el cambio poltico en Mxico jos woldenberg comentario: jos francisco olvera ruiz Julio de 2007 2 DIRECTORIO Mag. Ral Arroyo PRESIDENTE Mag. Martha C. Martnez Guarneros Mag. Ricardo C. Gonzlez Baos Mag. Fabin Hernndez Garca Tribunal Electoral del Estado de Hidalgo El Colegio del Estado de Hidalgo Mtro. Luis ngeles DIRECTOR GENERAL Mtro. Rodolfo Espinos Contreras Mtro. Alejandro Snchez Tello Mtro. Hctor Solares Morales Diseo de portada e interiores: Jorge Bulos Sampedro 3 PRESENTACIN Ral Arroyo Magistrado Presidente Luis ngeles Director General Pachuca, Hgo., julio de 2007 La Serie Cuadernos de Divulgacin es un esfuerzo conjunto de dos instituciones comprometidas con el desarrollo del estado de Hidalgo. Aqu se publicarn textos breves, conferencias y estudios acadmicos que se consideren de inters pblico y contribuyan al debate. El Colegio del Estado de Hidalgo tiene como tareas sustantivas desarrollar investigacin acadmica sobre temas de inters para los hidalguenses; impartir docencia a nivel de posgrado; difundir la cultura poltica y fortalecer la discusin pblica. El Tribunal Electoral del Estado de Hidalgo tiene el imperativo jurdico de acrecentar el conocimiento de los procesos polticos y sociales para mejorar la cultura electoral en favor de la democracia. Inauguramos la Serie con la publicacin de la conferencia: El Cambio Poltico en Mxico del Dr. Jos Woldenberg Karakowsky y el comentario del Lic. Francisco Olvera Ruiz, pronunciados el 17 de abril pasado, en esta ciudad. 4 C ualquier observador medio de la vida poltica en Mxico sabe que en los ltimos treinta aos se produjeron cambios de enorme signifcacin y relevancia. Pasamos de tener una vida poltica que se procesaba bajo el manto de una opcin partidaria casi nica, a un verdadero sistema de partidos. Paulatina y sistemticamente, estos partidos se han insertado en las decisiones fundamentales ya no slo de gobierno sino del Estado mexicano. Ha sido un cambio que ha tocado prcticamente todos los rincones del pas y a todos los mbitos de gobierno y de representacin poltica: cabildos y ayuntamientos, congresos locales, el Congreso de la Unin, gubernaturas, el Distrito Federal y el Ejecutivo Federal. Para comprender cmo se dio esa transformacin conviene echar un vistazo a los rasgos esenciales del mundo poltico del que venimos (as sea de manera telegrfca): presidencialismo dotado de enormes el cambio poltico en Mxico jos woldenberg 5 facultades constitucionales y meta-constitucionales; partido hegemnico; subordinacin de los poderes Legislativo y Judicial al Ejecutivo; federalismo formal, centralismo real; subordinacin de organizaciones sociales, sindicales, empresariales al poder poltico; elecciones sin competencia; partidos de oposicin testimoniales o germinales; leyes electorales restrictivas. Y qu tenemos hoy? Un rgimen pluripartidista y competitivo; presidencialismo acotado; poderes i ndependi entes entre s; autonoma creci ente de l os diferentes niveles y tambin de los grupos sociales y sus organizaciones; elecciones altamente competidas; leyes electorales no restrictivas y, sobre todo, la decisin de quien gobierna est en manos de los ciudadanos. Con estas transformaciones se erosionaron los resortes que ubicaban a una sola fgura, la del Presidente, como vrtice de las decisiones polticas; se empez a caminar en el sentido de la independencia y el equilibrio de poderes; y el federalismo se reactiv cuando la antigua 6 unanimidad dio paso a un conglomerado de gobernantes con orgenes partidarios distintos. La confuencia de polticos de diferentes procedencias partidarias en todas las esferas parlamentarias ha trastocado los antiguos cdigos de entendimiento, aprendiendo sobre la marcha a procesar las diferencias, a convivir en la pluralidad. Este trayecto nos permiti llegar a un rgimen poltico capaz de representar, de encauzar y recrear la pluralidad de una sociedad denodadamente diversa como es la mexicana. En otras palabras, arribamos a un rgimen cuyos rasgos esenciales coinciden con la idea moderna de la democracia, descrita y defnida por numerosos autores considerados clsicos en la materia. Para ilustrar el punto tal vez convenga recordar a Francois Furet 1 , cuando afrma que ninguna transicin democrtica en el mundo, en el siglo XX, cre ninguna idea nueva y fundamental acerca del arreglo de la sociedad humana: todas desembocaron en parlamentos, divisin de poderes, gobierno representativo, partidos polticos, una 1 Furet, F. (1995): El pasado de una ilusin: ensayo sobre la idea comunista en el siglo XX. Eplogo. Fondo de Cultura Econmica, Mxico. 7 constitucin que las cobija....es decir, desembocaron en las estructuras y las instituciones clsicas de la democracia. En ese sentido, la transicin mexicana no gener una idea original, pero s cre una realidad poltica nueva en la cual esas instituciones tienen un peso preponderante. Si comparamos el estado real de la evolucin poltica en Mxico con la estricta defnicin de Giovanni Sartori arribaremos al mismo resultado. Sartori enumera los atributos que diferencian a la democracia de otros regmenes como el gobierno ejercido por medio de representantes libremente escogidos y apunta nueve requisitos: 1) derecho universal al sufragio; 2) convocatoria regular y peridica a las elecciones; 3) libertad de asociacin para presentar candidatos; 4) igualdad de oportunidades de los candidatos para el acceso a los medios de comunicacin y publicidad; 5) neutralidad del gobierno en la organizacin del proceso electoral; 6) garantas para una libre emisin del voto; 7) recuento pblico de los votos emitidos; 8) aplicacin de las reglas preestablecidas para adjudicar escaos, y 9) existencia de una instancia 8 independiente para dirimir los confictos suscitados por la aplicacin de normas electorales 2 . Una vez ms, estas caractersticas estn presentes en el Mxico de hoy sin ninguna duda. Lo mismo ocurre con la formulacin clsica de Robert Dahl y sus siete instituciones que defnen un modelo democrtico: 1) el control poltico sobre el gobierno es realizado por representantes electos; 2) que son elegidos en elecciones libres e imparciales; 3) prcticamente todos los adultos tienen derecho a votar; 4) los ciudadanos tienen derecho a concurrir como candidatos a cargos electivos en el gobierno; 5) existe el derecho de libertad de expresin, incluyendo el derecho a la crtica al gobierno y a las instituciones; 6) los ciudadanos tienen a su disposicin medios alternativos de informacin, y 7) los ciudadanos pueden asociarse libremente en partidos, organizaciones o grupos de inters que gozan de autonoma 3 . Incluso los parmetros ms genricos de Juan Linz aparecen ya, bien confgurados en Mxico: que la mayora abrumadora de la poblacin concuerde 2 Sartori, G. (1988): Partidos y sistemas de partidos, Alianza Editorial, Madrid, 1988. 3 Dahl, R. (1991): Los dilemas del pluralismo democrtico, autonoma versus control, Conaculta y Alianza editorial, Mxico. 9 que cualquier cambio debe ser llevado a cabo por cauces democrticos, que para los grandes intereses, actores y corrientes polticas la democracia sea el nico juego de la ciudad 4 . Lo verdaderamente sorprendente no es tanto hallar las coincidencias existentes entre el rgimen poltico derivado de la transicin mexicana y los distintos modelos tericos construidos para explicar y defnir a la democracia, sino justamente la ausencia de un punto de vista comn para juzgar las propiedades democrticas del rgimen poltico mexicano. Dicho de otro modo: carecemos de una lectura compartida sobre cmo se dio y en qu desemboc fnalmente el cambio poltico llevado a cabo a lo largo de las dos ltimas dcadas. A diferencia de otros procesos de transicin ya sea en Amrica Latina, en Espaa o Portugal o en Europa del Este, no tenemos en Mxico, ni tampoco entre los estudiosos y observadores extranjeros un diagnstico bsico ampliamente compartido acerca del origen, la naturaleza y la mecnica de la transicin democrtica en Mxico. 4 Juan J. L. (1990): Transiciones a la democracia en Revista Espaola de Investigaciones Sociolgicas, nm. 90, Madrid. 10 Las razones para esta divergencia interpretativa son diversas, pero tratar de referirme a las que en mi opinin son ms relevantes. Una primera explicacin, que no alcanzo a suscribir, atribuye la difcultad para describir y entender con los mismos cdigos la transformacin poltica de Mxico a que se trat de un trnsito lento, zigzagueante, errtico, pacfco y no epopyico; a que no se cuenta con una fecha ni con un gran evento fundacional que permita iniciar la nueva cuenta de un punto y aparte. Mi impresin, al contrario, es que el cambio poltico mexicano no se ha entendido bien por la existencia de dos lecturas predominantes en los distintos mbitos surgidas desde los propios partidos protagonistas de la transicin acerca de lo que era el sistema poltico: a) Por un lado, la visin propia del Partido Revolucionario Institucional, daba por supuesto que una vez superada la etapa armada de la revolucin a principios del siglo XX la constitucin ya haba creado un verdadero 11 sistema democrtico representativo que poda admitir si acaso su perfeccionamiento o profundizacin, pero en ningn modo la idea de transicin, concebida como el paso de un rgimen autoritario a uno democrtico. Ese esquema da lugar a toda clase de resistencias y, por supuesto, no permite reconocer la naturaleza distintiva del cambio democrtico en Mxico. b) Otra manera de negar la transicin mexicana, opuesta a la lectura anterior, extendida entre los partidos de oposicin, consista en sostener que slo habra transicin y democracia en el momento en que el PRI perdiera el poder concentrado en la presidencia de la Repblica, que democracia tena que ser alternancia en el Ejecutivo o simplemente no era; esto es, que todo avance en la conquista de espacios de representacin en el Congreso, de gobiernos municipales, luego de las principales capitales y ciudades del pas, de gubernaturas, etctera, eran slo retoques a la fachada de un edifcio autoritario y monocolor cuya estructura vertebral segua intacta. En el extremo de esta lectura, la transicin apenas comenzara con ese 12 desalojo de la presidencia y la confguracin de un gobierno de transicin a nivel nacional. Por supuesto, el marco de esa visin imposibilitaba valorar y reconocer los avances graduales que se fueron obteniendo a lo largo del amplio ciclo de reformas electorales de 1977 a 1996: el paulatino avance en el diseo de las reglas y en las instituciones que en un primer momento permitieron la incorporacin de fuerzas polticas signifcativas, en especial de la izquierda, a la arena electoral; despus el fortalecimiento de los partidos con la ampliacin de sus prerrogativas; la gradual autonomizacin de los rganos electorales frente a los partidos y al Poder Ejecutivo, hasta conseguir su plena independencia; la creacin del primer tribunal electoral y posteriormente la extensin del control jurisdiccional a todos los aspectos de los procesos electorales; la apertura del Congreso a la pluralidad poltica hasta el diseo de frmulas de integracin que restaron los mrgenes de infra y sobrerrepresentacin entre votos y escaos; la mejora en las condiciones de la competencia, por citar los pilares de la discusin electoral en el pas. 13 Se trata, en efecto, de dos visiones contrapuestas, hechas por protagonistas cuyo diagnstico est en funcin de sus intereses y necesidades polticas. Son dos lecturas ad hoc cuyo problema real, a mi entender, ms all de su falta de puntera analtica, fue que acabaron gravitando sobre las anteojeras del grueso de la opinin editorial y la intelectualidad, que se aline con una u otra visin. Permtanme entonces poner sobre la mesa mis tesis sobre el sentido y el ritmo que tuvo la democratizacin poltica en Mxico a lo largo de las dos ltimas dcadas. En virtud de las peculiaridades del rgimen poltico dominante durante la mayor parte del siglo XX, las dos grandes tareas centrales que debieron resolverse para avanzar en el camino de la democracia fueron: en primer trmino, conseguir la consolidacin y el desarrollo nacional de los partidos polticos y, en segundo, crear unas leyes y unas instituciones capaces de regular la competencia electoral entre ellos. 14 Si la democracia es impensable sin una trama electoral bien tejida, hay que decir que en Mxico tenamos una serie de faltantes en ese aspecto fundamental: en la organizacin, en el marco jurdico, en la institucin reguladora, de modo que lo primero era abolir las prcticas fraudulentas que anulaban o distorsionaban el voto de los ciudadanos, creando un marco legal que permitiera a la verdadera pluralidad poltica de la nacin emerger sin restricciones artifciales. Una particularidad relevante del caso mexicano estriba en que la presencia de partidos fuertes, con arraigo nacional, es tambin y en buena medida una creacin de las mismas reformas. Como faltaba esa pieza haba que construirla, creando las condiciones jurdicas y un clima poltico que no se haba dado a lo largo del siglo. Es verdad, por supuesto que las fuerzas derivadas de la revolucin mexicana estaban agrupadas en el Partido Revolucionario Institucional, pero el resto de los partidos, destacadamente el Partido Accin Nacional, tenan una participacin ms bien dbil y en zonas localizadas del pas. 15 No es una casualidad, pues, que el tema electoral ocupara los primeros planos en el debate poltico nacional de los ltimos veinte aos. Lo mismo el gobierno que las fuerzas polticas lo ubicaron en el centro de sus aproximaciones y desencuentros. Una parte signifcativa de la refexin intelectual y acadmica tambin sigui muy de cerca este proceso. La dimensin electoral se transform as en la clave para encauzar y modular el cambio poltico de Mxico. Ahora bien, si tuviramos que fechar el arranque del proceso, ste podra ubicarse en el ao 1977; no porque antes no se hubieran dado fuertes y hasta heroicas luchas democratizadoras, breves aperturas o reformas electorales o distensin en los amarres autoritarios, sino porque es a partir de entonces que se confgura la estructura del cambio, es decir, un proceso que se desarrolla en una misma direccin, democratizando las reglas y fortaleciendo a los partidos, cuyos momentos de expansin culminan en negociaciones y reformas electorales. Dicho en breve: la reforma electoral de 1977 fue la base sobre la cual se desarrollara nuestro proceso de democratizacin. 16 1977 no es una fecha gratuita. Por entonces, Mxico ya era un pas complejo, diverso y plural, en el que un solo partido no poda representar ni conciliar la suma de intereses, proyectos y pulsiones de la sociedad, como haba ocurrido en el pasado. Justamente, una dcada atrs, el pas haba sufrido la sacudida del movimiento estudiantil de 1968, que en trminos histricos es la primera llamada de una profunda exigencia democrtica que entonces comienza a expresarse con energa y masivamente. La historia posterior confrm esa realidad: tras los episodios del 68, la disidencia se multiplica y con ella aparecen distintas manifestaciones del nuevo pluralismo lo mismo en sectores estratgicos del horizonte laboral, que en el mundo rural o en las universidades. Simultneamente, la oposicin poltica tradicional, representada en el plano electoral por el Partido de Accin Nacional, emerge de nueva cuenta tras un periodo de confictos internos y avanza con xito relativo en municipios de fuerte composicin urbana, ubicados sobre todo en el norte del pas. Asimismo hacen su aparicin grupos armados clandestinos en las ciudades 17 y el campo, cuyo diagnstico esencial lectura de la brutal represin de 1968 consiste en afrmar que el pas no tiene otra opcin para cambiar que la de las armas. Sin embargo, en virtud de una de esas tpicas ironas de la historia, no obstante la efervescencia de los disidentes, las elecciones presidenciales de 1976 las gana sin adversarios el nico candidato registrado, el del Partido Revolucionario Institucional. Es importante subrayar dicha paradoja: en 1976, justamente cuando el pas vive cruzado por una confictividad creciente y en expansin, las elecciones presidenciales resultan ser poco menos que un formalismo. Se puede decir, en consecuencia, que el entramado legal vigente no recoga ni refejaba a la poltica real. Ese es el contexto, en el cual se despliega la reforma electoral de 1977. De ah la importancia de la reforma: no se limitaba a abrir una rendija para los actores que ya estaban en la escena legal, sino que permiti que entraran al juego numerosos protagonistas que estaban fuera de la competencia, para 18 aquellas corrientes cuya accin poltica haba estado al margen del diseo institucional. A partir de la reforma que podramos llamar desencadenadora de 1977, poco a poco y uno tras otro, vastos contingentes, de todas las ideologas, incluso quienes se mostraban hermticos a la va electoral, fueron incorporndose a ella, ensanchando, construyendo nuevas alternativas o fortaleciendo a las existentes. Si hacemos un breve recuento histrico, advertiremos que la plataforma originaria de la transicin fue construida sobre cinco columnas: 1) se declara a los partidos polticos como entidades de inters pblico y se da paso a su constitucionalizacin, es decir, al reconocimiento de la personalidad jurdica de los partidos en plural y a su importancia en la conformacin de los rganos del Estado; 2) se abre la puerta de la competencia electoral, mediante el registro condicionado a otras fuerzas polticas, entre ellas a la izquierda mexicana hasta entonces marginada; 19 3) se concreta la ampliacin del Congreso y la introduccin de los diputados plurinominales; la nueva frmula integra 300 diputados de mayora y 100 de representacin proporcional, inyectndose as un mayor y ms intenso pluralismo a la Cmara de Diputados y los incentivos sufcientes para que los partidos desarrollaran campaas a escala nacional, en busca de todos los votos posibles acumulables para la llamada bolsa plurinominal; 4) por primera vez el Estado asume la obligacin de otorgar recursos para el sostenimiento de todos los partidos polticos. Estos adquieren prerrogativas, en los medios de comunicacin y en dinero pblico; 5) con su registro ante la autoridad electoral federal, los partidos polticos asumen la posibilidad de asistir a las diferentes elecciones en los otros niveles de la vida poltica: estatal y municipal. En consecuencia, la participacin electoral de alternativas distintas, legalizadas y legitimadas desde la Constitucin, se multiplic a lo largo y ancho del pas. 20 Sobre esta base se desarrollara nuestro proceso de democratizacin. La reforma de 1977 representaba un paraguas protector con una caracterstica muy importante: estaba dedicado no slo a los jugadores que tenan ya un lugar dentro del sistema legal, sino justamente a los que nunca haban estado dentro. En su momento stos cambios (que hoy, a algunos, les pueden parecer hasta pequeos, o simplemente liberalizadores) provocaron una enorme discusin, resistencias, crticas, miedo y un gran impacto pblico. Pero la intencin de esa reforma era muy simple: por una parte fortalecer las opciones organizativas existentes pero tambin permitir la entrada al juego electoral de fuerzas reales, que se desplegaban sobre todo en la accin social y sindical (y aun, a travs de la va armada). Poco a poco y uno tras otro, vastos contingentes de todas las ideologas, antes hermticos a la vida electoral, se fueron incorporando a ella, la fueron ensanchando, construyendo nuevas alternativas o fortaleciendo a las existentes. En particular, las elecciones en ciertas regiones del pas dieron pruebas de competitividad por el gobierno 21 y las posiciones legislativas. En unos aos, la realidad poltica y la legalidad convergieron hasta lograr un rgimen de partidos plural y competitivo, leyes, instituciones y, lo que es ms importante, una creciente cultura ciudadana de respeto a la legalidad y la convivencia democrtica. Fue ste un trayecto complejo que podra resumir de la siguiente manera: 1) se multiplic la pluralidad poltica de la nacin. Se desarroll una movilizacin y organizacin social nunca antes vista. Se formaron nuevos partidos, nuevos sindicatos, nuevas agrupaciones, organismos civiles, editoriales, diarios, revistas. 2) se empezaron a ejercer, de modo cada vez ms frme y sin cortapisas, las libertades esenciales: de expresin, manifestacin, organizacin. 3) se vivi entonces una expansin y el fortalecimiento nacional de los partidos polticos. 4) los partidos se presentaron una y otra vez a las elecciones. Ocuparon cada vez ms posiciones legislativas y de gobierno. Adquirieron una infuencia y 22 una visibilidad pblica que antes no tenan. El proceso diferenciador del voto es manifestacin de la pluralidad social real del pas: expresa, a su vez, las distintas sensibilidades, diagnsticos y propuestas que coexisten en la sociedad, lo cual se confrma y vuelve a aparecer como una ola expansiva que no puede ser revertida. 5) se vivi un periodo de intensas negociaciones que produjeron al menos seis reformas electorales y otras tantas reformas constitucionales. El litigio poltico central se traslad a la disputa por un rgimen legal y electoral equitativo, transparente, creble. 6) las elecciones se convirtieron en la llave del cambio poltico de Mxico. Los partidos atrajeron grandes contingentes de ciudadanos, grupos y organizaciones. Exigieron para s un esquema jurdico cada vez ms preciso y desarrollado; mayores derechos y mayores prerrogativas. De esa forma los partidos, en plural, se volvieron cada vez ms competitivos, ms poderosos; acudieron a las elecciones con mayores recursos y con 23 mayores posibilidades de ganar. Su presencia y sus exigencias crecieron: mayores recursos y ms equitativos para poder expandirse, mejores instrumentos que regulasen la contienda electoral, mejores frmulas para conformar al Congreso. A mayor fuerza poltica mayor presencia en el Estado, mayores exigencias institucionales, legales y mayor extensin del derecho electoral. 7) los partidos lograron cada vez ms posiciones legislativas federales, en los ayuntamientos, los congresos locales y finalmente conquistaron gubernaturas. As los partidos polticos se instalaron en la sala de mquinas del estado mexicano. 8) los cdigos de entendimiento cambiaron. Ninguna fuerza pudo ya abrogarse la representacin de la nacin entera. La pluralidad se convirti en la clave de la lucha y la convivencia poltica. 9) La presencia y competencia de partidos ha cambiado casi todas las relaciones y las prcticas polticas: se ha erosionado el poder del presidencialismo, estn 24 planteadas nuevas formas de relacin entre los gobiernos estatales y el gobierno federal, se ha invertido la dinmica de trabajo poltico del Congreso de la Unin, y los partidos de diferente signo se encuentran todos los das, procesando, negociando, defniendo las polticas estatales en todos los rdenes. 10) de tal suerte que ya no es un solo partido sino que son los partidos polticos en plural, la columna vertebral de la vida estatal. 11) El cambio es radical: la decisin crucial de la poltica, la decisin de quien gobierna, durante dcadas haba estado encapsulada, reservada al interior de una coalicin, de un solo partido; pero hoy en Mxico, la decisin de quien gobierna la tienen los ciudadanos con su voto, eligiendo entre opciones fuertes y competitivas. 12) Ese cambio crucial en las relaciones polticas es difcilmente reversible. Mxico es una sociedad compleja, conectada con el mundo, denodadamente plural. Su transicin a la democracia no era el ideal de un grupo, de un lder, o de un partido; por el contrario: la transicin democrtica era una necesidad de la nacin. 25 13) Pero al modifcarse, el mapa de la poltica se vuelve ms complejo. En los ayuntamientos coexisten representantes de partidos diferentes; gobernadores de un partido tienen que aprender a vivir con gobiernos municipales de otros, incluso en las capitales de los estados; las correlaciones de fuerzas en los congresos locales se modifcan y en algunos el gobierno de la entidad de un color tiene que convivir con un legislativo donde la mayora tiene otra tonalidad; y el propio gobierno federal se ve sometido a nuevas relaciones con los gobiernos estatales y municipales, al tiempo que el Congreso de la Unin se pluraliza. 14) Este cambio, propiciado en las urnas, ha tocado prcticamente todos los rincones del pas y a todos los mbitos de gobierno y de representacin poltica: cabildos y ayuntamientos, congresos locales, el Congreso de la Unin, los gobiernos estatales, el Distrito Federal y el Ejecutivo Federal. Resulta imposible comprender la dinmica del cambio ocurrido en la ltima dcada sin remontarnos a la eleccin de 1988 que marca la defnitiva irrupcin del pluralismo y la declinacin del partido prcticamente nico. Dos 26 circunstancias se conjugan para subrayar la signifcacin de aquellos comicios: la crisis econmica que abarca la llamada dcada perdida con sus deplorables efectos sobre las condiciones de vida de la ciudadana y la escisin del partido ofcial, la mayor desde 1952. El efecto inmediato fue la exitosa candidatura presidencial de Cuauhtmoc Crdenas impulsada por el Frente Democrtico Nacional, una amplia coalicin de centro izquierda que en 1988, en medio de acusaciones de fraude, obtendra ofcialmente el reconocimiento del 30 por ciento del respaldo electoral. En esas condiciones, la expresin ciudadana en las urnas de 1988 arroj las siguientes novedades para el sistema poltico a pesar de los justifcados cuestionamientos a la limpieza del proceso electoral: a) un nuevo cuadro partidista electoral con tres grandes referentes competitivos, b) el arribo al senado de los primeros cuatro senadores no postulados por el PRI (los senadores por Michoacn y el Distrito Federal fueron postulados por el FDN), y c) una nueva composicin de la Cmara de Diputados: 260 del PRI y 240 de los partidos de oposicin. Pero el desaseo electoral 27 y la falta de confanza en la transparencia del recuento de los votos, que luego se extendera y reproducira en las elecciones para renovar los poderes en las entidades federativas, tambin haba puesto en evidencia la necesidad de emprender un rediseo del marco electoral para hacer posible que se restableciera el piso indispensable para asegurar la competencia, dar garantas de credibilidad a la disputa electoral como condicin para reconstruir un clima de confanza y coexistencia mnimo. Y precisamente porque esa necesidad la haba desatado la expresin de la pluralidad poltica, por obligacin se trataba de una tarea que no poda emprender ni concretar el gobierno de forma unilateral. No obstante la crispacin existente entre las principales fuerzas polticas del pas (el PRI, el Partido Accin Nacional y el Frente Democrtico Nacional) y en particular entre el Frente Democrtico y el presidente electo, Carlos Salinas de Gortari, hubo una coincidencia en avanzar hacia una reforma electoral que ampliara las 28 garantas de transparencia en el procedimiento electoral y, con ello, de resolver las diferencias por un cauce legal y pacfco. Sin duda esa disposicin fue una de las defniciones fundamentales que permitieron el avance del proceso democratizador de los aos siguientes. Con el comienzo de la dcada de los noventa inicia el proceso de construccin del nuevo marco electoral. Se cre as en 1990 el Instituto Federal Electoral (IFE) cuya tarea poltica central era remontar la desconfanza en las elecciones para darles credibilidad e instalarlas como el nico mtodo legtimo de la disputa poltica por los cargos de gobierno y la legislatura. Con la nueva autoridad electoral, los comicios de 1991 contrastaron positivamente con los de tres aos atrs. Una nutrida participacin ciudadana (rond el 70 por ciento del electorado) se acompa por un expediente electoral de limpieza y legalidad. A nivel federal el PRI se recuper de manera notable y el PAN se coloc como segunda fuerza. El Partido de la Revolucin Democrtica, 29 partido en el que confuyeron los dirigentes del Frente Democrtico Nacional y el Partido Mexicano Socialista que cedi su registro, asista a su primera contienda obteniendo un resultado ms alto que el de los anteriores partidos de izquierda pero muy inferior a los resultados obtenidos por la coalicin de cinco organizaciones tres aos antes. Con esa nueva ventaja recuperada en las urnas, desde el gobierno se inici una de las operaciones de cambio ms ambiciosas de la dcada: el Presidente Salinas de Gortari impuls un agresivo programa de cambios a la Constitucin que habran de modifcar profundamente el panorama social y poltico del pas. Mxico entraba en una etapa de aceleracin de la reforma econmica, emprendida primero desde 1985, por el Presidente Miguel de la Madrid. Esa reforma econmica tena sin embargo, profundas implicaciones polticas: a querer o no, era tambin un cambio en las pautas de negociacin y estabilidad poltica fundadas sobre un rgimen presidencialista con partido hegemnico. 30 El cambio entonces, apareca por todos los frentes: desde arriba, recurriendo a los apoyos tradicionales del presidencialismo, un programa de mercado, liberalizador, privatizador, de apertura al mundo, que paradjicamente minaba las bases de sustento tpicas del poder presidencial y desde muchos fancos la participacin de una sociedad que ya no caba ni quera hacerlo en las prcticas y los valores histricos del Estado clientelar y la poltica corporativa. Conviene recordar que cuando se aprueba el Tratado de Libre Comercio del Norte (por un Congreso de la Unin con mayora del Partido Revolucionario Institucional), la gran asignatura pendiente en Mxico es todava el uso y abuso del presidencialismo, la ausencia de un rgimen de partidos plenamente competitivo que permitiera que el Congreso hiciera contrapeso al Poder Ejecutivo y que el federalismo fuera una realidad. En materia electoral, an haca falta probar que las elecciones eran el expediente real para dirimir quin deba gobernar y legislar; quedaba por delante reducir la desigualdad en las condiciones de 31 la competencia entre partidos, en suma, an haca falta instalar la confanza en el mtodo fundamental de la democracia. En 1994 la situacin poltica exigi un esfuerzo extraordinario por parte de los partidos para reforzar y revalidar las leyes, las instituciones y la viabilidad de las elecciones en un panorama teido por la violencia, y su eventual espiral, que gener el alzamiento del Ejrcito Zapatista el primero de enero de aquel ao, da en que tambin entr en operacin el Tratado de Libre Comercio. De cara a la renovacin de los poderes federales en julio de ese ao, los principales partidos polticos, frmaron una serie de acuerdos y compromisos asumidos como una contribucin al proceso de paz, para lo cual eran necesarias unas elecciones imparciales aceptadas por todos. Bsicamente, los partidos acordaron avanzar en la independencia de la autoridad electoral por voluntad propia los partidos polticos perdieron su voto en los 32 rganos de decisin de las elecciones y se incorpor a dichos rganos la fgura de consejeros ciudadanos con voz y voto, y desarrollar una serie de enmiendas a la ley para fortalecer las garantas de transparencia, como aumentar la confabilidad del padrn electoral, garantas de equidad en el acceso a los medios de comunicacin masiva, impedir el uso de recursos y programas pblicos a favor de algn partido o candidato, entre otras. Los signos ominosos en la vida del pas, no obstante, se multiplicaron con el asesinato del candidato del Partido Revolucionario Institucional a la presidencia, lo que magnifc los riesgos de reproduccin de la violencia y tambin subray la responsabilidad de los distintos actores polticos para mantener la contienda electoral por cauces pacfcos, de certidumbre. Gracias a las garantas legales y a la conducta de los partidos polticos, as como por la amplia respuesta de los electores, la jornada electoral de 1994 transcurri en plena normalidad. Las elecciones de 1994 fueron un evento crucial para el Mxico moderno: el 21 de agosto de 33 1994 el 78% de los ciudadanos empadronados acudieron a votar, 35 millones de mexicanos emitieron sus votos y colorearon de civilidad la jornada electoral que se desarroll sin violencia. El PRI gan la eleccin presidencial con el 50.1% de los votos, el PAN refrend el segundo lugar con el 26.6% de la votacin y el PRD alcanz el 17%. Las elecciones de 1994 haban demostrado que eran posibles los acuerdos entre los tres grandes partidos nacionales y que sus dirigencias nacionales podan ofrecer buenos resultados a sus militantes, tras las exhaustivas negociaciones multilaterales; demostraron que la fuerza de las tres grandes formaciones era capaz de atajar un clima enrarecido y a su vez los ciudadanos mostraron que su nimo apoyaba las reformas democrticas. Se hizo patente un sistema de partidos extraordinariamente vivo y fuerte, una pluralidad poltica que nadie poda desvanecer o exorcizar y que estaba llamada e instalarse y expandirse en el futuro de la vida mexicana. Lo ms importante sin embargo, fue que los cambios electorales de 1994, supieron y pudieron responder a un escenario ominoso, 34 desafante, que anunciaba a la violencia como posibilidad de futuro. No ocurri as, en gran parte, por la operacin de los partidos; a nadie conviene olvidar ese aporte sustantivo a la convivencia pacfca del pas. El gobierno surgido de la eleccin de 1994, sin embargo, a unas semanas de tomar posesin enfrent una drstica devaluacin de la moneda que pona al descubierto las insufciencias y contradicciones de la poltica econmica seguida en la dcada anterior, donde los equilibrios macroeconmicos no se correspondan con la dinmica microeconmica de la actividad productiva del pas. La contraccin econmica en 1995 fue aun ms pronunciada que en 1983, cuando hizo irrupcin la crisis de la deuda, el desempleo alcanz niveles histricos a la alza, y el endeudamiento privado por el incremento de los tipos de inters puso en riesgo al conjunto del sistema fnanciero mexicano. Con independencia de las urgentes medidas en materia econmica para contener y revertir la crisis, sta 35 vino a subrayar en el plano poltico la pertinencia de terminar de moldear las reglas de una competencia poltica en ascenso, de tal suerte que se cumpliera el doble mandato que Octavio Paz ley en las elecciones de 1994: cambio y estabilidad... Una de las enseanzas de estas elecciones ha sido la prioridad que tienen las reformas democrticas en el nimo de la mayora 5 . En 1996 los partidos polticos concretaron una vasta operacin de cambio en las instituciones y las leyes electorales en Mxico, que cristaliz despus de una de las negociaciones polticas ms intensas y prolongadas de los ltimos aos. Fue un proceso largo, difcil, que termin sin el consenso esperado, pero que sin embargo alcanz a arrojar un conjunto de modifcaciones fundamentales para el avance y la consolidacin democrtica de Mxico; cambios que sin ninguna duda, estuvieron en la base y fueron la garanta de comicios legales, equitativos y transparentes. Seis fueron los temas alrededor de los cuales se forj el consenso de los partidos en 1996: 5 Paz, O. (1994): Las elecciones: doble mandato, en Vuelta, no. 215, octubre. 36 1) Se concret la autonoma total de los rganos electorales; desde entonces la autoridad electoral goza de plena independencia en relacin al gobierno. Los ocho Consejeros Electorales y el Presidente del Consejo, los nicos miembros con voto en el mximo rgano del Instituto Federal Electoral, fueron elegidos en la Cmara de Diputados por el consenso de los partidos polticos. La idea fue doble: que el gobierno abandonara la organizacin electoral y que ella pasara a manos de personas que gozaran de la confanza de los partidos polticos. Adems, cada partido poltico y cada fraccin parlamentaria en el Congreso cont con un representante con voz y sin voto en el mximo rgano de direccin electoral, de forma tal que pueden seguir, eslabn por eslabn, todo el trabajo de la autoridad electoral. 2) El Tribunal Electoral, el rgano encargado de dirimir las controversias legales sufri importantes modifcaciones. La designacin de los magistrados que lo componen ya no corri a cargo de la Cmara de Senadores a propuesta del 37 Presidente de la Repblica; con la reforma fueron votados en la Cmara de Senadores a propuesta de la Suprema Corte de Justicia. Por otro lado, el Tribunal ya no estuvo limitado a atender los problemas de ndole federal sino que pudo ser recurrido por causa de confictos locales; se extendi el control de constitucionalidad a los actos de todas las autoridades electorales estatales. La califcacin electoral result ya plenamente jurisdiccional. Y, por ltimo, la ley agreg nuevos procedimientos de defensa, nuevas vas legales para encauzar los reclamos poltico-electorales tanto para los ciudadanos como para los partidos. 3) La reforma electoral cambi el rgimen legal de los partidos polticos: se elev el requisito para la entrada a la representacin congresual (slo aquellos partidos con una votacin nacional mayor al 2% tuvieron derecho a ingresar a la Cmara de Diputados) y se cre una fgura nueva para la organizacin de opciones distintas: las Agrupaciones Polticas. Es un sistema abierto de doble va: se permite el acceso de nuevas ofertas polticas y se dispone de una 38 puerta de salida para aquellas propuestas que no logran un mnimo de adhesin ciudadana. 4) Se ajustaron las frmulas de representacin en el Congreso, de modo tal que la relacin entre votos y escaos qued mejor equilibrada. En la Cmara de Diputados, conformada por 500 legisladores (300 electos en distritos uninominales por mayora relativa y 200 por representacin proporcional) ningn partido puede contar con un nmero total de diputados por ambos principios que signifque ms del 8 por ciento respecto a su porcentaje de votacin nacional. En el Senado tambin se inyect mayor pluralismo. Cuenta con un total de 128 integrantes. En cada una de las 32 entidades se eligen dos senadores por el principio de mayora relativa y el tercero es asignado a la primera minora. Los 32 senadores restantes son electos por el principio de representacin proporcional por un sistema de lista votada a nivel nacional. 5) Se abri la competencia electoral en la Ciudad de Mxico, mediante la eleccin directa de su Jefe de 39 Gobierno, de los jefes de las 16 delegaciones polticas en que se divide la capital, y se ampliaron las facultades de la Asamblea Legislativa del DF. 6) Las condiciones de la competencia mejoraron. Los recursos fnancieros pblicos de los partidos aumentaron drsticamente, lo mismo que el acceso a los medios electrnicos. Adems fueron distribuidos de un modo mucho ms equitativo. La autoridad electoral cont con mejores instrumentos para fscalizar, revisar y modular los gastos en las campaas de los partidos. La mejora a las condiciones de la competencia en 1996 constituye quizs el efecto ms visible y decisivo de la reforma que cerr el largo ciclo de cambios legales y constitucionales en la bsqueda de un sistema de partidos autnticamente competitivo. El nuevo entramado electoral fue el escenario que en 1997 encauz la contienda democrtica que produjo una realidad poltica indita hasta ese momento: una Cmara de Diputados sin mayora, un contrapeso al Poder Ejecutivo. Con toda claridad, este es un ejemplo de cmo 40 los cambios en el sistema electoral alcanzaron otras esferas y generaron otros cambios en el sistema de gobierno. Sobre la misma base legal se operaron las elecciones federales del 2 de julio del ao 2000. Gracias a la confanza en la organizacin electoral y el respeto al voto, ese da se produjo una sucesin de escenas fundadoras, en un pas de tradicin autoritaria. Por primera vez en ms de siete dcadas triunf un candidato que no fue postulado por el partido gobernante; por segunda ocasin el Presidente de la Repblica y su partido no alcanzaron la mayora absoluta en la Cmara de Diputados por lo que cada ley tuvo que ser, de nueva cuenta, fruto del acuerdo entre al menos dos de los tres principales partidos polticos, y la Cmara de Senadores electa en 2000 y que permaneci hasta 2006 tampoco cuent con una mayora absoluta. La transformacin poltica de Mxico es ms que signifcativa. El itinerario transcurri de las reformas que permitieron el reconocimiento de los partidos como entidades de inters pblico a una competencia electoral 41 que se robusteci gradualmente hasta volverse la arena obligada de todas las fuerzas polticas relevantes del pas; de ah a una nueva vuelta de tuerca con el fortalecimiento de los derechos de los partidos; de la desconfanza absoluta a la creacin de instituciones legtimas y crebles; del monopartidismo al pluripartidismo de hecho y de derecho; de los triunfos aislados de los partidos distintos al gobernante a la alternancia efectiva y sistemtica en cientos de municipios y en las entidades federativas; de la mayora califcada en todos los espacios parlamentarios a los contrapesos y equilibrios, a los gobiernos divididos en el grueso de los estados y ms tarde a nivel federal, hasta desembocar en la alternancia en el Ejecutivo federal para redisear as el mapa de la representacin poltica de la Repblica. Ms que una reforma limitada a los procedimientos electorales, o que una liberalizacin que no cambia el arreglo del poder, Mxico consigui modifcar en las ltimas dos dcadas y media todos los resortes sensibles de la 42 vida nacional. Gracias a esa historia de cambios graduales y concertados en la ley, Mxico vive hoy en la democracia, nada ms pero nada menos. 43 comentario: jos francisco olvera ruiz*
n Hidalgo estamos convencidos que la democracia, como lo ha manifestado el Lic. Miguel ngel Osorio Chong, es el valor supremo de la poltica y que las decisiones y acciones cuando son tomadas con el concurso de la sociedad, se convierten en el sustento de una estabilidad legtima, slida y perdurable. La participacin democrtica es la base del desarrollo econmico y de una vida ciudadana ms justa y ms civilizada. La democracia no es slo un sistema de gobierno, es una forma de vida, es una forma de participar en el desarrollo de un estado y de un pas, con derechos y obligaciones muy bien defnidas. Esta concepcin de la democracia es fruto de lo que los hidalguenses, al igual que el resto de los mexicanos, hemos vivido desde la reforma poltico-electoral de 1977 cuando -a juicio del propio Dr. Woldenberg Karakowsky- se abrieron los espacios para todas las ideologas polticas, E * Secretario de Gobierno del estado de Hidalgo. 44 se declar a los partidos polticos como entidades de inters pblico y se les reconoci personalidad jurdica; mediante el registro condicionado se abri la puerta de la competencia electoral a las fuerzas ms signifcativas de la izquierda mexicana. Por primera vez el Estado, dicho ya por el conferenciante, asumi la obligacin de otorgar recursos para el fnanciamiento de todos los partidos polticos, as como la posibilidad de que todos los partidos con registro pudieran participar en la competencia electoral en los tres niveles de gobierno. En nuestro pas la transicin democrtica inici en los gobiernos municipales, prosigui en Baja California con el triunfo del gobernador panista Ernesto Ruffo Appel en 1989 y registr su mayor impacto, hasta hoy conocido, con la llegada a la presidencia de la repblica del tambin panista Vicente Fox Quesada. La transicin en palabras de Jos Woldenberg no fue producto de un solo cambio o de una sola eleccin, 45 sino que es la historia de cientos de procesos que acabaron pluralizando al Estado, erosionando el autoritarismo y debilitando al partido hegemnico. Este proceso se pudo vivir en la pluralidad, la competencia y la cohabitacin, para rematar despus con el cambio de gobierno federal. El cambio democrtico no es nicamente la alternancia de los partidos polticos, es un puntal para igualar ms el poder de un Presidente Municipal con el de un Gobernador y con el del Presidente de la Repblica, es fortalecer la independencia entre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial y velar por la autonoma entre los diferentes niveles de gobierno.
El presidencialismo mexicano se dio no por el aumento de poder del presidente en turno, sino por la autorreduccin de los poderes legislativo y judicial para representar los intereses ciudadanos. La omnipotencia presidencial slo se acota, para dar a una nueva democracia, cuando verdaderamente se pluraliza el debate de la representacin de los mexicanos, el pueblo tiene voz en el legislativo para 46 discrepar o concordar con el ejecutivo. El poder nicamente puede posicionarse para bien, sus acciones cotidianas dan certeza jurdica para la poblacin. La alternancia en el poder no puede ser el lugar comn donde quepa la sinrazn como manifestacin de las pasiones individuales dejando de lado la representacin popular que fue conferida. No soslayemos, de acuerdo con mltiples sondeos, que la imagen en conjunto de los representantes populares est disminuida, porque la democracia asevera el gobernador Miguel ngel Osorio Chong se termina cuando exigimos ms de aquello a lo que tenemos derecho y faltamos a nuestras obligaciones como ciudadanos y tambin cuando fallamos como depositarios de la voluntad de la mayora. El pueblo puede errar en la asignacin de la representacin popular, pero en quien recae dicho mandato no tiene derecho a equivocarse en la bsqueda del bienestar de sus representados. En la escucha atenta de la propuesta de los 47 adversarios polticos siempre debe subyacer el verdadero benefcio de la colectividad. La democracia no es el grito desbordado de las mayoras, sino la fuerza de la razn para recuperar la esencia humana, humanizarnos cada da. No es ms demcrata qui en ms gol pes reparte, si no qui en ms cosecha acuerdos que benefcien, en primera instancia, a los menos favorecidos en aras de una autntica equidad y no de errneas concepciones de igualitarismo. Todos somos ciudadanos, no hay de primera y de segunda, tenemos los mismos derechos como hidalguenses que como mexicanos, por ende una democracia profunda se basa en un voto de iguales, aunque uno sea local y el otro federal. El voto tiene la misma cualidad, no podemos verlo slo como cantidad. El voto no puede minusvalorarse por el orden de gobierno. El voto tiene que servir como puntual de equidad para la negociacin para satisfacer las expectativas de vida del ciudadano. El voto vale por lo que ayuda a resolver. 48 En el trnsito democrtico que hoy vivimos debemos ser muy cuidadosos. El voto no puede ser arrastrado por la mercadotecnia poltica de los procesos que se enfocan hacia una poblacin objetivo nacional, y que se aliente la confusin de los intereses que promueven los gobiernos locales. No podemos quitarle al elector la oportunidad de refexionar las diferencias reales entre lo que representa lo municipal, lo estatal y lo federal. Para reforzar la trascendencia del voto en Mxico retomo un extracto de la ponencia del 3 de junio de 2004 de Jos Woldenberg, quien convocado por el centro para Amrica Latina y el Caribe y el Instituto de Investigaciones Cubanas de la Universidad Internacional de Florida asegur: las elecciones no la violencia han demostrado ser la verdadera llave del cambio poltico. Todo su poder de transformacin est ah para quien quiera verlo. Las elecciones han alterado y siguen alterando todas las esferas de la vida poltica y muchas otras de la vida social y cultural. Han demostrado ser un instrumento efcaz, una 49 va transitable, un lugar de cruces donde pueden disputar, discutir y convivir lo ms viejo y lo ms nuevo, las posiciones polticas ms encontradas, la pluralidad realmente existente. En defnitiva, las elecciones son el mtodo por el que ha optado la sociedad mexicana. El cambio poltico en Mxico fue posible por la consolidacin de las instituciones, por lo que es necesario fortalecerlas para cimentar an ms la democracia. Las instituciones nos permiten la discusin civilizada, el afrontamiento no violento de los confictos, la amplitud de miras, el respeto a la pluralidad, etctera. La democracia es buscar justicia para todos, no anteponer slo lo que me benefcia, porque la autntica poltica es la conjuncin de acuerdos, la reunin para la construccin de mejores futuros. No se deben confundir los valores democrticos con la prctica de la anarqua. Como lo ha dicho el gobernador Osorio Chong: la democracia es indispensable para nuestro progreso y 50 desarrollo. Slo el pleno desarrollo democrtico permite la convivencia civilizada y permite conjugar la libre expresin de nuestra pluralidad con una gobernabilidad efcaz. Para ese desarrollo democrtico debemos profesionalizar las representaciones. Actualmente en los poderes judicial y ejecutivo, tanto estatales como federales, hay mecanismos para un servicio profesional de carrera. Quiz estemos en el momento justo para hacerlo en el legislativo. No soslayemos que la ciudadana ya no se conforma slo con votar, ahora exige y no le preocupa en demasa quin lo gobierne (derechas, centros o izquierdas) sino que gobiernen como quiere. Con pleno conocimiento el Lic. Miguel ngel Osorio Chong ha sido muy enftico al afrmar: La construccin de nuestro desarrollo democrtico es gradual, y es responsabilidad de todos. Corresponde al congreso local, al gobierno estatal, a los gobiernos municipales, a los partidos polticos, a las organizaciones sociales y a la ciudadana, contribuir conscientemente a la democracia que nos demanda una sociedad dinmica y participativa como es la hidalguense. 51 Y como muestra de que en Hidalgo existe la voluntad poltica para fortalecer el cambio democrtico vlgaseme comentar que seguramente la renovacin de la legislatura local, en 2008, la haremos con un nuevo marco jurdico electoral, en cuya construccin participaron todos los que manifestaron su inters. Concluyo mi intervencin retomando otro pensamiento del Dr. Woldenberg: La transicin no es una idea ni un esquema preconcebido; no es el proyecto de un grupo ni de un partido; no tiene un protagonista privilegiado ni un sujeto nico; no es una fecha, una coyuntura, una reforma, un episodio y mucho menos una campaa electoral, por importante que sea. La transicin es la suma de todo eso y mucho ms. 52 Se imprimieron 1,000 ejemplares, en julio de 2007, en Lito Impresos Bernal.