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Os Parmetros Curriculares Nacionais e o ensino fundamental

Carlos Roberto Jamil Cury


Faculdade de Educao, Universidade Federal de Minas Gerais

Introduo Mais uma vez a comunidade educacional se sente provocada a se pronunciar sobre uma discusso que preocupou sobremaneira os constituintes de 1988: como dar encaminhamento ao dispositivo constitucional expresso no art. 210 da Constituio Federal? E, novamente, torna-se importante no ignorar que esse assunto sempre foi polmico, seja pelo seu carter de componente de uma poltica educacional, seja pela importncia do currculo no prprio exerccio do ato pedaggico no interior da estrutura e funcionamento da educao escolar brasileira. A iniciativa do MEC em dar continuidade discusso desse assunto por meio dos denominados Parmetros Curriculares Nacionais (PCN) deve nos remeter a algumas reflexes a propsito de seu significado, sua oportunidade e processualstica, sem nos esquecermos de outros momentos histricos nos quais a mesma questo se ps. E, se tais premissas forem procedentes, tirar algumas concluses de carter provisrio tendo em vista a possibilidade de sua efetivao.

Parmetros Curriculares Nacionais, currculos mnimos, currculos bsicos, currculos unificados, contedos mnimos, diretrizes comuns nacionais ou qualquer outro nome que se lhes atribua so dimenses da poltica educacional que sempre estiveram s voltas com a questo federativa e com a questo da participao. Ambas as questes passam pelo sentido maior da democracia. Evidentemente o nome atribudo pode ter ou no uma ligao mais estreita com uma concepo de fundo que subjaz a qualquer poltica educacional. Diretrizes podem ser linhas gerais reguladoras e currculos nicos podem significar mais do que uma listagem mnima e geral de disciplinas obrigatrias para todo o pas. Por outro lado, o termo parmetro pode dar, at mesmo pela sua origem etimolgica, uma idia de uma medida ou de uma linha geomtrica, constante e invarivel. De qualquer maneira, sempre fica a pergunta sobre de que tamanho deve ser esse mnimo a fim de que a criatividade tambm possa transparecer nas unidades federadas e nas prprias unidades escolares. E, no menos importante, qual o sujeito privi-

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legiado do sero fixados contedos mnimos..., evitando-se tanto a burocratizao verticalista quanto um democratismo pulverizado? 1 A questo federativa, conquanto no limitada s educao escolar, sempre esteve na primeira linha das discusses quer no Brasil Imprio, quer no Brasil Repblica. Ela j se impunha ao pas antes mesmo da transio da cultura centralizada e centralista do Imprio para a descentralizao federada da Repblica. Montante de verbas, distribuio de rendas, captao de impostos se cruzam com a diviso de responsabilidades, diversificao de competncias e atribuies segundo parmetros mais unionistas ou mais descentralizadores e, neste ltimo caso, com propostas at mesmo confederalistas. E o justo equilbrio entre esses extremos, no caso de uma nao, o federalismo democrtico, sempre ansiado como o melhor.2 Verbas, competncias e atribuies, freqentemente em clima de disputa no interior de regimes democrticos e federados, so dirigidas para determinados fins mais amplos, fins estes que podem ser mais consensuais. Entre eles podem-se citar as funes clssicas do Estado nacional como guardio da soberania, da moeda, da segurana e da coeso social. Pode-se ento dizer que a coeso, uma funo permanente dos Estados nacionais, se impe atravs de vrios caminhos. A educao escolar um deles e a ocupa lugar destacado.

Ansio Teixeira, j em 1952, criticando o parecer centralizador de G. Capanema ante o projeto de Lei de Diretrizes e Bases enviado pelo ministro Clemente Mariani, afirmou que os educadores no podem ser transformados em rgidos intrpretes de leis e regulamentos uniformes, [...] em executores rgidos de programas oficiais, e os livros didticos em manuais oficializados e conformes, linearmente com os pontos dos programas (Teixeira, 1952, p. 85) Um exemplo para se ver a magnitude dessas discusses pode ser encontrado no livro de Lda Boechat Rodrigues (1968), intitulado Histria do Supremo Tribunal Federal, 1890-1910, a defesa do federalismo, no qual a autora apresenta os problemas ligados questo federativa atravs de sentenas e processos do STF.
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Ora, se as instituies de ensino sempre foram consideradas relevantes no sentido da coeso porque elas socializam, culturalizam e instilam comportamentos e valores. Elas ensinam, isto , deixam sinais. Mas, enquanto tais, elas s se consubstanciam quando se aproximam do ato pedaggico. Este, por sua vez, enquanto sntese do aprender-ensinar, mediado por currculos manifestos ou ocultos, sobretudo no interior de redes de ensino.3 Nesse sentido, currculos nacionais, mnimos curriculares, diretrizes gerais tm muito a ver com a questo federativa, pois neles esto presentes a idia e a prtica de contedos gerais vlidos para toda uma nao. Mas sua operacionalizao enfrenta uma dupla problemtica: se h necessidade de constrangimentos legais para esses mnimos e, seja pela negativa, seja pela afirmativa, qual o papel das unidades federadas. As perguntas clssicas sobre os justos limites dos entes juridicamente autnomos no jogo Unio x unidades federadas se expressam tambm no mbito de currculos mnimos para todos os cidados em qualquer estado ou municpio. Assim, pode-se interrogar: invade-se o territrio da autonomia dos estados quando a Unio impe uma lista mnima de disciplinas? E o que dizer quando ela avana no sentido de um detalhamento destas? Esse detalhamento o que reza o art. 210 da Constituio? Basta uma listagem mnima de disciplinas para que o objetivo da coeso nacional seja alcanado? Trata-se de uma peculiaridade dos Conselhos Nacionais no sentido de sua explicitao? Qual a tarefa dos Conselhos Estaduais (ou de quem quer que lhe faa as vezes)? Qual o papel dos pesquisadores e estudiosos nesse caso?4 Por outro lado, quem exerce a docncia quem sente o peso dessa tarefa, e nesse sentir o professor sabe um caminho que nem sempre chega a
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Alis, isto j est posto na origem do termo currculo seja como dimenso esttica (cadastro, reunio de dados), seja como dimenso dinmica (curso, movimento de reunio). Sobre esse assunto deve-se consultar os Cadernos ANPEd Nova Fase, n 2, 1989, todo dedicado a esse assunto.
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quem entende que entende do assunto, mas nem sempre sente. possvel uma proposta curricular, em qualquer nvel administrativo, em que a legitimidade da proposta no passe pela subjetividade dos profissionais da educao? Desafio permanente para qualquer democracia a natureza e o grau de participao que deve pautar a relao entre dirigentes e dirigidos. Desafio permanente para todos o grau de flexibilidade dos dispositivos normativos para que no impeam a crtica e a criatividade. Nesse sentido, deve afirmar-se que, em uma democracia, o produto almejado deve estar contido no prprio de produo de uma norma ou mesmo das normas que visem regulamentar um princpio geral. Nunca demais recordar as advertncias de Bobbio: a democracia tem a demanda fcil e a resposta difcil; a autocracia, ao contrrio, est em condies de tornar a demanda mais difcil e dispe de maior facilidade para dar respostas (1986, p. 36). Por outro lado, alerta o mesmo autor: Mas como pode o governo responder se as demandas que provm d uma sociedade livre e emancipada so sempre mais numerosas, sempre mais urgentes, sempre mais onerosas? (idem, p. 36). Um princpio de entendimento a algumas dessas questes pode ser buscado a partir dos modos pelos quais se respondeu ao tema aqui proposto delimitando-o no plano do ensino fundamental. Assim, uma breve retrospectiva histrica da polmica currculo x federao pode ser til. Memria histrica Pode-se dizer que a idia de um currculo nacional se cruza com a evoluo da educao, sobretudo a chamada educao escolar fundamental, entendida como direito do cidado e dever do Estado. Embora vrios cruzamentos possam ser estabelecidos, pode-se dizer que um currculo nacional se cruza com uma funo social do Estado, que a de atender a um direito do cidado que busca na educao escolar uma via de cidadania compartilhada com seus concidados.

E o acesso a essa dupla referncia (direito x dever) tardio enquanto inscrio e escritura em Constituies brasileiras. O que no quer dizer que a despeito da inexistncia desses princpios em algumas Constituies no houvesse discusses sobre currculos. O Imprio inscreve a gratuidade das escolas primrias pelo art. 179, n 32, mas sem reconhecla como direito. At 1834, o Imprio tem a responsabilidade de manter tais escolas como oferta gratuita aos que viessem procur-las. O Ato Adicional de 1834 introduz no s a diviso de competncias entre os poderes gerais e as provncias, como tambm deixa na ambigidade se tal responsabilidade deveria ser compartilhada ou privativa das provncias.5 Essa ambigidade sempre acabou permeando as discusses sobre a dinmica centralizao x descentralizao, mesmo antes de nossa Repblica proclamada se dizer Federativa. verdade que, grosso modo, pode-se dizer que coube sempre s provncias, e depois aos estados, a tarefa do ensino fundamental e sempre coube aos poderes gerais (depois Unio) o controle do ensino superior e em boa parte do ensino secundrio (em especial na capital do Imprio/Repblica). Mas at onde podem ir as diretrizes? E como se pode defini-las? Como discriminar especificamente as vrias competncias e responsabilidades? Pode-se dizer que se criou um entendimento geral que a Unio tem, em relao ao ensino primrio, apenas uma funo supletiva. J em relao ao ensino mdio e sobretudo em relao ao ensino superior seu papel seria bem mais diretivo e at mesmo interferidor.6 E ser no interior destas duas dinmicas, a educao como direito e dever e a educao enquanto constante de uma federao republicana (aps o Imprio), que o tema dos currculos ser sempre reposto enquanto instrumento de coeso nacional. Certamente, como se ver, essa questo

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Cf. Ato Adicional, art. 10, par. 1. Cf. Constituio Federal de 1891, art. 35, par. 2,

3, 4.

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tem histria junto histria das polticas educacionais no Brasil. A Constituinte de 1823, antes de sua dissoluo pelo imperador, j se debatia com essa questo e no conseguiu efetivar a proposta de um tractatus de educao vlido para toda a juventude brasileira, sob a forma de um compndio a ser levado a todos os rinces do pas (Chizzotti, 1996). E, ao que parece, na medida de suas possibilidades e vontade poltica, as provncias no deixaram de considerar as disciplinas listadas pela primeira lei de ensino do Brasil, aquela que traduzia a regulamentao do artigo da gratuidade do ensino primrio e que foi publicada a 15 de outubro 1826. Nela se prescrevia a oferta obrigatria de lngua portuguesa, aritmtica, histria do Brasil e religio catlica. Entretanto, nada havia de imperativo em relao ao detalhamento dessa lista como ementas, guias ou programas previamente definidos. Nesse sentido, parece ter ido se firmando a tradio de descentralizao (na Repblica transformada em princpio da autonomia) das provncias e, posteriormente, dos estados em relao a esse nvel de ensino. A partir de 1837, com a criao do Colgio Pedro II, as disciplinas do ensino secundrio passaram a contar com um centro de referncia. As instituies de ensino das provncias, oficiais ou no, conquanto no imperativamente, miravam-se no espelho dos currculos e at mesmo dos livros didticos adotados pelo Colgio Pedro II. E a existncia de exames de admisso para o ingresso no primeiro ciclo do ensino secundrio (ginsio) criava uma situao em que aqueles exames condicionavam os contedos dos estudos anteriores. Quanto organicidade institucional do ensino primrio, no se pode negar que ela foi bem mais lenta que a relativa ao ensino mdio e superior. Boa parte dele possua uma dimenso domstica, nem sempre se realizando em instituies escolares.7

Alis, no se ignora que catlicos e positivistas, embora com fundamentaes diferenciadas, tinham preferncia pela educao primria dada na famlia, com nfase no papel feminino de educadora a ser cumprido pela mulher. A proclamao da Repblica no altera significativamente esse quadro. Alis, no que se refere dinmica direito x dever, a Repblica no inscreveu em sua Constituio de 1891 sequer a afirmao da gratuidade do ensino primrio. Tal possibilidade poderia vir a ser inscrita nas Constituies Estaduais. Mas, por outro lado, a Lei Maior determinou a laicidade nos estabelecimentos oficiais de qualquer nvel, inclusive os sob responsabilidade dos estados e municpios.8 Uma disciplina at ento vigente no currculo geral das escolas do Imprio a de doutrina religiosa catlica foi cortada dos currculos dos estabelecimentos oficiais da Repblica. Excetuada, porm, a presena paradigmtica do Colgio Pedro II, as competncias relativas ao ensino primrio (e em certa medida relativas ao secundrio) ficaram com os estados ou municpios, os quais poderiam exercitar sua autonomia no mbito dos currculos. E no deixa de ser notvel uma certa oscilao entre centralizao e descentralizao no mbito das reformas educacionais na assim denominada Repblica Velha.9 E a j conhecida dispersividade regional em relao a um currculo bsico no passou desapercebida dos movimentos sustentadores de uma democratizao da rede pblica escolar brasileira.10 E tal foi o vigor desses movimentos que a Reviso Constitucional de 1925-1926 tratou do tema com bastante abundncia, em especial atravs do ngu-

ser dada no lar e na escola (grifos nossos). Tambm a proposta de LDB em tramitao fala em alternativa satisfatria ao dever de matricular no ensino obrigatrio.
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Cf. CF/1891, art. 72, par. 6. Cf. Marques Jr., 1967, e Tannuri, 1981. Cf. Nagle, 1974.

A prpria Lei de Diretrizes e Bases de 1961 diz textualmente no seu art. 2: a educao direito de todos e

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lo da formao de um carter nacional. 11 A educao escolar mediaria vnculos nacionais atravs dos quais garantir-se-ia uma dimenso da coeso nacional. Tal mediao ganharia mpeto pelo abalo trazido pelos movimentos sociais proletrios e pelos movimentos polticos internos, com destaque para a Coluna Prestes. O que no quer dizer que s essa Reviso houvesse buscado o princpio de uma diretriz geral e nacional para a educao. Sucessivos projetos de reforma do ensino pblico encaminhados por parlamentares, durante a chamada Repblica Velha, no lograram xito em seus propsitos.12 Alm disso, no se pode deixar de lembrar os esforos pelos quais instituies de ensino estaduais, oficiais ou livres, ansiavam pelo mrito de serem equiparadas ao Colgio Pedro II. A Revoluo de 30 haveria de trazer algumas alteraes significativas no quadro at ento existente. O ano de 1931 traz, pelo menos, trs importantes mudanas: a introduo do ensino religioso nas escolas oficiais, a oficializao dos estabelecimentos do ensino secundrio, via aceitao do regimento e currculos do Pedro II, e a criao do Conselho Nacional de Educao, rgo consultivo e opinativo do Ministrio da Educao e Sade Pblica, de cujas atribuies fazia parte firmar diretrizes gerais do ensino primrio, secundrio e superior, de tal modo que nelas os interesses do pas se sobrepujassem a qualquer outro. O Manifesto dos pioneiros da educao nova, alm da defesa da gratuidade, obrigatoriedade e laicidade da escola pblica como dever do Estado, afirmar a importncia de um processo de homogeneizao bsica, a partir da escola primria, visando a identidade da conscincia nacional. Homogeneizao bsica defendida como alternativa criadora uniformidade rejeitada, alis bastante distante dos mtodos ativos defendidos pelo escolanovismo.

A Constituio de 1934, ao inscrever a educao como direito do cidado e obrigao dos poderes pblicos, tornou-a gratuita e obrigatria no primrio, responsabilizou os estados em termos de sua efetivao, imps percentuais vinculados para o bom xito dessa efetivao13 e firmou a existncia de Conselhos Estaduais ao lado do Conselho Nacional de educao a quem competiria elaborar o Plano Nacional de Educao.14 Ela introduziu tambm a competncia privativa da Unio no estabelecimento de diretrizes da educao nacional e na fixao do Plano Nacional de Educao,15 sem deixar de reconhecer a competncia concorrente da Unio e estados quanto ao objetivo de difundir em todos os graus a instruo pblica.16 De acordo com esse esprito que congregava a tarefa de elaborar o Plano Nacional e de fazer cumprir a Constituio, o ento governo eleito de Vargas reorganiza o Conselho Nacional de Educao pela lei n 174 de 6 de janeiro de 1936 e lhe impe o regimento interno. Por ambos os instrumentos fica claro que a dimenso interferidora da Unio ante o ensino primrio se esgota substancialmente na guarda da Constituio e na elaborao do Plano Nacional de Educao (para cuja elaborao criar-se-ia uma comisso especfica voltada para o ensino primrio). Coube tambm Unio a funo supletiva de estimulao, promoo de conferncias e apoio tcnico ao ensino primrio. Embora houvesse um representante do ensino primrio e normal e uma comisso de ensino primrio e secundrio na composio do Conselho Nacional, de fato esse parece ter se voltado mais para as questes do ensino superior.17

13 14 15 16 17

Cf. CF/1934, captulo sobre educao. Cf. idem, art. 152. Cf. idem, art. 5, XIV. Cf. idem, art. 10, VI.

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Cf. Cury, 1992. Cf. Moacyr, 1944.

Esse Plano no chegou a se efetivar pois sua elaborao final, pelo projeto de lei enviado ao Congresso, no teve seqncia por causa do golpe de Estado de 1937.

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Mais especificamente em relao questo curricular, a Constituio impe como constante dos currculos oficiais o ensino religioso como disciplina de oferta obrigatria e matrcula facultativa. Tal dispositivo atravessar todas as Constituies Federais aps 1934.18 Se para o ensino secundrio vai se firmando, cada vez mais, a presena paradigmtica do currculo do Colgio Pedro II, a instruo primria, vista desse ngulo, confirma-se como competncia dos estados.19 Essa orientao federalista, tanto descentralizadora quanto garantidora de aspectos nacionais, firmada no princpio da educao como direito do indivduo, impressa pela Constituio de 1934, foi rompida pela outorga da Constituio de 1937. Esta voltava a centralizar quase tudo no mbito do Executivo federal. No reconhecendo a educao como direito de todos, mas como dever das famlias, cortando a vinculao obrigatria, previa como competncia privativa da Unio a fixao das diretrizes da educao nacional. Mesmo quando o Estado Novo procurou discriminar atribuies de estados e municpios pelo decreto-lei de 8 de abril de 1939, impunha claros limites atuao destes. No mbito da educao, os decretos-lei estaduais s teriam vigncia aps aprovao do chefe de Estado, a compreendida a regulamentao do ensino primrio. A criao efetiva do Instituto Nacional do Livro, sob a direo de Gustavo Capanema, imprimiria nos currculos uma espcie de ideologia oficial nos textos, j que os livros, para efeito de publicao e de divulgao, deveriam ter autorizao do Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP). O decreto-lei n 93 cria o Instituto Nacional do Livro em 21 de dezembro de 1937. O DIP censurava os livros em geral, embora o livro didtico

ficasse a cargo do ministro da Educao. J o decreto-lei n 1006/38 estabelece que, sem a autorizao do Ministrio, os livros didticos no podero ser adotados no ensino das escolas pr-primrias, primrias, normais, profissionais e secundrias em toda a Repblica (Pereira, 1995, p. 148). Este ltimo decreto-lei cria tambm a Comisso Nacional do Livro Didtico, qual competiria autorizar ou no uma determinada obra. A Lei Orgnica do Ensino Primrio (decretolei no 8529/46), j assinada por Jos Linhares, impunha sete disciplinas vlidas e obrigatrias para todo o territrio nacional no ensino primrio elementar: leitura e escrita, iniciao matemtica, geografia e histria do Brasil, conhecimentos gerais, desenho e trabalhos manuais, canto orfenico e educao fsica.20 Isso sem contar o ensino religioso. J o curso primrio complementar, alm das supracitadas, deveria incorporar geometria, elementos de histria da Amrica, cincias naturais e higiene, elementos de economia regional. s meninas ainda cabiam economia domstica e puericultura.21 O curso primrio supletivo, voltado para jovens e adultos, deveria conter alm de leitura, linguagem oral/escrita, aritmtica e geometria, geografia e histria do Brasil cincias naturais, higiene, noes de direito (do trabalho, civil e militar). As alunas deveriam cursar economia domstica e puericultura (art. 9). Mais do que isso, a Lei, atravs do art. 10, d orientaes gerais para o ensino primrio fundamental (elementar + complementar) no sentido de uma didtica prxima da escolanovista e no art. 12 impe o seguinte: O ensino primrio obedecer a programas mnimos e a diretrizes essenciais, fundamentados em estudos de carter objetivo, que realizem os tcnicos do Ministrio da Educao e Sade, com a cooperao dos estados.
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Cf. art. 7 dessa lei orgnica.

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Cf. Cury, 1995, e Horta, 1995.

Nunca demais insistir na necessidade de maiores investigaes quanto aos currculos e programas nas unidades federadas.

Cf. idem, art. 8. Se questes de culto povoavam as discusses sobre currculos, agora, ainda que de modo discriminatrio, aparecem questes ligadas diferenciao sexual.

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Programas regionais teriam o carter de complementar a programao geral fixada pelo Ministrio para todo o pas. O decreto-lei ainda regula minuciosamente os sistemas de ensino primrio e os enquadra em uma espcie de estrutura e funcionamento. Embora no viessem luz durante a ditadura, as Leis Orgnicas relativas ao ensino primrio, normal e agrcola, preparadas durante o regime varguista atravs de comisses nacionais, tiveram continuidade sob o Estado de Direito da Constituio de 1946. Tal fenmeno se deu devido ao longo processo de tramitao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, aprovada em 1961. Com isso houve um relativo choque entre a orientao estadonovista, centralizadora e autoritria, e aquela promanada da Constituio liberal e descentralizadora de 1946. Com efeito, a Constituio de 1946, ao repor o Estado de Direito, traz consigo tambm a dimenso liberal-descentralizadora e reinsere a educao como direito do indivduo e obrigao do poder pblico. Tambm so repostos os preceitos de 1934 que a ditadura havia cortado. A definio da Lei de Diretrizes e Bases permanece como competncia privativa da Unio. E o choque entre ambas orientaes supramencionadas ser eliminado pelos termos de compromisso trazidos com a promulgao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional de 1961. Esta, excetuadas as disciplinas obrigatrias impostas a todos os sistemas de ensino, como educao fsica e ensino religioso, deixava aos estados ampla liberdade na construo de contedos curriculares. Isso quer dizer que determinadas disciplinas constavam nacionalmente dos currculos, mas seus contedos no tinham definies especficas por parte da Unio22.

A lei 4024/61 no fixa um currculo mnimo obrigatrio para o ensino primrio, mas o art. 25 assinala que o fim desse nvel de ensino o desenvolvimento do raciocnio e das atividades de expresso da criana e a sua integrao no meio fsico e social.23 Ora, o Conselho Federal de Educao, no parecer n 121/63, ao discutir os exames de admisso, reconhece quatro grandes departamentos do ensino primrio: lngua ptria, aritmtica, cincias naturais e cincias sociais. E o mesmo parecer se socorre do PABAEE/MG para um detalhamento da consistncia conteudstica dessas quatro reas. E reconhece no s a autonomia dos estados a esse respeito, como tambm a existncia de escolas com atividades assistemticas de ao educativa e de instruo no lar. O que novo na lei 4.024/61 a permisso dada pelo art. 104 de se constiturem escolas experimentais com currculos prprios, o que faz juz ao art. 12 da mesma, onde se reconhece a correlao sistemas de ensino e flexibilidade dos currculos. O CFE, instalado em 12 de fevereiro de 1962, prev uma comisso de ensino primrio e mdio; quanto ao primrio, a Portaria n 60 de 21 de fevereiro de 1962 prev a competncia do Conselho na anlise dos efeitos da ao supletiva da Unio em face dessa modalidade de ensino. O regime autoritrio-militar de 1964 manteve pr-forma o funcionamento precrio das Constituies e do Congresso. Ele procurou tambm deixar sua marca na educao escolar. Contudo, no que se refere ao regimento do CFE, trazido pelo decreto no 64.902 de 29 de julho de 1969, o art. 3, 2, ao expressar a competncia do Plenrio em interpretar a LDB, ressalvava a competncia dos sistemas estaduais de ensino, definida na Lei n 4.024 de 20 de dezembro de 1961.

22 No projeto de LDB proposto por Clemente Mariani

em 1946, pode-se ler no art. 66 que seria competncia do Estado aperfeioar e baratear o livro didtico. Alm do que os livros didticos, para serem divulgados nas escolas, deveriam ser registrados no Ministrio e quando imprprios aos fins educativos seriam proibidos, ouvido o Conselho Nacional de Educao.

O mesmo Mariani defendia a unicidade do sistema educacional cujas variedades estaduais obedecero ao princpio de equivalncia pedaggica em substituio ao falso princpio da uniformidade pedaggica (Mariani, s/d, p. 328).

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Grande mudana, entretanto, ser trazida pela lei 5.692/71 no que se refere ao ensino primrio. Sob a nova denominao de ensino de 1 grau ela compreender tanto o que antes era o ensino primrio quanto o que era o 1 ciclo do ensino mdio (ginsio). O ensino de 1 grau passa, ento, a ter oito anos obrigatrios. J a organizao didtica de cada estabelecimento ficaria sob os cuidados do respectivo Conselho de Educao, desde que se respeitassem as matrias 24 do ncleo comum, obrigatrio em mbito nacional (art. 4), competncia do Conselho Federal de Educao. E nelas dever-se-iam constar ducao moral e cvica, educao fsica, educao artstica, programas de sade, lngua nacional e ensino religioso. Extenso e detalhado comentrio sobre ncleo comum dos currculos nacionais ser trazido pelo Parecer 853/71, logo aps a publicao da Lei 5692/ 71. E em certo trecho do parecer l-se claramente:
Por j virem tais atividades prescritas no art. 7 da lei, s consideraremos aqui na medida em que tenhamos de relacion-las com os demais componentes do currculo. Associado a elas, o ncleo comum configura o contedo mnimo abaixo do qual se ter por incompleta qualquer formao de 1 e 2 graus, assim quanto aos conhecimentos em si mesmos como, sobretudo, do ponto de vista da unidade nacional de que a escola h de ser causa e efeito a um tempo. Da a sua obrigatoriedade.

jetivos e amplitude, bem como o mnimo a ser exigido em cada habilitao profissional ou conjunto de habilitaes afins. E na organizao do CFE como colegiado se prev uma Cmara de Ensino de 1 e 2 graus e uma Comisso Central de Currculos.25 Com isso foram se consubstanciando duas orientaes relativamente recorrentes: a primeira, de certo modo j posta pelo Ato Adicional de 1834, a de que o ensino fundamental competncia dos estados e municpios e a de que o ensino superior tenha um maior controle por parte da Unio, ficando relativamente cinzentos os espaos de competncias concorrentes e/ou comuns. A segunda a de que o estabelecimentos de diretrizes e bases para a educao nacional continua sendo competncia privativa da Unio e sua traduo especfica, no que se refere aos mnimos programticos, seja elaborada atravs de um Conselho Nacional ou Federal de Educao. Tais orientaes, ainda que recheadas por novos dispositivos colocados pela Constituio Federal de 1988 quanto gratuidade, gesto democrtica, direito pblico subjetivo, municipalizao e outros, foram nela reafirmadas, sem contudo se fazer referncia existncia de um Conselho Nacional ou Federal (que s aparecer nas propostas de LDB). Entretanto, a Constituio determinara uma pequena reforma tributria que repassou fontes de recursos da Unio para os estados e municpios. Ficava suposto que, concomitantemente, se faria o transfert de competncias, sobretudo no campo da sade e educao. Alm disso, o projeto de Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional do deputado Octvio Elsio Alves de Brito, pelo seu carter participativo, franqueara a discusso sobre a polmica noo de sistema nacional de educao. Ora, tal noo reporia a questo federativa, voltando-se ao confronto entre unionistas e descentralizadores.

J se v que o Conselho Federal foi, como dantes o fora o Conselho Nacional, o rgo responsvel pela traduo desses contedos mnimos para todo o conjunto do sistema escolar brasileiro. Nesse sentido, mesmo as alteraes de nome ou de atribuies desse Conselho no determinaram a perda dessa responsabilidade. Assim, o regimento do CFE, de acordo com a portaria ministerial no. 691/81, define, no seu art. 2, XVIII, como sua competncia fixar as matrias do ncleo comum dos cursos de 1 e 2 graus, definindo-lhes os ob-

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Cf. Lei 5.692/71, art. 6, par. nico, letra a.

Eis aqui um campo pouco explorado nas pesquisas de ps-graduao em educao.

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A longevidade da tramitao do projeto de LDB, a mudana das condies internacionais no que se refere correlao trabalho/emprego, a vontade da Unio em diminuir seus gastos, a necessidade de especificar a vinculao oramentria e sobretudo a conscincia da importncia do ensino fundamental, de cuja situao lamentvel o pas mais uma vez se envergonha, obrigaram a que tanto parlamentares quanto Executivo tomassem iniciativas mais rpidas no enfrentamento da questo. Por outro lado, a educao escolar foi definida (ainda que de modo especificado em alguns aspectos e nem tanto em outros) competncia privativa da Unio, competncia concorrente entre Unio e estados e competncia comum entre Unio, estados e municpios, segundo os art. 22, 23 e 24 respectivamente. Finalmente, o art. 30 supe a ao supletiva da Unio e dos estados em relao obrigao dos municpios em manter uma rede de ensino voltada para o pr-escolar e o fundamental. Urgia, pois, o enfrentamento da questo, at porque o texto constitucional em seu art. 210 reza que sero fixados contedos mnimos para o ensino fundamental, de maneira a assegurar formao bsica comum e respeito aos valores culturais e artsticos, nacionais e regionais. O tom imperativo no deixa dvida. No menos claro o adjetivo mnimo. E, se sero fixados, algum deve ser o responsvel. A tradio dessa matria constata iniciativa da Unio atravs do Conselho Nacional (Federal) de Educao. Nesse sentido torna-se ilustrativo citar o projeto de Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional ora em tramitao no Congresso. Diz ela em seu art. 10, inciso IV, que a Unio deve estabelecer, em colaborao com os estados, o Distrito Federal e os municpios, competncias e diretrizes para a educao infantil, o ensino fundamental e o ensino mdio, que nortearo os currculos e os seus contedos mnimos, de modo a assegurar formao bsica comum. Outros artigos desse mesmo projeto de Lei, ainda que cit-los alongue o texto, so teis para o entendimento da problemtica.

Art. 24. Os currculos do ensino fundamental e mdio devem ter uma base nacional comum a ser complementada pelos demais contedos curriculares especificados nesta Lei e, em cada sistema de ensino e estabelecimento escolar, por uma parte diversificada, exigida pelas caractersticas regionais e locais da sociedade, da cultura, da economia e da clientela. 1 Os currculos valorizaro as artes e a educao fsica, de forma a promover o desenvolvimento fsico e cultural dos alunos. 2 O ensino da Histria do Brasil levar em conta as contribuies das diferentes culturas e etnias para a formao do povo brasileiro, especialmente das matrizes indgena, africana e europia. 3 De acordo com as possibilidades da instituio de ensino dever ser oferecida pelo menos uma lngua estrangeira. Art. 25. Os contedos curriculares da educao bsica observaro, ainda, as seguintes diretrizes: I. a difuso de valores fundamentais ao interesse social, aos direitos e deveres dos cidados, de respeito ao bem comum e ordem democrtica; II. considerao das condies de escolaridade dos alunos em cada estabelecimento; III. orientao para o trabalho.

Esses artigos da LDB em tramitao, em certa medida, alteram formulaes dos projetos anteriores de LDB a respeito do mesmo assunto e que tachativamente continham maior presena da sociedade civil organizada em torno da educao. Assim, o Plano Decenal de Educao para Todos (1993) deu uma redao mais participativa no mbito desse convnio internacional assinado pelo Brasil. Esse texto reintroduz o MEC como proponente das diretrizes curriculares ao colocar a necessidade de fixao dos contedos mnimos determinados pela Constituio como uma de suas linhas de ao estratgica:
O MEC, com o concurso das representaes educacionais e da sociedade, dever propor e especificar os contedos nacionais capazes de pautar a quantidade de educao socialmente til e de carter universal a ser oferecida a todas as crianas, consideradas suas

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diferenas. Complementaes curriculares sero propostas em cada sistema de ensino e escolas, respeitando a pluralidade cultural e as diversidades locais. Igualmente pesquisas sero desenvolvidas para fundamentar avanos no mbito das competncias sociais, visando enriquecer o processo curricular da escola (p. 45).

Em certa medida, esse texto do Plano Decenal faz eco proposta de LDB, Projeto de Lei Complementar n 101/93 do senador Cid Sabia de Carvalho, que diz em seu art. 23, VI, que cabe ao Conselho Nacional de Educao fixar, aps ouvir educadores e comunidades cientficas das reas envolvidas, diretrizes curriculares gerais, definindo uma base nacional de estudos para o ensino fundamental, mdio e superior de educao. Essa formulao resume o contedo mais explcito e detalhado sobre o assunto tal como expresso no artigo 23, VI. Caberia ao Conselho Nacional fixar as diretrizes curriculares gerais, definindo uma base nacional de estudos para cada nvel de ensino. J o art. 34, alm de reconhecer a competncia do Estado e/ou municpios na plenificao do currculo, alm de estimular a vida concreta dos estudantes como ponto de partida, diz no seu caput que os currculos do ensino fundamental e mdio abrangero, obrigatoriamente, o estudo de lingua portuguesa e da matemtica, o conhecimento do mundo fsico e natural e da realidade social e poltica, especialmente do Brasil. Percebe-se, pois, que a iniciativa do Executivo federal em relao aos currculos, mais forte em tempos autoritrios, mais aberta em tempos de Estado de Direito, , via de regra, repassada ou delegada ao Conselho Nacional, aos respectivos Conselhos Estaduais e s prprias instituies escolares a fim de no ignorar as disparidades regionais, peculiaridades culturais e de respeitar o pacto federativo. Essa abertura em tempos de Estado de Direito vai desde uma democracia diretamente participacionista no projeto de LDB de 28 de junho de 1990 at a proposta da LDB em tramitao atual, que, como foi visto, deixa essa responsabilidade sob competncia do(s) Executivo(s).

O Executivo, que j perdera a iniciativa da LDB em 1988, no queria deixar passar essa parte da legislao sem interferir decisivamente na questo. Da sua postura de maior apoio ao projeto nascido no Senado, especialmente no governo Collor e na gesto Fernando Henrique Cardoso. Mas no se pode omitir que imprescindvel o reconhecimento da complexificao da sociedade brasileira dada pela forte presena de associaes cientficas e profissionais que se preocupam com a educao brasileira, a compreendidos os contedos curriculares. Finalmente, deve-se registrar a (re)criao do Conselho Nacional de Educao atravs da Lei 9.131/95. A lei de criao do Conselho busca conciliar a ponderabilidade entre sociedade poltica e sociedade civil, com inclinao para o Executivo. Veja-se a esse respeito o art. 6 da lei n 9.131/95 e seu pargrafo nico:
O Ministrio da Educao e do Desporto exerce as atribuies do poder pblico federal em matria de educao, cabendo-lhe formular e avaliar a poltica nacional de educao, zelar pela qualidade do ensino e velar pelo cumprimento das leis que o regem. 1 No desempenho de suas funes, o Ministrio da Educao e do Desporto contar com a colaborao do Conselho Nacional de Educao e das Cmaras que o compem.

Por outro lado, cabe a esse Conselho, segundo o art. 7 da lei, o dever de assegurar a participao da sociedade no aperfeioamento da educao nacional. rgo de articulao entre a sociedade poltica e a sociedade civil, responde esse rgo colegiado, atravs de sua Cmara de Educao Bsica, atribuio, posta no art. 9, letra c: deliberar sobre as diretrizes curriculares propostas pelo Ministrio da Educao e do Desporto. Os princpios constitucionais de diretrizes e bases da educao nacional e de coeso nacional associados idia de mnimos nacionais existentes em leis ordinrias ou em outras disposies normativas fizeram com que, paulatinamente, esse cam-

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po fosse sendo assumido pelo Executivo federal, que estendeu a matria do ensino secundrio (nele j presente) para o ensino fundamental (sempre visto como terreno das unidades federadas). Com a constitucionalizao do currculo mnimo nacional atravs da Constituio Federal de 1988, e, dada a maior tradio dessa matria ao Executivo em termos histricos, pode-se explicar, no interior desse contexto maior, o surgimento dos parmetros curriculares nacionais como iniciativa desse poder. Assim, desde o governo Itamar Franco e agora atravs da gesto Fernando Henrique Cardoso, embora com orientaes diferenciadas, vm sendo tomadas iniciativas tendentes a regulamentar e efetivar o dispositivo constitucional do art. 210. Entretanto, a questo federativa continua presente, mesmo aps tentativas de clareamento na Constituio de 1988. Alis, tendo a educao se tornado ao mesmo tempo (mas no do mesmo ponto de vista) competncia privativa da Unio, concorrente entre a Unio e os estados e comum entre os trs entes federativos, que a questo retorna com mais urgncia. Prova disso a exposio de motivos no. 273 de 13 de outubro de 1995 (e que viria a ser a PEC/233/95), pela qual o atual governo da Unio apresenta ao Congresso Nacional uma srie de emendas constitucionais. A exposio de motivos encaminhada diz:
Tradicionalmente, ao Governo Federal tem sido atribuda a responsabilidade maior pelo ensino superior, cabendo-lhe, em relao ao ensino bsico, apenas funo normativa e ao supletiva, esta nunca claramente definida. Aos estados e municpios, com a autonomia que o regime federativo lhes assegura, cabe o atendimento das necessidades educacionais bsicas da populao, muito especialmente na faixa da educao fundamental obrigatria. Em conseqncia dessa indefinio de papis, resulta um sistema na realidade uma diversidade de sistemas de atendimento educacional que deixa muito a desejar, sobretudo no que diz respeito qualidade da educao oferecida. De fato, se verdade que

em termos quantitativos, notadamente no que se refere escolaridade obrigatria, o pas avanou significativamente, a disperso de esforos dos trs nveis de governo gerou heterogeneidade da qualidade do atendimento escolar.

V-se que o problema no novo e sempre esteve, de algum modo, nas preocupaes do governo federal e nas preocupaes dos governos estaduais. Certamente que oscilao autoritarismo x Estado de Direito no correspondeu linearmente dirigismo curricular x liberdade de criao. Mas notrio que o vigiar de modo mais direto a estruturao de currculos e programas e a criao de livros didticos se aproximam mais dos regimes fechados. Sabe-se que nestes o detalhamento mais uma forma de verticalismo homegeneizador do que um respeito s diferenas. E, nos regimes politicamente mais abertos, o programa dos currculos nacionais unificados mais flexvel e propositivo. Espera-se, pois, destes ltimos maior sensibilidade e respeito diferena. Essa caracterstica de regimes abertos, contudo, se defronta com dois eixos fundamentais: a questo federativa e a questo da participao dos sujeitos interessados na formulao dos contedos ante as diferentes concepes que os inspiram e mesmo ante as metodologias existentes em relao s cincias naturais e sociais. A questo federativa sempre deve merecer um enfrentamento cuidadoso. Como vimos, a tradio descentralizada criou culturas institucionais na escola pblica que variam de unidade federada para unidade federada. Dentro delas as regies e as disparidades oferecem outras heterogeneidades, isto sem falar nos capitais culturais distintivos de classes sociais. Logo, uma discusso sobre parmetros curriculares nacionais deve desaguar na obedincia Constituio atravs de um conhecimento profundo dessas diferenas no interior da escola pblica e atravs do caminho prprio defendido pelos grandes nomes da educao: o dilogo.

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E, nesse dilogo, e talvez to importante quanto ele, preciso saber da radiografia das escolas realmente existentes, suas peculiaridades, seus ethos. As escolas brasileiras no so iguais. Suas condies de funcionamento so extremamente diversificadas por regies, por classes, no sendo desprezvel a presena de uma pluralidade tnica e cultural. preciso partir dessa radiografia para imaginar um mtodo criativo, de tal modo que a unidade nacional pretendida seja unidade, no uniformidade, na medida em que essa unidade passa pelo enfrentamento da diversidade. Por outro lado, algo semelhante se passa com os mtodos. Estes variam muito no mbito das cincias naturais e sociais, fazendo com que emerja essa outra diferena. De novo o dilogo o caminho para se evitar tanto uma homogeneidade metodolgica como uma sncrese distante da anlise cientfica. O problema que hoje se coloca em face dos parmetros que a sociedade brasileira se ocidentalizou muito nas ltimas dcadas. E o mesmo se pode dizer da educao escolar. O ensino fundamental est bem prximo da universalizao quantitativa, o ensino pblico cresceu no mbito do ensino mdio e a expanso do ensino superior, sobretudo no interior da rede particular, foi muito expressiva. A ps-graduao est conseguindo formar pesquisadores e estudiosos que, institucionalmente, vm investigando reas de conhecimentos e fazendo intercmbio internacional. E uma das reas de atuao justamente o estudo de currculos e de histria de disciplinas escolares. As associaes cientficas, por seu lado, criam, dentro de seus grupos de trabalho, a alimentao contnua deste e de outros temas. Alm do que no se pode ignorar que o currculo das quatro primeiras sries envolve o ato pedaggico da alfabetizao, pelo qual o acesso leitura e escrita d ao educando mais um modo de ler o mundo. E para alm das faculdades de educao, o tema de ensino de... vem chamando a ateno de mais e mais pesquisadores atravs de estudos e propostas. A bibliografia no pequena. Surgem livros, publicam-se pesquisas, dissertaes e teses. As revistas se multiplicam. O mercado editorial apresen-

ta, no sem uma variedade qualitativa, um espectro enorme de publicaes. Tambm os docentes se organizaram em associaes profissionais, seja em frentes salariais, seja em frentes voltadas para a questo pedaggica. Concluso Uma discusso sobre parmetros curriculares nacionais no pode ignorar o quanto esta complexidade exige uma radiografia e uma auscultao da realidade multifacetada da escola pblica brasileira e nem o tanto de dever cabvel ao Executivo federal em efetivar o mandamento constitucional do art. 210. E, ao passar do mandamento para a proposta de parmetros curriculares nacionais para o ensino fundamental, preciso reconhecer uma tradio que joga no s com a tormentosa questo federativa, mas com toda essa gama de realidades novas surgidas nas ltimas trs dcadas. Que sntese se pode retirar dessa memria histrica? A questo federativa se impe pela modalidade de Repblica Constitucional que o Brasil adota desde 1889. O Brasil uma s entidade soberana pela unio de suas entidades federadas. Logo, a federao deve tanto conter laos de unio e de unidade entre as unidades federadas, quanto a autonomia destas ltimas, no quadro da Constituio Federal. Essa autonomia dos membros federados inclui processos descentralizados de iniciativas concernentes administrao e gesto da coisa pblica. No caso da educao escolar de ensino fundamental, firmou-se toda uma tradio jurdica que, desde o Ato Adicional, a atribua aos membros federados. A administrao e gesto desse servio pblico nessa modalidade de ensino coube, e continua cabendo, aos estados e municpios. Entretanto, dada a situao lamentvel e dispersa do ensino primrio nos estados, lutou-se muito para que a Unio, por ter maiores fundos financeiros e por ser o ponto da soberania e da unidade na diversidade, se obrigasse a interferir tambm na educa-

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o escolar primria visando a superao de lacunas e a assinalao de uma identidade nacional em todo o cidado. Um nvel de explicitao foi aquele relativo aos princpios educacionais, sobretudo quele do direito educao primria, gratuita e obrigatria. Outro nvel, porm, de exerccio da unio nacional foi o do estabelecimento de disciplinas escolares. A a evidncia maior fica por conta das oscilaes em torno da laicidade. O Estado negativo afirma laicidade, enquanto o Estado interventor a nega. E, lentamente, vai ocorrendo um crescimento de interveno nessa matria. A Revoluo de 30 imps, por decreto, que o Conselho Nacional firmaria diretrizes gerais para o ensino primrio. Essas diretrizes, com o avanar dos anos, nem sempre ficaram por a. que a elas se adicionou um conjunto de disciplinas obrigatrias para toda a nao, como ficou explcito em 1946, atravs da Lei Orgnica do Ensino Primrio, que fala claramente em programas mnimos. Isto tambm parece ter firmado tradio, apesar do carter mais liberal-descentralizador da lei 4.024/61. Essa tradio se v legalizada pela lei 5.696/71 e confirmada pelo Parecer 853/71 do Conselho Federal. Diretrizes Gerais e Programas Mnimos se sintetizam na concepo de Ncleo Comum dos currculos nacionais. Duas observaes agora se impem: a Unio sempre se acautela adjetivando os currculos ou programas ou diretrizes de mnimos ou gerais. Pode-se aplicar aqui o princpio da lgica formal de que quanto menor a compreenso, maior a extenso. Uma diretriz mnima torna-se mais geral porque, exatamente por ser mnima, pode ser estendida a um maior nmero de entes federados. E os elos mediadores dessa dimenso nacional respeitada a autonomia dos estados e municpios em legislar sobre o assunto sero formalmente o Conselho Nacional (ou Federal) de Educao e, em certo sentido, o livro didtico. Finalmente, na Constituio Federal de 1988, a idia de diretrizes gerais adequveis aos contedos dos currculos nacionais foi constitucionalizada e sua traduo, sbia e prudente, no corpo da Lei

Maior, foi a de uma fixao. Essa fixao, no mbito jurdico significando determinao, limitao, estabelecimento, se limita aos contedos mnimos. O mnimo que deve ser fixado, limitando-se a Unio a essa tarefa imperativa ao menor grau de uma grandeza maior. E seu contedo indica o que est contido em outra coisa que lhe serve de continente. Esse continente , de um lado, o processo ensino/aprendizagem, onde se realiza a relao pedaggica, e, de outro, aquela grandeza (certamente maior que o mnimo) que compete aos entes federados (e que se ampliaram com a Constituio Federal de 1988 pela incluso dos municpios). Restam os problemas a respeito de que tamanho devem ser essas grandezas. Qual sua conexo com o processo de ensino/aprendizagem? A relao implcita no pacto federativo supe a resoluo de questes e pendncias pelo contrato democrtico entre Unio Federada e unidades federadas. J a conexo com o processo ensino/ aprendizagem se faz pelo contrato social e democrtico entre dirigentes e dirigidos, cujo mago a capacidade de participao. Ora, a participao se inclui no processo de ocidentalizao da sociedade brasileira e, em especial, da organizao dos educadores. A vida scio-cultural brasileira, desenvolvida no mbito da sociedade civil, vem se tornando cada vez mais complexa e plural. Ao lado de partidos, sindicatos e outras modalidades de aparatos privados de hegemonia, deve-se registrar a organizao de educadores e intelectuais em torno de associaes profissionais e cientficas. delas que provm um saber com sabor de prtica e com suor da pesquisa. de ambas que se pode esperar uma participao efetiva e fundamentada para que a relao dirigentes/dirigidos se aproxime cada vez mais do ideal de uma vontade geral consensual. no interior dessa complexidade que se pode compreender as proposies mais ou menos pendulares ora em torno dos dirigentes, ora em torno dos dirigidos, ante a questo de como efetivar tais contedos mnimos. Da a necessidade de que uma

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proposta concreta de Parmetros Curriculares Nacionais seja encaminhada sem pressa e com dilogo. Sem pressa, a fim de que a necessria administrao eficiente do mandato constitucional no se converta em posturas verticais, sobretudo no que se refere formao de professores. Com dilogo, a fim de que a pluralidade de setores competentes no assunto, individuais e sobretudo coletivos, possa suscitar pelo debate um razovel consenso em torno de questo to fundamental para o ato pedaggico e para um federalismo democrtico. A educao nacional s tem a ganhar na medida em que possa assinalar um caminho diferenciado para sua democratizao e para a democratizao da sociedade brasileira.

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CARLOS ROBERTO JAMIL CURY professor na Faculdade de Educao da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Doutor em Filosofia da Educao pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP). membro do Conselho Nacional de Educao. Escreveu entre outras obras: CURY, Carlos R.J., (1978). Ideologia e educao brasileira: catlicos e liberais. So Paulo: Cortez & Moraes.

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