icfes-SNP. 1998). 16

CALIDAD, PERTINENCIA Y RELACIONES CON EL ESTADO

profesional de los jvenes, generalmente mediante opciones curriculares de ciclos cortos: instituciones tcnicas, tecnolgicas, politcnicos, fachhochschulen, hogescholen, institus universitaires de technologie (lUTs), community colleges, regional colleges, etc. {Ver. OECD. "Alternatives to universities". Pars, 1991). Lo anterior ha generado la necesidad de una clara diferenciacin institucional y curricular entre las 'funciones' de generacin de conocimientos (investigacin y desarrollo) y las funciones de formacin profesional para el mercado de trabajo, ofrecida a la mayora de los jvenes participantes en la educacin superior. La tercera consecuencia negativa es la mayor desigualdad social de acceso a oportunidades educativas de calidad, debido a la alta selectividad socioeconmica y cultural en las principales universidades pblicas, lo cual condena a los previamente excluidos, en virtud de su escaso capital cultural, a oportunidades educativas; tanto en instituciones privadas como pblicas; de menor calidad y poco valor socio-ocupacional. I. Otros temas de importancia se refieren a la escasa capacidad de innovacin curricular y pedaggica, a la precariedad de programas de formacin/actualizacin de docentes de nivel superior, y a la poca capacidad de generacin de nuevos conocimientos en las instituciones de educacin superior. J. Finalmente, el principal problema de la educacin superior reside en la incapacidad del Estado colombiano para orientar, evaluar, controlar y regular el desarrollo de la educacin superior, de origen tanto privado como estatal, hacia el logro de un conjunto de bienes pblicos, generados por la educacin superior y necesarios en la sociedad moderna. {Ver. Cap. II. Bienes pblicos de la educacin superior). Esta

CUATRO TEMAS CRTICOS DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN COLOMBIA

incapacidad se ha acentuado en virtud del nuevo contexto de desregulacin y autonoma institucional, generado por la
,, J an ^i^ n m ,, ,, -,< aucuiz.auu i;,^ c i c + , , I ~ T\T " M 1 W j^c_y Uu c i lyyz., y i j u t 5Cid u ci apnuiu i v n u c T

vas relaciones entre Estado e instituciones de educacin superior". Esta breve caracterizacin de la situacin actual de la educacin superior en el pas genera interrogantes importantes sobre la calidad y pertinencia de la actual oferta institucional y curricular, tanto de origen privado como pblico. El principal referente de calidad y pertinencia es el grado de contribucin al logro de los principales bienes pblicos generados por la educacin superior en la sociedad moderna.
"La pertinencia de la educacin superior debe evaluarse en funcin de la adecuacin entre lo que la sociedad espera de las instituciones y lo que stas hacen. Ello requiere normas ticas, imparcialidad poltica, capacidad crtica y, ai mismo tiempo, una mejor articulacin con los problemas de la sociedad}' del mundo del trabajo, fundando las orientaciones a largo plazo en objetivos y necesidades sociales, comprendidos el respeto de las culturas y la proteccin del medio ambient1''. Declaracin Mundial sobre la Educacin Superior en el siglo XXI: Visin y accin. Conferencia Mundial sobre la Educacin Superior. Unesco, 1998.

II. BIENES PBLICOS GENERADOS POR LA EDUCACIN SUPERIOR

A. Un importante bien pblico, de gran incidencia en la necesaria integracin y cohesin social, y de escaso reconocimiento en los discursos comunes sobre la educacin superior, es la socializacin de la juventud en el conjunto de valores, pautas de conducta, tradiciones, saberes, e imaginarios colectivos, que conforman el ncleo de la identidad y la 'moral' social (conducta tica y moral referida a normas sociales). De ambas depende, en gran medida, el funcionamiento relativamente armnico, pacfico y eficiente de la sociedad moderna.
"Misiones y funciones de la educacin superior... d) contribuir a comprender, interpretar, preservar, reforzar, fomentar y difundir las culturas nacionales y regionales e histricas, en un contexto de pluralismo y diversidad regional; e) contribuir a proteger y consolidar los valores de la sociedad, velando por inculcar en los jvenes los valores en que reposa la ciudadana democrtica y proporcionando perspectivas crticas y objetivas a fin de propiciar el debate sobre las opciones estratgicas y el fortalecimiento de enfoques humanistas". Declaracin Mundial sobre la Educacin Superior en el siglo XXI: Visin y accin. Op. cit.

La funcin de socializacin en comn, y de educacin 'moral', asume mayor importancia en el contexto de la sociedad moderna caracterizada por la valoracin y reconocimiento tanto del pluralismo (cultural, tnico, poltico...) como de la 'individualizacin' de la identidad personal y opciones de vida, promovidas por la internacionalizacin (globalizacin) de las interacciones sociales, econmicas y culturales. En este nuevo contexto, la formacin de la 'moral social' se convierte, en muchas sociedades, en el mnimo co-

CUATRO TEMAS CRTICOS DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN COLOMBIA

mn denominador de la conducta social entre los ciudadanos plurales, heterogneos, altamente individualizados, abiertos y conectados con otras culturas, pensamientos y formas de conducta15. B. Otro 'bien pblico', esencial en la legitimacin de la estructura socio-ocupacional de la sociedad moderna, es la contribucin de la educacin superior a la construccin de las condiciones de la democracia real, mediante la igualdad social de oportunidades educativas desde el nivel preescolar hasta el terciario o superior, a todos los individuos, independientemente de las condiciones sociales, econmicas, culturales o geogrficas de su origen16. El acceso a la educacin superior de calidad se ha convertido en uno de los principales mecanismos de inclusin o exclusin social, de acceso calificado al mercado laboral y de participacin creativa y proactiva en ia vida social y poltica. Por esta razn, a medida que una sociedad se modernice, el acceso a la educacin superior supera su carcter restringido y se masifica, continuando posteriormente el proceso de expansin de la cobertura hacia su universalizacin17. C. Otro bien pblico es la contribucin de la educacin al desarrollo de las fuerzas productivas (generacin de rique15 Ver. BERIAIN, J. La integracin en las sociedades modernas. Anthropos, 1996. 16 "Igualdad de acceso. De conformidad con el prrafo 1 del artculo 26 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, el acceso a los estudios superiores debera estar basado en los mritos, la capacidad, los esfuerzos, la perseverancia y la determinacin de los aspirantes y, en la perspectiva de la educacin a lo largo de toda la vida, podr tener lugar a cualquier edad, tomando debidamente en cuenta las competencias adquiridas anteriormente. En consecuencia, en el acceso a la educacin superior no se podr admitir ninguna discriminacin fundada en la raza, el sexo, el idioma, la religin o en consideraciones econmicas, Guturales o sociales, ni en incapacidades fsicas". Declaracin Mundial sobre la Educacin Superior en el siglo XXI. Op. cit. 17 Ver. OECD. "Redefining Tertiary Education". Op. cit.
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za social), lo cual en la sociedad moderna depende cada vez ms de la formacin de la capacidad endgena en Ciencia y Tecnologa. Sin esta capacidad no hay posibilidades de insercin creativa en las relaciones econmicas internacionales, en las que rigen estndares globales de calidad de la produccin18. D. La funcin de generacin de conocimientos orientados a la satisfaccin y solucin de las principales necesidades y problemas de la sociedad, es otro bien pblico que le otorga alta pertinencia a la educacin superior. A las instituciones de este nivel educativo les corresponde la tarea necesaria de evaluacin crtica de las opciones vigentes de desarrollo econmico y social, y de elaboracin prepositiva y proactiva de polticas alternativas conducentes a mayor equidad social, mejor calidad de vida, mayores oportunidades de desarrollo de la potencialidad humana, y a una produccin ecolgicamente sustentable.
"Hay que reafirmar que la misin central de la enseanza superior es la formacin y educacin orientada hacia una visin de largo plazo, y no slo una bsqueda de adaptacin a las necesidades inmediatas del mercado de trabajo. (...) La enseanza superior debe ser definida como un servicio pblico y no como una empresa del saber y de la formacin orientada por las leyes del mercado. (...) Reconocer tambin la importancia de la funcin crtica de las instituciones de enseanza superior dentro de una sociedad en fuerte transformacin; en ese sentido, hay que incitar a las instituciones a desempear un papel activo, creador e innovador para instruir y ayudar a la sociedad a controlar el cambio para mejorar el bienestar de la poblacin y disminuir las diferencias sociales y las desigualdades entre hombres y mujeres, as como la tasa de desempleo" '.

18 BROWN. Ph. & LAUDER, H. "Education, Globalization and Economic Development", en: HALSEY. A. HS, etal. Op. cit., pp. 172-192. 19 SAINT-PIERRE, C. "La enseanza superior y su papel esencial en el desarrollo 21

CUATRO TEMAS CRTICOS DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN COLOMBIA

"La educacin superior debe reforzar sus funciones de servicio a la sociedad, y ms concretamente sus actividades encaminadas a erradicar la r )obre v a la intolerancia el analfabetismo, el hambre, el deterioro del medio ambiente y las enfermedades, principalmente mediante un tratamiento interdisciplinario y transdisciplinario para analizar los problemas y las cuestiones planteados". Declaracin Mundial sobre la Educacin Superior en el siglo XXI. Op. cit.

E. Otros bienes pblicos se refieren al papel de la educacin superior en la elevacin del nivel cultural general de la poblacin; en la formacin de valores ticos, polticos, ecolgicos ...; en la formacin de cultura cientfica; en la promocin de la creatividad esttica, artstica, tecnolgica, etc. En sentido estricto, todos y cada uno de estos bienes pblicos esperados de la educacin superior podran ser igualmente generados por instituciones privadas o estatales. Ninguno de estos bienes pblicos es una funcin intrnseca o patrimonio particular del origen institucional. El logro de estos bienes pblicos, necesarios en la sociedad moderna, no depende del origen institucional sino de la capacidad estatal de orientacin, evaluacin, control y regulacin, de los diversos tipos de instituciones, hacia el logro de dichos bienes pblicos. Por ejemplo, los subsidios a la demanda, tan temidos y cuestionados en los debates actuales en las instituciones pblicas, basadas histricamente en el modelo de subsidio inercial a la oferta, pueden ser un poderoso instrumento al servicio de metas de aumento de demanda y matrcula por reas del conocimiento cientfico y tecnolgico consideradas estratgicas y prioritarias para el desarrollo nacional. Tambin
humanos", en: La Educacin Superior: una puerta abierta al siglo XX!. Dilogo. No. 25. OPI/LAC-Unesco, Mxico, p. 7. 22

CALIDAD, PERTINENCIA Y RELACIONES CON EL ESTADO

pueden ser un medio eficaz para promover la participacin en la educacin superior de determinados sectores socioeconmicos, o jvenes de determinadas regiones, quienes no participaran sin subsidio a la demanda. Estas importantes metas difcilmente pueden lograrse en el esquema vigente de subsidio a la oferta. Lo que se requiere, entonces, es una poltica pblica claramente dirigida al logro de bienes pblicos y con una slida capacidad de evaluacin, control y regulacin. En ausencia de esta poltica pblica, y de esta capacidad estatal, tanto las instituciones privadas como las estatales estn a la deriva, sin norte, sin escenarios futuros deseables, sin imagen objetivo, y cada una definiendo su accin segn sus propios objetivos autorreferidos y monoinstitucionales.

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EL PROBLEMA DE LA IDENTIDAD Y PERTINENCIA DE LA EDUCACIN SUPERIOR PBLICA

Una primera aproximacin a esta problemtica tiene que ver con el interrogante respecto a la funcin social de la educacin superior estatal: qu es aquello que es propio y particular de este tipo de educacin, que lo define y diferencia cualitativamente de la privada? Cul es la funcin que justifica y legitima el alto gasto pblico en instituciones estatales de educacin superior? Durante las dcadas del sesenta y setenta fueron comunes los argumentos respecto al carcter 'popular', 'crtico' y contestatario de la universidad estatal, como rasgo definitorio y diferenciador respecto a la privada. Durante la dcada del ochenta esta diferenciacin estaba basada en una supuesta mayor 'cientificidad' y 'calidad' de la primera. Durante la dcada actual esas diferencias desaparecen rpidamente y se dificulta identificar aquellas funciones educativas que sean propias y especficas a las instituciones pblicas y las privadas. En efecto, los viejos argumentos de cientificidad y calidad no son vlidos pues ni el uno ni el otro son propios o consustanciales al carcter pblico o privado de la universidad (de hecho algunas universidades privadas de lite tienen mucha mayor y mejor investigacin y calidad que muchas instituciones estatales, y an compiten con las mejores de stas en algunos campos del saber...). Por otra parte, ya ha sido sealado el proceso de alta selectividad sociocultural en las cinco universidades estatales que concentran la mayor parte de la demanda, con la consiguiente elevacin del nivel socioeconmico de su cuerpo es25

CUATRO TEMAS CRTICOS DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN COLOMBIA

tudiantil. Este nivel es mayor en las principales universidades estatales que en el conjunto de instituciones privadas de educacin superior, exceptuando a las cinco instituciones de lite20. Ya ha sido tambin sealado cmo los diversos bienes pblicos esperados de la educacin superior podran ser igualmente generados por instituciones privadas o estatales, dado que ninguno de ellos es patrimonio particular o funcin intrnseca del origen institucional. Esta situacin dificulta enormemente identificar aquella funcin educativa, propia y especfica de la universidad estatal, que permita su clara y unvoca diferenciacin respecto a las instituciones privadas y la consiguiente justificacin poltica del subsidio pblico. Sin embargo, si bien es cierto que el logro de esos necesarios bienes pblicos de la educacin superior no depende del origen institucional sino de la capacidad estatal de orientacin, evaluacin, control y regulacin, de los diversos tipos de instituciones, hacia logros y metas claramente definidas, no es menos cierto que el uso socialmente responsable de la autonoma institucional exige de las instituciones pblicas la definicin de polticas y prioridades orientadas a la mayor pertinencia social de la accin institucional.
20 Existen pocas instituciones pblicas en las que se han realizado esfuerzos conscientes de promocin del acceso de estudiantes de estratos 1 y 2, mediante reformas en los criterios y procedimientos de admisin, y oportunidades de educacin remedial y compensatoria para estudiantes de estos bajos estratos socio-culturales. Una importante experiencia reside en la Facultad de Tecnologas, de la U. Distrital, en Ciudad Bolvar. Otra experiencia, an no suficientemente evaluada, es la reforma de los exmenes de admisin en la U. de Antioquia. En laa mayora de las instituciones pblicas persisten fuertes sesgos socioculturales en sus procedimientos de admisin, conducentes a una alta selectividad socioeconmica en el cuerpo estudiantil
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CALIDAD, PERTINENCIA Y RELACIONES CON EL ESTADO

En el logro de esta pertinencia reside la principal justificacin social y poltica del subsidio pblico a las instituciones estatales. Este subsidio se 'gana' y se legitima, no es un derecho inalienable adquirido en virtud de un supuesto carcter pblico de la institucin.

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IV. NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADO E INSTITUCIONES DE EDUCACIN SUPERIOR EN COLOMBIA

A. Nuevas polticas de evaluacin y financiacin

A partir de los primeros aos de la dcada pasada -la llamada 'dcada perdida' de Amrica Latina- se ha evidenciado una profunda y rpida transformacin de las relaciones tradicionales entre Estado y sociedad, expresadas a travs de nuevos modelos de desarrollo econmico y social, y nuevos objetivos y orientaciones de la poltica social sectorial21. En trminos generales, los siguientes pueden tipificar los principales cambios habidos en las relaciones entre Estado y sociedad en la regin: 1. Del rol tradicional de Estado providente, benefactor, poco interesado en la evaluacin de la relacin costo/beneficio del gasto pblico, a nuevo rol de Estado 'evaluador' de la eficiencia, eficacia y relevancia social del gasto pblico, as como de sus diversas opciones y alternativas posibles22. Mayores exigencias de responsabilidad social, eficiencia interna y eficacia, a las instituciones y programas que reciben dineros pblicos. Alto nfasis en los conceptos de 'transparencia' y accountability en el funcionamiento de estas instituciones y programas, y en el manejo de los fondos pblicos23.
21 OCAMPO, J. A. "Estado y desarrollo social en la "revolucin pacfica", en: GONZLEZ. C. (Editor). El fin del Neoliberalismo: el Neoestructuralismo y modelos alternativos para el desarrollo social y econmico. Indepaz, Bogot. 1993. 22 Ver. DALE, R. "The State and the Gobernance of Education: an analysis of the Restructuring ofthe State-Education Relationship", en: HALSEY, A. H. op. cit.. pp. 273-282. 23 BRUNNER. J. J. "La educacin en Amrica Latina durante la dcada de 1980: la economa poltica de los sistemas", en: KENT, R. (compilador) Los temas crticos
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CUATRO TEMAS CRTICOS DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN COLOMBIA

2. Polticas de "descentralizacin" -hacia regiones y an municipios- de responsabilidades de ejecucin y administracin de diversas actividades productivas y de servicios, tradicionalmente centralizadas en los organismos centrales de gobierno. Esta poltica implica una nueva funcin de las instituciones u organismos centrales, de definicin de las polticas globales, y de planificacin y evaluacin, y la necesidad de nuevas formas de relacin entre stas y las respectivas instituciones regionales. Tambin implica una mayor participacin de las regiones y municipios en la financiacin de servicios e infraestructura, tradicionalmente sufragados por el gobierno central. 3. Polticas de 'privatizacin' de diversas actividades productivas y de prestacin de servicios sociales, conjuntamente con la introduccin de diversas modalidades de asociacin entre empresas pblicas y privadas. As mismo, se le otorga un mayor papel a los diversos tipos de ONGs en funciones complementarias y/o de remplazo a las del Estado. nfasis en el concepto y la prctica del 'subsidiarismo'. Estas polticas se derivan de objetivos de especializar la accin del Estado en las actividades y funciones consustanciales a la gestin pblica, no delegables, para lo cual es necesario descargar al Estado de tareas que no le son esenciales y que podran realizarse en empresas privadas y/o mixtas, y en ONGs, en las que se esperan mayores posibilidades de eficiencia, productividad y capacidad de respuesta.
de la educacin superior en Amrica Latina. Estudios comparativos. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1996. pp. 106-163. 30

CALIDAD, PERTINENCIA Y RELACIONES CON EL ESTADO

4. Estrategias de 'focalizacin' del gasto pblico en determinados grupos o sectores socioeconmicos (poblacin objetivo), en lugar de la financiacin de instituciones o servicios ofrecidos a quien los quiera demandar (subsidio a la oferta). Estas estrategias apuntan a lograr una mayor eficacia en la prestacin de determinado servicio a los grupos sociales o comunidades de mayor necesidad de ste. Estos grandes cambios en los objetivos y orientaciones de la poltica social asumen especificidades propias en cada uno de los sectores de aplicacin: salud, educacin, vivienda, proteccin a la infancia, etc. En el caso de la educacin superior, estos cambios en las relaciones entre Estado, instituciones y sociedad, conforma el nuevo contexto poltico mayor en el que se inscribe la poltica sectorial respecto a este nivel educativo. Las instituciones pblicas de educacin superior han sido particularmente afectadas por estos cambios en la poltica educativa24. El financiamiento estatal de estas instituciones est cada vez ms sometido a una intensa competencia -en el contexto de recursos siempre insuficientes- por parte de nuevas e importantes necesidades de diversa ndole: social, econmica, cultural, ambiental, militar, etc. Esta intensa competencia exige del Estado una clara jerarquizacin de las prioridades, acompaada de evaluacin comparativa entre diversas necesidades y opciones de inversin. Esta evaluacin implica la aplicacin de criterios de costo/beneficio, de rentabilidad social, productividad, eficiencia interna e innovacin institucional, as como la identificacin de alternativas o sustitutos del gasto pblico25.
24 BRUNNER. J. J. "Estado y Educacin Superior en Amrica Latina", en: NEAVE. G. & van VUGHT. F. A. Prometeo encadenado. Estado y educacin superior en Europa. Gedisa. Debate socioeconmico, Barcelona, 1994. 25 Ver: PUIGROSS, A. & KROTSCH, P. (compiladores). "Universidad y evalua31

CUATRO TEMAS CRTICOS DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN COLOMBIA

En este contexto pierde legitimidad social y poltica el esquema tradicional de financiacin inercial de la educacin superior pblica, basado en un alto grado de dependencia del presupuesto oficial y en ausencia de evaluacin del costo/beneficio social de este gasto por parte del Estado. El tradicional Estado paternalista y providente cede el paso al nuevo Estado 'evaluador' y orientador de los resultados sociales, econmicos y culturales de la educacin superior. Ninguna institucin puede entonces pretender privilegios o tratamientos especiales, ni por sus tradiciones e historia, ni por autodefiniciones como la de ser la 'Universidad del Estado', como se pretende en la Universidad Nacional. Toda institucin debe justificar y legitimar su porcin del gasto pblico a ella asignada: mediante esfuerzos reconocidos de auto y hetero-evaluacin, el logro de mayor eficiencia interna y relevancia externa ue su accin, y ia impiementacion exitosa de innovaciones institucionales (en la docencia, la investigacin y la extensin). Lo anterior se expresa en el diseo de nuevos esquemas de financiacin de la educacin superior, tales como: el ofrecimiento de fondos para programas especficos de investigacin, de desarrollo regional, de fortalecimiento de determinada rea del saber, etc.; el estmulo econmico al esfuerzo institucional de generacin de recursos propios, por concepto de investigaciones, asesoras, matrculas, donaciones, convenios, venta de servicios, etc.; esquemas de competencia o emulacin interinstitucional en relacin con el logro de determinados objetivos acadmicos;
cin. Estado del debate". Coleccin Cuadernos, Rei Argentina, S. A., 1994. 32

CALIDAD. PERTINENCIA Y RELACIONES CON EL ESTADO

programas de becas, subsidios y crdito educativo; financiacin segn planes especficos y temporales de desarrollo institucional. La asignacin de recursos estatales estar cada vez ms mediatizada por la competencia y emulacin interinstitucional, por los esfuerzos de auto-evaluacin como condicin previa a la 'acreditacin' institucional, y por la evaluacin externa de los logros y del desempeo de cada institucin26. El mbito de la autonoma se centra en las decisiones internas referidas al proceso y los medios escogidos para el logro de los objetivos de calidad, relevancia, eficiencia y productividad institucional. Por su parte, el Estado ejerce su potestad para definir objetivos y prioridades societales que requieren la contribucin creativa de las instituciones de educacin superior.
"Las acciones y subsidios del Estado deben apuntar hacia tres objetivos bien precisos: educar al ms pobre, costear los bienes que la iniciativa privada no producira por s sola, y asegurar una informacin transparente acerca de las diversas opciones educativas. Esto implica cambios bastante drsticos en la asignacin tradicional de los gastos y de los costos, en la secuencia convencional de soluciones educativas, en los papeles y la habitual organizacin interna del aparato educativo. (...) Hay que pasar de una vez a la gestin por objetivos. Lo esencial no son los aparatos: son las funciones. No es la enseanza: es el aprendizaje. No es instruir: es educar. No es el maestro: es el alumno. No es la burocracia: es el aula. (...) De suerte que el Estado no puede seguir reducido a proveer los insumas: tiene que responder por los productos. Las soluciones educativas no pueden seguir siendo acartonadas: tienen que

26 TORRANCE, H. "Assessment, Accountability and Standards: using Assessment to control the reform of schooling", en: HALSEY, A. H. op. cit.. pp. 320-331.
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CUATRO TEMAS CRTICOS DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN COLOMBIA

escoger los mtodos que sirvan mejor a cada una de sus grandes categoras de usuarios. La autoridad no puede seguir resiuietiuu tan tejos ue os prouiemas: ios memos y ia responsabilidad deben confiarse a quien mejor puede controlar los resultados. (...) Tiene que haber sistemas de evaluacin y de informacin crebles, amplios y permanentes acerca de los agentes, el proceso y los resultados del sistema en cada nivel" 11 .

B. Desregulacin estatal y autorregulacin

En este contexto general, el evento reciente de mayor trascendencia en la dinmica actual y la evolucin futura de la educacin superior colombiana, ha sido la promulgacin de la Ley 30 de 1992. Este nuevo marco jurdico-normativo formul cambios muy significativos, radicales, en la naturaleza de las relaciones entre el Estado, las instituciones de educacin superior y la comunidad acadmica. Estos cambios se refieren al nuevo contexto de 'desregulacin' de este nivel educativo por parte del Estado, con la consiguiente redefinicin de las funciones y competencias de los organismos estatales previamente a cargo de orientar, regular, planear y controlar la oferta de educacin superior (Icfes). En remplazo de la anterior regulacin estatal se formularon criterios y mecanismos de 'autorregulacin', en el marco de una mayor autonoma institucional. Otros cambios importantes estn representados por nuevos criterios y modalidades de financiacin, tanto de la oferta como de la demanda por educacin superior28.
27 GMEZ BUENDA, H. (director). Educacin, la Agenda del Siglo XXI. Hacia un desarrollo humano. PNUD - TM Editores, 1998, pp. xxx-xxxi. 28 Otras importantes implicaciones de la Ley 30, tal vez menos evidentes y notorias que las anteriores, por tanto menos analizadas, se refieren a dinmicas de organizacin, jerarquizacin y diferenciacin, entre los diversos tipos de institu34

CALIDAD, PERTINENCIA Y RELACIONES CON EL ESTADO

A ocho aos de la formulacin de la ley, se impone un proceso de anlisis crtico y evaluativo sobre sus efectos (positivos y negativos) en diversas dimensiones de la educacin superior colombiana, con el fin de identificar las necesarias reformas, actualizaciones o modificaciones a la ley. El cambio ms importante en las relaciones entre el Estado y las instituciones de educacin superior ha sido la desregulacin por parte del primero, de sus anteriores funciones de control administrativo y acadmico sobre programas e instituciones (Ley 30, 1992)29. Aunque el Estado mantiene importantes funciones (o deberes) de velar por la calidad de la educacin ofrecida, y de fomento activo de la investigacin y de la divulgacin del conocimiento (artculos 3 y 31 a 33), la responsabilidad por la oferta y calidad de los programas recae ahora en cada institucin en el marco de mayor autonoma institucional (artculo 28). En este contexto, los organismos estatales anteriormente a cargo de funciones de control y de formulacin de polticas fueron redefinidos con funciones de fomento e informacin, de secretara tcnica del CESU (Consejo Nacional de Educacin Superior)30, y de ejecucin de polticas definidas por el gobierno (artculo 37 y Decreto 1211 de 1993).

ciones que conforman la educacin superior, como rsultado de la tipologa de instituciones, y de sus relaciones mutuas, formuladas en dicha ley (Captulo IV, artculos 16 a 22). Ver: GMEZ, V. M. "La diversificacin de la educacin superior. Condicin para la modernizacin productiva con equidad". Anlisis Poltico, No. 23. lepri-UN, 1994, pp. 34-53. 29 GMEZ, V. M. "Desregulacin, autorregulacin y pertinencia de la educacin superior en Colombia. Un anlisis crtico de la Ley 30". Seminario Ascun-Cresaic (Unesco)- UN, marzo 19-21, 1998, Bogot. 30 El CESU es un organismo permanente, vinculado al MEN, con funciones de coordinacin, planificacin, recomendacin y asesora. Est conformado por representantes del gobierno, de rectores de diversos tipos de instituciones y de profesores y estudiantes (artculos 34 a 36).
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CUATRO TEMAS CRTICOS DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN COLOMBIA

La autorregulacin se ejerce en el marco de dos mecanismos a travs de los cuales se espera una nueva relacin de
c v a i u a t i u a , c u n u u i y i c s j j u u s a u m u a u s u ^ m t yuccuutituuiiiiy)

entre el Estado, las instituciones de educacin superior y la sociedad. stas son el Sistema Nacional de Acreditacin, y el de Informacin (artculos 53 y 56). El primero ha sido concebido como un proceso voluntario y continuo de auto y hetero-evaluacin, de instituciones y programas acadmicos, con el propsito de elevar su calidad y pertinencia social, y as garantizarle a la sociedad en general -y a los estudiantes y sus padres en particular- que las instituciones que hacen parte de dicho 'sistema' estn imbuidas del ethos acadmico, y que cumplen con los ms altos requisitos de calidad y responsabilidad en la formacin ofrecida31. Por su parte, el Sistema Nacional de Informacin tiene como funcin sistematizar toda la informacin referida a la calidad de las instituciones y programas de educacin superior (lo que implica el diseo de complejos sistemas de ndices e indicadores de calidad), con el fin de ofrecerle a la sociedad -particularmente a los padres de familia y estudiantes- la informacin necesaria para efectuar la evaluacin comparativa sobre las diferentes ofertas institucionales y de formacin32.

31 Las polticas generales de acreditacin fueron definidas en el Acuerdo 06 de 1995, del CESU. El Consejo Nacional de Acreditacin es el organismo acadmico a cargo de la implementacin de dichas polticas. 32 Del Sistema de Informacin se espera que ofrezca mayor transparencia y objetividad en el mercado de oferta y demanda de educacin superior, y que permita la validacin social, externa, de la 'acreditacin' lograda por determinadas instituciones y programas. Ver. GMEZ. V. M. "La acreditacin formal y social: el papel de la evaluacin acadmica cualitativa". Revista Nmadas. U. Central. Nmero 3, septiembre 1995, pp. 116-126.
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V. ESTADO, POLTICA Y PERTINENCIA DE LA EDUCACIN SUPERIOR

A. Autorregulacin y pertinencia institucional autorreferida

Es necesario relevar la gran importancia de la nueva poltica de fortalecimiento de la capacidad de autorregulacin institucional, en lugar de los anteriores procesos de control externo, burocrtico, por parte de organismos estatales en los que eran comunes serios problemas de incompetencia, ineficiencia interna, burocratizacin y aun corrupcin, y que no constituyeron el mejor ejemplo, por parte del Estado, de accin orientadora, prepositiva, y en funcin del beneficio colectivo. La mayor autonoma institucional implica, adems, el reconocimiento de que la consolidacin acadmica de la institucin es el principal factor determinante de la calidad de la educacin ofrecida. Sin embargo, no es suficiente la autorregulacin para lograr la calidad y pertinencia de la educacin superior en relacin con su contribucin al desarrollo social y econmico general. La desregulacin, y el consiguiente debilitamiento de las funciones y de la capacidad del Estado de planear y orientar prospectivamente el desarrollo futuro deseable de la educacin superior, gener un 'vaco' normativo y de propsitos. En ausencia de 'futuros deseables' para la educacin superior, su orientacin y su dinmica quedaron supeditadas a las iniciativas particulares de cada institucin, en funcin de sus propsitos generales y de sus estrategias de acomodo al mercado de oferta y demanda por este nivel educativo. En ausencia de grandes metas o visiones objetivo, o escenarios deseables de la educacin superior, que orienten y enmarquen las iniciativas de cada institucin, la autorregulacin se convierte en un proceso autorreferido a la 'misin' de cada
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CUATRO TEMAS CRTICOS DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN COLOMBIA

institucin, que puede ser muy bien intencionada pero particularista y no contribuir significativamente al desarrollo
uci pas.

Por otra parte, la autoevaluacin positiva de dicho proyecto institucional conduce a atribuirle 'pertinencia' a la institucin, creando as la paradoja de una pertinencia autorreferida y mono-institucional, y escasa pertinencia social, sistmica, externa a la institucin. De esta manera se corre el grave riesgo de reducir el anlisis de la pertinencia del 'sistema' o conjunto de instituciones de educacin superior, a una supuesta pertinencia mono-institucional, autorreferida, legitimada por los nuevos principios de autorregulacin, autoevaluacin y autonoma institucional. La sumatoria de instituciones as autorreferidas, o pertinencias mono-institucionales, atomizadas y particularistas, no le genera pertinencia social al sistema de educacin superior33. En toda sociedad, la pertinencia de la educacin se refiere al grado en que contribuye al logro de determinados objetivos sociales y econmicos, definidos como prioritarios, estratgicos o deseables en dicha sociedad, o bienes pblicos generados por la educacin superior. De esta contribucin, o pertinencia social, se deriva el mayor o menor grado de importancia que se le otorga a la educacin superior, y que se expresa en polticas especficas de financiacin, fortalecimiento, expansin, modernizacin, etc. Es por esta razn que, en muchas sociedades, los bienes pblicos generados por la educacin superior son valorados como la principal

33 La nueva 'autonoma' institucional se da en un contexto de ausencia de 'visiones estratgicas' u objetivos de nivel macro, para la educacin superior, lo que imposibilita su planeacin/orientacin en funcin de objetivos bsicos para el desarrollo del pas. Ver: SERRANO, M. El impacto de la reforma a la educacin superior en Colombia: debate e implementacin (1992-1995). lepri, U N, 1996.
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CALIDAD, PERTINENCIA Y RELACIONES CON EL ESTADO

contribucin a la modernizacin social y econmica; a la creacin de condiciones de competitividad internacional; a la formacin de las lites intelectuales, cientfico-tecnolgicas y polticas; a la elevacin del nivel cultural general de la sociedad, etc., por lo cual se le otorga una alta prioridad a la formulacin y financiacin de una poltica de Estado para la educacin superior. La pertinencia social de la educacin superior implica que sta no puede ser concebida como un 'bien' privado que usufructa un reducido y privilegiado grupo de egresados. Por el contrario, su pertinencia depende de lograr convertirse en poderoso instrumento de modernizacin y desarrollo general, es decir, de generacin de bienes pblicos. {Ver. Cap. II. Bienes pblicos generados por la educacin superior). Desde la perspectiva anterior, es claro que la pertinencia social de la educacin superior no puede ser reducida a la actual situacin de pertinencia mono-institucional autorreferida, generada por la Ley 30. Existen mltiples necesidades sociales y econmicas cuya solucin depende de la calidad y pertinencia de la educacin superior. Algunas de estas necesidades pueden servir como referencia evaluativa del grado de pertinencia de la educacin superior en el pas. Por ejemplo, es importante evaluar la contribucin de este nivel educativo a la solucin de importantes necesidades como las siguientes: la expansin de la cobertura, del 14% actual a tasas de 25% o 30%, as como la necesaria redistribucin de la oferta y las matrculas hacia las regiones y las numerosas ciudades pequeas e intermedias que caracterizan la distribucin geogrfica de la poblacin en el pas; lo anterior implica un alto grado de diversificacin en la oferta de nuevos programas, en nuevas reas del conoci39

CUATRO TEMAS CRTICOS DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN COLOMBIA

miento. As mismo es necesario crear nuevos tipos de instituciones, alternativas a las universidades tradicionales y a las actuales instituciones universitarias; lograr mayor equidad social tanto en el acceso a las oportunidades educativas como en los resultados del proceso educativo; lograr un mayor grado de fortalecimiento de la capacidad cientfica y tecnolgica nacional, redistribuyendo, por ejemplo, las matrculas hacia las ciencias bsicas y fomentando la oferta de nuevos programas en estas reas; lograr mayor calidad y pertinencia en la oferta de educacin tcnica y tecnolgica; Los anteriores son slo ejemplos de diversas necesidades sociales objetivas en relacin con las cuales es posible evaluar la pertinencia social de la educacin superior en Colombia y evaluar, al mismo tiempo, los efectos de la Ley 30 sobre la evolucin reciente de este nivel educativo.
B. Ausencia de visin de futuro y planeacin a largo plazo

La realizacin de las contribuciones potenciales de la educacin superior al desarrollo de una sociedad determinada, depende fundamentalmente del papel del Estado en el ejercicio de su funcin de orientacin y promocin de la educacin superior en su conjunto hacia el logro de grandes metas generales, visiones objetivas o futuros deseables. stas definen las orientaciones generales de una poltica de educacin superior en funcin del progreso colectivo, general, que es la responsabilidad del Estado. Esta poltica constituira el necesario marco de referencia en el cual asume significado social, por tanto pertinencia, la accin autorregulada de cada institucin.
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CALIDAD, PERTINENCIA Y RELACIONES CON EL ESTADO

En un contexto de ausencia, debilidad o insuficiencia de propsitos colectivos de desarrollo de la educacin superior, la pregunta por la pertinencia de la educacin superior para la sociedad colombiana, asume creciente importancia. "No hay viento favorable para quien no sabe para dnde va". Esta frase de Sneca seala la necesidad de metas futuras, rumbos, derroteros o nortes previamente definidos, imgenes objetivo, futuros deseables o visiones estratgicas, como orientaciones de la accin tanto de individuos como de instituciones y de 'sistemas' sociales. Esta necesidad se deriva de la importancia de la previsin y obtencin de los medios que, en el presente, permiten lograr los fines, metas o escenarios deseados. Este propsito requiere un gran esfuerzo social -consciente y sistemticode orientar eficazmente los recursos fsicos y humanos del grupo o sociedad hacia el logro de la imagen objetivo propuesta. En esta accin social asume gran importancia la capacidad de previsin y control de eventos o resultados indeseables, negativos, contraproducentes al logro de los objetivos futuros, lo cual implica la necesidad de controlar el azar y la incertidumbre. Con este propsito se ha desarrollado un importante conjunto de criterios y mtodos de previsin y planeacin a largo plazo, esenciales en el cumplimiento de las funciones de los rganos de gobierno de las sociedades modernas. 'Gobernar' implica saber previamente cul es el rumbo deseado, la visin estratgica, el objetivo final, lo cual requiere capacidad de previsin y anticipacin del largo plazo, y esfuerzos de reduccin o control del azar y la incertidumbre. Esta capacidad es tanto ms importante cuanto mayor sea la complejidad de cualquier dimensin de la sociedad moderna; la educacin, la ecologa, el transporte, las relacio41

CUATRO TEMAS CRTICOS DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN COLOMBIA

nes internacionales, el desarrollo regional y urbano, etc. La complejidad aumenta debido a la estrecha interdependencia mutua o relaciones sislmicas entre las diversas dimensiones o sectores de la sociedad, lo cual exige creciente interdisciplinariedad en el anlisis, e intersectorialidad en la planeacin y en la accin. Por ejemplo, el objetivo de la modernizacin productiva requiere la accin sistmica y coordinada sobre dimensiones muy diferentes de la sociedad: polticas industriales, de Ciencia y Tecnologa, educativas y de calificacin, formacin del espritu cientfico y de innovacin, modernizacin y ampliacin de los recursos informacionales, cambios culturales, etc. As mismo, objetivos de ndole ecolgica dependen de mltiples factores culturales, educativos, econmicos, tcnicos, estticos. Las polticas de desarrollo urbano estn estrechamente relacionadas con polticas monetaria, fiscal, industrial, educativa, demogrfica, etc. Por otra parte, es largo el tiempo necesario para el logro de cualquier objetivo, meta o escenario deseable. Es lento y difcil el proceso de cambio de actitudes, conductas, valores o tradiciones, necesario para la movilizacin eficaz de las instituciones sociales y de gobierno, para la concertacin/cooperacin intersectorial, y para la maduracin e implementacin de los cambios.
Poltica y planeacin a largo plazo

En reconocimiento de lo anterior, en la mayora de las sociedades modernas, la planeacin a largo plazo se ha constituido en una de las ms importantes funciones del Estado, a travs de la cual se expresa el ms alto ejercicio de la poltica, en cuanto la definicin de los grandes ideales sociales, los valores fundamentales, las imgenes objetivo, las visiones estratgicas, los escenarios futuros deseables. Por ejemplo, va42

CALIDAD, PERTINENCIA Y RELACIONES CON EL ESTADO

lores de equidad social, solidaridad, subsidiaridad, justicia, participacin democrtica, etc. Imgenes objetivo de calidad de vida, de calidad y pertinencia social de la educacin, de competitividad internacional, de especializacin en la divisin internacional del trabajo, de desarrollo cientfico-tecnolgico, de desarrollo sostenible, etc.
"La planeacin debe atreverse a formular la imagen objetivo de la sociedad, de la mano de las ciencias sociales, de la participacin y de la democracia y, sobre todo, con metodologas apropiadas que van ms all del positivismo. La imagen objetivo de la sociedad es una proyeccin de s misma, no el resultado de un silogismo; por ello no puede ser un ejercicio intelectual nicamente ni un planteamiento terico. (...) La imagen objetivo o funcin de bienestar' es una expresin de la imagen de la sociedad que se busca, la que satisface las aspiraciones de los ciudadanos en el largo plazo y, por consiguiente, maximiza su bienestar. Por su naturaleza, la funcin de bienestar trasciende lo tcnico y cada uno de los campos especficos de las ciencias sociales: el econmico, el poltico, el filosfico, el social, el cultural, etc., los integra y los necesita a todos. Como tal, no es el reflejo de las necesidades coyunturales aunque las incluya; no es la suma de las funciones de utilidad' de los individuos aunque ciertamente las tiene en cuenta; no depende de la satisfaccin de los intereses particulares aunque no los sacrifica totalmente... Relacionada con los valores y la cosmovisin que tiene la sociedad, su naturaleza es objeto de estudio en disciplinas diversas como la psicologa social, la sociologa, la antropologa y la fsica"^ 4 .

34 VALLEJO, C. "La planeacin en Colombia: una reflexin general", en: Gerencia pblica en Colombia. Eds.: CRDENAS, J. H. & ZAMBRANO, W. Asociacin Colombiana para la Modernizacin del Estado / Consejera Presidencial para la Modernizacin del Estado, Bogot, pp. 115 y 118.
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CUATRO TEMAS CRTICOS DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN COLOMBIA

La planeacin a largo plazo implica un pensamiento 'estratgico' respecto al futuro, que gue y oriente las acciones dei presente, ^i pensamiento estratgico es ei prouucto tanto de la creatividad social de determinados lderes, partidos o actores sociales (grandes intuiciones o paradigmas, nuevas categoras, sntesis creativas, proyectos morales, etc.)35, como del ejercicio sistemtico y acumulativo de mtodos analticos de estudio de determinados temas, de sus tendencias probables (negativas y positivas), y de las diversas opciones posibles, todo lo cual conforma el 'campo' intelectual de la investigacin prospectiva y de la planeacin.
Capacidad de poltica y planeacin educativa en el Estado colombiano?

Los conceptos anteriores sirven de referencia para interrogarse sobre la capacidad del Estado colombiano para proponer derroteros deseables de desarrollo de la educacin superior en el pas. Esta capacidad es muy limitada debido a las siguientes razones: a. La poca importancia poltica otorgada al sector educativo, lo cual se manifiesta en la debilidad institucional, tcnica e intelectual del MEN y del Icfes, y en la alta rotacin y escasa duracin en el cargo que ha caracterizado a los ministros del sector, como resultado de la tradicional utilizacin de este cargo para premiar o promover acciones polticas a favor del gobierno de turno. En la medida en que una sociedad determinada le otorga importancia poltica a su oferta educativa, en esa medida fortalece las instituciones pblicas a cargo de las funcio35 Ver: DROR, Y. "Memorndum para dirigentes reformadores de sistemas", en: Gohernabilidad y reforma del Estado, op. cit.
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CALIDAD, PERTINENCIA Y RELACIONES CON EL ESTADO

nes de orientacin, direccin y planeacin a largo plazo del sector educativo. Sin embargo, este fortalecimiento no implica necesariamente la expansin de la burocracia pblica, sino el diseo de formas alternativas de trabajo, tales como asesoras y proyectos de investigacin sobre los temas centrales de la poltica educativa, realizados conjuntamente con los acadmicos e instituciones de mayor capacidad y reconocimiento. Lo que se impone entonces es un rediseo de las tradicionales formas de trabajo y empleo en el sector pblico. No es posible continuar con el actual modelo de Estado burocrticamente grande pero tcnica e intelectualmente dbil, desarticulado, descoyuntado, sometido a los gobiernos de turno, sin posibilidad de propuesta de futuros deseables polticamente legtimos. b. Lo anterior implica que la 'representacin' o delegacin del Estado se reduce a la capacidad del ministro de turno, quien en el caso de la educacin superior preside el CESU, conformado mayoritariamente por 'representantes' de instituciones y estamentos de este nivel (Art. 34). La composicin del CESU, definida en el artculo 34 de la ley, constituye uno de los ms importantes obstculos a la formulacin de una poltica de educacin superior, a largo plazo y en funcin de intereses colectivos. En efecto, el CESU es un rgano de 'representacin' mayoritaria de los intereses de los diversos 'tipos' de instituciones de nivel superior, representadas por sus 'rectores', lo cual lo define como campo de negociacin de intereses institucionales, tpicamente particularistas, en lugar de campo de generacin de grandes propsitos colectivos, derroteros nacionales, escenarios futuros deseables, que conformaran la orientacin poltica de la educacin superior hacia el futuro. La evaluacin del funcionamiento del CESU,
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CUATRO TEMAS CRTICOS DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN COLOMBIA

desde la promulgacin de la ley, valida el planteamiento anterior. El CESU no ha podido, ni puede, generar ningn derrotero de poltica de educacin superior, con criterios de universalidad, beneficio colectivo y legitimidad. Se impone entonces una reforma a la composicin de dicho organismo, que debe estar conformado por un conjunto de acadmicos reconocidos por su produccin intelectual y su compromiso por la calidad y pertinencia de la educacin superior, en remplazo de representantes de intereses institucionales. Es importante sealar que esta debilidad institucional del Estado frente a la educacin genera actualmente importantes problemas en la educacin bsica y secundaria, particularmente en el actual contexto de descentralizacin administrativa de la educacin. Este proceso de 'descentralizacin' adolece de una carencia fundamental referida a la debilidad institucional (intelectual, tcnica y poltica...) de los organismos del Estado (MEN) a cargo de la formulacin de la poltica educativa global, de la visin estratgica o imagen objetivo, de los escenarios futuros deseables para la educacin nacional. La descentralizacin se ha efectuado en ausencia de marcos generales (societales) de referencia, de necesidades o carencias estructurales, prioritarias, estratgicas para el pas. Ms bien, por descentralizacin se ha entendido 'cesin' de responsabilidades de direccin, orientacin y planeacin de la educacin -propias del Estado- a las instituciones, municipios y departamentos. Como consecuencia de lo anterior pueden sealarse: La ausencia o debilidad de objetivos (propsitos) generales para el desarrollo educativo nacional, que orienten y enmarquen las iniciativas departamentales y municipales;
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CALIDAD. PERTINENCIA Y RELACIONES CON EL ESTADO

Alto riesgo de atomizacin, particularismo, dispersin e improvisacin en los planes municipales y departamentales de educacin; La sumatoria de estos diversos 'planes' -atomizados, particularistas, etc.- no pueden conformar la oferta educativa requerida para el desarrollo del pas; En lugar de priorizar la formulacin, articulacin e integracin orgnica de los Planes Municipales y Departamentales de Educacin, en tanto referente contextual para los PEIs, se ha enfatizado la formulacin del PE de cada institucin, en gran medida autorreferido, descontextualizado y desarticulado de la planeacin municipal, regional y nacional; Lo anterior genera la paradoja de PEIs autorreferidos, con 'misiones' institucionales bien intencionadas, pero atomizados, particularistas y, en gran medida, desvinculados de las necesidades estratgicas de la educacin nacional. Se ha planteado hasta aqu la necesidad de que la educacin superior colombiana tenga un alto grado de pertinencia o contribucin a la solucin de las principales necesidades de desarrollo social y econmico del pas. Tambin se ha analizado la insuficiencia del actual proceso de pertinencia mono-institucional autorreferida, generado por el nuevo contexto de autorregulacin, en un vaco de propsitos colectivos y de derroteros futuros, aunado al debilitamiento de la funcin orientadora, proactiva, prepositiva, por parte del Estado. Esta situacin requiere el fortalecimiento de la capacidad intelectual y tcnica de organismos del Estado, los que en asocio con instituciones educativas, intelectuales e investigadores, ONGs, etc., puedan generar los necesarios derroteros de poltica, las visiones objetivo o futuros deseables de
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CUATRO TEMAS CRTICOS DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN COLOMBIA

la educacin superior colombiana, los cuales permitiran enmarcar, orientar y otorgar 'sentido' social (pertinencia) a las acciones autorreguladas de cada institucin. Tambin es necesario modificar la actual composicin del CESU, de 'representantes' de intereses institucionales hacia un selecto conjunto de acadmicos, con la legitimidad necesaria para proponer escenarios futuros de desarrollo de la educacin superior en funcin de intereses universalistas y colectivos. Dada la actual crisis de 'sentido' y pertinencia de la educacin superior colombiana, es claro que sta no puede continuar a la deriva, en un vaco de objetivos societales, determinado solamente por las fuerzas del mercado o por las estrategias autorreferidas de cada institucin, so pena de continuar perdiendo la escasa pertinencia que le queda y de someter as al pas a mayores niveles de atraso y conflictividad social.