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10.12818/P.0304-2340.

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EXCESSO DE JURISDIO OU ESCASSEZ DE POLTICA? Apontamentos sobre a jurisdio constitucional brasileira luz da evoluo histrica do estado democrtico de direito
EXCESSIVE JUDICIAL REVIEW OR LACK OF POLITICS? Notes on Brazilian judicial review in the light of the historic evolution of the democratic state of Law.
Edvaldo Fernandes da Silva*
RESUMO
A ascenso do direito foi um dos mais importantes vetores do desenvolvimento do estado moderno. A inveno do controle de constitucionalidade para efetivao dos direitos projetou o Judicirio e implicou um novo equilbrio entre os poderes do estado. A redefinio dos espaos de atuao do direito e da poltica, para no amortecer a democracia, exige engenharia institucional que previna a supremacia judicial. O sistema de jurisdio constitucional brasileiro supre o mau funcionamento do Poder Legislativo, mas sufoca o desenvolvimento de uma cultura poltica que solucione esse problema pela via natural. Essa conjuntura impe urgentes reforma judiciria e poltica que assegurem a efetividade concomitante da jurisdio constitucional e do sistema poltico.

ABSTRACT
The rise of the law was one of the most important vectors of the development of the modern state. The invention of judicial review has leveraged the judiciary and led to a new balance between the powers of the state. The redefinition of the performance spaces of law and politics requires institutional engineering that prevents judicial supremacy damping democracy. The Brazilian system of judicial review counterbalances the malfunction of the Legislature, but stifles the development of a political culture that solves this problem by natural means. This situation requires urgent political and judicial reform to ensure the effectiveness of both judicial review and political system.

Doutor em Sociologia pela Universidade de Braslia; Mestre em Cincia Poltica e Sociologia pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro, IUPERJ; Especialista em Direito Tributrio pela Universidade Catlica de Braslia; Bacharel em Direito e em Comunicao Social pela Universidade Federal de Minas Gerais; Professor do Instituto do Legislativo Brasileiro e do Instituto de Relaes Internacionais O Diplomata. Procurador do Senado Federal; E-mail: ed3000@hotmail.com.

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EXCESSO DE JURISDIO OU ESCASSEZ DE POLTICA? P A L AV R A S - C H AV E : J u r i s d i o Constitucional, Poder Judicirio, Poder Legislativo, Judicializao da Poltica, Controle de Constitucionalidade, Reforma Poltica, Reforma Judiciria. KEY WORDS: Judicial Review, Judicial Power, Legislative Power, Political Judicialization, Political Reform, Judicial Reform.

I. INTRODUO
O ativismo judicial um dos fenmenos que mais interferem com a reconfigurao da democracia contempornea. O alceamento do Poder Judicirio, por meio da jurisdio constitucional, condio de protagonista no estado democrtico de direito, que at ento era basicamente determinado analiticamente pelas tenses entre o Executivo e o Legislativo, problematizou o conceito de democracia. Segundo o esquema clssico de Montesquieu, a magistratura teria uma posio discreta no Estado Democrtico. Excluda da produo de normas, da gesto administrativa e, em regra, da responsabilizao poltica pela via eleitoral, sua competncia se limitaria subsuno de fatos lei. Dada o anterior status de coadjuvante do Judicirio, o desenvolvimento da democracia moderna confundia-se, at pouco tempo, com o aperfeioamento dos mecanismos de representao poltica. A essa concepo correspondia um direito politicamente neutro, a demarcar, com fossos profundos, os limites de expanso do terceiro poder. Essa realidade transformou-se profundamente com a ascenso do Poder Judicirio condio de protagonista. Nas democracias maduras, o equilbrio entre poltica e direito, com predomnio da primeira sobre o segundo, vem se rompendo progressivamente. Simultaneamente, assiste-se a uma intrigante aproximao entre esses dois polos. Como refogem a um campo do conhecimento especfico e ainda esto em curso, esses fenmenos desafiam dificlimas anlises interdisciplinares e sincrnicas, capazes de dissec-los e antecipar seus possveis desdobramentos.
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Nesse artigo, limito-se a indicar traos gerais do problema, examinar alguns de seus antecedentes e implicaes luz de teorias jurdicas contemporneas. Em seguida, recupero o desenvolvimento histrico da jurisdio constitucional no Brasil, examino o ltimo estgio desse processo e proponho medidas para aumentar a convergncia do instituto com a evoluo da democracia.

II.

BREVE HISTRICO DO DIREITO DEMOCRTICO

A convergncia entre direito e democracia como esteios institucionais do estado produto da modernidade e surgiu dos escombros do feudalismo. A Paz de Vestflia, estabelecida em 1648 aps um perodo de intensa beligerncia entre as potncias europeias, proscreveu o antigo sistema medieval, que atribua autoridade suprema ao Imprio e ao Papado. A soberania passou ser o princpio organizador das relaes entre os estados, que passaram a se submeter a um sistema jurdico secularizado e regulado por tratados internacionais. As potncias europeias passaram por um processo de progressiva democratizao interna. A racionalizao do mundo, para usar a terminologia de Max Weber (1996, p. 489), removeu o fundamento transcendental para o poder do monarca e passou a exigir o governo do povo, com a profuso de ideias liberais e republicanos que decantavam em obras de pensadores como John Locke e Jean Jacques Rousseau. Paulatinamente, a vida social passava a ser organizada a partir de legislao de fundo secular e racional. Ainda na Idade Mdia, So Toms de Aquino j ressaltava as bases sociolgicas da lei e de sua coercitividade:
Una persona privada no puede inducir eficazmente a la virtud: puede nicamente amonestar, pero si su amonestacin no es atendida, carece de fuerza coactiva, fuerza que ha de tener, en cambio, la

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ley para que pueda inducir a la virtud con eficacia, segn dice el Filsofo en X Ethic. Esta fuerza coactiva radica en el pueblo o en la persona pblica que lo representa, que puede por ello infligir penas (). Luego slo el pueblo o su mandatario pueden legislar (1984, p. 707)1.

Em o Leviat, de 1651, o fundamento de validade da ordem jurdica migra da investidura divina do rei para o consentimento dos sditos (Hobbes, 1977). O poder do governante, no estado hobbesiano, decorre do pacto em que os indivduos se despojam da autoridade sobre a prpria vida e transferem-na ao leviat em troca da garantia de ordem e segurana. Introduz-se na teoria poltica de vanguarda um princpio de responsabilidade, porque o monarca atua por delegao. E essa atuao se faz mediante lei, o que por si s restringe o arbtrio do monarca e promove o nivelamento dos sditos. O privilgio, o casusmo e a incoerncia so incompatveis com a noo de estatuto. John Locke (1998), sobretudo, em seu Segundo Tratado sobre o Governo Civil, de 1689, aprofunda a natureza contratual da relao entre os sditos e o monarca. Alm disso, deduz direitos naturais que, por seu carter transcendental, estavam indisponveis aos contraentes. Portanto, com isso, restringe ainda mais a atuao do governante. A Revoluo Francesa e a Revoluo Americana, que eclodiram da metade para o final do Sculo XVII, foram marcos importantes para o alinhamento entre as instituies polticas e os ideais liberais e republicanos latentes. Conformemente, aceleraram o estabelecimento e a proliferao de um direito democrtico de bases racionais.
1 Uma pessoa privada no pode induzir eficazmente virtude. Pode unicamente admoestar, mas se sua admoestao no atendida, carece de fora coativa, fora que h de ter, no entanto, a lei para que possa induzir virtude com eficcia, segundo disse o Filsofo em X tica. Essa fora coativa radica no povo ou na pessoa pblica que o representa, que pode por ele infligir ele infligir penas (...). Logo, somente o povo ou seu mandatrio pode legislar (traduo nossa).

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Ambas as revolues concretizaram princpios catalogados por Montesquieu (1979), em Esprito das Leis, de 1748, entre eles o da separao dos poderes, talvez o principal suporte ideolgico da Constituio dos Estados Unidos aprovada em 1787. Nessa obra seminal, o pensador francs afirma que as leis no so produtos do acaso, da expresso da vontade divina, nem do arbtrio do prncipe, mas emanam da razo e so desdobramentos de relaes necessrias que decorrem da natureza das coisas. A teoria do estado incorpora, com maior ou menor medida, o direito secular e racional como baliza institucional da poltica. No Sculo XIX, a Revoluo Industrial desencadeia um processo de rpida racionalizao da economia. O mercado se expandiu e revolucionou as relaes sociais, como bem demonstra Karl Polanyi (2000). Grandes massas de trabalhadores rurais foram transformadas em proletrios. As cidades cresceram e impuseram novos desafios aos governantes. A concorrncia entre as potncias se acirrou. Nesse novo contexto, os antigos arranjos imperiais se tornaram flagrantemente obsoletos. As duas grandes guerras mundiais do Sculo XX aniquilaram, no mundo ocidental, os derradeiros restolhos da ordem feudal anterior (Hobsbawn, 2005). Foram banidos, j como desdobramento da primeira guerra (1914-1918), entre outros, os anacrnicos imprios austro-hngaro, russo, otomano e alemo. Na segunda, extirparam-se governos autoritrios que se estabeleceram na Alemanha, na Itlia, no Japo, no Brasil e em outros pases na esteira de uma cultura poltica ainda plasmada no passado imperial. As potncias democrticas foram claramente grandes vencedoras desse sombrio perodo da histria da humanidade, o que se tornou mais evidente quando, em 1991, ruiu o imprio sovitico. Contudo, havia no ps guerra certa desiluso com a democracia porque as instituies representativas, regidas por eleies, como os parlamentos, no impediram a ascenso das

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ditaduras que arrastaram o mundo para a conflagrao global em 1939, nem as atrocidades que foram perpetradas no conflito. Surgiu da um consenso sobre a necessidade de se estabelecer uma ordem jurdica centrada nos direitos humanos, com efetividade assegurada por mquina judicial eficiente e encimada por uma corte constitucional ativa (SCHOR, 2008, pp. 264 e 265). Como consequncia, no ps-guerra o Poder Judicirio comea a se consolidar como guardio da constituio. Mesmo a notvel Suprema Corte dos Estados Unidos, que praticamente inventou o controle de constitucionalidade em 1803, s se firma como garante dos direitos e garantias e individuais aps 1945 (SCHOR, 2008, p. 262).

III.

CONSOLIDAO DO DIREITO RACIONAL E ADVENTO DA JURISDIO CONSTITUCIONAL

A ascenso do Poder Judicirio aps a Segunda Guerra balizou-se tambm no desenvolvimento de teorias que promoveram a tecnicizao do direito. O positivismo jurdico, do final do Sculo XIX, j expulsara os resqucios de magia da cincia jurdica e imps critrios para a afirmao cientfica do direito, como a definio de seu objeto especfico. Hans Kelsen props e delineou, a partir de 1911, uma cincia do direito cujo objeto no seria produto da vontade, mas da razo (Silva, 2011). Como corolrio, as decises judiciais seriam simples dedues normativas resultantes de operaes intelectuais. Ademais, a jurisdio constitucional seria uma atividade de cassao, nunca de criao. O estabelecimento do direito seria, no aspecto conceitual, funo da Cincia Jurdica, e no aspecto material, funo da poltica. O controle da poltica pelo direito seria funo de um sistema racionalmente estruturado. Caberia ao Judicirio velar pela manuteno desse arcabouo aplicando o direito ao caso concreto, com margens
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mnimas de criatividade normativa. Esse modelo de democracia constitucional pressupunha, assim, o Poder Judicirio no poderia inovar os fundamentos da ordem jurdica. No debate entre Carl Schmitt e Hans Kelsen sobre a titularidade da funo de guardio da constituio (SCHMITT; KELSEN, 2009), essa condio refratria poltica do Poder Judicirio no estava em questo. Cada um dos pensadores tinha uma viso diferente sobre como lidar com o risco de politizao do Judicirio. No trecho abaixo, Kelsen sintetiza e rebate o argumento de Schmitt contra a jurisdio constitucional, mas concorda com ele sobre os riscos que essa instituio pode representar democracia:
Con todo, no se puede negar que la pregunta lanzada por Carl Schmitt acerca de los limites de la jurisdiccin, en general, y de la jurisdiccin constitucional en particular, es totalmente legtima. Slo que dicha pregunta, en este contexto, no debe plantearse acerca del concepto de jurisdiccin, sino acerca de la mejor ordenacin de su funcin de acuerdo a sus fines, y que ambos os problemas deben mantenerse claramente separados. Si desea restringir el poder de los Tribunales y con ello el carcter poltico de su funcin tendencia sta que aparece especialmente en la monarqua constitucional, pero que puede observarse en la repblica democrtica , entonces debe limitar-se lo ms posible el espacio de la libre discrecionalidad que las leyes conceden en su aplicacin, en especial aquellas con las que se establece el contenido de las futuras leyes, como las determinaciones de los derechos fundamentales y otros semejantes, no deben ser formuladas en trminos demasiado generales, no deben emplear terminologa difusa, como libertad, igualdad, justicia, etc. De lo contrario, existe el peligro de un desplazamiento del poder del Parlamento no previsto por la Constitucin y desde el punto de vista poltico, sumamente inoportuno, hacia una instancia ajena a l, que puede ser la expresin de fuerzas polticas totalmente diversas a las representadas por el Parlamento. Pero ste no es un problema especfico de la jurisdiccin constitucional; es asimismo vlido para las relaciones entre la ley e los Tribunales civiles, penales

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y administrativos que las aplican. Este es el antiguo dilema platnico: politeia o nomoi, rey-juez o rey-legislador (SCHMITT; KELSEN, 2009, pp. 319-322)2.

Nem Schmitt nem Kelsen admitia a confuso entre o poder de julgar e poder de legislar, essa ciso profunda que foi introjetada no esquema bsico da democracia moderna. O jurista austraco julgava que a designao de uma corte como guardio da constituio era compatvel com a necessria neutralidade poltica da ordem jurdica. O arbtrio da magistratura seria coibido pelo formalismo e pela sistematicidade do direito. O filsofo alemo pensava o contrrio. Para ele, as amarras tericas estabelecidas por Kelsen no seriam suficientes para travar a potencial politizao do direito com a atribuio a uma corte a palavra final sobre o teor da constituio. Ambos, concordavam, porm, com a premissa de que o Judicirio deveria se restringir aplicao de normas heternomas, como alinhavado no esquema clssico de Montesquieu.

Entretanto, no h como negar que a questo articulada por Carl Schmitt sobre os limites da jurisdio em geral e do tribunal constitucional, em particular, totalmente legtima. S que essa pergunta, nesse contexto, no deve recair sobre o conceito de jurisdio, mas sobre a melhor normatizao de suas funes de acordo com sua finalidade, e que ambos os problemas devem ser mantidos estritamente separados. Se se deseja restringir o poder dos tribunais e, assim, o carter poltico de sua funo tendncia esta que aparece especialmente na monarquia constitucional, mas que pode ser observado na repblica democrtica , ento deve-se limitar o mximo possvel, na lei, a margem de discricionariedade para sua aplicao. Assim, as normas constitucionais a serem aplicadas pelo tribunal constitucional, sobretudo aquelas com que se define o contedo das leis futuras, como as determinaes dos direitos fundamentais e de outros similares, no devem ser formuladas em termos excessivamente genricos, no devem empregar terminologia vaga, como liberdade, igualdade, justia, etc. Caso contrrio, h o risco de usurpao do poder do Parlamento no prevista na Constituio e do ponto de vista poltico, muito inconveniente, a existncia de um poder legislativo paralelo, que pode ser a expresso de foras polticas completamente diversas daquelas representadas pelo Parlamento. Mas este no um problema especfico da jurisdio constitucional. vlido tambm para a relao entre a lei e os tribunais civis, penais e administrativos que as aplicam. o antigo dilema platnico: politeia ou nomoi, rei-juiz ou rei-legislador (traduo nossa).

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Montesquieu enunciara, assim, esse princpio de separao:


Il ny a point encore de libert si la puissance de juger nest pas spare de la puissance lgislative et de lexcutrice. Si ele tait jointe la puissance lgislative, le pouvoir sur la vie et la liberte des citoyens serait arbitraire: car le juge serait lgislateur. Si elle tait jointe la puissance excutrice, le juge pourrait avoir la force dun oppresseur (Montesquieu, 1875-79. p. 426)3.

O rey-legislador tradicionalmente representante imediato do povo e o rey-juiz, mero rgo de execuo do estado. O primeiro age conforme a vontade do povo, ao passo que o segundo apenas aplica o ato que resultou da vontade do povo. Assim, a atuao deste no est fundada na vontade, mas no mero discernimento. A mediao das relaes entre governo e governados por meio da lei foi uma condio fundamental para o desenvolvimento da democracia. A lei, por sua generalidade, aboliu o casusmo e nivelou os cidados. O ativismo judicial, por enfraquecer a lei, pode representar perigoso retrocesso social. A democracia pressupe a construo da lei por meio do prprio povo, por meios de representantes eleitos. Kelsen afirma que impossvel anular a discordncia entre a vontade do indivduo e a vontade da ordem estatal a que se submete, mas lembra que essa discordncia minimizada num estado democrtico (KELSEN, 200, pp. 32-33). essa liberdade poltica aproximada a nica possvel no mundo moderno. O ativismo judicial pode corromper a noo de democracia at ento vigente ou transformar essa noo profundamente, estabelecendo um novo tipo de liberdade poltica, factualmente
3 No haver liberdade alguma se o poder de julgar no estiver separado do poder de legislar e do poder de executar. Se o poder de julgar estiver junto com o poder de legislar, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidados ser arbitrrio: porque o juiz ser legislador. Se ele estiver junto com o poder de executar, o juiz teria a fora de um opressor.

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muito mais estreita que a predominante na modernidade. John Hart Ely (1980, p. 135), acertadamente, afirma que o dever de representao que est no cerne do sistema poltico americano requer mais que simplesmente facultar voz e voto s minorias. A jurisdio constitucional, porm, praticamente se universalizou por ter-se confirmado, na prtica, como instrumento importante moderao do processo decisrio presidido pelo princpio majoritrio. A jurisdio constitucional se firmou com importante incremento do jogo democrtico. A maior liberdade de interpretao constitucional aos juzes reduz, porm, o grau de convergncia entre a vontade do estado e a vontade do povo. A compreenso da magistratura do que sejam os direitos fundamentais, por exemplo, pode reduzir a um mnimo o espao de atuao da legislatura. Miguel Shor (2008, p. 286) aponta que a relao entre democracia e jurisdio constitucional divide os acadmicos em dois grupos: os otimistas e os pessimistas. Os otimistas ressaltariam a afinidade entre democracia e a jurisdio constitucional, principalmente em processos de transio democrtica como os observados aps Segunda Guerra na Alemanha e na frica do Sul aps o apartheid. A jurisdio constitucional favoreceria a confiana na efetividade da constituio em democracias recminstauradas. Os pessimistas, ao contrrio, apontam intervenes da jurisdio constitucional dificultaram a resoluo de problemas de ao coletiva sobretudo em democracias maduras. Ronald Dworkin, que defende a ideia que a Constituio comporta e exige uma leitura moral, que assegure sua constante atualizao pelas cortes, seria classificado por Shor entre os otimistas. Dworkin, porm, no abre a constituio para interpretaes segundo as convices pessoais dos juzes. Para ele, a exigncia de integridade constitucional exige que juzos morais abstratos deduzidos da constituio estejam em linha de coerncia com o desenho estrutural desta (DWORKIN, 2006, p 15). Portanto, os juzes poderiam inovar a legislao desde que observem esse parmetro.
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J. Harvie Wilkinson III (2012, p. 22), que poderia ser includo entre os pessimistas, no concorda com essa abertura do texto constitucional. Afirma que, a no ser que haja falhas no processo poltico, desejvel que o parlamento e no as cortes atualizem as normas sociais. Em sua opinio, a magistratura tem menos expertise para acessar o exato contedo dos valores sociais e para avaliar circunstncias novas e reagir a elas. Alm disso, a interveno judicial poderia obstruir processos que so naturais, estimulantes e necessrios ao desenvolvimento esprito democrtico. Interessante notar que, escrevendo em 1931, Carl Schmitt no censura a atuao da Suprema Corte americana:
El Tribunal Supremo americano es algo muy distinto de un Staatsgerichtshof. Con una clara consciencia de su carcter como instancia processal, limtase a fallar determinados litigios (real, actual case or controversy of judiciary nature). Teniendo en cuenta su strictly judicial function se abstiene de adoptar criterio poltico o legislativo, y siquiera pretende ser Tribunal contenciosoadministrativo (SCHMITT; KELSEN, 2009, p. 25)4.

O controle de constitucionalidade difuso, com poucas e esparsas intervenes judiciais na retificao da legislao, no configuraria risco usurpao da funo legislativa do estado. No sabemos, ao certo, se Schmitt teria a mesma opinio sobre a Suprema Corte americana mais ativista do ps-guerra. O fato que se ops frontalmente contra a adoo de cortes constitucionais a que se atribusse a palavra final sobre sensveis questes constitucionais. Contudo, a posio de Kelsen, favorvel jurisdio constitucional, passou a prevalecer, no perodo ps-guerra.
4 O Tribunal Supremo americano muito distinto de uma corte constitucional, e sua Justia diametralmente oposta ao que atualmente chama-se na Alemanha de jurisdio poltica ou constitucional. Com uma clara conscincia de seu carter como instncia processual, limita-se a julgar determinados litgios (verdadeiros casos ou controvrsias de natureza judicial). Tendo em conta sua funo estritamente judicial, sequer pretende ser Tribunal contencioso-administrativo (traduo nossa).

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Vrios pases europeus instituram cortes constitucionais a partir de ento para funcionarem como intrpretes ltimos da Constituio. Portanto, refraseando Kelsen, o problema no a jurisdio constitucional em si, mas a sua conformao institucional. A teoria kelseniana teve como vetor constante a racionalizao do direito e criava balizas formais, conceituais e estruturais para confinar o arbtrio dos juzes. Essa teoria desenvolveu-se em trs fases distintas (Paulson, 1998, pp. xxiii-xxvii): a fase do construtivismo crtico (19111921), a fase clssica (1921-1960) e a fase ctica (1960-1973). A primeira fase corresponde ao perodo em que Kelsen constroi seus principais conceitos e preocupa-se, fundamentalmente, com a afirmao da Cincia do Direito como disciplina normativa. Nas palavras de Paulson, o autor procurava to stablish legal science as a normative disciple (Paulson, 1998, p. xxiv). A diretriz do pensamento de Kelsen, nesse introito, era destacar os elementos prprios da anlise jurdica. Definiu-se que o discrmen do objeto da Cincia do Direito carter normativo peculiar. A cincia jurdica rudimentar que aparece nessas formulaes iniciais de Kelsen tinha acentuado carter descritivo e esttico. A preocupao era definir o que o Direito e no como funciona o Direito. Na segunda fase, Kelsen formula e consolida a Teoria Pura do Direito. No esforo para sistematizar o Direito e compreender seu funcionamento, incorpora a doutrina da estrutura hierrquica de Adolf Merkl, conhecida como pirmide normativa. Essa doutrina apresenta o Direito em processo dinmico no qual recria a si mesmo de forma ininterrupta. Normas inferiores so determinadas por normas superiores. Sobressai desse sistema dinmico a premissa bsica de que uma norma sempre criada por outra.

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Kelsen vale-se na Teoria Pura do princpio da imputao, de matriz kantiana, estruturar a unidade bsica do Direito, a norma, segundo a frmula se a, deve ser b, em que a , em termos gerais, o fato sobre o qual incide a norma e b a sano decorrente. O princpio da imputao, segundo o qual funciona o Direito, um simulacro do princpio da causalidade, segundo o qual funciona a natureza. Na ltima fase, ele no chegou a fechar uma teoria, mas adota princpios que sinalizam uma abertura do direito. No incio, Kelsen insistia em depurar o direito de qualquer elemento de vontade. A norma fundamental era, at ento, uma completa abstrao, que poderia ter sua existncia aferida nica e exclusivamente por operaes intelectuais. Todas as demais normas do sistema eram desdobramentos dessa norma fundamental. Do ponto de vista do cientista, o direito era um esquema normativo fechado. Em sua Teoria Geral do Direito e do Estado, publicada j em seu exlio nos Estados Unidos, o jurista j comeava a admitir a criao de normas fora do processo poltico formal. O direito kelseniano no era mais um monlito racional. Na obra pstuma Teoria Geral das Normas, de 1972, Kelsen atribui norma fundamental a natureza de vontade fictcia, com o que passa a acentuar a natureza. O prprio Direito, na fase ctica, reconhecido como uma fico, em vez de construo terica lgica, absolutamente sistemtica e pura. Kelsen assume, como David Hume assumiria, que o Direito lgico e pura uma crena, um imperativo, um dever ser, que deveria ser perseguido a todo custo, mas que jamais seria alcanado. A maior suscetibilidade do direito que decorre desse avano terico implicava mais riscos. Em compensao, tornava o objeto da Cincia Jurdica mais flexvel e reajustvel s necessidades de um mundo em rpida transformao. Vislumbra-se a que Kelsen, o maior jurista do Sculo XX, falhou em construir barreiras tericas para conter o arbtrio

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dos juzes e tornar a jurisdio constitucional inofensiva poltica democrtica. A jurisdio constitucional se firmou como instituio indispensvel na maioria dos estados contemporneos, mas permanece, com fator de instabilidade e insegurana, um risco que maior parte sociedades est disposta a correr. Na seo seguinte, analiso, brevemente, o desenvolvimento da jurisdio constitucional no Brasil, sobretudo aps a Constituio de 1988.

IV.

A JURISDIO CONSTITUCIONAL NO BRASIL

O controle de constitucionalidade foi adotado no Brasil a partir da Constituio de 1891, na modalidade difusa, por influncia do sistema norte-americano. Na Constituio de 1934, introduziu-se no sistema a representao interventiva, por meio do qual o Procurador-Geral da Repblica poderia submeter ao Supremo Tribunal Federal controvrsias acerca de violaes do pacto federativo ensejadoras de ensejadoras de interveno. Na Constituio de 1946 a representao interventiva passou a ser designada de arguio de inconstitucionalidade. A ao era cabvel para apurar transgresso de princpios sensveis, como a forma republicana representativa e a independncia e harmonia dos Poderes. A Emenda Constitucional n 16, de 1965, instituiu, paralelamente representao interventiva, a ao de controle abstrato de normas estaduais e federais, tambm de titularidade exclusiva do Procurador-Geral da Repblica. Por fim, veio a Constituio de 1988, que ampliou modalidades de ao direta sobre a constitucionalidade de normas e legitimou outros atores para inici-la5. Ao longo de mais de um sculo, portanto, o Brasil desenvolveu um sistema misto de controle de constitucionalidade,
5 Vide artigos 102 e 103 da Constituio.

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que combina a aferio de constitucionalidade em concreto do modelo norte-americano com a aferio em abstrato do modelo europeu. Esse sistema foi intensificado com uma srie de mecanismos como a criao da ao direta de constitucionalidade introduzida pela Emenda 3 de 1993, pela admisso de cautelar em ao direta, nos termos da Lei n 9.868 de 1999, com a regulamentao da arguio de preceito fundamental pela Lei n 9.882 de 1999, com a instituio de repercusso geral e das smulas vinculantes a partir da reforma do Judicirio delineada pela Emenda 45 de 2004. A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal reforou ainda mais esse processo por meio de expedientes ampliativos como as sentenas aditivas e intermedirias no controle concentrado. O Brasil ostenta hoje, sem sombra de dvida, um dos mais compreensivos e intensivos sistemas de controle de constitucionalidade na atualidade. A partir da reforma do Judicirio de 2004 e da mudana de composio do Supremo Tribunal Federal, com indicao de ministros com perfil mais liberal, a corte abandonou sua tradicional moderao. A intensificao da jurisdio constitucional no pas retroalimentada pelo sucesso de seus resultados perante a opinio pblica. Decises populares como a imposio da fidelidade partidria6, a cassao da lei de imprensa7 e a proibio do nepotismo na Administrao pblica8 reforaram a importncia da jurisdio constitucional para a evoluo da democracia brasileira. A judicializao da poltica e das relaes sociais, conforme o diagnstico do professor Luiz Werneck Vianna (1999a e 1999b), desatou ns normativos que resistiam ao processo
6 7 8 STF-MS 26.602, Rel. Min. Eros Grau, Julg. 4.10.2007, DJe. 17.10.2008. STF-ADPF 130, Rel. Min. Carlos Britto, Julg. 30.4.2009, DJe 6.11.2009.

STF-ADC 12, Rel. Min. Carlos Britto, Julg. 20.8.2008, DJe 18.12.2009.
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poltico decisrio. A regulamentao da unio homoafetiva pode ser apontada como um desses ns. O relator do projeto de que originou o Cdigo Civil em vigor desde 2003, o ex-deputado Ricardo Fiza, afirmou que esta era uma das questes que a nova lei deveria ter resolvido9. A sociedade brasileira, para ele, j estava madura para aceitar uma moldura jurdica mais consistente para regular as consequncias da parceria civil entre pessoas do mesmo sexo (Silva, 2005). O Parlamento, porm, no enfrentou o problema, que acabou sendo solucionado pelo Supremo Tribunal Federal. A corte equiparou a unio estvel entre pessoas do mesmo sexo e a homoafetiva10. Prevaleceu uma interpretao que sobrescreveu a literalidade do do artigo 226 da Constituio11 (3 - Para efeito da proteo do Estado, reconhecida a unio estvel entre o homem e a mulher como entidade familiar, devendo a lei facilitar sua converso em casamento). Para o STF, malgrado a clareza desse dispositivo em sentido contrrio, a Constituio tambm reconhece a unio entre pessoas do mesmo sexo em razo do princpio da isonomia. O acrdo levanta dvidas sobre os limites da interpretao na jurisdio constitucional. Parte da doutrina assinala que esse tipo de jurisprudncia evidencia o fenmeno denominado mutao constitucional, que j foi, inclusive, admitido em alguns acrdos do STF, no Habeas Corpus 96772:
(...) A INTERPRETAO JUDICIAL COMO INSTRUMENTO DE MUTAO INFORMAL DA CONSTITUIO. A questo dos processos informais de mutao constitucional e o papel do Poder Judicirio: a interpretao judicial como instrumento juridicamente idneo de mudana informal da Constituio. A legitimidade da

A afirmao foi feita durante entrevista com o autor em 2005.

10 STF-ADI 4277, Rel. Min. Carlos Britto, Julg. 5.5.2011, DJe 3.10.2011. 11 3 - Para efeito da proteo do Estado, reconhecida a unio estvel entre o homem e a mulher como entidade familiar, devendo a lei facilitar sua converso em casamento.

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adequao, mediante interpretao do Poder Judicirio, da prpria Constituio da Repblica, se e quando imperioso compatibilizla, mediante exegese atualizadora, com as novas exigncias, necessidades e transformaes resultantes dos processos sociais, econmicos e polticos que caracterizam, em seus mltiplos e complexos aspectos, a sociedade contempornea (...)12.

O poder judicial de promover mutao constitucional, a depender de sua definio conceitual, torna ocioso o poder constituinte derivado e acaba por transformar o Judicirio em poder constituinte de fato, e implicaria a fuso entre rei-juiz e rei-legislador. No clebre julgamento da Ao Penal 470, houve meno mutao constitucional para justificar a atualizar da jurisprudncia e juzo condenatrio. Pergunta-se: e o princpio da anterioridade penal? Como se pode exigir conduta diversa de quem se conduz conforme a lei interpretada pelos tribunais? A mutao constitucional, em conceituao elstica, coloca em risco um dos maiores valores do estado democrtico de direito, que a segurana jurdica. A jurisdio constitucional deve ser exercida com moderao porque no tem a mesma flexibilidade do processo legislativo. As solues jurisdicionais so, normalmente, menos adequadas do que as solues construdas por via de discusso e negociao no Parlamento. Uma soluo ruim, no entanto, quase sempre melhor do que soluo nenhuma.

V. CONCLUSO
A jurisdio constitucional, como demonstrado na seo anterior, foi ampliada sobremaneira nos ltimos anos. Os poderes do Supremo Tribunal Federal de interferir no processo legislativo aumentaram exponencialmente. Contudo, no houve

12 STF HC- 96772, Rel. Min. Celso de Mello, Julg. 9.6.2009, DJe 21.8.2009.

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mudanas para incrementar, proporcionalmente, os mecanismos de accountability da corte. A Corte Constitucional da Alemanha, cuja jurisprudncia tem influenciado profundamente o STF, tem um processo de controle de constitucionalidade muito mais restrito. Os integrantes daquele tribunal no so vitalcios como seus homlogos brasileiros. So eleitos para mandatos de 12 anos, possibilidade de reconduo. O Parlamento alemo, um aproximado equivalente funcional da Cmara dos Deputados brasileira, elege metade dos integrantes da corte. A outra metade eleita pelo Conselho Federal, uma espcie de Senado alemo. Dessa forma, o processo de escolha mais democrtico que no Brasil, onde a indicao de todos os ministros prerrogativa do Presidente da Repblica. Nos Estados Unidos os juzes da Suprema Corte so vitalcios e indicados pelo chefe do Poder Executivo. Em compensao, no h jurisdio constitucional por meio de ao direta no sistema americano, que apenas interpreta a constituio no controle incidental, e as sabatinas pelo Senado dos indicados so rigorosas, e no meramente protocolares como no Brasil. Alm do mais, a Suprema Corte americana julga cerca de 100 processos por ano, ao passo que, no Brasil, apenas no primeiro semestre de 2012, foram julgados 42 mil processos pelo STF, o que, por si, s evidencia a baixa funcionalidade de jurisdio constitucional do sistema brasileiro. Esse problema pode interferir com o processo de maturao da democracia no pas. Rui Barbosa teria afirmado, h mais de 100 anos, que ao brasileiro falta apenas uma lei: aquela que o obrigue a cumprir as leis existentes. O fato que nunca se levou muito a srio a legislao no Brasil e, conforme relato acima, a introjeo da lei como regulador efetivo da conduta social pr-requisito essencial ao funcionamento adequado da democracia. Receio que o abuso de decretos-lei durante a ditadura militar e de medidas provisrias j na Nova Repblica atrasa

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a necessria dignificao do instituto lei e da socializao da sociedade brasileira para o cumprimento das leis. Esse mesmo efeito deletrio tem o abuso de decises constitucionais, tomadas mesmo liminar e monocraticamente. O Poder Judicirio precisa acautelar-se para, com intuito de acelerar a democratizao, no acabar perturbando e retardando o processo de maturao poltica da cidadania. A jurisdio constitucional no indispensvel democracia. O Reino Unido, o bero da democracia contempornea e onde vige a soberania popular, nunca adotou o instituto. Por outro lado, a jurisdio constitucional no assegura a efetividade da democracia. O caso da Venezuela emblemtico. No se pode esperar que o controle de constitucionalidade solucione todas as mazelas sociais. Conforme a lio de Kelsen, a compatibilidade entre a democracia e a jurisdio constitucional depende de uma engenharia institucional que assegure o controle recproco entre os trs poderes do estado. preciso pensar inovaes institucionais tornem o controle de constitucionalidade uma garantia de efetividade dos direitos fundamentais, sem que se produza, como externalidade, a supremacia judicial. A judicializao da poltica prenncio do falecimento da democracia. Um dos problemas a serem corrigidos no modelo de jurisdio constitucional brasileiro a baixa accountability dos ministros do STF, em razo da indicao virtualmente monocrtica pelo Presidente da Repblica e da regra de vitaliciedade. Os ministros poderiam ser eleitos pelas duas Casas do Parlamento, e a indicao submetida sano do Presidente da Repblica, o que aproximaria a escolha da vontade popular. Para assegurar a expertise e a idoneidade dos candidatos, a escolha deveria recair sobre juzes, membros do Ministrio Pblico e advogados, todos com, pelo menos 40 anos, mais dez anos de carreira e ilibada reputao. O escolhido poderia ter um mandato fixo de oito anos, sem direito reconduo.

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A corte deveria ter competncia exclusiva para o exerccio da jurisdio constitucional. As demais atribuies deveriam ser redistribudas a outros rgos judiciais. Quanto ao regime jurdico da jurisdio constitucional em si preciso restringir a um mnimo a possibilidade de liminar em controle de constitucionalidade. A Casa Legislativa competente deveria ser, previamente, notificada a tomar providncias, e as liminares deveriam ter um curto prazo de vigncia. O rol de legitimados precisa ser abreviado. A legitimao das Mesas de casas legislativas, por exemplo, claramente ociosa. Apenas os partidos que, de fato, participam do jogo poltico no Congresso deveriam ter prerrogativa de provocar a corte constitucional. A legitimao de confederao sindical e de entidade de classe de mbito nacional poderia ser transferida para as centrais sindicais e para as confederaes patronais. Uma reforma do sistema de jurisdio constitucional nesse sentido pode parecer a alguns o cerceamento de uma instituio vital democracia brasileira. Na verdade, essa racionalizao, a meu ver, promoveria um controle de constitucionalidade com mais qualidade e eficincia e abriria margens para o desenvolvimento do Poder Legislativo, que est sufocado no sistema atual. Uma reforma nesses moldes s seria vivel, contudo, se sincronizada com uma reforma poltica profunda, que revigore os partidos e que melhore a representatividade dos mandatrios.

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Recebido em 10/09/2012. Aprovado em 18/02/2013.


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