INTRODUO O CONCEITO DE ADMINISTRAO 1. As necessidades colectivas e a Administra o !

"#lica Quando se fala em Administrao Pblica, tem-se presente todo um conjunto de necessidades colectivas cuja satisfao assumida como tarefa fundamental para a colectividade, atravs de servios por esta organizados e mantidos Onde uer ue e!ista e se manifeste com intensidade suficiente uma necessidade colectiva, a" surgir# um servio pblico destinado a satisfaze-la, em nome e no interesse da colectividade$ As necessidades colectivas situam-se na esfera privativa da Administrao Pblica, trata-se em s"ntese, de necessidades colectivas ue se podem reconduzir a tr%s espcies fundamentais& a segurana' a cultura' e o bem-estar$ (ica e!clu"da do )mbito administrativo, na sua maior parte a necessidade colectiva da realizao de justia$ *sta funo desempen+ada pelos ,ribunais, satisfaz inegavelmente uma necessidade colectiva, mas ac+a-se colocada pela tradio e pela lei constitucional -art$ ./01 23P4, fora da esfera da pr5pria Administrao Pblica& pertencer ao poder judicial$ Quanto 6s demais necessidades colectivas, encontradas na esfera administrativa e do origem ao conjunto, vasto e comple!o, de actividades e organismos a ue se costuma c+amar Administrao Pblica$ $. Os v%rios sentidos da e&'ress o Administrao Pblica 7o dois os sentidos em ue se utiliza na linguagem corrente a e!presso Administrao Pblica& -84 org)nico' -.4 material ou funcional$ A Administrao Pblica, em sentido orgnico, constitu"da pelo conjunto de 5rgos, servios e agentes do *stado e demais entidades pblicas ue asseguram, em nome da colectividade, a satisfao disciplinada, regular e cont"nua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar$ A administrao pblica, em sentido material ou funcional, pode ser definida como a actividade t"pica dos servios e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da comunidade, com vista a satisfao regular e cont"nua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais ade uados e utilizando as formas mais convenientes$ (. Administra o !"#lica e Administra o !rivada *mbora ten+am em comum o serem ambas administrao, a Administrao Pblica e a Administrao Privada distinguem-se todavia pelo objecto ue incidem, pelo fim ue visa prosseguir e pelos meios ue utilizam$ Quanto ao objecto, a Administrao Pblica versa sobre necessidades colectivas assumidas como tarefa e responsabilidade pr5pria da colectividade, ao passo ue a Administrao Privada incide sobre necessidades individuais, ou sobre necessidades ue, sendo de grupo, no atingem contudo a generalidade de uma colectividade inteira$ Quanto ao fim, a Administrao Pblica tem necessariamente de prosseguir sempre o interesse pblico& o interesse pblico o nico fim ue as entidades

pblicas e os servios pblicos podem legitimamente prosseguir, ao passo ue a Administrao Privada tem em vista naturalmente, fins pessoais ou particulares$ ,anto pode tratar-se de fins lucrativos como de fins no econ5micos e at nos indiv"duos mais desinteressados, de fins puramente altru"stas$ 9as so sempre fins particulares sem vinculao necess#ria ao interesse geral da colectividade, e at, porventura, em contradio com ele$ Quanto aos meios, tambm diferem$ 2om efeito na Administrao privada os meios, jur"dicos, ue cada pessoa utiliza para actuar caracterizam-se pela igualdade entre as partes& os particulares, so iguais entre si e, em regra, no podem impor uns aos outros a sua pr5pria vontade, salvo se isso decorrer de um acordo livremente celebrado$ O contracto assim, o instrumento jur"dico t"pico do mundo das rela:es privadas Pelo contr#rio, a Administrao Pblica, por ue se traduz na satisfao de necessidades colectivas, ue a colectividade decidiu c+amar a si, e por ue tem de realizar em todas as circunst)ncias o interesse pblico definindo pela lei geral, no pode normalmente utilizar, face aos particulares, os mesmos meios ue estes empregam uns para com os outros$ A lei permite a utilizao de determinados meios de autoridade, ue possibilitam 6s entidades e servios pblicos impor-se aos particulares sem ter de aguardar o seu consentimento ou mesmo, faz%-lo contra sua vontade$ O processo caracter"stico da Administrao Pblica, no ue se entende de essencial e de espec"fico, antes o comando unilateral, uer sob a forma de acto normativo -e temos ento o regulamento administrativo4, uer sob a forma de deciso concreta e individual -e estamos perante o acto administrativo4$ Acrescente-se, ainda, ue assim como a Administrao Pblica envolve, o uso de poderes de autoridade face aos particulares, ue estes no so autorizados a utilizar uns para com os outros, assim tambm, inversamente, a Administrao Pblica se encontra limitada nas sua possibilidades de actuao por restri:es, encargos e deveres especiais, de natureza jur"dica, moral e financeira$ ). A Administra o !"#lica e as *+n,es do Estado a) Poltica e Administrao Pblica: A Pol"tica, en uanto actividade pblica do *stado, tem um fim espec"fico& definir o interesse geral da actividade$ A Administrao Pblica e!iste para prosseguir outro objectivo& realiza em termos concretos o interesse geral definido pela pol"tica$ O objecto da Pol"tica, so as grandes op:es ue o pa"s enfrenta ao traar os rumos do seu destino colectivo$ A da Administrao Pblica, a satisfao regular e cont"nua das necessidades colectivas da segurana, cultura e bemestar econ5mico e social$ A Pol"tica reveste car#cter livre e prim#rio, apenas limitada em certas zonas pela 2onstituio, ao passo ue a Administrao Pblica tem car#cter condicionado e secund#rio, ac+ando-se por definio subordinada 6s orienta:es da pol"tica e da legislao$ ,oda a Administrao Pblica, alm da actividade administrativa tambm e!ecuo ou desenvolvimento de uma pol"tica$ 9as por vezes a pr5pria administrao, com o seu esp"rito, com os seus +omens e com os seus mtodos, ue se imp:e e sobrep:e 6 autoridade pol"tica, por ual uer razo

enfra uecida ou incapaz, caindo-se ento no e!erc"cio do poder dos funcion#rios$ b) egislao e Administrao: A funo ;egislativa encontra-se no mesmo plano ou n"vel, ue a funo Pol"tica$ A diferena entre ;egislao e Administrao est# em ue, nos dias de +oje, a Administrao Pblica uma actividade totalmente subordinada 6 lei& o fundamento, o critrio e o limite de toda a actividade administrativa$ <#, no entanto, pontos de contacto ou de cruzamento entre as duas actividades ue convm desde j# salientar brevemente$ =e uma parte, podem citar-se casos de leis ue materialmente cont%m decis:es de car#cter administrativo$ =e outra parte, +# actos da administrao ue materialmente revestem todos o car#cter de uma lei, faltando-l+es apenas a forma e a efic#cia da lei, para j# no falar dos casos em ue a pr5pria lei se dei!a completar por actos da Administrao$ c) !ustia e Administrao Pblica: *stas duas actividades t%m importantes traos comuns& ambas so secund#rias, e!ecutivas, subordinadas 6 lei& uma consiste em julgar, a outra em gerir$ A >ustia visa aplicar o =ireito aos casos concretos, a Administrao Pblica visa prosseguir interesses gerais da colectividade$ A >ustia aguarda passivamente ue l+e tragam os conflitos sobre ue tem de pronunciar-se' a Administrao Pblica toma a iniciativa de satisfazer as necessidades colectivas ue l+e esto confiadas$ A >ustia est# acima dos interesses, desinteressada, no parte nos conflitos ue decide' a Administrao Pblica defende e prossegue os interesses colectivos a seu cargo, parte interessada$ ,ambm a ui as actividades fre uentemente se entrecruzam, a ponto de ser por vezes dif"cil distingui-las& a Administrao Pblica pode em certos casos praticar actos jurisdicionalizados, assim como os ,ribunais 2omuns, pode praticar actos materialmente administrativos$ 9as, desde ue se manten+a sempre presente ual o critrio a utilizar ? material, org)nico ou formal ? a distino subsiste e continua poss"vel$ 2umpre por ltimo acentuar ue do princ"pio da submisso da Administrao Pblica 6 lei, decorre um outro princ"pio, no menos importante ? o da submisso da Administrao Pblica aos ,ribunais, para apreciao e fiscalizao dos seus actos e comportamentos$ d) "oncluso: A Administrao Pblica em sentido material ou objectivo ou funcional pode ser definida como, a actividade t"pica dos organismos e indiv"duos ue, sob a direco ou fiscalizao do poder pol"tico, desempen+am em nome da colectividade a tarefa de promover 6 satisfao regular e cont"nua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar econ5mico e social, nos termos estabelecidos pela legislao aplic#vel e sob o controle dos ,ribunais competentes$ A funo Administrativa a uela ue, no respeito pelo uadro legal e sob a direco dos representantes da colectividade, desenvolve as actividades necess#rias 6 satisfao das necessidades colectivas$

OS SISTEMAS ADMINISTRATI-OS .. /eneralidades Por 7istema Administrativo entende-se um modo jur"dico t"pico de organizao, funcionamento e controlo da Administrao Pblica$ *!istem tr%s tipos de sistemas administrativos& o sistema tradicional' o sistema tipo brit)nico -ou de administrao judici#ria4 e o sistema tipo franc%s -ou de administrao e!ecutiva4$ 0. Sistema administrativo tradicional *ste sistema assentava nas seguintes caracter"sticas& a4 @ndeferenciao das fun:es administrativas e jurisdicional e, conse uentemente, ine!ist%ncia de uma separao rigorosa entre os 5rgos do poder e!ecutivo e do poder judicial' b4 Ao subordinao da Administrao Pblica ao princ"pio da legalidade e conse uentemente, insufici%ncia do sistema de garantias jur"dicas dos particulares face 6 administrao$ O advento do *stado de =ireito, com a 3evoluo (rancesa, modificou esta situao& a Administrao Pblica passou a estar vinculada a normas obrigat5rias, subordinadas ao =ireito$ @sto foi uma conse u%ncia simult)nea do princ"pio da separao de poderes e da concepo da lei ? geral, abstracta e de origem parlamentar ? como refle!o da vontade geral$ *m resultado desta modificao, a actividade administrativa pblica, passou a revestir car#cter jur"dico, estando submetida a controlo judicial, assumindo os particulares a posio de cidados, titulares de direitos em face dela$ 1. Sistema administrativo de ti'o #rit2nico o+ de administra o 3+dici%ria As caracter"sticas do sistema administrativo brit)nico so as seguintes& a) #eparao dos poderes: o 3ei fica impedido de resolver, por si ou por concel+os formados por funcion#rios da sua confiana, uest:es de natureza contenciosa, por fora da lei da BStar Chamber, e foi proibido de dar ordens aos ju"zes, transferi-los ou demiti-los, mediante o BAct of Settelement; b) $stado de %ireito: culminando uma longa tradio iniciada na Magna Carta, os =ireitos, ;iberdades e Carantias dos cidados brit)nicos foram consagrados no Bill of Rights. O 3ei ficou desde ento claramente subordinado ao =ireito em especial ao =ireito 2onsuetudin#rio, resultante dos costumes sancionados pelos ,ribunais (Common Law); c) %escentrali&ao: em @nglaterra cedo se praticou a distino entre uma administrao central e uma administrao local$ 9as as autar uias locais gozavam tradicionalmente de ampla autonomia face a uma interveno central diminuta' d) #ujeio da Administrao aos 'ribunais "omuns: a Administrao Pblica ac+a-se submetida ao controle jurisdicional dos ,ribunais 2omuns'

e)

#ujeio da Administrao ao %ireito "omum: na verdade, em conse u%ncia do r le of law, tanto o 3ei como os seus consel+os e funcion#rios se regem pelo mesmo direito ue os cidado an5nimos' f) $(ecuo judicial das decis)es administrati*as: de todas as regras e princ"pios anteriores decorre como conse u%ncia ue no sistema administrativo de tipo brit)nico a Administrao Pblica no pode e!ecutar as decis:es por autoridade pr5pria' g) +arantias jurdicas dos administrados: os particulares disp:em de um sistema de garantias contra as ilegalidades e abusos da Administrao Pblica$ 4. Sistema administrativo de ti'o *ranc5s o+ de administra o e&ec+tiva As caracter"sticas iniciais do sistema administrativo (ranc%s so as seguintes& a) #eparao de poderes: com a 3evoluo (rancesa foi proclamado e!pressamente, logo em 8DEF, o princ"pio da separao dos poderes, com todos os seus corol#rios materiais e org)nicos$ A Administrao ficou separada da >ustia' b) $stado de %ireito: na se u%ncia das ideias de ;oGe e de 9ontes uieu, no se estabeleceu apenas a separao dos poderes mas enunciam-se solenemente os direitos subjectivos pblicos invoc#veis pelo o indiv"duo contra o *stado' c) "entrali&ao: com a 3evoluo (rancesa, uma nova classe social e uma nova elite c+ega ao poder' d) #ujeio da Administrao aos 'ribunais Administrati*os: surgiu assim uma interpretao peculiar do princ"pio dos poderes, completamente diferente da ue prevalecia em @nglaterra, se o poder e!ecutivo no podia imiscuir-se nos assuntos da compet%ncia dos ,ribunais, o poder judicial tambm no poderia interferir no funcionamento da Administrao Pblica' e) #ubordinao da Administrao ao %ireito Administrati*o: a fora, a efic#cia, a capacidade de interveno da Administrao Pblica ue se pretendia obter, fazendo desta uma espcie de e!rcito civil com esp"rito de disciplina militar, levou o conseil !" #tat a considerar, ao longo do sc$ H@H, ue os 5rgos e agentes administrativos no esto na mesma posio ue os particulares, e!ercem fun:es de interesse pblico e utilidade geral, e devem por isso dispor uer de poderes de autoridade, ue l+es permitam impor as suas decis:es aos particulares, uer de privilgios ou imunidades pessoais, ue os colo uem ao abrigo de persegui:es ou m#s vontades dos interesses feridos' f) Pri*il,gio da $(ecuo Pr,*ia: o =ireito Administrativo confere, pois, 6 Administrao Pblica um conjunto de poderes e$orbitantes sobre os cidados, por comparao com os poderes normais recon+ecidos pelo =ireito 2ivil aos particulares nas suas rela:es entre si$ =e entre esses poderes e$orbitantes, sem dvida ue o mais importante , no sistema (ranc%s, o %ri&il'gio !e e$ec ()o %r'&ia, ue permite 6 Administrao e!ecutar as suas decis:es por autoridade pr5pria' g) +arantias jurdicas dos administrados: tambm o sistema administrativo (ranc%s, por assentar num *stado de =ireito, oferece aos

particulares um conjunto de garantias jur"dicas contra os abusos e ilegalidades da Administrao Pblica$ 9as essas garantias so efectivadas atravs dos ,ribunais 2omuns$ *stas, caracter"sticas origin#rias do sistema administrativo de tipo franc%s ? tambm c+amado sistema de administrao e!ecutiva ? dada a autonomia a" recon+ecida ao poder e!ecutivo relativamente aos ,ribunais$ *ste sistema, nasceu em (rana, vigora +oje em uase todos os pa"ses continentais da *uropa Ocidental e em muitos dos novos *stados ue acederam 6 independ%ncia no sc$ HH depois de terem sido col5nias desses pa"ses europeus$ 6. Con*ronto entre os sistemas de ti'o #rit2nico e de ti'o *ranc5s ,%m, v#rios traos espec"ficos ue os distinguem nitidamente& Quanto 6 organi&ao administrati*a, um um sistema descentralizado$ O outro centralizado' Quanto ao controlo jurisdicional da administrao, o primeiro entrega-o aos ,ribunais 2omuns, o segundo aos ,ribunais Administrativos$ *m @nglaterra +# pois, unidade de jurisdio, em (rana e!iste dualidade de >urisdi:es' Quanto ao direito regulador da administrao, o sistema de tipo Irit)nico o =ireito 2omum, ue basicamente =ireito Privado, mas no sistema tipo (ranc%s o =ireito Administrativo ue =ireito Pblico' Quanto - e(ecuo das decis)es administrati*as, o sistema de administrao judici#ria f#-la depender da sentena do ,ribunal, ao passo ue o sistema de administrao e!ecutiva atribui autoridade pr5pria a essas decis:es e dispensa a interveno prvia de ual uer ,ribunal' *nfim, uanto 6s garantias jurdicas dos administrados, a @nglaterra confere aos ,ribunais 2omuns amplos poderes de injuno face 6 Administrao, ue l+es fica subordinada como a generalidade dos cidados, en uanto (rana s5 permite aos ,ribunais Administrativos ue anulem as decis:es ilegais das autoridades ou as condenem ao pagamento de indemniza:es, ficando a Administrao independente do poder judicial$

O DIREITO ADMINISTRATI-O O DIREITO ADMINISTRATI-O COMO RAMO DE DIREITO 17. /eneralidades A Administrao Pblica est# subordinada 6 lei$ * est# tambm, por outro lado subordinada 6 justia, aos ,ribunais$ @sso coloca o problema de saber como se relacionam estes conceitos de Administrao Pblica e directa$ Para +aver =ireito Administrativo, necess#rio ue se verifi uem duas condi:es& em primeiro lugar, ue a Administrao Pblica e actividade administrativa sejam reguladas por normas jur"dicas propriamente ditas, isto , por normas de car#cter obrigat5rio' em segundo lugar, ue essas normas jur"dicas sejam distintas da uelas ue regulam as rela:es privadas dos cidados entre si$

11. S+#ordina o da Administra o !"#lica ao Direito A Administrao est# subordinada ao =ireito$ J assim em todo o mundo democr#tico& a Administrao aparece vinculada pelo =ireito, sujeita a normas jur"dicas obrigat5rias e pblicas, ue t%m como destinat#rios tanto os pr5prios 5rgos e agentes da Administrao como os particulares, os cidados em geral$ J o regime da legalidade democr#tica$ ,al regime, na sua configurao actual, resulta +istoricamente dos princ"pios da 3evoluo (rancesa, numa dupla perspectiva& por um lado, ele um color#rio do princ"pio da separao de poderes' por outro lado, uma conse u%ncia da concepo na altura nova, da lei como e!presso da vontade geral, donde decorre o car#cter subordinado 6 lei da Administrao Pblica$ Ao nosso pa"s encontrou eco na pr5pria 2onstituio, a ual dedica o t"tulo @H da sua parte @@@ 6 Administrao Pblica -art$ .KK14$ 3esultando da" o princ"pio da submisso da Administrao Pblica 6 lei$ * uais as conse u%ncias deste princ"pioL *m primeiro lugar, resulta desse princ"pio ue toda a actividade administrativa est# submetida ao princ"pio da submisso da Administrao ao =ireito decorre ue toda a actividade administrativa e no apenas uma parte dela deve subordinar-se 6 lei$ *m segundo lugar, resulta do mesmo princ"pio ue a actividade administrativa, em si mesma considerada, assume car#cter jur"dico& a actividade administrativa uma actividade de natureza jur"dica$ Por ue estando a Administrao Pblica subordinada 6 lei ? na sua organizao, no seu funcionamento, nas rela:es ue estabelece com os particulares ?, isso significa ue tal actividade , sob a gide da lei de direitos e deveres, uer para a pr5pria Administrao, uer para os particulares, o ue uer dizer ue tem car#cter jur"dico$ *m terceiro lugar, resulta ainda do mencionado princ"pio ue a ordem jur"dica deve atribuir aos cidados garantias ue l+es assegurem o cumprimento da lei pela Administrao Pblica$ Quanto ao =ireito Administrativo, a sua e!ist%ncia fundamenta-se na necessidade de permitir 6 Administrao ue prossiga o interesse pblico, o ual deve ter primazia sobre os interesses privados ? e!cepto uando estejam em causa direitos fundamentais dos particulares$ ,al primazia e!ige ue a Administrao dispon+a de poderes de autoridade para impor aos particulares as solu:es de interesse pblico ue forem indispens#veis$ A salvaguarda do interesse pblico implica tambm o respeito por variadas restri:es e o cumprimento de grande nmero de deveres a cargo da Administrao$ Ao so pois, ade uadas as solu:es de =ireito Privado, 2ivil, ou 2omercial& t%m de aplicar-se solu:es novas espec"ficas, pr5prias da Administrao Pblica, isto , solu:es de =ireito Administrativo$ A actividade t"pica da Administrao Pblica diferente da actividade privada$ =a" ue as normas jur"dicas aplic#veis devam ser normas de =ireito Pblico, e no normas de =ireito Privado, constantes no =ireito 2ivil ou de =ireito 2omercial$ Aos sistemas de Administrao *!ecutiva ? tanto em (rana como em Portugal ? nem todas as rela:es jur"dicas estabelecidas entre a Administrao e os particulares so da compet%ncia dos ,ribunais Administrativos&

O controle jurisdicional das deten:es ilegais, nomeadamente atravs do habeas cor% s, pertence aos ,ribunais >udiciais' As uest:es relativas ao *stado e capacidade das pessoas, bem como as uest:es de propriedade ou posse, so tambm das atribui:es dos ,ribunais 2omuns' Os direitos emergentes de contactos civis ou comerciais celebrados pela Administrao, ou de responsabilidade civil dos poderes pblicos por actividades de gesto privada, esto igualmente inclu"dos na esfera da jurisdio ordin#ria$ 9esmo num sistema de tipo franc%s, no s5 nos aspectos mais relevantes da defesa da liberdade e da propriedade a compet%ncia contenciosa pertence aos ,ribunais 2omuns, mas tambm a fiscalizao dos actos e actividades ue a Administrao pratica ou desenvolve sob a gide do =ireito Privado, no entregue aos ,ribunais Administrativos$ O fundamento actual da jurisdio contencioso-administrativo apenas o da conviv%ncia de especializao dos ,ribunais em funo do =ireito substantivo ue so c+amados a aplicar$ 1$. No o de Direito Administrativo O =ireito Administrativo o ramo de =ireito Pblico constitu"do pelo sistema de normas jur"dicas ue regulam a organizao, o funcionamento e o controle da Administrao Pblica e as rela:es ue esta, no e!erc"cio da actividade administrativa de gesto pblica, estabelece com outros sujeitos de =ireito$ A caracter"stica mais peculiar do =ireito Administrativo a procura de permanente +armonizao entre as e!ig%ncias da aco administrativa e as e!ig%ncias de garantia dos particulares$ 1(. O Direito Administrativo como Direito !"#lico O =ireito Administrativo , na ordem jur"dica portuguesa, um ramo de =ireito Pblico$ * um ramo de =ireito Pblico, ual uer ue seja o critrio adoptado para distinguir o =ireito Pblico de =ireito Privado$ 7e se adoptar o crit,rio do interesse, o =ireito Administrativo =ireito Pblico, por ue as normas de =ireito Administrativo so estabelecidas tendo em vista a prossecuo do interesse colectivo, e destinam-se justamente a permitir ue esse interesse colectivo seja realizado$ 7e se adoptar o crit,rio dos sujeitos, o =ireito Administrativo =ireito Pblico, por ue os sujeitos de =ireito ue comp:em a administrao so todos eles, sujeitos de =ireito Pblico, entidades pblicas ou como tambm se diz, pessoas colectivas pblicas$ 7e, enfim, se adoptar o crit,rio dos poderes de autoridade, tambm o =ireito Administrativo o =ireito Pblico por ue a actuao da administrao surge investida de poderes de autoridade$ 1). Ti'os de normas administrativas O =ireito Administrativo um conjunto de normas jur"dicas$ 9as no um conjunto ual uer& um conjunto organizado, estruturado, obedecendo a princ"pios comuns e dotado de um esp"rito pr5prio ? ou seja, um conjunto sistem#tico, um sistema$ <# a considerar tr%s tipos de normas administrativas& as normas org)nicas, as normas funcionais, e as normas relacionadas$

.ormas orgnicas: normas ue regulam a organizao da Administrao Pblica& so normas ue estabelecem as entidades pblicas ue fazem parte da Administrao, e ue determinam a sua estrutura e os seus 5rgos' em suma, ue fazem a sua organizao$ As normas org)nicas t%m relev)ncia jur"dica e!terna, no interessando apenas 6 estruturao interior da Administrao, mas tambm, e muito particularmente, aos cidados, art$ .KD1 23P$ b) .ormas funcionais: so as ue regulam o modo de agir de espec"fico da Administrao Pblica, estabelecendo processos de funcionamento, mtodos de trabal+o, tramitao a seguir, formalidades a cumprir, etc$ -art$ .KD1MN 23P4$ =entro desta categoria destacam-se, pela sua particular relev)ncia, as normas processuais$ c) .ormas relacionais: so as ue regulam as rela:es entre a administrao e os outros sujeitos de =ireito no desempen+o da actividade administrativa$ 7o as mais importantes, estas normas relacionais, at por ue representam a maior parte do =ireito Administrativo material, ao passo ue as ue referimos at a ui, so =ireito Administrativo org)nico ou processual$ As normas relacionais de =ireito Administrativo no so apenas a uelas ue regulam as rela:es da administrao com os particulares, mas mais importante, todas as normas ue regulam as rela:es da administrao com outros sujeitos de =ireito$ <# na verdade, tr%s tipos de rela:es jur"dicas reguladas pelo =ireito Administrativo& As rela:es entre administrao e os particulares' As rela:es entre duas ou mais pessoas colectivas pblicas' 2ertas rela:es entre dois ou mais particulares$ Ao so normas de =ireito Administrativo apenas a uelas ue conferem poderes de autoridade 6 administrao' so tambm normas t"picas de =ireito Administrativo, nesta categoria das normas relacionais$ 7o caracteristicamente administrativas as seguintes normas relacionais& Aormas ue conferem poderes de autoridade 6 Administrao Pblica' Aormas ue submetem a Administrao a deveres, sujei:es ou limita:es especiais, impostas por motivos de interesse pblico' Aormas ue atribuem direitos subjectivos ou recon+ecem interesses leg"timos face 6 administrao$ 1.. Actividade de 8est o '"#lica e de 8est o 'rivada 7o actos de gesto pri*ada, os ue se compreendem numa actividade em ue a pessoa colectiva, despida do poder pol"tico, se encontra e actua numa posio de paridade com os particulares a ue os actos respeitem e, portanto, nas mesmas condi:es e no mesmo regime em ue poderia proceder um particular, com submisso 6s normas de =ireito Privado$ 7o actos de gesto pblica, os ue se compreendem no e!erc"cio de um poder pblico, integrando eles mesmo a realizao de uma funo pblica da pessoa colectiva, independentemente de envolverem ou no o e!erc"cio de meios de coaco, e independentemente ainda das regras, tcnicas ou de outra natureza, ue na pr#tica dos actos devam ser observadas$

a)

O =ireito Administrativo regula apenas, e abrange unicamente, a actividade de gesto pblica da administrao$ O actividade de gesto privada aplicar-se# o =ireito Privado ? =ireito 2ivil, 2omercial, etc$ 10. Nat+re9a do Direito Administrativo a) / %ireito Administrati*o como %ireito e(cepcional: J um conjunto de e!cep:es ao =ireito Privado$ O =ireito Privado ? nomeadamente o =ireito 2ivil ? era a regra geral, ue se aplicaria sempre ue no +ouvesse uma norma e!cepcional de =ireito Administrativo aplic#vel$ b) / %ireito Administrati*o como %ireito comum da Administrao Pblica: <# uem diga ue sim$ J a concepo subjectivista ou estatut#ria do =ireito Administrativo, defendida com bril+o ineg#vel por Carcia de *nterr"a e ,$ 3amon (ernandez, e perfil+ada entre n5s por 7rvulo 2orreia$ Para Carcia de *nterr"a, +# duas espcies de =ireitos -objectivos4& os =ireitos gerais e os =ireitos estatut#rios$ Os primeiros so os ue regulam actos ou actividades, uais uer ue sejam os sujeitos ue os prati uem ou e!eram' os segundos so os ue se aplicam a uma certa classe de sujeitos$ Ainda segundo este autor, o =ireito Administrativo um =ireito estatut#rio, por ue estabelece a regulamentao jur"dica de uma categoria singular de sujeitos ? as Administra:es Pblicas$ c) / %ireito Administrati*o como %ireito comum da 0uno Administrati*a: *m primeiro lugar, no por ser estatut#rio ue o =ireito Administrativo =ireito Pblico$ <# normas de =ireito Privado ue so espec"ficas da Administrao Pblica$ Portanto o facto de uma norma jur"dica ser privativa da Administrao Pblica, ou de uma especial pessoa colectiva pblica, no faz dela necessariamente uma norma de =ireito Pblico$ *m segundo lugar$ O =ireito Administrativo no , por conseguinte, o nico ramo de =ireito aplic#vel 6 Administrao Pblica$ <# tr%s ramos de =ireito ue regulam a Administrao Pblica& P O =ireito Privado' P O =ireito Privado Administrativo' P O =ireito Administrativo$ *m terceiro lugar contestamos ue a presena da Administrao Pblica seja um re uisito necess#rio para ue e!ista uma relao jur"dica administrativa$ O =ireito Administrativo, no um =ireito estatut#rio& ele no se define em funo do sujeito, mas sim em funo do objecto$ O =ireito Administrativo no pois, o =ireito 2omum da Administrao Pblica, mas antes o =ireito comum da funo administrativa$ 11. :+n o do Direito Administrativo As principais opini:es so duas ? a funo do =ireito Administrativo conferir poderes de autenticidade 6 Administrao Pblica, de modo a ue ela possa fazer sobrepor o interesse colectivo aos interesses privados (green light theories); ou a funo do =ireito Administrativo recon+ecer direitos e estabelecer garantias em favor dos particulares frente ao *stado, de modo a limitar juridicamente os abusos do poder e!ecutivo, e a proteger os cidados contra os e!cessos da autoridade do *stado ( re! light theories).

A funo do =ireito Administrativo no , por conse u%ncia, apenas a torit*ria, como sustentam as green lig+t t+eories, nem apenas liberal ou garant+stica, como pretendem as red lig+t t+eories$ O =ireito Administrativo desempen+a uma funo mista, ou uma dupla funo& legitimar a interveno da autoridade pblica e proteger a esfera jur"dica dos particulares' permitir a realizao do interesse colectivo e impedir o esmagamento dos interesses individuais' numa palavra, organizar a autoridade do poder e defender a liberdade dos cidados$ 14. Caracteri9a o 8en;rica do Direito Administrativo O =ireito Administrativo uase um milagre na medida em ue e!iste por ue o poder aceita submeter-se 6 lei em benef"cio dos cidados$ O =ireito Administrativo nasce uando o poder aceitar submeter-se ao =ireito$ 9as no a ual uer =ireito, antes a um =ireito ue l+e dei!a em todo o caso uma certa folga, uma certa margem de manobra para ue o interesse pblico possa ser prosseguido da mel+or forma$ Quer dizer& o =ireito Administrativo no apenas um instrumento de liberalismo frente ao poder, ao mesmo tempo o garante de uma aco administrativa eficaz$ O =ireito Administrativo, noutras palavras ainda, simultaneamente um meio de afirmao da vontade do poder um meio de proteco do cidado contra o *stado$ A uilo ue caracteriza genericamente o =ireito Administrativo a procura permanente de +armonizao das e!ig%ncias da aco administrativa, na prossecuo dos interesses gerais, com as e!ig%ncias da garantia dos particulares, na defesa dos seus direitos e interesses leg"timos$ 16. Traos es'ec<*icos do Direito Administrativo a) !u*entude: O =ireito Administrativo tal como con+ecemos +oje, um =ireito bastante jovem& nasceu com a 3evoluo (rancesa$ *le foi sobretudo o produto das reformas profundas ue, a seguir 6 primeira fase revolucion#ria, foram introduzidas no ano Q@@@ pelo ento primeiro cRnsul, Aapoleo Ionaparte$ @mportado de (rana, o =ireito Administrativo aparece em Portugal, a partir das reformas de 9ousin+o da 7ilveira de 8ES.$ b) 1nflu2ncia jurisprud2ncial: Ao =ireito Administrativo a jurisprud%ncia dos ,ribunais tem maior influ%ncia$ ,ambm em Portugal a jurisprud%ncia tem grande influ%ncia no =ireito Administrativo, a ual se e!erce por duas vias fundamentais$ *m primeiro lugar, convm ter presente ue nen+uma regra legislativa vale apenas por si pr5pria$ As normas jur"dicas, as leis t%m o sentido ue os ,ribunais l+e atribuem, atravs da interpretao ue elas fizerem$ *m segundo lugar, acontece fre uentemente ue +# casos omissos$ * uem vai preenc+er as lacunas so os ,ribunais Administrativos, aplicando a esses casos normas at a" ine!istentes$ *m Portugal, a jurisprud%ncia e a pr#tica no esto autorizadas a contrariar a vontade do legislador$ c) Autonomia: O =ireito Administrativo um ramo aut5nomo de =ireito diferente dos demais pelo seu objecto e pelo seu mtodo, pelo esp"rito ue domina as suas normas, pelos princ"pios gerais ue as enforcam$

O =ireito Administrativo um ramo de =ireito diferente do =ireito Privado ? mais completo, ue forma um todo, ue constitui um sistema, um verdadeiro corpo de normas e de princ"pios subordinados a conceitos privados desta disciplina e deste ramo de =ireito$ 7endo o =ireito Administrativo um ramo de =ireito aut5nomo, constitu"do por normas e princ"pios pr5prios e no apenas por e!cep:es ao =ireito Privado, +avendo lacunas a preenc+er, essas lacunas no podem ser integradas atravs de solu:es ue se vo buscar ao =ireito Privado$ Ao& +avendo lacunas, o pr5prio sistema de =ireito Administrativo' se no +ouver casos an#logos, +aver# ue aplicar os Princ"pios Cerais de =ireito Administrativo aplic#veis ao caso, deve recorrer-se 6 analogia e aos Princ"pios Cerais de =ireito Pblico, ou seja, aos outros ramos de =ireito Pblico$ O ue no se pode sem mais ir buscar a soluo do =ireito Privado$ d) "odificao parcial: 7abe-se o ue um c5digo& um diploma ue rene, de forma sinttica, cient"fica e sistem#tica, as normas de um ramo de =ireito ou, pelo menos, de um sector importante de um ramo de =ireito$ O 25digo Administrativo apenas abarca uma parcela limitada, embora importante, do nosso =ireito Administrativo$ O 25digo Administrativo actual data de 8FSK-N/$ J portanto, ainda, o 25digo Administrativo do regime da 2onstituio de 8FSS$ O =ecreto-lei n$1 NN.MF8 de 80 de Aovembro, aprovou o primeiro 25digo do Procedimento Administrativo -2PA4 portugu%s, ue contm a regulamentao de um sector bastante e!tenso e importante da parte geral do nosso =ireito Administrativo$ $7. :ronteiras do Direito Administrativo a) %ireito Administrati*o e %ireito Pri*ado, so dois ramos de %ireito inteiramente distintos3 7o distintos pelo seu objecto, uma vez ue en uanto o =ireito Privado se ocupa das rela:es estabelecidas entre particulares entre si na vida privada, o =ireito Administrativo ocupa-se da Administrao Pblica e das rela:es do =ireito Pblico ue se travam entre ela e outros sujeitos de =ireito, nomeadamente os particulares$ Apesar de estes dois ramos de =ireito serem profundamente distintos, +# naturalmente rela:es rec"procas entre eles$ Ao plano da tcnica jur"dica, isto , no campo dos conceitos, dos instrumentos tcnicos e da nomenclatura, o =ireito Administrativo comeou por ir buscar determinadas no:es de =ireito 2ivil$ Ao plano dos princ"pios, o =ireito Administrativo foi considerado pelos autores como uma espcie de zona ane!a ao =ireito 2ivil, e subordinada a este& o =ireito Administrativo seria feito de e!cepo ao =ireito 2ivil$ <oje sabese ue o =ireito Administrativo um corpo +omogneo de doutrina, de normas, de conceitos e de princ"pios, ue tem a sua autonomia pr5pria e constitui um sistema, em igualdade de condi:es com o =ireito 2ivil$ Por outro lado, assiste-se actualmente a um movimento muito significativo de publicizao da vida privada$ Por outro lado, e simultaneamente, assiste-se tambm a um movimento no menos significativo de privatizao da Administrao Pblica$

Ao plano das solu:es concretas, +oje vulgar assistir-se 6 adopo pelo =ireito Administrativo a certas solu:es inspiradas por critrios tradicionais de =ireito Privado$ b) %ireito Administrati*o e %ireito "onstitucional: O =ireito 2onstitucional est# na base e o fundamento de todo o =ireito Pblico de um pa"s, mas isso ainda mais verdadeiro, se poss"vel, em relao ao =ireito Administrativo, por ue o =ireito Administrativo , em mltiplos aspectos, o complemento, o desenvolvimento, a e!ecuo do =ireito 2onstitucional& em grande medida as normas de =ireito Administrativo so corol#rios de normas de =ireito 2onstitucional$ O =ireito Administrativo contribui para dar sentido ao =ireito 2onstitucional, bem como para o completar e integrar$ c) %ireito Administrati*o e %ireito !udici4rio3 d) %ireito Administrati*o e %ireito Penal3 O =ireito Penal um =ireito repressivo, isto , tem fundamentalmente em vista estabelecer as san:es penais ue +o-de ser aplicadas aos autores dos crimes' o =ireito Administrativo , em matria de segurana, essencialmente preventivo$ As normas de =ireito Administrativo no visam cominar san:es para uem ofender os valores essenciais da sociedade, mas sim, estabelecer uma rede de precau:es, de tal forma ue seja poss"vel evitar a pr#tica de crimes ou a ofensa aos valores essenciais a preservar$ e) %ireito Administrati*o e %ireito 1nternacional3 A CI=NCIA DO DIREITO ADMINISTRATI-O $1. A Ci5ncia do Direito Administrativo A 2i%ncia do =ireito Administrativo o cap"tulo da ci%ncia ue tem por objecto o estudo do ordenamento jur"dico-administrativo$ O seu mtodo , obviamente, o mtodo jur"dico$ $$. Evol+ o da Ci5ncia do Direito Administrativo Aos primeiros tempos, os administrativistas limitavam-se a tecer coment#rios soltos 6s leis administrativas mais con+ecidas atravs do c+amado m'to!o e$eg'tico. 75 nos finais do sc$ H@H, se comea a fazer a construo cient"fica do =ireito Administrativo, a ual se fica a dever, sensivelmente na mesma altura, a tr%s nomes ue podem ser considerados como verdadeiros pais fundadores da moderna ci%ncia do =ireito Administrativo *uropeu& o franc%s ;aferriTre em 8EEK' o alemo Otto 9aUer em 8EFK' e o italiano Orlando em 8EFD$ O rigor cient"fico passa a ser caracter"stico desta disciplina' e as glosas, o casu"smo, a e!egese, o tratamento por ordem alfabtica e a confuso metodol5gica do lugar 6 construo dogm#tica apurada de uma teoria geral do =ireito Administrativo, ue no mais foi posta de parte e cont"nua a ser aperfeioada e desenvolvida$ *ntre n5s, a doutrina administrativa comeou por ser, nos seus prim5rdios, importada de (rana, atravs da traduo pura e simples de certas obras administrativas francesas$ A partir de meados do sc$ H@H, o nosso =ireito Administrativo entrou numa fase diferente, mais est#vel, mais racional e mais cient"fica$

A partir de 8F8N, entra-se numa nova fase da ci%ncia do =ireito Administrativo portugu%s, ue a fase do apuro cient"fico, j# influenciada pelos desenvolvimentos modernos de (rana, da @t#lia, e da Aleman+a$ Aela se notabiliza, sobretudo, um mestre da universidade de 2oimbra, depois professor em ;isboa& >oo de 9agal+es 2ollao$ 2oube, porm, ao professor da faculdade de =ireito de ;isboa, 9arcello 2aetano, o mrito de, pela primeira vez em Portugal, ter publicado um estudo completo da parte geral do =ireito Administrativo$ $(. Ci5ncias A+&iliares A 2i%ncia do =ireito Administrativo, ue tem por objecto as normas jur"dicas administrativas, e utiliza como mtodo o mtodo pr5prio da ci%ncia do =ireito, usa algumas disciplinas au!iliares ? ue essas, j# podem ter, e t%m, mtodos diferentes do mtodo jur"dico$ Quais so as principais disciplinas au!iliares da ci%ncia do =ireito AdministrativoL <# dois grupos de ci%ncias au!iliares$ Primeiro grupo das disciplinas no jur"dicas& e a", temos a ci%ncia da Administrao, a 2i%ncia Pol"tica, a 2i%ncia das (inanas e a <ist5ria da Administrao Pblica$ Quanto 6s ci%ncias au!iliares de natureza jur"dica, temos o =ireito 2onstitucional, o =ireito (inanceiro, a <ist5ria do =ireito Administrativo, e o =ireito Administrativo 2omparado$ $). A Ci5ncia da Administra o 2om a 2i%ncia do =ireito Administrativo, no se confunde a ci%ncia da administrao, ue no uma ci%ncia jur"dica, mas sim a ci%ncia social ue tem por objectivo o estudo dos problemas espec"ficos das organiza:es pblicas ue resultam da depend%ncia destas tanto uanto 6 sua e!ist%ncia, como uanto 6 sua capacidade de deciso e processos de actuao, da vontade pol"tica dos 5rgos representativos de uma comunidade$ $.. A Re*orma Administrativa *m conse u%ncia do deficiente con+ecimento do aparel+o administrativo, e dos seus v"cios de organizao e funcionamento, todas as tentativas de reforma administrativa ensaiadas no nosso pa"s ? antes e depois do .0 de Abril ? t%m fal+ado totalmente$ A 3eforma Administrativa, um conjunto sistem#tico de provid%ncias destinadas a mel+orar a Administrao Pblica de um dado pa"s, por forma a torn#-la, por um lado, mais eficiente na prossecuo dos seus fins e, por outro lado, mais coerente com os princ"pios ue a regem$ Analisemos a noo proposta& a4 A reforma administrativa , em primeiro lugar, um conjunto sistem#tico de provid%ncias$ b4 Por outro lado, a reforma administrativa visa mel+orar a Administrao Pblica de um pa"s$ Ao , portanto, apenas uma aco de acompan+amento da evoluo natural& visa modificar o ue est#, para aperfeioar a administrao pblica$ =o ue antecede se conclui ue no se afigura aceit#vel, perante as realidades peculiares do nosso pa"s, a substituio, ue alguns preconizam, da e!presso reforma a!ministrati&a pela de mo!erni,a()o !a a!ministra()o

%-blica& esta ltima no mais do ue uma nova designao da tese da continuidade$ Ora o ue urge obter uma reforma$ a4 O objecto da reforma administrativa a administrao de um dado pa"s ? toda a administrao pblica de um pa"s$ b4 Por ltimo, a finalidade da reforma administrativa traduz-se em procurar obter para a Administrao Pblica maior efici%ncia e mais coer%ncia$ *m primeiro lugar, maior efici%ncia ? naturalmente em relao aos fins ue a Administrao visa prosseguir$ 9as, ao contr#rio do ue normalmente se pensa, a reforma administrativa, no tem apenas por objecto conseguir maior efici%ncia para a Administrao Pblica, na prossecuo dos fins ue l+e esto contidos& tem tambm de assegurar uma maior dose de coer%ncia da actividade administrativa com os princ"pios a ue a Administrao se ac+a submetida$

O !ODER ADMINISTRATI-O E OS DIREITOS DOS !ARTICU>ARES CONCEITOS :UNDAMENTAIS? O !ODER ADMINISTRATI-O $0. O !rinc<'io da Se'ara o dos !oderes *ste princ"pio consiste numa dupla distino& a distino intelectual das fun:es do *stado, e a pol"tica dos 5rgos ue devem desempen+ar tais fun:es ? entendendo-se ue para cada funo deve e!istir um 5rgo pr5prio, diferente dos demais, ou um conjunto de 5rgos pr5prios$ Ao campo do =ireito Administrativo, o princ"pio da separao de poderes visou retirar aos ,ribunais a funo administrativa, uma vez ue at a", +avia confuso entre as duas fun:es e os respectivos 5rgos$ (oi a separao entre a Administrao e a >ustia$ 7o tr%s os corol#rios do princ"pio da separao dos poderes& 5) A separao dos 6rgos administrati*os e judiciais: @sto significa ue t%m de e!istir 5rgos administrativos dedicados ao e!erc"cio da funo administrativa, e 5rgos dedicados ao e!erc"cio da funo jurisdicional$ A separao das fun:es tem de traduzir-se numa separao de 5rgos$ 7) A incompatibilidade das magistraturas: no basta porm, ue +aja 5rgos diferentes& necess#rio estabelecer, alm disso, ue nen+uma pessoa possa simultaneamente desempen+ar fun:es em 5rgos administrativos e judiciais$ 8) A independ2ncia recproca da Administrao e da !ustia: a autoridade administrativa independente da judici#ria& uma delas no pode sobrestar na aco da outra, nem pode pRr-l+e embarao ou limite$ *ste princ"pio, desdobra-se por sua vez, em dois aspectos& -a4 independ%ncia da >ustia perante a Administrao, significa ele ue a autoridade administrativa no pode dar ordens 6 autoridade judici#ria, nem pode invadir a sua esfera de jurisdio& a Administrao Pblica no pode dar ordens aos ,ribunais, nem pode decidir uest:es de compet%ncia dos ,ribunais$ Para assegurar este princ"pio, e!istem dois

mecanismos jur"dicos& o sistema de garantias da independ%ncia da magistratura, e a regra legal de ue todos os actos praticados pela Administrao Pblica em matria da compet%ncia dos ,ribunais >udiciais, so actos nulos e de nen+um efeito, por estarem viciados por usurpao de poder -art$ 8SS1M. 2PA4$ -b4 independ%ncia da Administrao perante a >ustia, ue significa ue o poder judicial no pode dar ordens ao poder administrativo, salvo num caso e!cepcional, ue o do habeas cor% s -art$ S81 23P4$ $1. O !oder Administrativo A Administrao Pblica um poder, fazendo parte da uilo a ue se costuma c+amar os poderes pblicos$ A Administrao Pblica do *stado corresponde ao poder e!ecutivo& o poder legislativo e o poder judicial no coincidem com a Administrao Pblica$ (alar em poder e!ecutivo, de modo a englobar nele tambm as autar uias locais e outras entidades, no ade uado$ Assim, prefer"vel usar a e!presso poder administrativo, ue compreende de um lado o poder e!ecutivo do *stado e do outro as entidades pblicas administrativas no estaduais$ A Administrao Pblica , efectivamente, uma autoridade, um poder pblico ? o Poder Administrativo$ $4. Mani*esta,es do !oder Administrativo As principais manifesta:es do poder administrativo so uatro& a) / Poder 9egulamentar: A Administrao Pblica, tem o poder de fazer regulamentos, a ue c+amamos %o!er reg lamentar e outros autores denominam de faculdade regulamentaria$ *stes regulamentos ue a Administrao Pblica tem o =ireito de elaborar so considerados como uma fonte de =ireito -aut5noma4$ A Administrao Pblica goza de um poder regulamentar, por ue poder, e com tal, ela tem o direito de definir genericamente em ue sentido vai aplicar a lei$ A Administrao Pblica tem de respeitar as leis, tem de as e!ecutar& por isso ao poder administrativo do *stado se c+ama tradicionalmente poder e!ecutivo$ 9as por ue poder, tem a faculdade de definir previamente, em termos genricos e abstractos, em ue sentido ue vai interpretar e aplicar as leis em vigor& e isso, f#-lo justamente elaborando regulamentos$ b) / Poder de %eciso :nilateral, art3 5;;< "PA: *n uanto no regulamento a Administrao Pblica nos aparece a fazer normas gerais e abstractas, embora inferiores 6 lei, a ui a Administrao Pblica aparece-nos a resolver casos concretos$ *ste poder um poder unilateral, uer dizer, a Administrao Pblica pode e!erc%-lo por e!clusiva autoridade sua, e sem necessidade de obter acordo -prvio ou 6 posteriori4 do interessado$ A Administrao, perante um caso concreto, em ue preciso definir a situao, a Administrao Pblica tem por lei o poder de definir unilateralmente o =ireito aplic#vel$ * esta definio unilateral das Administrao Pblica obrigat5ria para os particulares$ Por isso, a Administrao um poder$ Por e!emplo& a Administrao ue determina o montante do imposto devido por cada contribuinte$

A Administrao declara o =ireito no caso concreto, e essa declarao tem valor jur"dico e obrigat5ria, no s5 para os servios pblicos e para os funcion#rios subalternos, mas tambm para todos os particulares$ Pode a lei e!igir, e muitas vezes e!ige, ue os interessados sejam ouvidos pela Administrao antes desta tomar a sua deciso final$ Pode tambm a lei facultar, e na realidade faculta, aos particulares a possibilidade de apresentarem reclama:es ou recursos graciosos, designadamente recursos +ier#r uicos, contra as decis:es da Administrao Pblica$ Pode a lei, e permite, ue os interessados recorram das decis:es unilaterais da Administrao Pblica para os ,ribunais Administrativos, a fim de obterem a anulao dessas decis:es no caso de serem ilegais$ A Administrao decide, e s5 depois ue o particular pode recorrer da deciso$ * no a Administrao ue tem de ir a ,ribunal para legitimar a deciso ue tomou& o particular ue tem de ir a ,ribunal para impugnar a deciso tomada pela Administrao$ c) / Pri*il,gio da $(ecuo Pr,*ia =art3 5>?<@7 "PA): 2onsiste este outro poder, na faculdade ue a lei d# 6 Administrao Pblica de impor coactivamente aos particulares as decis:es unilaterais ue tiver tomado$ O recurso contencioso de anulao no tem em regra efeito suspensivo, o ue significa ue en uanto vai decorrendo o processo contencioso em ue se discute se o acto administrativo legal ou ilegal, o particular tem de cumprir o acto, se no o cumprir, a Administrao Pblica pode impor coactivamente o seu acatamento$ @sto uer dizer, portanto, ue a Administrao disp:e de dois privilgios& Aa fase declarat5ria, o privilgio de definir unilateralmente o =ireito no caso concreto, sem necessidade duma declarao judicial' Aa fase e!ecut5ria, o privilgio de e!ecutar o =ireito por via administrativa, sem ual uer interveno do ,ribunal$ J o poder administrativo na sua m#!ima pujana& a plenitude %otestatis$ d) 9egime $special dos "ontractos Administrati*os: Vm contracto administrativo, um acordo de vontades em ue a Administrao Pblica fica sujeita a um regime jur"dico especial, diferente da uele ue e!iste no =ireito 2ivil$ * de novo, nesta matria, como pr5prio do =ireito Administrativo, esse regime diferente para mais, e para menos$ Para mais, por ue a Administrao Pblica fica a dispor de prerrogativas ou privilgios de ue as partes nos contractos civis no disp:em' e para menos, no sentido de ue a Administrao Pblica tambm fica sujeita a restri:es e a deveres especiais, ue no e!istem em regra nos contractos civis$ $6. Corol%rios do !oder Administrativo a) 1ndepend2ncia da Administrao perante a !ustia: e!istem v#rios mecanismos jur"dicos para o assegurar$ *m primeiro lugar, os ,ribunais 2omuns so incompetentes para se pronunciarem sobre uest:es administrativas$ *m segundo lugar, o regime dos conflitos de jurisdio permite retirar a um ,ribunal >udicial, uma uesto administrativa ue erradamente nele esteja a decorrer$

*m terceiro lugar, devemos mencionar a ui a c+amada garantia administrativa, consiste no privilgio conferido por lei 6s autoridades administrativas de no poderem ser demandadas criminalmente nos ,ribunais >udiciais, sem prvia autorizao do Coverno$ b) 0oro Administrati*o: ou seja, a entrega de compet%ncia contenciosa para julgar os lit"gios administrativos no j# aos ,ribunais >udiciais mas aos ,ribunais Administrativos$ c) 'ribunal de "onflitos: um ,ribunal 7uperior, de e!ist%ncia ali#s intermitente -s5 funciona uando surge um conflito4, ue tem uma composio mista, normalmente parit#ria, dos ju"zes dos ,ribunais >udiciais e de ju"zes de ,ribunais Administrativos, e ue se destina a decidir em ltima inst)ncia os conflitos de jurisdio ue sejam entre as autoridades administrativas e o poder judicial$

!RINC@!IOS CONSTITUCIONAIS SOARE O !ODER ADMINISTRATI-O (7. En+mera o O primeiro de entre eles o Princ"pio da Prossecuo do @nteresse Pblico& este um princ"pio motor da Administrao Pblica$ A Administrao actua, move-se, funciona para prosseguir o interesse pblico$ O interesse pblico o seu nico fim$ 7urgem mais dois princ"pios& o princ"pio da legalidade, ue manda 6 Administrao obedecer 6 lei, e o princ"pio do respeito pelos direitos e interesses leg"timos dos particulares, ue obriga a Administrao a no violar as situa:es juridicamente protegidas dos administrados A Administrao Pblica muitas vezes investida pela lei de uma liberdade de deciso, ue se denomina tradicionalmente de poder discricion#rio da Administrao$ (1. O !rinc<'io da !rossec+ o do Interesse !"#lico =ele se faz eco o art$ .KK1M8 23P, e o art$ 01 2PA$ O interesse %-blico o interesse colectivo, o interesse geral de uma determinada comunidade, o bem-comum$ A noo interesse pblico traduz uma e!ig%ncia ? a e!ig%ncia de satisfao das necessidades colectivas$ Pode-se distinguir o interesse pblico prim#rio dos interesses pblicos secund#rios& O interesse pblico prim4rio, a uele cuja definio compete aos 5rgos governativos do *stado, no desempen+o das fun:es pol"tica e legislativa' os interesses pblicos secund4rios, so a ueles cuja definio feita pelo legislador, mas cuja a satisfao cabe 6 Administrao Pblica no desempen+o da funo administrativa$ *ste princ"pio tem numerosas conse u%ncias pr#ticas, das uais importa citar as mais importantes& 84 75 a lei pode definir os interesses pblicos a cargo da Administrao& no pode ser a administrao a defini-los$ .4 *m todos os casos em ue a lei no define de forma comple!a e e!austiva o interesse pblico, compete 6 Administrao interpret#-lo, dentro dos limites em ue o ten+a definido$ S4 A noo de interesse pblico uma noo de contedo vari#vel$ Ao poss"vel definir o interesse pblico de uma forma r"gida e infle!"vel N4 =efinido o interesse pblico pela lei, a sua prossecuo pela Administrao obrigat5ria$ 04 O interesse pblico delimita a capacidade jur"dica das pessoas colectivas pblicas e a compet%ncia dos respectivos 5rgos& o c+amado princ"pio da especialidade, tambm aplic#vel a pessoas colectivas pblicas$ K4 75 o interesse pblico definido por lei pode constituir motivo principalmente determinado de ual uer acto administrativo$ Assim, se um 5rgo da administrao praticar um acto administrativo ue no ten+a por motivo principalmente determinante, o interesse pblico posto por lei a seu cargo, esse acto estar# viciado por desvio de poder, e por isso ser# um acto ilegal, como tal anul#vel contenciosamente$ D4 A prossecuo de interesses privados em vez de interesse pblico, por parte de ual uer 5rgo ou agente administrativo no e!erc"cio das suas

fun:es, constitui corrupo e como tal acarreta todo um conjunto de san:es, uer administrativas, uer penais, para uem assim proceder$ E4 A obrigao de prosseguir o interesse pblico e!ige da Administrao Pblica ue adopte em relao a cada caso concreto as mel+ores solu:es poss"veis, do ponto de vista administrativo -tcnico e financeiro4& o c+amado dever de boa administrao$ 873 O %e*er de Aoa Administrao O princ"pio da prossecuo do interesse pblico, constitucionalmente consagrado, implica alm do mais a e!ig%ncia de um dever de boa administrao$ O dever de boa administrao , pois, um dever imperfeito$ 9as e!iste, apesar disso, como dever jur"dico$ Aa verdade& 84 <# v#rios aspectos em ue esse dever assume uma certa e!presso jur"dica& e!istem recursos graciosos, ue so garantias dos particulares, os uais podem ter como fundamento v"cios de mrito do acto administrativo$ .4 A violao, por ual uer funcion#rio pblico, dos c+amados deveres de zelo e aplicao constitui infraco disciplinar, e leva 6 imposio de san:es disciplinares ao funcion#rio respons#vel$ S4 3esponsabilidade civil da Administrao, no caso de um 5rgo ou agente administrativo praticar um acto il"cito e culposo de ue resultam preju"zos para terceiros$ ((. O !rinc<'io da >e8alidade *ste princ"pio sem dvida, um dos mais importantes Princ"pios Cerais de =ireito aplic#veis 6 Administrao Pblica, e ue ali#s, se encontra consagrado como princ"pio geral de =ireito Administrativo antes mesmo ue a 2onstituio, o mencionasse e!plicitamente -art$ .KK1M. 23P e art$ 8.N1M8-d 2PA4$ Os 5rgos e agentes da Administrao Pblica s5 podem agir no e!erc"cio das suas fun:es com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos$ O princ"pio da legalidade aparece definido de uma forma positiva$ =iz-se ue a Administrao Pblica deve ou no deve fazer, e no apenas a uilo ue ela est# proibida de fazer$ O princ"pio da legalidade, cobre e abarca todos os aspectos da actividade administrativa, e no apenas a ueles ue possam consistir na leso de direitos ou interesses dos particulares$ A lei no apenas um limite 6 actuao da Administrao tambm o fundamento da aco administrativa$ A regra geral, no o princ"pio da liberdade, o princ"pio da compet%ncia$ 7egundo o princ"pio da liberdade, pode fazer-se tudo a uilo ue a lei no pro"be' segundo o princ"pio da compet%ncia, pode fazer-se apenas a uilo ue a lei permite$ (). O !rinc<'io da I8+aldade Qem consagrado no art$ 8S1 e .KK1M. 23P, obriga a Administrao Pblica a tratar igualmente os cidados ue se encontram em situao objectivamente id%ntica e desigualmente a ueles cuja situao for objectivamente diversa$ O art$ 8.N1M8-d do 2PA, tem o objectivo de possibilitar a verificao do respeito por essa obrigao$

(.. O !rinc<'io da Aoa :; 2onsagrado no art$ K1-A do 2PA, no apresenta especificidade no ue respeita 6 sua aplicao 6 Administrao Pblica$ 7obressaem, porm, os dois limites negativos ue ele coloca 6 actividade administrativa pblica& a4 A Administrao Pblica no deve atraioar a confiana ue os particulares interessados puseram num certo comportamento seu' b4 A Administrao Pblica tambm no deve iniciar o procedimento legalmente previsto para alcanar um certo objectivo com o prop5sito de atingir um objectivo diverso, ainda ue de interesse pblico$ (0. Evol+ o BistCrica Aa actualidade e no =ireito portugu%s, so duas as fun:es do princ"pio da legalidade$ a4 Por um lado, ele tem a funo de assegurar o primado do poder legislativo sobre o poder administrativo' b4 Por outro lado, desempen+a tambm a funo de garantir os direitos e interesses leg"timos dos particulares$ (1. Conte"doD o#3ectoD modalidades e e*eitos do 'rinc<'io da le8alidade a) "ontedo: no )mbito do *stado 7ocial de =ireito, o contedo do princ"pio da legalidade abrange no apenas o respeito da lei, em sentido formal ou em sentido material, mas a subordinao de Administrao Pblica, a todo o bloco geral$ b) /bjecto: todos os tipos de comportamento da Administrao Pblica, a saber& o regulamento, o acto administrativo, o contrato administrativo, os simples factos jur"dicos$ A violao da legalidade por ual uer desses tipos de actuao gera ilegalidade$ c) Bodalidades: o princ"pio da legalidade comporta duas modalidades& (i) A%ar.ncia !e lei, consiste em ue nen+um acto de categoria inferior 6 lei pode contrariar a lei, sob pena de ilegalidade' (ii) Reser&a !e lei, consiste em ue nen+um acto de categoria inferior 6 lei pode ser praticado sem fundamento na lei' d) $feitos: distingue-se, -84 efeitos negati&os, so dois& nen+um 5rgo da Administrao, mesmo ue ten+a sido ele o autor da norma jur"dica aplic#vel, pode dei!ar de respeitar e aplicar normas em vigor' ual uer acto da administrao ue num caso concreto viole a legalidade vigente um acto ilegal, e portanto inv#lido -nulo ou anul#vel, conforme os casos4$ -.4 /feitos %ositi&os, a presuno de legalidade dos actos da Administrao$ @sto , presume-se em princ"pio, ue todo o acto jur"dico praticado por um 5rgo da administrao conforme 6 lei at ue se ven+a porventura a decidir ue o acto ilegal$ 75 uando o ,ribunal Administrativo declarar o acto ilegal e o anular ue ele considera efectivamente ilegal$ (4. E&ce',es ao !rinc<'io da >e8alidade 2omporta tr%s e!cep:es& a teoria do estado de necessidade, teoria dos actos pol"ticos, o poder discricion#rio da Administrao$

A 'eoria do $stado de .ecessidade, diz ue em circunst)ncias e!cepcionais, em verdadeira situao de necessidade pblica, a Administrao Pblica, se tanto for e!igido pela situao, fica dispensada de seguir o processo legal estabelecido para circunst)ncias normais e pode agir sem forma de processo, mesmo ue isso impli ue o sacrif"cio de direitos ou interesses dos particulares$ Quanto 6 'eoria dos Actos Polticos, ela no em rigor uma e!cepo ao princ"pio da legalidade$ 7egundo ela, os actos de contedo essencialmente pol"tico, os actos materialmente correspondentes ao e!erc"cio da funo pol"tica ? c+amados actos pol"ticos ou actos do governo ?, no so suscept"veis de recurso contencioso perante os ,ribunais Administrativos$ O Poder %iscricion4rio da Administrao, no constitui, de modo nen+um, uma e!cepo ao princ"pio da legalidade, mas um modo especial de configurao da legalidade administrativa$ 2om efeito, s5 +# poderes discricion#rios a" onde a lei os confere como tais$ *, neles, +# sempre pelo menos dois elementos vinculativos por lei ? a compet%ncia e o fim$ (6. Nat+re9a e Em#ito do !rinc<'io da >e8alidade A Administrao Pblica, por vezes, aparece-nos como autoridade, como poder, a impor sacrif"cios aos particulares' a esta administrao c+ama a doutrina alem, administrao agressiva, por ue ela agri!e os direitos e interesses dos particulares$ Aoutros casos, a Administrao Pblica aparece-nos como prestadora de servios ou como prestadora de bens, nomeadamente uando funciona como servio pblico$ A ui a Administrao no aparece agredir a esfera jur"dica dos particulares, mas pelo contr#rio, a proteg%-la, a benefici#-la, a ampli#-la$ 7rvulo 2orreia, diz ue, tratando-se da promoo do desenvolvimento econ5mico e social ou da satisfao das necessidades colectivas, uer dizer, tratando-se da tal administrao de prestao, en uanto realidade diferente da administrao agressiva, no necess#rio o princ"pio da legalidade como fundamento da administrao da aco administrativa$ Pela nossa parte no concordamos com esta opinio, parte-se da opinio dos ue entendem ue o princ"pio da legalidade, na sua formulao moderna, cobre todas as manifesta:es da administrao de prestao, e no apenas as da administrao agressiva$ @sto por ue, em primeiro lugar, e 6 face da nossa 2onstituio, o art$ 8FF1-g, s5 aplic#vel ao governo e a mais nen+um 5rgo da Administrao Pblica -art$ ..K1M. 23P4$ J preciso ter presente, ue tambm na esfera pr5pria da c+amada a!ministra()o !e %resta()o podem ocorrer viola:es dos direitos dos particulares, ou dos seus interesses leg"timos, por parte da Administrao Pblica$ 9esmo na esfera pr5pria da c+amada a!ministra()o !e %resta()o podem ocorrer viola:es de direitos ou interesses leg"timos de particulares, o ue e!ige ue tambm nessa esfera se entenda ue o princ"pio da legalidade deve funcionar em toda a sua plenitude$ Por outro lado, a administrao constitutiva ou administrao de prestao nem sempre pode beneficiar todos os particulares, ou benefici#-los todos por igual$

Para se assumir como prestadora de bens e servios, a Administrao Pblica precisa muitas vezes de sacrificar os direitos ou interesses dos particulares$ A ideia de administrao de prestao, ao servio do desenvolvimento econ5mico e da justia social, no dissoci#vel da ideia de sacrif"cio de direitos ou interesses leg"timos dos particulares$ Para realizar uma administrao de prestao necess#rio uase sempre ue a Administrao empregue din+eiros pblicos sa"dos do Oramento do *stado$ 9as o emprego de din+eiros pblicos, a realizao de despesas pblicas, tem de se fazer 6 custa da aplicao de receitas pblicas$ Para ue a Administrao Pblica possa dar, possa actuar fazendo despesas, ela tem de dispor previamente de uma lei administrativa ue a tanto a legalidade desdobra-se na necessidade de respeitar tanto a legalidade administrativa como a legalidade financeira, no poss"vel pois, conceber uma administrao constitutiva ou de prestao sem ter na sua base, e como seu fundamento, a legalidade$ 3esumindo e sintetizando as considera:es anteriores, entendemos ue, no dom"nio das actividades da administrao constitutiva ou de prestao, prescindir da submisso ao princ"pio da legalidade, na sua acepo moderna, seria abandonar uma das mais importantes e das mais antigas regras de ouro do =ireito Administrativo, ue a de ue s5 a lei deve poder definir o interesse pblico a cargo da Administrao$ Quem tem de definir o interesse pblico a prosseguir pela administrao a lei, no a pr5pria Administrao Pblica$ 9esmo no uadro da administrao de prestao, mesmo uando se trate de conceder um direito, ou de prestar um servio, ou de fornecer bens aos particulares, a administrao s5 o deve poder fazer por ue, e na medida em ue est# a prosseguir um interesse pblico definido pela lei$ 7e se abandonar este princ"pio, a actividade administrativa perder# a sua legitimidade e no +aver# mais nen+uma forma de garantir eficazmente a moralidade administrativa$ 75 +# desvio de poder uando a Administrao Pblica se afasta do interesse pblico ue a lei l+e definiu$ )7. O !rinc<'io do Res'eito !elos Direitos e Interesses >e8<timos dos !artic+lar *sto em causa os direitos e interesses leg"timos de todos os sujeitos de direito$ Qual o sentido do art$ .KK1M8 -a Administrao Pblica visa a prossecuo do interesse pblico, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados4 da 2onstituioL *le significa fundamentalmente, ue a prossecuo do interesse pblico no o nico critrio da aco administrativa, nem tem um valor ou alcance ilimitados$ <# ue prosseguir, sem dvida, o interesse pblico, mas respeitando simultaneamente os direitos dos particulares$ O princ"pio da legalidade nasceu como limite 6 aco da Administrao Pblica' a sua funo era a de proteger os direitos e interesses dos particulares$ *mbora o princ"pio da legalidade continue a desempen+ar essa funo, o certo ue se conclui entretanto ue no basta o escrupuloso cumprimento da lei por parte da Administrao Pblica para ue simultaneamente se

verifi ue o respeito integral dos direitos subjectivos e dos direitos leg"timos dos particulares$ *ssas outras formas de proteco ue e!istem para alm do princ"pio da legalidade, so muito numerosas$ =estacamos as mais relevantes& *stabelecimento da possibilidade de suspenso jurisdicional da efic#cia do acto administrativo -isto , paralisao de e!ecuo prvia4' *!tenso do )mbito da responsabilidade da Administrao por acto il"cito culposo, no apenas aos casos em ue o dano resulte de acto jur"dico ilegal, mas tambm aos casos em ue o dano resulte de factos materiais ue violem as regras de ordem tcnica e de prud%ncia comum ue devem ser sentidas em considerao pela Administrao Pblica' *!tenso da responsabilidade da Administrao aos danos causados por factos casuais, bem como por actos il"citos ue impon+am encargos ou preju"zos especiais e anormais aos particulares$ 2oncesso aos particulares de direitos e participao e informao, no processo administrativo gracioso, antes de tomada de deciso final -art$ K81M8 - =ireito dos interessados 6 informao - os particulares t%m o direito de ser informados pela Administrao, sempre ue o re ueiram, sobre o andamento dos procedimentos em ue sejam directamente interessados, bem como o direito de con+ecer as resolu:es definitivas ue sobre eles forem tomadas4$ @mposio do dever de fundamentar em relao aos actos administrativos ue afectem directamente aos interesses leg"timos dos particulares$ )1. A Distin o Entre Direito S+#3ectivo e Interesses >e8<timo *!istem interesses pr5prios dos particulares, por ue esses interesses so protegidos directamente pela lei como interesses individuais, e por ue, conse uentemente, a lei d# aos respectivos titulares o poder de e!igir da Administrao o comportamento ue l+es devido, e imp:e 6 Administrao a obrigao jur"dica de efectuar esse comportamento a favor dos particulares em causa, o ue significa ue se esses comportamentos no forem efectuados, os particulares disp:em dos meios jur"dicos, designadamente dos meios jurisdicionais, necess#rios 6 efectiva realizao dos seu direitos$ *, o ue um interesse leg"timoL Para ue e!ista interesse leg"timo necess#rio& Que e!ista um interesse pr5prio de um sujeito de =ireito' Que a lei proteja directamente um interesse pblico' Que o titular do interesse privado no possa e!igir-l+e ue no prejudi ue esse interesse ilegalmente' Que a lei, no impondo 6 Administrao ue satisfaa o interesse particular, a pro"ba de realizar o interesse pblico com ele cone!o por forma ilegal' * ue, em conse u%ncia disto, a lei d% ao particular o poder de obter a anulao dos actos pelos uais a Administrao ten+a prejudicado ilegalmente o interesse privado$ Que vantagens +# em ue a lei recon+ea interesses leg"timos, se ap5s o recurso contencioso tudo pode ficar na mesmaL As vantagens so duas& uem sofreu ilegalmente um preju"zo tem possibilidade de afastar esse preju"zo

ilegal' afastado o preju"zo ilegal, o titular do interesse tem uma nova oportunidade de ver satisfeito o seu interesse$ ,rata-se, portanto, de uma situao de vantagem em ue os particulares se encontram perante a Administrao, mas obviamente inferior, em termos de vantagem, 6 uela ue ocorre no caso do =ireito 7ubjectivo$ <# interesse leg"timo, por ue a obrigao de respeitar a legalidade ue recai sobre a Administrao pode ser invocada pelos particulares a seu favor, para remover as ilegalidades ue os prejudi uem e para tentar em nova oportunidade a satisfao do seu interesse, na certeza de ue, ao tent#-lo, na pior das +ip5teses, se esse interesse acabar por ser insatisfeito ou prejudicado, essa insatisfao ou esse preju"zo tero sido impostos legalmente, e no j# ilegalmente, como da primeira vez$ ,anto na figura do =ireito 7ubjectivo como na do interesse pblico leg"timo, e!iste sempre um interesse privado recon+ecido e protegido pela lei$ 9as a diferena est# em ue no =ireito 7ubjectivo essa proteco directa e imediata, de tal modo ue o particular tem a faculdade de e!igir 6 Administrao Pblica um comportamento ue satisfaa plenamente o seu interesse privado$ Ao passo ue no interesse leg"timo, por ue a proteco legal meramente indirecta ou refle!a, o particular tem apenas a faculdade de e!igir 6 Administrao um comportamento ue respeita a legalidade$ Ao =ireito 7ubjectivo, o ue e!iste verdadeiramente um direito 6 satisfao de um direito pr5prio' no interesse leg"timo, o ue e!iste apenas um direito 6 legalidade das decis:es ue versem sobre um interesse pr5prio$ )$. Alcance !r%tico da Distin o Entre Direito S+#3ectivo e Interesse >e8<timo Pode-se indicar cinco categorias de efeitos para os uais relevante, no =ireito portugu%s, a distino entre =ireito 7ubjectivo e interesse leg"timo, so eles& a) 9etroacti*idade das leis? a 2onstituio, no seu art$ 8E1MS, pro"be a retroactividade da lei se se tratar de leis restritivas de =ireitos, ;iberdades e Carantias dos cidados, mas no se pro"be a retroactividade da lei se se tratar de leis restritivas de interesses leg"timos$ Por conseguinte, importante saber ue uma lei retroactiva ue pretenda ser restritiva de direitos subjectivos inconstitucional, mas se for restritiva de interesses leg"timos a sua retroactividade no inconstitucional$ b) Poltica administrati*a? a actividade policial uma actividade de natureza administrativa, um dos ramos da administrao pblica$ 3esulta do art$ .D.1 23P ue as actividades de natureza policial esto limitadas pelos direitos dos cidados, mas no pelos seus interesses leg"timos$ c) =e acordo com os princ"pios gerais do =ireito Administrativo, em princ"pio proibida a re*ogao de actos administrati*os constituti*os de direitos? a lei em relao aos actos constitutivos de direitos, diz ue salvo se forem ilegais esses actos no podem ser revogados$ =iferentemente, os actos constitutivos de interesses leg"timos em princ"pio so revog#veis$ d) $(ecuo das sentenas dos 'ribunais Administrati*os? se uma sentena anula um acto administrativo ilegal, da" resulta para a

administrao o dever de e!ecutar essa sentena reintegrando a ordem jur"dica violada$ )(. O !oder Discricion%rio da Administra o A regulamentao legal da actividade administrativa umas vezes precisa outras vezes imprecisa$ Vmas vezes diz-se ue a lei vincula totalmente a Administrao$ A Administrao no tem ual uer margem dentro da ual possa e!ercer uma liberdade de deciso$ O acto administrativo um acto vinculado$ Outras vezes, a lei praticamente nada diz, nada regula, e dei!a uma grande margem de liberdade de deciso 6 Administrao Pblica$ * a Administrao Pblica ue tem de decidir, ela pr5pria, segundo os critrios ue em cada caso entender mais ade uados 6 prossecuo do interesse pblico$ ,em-se portanto, num caso actos vinculados, no outro caso actos discricion#rios$ Qinculao e discricionariedade so assim, as duas formas t"picas pelas uais a lei pode modelar a actividade da Administrao Pblica$ )). Conceito =uas perspectivas diferentes t%m sido adoptadas pela doutrina& a perspectiva dos poderes da Administrao ou a perspectiva dos actos da Administrao$ (ocando a primeira perspectiva ? a dos poderes ?, julga-se correcta a definio dada pelo Prof$ 9arcello 2aetano, ue a seguinte& o %o!er ' &inc la!o na me!i!a em 0 e o se e$erc+cio est* reg la!o %or lei. 1 %o!er ser* !iscricion*rio 0 an!o o se e$erc+cio fica entreg e ao crit'rio !o res%ecti&o tit lar, !ei$an!o2lhe liber!a!e !e escolha !o %roce!imento a a!o%tar em ca!a caso como mais a3 sta!o 4 reali,a()o !o interesse %-blico %rotegi!o %ela norma 0 e o confere. 7e adoptarmos a segunda perspectiva ? a dos actos ?, diremos, de uma forma mais simplificada, ue os actos so vinculados uando praticados pela Administrao no e!erc"cio de poderes vinculados, e ue so discricion#rios uando praticados no e!erc"cio de poderes discricion#rios$ Quase todos os actos administrativos, so simultaneamente vinculados e discricion#rios$ 7o vinculados em relao a certos aspectos, e discricion#rios em relao a outros$ Aos actos discricion#rios +# um outro aspecto ue sempre vinculativo, ue o *im do acto administrativo$ O fim do acto administrativo sempre vinculado$ A discricionariedade no total, a discricionariedade respeita 6 liberdade de escol+er a mel+or deciso para realizar o fim visado pela norma$ A norma ue confere um poder discricion#rio confere-o para um certo fim& se o acto pelo ual se e!erce esse poder for praticado com a inteno de prosseguir o fim ue a norma visou, este acto ilegal' se o acto for praticado com um fim diverso da uele para ue a lei conferiu o poder discricion#rio, o acto ilegal$ Por ue o fim sempre vinculado no poder discricion#rio$ A deciso a tomar no e!erc"cio do poder discricion#rio livre em v#rios aspectos, mas no nunca uanto 6 compet%ncia, nem uanto ao fim a prosseguir$

*m rigor, no +# actos totalmente discricion#rios$ ,odos os actos administrativos so em parte vinculados e em parte discricion#rios$ ).. :+ndamento e Si8ni*icado <# casos em ue a lei pode regular todos os aspectos, e nesses casos a actuao da Administrao Pblica uma actuao mec)nica, dedutiva' uma actuao ue se traduz na mera aplicao da lei abstracta ao caso concreto, por meio de opera:es l5gicas, inclusive por opera:es mec)nicas$ 9as um grande nmero de caso, porventura a maioria, no pode ser assim$ Vma uesto ue as leis no podem regular, e ue portanto t%m de dei!ar necessariamente 6 liberdade de deciso da Administrao Pblica$ 75 +# poder discricion#rio uando, e na medida em ue, a lei o confere$ O poder discricion#rio, como todo o poder administrativo, no um poder inato, um poder derivado da lei& s5 e!iste uando a lei confere e na medida em ue a lei o confira$ O poder discricion#rio control#vel jurisdicionalmente& +# meios jurisdicionais para controlar o e!erc"cio do poder discricion#rio$ )0. Nat+re9a F+r<dica *!istem tr%s teses doutrin#rias sobre a natureza do poder discricion#rio da Administrao& a4 A tese da discricionariedade como liberdade da Administrao na interpretao de conceitos vagos e indeterminados usados pela lei' b4 A tese da discricionariedade como vinculao da Administrao a normas e!tra-jur"dicas, nomeadamente regras jur"dicas, para ue a lei remete' c4 * a tese da discricionariedade como liberdade de deciso da Administrao no uadro das limita:es fi!adas por lei$ a4 A primeira tese& discricionariedade como liberdade da Administrao na interpretao de conceitos *agos e indeterminados: *sta concepo parte da observao correcta de ue a lei usa muitas vezes conceitos vagos e indeterminados, dei!ando ao intrprete e aos 5rgos de aplicao a tarefa de concretizar esses conceitos vagos e indeterminados, e!$ art$ N/F1 2A$ 9as uando ue uma situao real da vida corresponde ao conceito abstracto usado na leiL =uas orienta:es poss"veis& A primeira: consiste em dizer ue s5 a Administrao est# em condi:es de saber se um dado caso concreto ou no um caso e!trema urg%ncia e necessidade pblica e se por conseguinte, esse caso e!ige ou no a tomada de provid%ncias e!cepcionais como as ue o art$ N/F1 faculta$ A segunda: consiste em dizer ue, se e!istem ou no os pressupostos de compet%ncia e!cepcional, nos termos do art$ N/F1 do 2A, essa deciso no pode dei!ar de ser suscept"vel, mais tarde de apreciao jurisdicional por um ,ribunal Administrativo, por ue saber se uma dada situao concreta se reconduz ou no a um conceito legal, no matria ue faa parte do poder discricion#rio da Administrao, uma uesto de administrao contenciosa e no de administrao pura$ Quanto a n5s, esta segunda orientao ue est# certa$ O poder discricion#rio um poder jur"dico, ue resulta da lei, e ue consiste na faculdade de opo livre por uma de entre v#rias solu:es poss"veis dentro dos

limites traados pela pr5pria lei$ Ora os conceitos vagos ou indeterminados, embora sejam vagos e indeterminados, so limites estabelecidos pela lei ? ue por isso mesmo demarca por fora a esfera da discricionariedade$ Ao poder discricion#rio a vontade da Administrao ue prevalece& a lei como ue delega na Administrao e espera dela ue afirme livremente a sua vontade, decidindo como mel+or entender$ A interpretao da lei, visa apurar a vontade da lei ou do legislador, a discricionariedade visa tornar relevante, nos termos em ue a lei o tiver consentido, a vontade da Administrao$ 75 perante cada lei administrativa, devidamente integrada, se pode apurar se ela uis seguir a orientao objectiva ou subjectiva, isto , se a lei uis ou no vincular a Administrao, e submeter o respeito dessa vinculao ao controle do ,ribunal Administrativo$ O critrio geral a adoptar deve ser o seguinte& a4 7e e!press:es como as indicadas forem utilizadas pela lei como forma de limitar os poderes da Administrao, deve entender-se ue a lei perfil+ou o sentido objectivo e ue portanto, o controle jurisdicional poss"vel$ b4 7e as mesmas e!press:es forem usadas pela lei apenas como forma de descrever os poderes da Administrao, sem inteno limitada, deva entender-se ue a lei optou pelo sentido subjectivo e ue, portanto, o controle jurisdicional est# e!clu"do$ b4 7egunda tese& discricionariedade como *inculao da Administrao a normas e(traCjurdicas, nomeadamente regras t,cnicas para Due a lei remete: *ntendem os defensores desta corrente de opinio ue no poder discricion#rio 6 Administrao pela lei, o ue +# pura e simplesmente isto& a lei remete o 5rgo administrativo para a aplicao de normas e!tra-jur"dicas$ O ue a lei pretende, uando confere poderes discricion#rios 6 Administrao, no ue a lei se comporte arbitrariamente, sim ue a Administrao se sinta vinculada por normas e!tra-jur"dicas e procure, para cada caso concreto, a mel+or soluo do ponto de vista tcnico, ou financeiro, ou cient"fico, ou moral, ou administrativo, etc$ *sta tese no aceit#vel, isto por ue& Ou se trata de casos em ue a lei formalmente remete para normas e!trajur"dicas ? e a" no +# discricionariedade, +# vinculao$ <# uma vinculao jur"dica a normas e!tra-jur"dicas, sendo estas relevantes e obrigat5rias para a Administrao por ue a lei as fez suas, as incorporou na ordem jur"dica, e impRs 6 Administrao ue as respeitasse$ *staremos ento completamente fora dos dom"nios do poder discricion#rio$ Ou se trata de casos em ue a Administrao decidiu e!ercer o seu poder discricion#rio de acordo com normas e!tra-jur"dicas ? e a ui, sim, estamos dentro do campo pr5prio da discricionariedade, mas no +# ual uer remisso por parte da lei para normas e!tra-jur"dicas$ Por +ip5tese, foi a Administrao ue no uso do seu poder discricion#rio decidiu livremente guiar-se por determinados critrios, a ue a lei, ali#s, a no tin+a vinculado$ c4 A terceira tese& discricionariedade como liberdade de deciso da Administrao no Duadro das limita)es fi(adas por lei: para esta outra concepo, enfim, a discricionariedade uma liberdade de deciso ue a lei confere 6 Administrao a fim ue esta, dentro dos limites legalmente

estabelecidos, escol+a de entre as v#rias solu:es poss"veis a uela ue l+e parecer mais ade uada ao interesse pblico$ J esta concepo ue perfil+amos, tal como faz, de resto, a generalidade da doutrina portuguesa e estrangeira$ Acentue-se ue, para ue e!ista um poder discricion#rio, indispens#vel& Que ele seja conferido por lei, a ual deve indicar pelo menos o 5rgo a uem atribui e o fim de interesse pblico ue o poder se destina a prosseguir' Que por interpretao da lei, estejam j# delimitadas todas as vincula:es legais a respeitar pela Administrao no e!erc"cio do poder discricion#rio' * ue, o sentido da norma legal atributiva do poder discricion#rio seja claramente o de conferir 6 Administrao o direito de escol+er livremente, segundo os critrios ue ela pr5pria entender seguir, uma entre v#rias solu:es poss"veis$ Ao +aver# poder discricion#rio propriamente dito se um poder jur"dico conferido por lei 6 Administrao, ainda ue em termos de aparente liberdade de deciso, +ouver de ser e!ercido em termos tais ue o seu titular no se devia considerar autorizado a escol+er livremente entre v#rias solu:es poss"veis, mas antes obrigado em conse u%ncia a procurar a nica soluo ade uada ue o caso comporte$ J o ue se passa nos casos de discricionariedade impr5pria$ )1. Em#ito Os aspectos mais importantes de discricionariedade so os seguintes& 84 1 momento !a %r*tica !o acto, a Administrao ter#, nesses casos, a liberdade de praticar o acto agora ou mais tarde, conforme mel+or entender' .4 A deciso sobre %raticar o n)o um certo acto administrativo' S4 A deciso sobre a e$ist.ncia !os %ress %ostos !e facto de ue depende o e!erc"cio da compet%ncia' N4 5orma a a!o%tar, para o acto administrativo' 04 As formali!a!es a observar na recepo ou na pr#tica do acto administrativo K4 A f n!amenta()o, ou no da deciso' D4 A concess)o o a rec sa, da uilo a ue o particular re uerer 6 Administrao' E4 A %ossibili!a!e !e !eterminar o conte-!o, o concreto da deciso a tomar pode tambm ser discricion#rio' F4 A liberdade ou no de a por no acto a!ministrati&o, encargos e o tras cl* s las acess6rias. )4. >imites Pode ser limitado de duas formas diferentes& ou atravs do estabelecimento de limites legais, isto , limites ue resultam da pr5pria lei, ou atravs da c+amada auto-vinculao$ Os limites legais, so a ueles ue resultam da pr5pria lei$ Pode +aver limites de ue decorram de auto-vinculao$ Ao )mbito da discricionariedade ue a lei conferiu 6 Administrao, essa pode e!ercer os seus poderes de duas maneiras diversas&

Pode e!erc%-los caso a caso, adoptando em cada caso a soluo ue l+e parecer mais ajustada ao interesse pblico$ A Administrao pode proceder de outra maneira& na base de uma previso do ue poder# vir a acontecer, ou na base de uma e!peri%ncia sedimentada ao longo de v#rios anos de e!erc"cio da ueles poderes, a Administrao pode elaborar normas genricas em ue enuncia os critrios a ue ela pr5pria obedecer# na apreciao da uele tipo de casos$ 7e a Administrao faz normas ue no tin+a a obrigao de fazer, mas fez, ento deve obedi%ncia a essas normas, e se as violar comete uma ilegalidade$ Aos casos em ue e!ista, o poder discricion#rio s5 pode ser e!ercido dentro dos limites ue a lei para ele estabelecer, ou dentro dos limites ue a Administrao se ten+a relativamente imposto a si mesma$ )6. Controle do E&erc<cio do !oder Discricion%rio a) /s controles de legalidadeD so a ueles ue visam determinar se a administrao respeitou a lei ou a violou$ b) /s controles de m,rito, so a ueles ue visam avaliar o bem fundado das decis:es da Administrao, independentemente da sua legalidade$ c) /s controles jurisdicionais, so a ueles ue se afectam atravs dos ,ribunais$ d) /s controles administrati*os, so a ueles ue so realizados por 5rgos de Administrao$ O controle da legalidade em princ"pio tanto pode ser feito pelos ,ribunais como pela pr5pria Administrao, mas em ltima an#lise compete aos ,ribunais$ O controle de mrito s5 pode ser feito, no nosso Pa"s, pela Administrao$ Ao mrito do acto administrativo se compreendem duas ideias& a ideia de justia e a ideia de conveni%ncia$ A !ustia a ade uao desse acto 6 necess#ria +armonia entre o interesse pblico espec"fico ue ele deve prosseguir, e os direitos e os interesses leg"timos dos particulares eventualmente afectados pelo acto$ Quanto 6 "on*eni2ncia do acto, a sua ade uao ao interesse pblico espec"fico ue justifica a sua pr#tica ou necess#ria +armonia entre esse e os demais interesses pblicos eventualmente afectados pelo acto$ Os poderes conferidos por lei a Administrao so vinculados, ou discricion#rios, ou so em parte vinculados e em parte discricion#rios$ O uso de poderes vinculados ue ten+am sido e!ercidos contra a lei objecto dos controles da legalidade$ O uso de poderes discricion#rios ue ten+am sido e!ercidos de modo inconveniente objecto dos controles de mrito$ A egalidade de um acto administrativo pode ser sempre controlada pelos ,ribunais Administrativos, e poder# s%-lo eventualmente pela administrao$ O M;rito de um acto administrativo s5 pode ser controlado pela administrao, nunca pelos ,ribunais$ Os actos discricion#rios, so sempre tambm em certa medida praticados no uso de poderes vinculados, podem ser atacados contenciosamente com fundamento em ual uer dos v"cios do acto administrativo$ Assim& Podem ser impugnados com fundamento em incompet%ncia'

Podem ser impugnados com fundamento em v"cio de forma' Podem ser impugnados com fundamento em violao da lei' * podem ainda ser impugnados com fundamento em uais uer defeitos da vontade, nomeadamente erro de facto, ue o mais fre uente$ O des*io de poder no , como normalmente se diz, a nica ilegalidade poss"vel no e!erc"cio de poderes discricion#rios fora do seu fim$ O reforo do controle jurisdicional do poder discricion#rio da Administrao no ser# nunca obtido em larga escala pelo canal de desvio de poder, mas antes atravs do alargamento dos casos de incompet%ncia, v"cio de forma e violao de lei no plano do e!erc"cio de poderes discricion#rios$ .7. Distin o de !oder Discricion%rio de O+tras :i8+ras <# +oje em dia, inegavelmente, um controle jurisdicional, do e!erc"cio do poder discricion#rio$ Por outro lado, pode perfeitamente acontecer ue falte a possibilidade de controle jurisdicional por outras raz:es, ue no a e!ist%ncia de poder discricion#rio$ <# duas categorias& A primeira categoria constitu"da por umas uantas figuras ue so diferentes do poder discricion#rio, e ue t%m um regime jur"dico diferente do dele, pelo ue so f#ceis de distinguir do poder discricion#rio, c+amar-l+e-emos fig ras a fins !o %o!er !iscricion*rio. A segunda categoria composta por a uelas figuras ue conceptualmente so distintas do poder discricion#rio, mas ue seguem o mesmo regime jur"dico, e ue por isso aparecem por vezes confundidas com ele, c+amar-l+eemos !iscricionarie!a!e im%r6%ria$ .1. :i8+ras A*ins do !oder Discricion%rio a) 1nterpretao de conceitos *agos ou indeterminados: a interpretao uma actividade vinculada, no uma actividade administrativa$ b) 9emisso da lei para normas e(traCjurdicas: se a pr5pria ue nos seus dispositivos e!pressamente remete para normas e!tra-jur"dicas, no estamos no terreno da !iscricionarie!a!e t'cnica, estamos sim no campo da vinculao$ E73 Casos de %iscricionariedade 1mpr6pria a) iberdade probat6ria3 2onsideramos serem tr%s os casos principais a incluir nessa categoria& A liber!a!e %robat6ria; A !iscricionarie!a!e t'cnica; A 3 sti(a a!ministrati&a. A liberdade probat6ria, uando a lei d# 6 Administrao a liberdade de, em relao aos factos ue +ajam de servir de base 6 aplicao do =ireito, os apurar e determinar como mel+or entender, interpretando e avaliando as provas obtidas de +armonia com a sua pr5pria convico "ntima$ Aestes casos no +# discricionariedade, por ue no +# liberdade de escol+a entre v#rias solu:es igualmente poss"veis, +# sim uma margem de livre apreciao das provas com obrigao de apurar a nica soluo correcta$ E83 =b) A %iscricionariedade ',cnica

2asos +# em ue as decis:es da Administrao s5 podem ser tomadas com base em estudos prvios de natureza tcnica e segundo critrios e!tra"dos de normas tcnicas$ O !e&er !e boa a!ministra()o. =uas observa:es complementares& A primeira para sublin+ar ue a figura da discricionariedade tcnica, no se confunde com a liberdade probat5ria$ *mbora ambas se reconduzam a um gnero comum ? o da discricionariedade impr5pria ?, a verdade ue se trata de espcies diferentes$ Por ue a discricionariedade tcnica reporta-se 6 deciso administrativa, ao passo ue a liberdade probat5ria tem a ver com a apreciao e valorao das provas relativas aos factos em ue se +#-de apoiar a deciso$ <#, todavia, um caso limite, em ue, por e!cepo a esse princ"pio geral, a nossa jurisprud%ncia admite a anulao jurisdicional de uma deciso tcnica de Administrao& a +ip5tese de a deciso administrativa ter sido tomada com base em erro manifesto, ou segundo um critrio ostensivamente inadmiss"vel, ou ainda uando o critrio adoptado se revele manifestamente desacertado e inaceit#vel$ O ,ribunal Administrativo pode anular a deciso tomada pela Administrao ? embora no possa nunca substitui-la por outra mais ade uada$ E>3 =c) A !ustia Administrati*a A Administrao Pblica, no desempen+o da funo administrativa, c+amada a proferir decis:es essencialmente baseadas em critrios de justia material$ A Administrao Pblica no pode escol+er como uiser entre v#rias solu:es igualmente poss"veis& para cada caso s5 +# uma soluo correcta, s5 +# uma soluo justa$ 9as esta terceira modalidade, a justia administrativa, no apenas a mistura entre liberdade probat5ria e discricionariedade tcnica$ <# um terceiro ingrediente neste tipo de decis:es da Administrao Pblica, ue faz a especificidade desta terceira categoria, e ue o dever de aplicar critrios de justia$ 2ritrios de justia absoluta, e de justia relativa$ ... O#serva,es :inais *stas so, pois, as tr%s modalidades ue nos parece dever distinguir& liberdade probat5ria, discricionariedade tcnica e justia administrativa$ *m ual uer delas pode +aver, uanto ao contedo da deciso, recursos de car#cter administrativo, ou seja, recursos a interpor perante 5rgos da Administrao Pblica, mas o ue nunca +# recurso contencioso$ 75 +# recurso contencioso relativamente a aspectos em ue ten+a +avido ofensa directa da lei aplic#vel$ Ao plano te5rico, interessa sempre fazer distin:es uando as realidades so distintas, mesmo ue tais distin:es no ten+am conse u%ncias pr#ticas$ 7e se trata de figuras ue do ponto de vista conceptual no so poder discricion#rio, n5s temos ue saber distingui-las do poder discricion#rio, ainda ue o regime jur"dico aplic#vel seja o mesmo$ A distino tem interesse por ue, tratando-se de figuras cuja a natureza jur"dica diferente da do poder discricion#rio, perfeitamente poss"vel ue no futuro elas ven+am a ter um regime jur"dico diferente do regime do poder discricion#rio$

A uilo ue fica para a zona da discricionariedade administrativa propriamente dita acaba por ser muito menos do ue se pensava inicialmente, e em ual uer caso muito menos do ue a uilo ue a doutrina e a jurisprud%ncia durante dcadas t%m pensado$ Afinal, a uilo ue sempre se julgou ser discricionariedade, muitas vezes o no & designadamente, no discricionariedade propriamente dita nem a liberdade probat5ria nem discricionariedade tcnica, nem a justia administrativa$ Por conse u%ncia, a zona da discricionariedade propriamente dita muito menos ampla do ue a uilo ue se poderia pensar$ 75 +# verdadeira e pr5pria discricionariedade uando o critrio da deciso administrativa seja um critrio pol"tico$ *m cr"tica a esta tese de 7ainz 9oreno, entende-se ue, nem os critrios das decis:es administrativas se esgotam na dicotomia critrio pol"tico ou critrio jur"dico, nem aceit#vel a ideia de ue s5 +# discricionariedade propriamente dita uando o critrio da deciso seja pol"tico$ 2om efeito, e por um lado, os critrios das decis:es administrativas podem ser pol"ticos, jur"dicos, tcnicos, morais, financeiros, etc$ Aem todo o critrio ue no seja jur"dico necessariamente um critrio pol"tico$ Por um lado, se certo ue em nossa opinio 7ainz tem razo ao afirmar ue +# discricionariedade pura uando o critrio da deciso administrativa seja um critrio pol"tico, j# nos parece ue ele se engana redondamente ao afirmar ue s5 +# discricionariedade uando o critrio pol"tico$ 2onclui-se assim ue, o campo da discricionariedade propriamente dita, embora cada vez mais reduzido, nos dias de +oje, no se confina todavia aos casos em ue o critrio de deciso administrativa seja um critrio pol"tico, e muito menos 6 ueles casos em ue no seja um critrio jur"dico$ Para n5s, o essencial do poder discricion#rio da Administrao consiste na liberdade de escol+a do poder entre v#rias solu:es igualmente poss"veis 6 face da lei$ .0. Os 'rinc<'ios da F+stia e da Im'arcialidade ,rata-se de uma srie de limites ao poder discricion#rio da administrao, v%m referidos nos arts$ .KK1M. 23P e K1 2PA$ *n uanto o princ"pio da legalidade, o princ"pio da prossecuo do interesse pblico e outros so princ"pios ue v%m de +# muito e ue portanto j# foram devidamente e!aminados e trabal+ados, estes so novos e por conseguinte p:e problemas ainda dif"ceis$ O Princpio da !ustia, significa ue na sua actuao a Administrao Pblica deve +armonizar o interesse pblico espec"fico ue l+e cabe prosseguir com os direitos e interesses leg"timos dos particulares eventualmente afectados$ O Princ"pio da >ustia, tal como se encontra actualmente consagrado na 2onstituio, comporta, pelo menos tr%s corol#rios, sob a forma de outros tantos %rinc+%ios. a) Princpio da justia strictu senso? segundo este princ"pio, todo o acto administrativo praticado com base em manifesta injustia contr#rio 6 2onstituio e, portanto, ilegal, podendo ser anulado em recurso contencioso pelo ,ribunal Administrativo competente$ b) Princpio da proporcionalidade: vem consagrado no art$ 8E1M. da 23P, a prop5sito dos =ireitos, ;iberdades e Carantias& a lei ordin#ria s5 os pode restringir nos casos e!pressamente previstos na 2onstituio,

!e&en!o as restri(7es limitar2se ao necess*rio %ara sal&ag ar!ar o tros !ireito o interesses constit cionalmente %rotegi!os. ,ambm vem referido no art$ 01 do 2PA$ O princ"pio da proporcionalidade pro"be, pois, sacrif"cio e!cessivo dos direitos e interesses dos particulares, as medidas restritivas devem ser proporcionais ao mal ue pretendem evitar$ 7e forem desproporcionadas, constituiro um e!cesso de poder e, sendo contr#rias ao princ"pio da justia, violam a 2onstituio e so ilegais$ .1. /arantias de Im'arcialidade da Administra o !"#lica O Princpio da 1mparcialidade consagrado no art$ .KK1 da 23P e no art$ K1 do 2PA, significa, ue a Administrao deve comportar-se sempre com iseno e numa atitude de e uidist)ncia perante todos os particulares, ue com ela encontrem em relao, no privilegiando ningum, nem discriminando contra ningum$ A Administrao Pblica no pode conferir privilgios, s5 a lei o pode fazer' e tambm no pode impor discrimina:es, s5 a lei o pode tambm fazer$ *ste princ"pio da imparcialidade tem os corol#rios seguintes& a4 Proibio de favoritismo ou persegui:es relativamente aos particulares' b4 Proibio de os 5rgos da Administrao decis:es sobre assuntos em ue estejam pessoalmente interessados' c4 Proibio de 5rgos da Administrao ou por ela aprovados ou autorizados$ "asos de impedimento, art$ NN1 2PA, a lei obriga o 5rgo ou agente da Administrao a comunicar a e!ist%ncia de impedimento$ A comunicao deve ser feita a superior +ier#r uico ou ao presidente do 5rgo colegial, conforme for o caso$ 7e isto no for feito ual uer interessado poder# re uerer a declarao de ue e!iste um impedimento$ =eve o 5rgo em causa suspender imediatamente a sua actividade at 6 deciso do incidente$ "asos de escusa ou suspeio, so situa:es em ue no e!iste proibio absoluta de interveno absoluta mas em ue esta deve ser e!clu"da por iniciativa do pr5prio titular do 5rgo ou agente ? a escusa ? ou do cidado interessado ? a suspeio -art$ NE1 2PA4$ #ano, nen+uma das normas anteriormente referidas teria grande efic#cia se no estivesse prevista a sano aplic#vel no caso de elas no serem cumpridas$ TEORIA /ERA> DA OR/ANIGAO ADMINISTRATI-A AS !ESSOAS CO>ECTI-AS !HA>ICAS .4. Conceito de Or8ani9a o A organizao pblica um grupo +umano estruturado pelos representantes de uma comunidade com vista 6 satisfao de necessidades colectivas predeterminadas desta$ O conceito de organizao pblica integra uatro elementos& a4 Vm grupo +umano'

b4

Vma estrutura, isto , um modo peculiar de relacionamento dos v#rios elementos da organizao entre si e com o meio social em ue ela se insere' c4 O papel determinante dos representantes da colectividade do modo como se estrutura a organizao' d4 Vma finalidade, a satisfao de necessidades colectivas predeterminadas$ .6. !reliminares @mporta fazer tr%s observa:es prvias$ A primeira consiste em sublin+ar ue as e!press:es pessoa colectiva pblica e pessoa colectiva de =ireito Pblico so sin5nimas, tal como o so igualmente entre si pessoa colectiva privada e pessoa colectiva de =ireito Privado$ *m segundo lugar, convm sublin+ar desde j# a enorme import)ncia da categoria das pessoas colectivas pblicas e da sua an#lise em =ireito Administrativo$ J ue, na fase actual da evoluo deste ramo de =ireito e da 2i%ncia ue o estuda, em pa"ses como o nosso e em geral nos da fam"lia 3omano-germ)nica, a Administrao Pblica sempre representada, nas suas rela:es com os particulares, por pessoas colectivas pblicas& na relao jur"dico-administrativa, um dos sujeitos, pelo menos, em regra uma pessoa colectiva$ *nfim, cumpre dei!ar claro ue, ao fazer-se a distino entre pessoas colectivas pblicas e pessoas colectivas privadas, no se pretende de modo nen+um inculcar ue as primeiras so as ue actuam, sempre e apenas, sob a gide do =ireito Pblico e as segundas as ue agem, apenas e sempre, 6 luz do =ireito Privado' nem to-pouco se uer significar ue umas s5 t%m capacidade jur"dica pblica e ue outras possuem unicamente capacidade jur"dica privada$ 07. Conceito Pessoas colectivas pblicas so entes colectivos criados por iniciativa pblica para assegurar a prossecuo necess#ria de interesses pblicos, dispondo de poderes pol"ticos e estando submetidos a deveres pblicos$ Qejamos em ue consistem os v#rios elementos desta definio& a4 ,rata-se de entidades criadas por iniciativa pblica$ O ue significa ue as pessoas colectivas pblicas nascem sempre de uma deciso pblica, tomada pela colectividade nacional, ou por comunidades regionais ou locais aut5nomas, ou proveniente de uma ou mais pessoas colectivas pblicas j# e!istentes& a iniciativa privada no pode criar pessoas colectivas pblicas$ As pessoas colectivas pblicas so criadas por iniciati&a %-blica, e!presso ampla ue cobre todas as +ip5teses e acautela os v#rios aspectos relevantes& b4 As pessoas colectivas pblicas so criadas para assegurar a prossecuo necess#ria de interesses pblicos$ =a ui decorre ue as pessoas colectivas pblicas, diferentemente das privadas, e!istem para prosseguir o interesse pblico ? e no uais uer outros fins$ O interesse pblico no algo ue possa dei!ar de estar inclu"do nas atribui:es de uma pessoa colectiva pblica& algo de essencial, pois ela criada e e!iste para esse fim$

c4

As pessoas colectivas pblicas so titulares, em nome pr5prio, de poderes e deveres pblicos$ A refer%ncia 6 titularidade em nome %r6%rio serve para distinguir as pessoas colectivas pblicas das pessoas colectivas privadas ue se dedi uem ao e!erc"cio privado de fun:es pblicas& estas podem e!ercer poderes pblicos, mesmo poderes de autoridade, mas fazem-no em nome da Administrao Pblica, nunca em nome pr5prio$

01. Es';cies As categorias de pessoas colectivas pblicas no =ireito portugu%s actual, so seis& a4 O *stado' b4 Os institutos pblicos' c4 As empresas pblicas' d4 As associa:es pblicas' e4 As autar uias locais' f4 As regi:es aut5nomas$ Quais so os tipos de pessoas colectivas pblicas a ue essas categorias se reconduzemL 7o tr%s& a4 Pessoas colectivas de populao e territ5rio, ou de tipo territorial ? onde se incluem o *stado, as regi:es aut5nomas e as autar uias locais' b4 As pessoas colectivas de tipo institucional ? a ue correspondem as diversas espcies de institutos pblicos ue estud#mos, bem como as empresas pblicas' c4 As pessoas de tipo associativo ? a ue correspondem as associa:es pblicas$ 0$. Re8ime F+r<dico O regime jur"dico das pessoas colectivas pblicas no um regime uniforme, no igual para todas elas& depende da legislao aplic#vel$ Ao caso das autar uias locais, todas as espcies deste gnero t%m o mesmo regime, definindo basicamente na 2onstituio, na ;A; e no 2A$ 9as j# uanto aos institutos pblicos e associa:es pblicas, o regime varia muitas vezes de entidade para entidade, conforme a respectiva lei org)nica$ =a an#lise dos diversos te!tos ue regulam as pessoas colectivas pblicas, podemos concluir ue os aspectos predominantes do seu regime so os seguintes& 84 2riao e e!tino ? so criadas por acto do poder central' mas +# casos de criao por iniciativa pblica local$ *las no se podem e!tinguir a si pr5prias, ao contr#rio do ue acontece com as pessoas colectivas privadas, uma pessoa colectiva pblica no pode ser e!tinta por iniciativa dos respectivos credores s5 por deciso pblica' .4 2apacidade jur"dica de =ireito Privado e patrim5nio pr5prio ? todas as pessoas colectivas pblicas possuem estas caracter"sticas, cuja a import)ncia se salienta principalmente no desenvolvimento de actividade de gesto privada$ S4 2apacidade de =ireito Pblico ? as pessoas colectivas pblicas so titulares de poderes e deveres pblicos$ *ntre eles, assumem especial relev)ncia os poderes de autoridade, a ueles ue denotam supremacia das pessoas colectivas pblicas sobre os particulares e, nomeadamente,

consistem no direito ue essas pessoas t%m de definir a sua pr5pria conduta al+eia em termos obrigat5rios para terceiros, independentemente da vontade destes, o ue naturalmente no acontece com as pessoas colectivas privadas$ N4 Autonomia administrativa e financeira ? as pessoas colectivas pblicas disp:em de autonomia administrativa e financeira$ 04 @sen:es fiscais ? um trao caracter"stico e da maior import)ncia$ K4 =ireito de celebrar contractos administrativos ? as pessoas colectivas privadas no possuem, em regra, o direito de fazer contractos administrativos com particulares$ D4 Iens do dom"nio pblico ? as pessoas colectivas so ou podem ser, titulares do dom"nio pblico e no apenas de bens dom"nio privado$ E4 (uncion#rios pblicos ? o pessoal das pessoas colectivas pblicas est# submetido ao regime da funo pblica, e no ao do contracto individual de trabal+o$ @sto por via de regra& as empresas pblicas constituem importante e!cepo a tal princ"pio$ F4 7ujeio a um regime administrativo de responsabilidade civil ? pelos preju"zos ue causarem a outrem, as pessoas colectivas pblicas respondem nos termos da legislao pr5pria do =ireito Administrativo, e no nos termos da responsabilidade regulada pelo 25digo 2ivil$ 8/4 7ujeio da tutela administrativa ? a actuao destas pessoas colectivas est# sujeita 6 tutela administrativa do *stado$ 884 7ujeio 6 fiscalizao do ,ribunal de 2ontas ? as contas das pessoas colectivas pblicas esto sujeitas 6 fiscalizao do ,ribunal de 2ontas, tambm a ui com a e!cepo das empresas pblicas$ 8.4 (oro administrativo ? as uest:es surgidas da actividade destas pessoas colectivas pertencem 6 compet%ncia dos ,ribunais do contencioso administrativo, e no 6 dos ,ribunais >udiciais$ 0(. Ir8 os A estes cabe tomar decis:es em nome da pessoa colectiva ou, noutra terminologia, manifestar a vontade imput#vel 6 pessoa colectiva -art$ .1M. 2PA4$ 7o centros de imputao de poderes funcionais$ A respeito da natureza dos 5rgos das pessoas colectivas debatem-se duas grandes concep:es& a4 A primeira, ue foi defendida por 9arcello 2aetano, considera ue os 5rgos so institui:es, e no indiv"duos$ b4 A segunda, ue foi designadamente defendida entre n5s por Afonso Queir5 e 9ar ues Cuedes, considera ue os 5rgos so os indiv"duos, e no as institui:es$ <# fundamentalmente tr%s grandes perspectivas na teoria geral do =ireito Administrativo ? a da organizao administrativa, e da actividade administrativa, e das garantias dos particulares$ Ora, pondo de lado a terceira, ue no tem a ver com a uesto ue se est# a analisar, tudo depende de nos situarmos numa ou noutra das perspectivas indicadas$ 7e nos colocarmos na perspectiva da organizao administrativa ? isto , na perspectiva em ue se analisa a estrutura da Administrao Pblica ? evidente ue os 5rgos t%m de ser concebidos como institui:es$ O ue se analisa a natureza de um 5rgo, a sua composio, o seu funcionamento, o modo de designao dos seus titulares, o estatuto desses

titulares, os poderes funcionais atribu"dos a cada 5rgo, etc$ Por conseguinte, uando se estuda estas matrias na perspectiva da organizao administrativa, o 5rgo uma instituio' o indiv"duo irrelevante$ 9as, se mudar de posio e nos colocarmos na perspectiva da actividade administrativa ? isto , na perspectiva da Administrao a actuar, a tomar decis:es, nomeadamente a praticar actos, ou seja, por outras palavras, se dei!ar-mos a an#lise est#tica da Administrao e passar-se 6 an#lise din)mica ?, ento veremos ue o ue a" interessa ao =ireito o 5rgo como indiv"duo& uem decide, uem delibera, so os indiv"duos, no so centros institucionalizados de poderes funcionais$ Para n5s, os 5rgos da Administrao -isto , das pessoas colectivas pblicas ue integram a Administrao4 devem ser concebidos como institui:es para efeitos de teoria da organizao administrativa, e como indiv"duos para efeitos de teoria da actividade administrativa$ 0). Classi*ica o dos Ir8 os Podem-se classificar de v#rias maneiras, mas as mais importantes so& a) Frgos singulares e colegiais? so 5rgos sing lares a ueles ue t%m apenas um titular' so colegiais os 5rgos compostos por dois ou mais titulares$ O 5rgo colegial na actualidade tem, no m"nimo, tr%s titulares, e deve em regra ser composto por nmero "mpar de membros$ b) Frgos centrais e locais? 5rgos centrais so a ueles ue t%m compet%ncia sobre todo o territ5rio nacional' 5rgos locais so os ue t%m a sua compet%ncia limitada a uma circunscrio administrativa, ou seja, apenas a uma parcela do territ5rio nacional$ c) Frgos prim4rios, secund4rios e *ic4rios? 5rgos %rim*rios so a ueles ue disp:em de uma compet%ncia pr5pria para decidir as matrias ue l+es esto confiadas' 5rgos sec n!*rios so os ue apenas disp:em de uma compet%ncia delegada' e 5rgos &ic*rios so a ueles ue s5 e!ercem compet%ncia por substituio de outros 5rgos$ d) Frgos representati*os e 6rgos no representati*os? 5rgos re%resentati&os so a ueles cujos titulares so livremente designados por eleio$ Os restantes so 5rgos n)o re%resentati&os. e) Frgos acti*os, consulti*os e de controle? 5rgos acti&os so a ueles a uem compete tomar decis:es ou e!ecut#-las$ Wrgos cons lti&os so a ueles cuja funo esclarecer os 5rgos activos antes de estes tomarem uma deciso, nomeadamente atravs da emisso de pareceres$ Wrgos !e controle so a ueles ue t%m por misso fiscalizar a regularidade do funcionamento de outros 5rgos$ f) Frgos decis6rios e e(ecuti*o? os 5rgos activos, podem por sua vez classificar-se em decis5rios e e!ecutivos$ 7o 5rgos !ecis6rios a ueles a uem compete tomar decis:es$ 7o 5rgos e$ec ti&os a ueles a uem compete e!ecutar tais decis:es, isto , pR-las em pr#tica$ =entro dos 5rgos decis5rios, costuma-se reservar-se a designao de 5rgos !eliberati&os aos ue ten+am car#cter geral$ g) Frgos permanentes e tempor4rios? so 5rgos %ermanentes a ueles ue segundo a lei t%m durao indefinida' so 5rgos tem%or*rios os ue so criados para actuar apenas durante um certo per"odo$

G)

Frgos simples e 6rgos comple(os? os 5rgos sim%les so os 5rgos cuja a estrutura unit#ria, a saber, os 5rgos singulares e os 5rgos colegiais cujos os titulares s5 podem actuar colectivamente uando reunidos em consel+o$ Os 5rgos com%le$os so a ueles cuja estrutura diferenciada, isto , a ueles ue so constitu"dos por titulares ue e!ercem tambm compet%ncias pr5prias a t"tulo individual e so em regra au!iliados por adjuntos, delegados e substitutos$

0.. Dos Ir8 os Cole8iais em Es'ecial <# no 25digo do Procedimento Administrativo toda uma seco ue se ocupa desta matria ? seco @@ do cap$ @ da Parte @@, intitulada 8os 6rg)os colegiais, ue integra os arts$ 8N1 a .E1 do 2PA$ Principais regras em vigor no =ireito portugu%s sobre a constituio e funcionamento dos 5rgos colegiais$ a4 2omposio do 5rgo -art$ 8N1M8 2PA4 e 6 sua composio' b4 3euni:es -arts$ 8K1 e 8D1 2PA4 e 6s sess:es' c4 9arcao e convocao das reuni:es -arts$ 8D1 e .81 2PA4 e 6 ordem do dia -arts$ 8E1 e 8F1 2PA4' d4 =eliberao e votao' e4 Qu5rum da reunio -art$ ..1 2PA4 e ao u5rum da votao' f4 (ormas de votao -art$ .N1 2PA4' g4 (ormao de maiorias -art$ .01 2PA4' +4 Qoto de ualidade -art$ .K1 2PA4 e voto de desempate' i4 =emisso, 6 dissoluo e 6 perda de mandato -art$ F1 e 8S1 da ;ei n$1 EDMEF, de F de 7etembro4$ 00. Atri#+i,es e Com'et5ncia Os fins das pessoas colectivas pblicas c+amam-se atrib i(7es. *stas so por conseguinte, os fins e interesses ue a lei incumbe as pessoas colectivas pblicas de prosseguir$ Com%et.ncia o conjunto de poderes funcionais ue a lei confere para a prossecuo das atribui:es das pessoas colectivas pblicas$ Qual uer 5rgo da Administrao, ao agir, con+ece e encontra pela frente uma dupla limitao& pois por um lado, est# limitado pela sua pr5pria compet%ncia ? no podendo, nomeadamente, invadir a esfera de compet%ncia dos outros 5rgos da mesma pessoa colectiva ?' e, por outro lado, est# limitado pelas atribui:es da pessoa colectiva em cujo o nome actua ? no podendo, designadamente, praticar uais uer actos sobre matria estran+a 6s atribui:es da pessoa colectiva a ue pertence$ Os actos praticados fora das atribui:es so actos n los, os praticados apenas fora da compet%ncia do 5rgo ue os pratica so actos an l*&eis$ ,udo depende de a lei ter repartido, entre os v#rios 5rgos da mesma pessoa colectiva, apenas compet%ncia para prosseguir as atribui:es desta, ou as pr5prias atribui:es com a compet%ncia inerente$ 01. Da Com'et5ncia em Es'ecial O primeiro princ"pio ue cumpre sublin+ar desde j# o de ue a compet%ncia s5 pode ser conferida, delimitada ou retirada pela lei& sempre a lei ue fi!a a compet%ncia dos 5rgos da Administrao Pblica -art$ .F1M8

2PA4$ J o princ"pio da legalidade da compet%ncia, tambm e!presso 6s vezes, pela ideia de ue a compet%ncia de ordem pblica$ =este princ"pio decorrem alguns corol#rios da maior import)ncia& 84 A compet%ncia no se presume& isto uer dizer ue s5 +# compet%ncia uando a lei ine uivocamente a confere a um dado 5rgo$ .4 A compet%ncia imodific#vel& nem a Administrao nem os particulares podem alterar o contedo ou a repartio da compet%ncia estabelecidos por lei$ S4 A compet%ncia irrenunci#vel e inalien#vel& os 5rgos administrativos no podem em caso algum praticar actos pelos uais renunciem os seus poderes ou os transmitam para outros 5rgos da Administrao ou para entidades privadas$ *sta regra no obsta a ue possa +aver +ip5teses de transfer%ncia do e!erc"cio da compet%ncia ? designadamente, a delegao de poderes e a concesso ?, nos casos e dentro dos limites em ue a lei o permitir -art$ .F1M8M. 2PA4$ 04. Crit;rios de Delimita o da Com'et5ncia A distribuio de compet%ncias pelos v#rios 5rgos de uma pessoa colectiva pode ser feita em funo de uatro critrios& 84 /m ra,)o !a mat'ria; .4 /m ra,)o !a hierar0 ia& uando, numa +ierar uia, a lei efectua uma repartio vertical de poderes, conferindo alguns ao superior e outros ao subalterno, estamos perante uma delimitao da compet%ncia em razo da +ierar uia' S4 /m ra,)o !o territ6rio& a repartio de poderes entre 5rgos centrais e 5rgos locais, ou a distribuio de poderes por 5rgos locais diferentes em funo das respectivas #reas ou circunscri:es, uma delimitao da compet%ncia em razo do territ5rio' N4 /m ra,)o !o tem%o& em princ"pio, s5 +# compet%ncia administrativa em relao ao presente& a compet%ncia no pode ser e!ercida nem em relao ao passado, nem em relao ao futuro$ Vm acto administrativo praticado por certo 5rgo da Administrao contra as regras ue delimitam a compet%ncia dir-se-# ferido de incompet%ncia$ *stes uatro critrios so cumul#veis e todos t%m de actuar em simult)neo$ 06. Es';cies de Com'et5ncias a) Huanto ao modo de atribuio da compet2ncia: segundo este critrio, a compet%ncia pode ser e!pl"cita ou impl"cita$ =iz-se ue a compet%ncia e$%l+cita uando a lei confere por forma clara e directa' pelo contr#rio, im%l+cita a compet%ncia ue apenas deduzida de outras determina:es legais ou de certos princ"pios gerais do =ireito Pblico$ b) Huando aos termos de e(erccio da compet2ncia: a compet%ncia pode ser con!iciona!a ou li&re, conforme o seu e!erc"cio esteja ou no dependente de limita:es espec"ficas impostas por lei ou ao abrigo da lei$ c) Huanto - substncia e efeitos da compet2ncia: 6 luz deste terceiro preceito, fala-se +abitualmente em compet%ncia dispositiva e em compet%ncia revogat5ria$ A compet2ncia dispositi*a o poder de emanar um dado acto administrativo sobre uma matria, pondo e

dispondo acerca do assunto' a compet2ncia re*ogat6ria o poder de revogar esse primeiro acto, com ou sem possibilidade de o substituir por outro diferente$ d) Huanto - titularidade dos poderes e(ercidos: se os poderes e!ercidos por um 5rgo da Administrao so poderes cuja titularidade pertence a esse mesmo 5rgo, diz-se ue a sua compet%ncia uma com%et.ncia %r6%ria; se, diferentemente, o 5rgo administrativo e!erce nos termos da lei uma parte da compet%ncia de outro 5rgo, cujo o e!erc"cio l+e foi transferido por delegao ou por concesso, dir-se-# ue essa uma com%et.ncia !elega!a ou uma com%et.ncia conce!i!a. e) Huanto ao nmero de 6rgos a Due a compet2ncia pertence: uando a compet%ncia pertence a um nico 5rgo, ue a e!erce sozin+o, temos uma com%et.ncia sing lar; a com%et.ncia con3 nta a ue pertence simultaneamente os dois ou mais 5rgos diferentes, tendo de ser e!ercida por todos eles em acto nico$ f) Huanto - insero da compet2ncia nas rela)es interCorgnicas: sob esta 5ptica, a compet%ncia pode ser !e%en!ente ou in!e%en!ente, conforme o 5rgo seu titular esteja ou no integrado numa +ierar uia e, por conse u%ncia, se ac+e ou no sujeito ao poder de direco de outro 5rgo e ao correspondente dever de obedi%ncia$ =entro da compet%ncia dependente +# a considerar os casos de compet%ncia comum e de compet%ncia pr5pria& diz-se ue +# com%et.ncia com m uando tanto o superior como o subalterno podem tomar decis:es sobre o mesmo assunto, valendo como vontade manifestada' e +# com%et.ncia %r6%ria, pelo contr#rio, uando o poder de praticar um certo acto administrativo atribu"do directamente por lei ao 5rgo subalterno$ Por seu turno, dentro da compet%ncia pr5pria, +# ainda a considerar tr%s sub-+ip5teses& 2ompet%ncia separada' 2ompet%ncia reservada' 2ompet%ncia e!clusiva$ g) "ompet2ncia objecti*a e subjecti*a: esta distino aparece feita no art$ 88.1ME da 23P$ 2onjunto de poderes funcionais para decidir sobre certas matrias$ * com%et.ncia s b3ecti&a uma e!presso sem sentido, ue pretende significar a in!ica()o !o 6rg)o a 0 em ' !a!a ma certa com%et.ncia. 17. Rela,es InterJor82nicas e Rela,es Inters+#3ectivas 3ela:es inter-org)nicas so as ue se estabelecem no )mbito de uma pessoa colectiva pblica -entre 5rgos de uma mesma pessoa colectiva4' rela:es intersubjectivas so as ue ligam -5rgos de4 duas pessoas colectivas pblicas$ 11. Re8ras >e8ais So#re a Com'et5ncia O 25digo do Procedimento Administrativo trou!e algumas regras inovadoras em matria de compet%ncia dos 5rgos administrativos$ Assim& A compet%ncia fi!a-se no momento em ue se inicia o procedimento, sendo irrelevantes as modifica:es de direito ue ocorram posteriormente -art$ S/1M8M. 2PA4$ Quando o 5rgo competente em razo

do territ5rio passar a ser outro, o processo deve ser-l+e remetido oficiosamente -n$1 S4$ 7e a deciso final de um procedimento depender de uma uesto ue seja da compet%ncia de outro 5rgo administrativo ou dos ,ribunais - uesto prejudicial4, deve o 5rgo competente suspender a sua actuao at ue a ueles se pronunciem, salvo se da no resoluo imediata do assunto resultarem graves preju"zos -art$ S81M8M. 2PA4$ Antes de ual uer deciso, o 5rgo administrativo deve certificar-se de ue competente para con+ecer da uesto ue vai decidir -art$ SS1M8 2PA4& o auto-controle da compet%ncia -art$ N.1 2PA4$ Quando o particular, por erro desculp#vel e dentro do prazo legal, dirigir um re uerimento a um 5rgo ue se considere a si mesmo incompetente para tratar do assunto, a lei manda proceder de uma das formas seguintes -art$ SN1M8 2PA4& a4 7e o 5rgo competente pertencer 6 mesma pessoa colectiva ? incompet%ncia relativa ?, o re uerimento ser-l+e-# enviado oficiosamente -por iniciativa da pr5pria administrao4, e disso se notificar# o particular' b4 7e o 5rgo considerado competente pertencer a outra pessoa colectiva ? incompet%ncia absoluta ?, o re uerimento devolvido ao seu autor, acompan+ado da indicao da entidade a uem se dever# dirigir$ <# um prazo id%ntico ao inicial para apresentar o re uerimento 6 entidade competente -n$1 .4' c4 7e o erro do particular for ualificado como indesculp#vel, o re uerimento no ser# apreciado, nem oficiosamente remetido 6 entidade competente, disto se notificando o particular no prazo m#!imo de NE +oras -n$1 S e SN1MN 2PA4$ 1$. Con*litos de Atri#+i,es e de Com'et5ncia =isputas ou lit"gios entre 5rgos da Administrao acerca das atribui:es ou compet%ncias ue l+es cabe prosseguir ou e!ercer$ Vns e outros, por sua vez, podem ser %ositi&os ou negati&os$ Assim, diz-se ue +# um conflito %ositi&o uando dois ou mais 5rgos da Administrao reivindicam para si a prossecuo da mesma compet%ncia' e ue +# conflito negati&o uando dois ou mais 5rgos consideram simultaneamente ue l+es faltam as atribui:es ou a compet%ncia para decidir um dado caso concreto$ Por outro lado, entende-se por conflito !e com%et.ncia a uele ue se traduz numa disputa acerca da e!ist%ncia ou do e!erc"cio de um determinado poder funcional' e por conflito !e atrib i(7es a uele em ue a disputa versa sobre a e!ist%ncia ou a prossecuo de um determinado interesse pblico$ 3efira-se ainda ue costume falar em conflito !e 3 ris!i()o uando o lit"gio op:e 5rgos administrativos e 5rgo judiciais, ou 5rgos administrativos e 5rgos legislativos$ O 25digo do Procedimento Administrativo veio trazer critrios gerais de soluo& 7e envolvem 5rgos de pessoas colectivas diferentes, os conflitos so resolvidos pelos ,ribunais Administrativos, mediante recurso contencioso, na falta de acordo entre os 5rgos em conflito -art$ N.1M.-a4'

7e envolverem 5rgos de ministrios diferentes, na falta de acordo os conflitos sero resolvidos pelo Primeiro-ministro, por ue ele ue constitucionalmente compete a coordenao inter-ministrial -art$ ./N1M8-a 23P, art$ N.1M.-b 2PA4' se envolverem 5rgos do mesmo ministrio ou pessoas colectivas aut5nomas sujeitas ao poder de superintend%ncia do mesmo 9inistro, na falta de acordo os conflitos so resolvidos pelo respectivo 9inistro -art$ N.1M.-c 2PA4' 7e os conflitos envolverem 5rgos subalternos integrados na mesma +ierar uia, sero resolvidos pelo seu comum superior de menos categoria +ier#r uica -art$ N.1MS 2PA4$ *mbora o 25digo do Procedimento Administrativo no diga e!pressamente, est# impl"cito no seu art$ NS1, ue a Administrao Pblica deve dar prefer%ncia 6 resoluo administrativa dos conflitos sobre a sua resoluo judicial$ A resoluo administrativa dos conflitos pode ser promovida por duas formas diversas -art$ NS1 2PA4& a4 Por iniciativa de ual uer particular interessado, isto , ue esteja prejudicado pelo conflito' b4 Oficiosamente, uer por iniciativa privada suscitada pelos 5rgos em conflito, logo 0 e !ele tenham conhecimento, uer pelo pr5prio 5rgos competente para a deciso, se for informado do conflito$ OS SER-IOS !HA>ICOS 1(. !reliminares Os servios pblicos constituem as clulas ue comp:es internamente as pessoas colectivas pblicas$ A pessoa colectiva pblica o sujeito de =ireito, ue trava rela:es jur"dicas com outros sujeitos de =ireito, ao passo ue o servio pblico uma organizao ue, situada no interior da pessoa colectiva pblica e dirigida pelos respectivos 5rgos, desenvolve actividades de ue ela carece para prosseguir os seus fins$ 1). Conceito Os ser&i(os %-blicos, so as organiza:es +umanas criadas no seio de cada pessoa colectiva pblica com o fim de desempen+ar as atribui:es desta, sob a direco dos respectivos 5rgos$ Os servios pblicos so organiza:es +umanas, isto , so estruturas administrativas accionadas por indiv"duos, ue trabal+am ao servio de certa entidade pblica' Os servios pblicos e!istem no seio de cada pessoa colectiva pblica& no esto fora dela, mas dentro' no gravitam em torno da pessoa colectiva, so as clulas ue a integram' Os servios pblicos so criados para desempen+ar as atribui:es da pessoa colectiva pblica' Os servios pblicos actuam sob a direco dos 5rgos das pessoas colectivas pblicas& uem toma as decis:es ue vinculam a pessoa colectiva pblica perante o e!terior so os 5rgos dela' e uem dirige o funcionamento dos servios e!istentes no interior da pessoa colectiva so tambm os seus 5rgos$

Os servios pblicos desenvolvem na sua actuao uer na fase preparat5ria da formao da vontade do 5rgo administrativo, uer na fase ue se segue 6 manifestao da uela vontade, cumprindo e fazendo cumprir a uilo ue tiver sido determinado$ Os servios pblicos so, pois, organiza:es ue levam a cabo as tarefas de preparao e e!ecuo das decis:es dos 5rgos das pessoas colectivas, a par do desempen+o das tarefas concretas em ue se traduz a prossecuo das atribui:es dessas pessoas colectivas$ 1.. Es';cies Os servios pblicos podem ser classificados segundo duas perspectivas diferentes ? a perspectiva funcional e a perspectiva estrutural$ a) /s ser*ios pblicos como unidades funcionais: O luz de uma considerao funcional, os servios pblicos distinguem-se de acordo com os seus fins$ b) /s ser*ios pblicos como unidades de trabalGo: segundo uma perspectiva estrutural, os servios pblicos distinguem-se no j# segundo os seus fins, mas antes segundo o tipo de actividades ue desenvolvem$ 2omo se relacionam entre si os departamentos e os servios pblicos en uanto unidades de trabal+oL *m cada departamento tendero a e!istir unidades de trabal+o diferenciadas, predominando em cada um a uelas cuja actividade se relacione mais intimamente com o objecto espec"fico de servio$ 10. Re8ime F+r<dico Os princ"pios fundamentais do regime jur"dico dos servios pblicos so os seguintes& a) / ser*io rele*a sempre de uma pessoa colecti*a pblica: ual uer servio pblico est# sempre na depend%ncia directa de um 5rgo da Administrao, ue sobre ele e!erce o poder de direco e a cujas ordens e instru:es, por isso mesmo, o servio pblico deve obedi%ncia' b) / ser*io pblico est4 *inculado - prossecuo do interesse pblico: os servios pblicos so elementos da organizao de uma pessoa colectiva pblica$ *sto pois, vinculados 6 prossecuo das atribui:es ue a lei pusera cargo dela' c) "ompete - lei criar ou e(tinguir ser*ios pblicos: ual uer servio pblico, seja ele ministrio, direco-geral ou outro, s5 por lei -em sentido material4 pode ser criado ou e!tinto$ d) A organi&ao interna dos ser*ios pblicos , mat,ria regulamentar: contudo, a pr#tica portuguesa no sentido de a organizao interna dos servios pblicos do *stado ser feita e modificada por decreto-lei, o ue respons#vel, pois devia ser usada para esse fim a forma de decreto regulamentar' e) / regime de organi&ao e funcionamento de DualDuer ser*io pblico , modific4*el: por ue s5 assim se pode corresponder 6 natural variabilidade do interesse pblico, ue pode e!igir +oje o ue ontem no e!igia ou reprovava, ou dei!ar de impor o ue anteriormente considerava essencial' f) A continuidade dos ser*ios pblicos de*e ser mantida: pode e deve ser assegurado o funcionamento regular dos servios pblicos, pelo

menos essenciais, ainda ue para tanto seja necess#rio empregar meios de autoridade, como por e!emplo a re uisio civil' g) /s ser*ios pblicos de*em tratar e ser*ir todos os particulares em p, de igualdade: trata-se a ui de um corol#rio do princ"pio da igualdade, constitucionalmente estabelecido -art$ 8S1 23P4$ @sto particularmente importante no ue diz respeito 6s condi:es de acesso dos particulares aos bens, utilizados pelos servios pblicos ao pblico em geral' G) A utili&ao dos ser*ios pblicos pelos particulares , em princpio onerosa: os utentes devero pois pagar uma ta!a, como contrapartida do benef"cio ue obt%m$ 9as +# servios pblicos ue a lei, e!cepcionalmente, declara gratuitos$ Os servios pblicos no t%m fim lucrativo, e!cepto se se encontrarem integrados em empresas pblicas' i) /s ser*ios pblicos podem go&ar de e(clusi*o ou actuar em concorr2ncia: tudo depende do ue for determinado pela 2onstituio e pela lei$ Quanto aos de )mbito nacional, o assunto , em princ"pio, objecto de regulamentao genrica -art$ ED1MS 23P, ;ei n$1 NKMDD, de E de >ul+o, e =; n$1 N/KMES de 8F de Aovembro4' j) /s ser*ios pblicos podem actuar de acordo com o %ireito Pblico Duer com o %ireito Pri*ado: o ue resulta do facto de, as pessoas colectivas pblicas disporem simultaneamente de capacidade de =ireito Pblico e de capacidade de =ireito Privado$ A regra geral do nosso pa"s de ue os servios pblicos actuam predominantemente segundo o =ireito Pblico, e!cepto uando se ac+em integrados em empresas pblicas, caso em ue agiro predominantemente segundo o =ireito Privado' l) A lei adDuire *4rios modos de gesto dos ser*ios pblicos: por via de regra, os servios pblicos so geridos por uma pessoa colectiva pblica' m) /s utentes do ser*io pblico ficam sujeitos a regras Due os colocam numa situao jurdica especial: o ue a doutrina alem, denomina como rela(7es es%eciais !e %o!er. As rela:es jur"dicas ue se estabelecem entre os utentes do servio pblico e a Administrao so diferentes das rela:es gerais ue todo o cidado trava com o *stado$ Os utentes dos servios pblicos ac+am-se submetidos a uma forma peculiar de subordinao aos 5rgos e agentes administrativos, ue tem em vista criar e manter as mel+ores condi:es de organizao e funcionamento dos servios, e ue se traduz no dever de obedi%ncia em relao a v#rios poderes de autoridade' n) .ature&a jurdica do acto criador da relao de utili&ao do ser*io pblico pelo particular: tem, regra geral, a natureza do contracto administrativo ? contracto, por ue entende-se ue a fonte dessa relao jur"dica um acordo de vontades, um acto jur"dico bilateral' e administrativo, por ue o seu objecto a utilizao de um servio pblico e o seu principal efeito a criao de uma relao jur"dica administrativa -art$ 8DE1M8 2PA4$ 11. Or8ani9a o dos Servios !"#licos Os #er*ios Pbicos, podem ser organizados segundo tr%s critrios ? organizao +orizontal, territorial e vertical$ Ao primeiro caso, os servios

organizam-se em razo da matria ou do fim' no segundo, em razo do territ5rio' no ltimo em razo da +ierar uia$ A organi&ao Gori&ontal, dos servios pblicos atende, por um lado, 6 distribuio dos servios pelas pessoas colectivas pblicas e, dentro destas, 6 especializao dos servios segundo o tipo de actividades a desempen+ar$ J atravs da organizao +orizontal ue se c+ega 6 considerao das diferentes unidades funcionais e dentro delas, das diferentes unidades de trabal+o$ A organi&ao territorial, remete-nos para a distino entre servios centrais e servios perifricos, consoante os mesmos ten+am um )mbito de actuao nacional ou meramente localizado em #reas menores$ ,rata-se de uma organizao em %rof n!i!a!e dos servios pblicos, na ual o topo preenc+ido pelos servios centrais, e os diversos n"veis, 6 medida ue se camin+a para a base, por servios da ueles dependentes e actuando ao n"vel de circunscri:es de )mbito gradualmente menor$ A terceira modalidade de organizao de servios pblicos a organi&ao *ertical ou Gier4rDuica, ue genericamente, se traduz na estruturao dos servios em razo da sua distribuio por diversos graus ou escal:es do topo 6 base, ue se relacionam entre si em termos de supremacia e subordinao$ 14. Conceito de BierarK+ia Administrativa A GierarDuia o modelo de organizao administrativa vertical, constitu"do por dois ou mais 5rgos e agentes com atribui:es comuns, ligados por um v"nculo jur"dico ue confere ao superior o poder de direco e imp:e ao subalterno o dever de obedi%ncia$ * o tipo de relacionamento interorg)nico ue caracteriza a burocracia$ O modelo +ier#r uico caracteriza-se pelos seguintes aspectos& a) $(ist2ncia de um *nculo entre dois ou mais 6rgos e agentes administrati*os: para +aver +ierar uia indispens#vel ue e!istam, pelo menos, dois 5rgos administrativos ou um 5rgo e um agente -superior e subalterno4 b) "omunidade de atribui)es entre elementos da GierarDuia: na +ierar uia indispens#vel ue tanto o superior como o subalterno actuem para a prossecuo de atribui:es comuns' c) Inculo jurdico constitudo pelo poder de direco e pelo de*er de obedi2ncia: entre superior e subalterno +# um v"nculo jur"dico t"pico, c+amado rela()o hier*r0 ica. 16. Es';cies A principal distino de modalidades de +ierar uia a ue distingue entre +ierar uia interna e +ierar uia e!terna$ A GierarDuia interna, um modelo de organizao da Administrao ue tem por )mbito natural o servio pblico$ 2onsiste a +ierar uia interna num modelo em ue se toma a estrutura vertical como directriz, para estabelecer o ordenamento das actividades em ue o servio se traduz& a +ierar uia interna uma +ierar uia de agentes$ Ao est# em causa, directamente, o e!erc"cio da compet%ncia de uma pessoa colectiva pblica, mas o desempen+o regular das tarefas de um servio pblico& prossecuo de actividades, portanto, e no pr#tica de actos jur"dicos$

A hierar0 ia interna vem a ser, pois, a uele mo!elo &ertical !e organi,a()o interna !os ser&i(os %-blicos 0 e assenta na !iferencia()o entre s %eriores e s balternos. A GierarDuia e(ternaD toma a estrutura vertical como directriz, mas desta feita para estabelecer o ordenamento dos poderes jur"dicos em ue a compet%ncia consiste& a +ierar uia e!terna uma +ierar uia de 5rgos$ Os v"nculos de superioridade e subordinao estabelecem-se entre 5rgos da Administrao$ ># no est# em causa a diviso do trabal+o entre agentes, mas a repartio das compet%ncias entre a ueles a uem est# confiado o poder de tomar decis:es em nome da pessoa colectiva$ 47. Conte"do. Os !oderes do S+'erior 7o basicamente tr%s& o poder de direco, o poder de superviso e o poder disciplinar$ =eles o primeiro o principal poder da relao +ier#r uica$ a4 O poder de direco consiste na faculdade de o superior dar ordens e instru:es, em matria de servio, ao subalterno$ As ordens traduzem-se em coman!os in!i&i! ais e concretos& atravs delas o superior imp:e aos subalternos a adopo de uma determinada conduta espec"fica$ Podem ser dadas verbalmente ou por escrito$ As instru)es traduzem-se em coman!os gerais e abstractos9 atravs delas o superior imp:e aos subalternos a adopo, para futuro, de certas condutas sempre ue se verifi uem as situa:es previstas$ =enominamse circulares as instr (7es transmitidas por escrito e por igual a todos os subalternos$ =e salientar ue o poder de direco no carece de consagrao legal e!pressa, tratando-se de um poder inerente ao desempen+o das fun:es de c+efia$ As manifesta:es do poder de direco se esgotam no )mbito da relao +ier#r uica, no produzindo efeitos jur"dicos e!ternos$ b4 O poder de super*iso, consiste na faculdade de o superior revogar ou suspender os actos administrativos praticados pelo subalterno$ *ste poder pode ser e!ercido por duas maneiras& por iniciativa do superior, ue para o efeito evocar# a resoluo do caso' ou em conse u%ncia de recurso +ier#r uico perante ele interposto pelo interessado$ c4 O poder disciplinar, por ltimo, consiste na faculdade de o superior punir o subalterno, mediante a aplicao de san:es previstas na lei em conse u%ncia das infrac:es 6 disciplina da funo pblica cometidas$ Outros poderes normalmente integrados na compet%ncia dos superiores +ier#r uicos, ou ue se discute se o so ou no, so os seguintes& a) O poder de inspeco, a faculdade de o superior fiscalizar continuamente o comportamento dos subalternos e o funcionamento dos servios, a fim de providenciar como mel+or entender e de, eventualmente, mandar proceder a in urito ou a processo disciplinar$ b4 O poder de decidir recursos, consiste na faculdade de o superior reapreciar os casos primariamente decididos pelos subalternos, podendo confirmar ou revogar -e eventualmente substituir4 os actos impugnados$ A este meio de impugnao dos actos do subalterno perante o respectivo superior c+ama-se rec rso hier*r0 ico. c4 O poder de decidir conflitos de compet2ncia, a faculdade de o superior declarar, em casos de conflito positivo ou negativo entre

subalternos seus, a ual deles pertence a compet%ncia conferida por lei$ *ste poder pode ser e!ercido por iniciativa do superior, a pedido de um dos subalternos envolvidos no conflito ou de todos eles, ou mediante re uerimento de ual uer particular interessado -arts$ N.1 NS1 2PA4$ d4 O poder de substituio, a faculdade de o superior e!ercer legitimamente compet%ncias conferidas, por lei ou delegao de poderes, ao subalterno$ 41. Em Es'ecialD o Dever de O#edi5ncia O de*er de obedi2ncia consiste na obriga()o !e o s balterno c m%rir as or!ens e instr (7es !os se s leg+timos s %eriores hier*r0 icos, !a!as em ob3ecto !e ser&i(o e sob a forma legal. =a noo enunciada, resultam os re uisitos deste dever$ a4 Que a ordem ou as instru:es proven+am de leg"timo superior +ier#r uico do subalterno em causa' b4 Que a ordem ou as instru:es sejam dadas em matria de servio' c4 * ue a ordem ou as instru:es revistam a forma legalmente prescrita$ 2onse uentemente, no e!iste dever de obedi%ncia uando, por +ip5tese, o comando emane de uem no seja leg"timo superior do subalterno ? por no ser 5rgo da Administrao, ou por no pertencer 6 cadeia +ier#r uica em ue o subalterno est# inserido' uando uma ordem respeite a um assunto da vida particular do superior ou do subalterno' ou uando ten+a sido verbalmente se a lei e!igia ue fosse escrita$ Para a corrente hier*r0 ica, e!iste, sempre o dever de obedi%ncia, no assistindo ao subalterno o direito de interpretar ou uestionar a legalidade das determina:es do superior$ Admitir o contr#rio, seria subverso de razo de ser da +ierar uia$ ># para a corrente legalista, no e!iste dever de obedi%ncia em relao a ordens julgadas ilegais$ Auma primeira formulao, mais restritiva, a uele dever cessa apenas se a ordem implicar a pr#tica de um acto criminoso$ Auma outra opinio intermdia, o dever de obedi%ncia cessa se a ordem for patente e ine uivocamente ilegal, por ser contr#ria 6 letra ou ao esp"rito da lei& conse uentemente, +# ue obedecer se +ouver mera diverg%ncia de entendimento ou interpretao uanto 6 formulao legal do comando$ Por fim, uma terceira formulao, ampliativa, advoga ue no devida obedi%ncia 6 ordem ilegal, seja ual for o motivo da ilegalidade& acima do superior est# a lei, e entre o cumprimento da ordem e o cumprimento da lei o subalterno deve optar pelo respeito 6 segunda$ O sistema ue prevalece um sistema legalista mitigado, ue resulta do art$ .D81M.MS 23P e do *statuto =isciplinar de 8FEN, art$ 8/1, assim& a) "asos em Due no G4 de*er de obedi2ncia: Ao +# dever de obedi%ncia seno em relao 6s ordens ou instru:es emanadas do leg"timo superior +ier#r uico, em objecto de servio e com a forma legal -art$ .D81M. 23P e art$ S1MD *statuto4' Ao +# dever de obedi%ncia sempre ue o cumprimento das ordens ou instru:es impli ue a pr#tica de ual uer crime -art$ .D81MS 23P4 ou uando as ordens ou instru:es proven+am de acto nulo -art$ 8SN1M8 2PA4$ b) "asos em Due G4 de*er de obedi2ncia:

,odas as restantes ordens ou instru:es, isto , as ue emanarem de leg"timo superior +ier#r uico, em objecto de servio, com a forma legal, e no implicarem a pr#tica de um crime nem resultarem de um acto nulo, devem ser cumpridas pelo subalterno' 2ontudo, se forem dadas ordens ou instru:es ilegais, o funcion#rio ou agente ue l+es der cumprimento s5 ficar# e!clu"do da responsabilidade pelas conse u%ncias da e!ecuo da ordem se antes da e!ecuo tiver reclamado ou tiver e!igido a transmisso ou confirmao delas por escrito, fazendo e!pressa meno de ue considera ilegais as ordens ou instru:es recebidas$ P A e(ecuo da ordem pode ser demorada sem preju&o para o interesse pblico: neste caso, o funcion#rio ou agente pode legitimamente retardar a e!ecuo at receber a resposta do superior sem ue por esse motivo incorra em desobedi%ncia' P A demora na e(ecuo da ordem pode causar preju&o ao interesse pblico: neste caso, o funcion#rio ou agente subalterno deve comunicar logo por escrito ao seu imediato superior +ier#r uico os termos e!actos da ordem recebida e do pedido formulado, bem como a no satisfao deste, e logo a seguir e!ecutar# a ordem, sem ue por esse motivo possa ser responsabilizado$ As leis ordin#rias ue impon+am o dever de obedi%ncia a ordens ilegais s5 sero leg"timas se, e na medida em ue, puderem ser consideradas conformes 6 2onstituio$ Ora, esta clar"ssima ao e!igir a subordinao dos 5rgos e agentes administrativos 6 lei ? princ"pio da legalidade -art$ .KK1M.4$ <# no entanto, um preceito constitucional ue e!pressamente leg"tima o dever de obedi%ncia 6s ordens ilegais ue no impli uem a pr#tica de um crime -art$ .D81MS 23P4$ O dever de obedi%ncia a ordens ilegais , na verdade, uma e!cepo do princ"pio da legalidade, mas uma e!cepo ue legitimada pela pr5pria 2onstituio$ @sso no significa, porm, ue +aja uma especial legalidade interna& uma ordem ilegal, mesmo uando ten+a de ser acatada, sempre uma ordem ilegal ? ue responsabiliza nomeadamente, o seu autor e, eventualmente, tambm a pr5pria Administrao$ SISTEMAS DE OR/ANIGAO ADMINISTRATI-A CONCENTRAO E DESCONCENTRAO 4$. Conceito ,anto o sistema da concentrao como o sistema da desconcentrao dizem respeito 6 organizao administrativa de uma determinada pessoa colectiva pblica$ 9as o problema da maior ou menor concentrao ou desconcentrao e!istente no tem nada a ver com as rela:es entre o *stado e as demais pessoas colectivas& uma uesto ue se p:e apenas dentro do *stado, ou apenas dentro de ual uer outra entidade pblica$ A concentrao ou desconcentrao t%m como pano de fundo a organizao vertical dos servios pblicos, consistindo basicamente na aus%ncia ou na e!ist%ncia de distribuio vertical de compet%ncia entre os diversos graus ou escal:es da +ierar uia$

Assim a concentra()o !e com%et.ncia, ou a a!ministra()o concentra!a o sistema em ue o superior +ier#r uico mais elevado o nico 5rgo competente para tomar decis:es, ficando os subalternos limitados 6s tarefas de preparao e e!ecuo das decis:es da uele$ Por seu turno, a !esconcentra()o !e com%et.ncia, ou a!ministra()o !esconcentra!a, o sistema em ue o poder decis5rio se reparte entre superior e um ou v#rios 5rgos subalternos, os uais, todavia, permanecem, em regra, sujeitos 6 direco e superviso da uele$ A desconcentrao traduz-se num processo de descongestionamento de compet%ncias, conferindo-se a funcion#rios ou agentes subalternos certos poderes decis5rios, os uais numa administrao concentrada estariam reservados e!clusivamente ao superior$ Ao e!istem sistemas integralmente concentrados, nem sistemas absolutamente desconcentrados$ O ue normalmente sucede ue os sistemas se nos apresentam mais ou menos concentrados ? ou mais ou menos desconcentrados$ *ntre n5s, o princ"pio da desconcentrao administrativa encontra consagrao constitucional no art$ .KD1M. 23P$ 4(. -anta8ens e Inconvenientes A principal razo pela ual se desconcentram compet%ncias consiste em procurar aumentar a efici%ncia dos servios pblicos$ Por outro lado, +# uem contrapon+a a estas vantagens da desconcentrao certos inconvenientes& em primeiro lugar, diz-se, a multiplicidade dos centros decis5rios pode inviabilizar uma actuao +armoniosa, coerente e concertada da Administrao' etc$ A tend%ncia moderna, mesmo nos pa"ses centralizados, para favorecer e desenvolver fortemente a desconcentrao$ 4). Es';cies de Desconcentra o ,ais espcies podem apurar-se 6 luz de tr%s critrios fundamentais ? uanto aos n"veis, uanto aos graus e uanto 6s formas$ Assim& a4 Quanto ao n*eis de desconcentrao, +# ue distinguir entre !esconcentra()o a n+&el central e !esconcentra()o a n+&el local, consoante ela se inscreva no )mbito dos servios da Administrao central ou no )mbito dos servios da Administrao local' b4 Quanto aos graus de desconcentrao, ela pode ser absol ta ou relati&a& no primeiro caso, a desconcentrao to intensa e levada to longe ue os 5rgos por ela atingidos se transformam de 5rgos subalternos em 5rgos independentes' no segundo, a desconcentrao menos intensa e, embora atribuindo certas compet%ncias pr5prias a 5rgos subalternos, mantm a subordinao destes ao poder do superior - ue constitui a regra geral no =ireito portugu%s4$ c4 Por ltimo, uanto 6s formas de desconcentrao, temos de um lado a !esconcentrar)o origin*ria, e do outro a !esconcentra()o !eri&a!a& a primeira a ue decorre imediatamente da lei, ue desde logo reparte a compet%ncia entre o superior e os subalternos' a segunda, carecendo embora de permisso legal e!pressa, s5 se efectiva mediante um acto espec"fico praticado para o efeito pelo superior$ A desconcentrao derivada, portanto, traduz-se na !elega()o !e %o!eres$

4.. A Dele8a o de !oderes. Conceito Por vezes sucede ue a lei, atribuindo a um 5rgo a compet%ncia normal para a pr#tica de determinados actos, permite no entanto ue esse 5rgo delegue noutro parte dessa compet%ncia -art$ S01M8 2PA4$ =o ponto de vista da ci%ncia da administrao, a delegao de poderes um instrumento de difuso do poder de deciso numa organizao pblica ue repousa na iniciativa dos 5rgos superiores desta$ =o ponto de vista do =ireito Administrativo, a !elega()o !e com%et.ncias -ou !elega()o !e %o!eres) o acto pelo ual um 5rgo da Administrao, normalmente competente para decidir em determinada matria, permite de acordo com a lei, ue outro 5rgo ou agente prati uem actos administrativos sobre a mesma matria$ 7o tr%s os re uisitos da delegao de poderes, de +armonia com a definio dada& a4 *m primeiro lugar, necess#ria uma tal lei ue preveja e!pressamente a faculdade de um 5rgo delegar poderes noutro& a c+amada lei de +abilitao$ Por ue a compet%ncia irrenunci#vel e inalien#vel, s5 pode +aver delegao de poderes com base na lei -art$ 8881M. 23P4$ 9as o art$ .F1 2PA, acentua bem ue os princ"pios da irrenunciabilidade e da inalienabilidade da compet%ncia no impedem a figura da delegao de poderes -n$1 8 e .4' b4 *m segundo lugar, necess#ria a e!ist%ncia de dois 5rgos, ou de um 5rgo e um agente, da mesma pessoa colectiva pblica, ou de dois 5rgos normalmente competente -o delegante4 e outro, o 5rgo eventualmente competente -o delegado4' c4 Por ltimo, necess#ria a pr#tica do acto de delegao propriamente dito, isto , o acto pelo ual o delegante concretiza a delegao dos seus poderes no delegado, permitindo-l+e a pr#tica de certos actos na matria sobre a ual normalmente competente$ 40. :i8+ras A*ins A delegao de poderes, uma figura parecida com outras, mais ou menos pr5!imas, mas ue no deve ser confundida com elas& a) 'ransfer2ncia legal de compet2ncias: esta uando ocorre, consubstancia uma forma de desconcentrao origin#ria, ue se produz o%e legis, ao passo ue a delegao de poderes uma desconcentrao derivada, resultante de um acto do delegante$ Por outro lado, a transfer%ncia legal de compet%ncias definitiva, en uanto a delegao de poderes prec#ria, pois livremente revog#vel pelo delegante' b) "oncesso: a concesso em =ireito Administrativo, tem de semel+ante com a delegao de poderes o de ser um acto translativo, e de durao em regra limitada$ 9as difere dela na medida em ue por destinat#rio, em regra, uma entidade privada, ao passo ue a delegao de poderes dada a um 5rgo ou agente da Administrao$ Alm disso, a concesso destina-se a entregar a empresas o e!erc"cio de uma actividade econ5mica lucrativa, ue ser# gerida por conta e risco do concession#rio en uanto na delegao de poderes o delegado passa a e!ercer uma compet%ncia puramente administrativa' c) %elegao de ser*ios pblicos: tambm esta figura tem em vista transferir para entidades particulares, embora a ui sem fins lucrativos, a

d) e)

f)

g)

G)

gesto global de um servio pblico de car#cter social ou cultural$ Ao esse o objectivo nem o alcance da delegao de poderes' 9epresentao: os actos ue o representante pratica 0 a tale praticaos em nome do representado, e os respectivos efeitos jur"dicos vo-se produzir na esfera jur"dica deste' #ubstituio: em =ireito Pblico, d#-se a substituio uando a lei permite ue uma entidade e!era poderes ou prati ue actos ue pertencem 6 esfera jur"dica pr5pria de uma entidade distinta, de forma a ue as conse u%ncias jur"dicas do acto recaiam na esfera do substitu"do$ A substituio d#-se uando o substitu"do no uer cumprir os seus deveres funcionais& tal pressuposto no ocorre na delegao de poderes' #upl2ncia: uando o titular de um 5rgo administrativo no pode e!ercer o seu cargo, por a s.ncia, falta o im%e!imento, ou por vagatura do cargo, a lei manda ue as respectivas fun:es sejam asseguradas, transitoriamente por um suplente$ Aa supl%ncia +# um 5rgo, ue passa a ter novo titular, ainda ue provis5rio$ O 25digo do Procedimento Administrativo tambm c+ama a estes casos de supl%ncia substituio -mal4 e regula-os no art$ N81 %elegao de assinatura: por vezes a lei permite ue certos 5rgos da Administrao incumbam um funcion#rio subalterno de assinar a correspond%ncia e!pedida em nome da ueles, a fim de os aliviar do e!cesso de trabal+o no criativo ue de outra maneira os sobrecarregaria' %elegao t4cita: por vezes, a lei, depois de definir a compet%ncia de um certo 5rgo, A, determina ue essa compet%ncia, ou parte dela, se considerar# delegada noutro 5rgo, I, se e en uanto o primeiro, A, nada disser em contr#rio$

41. Es';cies @mporta saber distinguir as es%'cies !e habilita()o para a pr#tica da delegao de poderes, e as es%'cies !e !elega(7es de poderes propriamente ditas$ a4 Quanto - Gabilitao, ela pode ser genrica ou espec"fica$ Ao primeiro caso, a lei permite ue certos 5rgos deleguem, sempre ue uiserem, alguns dos seus poderes em determinados outros 5rgos, de tal modo ue uma s5 lei de +abilitao serve de fundamento a todo e ual uer acto de delegao praticado entre esses tipos de 5rgos -art$ S01 .MS 2PA4$ *m todos estes casos, porm, a lei imp:e uma limitao importante -art$ S01M. 2PA4& neste tipo de delega:es s5 podem ser delegados poderes para a pr#tica de actos de administrao ordin#ria, por oposio aos actos de administrao e!traordin#ria ue ficam sempre indeleg#veis, salvo lei de +abilitao espec"fica$ *ntende-se ue so actos de a!ministra()o or!in*ria todos os actos no definitivos, bem como os actos definitivos ue sejam vinculados ou cuja a discricionariedade no ten+a significado ou alcance inovador na orientao geral da entidade pblica a ue pertence o 5rgo' se se tratar de definir orienta:es gerais e novas, ou de alterar as e!istentes, estaremos perante uma a!ministra()o e$traor!in*ria$ b4 Quanto -s esp,cies de delegao, as principais so as seguintes&

7ob o prisma da sua e!tenso, a delegao de poderes pode ser ampla ou restrita, conforme o delegante resolva delegar uma grande parte dos seus poderes ou apenas uma pe uena parcela deles$ Ao ue respeita ao objecto da delegao, esta pode ser especfica ou gen,rica, isto , pode abranger a pr#tica de um acto isolado ou permitir a pr#tica de uma pluralidade de actos& no primeiro caso, uma vez praticado o acto pelo delegado, a delegao caduca' no outro, o delegado continua indefinidamente a dispor de compet%ncia, a ual e!ercer# sempre ue tal se torne necess#rio$ <# casos de delegao Gier4rDuica ? isto , delegao dos poderes de um superior +ier#r uico num subalterno ?, e casos de delegao no Gier4rDuica ? ou seja, delegao de poderes de um 5rgo administrativo noutro 5rgo ou agente ue no dependa +ierar uicamente do delegante$ <# ainda uma outra classificao ue distingue, entre a delegao propriamente dita, ou de 81 grau, e a subdelegao de poderes, ue pode ser uma delegao de .1 grau, ou de S1, ou de N1, etc$, conforme o nmero de subdelega:es ue forem praticadas$ A subdelegao uma espcie do gnero delegao por ue uma delegao de poderes delegados$

44. Re8ime F+r<dico a) 9eDuisitos do acto de delegao? Para ue o acto de delegao seja v#lido e eficaz, a lei estabelece um certo nmero de re uisitos especiais, para alm dos re uisitos gerais e!ig"veis a todos os actos da Administrao, a saber& Quanto ao contedo, art$ SD1M8 2PA$ J atravs desta especificao dos poderes delegados ue se fica a saber se a delegao ampla ou restrita, e genrica ou espec"fica' Quanto 6 publicao, art$ SD1M. 2PA' (alta de algum re uisito e!igido por lei& os re uisitos uanto ao contedo so re uisitos de validade, pelo ue a falta de ual uer deles torna o acto de delegao inv#lido' os re uisitos uanto 6 publicao so re uisitos de efic#cia, donde se segue ue a falta de ual uer deles torna o acto de delegao ineficaz$ b) Poderes do delegante? Vma vez conferida a delegao de poderes pelo delegante ao delegado, este ad uire a possibilidade de e!ercer esses poderes para a prossecuo do interesse pblico$ O ue o delegante tem a faculdade de avoca o de casos concretos compreendidos no )mbito da delegao conferida -art$ SF1M. 2PA4& se avocar, e apenas uando o fizer, o delegado dei!a de poder resolver esses casos, ue passam de novo para a compet%ncia do delegante$ 9as em cada momento +# um nico 5rgo competente$ Alm do poder de avocao, o delegante tem ainda o poder de dar ordens, directivas ou instru:es ao delegado, sobre o modo como devero ser e!ercidos os poderes delegados -art$ SF1M8 2PA4$ O delegante pode revogar ual uer acto praticado pelo delegado ao abrigo da delegao ? uer por o considerar ilegal, uer sobretudo por o considerar inconveniente -art$ SF1M. 2PA4$ Algumas leis especiais do ao delegante o direito de ser informado dos actos ue o delegado for praticando ao abrigo da delegao$

c)

9eDuisitos dos actos praticados por delegao? sob pena de ilegalidade, os actos administrativos praticados pelo delegado ao abrigo da delegao devem obedi%ncia estrita aos re uisitos de validade fi!ados na lei$ Para alm disso, a sua legalidade depende ainda da e!ist%ncia, validade e efic#cia do acto de delegao, ficando irremediavelmente in uinados pelo v"cio de incompet%ncia se a delegao ao abrigo da ual forem praticados for ine!istente, inv#lida ou ineficaz$ Os actos do delegado devem conter a meno e!pressa de ue so praticados por delegao, identificando-se o 5rgo delegante -art$ SE1 2PA4$ d) .ature&a dos actos do delegado? dois problemas so particularmente importantes& 1s actos !o !elega!o ser)o !efiniti&osL *ntre n5s, a regra geral de ue os actos do delegado so definitivos e e!ecut5rios nos mesmos termos em ue o seriam se tivessem sido praticados pelo delegante$ *sta regra decorre, para a administrao central, do disposto no art$ 801M8 ;O7,A' e para a administrao local do art$ 0.1MD ;A;, bem como dos arts$ ES1, XX81 e N1, 8/01, XX81, .1 e S1, e N/N1, X.1 2A, entre outros$ Caber* rec rso hier*r0 ico !os actos !o !elega!o %ara o !eleganteL A reposta a esta pergunta varia, conforme estejamos perante uma delegao +ier#r uica ou uma delegao no +ier#r uica$ 7e se tratar de uma delegao +ier#r uica, dos actos praticados pelo subalterno ? delegado cabe sempre recurso +ier#r uico para o superior-delegante& se os actos do delegado forem definitivos ser# facultativo' se no forem, ser# necess#rio$ ,ratando-se de uma delegao no +ier#r uica, uma vez ue no +# +ierar uia no pode +aver recurso +ier#r uico' mas a lei pode admitir um rec rso hier*r0 ico im%r6%rio. 7e a lei for omissa, entendemos ue, nos casos em ue o delegante puder revogar os actos do delegado, o particular pode sempre interpor recurso +ier#r uico impr5prio' mas tal recurso ser# meramente facultativo uando os actos sejam definitivos$ e) $(tino da delegao: evidente ue se a delegao for conferida apenas para a pr#tica de um, nico acto, ou para ser usada durante certo per"odo, praticado, a uele acto ou decorrido este per"odo a delegao caduca$ <#, porm, dois outros motivos de e!tino ue merecem refer%ncia& Por um lado, a delegao pode ser e!tinta por re*ogao: o delegante pode, em ual uer momento e sem necessidade de fundamentao, pRr termo 6 delegao -art$ N/1-a 2PA4$ A delegao de poderes , pois, um acto prec#rio' Por outro lado, a delegao e!tingue-se por caducidade sempre ue mudar a pessoa do delegante ou a do delegado -art$ N/1-b 2PA4$ A delegao de poderes , pois, um acto praticado int it %ersonae$ f) 9egime jurdico da subdelegao? era a regra segundo a ual o delegado s5 poderia subdelegar se ? para alm de a lei de +abilitao l+o permitir ? o delegante autorizasse e!pressamente a subdelegao, mantendo a uele um controle absoluto sobre a conviv%ncia e a oportunidade desta$ *ste regime foi substancialmente alterado pelo art$ SK1 2PA, o ual veio introduzir duas importantes inova:es$

7alvo disposio legal em contr#rio, o delegante pode autorizar o delegado a subdelegar -art$ SK1M8 2PA4& passou a +aver uma +abilitao genrica permissiva de todas as subdelega:es de 81 grau' O subdelegado pode subdelegar as compet%ncias ue l+e ten+am sido subdelegadas, salvo disposio legal em contr#rio ou reserva e!pressa do delegante ou subdelegante -art$ SK1M. 2PA4$ Quanto ao mais, o regime das subdelega:es de poderes id%ntico ao da delegao -arts$ SD1 a N/1 2PA4$

46. Nat+re9a F+r<dica da Dele8a o de !oderes <# tr%s concep:es principais acerca da natureza da delegao& a4 A primeira a tese da alienao: a concepo mais antiga$ =e acordo com esta tese, a delegao de poderes um acto de transmisso ou alienao de compet%ncias do delegante para o delegado& a titularidade dos poderes, ue pertencia ao delegante antes da delegao, passa por fora desta, e com fundamento na lei de +abilitao, para a esfera de compet%ncia do delegado$ A razo pela ual esta tese, no satisfaz, reside na sua incapacidade de e!plicar ade uadamente o regime jur"dico estabelecido na lei para a delegao de poderes$ Aa verdade se esta fosse uma aut%ntica alienao, isso significaria ue os poderes delegados dei!ariam de pertencer ao delegante& a titularidade de tais poderes passaria, na "ntegra, para o delegado, e o delegante ficaria inteiramente desligado de toda e ual uer responsabilidade uanto aos poderes delegados e uanto 6 matria inclu"da no objecto da delegao$ b4 A segunda tese da autori&ao: a compet%ncia do delegante no alienada nem transmitida, no todo ou em parte para o delegado$ O ue se passa ue a lei de +abilitao confere desde logo uma compet%ncia condicional ao delegado, sobre as matrias em ue permite a delegao$ Antes da delegao, o delegado j# competente& s5 ue no pode e!ercer essa sua compet%ncia en uanto o delegante l+o permitir$ O acto de delegao visa, pois, facultar ao delegado o e!erc"cio de uma permisso do delegante, j# uma compet%ncia do delegado$ <# v#rios motivos ue nos levar a no aceitar esta tese& parece ue essa tese contr#ria 6 letra da lei$ As leis ue permitem a delegao de poderes e!primem-se sensivelmente nos termos seguintes& o 6rg)o A %o!e !elegar os %o!eres tais e tais no 6rg)o B, ao dizer os se s %o!eres, a lei est# ine uivocamente a sublin+ar ue a compet%ncia do delegante$ 7e o potencial delegado j# fosse competente por lei antes de o acto de delegao ser praticado, ento tin+a de se recon+ecer ao potencial delegado um interesse leg"timo na pretenso de e!ercer a compet%ncia deleg#vel, uma vez ue esta compet%ncia seria uma compet%ncia pr5pria do delegado ao superior +ier#r uico ue l+e autorizasse o e!erc"cio da compet%ncia deleg#vel$ 7e fosse verdadeira a tese da autorizao o delegado, uma vez recebida a delegao, praticaria os actos administrativos compreendidos no objecto da delegao no e!erc"cio de uma compet%ncia pr5pria, ou seja, de uma compet%ncia ue directamente l+e seria atribu"da pela lei$ Ora, isto incompat"vel com o poder de orientao a cargo do delegante ue e!iste na delegao de poderes, inclusivamente uando no +# +ierar uia& em toda a delegao de poderes est# "nsita a ideia de ue o delegante tem o poder de orientar

o delegado uanto ao e!erc"cio dos poderes delegados$ 7e se tratasse do e!erc"cio de uma compet%ncia pr5pria do delegado, no faria sentido ue o delegante tivesse ual uer poder de orientao$ A tese da autorizao tambm no compat"vel com o poder de revogar a delegao, ue a lei confere ao delegante$ *sta tese, tambm no compat"vel com uma outra soluo ue e!iste no regime jur"dico da delegao de poderes, e ue o poder ue o delegante tem de revogar os actos praticados pelo delegado no e!erc"cio da delegao c4 A terceira tese , da transfer2ncia de e(erccio: a delegao de poderes no uma alienao por ue o delegante no fica al+eio 6 compet%ncia ue decida delegar, nem uma autorizao, por ue antes de o delegante praticar o acto de delegao o delegado no competente& a compet%ncia advm-l+e do acto de delegao, e no da lei de +abilitao$ Por outro lado, a compet%ncia e!ercida pelo delegado com base na delegao de poderes no uma compet%ncia pr5pria, mas uma compet%ncia al+eia$ ;ogo, a delegao de poderes constitui uma transfer%ncia do delegante para o delegado& no, porm, uma transfer%ncia da titularidade dos poderes, mas uma transfer%ncia do e!erc"cio dos poderes$ A mel+or construo a ue v% na delegao de poderes um acto ue transfere para o delegado o e!erc"cio de uma compet%ncia pr5pria do delegante$ Ou seja& a compet%ncia do delegado s5 e!iste por fora do acto de delegao' e o e!erc"cio dos poderes delegados o e!erc"cio de uma compet%ncia al+eia, no o e!erc"cio de uma compet%ncia pr5pria$ O delegado, uando e!erce os poderes delegados, est# a e!ercer uma compet%ncia do delegante, no est# a e!ercer uma compet%ncia pr5pria$ *sclarea-se, todavia, ue o delegado e!erce compet%ncia delegante em nome do pr5prio& trata-se do e!erc"cio em nome pr5prio de uma compet%ncia al+eia$ Portanto a raiz da compet%ncia, a titularidade dos poderes, permanece no delegante' o seu e!erc"cio ue confiado ao delegado$ 9ais precisamente& o delegado recebe a faculdade de e!ercer uma parte da compet%ncia do delegante e, mesmo uanto a essa parte, a sua faculdade de e!erc"cio limitada pelo alcance dos poderes de superintend%ncia e controle do delegante$ O delegante, ao contr#rio do ue se poderia entender 6 primeira vista, no transfere para o delegado o e!erc"cio de toda a sua compet%ncia& mesmo nas matrias em ue delegou, ele conserva poderes de e!erc"cio ue j# tin+a e ad uire, por efeito do pr5prio mecanismo da delegao, poderes ue antes dela no detin+a$ Quer dizer& nem o delegado passa a deter todo o e!erc"cio da compet%ncia do delegante, nem este fica reduzido a uma mera titularidade nua, ou de raiz, pois ad uire todo um comple!o de poderes de superintend%ncia e controle, ue poder# e!ercer en uanto durar a delegao$ A delegao de poderes , pois, um acto ue transfere, com limita:es e condicionamentos, uma parte do e!erc"cio da compet%ncia delegante$ A delegao de poderes uma transfer%ncia de e!erc"cio$ *sta concepo tem conse u%ncias pr#ticas, ue convm referir& a4 *m primeiro lugar, dela resulta ue o potencial delegado no pode re uerer ao delegante a sua compet%ncia& no tem legitimidade para fundamentar a pretenso de re uerer uma delegao de poderes em seu

favor' tem de aguardar ue o delegante l+a confira ou no, conforme mel+or entender$ b4 Por outro lado, se o potencial delegado praticar actos a descoberto, ou seja, se praticar actos compreendidos no )mbito da matria deleg#vel mas ue ainda no foram efectivamente objecto de uma delegao, tais actos esto viciados de incompet%ncia ? e no de simples v"cio de forma, como seria o caso se se seguisse a tese da autorizao' c4 9ais ainda& no caso de o potencial delegado no ser um 5rgo da Administrao mas um simples agente, se ele praticar um acto compreendido no )mbito da matria deleg#vel mas sem ue efectivamente ten+a +avido delegao, estaremos perante um caso de ine!ist%ncia jur"dica desse acto, por ue os actos administrativos tem de provir sempre de 5rgos da Administrao$ CENTRA>IGAO E DESCENTRA>IGAO 67. Conceito A concentrao e a desconcentrao so figuras ue se reportam 6 organizao interna de cada pessoa colectiva pblica, ao passo ue a centralizao e a descentralizao p:em em causa v#rias pessoas colectivas pblicas ao mesmo tempo$ Ao plano jur"dico, diz-se centrali&ado, o sistema em ue todas as atribui:es administrativas de um dado pa"s so por lei conferidas ao *stado, no e!istindo, portanto, uais uer outras pessoas colectivas pblicas incumbidas do e!erc"cio da funo administrativa$ 2+amar-se-#, pelo contr#rio, descentrali&ado, o sistema em ue a funo administrativa no esteja apenas confiada ao *stado, mas tambm a outras pessoas colectivas territoriais$ =ir-se-# ue +# centralizao, sob o ponto de vista pol"tico-administrativo, uando os 5rgos das autar uias locais sejam livremente nomeados ou demitidos pelos 5rgos do *stado, uando devam obedi%ncia ao Coverno ou ao partido nico, ou uando se encontrem sujeitos a formas particularmente intensas de tutela administrativa, designadamente a uma ampla tutela de mrito$ Pelo contr#rio, diz-se ue +# descentralizao em sentido pol"ticoadministrativo uando os 5rgos das autar uias locais so livremente eleitos pelas respectivas popula:es, uando a lei os considera independentes na 5rbita das suas atribui:es e compet%ncias, e uando estiverem sujeitos a formas atenuadas de tutela administrativa, em regra restritas ao controle da legalidade$ 61. -anta8ens e Inconvenientes A centralizao tem, teoricamente, algumas vantagens& assegura mel+or ue ual uer outro sistema a unidade do *stado' garante a +omogeneidade da aco pol"tica e administrativa desenvolvida no pa"s' e permite uma mel+or coordenao do e!erc"cio da funo administrativa$ Pelo contr#rio, a centralizao tem numerosos inconvenientes$ Cera a +ipertrofia do *stado, provocando o gigantismo do poder central' fonte de inefic#cia da aco administrativa, por ue uer confiar tudo ao *stado' causa de elevados custos financeiros relativamente ao e!erc"cio da aco

administrativa' abafa a vida local aut5noma, eliminando ou reduzindo a muito pouco a actividade pr5pria das comunidades tradicionais' no respeita as liberdades locais' e faz depender todo o sistema administrativo da insensibilidade do poder central, ou dos seus delegados, 6 maioria dos problemas locais$ As vantagens da descentralizao& primeiro, a descentralizao garante as liberdades locais, servindo de base a um sistema pluralista de Administrao Pblica, ue por sua vez uma forma de limitao ao poder pol"tico' segundo, a descentralizao proporciona a participao dos cidados na tomada das decis:es pblicas em matrias ue concernem aos interesses, e a participao um dos grandes objectivos do *stado moderno -art$ .1 23P4' depois, a descentralizao permite aproveitar para a realizao do bem comum a sensibilidade das popula:es locais relativamente aos seus problemas, e facilita a mobilizao das iniciativas e das energias locais para as tarefas de administrao pblica' a descentralizao tem a vantagem de proporcionar, em princ"pio, solu:es mais vantajosas do ue a centralizao, em termos de custo-efic#cia$ 9as a descentralizao tambm oferece alguns inconvenientes& o primeiro o de gerar alguma descoordenao no e!erc"cio da funo administrativa' e o segundo o de abrir a porta ao mau uso dos poderes discricion#rios da Administrao por parte de pessoas nem sempre bem preparadas para os e!ercer$ *m Portugal, o art$ K1M8 23P, estabelece ue o /sta!o ' nit*rio e 0 e res%eita na s a organi,a()o os %rinc+%ios !a a tonomia !as a tar0 ias locas e !a !escentrali,a()o !emocr*tica !a a!ministra()o %-blica. * no mesmo sentido vai o art$ .KD1M. 23P$ Por conse u%ncia, constitucionalmente, o sistema administrativo portugu%s tem de ser um sistema descentralizado& toda a uesto est# em saber ual o grau, maior ou menor, da descentralizao ue se pode ou deve adoptar$ 6$. Es';cies de Descentrali9a o ,em-se ue distinguir as formas de descentralizao e os graus de descentralizao$ Quanto 6s formas, a descentralizao pode ser territorial, institucional e associativa$ A descentralizao territorial a ue d# origem 6 e!ist%ncia de autar uias locais' a descentralizao institucional, a ue d# origem aos institutos pblicos e 6s empresas pblicas' e a descentralizao associativa, a ue d# origem 6s associa:es pblicas$ Quanto aos graus, +# numerosos graus de descentralizao$ =o ponto de vista jur"dico, esses graus so os seguintes$ a4 7imples atribui:es de personalidade jur"dica de =ireito Privado$ b4 Atribuio de personalidade jur"dica de =ireito Pblico$ c4 Atribuio de autonomia administrativa$ d4 Atribuio de autonomia financeira$ e4 Atribuio de faculdades regulamentares$ f4 Atribuio de poderes legislativos pr5prios$ 6(. >imites da Descentrali9a o

*sses limites podem ser de tr%s ordens& limites a todos os poderes da Administrao, e portanto tambm aos poderes das entidades descentralizadas' limites 6 uantidade de poderes transfer"veis para as entidades descentralizadas' e limites ao e!erc"cio dos poderes transferidos -art$ .KD1M. 23P4$ 6). A T+tela Administrativa. Conceito 2onsiste no conjunto dos poderes de interveno de uma pessoa colectiva pblica na gesto de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mrito da sua actuao$ 3esultam as seguintes caracter"sticas& A tutela administrativa pressup:e a e!ist%ncia de duas pessoas colectivas distintas& a pessoa colectiva tutelar, e a pessoa colectiva tutelada$ =estas duas pessoas colectivas, uma necessariamente uma pessoa colectiva pblica$ A segunda ? a entidade tutelada ? ser# igualmente, na maior parte dos casos, uma pessoa colectiva pblica$ Os poderes de tutela administrativa so poderes de interveno na gesto de uma pessoa colectiva$ O fim da tutela administrativa assegurar, em nome da entidade tutelar, ue a entidade tutelada cumpra as leis em vigor e garantir ue sejam adoptadas solu:es convenientes e oportunas para a prossecuo do interesse pblico$ 6.. :i8+ras A*ins *m primeiro lugar, a tutela no se confunde com a +ierar uia& este um modo de organizao situado no interior de cada pessoa colectiva pblica, ao passo ue a tutela administrativa assenta numa relao jur"dica entre duas pessoas colectivas diferentes$ *m segundo lugar, to-pouco se pode confundir a tutela administrativa com os poderes dos 5rgos de controle jurisdicional da Administrao Pblica& por ue a tutela administrativa e!ercida por 5rgos da Administrao e no por ,ribunais' e o seu desempen+o traduz uma forma de e!erc"cio da funo administrativa e no da funo jurisdicional$ *m terceiro lugar, no se confunde a tutela administrativa com certos controles internos da Administrao, tais como a sujeio a autorizao ou aprovao por 5rgos da mesma pessoa colectiva pblica$ 60. Es';cies <# ue distinguir as principais espcies de tutela administrativa uanto ao fim e uanto ao contedo$ Quanto ao fim, a tutela administrativa desdobra-se em tutela de legalidade e tutela de mrito$ A t tela !e legali!a!e a ue visa controlar a legalidade das decis:es da entidade tutelada' a t tela !e m'rito a uela ue visa controlar o mrito das decis:es administrativas da entidade tutelada$ Quando averiguamos da legalidade de uma deciso, n5s estamos a apurar se essa deciso ou no conforme 6 lei$ Quando averiguamos do mrito de uma deciso, estamos a indagar se essa deciso, independentemente de ser legal ou no, uma deciso conveniente ou inconveniente, etc$

Aoutro plano, distinguem-se espcies de tutela administrativa uanto ao contedo& a) 'utela integrati*a: a uela ue consiste no poder de autorizar ou aprovar os actos da entidade tutelada$ =istinguem-se em tutela integrativa 4 %riori, ue a uela ue consiste em autorizar a pr#tica de actos, e tutela integrativa 4 %osteriori, ue a ue consiste no poder de aprovar actos da entidade tutelada$ ,anto a autorizao tutelar como a aprovao tutelar pode ser e!pressas ou t#citas' totais ou parciais' e puras, condicionais ou a termo$ O ue nunca podem modificar o acto sujeito a apreciao pela entidade tutelar$ Qual uer particular lesado por eventual ilegalidade da deciso dever# impugnar o acto da entidade tutelada, e no a autorizao ou aprovao tutelar, salvo se estas estiverem, elas mesmas, in uinadas por v"cios pr5prios ue fundamentem a sua impugnao aut5noma$ b) 'utela inspecti*a: consiste no poder de fiscalizao dos 5rgos, servios, documentos e contas da entidade tutelada ? ou, se uisermos utilizar uma f5rmula mais sinttica, consiste no poder de fiscalizao da organizao e funcionamento da entidade tutelada$ c) 'utela sancionat6ria: consiste no poder de aplicar san:es por irregularidades ue ten+am sido detectadas na entidade tutelada$ d) 'utela re*ogat6ria: o poder de revogar os actos administrativos praticados pela entidade tutelada$ 75 e!iste e!cepcionalmente, na tutela administrativa este poder$ e) 'utela substituti*a: o poder da entidade tutelar se suprir as omiss:es da entidade tutelada, praticando, em vez dela e por conta dela, os actos ue forem legalmente devidos$ 61. Re8ime F+r<dico *!iste um princ"pio geral da maior import)ncia em matria de tutela administrativa, e ue este& a tutela administrati*a no se presume, pelo ue s5 e!iste uando a lei e!pressamente a prev% e nos precisos termos em ue a lei estabelecer$ A tutela administrativa sobre as autar uias locais +oje uma simples tutela de legalidade, pois j# no +# tutela de mrito sobre as autar uias locais -art$ .N.1M8 23P e ;ei .DMFK4$ A entidade tutelada tem legitimidade para impugnar, uer administrativa uer contenciosamente, os actos pelos uais a entidade tutelar e!era os seus poderes de tutela$ 64. Nat+re9a F+r<dica da T+tela Administrativa <# pelo menos tr%s orienta:es uanto ao modo de conceber a natureza jur"dica da tutela administrativa& a) A tese da analogia com a tutela ci*il: a tutela administrativa seria no fundo uma figura bastante semel+ante 6 tutela civil, to semel+ante ue ambas se e!primiam pelo mesmo voc#bulo ? tutela$ ,al como no =ireito 2ivil a tutela visa prover ao suprimento de diversas incapacidades, assim tambm no =ireito Administrativo o legislador ter# sentido a necessidade de criar um mecanismo apto a prevenir ou remediar as defici%ncias v#rias ue sempre t%m lugar na actuao das entidades pblicas menores ou subordinadas$ A tutela administrativa, tal como a tutela civil, visaria

portanto suprir as defici%ncias org)nicas ou funcionais das entidades tuteladas$ b) A tese da GierarDuia enfraDuecida: segundo esta opinio, a tutela administrativa como uma +ierar uia enfra uecida, ou mel+or, os poderes tutelares so no fundo poderes +ier#r uicos enfra uecidos$ c) A tese do poder de controle: a ue actualmente se nos afigura mais ade uada$ Qistas as coisas a esta luz, a tutela administrativa no tem analogia relevante com a tutela civil, nem com a +ierar uia enfra uecida, e constitui uma figura s i generis, com o =ireito de cidade no conjunto dos conceitos e categorias do mundo jur"dico, correspondendo 6 ideia de um poder de controle e!ercido por um 5rgo da administrao sobre certas pessoas colectivas sujeitas 6 sua interveno, para assegurar o respeito de determinados valores considerados essenciais$ Os poderes da tutela administrativa no se presumem, e por isso s5 e!istem uando a lei e!plicitamente os estabelece, ao contr#rio dos poderes +ier#r uicos ue os presume e!istirem, portanto, a lei no surge para limitar poderes ue sem ela seriam mais fortes, mas para conferir poderes ue sem ela no e!istiriam de todo em todo$ Os poderes tutelares no so poderes +ier#r uicos enfra uecidos ou uebrados pela autonomia$

INTE/RAO E DE-O>UO DE !ODERES 66. Conceito Os interesses pblicos a cargo do *stado, ou de ual uer outra pessoa colectiva de fins mltiplos, podem ser mantidos pela lei no elenco das atribui:es da entidade a ue pertencem ou podem, diferentemente, ser transferidos para uma pessoa colectiva pblica de fins singulares, especialmente incumbida de assegurar a sua prossecuo$ *ntende-se por integra()o o sistema em ue todos os interesses pblicos a prosseguir pelo *stado, ou pelas pessoas colectivas de populao e territ5rio, so postos por lei a cargo das pr5prias pessoas colectivas a ue pertencem$ * consideramos como !e&ol ()o !e %o!eres o sistema em ue alguns interesses pblicos do *stado, ou de pessoas colectivas de populao e territ5rio, so postos por lei a cargo de pessoas colectivas pblicas de fins singulares$ 177. -anta8ens e Inconvenientes A principal vantagem da devoluo de poderes a de permitir maior comodidade e efici%ncia na gesto, de modo ue a Administrao Pblica, no seu todo, funcione de forma mais eficiente, uma vez ue se descongestionou a gesto da pessoa colectiva principal$ Quais so os inconvenientes da devoluo de poderesL 7o a proliferao de centros de deciso aut5nomos, de patrim5nios separados, de fen5menos financeiros ue escapam em boa parte ao controle global do *stado$ 171. Re8ime F+r<dico A devoluo de poderes feita sempre por lei$ Os poderes transferidos so e!ercidos em nome pr5prio pela pessoa colectiva pblica criada para o efeito$ 9as so e!ercidos no interesse da pessoa colectiva ue os transferiu, e sob a orientao dos respectivos 5rgos$ As pessoas colectivas pblicas ue recebem devoluo de poderes so entes au!iliares ou instrumentais, ao servio da pessoa colectiva de fins mltiplos ue as criou$ 17$. S+3ei o L T+tela Administrativa e L S+'erintend5ncia @mporta comear por afirmar ue os instrumentos pblicos e as empresas pblicas esto sujeitos a tutela administrativa$ Ao se pense, pois, ue pelo facto de essas entidades se encontrarem, tambm sujeitas a superintend%ncia no se ac+am submetidas a tutela$ 9as as entidades ue e!ercem administrao indirecta por devoluo de poderes esto sujeitas a mais do ue isso& alm da tutela administrativa, elas esto sujeitas ainda a uma outra figura, a de um poder ou conjunto de poderes do *stado, a ue a 2onstituio c+ama superintend2ncia3 A superintend%ncia, o poder conferido ao *stado, ou a outra pessoa colectiva de fins mltiplos, de definir os objectivos e guiar a actuao das pessoas colectivas pblicas singulares colocadas por lei na sua depend%ncia$ J pois, um poder mais amplo, mais intenso, mais forte, do ue a tutela administrativa$ Por ue esta tem apenas por fim controlar a actuao das

entidades a ela sujeitas, ao passo ue a superintend%ncia se destina a orientar a aco das entidades a ela submetidas$ ,emos tr%s realidades distintas& a) A administrao directa do $stado: o Coverno est# em relao a ela na posio de superior +ier#r uico, dispondo nomeadamente do poder de direco' b) A administrao indirecta do $stado: ao Coverno cabe sobre ela a responsabilidade da superintend%ncia, possuindo designadamente o poder de orientao' c) A administrao aut6noma: pertence ao Coverno desempen+ar uanto a ela a funo de tutela administrativa, competindo-l+e e!ercer em especial um conjunto de poderes de controle$ A superintend%ncia um poder mais forte do ue a tutela administrativa, por ue o poder de definir a orientao da conduta al+eia, en uanto a tutela administrativa apenas o poder de controlar a regularidade ou a ade uao do funcionamento de certa entidade& a tutela controla, a superintend%ncia orienta$ A superintend%ncia difere tambm do poder de direco, t"pico da +ierar uia, e menos forte do ue ele, por ue o poder de direco do superior +ier#r uico consiste na faculdade de dar ordens ou instru:es, a ue corresponde o dever de obedi%ncia a uma e a outras, en uanto a superintend%ncia se traduz apenas numa faculdade de emitir directivas ou recomenda:es$ Qual ento, do ponto de vista jur"dico, entre ordens, directivas e recomenda:esL A diferena a seguinte& As ordens so comandos concretos, espec"ficos e determinados, ue imp:em a necessidade de adoptar imediata e completamente uma certa conduta' As directi*as so orienta:es genricas, ue definem imperativamente os objectivos a cumprir pelos seus destinat#rios, mas ue l+es dei!am liberdade de deciso uanto aos meios a utilizar e 6s formas a adoptar para atingir esses objectivos' As recomenda)es so consel+os emitidos sem a fora de ual uer sano para a +ip5tese do no cumprimento$ 17(. Nat+re9a F+r<dica da S+'erintend5ncia ,r%s orienta:es so poss"veis& a) A superintend2ncia como tutela reforada: a concepo mais generalizada entre os juristas$ 2orresponde 6 ideia de ue sobre os institutos pblicos e as empresas pblicas os poderes da autoridade respons#vel so poderes de tutela$ 75 ue, como comportam mais uma faculdade do ue as normalmente compreendidas na tutela, isto , o poder de orientao, entende-se ue a superintend%ncia uma tutela mais forte, ou mel+or, a modalidade mais forte da tutela administrativa$ b) A superintend2ncia como GierarDuia enfraDuecida: a concepo ue mais influencia na pr#tica a nossa Administrao$ 2onsidera nomeadamente ue o poder de orientao, a faculdade de emanar directivas e recomenda:es, no seno um certo enfra0 ecimento do poder de direco, ou a faculdade de dar ordens e instru:es' c) A superintend2ncia como poder de orientao: a concepo ue preconizamos$ 2onsiste fundamentalmente em considerar ue a

superintend%ncia no uma espcie de tutela nem uma espcie de +ierar uia, mas um tipo aut5nomo, s i generis, situado a meio camin+o entre uma e outra, e com uma natureza pr5pria$ A superintend%ncia tambm no se presume& os poderes em ue ela se consubstancia so, em cada caso, a ueles ue a lei conferir, e mais nen+um$ A lei poder# a ui ou acol# estabelecer formas de interveno e!agerada' a Administrao Pblica ue no pode ultrapassar, com os seus e!cessos burocr#ticos, os limites legais$ A superintend%ncia tem natureza de um poder de orientao$ Aem mais, nem menos& no um poder de direco, nem um poder de controle$ OS !RINC@!IOS CONSTITUCIONAIS SOARE A OR/ANIGAO ADMINISTRATI-A 17). En+mera o e Conte"do A 2onstituio uma 2onstituio program#tica e por isso, entre muitas outras, tambm fornece indica:es uanto ao ue deva ser a organizao da nossa Administrao Pblica$ A matria vem regulada no art$ .KD1M8M. 23P$ =essas duas disposi:es resultam cinco princ"pios constitucionais sobre a organizao administrativa& 53 Princpio da desburocrati&ao: significa ue a Administrao Pblica deve ser organizada e deve funcionar em termos de efici%ncia e de facilitao da vida dos particulares ? efici%ncia na forma de prosseguir os interesses pblicos de car#cter geral, e facilitao da vida aos particulares em tudo uanto a Administrao ten+a de l+es e!igir ou +aja de l+es prestar$ 73 Princpio dos ser*ios -s popula)es: a Administrao Pblica deve ser estruturada de tal forma ue os seus servios se localizem o mais poss"vel junto das popula:es ue visam servir$ 83 Princpio da participao dos interesses na gesto da Administrao Pblica: significa ue os cidados no devem intervir na vida da Administrao apenas atravs da eleio dos respectivos 5rgos, ficando depois al+eios a todo o funcionamento do aparel+o e s5 podendo pronunciar-se de novo uando voltar a +aver elei:es para a escol+a dos dirigentes, antes devem ser c+amados a intervir no pr5prio funcionamento uotidiano da Administrao Pblica e, nomeadamente, devem poder participar na tomada de decis:es administrativas$ a4 =e um ponto de vista estr t ral, a Administrao Pblica deve ser organizada de tal forma ue nela e!istam 5rgos em ue os particulares participem, para poderem ser consultados acerca das orienta:es a seguir, ou mesmo para tomar parte nas decis:es a adoptar$ b4 =e um ponto de vista f ncional, o ue decorre do princ"pio da participao a necessidade da colaborao da Administrao com os particulares -art$ D1 2PA4 e a garantia dos v#rios direitos de participao dos particulares na actividade administrativa -art$ E1 2PA4$ >3 Princpio da descentrali&ao: A 2onstituio vem dizer ue a Administrao Pblica deve ser descentralizada, isso significa ue a lei fundamental toma partido a favor de uma orientao descentralizadora, e

por conseguinte recusa ual uer pol"tica ue ven+a a ser e!ecutada num sentido centralizador$ E3 Princpio da desconcentrao: imp:e ue a Administrao Pblica ven+a a ser, gradualmente, cada vez mais descentralizada$ 3ecomenda ue em cada pessoa colectiva pblica as compet%ncias necess#rias 6 prossecuo das respectivas atribui:es no sejam todas confiadas aos 5rgos de topo da +ierar uia, mas distribu"das pelos diversos n"veis de subordinados$ 17.. >imites J o pr5prio art$ .KD1M. 23P, ue os estabelece$ A" se diz ue a descentralizao e a desconcentrao devem ser entendidas sem %re3 +,o !a necess*ria efic*cia e ni!a!e !e ac()o e !os %o!eres !e !irec()o e s %erinten!.ncia !o :o&erno. Quer dizer& ningum poder# invocar os princ"pios constitucionais da descentralizao e da desconcentrao contra uais uer diplomas legais ue adoptem solu:es ue visem garantir, por um lado, a efic#cia e a unidade da aco administrativa e, por outro, organizar ou disciplinar os poderes de direco e superintend%ncia do governo$ /ARANTIAS DOS !ARTICU>ARES CONCEITO E ES!MCIES 170. Conceitos e Es';cies Atribuiu-se aos particulares determinados poderes jur"dicos ue funcionem como proteco contra os abusos e ilegalidades da Administrao Pblica, a Carantia dos Particulares$ As +arantias, so os meios criados pela ordem jur"dica com a finalidade de evitar ou de sancionar uer a viola:es do =ireito Objectivo, uer as ofensas dos direitos subjectivos e dos interesses leg"timos dos particulares, pela Administrao Pblica$ As garantias so pre*enti*as ou repressi*as, conforme se destinem a evitar viola:es por parte da Administrao Pblica ou a sancion#-las, isto , a aplicar san:es em conse u%ncia de viola:es cometidas$ Por sua vez, as garantias so garantias da legalidade ou dos particulares, consoante ten+am por objectivo primacial defender a legalidade objectiva contra actos ilegais da Administrao, ou defender os direitos leg"timos dos particulares contra as actua:es da Administrao Pblica ue as violem$ A lei organiza a garantia dos particulares atravs duma garantia da legalidade ? o recurso contencioso contra os actos ilegais da Administrao ?, ue funciona na pr#tica como a mais importante garantia dos direitos e interesses leg"timos dos particulares$ As garantias dos particulares, por sua vez, desdobram-se em garantias pol"ticas, garantias graciosas e garantias contenciosas$ 171. Areve Re*er5ncia Ls /arantias !ol<ticas 7o mais garantias do ordenamento constitucional do ue propriamente garantias subjectivas do cidado$ Qerdadeiramente, garantias pol"ticas dos

participantes +# s5 duas& o c+amado %ireito de Petio, uando e!ercido perante ual uer 5rgo de soberania, e o c+amado %ireito de 9esist2ncia3 =o =ireito de petio se ocupa o artigo 0.1 da 23P' do =ireito de resist%ncia trata o artigo .81 23P$

/ARANTIAS /RACIOSAS 174. Conceito 7o garantias graciosas, as garantias ue se efectivam atravs da actuao dos pr5prios 5rgos da Administrao activa$ A ideia central , esta& e!istindo certos controles para a defesa da legalidade e da boa administrao, colocam-se esses controles simultaneamente ao servio do respeito pelos direitos e interesses dos particulares$ As garantias graciosas so bastante mais importantes e eficazes, do ponto de vista da proteco jur"dica dos particulares, do ue as garantias pol"ticas$ *stas garantias graciosas no so inteiramente satisfat5rias& por um lado, por ue por vezes os 5rgos da Administrao Pblica tambm se movem preocupa:es pol"ticas' por outro, por ue muitas vezes os 5rgos da Administrao Pblica guiam-se mais por critrios de efici%ncia na prossecuo do interesse pblico do ue pelo desejo rigoroso e escrupuloso de respeitar a legalidade ou os direitos subjectivos e interesses leg"timos dos particulares$ 176. Es';cies =entro das garantias graciosas dos particulares temos de distinguir, por um lado, a uelas ue funcionam como garantias da legalidade e as ue funcionam como garantias de mrito' e, por outro lado, temos de distinguir entre a uelas ue funcionam como garantias de tipo petit5rio e as ue funcionam como garantias de tipo impugnat5rio$ 117. As /arantias !etitCrias Ao pressup:em a prvia pr#tica de um acto administrativo$ O %ireito de Petio, ue consiste na faculdade de dirigir pedidos 6 Administrao Pblica para ue tome determinadas decis:es ou provid%ncias ue fazem falta$ Pressup:e-se ue falta uma determinada deciso, a ual necess#ria mas ue ainda no foi tomada& o direito de petio visa justamente obter da Administrao Pblica a deciso cuja fal+a se faz sentir$ Aisto se distingue o direito de petio do recurso, nomeadamente do recurso +ier#r uico, e em geral, das garantias de tipo impugnat5rio$ 2om efeito, nestas e!iste j# um acto administrativo contra o ual se vais formular um ata ue, uma impugnao$ Ao %ireito de 9epresentao, pressup:e-se a e!ist%ncia de uma deciso anterior' e, nessa medida, trata-se duma figura distinta do direito de petio$ J o ue se passa com o direito da respeitosa representao, ue os funcion#rios podem e!ercer perante ordens ileg"timas dos seus superiores +ier#r uicos ou de cuja autenticidade eles duvidem, de modo a obter uma confirmao por escrito, a ual, se for obtida ou pelo menos se for pedia, e!clui a responsabilidade do subalterno ue vai e!ecutar essa ordem$ O %ireito de Huei(a, consiste na faculdade de prover a abertura de um processo ue culminar# na aplicao de uma sano a um agente administrativo$ Vm particular uei!a-se do comportamento de um funcion#rio ou agente, no se uei!a de um acto& no +# uei!as de actos administrativos, +# uei!as

de pessoas, ou de comportamentos de pessoas, com vista 6 aplicao a essas pessoas de san:es ade uadas$ O %ireito de %enncia, o acto pelo ual o particular leva ao con+ecimento de certa autoridade a ocorr%ncia de um determinado facto ou a e!ist%ncia de uma certa situao sobre os uais a uela autoridade ten+a, por dever de of"cio, a obrigao de investigar$ A /posio Administrati*a, ue pode ser definida como uma contestao ue em certos processos administrativos graciosos os contra-interessados t%m o direito de apresentar para combater uer os pedidos formulados 6 Administrao, uer os projectos divulgados pela Administrao ao pblico$ *m todos os casos estamos perante garantias petit5rias, isto por ue todos assentam na e!ist%ncia de um pedido dirigido 6 Administrao Pblica para ue considere as raz:es do particular$ 111. A N+ei&a 'ara o !rovedor de F+stia O Provedor de >ustia, somente veio a ser criado ap5s o .0 de Abril de 8FDN, atravs do =ecreto-lei n$1 .8.MD0$ O art$ .S1 da 23P viria a consagrar a figura do Provedor de >ustia$ O estatuto do Provedor de >ustia a lei n$1 FMF8, de F de Abril, alterada pela ;ei n$1 S/MFK, de 8N de Agosto$ a4 Ymbito subjectivo de actuao& os poderes pblicos -art$ .S1 23P4' a Administrao Pblica -sentido org)nico4, o sector empresarial do *stado e ainda as entidades de natureza juridico-privada ue e!eram poderes especiais de dom"nio suscept"veis de contender com os =ireitos, ;iberdades e Carantias dos cidados -art$ .1 ;ei FMF84$ b4 Ymbito material de actuao& ac:es ou omiss:es -art$ .S1M8 23P4$ c4 2aracter"stica essencial da interveno& a falta do poder decis5rio$ O Provedor de >ustia no pode revogar nem modificar actos administrativos -arts$ .S1M8 23P, ..1M8 ;ei FMF84' a arma da persuaso$ d4 @nstrumentos de actuao& as inspec:es, as recomenda:es, o relat5rio anual e o recurso aos meios de comunicao social -arts$ .81M8, ./1M8-a, .E1M8 ;ei FMF84$ e4 Princ"pios de actuao& o informalismo -art$ .E1M8 ;ei FMF84, e o contradit5rio -art$ SN1 ;ei FMF84$ 11$. As /arantias Im'+8natCrias 7o as ue perante um acto administrativo j# praticado, os particulares so admitidos por lei a impugnar esse acto, isto , a atac#-lo com determinados fundamentos$ As garantias impugnat5rias, podem-se definir-se, assim, como os meios de impugnao de actos administrativos perante autoridades da pr5pria Administrao Pblica$ As principais espcies de garantias impugnat5rias, so uatro& 7e a impugnao feita perante o autor do acto impugnado, temos a reclamaoJ 7e a impugnao feita perante o superior +ier#r uico do autor do acto impugnado, temos o recurso Gier4rDuicoJ 7e a impugnao feita perante autoridades ue no so superiores +ier#r uicos do autor do acto impugnado, mas ue so 5rgos da mesma

pessoa colectiva e ue e!ercem sobre o autor do acto impugnado poderes de superviso, estaremos perante o ue se c+ama os rec rsos Gier4rDuico impr6prioJ (inalmente, se a impugnao feita perante uma entidade tutelar, isto , perante um 5rgo de outra pessoa colectiva diferente da uela cujo o 5rgo praticou o acto impugnado e ue e!erce sobre esta poderes tutelares, ento estaremos perante um recurso tutelar3

11(. A Reclama o J o meio de impugnao de um acto administrativo perante o seu pr5prio autor, art$ 80E1M.-a 2PA$ ,em um car#cter facultativo -art$ 8K/1M8 2PA4$ (undamenta-se esta garantia na circunst)ncia de os actos administrativos poderem, em geral, ser revogados pelo 5rgo ue os ten+a praticado' e, sendo assim, parte-se do princ"pio de ue uem praticou um acto administrativo no se recusar# obstinadamente a rever e, eventualmente, a revogar ou substituir um acto por si anteriormente praticado$ O seu fundamento a ilegalidade ou o dem,rito -art$ 80F1 2PA4$ O pra&o de interposio de uinze dias -art$ 8K.1 2PA4$ Os efeitos, a reclamao somente suspende os prazos de recursos +ier#r uico se este for necess#rio, isto se o acto no couber no recurso contencioso -art$ 8KN1 2PA4' por outro lado, a eventual suspenso depende essencialmente da circunst)ncia de no caber recurso contencioso do acto de ue se reclama -art$ 8KS1 2PA4$ O recurso contencioso no depende de ual uer reclamao prvia' a reclamao do acto administrativo nunca -salvo lei especial4 uma reclamao necess#ria$ A garantia de nature&a facultati*a, os particulares podiam lanar mo dela se o uisessem fazer, mas ela no constitu"a para eles um dever jur"dico, nem se uer um 5nus$ Ou seja, no impede ue os particulares no recorressem contenciosamente dos actos ilegais, nem ficavam impedidos de recorrer +ierar uicamente de uais uer actos administrativos pelo facto de previamente no se ter interposto uma reclamao$ O decreto-lei n$1 .0K-AMDD veio instituir a reclamao necess4ria: ue dei!ou de ser um meio de impugnao facultativo, para se tornar num meio de impugnao necess#rio, necess#rio no sentido de ue constitu"a condio sine 0 a non do recurso contencioso$ 7e no se interpusesse previamente uma reclamao, no podiam utilizar-se as garantias contenciosas dos particulares$ Acrescente-se ainda ue a reclamao no interrompe nem suspende os prazos legais de impugnao do acto administrativo, sejam eles de recurso gracioso ou contencioso$ 11). O Rec+rso Bier%rK+ico J o meio de impugnao de um acto administrativo praticado por um 5rgo subalterno, perante o respectivo superior +ier#r uico, a fim de obter a revogao ou a substituio do acto recorrido -art$ 8KK1M. 2PA4$ O recurso +ier#r uico tem sempre uma estrutura tripartida& a4 O recorrente: ue o particular ue interp:e o recurso' b4 O recorrido: ue o 5rgo subalterno de cuja deciso se recorre, tambm c+amado 5rgo a 0 o;

* a autoridade de recurso: ue o 5rgo superior para uem se recorre, tambm c+amado 5rgo a! 0 em. 7o pressupostos para ue possa +aver um recurso +ier#r uico& ue +aja +ierar uia' ue ten+a sido praticado um acto administrativo por um subalterno' e ue esse subalterno no goze por lei de compet%ncia e!clusiva$ (ora destes pressupostos no +# recurso +ier#r uico$ 11.. Es';cies de Rec+rsos Bier%rK+icos *m primeiro lugar, e atendendo aos fundamentos com ue se pode apelar para o superior +ier#r uico do 5rgo ue praticou o acto recorrido, o recurso +ier#r uico pode ser de legalidade, de mrito, ou misto$ Os recursos Gier4rDuicos de legalidade, so a ueles em ue o particular pode alegar como fundamento do recurso a ilegalidade do acto administrativo impugnado$ Os recursos de m,rito, so a ueles em ue o particular pode alegar, como fundamento, a inconveni%ncia do acto impugnado$ Os recursos mistos, so a ueles em ue o particular pode alegar, simultaneamente, a ilegalidade e a inconveni%ncia do acto impugnado$ =eve dizer-se a este respeito ue a regra geral no nosso =ireito Administrativo a de ue os recursos +ier#r uicos t%m normalmente car#cter misto, ou seja, so recursos em ue a lei permite ue os particulares invo uem uer motivos de legalidade, uer motivos de mrito, uer uns e outros simultaneamente$ <# todavia, e!cep:es a esta regra& so, nomeadamente, os casos em ue a lei estabelece ue s5 poss"vel alegar no recuso +ier#r uico fundamentos de mrito, e no tambm fundamentos de legalidade$ Vma outra classificao dos recursos +ier#r uicos a uela ue os separa em recursos necess#rios e recursos +ier#r uicos facultativos -art$ 8KD1M8 2PA4 <# actos administrativos ue so verticalmente definitivos, por ue praticados por autoridades de cujos actos se pode recorrer directamente para o ,ribunal Administrativos, e +# actos ue no so verticalmente definitivos, por ue praticados por autoridades de cujos actos se no pode recorrer directamente para os ,ribunais$ O recurso Gier4rDuico necess4rio a uele ue indispens#vel utilizar para se atingir um acto verticalmente definitivo do ual se possa recorrer contenciosamente$ =iferentemente, o recurso Gier4rDuico facultati*o o ue respeita a um acto verticalmente definitivo, do ual j# cabe recurso contencioso, +ip5tese esta em ue o recurso +ier#r uico apenas uma tentativa de resolver o caso fora dos ,ribunais, mas sem constituir um passo intermdio indispens#vel para atingir a via contenciosa$ A regra do nosso =ireito ue os actos dos subalternos no so verticalmente definitivos& por conseguinte, em princ"pio, dos actos praticados pelos subalternos indispens#vel interpor recurso +ier#r uico necess#rio$ * a", de duas uma& ou o superior d# razo ao subalterno confirmando o acto recorrido, e desta deciso confirmativa cabe recurso contencioso para o ,ribunal Administrativo competente' ou o superior +ier#r uico d# razo ao particular, recorrente, e nesse caso, revoga ou substitui o acto recorrido, e o caso fica resolvido a contento do particular$

c4

110. Re8ime F+r<dico do Rec+rso Bier%rK+ico 1nterposio do recurso: O recurso +ier#r uico sempre dirigido 6 autoridade a! 0 em& a ela ue se formula o pedido de reapreciao do acto recorrido$ 9as nem sempre o recurso tem de ser interposto, ou apresentado, junto do 5rgo a 0 o, o ual o far# depois seguir para a entidade a! 0 em, a fim de ue esta o julgue -art$ SN1-a ;P,A e art$ 8KF1M. 2PA4$ O recurso +ier#r uico dirigido ao mais elevado superior +ier#r uico do autor do acto recorrido$ O recorrente tem assim um direito de escol+a& ou apresenta o recurso na autoridade a 0 o ou na autoridade a! 0 em$ A lei permite recorrer %er salt m para a autoridade a! 0 em -art$ SN1-b ;P,A4$ Pra&o de recurso: 7e se tratar de recurso Gier4rDuico necess4rio, vigora o disposto no art$ SN1-a ;P,A e art$ 8KE1M8 2PA$ A lei fi!a a ui um prazo de trinta dias para a interposio de recurso +ier#r uico necess#rio' se este no for interposto dentro do prazo, o recurso contencioso ue se ven+a depois a interpor do acto pelo ual o superior decida o recurso +ier#r uico, ser# e!tempor)neo e, conse uentemente, rejeitado por ter sido interposto fora do prazo$ 7e for um recurso Gier4rDuico facultati*o, no +# prazo para o interpor$ 7implesmente, acontece ue de toda a conveni%ncia ue, se o particular entender interpor tal recurso, o faa logo no in"cio do prazo para o recurso contencioso, por ue tem toda a vantagem em ue o recurso +ier#r uico facultativo seja decidido, se poss"vel, antes de e!pirar o prazo para a interposio do recurso contencioso -art$ 8KE1M. 2PA4$ $feitos de recurso: A interposio do recurso +ier#r uico produz um certo nmero de efeitos jur"dicos, dos uais os mais importantes so o efeito suspensivo e o efeito devolutivo -art$ 8D/1 2PA4$ O efeito suspensi*o consiste na suspenso autom#tica da efic#cia do acto recorrido& +avendo efeito suspensivo, o acto impugnado, mesmo ue fosse plenamente eficaz, e at e!ecut5rio, perde a sua efic#cia, incluindo a e!ecutoriedade, e fica suspenso at 6 deciso final do recurso' s5 se esta for desfavor#vel ao recorrente, confirmando o acto recorrido, ue este acto recobra a sua efic#cia plena$ A regra no nosso =ireito ue os recursos +ier#r uicos necess#rios t%m efeito suspensivo ao passo ue os facultativos no o t%m$ Quanto ao efeito de*oluti*o, considera-se ue na atribuio ao superior da compet%ncia dispositiva ue, sem o recurso, pertence como compet%ncia pr5pria ao subalterno$ *m regra, o recurso +ier#r uico necess#rio tem efeito devolutivo' uanto ao recurso facultativo, normalmente no o tem$ 'ipos de deciso: o recurso +ier#r uico d# lugar a tr%s tipos de deciso poss"vel -art$ 8DN1 2PA4& a) 9ejeio do recurso: d#-se uando o recurso no pode ser recebido por uest:es de forma -falta de legitimidade, e!temporaneidade, etc$4$ b) .egao do pro*imento: d#-se uando o julgamento do recurso, versando sobre a uesto de fundo, desfavor#vel ao ponto de vista do recorrente$ * uivale 6 manuteno do acto recorrido$

c)

"oncesso do pro*imento: d#-se uando a uesto de fundo julgada favoravelmente ao pedido do recorrente$ Pode originar a revogao ou a substituio do acto recorrido$

111. Nat+re9a F+r<dica do Rec+rso Bier%rK+ico A estrutura do recurso +ier#r uico, um recurso de tipo de ree!ame, ou antes um recurso de tipo de reviso$ =eve sublin+ar-se desde j# ue esta tipologia no privativa dos recursos +ier#r uicos, nem se uer e!clusiva do =ireito Administrativo$ =iz-se ue um recurso do tipo ree(ame uando se trata de um recurso amplo, em ue o 5rgo a! 0 em se substitui ao 5rgo a 0 o, e, e!ercendo a compet%ncia deste ou uma compet%ncia id%ntica, vai reapreciar a uesto subjacente ao acto recorrido, podendo tomar sobre ela uma nova deciso de fundo$ =iferentemente, o recurso de re*iso um recurso mais restrito em ue o 5rgo a! 0 em no se pode substituir ao 5rgo a 0 o, nem pode e!ercer a compet%ncia deste, limitando-se a apreciar se a deciso recorrida foi ou no legal ou conveniente, sem poder tomar uma nova deciso de fundo sobre a uesto$ A tend%ncia geral do nosso =ireito Administrativo no sentido de ue o recurso +ier#r uico necess#rio um recurso de tipo ree!ame, ao passo ue o recurso facultativo um recurso do tipo reviso, fundamentalmente por ue o recurso +ier#r uico necess#rio a compet%ncia do superior +ier#r uico mais ampla do ue o recurso +ier#r uico facultativo$ O recurso +ier#r uico predominantemente objectivo ou predominantemente subjectivo, o ue significa indagar se o recurso +ier#r uico um instrumento jur"dico ue visa predominantemente defender os interesses gerais da Administrao Pblica ou se, pelo contr#rio, visa predominantemente defender os direitos subjectivos e os interesses leg"timos dos particulares$ O recurso +ier#r uico sempre simultaneamente uma garantia objectiva' mas, sendo certo ue ele representa um instrumento de servio dos interesses gerais da Administrao e dos direitos e interesses dos particulares, o ue se pergunta ual o interesse ue, em ltima an#lise, prevalece$ Aa nossa opinio, o recurso +ier#r uico no nosso =ireito predominantemente um recurso com funo objectiva$ Ao =ireito Administrativo, e em particular no recurso +ier#r uico, entende-se ue e!iste a figura da reformatio in %e3 s& uem interpuser recurso +ier#r uico sabe ue se arrisca a ue a deciso de ue vai recorrer possa ser alterada para pior$ A funo essencial do recurso +ier#r uico mais a da garantia da legalidade e dos interesses gerais da Administrao do ue a garantia dos direitos e interesses leg"timos dos particulares, pois se o recurso +ier#r uico fosse apenas uma garantia do particular 5bvio ue no poderia +aver reformatio in %e3 s$ O recurso +ier#r uico constitui uma manifestao do e!erc"cio da funo administrativa ou da funo jurisdicional$ O ue se afigura prefer"vel considerar ue se trata do e!erc"cio da funo administrativa na modalidade da justia administrativa, no sentido das figuras afins do poder discricion#rio$ A deciso de um recurso +ier#r uico apresentada como um e!emplo t"pico de justia administrativa, isto , de uma

deciso administrativa tomada segundo critrios de justia e no segundo critrios de discricionariedade pura$ O pra&o de deciso de um recurso +ier#r uico de trinta dias -art$ 8D01 2PA4$ Ao )mbito da deciso, o superior +ier#r uico pode sempre, com fundamento nos poderes +ier#r uicos, confirmar ou revogar o acto recorrido ou, ainda, declarar a respectiva nulidade' a menos ue a compet%ncia do autor do acto no seja e!clusiva, o superior +ier#r uico pode tambm modificar os substituir a uele acto -art$ 8DN1 2PA4$ 114. Os Rec+rsos Bier%rK+icos Im'rC'rios Podem definir-se como recursos administrativos mediante os uais se impugna um acto praticado por um 5rgo de certa pessoa colectiva pblica perante outro 5rgo da mesma pessoa colectiva, ue, no sendo superior do primeiro, e!era sobre ele poderes de superviso -art$ DK1 2PA4$ ,rata-se de recursos administrativos ue no so recursos +ier#r uicos, por ue o 5rgo a! 0 em no superior +ier#r uico do 5rgo a 0 o, mas ue tambm no so recursos tutelares, por ue os dois 5rgos, a 0 o e a! 0 em, so a ui 5rgos da mesma pessoa colectiva pblica$ 7empre ue se esteja perante um recurso administrativo a interpor de um 5rgo de uma pessoa colectiva pblica, sem ue entre eles +aja relao +ier#r uica, est#-se perante um recurso +ier#r uico impr5prio$ ,em como fundamentos& a ilegalidade ou o demrito do acto administrativo -arts$ 80F1 e 8KD1M. 2PA4$ O recurso +ier#r uico impr5prio s5 +#, %or nat re,a -art$ 8DK1M8 2PA4, ou uando a lei e!pressamente o previr -art$ 8DK1M. 2PA4$ (azendo-se aplicao subsidi#ria das regras relativas ao recurso +ier#r uico -art$ 8DK1MS 2PA4$ 116. O Rec+rso T+telar J o recurso administrativo mediante o ual se impugna um acto da pessoa colectiva aut5noma, perante um 5rgo de outra pessoa colectiva pblica ue sobre ela e!era poderes tutelares ou de superintend%ncia -art$ 8DD1M8 2PA4$ J o ue se passa uando a lei sujeita a recurso para o Coverno de certas delibera:es das 2)maras 9unicipais$ Os seus fundamentos a ilegalidade ou o demrito do acto administrativo -arts$ 80F1 e 8KD1M. 2PA4$ Ceralmente um recurso com natureza facultativa -art$ 8DD1M. 2PA4, isto por ue e!istem alguns casos de recursos tutelares necess#rios$ ,em uma natureza e!cepcional, s5 e!istindo uando a lei e!pressamente o previr -art$ 8DD1M. 2PA4$ A sua aplicao subsidi#ria 6s regras relativas ao recurso +ier#r uico -art$ 8DD1M0 2PA4$ /ARANTIAS CONTENCIOSAS OU FURISDICIONAIS 1$7. As /arantias ContenciosasD Conceito de Contencioso Administrativo As garantias jurisdicionais ou contenciosas, so as garantias ue se efectivam atravs da interveno dos ,ribunais Administrativos$ O conjunto destas garantias corresponde a um dos sentidos poss"veis das e!press:es jurisdio administrativa ou contencioso administrativo$ As garantias contenciosas, representam a forma mais elevada e mais eficaz de defesa dos direitos subjectivos e dos interesses leg"timos dos particulares$ 7o as garantias ue se efectivam atravs dos ,ribunais$

A nossa lei usa muitas vezes, a e!presso contencioso a!ministrati&o. * usa-a em sentidos muito diferentes& Primeiro, num sentido orgnico, em ue o contencioso administrativo aparece como sin5nimo de conjunto de ,ribunais Administrativos$ Os ,ribunais so 5rgos a uem est# confiado o contencioso administrativo' no so eles pr5prios, o contencioso administrativo$ =epois num sentido funcional, como sin5nimo de actividade desenvolvida pelos ,ribunais Administrativos$ A actividade desenvolvida pelos ,ribunais Administrativos no o contencioso administrativo& essa actividade uma actividade jurisdicional, a funo jurisdicional$ Aum sentido instrumental, em ue contencioso administrativo aparece como sin5nimo de meios processuais ue os particulares podem utilizar contra a Administrao Pblica atravs dos ,ribunais Administrativos$ Os meios processuais utiliz#veis pelos particulares no so o contencioso administrativo, so a uilo a ue se c+ama os meios contenciosos$ * finalmente, a e!presso aparece ainda utilizada num sentido normati*o, como sin5nimo de conjunto de normas jur"dicas reguladoras da interveno dos ,ribunais Administrativos ao servio da garantia dos particulares$ O contencioso de normas ue regulam esta matria tambm no merece o nome de contencioso administrativo& no fundo trata-se apenas de um cap"tulo do =ireito Administrativo, mas no contencioso administrativo$ Aum sentido material, como sin5nimo de matria da compet%ncia dos ,ribunais Administrativos$ O contencioso administrativo significa, em bom rigor a matria da compet%ncia dos ,ribunais Administrativos, ou seja, o conjunto dos lit"gios entre a Administrao Pblica e os particulares, ue +ajam de ser solucionados pelos ,ribunais Administrativos e por aplicao do =ireito Administrativo$ 1$1. Es';cies Aas nossas leis faz-se refer%ncia ao contencioso dos actos administrativos, da responsabilidade da Administrao, e dos direitos e interesses leg"timos dos particulares$ Os dois primeiros correspondem 6 uilo ue a doutrina c+ama, o contencioso administrativo por natureza' os outros correspondem 6 uilo a ue a doutrina c+ama o contencioso administrativo por atribuio$ O contencioso administrati*o por nature&a, o contencioso administrativo essencial, a uele ue corresponde 6 ess%ncia do =ireito Administrativo$ J a resposta t"pica do =ireito Administrativo 6 necessidade de organizar uma garantia s5lida e eficaz contra o acto administrativo ilegal e contra o regulamento ilegal, isto , contra o e!erc"cio ilegal do poder administrativo por via unilateral$ O segundo, o contencioso por atribuio, acidental, no essencial$ Pode e!istir ou dei!ar de e!istir, no sentido de ue pode estar entregue a ,ribunais Administrativos ou pode estar entregue a ,ribunais 2omuns$ 1$$. Os Meios Contenciosos

A estas duas modalidades de contencioso administrativo ? contencioso por natureza e contencioso por atribuio ? correspondem dois meios contencioso t"picos& o recurso e a aco3 Ao contencioso administrativo por natureza corresponde a figura do recurso' ao contencioso administrativo por atribuio corresponde a figura da aco$ O recurso contencioso, o meio de garantia ue consiste na impugnao, feita perante o ,ribunal Administrativo competente, de um acto administrativo ou de um regulamento ilegal, a fim de obter a respectiva anulao$ Qisa resolver um lit"gio sobre ual a Administrao Pblica j# tomou posio$ * f%-lo atravs de um acto de autoridade ? justamente, atravs de acto administrativo ou de regulamento ? de tal forma ue, mediante esse acto de autoridade, j# e!iste uma primeira definio do =ireito aplic#vel$ (oi a Administrao Pblica, actuando como poder, ue definiu unilateralmente o =ireito aplic#vel$ O particular vai, apenas, impugnar, ou seja, atacar, contestar, a definio ue foi feita pela Administrao Pblica$ Por seu lado, a aco, o meio de garantia ue consiste no pedido, feito ao ,ribunal Administrativo competente, de uma primeira definio do =ireito aplic#vel a um lit"gio entre um particular e a Administrao Pblica$ Qisa resolver um lit"gio sobre o ual a Administrao Pblica no se pronunciou mediante um acto administrativo definitivo$ * no se pronunciou, ou por ue no o pode legalmente fazer na uele tipo de assuntos, ou por ue se pronunciou atravs de um simples acto opinativo, o ual, no um acto definitivo e e!ecut5rio, no constitui acto de autoridade$ 1$(. :+n o das /arantias Contenciosas A jurisdio administrativa resulta de uma determinao constitucional& ao contr#rio do ue ocorria com a redaco original da lei fundamental, o art$ ./F1M8-b 23P, imp:e +oje a e!ist%ncia de uma categoria diferenciada de ,ribunais Administrativos e (iscais$ Ao obstante os ,ribunais Administrativos constitu"rem a jurisdio comum com compet%ncia em matria de lit"gios emergentes de rela:es jur"dicoadministrativas, no constituem uma jurisdio e!clusiva no ue respeita aos conflitos emergentes de tais rela:es$ A lei atribui aos ,ribunais >udiciais a resoluo de diversos tipos de lit"gios decorrentes de rela:es jur"dicas desta espcie$ O recurso contencioso de anulao, uando interposto por particulares ue sejam titulares de um interesse directo, pessoal e leg"timo, tem uma funo predominantemente subjecti*a. O recurso contencioso de anulao, uando interposto pelo 9inistrio Pblico ou pelos titulares do =ireito de aco popular, tem uma funo predominantemente objecti*a3 As ac:es administrativas, no )mbito do contencioso administrativo por atribui:es, t%m uma funo predominante subjecti*a3 O art$ .KE1MN 23P& o contencioso administrativo desempen+a +oje uma funo predominantemente subjectiva, salvo uanto aos recursos interpostos pelo 9inistrio Pblico e, em parte, tambm uanto 6 aco popular$ 1$). Sistemas de Or8ani9a o do Contencioso Administrativo Os sistemas poss"veis, em matrias de 5rgos competentes para con+ecer das uest:es litigiosas entre a Administrao Pblica, so tr%s&

O sistema do administrador-juiz' O sistema dos ,ribunais Administrativos' O sistema dos ,ribunais >udiciais$

1$.. Os Tri#+nais Administrativos em !ort+8al *m Portugal vigorou, durante o sc$ H@H e o primeiro uartel do sc$ HH, o sistema do administrador-juiz, com algumas intermit%ncias dos sistemas dos ,ribunais >udiciais$ *m 8FS/, foi adoptado o sistema dos ,ribunais Administrativos -at +oje4$ =e acordo com o *,A( -*statuto dos ,ribunais Administrativos e (iscais4, a organizao do ,ribunal Administrativo -art$ .14& O 7upremo ,ribunal Administrativo -arts$ 8N1 a S01 *,A(4 ? 7,A$ O ,ribunal 2entral Administrativo -arts$ SK1 a NN1 *,A(4 ? ,2A$ Os ,ribunais Administrativos de 2"rculo -;isboa, Porto e 2oimbra4 arts$ N01 a KS1 *,A( ? ,A2$ 1$0. Em#ito da F+risdi o Administrativa =e o art$ S1 do *,A( -=; 8.FMEF de Abril4 as ideias c+ave do contencioso administrativo& As rela:es jur"dico-administrativas, rela:es reguladas pelo =ireito Administrativo' A tutela da legalidade' A defesa de direitos e interesses leg"timos$ *!clus:es de )mbito -art$ N1 *,A(4 8$ *sto e!clu"dos da jurisdio administrativa e fiscal os recursos e as ac:es ue ten+am por objecto& a4 Actos praticados no e!erc"cio da funo pol"tica e responsabilidade pelos danos decorrentes desse e!erc"cio' b4 Aormas legislativas e responsabilidade pelos danos decorrentes do e!erc"cio da funo legislativa' c4 Actos em matria administrativa dos ,ribunais >udiciais' d4 Actos relativos ao in urito e instruo criminais e ao e!erc"cio da aco penal' e4 Qualificao de bens como pertencentes ao dom"nio pblico e actos de delimitao destes com bens de outra natureza' f4 Quest:es de =ireito Privado, ainda ue ual uer das partes seja pessoa de =ireito Pblico' g4 Actos cuja apreciao pertena por lei 6 compet%ncia de outros ,ribunais$ O RECURSO CONTENCIOSO DE ANU>AO CONCEITO E NATUREGA 1$1. Ori8emD Evol+ oD Conceito e Nat+re9a O recurso contencioso nasceu da necessidade de conciliar o princ"pio da separao de poderes com o controlo da actividade administrativa$ Pode dizerse ue esta conciliao indispens#vel se fez em torno de tr%s conceitos b#sicos&

O conceito de acto administrativo, espcie de criao jur"dica de um al&o em direco ao ual se vai orientar a garantia contenciosa' O conceito de ,ribunal Administrativo, como 5rgo especializado da Administrao -e no da jurisdio4' O conceito de recurso contencioso, como meio de apreciao da conformidade legal de um acto administrativo ? o processo feito ao acto$ O recurso contencioso, trata-se de um meio de impugnao de um acto administrativo, interposto perante o ,ribunal Administrativo competente, a fim de obter a anulao ou a declarao de nulidade ou ine!ist%ncia desse acto$ 2om efeito& ,rata-se de um recurso, ou seja, de um meio de impugnao de actos unilaterais de uma autoridade pblica, um recurso e no uma aco' ,rata-se de um recurso contencioso, ou seja, de uma garantia ue se efectiva atravs dos ,ribunais' ,rata-se de um recurso contencioso de anulao, isto , o ue com ele se pretende e se visa eliminar da ordem jur"dica de um acto administrativo inv#lido, obtendo, para o efeito, uma sentena ue recon+ea essa invalidade e ue, em conse u%ncia disso, o destrua juridicamente$ A actual regulamentao do recurso contencioso revela, por um lado, uma conflu%ncia de elementos de "ndole objectivista e de "ndole subjectivista' por outro, a e!ist%ncia de dois modelos principais de tramitao, um mais subjectivista do ue o outro$ Principais elementos de "ndole subjectivista& O recurso interp:e-se contra o 5rgo autor do acto e no contra a pessoa colectiva pblica -art$ SK1M8-c ;P,A4' A resposta ao recurso somente pode ser assinada pelo autor do acto ? e no por advogado -art$ .KM. ;P,A4' O 5rgo recorrido obrigado a remeter ao ,ribunal todos os elementos constantes do processo administrativo, incluindo a ueles ue l+e forem desfavor#veis -art$ NK1M8 ;P,A4' Ao e!istem sentenas condenat5rias$ Os principais elementos de "ndole objectivista& Os poderes processuais do 5rgo recorrido -art$ .K1M8 ;P,A4' A garantia contra a leso de direitos subjectivos e interesses leg"timos atravs do recurso contencioso -art$ .KE1MN 23P4$ 1$4. Elementos do Rec+rso Contencioso Os elementos do recurso contencioso so& a) /s sujeitos: so o recorrente, a pessoa ue interp:e o recurso contencioso, impugnando o acto administrativo' os recorridos, so a ueles ue t%m interesse na manuteno do acto recorrido' o 9inistrio Pblico' e o ,ribunal$ b) / /bjecto: o objecto do recurso um acto administrativo$ 7e se imp:e um recurso contencioso sem ue +aja acto administrativo, o recurso no tem objecto ou fica sem objecto$ A uilo ue se vai apurar no recurso se o acto administrativo v#lido ou inv#lido$ ,al apuramento faz-se em funo da lei vigente no momento da pr#tica do acto ? e no em funo da lei ue eventualmente esteja a vigorar no momento em ue proferida a sentena pelo ,ribunal$

c)

/ pedido: o pedido do recurso sempre a anulao ou declarao de nulidade ou ine!ist%ncia do acto recorrido d) A causa a pedir: a invalidade do acto recorrido, as mais das vezes resultante da sua ilegalidade$ Os ,ribunais Administrativos no podem substituir-se 6 Administrao activa no e!erc"cio da funo administrativa& s5 podem e!ercer a funo jurisdicional$ Por isso no podem modificar os actos administrativos, nem praticar outros actos administrativos em substituio da ueles ue reputem ilegais, nem se uer podem condenar a Administrao a praticar este ou a uele acto administrativo$ 1$6. !rinci'ais !oderes dos S+3eitos so#re o O#3ecto do !rocesso ;o!eres !o <rib nal9 (azer prosseguir o recurso uando o acto seu objecto ten+a sido revogado com efic#cia meramente e!tintiva -art$ NE ;P,A4' =eterminar a apensao de processos -art$ SF1 ;P,A4$ ;o!eres !o Minist'rio ;-blico9 Arguir v"cios no invocados pelo recorrente -art$ .D1-d ;P,A4' 3e uerer o prosseguimento do recurso, designadamente em caso de desist%ncia do recorrente -art$ .D1-e ;P,A4' 7uscitar uest:es ue obstem ao con+ecimento do objecto do recurso -art$ 0N1M8 ;P,A4$ ;o!eres !o recorrente9 =esistir' Pedir a ampliao ou a substituio do objecto do processo uando seja proferido acto e!presso na pend%ncia de recurso de acto t#cito -art$ 081M8 ;P,A4$ ;o!eres !o 6rg)o recorri!o (art. =>?@A L;<A). 1(7. O Direito ao Rec+rso Contencioso Os particulares t%m direito ao recurso contencioso$ J um =ireito 7ubjectivo pblico, ue nen+um *stado de =ireito pode negar aos seus cidados -art$ .KE1MN 23P4$ A garantia constitucional do direito ao recurso contencioso abrange& a4 A proibio de a lei ordin#ria declarar irrecorr"veis certas categorias de actos definitivos e e!ecut5rios' b4 A proibio de a lei ordin#ria reduzir a impugnabilidade de determinados actos a certos v"cios' c4 A proibio de em lei retroactiva se e!cluir ou afastar, por ual uer forma, o direito ao recurso$ A jurisprud%ncia constitucional considera ue o direito ao recurso contencioso um =ireito fundamental, por ter natureza an#loga 6 dos =ireitos, ;iberdades e Carantias consagrados na 2onstituio, aplicando-se-l+e portanto o regime destes -art$ 8D1 23P4$ !RESSU!OSTOS !ROCESSUAIS 1(1. Conceito Os pressupostos processuais so as condi:es de interposio do recurso, isto , as e!ig%ncias ue a lei faz para ue o recurso possa ser admitido$

@mporta no confundir condi:es de interposio, ou pressupostos processuais, com condi:es de provimento& As condi:es de interposio, ou pressupostos processuais, so os re uisitos ue t%m de verificar-se para ue o ,ribunal possa entrar a con+ecer do fundo da causa' As condi:es de provimento so a uelas ue t%m de verificar-se para ue o ,ribunal, con+ecendo do fundo da causa, possa dar razo ao recorrente$ 1($. Com'et5ncia do Tri#+nal O principal factor determinante da compet%ncia dos ,ribunais Administrativos no )mbito dos recursos contenciosos a categoria do autor do acto recorrido$ A natureza da uesto controvertida passou a constituir tambm factor relevante em 8FFK, tendo passado a e!istir um ,ribunal 2entral Administrativo ue, no )mbito do recurso contencioso, possui compet%ncia especializada em funo da matria, nas uest:es relativas ao funcionalismo pblico$ P "ompet2ncia do #upremo 'ribunal Administrati*o =art3 7K<@5Cc $'A0)J P "ompet2ncia do 'ribunal "entral Administrati*o =art3 >;<Cb $'A0)3 =os recursos de actos administrativos ou em matria administrativa praticados pelo Coverno, seus membros, 9inistros da 3epblica e Provedor de >ustia, todos uando relativos ao funcionalismo pblico, pelos 5rgos de governo pr5prio das 3egi:es Aut5nomas e seus membros, pelo 2+efe do *stado-9aior-Ceneral das (oras Armadas, pelos 2+efes de *stado-9aior dos tr%s ramos das (oras Armadas, pelos 5rgos colegiais de ue algum faa parte, com e!cepo do 2onsel+o 7uperior de =efesa Aacional, bem como por outros 5rgos centrais independentes ou superiores do *stado de categoria mais elevada ue a de director-geral' P "ompet2ncia dos 'ribunais Administrati*os de crculo =art3 E5<@5Ca C d7): a4 =os recursos de actos administrativos dos directores-gerais e de outras autoridades da administrao central, ainda ue praticados por delegao de membros do Coverno' aZ4 =os recursos de actos administrativos de 5rgos das (oras Armadas para cujo con+ecimento no sejam competentes o 7upremo ,ribunal Administrativo e o ,ribunal 2entral Administrativo' a[4 =os recursos de actos administrativos de governadores civis e de assembleias distritais' b4 =os recursos de actos administrativos dos 5rgos de servios pblicos dotados de personalidade jur"dica e autonomia administrativa' c4 =os recursos de actos administrativos dos 5rgos da administrao pblica regional ou local e das pessoas colectivas de utilidade pblica administrativa' d4 =os recursos de actos administrativos dos concession#rios' d84 =os recursos de actos administrativos dos 5rgos de associa:es pblicas' d.4 =os recursos de actos de ue resultem conflitos de atribui:es ue envolvam 5rgos de pessoas colectivas pblicas diferentes'

%eterminao da compet2ncia territorial =art3 E7< $'A0), o ,ribunal Administrativo de c"rculo territorialmente competente o da resid%ncia +abitual ou sede do recorrente$ 9egime de incompet2ncia do 'ribunal =art3 >< P'A), a circunst)ncia de o pedido ser dirigido ao ,ribunal Administrativo incompetente no determina a perda do prazo de recurso e, se a incompet%ncia for apenas em razo do territ5rio, o processo oficiosamente remetido ao ,ribunal competente$ 1((. Recorri#ilidade do Acto Para ue o ,ribunal possa receber o recurso contencioso de anulao necess#rio ue o acto impugnado seja um acto recorr*el3 * para ue um acto seja recorr"vel necess#rio, ue se trate de um acto administrati*o e(terno, definiti*o e e(ecut6rio -art$ .01M8 ;P,A ser* inconstit cional %or s %er&eni.ncia !o art. =>B?@C CR;D)$ 7ignifica isto ue no so recorr"veis& 84 Os actos ue no sejam actos administrativos' .4 Os actos administrativos internos' S4 Os actos administrativos no definitivos' N4 Os actos administrativos no e!ecut5rios$ A jurisprud%ncia do 7upremo ,ribunal Administrativo tem admitido, a t"tulo e!cepcional, a possibilidade de se interpor recurso contencioso destes actos, ue embora juridicamente no sejam e!ecut5rios, de facto foram e!ecutados$ Ap5s a reviso constitucional de EF, a supresso da refer%ncia a actos definitivos e e!ecut5rios no actual n$1 N do art$ .KE1, abriu camin+o a uma orientao doutrin#ria ue, com maior ou menor amplitude, admite ue se possa recorrer de actos ue no satisfaam as e!ig%ncias de definitividade e e!ecutoriedade, desde ue apresentem a caracter"stica da lesi*idade -de direitos subjectivos ou interesses leg"timos4$ O =; 8SNMFE de 80 de 9aio, permite o recurso contencioso de actos administrativos relativos 6 formao da Administrao Pblica, ue prescindindo de ual uer re uisito de definitividade e e!ecutoriedade, limitando-se a e!igir ue tais actos lesem direitos ou interesses legalmente protegidos -art$ .1M84$ 1(). Os Actos Irrecorr<veis. 7egundo o art$ N1 M8 do *,A(& 8$ *sto e!clu"dos da jurisdio administrativa e fiscal os recursos e as ac:es ue ten+am por objecto& a4 Actos praticados no e!erc"cio da funo pol"tica e responsabilidade pelos danos decorrentes desse e!erc"cio' b4 Aormas legislativas e responsabilidade pelos danos decorrentes do e!erc"cio da funo legislativa' c4 Actos em matria administrativa dos ,ribunais judiciais' d4 Actos relativos ao in urito e instruo criminais e ao e!erc"cio da aco penal' e4 Qualificao de bens como pertencentes ao dom"nio pblico e actos de delimitao destes com bens de outra natureza' f4 Quest:es de =ireito Privado, ainda ue ual uer das partes seja pessoa de =ireito Pblico'

Actos cuja apreciao pertena por lei 6 compet%ncia de outros ,ribunais$ *ste preceito legal representa afinal de contas, na lin+a tradicional do nosso =ireito Administrativo, a aplicao concreta dos seguintes princ"pios& <# recurso contencioso de todos os actos administrativos' Ao +# recurso contencioso de actos ue no sejam administrativos -ressalva a recorribilidade, e!pressamente ditada pelo *,A(, dos actos administrativos das entidades referidas no art$ .K1M8 al"neas b4, c4 e d44 1(.. Im'+8na o de Actos Administrativos !raticados so# a :orma Re8+lamentar e >e8islativa 2abe recurso contencioso contra ual uer acto administrativo definitivo e e!ecut5rio ilegal, mesmo ue formalmente inclu"do numa lei, num decretoClei ou num diploma regulamentar3 1(0. O !ro#lema dos Actos !ol<ticos o+ de /overno Os actos pol"ticos ou de governo so outra categoria de actos irrecorr"veis$ =esde sempre se considerou ue +# certos actos do poder e!ecutivo ue, sendo embora actos concretos e porventura ofensivos dos direitos individuais, no devem ser objecto de recurso contencioso de anulao, ainda ue ilegais$ @sto por ue, os ,ribunais Administrativos se destinam a apreciar o contencioso administrativo, e este abrange os lit"gios emergentes do e!erc"cio da funo administrativa ? e no as uest:es ue surjam do e!erc"cio da funo pol"tica$ O nico critrio poss"vel, o das fun:es do *stado, definidas por um critrio material& so actos pol"ticas os actos praticados no desempen+o da funo pol"tica, tal como so actos legislativos os praticados no desempen+o da funo legislativa, actos administrativos os praticados no desempen+o da funo administrativa e, enfim, actos jurisdicionais os praticados no desempen+o da funo jurisdicional$ =este modo, o problema transfere-se para outro, ue o de saber como se define a funo pol"tica e em ue ue ele se distingue, nomeadamente, da funo administrativa$ Algumas categorias de actos pol"ticos ou de governo& a4 Actos diplom#ticos' b4 Actos de defesa nacional' c4 Actos de segurana do *stado' d4 Actos de din)mica constitucional' e4 Actos de clem%ncia$ ,odos estes actos, so actos caracter"sticos da funo pol"tica& como tais, merecem a ualificao de actos pol"ticos ou de governo e, nessa ualidade, so insuscept"veis de recurso contencioso de anulao, ainda ue porventura sejam ilegais$ Os actos administrativos podem ter conse u%ncias pol"ticas, mas nem por isso se transformam em actos pol"ticos& s5 so actos pol"ticos os ue correspondem ao conceito de funo pol"tica$ J este o critrio ue deve considerar-se consagrado na lei portuguesa, nomeadamente no art$ N1M8-a do *,A( ue considera irrecorr"veis os actos %ratica!os no e$erc+cio !a f n()o %ol+tica.

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O critrio pois, um critrio objecti*o e material: se o acto corresponde a funo pol"tica um acto pol"tico, se corresponde a funo administrativa um acto administrativo$ O *stado de =ireito e!ige ue a categoria dos actos pol"ticos seja reduzida ao m"nimo ? e, nomeadamente, ue no seja alargada para alm dos limites espec"ficos da funo pol"tica$ 1(1. O#serva,es Com'lementares 1mpugnao de um acto t4cito: se o particular, por engano, dirige um re uerimento a um certo 5rgo da Administrao, mas este est# privado do e!erc"cio da sua compet%ncia por ue a delegou, o deferimento ou indeferimento t#cito imputado, para efeitos de recurso contencioso, ao delegado, mesmo ue este no ten+a sido remetido inicialmente o re uerimento -art$ SS1 ;P,A4$ @sto significa ue o erro de escol+a da entidade a uem enviar o re uerimento no obsta 6 formao de acto t#cito$ O recurso contencioso deve nestes casos ser interposto contra o acto do delegado, e no do delegante$ Acto e(presso confirmati*o de acto t4cito: o acto e!presso confirmativo de acto t#cito contenciosamente impugn#vel, desde ue o recorrente, ue impugnou o acto t#cito, re ueira, no prazo de um m%s a contar da notificao ou publicao do acto e!presso, ue este ltimo seja acrescentado ao acto t#cito -ampliao do objecto de recurso4 ou tome o lugar do acto t#cito -substituio do objecto de recurso4, art$ 081M8 ;P,A$ "umulao de recursos: o recorrente pode no mesmo recurso cumular a impugnao de dois ou mais actos administrativos recorr"veis, desde ue eles se encontrem entre si numa relao de depend%ncia ou de cone!o -art$ SE1M8& o recorrente pode cumular a impugnao de actos ue estejam entre si numa relao de depend%ncia ou de cone!o ;P,A4$ *sta regra comporta algumas e!cep:es -art$ SE1MS& a cumulao e a coligao no so admiss"veis& a4 Quando a compet%ncia para con+ecer das impugna:es pertena a ,ribunais de diferente categoria' b4 Quando a impugnao dos actos no esteja sujeita 6 mesma forma de processo4$ 1(4. >e8itimidade das !artes A legitimidade das partes ' o %ress %osto %rocess al atra&'s !o 0 al a lei selecciona os s 3eitos !e !ireito a!miti!os a %artici%ar em ca!a %rocesso le&a!o a <rib nal. Por remisso sucessiva dos arts$ 01 do *,A( e .1 da ;P,A, as regras relativas 6 legitimidade processual continuam a constar basicamente dos arts$ NK1 do 37,A e E.81 do 25digo Administrativo$ A legitimidade processual uma posio das partes em relao ao objecto do processo, posio tal ue justifica ue elas possam ocupar-se em ju"zo desse objecto$ Ao recurso contencioso de anulao, +# tr%s espcies de legitimidade processual& a legitimidade dos recorrentes, a legitimidade dos recorridos, e a legitimidade dos assistentes$ 2omecemos pela legitimidade dos recorrentes3 <# tr%s tipos de recorrentes com legitimidade para interpor o recurso contencioso de anulao& 84 os interessados' .4 o 9inistrio Pblico' S4 os titulares da aco popular$

1(6. A >e8itimidade dos Recorrentes? Os Interessados A uele em ue um particular recorre de um acto administrativo inv#lido ue o prejudica$ * uem ue se pode considerar interessadoL J a lei ue d# a resposta a esta pergunta, nos arts$ NK1 do 37,A e E.81 do 2A$ Para ter legitimidade processual, o particular ue ueira recorrer de um acto administrativo tem ue demonstrar, por um lado, ue titular de um interesse na anulao desse acto, e por outro, ue esse interesse rene as seguintes caracter"sticas& um interesse directo, pessoal, e leg"timo$ A pessoa pode dizer-se interessada uando espera obter da anulao desse acto um benef"cio e se encontra em posio de o receber$ Portanto, interessado ' a0 ele 0 e es%era e %o!e obter m benef+cio !a an la()o !o acto. O interesse diz-se directo uando o benef"cio resultante da anulao do acto recorrido tiver repercusso imediata no interessado$ (icam, portanto, e!clu"dos da legitimidade processual a ueles ue da anulao do acto recorrido viessem a retirar apenas um benef"cio mediato, eventual, ou meramente poss"vel$ O interesse diz-se pessoal uando a repercusso da anulao do acto recorrido se projectar na pr5pria esfera jur"dica do interessado$ O interesse diz-se legtimo uando protegido pela ordem jur"dica como interesse do recorrente$ A aceitao do acto recorrido -ou ilegitimao processual da ueles ue aceitaram o acto4& para ue o interesse subsista , no entanto, ainda preciso ue o interessado no ten+a aceitado o acto em causa, arts$ ND1 37,A, E.D1 2A e S1M8 =; 8SNMFE$ *m conse u%ncia, uem aceitar o acto administrativo no tem legitimidade para recorrer dele ? o ue ali#s bem se compreende, por ue a aceitao e uivale 6 perda do interesse no recurso$ "itao dos "ontraCinteressados: os contra-interessados, so a uelas pessoas titulares de um interesse na manuteno do acto recorrido, oposto portanto ao do recorrente$ 7o os demais recorridos, a ue se refere o art$ NF1 da ;P,A, ou os interessados a uem o provimento do recurso possa directamente prejudicar, referidos no art$ SK1M8-b ;P,A$ Coli8a o de recorrentes? podem coligar-se no mesmo recurso v#rios recorrentes uando todos impugnem, com os mesmos fundamentos jur"dicos, actos contidos num nico despac+o ou noutra forma de deciso -art$ SE1M. ;P,A4$ *sta regra con+ece algumas e!cep:es -art$ SE1MS ;P,A4$ 1)7. A Ac o !"#lica Alm dos interessados, isto , dos titulares do interesse directo, pessoal e leg"timo, pode tambm interpor recurso contencioso o 9inistrio Pblico -arts$ .8F1M8 23P' KF1 *,A(' .D1 ;P,A4$ *!istem agentes do 9inistrio Pblico junto dos ,ribunais Administrativos ? e esses podem, se assim o entenderem, recorrer contenciosamente dos actos administrativos inv#lidos de ue ten+am con+ecimento$ Ao direito ue ao 9inistrio Pblico assiste de recorrer de um acto administrativo c+ama-se Aco Popular: portanto, o 9inistrio Pblico titular do direito de aco popular$

Os arts$ E.81M8 2A e NK1M. 37,A, estabelecem as condi:es em ue esse direito pode ser e!ercido pelo 9inistrio Pblico& como e uando o entender, segundo o seu e!clusivo critrio, uer ten+a con+ecimento pelos seus pr5prios meios da e!ist%ncia de um acto administrativo inv#lido, uer esse con+ecimento l+e ten+a sido trazido por ual uer pessoa$ Para alm desta possibilidade de ue goza o 9inistrio Pblico, assiste-l+e ainda a faculdade de prosseguir com o recurso contencioso se este, tendo sido interposto por um particular interessado, estiver ameaado de e!tino pelo facto de o recorrente particular desistir do recurso' o 9inistrio Pblico assume a posio de recorrenteD art$ .D1-e ;P,A$ 1)1. A Ac o !o'+lar (inalmente, o recurso contencioso de anulao pode ser interposto pelos titulares do direito de aco popular3 A esta figura refere-se o art$ 0.1 23P$ J no art$ E..1 do 2A, ue se ocupa da aco popular no )mbito do contencioso local$ A 2onstituio, no art$ 0.1MS, apontou no sentido da reelaborao de um conceito de legitimidade altr +sta, com o alargamento do )mbito de aplicao da aco popular, por forma a abranger as situa:es correspondentes 6 ideia de tutela de interesse difusos$ A 2onstituio foi objecto de concretizao legislativa atravs do 2ap"tulo @@@ da ;ei n$1 ESMF0 de S8 de Agosto$ A aco popular passa, com esta lei, a abranger a aco popular civil e a aco popular procedimental administrativa, podendo esta ltima servir-se da via do recurso contencioso ou da via da aco administrativa -art$ 8.1M84$ A Aco Popular significa a possibilidade de ual uer cidado, residente numa certa circunscrio administrativa, ou contribuinte colectado nessa #rea, tem de impugnar contenciosamente actos administrativos definitivos e e!ecut5rios das autar uias locais ou de outras entidades, arvorando-se, assim, em defensor do interesse pblico e da legalidade administrativa$ *sta figura da aco popular tem bastante interesse do ponto de vista do *stado de =ireito, na medida em ue, por um lado, atribui a todos os membros de um certa autar uia local, desde ue recenseados ou contribuintes, o direito de fiscalizarem a legalidade administrativa, independentemente de estarem ou no interessados no caso, e na medida em ue, por outro lado, permite a esses mesmos cidados recorrer contenciosamente, nessa ualidade, sempre ue possam demonstrar a titularidade de um interesse directo, pessoal e leg"timo$ <# no entanto uma preveno a fazer& no se deve confundir esta aco popular ? ue se c+ama, em linguagem tcnica, Aco Popular "orrecti*a, uma vez ue visa corrigir os efeitos de um acto ilegal da Administrao ? com uma outra modalidade de aco popular, c+amada Aco Popular #upleti*a3 A situao a ui bastante diferente da uela ue est# pressuposta na primeira figura da aco popular$ 2om efeito, na Aco Popular "orrecti*a, a situao a seguinte& um 5rgo da Administrao pratica um acto administrativo inv#lido, e o particular vai recorrer contenciosamente desse acto administrativo para obter, atravs do recurso, a reintegrao da ordem jur"dica violada$ =iferentemente, na Aco Popular #upleti*a, a situao a seguinte& a autar uia local titular de certos direitos civis, designadamente, direitos de propriedade ou posse sobre certos bens' um terceiro violou esses direitos, por

e!emplo apossando-se de bens ue so patrim5nio aut#r uico' +# um cidado, residente no territ5rio dessa autar uia, ue dando-se conta disso, alerta os 5rgos aut#r uicos para essa situao, mas por ue, estes nada fazem, o particular, arvorando-se em defensor dos interesses da autar uia, prop:e uma aco civil para fazer valer os direitos dela contra o terceiro ue os violou$ Aeste caso, estamos fora do contencioso administrativo& s5 a primeira figura da aco popular, isto , a aco popular correctiva, uma figura pr5pria do contencioso administrativo$ 1)$. A >e8itimidade dos Recorridos Quanto ao recorrido pblico, ou autoridade recorrida, no +# nada de especial a assinalar& tem legitimidade, a esse t"tulo, o 5rgo da Administrao Pblica ue tiver praticado o acto administrativo de ue se recorre$ Quanto aos recorridos particulares, ou contra-interessados, a lei define uem so ou uais entre eles t%m legitimidade$ 7egundo o art$ SK1M8-b, so a ueles a 0 em o %ro&imento !o rec rso %ossa !irectamente %re3 !icar -;P,A4$ Quer dizer& os contra-interessados, so os particulares ue ficaram directamente prejudicados se o recurso tiver provimento e, portanto, se o acto recorrido for anulado$ 1)(. A >e8itimidade dos Assistentes (inalmente, e pelo ue respeita 6 legalidade dos assistentes, a matria vem regulada no art$ NF1 37,A, onde se estabelece ue, uma vez tomada a iniciativa de interpor recurso contencioso por uem ten+a para tanto interesse directo, pessoal e leg"timo, podem outras pessoas &ir em a $+lio !o recorrente o !e alg m !os recorri!os, para reforar a posio processual destes, ajudando-os a triunfar$ O re uisito da legitimidade , neste caso, o de ue o assistente ten+a um interesse legtimo no triunfo da parte principal ue uer coadjuvar' esse interesse dever# ser id2ntico ao da parte assistida, ou pelo menos com ele cone(o3 A posio do assistente no recurso a de parte acess5ria, au!iliar e subordinada$ 1)). O'ort+nidade do Rec+rso. !ra9os ,rata-se de um pressuposto processual e!clusivo dos actos anul#veis, uma vez ue os actos nulos podem ser impugnados a todo tempo -art$ 8SN1M. 2PA4$ A regra geral no nosso =ireito a de ue o recurso contencioso de anulao tem de ser interposto dentro de um certo prazo, sem o ue ser# rejeitado por e(temporneo ou inoportuno3 <#, todavia casos e!cepcionais em ue o recurso contencioso pode ser interposto independentemente de prazo$ O recurso contencioso normalmente, tem por objecto um acto administrativo anul#vel, e a anulabilidade tem de ser invocada perante o ,ribunal competente dentro de um certo prazo, sob pena de se produzir a sanao do acto e, portanto, a eliminao da invalidade$ A matria vem regulada no art$ .E1M8 ;P,A$ ,emos pois, ue o prazo geral para o recurso contencioso de anulao interposto contra actos e!pressos por particulares residentes em Portugal de dois meses$

Alm desta regra geral e!istem tr%s regras especiais& se o recorrente residir em 9acau ou no estrangeiro, o prazo de uatro meses' se o recorrente no for um particular mas o 9inistrio Pblico, o prazo de um ano' e se o acto recorrido no for um acto e!presso mas um indeferimento t#cito, o prazo de um ano$ A t+t lo e$ce%cional, e!istem casos em ue o recurso contencioso pode ser interposto a todo o tempo, isto , sem compet%ncia de prazo$ *sses casos so a ueles em ue o recurso ten+a por objecto actos administrativos nulos ou ine(istentes, precisamente por ue a nulidade e a ine!ist%ncia podem ser declaradas a todo o tempo$ =esde uando se comeam a contar os prazos para o recurso contenciosoL Para o caso de o acto recorrido ser um acto e$%resso, responde-nos o art$ .F1 ;P,A$ 3egiste-se ue, em relao aos actos sujeitos a publicao ou a notificao, se antes destas ocorrerem for iniciada a e!ecuo do acto, o particular 'odeD se uiser, interpor recurso antes da publicao ou notificao do acto -art$ .F1M. ;P,A4& como se trata, porm de uma faculdade, o interessado tambm pode, se o preferir, esperar pela publicao ou notificao$ Quanto aos actos t4citos, o prazo para recorrer deles conta-se obviamente a partir do dia seguinte 6 uele em ue terminar o prazo de produo do acto t#cito$ O art$ S/1 da ;P,A, enuncia os re uisitos da publicao ou notificao suficiente, ue so os seguintes& a4 Autor do acto' b4 Ao caso de delegao ou subdelegao de poderes, em ue Dualidade o autor decidiu, e ual ou uais os actos de delegao ao abrigo dos uais decidiu' c4 A data da deciso' d4 O sentido da deciso e os respectivos fundamentos, ainda ue por e!tracto$ Ao caso de a publicao ou notificao serem insuficientes L ue por falta dos elementos referidos acima, uer por no contarem a f n!amenta()o integral da deciso ?, pode o interessado -no prazo de um m%s a contar da notificao insuficiente4 re uerer ao autor do acto a notificao dos elementos ue ten+am sido omitidos, ou a passagem de certido ue os conten+a -art$ S81M8 ;P,A4$ 7e o interessado usar desta faculdade, o prazo para o recurso contencioso s5 comear# a correr a partir da data desta ltima notificao, ou da entrega da certido re uerida -art$ S81M. ;P,A4$ 7ob o ponto de vista da sua natureza, +# dois tipos de prazos& os prazos substanti*os e os prazos processuais3 Os pra&os substanti*os, contam-se nos termos do art$ .DF1 do 22, e incluem os 7#bados, =omingos e feriados$ Os prazos processuais, contam-se nos termos do art$ 8NN1 do 2P2, e e!cluem os 7#bados, =omingos e feriados$ A MARCBA DO !ROCESSO 1).. A MarcOa do !rocesso de Rec+rso Contencioso de An+la o

*!istem +oje tr%s regulamenta:es alternativas para a marc+a dos processos de recurso contencioso& a4 Vma de cariz objectivista, constitui um conjunto de normas integrado pelas normas do *,A(, da ;P,A, da ;O7,A e do 37,A' b4 Outra, de cariz mais subjectivista, composta pelas regras do *,A(, da ;P,A e do 2A - ue, nalguns casos, afastam as da ;P,A4' c4 Vma terceira, +"brido recente e obscuro, composto pelas regras especiais do art$ N1 do =; n$1 8SNMFE e pelas regras do *,A( e da ;P,A$ *sta trindade indesej#vel e resulta basicamente de um acidente +ist5rico -agravado por uma lei deficiente4& a transfer%ncia para os ,ribunal Administrativo de 2"rculo, em 8FEN, de recursos ue eram, antes desta data, da compet%ncia do 7upremo ,ribunal Administrativo$ A transfer%ncia da compet%ncia contenciosa fez-se acompan+ar das regras processuais relativas 6 tramitao dos respectivos recursos$ A regulamentao correspondente 6 segunda forma de tramitao apro!ima-se mais da do processo civil& A primeira interveno processual da autoridade recorrida recebe o nome de contestao, tendo a sua falta efeito cominat5rio pleno -art$ EN/1 2A4' *!iste a fase da condensao, com despac+o saneador, especificao e uestion#rio -arts$ ENS1 e EN01 2A4' Ao e!istem limita:es probat5rias especiais -art$ EN01 e END1 2A4$ A regulamentao correspondente 6 primeira forma de tramitao afasta-se sensivelmente do processo civil& A primeira interveno da autoridade recorrida denomina-se res%osta e a sua falta carece de efeito cominat5rio pleno -art$ 0/1 ;P,A4' Ao e!iste fase da condensao' *!istem limita:es probat5rias srias, no sendo admitida, em regra, prova diferente da documental -art$ 8.1M8 ;P,A4$ A regulamentao correspondente 6 terceira forma de tramitao apro!imase desta ltima -inadmissibilidade de outra prova ue no a documental - art$ N1M. =; 8SNMFE4, sobressaindo o encurtamento dos prazos inerente ao car#cter urgente -n$1 N1 do mesmo artigo4$ *sta regulamentao aplica-se e!clusivamente aos recursos interpostos de actos administrativos relativos 6 formao de contractos de empreitada de obras pblicas, de prestao de servios e de fornecimento de bens, independentemente do ,ribunal competente' a primeira regulamentao aplicase aos recursos da compet%ncia do 7upremo ,ribunal Administrativo e do ,ribunal 2entral Administrativo e ainda aos recursos da compet%ncia dos ,ribunal Administrativo de 2"rculo em ue sejam recorridos 5rgos das administra:es directa e instrumental do *stado -com e!cepo dos recursos a ue implica a terceira regulamentao4' a segunda regulamentao aplica-se aos restantes recursos da compet%ncia destes ltimos ,ribunais -art$ .N1 ;P,A e N1 =; 8SNMFE4$ 1)0. A MarcOa do !rocesso no Rec+rsos da Com'et5ncia do S+'remo Tri#+nal Administrativo e nos K+e Se8+em o Mesmo Re8ime <# a considerar uatro fases& a) 5M 0ase: 0ase da petio3

J a fase em ue o recorrente interp:e o recurso junto do ,ribunal competente, entregando a petio de recurso -art$ S01M8 ;P,A4$ Ao art$ SK1M8 ;P,A formula os re uisitos a ue deve obedecer a petio& a4 =esignar o ,ribunal ou seco a ue o recurso dirigido' b4 @ndicar a sua identidade e resid%ncia, bem como as dos interessados a uem o provimento do recurso possa directamente prejudicar, re uerendo a sua citao' c4 @dentificar o acto recorrido e o seu autor, mencionando, uando for o caso, o uso de delegao ou subdelegao de compet%ncia' d4 *!por com clareza os factos e as raz:es de =ireito ue fundamentam o recurso, indicando precisamente os preceitos ou princ"pios de =ireito ue considere infringidos' e4 (ormular claramente o pedido' f4 @dentificar os documentos ue, obrigat5ria ou facultativamente, acompan+am a petio -vide arts$ SK1MS ;P,A e 0N1 e 0K1 37,A4$ Ao apresentar os fundamentos do recurso, o recorrente deve especificar o *cio ou os *cios de ue enferma o acto recorrido' em caso de cumulao de v"cios, o recorrente pode orden#-los seg n!o ma rela()o !e s bsi!iarie!a!e -art$ SD1 ;P,A4$ 7e a petio contiver erros ou lacunas, pode o ,ribunal convidar o recorrente a proceder 6 regulari&ao da petio -art$ N/1 ;P,A4$ 7e forem interpostos separadamente dois ou mais recursos ue, nos termos do art$ SE1 ;P,A, possam ser reunidos num nico processo, o ,ribunal ordenar# a respectiva apensao -art$ SF1 ;P,A4$ 7eguidamente deve o recorrente efectuar o preparo ue for devido -art$ N81 ;P,A4, sem o ue recurso ser# julgado deserto -art$ .F1 37,A4$ (eito o preparo, os autos vo, por cinco dias, com *istas ao Binist,rio Pblico -art$ N.1 ;P,A4, o ual poder# ento e!ercer os direitos ue l+e so conferidos no art$ .D1 ;P,A$ O 9inistrio Pblico pode, nomeadamente, arg ir &+cios n)o in&oca!os %elo recorrente -art$ .D1-d ;P,A4$ A seguir, processa-se a concluso dos autos ao jui& relator3 *ste, se entender ue se verifica ual uer uesto ue obedece ao con+ecimento do objecto do recurso, far# e!posio escrita do seu parecer, mando ouvir sobre a uesto o recorrente e o 9inistrio Pblico$ b) 7M 0ase: 0ase da resposta e contestao3 *sta a fase em ue tanto a autoridade recorrida como os contrainteressados, se os +ouver, so ouvidos acerca da petio apresentada pelo recorrente$ -arts NS1 e NKM8 ;P,A4$ O prazo para a resposta da autoridade recorrida de um m%s -art$ N01 ;P,A e art$ .K1M. ;P,A4$ Aotificada para responder, a autoridade recorrida pode na pr#tica optar por uma de tr%s atitudes& Ou responder, sustentando a validade do acto recorrido' Ou responde, limitando-se a oferecer o merecimento !os a tos; Ou no responde$ Ao caso de a autoridade recorrida no responder, ou de responder sem impugnar especificadamente os fundamentos apresentados pelo recorrente, essa falta n)o im%orta confiss)o !os factos artic la!os %elo recorrente, mas o <rib nal a%recia li&remente essa con! ta, %ara efeitos %robat6rios. O ue

significa ue o ,ribunal, considerar# o sil%ncio da Administrao como e uivalente 6 confisso$ At ao termo do prazo para a sua resposta, pode a autoridade recorrida revogar o acto impugnado -art$ ND1 ;P,A4& se a revogao for e( tunc, o recurso e!tingue-se por falta de objecto' se for e( nunc, o recurso prossegue a fim de possibilitar a obteno de uma sentena anulat5ria ue abranja os efeitos produzidos at 6 data da revogao -art$ NE1 ;P,A4$ Vma vez recebida no ,ribunal a resposta da autoridade recorrida, ou findo o prazo para a sua apresentao, e apensado o processo gracioso, so os contra-interessados citados para contestar a petio do recorrente -art$ NF1 ;P,A4, o ue devero fazer no prazo de vinte dias -art$ N01 ;P,A4$ c) 8M 0ase: 0ase das alega)es3 J a fase em ue os v#rios sujeitos processuais, uma vez delimitadas as posi:es da Administrao e dos particulares, desenvolvem as raz:es de facto e de direito ue julgam assistir-l+es -art$ KD1 37,A' art$ .K1M8 ;P,A4$ O prazo para alega:es de vinte dias -art$ SN1 37,A4$ Antes do julgamento do recurso, o recorrente pode desistir dele, o ue tem como conse u%ncia a e(tino do recurso -art$ D/1 37,A4$ Porm, se esta tiver lugar dentro do prazo em ue o 9inistrio Pblico pode impugnar o mesmo acto, a lei permite-l+e reDuerer o prosseguimento do recurso, assumindo nesse caso o 9inistrio Pblico a posio processual de recorrente -art$ .D1-e ;P,A4$ d) >M 0ase: 0ase da *ista final ao Binist,rio Pblico e do julgamento3 J esta a fase fundamental do processo de recurso contencioso de anulao, em ue o recurso decidido a favor do recorrente ou contra ele$ Apresentadas as alega:es ou findo o respectivo prazo, vo os autos com vista, por uatorze dias, ao 9inistrio Pblico -art$ 0S1 ;P,A4, o ual emitir# o seu parecer sobre a deciso a proferir pelo ,ribunal -art$ .D1-e ;P,A4$ ,ambm a ui, uma vez mais, o 9inistrio Pblico poder# suscitar uest:es ue obstem do objecto do recurso -art$ 0N1 ;P,A' vide arts$ D/F1M.MS, D8S1MS 2P24$ O ac5rdo dever# conter os seguintes elementos -art$ D01 37,A4& @dentificao do recorrente e dos recorridos' 3esumo, claro e conciso, dos fundamentos e conclus:es da petio, da resposta e das contesta:es' =eciso final e respectivos fundamentos$ Ao decidir o objecto do recurso, o ,ribunal tem de con+ecer dos v"cios imputados ao acto recorrido -art$ 0D1 ;P,A - ordem de con+ecimento dos v"cios& 8$ 7e nada obstar ao julgamento do objecto do recurso, o ,ribunal con+ece, prioritariamente, dos v"cios ue conduzam 6 declarao de invalidade do acto recorrido e, depois, dos v"cios arguidos ue conduzam 6 anulao deste$ .$ Aos referidos grupos, a apreciao dos v"cios feita pela ordem seguinte& a4 Ao primeiro grupo, o dos v"cios cuja proced%ncia determine, segundo o prudente critrio do julgador, mais est#vel ou eficaz tutela dos interesses ofendidos' b4 Ao segundo grupo, a indicada pelo recorrente, uando estabelea entre eles uma relao de subsidiariedade e no sejam arguidos outros v"cios pelo 9inistrio Pblico, ou, nos demais casos, a fi!ada na al"nea anterior4$

Os decis:es tomadas pelo 7upremo ,ribunal Administrativo, uma vez transitadas em julgado, so obrigat6rias tanto para a Administrao como para os particulares$ 1)1. A MarcOa do !rocesso nos o+tros Rec+rsos da Com'et5ncia dos Tri#+nal Administrativo de C<rc+lo A ;P,A estabeleceu consideravelmente as diferenas entre estes dois regimes, e muitas delas desapareceram com a revogao das disposi:es legais ue as estabeleciam ou com a adopo de regras uniformes para o 7upremo ,ribunal Administrativo e para os ,ribunal Administrativo de 2"rculo$ Aomeadamente, desapareceram as diferenas ue e!istiam uanto 6 forma articulada ou no articulada da petio de recurso' uanto 6 e!ist%ncia ou no de visto inicial do 9inistrio Pblico' uanto ao efeito cominat5rio ou no cominat5rio da falta de contestao e da falta de impugnao especificada dos factos alegados' uanto aos prazos de contestao e de resposta' uanto ao momento de oferecimento da possibilidade de contestar aos contrainteressados& e uanto 6 possibilidade ou no de a autoridade recorrida produzir alega:es$ 9as as principais diferenas ap5s a ;P,A, so& a4 Aestes recursos, poss"vel cumular o pedido de anulao do acto recorrido com um pedido de indemnizao por perdas de danos, isto , pode cumular-se o recurso contencioso de anulao com a aco de responsabilidade civil contra a Administrao -art$ ES01 X S1 2A4$ O mesmo no pode ocorrer nos recursos anteriores$ b4 Prev%-se e!pressamente ue, no +avendo circunst)ncias ue obstem ao con+ecimento do objecto do recurso, e desde ue o recorrente ten+a regularizado a petio, se for caso disso, e se mostre feito o preparo, o juiz proferir# despacGo de reconGecimento do recurso -art$ ESF1 2A4$ c4 Vma vez apresentada a petio e entregues a resposta da autoridade recorrida e as contesta:es dos contra-interessados, o juiz proferir# despacGo saneador -art$ ENS1 2A4, no ual proceder# 6 especificao dos factos ue considerar confessados, admitidos por acordo das partes ou aprovados por documentos, e elaborar# um Duestion4rio em ue fi!e os pontos de facto controvertidos cuja apuramento interesse 6 deciso do recurso, ordenando por fim ue as partes re ueiram a produo de prova relativamente a esses pontos de facto -art$ EN01 2A4$ d4 A seguir ao despac+o saneador, abre-se uma nova fase, ue a fase da instruo, em ue se proceder# 6 produo de prova, a ual se rege pelo disposto na lei processual civil em tudo o ue no for contr#rio ao preceituado no 2A -arts$ ENN1 e segs$ e END1 2A4$ *sta fase no e!iste nos recursos anteriores$ e4 Aa produo de prova, admitida a pro*a testemunGal, bem como uais uer outros meios de pro*a admitidos em processo civil 6 e!cepo do depoimento de parte -arts EN01 e END1 2A4$ Aada disto sucede nos demais recursos contenciosos de anulao, onde a via de regra s5 admiss"vel a pro*a documental -art$ 8.1 ;P,A4$ A SENTENA E A SUA EPECUO 1)4. A Sentena no Rec+rso Contencioso de An+la o

A sentena o acto final do processo$ O recurso contencioso um verdadeiro processo de natureza jurisdicional, atravs do ual o ,ribunal e!erce a funo jurisdicional do *stado e, por isso, culmina no acto jurisdicional t"pico, ue a sentena3 7e o ,ribunal conclui ue o recorrente no tem razo, nega o pro*imento ao recurso3 7e o ,ribunal entende o contr#rio, isto , ue o recorrente tem razo, concede pro*imento ao recurso3 * das duas uma& Ou o acto recorrido anul#vel, e o ,ribunal anulaCoJ Ou o acto recorrido nulo ou ine!istente, e o ,ribunal declara a sua nulidade ou ine(ist2ncia3 A sentena anulat5ria tem a natureza jur"dica de uma sentena constituti*aJ a sentena ue declara a nulidade ou a ine!ist%ncia tem a natureza jur"dica de uma sentena meramente declarati*a3 1)6. Os E*eitos da Sentena? E*eitos 'rocess+aisD o Caso F+l8ado Os efeitos processuais, definem-se precisamente nos termos em ue so definidos em processo civil$ =entre os efeitos processuais, o mais importante o caso julgado ou efeito de caso julgado$ "aso julgado a autoridade especial ue a sentena ad uire uando j# no suscept"vel de recurso ordin#rio$ A sentena transitada em julgado como se fosse verdade& res 3 !icata %ro &eritate habet r. As principais caracter"sticas do caso julgado, so sete& a) 1modificabilidade: uma sentena ue constitui caso julgado no pode ser alterada por modificao do critrio do juiz' b) 1rrepetibilidade no se pode propor uma nova causa sobre o mesmo assunto' c) 1munidade: o caso julgado imune 6s modifica:es impostas por lei, ainda ue retroactiva -art$ .E.1MS 23P4' d) #uperioridade: se +ouver duas ou mais decis:es de autoridade em conflito, prevalece a uela ue revestir fora de caso julgado -art$ ./01M. 23P4' e) /brigatoriedade: o ue tiver sido decidido por sentena com fora de caso julgado obrigat5rio para todas as autoridade pbicas e privadas, e deve ser respeitado -art$ ./01M. 23P4' f) $(ecutoriedade: se o contedo da sentena for e!e u"vel, o ue nela se tiver decidido deve ser e!ecutado, sob pena de san:es contra os respons#veis pela ine!ecuo -art$ .8/1MS 23P4' g) 1n*ocabilidade: o caso julgado pode ser invocado a favor de todos a ueles ue dele beneficiem e contra todos a ueles a uem seja opon"vel$ =e entre os v#rios problemas ue se suscitam acerca da efic4cia objecti*a do caso julgado, dois +# ue merecem refer%ncia especial$ *m primeiro lugar, o 0 e constit i caso 3 lga!o ' a deciso e n)o os moti&os o f n!amentos !ela. Por ue a sentena constitui caso julgado nos precisos limites e termos em ue julga -art$ KDS1 - Alcance do caso julgado 2P2& A sentena constitui caso julgado nos precisos limites e termos em ue julga& se a parte decaiu por no estar verificada uma condio, por no ter decorrido um prazo ou por no ter sido praticado determinado facto, a sentena

no obsta a ue o pedido se renove uando a condio se verifi ue, o prazo se preenc+a ou o facto se prati ue4$ *m segundo lugar, a imutabilidade da deciso s5 abrange a causa de pedir invocada e con+ecida pelo ,ribunal$ *m relao a ue pessoas ue a sentena tem autoridade de caso julgado =efic4cia subjecti*a)L *sta uesto tem duas respostas poss"veis& a4 O caso julgado s5 tem efic#cia em relao 6s pessoas ue participaram no processo como partes& a soluo da efic#cia inter partesJ b4 O caso julgado tem efic#cia no apenas entre as partes mas em relao a todas as pessoas ue possam ser beneficiadas ou prejudicadas com a deciso jurisdicional& a soluo da efic#cia erga omnes3 1.7. E*eitos S+#stantivos Os efeitos substanti*os, variam naturalmente conforme o tipo de sentena$ 7e a sentena nega o provimento ao recurso, o seu efeito o de confirmar a validade do acto administrativo recorrido$ J a uilo a ue se pode c+amar o efeito confirmati*o3 7e a sentena concede provimento ao recurso, de duas uma& Ou declara a nulidade do acto e estamos perante o efeito declarati*oJ Ou anula o acto e produz o c+amado efeito anulat6rio, ue consiste na eliminao retroactiva do acto administrativo$ @sto , os efeitos da sentena retroagem ao momento da pr#tica do acto administrativo' >untamente com o efeito declarativo ou anulat5rio, produz-se ainda um outro efeito da maior import)ncia& o efeito e(ecut6rio: da sentena ue conceda provimento ao recurso resulta, nos termos da lei, para a Administrao activa, o dever de e!trair todas as conse u%ncias jur"dicas da anulao ou declarao de nulidade ou de ine!ist%ncia decretada pelo ,ribunal ou, por outras palavras, o dever jur"dico de e!ecutar a sentena do ,ribunal Administrativo$ 1.1. O Dever de E&ec+tar O =; n$1 .0K-AMDD, de 8D de >un+o, cujos arts$ 01 a 8.1 regulam minuciosamente esta matria$ O problema da e!ecuo da e!ecuo das sentenas dos ,ribunais Administrativos, num sistema como o nosso, ue um sistema de administrao e!ecutiva ou de tipo franc%s, e sobretudo pelo ue toca 6 e!ecuo das sentenas anulat5rias em recurso de anulao, dif"cil e comple!o, e da sua boa ou m# soluo depende a e!ist%ncia ou ine!ist%ncia do *stado de =ireito$ J um problema dif"cil e comple!o por duas ordens de raz:es& O contencioso administrativo est# organizado neste tipo de sistema como um contencioso de anulao, ou seja, como um contencioso ue se limita a anular os actos ilegais, sem ue o ,ribunal deva ou possa e!trair dessa anulao ual uer conse u%ncia$ O ,ribunal, no caso de considerar o acto ilegal ou inv#lido, limita-se a anular o acto$

J a Administrao, ue perdeu o recurso, uem vai ter de, com boa f e boa vontade, e!ecutar uma sentena contra si pr5pria$ A ui transparecem as dificuldades deste problema& %ificuldade jurdica: ue consiste em apurar uais so as conse u%ncias jur"dicas da e!ecuo de uma sentena de anulao de um acto administrativo' %ificuldade pr4tica: ue consiste em no poder usar da fora pblica contra o poder e!ecutivo, a Administrao$ O problema da e!ecuo das sentenas dos ,ribunais Administrativos desdobra-se em cinco aspectos fundamentais& 84 A uem compete e!ecutar as sentenas dos ,ribunais Administrativos' .4 Qual o contedo do dever de e!ecutar' S4 *m ue casos leg"timo a ine!ecuo' N4 =e ue garantias disp:em os particulares contra a ine!ecuo il"cita' 04 2omo assegurar a plena efic#cia destas garantias$ 1.$. Tit+laridade do Dever de E&ec+tar O dever de e!ecutar compete 6 Administrao activa, ao poder e!ecutivo$ A este dever de e!ecutar corresponde, do lado do particular ue obteve vencimento no recurso contencioso de anulao, um =ireito 7ubjectivo, ue o direito - e(ecuo$ O particular tem o direito de e!igir 6 Administrao Pblica a e!ecuo da sentena proferida a seu favor$ O particular , a ui, titular de um =ireito 7ubjectivo, e no de um simples interesse leg"timo$ =o preceituado no art$ 01M8 e . =; .0K-AMDD resulta ue a regra geral e a de ue o dever de e!ecutar recai sobre o 5rgo ue tiver praticado o acto anulado$ *ste dever de e!ecutar nasce para Administrao Pblica no momento do tr)nsito em julgado da sentena$ A lei ordena ao 5rgo ou 5rgos competentes ue cumpram espontaneamente esse dever no prazo de trinta dias a contar do tr)nsito em julgado da sentena -art$ 01M8 =; .0K-AMDD4$ Quando a lei diz ue esses 5rgos devem cumprir a sentena espontaneamente isto significa ue eles t%m o dever de a cumprir mesmo ue o particular no re ueira esse cumprimento$ Pode, contudo, acontecer ue a Administrao no cumpra espontaneamente o dever de e!ecutar a sentena$ Aeste caso, o particular interessado, a uele ue obteve o vencimento no recurso, pode re uerer ao 5rgo competente ue e!ecute a sentena, e disp:e de um prazo bastante longo para o fazer& tr%s anos a contar do tr)nsito em julgado da sentena -art$ FK1M8 ;P,A4$ * a partir do momento em ue fizer, a Administrao tem K/ dias para cumprir integralmente a sentena, salvo se entender ue est# dispensada de o fazer por causa leg"tima de ine!ecuo -art$ K1M8 =; .0K-AMDD4$ 1.(. Conte"do do Dever de E&ec+tar O dever de e!ecutar consiste no dever de e!trair todas as conse u%ncias jur"dicas da anulao decretada pelo ,ribunal$ J um dever ue se traduz para a Administrao activa na obrigao de praticar todos os actos jurdicos e todas as opera)es materiais ue sejam necess#rias 6 reintegrao da ordem jur"dica violada$ *m ue consiste essa reintegrao da ordem jur"dica violadaL A este respeito, e!istem duas concep:es&

A "oncepo tradicional: a reintegrao da ordem jur"dica violada consistiria no dever de repor o particular na situao anterior 6 pr#tica do acto ilegal$ 7) A concepo mais recente: a reintegrao da ordem jur"dica violada tem de traduzir-se, no no dever legal de repor o particular na situao anterior 6 pr#tica do acto ilegal, mas sim no dever de reconstituir a situao ue actualmente e!istiria se o acto ilegal no tivesse sido praticado$ J o ue se c+ama a reconstituio da situao actual Gipot,tica3 A reintegrao da ordem jur"dica violada consiste, no na reconstituio da situao anterior 6 pr#tica do acto ilegal, mas sim na reconstituio da situao actual +ipottica$ O contedo da e!ecuo de uma sentena anulat5ria se consubstancia sempre em tr%s aspectos& 8$ A substituio do acto anulado por outro ue seja v#lido, sobre o mesmo assunto' .$ A supresso dos efeitos do acto anulado, sejam eles positivos ou negativos' S$ A eliminao dos actos conse uentes do acto anulado$ Actos conse uentes so os actos praticados ou dotados de certo contedo em virtude da pr#tica de um acto administrativo anterior$ Os actos conse uentes so nulos por efeito autom#tico da anulao do acto-base$ Vma vez anulado um determinado acto administrativo, automaticamente caducam todos os actos dele conse uentes$ Quer dizer, o particular ue obteve a anulao do acto-base no necessita de interpor recurso contencioso de todos os actos conse uentes, uma vez ue eles caducam automaticamente por fora da lei$ 1.). Ca+sas >e8<timas de Ine&ec+ o O dever de e!ecutar uma sentena anulat5ria cessa uando se esteja perante uma causa leg"tima de ine!ecuo$ As causas leg"timas de ine!ecuo, so situa:es e!cepcionais ue tornam l"cita a ine!ecuo de uma sentena, obrigando, no entanto, a Administrao a pagar uma indemnizao compensat5ria ao titular do direito 6 e!ecuo$ O art$ K1M. do =; .0K-AMDD, diz o seguinte& S6 constit em ca sa leg+tima !e ine$ec ()o a im%ossibili!a!e e o gra&e %re3 +,o %ara o interesse %-blico no c m%rimento !a senten(a. ,emos, portanto, dois casos em ue a Administrao Pblica pode legitimamente no e!ecutar uma sentena anulat5ria de um acto ilegal& a4 A situao em ue se verifica ue o cumprimento da sentena imposs*elJ b4 A situao em ue se verifica ue do cumprimento da sentena decorreria um gra*e preju&o para o interesse pblico3 A primeira das situa:es referidas justifica-se por raz:es 5bvias& se a e!ecuo imposs"vel, obviamente no se pode e!ecutar a sentena$ 2omo diziam os romanos, a! im%ossibilia nemo tenet r ? ningum obrigado a fazer a uilo ue imposs"vel$ A segunda e!cepo ditada por raz:es pragm#ticas e de bom senso$ <# casos em ue a Administrao Pblica no deve e!ecutar uma sentena por

5)

mais ue isso corresponda logicamente a uma e!ig%ncia do princ"pio da legalidade$ *m determinadas situa:es melindrosas necess#rio, por raz:es pragm#ticas, dei!ar aberta uma porta para a ine!ecuo de certas sentenas, embora com a obrigao de indemnizar o lesado$ =eve-se notar ue o =; .0K-AMDD estabelece no art$ K1M0, ue uando a e!ecuo da sentena consiste no pagamento de uantia certa no invoc#vel causa leg"tima de ine!ecuo$ Aos termos do art$ D1 do mesmo diploma, se o particular no concordar com a invocao feita pela Administrao de ue e!iste uma causa leg"tima de ine!ecuo, pode dirigir-se ao ,ribunal competente pedindo ue aprecie o caso e declare a ine!ecuo$ 7e o particular concordar com a invocao feita pela Administrao de ue e!iste causa leg"tima de ine!ecuo, pode re uerer ao ,ribunal Administrativo competente para ue l+e fi!e a indemnizao a ue tem direito por no e!ecutar a sentena$ O prazo para pedir ao ,ribunal a declarao de ine!ist%ncia de causa leg"timas de ine!ecuo, ou para pedir a fi!ao da indemnizao, de dois meses ou de um ano, conforme a Administrao invo ue ou no causa leg"tima de ine!ecuo -art$ FK1M. ;P,A4$ 1... /arantias Contra a Ine&ec+ o Il<cita Para ue se verifi ue a ine(ecuo ilcita de uma sentena, necess#rio& a4 Que a Administrao Pblica no cumpra, no e!ecute a sentena' b4 Que no e!ista, na uele caso, nen+uma causa leg"tima de ine!ecuo$ *st#-se, portanto, perante uma ine!ecuo il<cita$ Aeste caso, as garantias ue a ordem jur"dica pode pRr ao servio do particular so os tr%s tipos, embora no nosso =ireito s5 duas delas estejam consagradas& a) / poder jurisdicional de substituio: O poder ue a lei d# ao ,ribunal de se substituir 6 Administrao Pblica e de praticar, ele, os actos devidos pela Administrao$ Ao nosso =ireito, este poder de substituio no e!iste, e no e!iste por ue o nosso sistema administrativo um sistema de administrao e!ecutiva ou de tipo franc%s, em ue os ,ribunais no podem substituir-se 6 Administrao praticando os actos da compet%ncia desta$ *m todo o caso, +# ue c+amar a ateno para o art$ F1MN =; .0K-AMDD$ Por conseguinte, o ,ribunal, embora no possa substituir-se 6 Administrao activa, pode ordenar 6s autoridades ue ten+am poder +ier#r uico ou tutelar sobre o 5rgo competente, ue e!eram os seus pr5prios poderes de substituio$ b) *m segundo lugar, vem o c+amado poder jurisdicional de declarao dos actos efecti*os: J o poder ue consiste em o ,ribunal fi!ar uais os actos ue a Administrao Pblica fica obrigada a praticar em cumprimento da sentena$ A lei d# ao ,ribunal o poder de declarar por sentena os actos devidos, para ue a Administrao Pblica no possa alegar mais dvidas$ J o ue se passa nos casos previstos no art$ F1M. =; .0K-AMDD$ c) A terceira garantia de ue os particulares a responsabilidade disciplinar, ci*il e penal dos 6rgos ou agentes da Administrao sobre Duem recai o de*er de e(ecutar:

7e eles persistem em no e!ecutar uma sentena ue t%m o dever de e!ecutar, ficam pessoalmente respons#veis, tanto do ponto de vista disciplinar, como civil e penal$ 1.0. E*ic%cia das /arantias *m ltima an#lise, se a Administrao Pblica teimosamente se colocar na posio de no cumprir a sentena, mantendo a situao de ine!ecuo il"cita, s5 +# uma sa"da para isto& justamente por ue a Administrao Pblica a detentora da fora e n)o se %o!e sar o macha!o !e g erra contra 0 em o tra, 4 cint ra, s5 +# uma soluo poss"vel, ue a uela ue e!iste tambm do =ireito das Obriga:es uando no se cumpre uma obrigao ue seja insuscept"vel de e!ecuo espec"fica ? a responsabilidade civil, isto , o pagamento de uma indemnizao$ O =; .0K-AMDD, veio determinar no seu art$ K1M0 o seguinte& E an!o a e$ec ()o !a senten(a consistir no %agamento !e 0 antia certa, n)o ' in&oc*&el ca sa leg+tima !e ine$ec ()o. Ao +#, pois, para a Administrao, o direito de no pagar indemniza:es a ue seja condenada pelos ,ribunais ? e, nomeadamente, indemniza:es devidas em conse u%ncia da ine!ecuo il"cita das sentenas dos ,ribunais Administrativos$ AS ACQES NO CONTENCIOSO ADMINISTRATI-O 1.1. Conceito e Es';cies O es%a(o 3 ris!icional das ac:es administrativas preenc+ido pelas rela:es jur"dico-administrativas em ue a Administrao Pblica surge despojada dos seus poderes de autoridade ? o poder de deciso unilateral e o poder de auto-tutela e!ecutiva$ A aco o meio ade uado para pedir ao ,ribunal Administrativo uma primeira definio do direito aplic#vel ao caso concreto, nos casos em ue, no podendo a Administrao proceder a tal definio unilateralmente, atravs da pr#tica de um acto administrativo, no e!iste objecto para o recurso contencioso$ *sta matria vin+a inicialmente regulada no 25digo Administrativo$ 7egundo este diploma -art$ E0814, +avia duas espcies de ac:es administrativas& A primeira a das ac)es relati*as aos contractos administrati*os, ou, das ac:es sobre interpretao, validade ou e!ecuo dos contractos administrativos, incluindo as ue ten+am por objecto efectivar a responsabilidade contratual emergente do no cumprimento de contractos administrativos' A segunda espcie a das ac)es de indemni&ao, destinadas a efectivar a responsabilidade civil e!tra-contratual da Administrao por actos de gesto pblica$ 2ontudo, de acordo com o *,A( -8FEN4, a estas duas espcies de ac:es, ue se mant%m, +# ue acrescentar uma terceira espcie$ A ela se refere o art$ 081M8 *,A(, nos termos do ual com%ete aos <rib nais A!ministrati&os !e C+rc lo conhecer9 f) As ac(7es %ara obter o reconhecimento !e m !ireito o interesse legalmente %rotegi!o.

*ste preceito deve ser apro!imado de um outro, ue o art$ .KE1MS 23P$ O aparecimento das ac:es para o recon+ecimento de um direito ou interesse leg"timo, na se u%ncia da reviso constitucional de 8FE., e a autonomizao deste meio processual relativamente ao recurso contencioso, na reviso constitucional de 8FEF, assinalaram uma importante modificao no contencioso administrativo portugu%s, retirando interesse 6 vel+a contraposio entre contencioso por natureza e contencioso por atribuio$ A reviso constitucional de 8FFD introduz no contencioso administrativo portugu%s um nova espcie de ac:es, destinadas a obter do ,ribunal Administrativo a determinao da pr#tica actos administrativos legalmente devidos pela Administrao -art$ .KE1MN 23P4$ 1.4. Ac,es so#re Contratos Administrativos 2ompreendem uatro modalidades& a) Ac)es sobre interpretao de contratos administrati*os: visam obter do ,ribunal sentena declarativa ue esclarea o sentido ou o alcance de uais uer cl#usulas contratuais' b) Ac)es sobre a *alidade de contratos administrati*os: visam obter do ,ribunal uma sentena constitutiva ue anula um contracto administrativo anul#vel, ou uma sentena declarativa ua declare a nulidade ou a ine!ist%ncia de um contrato administrativo ine!istente' c) Ac)es sobre e(ecuo de contratos administrati*os: visam obter do ,ribunal uma sentena condenat5ria, ue condene a Administrao ou o contraente particular a e!ecutar integralmente o acordo celebrado, ou ue se pronuncie sobre uais uer outros aspectos atinentes 6 e!ecuo do contrato' d) Ac)es sobre responsabilidade contratual: visam obter do ,ribunal uma sentena condenat5ria, ue condene a Administrao ou o contraente particular a pagar 6 outra parte uma indemnizao pelo no cumprimento ou pelo cumprimento defeituoso de um contrato administrativo$ O art$ K1 *,A(, alargou consideravelmente o )mbito do conceito de contrato administrativo& concomitantemente ficou alargado, na mesma proporo, o )mbito destas ac:es sobre contratos administrativos$ Aem todas as uest:es litigiosas referentes a contratos administrativos tomam, no contencioso administrativo, a forma de aco: por vezes tais uest:es seguem a forma de recurso -art$ F1MS *,A( e 8EK1M8 2PA4$ *m matria de interpretao e *alidade de contratos administrativos, a Administrao no pode praticar actos definitivos e e!ecut5rios impugn#veis mediante rec+rsoD pelo ue ual uer controvrsia entre as partes ter# de seguir sempre a forma de ac o. *m matria de formao de contratos administrativos, a Administrao pode praticar actos definitivos e e!ecut5rios, ue so tidos como actos destac%veis para o efeito de poderem ser objecto de rec+rso contencioso. *m matria de e(ecuo de contratos administrativos, tanto pode a Administrao praticar actos definitivos e e!ecut5rios, ue sero actos destac#veis suscept"veis de recurso, como proferir meros actos opinativos ou at nada dizer, caso em ue a via a seguir ser# a da aco3 Os ,ribunais com compet%ncia para estas uest:es so os ,ribunal Administrativo de 2"rculo -art$ 081M8-g *,A(4, e a compet%ncia territorial vem

referida no art$ 001M. *,A($ 7omente os contraentes podem ser partes -art$ E.01 2A4$ *stas ac:es no so sujeitas a prazo de caducidade -art$ D81M8 ;P,A4$ *stas mesmas ac:es seguem os termos do Processo 2ivil de declarao da forma ordin#ria -art$ D.1M8 ;P,A4$ 1.6. Ac,es de Res'onsa#ilidade Q%m referidas nos arts$ ..1 e .D81 da 2onstituio e =ecreto-lei n$1 NE/08 de .8 de Aovembro de 8FKD$ 2omo pressupostos processuais& 2ompete ao ,ribunal Administrativo de 2"rculo -art$ 081M8-+ *,A(4 analisar estas uest:es' a compet%ncia territorial vem referida no art$ 001M8 *,A($ *stas ac:es t%m como autores as alegadas v"timas do dano e como rus os supostos causadores do mesmo -art$ E.N1 2A4' podem ser propostas contra uma pessoa colectiva pblica, contra os 5rgos e agentes desta, ou contra uma e outros$ *stas ac:es t%m de ser propostas dentro do prazo de prescrio de tr%s anos, fi!ado no art$ NFE1 22, por remisso do art$ D81M. ;P,A$ *ste prazo, porm tem de ser articulado com o recurso contencioso de anulao, uando a este ten+a +avido lugar -art$ D81MS ;P,A4$ *stas ac:es seguem os termos do processo civil de declarao na forma ordin#ria$ 107. Ac,es so#re Res'onsa#ilidade E&traJcontrat+al da Administra o Ao tocante 6s ac:es sobre responsabilidade e!tra-contratual da Administrao, o art$ 081M8-b *,A(, veio alargar o seu )mbito por forma a incluir na compet%ncia dos ,ribunais Administrativos tr%s tipos de ac:es& a) Ac)es intentadas contra a pr6pria Administrao: -*stado ou outras pessoas colectivas pblicas4 no conte!to da responsabilidade por actos de gesto pblica' b) Ac)es intentadas contra os 6rgos e agentes da Administrao, a ttulo pessoal: por preju"zos decorrentes de actos de gesto pblica pelos uais eles sejam individualmente respons#veis' c) Ac)es de regresso: da pessoa colectiva pblica contra os seus 5rgos ou agentes, tambm no )mbito da responsabilidade por actos de gesto pblica$ ,odas estas espcies de ac:es so da compet%ncia dos ,ribunais Administrativos$ J o ue resulta do art$ 081M8-+ *,A($ @mporta ter sempre presente ue, se se trata de pedir a responsabilidade da Administrao -ou dos seus 5rgos ou agentes4 por preju"zos decorrentes de actos de gesto pri*ada, a compet%ncia no ser# dos ,ribunais Administrativos mas sim dos ,ribunais 2omuns$ *m =ireito 2ivil, a obrigao de indemnizar decorrente de responsabilidade civil tanto pode consistir no dever de pagar uma uantia em din+eiro como no dever de proceder 6 c+amada reconstit i()o nat ral art$ 0KK1M8 224$ 7er# ue o mesmo se aplica em =ireito AdministrativoL A tradio nos pa"ses onde vigora um sistema de administrao e!ecutiva, ou de tipo franc%s, no sentido de circunscrever a obrigao de indemnizar ao dever de pagamento de uma uantia em, din+eiro$ O fundamento desta

soluo consiste no princpio da independ2ncia da Administrao acti*a perante os 'ribunais Administrati*os, segundo o ual os ,ribunais no podem nunca condenar a Administrao 6 realizao de presta:es de dare, de facere ou de non facere, por ue isso e uivaleria a consentir uma intromisso dos ,ribunais no e!erc"cio da funo administrativa$ 101. Ac,es 'ara ReconOecimento de Direitos o+ Interesses >e8<timos 7endo o recurso contencioso de mera anulao, ou de mera legalidade, c+egou-se 6 concluso de ue nem sempre ele se comportava como meio id5neo para assegurar aos particulares uma tutela efectiva e completa dos seus direitos subjectivos e interesses leg"timos$ =e modo ue comeou a compreender-se ue seria necess#rio prever um novo meio processual ue pudesse garantir essa tutela completa e efectiva, em todos os casos em ue o recurso contencioso de anulao no assegurassem tal finalidade$ Que este o objectivo das ac:es para o recon+ecimento de direitos ou interesses leg"timos, o ue transparece claramente do art$ KF1M. ;P,A$ Vma avaliao negativa uanto 6 capacidade do recurso contencioso para assegurar, nos dias de +oje, uma tutela efectiva dos direitos e interesses dos particulares lesados por ac:es ou omiss:es da Administrao Pblica conduziu 6 introduo na lei fundamental, por ocasio da reviso constitucional de 8FE., de uma previso relativa ao alargamento do )mbito do recurso 6 tutela da ueles direitos e interesses$ O legislador ordin#rio, em 8FE0, ao dar cumprimento 6 previso constitucional, partiu do princ"pio de ue o reforo da garantia contenciosa pressupun+a uma inade uao do meio processual recurso contencioso 6 efectiva proteco dos direitos subjectivos e dos interesses leg"timos dos particulares$ 2riou ento um novo meio processual ? as ac:es para recon+ecimento de um direito ou interesse leg"timo ? e estabeleceu o seu car#cter residual, isto , limitou a sua utilizao aos casos em ue o recurso contencioso e os restantes meios processuais se revelassem insuficientes para assegurar a uela proteco efectiva ? art$ KF1M. ;P,A$ Parece ter pensado em casos como a ofensa ainda no consumada de um =ireito 7ubjectivo, a violao por omisso ue no constitua acto t*cito, a pretenso do particular 6 reparao em espcie de um preju"zo material, etc$ Procedeu-se na reviso constitucional de 8FEF, 6 autonomizao do tratamento constitucional da tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos, ento objectivo do art$ .KE1M0 23P$ Perdeu assim terreno a ideia do car#cter residual destas ac:es ? ue decis:es do 7upremo ,ribunal Administrativo comearam a pRr em causa, devendo mesmo sustentar-se a caducidade, por inconstitucionalidade superveniente, da disposio do art$ KF1M. ;P,A$ O critrio mais f#cil para c+egar a conclus:es seguras ser#& est# o particular perante um acto administrativo definitivo e e!ecut5rio, ou perante um contrato administrativo, ou perante um caso de responsabilidade e!tracontratual da AdministraoL 7e est#, no +# ue utilizar nen+uma aco para o recon+ecimento de direitos ou interesses leg"timos ? mas sim, respectivamente, um recurso contencioso de anulao, uma aco sobre

contratos administrativos, ou uma aco de responsabilidade e!tra-contratual da Administrao$ 7e o particular no est# perante um acto definitivo e e!ecut5rio, nem perante um contrato administrativo, nem perante a responsabilidade e!tracontratual da Administrao ? ento, em princ"pio, poder# lanar mo de uma aco para o recon+ecimento de direitos ou interesses leg"timos$ A lei omissa a respeito de poderes de deciso do juiz$ A nica indicao ue nos dada, 6 primeira vista, a de ue estas ac:es visam obter o recon+ecimento de um =ireito 7ubjectivo ou de um interesse leg"timo$ =ois princ"pios opostos t%m de ser e!aminados a prop5sito desta uesto& o princpio da independ2ncia da Administrao acti*a perante os 'ribunais Administrati*os, ue se op:e 6 emanao por estes de sentenas condenat5rias da uela, e o princpio da efecti*a tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa, ue foi introduzido na nossa ordem jur"dica para permitir suprir as insufici%ncias do contencioso de mera anulao$ 2ompete aos ,ribunal Administrativo de 2"rculo -art$ 081M8-f *,A(4 analisar estas ac:es$ *stas podem ser interpostas por uem invocar a titularidade do direito ou interesse leg"timo -art$ KF1M8 ;P,A4' a legitimidade passiva pertence o 5rgo contra o ual o pedido dirigido -art$ D/1M8 ;P,A4$ *stas podem ser propostas a todo o tempo$ Aestas ac:es pode seguramente pedir-se a simples apreciao de um direito ou interesse leg"timo ameaado pela Administrao Pblica' j# no seguro ue se possa tambm pedir a condenao da Administrao Pblica ao pagamento de uantia certa ou 6 entrega de coisa certa$ 2omo regra estas ac:es seguem os termos dos recursos dos actos administrativos dos 5rgos da administrao local -arts$ D/1M8 e .N1-a ;P,A4' contudo, o juiz pode decidir, em face da comple!idade da uesto, ue sigam os termos das outras ac:es administrativas, isto , do processo civil de declarao na forma ordin#ria -arts$ D/1M. e D.1M8 ;P,A4$ 10$. Re8ime !rocess+al das Ac,es As ac:es administrativas, ue podem ser de ual uer das espcies apontadas, t%m um regime processual ue reveste certas particularidade$ <# tr%s pontos principais a sublin+ar& a4 *m primeiro lugar, e uanto 6 compet2ncia do 'ribunal, no direito actual so sempre competentes os ,ribunal Administrativo de 2"rculo para uais uer ac:es administrativas -arts$ 081M8-f4, g4, h4 *,A(4$ 75 em recurso da sentena do ,ribunal Administrativo de 2"rculo ue se poder#, eventualmente atingir o 7upremo ,ribunal Administrativo$ b4 <# ue assinalar ue, en uanto o processo do recurso contencioso de anulao segue uma tramitao sui generis, o processo das ac:es segue em geral os termos do processo civil comum, na sua forma ordin#ria, com apenas dois ou tr%s pe uenos desvios -art$ D.1 ;P,A4$ 2ontudo, as ac:es para o recon+ecimento de direitos ou interesse leg"timos seguem os termos dos recursos de actos administrativos dos 5rgos da administrao local -art$ D/1M8 ;P,A4, salvo se pela sua comple!idade o juiz decidir ue passem a seguir os termos das outras ac:es -art$ F/1M. ;P,A4$ c4 Aas ac:es +# regras especiais sobre legitimidade das partes, bem como sobre os prazos$

Quanto 6 legitimidade: as ac:es sobre contratos administrativos s5 podem ser propostas pelas entidades contratantes, isto , pelas partes -art$ E.01 2A4' as ac:es de responsabilidade e!tra-contratual da Administrao podem ser propostas por uem alegar ser v"timas de leso causada por facto da Administrao ou dos seus 5rgos ou agentes -art$ E.N1 2A4' enfim, as ac:es para o recon+ecimento de direitos ou interesses leg"timos podem ser propostas por uem invocar a titularidade do direito ou interesse a recon+ecer -art$ KF1M8 ;P,A4$ Quanto aos prazos& arts$ KF1M8' D81M8M. ;P,A e NFE1 22$ 10(. As Ac,es 'ara a Determina o de +m Acto Administrativo >e8almente Devido *stas ac:es foram tornadas poss"veis pela reviso constitucional de 8FFD, no e!istindo ainda lei ordin#ria ue as regule$ Ao obstante, entendemos, como outros, ue a garantia conferida aos particulares pelo art$ .KE1MN 23P tem natureza an#loga aos =ireitos, ;iberdades e Carantias$ Ora, tratando-se, como se trata, de norma e!e u"vel por si mesma, a falta de lei ordin#ria no pode impedir o e!erc"cio da uela garantia$ O principal pressuposto espec"fico destas ac:es a omisso de um acto administrativo legalmente devido, esta ideia liga-se intimamente 6 de vinculao ? o acto era devido por ue devia ter sido praticado$ 2omo uais uer outras ac:es administrativas, estas ac:es so da compet%ncia dos ,ribunal Administrativo de 2"rculo$ *ntende-se ue estas ac:es devem poder ser propostas por uem teria legitimidade para a interposio de recurso contencioso do acto administrativo legalmente devido, se este tivesse sido praticado ? incluindo, pois, no s5 titulares de interesse directo, pessoal e leg"timo, mas tambm o 9inistrio Pblico e os titulares do direito de aco popular' uanto 6 legitimidade passiva, ela pertence ao 5rgo ue deva praticar o acto omitido$ Aa falta de normas ue regulem os diversos aspectos relativos a esta matria, sup:e-se ue se devero aplicar, com as necess#rias adapta:es, as regras da lei processual civil relativas ao processo civil de declarao, na forma ordin#ria, como sucede com as ac:es administrativas sobre contratos e com as ac:es de responsabilidade -art$ D.1M8 ;P,A4$ Aa realidade, no se afigura ade uado, em face da natureza condenat5ria destas ac:es, admitir a aplicao dos actos administrativos da administrao local, como o legislador prev% no ue respeita 6s ac:es para o recon+ecimento de um direito ou interesse leg"timo -art$ D/1M8 e .N1-a ;P,A4$ MEIOS !ROCESSUAIS ACESSIRIO SUS!ENSO DA E:ICRCIA DE ACTOS ADMINISTRATI-OS 10). Meios AcessCrios e !rotec o Ca+telar 2onstitui, regra fundamental num *stado de =ireito ue a composio de lit"gios caiba a 5rgos independentes especialmente concebidos e vocacionados para tal, os ,ribunais$ O princpio da plenitude da tutela jurisdicional efecti*a, imp:e ue para todo e ual uer conflito ue merea composio judicial seja poss"vel encontrar um ,ribunal competente e um meio

processual ue confira proteco ade uada e suficiente aos interesses envolvidos dignos de tutela jur"dica$ *ste princ"pio projecta-se, naturalmente, na jurisdio administrativa& ual uer =ireito 7ubjectivo ou interesse leg"timo relevante no uadro do relacionamento jur"dico-administrativo tem de receber dos ,ribunais, regra geral Administrativos, a proteco indispens#vel 6 sua defesa$ Aunca foi objecto de contestao significativa ue este o sentido da frase inicial do art$ .KE1MN da 23P$ Ceralmente, em face de uma situao ue parece justificar proteco, o ,ribunal como ue antecipa esta proteco, colocando os direitos ou interesses de uem os invoca com uma aparente razo ao abrigo dos actos de uem se encontra em condi:es de os lesar, obstando assim a tal leso e gan+ando tempo at 6 deciso final do lit"gio$ 7urgiram desta forma os procedimentos cautelares, processualmente configurados como meios processuais acess6rios, isto , meios processuais cuja a utilizao somente faz sentido uando acoplados a um meio processual principal, cuja efectividade visam assegurar$ Aa jurisdio comum, a l5gica da organizao dos procedimentos a seguinte& partindo da ideia de ue o princ"pio da tutela jurisdicional efectiva se aplica tanto 6 proteco definitiva como 6 proteco cautelar, a lei fornece um conjunto de meios processuais ade uados 6s especificidades e!igidas pela proteco provis5ria dos diferentes tipos de direitos e interesses ameaados$ Ao caso de nen+um destes meios assegurar proteco cautelar bastante, recorre-se ento 6s pro*id2ncias cautelares no especificadas, definidas no art$ SE81M8 2P2 -sempre ue algum mostre fundado receio de ue outrem cause leso grave e dificilmente repar#vel ao seu direito, pode re uerer a provid%ncia conservat5ria ou antecipat5ria concretamente ade uada a assegurar a efectividade do direito ameaado4$ *sta l5gica no tem prevalecido na jurisdio administrativa& uma viso incompreensivelmente restritiva do princ"pio da tutela jurisdicional efectiva, limitando a sua aplicao 6 proteco definitiva, deu como resultado a tese da tipicidade dos procedimentos cautelares utiliz#veis na jurisdio administrativa$ 2onse uentemente, seria imposs"vel utilizar as provid%ncias cautelares no especificadas, importando esta possibilidade ue, de duas uma& ou os procedimentos cautelares regulados no contencioso administrativo ten+am cabimento ou, se tal no ocorria, no e!istia proteco cautelar -art$ 81 ;P,A4$ *sta situao foi esclarecida pela reviso constitucional de 8FFD& a incluso no n$1 N do art$ .KE1 da frase final \[e a a!o%()o !e me!i!as ca telares a!e0 a!as teve e!actamente o efeito de tornar clara a aplicabilidade do princ"pio da tutela jurisdicional efectiva tambm 6 proteco provis5ria pedida aos ,ribunais Administrativos$ 10.. Conceito e Ra9 o de ser deste Instit+to A lei confere aos particulares ue recorram ou tencionem recorre de um acto administrativo definitivo e e!ecut5rio perante um ,ribunal Administrativo o direito de pedirem ao juiz a suspenso da efic#cia do acto, desde ue se verifi uem determinados re uisitos$ 7e o ,ribunal decretar a suspenso, isso significa ue o acto administrativo em causa fica suspenso ? isto , no produz uais uer efeitos ? durante todo o tempo ue levar a julgar o recurso contencioso de anulao, e s5 retomar# a

sua efic#cia se e uando o ,ribunal, decidindo o recurso, negar razo ao recorrente, recusando-se a anular o acto recorrido$ Para evitar ue a anulao tardia do acto recorrido j# no traga ual uer benef"cio til ao recorrente, a lei prev% o instituto da suspenso da efic4cia dos actos administrati*os: mediante este meio processual acess5rio, o ,ribunal, se se verificarem os re uisitos legalmente e!igidos, determina logo de in"cio a inefic#cia do acto, e isso impede ue a Administrao, usando do privilgio da e!ecuo prvia, o e!ecute antes da sentena$ O acto, se o ,ribunal decidir suspender a sua efic#cia, no ser# e!ecutado en uanto durar o processo' e, no final, ou o ,ribunal anula o acto e este j# no pode ser e!ecutado contra o particular, ou o ,ribunal nega provimento ao recurso, confirmando o acto recorrido, e s5 ento ue a Administrao poder# e!ecutar o acto$ N o meio processual acess6rio pelo Dual o particular pede ao 'ribunal Due ordene a inefic4cia tempor4ria de um acto administrati*o, de Due se interpOs ou *ai interporCse recurso contencioso de anulao, a fim de e*itar os preju&os Due para o particular ad*iriam da e(ecuo imediata do acto3 O recurso contencioso de anulao no tem efeito suspensivo& o instituto da suspenso jurisdicional da efic#cia dos actos administrativos atenua o car#cter gravoso dessa regra, e permite contrabalanar os preju"zos ue para os particulares decorrem do uso pela Administrao do privilgio da e!ecuo prvia$ A suspenso jurisdicional da efic#cia dos actos administrativos pois uma pro*id2ncia cautelar ue permite salvar, em grande nmero de casos, a utilidade pr#tica do recurso contencioso de anulao$ 100. Es';cies O particular tem duas possibilidades 6 sua escol+a, para a suspenso do acto recorrido como diz o art$ DD1M8 ;P,A& A s s%ens)o ' %e!i!a ao <rib nal com%etente %ara o rec rso em re0 erimento %r6%rio a%resenta!o9 a) F ntamente com a %eti()o !o rec rso; b) ;re&iamente 4 inter%osi()o !o rec rso. O interessado pode pedir a suspenso da efic#cia de um acto administrativo no momento anterior ao do recurso3 <# assim duas espcies do gnero& a do pedido de suspenso simultneo com o recurso, e a do pedido antecipado em relao ao recurso$ O ,ribunal competente para a suspenso o ,ribunal competente para o recurso -art$ DD1M8 ;P,A4' segundo, se o pedido for antecipado, a suspenso caduca caso o re uerente no interpon+a o recurso contencioso do mesmo acto no prazo fi!ado para o recurso dos actos anul#veis -art$ DF1MS ;P,A4' e terceiro, uma vez decretada a suspenso, ela subsiste, na falta de determinao em contr#rio, at ao tr)nsito em julgado da deciso do recurso contencioso -art$ DF1M. ;P,A4$ 101. ReK+isitos Para ue o ,ribunal possa satisfazer o pedido de suspenso da efic#cia de um acto administrativo formulado por um particular t%m de verificar-se, alm dos pressupostos genricos do recurso contencioso, determinados re uisitos espec"ficos ue a lei e!pressamente e!ige para o efeito$

7o tr%s, de acordo com o art$ DK1M8 ;P,A, ue disp:e o seguinte& a s s%ens)o !a efic*cia !o acto recorri!o ' conce!i!a %elo <rib nal 0 an!o se &erifi0 em os seg intes re0 isitos9 a) A e$ec ()o !o acto ca se %ro&a&elmente %re3 +,o !e !if+cil re%ara()o %ara o re0 erente o %ara os interesses 0 e este !efen!a o &enha a !efen!er no rec rso; b) A s s%ens)o n)o !etermine gra&e les)o !o interesse %-blico; c) 8o %rocesso n)o res ltem fortes in!+cios !a ilegali!a!e !a inter%osi()o !o rec rso. a) Preju&os de difcil reparao: em primeiro lugar, a lei e!ige ue o interessado demonstre ue a e!ecuo imediata do acto, a ocorrer, causaria pro*a*elmente ao particular um preju&o de difcil reparao3 b) 1ne(ist2ncia de gra*e leso do interesse pblico: em segundo lugar, para ser concedida a suspenso da efic#cia de um acto administrativo, indispens#vel, segundo a nossa lei, ue se verifi ue um re uisito negativo ? ue a concesso da suspenso n)o !etermine gra&e les)o !o interesse %-blico. A ui o ,ribunal tem de ponderar se o diferimento da e!ecuo do acto para depois da sentena ? ou seja, para dali a meses ou anos ? provoca ou no um preju"zo grave para o interesse pblico -ver art$ DK1M8-b ;P,A4$ c) 1ne(ist2ncia de fortes indcios da ilegalidade do recurso: a suspenso da efic#cia do acto administrativo um meio acess6rio ou instrumental em relao ao recurso contencioso de anulao& visa acautelar, por medidas provis5rias, a utilidade pr#tica final do recurso$ 7e, portanto, +ouver fortes ind"cios de ue o recurso ilegal ? ou seja, de ue faltam uma ou mais condi:es de interposio do recurso ?, no se justifica estar a conceder a suspenso da efic#cia do acto, uma vez ue, com toda a probabilidade, o recurso vai ser em breve rejeitado$ O ,ribunal s5 poder#, por conseguinte, rejeitar o pedido de suspenso da efic#cia ? para alm da +ip5tese de o ,ribunal ser incompetente ? se do processo resultarem fortes ind"cios de ue o acto irrecorr"vel, de ue as partes so ileg"timas, ou ue o recurso e!tempor)neo$ 104. MarcOa do !rocesso A suspenso jurisdicional da efic#cia dos actos administrativos pedida ao ,ribunal competente em reDuerimento pr6prio -art$ DD1M8 ;P,A4, no ual o re uerente deve identificar o acto cuja suspenso pretende e o seu auto, bem como especificar os fundamentos do pedido -art$ DD1M. ;P,A4$ 7e o re uerimento for antecipado em relao 6 interposio dos recursos contencioso, o re uerente deve tambm fazer prova da e!ist%ncia do acto e da sua notificao ou publicao$ A autoridade administrativa, uma vez recebido o duplicado do re uerimento da suspenso, tem de tomar de imediato uma deciso de grande import)ncia& Ou considera ue +# grande urg2ncia para o interesse pblico na e(ecuo imediata do acto, e nesse caso toma uma deciso fundamentada em ue declare isso mesmo, podendo ento iniciar ou prossegui a e!ecuo do acto -art$ E/1M8 ;P,A4$ Ou entende ue no e!iste a uela urg%ncia, e ento cumpre 6 autoridade administrativa, uma vez recebido o duplicado do re uerimento, impedir com urg%ncia ue os servios competentes ou os

interessados procedam 6 e!ecuo do acto& d#-se a suspenso pro*is6ria, ue durar# at ue o ,ribunal se pronuncie sobre o pedido de suspenso$ Para alm desta deciso de promover ou no a e!ecuo imediata, a Administrao tem, uatorze dias para responder ao re uerimento de suspenso apresentado pelo particular$ =o mesmo prazo disp:e os contrainteressados$ >untas as respostas da Administrao e dos contra-interessados, ou decorrido o respectivo prazo, o processo vai com vista ao 9inistrio Pblico e seguidamente concluso ao juiz para decidir, ou ao relator para o submeter a julgamento na sesso imediata$ (eito o julgamento, a deciso ue suspende a efic#cia do acto em causa urgentemente notificada 6 autoridade administrativa para ue l+e d% cumprimento imediato$ A lei no diz uais as san:es aplic#veis em caso de incumprimento$ 106. Nat+re9a da Decis o Para a tomar, o ,ribunal no faz um mero ju"zo de legalidade& tem de avaliar, por um lado, se a e!ecuo imediata do acto pode ou no causar um preju"zo grave para o particular e, por outro, se a e!ecuo diferida do mesmo acto pode ou no determinar um preju"zo grave para o interesse pblico$ O ue o ,ribunal tem de resolver se +# ou no raz:es de interesse pblico ue impon+am a e!ecuo imediata do acto, tendo como alternativa o diferimento dessa e!ecuo por meses ou anos$ Ao ,ribunal acaba por competir decidir sobre a oportunidade da e!ecuo$ 2onclui-se pois, ue ao decidir o incidente de suspenso da efic#cia dos actos administrativos o ,ribunal procede ao e(erccio jurisdicional da funo administrati*a: este processo, assim, um ju&o incidental de m,rito ou mais precisamente, um processo de jurisdio *olunt4ria -art$ 8N/F1 e segs$ 2P24$ 2aracter"stica do acto jurisdicional a emisso de uma declarao de certeza produtora de caso julgado' o mesmo no se pode dizer dos actos da funo administrativa, ue so em princ"pio revog#veis, por isso a lei declara por natureza alter#veis as decis:es tomadas pelo ,ribunal nos processos de jurisdio volunt#ria' por isso, tambm, se deve considerar revog#vel, se as circunst)ncias se alterarem, a deciso de suspenso da efic#cia dos actos administrativos$ OUTROS MEIOS !ROCESSUAIS ACESSIRIOS 117. Indica o S+m%ria *stes meios processuais v%m previstos no art$ 081M8, al"neas m4, o4 e p4, do *,A(, bem como nos arts$ E.1 a FN1 ;P,A ? e so todos da compet%ncia dos ,ribunais Administrativos de 2"rculo$ 7o eles& a4 O direito de pedir e obter do ,ribunal a intimao da Administrao para facultar a consulta de documentos ou processos e passar certid:es, a fim de permitir aos re uerentes o uso de meios gracioso ou contencioso$ b4 O direito de pedir e obter do ,ribunal a intimao de particulares ou de concession#rios para adoptarem ou se absterem de certo

comportamento, com o fim de assegurar o cumprimento de normas de =ireito Administrativo$ c4 O direito de pedir e obter do ,ribunal a produo antecipada de prova, em processo pendentes no ,ribunal competente ou a instaurar em ual uer ,ribunal Administrativo$ 111. Os !edidos de Intima o Os pedidos de intimao, introduzidos entre n5s na reforma do contencioso de 8FEN ? 8FE0$ A ;P,A, prev% dois tipos de pedidos de intimao& a4 O pedido de intimao da Administrao Pblica para facultar a consulta de documentos ou processos passar certid:es$ b4 O pedido de intimao de particulares ou concession#rios da Administrao para adoptarem ou se absterem de certo comportamento, com o fim de assegurar o cumprimento de normas de =ireito Administrativo$ a) / direito de pedir e obter do 'ribunal a intimao da Administrao para facultar a consulta de documentos ou processos e passar certid)es, a fim de permitir aos reDuerentes o uso de meios gracioso ou contencioso3 7empre ue um particular re ueira a consulta de documentos ou processos ou a passagem de certid:es, para ulterior e!erc"cio de garantias graciosas ou contenciosas ? e desde ue no se trata de matrias secretas ou confidenciais ? a administrao deve responder favoravelmente no prazo de dez dias -art$ E.1M8, E01 ;P,A4$ O processo muito r#pido& a autoridade administrativa tem uatorze dias para responder ao pedido' depois ouvido o 9inistrio Pblico' o ,ribunal procede 6s dilig%ncias ue se mostrem necess#rias' e por fim o juiz decide o pedido -art$ ES1 ;P,A4$ Aa deciso, o juiz intima a Administrao a facultar as consultas ou a passar certid:es ue +ouveram sido re ueridas, e determina o pra&o em ue a intimao deve ser cumprida -arts$ E.1M8 e EN1M8 ;P,A4$ O no cumprimento da intimao constitui a autoridade administrativa faltosa em responsabilidade civil, disciplinar e criminal, nos termos do art$ 881 =; .0K-AMDD -art$ EN1M. ;P,A4$ 2om a ;ei n$1 K0MFS de .K de Agosto -acesso aos documentos da Administrao4, este meio processual foi alargado aos pedidos de prestao de informa:es dirigidos 6 Administrao Pblica -art$ 8D1 - redaco modificado pelo art$ 81 da ;ei EMF0 de .F de 9aro4$ 2ontudo, este alargamento foi acompan+ado por uma alterao de natureza no meio processual, a ui configurado como um recurso ? logo, um meio processual principal ?, muito embora regido pelas regras aplic#veis ao pedido de intimao para a consulta de documentos ou passagem de certid:es$ ,rata-se de um recurso de plena jurisdio ? e no de mera anulao ? uma vez ue o ,ribunal pode determinar 6 Administrao Pblica ua faculte o acesso aos documentos$ b) / direito de pedir e obter do 'ribunal a intimao de particulares ou de concession4rios para adoptarem ou se absterem de certo comportamento, com o fim de assegurar o cumprimento de normas de %ireito Administrati*o3 J tambm uma inovao de grande alcance, ue encontrar# a sua maior utilidade nos casos em ue um particular ou um concession#rio, tendo

determinadas obriga:es decorrentes da lei administrativa, no as cumpram nem sejam obrigados a cumpri-las pela pr5pria Administrao$ *ste meio processual, permite fazer cessar, por mandado jurisdicional, a actividade legal do particular ou do concession#rio, suprindo assim ao mesmo tempo a omisso indevida das autoridades administrativas competentes$ 3eferido no art$ 081M8-o *,A(, este meio processual vem regulado nos arts$ EK1 a F81 ;P,A$ Pressupostos da sua utilizao so& ue os particulares ou concession#rios violem normas de =ireito Administrativo, ou ue +aja fundado receio de as violarem, atravs de aco ou ameaa de violao cause ofensa digna de tutela jurisdicional aos interesses de ual uer pessoa ou ao interesse geral' e ue para assegurar o cumprimento das normas em causa seja necess#rio obter do ,ribunal intimao, dirigida aos mesmos particulares ou concession#rios, para ue adoptem um certo comportamento ou se absten+am dele -art$ EK1M8 ;P,A4$ O pedido pode ser formulado pelo 9inistrio Pblico, em defesa do interesse geral, ou por 0 al0 er %essoa a c 3os interesses a &iola()o ca sa ofensa !igna !e t tela 3 ris!icional -art$ EK1M8 ;P,A4$ *ste meio processual no pode ser usado se no caso couber o incidente de suspenso da efic#cia do acto administrativo -art$ EK1MS ;P,A4$ O processo simples e urgente$ O pedido formulado em re uerimento ao ,ribunal competente -art$ ED1M8 ;P,A4$ O re uerido tem sete dias para responder$ 7eguidamente ouvido o 9inistrio Pblico$ =epois fazem-se as dilig%ncias ue forem necess#rias$ Por fim o juiz decide -art$ ED1M. ;P,A4$ Quando a matria controvertida for comple!a, pode o juiz determinar ue passem a seguir-se os termos dos recursos de actos administrativos dos 5rgos da administrao local -art$ ED1M0 ;P,A4$ Aa deciso, o juiz determina concretamente o comportamento a impor na intimao e, sendo caso disso, o prazo para o respectivo cumprimento e o respons#vel por este -art$ EE1M8MSMNM ;P,A4 A intimao ordenada pelo ,ribunal caduca nos casos indicados no art$ F/1 ;P,A$ c) / direito de pedir e obter do 'ribunal a produo antecipada de pro*a, em processo pendentes no 'ribunal competente ou a instaurar em DualDuer 'ribunal Administrati*o3 ,rata-se de aplicar ao contencioso administrativo um meio processual de +# muito con+ecimento em processo civil -art$ 0./1 +avendo justo receio de vir a tornar-se imposs"vel ou muito dif"cil o depoimento de certas pessoas ou a verificao de certos factos por meio de arbitramento ou inspeco, pode o depoimento, o arbitramento ou a inspeco realizar-se antecipadamente e at antes de ser proposta a aco$ 2P24$ <avendo justo receio de vir a tornar-se imposs"vel ou muito dif"cil o depoimento de certas pessoas ou a verificao de certos factos por meio de prova pericial ou por inspeco, permite agora a lei administrativa ue o depoimento, o arbitramento ou a inspeco se realizarem antes de instaurado o processo principal -art$ F.1 ;P,A4 ou antes da fase da instaurao em processo j# instaurado -art$ FN1 ;P,A4$ O pedido formulado por meio de re uerimento$ O re uerente deve justificar sumariamente a necessidade da antecipao da prova, mencionar com preciso aos factos sobre ue esta +#-de recair e identificar as pessoas

ue +ajam de ser ouvidas, se for caso disso -art$ FS1M8 ;P,A4$ A pessoa ou o 5rgo em relao aos uais se pretenda fazer uso da prova antecipada so notificados para deduzir oposio ou para intervir no processo -art$ FS1M. ;P,A4$ =epois ouvido o 9inistrio Pblico, e por fim o juiz decide -art$ FS1MN ;P,A4$ *stes pedidos tanto podem ser apresentados no 7upremo ,ribunal Administrativo ? se o processo estiver pendente neste ,ribunal -art$ .K1M8-o *,A(4 ?, como no ,ribunal 2entral Administrativo ? se o processo estiver neste ,ribunal -art$ N/1-+ *,A(4 ?, como, ainda, nos ,ribunais Administrativos de 2"rculo ? se se tratar de processo pendente num destes ,ribunais ou a instaurar em ual uer ,ribunal Administrativo -art$ 081M8-p *,A(4$ A produo antecipada de prova est# condicionada 6 demonstrao pelo re uerente de ue e!iste o 3 sto receio de ue esta ven+a a tornar-se imposs"vel ou muito dif"cil -art$ F.1 ;P,A4$ O pedido de produo antecipada de prova tramitada como processo urgente -art$ K1 ;P,A4$ 11$. As Medidas !rovisCrias *sta provid%ncia cautelar foi introduzida no ordenamento jur"dicoadministrativo portugu%s pelo art$ .1M. do =; n$1 8SNMFE, de 80 de 9aio, encontrando-se regulada no art$ 01 do mesmo diploma$ ,rata-se de um meio processual acess5rio do recurso contencioso ue tem como objectivo actos administrativos relativos 6 formao de contratos de empreitada de obras pblicas, de prestao de servios e de fornecimento de bens ue lesem direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos$ Atravs das medidas provis5rias, podem re uerer-se ao ,ribunal Administrativo provid%ncias destinadas a corrigir as ilegalidades de ue o procedimento contratual enferme ou a impedir a produo de maiores preju"zos, incluindo a suspenso do procedimento de formao do contrato$ O ,ribunal Administrativo no pode deferir o pedido da medida provis5ria uando, ponderados os interesses em confronto, concluir, em ju"zo probabil"stico, no sentido de ue as conse u%ncias negativas para o interesse pblico e!cederem os benef"cios a obter pelo re uerente -art$ 01MN4$ As medidas provis5rias so re ueridas ao ,ribunal competente para o recurso -art$ 01MN4' estas so pedidas em re uerimento pr5prio apresentado juntamente com a petio de recurso -art$ .1M.4$ O processo, pela sua natureza cautelar, tem car#cter urgente -art$ 01MN4' neste car#cter determina a obrigao de instruir o re uerimento com os respectivos meios de prova -art$ 01M84 e o encurtamento dos prazos -art$ 01M.MS4$ As lacunas de regulamentao so preenc+idas pela aplicao subsidi#ria das disposi:es da ;P,A relativas 6 suspenso jurisdicional da efic#cia dos actos administrativos -art$ 01MK4$ 11(. As !rovid5ncias Ca+telares n o Es'eci*icadas *stes pedidos devero ser apresentados nos ,ribunais Administrativos de 2"rculo' na falta de lei, entende-se ue, dada a sua natureza se dever# recorrer 6 regra relativa aos pedidos de intimao$ *stes pedidos podem ser propostos por uem mostre fundado receio de Due outrem cause leso gra*e e dificilmente repar4*el ao seu direito -art$ SE81M8 2P24$ *stes pedidos devem ser dirigidos contra o 5rgo da Administrao do ual proven+a a ameaa de leso$ *stes pedidos t%m car#cter subsidi#rio, somente sendo admiss"veis uando a leso ue se vise

prevenir no possa ser evitada por um dos procedimentos cautelares consagrados no contencioso administrativo -art$ SE81MS - no so aplic#veis as provid%ncias referidas no n$1 8 uando se pretenda acautelar o risco de leso especialmente prevenido por alguma das provid%ncias tipificadas na seco seguinte do 2P24$ A IM!U/NAO DOS RE/U>AMENTOS I>E/AIS 11). O !ro#lema da Im'+8na o Contenciosa dos Re8+lamentos Ile8ais A Administrao elabora constantemente numerosos regulamentos$ Alguns deles ilegais, por ue violam a lei ue visam e!ecutar ou ue define a compet%ncia para a sua emisso$ <# basicamente tr%s sistemas con+ecidos& a) / primeiro , o sistema da no impuganibilidade dos regulamentos: (oi o sistema ue vigorou durante muito tempo, uando no e!istia ainda o *stado de =ireito& se o poder e!ecutivo decretava regulamentos ilegais, os particulares no podiam fazer outra coisa seno cumpri-los$ b) / segundo sistema , o da impugnao directa: segundo o ual os regulamentos ilegais so directamente impugn#veis perante o contencioso administrativo, tal como se de actos administrativos se tratasse$ J um sistema ue positivo do ponto de vista do *stado de =ireito, mas ue tem o inconveniente de levar a uma grande sobrecarga de trabal+o no ,ribunais Administrativos, podendo causar grave embarao 6 efici%ncia da aco administrativa$ c) "oncebeuCse um terceiro sistema: neste, no se admite o recurso directo do regulamento para o ,ribunal Administrativo& os regulamentos ilegais no so impugn#veis directamente perante o ,ribunal$ 9as, uando c+egar o momento de um regulamento ilegal ser aplicado a um caso concreto por intermdio de um acto administrativo, ento permite-se ao particular prejudicado com essa aplicao recorrer do acto administrativo ue aplicou o regulamento, in*ocando como fundamento desses recurso a ilegalidade do regulamento3 Aeste ,ribunal, se considerar ue o regulamento ilegal, no anula o regulamento, apenas no o aplicaJ e anula o acto administrativo, na medida em ue aplicou um regulamento ilegal$ 11.. Sol+ o Act+al no Direito !ort+8+5s A lei comea por fazer uma distino entre regulamentos e!e u"veis por si mesmo, e regulamentos s5 e!e u"veis atravs de um acto concreto de aplicao -acto administrativo ou acto jurisdicional4$ Quanto aos regulamentos e!e u"veis por si mesmos, ou seja, uanto 6 ueles regulamentos ue podem ofender os direitos ou os interesses dos particulares s5 pelo simples facto de entrarem em vigor, permiteCse a impugnao directa3 Quanto aos outros, a ueles ue s5 ofendem os particulares uando aplicados por acto concreto, consagraCse o sistema da no aplicao, mas acrescentando um elemento muito importante& se ual uer ,ribunal, em tr%s

casos concretos, considerar ilegal um regulamento, a partir da" o regulamento pode ser impugnado directamente junto do ,ribunal Administrativo$ O sistema actual assenta numa dupla distino& *ntre regulamentos directamente e!e u"veis e regulamentos no directamente e!e u"veis, por um lado' *ntre dois meios processuais, o recurso dos regulamentos e a declarao de ilegalidade de normas regulamentares, por outro$ 2om base nesta distino, o legislador regulou duas formas de impugnao de regulamentos& o recurso e o pedido de declarao de ilegalidade3 110. !ress+'ostos !rocess+ais 7omente os ,ribunais Administrativos de 2"rculo t%m compet%ncia -art$ 081M8-e *,A(4$ 9as a declarao de ilegalidade tanto pode ser feita pelos ,ribunais Administrativos de 2"rculo -art$ 081M8-e *,A(4, como pelo ,ribunal 2entral Administrativo -art$ N/1-c *,A(4$ Para +aver recorribilidade do regulamento, tambm a ui so e!ig"veis, m tatis m tan!is, os re uisitos ue se viu sobre a recorribilidade dos actos administrativos& para se impugnar contenciosamente um regulamento necess#rio ue ele seja proveniente de um acto e!terno, definitivo e e!ecut5rio$ Qual uer particular pode impugnar regulamentos uando se3a %re3 !ica!o %ela a%lica()o !a norma o &enha a s.2lo, %re&isi&elmente, em momento %r6$imo -arts$ KS1 e KK1M8 ;P,A4$ Ao e!iste a ui, pois, o re uisito do interesse directo ou actual& o interesse pode ser reportado a uma leso futura, desde ue pre*is*el e pr6(ima3 O 9inistrio Pblico tambm pode impugnar ual uer regulamento ilegal -art$ KS1 ;P,A4$ Quando ten+a con+ecimento de tr%s decis:es de uais uer ,ribunais, transitado em julgado, ue recusem a aplicao de um norma regulamentar com fundamento na sua ilegalidade, o 9inistrio Pblico impugnar# obrigatoriamente esse regulamento junto do ,ribunal competente -art$ KK1M8 ;P,A4$ A impugnao de regulamentos ilegais pode ser feita a to!o o tem%o, ou seja, independentemente do prazo -art$ KS1 ;P,A4$ Ao se pense, todavia, ue isto e uivale a considerar todo o regulamento ilegal como ferido de nulidade3 *mbora possa +aver regulamentos nulos, a regra geral a da anulabilidade, embora com um regime jur"dico diferente do da anulabilidade dos actos administrativos$ O pedido de declarao da ilegalidade de normas regulamentares no directamente e!e u"veis est# ainda sujeito a um pressuposto processual espec"fico& a prvia ocorr%ncia de tr%s decis:es judiciais de no aplicao concreta de norma regulamentar -art$ N/1-c e 081M8-e *,A(4$ 111. MarcOa do !rocesso A ;P,A organizou dois tipos de processos para a impugnao de regulamentos& a4 Os recursos b4 Os pedidos de declarao de ilegalidade$ Os recursos esto regulados nos arts$ KS1 a K01 ;P,A, e os pedidos de declarao de ilegalidade nos arts$ KK1 a KE1 ;P,A$ Os recursos seguem os termos dos recursos dos actos administrativos de 5rgos da administrao local -art$ KN1M8 ;P,A4' e os pedidos de declarao

de ilegalidade de normas regulamentares no directamente e!e u"veis, seguem a mesma tramitao ue seria aplic#vel a mesma tramitao dos recursos -art$ .N1-a KN1M8 KE1 ;P,A4' de normas regulamentares no directamente e!e u"veis ? a forma de tramitao ue seria aplic#vel se estivesse em causa o recurso de um acto administrativo praticado pelo autor da norma regulamentar -arts$ .N1 e KD1 ;P,A4$ *specialidades do art$ KN1 ;P,A& *ventual dispensa da citao do autor da norma' Publicidade' Apensao dos processos relativos 6 mesma norma$ 114. E*eitos da Decis o de !rovimento 7e o regulamento ilegal for objecto de um recurso e este obtiver deciso de provimento, o regulamento anulado ou declarado nulo ou ine!istente, conforme o tipo de invalidade ue o afectasse$ 9as em caso de anulao, esta no tem efeitos retroactivos& ao contr#rio do ue sucede com a anulao contenciosa dos actos administrativos, a anulao de um regulamento ilegal s5 produz os seus efeitos para o futuro, respeitando -sem os destruir4 os efeitos produzidos no passado$ 7e o regulamento for objecto de um pedido de declarao de ilegalidade, a deciso de provimento declara, com fora obrigat5ria geral, a ilegalidade da norma, mas tambm no tem, por via de regra, efic#cia retroactiva -art$ 881M8 *,A(4, a menos ue o ,ribunal, por raz:es de e uidade ou de interesse pblico de e!cepcional relevo, resolva, em deciso es%ecificamente f n!amenta!a, conferir efic#cia retroactiva 6 sentena -art$ 881MS *,A(4$ 116. Im'+8na o de Re8+lamentos da Com'et5ncia do Tri#+nal Constit+cional *m regra, os regulamentos administrativos ilegais so impugnados perante os ,ribunais Administrativos$ ,odavia, +# tr%s casos especiais em ue a impugnao da legalidade de regulamentos administrativos feita perante o ,ribunal 2onstitucional$ 2omo resulta do art$ .E81 23P, tais casos so os seguintes& a4 A ilegalidade de uais uer normas constantes de diploma regional, com fundamento em violao do estatuto da regio ou de lei geral da 3epblica -n$1 8-c4' b4 A ilegalidade de uais uer normas constantes de diploma emanado dos 5rgos de soberania com fundamento em violao dos direitos de uma regio consagrados no seu estatuto -n$1 8-d4$ c4 O ,ribunal 2onstitucional aprecia e declara ainda, com fora obrigat5ria geral, a inconstitucionalidade ou a ilegalidade de ual uer norma, desde ue ten+a sido por ele julgada inconstitucional ou ilegal em tr%s casos concretos -n$1 S4$ O !ROCESSAMENTO DA ACTI-IDADE ADMINISTRATI-A O !ROCEDIMENTO ADMINISTRATI-O 147. No o

A acti&i!a!e !a A!ministra()o ;-blica ', em larga me!i!a, m acti&i!a!e %rocess al9 ou seja, comea num determinado ponto e depois camin+a por fases, desenrolando-se de acordo com um certo modelo, avana pela pr#tica de actos ue se encadeiam uns nos outros e pela observ)ncia de certos tr)mites, de certos ritos, de certas formalidades ue se sucedem numa determinada se u%ncia$ 2+ama-se a esta se u%ncia Procedimento Administrativo, ou processo burocr#tico, ou processo administrativo gracioso, ou ainda processo no contencioso$ O Procedimento Administrati*o a se u%ncia juridicamente ordenada de actos e formalidades tendentes 6 preparao da pr#tica de um acto da Administrao ou 6 sua e!ecuo$ O procedimento uma seDu2ncia3 Quer isto dizer ue os v#rios elementos ue o integram no se encontram organizados de ual uer maneira$ 7egundo, o procedimento constitui uma se u%ncia juridicamente ordenada3 J a lei ue determina uais os actos a praticar e uais as formalidades a observar' tambm a lei ue estabelece a ordem dos tr)mites a cumprir, o momento em ue cada um deve ser efectuado, uais os actos antecedentes e os actos conse uentes$ ,erceiro, o Procedimento Administrativo traduz-se numa se u%ncia de actos e formalidades3 Aa verdade, no +# nele apenas actos jur"dicos ou tos5 formalidades& no Procedimento Administrativo tanto encontramos actos jur"dicos como meras formalidades$ Quarto, o Procedimento Administrativo tem por objecto um acto da Administrao3 A e!presso acto !a A!ministra()o engloba genericamente todas essas categorias$ O ue d# car#cter administrativo ao procedimento , precisamente, o envolvimento da Administrao Pblica e o facto de o objecto dele ser um acto da Administrao$ Quinto, o Procedimento Administrativo tem por finalidade preparar a pr4tica de um acto ou respecti*a e(ecuo3 =a ui decorre a distino, entre procedimentos decis6rios e e(ecuti*os3 A distino funcional vem no art$ 81 2PA& 8$ *ntende-se por Procedimento Administrativo a sucesso ordenada de actos e formalidades tendentes 6 formao e manifestao da vontade da Administrao Pblica ou 6 sua e!ecuo$ .$ *ntende-se por processo administrativo o conjunto de documentos em ue se traduzem os actos e formalidades ue integram o Procedimento Administrativo$ 141. O#3ectivos da Re8+lamenta o F+r<dica do !rocedimento Administrativo O Procedimento Administrativo uma se u%ncia juridicamente ordenada$ O =ireito interessa-se por ele e regula-o atravs de normas jur"dicas, obrigat5rias para a Administrao$ Por u%L 7o v#rios os objectivos da regulamentao jur"dica do Procedimento Administrativo& a4 *m primeiro lugar, a lei visa disciplinar da mel+or forma o desenvolvimento da actividade administrativa, procurando nomeadamente assegurar a racionalizao dos meios a utilizar pelos servios'

*m segundo lugar, objectivo da lei ue atravs do procedimento se consiga esclarecer a vontade da Administrao, de modo a ue sejam sempre tomadas decis:es justas, teis e oportunas' c4 *m terceiro lugar, entende a lei dever salvaguardar os direitos subjectivos e os interesses leg"timos dos particulares, impondo 6 Administrao todas as cautelas para ue eles sejam respeitados ou, uando +ajam de ser sacrificados, para ue o no sejam por forma e!cessiva' d4 *m uarto lugar, a lei uer evitar a burocratizao e apro!imar os servios pblicos das popula:es' e4 *, por ltimo, pretende a lei assegurar a participao dos cidados na preparao das decis:es ue l+es digam respeito$ J o ue resulta com toda a clareza do art$ .KD1M8MN 23P$ A regulamentao jur"dica do Procedimento Administrativo visa, por um lado, garantir a mel+or ponderao poss"vel da deciso a tomar 6 luz do interesse pblico e, por outro, assegurar o respeito pelos direitos dos particulares$ Aesta medida, as normas ue regulam o Procedimento Administrativo so, pois, t"picas normas de =ireito Administrativo, por isso ue procuram conciliar as e!ig%ncias do interesse colectivo com as e!ig%ncias dos interesses individuais$ 14$. Nat+re9a F+r<dica do !rocedimento Administrativo 2onfrontam-se a respeito desta uesto duas teses opostas& a) A 'ese Processualista: para os defensores desta tese, o Procedimento Administrativo um aut%ntico processo$ 2laro ue +# diferenas entre o Procedimento Administrativo e o Processo >udicial& mas ambos so espcies de um mesmo gnero ? o processo' b) A 'ese AntiCprocessualista: para os defensores desta tese, o Procedimento Administrativo no um processo, Procedimento Administrativo e Processo >udicial no so duas espcies de um mesmo gnero, mas sim dois gneros diferentes, irredut"veis um ao outro$ O %rocesso ser# a sucesso ordenada de actos e formalidades tendentes 6 formao ou 6 e!ecuo de uma vontade funcional$ 7empre ue a lei pretende disciplinar a manifestao de uma vontade funcional, e desde ue o faa ordenando o encadeamento se uencial de actos e formalidades para a obteno de uma soluo final ponderada e ade uada, a" teremos um processo$ O Procedimento Administrativo , pois, um processo ? tal como so o Processo ;egislativo e o Processo >udicial$ 9ltiplas diferenas os separam' apro!ima-os a circunst)ncias de todos serem uma se u%ncia juridicamente ordenada de actos e formalidades tendentes 6 formao de uma vontade funcional ou 6 respectiva e!ecuo$ 14(. Es';cies de !rocedimentos Administrativos Principais classifica:es& a) Procedimentos de iniciati*a pblica: suscept"veis de in"cio oficioso' e procedimento de iniciati*a particular: dependentes de re uerimento deste'

b4

b)

Procedimento decis6rios: visam a tomada de uma deciso administrativa' e procedimentos e(ecuti*os: tem por finalidade assegurar a projeco dos efeitos de uma deciso administrativa' c) Procedimento de 5< grau: incidem pela primeira vez sobre uma situao da vida' e procedimentos de 7< grau: incidem sobre uma deciso administrativa anteriormente tomada' d) Procedimento comum: a uele ue no regulado por legislao especial mas pelo pr5prio 2PA' e procedimentos especiais: so regulados em leis especiais$ 14). A Codi*ica o das Re8ras do !rocedimento Administrativo S O CCdi8o do !rocedimento Administrativo O 25digo de +oje vigora entre n5s +averia de resultar do Projecto do 25digo do Procedimento Administrativo de 8FEF$ O impulso legislativo governamental foi coberto por uma lei de autorizao legislativa -;ei n$1 S.MF8, de ./ de >ul+o4 e o 25digo do Procedimento Administrativo viria a ser aprovado pelo =; n$1 NN.MF8 de 80 de Aovembro$ A entrada em vigor do 2PA verificou-se em 8K de 9aio de 8FF.$ O 25digo do Procedimento Administrativo foi revisto pelo =; n$1 KMFK, publicado em S8 de >aneiro de 8FFK$ 7eguindo uma tradio ue remonta ao projecto de 8FKE, o 25digo do Procedimento Administrativo no trata apenas do Procedimento Administrativo propriamente dito, dando-se mesmo a circunst)ncia, um tanto ins5lita, de a sua Parte @@@ apresentar ep"grafe id%ntica ao nome do pr5prio c5digo& 8o ;roce!imento A!ministrati&o. Para alm desta, o 25digo tem uma primeira parte dedicada aos princ"pios gerais, uma segunda relativa aos sujeitos do procedimento e uma uarta, regulando as formas da actividade administrativa$ =isciplina pois, bem mais do ue o Procedimento Administrativo$ O art$ .1 2PA contm as regras ue determinam o )mbito de aplicao do 25digo$ a4 Ao ue se refere ao mbito subjecti*o, o 25digo do Procedimento Administrativo aplica-se 6s entidades ue comp:em a Administrao Pblica em sentido org)nico -enumeradas no n$1 .4, aos 5rgos do *stado estran+os a esta mas ue desenvolvam actividades materialmente administrativa -n$1 84, e ainda 6s empresas concession#rias, uando actuem no e!erc"cio de poderes de autoridade -n$1 S4' b4 Quanto ao mbito material de aplicao, +# a registar sobretudo ue& 1s %rinc+%ios !a acti&i!a!e a!ministrati&a e as normas !e concreti,a()o constit cional so aplic#veis, em uais uer circunst)ncias, a todo e ual uer tipo de actividade, seja ela de gesto pblica, de gesto privada ou de "ndole tcnica -n$1 04' As !is%osi(7es relati&as 4 organi,a()o e 4 acti&i!a!e a!ministrati&as so aplic#veis 6s actividades de gesto pblica -n$1 K4' As restantes !is%osi(7es !o C6!igo !o ;roce!imento A!ministrati&o so aplic#veis, igualmente apenas no dom"nio das actividades de gesto pblica, ao Procedimento 2omum e, supletivamente, tambm aos Procedimentos *speciais, desde ue da" no resulte diminuio das garantias dos particulares -n$1 D4$

14.. !rinc<'ios :+ndamentais do !rocedimento Administrativo O 25digo do Procedimento Administrativo inclui dois tipos de princ"pios& em primeiro lugar, os %rinc+%ios gerais !o C6!igo, constantes dos arts$ S1 a 8.1& O Princ"pio da ;egalidade -art$ S14' O Princ"pio da Proporcionalidade -art$ 014' O Princ"pio da >ustia -art$ K14 O Princ"pio da @mparcialidade -art$ K14' O Princ"pio da Ioa ( -art$ K1-A4' O Princ"pio da 2olaborao da Administrao com os Particulares -art$ D14, este dever de colaborao e!iste nos dois sentidos& deve a Administrao colaborar com os particulares ? ouvindo-os, apoiando-os, estimulando-os ? e devem os particulares colaborar com a Administrao, sem preju"zo dos seus direitos e interesses leg"timos$ O Princ"pio da Participao -art$ E14, ue serve de en uadramento 6 mais importante inovao introduzida pelo 25digo do Procedimento Administrativo, a audi%ncia dos interessados no procedimento, regulada nos arts$ 8//1 e segs$ O Princ"pio da =eciso -art$ F14, ue assegura aos cidados o direito a obterem uma deciso administrativa uando o re ueiram ao 5rgo competente (!e&er !e %ron ncia). O Princ"pio da =esburocratizao e da *fici%ncia -art$ 8/14' O Princ"pio da Cratuitidade -art$ 8814' O Princ"pio do Acesso 6 >ustia -art$ 8.14$ *m segundo lugar, os %rinc+%ios gerais !o %roce!imento, inclu"dos nos arts$ 0K1 a K/1& / Princpio do 1nDuisit6rioD inscrito no art$ 0K1 2PA, ue como corol#rio do princ"pio a prossecuo do interesse pblico, assinala o papel preponderante dos 5rgos administrativos da deciso administrativa' / Princpio da "eleridade, ue acompan+ado da fi!ao de um prazo legal para concluso do procedimento, pretende prenunciar o fim desejado da uelas gavetas onde a vel+a m#!ima dizia ue os 5rgos administrativos guardavam os assuntos ue o tempo +averia de resolver -arts$ 0D1 e 0E14' / Princpio da publicidade do 1mpulso Processual, consignado no art$ 001 2PA, ue, por via da garantia de ue os interessados estejam informados do in"cio do procedimento, procura assegurar-l+es efectivas possibilidades de participao no mesmo$ / Princpio da "olaborao dos 1nteressados, com o ual se pretende garantir ue estes facilitem a actividade da Administrao Pblica, au!iliando esta, com boa f e seriedade, na preparao das decis:es administrativas -art$ K/14$ O Procedimento Administrativo obedece tambm a um certo nmero de outros princ"pio fundamentais& a) "ar4cter escrito: em regra o Procedimento Administrativo tem car#cter escrito, os estudos e opini:es t%m de ser emitidos por escrito, etc$\ b) #implificao e formalismo: o Procedimento Administrativo muito menos formalista e mais male#vel$ A lei traa apenas algumas lin+as

gerais de actuao e determina uais as formalidades essenciais& o resto vari#vel conforme os casos e circunst)ncias' c) .ature&a inDuisit6ria: os ,ribunais so passivos& aguardam as iniciativas dos particulares e, em regra, s5 decidem sobre o ue eles l+es tiverem pedido pelo contr#rio, a Administrao activa, goza do direito de iniciativa para promover a satisfao dos interesses pblicos postos por lei a seu cargo$ A MARCBA DO !ROCEDIMENTO COMUM DE 1T /RAU !ARA A TOMADA DE UMA DECISO ADMINISTRA-A 140. O !rocedimento DecisCrio de 1T /ra+ J o procedimento tendente 6 pr#tica de um acto prim#rio$ A fase do procedimento decis5rio de 81 grau 6 luz do actual =ireito portugu%s so seis, a saber& a4 (ase inicial' b4 (ase de instruo' c4 (ase da audi%ncia prvia dos interessados' d4 (ase da preparao da deciso' e4 (ase da deciso' f4 (ase complementar$ 141. :ase Inicial J a fase em ue se d# in"cio ao procedimento$ *sse in"cio pode ser desencadeado pela Administrao, ou por um particular interessado$ =esta fase fazem parte, igualmente, a passagem de recibo ao particular -arts$ DD1, DE1, DF1, E/1 e E81 2PA4, para atestar a entrega do re uerimento, a nomeao do instrutor se a ela +ouver lugar, e ainda a tomada de medidas provis5rias$ A mais con+ecida destas medidas provis5rias a suspenso preventiva do arguido no procedimento disciplinar$ Aos procedimentos de iniciativa pblica, o arran ue do procedimento pode dever-se a impulso processual aut6nomo, uando o 5rgo com compet%ncia para decidir a uele ue inicia a procedimento' ou a impulso processual Geter6nomo, se o 5rgo ue inicia o procedimento carece de compet%ncia para a deciso final$ *m ual uer dos casos +# ue cumprir o dever fi!ado no art$ 001 2PA& a comunicao aos interessados do in"cio do procedimento$ Os procedimentos de iniciativa particular, iniciam-se a re uerimento dos interessados$ O re uerimento inicial destes deve conter as men:es e!igidas no art$ DN1 2PA e ser apresentado por escrito$ O =; 88.MF/ de N de Abril, regula o suporte material dos re uerimentos$ 7obre o re uerimento pode recair um despac+o inicial do servio, consistindo no respectivo& 1ndeferimento limiar, se o re uerimento for an5nimo ou intelig"vel -art$ DK1MS 2PA4' Aperfeioamento, se o re uerimento no satisfazer todas as e!ig%ncias do art$ DN1 2PA' este aperfeioamento far-se-# atravs do suprimento oficioso das defici%ncias, caso tal seja poss"vel, ou mediante convite ao re uerente, no caso contr#rio -art$ DK1M8M. 2PA4$

*sta fase do procedimento encerra-se com o saneamento do procedimento, previsto no art$ ES1 2PA& consiste na verificao de ue no e!istem uais uer problemas ue obstem ao andamento do procedimento ou 6 tomada da deciso final$ 7e ocorrer alguma destas circunst)ncias ? ou ainda a prevista no art$ F1M. 2PA ? o re uerimento poder# ser liminarmente ar uivado, terminado assim o procedimento$ 144. :ase da Instr+ o =estina-se a averiguar os factos ue interessem 6 deciso final e, nomeadamente, 6 recol+a das provas ue se mostrem necess#rias$ Pode ser conduzida pelo 5rgo competente para tomar a deciso final, ou por um instrutor especialmente nomeado para o efeito$ O principal meio de instruo no procedimento administrativo a pro*a documental3 9as tambm so admitidos outros meios de prova, tais como in uritos, audi%ncias de testemun+as, e!ames, vistorias, avalia:es e dilig%ncias semel+antes -art$ FK1 2PA4$ A direco desta fase do procedimento atribu"da pelo 25digo do Procedimento Administrativo, em primeiro lugar, ao 5rgo competente para a deciso$ *ste todavia, pode& a4 =elegar esta compet%ncia em subordinado seu, ue passar# a dirigir a instruo' b4 *ncarregar um subordinado da realizao de dilig%ncias instrut5rias avulsas -art$ EK1 2PA4 A fase da instruo tem por objecto a recol+a e tratamento dos dados indispens#veis 6 deciso$ Aela assumem particular relevo tr%s princ"pios& / Princpio da legalidade =art3 8< "PA): ue condiciona as dilig%ncias a promover 6 respectiva conformidade legal' / Princpio do inDuisit6rio =art3 EK< "PA): ue confere ampla liberdade ao 5rgo instrutor do procedimento, mesmo nos procedimentos de iniciativa particular' / princpio da liberdade de recolGa e apreciao dos meios probat6rios =arts3 PQ<@5 e ?5<@7 "PA)3 Para alm destes princ"pios, importa ainda ter em considerao tr%s regras em matria de prova ? na medida em ue a instruo se confunde largamente com a recol+a e o tratamento da prova& O dever geral de averiguao, consignado no art$ ED1M8 2PA' A desnecessidade de prova dos factos not5rios e outros do con+ecimento do instrutor -art$ ED1M. 2PA4' A regra de ue o 5nus da prova recai sobre uem alegar os factos a provar -art$ EE1 2PA4$ Pedidos de parecer: os pareceres so opini:es tcnicas solicitadas a especialistas em determinadas #reas do saber ou a 5rgos colegiais consultivos$ =izem-se obrigat6rios uando a lei e!ige ue sejam pedidos' facultati*os, uando a deciso de os pedir foi livremente tomada pelo 5rgo instrutor$ 7e as suas conclus:es t%m de ser acatadas pelo 5rgo decisor, trata-se de pareceres *inculati*osJ se tal no sucede, so pareceres no *inculati*os -art$ FE1 2PA4$ Ao sil%ncio da lei, os pareceres nesta previstos consideram-se obrigat5rios e no vinculativos$

Os pareceres so sempre fundamentados e devem formular conclus:es -art$ FF1 2PA4, de modo a permitir ue o 5rgo ue os pediu os utilize como suporte da deciso$ 146. :ase da A+di5ncia !revia dos Interessados J nesta fase ue se concretiza, na sua plenitude, o !ireito !e %artici%a()o !os ci!a!)os na forma()o !e !ecis7es 0 e lhes !igam res%eito, consignado no art$ .KE1 23P$ *m obedi%ncia ao imperativo constitucional +# muito por cumprir, o 25digo estabeleceu o princ"pio da %artici%a()o !ial6gica na formao da deciso administrativa$ *sta participao pode ocorrer em ual uer fase do procedimento -art$ 0F1 2PA4, mas obrigat6ria antes da tomada da deciso final, pois somente assim estar# assegurada a possibilidade de esta ser influenciada pela manifestao de vontade dos interessados -art$ 8//1 2PA4$ 3egra geral, a audi%ncia dos interessados realiza-se no termo da instruo, mas pode no suceder assim, no caso de o instrutor +aver promovido dilig%ncias instrut5rias complementares sugeridas pelos pr5prios interessados -art$ 8/N1 2PA4$ A audi%ncia pode realizar-se por escrito ou oralmente, dependendo de escol+a do instrutor -art$ 8//1M. 2PA4' o 25digo do Procedimento Administrativo estabelece regras para ual uer dos casos -arts$ 8/81 e 8/.14$ *!istem dois tipos de situa:es em ue a audi%ncia dos interessados no se realiza ou pode no se realizar -art$ 8/S1 2PA4$ Ao primeiro tipo incluem-se os casos em ue a pr5pria lei entende ser desnecess#ria a audi%ncia& Quando a deciso seja urgente' Quando a realizao da audi%ncia possa prejudicar a e!ecuo ou a utilidade da deciso a tomar' uando o nmero de interessados seja to elevado ue torna impratic#vel a audi%ncia$ *m relao a esta ltima possibilidade, introduzida pelo diploma de reviso, +# ue lamentar uma novidade da responsabilidade do legislador e ue no constava do projecto& a e!presso 0 an!o %oss+&el, intercalada na parte final da al"nea c4 do n$1 8 do art$ 8/S1$ Ao se consegue imaginar em ue situa:es a cons lta %-blica, suced)nea de uma invi#vel audi%ncia dos interessados, , ela pr5pria, imposs"vel$ Ao segundo tipo esto abrangidas as situa:es em ue a lei autoriza o instrutor a dispensar a audi%ncia& Ou por ue os interessados j# se pronunciaram sobre as uest:es relevantes para a deciso e sobre a prova produzida -e, as raz:es referidas no art$ 8/S1M., tambm sobre o sentido prov#vel da deciso4' Ou por ue se perspectiva uma deciso favor#vel 6 ueles$ *m ual uer caso, o instrutor deve sempre fundamentar clara e completamente as raz:es ue levam 6 no realizao da audi%ncia dos interessados' caso assim no faa, a deciso final ser# inv#lida$ A falta de realizao da audi%ncia dos interessados, a descoberto de ual uer das normas do art$ 8/S1, gera a invalidade da deciso final$ 167. :ase da !re'ara o da Decis o *sta a fase em ue a Administrao pondera ade uadamente o uadro traado na fase inicial, a prova recol+ida na fase da instruo e os argumentos aduzidos pelos particulares na fase da audi%ncia dos interessados$ O luz de

todos os elementos trazidos ao procedimento nas tr%s primeiras fases, a Administrao vai preparar-se para decidir$ Ao procedimento disciplinar, esta fase, ue se segue 6 audi%ncia do arguido, consta essencialmente da elaborao de um relat5rio final do instrutor, ue resumir# os factos dados como provados e propor# a pena ue entender justa, ou o ar uivamento dos autos se considerar insubsistente a acusao$ O 5rgo competente pode ordenar a realizao de novas dilig%ncias, bem como solicitar pareceres$ *sta fase ? a da deciso ? inicia-se usualmente com o relat5rio do instrutor, pea ue no e!istir# se a instruo tiver sido dirigida pelo pr5prio 5rgo competente para a deciso -art$ 8/01 2PA4$ Aeste relat5rio d#-se conta do pedido do interessado, resumem-se as fases do procedimento e prop:e-se uma deciso$ Para alm da deciso e!pressa, o procedimento pode e!tinguir-se por outras cinco causas& 8$ A desist2ncia do pedido e a renuncia dos interessados aos direitos ou interesses ue pretendiam fazer valer no procedimento -art$ 88/1 2PA4' .$ A desero dos interessados, e!presso da falta de interesse destes pelo andamentos do procedimento -art$ 8881 2PA4' S$ A impossibilidade ou inutilidade super*eniente do procedimento, decorrentes da impossibilidade f"sica ou jur"dica do respectivo objecto, ou da perda de utilidade do procedimento -art$ 88.1 2PA4' N$ A falta de pagamento de ta(as ou despesas, ue somente constitui causa de e!tino do procedimento nos acasos previstos no art$ 881M8 2PA -art$ 88S1 2PA4' G. Vma omisso juridicamente rele*ante3 O c+amado acto t*cito. 161. O Acto '4cito em Es'ecial A necessidade de atribuir um valor jur"dico 6s omiss:es dos 5rgos da Administrao Pblica entronca no princ"pio da prossecuo do interesse pblico& na medida em ue a Administrao Pblica e!iste para a prossecuo dos interesses pblicos ue a lei coloca a seu cargo, seria inadmiss"vel ue l+e fosse permitido no responder 6s solicita:es dos cidados, sem ue estes tivessem forma de defender os seus interesses$ O pr5prio 25digo do Procedimento Administrativo, ao consagrar e!pressamente o princ"pio da deciso -art$ F14, abriu camin+o para a noo de omisso juridicamente rele*ante, isto , de comportamento omissivo gerador de efeitos jur"dicos$ 2onstituem pressupostos da omisso juridicamente relevante& A iniciativa de um particular' A compet%ncia do 5rgo administrativo interpelado para decidir o assunto' O dever legal de decidir por parte de tal 5rgo -art$ F1M. 2PA4' O decurso do prazo estabelecido na lei -F/ dias, se outro no for especificamente fi!ado - arts 8/E1M. e 8/F1M. 2PA4$ Para ue uma omisso de um 5rgo da Administrao Pblica assuma o significado jur"dico de um acto t*cito indispens#vel ue se verifi uem cumulativamente estes pressupostos$ Perante a necessidade de atribuir um valor jur"dico do acto t*cito so conceb"veis dois sistemas& a4 A atribuio ao acto t*cito de um valor positivo, isto , a conse u%ncia da omisso juridicamente relevante consistiria em faze-la

e uivaler a um deferimento do pedido do particular (sistema !o !eferimento t*cito)' b4 A atribuio ao acto t*cito de um valor negativo, ou seja, a omisso juridicamente relevante e uivaleria a um indeferimento do pedido (sistema !o in!eferimento t*cito)$ O primeiro sistema apresenta grandes vantagens para o particular ue v% satisfeita a sua pretenso' para a Administrao Pblica apresenta o inconveniente de ser indiferente 6s raz:es ue ditaram a omisso, e ue podem ir desde a mera neglig%ncia at 6 falta de titular do 5rgo com compet%ncia para decidir$ O segundo sistema mais favor#vel 6 Administrao Pblica, pois no e!trai da omisso conse u%ncias ue l+e sejam directamente desfavor#veis' para o particular, embora possibilitando, em teoria, o uso dos mecanismos de garantia, designadamente contencioso, coloca-os perante um dfice de proteco efectiva, decorrente de um modelo ue repousa basicamente no recurso de anulao, no admitindo nem, sentenas condenat5rias 6 pr#tica de acto administrativo, nem sentenas substitutivas$ O sistema do deferimento t#cito e o nico ue no faz recair sobre o cidado contribuinte os problemas ue s5 6 administrao Pblica cabe ultrapassar$ Quando, por comodidade, se e uaciona a alternativa deferimento t#citoMindeferimento t#cito, se esto a ponderar duas realidades substancialmente diversas$ O indeferimento t4cito, no passa de uma fac l!a!e recon+ecida pela lei ao lesado por uma omisso administrativa ilegal ? a faculdade de presumir indeferida a sua pretenso& isto significa ue, por um lado, ele livre de presumir ou no presumir o indeferimento' por outro, ue, continuando a no e!istir deciso, sobre o 5rgo administrativo continua a recair o dever de decidir a pretenso$ O deferimento t4cito, bem mais do ue isso& nem uma simples faculdade do interessado, nem consubstancia uma ilegalidade$ ,em o valor de uma verdadeira deciso ? t#cita ? ue poder# ser ou no legal$ Iem se pode dizer ue, o indeferimento t#cito uma faculdade dos interessados, j# o deferimento t#cito uma faculdade da Administrao$

O ACTO ADMINISTRATI-O CONCEITOD NATUREGA E ESTRUTURA 16$. Ori8em e Evol+ o do Conceito J um conceito ue delimita certos comportamentos da Administrao, mas ue os delimita em funo da fiscalizao da actividade administrativa pelos ,ribunais$ A noo de acto administrativo vai servir para um fim completamente diferente, isto , para definir as actua:es da Administrao Pblica submetidas ao controle dos ,ribunais Administrativos$ O acto administrativo passou assim a ser um conceito ue funciona ao servio do sistema de garantias dos particulares$ *m resumo, o conceito de acto administrativo serve primeiro como garantia da Administrao, e passa a servir depois como garantia dos particulares$

A principal funo pr#tica do conceito de acto administrativo, a de delimitar comportamentos suscept"veis de fiscalizao contenciosa$ @sto resulta muito claro no nosso =ireito onde o art$ .KE1MN 23P$ O acto administrativo aparece a ui a delimitar os comportamentos da Administrao ue so suscept"veis de recurso contencioso para fins de garantia dos particulares$ 16(. De*ini o de Acto Administrativo Os elementos do conceito do acto administrativo so& 8$ ,rata-se de um acto jur"dico' .$ ,rata-se de um acto unilateral' S$ ,rata-se de um acto organicamente administrativo' N$ ,rata-se de um acto materialmente administrativo' 0$ ,rata-se de um acto ue versa sobre uma situao individual num caso concreto$ Pode-se dizer ue o acto administrativo & o acto jurdico unilateral praticado por um 6rgo de Administrao no e(erccio do poder administrati*o e Due *isa a produo de efeitos jurdicos sobre uma situao indi*idual num caso concreto3 O 25digo do Procedimento Administrativo usa o termo acto tanto no sentido amplo, mais corrente na doutrina -art$ 81M8, em ue se considera o procedimento administrativo uma sucesso ordenada de factos4, como num sentido mais restrito, em ue o acto se confunde com a deciso, surgindo como a concluso do procedimento, sentido em ue aponta precisamente o art$ 8./1 16). Acto F+r<dico Acto administrativo um acto jur"dico, ou seja, uma conduta volunt#ria$ =entro dos factos jur"dicos em sentido amplo figuram v#rias realidades e, nomeadamente, os actos jur"dicos$ O acto administrativo um acto jur"dico$ 7endo ele um acto jur"dico, so em regra aplic#veis ao acto administrativo os Princ"pios Cerais de =ireito referentes aos actos jur"dicos em geral$ Por outro lado, e uma vez ue o acto administrativo um acto jur"dico em sentido pr5prio, isso significa ue ficam de fora do conceito, sob este aspecto& 84 Os factos jur"dicos involunt#rios' .4 As opera:es materiais' S4 As actividades juridicamente irrelevantes$ 16.. Acto Unilateral 3eporta-se esta categoria a uma classificao con+ecida dos actos jur"dicos em actos unilaterais e actos bilaterais$ Ao dizer ue o acto administrativo unilateral, pretende-se referir ue ele um acto jur"dico ue provm de um autor cuja declarao perfeita independentemente do concurso das vontades de outros sujeitos$ Aele se manifesta uma vontade da Administrao Pblica, a ual no necessita da vontade de mais ningum, e nomeadamente no necessita da vontade do particular, para ser perfeita$ Por vezes, a efic#cia do acto administrativo depende da aceitao do particular interessado, mas essa aceitao funciona apenas como condio de efic#cia do acto ? no "ntegra o conceito do pr5prio acto$

Por e!emplo o acto de nomeao de um funcion#rio pblico ? um acto unilateral$ 160. Acto !raticado 'or +m Ir8 o da Administra o J pois, um acto organicamente administrativo, um acto ue provm da Administrao Pblica em sentido org)nico ou subjectivo$ @sto significa ue s5 os 5rgos da Administrao Pblica praticam actos administrativos& no +# actos administrativos ue no sejam provenientes de 5rgos da Administrao Pblica$ Os indiv"duos ue por lei ou delegao de poderes t%m aptido para praticar actos administrativos so 6rg)os !a a!ministra()o; as nossas leis denominam-nos tambm a tori!a!e a!ministrati&a. =a ui resulta, como conse u%ncia, ue no cabem no conceito de acto administrativo& 5) /s actos praticados por 6rgos Due no integram a Administrao Pblica: nomeadamente, as pessoas colectivas de utilidade pblica administrativa e as empresas de interesse colectivo$ *ssas entidades, embora colaborem com a Administrao Pblica, no fazem parte dela, no a integram$ 2ontudo o *,A( -arts$ .K1M8-b4, c4, !, e 081M82c4, !4, admite ue as pessoas colectivas de utilidade pblica administrativa e as empresas concession#rias possam praticar actos a!ministrati&os, contenciosamente recorr"veis$ 7) ,ambm no so actos administrativos por no provirem de um 5rgo da Administrao Pblica, os actos praticados por indiv"duos estran+os 6 Administrao Pblica, ainda ue se pretendam fazer passar por 5rgos desta$ J o caso dos usurpadores de fun)es pblicas3 8) (inalmente, tambm no so actos administrativos, por no provirem de 5rgos da Administrao Pblica, os actos jur"dicos praticados por 6rgos do $stado integrados no poder moderador, no poder legislati*o ou no poder judicial3 ,em sido discutido o problema de saber se certos actos materialmente administrativos, mas organicamente provindos de 5rgos de outros poderes do *stado, devem ou no ser considerados actos administrati*os e, como tais, sujeitos a recurso contencioso para os ,ribunais Administrativos$ 2ertas leis avulsas foram admitindo recurso contencioso contra determinadas categorias de actos materialmente administrativos emanados de 5rgos no administrativos do *stado$ ,ratando-se de actos materialmente administrativos, mas organicamente e finalisticamente no administrativos, justificar-se-# em princ"pio ue se l+es apli uem as regras pr5prias do acto administrativo em tudo uanto decorra de e!ig%ncias ue revelem da matria administrativa, mas no j# do ue decorra de e!ig%ncias ue revelem de autoria dos actos por autoridades administrativas ou de prossecuo de fins administrativos$ 161. E&erc<cio do !oder Administrativo *le deve ser praticado no e!erc"cio do poder administrativo$ 75 os actos praticados no e!erc"cio de um poder pblico para o desempen+o de uma actividade administrativa de gesto pblica ? s5 esses ue so actos administrativos$ =a ui resulta, em conse u%ncia ue&

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Ao so actos administrativos os actos jur"dicos praticados pela Administrao Pblica no desempen+o de acti*idade de gesto pri*ada -*,A( art$ N1M8-e4, f4$ .4 ,ambm no so actos administrativos, por no traduzirem do poder administrativos, os actos polticos, os actos legislati*os e os actos jurisdicionais, ainda ue praticados por 5rgos da Administrao art$ N1M8-a4, b4 *,A(4$ 164. !rod+ o de E*eitos F+r<dicos So#re +ma Sit+a o Individ+al n+m Caso Concreto *ste ltimo elemento do conceito de acto administrativo tem em vista estabelecer a distino entre os actos administrativos, ue t%m contedo indi*idual e concreto, e as normas jur"dicas emanadas da Administrao Pblica, nomeadamente os regulamentos, ue t%m contedo geral e abstracto3 O ue interessa no o facto de o acto, em certa altura, estar ou no a produzir efeitos& o ue interessa ue ele *isa produzir efeitos, ainda ue de momento no os esteja a produzir por estar sujeito a uma condio suspensiva, a um termo inicial, etc$ Parece pois, mais correcto dizer ue o acto administrativo a uele ue *isa produ&ir dados efeitos jur"dicos$ 7e a norma jur"dica se define como regra geral e abstracta, o acto administrativo deve definir-se como deciso indi*idual e concreta3 As caracter"sticas geral ou indi*idual t%m a ver, com os destinat4rios dos comandos jur"dicos' pelo seu lado, as caracter"sticas abstracto ou concreto t%m a ver com as situa)es da *ida ue os comandos jur"dicos visam regular$ 1 8ireito ' ma or!em normati&a 0 e se !irige aos homens e 0 e se !estina a ter a%lica()o %r*tica9 por isso, entendemos ue a refer%ncia, na definio de acto administrativo, 6 produo de efeitos jur"dicos sobre uma situao indi*idual ainda mais importante e significativa do ue a refer%ncia ao caso concreto3 (icam, fora do conceito de acto administrativo, uer os actos legislati*os emanados dos 5rgos de soberania, uer os regulamentos, ue so actos normativos praticados pela pr5pria Administrao$ 166. O !ro#lema dos COamados Actos ColectivosD !l+rais e /erais Aa maioria dos casos no uma distino dif"cil de fazer$ 9as por vezes surgem dificuldades pr#ticas de aplicao$ a) *m primeiro lugar, surgem os c+amados actos colecti*os, isto , os actos ue t%m por destinat#rios um conjunto unificado de pessoas$ b) Q%m depois os actos plurais, so a ueles em ue a Administrao Pblica toma uma deciso aplic#vel por igual a v#rias pessoas diferentes$ c) *m terceiro lugar, aparecem os c+amados actos gerais, ue so a ueles ue se aplicam de imediato a um grupo inorg)nico de cidados, todos eles bem determinados, ou determin#veis no local$ $77. Im'ort2ncia do Acto Administrativo no Est+do do Direito Administrativo O acto administrativo, a grande novidade ue o =ireito Administrativo traz 6 ordem jur"dica$ =e facto, normas jur"dicas e contratos j# eram, +# muito, figuras +abituais no mundo do =ireito$ Agora, o acto unilateral de autoridade,

esses, ue a figura t"pica do =ireito Administrativo, e para reagir contra ele ? se for ilegal ? ue e!iste um remdio especialmente criado pelo =ireito Administrativo, destinado a proteger os direitos dos particulares ou os seus interesses leg"timos, ue o recurso contencioso de anulao$ O =ireito Administrativo nasce, precisamente, para garantir aos particulares a possibilidade de recorrerem aos ,ribunais contra os actos administrativos ilegais ue o prejudicam$ $71. Caracter<sticas do Acto Administrativo ,emos de distinguir, a este prop5sito, as caracter"sticas comuns a todos os actos administrativos das caracter"sticas espec"ficas do tipo mais importante de acto administrativo, ue o acto definitivo e e!ecut5rio$ As caracter"sticas comuns a todos os actos administrativos so cinco& #ubordinao - lei: nos termos do princ"pio da legalidade, o acto administrativo tem de ser em tudo conforme com a lei, sob pena de ilegalidade$ Presuno de legalidade: o efeito positivo do princ"pio da legalidade$ ,odo o acto administrativo, por ue emana de uma autoridade, de um 5rgo da Administrao, e por ue e!erc"cio de um poder pblico regulado pela lei, presume-se legal at deciso em contr#rio do ,ribunal competente$ 1mperati*idade: uma conse u%ncia da caracter"stica anterior$ Por vir de uem vem e por ser o ue , por se presumir conforme 6 legalidade vigente, o acto administrativo goza de imperatividade, isto , o seu contedo obrigat5rio para todos a ueles em relao aos uais o acto seja eficaz, e o nomeadamente tanto para os funcion#rios pblicos ue l+e +ajam de dar e!ecuo, como para os particulares ue o ten+am de acatar$ 9e*ogabilidade: o acto administrativo por natureza revog#vel pela Administrao$ Por ue a sua funo prosseguir o interesse pblico, e este eminentemente vari#vel$ O acto administrativo por ess%ncia revog#vel, o ue permite 6 Administrao ir modificando os termos em ue os problemas da sua compet%ncia vo sendo resolvidos, de +armonia com as e!ig%ncias mut#veis do interesse pblico$ #anabilidade: o acto ilegal suscept"vel de recurso contencioso e, se for anul#vel, pode ser anulado pelo ,ribunal Administrativo$ 9as, se ningum recorrer dentro dos prazos legais, a ilegalidade fica sanada e o acto convalida-se$ Autoridade: conse u%ncia do poder de deciso unilateral da Administrao, ue se traduz na obrigatoriedade do acto administrativo para todos a ueles relativamente a uem ele produza os seus efeitos$ Para alm destes princ"pios, importa salientar as tr%s principais caracter"sticas espec"ficas do acto administrativo definitivo e e!ecut5rio& P "ondio necess4ria do uso da fora: a Administrao no pode fazer uso da fora sem primeiro ter ad uirido a legitimidade necess#ria para o efeito, praticando um acto definitivo e e!ecut5rio$ 7em acto definitivo e e!ecut5rio prvio, no poss"vel recorrer ao uso da fora' P Possibilidade de e(ecuo forada: o acto definitivo e e!ecut5rio, se no for acatado ou cumprido pelos particulares, pode em princ"pio ser-

l+es imposto pela Administrao por meios coactivos$ J uma conse u%ncia do privilgio de e!ecuo prvia' 1mpugnabilidade contenciosa: o acto definitivo e e!ecut5rio suscept"vel de recurso contencioso, no ual os interessados podem alegar a ilegalidade do acto e pedir a respectiva anulao$ Por via de regra, os actos ue no sejam definitivos e e!ecut5rios no so suscept"veis de recurso contencioso perante os ,ribunais Administrativos$ A impugnabilidade contenciosa , assim, uma caracter"stica espec"fica dos actos administrativos definitivos e e!ecut5rios$

$7$. Nat+re9a F+r<dica do Acto Administrativo Para uns, o acto administrativo tem um car#cter de neg6cio jurdico, e deve por isso ser entendido como uma espcie do gnero neg5cio jur"dico, a par da outra espcie, sua irm, do neg5cio jur"dico privado$ Para outros, o acto administrativo um acto de aplicao do =ireito, situado no mesmo escalo e desempen+ando funo id%ntica 6 da sentena3 Para uma terceira corrente de opinio, enfim, o acto administrativo no pode ser assemel+ado, nem ao neg5cio jur"dico, nem 6 sentena, e portanto ser encarado como possuindo natureza pr5pria e car#cter espec"fico, en uanto acto unilateral de autoridade pblica ao servio de um fim administrativo$ O acto administrativo, en uanto figura genrica e unit#ria, no se dei!a reconduzir nem ao neg5cio jur"dico, nem 6 sentena, pela mesma razo por ue a actividade administrativa, se distingue claramente tanto da actividade privada como das demais actividades pblicas, nomeadamente da jurisdicional$ O acto administrativo tem assim uma natureza pr5pria, espec"fica, privativa, ue dele faz figura s i generis na ordem jur"dica ? a figura do acto nilateral !e a tori!a!e %-blica ao ser&i(o !e m fim a!ministrati&o. Atendendo ao car#cter s i generis do acto administrativo, mas atendendo igualmente a certas semel+anas das suas espcies mais representativas como o neg5cio jur"dico e com a sentena, somos levados a concluir as seguintes orienta:es& a4 O regime jur"dico do acto administrativo o ue consta da lei e da jurisprud%ncia administrativa, e corresponde 6 natureza s i generis do acto administrativo' b4 7e outra coisa no resultar da sua natureza espec"fica de actos administrativos, podem aplicar-se supletivamente aos actos discricion#rios as regras pr5prias do neg5cio jur"dico como acto intencional indeterminado' c4 2om id%ntica ressalva, podem aplicar-se aos actos vinculados as regras pr5prias da sentena como acto de aplicao da norma geral e abstracta a uma situao individual e concreta$ $7(. a) O !a'el da -ontade no Acto Administrativo .o plano da interpretao do acto administrati*o: se o acto corresponde ao neg5cio jur"dico, o elemento decisivo da sua interpretao o apuramento da vontade psicol5gica -real4 do seu autor$ 9as se o acto corresponde 6 sentena, o elemento decisivo da sua interpretao a lei e o tipo legal de acto ue ela mandava praticar' b) .o plano dos *cios da *ontade Due afectem o acto administrati*o: os ue encaram o acto como um neg5cio jur"dico no

consideram ue os v"cios da vontade -erro, dolo, coaco4, geram ilegalidade do acto, antes defendem a relev)ncia directa desses v"cios como verdadeiros v"cios da vontade e, portanto, como fonte aut5noma de invalidade$ Por seu turno, os ue concebem o acto administrativo como sentena defendem ue os v"cios da vontade no revelam en uanto tais, mas to-somente na medida em ue geram a ilegalidade do acto' O papel da vontade no acto administrativo no id%ntico ao papel da vontade no neg5cio jur"dico ou na sentena, e por isso reclama uma considerao pr5pria e singular, de +armonia com o perfil s i generis do acto administrativo, en uanto acto unilateral de autoridade pblica ao servio de um fim administrativo$ $7). Estr+t+ra do Acto Administrativo A estrutura do acto administrativo, comp:e-se de uatro ordens de elementos ? elementos subjectivos, formais, objectivos e funcionais, vejamos& a) $lementos subjecti*os: o acto administrativo t"pico p:e em relao dois sujeitos de direitos& a Administrao Pblica e um particular ou, em alguns casos duas pessoas colectivas pblicas$ 3eparte-se por& o autor, em regra um 5rgo de uma pessoa colectiva pblica' destinat4rio, um particular ou uma pessoa colectiva pblica$ b) $lementos formais: todo o acto administrativo tem sempre necessariamente uma forma, isto , um modo pelo ual se e!terioriza ou manifesta a conduta volunt#ria em ue o acto consiste -art$ 8..1 2PA4$ J assim ue os actos administrativos podem ter a forma de decreto, de portaria, de despac+o, de alvar#, de resoluo, etc$, etc$\ Alm da forma do acto administrativo, +# ainda a assinalar as formalidades prescritas pela lei para serem observadas na fase da preparao da deciso, ou na pr5pria fase da deciso$ 2onsideramos formalidades todos os tr)mites ue a lei manda observar com vista a garantir a correcta formao da deciso administrativa ou o respeito pelos direitos subjectivos e interesses leg"timos dos particulares$ c) $lementos objecti*os: estes so o contedo e o objecto$ O contedo do acto administrativo a subst)ncia da conduta volunt#ria em ue o acto consiste$ 9ais detal+adamente, fazem parte do contedo do acto administrativo& A conduta volunt#ria da Administrao' A subst)ncia jur"dica dessa conduta, ou seja, a deciso essencial por ela tomada' Os termos, condi:es e encargos ue acompan+arem a deciso tomada, isto , as cl#usulas acess5rias' Os fundamentos da deciso tomada$ O objecto do acto administrativo consiste na realidade e!terior sobre ue o acto incide$ d) $lementos funcionais: o acto administrativo comporta tr%s elementos funcionais& a causa, os motivos e o fim& P A causa: a funo jur"dico-social de cada tipo de acto administrativo -vertente objectiva4 ou, noutra perspectiva, o motivo t"pico imediato de cada acto administrativo -vertente subjectiva4$ P /s moti*os: so todas as raz:es de agir ue impelem o 5rgo da Administrao a praticar um certo acto administrativo ou a dot#-lo de

um determinado contedo$ Aa designao de motivos abrangem-se, claro est#, motivos principais e acess5rios, motivos t"picos e at"picos, motivos pr5!imos e remotos, motivos imediatos e mediatos -ou ulteriores4, motivos e!pressos e ocultos, motivos legais e ilegais, etc$\ Huanto ao fim: trata-se do objectivo ou finalidade a prosseguir atravs da pr#tica do acto administrativo$ <# ue distinguir a ui o fim legal ? ou seja, o fim visado pela lei na atribuio de compet%ncia ao 5rgo da Administrao ? e o fim efectivo, real, prosseguido de facto pelo 5rgo num dado caso$

$7.. Das :ormalidades em Es'ecial *stas podem-se classificar& a4 7egundo o critrio da sua indispensabilidade ? so essenciais as formalidades ue no poss"vel dispensar, na medida em ue a sua falta afecta irremediavelmente a validade ou a efic#cia do acto administrativo' so no essenciais as formalidades ue podem ser dispensadas' b4 7egundo o critrio da possibilidade de remediar a sua falta ? so supr*eis as formalidades cuja falta no momento ade uado ainda pode ser corrigida pela respectiva pr#tica actual, sem preju"zo do objectivo ue a lei procurava atingir com a sua imposio na uele momento' so insupr*eis as formalidades cuja preterio no suscept"vel de ser prosseguido pela lei com a sua imposio$ O princ"pio geral nesta matria o de ue to!as as formali!a!es legalmente %rescritas s)o essenciais, com e!cepo& =a uelas ue a lei considere dispens#veis' =as ue revistam natureza meramente interna' =a uelas cuja preterio no +aja obstado ao alcance do objectivo visado pela lei ao prescrev%-las$ As principais formalidades prescritas na lei -e 2onstituio4 so& a4 A audi%ncia dos interessados previamente 6 tomada de decis:es administrativas suscept"veis de contender com os seus interesses -arts$ .KD1M0 23P, 8//1 2PA4' b4 A f n!amenta()o dos actos administrativos, ue consiste na e!posio das raz:es da sua pr#tica -arts$ .KE1MS ]segunda parte^ 23P' 8.N1 e 8.01 2PA4' c4 A notifica()o dos actos administrativos, instrumento para levar estes ao con+ecimento dos interessados -arts$ .KE1MS ]primeira parte^ 23P' KK1 2PA4$ Os arts$ 8.N1 e 8.01 2PA, so as principais disposi:es legais vigentes em matria de fundamentao$ O art$ 8.N1, enumera os actos administrativos ue devem ser fundamentados, podendo afirmar-se, em lin+as gerais, ue devem ser fundamentados os actos desfavor#veis aos interessados -n$1 8-a4, os actos ue incidam sobre anteriores actos administrativos -n$1 8-b4 e4 e os actos ue reflictam varia:es no comportamento administrativo -n$1 8-c4, !4$ O art$ 8.01, pelo seu lado, estabelece as regras a ue deve obedecer a fundamentao& a4 =eve ser e$%ressa; b4 =eve ser !e facto e !e !ireito, isto , no tem de indicar as regras jur"dicas ue imp:em ou permitem a tomada da deciso, mas tambm

+#-de e!plicar em ue medida ue a situao factual sobre a ual incide esta se subsume 6s previs:es normativas das regras aplic#veis' c4 A fundamentao deve ainda ser clara, coerente e com%leta, uando a fundamentao no se consegue compreender, no clara, obsc ra; uando a fundamentao, sendo embora compreens"vel em si mesma, no pode ser considerada como pressuposto l5gico da deciso, no coerente, contra!it6ria; uando a fundamentao no bastante para e!plicar a deciso, no completa, ins ficiente. $70. ElementosD ReK+isitos e !ress+'ostos $lementos, so os pressupostos ue integram o pr5prio acto, em si mesmo considerado, e ue uma an#lise l5gica permite decompor$ =ividem-se em elementos essenciais L a ueles sem os uais o acto no e!iste ?, e elementos acess6rios L ue podem ou no ser introduzidos no acto pela Administrao$ 9eDuisitos, so as e!ig%ncias ue a lei f5rmula em relao a cada um dos elementos do acto administrativo, para garantia da legalidade e do interesse pblico ou dos direitos subjectivos e interesses leg"timos dos particulares$ =ividem-se em reDuisitos de *alidade ? sem cuja observ)ncia o acto ser# inv#lido ?, e reDuisitos de efic4cia L sem cuja observ)ncia o acto ineficaz$ Pressupostos, so as situa:es de facto de cuja ocorr%ncia depende a possibilidade legal de praticar um certo acto administrativo ou de o dotar com determinado contedo$ ES!MCIES

$71. Ti'olo8ia dos Actos Administrativos Os actos administrativos dividem-se em dois grandes grupos& os actos prim#rios e os actos secund#rios$ 7o actos prim4rios, a ueles ue versam pela primeira vez sobre uma determinada situao da vida$ Os actos secund4rios, por seu turno, so a ueles ue versam sobre um acto prim#rio anteriormente praticado& t%m por objecto um acto prim#rio pree!istente, ou ento versam sobre uma situao ue j# tin+a sido regulada atravs de um acto prim#rio$ =entro dos actos prim#rios, +# ue distinguir, basicamente, entre actos impositivos, actos permissivos e meros actos administrativos$ $74. Actos Im'ositivos 7o a ueles ue imp:em a algum uma determinada conduta ou sujeio a determinados efeitos jur"dicos$ <# ue distinguir uatro espcies& P Actos de comando: a ueles ue imp:em a um particular a adopo de uma conduta positiva ou negativa, assim& -84 se imp:em uma conduta positiva, c+amam-se ordens' -.4 se imp:em uma conduta negativa c+ama-se proibi:es$ P Actos puniti*os: so a ueles ue imp:em uma sano a algum$

P P

Actos ablati*os: so a ueles ue imp:em o sacrif"cio de um direito$ !u&os: so os actos pelos uais um 5rgo da Administrao ualifica, segundo critrios de justia, pessoas, coisas, ou actos submetidos 6 sua apreciao$

$76. Actos !ermissivos 7o a ueles ue possibilitam a algum a adopo de uma conduta ou omisso de um comportamento ue de outro modo l+e estariam vedados$ *stes distribuem-se por dois grandes grupos& 1. Os actos K+e con*erem o+ am'liam vanta8ens? a) A autori&ao: o acto pelo ual um 5rgo da Administrao permite a algum o e!erc"cio de um direito ou de uma compet%ncia pree!istente$ b) A licena: o acto pelo ual um 5rgo da Administrao atribui a algum o direito de e!ercer uma actividade ue por lei relativamente proibida$ c) A sub*eno: pela ual um 5rgo da Administrao Pblica atribui a um particular uma uantia em din+eiro destinada a custear a prossecuo de um interesse pblico espec"fico$ d) A concesso: o acto pelo ual um 5rgo da Administrao transfere para a entidade privada o e!erc"cio de uma actividade pblica, ue o concession#rio desempen+ar# por sua conta e risco, mas no interesse geral$ e) A delegao: o acto pelo ual um 5rgo da Administrao, normalmente competente em determinada matria, permite, de acordo com a lei, ue outro 5rgo ou agente prati uem actos administrativos sobre a mesma matria$ f) A admisso: a uela pelo ual um 5rgo da Administrao pblica investe um particular numa determinada categoria legal, de ue decorre a atribuio de certos direitos e deveres$ $. Os actos K+e eliminam o+ red+9em encar8os? a) A dispensa: o acto administrativo ue permite a algum, nos termos da lei, o no cumprimento de uma obrigao geral, seja em ateno a outro interesse pblico (isen()o), seja como forma de procurar garantir o respeito pelo princ"pio da imparcialidade da Administrao Pblica (esc sa). b) A renncia: ue consiste no acto pelo ual um 5rgo da Administrao se despoja da titularidade de um direito legalmente dispon"vel$ $17. Meros Actos Administrativos 7o actos ue no traduzem uma afirmao de vontade, mas apenas simples declara:es de con+ecimento ou de intelig%ncia$ =estacam-se duas categorias& P %eclara)es de conGecimento: so actos pelos uais um 5rgo da Administrao e!prime oficialmente o con+ecimento ue tem de certos factos ou situa:es$ J o caso por e!emplo, das participa:es, certificados, certid:es, atestados, informa:es prestadas ao pblico$ P Actos opinati*os: so actos pelos uais um 5rgo da Administrao emite o seu ponto de vista acerca de uma uesto tcnica ou jur"dica$

=entro destes, +# ue distinguir tr%s modalidades& as informa)es burocr4ticas, so as opini:es prestadas pelos servios ao superior +ier#r uico competente para decidir' as recomenda)es, so actos pelos uais se emite uma opinio, consubstanciando um apelo a ue o 5rgo competente decida da uela maneira, mas ue o no obrigam a tal' e os pareceres, so actos opinativos elaborados por peritos especializados em certos ramos do saber, ou por 5rgos colegiais de natureza consultiva$ $11. Dos !areceres em Es'ecial Por um lado, os pareceres so obrigat6rios ou fac ltati&os, conforme a lei impon+a ou no a necessidade de eles serem emitidos -art$ FE1 e FF 2PA4$ Por outro lado, os pareceres so &inc lati&os ou n)o &inc lati&os, conforme a lei impon+a ou no a necessidade de as suas conclus:es serem seguidas pelo 5rgo activo competente$ A regra geral no nosso =ireito ue, se a lei no disser o contr#rio, os pareceres so obrigat5rios, mas no vinculativos$ $1$. Actos Sec+nd%rios 7o a ueles actos administrativos ue versam directamente sobre um acto prim#rio e s5 indirectamente sobre a situao real subjacente ao acto prim#rio$ Os actos secund#rios distinguem-se em tr%s categorias& actos integrativos, actos saneadores, actos desintegradores, mas agora s5 nos vamos referir aos actos integrativos$ Actos integrati*os, so os actos ue visem completar actos administrativos anteriores, cinco categorias& 53 A Gomologao: o acto administrativo ue absorve os fundamentos e conclus:es de uma proposta ou de uma parecer apresentados por outro 5rgo' 73 A apro*ao: o acto pelo ual um 5rgo da Administrao e!prime a sua concord)ncia com um acto definitivo praticado por outro 5rgo administrativo, e l+e confere e!ecutoriedade$ 83 / *isto: no um acto substancialmente diferente da aprovao$ A nica diferena ue e!iste ue, en uanto a aprovao praticada por um 5rgo activo, o visto praticado por um 5rgo de controle$ >3 A confirmao: o acto administrativo pelo ual um 5rgo da Administrao reitera e mantm em vigor um acto administrativo anterior$ E3 A ratificao confirmati*a: o acto pelo ual o 5rgo normalmente competente para dispor sobre certa matria e!prime a sua concord)ncia relativamente aos actos praticados, em circunst)ncias e!traordin#rias, por um 5rgo e!cepcionalmente competente$ $1(. 8$ .$ S$ $1). Classi*ica o dos Actos Administrativos Quanto ao autor' Quanto aos destinat#rios' Quanto aos efeitos$ N+anto ao A+tor o+ S+3eitos

As %ecis)es, so todos os actos administrativos ue conten+am a soluo de um determinado caso concreto$ As %elibera)es, so as decis:es tomadas por 5rgos colegiais$ 2+amam-se actos simples, a ueles ue prov%m de um s5 5rgo administrativo, e actos comple(os a ueles em cuja a feitura interv%m dois ou mais 5rgos administrativos$ A comple!idade do acto administrativo, neste sentido, pode ser igual ou desigual$ =iz-se ue +# comple(idade igual, uando o grau de participao dos v#rios autores na pr#tica do acto o mesmo$ A comple!idade igual corresponde assim a noo de co-autoria$ =iz-se ue +# comple(idade desigual uando o grau de participao dos v#rios intervenientes no o mesmo$ $1.. N+anto aos Destinat%rios *stes podem ser, actos singulares, colectivos, plurais e gerais$ $10. N+anto aos E*eitos *stes podem ser, actos internos, a ueles cujos efeitos jur"dicos se produzem no interior da pessoa colectiva cujo o 5rgo os praticou' so actos e(ternos, a ueles cujos os efeitos jur"dicos se protegem na esfera jur"dica de outros sujeitos de direito diferentes da ueles ue praticou o acto$ A import)ncia pr#tica desta distino reside no facto de s5 os actos e!ternos serem suscept"veis de afectar, os direitos ou interesses leg"timos dos particulares e, por isso mesmo, s5 deles caber recurso contencioso$ A garantia do recurso contencioso s5 cobre os actos e!ternos, no cobre os actos internos, por definio os actos internos so suscept"veis de ferir os interesses dos particulares$ =iz-se acto de e(ecuo instantnea, a uele cujo o cumprimento se esgota num acto ou facto isolado$ Pelo contr#rio, um acto diz-se de e(ecuo continuada, uando a sua e!ecuo perdura no tempo$ A import)ncia pr#tica desta distino decorre da circunst)ncia de o regime de revogao no ser o mesmo para ambos os tipos de actos$ Aomeadamente, um acto de e!ecuo instant)nea ue j# ten+a sido e!ecutado no pode, em princ"pio ser revogado$ 2onsideram-se actos positi*os, a ueles ue produzem uma alterao da ordem jur"dica$ 7o actos negati*os, a ueles ue consistem na recusa de introduzir uma alterao na ordem jur"dica$ <# tr%s e!emplos t"picos destes actos negativos& a omisso dum comportamento devido, o sil%ncio perante um pedido apresentado 6 Administrao por um particular, e o indeferimento e!presso ou t#cito duma pretenso apresentada$ 7o actos declarati*os, a ueles ue se limitam a verificar a e!ist%ncia ou a recon+ecer a validade de direitos ou situa:es jur"dicas pree!istentes$ 7o actos constituti*os, a ueles ue criam, modificam ou e!tinguem direitos ou situa:es jur"dicas$ A import)ncia pr#tica desta distino tem a ver com o momento do ual os actos administrativos comeam a produzir os seus efeitos jur"dicos$ Vm acto constitutivo comea a produzir os seus efeitos no momento em ue praticado ou, num momento posterior, se a sua efic#cia for diferida para mais tarde por uma condio suspensiva ou por um termo inicial$ Portanto, um acto

constitutivo ou tem efic#cia imediata, ou tem uma efic#cia diferida: em princ"pio, no pode ter efic#cia retroactiva$ Pelo contr#rio, um acto declarativo tem, em princ"pio, efic#cia retroactiva$ 2omo se limita a recon+ecer direitos ou situa:es ue j# e!istiam, esse recon+ecimento vale a partir do momento em ue os direitos ou situa:es recon+ecidas nasceram$

O ACTO ADMINISTRATI-O DE:INITI-O E EPECUTIRIO $11. Actos Administrativos De*initivos e E&ec+tCrios O conceito de acto definitivo e e!ecut5rio um conceito da maior import)ncia no =ireito Administrativo, sobretudo porDue , nele Due assenta a garantia do recurso contencioso L ou seja, o =ireito ue os particulares t%m de recorrer para os ,ribunais Administrativos contra os actos ilegais da Administrao Pblica$ O ue um acto definitivo e e!ecut5rioL ,rata-se do acto administrativo completo, do acto administrativo total, do acto administrativo apetrec+ado com todas as suas poss"veis armas e m ni(7es ? numa palavra, o paradigma dos actos administrativos praticados pela Administrao Pblica$ 2om efeito, o acto administrativo definitivo e e!ecut5rio o acto !e a tori!a!e t+%ico9 o acto em ue a Administrao Pblica se manifesta plenamente como autoridade, como poder$ N designadamente o acto jurdico em Due se tradu& no caso concreto o pode administrati*o, sob a forma caracterstica de poder unilateral de deciso dotado do pri*il,gio de e(ecuo pr,*ia3 $14. Actos De*initivos e N o De*initivos Quando a Administrao Pblica pratica um acto administrativo, t%m de terse presentes tr%s aspectos diferentes$ *m primeiro lugar, o acto administrativo praticado pela Administrao Pblica no surge de repente, sempre procedido por uma srie de formalidades, de actos preparat5rios, de estudos, de pareceres, de projectos, ue vo ajudando a formar e a esclarecer a vontade da Administrao, e ue acabam por desembocar numa concluso$ O acto administrativo definitivo a concluso de todo um processo ue se vai desenrolando no tempo ? e ue se c+ama, procedimento administrativo$ *m segundo lugar, o 5rgo ue pratica o acto definitivo em sentido +orizontal um 5rgo da Administrao, situado num certo n"vel +ier#r uico& pode ser um 5rgo subalterno, pode ser um 5rgo superior de uma +ierar uia, e pode ser um 5rgo independente, no inserido em nen+uma +ierar uia$ O face da nossa lei, s5 so definitivos os actos praticados por a ueles ue em cada momento ocupam o topo de uma +ierar uia$ O acto , *erticalmente definiti*o, uando praticado pelo 5rgo ue ocupa a posio suprema na +ierar uia' inversamente, o acto no verticalmente definitivo se for praticado por ual uer 5rgo subalterno inserido numa +ierar uia$ *m terceiro lugar, +# ue ponderar ue a nossa lei s5 considera actos definitivos a ueles ue definam situa:es jur"dicas$ Actos administrativos cujo contedo no consista na definio de situa:es jur"dicas no so considerados, neste sentido, definitivos$ *is a ui os tr%s aspectos da definitividade& a definitividade +orizontal' a definitividade vertical e a definitividade material$ $16. A De*initividade Material

J a caracter"stica do acto administrativo ue define situa:es jur"dicas$ O acto materialmente definiti*o, o acto administrativo ue, no e!erc"cio do poder administrativo, define a situao jur"dica de um particular perante a Administrao, ou da Administrao perante um particular$ 7o actos materialmente definitivos& a4 Os actos sujeitos a condio ou a termo' b4 Actos postos em e!ecuo a t"tulo e!perimental' c4 As listas de antiguidade' d4 Actos pelos uais um 5rgo da Administrao se declara incompetente para decidir uma uesto' e4 Actos pelos uais a Administrao notifica um particular para legalizar uma situao irregular$ $$7. A De*initividade Bori9ontal J a caracter"stica do acto administrativo ue constitua resoluo final do procedimento administrativo$ J a ualidade do acto ue p:e termo ao procedimento$ Pode-se assim definir acto Gori&ontalmente definiti*o, ue constitui resoluo final de um procedimento administrativo, ou de um incidente aut5nomo desse procedimento, ou ainda ue e!clui um interessado da continuao num procedimento em curso$ a) Actos anteriores ao acto definiti*o: P Actos preparat6rios: os actos praticados ao longo do procedimento e ue visam preparar a deciso final$ P Actos pressupostos: os actos ue t%m por objecto a ualificao jur"dica de certos factos ou situa:es da vida, e de ue depende a pr#tica do acto definitivo$ P %ecis)es pro*is6rias: as decis:es da uesto principal ue foi objecto do procedimento administrativo tomadas a t+t lo %ro&is6rio. b) Actos transform4*eis em actos definiti*os: trata-se de actos administrativos ue uando so praticados ainda no so definitivos, mas ue se destinam a converter-se, eles pr5prios, em actos definitivos um pouco mais tarde& P Actos sujeitos a ratificao L confirmati*a: uando praticados, no so definitivos, mas se posteriormente forem ratificados pelo 5rgo competente, tornam-se definitivos' P Actos sujeitos a confirmao: o caso de certos actos praticados por subalternos, ue a lei sujeito a confirmao pelo superior +ier#r uico$ *sta confirmao transforma o acto do subalterno em acto +orizontalmente definitivo' P Actos sujeitos a reclamao necess4ria: a lei declara ue certos actos s5 se tornam definitivos ap5s o decurso de um dado prazo para reclamao$ (indo esse prazo sem ue ningum ten+a reclamado, o acto torna-se definitivo$ c) Actos posteriores acto definiti*o: a Administrao j# praticou o acto definitivo, mas precisa de praticar outros actos, ap5s o acto definitivo& estes outros actos no so definitivos por ue o acto definitivo j# foi praticado antes deles$ P Actos complementares: os actos ue a lei manda praticar com vista a assegurar o con+ecimento ou a plena efic#cia do acto definitivo'

P P

Actos de e(ecuo: os actos ue a lei manda praticar com vista a pRr em pr#tica as determina:es contidas no acto definitivo Actos meramente confirmati*os: so todos os actos administrativos ue mant%m um acto administrativo anterior, e!primindo concord)ncia com ele e recusando a sua revogao ou modificao$ * considera-se actos meramente confirmati&os, a ueles, de entre os actos confirmativos, ue ten+am por objecto actos definitivos anteriormente praticados$

$$1. A De*initividade -ertical O acto *erticalmente definiti*o, a uele ue praticado por um 5rgo colocado de tal forma na +ierar uia ue a sua deciso constitui a ltima palavra da Administrao activa *m regra, uando estamos perante um acto administrativo praticado por um 5rgo subalterno, esse acto no definitivo do ponto de vista vertical, por ue a ltima palavra da Administrao sobre a uesto ser# proferida pelo superior +ier#r uico e no pelo subalterno$ J o ue acontece, designadamente, com os actos dos subalternos sujeitos a recurso +ier#r uico necess#rio$ $$$. O !rinc<'io da Tri'la De*initividade. No o de Acto De*initivo J um acto ue s5 poder# ser considerado definitivo, para efeitos de recurso contencioso, uando +aja simultaneamente um acto definitivo em sentido material, +orizontal e vertical$ O recurso contencioso pressup:e e e!ige a ocorr%ncia simult)nea das tr%s formas de definitividade$ Aoo de acto definiti*o, o acto administrativo ue tem por contedo uma resoluo final ue defina a situao jur"dica da Administrao ou de um particular$ 7e um acto de significado polivalente ou amb"guo, verticalmente definitivo, for notificado ao interessado no termo do procedimento administrativo, sem satisfazer a pretenso apresentada por a uele, tem necessariamente o sentido de um indeferimento, uma deciso negati*a3 A no se entender assim, a Administrao Pblica teria um meio pr#tico de cercear as garantias dos cidados ? no diria ue sim nem ue no ? diria tal&e, -seria mesmo mel+or para ela do ue no dizer coisa nen+uma, considerado o mecanismo do acto t*cito4$ <# diversas espcies de actos administrativos, cuja a caracter"stica comum a falta ? ou a insuficiente ? definitividade$ *ntre estes actos, podem apontarse& a) A Promessa: acto atravs do ual um 5rgo da Administrao anuncia para um momento determinado, posterior, a adopo de um certo comportamento, autovinculando-se perante um particular' b) A deciso pr,*ia: acto pelo ual um 5rgo da Administrao aprecia a e!ig%ncia de certos pressupostos de facto e a observ)ncia de certas e!ig%ncias legais, sendo ue de uns e de outras depende a pr#tica de uma deciso final permissiva' c) A deciso parcial: acto por via do ual um 5rgo da Administrao antecipa uma parte da deciso final relativa ao objecto de um acto permissivo, possibilitando desde logo a adopo pelo particular de um determinado comportamento$

d)

A deciso pro*is6ria: acto atravs do ual um 5rgo da Administrao, recorrendo a uma averiguao sum#ria dos pressupostos de um tipo legal de acto, define uma situao jur"dica at 6 pr#tica de uma deciso final, tomada ento com base na averiguao completa de tais pressupostos' e) A deciso prec4ria: acto por meio do ual um 5rgo da Administrao define uma situao jur"dica com base na ponderao de um interesse pblico especialmente inst#vel ou vol#til, sujeitando a respectiva consolidao 6 concord)ncia do interessado na sua revogao ou apondo-l+e uma condio suspensiva, ue se concretizar# na eventual pr#tica de um acto secund#rio desintegrativo ou modificativo$ $$(. Actos E&ec+tCrios e N o E&ec+tCrios O acto e(ecut6rio, o acto administrativo ue obriga por si e cuja e!ecuo coerciva imediata a lei permite independentemente de sentena judicial$ O acto e!ecut5rio apresenta duas caracter"sticas& a4 A obrigatoriedade' b4 A possibilidade de e!ecuo coerciva por via administrativa$ Ao se deve confundir e(ecutoriedade -potencialidade ou susceptibilidade de e!ecuo4' com e(ecuo -efectivao dos imperativos contidos no acto4$ O acto pode ser -de direito4 e!ecut5rio e no estar -de facto4 a ser e!ecutado' o acto pode ser -de facto4 e!ecutado sem ser -de direito4 e!ecut5rio$ A e!ecuo do acto administrativo est# sujeita aos princ"pios e regras inscritos nos arts$ 8NF1 a 80D1 2PA& a4 O princ"pio da auto-tutela e!ecutiva ou privilgio de e!ecuo prvia -art$ 8NF1M.4' b4 O princ"pio da tipicidade das formas de e!ecuo -art$ 8NF1M.4' c4 O princ"pio da proporcionalidade -art$ 8081M.4' d4 O princ"pio da observ)ncia dos direitos fundamentais e do respeito devido 6 pessoa +umana -art$ 80D1MS4' e4 A regra do acto administrativo prvio -art$ 8081M.4' f4 A proibio de embargos -art$ 80S14$ $$). a4 Actos K+e N o s o E&ec+tCrios O acto administrativo pode no ser obrigat5rio por ue ainda no o , ou por ue j# no o $ 8$ Actos ue ainda no so e!ecut5rios& Actos sujeitos a condio suspensiva ou termo inicial' Actos sujeitos a confirmao' Actos sujeitos a aprovao' Actos sujeitos a visto' Actos ue ainda no revistam a forma legal$ .$ Actos ue no so e!ecut5rios& Actos administrativos suspensivos' Acto administrativo dos uais se ten+a interposto recurso +ier#r uico com efeitos suspensivo$ b4 Actos administrativos ue no so suscept"veis de e!ecuo coerciva por via administrativa$

Vm acto administrativo pode ser insuscept"vel de e!ecuo forada administrativa por duas raz:es muito diferentes& ou por ue no suscept"vel de e!ecuo forada, pura e simplesmente, ou por ue s5 suscept"vel de e!ecuo forada por via judicial$ A regra geral no nosso =ireito , a de ue todos os actos da Administrao Pblica beneficiam do privilgio da e!ecuo prvia' por isso os casos de actos administrativos ue no so suscept"veis de e!ecuo coerciva por via administrativa constituem e!cepo$

-A>IDADED E:ICRCIA E INTER!RETAO DO ACTO ADMINISTRATI-O $$.. No,es de -alidade e E*ic%cia A *alidade a aptido intr"nseca do acto para produzir os efeitos jur"dicos correspondentes ao tipo legal a ue pertence, em conse u%ncia da sua conformidade com a ordem jur"dica$ A efic4cia a efectiva produo de efeitos jur"dicos$ A lei formula, em relao aos actos administrativos em geral, um certo nmero de re uisitos$ 7e no se verificarem em cada acto administrativo todos os re uisitos de validade ue a lei e!ige, o acto ser# in*4lido' se no se verificarem todos os re uisitos de efic#cia e!igidas pela lei, o acto ser# inefica&3 A in*alidade de um acto administrativo ser#, pois, a inaptido intr"nseca para a produo de efeitos, decorrente de uma ofensa 6 ordem jur"dica$ * a inefic4cia ser#, a no produo de efeitos num dado momento$ Vm acto administrativo pode ser v#lido e eficaz' v#lido mas ineficaz' inv#lido mas eficaz' ou inv#lido e ineficaz$ $$0. ReK+isitos de -alidade do Acto Administrativo 7o as e!ig%ncias ue a lei faz relativamente a cada um dos elementos deste ? autor, destinat#rios, forma e formalidades, contedo e objecto, fim$ $$1. ReK+isitos N+anto aos S+3eitos O autor do acto administrativo sempre e necessariamente um 5rgo da Administrao$ Assim, indispens#vel, para a validade do acto administrativo, ue se verifi uem os seguintes re uisitos de validade relativos aos sujeitos& 84 Que o 5rgo ten+a compet%ncia para a pr#tica do acto administrativo -art$ 8.S1M8-a 2PA4' .4 7e se tratar de um 5rgo colegial, ue este esteja regularmente constitu"do, ten+a sido regularmente convocado, e esteja em condi:es de funcionar legalmente -art$ 8.S1M8-b 2PA4$ 3elativamente ao destinat#rio ou destinat#rios do acto administrativo, a lei e!ige ue ele ou eles sejam determinados ou determin#veis$ $$4. ReK+isitos N+anto L :orma e Ls :ormalidades *m relao 6s formalidades, o princ"pio geral do nosso =ireito o de ue todas as formalidades prescritas por lei so essenciais$ A sua no observ)ncia, uer por omisso uer por preterio, no todo ou em parte, gera a ilegalidade do acto administrativo$ O acto ser# ilegal se no forem respeitadas todas as formalidades prescritas por lei, uer em relao ao procedimento administrativo ue preparou o acto, uer relativamente 6 pr5pria pr#tica do acto em si mesmo$ *sta regra comporta tr%s e!cep:es& 8$ Ao so essenciais as formalidades ue a lei declarar dispens#veis' .$ Ao so essenciais a uelas formalidades cuja emisso ou preterio no ten+a impedido a consecuo do objectivo visado pela lei ao e!igi-la'

Ao so essenciais as formalidades meramente burocr#ticas, de car#cter interno, tendentes a assegurar apenas a boa marc+a dos servios$ <# certas formalidades cuja preterio reputada insupr*el, a uelas formalidades cuja observ)ncia tem de ter lugar no momento em ue a lei e!ige ue elas sejam observadas$ Outras cuja preterio se considera supr*el, a uelas em ue 6 uma omisso ou preterio da uelas formalidades ue a lei manda cumprir num certo momento, mas ue se forem cumpridas em momento posterior ainda vo a tempo de garantir os objectivos para ue foram estabelecidas$ $$6. Em Es'ecialD a O#ri8a o de :+ndamenta o A fundamentao, de um acto administrativo a enunciao e!pl"cita das raz:es ue levaram o seu autor a praticar esse acto ou dot#-lo de certo contedo -art$ 8.N1 e 8.01 2PA4$ A fundamentao tem de preenc+er os seguintes re uisitos& a4 ,em de ser e!pressa' b4 ,em de consistir na e!posio, ainda ue sucinta, dos fundamentos de facto e de direito da deciso' c4 ,em de ser clara, coerente e completa, isto , ser# ilegal se for obscura, contradit5ria ou insuficiente$ A lei prev% dois casos para os uais estabelece um regime jur"dico especial& 8$ O primeiro caso de o acto administrativo consistir numa declarao de concord)ncia com os fundamentos de anterior parecer, informao ou proposta& se assim for, o dever de fundamentar considera-se cumprido com essa mera declarao de concord)ncia, no sendo necess#rio anunciar e!pressamente os fundamentos da deciso tomada$ <avendo Gomologao, nem se uer necess#rio fazer e!pressamente ual uer declarao de concord)ncia& a +omologao absorve automaticamente os fundamentos e conclus:es do acto +omologado' .$ O segundo caso especial o dos actos orais& em regra, os actos praticados sob forma oral no cont%m fundamentao$ *nto, de duas uma& ou esses actos so reduzidos a escrito numa acta, ou, no +avendo acta, a lei d# aos interessados o direito de re uerer a reduo a escrito da fundamentao dos actos orais, cabendo ao 5rgo competente o dever de satisfazer o pedido no prazo de tr%s dias, sob pena de ilegalidade -art$ 8.K1 2PA4$ 7e faltar a fundamentao num acto ue deva ser fundamentado, ou se a fundamentao e!istir mas no corresponder aos re uisitos e!igidos pela lei, o acto administrativo ser# ilegal por v"cio de forma e, como tal ser# anul#vel$ 2ontudo, se um acto vinculado se baseia em dois fundamentos legais e um no se verifica, mas o outro basta para alicerar a deciso, o ,ribunal no anula o acto& o princpio do apro*eitamento dos actos administrati*os3 $(7. A :orma Quanto a forma, do acto administrativo, a regra geral a de ue os actos administrativos devem revestir forma e!pressa$ =entro desta, +# ue distinguir as formas simples, ue so a uelas em ue a e!teriorizao da vontade do 5rgo da Administrao no e!ige a adopo de um modelo

S$

especial' as formas solenes, so as ue t%m de obedecer a um certo modelo legalmente estabelecido -art$ 8..1 2PA4$ $(1. O Sil5ncio da Administra o <# v#rias maneiras de resolver este problema& a4 A primeira consiste em a lei atribuir ao sil%ncio da Administrao o significado de acto t4cito positi*o, perante um pedido de um particular, e decorrido um certo prazo sem ue o 5rgo administrativo competente se pronuncie, a lei considera ue o pedido feito foi satisfeito$ A ui o sil%ncio vale como manifestao t4cita de vontade da Administrao num sentido positi*o para o particular& da" a designao de acto t4cito positi*o3 b4 A segunda forma consiste em a lei atribuir o sil%ncio da Administrao o significado do acto t4cito negati*o, decorrido o prazo legal sem ue o pedido formulado pelo particular ao 5rgo competente ten+a resposta, atende-se ue tal pedido foi indeferido$ Presume-se, nestes casos, ue +# ali m# vontade t4cita da Administrao num sentido negati*o para o interessado& da", acto t4cito negati*o ou indeferimento t4cito3 2om a figura do acto t4cito negati*o, logo ue passe o prazo legal sem +aver resposta da Administrao, o particular poder# recorrer contenciosamente contra o indeferimento -t#cito4 da sua pretenso$ A regra no nosso =ireito de ue, em princ"pio, o acto t#cito negativo& s5 +# acto t#cito positivo nos casos e!pressamente previstos por lei$ As condi:es de produo do acto t#cito so as seguintes& 84 Que o 5rgo da Administrao seja solicitado por um interessado a pronunciar-se num caso concreto' .4 Que a matria sobre ue esse 5rgo solicitado a pronunciar-se seja da sua compet%ncia' S4 Que o 5rgo ten+a, sobre a matria em causa, o dever legal de decidir atravs de um acto definitivo' N4 Que ten+a decorrido o prazo legal sem ue +aja sido tomada uma deciso e!pressa sobre o pedido' 04 Que a lei atribua ao sil%ncio da Administrao durante esse prazo o significado jur"dico de deferimento ou indeferimento$ 7e o particular tem direito a uma dada conduta da Administrao, e esta atravs do sil%ncio recusa recon+ecer-l+e esse direito ou cumprir os deveres correspondentes, o particular impugnar# contenciosamente o indeferimento t#cito com fundamento em *iolao da lei3 O indeferimento t#cito est# sempre, pelo menos, afectado de dois v"cios& violao de lei por falta de deciso, e v"cio de forma por falta de fundamentao$ $($. Nat+re9a F+r<dica do Acto Administrativo <# tr%s correntes de opinio& a) / acto t4cito , um acto administrati*o e, portanto, uma conduta *olunt4ria da Administrao3 =e acordo com esta concepo, no acto t#cito +# uma manifestao de vontade do 5rgo competente da Administrao, por ue os 5rgos desta con+ecem a lei, sabem ue o seu sil%ncio, decorrido certo prazo e verificadas certas condi:es, ser# interpretado como deciso, uer seja de indeferimento

-regra geral4, uer seja de deferimento -casos e!cepcionais4 ? e, portanto, se nada diz, por ue Duer ue a deciso seja no sentido em ue a lei manda interpretar a uele sil%ncio$ ;ogo, um acto volunt#rio$ b) .o G4 acto *olunt4rio no cGamado acto t4cito e Due, por isso, tal acto no , um acto administrati*o, mas simples pressuposto do recurso contencioso3 A uilo a ue a lei permite com a construo da figura do acto t#cito ue se recorra contenciosamente, apesar da no e!ist%ncia de um acto$ 9as, sendo assim, ento o acto t#cito no um acto administrativo, um simples pressuposto do recurso contencioso$ *staremos perante um caso e!cepcional, em ue a lei permite interpor um recurso contencioso ue no tem por objecto um acto volunt#rio da Administrao, mas o simples decurso do tempo sem ual uer resposta$ c) $m regra, no G4 acto *olunt4rio no cGamado acto t4cito, mas sustentaCse Due G4 mais do Due um simples pressuposto do recurso contencioso3 @sto por ue o acto t#cito tratado por lei como se fosse um acto administrativo para todos os efeitos, e no apenas para o efeito do recurso contencioso& tal acto pode ser revogado, suspenso, confirmado, alterado, interpretado, etc$ A verdadeira natureza do acto t#cito a de uma fico legal do acto administrativo$ Ou seja& o acto t#cito no um verdadeiro acto administrativo, mas para todos os efeitos tudo se passa como se o fosse$ $((. ReK+isitos N+anto ao Conte"do e ao O#3ecto *!ige-se ue o contedo e o objecto do acto obedea, aos re uisitos da certe&a, da legalidade e da possibilidade, tal como sucede relativamente aos neg5cios jur"dicos privados$ Alm disso, a lei e!ige tambm ue a vontade em ue o acto administrativo se traduz seja esclarecida e li*re, pelo ue o acto no ser# v#lido se a vontade da Administrao tiver sido determinada por ual uer influ%ncia indevida, nomeadamente por erro, dolo ou coaco$ $(). ReK+isitos N+anto ao :im A lei e!ige ue o fim efectivamente prosseguido pela Administrao coincida com o fim ue a lei tem em vista ao conferir os poderes para a pr#tica do acto -art$ 8F1 ;O7,A4$ O critrio pr#tico para a determinao do fim do acto administrativo o do moti*o principalmente determinante3 O ue a lei e!ige ue o motivo principalmente determinante da pr#tica de um acto administrativo coincida com o fim tido em vista pela lei ao conferir o poder discricion#rio$ 2aso contr#rio, o acto ser# ilegal$ $(.. ReK+isitos de E*ic%cia do Acto Administrativo 7o, a uelas e!ig%ncias ue a lei faz para um acto administrativo possa produzir os seus efeitos jur"dicos$ Os principais re uisitos de efic#cia do acto administrativo so& a) A publicao ou notificao aos interessados3

*n uanto no for publicado ou notificado, o acto ser# ineficaz, no produzir# efeitos ? designadamente, no ser# obrigat5rio para os particulares -art$ .KE1MN 23P, 8S.1 e KK1 a D/1 2PA4$ b) / *isto do 'ribunal de "ontas3 ,odos os actos da Administrao esto sujeitos ao visto do ,ribunal de 2ontas$ *n uanto este no der o seu visto, o acto ser# ineficaz, isto , nem o interessado ue dele beneficie pode invocar a seu favor os direitos dele resultantes, nem os particulares para uem o acto acarreta conse u%ncias negativas comeam a sofrer o impacto dessas conse u%ncias$ 2om a aposio do visto, o acto torna-se eficaz' se o ,ribunal recusar o visto, o acto mantm-se ineficaz$

A IN-A>IDADE DO ACTO ADMINISTRATI-O $(0. Considera,es !reliminares Vm acto administrativo ue viola a lei um acto administrativo ilegal$ A ilegalidade foi durante muito tempo considerada como sendo a nica fonte da invalidade& entendia-se ue todo o acto administrativo ilegal era inv#lido, e ue todo o acto administrativo inv#lido o era por ser ilegal$ A nica fonte da invalidade seria pois, a ilegalidade$ $(1. A Ile8alidade do Acto Administrativo Quando se diz ue um acto administrativo ilegal, ue contr#rio 6 lei, est#-se a usar a palavra lei num sentido muito amplo$ Aeste sentido a legalidade inclui a 2onstituio, a lei ordin#ria, os regulamentos$ A ilegalidade do acto administrativo pode assumir v#rias formas$ *ssas formas c+amam-se v"cios do acto administrativo$ Por conseguinte, os *cios do acto administrati*o so as formas espec"ficas ue a ilegalidade do acto administrativo pode revestir$ A in*alidade do acto administrati*o, o ju"zo de desvalor emitido sobre ele em resultado da sua desconformidade com a ordem jur"dica$ As duas causas geralmente admitidas da invalidade so a ilegalidade e os *cios da *ontade3 A ilegalidade do acto administrativo tradicionalmente apreciada entre n5s atravs da verificao dos c+amados *cios do acto, modalidades t"picas ue tal ilegalidade pode revestir e ue +istoricamente assumiram o papel de limitar a impugnabilidade contenciosa dos actos administrativos$ (ace 6 garantia +oje constante no art$ .KE1MN 23P, entende-se ue, no obstante os arts .D1 e 0D1 ;P,A continuarem a falar de v"cios a reconduo das ilegalidades do acto a v"cios deste dei!ou de ser uma e!ig%ncia da lei, uedando-se derrogada a norma legal de v"cios do acto administrativo$ $(4. Os -<cios do Acto Administrativo A tipologia dos v"cios comporta cinco v"cios& 8$ Vsurpao de poder' .$ @ncompet%ncia' S$ Q"cios de forma' N$ Qiolao de lei' 0$ =esvio de poder$ Os dois primeiros v"cios -usurpao de poder e incompet%ncia4, correspondem 6 ideia de ilegalidade orgnica3 O terceiro -v"cio de forma4 corresponde 6 ideia de ilegalidade formal3 * o uarto e o uinto -violao de lei e desvio de poder4 correspondem 6 ideia de ilegalidade material3 $(6. A Us+r'a o de !oder 2onsiste na ofensa por um 5rgo da Administrao Pblica do princ"pio da separao de poderes, por via da pr#tica de acto inclu"do nas atribui:es do poder judicial ou do poder administrativo -art$ 8SS1M.-a 2PA4$ 2omporta duas modalidades&

A primeira a usurpao do poder legislati*o: a Administrao pratica um acto ue pertence 6s atribui:es do poder legislativo' A segunda a usurpao do poder judicial: a Administrao pratica um acto ue pertence 6s atribui:es dos ,ribunais$ *ntende-se tambm +aver usurpao do poder judicial uando a Administrao pratica um acto inclu"do nas atribui:es de um ,ribunal Arbitral$ $)7. A Incom'et5ncia J o v"cio ue consiste na pr#tica, por um 5rgo da Administrao, de um acto inclu"do nas atribui:es ou na compet%ncia de outro 5rgo da Administrao$ Pode revestir v#rias modalidades$ 7egundo um primeiro critrio, pode classificar-se em incompet2ncia absoluta ou incompet2ncia por falta de atribui)es, a uela ue se verifica uando um 5rgo da Administrao pratica um acto fora das atribui:es da pessoa colectiva a ue pertence' e incompet2ncia relati*a ou incompet2ncia por falta de compet2ncia, a uela ue se verifica uando um 5rgo de uma pessoa colectiva pblica pratica um acto ue est# fora da sua compet%ncia, mas ue pertence 6 compet%ncia de outro 5rgo da mesma pessoa colectiva$ =e acordo com um segundo critrio pode-se distinguir uatro modalidades& 53 1ncompet2ncia em ra&o da mat,ria: uando um 5rgo da Administrao invade os poderes conferidos a outro 5rgo da Administrao em funo da natureza dos assuntos$ 73 1ncompet2ncia em ra&o da GierarDuia: uando se invadem os poderes conferidos a outro 5rgo em funo do grau +ier#r uico, nomeadamente uando o subalterno invade a compet%ncia do superior, ou uando o superior invade a compet%ncia pr5pria ou e!clusiva do subalterno$ 83 1ncompet2ncia em ra&o do lugar: uando um 5rgo da Administrao invade os poderes conferidos a outro 5rgo em funo do territ5rio$ >3 1ncompet2ncia em ra&o do tempo: uando um 5rgo da Administrao e!erce os seus poderes legais em relao ao passado ou em relao ao futuro -salvo se a lei, e!cepcionalmente, o permitir4$ $)1. O -<cio de :orma J o v"cio ue consiste na preterio de formalidades essenciais ou na car%ncia de forma legal, comporta tr%s modalidades& a4 Preterio de formalidades anteriores - pratica do actoJ b4 Preterio de formalidades relati*as - pr4tica do actoJ c4 2ar%ncia de forma legal3 J conveniente sublin+ar ue a eventual preterio de formalidades posteriores 6 pr#tica do acto administrativo no produz ilegalidade -nem invalidade4 do acto administrativo ? apenas pode produzir a sua inefici%ncia$ @sto por ue, a validade de um acto administrativo se afere sempre pela conformidade desse acto com a lei no momento em ue ele praticado$ $)$. A -iola o da >ei J o v"cio ue consiste na discrep)ncia entre o contedo ou o objecto do acto e as normas jur"dicas ue l+e so aplic#veis$

O v"cio de violao de lei, assim definido, configura uma ilegalidade de natureza material& neste caso, a pr5pria subst)ncia do acto administrativo, a deciso em ue o acto consiste, contr#ria a lei$ A ofensa da lei no se verifica a ui nem a compet%ncia do 5rgo, nem nas formalidades ou na forma ue o acto reveste, nem o fim tido em vista, mas no pr5prio contedo ou no objecto do acto$ O v"cio de violao de lei produz-se normalmente uando, no e(erccio de poderes *inculados, a Administrao decida coisa diversa do ue a lei estabelece ou nada decide uando a lei manda decidir algo$ 9as tambm pode ocorrer um v"cio de violao no e(erccio de poderes discricion4rios -art$ 8F1 ;O7,A4$ Quando sejam infringidos os princ"pios gerais ue limitam ou condicionam, de forma genrica, a discricionariedade administrativa, designadamente os princ"pios constitucionais& o princ"pio da imparcialidade, o princ"pio da igualdade, o princ"pio da justia, etc$ 7e verdade ue o desvio de poder s5 se pode verificar no e!erc"cio de poderes discricion#rios, j# no verdade ue no possa verificar-se violao de lei no e!erc"cio de poderes discricion#rios$ A violao da lei, assim definida, comporta v#rias modalidades& 8$ A falta de base legal, isto a pr#tica de um acto administrativo uando nen+uma lei autoriza a pr#tica de um acto desse tipo' .$ A incerte&a, ilegalidade ou impossibilidade do contedo do acto administrativo' S$ A incerte&a, ilegalidade ou impossibilidade do objecto do acto administrativo' N$ A ine(ist2ncia ou ilegalidade dos pressupostos relati*os ao contedo ou ao objecto do acto administrativo' 0$ A ilegalidade dos elementos acess6rios includos pela Administrao no contedo do acto ? designadamente, condio, termo ou modo ? se essa ilegalidade for relativamente, nos termos da ,eoria Ceral dos *lementos Acess5rios' K$ HualDuer outra ilegalidade do acto administrativo insuscept*el de ser recondu&ida a outro *cio3 *ste ltimo aspecto significa ue o v"cio de violao de lei tem car4cter residual, abrangendo todas as ilegalidades ue no caibam especificamente em nen+um dos outros v"cios$ $)(. O Desvio de !oder J o v"cio ue consiste no e!erc"cio de um poder discricion#rio por um motivo principalmente determinante ue no condiga com o fim ue a lei visou ao conferir a uele poder -art$ 8F1 ;O7,A4$ O desvio de poder pressup:e, portanto, uma discrep)ncia entre o fim legal e o fim real$ Para determinar a e!ist%ncia de um v"cio de desvio de poder, tem de se proceder 6s seguintes opera:es& 8$ Apurar ual o fim visado pela lei ao conferir a certo 5rgo administrativo um determinado poder discricion#rio -fim legal4' .$ Averiguar ual o motivo principal determinante da pr#tica do acto administrativo em causa -fim real4' S$ =eterminar se este motivo principalmente determinante condiz ou no com a uele fim legalmente estabelecido& se +ouver coincid%ncia, o acto

ser# legal e, portanto, v#lido' se no +ouver coincid%ncia, o acto ser# ilegal por desvio de poder e, portanto, inv#lido$ O desvio de poder comporta duas modalidades principais& 8$ O desvio de poder por moti*o de interesse pblico, uando a Administrao visa alcanar um fim de interesse pblico, embora diverso da uele ue a lei imp:e$ .$ * desvio de poder por moti*o de interesse pri*ado, uando a Administrao no prossegue um fim de interesse pblico mas um fim de interesse privado$ $)). C+m+la o de -<cios Vm acto administrativo pode estar ferido simultaneamente de v#rias ilegalidades& os v"cios so cumul#veis$ * pode inclusivamente acontecer ue +aja mais de um v"cio do mesmo tipo& pode +aver dois v"cios de forma, tr%s incompet%ncias, uatro viola:es de lei, no mesmo acto administrativo$ Assim, se um mesmo acto viola v#rias leis, ou v#rias disposi:es da mesma lei, cada ofensa da lei um v"cio$ J poss"vel, portanto, alegar simultaneamente uais uer v"cios do acto administrativo$ Vm acto administrativo ou vinculado ou e discricion#rio$ 7e for vinculado, pode ser arguido de violao de lei mas no pode ser arguido de desvio de poder$ 7e for discricion#rio, no pode ser arguido de violao de lei, s5 pode ser arguido de desvio de poder$ $).. A Ilicit+de do Acto Administrativo *m regra, a ilicitude do acto administrativo coincide com a sua ilegalidade, uer dizer& o acto il"cito por ser ilegal$ 9as +# casos, em ue um acto il"cito sem ser ilegal, +avendo ilicitude sem +aver ilegalidade$ *sses casos so uatro& 8$ 2asos em ue o acto administrativo, sem violar a lei, ofende um direito absoluto de um particular$ A ofensa de um direito absoluto de um particular um acto il"cito$ .$ 2asos em ue o acto administrativo viola um contrato no administrativo -ilicitude4$ S$ 2asos em ue o acto administrativo ofende a ordem pblica ou os bons costumes$ N$ 2asos em ue o acto administrativo contm uma forma de usura$ $)0. Os -<cios da -ontade no Acto Administrativo 2omo segunda causa da invalidade do acto administrativo diversa da ilegalidade, +# ue considerar os v"cios da vontade, designadamente o erro, o dolo e a coaco$ 7e um 5rgo da Administrao se engana uanto aos factos com base nos uais pratica um acto administrativo e pratica um acto baseado em erro de facto' ou enganado por um particular ue pretende obter um certo acto administrativo e o acto viciado por dolo' ou forado a praticar um acto sob ameaa -coaco4 ? no se pode dizer ue a Administrao Pblica ten+a violado a lei$ Aestes casos, o acto administrativo no ofende a lei, no infringe a lei$ A falta de um re uisito de validade ue a lei e!ige, ual seja o de ue a vontade da Administrao seja uma vontade esclarecida e livre$

Aa base do acto administrativo, e designadamente na base do acto administrativo praticado no e!erc"cio de poderes discricion#rios, deve estar sempre, segundo a nossa lei, uma vontade esclarecida e livre$ 7e a vontade da Administrao no foi esclarecida e livre, por ue foi determinada por erro, dolo ou coaco, +# um v"cio da vontade, ue deve fundamentar a invalidade do acto$ ,ratando-se de actos *inculados, a" sim, os v"cios da vontade como tais so irrelevantes& ou a Administrao aplicou correctamente a lei, e no interessa para nada saber se o fez por ue a interpretou bem apesar de ter ocorrido algum erro, dolo ou coaco ? pelo ue o acto v#lido' ou a Administrao violou a lei ? e o acto ilegal, seja ual for a razo ou a causa desta ilegalidade$ 9as se se tratar de actos discricion4rios, as coisas mudam completamente de figura& a vontade real do 5rgo administrativo torna-se relevante, por ue a lei l+e deu liberdade de opo, e foi no e!erc"cio desta ue a deciso foi tomada$ Ora a lei no pode aceitar como manifestao de liberdade de opo uma vontade no livre ou no esclarecida, a ui os v"cios da vontade t%m relev)ncia aut5noma$ $)1. As :ormas da Invalidade? N+lidade e An+la#ilidade Q%m reguladas no nosso =ireito nos arts$ EE1 e EF1 da ;A;' e arts$ 8SS1 e segs$ do 2PA$ Arti8o 44T S Deli#era,es n+las 8$ 7o nulas, independentemente de declarao dos ,ribunais, as delibera:es dos 5rgos aut#r uicos& a4 Que forem estran+as 6s suas atribui:es' b4 Que forem tomadas tumultuosamente ou com infraco do disposto no n$1 8 do artigo DF1 e no n$1 8 do artigo E/1' c4 Que transgredirem disposi:es legais respeitantes ao lanamento de impostos' d4 Que prorrogarem os prazos de pagamento volunt#rio dos impostos e de remessa de autos ou certid:es de rela!e para os ,ribunais' e4 Que caream absolutamente de forma legal' f4 Que nomearem funcion#rios sem concurso, a uem faltem re uisitos e!igidos por lei, com preterio de formalidades essenciais ou de prefer%ncias legalmente estabelecidas$ .$ As delibera:es nulas so impugn#veis, sem depend%ncia de prazo, por via de interposio de recurso contencioso ou de defesa em ual uer processo administrativo ou judicial$ Arti8o 46T S Deli#era,es an+l%veis 8$ 7o anul#veis pelos ,ribunais as delibera:es de 5rgos aut#r uicos feridas de incompet%ncia, v"cio de forma, desvio de poder ou violao de lei, regulamento ou contrato administrativo$ .$ As delibera:es anul#veis s5 podem ser impugnadas em recurso contencioso, dentro do prazo legal$ S$ =ecorrido o prazo sem ue se ten+a deduzido impugnao em recurso contencioso, fica sanado o v"cio da deliberao$ $)4. A N+lidade

A nulidade a forma mais grave da invalidade$ ,em os seguintes traos caracter"sticos -art$ 8SN1 2PA4& A. O Acto nulo totalmente inefica& desde o incio, no produz ual uer efeito$ Por isso ue a lei c+amam a estes actos, actos n los e !e nenh m efeito; .$ A nulidade , insan4*el, uer pelo decurso do tempo, uer por ratificao, reforma ou converso$ O acto nulo no suscept"vel de ser transformado em acto v#lido' S$ Os particulares e os funcion4rios pblicos t2m o direito de desobedecer a DuaisDuer ordens Due constem de um acto nulo$ Aa medida em ue este no produz efeitos, nen+um dos seus imperativos obrigat5rio' N$ 7e mesmo assim a Administrao uiser impor pela fora a e!ecuo de um acto nulo, os particulares t%m o direito de resist2ncia passi*a -art$ .81 23P43 A resist%ncia passiva 6 e!ecuo de um acto nulo leg"tima$ 0$ Vm acto nulo pode ser impugnado a todo o tempo, isto , a sua impugnao no est# sujeita a prazo' K$ O pedido de recon+ecimento da e!ist%ncia de uma nulidade num acto administrativo pode ser feito junto de DualDuer 'ribunal, e no apenas perante os ,ribunais Administrativos' o ue significa ue ual uer ,ribunal, mesmo um ,ribunal 2ivil, pode declarar a nulidade de um acto administrativo -desde ue competente para a causa4' D$ O recon+ecimento judicial da e!ist%ncia de uma nulidade toma a forma de declarao de nulidade3 $)6. A An+la#ilidade J uma forma menos grave da invalidade e tem caracter"sticas contr#rias 6s da nulidade -art$ 8SK1 2PA4& 53 O acto anul#vel, embora inv#lido, , juridicamente efica& at, ao momento em Due *enGa a ser anulado3 *n uanto no for anulado eficaz, produz efeitos jur"dicos como se fosse v#lido ? o ue resulta da %res n()o !e legali!a!e dos actos administrativos' 73 A anulabilidade , san4*el, uer pelo decurso do tempo, uer por ratificao, reforma ou converso' 83 O acto anul#vel , obrigat6rio, uer para os funcion#rios pblicos, uer para os particulares, en uanto no for anulado$ >3 2onse uentemente, no , poss*el opor DualDuer resist2ncia e(ecuo forada de um acto anul4*el3 A e!ecuo coactiva de um acto anul#vel leg"tima, salvo se a respectiva efic#cia for suspensa' E3 O acto anul#vel s5 pode ser impugnado dentro de um certo pra&o ue a lei estabelece -art$ .E1 ;P,A4' K3 O pedido de anulao s6 pode ser feito perante um 'ribunal Administrati*o, no pode ser feito perante ual uer outro ,ribunal' Q3 O recon+ecimento de ue o acto anul#vel por parte do ,ribunal determina a sua anulao3 A sentena proferida sobre um acto anul#vel uma sentena de anulao, en uanto a sentena proferia sobre o acto nulo uma declarao de nulidade3 A anulao contenciosa de uma tem efeitos retroactivos& t !o se %assa na or!em 3 r+!ica, como se o acto n nca ti&esse si!o %ratica!o.

$.7. Em#ito de A'lica o da N+lidade e da An+la#ilidade A nulidade tem car#cter e!cepcional' a anulabilidade ue tem car#cter geral$ A regra a de ue o acto inv#lido anul#vel' se ao fim de um certo prazo ningum pedir a sua anulao, ele converte-se num acto v#lido$ 2omo s5 e!cepcionalmente os actos so nulos, isto significa ue, na pr#tica, o ue se tem de apurar em face de um acto cuja a validade se est# a analisar, e se ou no nulo& por ue se for inv#lido e no for nulo, cai na regra geral, anul#vel$ 7e consideradas as causas de invalidade do acto, este for simultaneamente anul#vel e nulo, prevalecer# o regime da nulidade$ $.1. N+lidades 'or Nat+re9a As nulidades por natureza consubstanciam casos em ue, por raz:es de l5gica jur"dica, o acto no pode dei!ar de ser nulo, por isso ue seria totalmente inade uado o regime da simples anulabilidade$ *sses casos so, tr%s& 8$ Actos de contedo ou objecto imposs*el: se o contedo ou o objecto do acto for imposs"vel, no faz sentido ue, ao fim de um certo tempo, o acto se convalide, passe a ser v#lido$ Vm acto desses nunca pode convalidar-se por ue, por definio, o seu contedo ou o seu objecto so imposs"veis' .$ Actos cuja pr4tica consiste num crime ou en*ol*a a pr4tica de um crime: tambm no faz sentido ue estes actos, se no forem impugnados, se transformem em actos v#lidos' S$ Actos Due *iolem o contedo essencial de um direito fundamental do cidado: 6 face da 2onstituio, tambm estes actos no podem ser considerados actos simplesmente anul#veis, uma vez ue e!iste, uanto a eles, direito de resist%ncia -art$ .81 23P4$ $.$. Corres'ond5ncia entre as ca+sas da invalidade e os res'ectivos re8imes S)o !esigna!amente n los9 Os actos viciados de usurpao de poder' Os actos viciados de incompet%ncia absoluta' Os actos ue sofram de v"cio de forma, na modalidade de car%ncia absoluta de forma legal' Os actos praticados sob coaco' Os actos de contedo ou objecto imposs"vel ou inintelig"vel' Os actos ue consubstanciam a pr#tica de um crime' Os actos ue lesem o contedo essencial de um =ireito fundamental$ S)o !esigna!amente an l*&eis9 Os actos viciados de incompet%ncia relativa' Os actos viciados de v"cio de forma, nas modalidades de car%ncia relativa de forma legal e, salvo se a lei estabelecer para o caso da nulidade, de preterio de formalidades essenciais' Os actos viciados por desvio de poder' Os actos praticados por erro, dolo ou incapacidade acidental$

$.(. A Sana o dos Actos Administrativos Ile8ais O fen5meno da sanao consiste precisamente na transformao de um acto ilegal, e por isso inv#lido perante a ordem jur"dica$ O fundamento jur"dico da sanao dos actos ilegais a necessidade de segurana na ordem jur"dica$ J pois necess#rio ue, decorrido algum tempo sobre a pr#tica de um acto administrativo, se possa saber com certeza se esse acto legal ou ilegal, v#lido ou inv#lido$ A obteno desta certeza pode ser conseguida por *ia negati*a ? permitindo a lei ue o acto, por ser ilegal, seja revogado pela Administrao ou anulado pelos ,ribunais ? ou por *ia positi*a ? consentido a lei ue, ao fim de um certo tempo, o acto ilegal seja sanado, tornando-se v#lido para todos os efeitos perante a ordem jur"dica, e portanto, em princ"pio, inatac#vel -art$ .E1 ;P,A4$ A sanao dos actos administrativos pode operar-se por um de dois modos& Por um acto administrativo secund#rio -art$ 8SK1 2PA4' Por efeito autom#tico da lei -o%e legis4 art$ .E1 ;P,A$ EPTINO E MODI:ICAO DO ACTO ADMINISTRATI-O $.). A E&tin o do Acto Administrativo em /eral Os efeitos jur"dicos do acto administrativo podem e!tinguir-se por v#rios modos$ Assim, e desde logo, em certos casos esses efeitos cessam imediatamente com a pr#tica do acto& o ue se passa com os actos de e!ecuo instant)nea, cujos efeitos jur"dicos se esgotam ou consomem num s5 momento, numa aplicao isolada$ Aoutros casos, os efeitos do acto administrativo perduram no tempo, s5 se e!tinguindo uma vez decorrido um certo per"odo& o ue acontece com os actos de e!ecuo continuada$ A certos actos administrativos, por seu turno, podem ter sido apostos um termo final ou uma condio resolutiva& e ento, uma vez atingido o termo ou verificada a condio, cessam os efeitos de tais actos$ 9as pode ainda suceder ue os actos administrativos se e!tingam por ter sido praticado ulteriormente um outro acto cujo o contedo oposto ao contedo do primitivo acto$ Aestes casos, o segundo acto como ue toma o lugar do primeiro, passando a ocupar o espao at a" preenc+ido pelo acto originariamente praticado$ $... A Revo8a o J o acto administrativo ue se destina a e!tinguir os efeitos de outro acto administrativo anterior$ 2om a pr#tica da revogao, ou acto re*ogat6rio, e!tinguem-se os efeitos jur"dicos do acto revogado$ Os seus efeitos jur"dicos recaem sobre um acto anteriormente praticado, no se concebendo a sua pr#tica desligada desse acto pree!istente$ O contedo da revogao a e!tino dos efeitos jur"dicos produzidos pelo acto revogado ou, se se preferir, a deciso de e!tinguir esses efeitos$

O objecto da revogao sempre o acto revogado, justamente por ue a revogao um acto secund#rio, um dos mais importantes actos sobre os actos$ J fundamental sublin+ar ue 6 revogao , ela mesma, um acto administrati*o: como tal, so-l+e aplic#veis todas as regras e princ"pios caracter"sticos do regime jur"dico dos actos administrativos$ $.0. :i8+ras A*ins =a revogao +# ue distinguir certas figuras afins$ a4 *m primeiro lugar, devem distinguir-se da revogao a ueles casos em, ue a Administrao pratica um acto administrati*o de contedo contr4rio ao de um acto anteriormente praticado$ b4 *m segundo lugar, no devem ser confundidos com a revogao a ueles casos em ue declarada a caducidade de um acto administrativo anterior$ c4 *m terceiro lugar, tambm no devem ser confundidos com a revogao os casos em ue a Administrao declara a ine(ist2ncia, ou a nulidade, de um acto administrativo anterior$ d4 *m uarto lugar, +# ue distinguir da revogao a suspenso de um acto administrativo anterior$ O contedo do acto de suspenso a mera paralisao tempor#ria da efic#cia do acto administrativo anterior$ e4 *m uinto e ltimo lugar, a ratificao de erros materiais ou a aclarao de acto administrativo anterior no constituem igualmente casos de revogao$ $.1. Es';cies As espcies de revogao podem apurar-se 6 luz de diversos critrios, dos uais destacam-se uatro& 8$ Huanto - iniciati*a: a re*ogao pode ser espontnea =ou oficiosa), praticada pelo 5rgo competente independentemente de ual uer solicitao nesse sentido' ou pro*ocada -art$ 8SE1 2PA4, motivada por um re uerimento do interessado, dirigido a um 5rgo com compet%ncia revogat5ria$ .$ Huanto ao autor: a re*ogao pode ser feita pelo pr6prio autor do acto re*ogado est#-se perante a retractaoJ ou por 6rgo administrati*o diferente, o acto revogat5rio praticado pelo superior +ier#r uico do autor do acto revogado ou pelo delegante, relativamente a actos anteriormente praticados por um subalterno ou por um delegado$ S$ Huanto ao fundamento: a revogao pode-se basear-se na ilegalidade =ou anulao graciosa), com ela visa-se reintegrar a ordem jur"dica violada, suprimindo-se a infraco cometida com a pratica de um acto ilegal' ou na incon*eni2ncia do acto Due , seu objecto, a pr#tica do acto revogat5rio encontra a sua razo por ser um ju"zo de mrito, isto , numa nova valorao do interesse pblico feita pelo 5rgo competente, independentemente de ual uer ju"zo de legalidade sobre o acto objecto da revogao$ >3 / contedo da re*ogao, Due consiste na e(tino dos efeitos do acto re*ogado, pode re*estir uma de duas modalidades: a mera cessao, ad futurum, dos efeitos jur"dicos do acto revogado ? a

denominada re*ogao abCrogat6ria ?, ou a destruio total dos efeitos jur"dicos do acto revogado, mesmo dos ue ten+am sido produzidos no passado ? a c+amada re*ogao anulat6ria -art$ 8N01 2PA4$ =iz-se ue a efic#cia da revogao ab-rogat5ria e$ n nc -desde agora4, e a revogao anulat5ria, tem efic#cia e$ t nc -desde ento4$ Assim, a revogao ab-rogat5ria ajusta-se aos casos em ue o 5rgo administrativo competente mude de critrio e resolva e!tinguir um acto anterior por considerar incon*eniente' ao passo ue a revogao anulat5ria reservada pela lei para os casos em ue acto a revogar ten+a sido praticado com ilegalidade3 $.4. Re8ime da Revo8a#ilidade dos Actos Administrativos Pode afirmar-se ue entre n5s vigora o princpio da re*ogabilidade dos actos administrati*os, nos termos do ual a Administrao Pblica disp:e da faculdade de e!tinguir os efeitos jur"dicos de um acto ue anteriormente praticou, desde ue o repute ilegal ou inconvenientemente$ 2om ue limites, pormL A este prop5sito +# a distinguir dois tipos de situa:es& casos de revogao imposs*el e casos de revogao proibida3 A) /s casos de re*ogao imposs*el3 A revogao no pode ter lugar, por ue, pura e simplesmente, faltam os efeitos jur"dicos a e!tinguir$ Aestes casos, a revogao no pode produzir-se, nem l5gica nem juridicamente$ * uais so os casos de impossibilidade da revogao -art$ 8SF1 2PA4L 84 J imposs"vel a revogao de actos ine!istentes ou de actos nulos' .4 J imposs"vel a revogao de actos cujos efeitos j# ten+am sido destru"dos, seja atravs de anulao contenciosa, seja atravs de revogao anulat5ria' S4 * imposs"vel a revogao de actos j# integralmente e!ecutados' N4 J tambm imposs"vel a revogao de actos caducados$ A) /s casos de re*ogao proibida3 =iferentemente, outras situa:es +# em ue a Administrao, no deparando j# com uma impossibilidade absoluta de revogao, no deve, todavia, sob pena de ilegalidade, revogar actos ue +aja anteriormente praticado$ 7o fundamentalmente duas as situa:es ue, importa referir& 8$ A Administrao no deve revogar a ueles actos ue ten+am sido praticados no e!erc"cio de poderes vinculados e em estrita obedi%ncia de uma imposio legal$ <# contudo, algumas e!cep:es, nomeadamente, so revog#veis os actos vinculados se conferirem direitos renunci#veis e os titulares destes validamente renunciarem a esses direitos$ .$ ,ambm no devem ser objecto de revogao os actos constitutivos de direitos ue ten+am sido legalmente praticados pela Administrao Pblica, ainda ue no uso de poderes discricion#rios& assim o determinam, com efeito, o princ"pio da segurana nas rela:es jur"dicas e a pr5pria lei e!pressa $.6. Actos Constit+tivos de Direitos

*stes no so revog#veis pela Administrao, a menos ue sejam ilegais$ @sto por ue, de acordo com a lei, atribu"ram direitos a algum$ A partir desse momento, a pessoa a ue os direitos foram atribu"dos tem de poder confiar na palavra dada pela Administrao e tem de poder desenvolver a sua vida jur"dica com base nos direitos ue legislativamente ad uiriu$ J o princ"pio do respeito pelos direitos ad uiridos, base da confiana na palavra dada$ Pelo contr#rio, os actos no constitutivos de direitos so livremente revog#veis pela Administrao em ual uer momento e com ual uer fundamento$ >ustamente por ue, no tendo criado direitos para ningum, no +# ue ter em conta a proteco dos direitos ad uiridos$ 7o actos constituti*os de %ireitos, todos os actos administrativos ue atribuem a outrem direitos subjectivos novos, ou ue ampliam direitos subjectivos e!istentes, ou ue e!tinguem restri:es ao e!erc"cio dum direito j# e!istente$ O conceito de acto constitutivo de direitos deve ir to longe uanto a sua pr5pria razo de ser& ora a razo de ser deste conceito a necessidade de proteco de direitos ad uiridos pelos particulares, para sua segurana e certeza das rela:es jur"dicas$ *ntende-se ue deve-se considerar como actos constitutivos de direitos& 8$ Os actos criadores de direitos, poderes, faculdades e, em geral, situa:es jur"dicas subjectivas' .$ Os actos ue ampliam ou reforam esses direitos, poderes, faculdades ou situa:es jur"dicas subjectivas' S$ Os actos ue e!tingam restri:es ao e!erc"cio de direitos, nomeadamente as autoriza:es' N$ Os actos meramente declarativos ue recon+eam a e!ist%ncia ou a validade de direitos, poderes, faculdades ou situa:es jur"dicas subjectivas$ 7o os actos a ue a doutrina c+ama verifica:esconstitutivas$ =evem ser considerados, pelo contr#rio, como actos no constitutivos de direitos& 8$ Actos administrativos internos' .$ Actos declarativos ue no consistam no recon+ecimento da e!ist%ncia de direitos, poderes, faculdades ou situa:es jur"dicas subjectivas' S$ Actos constitutivos de deveres ou encargos' N$ Autoriza:es e licenas de natureza policial' 0$ Actos prec#rios por natureza' >. Actos em ue a Administrao Pblica ten+a validamente inclu"do uma cl#usula do tipo reser&a !e re&oga()o; H. Actos administrativos sujeitos, por lei ou cl#usula acess5ria, 6 condio sem %re3 +,o !os !ireitos !e terceiros; B. Actos ine!istentes e actos nulos$ $07. Re8ime de Revo8a o dos Actos Constit+tivos de Direitos Ile8ais Os traos principais do regime jur"dico da revogao de actos constitutivos de direitos so os seguintes& 84 O fundamento e!clusivo da revogao a ilegalidade do acto anterior' .4 A revogao de actos constitutivos de direitos ilegais deve ser feita&

a4

=entro do prazo fi!ado na lei para o recurso contencioso ue no caso caiba' b4 7e tiver sido efectivamente interposto um recurso contencioso, pode o acto recorrido ser revogado ? no todo ou em parte ? at ao termo do prazo para a resposta ou contestao da autoridade recorrida -art$ .E1 e ND1 ;P,A4$ $01. Re8ime de Revo8a o dos Actos N o Constit+tivos de Direitos Os aspectos principais deste regime so& 8$ A revogao de actos no constitutivos de direitos pode ter por fundamento a sua ilegalidade, a sua incon*eni2ncia, ou ambas& afectivamente, a lei disp:e ue essa revogao pode ter lugar em todos os casos' .$ A revogao destes actos pode ter lugar a todo o tempo3 *fectivamente, a revogao de actos no constitutivos de direitos com fundamento em ilegalidade tambm s5 pode ter lugar dentro do prazo de recurso contencioso fi!ado na lei -art$ 8E1 ;O7,A e art$ DD1 ;A; Revo8a oD re*orma e convers o das deli#era,es? As delibera:es dos 5rgos aut#r uicos, bem como as decis:es dos respectivos titulares, podem ser por ele, revogadas, reformadas ou convertidas, nos termos seguintes& a4 7e no forem constitutivas de direitos, em todos os casos e a todo o tempo' b4 7e forem constitutivas de direitos, apenas uando ilegais e dentro do prazo fi!ado na lei para o recurso contencioso ou at 6 interposio deste4$ $0$. Com'et5ncia 'ara a Revo8a o Pertence ao autor do acto, aos seus superiores +ier#r uicos -salvo, por iniciativa destes, se se tratar de acto da compet%ncia e!clusiva do subordinado4, ao delegante e, e!cepcionalmente e nos casos previstos na lei, ao 5rgo ue e!ercer tutela revogat5ria -art$ 8N.1 2PA4$ A lei no confere ao 5rgo competente numa determinada matria o poder revogar o acto viciado de incompet%ncia relativa praticado nessa matria por outro 5rgo$ >ulgamos ue faz mal, pois deveria ser tambm poss"vel ao titular da compet%ncia dispositiva, com fundamento na invaso desta pelo 5rgo incompetente, revogar o acto administrativo praticado por este 5rgo$ Ao parece razo#vel ue apenas l+e assista a possibilidade de recorrer de tal acto$ $0(. :orma e :ormalidades da Revo8a o O princ"pio ue vigora a ui o princpio da identidade ou do paralelismo das formas: uer isto dizer ue tanto as formalidade como a forma do acto revogat5rio se +o-de apurar por refer%ncia 6s formalidades e 6 forma do acto revogado -art$ 8NS1 2PA4$ 7uscita-se, no entanto, a uesto de saber se um tal par)metro se deve buscar na forma legalmente prescrita para o acto revogado ou, diversamente, na forma efectivamente adoptada uanto a esse acto$ Ao primeiro caso, a forma do acto de revogao ser# a consagrada na lei, independentemente da forma ue ten+a sido dada ao acto revogado' no segundo, a forma do acto de

revogao dever# ser id%ntica a forma do acto revogado, independentemente da sua conformidade ou desconformidade face 6 lei$ Ora, a este prop5sito, cumpre distribuir a uilo ue se passa com as formalidades da uilo ue ocorre com a norma do acto revogat5rio$ *m relao 6s formalidades da re*ogao, a regra do paralelismo remete-nos para a observ)ncia da uelas ue se encontram fi!adas na lei, isto , para as formalidades legalmente de*idas, com uma e!cepo& da uela ue se traduz em no +aver lugar 6 observ)ncia de formalidades cuja a razo de ser se esgota na pr#tica do acto revogado -art$ 8NN1 2PA4$ $0). E*eitos F+r<dicos da Revo8a o Os seus efeitos jur"dicos, a revogao pode ser de dois tipos : re*ogao anulat6ria, retroage, os seus efeitos jur"dicos ao momento da pr#tica do acto revogado, a revogao opera e$ t nc' a ui tudo se passa, como se o acto revogado nunca tivesse e!istido ? o ue, conse u%ncia da ilegalidade ue originariamente afectava esse acto$ * re*ogao abCrogat6ria, a ui respeitam-se os efeitos j# produzidos pelo acto inconveniente, apenas cessando, para o futuro, os efeitos ue tal acto ainda estivesse em condi:es de produzir$ A revogao s5 opera e$ n nc. A revogao no produz efeitos apenas em relao a uem solicitou, mas sim em relao a todos -erga omnes4, devendo, portanto, os seus efeitos ser acatados pelo particular interessado, pela Administrao e por terceiros$ $0.. :im da Revo8a o A revogao no a nica possibilidade dada por lei 6 Administrao para agir sobre actos ue +aja ilegalmente praticado& com efeito, para alm de os poder revogar, ela pode ainda ratific#-los, convert%-los ou reform#-los$ A Administrao pode optar entre revogar acto ilegal e san#-lo$ Ora, se assim , pode concluir-se ue a lei no uis vincular os 5rgos administrativos 6 revogao de actos anteriores ilegais, antes l+e dei!ando a possibilidade de escol+er entre a revogao e as modalidades de sanao da ilegalidade do acto ue ao caso mais conven+am$ @mporta apurar ual o fim da revogao$ *ste s5 pode ser um de dois& a4 Ao caso de revogao de acto ilegal, a defesa da legalidade, atravs da supresso do acto ue a ofendera' b4 Ao caso de revogao por inconveni%ncia, a mel+or prossecuo do interesse pblico, tornada poss"vel mediante uma reapreciao do caso concreto$ Aestes casos refere-se a des*io de poder3 $00. Nat+re9a F+r<dica da Revo8a o A regra geral no pode ser a de toda a revogao acarretar sempre um efeito repristinat5rio$ Aa grande maioria dos casos, a revogao no tem efeito repristinat5rio, pura e simplesmente por ue no pode logicamente t%-lo, por ue o problema no se p:e$ Assim, se for revogada a revogao de um acto *inculado, a segunda revogao ter# ou no efeito repristinat5rio consoante o sentido imposto pela vinculao legal& se o acto prim#rio cumpriu o estabelecido na lei, a sua primeira revogao foi ilegal, e portanto a revogao desta deve entender-se ue rep:e em vigor o acto prim#rio, por se tratar de um acto devido' se o acto

prim#rio foi ilegal, e a sua primeira revogao foi conforme 6 lei, a revogao desta necessariamente ilegal e no pode ter como efeito repor em vigor o acto prim#rio, por se tratar tambm de um acto ilegal$ =iferentemente se passam as coisas se for revogada a revogao de um acto discricion4rio: se o 5rgo competente revoga um acto administrativo ue ele podia praticar ou dei!ar de praticar, ou dotar com um ou outro contedo, de acordo com a sua vontade, no parece l"cito ligar sempre um efeito repristinat5rio 6 segunda revogao$ O 5rgo competente pode com ela uerer fazer renascer o acto prim#rio, mas tambm pode uerer apenas eliminar obst#culos 6 reponderao ulterior do assunto, sem se comprometer desde logo com uma determinada soluo$ Aa maior parte dos casos a revogao no tem efeito repristinat5rio, e se s5 o pode ter uando isso resulta claramente da vontade da lei ou da vontade do autor do acto, parece de concluir ue em regra a revogao tem natureza meramente negativa ou destrutiva ? visa na verdade e!tinguir, e no repor em vigor, actos anteriormente praticados$ *!cepcionalmente, a revogao tem natureza construtiva uando o efeito repristinat5rio for conse u%ncia necess#ria de uma dada vinculao legal$ $01. A S+s'ens o do Acto Administrativo * a paralisao tempor#ria dos seus efeitos jur"dicos -art$ 80/1M. 2PA4$ Vm acto administrativo pode ser suspenso por um de tr%s modos distintos& 8$ Por efeito da lei ou ope legis: uando ocorrem certos factos ue nos termos da lei produzem automaticamente um efeito suspensivo' .$ Por acto da Administrao ou suspenso administrati*a: ocorre sempre ue um 5rgo administrativo para o efeito competente decide, por acto administrativo, suspender um acto administrativo anterior$ Quem tem compet%ncia para proceder 6 suspenso administrativaL Q#rios tipos de 5rgos& Os 5rgos activos a uem a lei conferir e!pressamente o poder de suspender' Os 5rgos competentes para revogar, por ue 0 em %o!e o mais, %o!e o menos; Os 5rgos de controle ue dispon+am do poder de voto suspensivo$ S$ A suspenso jurisdicional ou por deciso do 'ribunal Administrati*o: a uela ue pode ser imposta por um ,ribunal Administrativo em cone!o com um recurso contencioso de anulao$ $04. Rati*ica oD Re*orma e Convers o do Acto Administrativo Pertencem 6 categoria dos actos sobre os actos, por isso ue os seus efeitos jur"dicos se vo repercutir sobre os efeitos do acto ratificado, reformado ou convertido, como e, por natureza, tais efeitos produzem-se e$ t nc, isto , retroagem ao momento da pr#tica do acto cuja ilegalmente visam sanar$ A ratificao =ou ratificao sanao), o acto administrativo pelo ual o 5rgo competente decide sanar um acto inv#lido anteriormente praticado, suprido a ilegalidade ue o vicia$ A reforma, o acto administrativo pelo ual se conserva de um acto anterior a parte no afectada de ilegalidade$

A con*erso, o acto administrativo pelo ual se aproveitam os elementos v#lidos de um acto ilegal para com eles se compor um outro ue seja legal$ O RE/U>AMENTO ADMINISTRATI-O $06. No o 7o as normas jur"dicas emanadas por uma autoridade administrativa no desempen+o do poder administrativo$ *sta noo encerra tr%s elementos essenciais& a4 =o ponto de vista material, o regulamento administrativo consiste em normas jur"dicas$ 9as, para alm de norma ue , o regulamento norma jurdica: uer isto dizer ue o regulamento administrativo no um mero preceito administrati*oJ trata-se de uma verdadeira e pr5pria regra de direitoJ ue, nomeadamente, pode ser imposta mediante a ameaa de coaco e cuja violao leva, em geral, 6 aplicao de san:es, sejam elas de natureza penal, administrativa ou disciplinar$ b4 =o ponto de vista orgnico, o regulamento editado por uma autoridade administrativa, isto , de um 5rgo da Administrao Pblica$ c4 2omo elemento funcional, cumpre referir ue o regulamento ameaado no e!erc"cio do poder administrativo$ Por ue se trata de e!erc"cio de poder administrativo, +aver# ue ter presente ue a actividade regulamentar uma actividade subordinada e condicionada face 6 actividade legislativa, essa livre, prim#ria e independente$ *n uanto norma secund#ria ue , o regulamento administrativo encontra na lei o seu fundamento e par)metro de validade$ Por maioria de razo, 5bvio ue o regulamento administrativo deve estrita obedi%ncia 6 2onstituio, en uanto lei fundamental do *stado$ 2onse uentemente, se o regulamento contrariar uma lei, ilegalJ e se entrar em relao directa com a 2onstituio, violando-a em ual uer dos seus preceitos, padecer# de inconstitucionalidade3 $17. Es';cies As espcies de regulamentos administrativos podem ser apuradas 6 luz de uatro critrios fundamentais& a4 %epend2ncia dos regulamentos administrati*os face - lei: +# ue distinguir duas espcies principais& P /s regulamentos complementares ou de e(ecuo, so a ueles ue desenvolvem ou aprofundam a disciplina jur"dica constante de uma lei$ *, nessa medida, contemplam, viabilizando a sua aplicao aos casos concretos$ Podem ser espontneos, a lei nada diz uanto 6 necessidade da sua complementarizao, todavia, se a Administrao o entender ade uado e para tanto dispuser de compet%ncia, poder# editar um regulamento de e!ecuo$ * podem ser de*idos, a pr5pria lei ue imp:e 6 Administrao a tarefa de desenvolver a previso do comando legislativo -so tipicamente, regulamentos sec n! m legem4$ P * os regulamentos independentes ou aut6nomos, so diferentemente, a ueles regulamentos ue os 5rgos administrativos

elaboram no e!erc"cio da sua compet%ncia, para assegurar a realizao das suas atribui:es espec"ficas, sem cuidar de desenvolver nen+uma lei em especial$ Os regulamentos independentes so afinal de contas, e!presso de autonomia com ue a lei uis distinguir certas entidades pblicas, confiando na sua capacidade de autodeterminao e no mel+or con+ecimento de ue normalmente desfrutam acerca das realidades com ue t%m de lidar$ b4 Huanto ao objecto, +# a referir fundamentalmente os regulamentos de organi&ao, so a ueles ue procedem 6 distribuio das fun:es pelos v#rios departamentos e unidades do servio pblico, bem como 6 repartio de tarefas pelos diversos agentes ue a" trabal+am' os regulamentos de funcionamento, tantas vezes misturados num mesmo diploma com os anteriores, so a ueles ue disciplina a vida uotidiana dos servios pblicos$ Os regulamentos ue procedem em particular 6 fi!ao das regras de e!pediente denominam-se regulamentos processuaisJ e os regulamentos de polcia, so a ueles ue imp:e limita:es 6 liberdade individual com vista a evitar a produo de danos sociais$ c) Huanto ao mbito de aplicao, +# ue distinguir entre regulamentos gerais, so a ueles ue se destinam a vigorar em todo o territ5rio ou, pelo menos em todo o territ5rio continental' regulamentos locais so a ueles ue t%m o seu dom"nio de aplicao limitado a uma dada circunscrio territorial' finalmente os regulamentos institucionais, so os ue emanam dos institutos pblicos e associa:es pblicas, para terem aplicao apenas 6s pessoas ue se encontrem sob a sua jurisdio$ d) Huanto - projeco da sua efic4cia, dividem-se em regulamentos internos, so os ue produzem os seus efeitos jur"dicos unicamente no interior da esfera jur"dica da pessoa colectiva pblica cujos 5rgos os elaborem' e so regulamentos e(ternos, a ueles ue produzem efeitos jur"dicos em relao a outros sujeitos de direitos diferentes, isto , em relao a outras pessoas colectivas pblicas ou em relao a particulares$ $11. Distin o entre Re8+lamento e >ei <# v#rios critrios de distino entre lei e regulamento$ Vm primeiro critrio assenta na diferena entre princ"pios e pormenores ? 6 lei caberia a formulao dos princ"pios, ao regulamento a disciplina dos pormenores$ Vm segundo critrio baseia-se na identidade material entre a lei e regulamento, defendendo por isso ue a distino s5 pode ser feita no plano formal e org)nico$ Ou seja, tanto a lei como o regulamento so materialmente normas jur"dicas' a diferena vem da diferente posio +ier#r uica dos 5rgos de onde emanam e, conse uentemente, do diferente valor formal de uma outra$ O terceiro critrio, recon+ece +aver algumas afinidades no plano material entre o regulamento e a lei, considera poss"vel distingui-los por ue o regulamento falta a novidade ue caracter"stica da lei$ Os regulamentos complementares ou de e!ecuo so, caracteristicamente, normas secund#rias ue completam ou desenvolvem leis anteriores, sem as uais no podem ser

elaborados' e os regulamentos independentes ou aut5nomos, embora no se destinam a regulamentar determinada lei em especial, so feitos para a Bboa e$ec ()o !as lei, isto , &isam a !inami,a()o !a or!em legislati&a. A distino a fazer entre lei e regulamento a seguinte& =o ponto de vista orgnico, a lei provm do poder pol"tico, o regulamento emana do poder administrativo' =o ponto de vista formal, a lei figura sempre acima do regulamento& a norma legal contr#ria 6 norma regulamentar revoga esta' a norma regulamentar contr#ria 6 norma legal uma norma ferida de ilegalidade' =o ponto de vista material, a lei o acto t"pico da funo legislativa, o regulamento inclui-se na funo administrativa$ A lei inovadora, o regulamento e!ecutivo' a lei traz altera:es 6 ordem jur"dica, o regulamento no' a lei visa disciplinar rela:es jur"dicas entre as pessoas, o regulamento visa assegurar a boa e!ecuo das leis$ Os regulamentos independentes s5 org)nica e formalmente so regulamentos, materialmente so leis3 7o leis secund#rias, ou de .1 grau, obviamente, mas so leis ? so normas gerais e abstractas de car#cter inovador$ A utilidade pr#tica da distino entre lei e regulamento cifra-se pelo menos em cinco pontos& a4 0undamentos jurdico: a lei baseia-se unicamente na 2onstituio' o regulamento s5 ser# v#lido se uma lei de Gabilitao atribuir compet%ncia para a sua emisso' b4 9e*ogao e caducidade: a lei s5 caduca ou revogada por facto ocorridos no plano constitucional ou legislativo' o regulamento caduca ou revogado por factos ocorridos no apenas no plano regulamentar mas tambm no plano legislativo' c4 1nterpretao: a lei interpretada por si mesma, 6 luz dos critrios gerais da interpretao das leis' o regulamento no pode ser interpretado por si mesmo, mas 6 luz da lei ue visa regulamentar ou da lei de +abilitao' d4 1legalidade: em regra, uma lei contr#ria a outra lei revoga-a, ou ento coe!istem ambas na ordem jur"dica com diversos dom"nios de aplicao' um regulamento contr#rio a uma lei ilegal' e4 1mpugnao contenciosa: a lei s5 pode ser impugnada contenciosamente junto do ,ribunal 2onstitucional e com fundamento em inconstitucionalidade' o regulamento ilegal impugn#vel junto dos ,ribunais Administrativos e com fundamento em ilegalidade propriamente dita$ *!cepcionalmente, o regulamento poder# ser impugnado como norma inconstitucional perante o ,ribunal 2onstitucional$ $1$. Distin o entre Re8+lamento e Acto Administrativo ,anto o regulamento como o acto administrativo so comandos jur"dicos unilaterais emitidos por um 5rgo da Administrao no e!erc"cio de um poder pblico de autoridade& mas o regulamento, como norma jur"dica ue , uma regra geral e abstracta, ao passo ue o acto administrativo, como acto jur"dico ue , uma deciso indi*idual e concreta3 <# a considerar tr%s dificuldades principais&

"omando relati*o a um 6rgo singular: norma, e no acto, se dispuser em funo das caracter"sticas da categoria abstracta e no da pessoa concreta ue e!erce a funo' ser# acto no caso contr#rio' "omando relati*o a um grupo restrito de pessoas, todas determinadas ou determin4*eis: norma, e no acto, desde ue dispon+a por meio de categorias abstractas, tais como %romo()o, f ncion*rios, etc$ ser# acto se contiver a lista normativa dos indiv"duos abrangidos, devidamente identificados' 2omando geral dirigido a uma pluralidade indeterminada de pessoas, mas para ter aplicao imediata numa nica situao concreta$ A utilidade desta distino manifesta-se pelo menos nos pontos seguintes& a) 1nterpretao e integrao: o regulamento interpretado, e as suas lacunas so integradas, de +armonia com as regras pr5prias da interpretao das leis' para o acto administrativo +# outras regras aplic#veis em matria de interpretao e integrao' b) %esobedi2ncia: a desobedi%ncia dos cidados ao regulamento tem determinadas conse u%ncias' a desobedi%ncia dos particulares ao acto administrativo tem outras, e segue um regime jur"dico diferente' c) 9e*ogao e caducidade: so diversos os respectivos regimes jur"dicos, conforme se trate de regulamento ou de acto administrativo' d) Icios e formas de in*alidade: tambm no coincidem$ Aesta matria, o paradigma aplic#vel ao regulamento o das leisJ o modelo seguido no acto administrativo, ainda ue com grande nmero de particularidades, o do neg6cio jurdicoJ e) 1mpugnao contenciosa: para alm de os regulamentos ilegais poderem como tal ser declarados fora dos ,ribunais Administrativos, ao contr#rio do ue sucede com o acto administrativo, os termos da impugnao contenciosa de regulamentos e de actos administrativos so diferentes$ $1(. >imites do !oder Re8+lamentar Os limites do poder regulamentar so desde logo a ueles ue decorrem do seu posicionamento na +ierar uia das (ontes de =ireito& a4 Os Princ"pios Cerais de =ireito' b4 A 2onstituio' c4 Princ"pios Cerais do =ireito Administrativo' d4 A lei' e4 3eserva de compet%ncia legislativa da Assembleia da 3epblica -arts$ 8KN1 e 8K01 23P4 nas matrias ue integram esta o Coverno somente pode aprovar regulamentos de e!ecuo' f4 =isciplina jur"dica constante dos regulamentos editados por 5rgos ue +ierar uicamente se situem num plano superior ao do 5rgo ue editou o regulamento considerado -art$ .N81 23P4' g4 Ao podem ter efic#cia retroactiva$ A esta limitao podem escapar os regulamentos aos uais a lei +aja concedido 6 Administrao a faculdade de dispor retroactivamente$ +4 O poder regulamentar est# sujeito a limites de compet%ncia e de forma$ 7endo a lei ue determina a compet%ncia dos 5rgos, evidente ue sofrer# de incompet%ncia um regulamento editado por um 5rgo ue no dispon+a de poderes para tal$

$1). Modo de 'rod+ o dos Re8+lamentos Os arts$ 88N1 a 88F1 do 2PA, introduziram no nosso ordenamento jur"dicoadministrativo normas relativas 6 elaborao de regulamentos$ Ao essencial, tais normas estabelecem& a4 (aculdade de iniciativa procedimental dos interessados na regulamentao de certa matria, e!ercit#vel mediante pedido fundamentado dirigido ao 5rgo competente -arts$ 8801 e 88K1 2PA4' b4 O direito de participao procedimental dos interessados na elaborao dos projectos de regulamento -art$ 88D1 2PA4' c4 A apreciao pblica dos projectos de regulamento -art$ 88E1 2PA4$ $1.. a) Com'et5ncia e :orma 9egulamentos do +o*erno: 8ecreto reg lamentar, forma obrigat5ria dos regulamentos independentes, art$ 88.1MK 23P' Resol ()o !o Conselho !e Ministros, estas resolu:es podem ter ou no natureza regulamentar' ;ortaria, no tendo tambm, necessariamente, natureza regulamentar, as portarias, uando a possuem so regulamentos da autoria de um ou mais 9inistros, em nome do Coverno' 8es%acho normati&o, regulamento editado por um ou mais 9inistros em nome pr5prio' 8es%acho sim%les, deveria sempre constituir a forma de um acto administrativo, contudo, por vezes estes despac+os apresentam natureza regulamentar$ b) 9egi)es Aut6nomas: 7e se trata de regulamentar uma lei da 3epblica -art$ 88.1MN 23P4, a compet%ncia pertence 6 Assembleia ;egislativa 3egional e a forma a de !ecreto regional -arts$ .S.1M8 e .D1M8-d segunda parte, 23P4' 7e a regulamentao tem por objecto um decreto legislativo regional, a compet%ncia pertence ao Coverno 3egional, sob a forma de !ecreto reg lamentar regional. c) AutarDuias ocais =art3 7>5< "9P): Assembleia de 0reguesia, pode aprovar regulamentos sob proposta da junta de freguesia -arts$ 801M8- , e .D1M8-s ;A;4' !unta de 0reguesia, tem compet%ncia para aprovar regulamentos de funcionamento -art$ .D1M8-p ;A;4 Assembleia Bunicipal, pode aprovar regulamentos, sob proposta da 2)mara 9unicipal -arts$ SF1M.-a, e 081MS-a4, !4, e4, h4 ;A;4$ "mara Bunicipal, tem compet%ncia para aprovar, designadamente em matria de #guas pblicas sob jurisdio municipal, de tr)nsito e estacionamento na via publica e ainda de deambulao de animais nocivos -art$ 081MS-a4, !4, e4, h4 ;A;4$ d) +o*ernadores "i*is: =isp:em de compet%ncia para editar regulamentos de pol"cia ]art$ N1MS-c, =; n$1 .0.MF. de 8F de Aovembro^$ e) 1nstitutos Pblicos e Associa)es Pblicas: Podem dispor de compet%ncia regulamentar, nos termos das respectivas leis org)nicas e estatutos$

$10. -i85ncia dos Re8+lamentos Os regulamentos publicados no 8i*rio !a Re%-blica entram em vigor nos termos das leis e podem cessar a sua vig%ncia por caducidade, pela revogao -art$ 88F1M8 2PA4 ou ainda pela anulao contenciosa ou pela declarao da sua ilegalidade$ 8$ "aducidade: so casos de em ue o regulamento caduca, isto , cessa automaticamente a sua vig%ncia, por ocorrerem determinados factos ue o%e legis produzem esse efeitos jur"dico$ Os principais casos de caducidade so& a4 7e o regulamento for feito para vigorar durante certo per"odo, decorrido esse per"odo o regulamento caduca' b4 O regulamento caduca se forem transferidas as atribui:es de pessoa colectiva para outra autoridade administrativa, ou se cessar a compet%ncia regulamentar do 5rgo ue fez o regulamento' c4 O regulamento caduca se for revogada a lei ue ele veio e!ecutar, caso esta no seja substitu"da por outra$ .$ 9e*ogao: o regulamento tambm dei!a de vigorar noutro tipo de casos, em ue um acto volunt#rio dos poderes pblicos imp:e a cessao dos efeitos do regulamento$ 7o eles& a4 3evogao, e!pressa ou t#cita, operada por outro regulamento, de grau +ier#r uico e forma id%nticos' b4 3evogao, e!pressa ou t#cita, por regulamento de autoridade +ierar uicamente superior de autoridade ou de forma legal mais solene' c4 3evogao, e!pressa ou t#cita, por lei$ S$ Anulao contenciosa: os regulamentos dei!am de vigorar, total ou parcialmente, sempre ue um ,ribunal para tanto competente declare, no todo ou em parte$

O CONTRATO ADMINISTRATI-O CONCEITO $11. !reliminares Aormalmente, a Administrao Pblica actua por via de autoridade e toma decis:es unilaterais, isto , pr#tica actos administrativos& o acto administrativo o modo mais caracter"stico do e!erc"cio do pode administrativo, a forma t"pica da actividade administrativa$ 9uitas vezes, porm, a Administrao Pblica actua de outra forma, desta feita em colaborao com os particulares, usando a via do contrato, ue uma via bilateral, para prosseguir os fins de interesse pblico ue a lei p:e a seu cargo$ @sso significa ue, estes casos, a Administrao Pblica, em vez de impor a sua vontade aos particulares, necessidade c+egar a acordo com eles para obter a sua colaborao na realizao dos fins administrativos$ 9as a utilizao da via contratual pela Administrao Pblica pode-se traduzir no uso de dois tipos completamente diferentes de contratos& se a

Administrao est# no e!erc"cio de actividades de gesto pri*ada, lanar# mo do contrato civil ou comercial' se, pelo contr#rio, se encontra no e!erc"cio de actividade de gesto pblica, lanar# mo do contrato administrativo$ 7ignifica isto ue o contrato administrativo no sin5nimo de ual uer contrato celebrado pela Administrao Pblica com outrem& s5 contrato administrativo o contrato sujeito ao =ireito Administrativo, isto , o contrato com um regime jur"dico traado por este ramo do =ireito$ $14. Conceito de Contrato Administrativo 2onstitui um processo pr5prio de agir da Administrao Pblica ue cria, modifica ou e!tingue rela:es jur"dicas, disciplinadas em termos espec"ficos do sujeito administrativo, entre pessoas colectivas da Administrao ou entre a Administrao e os particulares$ O 25digo do Procedimento Administrativo, inclui no art$ 8DF1 uma verdadeira norma de +abilitao em matria de celebrao de contratos administrativos& a no ser ue a lei impea ou ue tal resulte da natureza das rela:es a estabelecer, as compet%ncias dos 5rgos da Administrao Pblica podem ser e!ercidas por via da outorga de contratos administrativos$ O contrato administrativo +#-de definir-se em funo da sua subordinao a um regime jur"dico de =ireito Administrativo& sero administrativos os contratos cujo o regime jur"dico seja traado pelo =ireito Administrativo' sero civis ou comerciais os contratos cujo regime jur"dico seja traado pelo =ireito 2ivil ou 2omercial$ O 25digo do Procedimento Administrativo definiu contrato administrativo no art$ 8DE1M8, disposio ue de resto, reproduz o art$ F1M8 *,A($ A" se escreve ue o contrato administrativo ' o acor!o !e &onta!es %elo 0 al ' constit +!a, mo!ifica!a o e$tinta ma rela()o 3 r+!ico2a!ministrati&a. 3esta saber o ue se deve entender por rela()o 3 r+!ica !e 8ireito A!ministrati&o$ J a uela ue confere poderes de autoridade ou imp:e restri:es de interesse pblico 6 Administrao perante os particulares, ou ue atribui direitos ou imp:e deveres pblicos aos particulares perante a Administrao$ ES!MCIES $16. !rinci'ais Es';cies de Contratos Administrativos As principais espcies de contratos administrativos, so sete& 8$ $mpreitada de obras pblicas: o contrato administrativo pelo ual um particular se encarrega de e!ecutar uma obra pblica, mediante retribuio a pagar pela Administrao' .$ "oncesso de obras pblicas: o contrato administrativo pelo ual um particular se encarrega de e!ecutar e e!plorar uma obra pblica, mediante retribuio a obter directamente dos utentes, atravs do pagamento por estes de ta!as de utilizao' S$ "oncesso de ser*ios pblicos: o contrato administrativo pelo ual um particular se encarrega de montar e e!plorar um servio pblico, sendo retribu"do pelo pagamento de ta!as de utilizao a cobrar directamente dos utentes$ N$ "oncesso de uso pri*ati*o do domnio pblico: o contrato administrativo pelo ual a Administrao Pblica faculta a um sujeito de

=ireito Privado a utilizao econ5mica e!clusiva de uma parcela do dom"nio pblico para fins de utilidade pblica' 0$ "oncesso de e(plorao de jogos de fortuna e a&ar: o contrato administrativo ual um particular se encarrega de montar e e!plorar um casino de jogo, sendo retribu"do pelo lucro auferido das receitas dos jogos' K$ 0ornecimento contnuo: o contrato administrativo pelo ual um particular se encarrega, durante um certo per"odo, de entregar regulamente 6 Administrao certos bens necess#rios ao funcionamento regular de um servio pblico' Q3 Prestao de ser*ios: abrange dois tipos completamente diferentes um do outro& contrato de transporte o contrato administrativo pelo ual um particular se encarrega de assegurar a deslocao entre lugares determinados de pessoas ou coisas a cargo da Administrao' e o contrato de pro*imento, o contrato administrativo pelo ual um particular ingressa nos uadros permanente da Administrao Pblica e se obriga a prestar-l+e a sua actividade profissional de acordo com o estatuto da funo pblica$ RE/IME FUR@DICO $47. !reliminares O regime jur"dico dos contratos administrativos constitu"do uer por normas ue conferem prerrogativas especiais de autoridade 6 Administrao Pblica, uer por normas ue imp:e 6 Administrao Pblica especiais deveres ou sujei:es ue no t%m paralelo no regime dos contratos de =ireito Privado$ $41. A :orma o do Contrato Administrativo ,rata-se de regras ue versam sobre os elementos essenciais do contrato administrativo ? a compet%ncia para contratar, a obteno do mtuo consenso em ue o contrato administrativo se traduz, a autorizao das despesas pblicas a realizar atravs do contrato, e a forma e formalidades de celebrao do contrato administrativo$ A escol+a dos particulares est# sujeita a normas muito restritivas$ Pode ser feita atravs de ajuste directo, concurso limitado ou concurso pblico -art$ 8E.1 2PA4$ A regra geral ue todo o contrato administrativo tem de ser celebrado precedendo concurso pblico, salvo se a lei autorizar outro processo$ -art$ 8ES1 2PA e =; 00MF04 A liberdade contratual da Administrao Pbica no limitada somente pelas regras legais relativas 6 escol+a do contraente privado& tambm a liberdade de conformao do contedo da relao contratual est# condicionada pela proibio da e!ig%ncia de presta:es desproporcionadas ou ue no ten+am uma relao directa com o objecto do contrato -art$ 8DF1M. 2PA4$ Os contratos administrativos esto sujeitos 6 forma escrita -art$ 8EN1 2PA4$ Acontece muitas vezes ue as leis administrativas prev%em a figura da adjudicao3 *sta um acto administrativo& trata-se do acto pelo ual o 5rgo competente escol+e a proposta preferida e, portanto, selecciona o particular com uem pretende contratar$ A adjudicao assim, um acto administrativo,

ou seja, um acto jur"dico unilateral, ao passo ue o contedo um acto jur"dico bilateral, um acordo de vontades$ $4$. A E&ec+ o do Contrato Administrativo A administrao surge sobretudo investida de poderes de autoridade, de ue os particulares no beneficiam no )mbito dos contratos de =ireito Privado ue entre si celebraram$ Os principais poderes de autoridade de ue a Administrao beneficia na e!ecuo do contrato administrativo -art$ 8E/1 2PA4 so tr%s& a4 / poder de fiscali&ao: consiste no direito ue a Administrao Pblica tem, como parte pblica do contrato administrativo, de controlar a e!ecuo do contrato para evitar surpresas prejudiciais ao interesse pblico, de ue a Administrao s5 viesse, porventura, a aperceber-se demasiado tarde' b4 / poder de modificao unilateral: decorre da variabilidade dos interesses pblicos prosseguidos com o contrato e tem correspond%ncia no dever de manuteno do e uilibro financeiro do contrato, dever ue dita, em condi:es normais, o aumento das contrapartidas financeiras do co-contratante privado' c4 / poder de aplicar san)es: ao contraente particular, seja pela ine!ecuo do contrato, seja pelo atraso na e!ecuo, seja por ual uer outra forma de e!ecuo imperfeita, seja ainda por ue o contraente particular ten+a trespassado o contrato para outrem sem a devida autorizao da Administrao$ As duas modalidades mais t"picas so a aplicao de multas, e o seDuestro, uando o contraente abandone o e!erc"cio da actividade ue foi encarregado pelo contrato administrativo, a Administrao tem o direito de assumir o e!erc"cio dessa actividade e as obriga:es do particular relativamente ao contrato, ficando a cargo do contraente particular todas as despesas ue a Administrao fizer en uanto essa situao durar$ $4(. A E&tin o do Contrato Administrativo Para alm das causas normais de e!tino do contrato administrativo, designadamente por caducidade ou termo, -art$ 8EK1 2PA4 +# duas causas espec"ficas& a) A resciso do contrato a ttulo de sano: ue se verifica uando o contraente particular no cumpre, ou no cumpre rigorosamente, as cl#usulas do contrato& a" a Administrao tem o direito de rescindir o contrato, a t"tulo de aplicao duma sano ao contraente faltoso$ b) / resgate: ue se verifica sobretudo nas concess:es$ 2onsiste no direito ue a Administrao tem, antes de findo o prazo do contrato, de retomar o desempen+o das atribui:es administrativas de ue estava encarregado o contraente particular, no como sano, mas por conveni%ncia do interesse pblico, e mediante justa indemnizao$ O regime de invalidade do contrato administrativo, previsto no art$ 8E01 2PA, situa-se numa #rea em ue muito intensa a conflu%ncia do =ireito Pblico e do =ireito Privado, circunst)ncia ue l+e confere uma especial comple!idade, so as suas lin+as gerais& a4 Os contratos administrativos, uando precedidos de actos administrativos inv#lidos, so contagia!os pela invalidade destes' o

objecto evidente tentar obviar a ue os 5rgos administrativos, em face da generalizao da via contratual permitida pela lei, cedam 6 tentao de procurar obter por esta via efeitos jur"dicos ue a pr#tica de um acto administrativo v#lido no possibilitaria' b4 As disposi:es do 25digo 2ivil relativas 6 falta e aos v"cios da vontade ? arts$ .N/1 a .0D1 ? aplicam-se a ual uer contrato administrativo' c4 7e a alternativa a outorga de um contrato administrativo for a pr#tica de um acto administrativo, a invalidade do contrato decorre da uele acto, sendo-l+e aplic#veis as regras dos arts$ 8SS1 a 8SK1 2PA' d4 7e a alternativa 6 outorga de um contrato administrativo for a celebrao de um contrato de =ireito Privado, a invalidade da uele contrato decorre, sendo-l+e aplic#veis as regras dos arts$ .E01 a .FN1 22$ O EPERC@CIO DO !ODER ADMINISTRATI-O E A RES!ONSAAI>IDADE CI-I> DA ADMINISTRAO $4). !reliminares e Conceito O poder administrativo pode ser e!ercido por v#rios modos, isto , regulamento, acto administrativo, contrato administrativo, e opera:es materiais -actividade tcnica4$ Atravs de ual uer desses modos, pode suceder ue a Administrao Pblica e!era o seu poder administrativo por forma tal ue a sua actuao cause preju"zos aos particulares$ A responsabilidade ci*il da Administrao, a obrigao jur"dica ue reca"a sobre ual uer pessoa colectiva pblica de indemnizar os danos ue tiver causado aos particulares no desempen+o das suas fun:es$ $4.. A'recia o do Direito Act+al Para ualificar um certo e determinado acto ou facto causador de preju"zos numa ou noutra das categorias ? de gesto privada ou de gesto pblica ?, o ue +# a fazer verificar se tal acto ou facto se en uadra numa actividade regulada por normas de %ireito "i*il ou "omercial, o regime da responsabilidade o ue consta da lei civil e os ,ribunais competentes so os judiciais' ou pelo contr#rio numa actividade disciplinada por normas de %ireito Administrati*o, a responsabilidade rege-se pelo disposto na lei administrativa, sendo competentes os ,ribunais Administrativos$ @mp:e-se fazer uma distino entre duas +ip5teses completamente diversas, conforme o facto danoso seja um acto jurdico, ou num facto integrado numa actividade ue em si mesma revista natureza jur"dica, no parece ue possam surgir grandes dificuldades& um acto jur"dico, uma actividade jur"dica so, por definio, juridicamente regulados$ =e modo ue tudo se resume em apurar se as normas reguladoras da actividade em causa so normas de =ireito Privado ou normas de =ireito Pblico& assim se determinar#, sem esforo de maior, se tal actividade de gesto privada ou de gesto pblica' ou, pelo contr#rio, seja uma operao material, ou um facto integrado numa actividade no jur"dica, a ui a soluo do problema mais comple!a$ Ora a razo pela ual foram criados e coe!istem estes dois regimes diferentes ue a Administrao Pblica, uando actua como tal, disp:e de

prerrogativas e est# sujeita a restri:es ue no so pr5prias do =ireito Privado$ =e modo ue, uma operao material ou uma actividade no jur"dica devero ualificar-se como de gesto pblica se na sua pr#tica ou no seu e!erc"cio forem de algum modo influenciados pela prossecuo do interesse colectivo$ <# pois dois regimes de responsabilidade civil da Administrao consagrados no nosso =ireito actual ? o regime da responsabilidade por actos de gesto privada e o regime da responsabilidade por actos de gesto pblica$ $40. Res'onsa#ilidade 'or Actos de /est o !rivada A responsabilidade da Administrao por actos de gesto privada assenta em dois traos caracter"sticos& a4 J regulada, em termos substantivos pelo 25digo 2ivil' b4 *fectiva-se, no plano processual, atravs dos ,ribunais 2omuns$ A matria vem regulada no art$ 0//1 22, em conjugao com o disposto no art$ 0/81 22$ =a articulao entre esses dois preceitos resulta ue, nos casos de preju"zo causado por actos de gesto privada, o *stado solidariamente respons#vel com os seus 5rgos, agentes e representantes, pelos danos por estes causados aos particulares no e!erc"cio das suas fun:es$ A lei parte da responsabilidade dos 5rgos, agentes ou representantes para a responsabilidade da pessoa colectiva pblica, considerando esta solidariamente obrigada 6 indemnizao sempre ue a ueles, tendo actuado ao seu servio, sejam respons#veis nos termos gerais$ A pessoa colectiva pblica ue pagar efectivamente a indemnizao devida ao lesado goza, depois, do direito de regresso contra o autor do facto danoso, podendo reaver tudo o ue tiver pago, e!cepto se tambm +ouver culpa da sua parte$ Portanto, est#-se em presena de uma responsabilidade objecti*a da pessoa colecti*a pblica pelos actos dos seus 5rgos, agentes ou representantes, mas na maior parte dos casos assentar# sobre a responsabilidade subjecti*a dos autores do facto danoso$ Quer dizer& tratase de uma responsabilidade objecti*a uanto ao seu fundamento, mas ue em regra funcionar#, uanto aos reDuisitos de ue depende, como responsabilidade subjecti*a3 $41. Res'onsa#ilidade 'or Actos de /est o !"#lica Os seus traos caracter"sticos so& a4 *sta forma de responsabilidade regulada, no plano subjectivo, por normas de =ireito Administrativo' b4 *m termos processuais, ela efectivamente atravs dos ,ribunais Administrativos$ A responsabilidade da Administrao por actos pblicos pode ser uma responsabilidade contratual ou e!tra-contratual$ A responsabilidade e!tra-contratual da Administrao por actos de gesto pblica reveste tr%s modalidades& 8$ 3esponsabilidade por facto il"cito culposo' .$ 3esponsabilidade pelo risco' S$ 3esponsabilidade por facto l"cito$ $44. Res'onsa#ilidade 'or :acto Il<cito C+l'oso

J uma responsabilidade subjectiva, baseada na culpa$ Para ue se constitua, num caso concreto, esta forma de responsabilidade da Administrao e a inerente obrigao de indemnizar, necess#rio ue se verifi uem uatro pressupostos& a4 O facto il"cito' b4 A culpa do agente' c4 O preju"zo' d4 O ne!o de causalidade entre o facto e o preju"zo, de tal modo ue se possa concluir ue o facto foi causa ade uada do preju"zo$ A particularidade mais saliente ue a ui importa sublin+ar tem a vem com a c+amada c l%a !o ser&i(o -ou falta !o ser&i(o4$ Aa verdade, a regra geral desta forma de responsabilidade ue s5 +# obrigao de indemnizar se +ouver culpa$ *mprega-se ento a e!presso culpa do ser*io ou falta do ser*io, para se significar, um facto an5nimo e colectivo de uma administrao em geral mal gerida, de tal modo ue dif"cil descobrir os seus verdadeiros autores$ Aos casos de facto il"cito culposo, a responsabilidade perante as v"timas no pode ser posta em dvida& e todavia no +# na sua base um comportamento individual censur#vel$ As pessoas colectivas actuam na vida jur"dica atravs de indiv"duos ue agem em nome delas, como seus 5rgos, agentes ou representantes$ Os traos essenciais do regime jur"dico actualmente em vigor entre n5s sobre a matria so os seguintes& a) 7e o facto danoso foi praticado fora do e!erc"cio das fun:es do seu autor, ou durante o e!erc"cio delas mas no por causa desse e!erc"cio, est#-se perante o c+amado facto pessoal: a responsabilidade pelos preju"zos causados a outrem , nesse caso, uma responsabilidade pessoal, e(clusi*a do autor3 A pessoa colectiva pblica no respons#vel$ b) 7e o facto foi praticado no e!erc"cio das fun:es do seu autor e por causa desse e!erc"cio, trata-se de um facto funcional: pelos preju"zos dele decorrentes tanto o autor como pessoa colectiva pblica em nome da ual o autor agiu$ <# responsabilidade solid4ria da Administrao e do agente3 A 2onstituio diz no art$ .D81, ue esse aspecto ser# regulado pela lei$ Ora das nossas leis ? e dos princ"pios gerais aplic#veis ? resulta ue, nestes casos, +# sempre direito de regresso da Administrao contra o 5rgo, agente ou representante ue tiver actuado em nome dela, e!cepto nos casos seguintes& 8$ 7e tiver +avido culpa do servio' .$ 7e o 5rgo, agente ou representante no tiver procedido com dilig%ncia e zelo manifestamente inferiores 6 ueles a ue se ac+ava obrigado em razo do seu cargo, isto , se tiver actuando apenas culpa le*e L e no com culpa grave ou com dolo$ S$ 7e o autor do facto danoso tiver agido no cumprimento de ordens ou instru:es superiores a ue deva obedi%ncia, desde ue delas ten+a previamente reclamado ou ue ten+a e!igido a sua transmisso ou confirmao por escrito$ a4 Para efeitos do =; NE/08 de .8 de Aovembro de 8FKD, consideram factos il"citos&

Os actos jurdicos, incluindo os actos administrativos, ue violem as normas legais, as normas regulamentares ou os princ"pios gerais aplic#veis' Os actos materiais, ue infrinjam essas normas ou princ"pios, ou ainda as regras de ordem tcnica e de prud%ncia comum ue devam ser tidas em considerao -art$ K1 =; NE/084$ b4 A culpa dos 5rgos, agentes ou representantes da Administrao, para efeitos de responsabilidade civil, apreciada nos termos do 25digo 2ivil, isto , em funo da dilig%ncia de um bom pai de fam"lia e em face das circunst)ncias de cada caso -art$ N1 =; NE/08' art$ NED1 224' c4 7e +ouver pluralidade de respons#veis solid#ria a sua responsabilidade, presumindo-se iguais as culpas de todos os respons#veis -art$ N1M. =; NE/08, art$ NFD1 224' d4 ,anto o direito do particular 6 indemnizao como os direitos de regresso a ue +ouver lugar prescrevem, em regra, no prazo de tr%s anos -art$ 01 =; NE/08, art$ NFE1 224' e4 A efectivao do direito 6 indemnizao no depende, em princ"pio, de prvia interposio de recurso contencioso de anulao do acto causador do dano$ 9as o direito 6 indemnizao s5 subsistir# se o dano no puder ser imputado 6 falta de interposio do recurso, ou a negligente conduta processual do recorrente durante o recurso -art$ D1 =; NE/084$ $46. Res'onsa#ilidade !elo Risco e !or :acto ><cito Para alm de toda uma ampla zona de casos cobertos pela responsabilidade subjectiva, e!istem mais duas zonas, de e!tenso consider#vel, ue abrangem os casos de responsabilidade objectiva, por factos casuais e por actos lcitos3 2onstituem fonte de responsabilidade objecti*a fundado no risco, casos& =anos causados por manobras, e!erc"cios ou treinos com armas de fogo por parte das (oras Armadas ou das foras pol"cia' =anos causados pela e!ploso de pai5is militares ou de centrais nucleares' =anos causados involuntariamente por agentes da pol"cia em opera:es de manuteno de ordem pblica ou de captura de criminosos, etc$ 2onstituem fonte de responsabilidade objecti*a por acto lcito, casos& *!propriao por utilidade pblica' 3e uisio por utilidade pblica' 7ervid:es administrativas' Ocupao tempor#ria de terrenos adjacentes 6s estradas para a e!ecuo de obras pblicas' *!erc"cio do poder administrativo de modificao unilateral do contrato administrativo' *!ist%ncia de uma causa leg"tima de ine!ecuo de sentena de um ,ribunal Administrativo proferida contra a Administrao' Actuao da Administrao em esta!o !e necessi!a!e, etc$

Aibliografia: Amaral, =iogo (reitas do 2urso de =ireito Administrativo, Qol$ @, Almedina =ireito Administrativo @@, @@@, @Q$ 2oupers, >oo =ireito Administrativo, *ditorial Aoticiais$