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Renato Nunes Balbim, Maria Fernanda Becker, Marco Aurelio Costa e Miguel Matteo

DESAFIOS CONTEMPORNEOS NA GESTO DAS REGIES METROPOLITANAS


Contemporary challenges in the management of metropolitan areas Desafos contemporneos en la geston de reas metropolitanas
Renato Nunes Balbim * Maria Fernanda Becker ** Marco Aurelio Costa *** Miguel Matteo ****

RESUMO
No Brasil, desde as alteraes trazidas pela Constituio Federal de 1988, h um descolamento entre o reconhecimento de uma metrpole ou seja, a identificao e a caracterizao do processo de metropolizao e a constituio legal de uma regio metropolitana (RM). O presente texto trata desta metropolizao institucional, discutindo alguns dos elementos relativos gesto das regies metropolitanas do Pas e abordando as vrias faces da metropolizao no Brasil: o avano do processo socioespacial de metropolizao, a ampliao do nmero de RMs, a fragmentao da gesto metropolitana e o relativo abandono/fragilizao dessa questo, ausente na agenda poltica nacional. O descolamento entre o processo metropolitano e seu reconhecimento jurdico-institucional configura um elemento chave para contribuir para o debate sobre o que so as RMs no Brasil, sua formao e como esse reconhecimento se relaciona ou no a projetos de desenvolvimento regional e nacional. Alm disso, busca-se identificar e caracterizar o que seriam os desafios e as perspectivas para a gesto das RMs legalmente institudas, remetendo ao debate sobre a questo federativa e a cooperao entre os entes federados. Palavras-chave: Regies metropolitanas. Federalismo. Gesto metropolitana. Metropolizao institucional.
* Doutor em Geografia Humana pela Universidade de So Paulo (USP). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA). E-mail: renato.balbim@ipea.gov.br ** Arquiteta e urbanista pela Universidade Federal do Paran (UFPR), Economista pela UniFAE Centro Universitrio. Mestre em Urbanisme et Territoires - Institut dUrbanisme de Paris. Assistente de Pesquisa do IPEA. E-mail: maria.becker@ipea.gov.br *** Economista, doutor em Planejamento Urbano e Regional pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR), da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA. E-mail: marco.costa@ipea.gov.br **** Engenheiro civil, doutor em Cincia Econmica pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA. E-mail: miguel.matteo@ipea.gov.br Artigo recebido em set./2011 e aceito para publicao em dez./2011.

REVISTA PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO, Curitiba, n.120, p.149-176, jan./jun. 2011

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Desafios contemporneos na gesto das regies metropolitanas

ABSTRACT
Since the changes introduced by the Federal Constitution of 1988 in Brazil, there is a detachment between the acknowledgment of a metropolis thus the metropolitanizing process identification and characterization and the formal recognizance of a metropolitan region. The present text deals with this metropolitanizing institutional proceedings, debating some of the issues concerning the administration of metropolitan regions (MRs), and approaching the brazilian metropolitanizing processs different angles: its socio spatial progression, the increase in number of MRs, the metropolitan administrations fragmentation and the relative abandon of the problem - absent from the national political agenda. The detachment between the metropolitan process and its legal and institutional recognizance configurates a key element that contributes to the debate about MRs in Brazil: what they are, how theyre formed, and how the recognizance is related or not to regional and national development projects. Furthermore, there is an attempt to identify and characterize the challenges and perspectives regarding the administration of legally constituted MRs which relates to the debate about the Federation and the cooperation among federative entities. Keywords: Metropolitan regions. Federalism. Metropolitan management. Institutional metropolization.

RESUMEN
En Brasil, desde los cambios promovidos por la Constitucin Federal de 1988, hay un descolamento entre el reconocimiento de una metrpoli o sea, la identificacin y caracterizacin del proceso de metropolizacin y la constitucin legal de una regin metropolitana (RM). El presente texto trata de esta metropolizacin institucional, discutiendo algunos de los elementos relativos a la gestin de las regiones metropolitanas del pas, y abordando las varias faces de la metropolizacin en Brasil: el avance del proceso socioespacial de metropolizacin, la ampliacin del nmero de RMs, la fragmentacin de la gestin metropolitana y el relativo abandono/fragilizacin de esa cuestin, ausente de la agenda poltica nacional. Dicho descolamento entre el proceso metropolitano y su reconocimiento jurdico-institucional configura un elemento clave para contribuir para el debate sobre lo que son las RMs en Brasil, su formacin y como ese reconocimiento se relaciona o no a proyectos de desarrollo regional y nacional. Adems de eso, se busca identificar y caracterizar lo que seran los desafos y las perspectivas para la gestin de las RMs legalmente instituidas, remetiendo al debate sobre la cuestin federativa y la cooperacin entre los entes federados. Palabras clave: Regiones metropolitanas. Federalismo. Gestin metropolitana. Metropolizacin institucional.

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INTRODUO
A metropolizao no consiste, a rigor, em um fenmeno, trata-se de um processo histrico que expressa a estrutura, a forma e a dinmica socioespacial de um territrio e que assume algumas feies particulares no capitalismo, especialmente em sua periferia. no espao metropolitano que se encontra expresso de forma mais viva o conjunto de contradies e tenses produzidas por esse modo de produo, medida que a constituio e o desenvolvimento das metrpoles so estimulados e refletem, ao mesmo tempo, o avano das foras produtivas e da produo de riquezas possibilitado pelo desenvolvimento capitalista e os processos socioespaciais de segmentao, fragmentao e excluso que so seu corolrio. Desta forma, possvel destacar certos parmetros globais que regem o funcionamento e a evoluo das metrpoles, ao mesmo tempo em que cada uma delas tem especificidades, que se devem histria do pas onde se encontram e sua prpria histria local (SANTOS, 1990, p.9). Assim, o que se pretende discutir neste texto so algumas especificidades da questo metropolitana no Brasil, muito particularmente no que tangem gesto metropolitana vis--vis o processo de institucionalizao das RMs. Analisam-se as relaes existentes entre o processo metropolitano que pode ser identificado e caracterizado a partir de diferentes abordagens, complementares ou mesmo divergentes, dependendo da perspectiva terico-conceitual que embasa esta qualificao e a constituio legal de RMs, a partir das condies institucionais que regulam esse reconhecimento jurdico e que possibilitam a adoo de solues de gesto do conjunto de atividades e servios que so compartilhados pela populao dos diferentes municpios que compem a metrpole as funes pblicas de interesse comum.1 Este texto aborda, portanto, a metropolizao institucional vivida no Brasil a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88) e discute alguns dos elementos relativos gesto das regies metropolitanas (RMs) do Pas, buscando apontar os desafios e as perspectivas relativos organizao destes territrios, expressos nas vrias faces da metropolizao no Brasil: o avano do processo socioespacial de metropolizao, a ampliao do nmero de RMs, a fragmentao da gesto metropolitana e o relativo abandono/fragilizao dessa questo, ausente da agenda poltica nacional. Quanto ao processo de formao e consolidao das metrpoles, faz-se necessrio explicitar alguns entendimentos simples sobre a questo. Parte-se, aqui, do reconhecimento de que a formao das metrpoles decorre da intensificao do processo de urbanizao e reflete o desenvolvimento de pelo menos um ncleo urbano (uma cidade nuclear), em torno do qual se desenvolvem outros ncleos urbanos a ele articulados, integrados e, finalmente, conurbados2.
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Do ponto de vista institucional, h um reconhecimento legal dessas funes. A partir da CF/88, a definio das funes pblicas de interesse comum passou a variar de estado para estado, conforme detalhado na seo 3 deste artigo. A expresso conurbao teria sido cunhada por Patrick Geddes, em 1915, para descrever o fenmeno de urbanizao e metropolizao de Londres e das regies industriais inglesas.

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A metropolizao consiste em um processo de integrao de territrio a partir de uma cidade-ncleo, configurando um territrio ampliado, em que se compartilha um conjunto de funes de interesse comum. A metropolizao expressa, portanto, a concentrao de pessoas, investimentos, atividades e poder em uma cidade ampliada ou em ampliao que pode comandar um territrio maior do que o da cidade-ncleo e desempenhar papis de comando e de poder importantes no ordenamento regional e no territrio nacional, constituindo ns de uma rede de cidades que pode, em uma perspectiva ampliada, inserir-se na prpria hierarquia da rede mundial de cidades. Ainda que possa haver um debate em torno do que caracteriza o processo de formao das metrpoles3, o papel fundamental de tais territrios considerado em todas as correntes tericas, e alguns elementos de consenso permitiriam que pesquisadores e tericos de diferentes perspectivas analticas partilhassem do reconhecimento da existncia de algumas metrpoles. o caso de Nova Iorque, Londres e Paris, no plano internacional, assim como de So Paulo e Rio de Janeiro, no plano nacional. Assim, h um conjunto de metrpoles quase unanimemente reconhecidas como tal, tanto a partir da escala de ao quanto quando analisadas como fenmeno social e espacial. Mas no Brasil, em particular, como se ver a seguir, h um conjunto de aglomeraes urbanas que no so reconhecidas por todos como metrpoles, ainda que se reconhea que algumas aglomeraes destas, tanto quanto algumas metrpoles, desempenhem um papel importante no desenvolvimento de seus territrios e de suas regies de influncia, conquanto sejam polos de desenvolvimento. No Brasil, esse descolamento entre o reconhecimento de uma metrpole ou seja, a identificao e a caracterizao do processo de metropolizao e a instituio de uma RM tem se aprofundado, desde as alteraes trazidas pela CF/88. As metrpoles brasileiras definidas como tal nos anos 1970 tm seu estatuto de RM

No caso do espao de fluxos de Castells (1995, 1999), que remeteria a uma sociedade ps-industrial, liberada de condicionantes geogrficos, alguns ns nessa rede de fluxos informacionais seriam necessrios, e estes ocorreriam ou teriam seu controle situado justamente nas metrpoles, dadas suas condies tcnicas e cientficas e informacionais. Da mesma forma, para os tericos das world cities (HALL, 1997), ou global cities (SASSEN, 1991, 1994), as metrpoles so pontos essenciais na economia contempornea, tendo em vista a concentrao de servios especializados e de grande porte, que permitem a conexo com outras metrpoles, em um mundo globalizado. Allen Scott assim como Michael Storper, Edward Soja e John Agnew, todos da Universidade da Califrnia, ver Scott et al. (1999) , por sua vez, define o conceito de city region, que pode ser desde uma rea metropolitana at um conjunto de regies que se integram produtivamente. Para eles, ao contrrio dos anteriores, a concentrao espacial das atividades favorece a atividade industrial ainda o motor da economia , ao diminuir os custos de transao em um mundo de produo em que a tecnologia joga um papel crucial. Para Veltz (1996, 2002), as metrpoles no permitem apenas o acesso a mercados de trabalho qualificados, a uma demanda numerosa, diversa e sofisticada e boa infraestrutura. O fundamental, alm do futuro previsvel dos clculos racionais, seria o que a dimenso metropolitana oferece como garantia para um futuro incerto, muito mais que outros tipos de territrio.

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acoplado ao processo histrico que levou produo do espao metropolitano.4 No entanto, diversas aglomeraes urbanas e um conjunto expressivo de microrregies, que sequer apresentam a ocorrncia de ncleos urbanos conurbados e que partilhem um conjunto expressivo de funes pblicas de interesse comum, possuem o estatuto de RM, ainda que no constituam territrios reconhecidos como metropolitanos. So regies metropolitanas sem metrpoles.5 O descolamento entre o processo metropolitano e seu reconhecimento jurdico-institucional configura um elemento chave para: i) contribuir para o debate sobre o que so as RMs no Brasil, sua formao e como esse reconhecimento relaciona-se ou no a projetos de desenvolvimento regional e nacional; e ii) identificar e caracterizar o que seriam os desafios e as perspectivas para a gesto das RMs legalmente institudas, o que remete ao debate sobre a questo federativa e a cooperao entre os entes federados. Assim, na primeira seo deste texto, ser feito um breve histrico institucional das RMs no Pas, a partir da criao das primeiras destas, em 1973, passando pelas alteraes introduzidas pela CF/88, que levaram fragmentao institucional da gesto metropolitana decorrente do novo arranjo federativo, notadamente no que diz respeito questo da definio das competncias relativas ao planejamento e gesto urbana e regional, em geral, e metropolitana, em particular. O quadro atual, em que so reconhecidas 42 RMs e trs Regies Integradas de Desenvolvimento6, ser retratado na segunda seo, que apresentar elementos sobre a gesto das funes pblicas de interesse comum nesses territrios e os arranjos e desenhos institucionais que esto sendo empregados na gesto dessas funes. Ser feita ainda uma breve caracterizao dessas RMs e Rides visando demonstrar sua grande diversidade, ainda que no se pretenda aqui apresentar um quadro detalhado das condies sociais e econmicas destes territrios. Na ltima seo, a partir das discusses e dos elementos crticos apresentados no texto, so apresentadas as consideraes finais, que procuram informar acerca dos desafios e perspectivas da gesto metropolitana no Pas, em uma discusso que passa, necessariamente, pelo debate em torno do modelo de federalismo brasileiro.

No se quer aqui afirmar que isto tenha se dado sem conflitos e/ou assimetrias. A prpria regionalizao que criou as metrpoles, em 1973, assumiu critrios ao menos bastante flexveis ao definir Belm entre as primeiras oito RMs. Sobre esse histrico, ver Souza (2006a). Vale salientar que a acelerao do processo de metropolizao institucional observada nos ltimos anos no espelha, de forma acurada, este tipo de processo no Pas, havendo um claro descolamento entre um e outro. Para ilustrar esse descolamento, ver, na seo 3 deste texto, quadro que observa a classificao dos principais municpios das RMs atuais no estudo Regio de Influncia das Cidades (REGIC), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Regies Integradas de Desenvolvimento, ou Rides, equivalentes RMs quando se abarcam municpios de mais de uma unidade da Federao.

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1 HISTRICO INSTITUCIONAL DAS REGIES METROPOLITANAS NO BRASIL


1.1 AS PRIMEIRAS REGIES METROPOLITANAS DO BRASIL E O MODELO INICIAL DE GESTO METROPOLITANA
As primeiras nove RMs foram institudas no Brasil por leis complementares federais no comeo dos anos 1970. 7 No perodo de maior centralizao e concentrao de poder e de recursos no nvel da Unio, durante a ditadura militar, as RMs eram compreendidas como parte de uma estratgia de desenvolvimento nacional, remetendo-se ao projeto centralizado e tecnocrtico de planejamento que culminaria com o lanamento do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), no fim de 1974. O crescimento do Pas, desacelerado apenas com a crise do petrleo em 1973, determina os cursos da ao do governo federal na integrao do territrio, na criao de fluidez para pessoas e mercadorias, sendo que as grandes cidades, aladas em 1973 condio institucional de polos de RMs, tm papel fundamental nessa estratgia por serem as reas do territrio que concentram os meios e os modos de efetivao do projeto nacional em curso. Nesse perodo, foram inauguradas as estruturas de planejamento formal de longo prazo, at ento precrias no Pas. Oramento, planejamento e estruturas tcnicas capazes de projetar a interveno do Estado de maneira articulada e continuada, se existiam nos pases desenvolvidos, ainda eram novidades no Brasil. Em 1964 foi criado o EPEA, transformado no Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), em 1967, e que elaborou, junto ao Ministrio do Planejamento, o Plano Decenal 1967-1976, que, no implementado, deu referncias para os PNDs que se seguiram. Em 1966, foram criados setores de desenvolvimento urbano no mbito do Ministrio do Planejamento e do IPEA. E, em 1967, o Ministrio do Interior criou um setor voltado exclusivamente para assuntos municipais. De 1964 a 1986, houve uma forte presena do governo federal na poltica urbana. Efetivamente e pela primeira vez no Pas, passa a existir uma poltica habitacional com a criao do Sistema Financeiro da Habitao (SFH), do Banco Nacional da Habitao (BNH) e do Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU), este ltimo tendo como um de seus objetivos a implantao de um sistema nacional de planejamento local integrado, com financiamento para o desenvolvimento dos planos diretores locais.

As primeiras oito RMs foram institudas pela LCF n. 14 de 1973, enquanto a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ) viria a ser criada por meio da LCF n. 20, de 1. de julho de 1974, que determinou, entre outras normativas, a fuso dos Estados da Guanabara e do Rio de Janeiro, que vigorou a partir de 15 de maro de 1975.

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Os PNDs (I PND - Lei no 5.727/1971 e II PND - Lei no 6.151/1974) inauguraram a ao concertada do Estado na integrao de todo o territrio nacional, sendo o II PND mais explcito no que se refere cidade ao dedicar um captulo especial ao desenvolvimento urbano. O II PND reconheceu que o Brasil se torna um pas urbano e, com isto, vincula a questo urbana a uma estratgia de desenvolvimento e integrao nacional. As metrpoles nacionais, definidas concomitantemente, passam a ser um meio e instrumento da poltica do Estado central para desenvolver o Pas, por meio da canalizao de investimentos para esses territrios. Alm disso, os intensos movimentos migratrios para estas cidades e o crescimento do milagre econmico implicavam o aumento da demanda por investimentos em infraestrutura social e urbana nessas metrpoles. nesse contexto que foram institucionalizadas as primeiras RMs, em 1973, seguidas da instituio da Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana (CNPU)8, que tinha como finalidade implantar o sistema de RMs e propor diretrizes, estratgias e instrumentos da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, alm de elaborar as normas para sua implementao. Sua extino s aconteceu com a criao do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU), em 1979, que deveria propor a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano com base no desenvolvimento nacional, algo que culminou na edio do Decreto-Lei no 91.248, de 15 de maio de 1985. Ele define a finalidade, a estrutura e a competncia do CNDU, formado por diversos representantes de rgos pblicos e da sociedade civil, tendo particularmente forte a representao das RMs, contando cada uma delas com trs representantes definidos pelo conselho deliberativo da RM. O estabelecimento das primeiras RMs brasileiras foi promovido, portanto, pela Unio, em uma perspectiva de planejamento que, de alguma forma, inseria a questo metropolitana na agenda de desenvolvimento nacional, como o Sistema de Regies Metropolitanas9, em uma perspectiva integradora do territrio. A LCF no 14/1973 determinava a criao, para cada RM, de um conselho deliberativo, com membros nomeados pelo governador do Estado o qual, por seu turno, era nomeado pelo presidente da Repblica , e de um conselho consultivo, formado por representantes dos municpios que compunham a RM em questo. O conselho deliberativo tinha como atribuies: promover a elaborao do plano de desenvolvimento integrado da RM e a programao dos servios comuns, e coordenar a execuo de programas e projetos de interesse desta. A lei previa a unificao da execuo dos servios comuns, por meio de concesso, seja para uma
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Decreto-Lei no 74.156, de 6 de junho de 1974. O Sistema de Regies Metropolitanas foi estabelecido pelo Decreto no 74.156, de 6 de junho de 1974, que criava a CNPU. Em seu Art. 1o consta: Fica criada a Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana - CNPU, com a finalidade de acompanhar a implantao do sistema de regies metropolitanas e de propor as diretrizes, estratgias e instrumentos da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, bem como de acompanhar e avaliar a sua execuo (grifo nosso).

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entidade estadual, seja pela constituio de uma empresa metropolitana, seja mediante o estabelecimento de convnios que permitissem tal unificao da execuo dos servios comuns. O conselho consultivo, por sua parte, tinha como atribuies: opinar, por solicitao do conselho deliberativo, em questes de interesse metropolitano; e sugerir ao conselho deliberativo a elaborao de planos regionais e a adoo de providncias relativas execuo dos servios comuns. A LCF no 14/1973 trazia ainda a definio dos servios comuns de interesse metropolitano, a saber: o planejamento integrado do desenvolvimento econmico e social; o saneamento bsico, notadamente abastecimento de gua e rede de esgotos e servio de limpeza pblica; o uso do solo metropolitano; os transportes e o sistema virio, a produo e a distribuio de gs combustvel canalizado; o aproveitamento dos recursos hdricos e o controle da poluio ambiental; e os outros servios, includos na rea de competncia do conselho deliberativo, que viessem a ser definidos por lei federal. Finalmente, trazendo um elemento que, posteriormente, viria a se constituir em um dos mais importantes se no o principal estmulos instituio de RMs, a LCF no 14/1973 estabelecia que os municpios inseridos em RMs que participassem da execuo do planejamento integrado e dos servios comuns teriam preferncia na obteno de recursos federais e estaduais, seja sob a forma de financiamentos, seja sob a forma de garantias para emprstimos. Alguns autores que participaram do momento em questo defendem a tese de que, mesmo neste momento de planejamento tecnocrtico e fortemente centralizado, h um forte descolamento entre as definies tcnicas acerca da institucionalizao das RMs, o fato poltico e a realidade do processo de metropolizao em si. Maria Adlia de Souza, que trabalhou na elaborao das pesquisas para a definio das RMs, relata que a LCF no 14/1973 foi elaborada revelia do grupo de estudos incumbidos desta tarefa. A prpria regionalizao que inclua Belm entre as primeiras oito RMs foi definida nos gabinetes do Ministrio da Justia (MJ). Segundo a professora,
[] houve uma gritaria geral por parte de governadores e prefeitos das cidades que no foram consideradas no bojo da regionalizao de metrpoles. As cidades escolhidas pelo governo militar receberam aes e destinao de recursos. Desse modo, o desenvolvimento da institucionalizao das regies metropolitanas no Brasil sempre seguiu margem de todas as reflexes sobre a poltica urbana brasileira, e at hoje segue margem das polticas territoriais (SOUZA, 2006a, p.30).

Ainda que naquele momento inicial a discusso em torno da criao das RMs tenha sofrido evidentes interferncias decorrentes de definies polticas, a criao das RMs pelo governo federal fazia parte de um projeto de desenvolvimento nacional e as RMs federais podiam ser, efetivamente, consideradas polarizadas por metrpoles nacionais ou regionais. Para sua gesto, foram criados

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instrumentos e mecanismos capazes de efetivar esta institucionalidade, ou seja, os mecanismos que buscavam possibilitar a gesto das regies, em um projeto nacional, alm de serem destinados recursos para que estas cumprissem o papel designado no contexto do desenvolvimento.

1.2 A CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 E O FEDERALISMO BRASILEIRO


A CF/88, no contexto da crise econmica e poltica dos anos 1980, consiste em uma tentativa de, no processo de reestruturao do Estado brasileiro, repactuar a Repblica agora em bases democrticas e estabelecer novas bases para a (re)construo da nao. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unidade indissolvel dos estados, dos municpios e do Distrito Federal (DF), passa a ser regida por uma nova Carta Magna que traz uma combinao de reformulao do pacto federativo, de descentralizao poltica e de valorizao da participao social na gesto pblica. Muitos dos tericos do federalismo estabelecem uma correlao entre o federalismo e a descentralizao. A distribuio de competncias entre os entes federados, visando promoo da cooperao e da solidariedade entre eles, caminha pari passu com a descentralizao, entendida como a transferncia de atribuies, capacidades, recursos e condies tcnicas para os entes subnacionais gerirem, de forma autnoma, suas polticas (COSTA, 2008). Federao e descentralizao so percebidas como formas mais eficientes e democrticas de promover o planejamento e a gesto territorial, como sustentam Zimmermann (2005), Castro (2005), Merlin (2004), Souza (2006b) e Rocha (2006). Na prtica, contudo, experincias concretas como a brasileira mostram como possvel a convivncia do federalismo formal com a centralizao polticoadministrativa. No por acaso, os crticos da excessiva centralizao do Estado brasileiro chamam ateno para o fato de que apenas a partir da CF/88 salvo, talvez, o curto perodo de vigncia da Constituio de 1946 que o Brasil se estrutura, efetivamente, como uma Federao. Conquanto a CF/88 tenha promovido a repactuao da Federao brasileira, reafirmando o federalismo cooperativo, Zimmermann observa que:
[] o federalismo cooperativo brasileiro tornou o nosso Estado federal muito mais orgnico e de poderes superpostos. Neste tipo de realidade, com os entes estaduais organizando-se cada vez mais imagem e semelhana da Unio, inclusive nos detalhes mais secundrios e igualmente danosos autonomia destes entes federativos, pouco nos resta daquilo que poderamos conceber como uma verdadeira Federao (2005, p. 60-61).

Propondo um federalismo distinto do modelo dual americano, a Constituio Federal apresenta um federalismo por cooperao jurdica (MERLIN, 2004), que reconhece os municpios como entes da Federao, nos termos dos Arts. 1.o e 18, embora esse reconhecimento no seja plenamente aceito pelos tericos do Direito Constitucional.

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Castro (2005) considera que os municpios no fazem parte da Federao, seja por poderem ser extintos ou criados por deliberao das Assembleias Legislativas, obedecidos os dispositivos constitucionais, por no terem representao no Senado Federal, por no poderem propor emendas Constituio Federal, ou ainda por no possurem Poder Judicirio. Merlin (2004) e Zimmermann (2005) tendem a reconhecer o municpio como ente da Federao, mas fazem crticas ao federalismo brasileiro, considerado como inovador para alguns e, para outros, como um extico sistema federativo tridimensional. A polmica em torno do pacto federativo brasileiro apenas se fez acirrar com a nova Constituio. Autores que trabalham na avaliao de polticas sociais, como Arretche (2000), Melo (1999) e Sposati e Falco (1990), para citar alguns, reconhecem que o pacto se fez acompanhar por um movimento de descentralizao da gesto das polticas sociais, assumindo, em alguns casos, a forma da municipalizao e, em outros, a da estadualizao. No caso brasileiro, em que a refundao da Federao assumiu o perfil de uma descentralizao em termos polticos, reconhece-se a combinao da descentralizao poltica e administrativa, reforada pelos programas voltados para a descentralizao das polticas sociais, como o caso da sade, da educao e da assistncia social. Em relao questo tributria, reconhece-se a descentralizao dos recursos propiciada pela Constituio Federal, fazendo elevar a participao de estados e municpios no bolo das receitas governamentais e garantindo uma autonomia relativa para estes no que diz respeito sua gesto tributrio-financeira. No entanto, para autores como Zimmermann (2005), a CF/88, embora funde nosso federalismo tridimensional, refora de forma acentuada o papel da Unio no mbito de nossa Federao e reduz, excessivamente, as possibilidades de instaurao de um verdadeiro federalismo. J para autores como Castro (2005), embora a descentralizao seja uma forma assumida por nosso federalismo, exemplos de uma recentralizao se multiplicam. Em um balano sobre a questo do federalismo, da descentralizao e das problemticas regionais, Rocha (2006, p.47) observa que a desigualdade regional [...] exige mecanismos de coordenao por parte do governo central como forma de estabelecer polticas compensatrias. Como efeitos negativos da descentralizao, considerando as dificuldades encontradas para fazer valer seu projeto, observa-se, ento, o fortalecimento de elites regionais pouco republicanas, competio predatria entre entes federados e falta de cooperao e coordenao intergovernamentais (2006, p.49). Esse quadro agravado por questes poltico-partidrias que impem desafios para um planejamento territorial descentralizado. Na medida em que os trs nveis de governo esto submetidos a eleies, a existncia de rivalidades

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interterritoriais, sobretudo nos planos regional e local, torna ainda mais difcil a coordenao vertical e horizontal entre os nveis de governo, ficando o planejamento territorial e, em particular, a gesto metropolitana, submetidos lgica poltico-eleitoral. Observadas as crticas aqui apontadas, o reconhecimento do municpio como ente federado no contexto do novo pacto federativo, associado s polticas de descentralizao das polticas sociais, promoveu a valorizao da esfera municipal de poder, ainda que o balano entre o repasse de recursos para os cofres municipais e a transferncia de competncias para os governos locais apresentassem uma dinmica de desequilbrios que se alternaram ao longo dos anos 1990 e 2000 (ARRETCHE, 2000). O arranjo federativo ensejado pela CF/88, no entanto, se valorizou a esfera municipal ainda que tenha reservado a maior parte das competncias legais Unio (Art. 21 e 22 da CF/88, em especial) , tambm ensejou a superposio de atribuies entre os entes federados e promoveu a desvalorizao dos Estados-membros da Federao, sobretudo no que diz respeito ao planejamento regional (CASTRO, 2005), ainda que lhes tenha atribudo competncia para a instituio de RMs. A CF/88 atribui Unio a competncia pela elaborao e execuo dos planos regionais de gesto do territrio e de desenvolvimento econmico e social, assim como pela definio das diretrizes do desenvolvimento urbano incluindo a questo da infraestrutura socioambiental e de transporte (Art. 21). J o 3o do Art. 25 delega aos estados a instituio de RMs, de aglomeraes urbanas e microrregies para integrar a organizao, o planejamento e a execuo das funes pblicas de interesse comum, enquanto o inciso VIII do Art. 30 estabelece que cabe ao municpio a gesto de seu territrio, por meio do planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano. A coordenao entre os trs nveis governamentais mostra-se especialmente complexa. Nesse sentido,
[] a crise do federalismo brasileiro deve ser encarada com um olhar atento a esse sistema de repartio de competncias e ao seu funcionamento (ou no funcionamento), pois dele decorrem as principais deficincias nas relaes intergovernamentais, que tm comprometido, de uma forma geral, a eficcia das polticas pblicas no Brasil (SOUZA, 2006b, p.68).

Especificamente em relao ao planejamento e gesto territorial, a CF/88 no s fortaleceu os municpios e promoveu, ao mesmo tempo, uma valorizao da esfera e do poder local, concorrendo para a descentralizao poltica e do planejamento e da gesto do territrio, mas tambm produziu um enfraquecimento do planejamento regional e da gesto metropolitana, mesmo tendo repassado para os estados a competncia de instituir as RMs, o que poderia ser interpretado como um movimento descentralizador. Com a valorizao concomitante do poder municipal e, principalmente, as falhas de articulao entre as trs esferas de governo e as deficincias nas relaes intergovernamentais, expressando os problemas do federalismo brasileiro, a gesto

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metropolitana no Brasil entrou, a partir de 1988, em um processo de enfraquecimento e desarticulao. Essa desarticulao e esse enfraquecimento da questo metropolitana contrastam com os desdobramentos institucionais da poltica urbana no Brasil a partir de 1988, que culminaram na aprovao unnime do Estatuto da Cidade, no Congresso Nacional, em 2001, e na criao do Ministrio das Cidades (MCidades), em 2003. Esses avanos institucionais so resultantes da articulao social em torno das questes urbanas locais, no que concerne s necessidades de habitao, saneamento e acesso cidade, e expressam uma diretriz importante de valorizao do planejamento, que entendido como um instrumento da luta pela reforma urbana, orientado para o cumprimento da funo social da cidade e da propriedade urbana. A gesto metropolitana, por sua vez, perdeu importncia em termos do papel que lhe fora atribudo nos anos 1970 e teve sua eficincia, sua eficcia e sua efetividade colocadas em xeque pelo fortalecimento no apenas do poder municipal, mas tambm do local como lcus da luta poltica, e pelas deficincias nas relaes intergovernamentais no mbito do federalismo tridimensional brasileiro. As mudanas de carter legal-normativo da CF/88 que esvaziaram a institucionalidade da RM, desarticularam o sistema de regies metropolitanas constitudo at ento e possibilitaram a criao de novos e diferentes formatos metropolitanos em cada um dos estados, no necessariamente acoplados s estratgias nacionais foram acompanhadas do esvaziamento dos instrumentos de gesto nacional, identificados com o poder central, logo, com o autoritarismo precedente. Essa realidade, que tem no municpio e na descentralizao do poder a identificao com a redemocratizao que move o perodo, ganha contornos agudos com as graves e cclicas crises macroeconmicas e a perda de outros instrumentos importantes de efetivao das polticas nacionais, como a falncia do BNH, em 1986, e a descontinuidade institucional do tema da habitao que vai se verificar at o incio dos anos 2000. As crises econmicas foram acompanhadas por profundas indefinies institucionais no cenrio poltico e na poltica urbana em especial; neste ltimo caso, ao menos at o fim de 1995, quando foi criada a Secretaria de Poltica Urbana no Ministrio do Planejamento, depois substituda pela Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano, ligada Presidncia da Repblica (PR). Se, no campo das lutas sociais, a questo urbana tem papel relevante e mobiliza a sociedade na proposio de polticas, aes e mesmo de legislao como a proposio do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS)10, por meio de iniciativa popular em 1992 , no caso da questo metropolitana as discusses ficam restritas a algumas reas tcnicas dos governos, tendo menor apelo social. A questo metropolitana tem atrado ateno, em especial, quando se trata da discusso do valor das passagens no transporte pblico intermunicipal e, a partir da Resoluo n 560 da Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL), no que
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Institudo pela Lei Federal n. 11.124, de 16 de junho de 2005.

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diz respeito aos benefcios decorrentes da reduo do valor das ligaes intermunicipais nas reas metropolitanas. Pode-se destacar a atuao do Frum Nacional de Entidades Metropolitanas (FNEM), que concentra, desde sua criao em 1995, as discusses acerca da institucionalidade e da gesto metropolitana no Brasil. A partir de 1999, no entanto, o frum, enquanto entidade de natureza espontnea, sofre da mesma descontinuidade de outras formas de cooperao na Federao brasileira. Autores como Cardoso (2003), De Grazia (2003), Ribeiro (2003) e Ribeiro e Cardoso (2003), ao fazerem um relato do planejamento urbano no Brasil e de seus principais instrumentos, argumentam que o Estatuto da Cidade deve ser percebido como uma conquista dos movimentos populares e dos setores empenhados em tornar possvel a reforma urbana. Pode-se, ento, fazer um contraponto ao que vem se dando com a gesto metropolitana, questo pouco enfatizada no mbito da administrao federal e que encontra srios obstculos e desafios no sentido de superar as falhas do arranjo federativo brasileiro. Mais que isto, fica evidente que a questo metropolitana no motiva o cidado metropolitano, que se identifica com questes locais, municipais, de sua cidade, ainda que haja profunda interao e interdeterminao de temas relevantes como os servios pblicos de interesse comum.

2 METROPOLIZAO INSTITUCIONAL E PROCESSO DE FORMAO DAS METRPOLES


A partir da vigncia da CF/88, a criao das RMs deixa de ser feita pela Unio e passa a ser competncia dos estados. Inicia-se, ento, o aumento no nmero de RMs institudas legalmente no Brasil, um processo de metropolizao institucional que culmina, hoje, com a existncia de 45 regies, entre RMs e Rides, que envolvem um total de cerca de 510 municpios, alm do DF em torno de 9% do total nacional. Comparativamente, em 1973, eram oito RMs, somando 113 municpios.11 Se o nmero de municpios das RMs representa apenas 9% do total nacional, a anlise de seus dados populacionais mostra como a populao brasileira concentrada nessas regies: representava 41% do total nacional em 1991, passou a representar 42,3% em 2000, e alcanou 42,9% em 2009.12 Quando se analisam as RMs criadas pelo governo federal na dcada de 1970, contudo, verifica-se que, embora elas sejam apenas nove contra 33 das RMS criadas posteriormente CF/88 , representam 70,1% da populao das RMs (71,9% da populao urbana). Essas regies so bastante heterogneas, podendo agrupar de apenas 2 at 39 municpios, como no caso de So Paulo; e concentrando, em 2009, pouco mais de 120 mil habitantes, como no caso de Tubaro, ou at 20 milhes de habitantes, na RM de So Paulo.
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Essas oito primeiras RMs a do Rio de Janeiro seria instituda apenas em 1974 somam, hoje, 177 municpios, resultado da incluso de novos municpios e da subdiviso de antigos. Valores relativos populao vivendo em regies metropolitanas institudas at o ano de 2009, desconsiderando, portanto, as que foram criadas posteriormente a esta data (Fontes: IBGE, legislaes complementares federais e legislaes complementares estaduais).

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Em relao atividade econmica, nota-se que a discrepncia ainda maior que na estrutura populacional: o PIB da RM de So Paulo 319 vezes maior que o da RM de Tubaro, em valores correntes de 2007; ao se fazer esta proporo para as metrpoles institudas na dcada de 1970 pelo governo federal, verifica-se que a RM de So Paulo 29 vezes maior que a de Belm, a que tem o menor PIB13. Tais dados mostram o quanto o processo de metropolizao est presente nas mais antigas RMs, criadas pelo governo federal e, pelo contrrio, em vrias das RMs criadas por lei estadual, mostram que o aspecto institucional pode estar desvinculado de processos efetivamente metropolitanos. O estudo Regio de Influncia das Cidades, realizado pelo IBGE em 2008, corrobora com esta afirmao a partir de uma anlise das reas de influncia, das inter-relaes entre municpios, assim como das atividades e funes desenvolvidas em cada um deles. O estudo mostra que o Pas possui 12 metrpoles, sendo uma grande metrpole nacional (So Paulo), duas metrpoles nacionais (Rio de Janeiro e Braslia) e outros nove espaos metropolitanos: Belo Horizonte, Porto Alegre, Curitiba, Fortaleza, Salvador, Recife, Belm, Manaus e Goinia.14 Observa-se, portanto, que todas as nove RMs criadas pelo governo federal encontram-se enquadradas no nvel metrpoles da REGIC, incluindo-se apenas as de Goinia e Manaus, alm da Ride de Braslia, considerada uma das metrpoles nacionais. As demais RMs e Rides, institudas pelos governos estaduais, enquadram-se neste estudo como capitais regionais, de diferentes nveis, alm de centros sub-regionais. As informaes apresentadas acima retratam o processo socioespacial de metropolizao e seu paradoxal descolamento do intenso processo de metropolizao institucional que, contudo, no traduz um efetivo fortalecimento ou valorizao da questo metropolitana no Pas, como veremos a seguir. O quadro 1, apresentado nas pginas seguintes, traz a relao das RMs atualmente existentes no Brasil.15 Nele consta a referncia da lei complementar (LC) responsvel pela criao da RM/Ride, o nmero de municpios relativo ltima
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A anlise concentrou-se nos dados provenientes do PIB dos municpios brasileiros, calculado pelo IBGE e por instituies estaduais de estatstica, que deriva diretamente do clculo do PIB nacional, que, aps 2002, incorpora um nmero maior de variveis, captando mais adequadamente a vida econmica do Pas. As tipologias da REGIC contam ainda com as capitais regionais (70, divididas em trs subtipos), que tambm so parte do estrato superior da rede urbana e possuem capacidade de gesto no nvel imediatamente inferior ao das metrpoles, tendo rea de influncia de mbito regional e sendo referidas como destino, para um conjunto de atividades, por grande nmero de municpios; os centros sub-regionais (169, subdivididos em dois nveis), configurando centros que possuem atividades de gesto menos complexas, tm rea de atuao mais reduzida e seus relacionamentos com centros externos sua prpria rede do-se, em geral, apenas com as trs metrpoles nacionais; os centros de zona (556, tambm subdivididos em dois nveis), constituindo-se em cidades de menor porte e com atuao restrita sua rea imediata, em que so exercidas funes de gesto elementares; e, por fim, os centros locais, constitudos pelas demais 4.473 cidades, cuja centralidade e atuao no extrapolam os limites do seu municpio, servindo apenas aos seus habitantes. As informaes sobre as RMs existentes no Brasil tm como referncia aprovao de criao e definio de composio e estrutura de RMs em 23 de novembro de 2011, segundo informaes do Frum Nacional de Entidades Metropolitanas (disponveis no stio eletrnico http://www.emplasa.sp.gov.br/fnem/index.asp).

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alterao conhecida de sua composio e a legislao que trata da gesto metropolitana, envolvendo a definio das funes pblicas de interesse comum, o desenho institucional da gesto metropolitana e seu modelo de financiamento.
QUADRO 1 - CARACTERIZAO INSTITUCIONAL DAS RMs NO BRASIL continua REGIES METROPOLITANAS (RMs) INSTRUMENTO LEGAL E DATA DE CRIAO NMERO DE MUNICPIOS (31/1/2010) LEI ESPECFICA QUE TRATA DA GESTO METROPOLITANA

Regio Norte - 6 RMs e 23 municpios RM de Belm (PA) LCF n 14, de 8 de julho de 1973 6 LCE(1) n 27, de 19 de outubro de 1995, alterada pela LCE n 72, de 20 de abril de 2010 (institui a RM e cria conselho e fundo). RM de Manaus (AM) LCE n 52, de 30 de maio de 2007 8 LCE n 52, de 30 de maio de 2007, complementada pelas LCEs n 60, de fevereiro de 2008, e n 61, de abril de 2008. RM de Macap (AP) RM da Capital do Estado de Roraima (RR) RM Central (RR) RM do Sul do Estado de Roraima (RR) LCE n 21, de 26 de fevereiro de 2003 LCE n 130, de 21 de dezembro de 2007 LCE n 130, de 21 de dezembro de 2007 LCE n 130, de 21 de dezembro de 2007 3 2 2 2 No h lei especfica. Sequer a LCE trata da questo metropolitana. No foi encontrada LCE relativa gesto metropolitana. No foi encontrada LCE relativa gesto metropolitana. No foi encontrada LCE relativa gesto metropolitana.

Regio Nordeste - 14 RMs, 2 RIDES e 189 municpios RM do Recife (PE) RM de Salvador (BA) RM de Feira de Santana (BA) RM de Fortaleza (CE) RM do Cariri (CE) RM da Grande So Lus (MA) RM do sudoeste maranhense (MA) RM de Natal (RN) RM de Joo Pessoa (PB) LCF n 14, de 8 de julho de 1973 LCF n 14, de 8 de julho de 1973 LCE n 35, de 6 de julho de 2011 LCF n 14, de 8 de julho de 1973 LCE n 78, de 26 de junho de 2009 LCE n 38, de 12 de janeiro de 1998 LCE n 89, de 17 de novembro de 2005 LC n 152, de 16 de janeiro de 1997 LCE n 59, de 30 de dezembro de 2003 RM de Campina Grande (PB) LCE n 92, de 15 de dezembro de 2009 23 LCE n 92, de 15 de dezembro de 2009. 13 10 8 LCE no 89, de 17 de novembro de 2005. LCE n 152, de 16 de janeiro de 1997, e alteraes posteriores. LCE n 59, de 30 de dezembro de 2003. 5 LCE n 69, de 23 de dezembro de 2003. 9 15 6 13 No foi encontrada LCE relativa gesto metropolitana. No foi encontrada LCE relativa gesto metropolitana. LCE n 18, de 29 de dezembro de 1999, alterada pela LCE no 34, de maio de 2003. LCE n 78, de 26 de junho de 2009. 14 LCE n 10, de 6 de janeiro de1994.

Por ser matria de competncia estadual, o acompanhamento da composio atualizada das RMs brasileiras exige a consulta permanente s leis complementares estaduais de todos os estados brasileiros. Trata-se, portanto, de um dado que varia muito, exigindo um trabalho cuidadoso na produo e publicao de informaes e dados sobre as RMs do Pas.

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QUADRO 1 - CARACTERIZAO INSTITUCIONAL DAS RMs NO BRASIL continua REGIES METROPOLITANAS (RMs) RM de Guarabira (PB) RM de Macei (AL) RM do Agreste (AL) RM de Aracaju (SE) RIDE do Polo Petrolina e Juazeiro (PE/BA) RIDE da Grande Teresina (PI/MA) INSTRUMENTO LEGAL E DATA DE CRIAO LCE n 101, de 12 de julho de 2011 LCE n 18, de 19 de novembro de 1998 LCE n 27, de 30 de novembro de 2009 LCE n 25, de 29 de dezembro de 1995 LCF n 113, de 19 de setembro de 2001 LCF n 112, de 19 de setembro de 2001 13 8 4 LCE n 29, de 29 de dezembro de 1995 (lista as funes pblicas comuns). A LCE n 113 remete gesto da RIDE regulao posterior. A LCE n112 remete gesto da RIDE regulao posterior. 20 LCE n 27, de 30 de novembro de 2009. 11 LCE n 18, de 19 de novembro de 1998. NMERO DE MUNICPIOS (31/1/2010) 17 LEI ESPECFICA QUE TRATA DA GESTO METROPOLITANA LCE n 101, de 12 de julho de 2011.

Regio Sudeste - 7 RMs e 129 municpios(2) RM de So Paulo (RMSP) (SP) LCF n 14, de 8 de julho de 1973 RM da Baixada Santista (SP) LCE n 815, de 30 de julho de 1996 9 39 LCE n 94, de 29 de maio de 1974, complementada pela LCE n 760, de agosto de 1994. LCE n 815, de 30 de julho de 1996, e LCE n 853, de dezembro de 1998, que cria a Agncia Metropolitana da Baixada Santista (AGEM). RM de Campinas (SP) LCE n 870, de 19 de junho de 2000 RM do Rio de Janeiro (RMRJ) (RJ) RM de Belo Horizonte (MG) LCF n 20, de 1o de julho de 1974 LCF n 14, de 8 de julho de 1973 RM do Vale do Ao (MG) LCE n 90, de 12 de janeiro de 2006 RM da Grande Vitria (ES) LCE n 58, de 21 de fevereiro de 1995 Regio Sul -13 RMs e 127 municpios RM de Porto Alegre (RS) RM de Curitiba (PR) RM de Londrina (PR) LCF n 14, de 8 de julho de 1973 LCF n 14, de 8 de julho de 1973 LCE n 81, de 17 de junho de 1998 RM de Maring (PR) LCE n 83, de 17 de julho de 1998 9 8 26 31 LCE n 11.740, de 13 de janeiro de 2002. LCE n 111, de 11 de agosto de 2005 (gesto das RMs no Paran). LCE n 81, de 17 de junho de 1998, e LCE n 111, de agosto de 2005 (gesto das RMs no Paran). LCE n 83, de 17 de julho de 1998, e LCE n 111, de agosto de 2005 (gesto RMs no Paran). 7 4 34 17 19 LCE n 870, de 19 de junho de 2000, e LCE n 946, de setembro de 2003 (cria a AGEMCAMP). LCE n 87, de 16 de dezembro de 1997, e alteraes posteriores. LCEs n 88 e 89, de 12 de janeiro de 2006, e LCE n 107, de janeiro de 2009 (Agncia). LCE n 88, de 12 de janeiro de 2006 (gesto RMs em MG), e LCE n 90, de janeiro de 2006. LCE n 318, de 17 de janeiro de 2005, alterada pela LCE n 325, de janeiro de 2005.

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QUADRO 1 - CARACTERIZAO INSTITUCIONAL DAS RMs NO BRASIL concluso REGIES METROPOLITANAS (RMs) RM da Grande Florianpolis (SC) RM de Chapec (SC) RM do Vale do Itaja (SC) RM do Norte/Nordeste Catarinense (SC) RM de Lages (SC) RM da Foz do Rio Itaja (SC) RM Carbonfera (SC) RM de Tubaro (SC) RM do Alto do Vale do Itaja INSTRUMENTO LEGAL E DATA DE CRIAO LCE n 495, de 26 de janeiro de 2010 LCE n 377, de 17 de abril de 2007 LCE n 495, de 26 de janeiro de 2010 LCE n 495, de 26 de janeiro de 2010 LCE n 495, de janeiro de 2010 LCE n 495, de 26 de janeiro de 2010 LCE n 495, de 26 de janeiro de 2010 LCE n 495, de 26 de janeiro de 2010 LCE n 523, de 17 de dezembro de 2010 LCE n 27, de 30 de dezembro de 1999 LCE n 359, de 27 de maio de 2009 LCF n 94, de 19 de fevereiro de 1998 NMERO DE MUNICPIOS (31/1/2010) 9 16 5 2 2 5 7 3 4 LEI ESPECFICA QUE TRATA DA GESTO METROPOLITANA LCE n 104, de 14 de janeiro de 1994 (nfase nas funes pblicas). LCE n 104, de 14 de janeiro de 1994 (nfase nas funes pblicas). LCE n 104, de 14 de janeiro de 1994 (nfase nas funes pblicas). LCE n 104, de 14 de janeiro de 1994 (nfase nas funes pblicas). LCE n 104, de 14 de janeiro de 1994 (nfase nas funes pblicas). LCE n 104, de 14 de janeiro de 1994 (nfase nas funes pblicas). LCE n 104, de 14 de janeiro de 1994 (nfase nas funes pblicas). LCE n 104, de 14 de janeiro de 1994 (nfase nas funes pblicas). LCE n 104, de 14 de janeiro de 1994 (nfase nas funes pblicas). LCE n 27, de 30 de dezembro de 1999, e alteraes posteriores. LCE n 340, de 17 de dezembro de 2008 (gesto das RMs no MT), e LCE n 359, de maio de 2009. A LCF n 94 remete gesto da RIDE regulao posterior.

Regio Centro-Oeste - 2 RMs, 1 RIDE e 46 municpios, alm do DF RM de Goinia (GO) RM do Vale do Rio Cuiab (MT) RIDE do DF e Entorno (DF/GO/MG) 20 4

22 e o DF

FONTES: CF/88, constituies estaduais e legislaes complementares (1) Lei Complementar Estadual. (2) Trs municpios mineiros fazem parte da RIDE do DF e Entorno, situada na regio Centro-Oeste do Pas.

A metropolizao institucional, intensificada a partir da segunda metade dos anos 1990 e ao longo da primeira dcada deste sculo, se d em um contexto em que os estados passam a legislar sobre a questo metropolitana, com entendimentos e solues/arranjos institucionais muito diversos expressos nas legislaes das diversas unidades federativas (UFs) , configurando o que pode ser qualificado de fragmentao institucional da gesto metropolitana. A fragmentao ocorre porque a gesto metropolitana passa a se dar de forma dispersa pelas diversas legislaes estaduais existentes no Pas e tambm porque no h legislao especfica, no plano federal, para orientar/regular esta gesto. Outra faceta da fragmentao da gesto metropolitana que a inexistncia de um reconhecimento federal exceo do caso das Rides faz que esta obedea exclusivamente aos interesses e s motivaes dos estados, enfraquecendo-se o tema metropolitano enquanto questo nacional. Quanto ocorrncia de diversos arranjos, modelos e solues para a gesto metropolitana, e tambm de omisses, destaca-se que a legislao estadual pode abranger: i) o processo de criao e instituio das RMs e sua composio; ii) a definio das funes pblicas de interesse comum; iii) a indicao do modelo e/ou

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desenho institucional para a gesto metropolitana e de forma articulada a esse modelo; iv) a criao de conselhos consultivos e/ou deliberativos que iro apoiar esta gesto; e v) a questo do financiamento da gesto metropolitana, que, em alguns casos, passa pela criao de um fundo metropolitano. O quadro 2, a seguir, condensa a anlise da legislao complementar dos 26 estados brasileiros no que diz respeito gesto metropolitana16.
QUADRO 2 - PAINEL COMPARATIVO DO MARCO JURDICO-INSTITUCIONAL DA GESTO DAS RMs BRASILEIRAS POR UF - LEGISLAES COMPLEMENTARES ESTADUAIS EM 31 DE JANEIRO DE 2010 CRIAO/ INSTITUIO OU COMPOSIO DAS RMs Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim, o poder de instituir Sim Sim Sim Sim, o poder de instituir Sim Sim Sim Sim DEFINIO DAS FUNES PBLICAS DE INTERESSE COMUM Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Revogada Sim Sim Sim INSTITUIO DE SISTEMA DE GESTO Sim Sim Sim Sim Sim Prev Sim Sim Sim Sim Sim CRIAO DE CRIAO DE CONSELHO(S) FUNDO ESPECFICO(S) ESPECFICO Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Prev Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Prev Sim Sim Sim Sim Prev Sim Sim Sim Sim Sim -

UF

Acre Alagoas Amazonas Amap Bahia Cear Esprito Santo Gois Maranho Minas Gerais Mato Grosso do Sul Mato Grosso Par Paraba Pernambuco Piau Paran Rio de Janeiro Rio Grande do Norte Rondnia Roraima Rio Grande do Sul Santa Catarina Sergipe So Paulo Tocantins

FONTE: Constituies e legislaes complementares estaduais NOTA: Sinal convencional utilizado: - Na legislao analisada no foi encontrada referncia normativa relativa matria.

Percebe-se, claramente, que o quadro institucional da gesto metropolitana no Pas de expressiva diversidade, o que, complementado pela omisso da legislao federal no que diz respeito matria, faz que as RMs brasileiras configurem territrios institucionalmente muito distintos, criados e implementados por meio de prticas e motivaes que: i) no guardam, necessariamente, relao com o
16

A especificidade do Distrito Federal no permite que a legislao distrital seja comparada s legislaes estaduais das outras 26 UFs do Pas. O DF configura um ente singular da Federao, ainda que possua status equivalente ao dos estados.

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processo de formao das metrpoles; ii) no refletem, obrigatoriamente, polticas ou estratgias de desenvolvimento territorial, seja no plano nacional, seja no plano estadual ou regional, e iii) no se atrelam, forosamente, gesto das funes pblicas de interesse comum. No que diz respeito ao poder de criao de RMs, a maioria das constituies estaduais contempla esta competncia, ainda que apenas no nvel formal e sem maiores diretrizes que pudessem indicar elementos relativos gesto metropolitana, replicando, apenas, a competncia de instituir esses territrios tal como estabelecida na CF/88. Nas constituies estaduais, entre os critrios empregados na instituio e na delimitao de uma RM, so citados, com maior frequncia, os indicadores demogrficos (volume e ritmo de crescimento populacional e densidade demogrfica), a ocorrncia ou a tendncia conurbao, a necessidade de organizao, planejamento e execuo das funes pblicas de interesse comum e as atividades econmicas regionais e seu grau de integrao. Em alguns estados, os fatores de polarizao so citados tambm como requisitos bsicos para a instituio e/ou ampliao das RMs. Apenas as constituies do Acre, do Amap, de Roraima e do Tocantins estados da Regio Norte do Pas no tratam, de forma explcita, da instituio das RMs, o que no configura uma falha legislativa destes estados. O Amap, por exemplo, ao criar a RM de Macap, em 2003, remete-se CF/88 para afirmar seu poder legal de instituir esta que consiste em uma das menores RMs do Pas. Por outro lado, estados como o Amazonas e o Cear vo alm da mera reafirmao da atribuio da competncia para legislar sobre a questo metropolitana e estabelecem normas gerais sobre a matria, seja por meio da definio do que deve ser entendido como funo pblica de interesse comum, seja na definio da forma como a criao das RMs ir ser proposta e validada pelas cmaras municipais, seja no estabelecimento de normas para a instituio de um processo de planejamento e gesto do territrio metropolitano que promova a articulao das aes das esferas estadual e municipal de governo. No que diz respeito definio das funes pblicas de interesse comum, observa-se que h um entendimento menos heterogneo do que sejam estas, em que o saneamento bsico, o uso do solo, o transporte pblico e o sistema virio constituem funes pblicas de interesse comum definidas por todas as normas estaduais consultadas. Contudo, h de se registrar que apenas 15 estados brasileiros explicitam seu entendimento sobre o que so estas funes. Mas so os elementos relativos caracterizao dos sistemas de gesto metropolitana que iro melhor ilustrar a diversidade de arranjos, solues e omisses no que diz respeito gesto metropolitana no Pas. No quadro 2, vemos que apenas dez estados brasileiros instituem, por meio de legislao complementar, o que poderamos qualificar como sendo sistemas de gesto metropolitana. Estes ltimos envolvem a definio das regras para se criar e

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incorporar municpios s RMs, dos objetivos envolvidos na institucionalizao e na implementao das RMs, dos instrumentos de planejamento e gesto e das competncias e instncias decisrias relativas gesto metropolitana, abrangendo, por seu turno, a definio, composio e delimitao das atribuies de rgos deliberativos, consultivos e de execuo de polticas, planos, programas e projetos relativos ao desenvolvimento metropolitano, assim como de seus modos de financiamento. Portanto, o que a terceira coluna do quadro informa que, a despeito da ocorrncia de um intenso processo de metropolizao institucional, tal processo no se fez acompanhar pela instituio de sistemas de gesto metropolitana, ainda que sob formas e arranjos distintos. Nesse sentido, o caso do Estado de Santa Catarina emblemtico: o estado concentra o maior nmero de RMs do Pas, mas no possui uma legislao que trate, especificamente, da instituio de um sistema de gesto metropolitano. Para alm das disputas e tenses polticas locais/regionais, a motivao para a criao de RMs atrela-se possibilidade de se ter acesso privilegiado a recursos da Unio priorizados para estas reas, em funo da compreenso amplamente difundida que associa RMs com intenso processo de urbanizao. Apesar do reduzido nmero de estados que propem ou preveem a instituio de sistemas de gesto, nota-se que a criao dos conselhos metropolitanos, consultivos e/ou deliberativos uma prtica mais disseminada entre os estados, ainda que a observao desse montante no informe muito sobre a estrutura, as atribuies, as atividades e a efetividade destes conselhos. Ao todo, 16 estados instituram e um outro previu a instituio dos conselhos metropolitanos, o que sugere um empenho maior por parte dos gestores e legisladores em criar fruns consultivos e deliberativos, atendendo expectativa participativa de atores polticos locais/regionais, do que em estabelecer, de forma clara, as regras para a gesto metropolitana. Observa-se a existncia de conselhos descasados da instituio de sistemas mais bem desenhados de gesto metropolitana. A existncia dos conselhos metropolitanos pode refletir a influncia da LCF no 14/1973, que previa a existncia de conselhos consultivos e deliberativos para a gesto das RMs federais e, de certa forma, responde pelo anseio de atores polticos que se ressentem e, em alguma medida, podem resistir instituio de outra esfera de poder, em um quadro institucional marcado por um arranjo federativo tridimensional que apresenta tenses e fissuras. Em relao questo do financiamento do desenvolvimento metropolitano, o quadro 2 traz a informao de que apenas nove estados instituram seus fundos metropolitanos, os quais esto associados, na maioria dos casos, mas no necessariamente, instituio dos sistemas de gesto. Para alm dos fundos metropolitanos de perfil mais geral, o que se observa nas maiores RMs do Pas a existncia de alguns fundos e/ou cmaras de compensao setoriais, associados, sobretudo, gesto do transporte metropolitano.

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Na medida em que a estadualizao do controle sobre o processo de criao e gesto das RMs se deu em meio a um cenrio marcado pela crise econmico-fiscal das dcadas de 1980 e 1990, com o enfraquecimento fiscal-oramentrio da esfera estadual de governo e o agravamento da situao das finanas pblicas estaduais, envoltas em crises de endividamento e comprometimento de suas receitas com o custeio da mquina administrativa, a gesto metropolitana, no perodo ps-1988, fragiliza-se. Esse ocorrido com razes na crise econmico-fiscal ressente-se das dificuldades observadas nas relaes intergovernamentais entre os entes federativos do Pas e da ausncia de normas federais no que diz respeito gesto metropolitana, ainda que os critrios para a alocao de recursos federais, sobretudo no mbito dos investimentos em infraestrutura social e urbana, privilegiem os municpios metropolitanos. Decerto, arranjos institucionais cooperativos baseados na Lei dos Consrcios 17 Pblicos contribuem para dar maior legalidade e viabilidade gesto metropolitana. Quanto ao consorciamento intermunicipal, destacam-se as aes concertadas na rea da sade pblica, realizadas em 1.906 municpios, e que podem ser relacionadas necessidade de articulao para implementao do Sistema nico de Sade (SUS). Em segundo lugar, as aes setoriais relacionadas ao meio ambiente contam com 387 municpios consorciados com outros municpios. O Ministrio do Meio Ambiente apoia a formao de consrcios para viabilizar as aes de coleta e destinao final de resduos slidos, o que pode explicar a importncia de tais associaes (COORDENAO..., 2010). Quanto ao nmero de consrcios entre municpios e estados, destacam-se novamente as aes na rea da sade em 1.167 municpios consorciados, e, na rea da educao, em 1.116 municpios. Pode-se destacar ainda a existncia de trs consrcios interestaduais no Brasil, um deles voltado promoo do turismo (Cear, Piau e Maranho), outro ao desenvolvimento regional de um trecho do Rio So Francisco (Alagoas e Sergipe), e o ltimo voltado gesto de um hospital de urgncias (Pernambuco e Bahia, e prefeituras municipais de Juazeiro e Petrolina) (COORDENAO..., 2010). As solues observadas na rea dos servios de transporte em Recife e Curitiba, ou, como se observou no caso do Cear, a instituio do Consrcio Pblico de Cooperao entre os municpios de Caucaia, Fortaleza, Maracana e Maranguape que autoriza a gesto associada de servios pblicos para desenvolver e controlar as condies de saneamento e uso das guas da bacia hidrogrfica do rio Maranguapinho, alm da criao do Fundo Intermunicipal do Consrcio do Rio Maranguapinho , so exemplos de aes que procuram superar as dificuldades e as deficincias do arranjo federativo brasileiro.
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Lei Federal no 11.107/2005, regulamentada pelo Decreto no 6.017, de 17 de janeiro de 2007.

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Contudo, a fragilizao da gesto metropolitana e a ausncia desse tema na agenda pblica federal e de diversos estados brasileiros configuram elementos graves em face da ocorrncia dos processos de fragmentao associada metropolizao institucional anteriormente descritas. Em sntese, o que se observa da anlise do processo de metropolizao institucional a ocorrncia de um desvio e de uma apropriao equivocada do instrumento de instituio e gesto das RMs, que se revela por meio da fragilidade dos arranjos, desenhos e propostas de gesto, enquanto as metrpoles, resultantes dos processos de formao socioespacial, tm sua importncia amplificada e seguem demandando por investimentos e polticas que superem suas necessidades, carncias e dficits. Nesse sentido, o planejamento e a gesto metropolitanos no Pas emergem como um tema central, seja para se pensar nas perspectivas do desenvolvimento brasileiro, refletindo sobre o papel que as metrpoles podem desempenhar na sua promoo, seja para se buscar solues no sentido de superar os dficits de infraestrutura social e urbana e melhorar a qualidade dos servios disponibilizados para os cidados brasileiros, especialmente aqueles que vivem nas atuais metrpoles/ RMs do Pas.

3 DESAFIOS E PERSPECTIVAS PARA A GESTO METROPOLITANA NO BRASIL


A constituio e a ampliao das metrpoles configuram um processo vigoroso e dinmico, baseado na transformao e na construo de espaos urbanos que trazem desafios ampliados para a sociedade e o Estado, medida que condensam um amplo conjunto de demandas e desafios que expe a lgica da gesto fragmentada dos territrios sejam municpios, vilas ou cidades. A lgica e a dinmica da metropolizao sobrepem-se estrutura e organizao poltico-administrativa de planejamento e gesto do territrio e trazem questes que no so apenas de uma escala ampliada, mas tambm de um escopo alterado, na medida em que a metrpole mais do que a soma de suas partes. Na histria brasileira reconhece-se a existncia, em um primeiro momento, de um conjunto de RMs institudas pela Unio ainda que possamos questionar a objetividade e a racionalidade dos critrios que culminaram com sua criao vistas como entes estratgicos do projeto nacional. Fortes investimentos foram feitos para a modernizao dos circuitos da produo comandados pelas metrpoles e os conflitos federativos eram amainados pela simples inexistncia de dilogo ou qualquer cooperao entre municpios e esfera metropolitana. A poltica metropolitana era centralizada, partindo das definies da Unio para o comando dos estados sobre o conjunto de municpios. O desenvolvimento nacional, portanto, ancorava-se, em alguma medida, no desenvolvimento dessas metrpoles, o que se traduziu na criao de formas de gesto, chegando a se propor o Sistema de Regies Metropolitanas, e na alocao de recursos e investimentos, notadamente de infraestrutura econmica, social e urbana, privilegiando as condies de produo e de reproduo nesses territrios.

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Aps a CF/88, a instituio das RMs foi marcada pela redemocratizao do Estado e pela descentralizao poltica. A transferncia da competncia de criao e gesto das metrpoles para o nvel estadual de governo, coincidindo com o enfraquecimento dessa esfera de poder, leva criao de diferentes formatos institucionais para as RMs no Pas. A falta completa de meios e recursos necessrios para a efetiva implementao das RMs, associada ao fortalecimento relativo dos governos municipais, implicou o esvaziamento da questo metropolitana, em um momento em que o processo socioespacial da metropolizao manteve-se concentrado nas RMs federais, o que se torna ainda mais expressivo caso se inclua a Ride de Braslia. Em suma, h um esvaziamento institucional, poltico e financeiro dos rgos metropolitanos, que se soma ao acirramento dos conflitos de interesses entre municpios e entre municpios e estado. A atualidade da poltica metropolitana no Brasil marcada pela inexistncia de um efetivo e necessrio pacto poltico, social e territorial para a efetivao das RMs. Identifica-se, ento, um fenmeno paralelo ao processo socioespacial da metropolizao, a saber, a metropolizao institucional, que consiste na instituio de RMs, a partir dos estados da Federao, em territrios que no possuem necessariamente aquilo que pode ser reconhecido como o processo socioespacial da metrpole. O reconhecimento do descolamento entre essas faces distintas da metropolizao no implica, necessariamente, uma reprovao ou avaliao negativa desse fato. Nesse sentido, podemos mesmo questionar em que momento se deve transformar um aglomerado urbano ou uma conurbao em uma RM, ou seja, podemos arguir sobre os critrios que poderiam permitir o reconhecimento institucional de uma RM e a existncia de uma metrpole. Indo um pouco mais alm, legtimo saber se a metropolizao institucional descolada ou no do processo metropolitano faz diferena para a promoo do desenvolvimento urbano e regional. A esfera federal se distanciou da discusso, ainda que continue, em termos de investimentos em infraestrutura social e urbana, privilegiando esse espao, e que seja exclusivamente competente, segundo o Art. 21 da CF/88, a elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social. A Unio assume um papel protagonista apenas quando se trata de instituir uma Ride, ainda que pouco se tenha avanado, do ponto de vista institucional e gerencial, na gesto destes territrios. A nica iniciativa de regulao da questo metropolitana tomada at o momento a proposio do Projeto de Lei (PL) no 3.460/2004, chamado de Estatuto da Metrpole em tramitao. O PL se prope a uma regulamentao das unidades regionais urbanas, que organize a ao dos entes federados nos territrios em que funes pblicas de interesse comum devam ser compartilhadas.

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No entanto, o PL no avana na definio das RMs, tratando exclusivamente da continuidade da urbanizao entre municpios e da dimenso populacional destes. Pode-se entender que nessa matria o legislador foi cauteloso ao no avanar na definio em lei de critrios e indicar a necessria elaborao de pesquisas que apontassem quais fossem, efetivamente, as regies metropolitanas no Brasil. O Art. 5o define como de competncia da Unio a elaborao destes estudos, a serem revisados a cada dez anos, sendo que o primeiro deveria ser concludo no prazo de trs anos aps a promulgao da lei em discusso. Por outro lado, o legislador cria uma situao curiosa ao arrolar, no Art. 6o, critrios simples (contiguidade, demografia e empregos nos setores secundrio e tercirio) e extremamente restringentes para a definio de RMs que vigorariam at o momento da concluso das pesquisas especficas pela Unio. Aplicados poca os critrios de definio de RMs constantes do PL, apenas So Paulo poderia ser classificada como uma metrpole. Parece que o legislador quis, como se refere comumente, colocar o bode na sala, chamando ateno necessidade de definio clara das RMs. Entretanto, o projeto ficou parado at 20 de junho de 2009, quando a cmara criou uma comisso especial para sua discusso.18 Em funo de uma desejvel retomada das discusses do PL, entende-se ser necessrio reforar que este no colabora com a prpria discusso em torno da definio de RMs. Ao restringir os critrios para a definio de RMs s simples questes anunciadas anteriormente, o PL deixa de lado a oportunidade de reafirmar aquilo que vrios estudos j apontaram, no Brasil e em outros pases: que as metrpoles se definem muito mais por suas dinmicas do que por suas dimenses. Ou seja, parece haver um debate reconhecido, inclusive em estudos do prprio Estado19, quanto importncia dos critrios de grandeza e dimenso quando comparados aos critrios que buscam abarcar as dinmicas e as relaes de interdependncia existentes em determinado territrio e os meios que viabilizam a integrao de suas diversas funes. J no que tange gesto do territrio, no apresentado nenhum instrumento que possa colaborar na superao dos impasses metropolitanos amplamente conhecidos no Pas. Verifica-se, atualmente, que na ausncia de qualquer instrumento legal nacionalmente aceito para a definio de RMs, o governo federal aceita qualquer definio feita pelos seus estados-membros, ocasionando ao menos certa dificuldade de adaptao e destinao das aes, polticas e investimentos pblicos que tendem a priorizar as RMs em funo da importncia relativa destes
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O deputado Marcelo Melo, do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro de Gois (PMDB/GO), foi eleito presidente da comisso, ao lado dos deputados Fernando de Fabinho, do Democratas da Bahia (DEM/BA), Manuela Dvila, do Partido Comunista do Brasil do Rio Grande do Sul (PCdoB/RS), e Leandro Sampaio, do Partido Popular Socialista do Rio de Janeiro (PPS/RJ), eleitos, respectivamente, primeiro, segundo e terceiro vice-presidentes. Para a relatoria, foi designado o deputado ndio da Costa, do DEM (RJ). A comisso realizou um encontro de discusso e no avanou, at a data de elaborao deste artigo, na definio de quaisquer outras proposies. Ver Ministrio das Cidades e Observatrio das Metrpoles (2005) e vrios estudos sobre a rede urbana brasileira elaborados pelo IPEA.

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territrios no cenrio nacional. Com efeito, h um distanciamento da Unio da gesto metropolitana, o que reflete tanto as condicionantes institucionais do federalismo brasileiro quanto a dimenso poltica da questo. A questo da autonomia municipal, expressa na CF/88, e o fato de haver um elevado grau de liberdade para a construo de desenhos institucionais de gesto metropolitana, com pouca ou nenhuma interferncia do governo federal, condicionou a cooperao dos entes federados que partilham a competncia da gesto metropolitana das funes pblicas de interesse comum. As contradies entre a metropolizao e a organizao e estrutura polticoadministrativa do Estado foram ampliadas, no caso brasileiro, pelo tipo de federalismo tridimensional existente. A gesto da questo metropolitana, com todas as suas ambivalncias e paradoxos, passa a depender, fundamentalmente, da cooperao de entes municipais pouco estimulados ao estabelecimento de solues cooperativas e pouco habituados a estas prticas que, em tese, pretendem, em alguma medida, superar os condicionantes poltico-partidrios apontados por Rocha (2006). Portanto, o maior ou ao menos o primeiro obstculo a ser enfrentado o de natureza poltica, do ponto de vista do poder e da organizao institucional. Afinal, a criao e a gesto metropolitana, conforme o desenho constitucional de 1988, so uma atribuio dos estados que adotaram critrios e modelos distintos para todo o Pas, sendo que, na maior parte das RMs, a participao estatal est assentada em estruturas tericas de paridade, vinculadas a fundos metropolitanos que no chegaram a existir, criados apenas no papel, ou que se tornaram figuras frgeis e no utilizadas. O desenho que surge com a CF/88 de autonomia dos municpios e definio das RMs como incumbncia exclusiva dos estados revelou um paradoxal arranjo poltico que, necessariamente, deve ser equacionado. Esse paradoxo est assentado em uma ordem poltica incompleta, marcada pela gesto metropolitana esvaziada de efetivo poder, autonomia e recursos; por incumbncias concorrentes e compartilhadas que ainda devem ser arranjadas entre os entes federados; e pela necessidade de se instituir um marco legal e pblico que d conta da associao entre os entes federados. Os arranjos que necessariamente devem ser pensados para solucionar os problemas apontados so da ordem da pactuao federativa do Pas. A gesto de funes pblicas de interesse comum em territrios compartidos e o prprio planejamento e produo desse territrio implicam tanto o respeito autonomia de cada um dos entes, quanto a partilha entre tais envolvidos de responsabilidades e, sobretudo, de poder. No h, at o momento, qualquer modelo desenhado no Pas que consiga dar conta dessa dualidade. O Estado lana mo de alguns instrumentos, como os consrcios pblicos, para implementar aes setoriais concertadas entre municpios, entre municpios e estado, e at mesmo entre estados, sobretudo nas reas de sade, educao,

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meio ambiente e transportes. Com efeito, recentemente aprovada, a Lei dos Consrcios, que veio suprir uma lacuna no que diz respeito relao de cooperao entre entes governamentais distintos, mesmo que no especificamente desenhada para a gesto metropolitana, pode contribuir para a superao de alguns desafios que se colocam para a gesto metropolitana no Brasil atual. Exemplos na gesto de algumas funes pblicas de interesse comum confirmam esta possibilidade, mas funes relativas ao planejamento integrado e gesto do uso do solo no constituem objeto ideal destes consrcios. O desafio aqui colocado , pois, contribuir na definio de arranjos institucionais e instrumentos de concertao e cooperao entre os entes federados, possibilitando o efetivo planejamento e a gesto compartilhada de cidades que ocupem o territrio de mais de um municpio. Tal meta tange pactuao federativa ao ponto de se questionar a necessidade de estabelecimento de novos marcos de cooperao, conforme prevista a regulamentao no Art. 23 da CF/88. Alm disso, a participao popular em instncias regionais algo inovador e que est em marcha rumo a um novo modelo de gesto democrtica. Nesse sentido, questes sobre a eficcia e a efetividade das experincias e dos modelos de gesto metropolitana atualmente existentes no Pas, e sobre o controle social na gesto metropolitana, mostram-se legtimas e confluem para um amplo campo de investigao que passa pela prpria avaliao da gesto das funes pblicas de interesse comum nas diversas tipologias de RMs atualmente existentes no Pas. Finalmente, e no menos importante, cabe refletir sobre qual papel tem a Unio nesse processo, e qual papel deveria assumir, em face da situao apresentada, inclusive no que diz respeito ao eventual papel das RMs face promoo/facilitao dos processos de desenvolvimento regional/nacional. Nesse sentido, cabe salientar que, a persistir a omisso do governo federal na questo metropolitana, e a permanecerem as dificuldades e as tenses no campo das relaes intergovernamentais, de se esperar o agravamento de alguns problemas sociais, econmicos e ambientais existentes nas RMs e nas metrpoles brasileiras, sobretudo aqueles decorrentes de uma gesto ineficaz das funes pblicas de interesse comum, afetando de forma negativa a vida do cidado metropolitano, ou seja, da maioria dos cidados brasileiros que vivem nas reas urbanas do Pas.

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