Parte 1 Captulo 4 Conceitos e estatsticas da dvida pblica1

Aline Dieguez B. de Meneses Silva Otavio Ladeira de Medeiros

Introduo

Este captulo tem por objetivo apresentar os principais conceitos, estatsticas e relatrios referentes dvida pblica divulgados atualmente pelo governo brasileiro, com o intuito de facilitar a compreenso dos temas que sero abordados nos captulos seguintes. Para tal, estruturamos o captulo em cinco sees. Aps esta breve introduo, na segunda seo, com base na estrutura do setor pblico e respeitando as particularidades do caso brasileiro, apresentaremos os diversos conceitos de dvida pblica regularmente divulgados em documentos ociais. Na terceira seo, sero destacados os indicadores de dvida tradicionalmente utilizados para permitir, a partir da sua correta compreenso, a melhor avaliao da qualidade do endividamento pblico do Brasil. J na quarta seo, sero apresentados os relatrios atualmente divulgados sobre a Dvida Pblica Federal (DPF), alm de outras fontes de divulgao de estatsticas sobre o tema, oriundas do Banco Central. Por m, a quinta seo apresenta as recomendaes dos organismos internacionais em relao forma e abrangncia das estatsticas de dvida pblica de um pas, conforme disposto em seus documentos ociais, compara essas recomendaes com os dados divulgados pelo Brasil e sugere alguns aperfeioamentos que permitiriam avanar em relao ao progresso j atingido.

Conceitos bsicos

O setor pblico abrange a administrao direta, as autarquias e as fundaes das trs esferas de governo (federal, estadual e municipal) e suas respectivas empresas estatais, o Banco Central e o Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS). O conceito de setor pblico, para ns de apurao dos indicadores de dvida pblica, considera as instituies pblicas no nanceiras, bem como os fundos pblicos que no possuem caractersticas de intermedirios nanceiros, isto , aqueles cujas fontes de recursos advm de contribuies scais ou parascais, alm da empresa Itaipu Binacional. As estatsticas de dvida pblica podem ser apresentadas sob diversas abrangncias no mbito do setor pblico, j que este engloba, como j dissemos, as trs esferas de governo, suas respectivas empresas estatais, o Banco Central e o INSS. Alm da denio mais ampla de setor pblico, os outros conceitos utilizados no pas so os de governo central (Tesouro Nacional, INSS e Banco Central), governo federal (Tesouro Nacional

Os autores receberam a valiosa contribuio de Ethan Weisman, do Fundo Monetrio Internacional (FMI), que redigiu a quinta seo deste captulo (Referncias internacionais e comparao com as estatsticas de dvida brasileiras).
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e INSS), governo geral (governos federal, estadual e municipal), governos regionais (governos estaduais e municipais) e empresas estatais (empresas estatais federais, estaduais e municipais). Mas o que dvida? A dvida uma obrigao de determinada entidade com terceiros, gerada pela diferena entre despesas e receitas dessa entidade. Em outras palavras, s h dvida quando h dcit (despesas maiores que receitas), embora muitas vezes ocorra defasagem entre a realizao do dcit e a contabilizao da dvida. O conceito de dvida pblica, assim como os demais conceitos scais,2 pode ser representado de diferentes modos, sendo as mais comuns a dvida bruta (que considera apenas os passivos do governo) e a dvida lquida (que desconta dos passivos os ativos que o governo possui). A Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP) refere-se ao total das obrigaes do setor pblico no nanceiro,3 deduzido dos seus ativos nanceiros junto aos agentes privados no nanceiros e aos agentes nanceiros, pblicos e privados. No caso brasileiro, importante mencionar que, diferentemente de outros pases, o conceito de dvida lquida considera os ativos e os passivos nanceiros do Banco Central, incluindo, dentre outros itens, as reservas internacionais (ativo) e a base monetria (passivo). Nas estatsticas da DLSP, divulgadas pelo Banco Central,4 o estoque da Dvida Pblica Mobiliria Federal interna (DPMFi) apurado pelo critrio de competncia, ou seja, os juros so contabilizados pro rata, apropriando os valores devidos, independentemente da ocorrncia de pagamentos no perodo. J em relao dvida externa, a apurao do estoque d-se pelo critrio caixa, contabilizando os juros apenas quando ocorrem os pagamentos. Nas estatsticas divulgadas pelo Tesouro Nacional, entretanto, a Dvida Pblica Federal, tanto interna (DPMFi) quanto externa (DPFe), classicada pelo critrio de competncia.5 Um ponto importante a destacar que o conceito de dvida lquida6 o que mais comumente se utiliza para ns de acompanhamento da sustentabilidade scal de um pas. O Fundo Monetrio Internacional (FMI) defende inclusive a criao de um conceito mais amplo, que representaria o patrimnio pblico, o qual incluiria ativos no nanceiros, como aes de empresas estatais e imveis, e passivos contingentes, dentre outros itens.7

Maior detalhamento dos demais conceitos scais encontra-se no Anexo deste captulo. Tais como as dvidas interna e externa, tanto mobiliria quanto contratual, os compulsrios, as operaes compromissadas e a base monetria. 4 Para maiores informaes, encontra-se disponvel no site do Banco Central (www.bcb.gov.br) a Nota para a imprensa poltica scal, documento mensal que divulga as principais estatsticas referentes DLSP, bem como os juros, o resultado primrio e a necessidade de nanciamento do setor pblico e de cada ente em particular. 5 Para maiores informaes, encontra-se disponvel no site do Tesouro Nacional (www.tesouro.fazenda.gov.br) o Relatrio Mensal da Dvida Pblica Federal (DPF), que torna pblicas as principais estatsticas referentes s dvidas interna (DPMFi) e externa (DPFe) do governo federal. 6 No caso do Brasil, por exemplo, a DLSP o indicador de dvida considerado pelo governo federal como referncia para ns de decises de poltica econmica. 7 Para maiores referncias, consultar a seo 5 deste captulo.
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Dvida Fiscal Lquida A partir de 2001, um conceito alternativo de Dvida Lquida passou a ser publicado, a Dvida Fiscal Lquida, que corresponde DLSP, excluindo-se o efeito dos passivos contingentes j reconhecidos e contabilizados (chamados esqueletos), das receitas de privatizao e de outros itens que impactam o estoque da dvida no perodo sob anlise, mas no representam uxo advindo de esforo scal. A variao da Dvida Fiscal Lquida corresponde ao resultado scal nominal do perodo. Dvida Lquida do Setor Pblico (A) Ajuste de Privatizao (B) Ajuste Patrimonial (C) Ajuste Metodolgico sobre a dvida externa (D) Dvida Fiscal Lquida com cmbio (E = A-B-C-D) Ajuste Metodolgico sobre a dvida interna (F) Dvida Fiscal Lquida (G = E-F) Dito de outra forma, o ajuste de privatizao, o ajuste patrimonial e os ajustes metodolgicos sobre as dvidas externa e interna so variaes nos saldos da DLSP no consideradas no clculo do resultado nominal do setor pblico, por no terem correspondncia em itens de receitas e despesas. O ajuste de privatizao refere-se s receitas de privatizao, recebidas sob a forma de recursos e ttulos pblicos durante o Programa Nacional de Desestatizao (PND). J os ajustes patrimoniais so os chamados esqueletos, que correspondem a dvidas decorrentes de passivos contingentes no contabilizados no estoque da dvida no momento em que ocorreram.8 Por m, o ajuste metodolgico visa a corrigir trs tipos de efeitos. O principal deles refere-se variao cambial sobre o estoque da dvida, de maneira que permita sua correspondncia com o clculo da necessidade de nanciamento do setor pblico (uxo de receitas e despesas). Nesse sentido, corresponde diferena entre os conceitos de estoque da dvida, para o qual se utiliza a taxa de cmbio de nal de perodo, e o uxo scal, cuja taxa de cmbio que mais se aproxima para ns de mensurao do valor em reais a taxa de cmbio mdia do perodo. O segundo efeito corresponde diferena entre os conceitos de caixa e competncia na apropriao dos juros da dvida externa.9 J o terceiro se refere ao ajuste de paridade da cesta de moedas que integram a dvida externa e as reservas internacionais. Estes dois ltimos efeitos passaram a ser realizados a partir de setembro de 2005.

O Banco Central divulga as informaes referentes aos principais itens de ajuste patrimonial em sua Nota para a imprensa poltica scal, disponvel em seu site (www.bcb.gov.br). 9 Este se deve ao fato de que as estatsticas da DLSP apropriam os juros da dvida externa pelo critrio de caixa, diferentemente da dvida interna, que apropriada pelo critrio de competncia.
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No que se refere dvida bruta,10 esta pode ser classicada quanto origem, abrangncia e natureza.11 Quanto origem, a dvida pode ser classicada em interna ou externa. A experincia internacional tem demonstrado ser possvel classicar a dvida de duas formas distintas, variando em funo dos riscos considerados relevantes para o gestor da dvida, dentre outros fatores. Em pases com histrico de crises em seu balano de pagamentos, o critrio que melhor capturaria os riscos associados dvida o referente moeda utilizada para negociao do ttulo. Nesse caso, seria classicada como dvida interna aquela denominada na moeda corrente do pas e como dvida externa aquela denominada em outras moedas que no a moeda corrente.12 Por esse critrio, percebe-se melhor a presso do uxo gerado por uma dvida, ao longo do tempo, sobre o balano de pagamentos, bem como os riscos inerentes a uma possvel crise cambial. Essa a forma de classicao atualmente utilizada pelo Brasil. Outro critrio possvel considerar como dvida interna aquela que est em poder dos residentes no pas e como externa aquela em poder dos no-residentes. Essa classicao mais interessante para pases que possuem livre uxo de capitais, assumindo que o investidor no residente tem comportamento diferente do residente. Assim, ttulos denominados em moeda local, mas possudos por no residentes, seriam considerados dvida externa, e ttulos denominados em moeda estrangeira detidos por residentes seriam considerados dvida interna. Esse segundo critrio o proposto pelo FMI para divulgao das estatsticas de dvida dos pases,13 no obstante a existncia de diculdades em conseguir, com as centrais de liquidao e custdia, notadamente as internacionais, informaes sobre os detentores nais dos ttulos da dvida pblica, o que poderia reduzir a qualidade da estatstica gerada. Outro ponto importante refere-se ao fato de que esse segundo critrio permite que a composio da dvida se altere apenas em funo das negociaes em mercado, sem que haja qualquer mudana de estratgia por parte do gestor. Embora tal particularidade no invalide a qualidade da estatstica, que continua a atender ao objetivo de monitorar os riscos gerados por detentores cujas atitudes, a princpio, so distintas, uma alternativa seria a produo e a divulgao de estatsticas paralelas para evitar distores na anlise, principalmente em momentos de grande mudana de posio entre os detentores. Um terceiro critrio, menos usual, seria utilizar o frum eleito para discusso de controvrsias entre credores e devedores para classicao da dvida. Nesse sentido, a dvida interna seria aquela cujas discordncias em relao aos valores devidos ou qualquer outro assunto a ela referente deveriam ser discutidas no mbito do Poder Judicirio do pas emissor. J a dvida externa seria aquela em que a corte judicial para decidir sobre tais pendncias teria sede em outro pas que no o de emisso do ttulo ou do contrato.

A partir deste ponto, para ns didticos, restringiremos a anlise da dvida bruta da Dvida Pblica Federal (DPF) de responsabilidade do Tesouro Nacional. Dentre os passivos constantes da DLSP e no considerados pela abrangncia da DPF esto as dvidas contratuais interna e externa do Banco Central, das empresas estatais, dos estados e dos municpios, bem como a base monetria. Para termos uma percepo da relevncia da DPF no total do passivo governamental, em junho de 2007 o estoque de todos os passivos da DLSP, ou seja, a dvida bruta do setor pblico era de R$ 1.786 bilhes, enquanto somente a DPF em poder do pblico equivalia, nessa mesma data, a R$ 1.325 bilhes, representando aproximadamente 75% daquela. 11 A legislao brasileira traz formas adicionais de classicao da dvida, tais como dvida utuante e fundada, no conitantes com as apresentadas neste captulo. Tais classicaes podem ser encontradas no Captulo 5 da Parte 2 (Marcos regulatrios e auditoria governamental da dvida pblica). 12 A dvida interna poderia, em ltima instncia, ser paga com emisso de moeda pelo Banco Central, enquanto a externa no. Esse um dos motivos pelos quais observamos algumas agncias de classicao de risco atribuindo risco menor dvida interna, comparativamente externa. 13 Para maiores detalhes, ver International Monetary Fund. Government nance statistics manual 2001 (GFSM). December, 2001.
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Como destacado antes, no se deve considerar uma metodologia certa ou errada sem antes avaliar os prs e os contras de sua utilizao. As diferentes formas de classicao de dvida pelos pases deveriam reetir suas percepes de risco em relao a ela, fruto de seu histrico macroeconmico e de suas perspectivas em relao ao futuro, bem como das diculdades em se gerar as estatsticas com qualidade sob um critrio ou outro. No que diz respeito abrangncia, como mencionado anteriormente, alm do setor pblico, os conceitos mais utilizados so os de governo central (Tesouro Nacional, INSS e Banco Central), governo federal (Tesouro Nacional e INSS), governo geral (governo federal e governos regionais), governos regionais (governos estaduais e municipais) e empresas estatais (empresas estatais federais, estaduais e municipais). Quanto natureza, a dvida pblica pode ser classicada em contratual ou mobiliria. No primeiro caso, esta se origina a partir de um contrato, o qual dene as caractersticas da dvida. No segundo caso, a dvida origina-se a partir da emisso de um ttulo, que possui autonomia em relao ao fato que o originou. Atualmente no Brasil, a dvida contratual de responsabilidade do Tesouro Nacional refere-se exclusivamente dvida externa, tendo em vista que a dvida contratual interna foi securitizada ao longo dos anos, passando a ser classicada como parte da Dvida Pblica Mobiliria Federal interna (DPMFi).14 As caractersticas dos ttulos da DPMFi esto denidas em legislao especca.15 No caso da dvida externa de responsabilidade do Tesouro Nacional, tambm conhecida como Dvida Pblica Federal externa (DPFe), h necessidade de autorizao para cada emprstimo externo, exceto em relao dvida mobiliria, para a qual existe uma autorizao geral para a emisso de ttulos, que estabelece o montante mximo a ser emitido.16 A Dvida Mobiliria Interna (DPMFi) pode ser classicada quanto: i) forma de emisso; ii) forma de negociao; e iii) a seus detentores. Quanto forma de emisso, a dvida classicada como em oferta pblica quando os ttulos so emitidos sob a forma de leilo e suas taxas de emisso so formadas em processo competitivo, e sob a forma direta quando emitidos para atender a contrato especco ou determinao legal. Essas podem ter ou no como contrapartida recursos nanceiros.17 So exemplos de emisses diretas a securitizao de dvidas e as emisses para ns de reforma agrria (TDA). No que diz respeito s emisses em oferta pblica, estas envolvem os ttulos pblicos mais negociados no mercado, tais como as Letras Financeiras do Tesouro (LFT), as Letras do Tesouro Nacional (LTN) e as Notas do Tesouro Nacional (NTN).18

A chamada dvida securitizada decorreu, em sua quase totalidade, da renegociao de dvidas da administrao direta ou indireta, originadas de contratos rmados e no cumpridos, e teve como principais credores o sistema bancrio (ocial e privado), fornecedores, empresas prestadoras de servios e empreiteiras. A renegociao dos referidos passivos envolveu a repactuao das condies previstas nos contratos originais. Direitos e caractersticas quase sempre heterogneos e pertencentes a credores diversos foram permutados por instrumentos de crdito homogneos, registrados em sistema escritural de custdia desenvolvido pela Cetip (Cmara de Custdia e Liquidao), quando a dvida, ento contratual, passou a ser considerada dvida mobiliria. O detalhamento dos ttulos emitidos no mbito do programa de securitizao de dvidas encontra-se no site do Tesouro Nacional (www.tesouro.fazenda.gov.br). 15 Tendo em vista que o Banco Central no mais emite ttulos, a dvida mobiliria interna do Tesouro Nacional representa a dvida mobiliria interna do governo federal. Os principais instrumentos legais que a regem so a Lei n 10.179, de 6 de fevereiro de 2001, e o Decreto n 3.859, de 4 de julho de 2001. 16 Resoluo do Senado Federal n 20, de 2004, que autorizou inclusive a realizao de operaes com derivativos nanceiros. 17 A maior parte dessas emisses no tem como contrapartida recursos nanceiros. Nesse sentido, as emisses aumentam o estoque da dvida lquida. Geralmente correspondem implementao de polticas pblicas, tais como a equalizao das taxas de nanciamento exportao e a reforma agrria. 18 So atualmente emitidas em mercado a srie B, corrigida pelo IPCA, e a srie F, que corresponde a um ttulo prexado com cupons de juros.
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Quanto forma de negociao, os ttulos podem ser classicados como negociveis, nos casos em que no h qualquer restrio sua livre negociao no mercado, e inegociveis, quando so impedidos, por questes legais ou operacionais, de ter sua propriedade transferida de um detentor para outro.19 No que diz respeito aos detentores, os ttulos podem estar na carteira do Banco Central ou em poder do pblico.20 No primeiro caso, o efeito do estoque nulo sobre a DLSP, pois a dvida, notadamente ttulos da DPMFi, estaria registrada no ativo do Banco Central e no passivo do Tesouro Nacional em igual montante, havendo cancelamento das contas quando da consolidao dos balanos do setor pblico. Nesse sentido, o estoque em mercado a estatstica relevante para acompanhamento dos riscos e dos custos da gesto da Dvida Pblica Federal, da sustentabilidade scal e da liquidez monetria. J a Dvida Mobiliria Externa pode ser classicada em dois grandes grupos: i) dvida renegociada; e ii) novas emisses. No primeiro grupo esto os ttulos emitidos no mbito dos programas de renegociao da dvida externa, tais como o BIB, o IDU e os Brady Bonds.21 No segundo grupo esto os ttulos emitidos em ofertas pblicas aps nalizado o processo de renegociao da dvida externa,22 quando o Brasil voltou a acessar o mercado internacional. importante mencionar que, no Brasil, os governos estaduais e municipais no acessam diretamente o mercado internacional por meio da emisso de ttulos. Os recursos externos por eles captados referem-se exclusivamente a contratos de emprstimos com organismos multilaterais (notadamente o Banco Internacional para o Desenvolvimento Econmico (Bird) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)) e agncias governamentais. Por m, a Dvida Contratual Externa tem diversas origens, dentre as quais se destacam, no caso brasileiro, as contradas para nanciamento de projetos e programas de interesse do pas com: i) organismos multilaterais (principalmente o Bird e o BID); e ii) bancos privados e agncias governamentais (Japan Bank for International Cooperation (JBIC) e KfW, dentre outros). Adicionalmente, h a dvida renanciada com o Clube de Paris, no mbito do programa de renegociao da dvida contratual externa, iniciado na dcada de 1980 e terminado em 1992. Essa dvida foi paga antecipadamente, em sua totalidade, ao longo do primeiro semestre de 2006. Cabe destacar que, quando ocorria contratao de dvida com o Fundo Monetrio Internacional, no mbito dos programas de ajuste do balano de pagamentos, essa dvida aparecia nas estatsticas do Banco Central em seu balano.

Atualmente, s existem ttulos classicados como negociveis no estoque da DPMFi. Na Parte 3, Captulo 5, ser apresentado maior detalhamento da base de investidores. 21 As renegociaes de dvida que resultaram na emisso do BIB e do IDU foram anteriores renegociao no mbito do Plano Brady, de 1992. Para maiores detalhes sobre a renegociao da dvida externa brasileira, leia Dvida externa brasileira, de Ceres Aires Cerqueira, 1997. 22 Em 15 de abril de 1994, foi assinado o ltimo acordo de renegociao da dvida externa, por meio do qual foram emitidos sete Brady Bonds, os quais compuseram, juntamente com o BIB e o IDU, os nove ttulos da dvida externa renegociada. O estoque remanescente de tais ttulos foi resgatado antecipadamente, ao par, pelo Tesouro Nacional, em abril de 2006. A primeira emisso soberana ocorrida aps a renegociao da dvida externa ocorreu em 1995, no mercado japons, por meio dos chamados Samurai Bonds.
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Apresentamos, a seguir, as principais categorias da Dvida Pblica Federal externa (DPFe).

1 Os ttulos representativos da dvida reestruturada (Bradies e pr-Bradies) foram resgatados em abril de 2006, exceo dos BIBs, que no possuam clusula de re compra e ainda se encontram em circulao. 2 Embora emitidos no mercado europeu, esses ttulos so denominados em libras esterlinas. 3 Bnus emitidos em outubro de 2005 em troca por parte dos C-Bonds poca em circulao. 4 Denominados em dlares.

Estatsticas da dvida pblica brasileira 3.1 Principais indicadores de endividamento 3.1.1 Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG)

Abrange o total das dvidas de responsabilidade do governo federal, dos governos estaduais e dos governos municipais com o setor privado e o setor pblico nanceiro.23 Destaca-se que as dvidas de responsabilidade das empresas estatais das trs esferas de governo no so abrangidas pelo conceito de

Diferente da DLSP, a DBGG no considera os ativos de responsabilidade dos entes por ela abrangidos, apenas os passivos. As obrigaes externas so convertidas para reais pela taxa de cmbio de nal de perodo.
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DBGG. Embora o Banco Central no seja um ente cujos passivos constem desse indicador, suas operaes compromissadas com o setor nanceiro so registradas como dvida do governo geral.24 So deduzidos da dvida bruta os passivos de um ente cujo credor seja outro ente abrangido pela DBGG. Nesse sentido, so desconsiderados, por exemplo, crditos representados por ttulos pblicos que se encontram em poder de seus rgos da administrao direta e indireta, de fundos pblicos federais e dos demais entes da Federao.25 Tal indicador, diferentemente da dvida lquida, no considera os ativos dos entes governamentais. Ao exclu-los, a DBGG no suscita discusses sobre sua qualidade, bem como sua correta precicao. Se por um lado isso a torna mais concisa em seu conceito, permitindo comparaes internacionais de forma mais eciente, quando olhado isoladamente tal indicador dicilmente descreve a histria scal de um pas. Isso ocorre porque a DBGG no captura corretamente as decises de poltica econmica que envolvem movimentos de aumento ou reduo de ativos cuja contrapartida sejam movimentos no endividamento do governo, bem como a relao entre o governo federal e a autoridade monetria, que observa especicidades diferentes para cada pas. justamente sobre esse ponto que recaem as principais crticas quanto utilizao da DBGG por alguns analistas e agncias de classicao de risco, que historicamente do peso muito grande a esse indicador, sem se preocupar com especicidades do caso brasileiro. Para evitar que operaes do governo que representem fatos meramente permutativos26 afetem a percepo de risco scal, h a necessidade de considerar outros entes e itens na estatstica de endividamento pblico, conforme podemos observar nos indicadores a seguir comentados.

3.1.2 Dvida Lquida do Governo Geral

A Dvida Lquida do Governo Geral corresponde ao endividamento lquido (considerando ativos e passivos) do governo federal (inclusive previdncia social), dos governos estaduais e dos governos municipais com o setor privado no nanceiro e o sistema nanceiro, pblico (inclusive Banco Central) e privado, e o resto do mundo.27

24 Entende-se que, como as operaes compromissadas devero, em um segundo momento, ser pagas com a emisso de ttulos pblicos federais em mercado, sua incluso na DBGG capturaria o endividamento do governo geral de forma mais eciente, ao antecipar os movimentos da DPF. A deciso quanto incluso das operaes compromissadas na DBGG ocorreu em 2008, quando aconteceram algumas mudanas na metodologia de clculo desse indicador. Outra alterao relevante foi a retirada dos ttulos do Tesouro Nacional na carteira do Banco Central dentre os passivos. O motivo para sua retirada foi que tais ttulos so renanciados, por determinao legal, com o prprio Banco Central, a taxas equivalentes s observadas em leilo junto ao pblico na data do renanciamento, no representando, portanto, qualquer risco de aumento da necessidade de nanciamento do governo, mesmo nos momentos de elevada volatilidade em mercado. 25 A saber: aplicaes em ttulos pblicos da previdncia social, do Fundo de Amparo ao Trabalhador e de outros fundos, bem como dos estados e dos municpios, se houver. 26 Fatos permutativos no alteram o Patrimnio Lquido do Governo, pois representam apenas troca de valores entre duas ou mais contas. Exemplos de fatos permutativos so a compra de reservas internacionais com emisso de ttulos em mercado e a manuteno de parte do supervit primrio em fundo pblico especco, ao invs de utiliz-la para pagamento da dvida. Tais decises de poltica econmica, por no alterarem a capacidade de pagamento da dvida pelo governo, no deveriam alterar a percepo de risco scal. 27 Inclusive empresas estatais do governo federal, dos estados e dos municpios.

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3.1.3 Dvida Lquida do Setor Pblico

A Dvida Lquida do Setor Pblico o principal indicador de endividamento utilizado pelo governo brasileiro para decises de poltica econmica. Esse indicador reete de maneira mais adequada a dinmica dos passivos pblicos e o esforo scal do governo, revelado pelo resultado primrio consolidado entre todos os seus nveis. O governo federal, por exemplo, cita permanentemente em seus relatrios scais o objetivo de manter a relao DLSP/PIB em trajetria descendente ao longo do tempo, bem como apresenta em sua Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) anual estimativa de evoluo de tal indicador para o ano corrente e os trs seguintes, com base em suas expectativas para a taxa de juros real, o crescimento econmico e a meta de supervit primrio para o setor pblico. Como comentado nesta seo, o conceito de setor pblico utilizado para calcular a DLSP o de setor pblico no nanceiro mais Banco Central. Considera-se como setor pblico no nanceiro, para ns desse indicador, as administraes diretas federal, estaduais e municipais, as administraes indiretas, o sistema pblico de previdncia social e as empresas estatais no nanceiras federais, estaduais e municipais. Incluemse tambm no conceito de setor pblico no nanceiro os fundos pblicos que no possuem caracterstica de intermedirios nanceiros, isto , aqueles cuja fonte de recursos constituda de contribuies scais.28 A Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP) utilizada como base para o clculo da Necessidade de Financiamento do Setor Pblico (NFSP), tambm conhecida como resultado nominal abaixo da linha. Os saldos so apurados pelo critrio de competncia, ou seja, a apropriao de encargos contabilizada na forma pro rata, medida que forem devidos, independentemente da ocorrncia de liberaes ou reembolsos no perodo. Eventuais registros contbeis que no utilizam esse critrio so corrigidos para manter a homogeneidade da apurao. Em termos de principais passivos que compem a DLSP, temos as dvidas interna e externa do governo federal,29 que em conjunto formam a Dvida Pblica Federal (DPF), a base monetria e as operaes compromissadas, estas duas ltimas do Banco Central.30 Quanto aos ativos, os principais so as reservas internacionais do Banco Central e os fundos pblicos, tal como o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).
A dvida do Brasil e as principais agncias de classicao de risco i) Moodys e Fitch Tanto a agncia de classicao de risco Moodys quanto a Fitch utilizam, para ns de avaliao do risco de sustentabilidade scal do Brasil, o conceito Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG), tal como publicado pelo Banco Central. A Fitch, contudo, divide o estoque da DBGG pela estatstica usual do PIB e no pelo PIB inacionado,* como faz a Moodys. Por essa razo, a relao DBGG/PIB da Fitch difere da estatstica ocial divulgada pelo Banco Central, o que no ocorre com a divulgada pela Moodys.

28 A maior parte do texto descritivo das estatsticas replica as notas tcnicas do BC sobre o assunto, disponveis nas sries temporais da instituio. 29 A dvida interna do governo federal conhecida por Dvida Pblica Mobiliria Federal interna (DPMFi) e a externa por Dvida Pblica Federal externa (DPFe). Essas duas dvidas, que em conjunto recebem a denominao de Dvida Pblica Federal (DPF), so administradas pela Secretaria do Tesouro Nacional e sero comentadas em detalhes a seguir. 30 O Banco Central, para ns de realizao da poltica monetria, utiliza, dentre outros instrumentos, as operaes de venda de ttulos pblicos com compromisso de recompra ou compra com compromisso de revenda em uma data futura. Tais operaes so conhecidas como operaes compromissadas ou de mercado aberto (open market operations), e tm por objetivo controlar o nvel de liquidez da economia.

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ii) Standard and Poors (S&P) A S&P publica trs estatsticas de dvida do governo geral, todas segundo metodologia prpria: dvida bruta, dvida lquida dos depsitos do governo e dvida lquida. A dvida bruta calculada pela S&P exclui, basicamente, os passivos do governo geral que so ativos de algum outro ente do governo, tais como a carteira de ttulos do Tesouro no Banco Central e a dvida reestruturada dos estados e dos municpios. O conceito inclui, ainda, o passivo de operaes compromissadas do Banco Central. A dvida lquida dos depsitos igual dvida bruta menos o valor dos depsitos do governo no Banco Central e em bancos comerciais, ou seja, os ativos de liquidez imediata do governo. J a dvida lquida reduz da dvida lquida dos depsitos o valor de outros ativos considerados lquidos, tais como arrecadao a recolher e royalties. Deve-se ressaltar que a dvida lquida da S&P no diretamente comparvel com a Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP), em vista das diferenas nos critrios de liquidez dos ativos e da abrangncia em termos dos entes do governo considerados. Cabe destacar que, dentre esses trs indicadores, a S&P refere-se regularmente dvida lquida como o indicador relevante de sustentabilidade scal em seus relatrios de avaliao de risco de crdito do pas. Contudo, no esto includos no indicador da S&P ativos importantes da DLSP, como o FAT e as reservas internacionais, e passivos, como a base monetria.
*O PIB divulgado pelo IBGE reete os preos mdios do perodo. Considerando que a DBGG est a valor de nal de perodo, entende-se que o PIB utilizado na relao DBGG/PIB deveria ser inacionado para aquela data, para uma adequada comparao com a dvida.

3.1.4 Dvida Pblica Federal (DPF)31

A DPF corresponde soma das dvidas interna e externa de responsabilidade do governo federal. A dvida interna conhecida por Dvida Pblica Mobiliria Federal interna (DPMFi) e a externa por Dvida Pblica Federal externa (DPFe).

3.1.4.1 Dvida Pblica Mobiliria Federal interna (DPMFi)

A DPMFi a dvida do governo federal sob a forma de ttulos pblicos, cujos uxos de recebimentos e pagamentos so realizados em reais. Como dito anteriormente, o Brasil adota o critrio de moeda de denominao para classicao em dvida interna ou externa.32 Quanto aos principais detentores da DPMFi, esta pode estar em poder do pblico ou do Banco Central. Tendo em vista que a dvida do governo federal com o Banco Central uma dvida entre instituies de governo pertencentes ao mesmo ente da Federao, a Unio, ela no considerada relevante para ns de anlise dos riscos e dos custos associados ao endividamento brasileiro. Por essa razo, nas principais

As estatsticas sobre a DPF esto disponveis no site do Tesouro Nacional (www.tesouro.fazenda.gov.br). Adicionalmente, o Tesouro Nacional divulga, em janeiro de cada ano, o Plano Anual de Financiamento da DPF e, mensalmente, o Relatrio da Dvida Pblica Federal (DPF). 32 Para maiores detalhes sobre as diferentes metodologias que podem ser utilizadas para classicar as dvidas em interna e externa, ver seo 2 deste captulo.
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Dvida Pblica: a experincia brasileira

estatsticas e relatrios divulgados pelo Tesouro Nacional sobre a DPMFi somente considerada a parcela da dvida em poder do pblico.33 A DPMFi representa atualmente a quase totalidade do estoque da DPF em poder do pblico,34 em linha com a diretriz do governo federal de reduzir a participao da dvida externa para minimizar o risco cambial. A composio da DPMFi um aspecto muito importante da sua estrutura porque est intrinsecamente associada ao risco de mercado e ao risco de renanciamento. Atualmente, os principais ttulos emitidos pelo Tesouro Nacional em seus leiles, para renanciamento da parcela da DPF que vence a cada ano, so os seguintes:
l

Letras do Tesouro Nacional (LTN): so ttulos com rentabilidade denida (taxa xa) no momento da compra. Forma de pagamento: no vencimento. Letras Financeiras do Tesouro (LFT): so ttulos com rentabilidade diria vinculada taxa de juros bsica da economia (taxa mdia das operaes dirias com ttulos pblicos registrados no sistema Selic ou simplesmente taxa Selic). Forma de pagamento: no vencimento. Nota do Tesouro Nacional, srie B (NTN-B): so ttulos com rentabilidade vinculada variao do IPCA, acrescida de juros denidos no momento da compra. Forma de pagamento: semestralmente (juros) e no vencimento (principal). Nota do Tesouro Nacional, srie F (NTN-F): so ttulos com rentabilidade prefixada, acrescida de juros definidos no momento da compra. Forma de pagamento: semestralmente (juros) e no vencimento (principal).

Alm do estoque, outro indicador monitorado permanentemente por analistas e, principalmente, pelos gestores o prazo mdio da dvida pblica, que busca calcular seu tempo mdio de permanncia em circulao. No Brasil, tanto a DPMFi quanto a DPFe so calculadas considerando todos os seus uxos nanceiros intermedirios, isto , os valores referentes aos juros e ao principal de cada dvida. De modo geral, o prazo mdio to melhor quanto mais longo for, embora outros elementos devam entrar nessa anlise, tais como a estrutura do mercado, o tamanho e a diversidade da base de investidores. Em relao sua metodologia, calcula-se o prazo mdio para cada ttulo ou contrato com base na ponderao do prazo de seus uxos pelo respectivo montante a vencer naquela data. O montante utilizado para ponderao descontado a valor presente pela taxa de juros apurada na data da emisso. O prazo mdio de cada ttulo ou contrato ento ponderado pelos demais, gerando-se, ao nal, o prazo mdio da dvida. Cabe destacar que a metodologia antes descrita, utilizada pelo Tesouro Nacional para monitorar o prazo mdio da DPF em mercado, a mais conservadora que um devedor pode utilizar e, ao mesmo tempo, a mais correta, por considerar todos os uxos, sem distino entre principal e juros, e por traz-los para uma mesma data para que a ponderao seja realizada com valores comparveis.

33 Entretanto, o leitor poder encontrar o estoque e a composio da dvida do governo federal em poder do Banco Central no anexo estatstico do Relatrio Mensal da Dvida Pblica Federal, divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional e disponvel em seu site (www.tesouro.fazenda.gov.br). 34 Em dezembro de 2008, o estoque da DPMFi em poder do pblico estava em R$ 1.265 bilhes, representando 90,5% da Dvida Pblica Federal (DPF). Os demais 9,5% (R$ 133 bilhes) representam a Dvida Pblica Federal externa (DPFe). Cabe ressaltar que os estoques da dvida interna e da externa so apurados considerando no somente o principal de cada ttulo ou contrato, mas tambm os juros apropriados por competncia entre a data de emisso ou de pagamento da ltima parcela de juros at a data de referncia.

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Os uxos gerados para calcular o prazo mdio da DPF tambm so utilizados para calcular outro indicador de risco de renanciamento, o percentual da dvida que vence em 12 meses. Esse indicador, assim como o prazo mdio, monitorado regularmente pelo Tesouro Nacional e divulgado mensalmente no documento intitulado Relatrio Mensal da DPF. Ele calculado dividindo-se pelo estoque da dvida o uxo de principal e juros a vencer nos 12 meses seguintes, uxo este trazido a valor presente da mesma forma que o prazo mdio. Outro indicador monitorado pelo Tesouro Nacional e publicado mensalmente em seu Relatrio da DPF o custo mdio de nanciamento da dvida. Sua metodologia emprega os mesmos fatores utilizados para calcular o prazo mdio e o percentual vincendo, quais sejam, as taxas de juros de emisso de cada ttulo (em bases mensais) e seu respectivo estoque para ponderao das taxas. Aps calculada a taxa mdia mensal, esta anualizada para ns de divulgao ao pblico. Embora o Relatrio da DPF divulgue o custo mdio mensal tanto da dvida interna quanto da externa, o indicador mais recomendado para avaliao o custo mdio acumulado em 12 meses, tambm divulgado mensalmente no referido relatrio. Tal indicador reete melhor o comportamento do custo de nanciamento da dvida pblica ao longo do tempo, tendo em vista que o custo mdio mensal muito afetado por variaes de curto prazo nos indicadores da DPF, em particular a variao cambial, as taxas de juros e a inao. Cabe destacar que o custo mdio da DPMFi tem sido menos voltil que o da DPFe, tendo em vista possuir indicadores mais estveis no curto prazo, em particular uma participao bastante reduzida dos ttulos indexados taxa de cmbio (cerca de 1%), enquanto a DPFe possui mais de 90% de seu estoque indexado a outras moedas que no o real.35 Observa-se ainda elevada correlao entre o custo mdio da DPMFi e a taxa bsica de juros (Selic), o que no surpreende, dada a elevada participao dos ttulos indexados a ela no estoque da dvida interna (superior a 35%).

3.1.4.2 Dvida Pblica Federal externa (DPFe)

A DPFe a dvida do governo federal, sob a forma de ttulos e contratos, cujos uxos de recebimentos e pagamentos so realizados em outras moedas que no o real. Como dito anteriormente, o Brasil adota o critrio de moeda de denominao para separao entre dvida interna e externa.36 O estoque da DPFe37 contabilizado utilizando-se a mesma metodologia da DPMFi, considerando no somente o principal de cada ttulo e contrato, mas tambm os juros apropriados por competncia.38 A dvida mobiliria externa composta por ttulos emitidos no mercado internacional. Assim como no caso da dvida contratual, o Brasil carregou em seu estoque durante mais de uma dcada ttulos emitidos no mbito do Plano Brady, os chamados Brady Bonds.39 Em relao s novas emisses de ttulos, elas se iniciaram
Representado pelos ttulos Globais BRL, que so ttulos da dvida externa (por terem seus uxos em dlares) denominados em reais. 36 Para maiores detalhes sobre as diferentes metodologias que podem ser utilizadas para classicar as dvidas em interna e externa, ver a seo 2 deste captulo. 37 Para referncia, a DPFe alcanou em dezembro de 2008 a cifra de R$ 133 bilhes (9,5% da DPF), ou US$ 57 bilhes, sendo R$ 101 bilhes (US$ 43 bilhes) correspondentes dvida mobiliria e R$ 32 bilhes (US$ 14 bilhes) dvida contratual. 38 Entre a data de emisso ou de pagamento da ltima parcela de juros at a data de referncia para clculo do estoque da dvida. 39 Os sete ttulos que compunham os chamados Brady Bonds foram emitidos em 15 de abril de 1994 e seu estoque remanescente, no montante de US$ 6,5 bilhes, resgatado antecipadamente pelo valor de face em 15 de abril de 2006. Dois ttulos adicionais haviam sido emitidos anteriormente quela data, o IDU e o BIB/BEA, por fazerem parte de etapas anteriores da renegociao da dvida externa. Por isso, eram chamados de Pr-Brady Bonds. Destes, apenas o IDU foi resgatado juntamente com os Bradies. Os ttulos BIB/BEA ainda se encontram em poder do pblico.
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Dvida Pblica: a experincia brasileira

em 1995, logo aps concluda a renegociao da dvida externa. Embora historicamente tais ttulos tenham sido emitidos em diversos mercados, cada um com sua moeda de referncia, atualmente a maior parte dessa dvida concentra-se em dlares dos EUA, em euros e em reais. Desde 2006, as emisses de ttulos no mercado externo tm tido carter prioritariamente qualitativo, em funo da acentuada queda da necessidade de nanciamento externo do Brasil, enquanto, ao mesmo tempo, o governo conduz o programa de recompras visando a retirar do mercado aqueles ttulos considerados inecientes, chamados de high coupon bonds. J a dvida contratual externa aquela rmada com o credor mediante assinatura de um contrato, por meio do qual so denidos o volume, o prazo, o esquema de amortizao e as taxas envolvidas. Assim como no caso da dvida mobiliria, no mbito da renegociao da dvida externa o Brasil passou a deter dvida reestruturada sob a forma de contratos com um um grupo de pases chamado Clube de Paris, tendo essa dvida sido paga antecipadamente em 2006.40 Atualmente, a dvida contratual captada para nanciamento de projetos especcos, por meio de emprstimos com organismos multilaterais (Bird e BID, principalmente). Alm desses organismos, o governo brasileiro capta recursos externos com credores privados e agncias governamentais (tais como KfW, Usaid e JBIC). Como comentado anteriormente, a metodologia de clculo do prazo mdio da DPFe a mesma utilizada para a DPMFi. Tal indicador calcula o tempo mdio que o estoque da dvida em mercado possui at seu vencimento, considerando todos os uxos nanceiros intermedirios, isto , os valores referentes a juros e principal. Da mesma forma, a metodologia de clculo do custo mdio de nanciamento da DPFe a mesma utilizada para a DPMFi, considerando-se as taxas de emisso de cada ttulo (em bases mensais) e seu respectivo estoque para ponderao das taxas. Aps calculada a taxa mdia mensal, esta anualizada para ns de divulgao ao pblico. No caso da dvida externa, e semelhana da dvida interna indexada ao cmbio, levam-se em conta ainda as variaes da cotao entre a moeda local e a moeda em que a dvida est denominada. Como de se esperar, o custo mdio da DPFe mais voltil que o da DPMFi, tendo em vista a grande participao em sua composio de dvidas em outras moedas.41

Indicadores de risco de renanciamento da dvida pblica: comparao entre pases i) Prazo mdio e vida mdia Diferentemente do prazo mdio, que considera tanto os uxos de principal quanto de juros para seu clculo, a vida mdia indica apenas o prazo remanescente do principal da dvida pblica. Este ltimo, adotado por muitos pases como o nico indicador de maturidade de suas dvidas, muitas vezes comparado com o prazo mdio calculado pelo Brasil e divulgado em seus relatrios mensais, no Plano Anual de Financiamento e no Relatrio Anual. Apenas para qualicar a diferena de percepo de risco de renanciamento que surge ao utilizar a vida mdia em substituio ao prazo mdio, a vida mdia da DPF alcanou 5,6 anos em dezembro de 2008, ante 3,5 anos do prazo mdio. No obstante a diferena entre tais indicadores, o Brasil continua a utilizar este ltimo, pois acredita que ele captura de forma mais correta os riscos aos quais est exposta a DPF. Adicionalmente, continua a citar em seus relatrios o indicador vida mdia, exclusivamente para permitir que analistas e investidores possam comparar os indicadores da dvida brasileira com os de outros pases que utilizem tal indicador.

Para conhecer os credores e os valores da dvida contratual, visite o site do Tesouro Nacional:http://www.tesouro.fazenda.gov.br/ divida_publica/downloads/estatistica/Estoque_Divida_Externa.xls. 41 Enquanto na DPMFi a parcela indexada taxa de cmbio est em aproximadamente 1%, a DPFe possui mais de 90% de seu estoque indexado a outras moedas que no o real.
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ii) Estrutura de vencimentos Da mesma forma que alguns pases desconsideram os uxos de juros ao calcular suas estatsticas de maturidade da dvida pblica, prtica semelhante observa-se quando se compara o percentual dessa dvida que vence no curto prazo. No caso brasileiro, mantendo coerncia com a estatstica do prazo mdio, considera-se tanto o principal quanto os juros quando so divulgados em documentos pblicos o uxo da dvida e o percentual desta que vence em diversos prazos, capturando corretamente o risco de renanciamento do endividamento pblico. Entretanto, alguns pases informam os uxos de suas dvidas e o percentual desta que vence no curto prazo considerando apenas o principal, ou seja, no incluindo os juros devidos e, em alguns casos, sem trazer os uxos a valor presente. Para qualicar a diferena de percepo de risco de renanciamento, caso se desconsiderassem os uxos de juros, o percentual vincendo em 12 meses da DPF do Brasil se reduziria em mais de seis pontos percentuais, passando de 25,4% para menos de 20% em dezembro de 2008. J o percentual vincendo em at dois anos passaria de 47,9% para menos de 40% e, consequentemente, o vincendo acima de dois anos seria superior a 60%, ao invs de 52,1%. Assim como ocorre no caso do prazo mdio, no obstante a diferena de percepo que o segundo indicador traria, acredita-se que, ao considerar tanto os uxos de principal quanto de juros para calcular o percentual vincendo, se captura de forma mais correta o risco de renanciamento da DPF.

Relatrios sobre a dvida pblica 4.1 Relatrio Mensal da Dvida Pblica Federal

O Relatrio Mensal da Dvida Pblica Federal um documento divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional, publicado pela primeira vez em fevereiro de 2007. Tal documento veio a substituir a Nota para a imprensa DPMFi e mercado aberto, publicada conjuntamente pelo Banco Central e pelo Tesouro Nacional desde novembro de 2000.42 O propsito principal do relatrio a divulgao de estatsticas unicadas sobre a DPF, consolidando as informaes da DPMFi, constantes at ento na Nota para a imprensa, com as referentes dvida externa (DPFe), que j eram divulgadas pelo Tesouro Nacional. Alm disso, o relatrio agregou novas estatsticas s j existentes, tais como o custo mdio da DPF, seus fatores de variao e dados sobre mercado secundrio de ttulos. Por m, o relatrio trouxe informaes regulares sobre o Tesouro Direto,43 programa de venda de ttulos a pessoas fsicas via internet. Este relatrio, disponvel em portugus e ingls,44 traz informaes mensais bem como sries histricas de todas as estatsticas descritas na seo 3 deste captulo, dentre outras. Ele se inicia com a descrio das operaes de nanciamento da DPF, por meio das emisses e dos resgates, segregados por tipo de dvida e por ttulo. Em seguida, so apresentadas a evoluo da composio dos estoques em poder do pblico e a estrutura de vencimentos em 12 meses por indexador, alm do cronograma de vencimentos. Ainda em relao ao perl de vencimentos, so divulgados o prazo mdio e a vida mdia da DPF e seus componentes. Na sequncia, so apresentados o custo mdio da DPF, os seus fatores de variao no ms e as estatsticas sobre o mercado secundrio de ttulos pblicos. Por m, um anexo traz as sries histricas de cada um dos indicadores citados, alm de informaes sobre os detentores de ttulos pblicos e os indicadores de poltica monetria.

Tanto o Relatrio Mensal da DPF quanto a Nota para a imprensa _ DPMFi podem ser encontrados no site do Tesouro Nacional (www.tesouro.fazenda.gov.br). 43 Para maiores detalhes sobre o Tesouro Direto, ver Captulo 7 da Parte 3. Informaes sobre o programa tambm podem ser encontradas no site do Tesouro Nacional ((http://www.tesouro.fazenda.gov.br/tesouro_direto/). 44 Verso em portugus http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/relatorios_divida_publica.asp e em ingls http://www.tesouro.fazenda.gov.br/english/hp/public_debt_report.asp.
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Dvida Pblica: a experincia brasileira

4.2 Plano Anual de Financiamento da Dvida Pblica Federal (PAF)

O PAF uma publicao do Tesouro Nacional editada desde 2001 na qual so divulgados os objetivos, as diretrizes, a estratgia e as metas da instituio em relao gesto da DPF. Mais que uma ferramenta de planejamento, o PAF consolidou-se como um instrumento de ampliao da transparncia e da previsibilidade no gerenciamento da dvida pblica. Esta publicao proporciona anlise detalhada do programa de aes do Tesouro Nacional, expondo o conjunto de diretrizes e metas a ser observado na gesto da DPF em cada ano. O documento complementado, no incio do ano seguinte, pelo Relatrio anual da Dvida Pblica, de natureza retrospectiva, que analisa os fatos relevantes ocorridos ao longo do ano anterior, bem como seus resultados. O objetivo da gesto da DPF, cuja redao vem sendo mantida no PAF desde 2003, minimizar os custos de nanciamento no longo prazo, respeitando-se a manuteno de nveis prudentes de risco; adicionalmente, busca-se contribuir para o bom funcionamento do mercado de ttulos pblicos. As diretrizes a serem seguidas para garantir tal objetivo consistem em reduzir a parte da dvida indexada a taxas utuantes, ao mesmo tempo em que a parte prexada e indexada inao possa ser aumentada, alm de promover o alongamento do prazo mdio da dvida e reduzir sua parcela que vence no curto prazo. Tomando por base as estratgias traadas, o PAF apresenta os valores mnimos e mximos, projetados para o nal do perodo, de cada um dos indicadores da DPF considerados relevantes,45 expressos na forma de limites indicativos. O documento tambm apresenta captulo especco com indicadores dos riscos nanceiro e de renanciamento. As expectativas apresentadas no PAF reetem critrios tcnicos, em harmonia com prticas internacionais de administrao de dvida pblica. De fato, o planejamento e a execuo das atividades de administrao da DPF pelo Tesouro Nacional vm sendo fortalecidos e aprimorados, constituindo-se em um dos fatores responsveis pela qualidade dos resultados obtidos.

4.3 Relatrio Anual da Dvida Pblica Federal

O RAD46 um documento que tem o objetivo de complementar o PAF, aumentando a previsibilidade e a transparncia da atuao do Tesouro Nacional. Ele prope uma anlise retrospectiva do gerenciamento da Dvida Pblica Federal (DPF) para o ano ndo, permitindo avaliar o processo de denio dos objetivos e metas, inclusive em termos de recursos humanos e tecnolgicos, e seus resultados. Anteriormente, essa funo era realizada pelo Plano Anual de Financiamento (PAF), em seus captulos nais. A partir de 2004, optou-se por legar ao PAF a atribuio de apresentar as diretrizes, o planejamento e as metas de gesto da DPF para o ano que se inicia, transferindo ao Relatrio Anual a tarefa de avaliar os eventos ocorridos no ano anterior, inclusive em relao s metas divulgadas no PAF. O RAD traz um balano da evoluo das expectativas econmico-nanceiras ao longo do ano e resume os avanos da administrao da DPF em relao s metas traadas no ano anterior, mostrando os resultados alcanados em termos de estoque, prazo e composio da dvida, alm de oferecer uma anlise da evoluo dos riscos aos quais a dvida est exposta. Por m, destaca os principais avanos institucionais ocorridos ao longo do ano em termos de estrutura organizacional, sistemas tecnolgicos, eventos e processos de deciso.
Os indicadores para a DPF, cujos limites so divulgados no PAF, so: estoque, prazo mdio, percentual vincendo em 12 meses e composio (distribuda em dvida prexada, indexada inao, s taxas de juros e variao cambial). 46 Tanto o PAF como o RAD esto disponveis tambm em ingls. O primeiro pode ser encontrado em http://www.tesouro.fazenda. gov.br/divida_publica/paf.asp e http://www.tesouro.fazenda.gov.br/english/public_debt/annual_borrowing_plan.asp e o segundo em http://www.tesouro.fazenda.gov.br/divida_publica/rad.asp e http://www.tesouro.fazenda.gov.br/english/public_debt/annual_ public_debt_report.asp.
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4.4 Demais fontes Notas para a imprensa do Banco Central do Brasil 4.4.1 Nota para a imprensa setor externo

A Nota para a imprensa setor externo um documento divulgado mensalmente pelo Banco Central, sendo composta por um texto, acompanhado de um conjunto de dados estatsticos em formato de planilhas. A Nota traz uma ampla gama de informaes sobre a posio do setor externo brasileiro, com dados de uxo e estoque. As tabelas so agrupadas nos seguintes itens principais: balano de pagamentos (aberto em seus principais grupos), investimento direto e em carteira, emisses e amortizaes de ttulos brasileiros no exterior, reservas internacionais, dvida externa por devedor e por moeda, bem como seus uxos de principal e juros, alm de indicadores tradicionais de endividamento externo. Nessa publicao, tambm disponvel em ingls, possvel encontrar detalhamentos importantes por grupos de credores e devedores e comparar estatsticas em diferentes perodos.

4.4.2 Nota para a imprensa poltica scal

A Nota para a imprensa poltica scal um documento divulgado mensalmente pelo Banco Central, sendo composto por um texto, acompanhado de um conjunto de dados estatsticos, em formato de planilhas. A Nota traz detalhamento minucioso sobre a necessidade de nanciamento do governo em suas vrias esferas, bem como indicadores de endividamento do governo geral e do setor pblico. As informaes por ela trazidas so geradas pelo critrio abaixo da linha e tambm permitem comparaes histricas entre os indicadores. As tabelas so agrupadas nos seguintes itens principais: Necessidade de Financiamento do Setor Pblico (NFSP),47 composio e prazo mdio dos ttulos pblicos federais, operaes compromissadas e de swap do Banco Central, Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP), aberta por seus diversos entes,48 fatores condicionantes, taxa de juros implcita e principais indexadores da DLSP, Dvida Bruta e Lquida do Governo Geral49 e Dvida Lquida do Setor Pblico Harmonizada.50 Nessa publicao, tambm disponvel em ingls, possvel comparar estatsticas em diferentes perodos.

4.4.3 Sries temporais

O Sistema Gerenciador de Sries Temporais (SGS)51 uma ferramenta disponibilizada pelo Banco Central para pesquisa das sries temporais dos dados constantes nas notas comentadas anteriormente, alm de estatsticas monetrias. Esse sistema tem por objetivo consolidar e tornar disponveis informaes econmiconanceiras e manter uniformidade entre os documentos produzidos com base em sries temporais nele armazenadas. As sries podem ser consultadas individualmente, em grupos ou em listas personalizadas.
Para gerao do clculo da NFSP, so abertos os juros apropriados por competncia e o resultado primrio de cada ente de governo, nominalmente Tesouro Nacional, Banco Central, Previdncia Social, empresas estatais federais, estaduais e municipais, estados e municpios. As estatsticas so apresentadas em valores nominais e em percentual do PIB, referentes ao ms e acumuladas nos ltimos 12 meses. 48 Tesouro Nacional, Banco Central, Previdncia Social, empresas estatais federais, estaduais e municipais, estados e municpios. As estatsticas so apresentadas em valores nominais e em percentual do PIB. 49 Tesouro Nacional, Previdncia Social, estados e municpios. As estatsticas so apresentadas em valores nominais e em percentual do PIB. 50 Para fins de harmonizao com as estatsticas fiscais divulgadas pelos demais pases integrantes do Mercado Comum do Sul (Mercosul). 51 Para maiores detalhes, acesse no Banco Central http://www4.bcb.gov.br/?SERIESTEMP e http://www.bcb.gov.br/?TIMESERIESEN.
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Dvida Pblica: a experincia brasileira

Referncias internacionais e comparao com as estatsticas de dvida brasileiras52

Ethan Weisman53

Como descrito no incio deste captulo, esta seo apresenta as recomendaes dos organismos internacionais em relao forma e abrangncia das estatsticas de dvida pblica de um pas, compara essas recomendaes com os dados divulgados pelo Brasil e sugere alguns aperfeioamentos que permitiriam avanar em relao ao progresso j atingido. Esta seo tambm destaca importantes caractersticas das estatsticas de dvida pblica, tais como cobertura institucional e amplitude, a exemplo da distino entre dvida lquida e dvida bruta.

5.1 Organismos internacionais: metodologias de dvida do setor pblico, coleta e disseminao de dados
Vrios organismos internacionais coletam e disseminam estatsticas de dvida pblica. O banco de dados mais importante dentre os atualmente existentes o IMFs Government nance statistics database,54 que se baseia na dvida do setor pblico dos pases membros do Fundo Monetrio Internacional (FMI). J o banco de dados da dvida do governo geral de cada um dos pases membros da Unio Europeia produzido e divulgado pela Eurostat e pelo Banco Central Europeu.55 A Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) tambm mantm um banco de dados sobre a dvida do governo central de seus pases membros.56 Outro importante banco de dados refere-se s estatsticas sobre dvida externa, sendo produzido conjuntamente pelo BIS, pelo FMI, pela OCDE e pelo Banco Mundial.57 Esse banco de dados cobre as estatsticas de dvida externa pblica e privada dos pases e incorpora informaes da Unctad, da Secretaria da Commonwealth e de bancos de desenvolvimento multilaterais. Para nalizar, um importante instrumento para a padronizao e a eciente compilao dos dados sobre dvida pblica o documento intitulado International public sector accounting standards (IPSASs), divulgado pelo International Federation of Accountants Public Sector Accounting Standards Board.58

5.1.1 FMI: metodologias, estatsticas e disseminao de padres

O FMI tem desenvolvido metodologias e prticas com o objetivo de compilar e produzir relatrios sobre dvidas do setor pblico por meio do documento Government nance statistics manual 2001 (GFSM 2001)

As opinies expressas nesta seo so de responsabilidade exclusiva do autor e no reetem necessariamente as opinies do Fundo Monetrio Internaciona (FMI), sua direo ou sua poltica. O autor agradece a valiosa contribuio de Otavio Ladeira de Medeiros, responsvel pela livre verso para o portugus do texto original, em ingls, alm de acrescentar comentrios sobre mudanas metodolgicas institucionais e legais recentemente ocorridas no Brasil. 53 Vice-Chefe de Diviso do Departamento de Estatsticas do FMI. Esta seo foi escrita durante o perodo em que o autor era o Economista Principal para o Brasil no Banco Mundial. 54 Para maiores informaes, acesse http://www.imf.org. 55 Para maiores informaes, acesse http://epp.eurosat.ec.europa.eu e http://www.ecb.int, respectivamente. 56 Para maiores informaes, acesse http://stats.oecd.org. 57 Para maiores informaes, acesse http://devdata.worldbank.org/sdmx/jedh_dbase.html. 58 Para maiores informaes, acess http://www.ifac.org/PublicSector/.
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e do correlato External debt guide. Estes manuais, desenvolvidos em harmonia com o 1993 System of national accounts (1993 SNA), tm sido elaborados com base nos materiais e na assistncia tcnica providos pelo Fundo. O Manual GFSM 2001 dene dvida como todos os passivos que requerem pagamento de juros e/ou principal pelo devedor a um credor em datas futuras excluindo, desse modo, aes e equivalentes, bem como derivativos nanceiros. Tais passivos deveriam ser separados em duas categorias, domsticos e externos, e considerar os seguintes instrumentos: moedas e depsitos, ttulos, contratos, reservas tcnicas de seguradoras e outros passivos pagveis. Adicionalmente, o GFSM 2001 visa classicao da dvida por contraparte. Assim, a dvida do setor pblico deveria ser classicada de acordo com as seguintes contrapartes, a saber: i) quanto dvida domstica: instituies nanceiras, outras instituies depositrias no classicadas em outras rubricas, empresas no nanceiras, instituies sem ns lucrativos e residentes pessoa fsica; ii) quanto dvida externa: organismos internacionais, instituies nanceiras e outros no residentes. Cabe destacar que, embora a denio de dvida seja a mesma em outros manuais estatsticos internacionais, tal estrutura de classicao busca abarcar as necessidades analticas dos diferentes conjuntos de dados (por exemplo, o balano de pagamentos ou a contabilidade nacional). Para registrar corretamente a dvida do setor pblico, permitindo a consolidao do endividamento incorrido pelos diversos entes pblicos, cumpre especicar as unidades de governo cobertas. Em relao cobertura do setor pblico, a estrutura do GFSM 2001 utiliza o processo de separao por blocos. Nessa linha, o setor pblico composto de unidades do governo geral que incluem o governo central, os estados, as provncias e os governos locais, de acordo com a diviso poltica de cada pas. Desse modo, a dvida pblica pode ser analisada relativamente a diferentes componentes do setor pblico, tais como o governo central, o governo geral, o setor pblico no nanceiro e o setor pbico nanceiro, dentre outros. A dvida do setor pblico abrangeria os passivos de todas as suas unidades, alm de consolidar as transaes de dvida entre tais unidades. Como ser descrito a seguir, o Brasil no utiliza de forma estrita a estrutura de setor pblico por blocos. A estrutura do GFSM 2001 no contm uma denio de dvida lquida. Os dados so registrados por valores brutos.No obstante, tal estrutura contm ativos (distinguindo os ativos nanceiros dos no nanceiros) em adio aos passivos (dvida e no-dvida).59 Nesse sentido, possvel usar o GFSM 2001 para calcular o patrimnio lquido (ativos menos passivos) ou o patrimnio lquido nanceiro (ativos nanceiros menos passivos). Esses conceitos poderiam ser renados para se aproximar do conceito de dvida lquida, entendido como ativos menos passivos ou ativos nanceiros menos passivos. A estrutura detalhada deveria ser compilada de um modo sucientemente robusto para identicar claramente os componentes usados nesses clculos. O GFSM 2001 recomenda a compilao tanto dos estoques quanto dos uxos. Nesse sentido, um balano consistente para os dados do setor pblico deveria ser contabilizado, mostrando os estoques iniciais para cada um dos ativos e passivos, as transaes e outros uxos econmicos (ambos apresentando ganhos e perdas, bem como outras variaes nos volumes) e os estoques nais. Desse modo, o saldo nal de cada ativo (incluindo a aquisio lquida de ativos no nanceiros) ou passivo deve ser igual ao saldo inicial mais as transaes e os outros uxos econmicos. Alm disso, esse balano deveria ser plenamente consistente com os dados das transaes que afetam o patrimnio lquido (receitas e despesas).
59 Segundo o IMF manual on scal transparency, 2007, os passivos no associados dvida (non-debt liabilities) incluem obrigaes previdencirias no fundadas, exposio a garantias governamentais, dvidas vencidas e outras obrigaes contratuais. Por exemplo, um contrato que permite a uma empresa realizar atividade de minerao pode obrigar, explcita ou implicitamente, o governo a arcar com os custos de arrumao do local aps o abandono da mina.

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Dvida Pblica: a experincia brasileira

Para auxiliar o registro das transaes com dvida e outros uxos econmicos, o GFSM 2001 contm um anexo (Apndice 2) que delineia a forma apropriada para os registros tpicos, tais como os juros, o principal, as dvidas em atraso, assumidas, canceladas ou reestruturadas, os pagamentos de dvidas em nome de outros entes, as baixas de dvidas no recuperveis (write-offs), os ajustes a valor de mercado (write-downs), as dvidas conversveis em aes, as operaes de leasing e as operaes de encontro de ativos e passivos. Resumindo, a srie de dados segundo o GFSM 2001 deveria ser internamente consistente e cobrir todas as transaes e uxos econmicos associados dvida pblica. A base de registro da dvida pblica do GFSM 2001 utiliza ambos os critrios de caixa e competncia. O balano do GFSM 2001 til quando registrado pelo critrio de competncia. Entretanto, o sistema recomenda a compilao de uma demonstrao de uxo de caixa para registrar todas as transaes tambm pelo critrio de caixa. Ainda que a nfase se tenha deslocado para o critrio de competncia, muitos pases continuam a compilar suas estatsticas scais pelo critrio de caixa, e o perodo de migrao para o novo modelo pode ser longo para diversos deles. O Brasil, ao contrrio, tem uma base contbil razoavelmente forte para compilar as informaes tanto pelo critrio de caixa quanto por competncia. Nesse sentido, a migrao de todo o conjunto de estatsticas scais para uma contabilidade plenamente por competncia poder ocorrer de modo razoavelmente rpido. Cabe destacar que, utilizando a mesma base contbil por competncia e as mesmas denies, os dados do GFSM 2001 esto totalmente harmonizados com as principais bases de dados macroeconmicos, tais como as contas nacionais (compiladas segundo o 1993 SNA), o balano de pagamentos e a posio internacional de investimentos (compilados segundo a 5 edio do IMFs balance of payments manual BPM5), ou as estatsticas da dvida externa (compiladas segundo o External debt guide). Para aperfeioar a harmonizao com as estatsticas da dvida externa, o FMI tem desenvolvido e est comeando a pilotar com os pases membros uma formatao que permite aos compiladores construir uma ponte entre seus bancos de dados scais e de dvida externa. O FMI tambm tem desenvolvido uma srie de padres de disseminao de dados que pode servir como referncia para pases que procuram possuir estatsticas transparentes e de alta qualidade. Em relao dvida do setor pblico, essas referncias e padres so descritos a seguir.60 O sistema geral de disseminao de dados recomenda que as estatsticas anuais do governo central sejam divulgadas em dois trimestres aps o m do perodo, com aberturas por moeda, maturidade, detentores da dvida ou por instrumento. O FMI incentiva a divulgao das dvidas garantidas pelo governo. A disseminao dos padres especiais de dados, ligeiramente mais trabalhosos, recomenda que os dados trimestrais da dvida do governo central (ou de todos os passivos, se a estrutura do GFSM 2001 estiver compilada) sejam disseminados no trimestre seguinte (dados mensais so incentivados). A divulgao das projees para o servio da dvida tambm encorajada.

5.1.2 Unio Europeia: metodologias, estatsticas e disseminao de padres

Os dados de dvida dos governos membros da Unio Europeia so reportados Eurostat para atender a propsitos legais e estatsticos. Primeiramente, os dados so utilizados para averiguar o cumprimento do Excessive decit procedure (EDP) do Pacto de Estabilidade e Crescimento, conforme descrito na Resoluo do Conselho EC n 1.467, de 7 de julho de 1997. Relatrios regulares, utilizando os formatos-padro, so requeridos pela Eurostat para os membros da Unio Europeia, por meio do ESA95 Transmission programme. Os dados

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Para maiores informaes, acesse o site: http://dsbb.imf.org/Applications/web/dsbbnewfeatures/.

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scais dos pases membros so denidos tendo por referncia o manual europeu para contabilidade nacional, denominado European system of accounts 1995 (ESA95), que, por seu turno, baseado no 1993 SNA. O Anexo B do ESA95, conforme Regulamento do Conselho EC n 2.223, de 25 de junho de 1996, lista as tabelas legalmente requeridas, detalhando as sries, os critrios para a divulgao tempestiva e a amplitude das sries histricas. Ele tambm lista os casos de dispensa do cumprimento de alguns itens para pases especcos. O referido anexo tem sido modicado frequentemente, mediante entendimentos entre a Eurostat e os provedores nacionais de dados. O anexo tambm apresenta a dvida do governo geral em bases trimestrais (por instrumento e ente pblico), estando as aberturas mais detalhadas disponveis em relao s dvidas dos governos centrais. Os dados so reportados com defasagem de trs meses e esto disponveis no banco de dados pblicos da Eurostat.61 O ESA95 tem sido suplementado por interpretaes e orientaes posteriores da Eurostat em seu ESA95 Manual on government debt and decit (MGDD). Desde sua primeira divulgao, captulos adicionais tm sido agregados ao MGDD. Nesse sentido, a segunda edio contm captulos sobre securitizao, aportes de capital, modelos previdencirios de capitalizao,62 pagamento nico (lump sum) relacionado a transferncias de obrigaes previdencirias e contratos de longo prazo entre unidades governamentais e entidades no governamentais. Embora o MGDD no seja um instrumento legal, ele fornece interpretao e orientao Eurostat para avaliao da aderncia das estatsticas fornecidas s prticas metodolgicas consensuadas. A cobertura dos dados scais utilizados nesses documentos refere-se ao governo geral (governos central, regionais e locais). Cabe destacar que os dados da Eurostat se tm tornado crescentemente consistentes com os dados do GFSM 2001. Ambos so baseados nos princpios de contabilidade nacional, incluindo, em particular, setorizao, princpios de valorao, base de registro (caixa e competncia), estoques e uxos, consolidao (ao menos em nvel de governo geral) e distino entre ativos nanceiros e no nanceiros. Nesse sentido, os dados de dvida gerados com base nas duas metodologias so consistentes. O site da Eurostat contm uma reviso das discrepncias remanescentes entre as duas bases de dados. As estatsticas scais da Unio Europeia so tambm divulgadas no boletim mensal do Banco Central Europeu, bem como em seu banco de dados. As estatsticas de dvida baseiam-se na dvida mobiliria do governo geral. Contudo, esses dados no so diretamente comparveis com aqueles coletados pela Eurostat para o Excessive Decit Procedure (EDP).

5.1.3 OCDE: metodologias, estatsticas e disseminao de padres

A OCDE tambm mantm um banco de dados sobre nanas pblicas. As estatsticas de dvida so originadas de fontes de cada pas, baseadas em um questionrio preparado sob o amparo do OCDE working party on government debt management. Conceitos e denies so baseados, quando possvel, no 1993 SNA. Os dados individuais dos pases membros so apresentados em uma estrutura-padro abrangente para facilitar a comparao entre os pases. H dados disponveis a partir de 1980, cobrindo a dvida do governo central para todos os membros da OCDE. Nesse sentido, os dados excluem as dvidas dos estados, dos municpios e dos fundos de seguridade social. Os dados so expressos em dlares dos EUA e em percentual do PIB e so acompanhados de notas
Para maiores informaes, acesse http://epp.eurostat.ec.europa.eu. Os modelos previdencirios de capitalizao contrapem-se aos modelos de repartio (pay-as-you-go). O modelo de capitalizao tem por base a constituio de fundos de penso; por essa razo trata-se de modelo fundado em oposio ao modelo de repartio, no fundado.
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Dvida Pblica: a experincia brasileira

que descrevem os detalhes dos instrumentos de dvida em cada pas membro, alm de prover informaes sobre a estrutura institucional e regulatria e as tcnicas utilizadas para vender os instrumentos de dvida. Alm de manter um site na internet sobre nanas pblicas, a OCDE publica um livro anual sobre a dvida dos governos centrais.

5.2 Organismos internacionais: metodologias, estatsticas e disseminao de dvidas externas (pblicas e privadas) 5.2.1 O Sistema de Divulgao de Dvida Externa do Banco Mundial (DRS)

O Sistema de Divulgao de Dvida Externa do Banco Mundial (World Banks External Debt Reporting System DRS) apresenta as estatsticas de dvida externa reunidas por instrumento, em nvel agregado para ambos os setores, pblico e privado. As principais fontes para a dvida pblica e para as dvidas garantidas pelo governo so os dados dos contratos de emprstimo, suplementados por informaes de outros organismos multilaterais e bancos de desenvolvimento. Os dados do DRS so publicados pelo regime de caixa e pelos valores do registro contbil (book value). Essas estatsticas anuais mostram estoques e uxos em dlares dos EUA e contm abertura da dvida por maturao de curto e longo prazos subclassicadas por credor. A composio por moeda da dvida pblica (inclusive a garantida) apresentada em percentuais. O banco de dados mostra um exerccio de conciliao entre estoques e uxos. Detalhes sobre o DRS podem ser encontrados em The World Banks debtor reporting system manual (WORLD BANK, 1989), o qual dene os dados a serem includos nos relatrios do DRS e as instrues sobre como reportar os dados. O banco de dados tambm disseminado por intermdio da publicao intitulada World Banks global development nance.

5.2.2 O banco de dados conjunto sobre dvida externa: BIS-FMI-Banco Mundial

semelhana do DRS, o banco de dados conjunto sobre dvida externa do BIS, do FMI e do Banco Mundial considera as dvidas pblica e privada de cada pas analisado. Os padres utilizados por essas organizaes para denir dvida externa e compilar as estatsticas a ela referentes so apresentados em Debt stocks, Debt ows and the balance of payments (OECD, 1994). O caso do DRS, sistema do Banco Mundial, foi descrito anteriormente. Outro exemplo o do BIS, que divulga um conjunto de dados cujos principais componentes so: emprstimos e depsitos bancrios, dvidas externas de curto prazo e emisses de ttulos em mercado.

5.3 Comparando as informaes da dvida pblica no Brasil com a proposta dos organismos internacionais 5.3.1 Estatsticas de dvida do Banco Central e do Tesouro Nacional

As estatsticas brasileiras de dvida pblica esto disponveis na base de dados do Banco Central e nas publicaes do Tesouro Nacional.63 A cobertura institucional da dvida do setor pblico no Brasil consolida o governo federal (incluindo a Previdncia Social), os estados e os municpios, suas empresas no nanceiras e
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Os dados do Banco Central sobre a dvida do setor pblico so divulgados por meio das Nota para a imprensa poltica scal (Dvida Lquida do Setor Pblico DLSP e Dvida Bruta do Governo Geral DBGG, principalmente) e do Setor Externo (dvidas

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o Banco Central. Entretanto, o Brasil no usa estritamente o conjunto internacional de elementos-padro do setor pblico. Os dados brasileiros so diferentes, por consolidarem o Banco Central junto ao setor pblico no nanceiro, chamando esse agrupamento de setor pblico no nanceiro. Na compilao das estatsticas de acordo com o GFSM 1986, o Banco Central est includo na apurao da DLSP e da NFSP, por transferir seu resultado automaticamente para o Tesouro Nacional. Nesse sentido, a DLSP incorpora a base monetria e as operaes compromissadas64 dentre outros passivos do Banco Central. O relacionamento entre o Tesouro e o Banco Central apresentado de forma apartada na divulgao da DLSP. Nesse sentido, as estatsticas scais brasileiras cobrem todas as entidades pblicas dotadas ou no de autonomia oramentria. Contudo, os dados excluem as empresas pblicas nanceiras (bancos), que so atores importantes do sistema nanceiro brasileiro. Como as estatsticas scais visam principalmente a apurar o impacto das atividades do setor pblico sobre a demanda agregada, a excluso das empresas nanceiras deve-se s caractersticas prprias dessas empresas, que atuam como intermedirias nanceiras e apresentam impacto macroeconmico diferenciado. Por sua vez, os dividendos pagos por elas ao setor pblico so includos no clculo das necessidades de nanciamento, bem como as despesas com eventuais aportes de recursos pblicos para integralizao de capital dessas empresas nanceiras. As estatsticas de endividamento pblico so compiladas em bases bruta e lquida (dvida menos ativos nanceiros). A abrangncia dos instrumentos consiste de base monetria, operaes de mercado aberto do Banco Central, dvidas interna e externa e ativos nanceiros (incluindo as reservas internacionais), dentre outros. Tambm h dados compilados para o governo geral (governo central e governos subnacionais), no mbito do Special Data Dissemination Standard (SDDS), do Fundo Monetrio Internacional, e para o governo nacional. Este ltimo se refere Dvida Lquida Harmonizada do Governo Nacional do Mercosul, que inclui governo central, empresas pblicas no nanceiras e o Banco Central, excluindo-se a base monetria harmonizada.65 J os dados do Tesouro Nacional, constantes do Relatrio Mensal da Dvida Pblica Federal, possuem abrangncia institucional mais restrita, por denio. A tempestividade e a periodicidade dos dados tanto do Banco Central quanto do Tesouro Nacional atendem aos mais altos padres: dados mensais so disseminados em at trinta dias do perodo de referncia. Como dito anteriormente, os dados brasileiros ainda se baseiam na metodologia do GFSM 1986, que compatibiliza os resultados acima da linha e abaixo da linha. A coerncia entre estoques e uxos mantida pela utilizao da dvida lquida do setor pblico no nanceiro para se determinar a necessidade lquida de nanciamento do setor pblico no nanceiro. So observadas discrepncias entre os resultados scais

externas pblica e privada), ambas com periodicidade mensal (http://www.bcb.gov.br). As caractersticas das estatsticas do Banco Central so apresentadas no Manual de estatsticas scais divulgadas pelo Departamento Econmico do Banco Central (Bacen) em junho de 2006. O Tesouro Nacional compila e divulga mensalmente estatsticas sobre a Dvida Pblica Federal, por meio do Relatrio Mensal da DPF (http://www.tesouro.fazenda.gov.br), e sobre a Dvida Lquida do Tesouro Nacional, por meio do Resultado do Tesouro Nacional. O Tesouro Nacional divulga na internet quadro consolidado das informaes de dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito e concesso de garantias, conforme determinado no art. 32 da LRF. Tambm por determinao da LRF, quadrimestralmente os estados e os municpios publicam um Relatrio de Gesto Fiscal, contendo demonstrativo de sua Dvida Consolidada Lquida. 64 Cabe destacar que, para ns de comparao internacional, as abrangncias mais utilizadas so a Dvida Bruta e Lquida do Governo Geral (que inclui o governo federal, os estados e os municpios e exclui, alm do Banco Central, as empresas estatais). 65 Exclui o valor da Base Monetria no conceito harmonizado, ou seja, exclui o papel-moeda emitido (PME) e os fundos das reservas bancrias, remuneradas e no remuneradas, depositadas no Banco Central.

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Dvida Pblica: a experincia brasileira

acima (uxos) e abaixo (variao de estoques) da linha, que podem ser atribudas a outros uxos econmicos no registrados, bem como erros de cobertura ou de momento de registro.66 Essas discrepncias reduziram-se signicativamente nos ltimos anos. A dvida pblica brasileira no registrada com base em valores de mercado (conforme a recomendao do GFSM 2001). A Dvida Pblica Federal (interna e externa) registrada pelo valor nominal, ou seja, o montante devido em determinado momento, inclusive juros por competncia, calculados com base na taxa de juros do contrato ou ttulo, bem como descontos ou prmios, se houver.67 O Tesouro Nacional registra todos os dados da Dvida Pblica Federal pelo critrio da competncia (tanto nos Relatrios Mensais e no Relatrio Anual da Dvida Pblica quanto no Plano Anual de Financiamento), levando em conta todos os uxos de principal e juros relativos a ttulos e contratos sob a responsabilidade do governo federal. As informaes de endividamento publicadas pelo Banco Central e pelo Tesouro Nacional so compatveis, considerando as emisses e os resgates do perodo e a apropriao de juros por competncia. As emisses e os resgates permitem calcular as necessidades de nanciamento no conceito primrio, que medido pelo critrio de caixa. No h descasamento entre o valor de resgate da dvida e o valor registrado do estoque. Quando h troca de dvida (como no caso do programa de resgate antecipado da dvida externa, por exemplo), o valor de resgate da dvida (marcado a mercado) no ser igual ao valor nominal registrado pela contabilidade. A diferena registrada como mudana no patrimnio lquido, mas sem afetar o resultado scal ou seu nanciamento. No GFSM 2001, variaes do estoque da dvida entre dois perodos em funo de alteraes em seu valor de mercado seriam classicadas como outros uxos econmicos. As empresas pblicas tambm registram seus ativos e passivos pelo valor nominal, em linha com os padres da contabilidade pblica brasileira. Com relao s informaes relativas aos governos subnacionais, a Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art. 51, determinou a padronizao dos demonstrativos scais das trs esferas de governo (federal, estadual e municipal) para ns de consolidao das contas pblicas. Nesse sentido, desde 2000 a Secretaria do Tesouro Nacional elabora e divulga o Manual de elaborao do anexo de riscos scais e relatrio de gesto scal e o Manual de elaborao do anexo de metas scais e relatrio resumido da execuo oramentria.68 Em 2007, o Tesouro criou Grupos Tcnicos de Padronizao de Relatrios e de Procedimentos Contbeis, com a participao de diversas instituies pblicas e da sociedade civil, gerando a 1 edio do Manual tcnico de demonstrativos scais, que entrou em vigor em janeiro de 2009. As informaes da DLSP publicadas pelo Banco Central incluem, alm da dvida do governo com os demais setores da economia, a dvida entre governos. As informaes so apresentadas de forma que no haja duplicidade na consolidao dos dados, permitindo que sejam visualizados os dbitos e os crditos do governo, inclusive de um nvel de governo com outro. As informaes de estoques e uxos apresentadas pelo Banco Central so totalmente integradas.69 Mudanas no endividamento decorrentes, por exemplo, de alteraes na taxa de cmbio, de privatizaes e
66 Cabe destacar que as privatizaes e o reconhecimento de dvidas no geram discrepncias entre os dados acima e abaixo da linha porque no so consideradas em nenhuma das duas metodologias na apurao do resultado scal do perodo. No caso da apurao abaixo da linha, privatizaes e reconhecimento de dvidas so considerados ajuste patrimonial, no gerando impacto nas necessidades de nanciamento. 67 O que equivale, na prtica, ao valor presente lquido dos pagamentos futuros de principal e juros, descontados pela taxa de juros do contrato ou ttulo. 68 O Anexo II do Volume III do Relatrio de Gesto Fiscal trata da padronizao da Dvida Consolidada Lquida. 69 Conforme apresentado em quadros da Nota para imprensa poltica scal e nas sries temporais especiais, disponveis no site do Banco Central.

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reconhecimento de dvidas so explicitadas como ajustes patrimoniais e metodolgicos nas publicaes scais, compondo, com as necessidades de nanciamento, os uxos do perodo. Alm da conciliao entre estoques e uxos, so explicitados os efeitos da taxa de juros, do resultado primrio e do crescimento econmico sobre a relao dvida/PIB. importante destacar que as estatsticas scais publicadas pelo Banco Central so apuradas com base nos registros contbeis do credor (devedor) do setor pblico, ou seja, das fontes nanciadoras (nanciadas). Os dados so oriundos da contabilidade do setor nanceiro, dos sistemas de liquidao e de custdia de ttulos pblicos e dos registros do balano de pagamentos. Uma interessante inovao, e um ponto forte das estatsticas scais brasileiras e, indiretamente, das estatsticas da dvida pblica est contida na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO).70 Essas leis contm importantes informaes complementares apresentadas em um anexo, relativas a riscos scais, especialmente detalhes sobre ativos e passivos contingentes. Tal informao exigida nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, 2000). A LRF tambm determina a criao de limites de dvida (estoques e uxos) para os governos federal, estaduais e municipais71 e contm limites legais sobre despesas de pessoal, dentre outras restries de gastos correntes, proibies de nanciamento intergovernamental e de nanciamento do Banco Central ao governo federal, entre outras boas prticas de poltica scal.

5.3.2 Comparaes com as bases de dados internacionais

Como informado anteriormente neste captulo, as estatsticas de dvida do setor pblico brasileiro so divulgadas no site do Banco Central na internet e em suas publicaes. O Tesouro Nacional tambm divulga dados da dvida do governo central. O Banco Central o principal rgo que fornece informaes sobre a dvida pblica s agncias internacionais72 e o ponto de contato para a participao do Brasil no SDDS. Os dados da dvida do setor pblico brasileiro aparecem no GFS do FMI e os dados da dvida pblica externa esto disponveis na base de dados do DRS do Banco Mundial e do sistema integrado BIS-FMI-Banco Mundial. O Brasil fornece mensalmente informaes de endividamento e resultado scal para o FMI, integrando a base de dados do SDDS.

5.3.3 O padro da dvida do setor pblico do FMI

O FMI desenvolveu um padro de dvida do setor pblico73 que incentiva os pases participantes a decomporem seu balano em diferentes componentes do setor pblico no financeiro, como se segue.
70 Lei aprovada anualmente pelo Congresso Nacional, cujo objetivo apresentar as linhas gerais que nortearo a proposta oramentria para o ano seguinte, a ser encaminhada ao Congresso Nacional assim que a LDO for aprovada. 71 Tais limites de endividamento so denidos em leis e resolues (do Senado Federal) e baseiam-se, normalmente, em percentuais da receita corrente lquida de cada ente governamental. Maiores detalhes sobre os limites para a dvida pblica denidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal podem ser encontrados no Captulo 4 da Parte 2 (subseo 4.1 A Lei de Responsabilidade Fiscal no contexto da dvida pblica) e no Captulo 5 da Parte 2 (subseo 2.4.1 Condies, vedaes, limites e penalidades). 72 Exceto Agncias de Classicao de Risco (do ingls rating agencies), que mantm contato permanente com a Gerncia de Relacionamento Institucional da Secretaria do Tesouro Nacional, pertencente ao Ministrio da Fazenda. Essa gerncia tambm mantm rede extensa de comunicao com investidores da Dvida Pblica Federal, analistas de mercado, jornalistas e outros formadores de opinio sobre Dvida Pblica Federal e poltica scal. 73 Sua verso mais recente foi divulgada em setembro de 2006.

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Dvida Pblica: a experincia brasileira

A Tabela 6A registra a dvida por vencimento original, residncia e instrumento; a Tabela 6B registra a dvida por moeda, vencimento residual e instrumento; a Tabela 6C registra a dvida por moeda, taxa de juros e instrumento, e a Tabela 6D registra a dvida pelo setor dos detentores dos ttulos. Alm disso, a Tabela 6E registra as dvidas em atraso, se houver. Dois anexos fazem parte do padro de dvida: o Anexo 3A registra o cronograma de pagamentos do servio da dvida (principal e juros) por residncia, enquanto o Anexo 3B registra esse cronograma por moeda. O FMI est colaborando com outras organizaes internacionais para promover a utilizao dessa ferramenta. Em relao a esse novo padro, o governo brasileiro criou, em 2007, um Grupo de Trabalho Interministerial, composto pelo Ministrio da Fazenda, pelo Ministrio do Planejamento e pelo Banco Central, com o objetivo de identicar as condies para viabilizar e sistematizar a elaborao da estatstica scal segundo o Government nance statistics manual GFSM 2001. O valor de tal exerccio indiscutvel, mesmo se for completado apenas para ns internos. Uma tentativa de preencher esse modelo poderia revelar lacunas de dados e outras decincias estatsticas que poderiam ser resolvidas ao longo do tempo.

Referncias
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Dvida Pblica: a experincia brasileira

Anexo
Estatsticas scais
Conforme comentado na seo 2 deste captulo, a dvida uma obrigao de determinada entidade com terceiros, gerada a partir da existncia de defasagem entre receitas e despesas dessa entidade. No caso brasileiro, essa defasagem pode ser calculada sob diferentes conceitos, conforme apresentado a seguir. O resultado nominal do setor pblico, tambm conhecido como Necessidade de Financiamento do Setor Pblico (NFSP), o conceito mais amplo de resultado scal e corresponde diferena entre receitas e despesas nominais no perodo, includas as nanceiras.74 Atualmente, no Brasil, o resultado nominal calculado com base na variao da Dvida Fiscal Lquida,75 que exclui, dentre outros, o efeito dos passivos contingentes registrados (chamados esqueletos) e das receitas de privatizao, visto que estes no representam resultado de esforo scal no exerccio em que foram contabilizados. Em perodos de inao elevada e em funo dos mecanismos de indexao existentes, era evidente que o resultado nominal no reetia corretamente a postura expansionista/contracionista da poltica scal, pois o resultado era funo basicamente da incorporao dos efeitos da correo monetria. Por exemplo, enquanto em 1992, 1993 e 1994 o dcit nominal do setor pblico foi de 44%, 58% e 48% do PIB, respectivamente, em 1995 esse resultado foi de 7,3%, uma diferena superior a 40% do PIB em relao ao ano anterior, explicada em sua quase totalidade pela forte queda da inao advinda do Plano Real. Com o objetivo de eliminar o efeito distorcivo da inao sobre as estatsticas scais, divulgava-se, no Brasil, o chamado resultado operacional do setor pblico,76 que correspondia ao aumento real da Dvida Lquida do Setor Pblico, descontando-se os efeitos inacionrios sobre a evoluo nominal dos estoques de passivos e ativos. Esse indicador media o aumento real da absoro, por parte do setor pblico, da poupana nanceira dos agentes privados. O Resultado Primrio do Setor Pblico o resultado nominal, excludo o efeito dos juros nominais incidentes sobre a dvida pblica interna e externa. Esse indicador mede o efetivo esforo determinado pela poltica scal, descontaminada dos efeitos da taxa de juros nominal sobre o estoque da dvida existente, que funo dos dcits acumulados no passado. O resultado primrio pode ser mensurado de duas formas: i) pela diferena entre receitas (exceto aplicaes nanceiras) e despesas (exceto juros), a qual denominada acima da linha e calculada e divulgada mensalmente pelo Tesouro Nacional; e ii) pela variao da Dvida Fiscal Lquida resultado nominal calculado pelo Banco Central segundo o conceito abaixo da linha descontada dos valores referentes aos juros nominais.

Discrepncia estatstica
Teoricamente, os valores obtidos para o resultado primrio pelos conceitos acima da linha e abaixo da linha deveriam ser equivalentes para um mesmo ente de governo. No entanto, isso no ocorre, em vista de diferenas metodolgicas utilizadas. A essa diferena as estatsticas ociais chamam de discrepncia
74 As receitas nanceiras correspondem quelas resultantes de aplicaes nanceiras ou retornos de emprstimos a terceiros, enquanto as despesas nanceiras se referem aos juros nominais dos emprstimos realizados. 75 Para maiores detalhes sobre a Dvida Fiscal Lquida, ver box na seo 2. 76 A partir de 1998, esse conceito deixou de ser divulgado na Nota para a imprensa poltica scal, embora seus dados histricos continuem a ser calculados pelo Banco Central e disponibilizados em seus bancos de dados, que podem ser consultados por meio do Sistema Gerenciador de Sries Temporais (SGS). Para maiores detalhes, acesse www.bcb.gov.br.

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estatstica, a qual decorre, principalmente, em funo das divergncias entre os conceitos de caixa e competncia, alm de questes operacionais referentes apurao das informaes que representam o resultado scal. importante destacar que a discrepncia estatstica vem sendo objeto de aprimoramentos constantes, a partir de discusses e aperfeioamentos dos procedimentos por parte do Tesouro Nacional e do Banco Central, o que proporcionou sua reduo substancialmente.

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Dvida Pblica: a experincia brasileira