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ISSN 1809-9815 ano 3 | maio > agosto | 2008

SESC | Servio Social do Comrcio

07

CUIDADOS DE LONGA DURAO PARA A POPULAO IDOSA


FAMLIA OU INSTITUIO DE LONGA PERMANNCIA?

Ana Amlia Camarano

FATORES QUE INFLUENCIAM O AMBIENTE DA ASSISTNCIA SADE NO BRASIL


MODELO ATUAL E NOVAS PERSPECTIVAS

Flavia Poppe

SIMULACRO, SHOPPING CENTER E EDUCAO SUPERIOR


Jos Rodrigues

POLTICAS PASSIVAS DE EMPREGO


Lus Henrique Paiva

CARACTERSTICAS, DESPESAS, FOCALIZAO E IMPACTO SOBRE A POBREZA

PREVIDNCIA NO BRASIL
DEBATES E DESAFIOS

Paulo Tafner

v.3 n7 maio > agosto | 2008


SESC | Servio Social do Comrcio Administrao Nacional

Issn 1809-9815 SInaIs SOcIaIs | RIO DE JANEIRO | v.3 n7 | P. 1-178 | MaIO > aGOsTO 2008

ISSN 1809-9815 ano 3 | maio > agosto | 2008

SESC | Servio Social do Comrcio

07

CUIDADOS DE LONGA DURAO PARA A POPULAO IDOSA


FAMLIA OU INSTITUIO DE LONGA PERMANNCIA?

Ana Amlia Camarano

FATORES QUE INFLUENCIAM O AMBIENTE DA ASSISTNCIA SADE NO BRASIL


MODELO ATUAL E NOVAS PERSPECTIVAS

Flavia Poppe

SIMULACRO, SHOPPING CENTER E EDUCAO SUPERIOR


Jos Rodrigues

POLTICAS PASSIVAS DE EMPREGO


Lus Henrique Paiva

CARACTERSTICAS, DESPESAS, FOCALIZAO E IMPACTO SOBRE A POBREZA

PREVIDNCIA NO BRASIL
DEBATES E DESAFIOS

Paulo Tafner

SESC | Servio Social do Comrcio | Administrao Nacional PRESIDENTE DO CONSELHO NACIONAL DO SESC Antonio Oliveira Santos DIRETOR-GERAL DO DEPARTAMENTO NACIONAL DO SESC Maron Emile Abi-Abib COORDENAO EDITORIAL Gerncia de Estudos e Pesquisas / Diviso de Planejamento e Desenvolvimento Sebastio Henriques Chaves CONSELHO EDITORIAL lvaro de Melo Salmito Luis Fernando de Mello Costa Mauricio Blanco Raimundo Vssio Brgido Filho
SECRETRIO EXECUTIVO

Sebastio Henriques Chaves


ASSESSORIA EDITORIAL

Andra Reza EDIO Assessoria de Divulgao e Promoo / Direo-Geral Christiane Caetano


PROJETO GRFICO

Vinicius Borges
ASSISTNCIA EDITORIAL

Rosane Carneiro
REVISO

Elaine Bayma

Sinais Sociais / Servio Social do Comrcio. Departamento Nacional - vol.3, n.7 (maio/ agosto) - Rio de Janeiro, 2008 v. ; 29,5x20,7 cm. Quadrimestral ISSN 1809-9815 1. Pensamento social. 2. Contemporaneidade. 3. Brasil. I. Servio Social do Comrcio. Departamento Nacional As opinies expressas nesta revista so de inteira responsabilidade dos autores. As edies podem ser acessadas eletronicamente em www.sesc.com.br.

SUMRIO
APRESENTAO5 EDITORIAL7 SOBRE OS AUTORES8 CuIdadOs de lOnGa duraO Para a POPulaO IdOsa10
faMlIa Ou InsTITuIO de lOnGa PerManncIa? Ana Amlia Camarano

FaTOres que InfluencIaM O aMbIenTe da assIsTncIa sade nO BrasIl40


MOdelO aTual e nOvas PersPecTIvas Flavia Poppe

SIMulacrO, ShOPPInG CenTer e EducaO SuPerIOr68


Jos Rodrigues

POlTIcas PassIvas de EMPreGO96


caracTersTIcas, desPesas, fOcalIZaO e IMPacTO sObre a PObreZa Lus Henrique Paiva

PrevIdncIa nO BrasIl122
debaTes e desafIOs Paulo Tafner

NMEROS ANTERIORES176

APRESENTAO
A revista Sinais Sociais tem como nalidade precpua tornar-se um espao de debate sobre questes da contemporaneidade brasileira. Pluralidade e liberdade de expresso so os pilares desta publicao. Pluralidade no sentido de que a revista Sinais Sociais aberta para a publicao de todas as tendncias marcantes do pensamento social no Brasil hoje. A diversidade dos campos do conhecimento tem, em suas pginas, um locus no qual aqueles que tm a reexo como seu ofcio poder-se-o manifestar. Como espao de debate, a liberdade de expresso dos articulistas da Sinais Sociais garantida. O fundamento deste pressuposto est nas Diretrizes Gerais de Ao do SESC, como princpio essencial da entidade: valores maiores que orientam sua ao, tais como o estmulo ao exerccio da cidadania, o amor liberdade e democracia como principais caminhos da busca do bem-estar social e coletivo. Igualmente respeitada a forma como os artigos so expostos de acordo com os cnones das academias ou seguindo expresso mais heterodoxa, sem ajustes aos padres estabelecidos. Importa para a revista Sinais Sociais artigos em que a fundamentao terica, a consistncia, a lgica da argumentao e a organizao das idias tragam contribuies alm das formulaes do senso comum. Anlises que acrescentem, que forneam elementos para fortalecer as convices dos leitores ou lhes tragam um novo olhar sobre os objetos em estudo. O que move o SESC a conscincia da raridade de revistas semelhantes, de amplo alcance, tanto para os que procuram contribuir com suas reexes como para segmentos do grande pblico interessados em se informar e se qualicar para uma melhor compreenso do pas. Disseminar idias que vicejam no Brasil, restritas normalmente ao mundo acadmico, e, com isso, ampliar as bases sociais deste debate, a inteno do SESC com a revista Sinais Sociais. Antonio Oliveira Santos Presidente do Conselho Nacional do SESC

EDITORIAL
Um fato a se saudar nos dias de hoje que a academia vem, no decorrer do tempo, contribuindo de forma signicativa e expressiva expectativa de que seja agente especial na compreenso da realidade brasileira, ao propor caminhos ao pas para superar os entraves impeditivos de sua decolagem para estgios superiores de desenvolvimento econmico e social. Um olhar retrovisor para os seis nmeros iniciais da revista Sinais Sociais e um olhar hoje para o stimo nmero da publicao, trazida a pblico neste momento, mostra de forma cabal que os distintos segmentos constituintes do pensar brasileiro apresentam o vigor intelectual necessrio para enfrentar os desaos exigidos pelo momento de transio queles que escolheram o pensamento cientco ou losco como ofcio. Temos hoje, mais do que nunca, a convico do acerto na criao da revista como espao para publicao e divulgao da produo intelectual brasileira, permitindo, assim, que estudos e pesquisas chegassem a um pblico qualicado, entretanto com pouco acesso aos nichos acadmicos onde vicejavam. Os articulistas da Sinais Sociais tm, atravs dela, a possibilidade de fortalecerem sua presena na cena intelectual brasileira e a oportunidade de participarem do bom combate na busca de caminhos para um Brasil melhor para todos. Este stimo nmero, em conformidade com as diretrizes de sua linha editorial, traz ao pblico tpicos presentes, de um modo geral, na mdia e na academia. Temas como previdncia social, polticas de emprego, assistncia sade no Brasil, cuidados para a populao idosa e as novas conguraes da educao em face das transformaes sociais. Sobre anlises bem estruturadas e aprofundadas, os artigos encaminham propostas que, a nosso juzo, devem ser pensadas pelo o que oferecem para um adequado equacionamento das questes abordadas. Dados os diagnsticos e prognsticos dos objetos de reexo abordados pelos autores, cabe a ns, como leitores, exercermos o papel que nos diz respeito dialogarmos com os textos publicados e tirarmos deles o melhor proveito.

Maron Emile Abi-Abib Diretor-Geral do Departamento Nacional do SESC

SOBRE OS AUTORES
Ana Amlia Camarano Doutora em Estudos Populacionais pela London School of Economics da Universidade de Londres, em 1996. Possui ps-doutorado do Ncleo de Pesquisa em Populao, Nihon Universit, ttulo que obteve com um estudo comparativo entre as formas de apoio populao idosa no Japo e no Brasil. Atualmente coordenadora do grupo tcnico de Populao e Cidadania do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), Professora do Curso de Gerontologia Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj), Vice-Presidente do Conselho Nacional dos Direitos dos Idosos. Flavia Poppe MSc, especialista em Planejamento e Gesto de Sade. Economista, MSc em Planejamento Social na London School of Economics (LSE), Curso de Doutorado em Administrao Pblica na Universidade de Buenos Aires. Trabalhou como consultora internacional em rgos das Naes Unidas e para o Banco Mundial, como tcnica de planejamento no Ministrio da Sade em Braslia (Diviso de DST/Aids). Foi Vice-Presidente Executiva do Semic, Operadora de Planos de Sade com 100 mil vidas no Rio de Janeiro. Atualmente associada ao Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade (Iets) e desenvolve consultorias em modelos de gesto de sade. Jos Rodrigues Doutor em Educao (Universidade de Campinas, 1997), com ps-doutorado em Cincia Poltica (Universidade de Campinas, 2007). Professor Associado da Faculdade de Educao da Universidade Federal Fluminense. Membro do Ncleo de Estudos, Documentao e Dados sobre Trabalho e Educao (Neddate-UFF). Pesquisador do CNPq. Autor de A educao politcnica no Brasil (Niteri, EdUFF, 1997), de O moderno prncipe industrial: o pensamento pedaggico da Confederao Nacional da Indstria (Campinas, Autores Associados, 1997) e de Os empresrios e a educao superior (Campinas, Autores Associados, 2007).

Lus Henrique Paiva Socilogo, membro da carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Fez mestrado em Sociologia pelo Instituto de Filosoa e Cincias Humanas da Universidade de Campinas (IFCH/Unicamp) e doutorado em Sociologia e Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Foi assessor tcnico do Departamento de Emprego e Salrios do Ministrio do Trabalho e Emprego por quatro anos (1999-2003) e assessor da Subchea de Articulao e Monitoramento da Casa Civil (2005-2007). Atuou como coordenador de polticas previdencirias do Ministrio da Previdncia Social entre 2003 e 2005 e atualmente o Coordenador Geral de Estudos Previdencirios do mesmo Ministrio. Publicou o livro Weber e Popper losoa das cincias sociais (Editora da Unimep, 1997) e cerca de duas dezenas de artigos acadmicos voltados para polticas pblicas de emprego e polticas previdencirias. Paulo Tafner Economista, pesquisador do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e professor da Universidade Cndido Mendes. Fez mestrado em Economia pelo IPE/USP e doutorado em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj) e UCSD. Foi Assessor-Chefe da Secretaria das Finanas do Municpio de So Paulo, Assessor do Ministro do Planejamento, Diretor do Instituto Brasileiro de Geograa Estatstica (IBGE) e Coordenador de Previdncia do Ipea. Foi editor da publicao Brasil: o estado de uma nao, produzido pelo Ipea, nas edies de 2005 e 2006. Foi editor e autor do livro Previdncia no Brasil: debates e desaos, produzido pelo Ipea, e que contou com uma dezena de autores. Tem diversas dezenas de artigos publicados em revistas cientcas da rea de Economia e de Cincias Sociais.

CUIDADOS DE LONGA DURAO PARA A POPULAO IDOSA


Ana Amlia Camarano

FaMlIa Ou InsTITuIO de LOnGa PerManncIa?

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O objetivo do trabalho tentar inferir sobre como idosos brasileiros frgeis esto sendo cuidados e quais as perspectivas para o futuro prximo. Consideram-se idosos os indivduos com 70 anos e mais, apesar de a Poltica Nacional do Idoso e o Estatuto do Idoso denirem como tal os indivduos de 60 anos e mais. Assumiu-se que idoso frgil, demandante de cuidado de longa durao, aquele que experimenta diculdades para a realizao das atividades bsicas da vida diria (AVD), ou seja, comer, ir ao banheiro e tomar banho sozinho. Essa demanda cresce com a idade e passa a ser mais expressiva a partir dos 70 anos. A pergunta central do trabalho : as famlias brasileiras podero continuar assumindo o papel preponderante no cuidado com a populao idosa dependente ou as instituies de longa permanncia ganharo importncia no desempenho desta tarefa? Na busca de algumas respostas, apresenta uma breve caracterizao das instituies brasileiras e de como so percebidas por idosos e no-idosos, traa um perl dos potenciais demandantes de cuidados de longa durao e apresenta algumas especulaes sobre as possibilidades de a famlia continuar mantendo o seu principal papel de cuidadora. Conclui pela reduo da capacidade de a famlia cuidar, em funo das mudanas nos arranjos familiares. Utilizam-se os dados coletados pelo suplemento especial de sade da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (Pnad), de 1998 e 2003, e da pesquisa realizada pelo Ipea pela Secretaria Especial de Direitos Humanos sobre Condies de Funcionamento e Infra-Estrutura das Instituies de Longa Permanncia Brasileiras. The objective of this paper is to investigate how fragile elderly Brazilians are being cared of and to speculate about the perspectives for the next future. By elderly population is considered those aged 70 years and plus and by fragile elderly those who experience difculties for the most basic daily life activities such as to go to the toilet, to eat and to bath by themselves. It is assumed that these difculties increase as age does and began to be more marked after the age of 70 years. The central question of this paper is: will Brazilian families be able to keep their traditional role of looking after the fragile aged population or the long term care institutions will gain importance in the performance of this task? Looking for some answers, it presents a brief characterization of the Brazilian institutions and how are they perceived by the aged and no aged population and discusses the possibilities of the family to keep their traditional role of caring for their dependent members. It uses the data from the Brazilian General Household Survey (Pnad) of 1998 and 2003, health supplements, and from the research carried out by Ipea about Infrastructure and Conditions of the Brazilian Long Term Care Institutions.

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1. InTrOduO reconhecido que o envelhecimento da populao brasileira tem sido acompanhado pelo envelhecimento da prpria populao idosa e por transformaes acentuadas nos arranjos familiares e no papel social da mulher. Desde a segunda metade dos anos 1970, a populao brasileira passou a experimentar uma reduo no seu ritmo de crescimento, dada a queda acentuada nos nveis de fecundidade. As projees apontam para uma continuao dessa reduo no futuro prximo. No entanto, a populao nas idades mais avanadas tem crescido e tender a crescer a taxas elevadas pela entrada da coorte dos baby boomers na ltima fase de vida (elderly boomers) e pela diminuio da mortalidade nestas idades. J foi visto que ainda h um grande espao para a continuao da diminuio da mortalidade e o conseqente aumento da esperana de vida. Por exemplo, se todas as causas de morte da populao idosa consideradas evitveis forem eliminadas, a esperana de vida aos 60 anos aumentaria em aproximadamente 10 anos. Ou seja, aos 60 anos, um indivduo do sexo masculino poderia viver mais 29,2 anos e, se do feminino, mais 32,5. Apesar de esse crescimento estar acompanhado por uma melhora das condies de sade desse grupo etrio, o nmero de idosos com fragilidades fsicas e/ou mentais tende a aumentar. O envelhecimento da populao implica uma maior exposio da populao a doenas crnicas degenerativas com conseqente perda de autonomia e independncia para um contingente populacional crescente. Em outras palavras, a demanda por cuidados tende a aumentar. Por outro lado, mudanas na estrutura dos arranjos familiares e no padro de nupcialidade esto, tambm, em curso na sociedade brasileira desde os anos 1970. Isto ocorre paralelamente ao aumento generalizado da escolaridade feminina, insero macia das mulheres no mercado de trabalho e a modicaes no sistema de valores. Por novos valores, est se entendendo o aumento do individualismo e da valorizao da vida independente, o que resulta, dentre outros fato 

Ver Ipea (2006). Ver Camarano, Kanso e Mello (2004).

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res, em um maior nmero de pessoas vivendo ss. Ressalta-se, tambm, o fato de que a queda da fecundidade implica menos lhos nas famlias brasileiras. Essas modicaes podem enfraquecer os laos de solidariedade intergeracionais e j repercutem nas formas de cuidado populao idosa. Em sntese, espera-se que aumente o nmero de idosos demandantes de cuidados e a oferta de cuidadores familiares se reduza. Isso levanta a questo de quem oferecer cuidados para esses idosos: famlia ou instituies? Essa questo no especca do caso brasileiro. Ao longo da Histria, em quase todo o mundo, o cuidado com a gerao mais velha tem sido atribudo aos descendentes, norma social reforada pela legislao vigente. Alm disso, as normas sociais e familiares estabelecem que o papel de cuidar seja uma especicidade feminina. As jovens devem cuidar dos lhos e, na meia-idade ou na velhice, dos maridos doentes, pais e sogros idosos fragilizados (Neri, 2006). A legislao brasileira estabelece que a famlia a principal responsvel pelo cuidado do idoso. o que se encontra na Constituio Federal de 1988, na Poltica Nacional do Idoso de 1994 e no Estatuto do Idoso de 2003. Essa legislao resultado dos valores e preconceitos dominantes quanto ao cuidado institucional e os refora. Conseqentemente, a residncia em instituies de longa permanncia para idosos (ILPIs) no uma prtica comum no Brasil. A responsabilizao da famlia quanto ao cuidado do idoso dependente se d, no Brasil, concomitantemente ao avano da cobertura da Seguridade Social, estabelecido pela Constituio Federal de 1988. Esta universalizou o acesso a uma renda mnima para os idosos brasileiros. Para EspingAndersen (2002), isso signica uma desfamiliarizao, ou seja, uma reduo da dependncia dos indivduos em relao ao apoio nanceiro provido pela famlia, mas, por outro lado, estabelece que os idosos fragilizados continuem a depender do apoio fsico e emocional dos seus familiares. No entanto, a despeito dessas recomendaes e do consenso entre especialistas de que a manuteno do idoso em ambientes familiares mais adequada para o seu bem-estar, reconhece-se a necessidade de polticas pblicas que ofeream o atendimento institucional a determinados idosos (Camarano e Pasinato, 2004). Em geral, encontram-se entre o pblico-alvo dessa modalidade de cuidado indivduos

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em idade mais avanada, com reduzida autonomia para as atividades da vida diria, com situao nanceira precria, sem famlia e/ou em condies de maus-tratos familiares. O objetivo do trabalho tentar inferir sobre onde os idosos brasileiros frgeis esto sendo cuidados e quais as perspectivas para o futuro prximo. Consideram-se idosos os indivduos com 70 anos e mais, apesar de a Poltica Nacional do Idoso e o Estatuto do Idoso denirem como tal os indivduos de 60 anos e mais. Assumiu-se que idoso demandante de cuidado de longa durao (frgil) aquele que experimenta alguma diculdade para a realizao das atividades bsicas da vida diria (AVD), ou seja, comer, ir ao banheiro e tomar banho sozinho. Essa demanda cresce com a idade e passa a ser mais expressiva a partir dos 70 anos. Assume-se que no ter rendimento , tambm, um fator gerador de dependncia/fragilidade, mas esta no foi considerada neste trabalho. Utilizam-se os dados coletados pelo suplemento especial de sade da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (Pnad), de 1998 e 2003, e da pesquisa realizada pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e a Secretaria Especial de Direitos Humanos (SEDH) sobre Condies de Funcionamento e Infra-estrutura das Instituies de Longa Permanncia Brasileiras. A pergunta central que norteia este trabalho a seguinte: as famlias brasileiras podero continuar assumindo o papel mais importante no cuidado com a populao idosa dependente ou as instituies de longa permanncia ganharo importncia no desempenho desta tarefa? Na busca de algumas respostas, o trabalho foi dividido em seis sees, sendo a primeira esta introduo. A segunda faz uma breve reviso da legislao brasileira e da literatura sobre a quem cabe a responsabilidade do cuidado para com o idoso dependente. Na terceira, encontra-se uma breve caracterizao das instituies brasileiras e de como so percebidas por idosos e noidosos. Um perl dos potenciais demandantes de cuidados de longa durao, ou seja, dos idosos dependentes apresentado na quarta seo. A quinta apresenta algumas especulaes sobre as possibilidades de a famlia brasileira continuar mantendo o seu papel de principal cuidadora dos idosos dependentes. Finalmente, na sexta seo so apresentados os comentrios nais.


Para maiores detalhes da pesquisa, consulte Ipea/SEDH, 2007 e 2008.

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2. O cuIdadO cOM IdOsOs dePendenTes: a leGIslaO e as PercePes A Organizao Mundial de Sade dene como cuidados de longa durao o conjunto de atividades desenvolvidas pelos cuidadores informais (famlia, amigos, vizinhos) e/ou institucionais (servios de sade e sociais) para assegurar que uma pessoa que perdeu a autonomia possa levar uma vida com qualidade, com o maior grau possvel de independncia, autonomia, participao, realizao pessoal e dignidade humana, respeitando as suas preferncias individuais. Os cuidados familiares so os predominantes em quase todo o mundo. Por exemplo, Jacobzone et al. (2000) estimam que para os pases membros da Organizao para Cooperao Econmica e Desenvolvimento (OCDE), esses correspondem a aproximadamente 80% dos cuidados demandados pelos idosos com perda de capacidade funcional e/ou instrumental para a realizao das AVD. No Brasil, os cuidados de longa durao fazem parte das aes da poltica assistencial no programa de ateno a idosos. So previstas as seguintes modalidades de cuidado: famlia natural, atendimento domiciliar, famlia acolhedora, casa-lar, repblica, centro de convivncia, centro-dia, residncia temporria e instituies de longa permanncia. Os programas so formulados em nvel federal, mas executados de forma descentralizada em parcerias que envolvem os estados, os municpios e a sociedade civil. O papel do Estado consiste tanto em prover servios para idosos carentes quanto regular e scalizar as instituies privadas que prestam estes servios. A legislao brasileira bastante clara e enftica no que diz respeito responsabilidade pelo cuidado do idoso. A Constituio Federal de 1988 estabelece que a famlia a principal responsvel por ele. A Poltica Nacional do Idoso de 1994 e o Estatuto do Idoso de 2003 reforam isto. Essa legislao resultado dos valores e preconceitos dominantes quanto ao cuidado institucional e os refora. Uma das razes para que se priorize o atendimento dos idosos em seus prprios domiclios e/ou comunidades em detrimento do cuidado institucional refere-se aos seus custos elevados. Goldani (2004) sugere que essa responsabilizao das famlias se deve, em grande parte, suposio que estas, especialmente as mulheres, no incorrem em custos nanceiros ou emocionais para o provimento de cuidados. No entanto, o

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aumento da participao feminina no mercado de trabalho, a reduo da fecundidade, as mudanas na nupcialidade, a inexistncia de um sistema formal de suporte incorporando a famlia e a comunidade, entre outros aspectos da vida moderna, fazem dos cuidados familiares informais um recurso cada vez mais escasso. Geralmente, medida que aumenta a participao das mulheres no mercado de trabalho aumenta tambm a demanda pela proviso dos cuidados no-familiares. Ou seja, a mulher pode ter mais recurso nanceiro para pagar pelo cuidado de seus membros dependentes, mas, com certeza, tem menos tempo para despender com ele. Dessa forma, a transferncia do cuidado do idoso dependente da famlia para o Estado ou o mercado privado pode ser vista como necessria. Ressalta-se o reconhecimento da existncia de pessoas que envelhecem sem familiares prximos e que, como apontado por Debert (1999), viver com os lhos no garantia de respeito, cuidado adequado e ausncia de maus-tratos. A autora cita exemplos de denncias de violncia fsica contra idosos que so mais freqentes quando diferentes geraes convivem no mesmo domiclio. Sumarizando, no se pode deixar de reconhecer a necessidade de polticas pblicas que possibilitem a modalidade de atendimento institucional a determinados idosos (Camarano e Pasinato, 2004). No se tem informaes de carter mais geral sobre a aceitao (ou no) da populao brasileira, em particular dos idosos, de uma possvel residncia em uma instituio. Historicamente, as instituies tm sido vistas com resistncia e preconceito, como depsito de idosos, lugar de excluso, dominao e isolamento ou, simplesmente, um lugar para morrer (Novaes, 2003). Isto pode ser resultado do fato, dentre outros, de que a histria da institucionalizao da velhice comeou como uma prtica assistencialista, predominando na sua implantao a caridade crist. As instituies abrigavam as pessoas abandonadas e/ou no desejadas pela sociedade: loucos, crianas, mendigos, vagabundos e idosos. A residncia em instituies era resultado da pobreza individual e familiar e o termo asilo era sinnimo de residncia para idosos pobres. Apenas no incio do sculo XX, as instituies tiveram seus espaos ordenados: as crianas em orfanatos, os loucos em hospcios e os velhos em asilos. Alm disso, a velhice era percebida como um problema social, (Camarano, 2007). Os dados da pesquisa empreendida pela Fundao Perseu Abramo e SESC sobre Idosos Brasileiros: Vivncias, desaos e expectativas na

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3a idade permitem alguma inferncia sobre o grau de aceitao de residncia em instituies. O Grco 1 mostra a proporo de respondentes que declararam que aceitariam morar em uma ILPI. A aceitao foi maior por parte dos no-idosos comparada aos idosos (76% e 67%). Essa proporo diminuiu de forma no-monotnica com a idade e mais intensamente entre os homens. Isso pode sugerir que as geraes mais novas teriam uma viso mais favorvel residncia numa ILPI que as anteriores, o que pode, por um lado, ser interpretado como uma mudana de percepo. Por outro, esses indivduos encontram-se mais distantes da possibilidade de necessitarem de cuidados permanentes. Embora a diferena por sexos no seja grande, o resultado aponta para uma maior aceitao por parte dos homens, mas variando entre os subgrupos etrios. Entre o de 60 a 69 anos, as mulheres se declararam mais receptivas. O inverso ocorreu nos grupos mais velhos. Este um resultado curioso, pois, em geral, as mulheres mais velhas predominam nas ILPIs, especialmente, nas idades mais avanadas (Camarano, 2007). Do total de pessoas entrevistadas, idosas e no-idosas entrevistadas pela pesquisa, 26% reportaram que no morariam em uma instituio.
GRFICO 1 - PROPORO DE ENTREVISTADOS QUE ACEITARAM RESIDIR NUMA INSTITUIO DE LONGA PERMANNCIA POR GRUPOS DE IDADE E SEXO - BRASIL 2006
80

60

40

20

16-24

25-44

45-49

60-69

70 -79 Homens

80 ou mais Mulheres

Nota.: No-Idosos Homens = 764; No-Idosas Mulheres = 844; Idosos Homens = 396; Idosas Mulheres = 669. Fonte: Fundao Perseu Abramo/SESC (2006) - Idosos no Brasil. Extrado de Camarano (2007), p. 179.

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Assumindo que as pessoas que buscam uma instituio so pessoas que perderam ou nunca tiveram familiares prximos, ou vivem uma situao familiar conituosa, no tm autonomia fsica e mental para administrarem a sua vida ou no tm condies nanceiras de se sustentar, o pertencimento a uma instituio pode representar uma alternativa de amparo, proteo e segurana. A dissociao entre os laos de famlia e a residncia conjunta entre pais idosos e lhos em idade adulta no signica, necessariamente, uma reduo da importncia da famlia para o apoio e cuidado de seus membros. Pode signicar uma nova organizao e diviso da responsabilidade pelo cuidado dos membros entre a famlia, o Estado e o mercado. medida que a famlia se torna cada vez menos disponvel para desempenhar o papel de cuidadora de seus membros dependentes, crescem as demandas para que o Estado e o mercado ampliem o seu escopo de atuao (Camarano, 2007). 3. As InsTITuIes BrasIleIras: O que sO e cOMO sO PercebIdas No h consenso no Brasil sobre o que seja uma Instituio de Longa Permanncia para Idosos. Os asilos constituem a modalidade mais antiga de atendimento ao idoso fora do convvio familiar. Em geral, surgem, espontaneamente, em razo das necessidades da comunidade, e, por isso, podem apresentar problemas na qualidade dos servios oferecidos, o que afeta as condies de vida dos residentes. Na maioria deles, predomina o carter assistencial (Born e Boechat, 2006). O envelhecimento da populao e o aumento da sobrevivncia de pessoas com reduo da capacidade fsica, cognitiva e mental esto requerendo que os asilos deixem de fazer parte apenas da rede de assistncia social e integrem a rede de assistncia sade. Salienta-se que esses so constitudos por domiclios coletivos e devem, portanto, fazer parte de uma poltica de habitao. Para expressar a nova funo hbrida dessas instituies, a Sociedade Brasileira de Geriatria e Gerontologia sugeriu a adoo da denominao Instituio de Longa Permanncia para Idoso (ILPI). Trata-se de uma adaptao do termo utilizado pela Organizao Mundial de Sade (Long-Term Care Institu-

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tion) (Costa, 2004). No entanto, na literatura e na legislao, encontram-se referncias indiscriminadas a ILPIs, casas de repouso e asilos (Camarano, 2007). Pode-se falar que, de uma maneira geral, as instituies brasileiras oferecem basicamente residncia e algum servio de sade. Por exemplo, os dados da pesquisa nacional realizada pelo Ipea sobre Condies de Funcionamento e Infra-estrutura das Instituies de Longa Permanncia apontam que 71,6% das instituies localizadas nas regies Norte, Centro-Oeste e Sul oferecem servios de sade e apenas 4,7% treinamento em atividades que gerem renda. Bibliotecas e/ou sala de leitura so encontradas em apenas 17,9% delas. Por outro lado, apenas 33,1% dos idosos so dependentes, ou seja, no conseguem realizar as atividades bsicas da vida diria sozinhos e 30,2% so semidependentes. Reconhece-se que mesmo no caso de idosos independentes, estes necessitam de algum tipo de servio de sade. No entanto, uma parcela expressiva dos residentes independente, aproximadamente 37%, o que requer que as instituies disponibilizem outros tipos de servios e atividades que propiciem alguma integrao dos mesmos com a sociedade e entre eles prprios. No se conhece o nmero de instituies existentes no pas. Estima-se que esteja em torno de 5.000, concentradas nas capitais estaduais e nas grandes cidades. Nas trs regies onde a pesquisa foi concluda, foram identicadas 991. grande o nmero de municpios que no contam com instituies, conforme se pode ver pelo mapa a seguir. Isto pode ser um reexo da legislao vigente e dos preconceitos a ela associados. Conseqentemente, baixa a sua utilizao. Por exemplo, em 2003, existiam no Pas aproximadamente 2,2 milhes de idosos com diculdades para a realizao das atividades da vida diria e, aproximadamente, 100 mil residiam em instituies, sendo que nem todos os residentes tinham a sua autonomia comprometida (Camarano, 2006). Isso signica que pelo menos, 2,1 milhes de idosos frgeis estavam sendo cuidados ou descuidados pela famlia. Este dado aponta para a importncia da famlia como a instncia cuidadora ou negligenciadora dos idosos dependentes (Camarano, 2007).


Foram as regies onde a pesquisa j foi concluda.

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Localizao espacial das Instituies de Longa Permanncia para idosos (ILPI) por municpio Regio Norte, 2006/2007

Localizao das Instituies de Longa Permanncia para Idosos (ILPI) por municpios Centro-Oeste, 2006/2007

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Localizao das Instituies de Longa Permanncia para Idosos por municpio Regio Sul, 2007/2008

A maioria das instituies identicadas pela pesquisa lantrpica, 56,1%, incluindo a as religiosas e as leigas. Destaca-se a importncia da Sociedade So Vicente de Paulo (SSVP), que responsvel por aproximadamente 700 instituies no Pas. Em segundo lugar, colocam-se as instituies privadas com ns lucrativos; constituem um tero do total. baixa a proporo de pblicas, 10,6%. Os motivos mais freqentes apontados na literatura para a internao dos idosos so baixas condies nanceiras, falta de moradia, relaes familiares conituosas, morte de familiares prximos ou amigos, reduzidas atividades de lazer, sade precria, falta de cuidador, atendimento mdico e de enfermagem reduzido e ausncia de planos privados de sade (Davim et alii, 2004; Born e Boechat, 2006). A pesquisa mencionada feita pela Perseu Abramo indagou tambm s pessoas que admitiram morar em uma instituio as razes que as levariam a isso. Do total de respondentes, 46% declararam que aceitariam morar numa ILPI e 24%, que talvez o zessem. Foram considerados os dois grupos em conjunto. Foi oferecida a esses respondentes uma relao de possibilidades de respostas, agrupadas em seis blocos: falta de opo/opo de terceiros, razes familiares, dependncia, tratamento

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adequado, companhia e ambiente. A Tabela 1 apresenta a distribuio percentual das razes alegadas por idosos e no-idosos, desagregada por sexo. Pelo fato de ser permitido responder a mais de uma opo, a soma ultrapassa os 100% (Camarano, 2007).
Tabela 1 - Distribuio proporcional dos entrevistados que declararam aceitar morar numa instituio segundo a razo e sexo
Razo Total FalTa de OPO / OPO de TerceIrOs 39,7 Se precisar 12,7 Se no tiver outra opo de moradia 7,9 Se houver ausncia de familiares/parentes 4,8 Se no tiver condies fsicas de sade (fsica/mental) 4,8 Para no car na rua 4,8 Se me colocarem l 3,2 Por necessidade nanceira 3,2 FaMlIa 30,2 Se minha me no puder/no quiser cuidar de mim 15,9 Para no incomodar lhos / famlia 14,3 Dependncia 19,0 Se no houver quem cuide de mim 17,5 Para no depender de ningum 1,6 TraTaMenTO adequadO 15,9 Idosos so bem-tratados / respeito 9,5 Presena de pessoas especializadas para cuidar de idosos 4,8 Presena de pessoas que do remdios nas horas certas 3,2 Idosos so tratados com amor / carinho / dedicao 1,6 COMPanhIa 14,3 Para ter companhia / no car sozinho(a) 9,5 Encontrar pessoas da mesma idade 4,8 AMbIenTe 6,3 Oferece alimentao / refeio 3,2 Tem higiene (os asilos so limpos) 1,6 No-idosos Idosos Homens Mulheres Homens Mulheres 44,4 37,5 40,4 29,1 14,3 10,9 14,0 10,9 7,9 9,4 3,5 3,6 4,8 4,7 10,5 5,5 4,8 3,1 7,0 3,6 4,8 6,3 1,8 3,2 3,1 3,5 1,8 3,2 1,6 1,8 1,8 30,2 31,3 22,8 32,7 15,9 15,6 12,3 16,4 14,3 14,1 10,5 16,4 17,5 20,3 24,6 20,0 15,9 17,2 24,6 20,0 1,6 1,6 - 3,6 15,9 17,2 14,0 14,5 9,5 10,9 7,0 7,3 4,8 4,7 7,0 5,5 3,2 4,7 3,5 3,6 1,6 1,6 - 12,7 15,6 14,0 20,0 9,5 10,9 12,3 16,4 4,8 6,3 1,8 3,6 4,8 6,3 3,5 5,3 3,2 4,7 1,8 1,8 1,6 1,6 1,8 1,8 396 669

N 2.673 764 844 Nota: Foram permitidas respostas mltiplas, por isso o somatrio ultrapassa 100%. Fonte: Fundao Perseu Abramo / SESC (2006) - Idosos no Brasil.

Todas as alternativas nos trs primeiros blocos dizem respeito, principalmente, ausncia de cuidador e carncia de renda e/ou moradia. A grande maioria dos respondentes (40%), independente do sexo


Este restante de seo est fortemente baseado em Camarano (2007).

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ou da idade, respondeu que moraria em uma instituio por falta de opo ou como opo de terceiros. Nesta categoria, encontram-se os que alegaram falta de moradia e necessidades nanceiras, ausncia de famlia e dependncia fsica ou mental. Estes so os motivos clssicos encontrados na literatura para a residncia em uma instituio. Essa proporo mais elevada entre homens que entre mulheres e entre no idosos comparativamente a idosos. Em segundo lugar, destacam-se as razes ligadas a diculdades da famlia de cuidar e a preocupao em no incomod-la. Essa proporo mais elevada entre as mulheres, independente da idade. Os homens idosos apresentaram a mais baixa proporo de adeptos dessa categoria relacionada a diculdades da famlia. No se observaram diferenas expressivas dentre os dois motivos que compem essa categoria nem quando se considera a desagregao por idade e nem por sexo. A preocupao dos idosos em no constituir um incmodo para os lhos foi percebida, tambm, por Alcntara (2004), em uma pesquisa realizada num asilo em Fortaleza. Essa percepo de se sentir um peso para a famlia, segundo a autora, na maioria das vezes, coincide com o momento em que pais e lhos passam a experimentar uma inverso na relao. Outro grupo de razes, tambm expressivo, diz respeito dependncia, o que, de alguma forma, est ligado aos dois primeiros, pois a questo ressaltada no a dependncia em si, mas a ausncia de cuidador e a necessidade de no depender de ningum. Essas razes foram mais importantes para os homens idosos e depois para as mulheres de ambos os grupos de idade. Nesse bloco, encontram-se duas alternativas de respostas, mas aproximadamente 90% optaram apenas pela primeira, que a ausncia de cuidador (ver Tabela 1). Os trs blocos seguintes consideram os aspectos positivos ou atrativos de morar nesse tipo de residncia. No entanto, a se encontram apenas 36,5% dos entrevistados que aceitariam morar em ILPIs, sendo esta proporo mais elevada entre as mulheres, como mostra a Tabela 1. Essa proporo contrape-se aos 88,9% que declararam aceitao por falta de opo ou dependncia. Dos trs blocos de razes que compem os fatores de atrao, o mais aceito foi o que diz respeito a tratamento adequado nas ILPIs, destacando-se a percepo de que os idosos so bem-tratados, tratados com respeito. Esta percepo foi mais freqente entre os no-idosos, em especial entre as mulheres.

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A proporo de pessoas que respondeu ao outro grupo de razes, companhia, similar anterior, 14,3%, e, tambm, mais alta entre as mulheres (ver Tabela 1). mais elevada entre os idosos. Nesse grupo, ressalta-se ter companhia em geral e, no necessariamente, pessoas da mesma idade como a preferncia generalizada. O ltimo grupo de razes diz respeito ao ambiente, ou seja, alimentao e higiene. Essas razes foram mais importantes para os no-idosos e as mulheres. Nesse grupo, sobressai, entre os no-idosos, a disponibilidade de alimentao, considerada mais importante que a higiene como elemento de atrao. Por outro lado, 26% dos entrevistados informaram que no morariam de nenhuma forma numa ILPI. Destes, mais da metade, 51,7%, declarou que no aceitaria por razes familiares. Essa proporo cresce para aproximadamente 63% quando se consideram apenas os idosos. Nesse bloco, um tero alegou que o cuidado com o idoso obrigao da famlia. Alm disso, 10,3% armaram que as famlias no permitiriam a sua ida. O que foi visto refora o papel atribudo famlia no cuidado de seus idosos dependentes. 4. A deManda POr cuIdadOs de lOnGa duraO Uma das diculdades que se coloca denir o segmento populacional que demanda cuidados de longa durao. A literatura aponta que esse formado pelo subgrupo dos idosos muito idosos, que perderam sua independncia e/ou autonomia instrumental ou funcional para realizar as atividades da vida diria. Aponta, tambm, que essa demanda cresce com a idade. J se constatou que uma parcela expressiva dos residentes em ILPIs independente do ponto de vista fsico/mental/ cognitivo. Ou seja, esse no o nico grupo a buscar residncia em instituies. Um outro grupo o que experimenta uma dependncia nanceira. Alm disso, so encontrados residentes que no se acham em nenhuma dessas duas categorias de dependncia. Assumiu-se que uma parcela da demanda constituda por pessoas que tm necessidade de auxlio para a realizao das atividades mais bsicas do cotidiano, a saber tomar banho, comer e/ou ir ao banheiro sozinhos (AVD). Essas limitaes funcionais representam perda concreta da independncia e autonomia e implicam a necessidade de um cuidador permanente. Outra parcela constituda por pessoas

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que no tm capacidade nanceira de se sustentarem. Isso poderia explicar por que nas instituies pblicas ou lantrpicas das trs regies pesquisadas encontra-se uma proporo mais elevada de idosos independentes que nas privadas. O inverso vale para os dependentes, cuja proporo mais elevada encontrada nas instituies privadas, conforme se pode ver no Grco 2.
GrfIcO 2 - DIsTrIbuIO PrOPOrcIOnal dOs resIdenTes nas InsTITuIes de lOnGa PerManncIa POr Grau de dePendncIa seGundO a naTureZa jurdIca. REGIes NOrTe, CenTrO-OesTe e Sul 2006/2008
50%

40%

30%

20%

10%

0%

Filantrpica

Pblica e Mista Independentes Semidependentes

Privada Dependentes

Fonte: Pesquisa Ipea /CNDI /SED4

Considerou-se como uma proxy do primeiro grupo de possveis demandantes de residncia em ILPIs, as pessoas com 70 anos ou mais que declararam experimentar diculdades para as AVD. O Grco 3 deixa claro que essa demanda cresce com a idade, maior entre as mulheres e diminuiu entre 1998 e 2003. Neste ano, encontravamse nessa condio 1.543,1 pessoas, sendo 964 mil (62,8%) mulheres. Desses idosos, 87,7% declararam experimentar pelo menos uma doena crnica das 12 investigadas pela Pnad. Esta proporo variou de 85,6% entre os homens a 89,0% entre as mulheres. Entre as principais doenas reportadas, as mais importantes foram hipertenso, que afetava 63,6% dos idosos e 70,4% das idosas, artrite ou reumatismo, problemas de coluna ou costas, e doenas de corao. Alm disso,

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29,3% informaram que estiveram acamados nas duas ltimas semanas anteriores realizao da pesquisa e 20,2% eram pobres, ou seja, residiam em domiclios cuja renda mensal per capita era inferior linha de pobreza estimada por Ricardo Paes de Barros.
GrfIcO 3 - POrcenTaGeM da POPulaO brasIleIra cOM alGuM Grau de dIfIculdade Para a realIZaO das aTIvIdades da vIda dIrIa POr sexO e Idade
40% Homens 1998 Homens 2003 30% Mulheres 1998 Mulheres 2003

20%

10%

0%

15 a 19 20 a 24 25 a29 30 a34 35 a39 40 a 44 45 a 49 50 a54 55 a 59 60 a 64 65 a 69 70 a 74 75a79 80 e +

Fonte dos dados brutos: IBGE /Pnad 1998 e 2003.

Os dados mostrados acima referem-se a pessoas demandantes de auxlio residentes em domiclios particulares. A Pnad no inclui na sua amostra os domiclios coletivos, ou sejam, as instituies. Isto signica que as famlias esto cuidando ou descuidando dos 1.543,1 mil idosos considerados como experimentando diculdades para as atividades mais bsicas da vida diria. Os Grcos 4 e 5 mostram a insero do idoso com diculdades para a vida diria nas famlias. Ambos revelam que essa insero bastante diferenciada por sexo. Como j salientado por Lyod-Sherlock (2004), a velhice tem um forte componente de gnero. Isso se d no s porque as mulheres predominam entre os idosos, mas por serem as prin Essas linhas so regionalizadas e por isso no h um valor nico para o Brasil.A mdia para 2003foi obtida a partir da regionalizao e o valor encontrado para o Brasil foi de R$ 140,34.


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cipais cuidadoras e as que mais demandam cuidados. Pode se observar no Grco 4 que enquanto 75,2% dos homens eram chefes do domiclio onde residiam, apenas 42,2% das mulheres encontravam-se nesta categoria e 18,0% eram cnjuges. Por outro lado, enquanto 38,2% das idosas viviam na casa de lhos, genros e/ou outros parentes, a proporo correspondente para os homens foi de 18,1%. Esse um dos grupos mais propensos a experimentar violncia domstica e/ou a residir numa ILPI. Alm da grande maioria dos homens, mesmo na condio de dependentes, terem continuado cheando as suas famlias, eles contavam com uma parceira, que provavelmente se encarregava do seu cuidado. Era a situao vivida por 73,6% dos homens brasileiros. Como as mulheres vivem mais que eles, cam mais vivas, ou seja, apenas 40,9% das mulheres contavam com cnjuges. J quanto a contar com lhos, a situao de homens e mulheres no se diferenciava muito. Quase a metade residia com eles; 49,2% das mulheres e 44,5% dos homens (ver Grco 5). Dessas mulheres, 88,7% tiveram lhos nascidos vivos.
GrfIcO 4 - DIsTrIbuIO PrOPOrcIOnal da POPulaO de 70 anOs e MaIs que TeM dIfIculdades Para as aTIvIdades da vIda dIrIa POr POsIO nO dOMIclIO seGundO sexO - BrasIl, 2003
80

60

40

20

Chefe

Cnjuge

Outro parente Homens

Outros membros Mulheres

Fonte: Pesquisa Ipea /CNDI /SED4.

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GrfIcO 5 - COM queM vIveM as PessOas cOM 70 anOs e MaIs que TM dIfIculdades Para as aTIvIdades da vIda dIrIa? - BrasIl, 2003
40

30

20

10

Com cnjuge sem filhos

Com cnjuge com filhos

Com filhos sem cnjuge

Ss Homens

Outros Mulheres

Fonte: IBGE /Pnad de 2003.

Sumarizando, pode-se inferir que os homens com diculdades para a vida diria podiam contar com as suas cnjuges e as mulheres com lhos, sendo que tal fato se observava apenas para a metade das mulheres. Isso um dos fatores que ajudam a explicar por que, de uma maneira geral, as mulheres predominam nas instituies. Dentre o conjunto de residentes nas ILPIs das trs regies consideradas pela pesquisa mencionada, 54,7% so mulheres. Essa predominncia foi vericada claramente na regio Sul, onde 60,4% dos residentes so mulheres. Por outro lado, na regies Norte e Centro-Oeste, as propores de mulheres residentes so 39,5% e 42,0%, respectivamente. No entanto, a reduo da fecundidade j mencionada neste trabalho tem levado a uma diminuio do nmero de lhos tidos por mulher. Numa projeo para 2025, Carvalho e Wong (2008) mostraram que o nmero de lhos sobreviventes com que as idosas podero contar tende a diminuir de uma mdia de cinco para aproximadamente trs, mantendo os atuais nveis de fecundidade e mortalidade. Isso refora a preocupao com o cuidado dos idosos dependentes. Alm disso, reconhece-se que um nmero grande de lhos no garantia de cui-

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dados na velhice, pois segundo Goldani (1999), as trocas de apoio entre pais e lhos nem sempre so seguidas por normas de reciprocidade e eqidade. Ressalta-se, tambm, que nem sempre os lhos adquirem independncia nanceira, cando dependentes dos pais idosos. Alguns trabalhos mostraram que os jovens brasileiros tm experimentado grandes diculdades no seu processo de transio para a vida adulta, o que tem levado a que os pais idosos estejam invertendo a esperada relao de dependncia. Ou seja, passam de dependentes para provedores. Outro recurso importante e necessrio para o cuidado do idoso dependente a renda. Desses idosos, 96,9% dos homens e 90,3% das mulheres recebiam algum benefcio da Seguridade Social (aposentadoria, penses ou benefcio assistencial). Como conseqncia, aproximadamente 90% da renda desses indivduos eram provenientes da Seguridade Social (ver Grco 6). Esta proporo maior entre as mulheres (94,8%) do que entre os homens (84,7%), pela importncia das penses por morte e da baixa proporo da renda do trabalho. bastante baixa a contribuio de doaes de outros membros da famlia; no alcanou 2,0% da renda das mulheres e 1,0% da dos homens. J foi sugerido que o fato de o indivduo com necessidades de ajuda para as atividades da vida diria poder contar com uma renda originria de benefcios sociais pode contribuir para que ele possa receber apoio de outros membros da famlia, ou seja, incentiva uma forma de cooperao intergeracional de duas direes. Por exemplo, as mulheres com diculdades para a vida diria que moravam com outros parentes contribuam com quase um tero da renda desses domiclios. Eram pessoas que necessitavam de ajuda, mas, tambm, prestavam ajuda (Camarano, 2006).

Ver, por exemplo, Delgado e Simes (2004), Camarano e El-Ghouri (1999), Camarano e El-Ghouri (2003), Camarano et allii (2004), Camarano (2006), etc.


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GrfIcO 6 - COMPOsIO PercenTual de renda das PessOas cOM 70 anOs e MaIs que TM dIfIculdades Para as aTIvIdades da vIda dIrIa POr sexO - BrasIl, 2003
100%

75%

50%

25%

0%

Homens Trabalho Aposentadoria Penso

Mulheres Doao Outros

Fonte: IBGE /Pnad de 1983 e 2003.

No se pode deixar de especular, tambm, sobre a possibilidade de manuteno dessa situao de renda para os idosos do futuro. As perspectivas no so promissoras, pois o nanciamento do sistema previdencirio brasileiro uma questo no equacionada. As duas ltimas reformas, alm de no terem sido muito ecazes na soluo do nanciamento, atrelaram ainda mais o recebimento do benefcio ao pagamento da contribuio. As mudanas no mundo do trabalho tm implicado uma informalizao das relaes de trabalho, ou seja, uma proporo elevada de trabalhadores que no contribuem para a Seguridade Social. Por exemplo, de acordo com Neri (2007), a mais elevada proporo de contribuintes para a previdncia pblica foi vericada, em 2002, no grupo etrio de 35 a 40 anos, 41,6%, e para a privada, no de 45 a 49 anos, 4,4%. Ou seja, mesmo que essas propores se vericassem para os demais grupos etrios e se mantivessem constantes ao longo da vida ativa, pode-se esperar que mais da metade dos atuais trabalhadores no conseguir manter um histrico de contribuies sucientes para garantir o recebimento do benefcio previdencirio. Embora a legis-

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lao brasileira assegure um benefcio de um salrio mnimo para os idosos de 65 anos ou mais que no conseguiram um histrico de contribuio, este se destina apenas para aqueles que residem numa famlia cuja renda mensal per capita inferior a um quarto do salrio mnimo (indigentes). 5. A faMlIa POder cOnTInuar cuIdandO? Parece claro que grande a responsabilidade atribuda famlia pelo cuidado de seus idosos dependentes. Isso est explcito na legislao e no desejo (percepo) das pessoas. Como foi visto, dentre os entrevistados pela pesquisa da Fundao Perseu Abramo, que declararam aceitar morar numa ILPI, a proporo mais elevada foi dos que iriam apenas no caso de a famlia no ter condies de cuidar. Por outro lado, dentre os que declararam que no iriam, a razo alegada por 51,7% foi familiar. Um tero desses entrevistados reportou que o cuidado com o idoso obrigao da famlia. Ou seja, a ILPI vista pela maioria como uma falta de opo. No entanto, as mudanas nos arranjos familiares j parecem estar sendo percebidas pelos entrevistados e esto, de alguma forma, reetidas nas preferncias. Dentre as mulheres idosas, encontrou-se uma disposio maior de aceitao da residncia numa ILPI para no incomodar a famlia. Dado que, atualmente, as taxas de crescimento so mais elevadas nos grupos populacionais com idades mais avanadas, idades essas em que as vulnerabilidades fsicas, mentais e cognitivas so mais acentuadas, pode-se esperar um crescimento da demanda por cuidados. bastante provvel que permanecer com a famlia seja a melhor opo para o idoso frgil. Mas a famlia pode assumir essa responsabilidade, dadas as suas mudanas e o novo papel social da mulher? Para que a famlia possa continuar desempenhando o papel de cuidadora, acredita-se que pelo menos dois requisitos sejam importantes: renda da pessoa que ser cuidada (benefcio social) e existncia de ncleo familiar. Assumindo que as pessoas que tinham entre 50 a 59 anos, em 2003, sero as pessoas que tero de 70 a 79 anos, em 2023, e que, provavelmente, um grande nmero experimentar diculdades para desempe-

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nhar as atividades da vida diria, um exerccio apresentado a seguir objetivando especular sobre as perspectivas de cuidado familiar para esses idosos. Uma estimativa preliminar aponta que se pode esperar em torno de 1,6 milho de pessoas nessa faixa etria e nessa condio em 2023. Destas, 61% sero mulheres. Esse contingente dever representar o dobro do estimado para 2003. O Grco 7 apresenta uma breve comparao da situao dos homens brasileiros que tinham entre 50 a 59 anos, em 1983, e entre 70 a 79 anos, em 2003, e entre os que tinham 50 a 59 anos, em 2003. Por constituio de ncleo familiar, consideraram-se os indivduos que moram com cnjuges e lhos e por garantia de renda a contribuio para a Seguridade Social e/ou o recebimento do benefcio.
GrfIcO 7 - PrOPOrO de hOMens brasIleIrOs que TInhaM 50 a 59 anOs eM 1983 e eM 2003 seGundO alGuMas caracTersTIcas
100%

75%

50%

25%

0% Mora com cnjuges Mora com filhos 50-59 em 1983 Contribui/Recebe SS 70-79 em 2003 50-59 em 2003

Fonte: IBGE /Pnad de 1983 e 2003.

Embora se espere que as condies de sade da populao idosa continuem melhorando, provavelmente um nmero elevado de pessoas experimentar diculdades para as atividades da vida diria.  Projees da autora.


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Como j mencionado, a maioria dos homens idosos contam com uma cnjuge, que, provavelmente, assume o seu cuidado. Muito embora, aos 50-59 anos, em 1983, aproximadamente 90% deles residiam com parceiras e esta proporo tenha decrescido nos 20 anos, 79,6% encontravam-se nesta condio em 2003. Nesse ano, j estavam com 70-79 anos. A proporo dos que moravam com lhos tambm decresceu, mas numa velocidade maior: quase a metade. Isso esperado, pois o aumento da idade dos pais coincide com a sada de casa dos lhos. Aos 70-79 anos, menos da metade residia com lhos. Ou seja, a idade leva a uma reduo dos laos familiares pelo menos com relao moradia. Por outro lado, apenas 20,4% dos homens no residia com o seu ncleo familiar. Ou moravam com parentes ou viviam ss, o que os torna mais expostos residncia em uma ILPI. Como, tambm mencionado, o recebimento do benefcio da seguridade social universal entre os idosos de hoje. Enquanto 65,8% dos homens de 50 a 59 anos contriburam para a Seguridade Social10, em 1983, 96,0% recebiam algum benefcio, quando passaram a 70-79 anos em 2003. Uma das formas encontradas para pensar em perspectivas para os prximos 20 anos foi comparar a situao de quem tinha entre 50 a 59 anos em 1983 e em 2003, o que, tambm, est mostrado no Grco 7. Essa comparao sugere uma pequena reduo da capacidade de a famlia cuidar. A maior reduo observada foi na proporo de homens que moravam com lhos. As separaes conjugais devem ter desempenhado um papel importante nessa reduo, pois os lhos tendem a car com as mes. A proporo de contribuintes e benecirios tambm diminuiu, mas em menor proporo que as demais. Como j salientado, as mudanas recentes na legislao previdenciria esto atrelando cada vez mais o recebimento do benefcio contribuio. Neste caso, no se pode esperar que a relao contribuintes/benecirios observada para a primeira coorte (50 a 59 anos em 1983) se verique para a segunda (50 a 59 anos em 2003). O impacto das mudanas na nupcialidade parece ter sido maior para as mulheres, como mostra o Grco 8. De fato, o grco mencionado refora o que j se viu anteriormente, ou seja, a mulher idosa
A foram includas, tambm, as pessoas que j recebiam o benefcio da seguridade social.
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tende a contar mais com lhos que com cnjuge pelo fato de car mais viva e experimentar menores possibilidades de novo casamento quando da morte do parceiro ou das separaes conjugais. Mesmo contando mais com lhos, esta possibilidade diminuiu nos 20 anos. Pode-se observar que aos 50-59 anos, em 1983, 75,6% moravam com eles e aos 70-79 anos, em 2003, apenas 46,1% o faziam. A proporo que morava com cnjuge, em 2003, era ainda menor, 43,6%, muito menor do que quando tinham de 50 a 59 anos em 1983, 71,0%. Isso resulta em que mais de 50% das mulheres de 70 a 79 anos morassem sozinhas ou na casa de parentes, o que as torna mais expostas violncia familiar e residncia numa ILPI. As perspectivas para o futuro quanto moradia com lhos no parecem se alterar, embora as mulheres da coorte mais jovem tenham tido menos lhos.11 A grande mudana parece ser quanto moradia com cnjuge. Em 1983, 71,0% das mulheres de 50 a 59 anos moravam com cnjuges. Esta proporo se reduziu para 39,7% entre as mulheres desta faixa etria em 2003. Mantendo a mesma relao observada para a primeira coorte, pode-se esperar que aproximadamente 25% das mulheres de 70 a 79 anos estaro residindo com um cnjuge em 2023. Quanto renda, as mulheres tambm se beneciaram da universalizao da seguridade social no passado recente, 86,5% das que tinham 70 a 79 anos, em 2003, recebiam algum benefcio, proporo 2,7 vezes mais elevada que a de contribuintes em 1983.12 Ao contrrio do que se vericou para os homens, a proporo de mulheres contribuintes cresceu, devido, provavelmente, sua maior insero no mercado de trabalho. No entanto, nessa condio ou na de recebedoras encontravam-se, em 2003, 51,8% das mulheres de 50 a 59 anos. Estas esto, tambm, sujeitas s novas restries da legislao previdenciria que os homens, o que signica que em torno de 42% das mulheres dessas idades no esto cobertas pela Seguridade Social a menos que tenham um cnjuge que esteja coberto. Isto coloca um problema de renda no futuro para essas mulheres.
As mulheres da primeira coorte chegaram ao nal do perodo reprodutivo com 6,1 lhos e as da segunda com 4,3. 12 No caso das mulheres, o recebimento do benefcio no est, necessariamente, atrelado sua contribuio. Ele pode ser um benefcio por viuvez, dependente, ento, da contribuio do marido.
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GrfIcO 8 - PrOPOrO de Mulheres brasIleIras que TInhaM 50 a 59 anOs eM 1983 e eM 2003, seGundO alGuMas caracTersTIcas
100%

75%

50%

25%

0%

Mora com cnjuges

Mora com filhos 50-59 em 1983 70-79 em 2003

Contribui/Recebe SS 50-59 em 2003

Fonte: IBGE /Pnad de 1983 e 2003.

6. COMenTrIOs fInaIs Sintetizando, parece que a capacidade de a famlia brasileira cuidar de seus membros idosos est se reduzindo. Parece, tambm, que o impacto maior dado pelas mudanas na nupcialidade, muito embora a queda da fecundidade tambm j esteja reduzindo o nmero de lhos disponveis. Salienta-se que embora parte das mudanas mencionadas se traduz em mltiplos casamentos, estes produzem vnculos mais frgeis e menor comprometimento com o cuidado dos parceiros e de seus ascendentes. Da mesma forma, ter lhos por si s no garantia de cuidados na velhice. Isso ocorre num contexto de crescimento da demanda da populao que requer cuidados. No se discutiu aqui o impacto da maior participao da mulher no mercado de trabalho na oferta de cuidados. importante, ento, que se ajude a famlia a cuidar do idoso. A existncia de um sistema formal de suporte incorporando a famlia e a comunidade pode levar a que o idoso tenha um atendimento mais qualicado, o que pode reduzir o seu grau de dependncia e com isso

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diminuir as presses sobre a famlia e a necessidade de cuidados mais prolongados (Camarano, 2007). Sugere-se a criao de uma rede de assistncia, formada por centros de convivncia, centros dia, atendimento domiciliar, em suma, de outras formas de ateno que promovam a integrao do idoso na famlia e na sociedade. No entanto, cada uma dessas modalidades vai atender a necessidades diferenciadas e no vai eliminar totalmente a demanda por instituies residenciais. Sempre vo existir idosos totalmente dependentes, com carncia de renda, que no constituram famlia ou vivem uma situao familiar conituosa, ou seja, que precisaro de um abrigo e cuidados nofamiliares. O pertencimento a uma instituio pode representar uma alternativa de amparo, proteo e segurana Portanto, importante que, dentre outros fatores, haja uma mudana de percepo e que as ILPIs sejam vistas como uma opo para determinadas situaes. Alm disso, que o Estado e o mercado privado se organizem para atender a essa demanda. Para nalizar, ressalta-se que a residncia numa instituio no signica, necessariamente, uma reduo da importncia da famlia para o apoio e cuidado de seus membros. A manuteno dos vnculos familiares pode e deve ser mantida e, neste caso, a famlia ainda pode exercer o papel de scalizao. A residncia numa instituio pode signicar uma nova organizao e diviso da responsabilidade pelo cuidado dos membros idosos dependentes entre a famlia, o Estado e o mercado. Ou seja, a resposta deveria ser: instituies e famlias contribuem para o cuidado com os idosos dependentes.

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FaTOres que InfluencIaM O aMbIenTe da assIsTncIa sade nO BrasIl


MOdelO aTual e nOvas PersPecTIvas
Flavia Poppe

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Os sistemas de sade so de natureza complexa e pouco determinstica devido multiplicidade de inuncias e interaes entre fatores de difcil mensurao. Este artigo se concentra na anlise da organizao dos servios de assistncia sade do Brasil. Utiliza, para tal, um modelo simplicado desenvolvido por Duru & Beresniak para tornar explcitas as relaes entre a oferta, demanda e nanciamento dos servios de assistncia sade. Conclui-se que a forma como o sistema de sade est organizado inuencia a ecincia do setor e, em ltima instncia, os resultados de sade da populao. Sob a base do modelo proposto so apresentadas propostas para o nanciamento do setor, um desenho para a estrutura de oferta de servios com portas de entrada mais bem denidas e maior integrao e articulaes entre as trs esferas de Governo com o setor privado. The health systems are by nature complex and somewhat deterministic due to the multiplicity of inuences and interactions among factors that are difcult to measure. This article focuses on organisation analysis of health care services in Brazil. A simplied model developed by Duru & Beresniak to relate supply, demand and nancing of health care services is used. It follows that the way the health system is organized inuence the efciency of the sector and, ultimately, the results of health of the population. On the basis of the proposed model alternatives are presented for nancing the sector, for the structure and organization of providers services and more integration and linkages between the three levels of government with the private sector.

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INTRODUO E DESCRIO DO MODELO Os sistemas de sade so de natureza complexa e pouco determinstica devido multiplicidade de inuncias e interaes entre fatores de difcil mensurao. O estado de sade de uma populao pode ser inuenciado pelo meio ambiente, pela cobertura de saneamento e esgoto, acesso gua potvel, nvel de educao dos indivduos, seus estilos de vida individuais, heranas genticas, entre outros fatores. Existe uma grande indstria de servios de sade, sujeita a todas essas inuncias, que congura um modelo para a assistncia populao dentro de uma lgica organizacional. Costuma-se comparar os modelos adotados em diferentes pases relacionando a proporo de gastos com sade (total, pblico e privado) com resultados medidos atravs de indicadores vitais. Embora saibamos que a taxa de mortalidade infantil e a de esperana de vida sejam indicadores mais sensveis ao grau de desenvolvimento econmico e social do que propriamente ao modelo de organizao do sistema, esta observao o ponto de partida para compararmos o nvel de ecincia do nosso modelo com outros. O quadro a seguir indica resultados melhores para pases que gastam menos que o Brasil.
Taxa de mortalidade materna por 100 mil habitantes 82 260 31 43 83 27

Taxa de mortalidade infantil por 1.000 nascidos vivos Argentina Brasil Chile Costa Rica Mxico Uruguai 17 32 10 10 29 14

Esperana de vida saudvel (ao nascer em anos) 65,3 59,8 67,3 67,2 65,4 66,2

Gasto total em sade como % do PIB 8,6 8,3 7,3 6,8 5,3 10,9

Fonte: Informe de Sade Mundial OMS 2003, Nota Tcnica 03/2005, BID, Medici A.

Guy Carrin (1984) Economic Evaluation of Health Care in Developing Countries.




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O presente artigo se concentra no modelo de organizao da rea de assistncia sade para tornar explcitas certas relaes e articulaes entre partes do sistema que podem ser revistas luz de um olhar sistmico, holstico, com a inteno de ressaltar gargalos estruturais. O sistema de sade composto pelas seguintes partes com suas respectivas caractersticas e funes: a) Grupo de aes preventivas que interfere positivamente no estado de sade: So pouco percebidas pela populao (em geral constituem externalidades positivas), a no ser quando o efeito da sua ausncia leva a um quadro de doena (exemplo tpico e atual: dengue e todas as chamadas doenas endmicas). b) Grupo de aes curativas da sade (os servios mdico hospitalares): Tm maior visibilidade e, por isso, so mais suscetveis a percepes e crticas. Muitas vezes representam o ltimo recurso de uma seqncia de aes que poderiam ter evitado aquela doena. Falhas no processo de promoo de sade para a populao fazem com que os servios mdico-curativos consumam a maior parte dos recursos destinados sade. c) A demanda pelos servios de sade que denida pelas caractersticas do estado de sade da populao: O Brasil inclui problemas tpicos dos pases mais pobres do mundo (doenas infecto-contagiosas, infeces respiratrias agudas decorrentes de desnutrio e pobreza, entre outras) convivendo com problemas tpicos de sociedades ricas (neoplasias, doenas cardiovasculares, entre outras). Este tipo de disparidade tende a tornar os temas relacionados sade fortemente politizados. d) Os mecanismos de nanciamento das aes de sade bem como as modalidades de pagamento dos servios de sade: Tm impacto direto sobre a ecincia do sistema, podendo provocar mais ou menos eqidade e estimular/alinhar ou no a prtica mdica para resultados de sade.

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Esquemas permitem que sistemas complexos como o da sade sejam visualizados com mais facilidade. Para mostrar a implicao dos diferentes tipos de aes de sade, adotaremos o conceito de gesto de risco num esquema que ressalta a maior ou menor eccia de tipos especcos de aes de sade em relao ao maior ou menor nmero de anos de vida potencialmente perdidos (AVPP) da populao.
GESTO DE RISCO E RESULTADOS DE SADE

GR
GR
GR
GR

Linha da vida

Saldo

Doente assintomtico

Doente sintomtico

Incapacidade

Morte

Preveno

Risco especfico conhecido

Casos sem comprometimento

Casos com comprometimento

Promove hbitos

Pesquisa / anlise

Diagnstico e tratamento adequado

Reabilitao

Onde GR = Gesto de Risco

A combinao ideal de polticas de sade observadas sob as ticas demogrca e de maximizao da capacidade de gerir risco resulta num equilbrio de aes de diferentes naturezas (como mostra o esquema anterior) e, provavelmente, garantem resultados mais ecientes com menores gastos. Para tanto, preciso que se construa uma viso integrada para tornar explcitas as articulaes que conguram o MODELO adotado. A fragmentao das aes de sade e dos sistemas de informao diculta as anlises de impacto de polticas e do sistema como um todo. No conseguimos visualizar as relaes entre demanda, oferta e seus mecanismos de nanciamento e, por conseguinte,

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as avaliaes necessrias para planejar e priorizar determinadas aes do lugar a uma gesto passiva ou orientada por crises. Mesmo reconhecendo a complexidade de sistemas de sade, preciso traar as macroligaes entre a oferta, demanda e nanciamento, mesmo que sob a forma de modelos muito simplicados. Como simplicao extrema, Duru & Beresniak utilizaram o conceito do jogo de Lego e, com quatro caixas de peas, montaram a organizao de sistemas de sade para comparar 15 pases da Europa. A primeira caixa - oferta de servios - contm vrias peas que podem ser combinadas entre si (setor pblico, privado, mdicos generalistas, etc.). A segunda caixa nanciamento contm outras peas do tipo governo, seguros privados, associaes mdicas, etc. A terceira demanda por servios contm a populao, as empresas que demandam servios para seus empregados, etc. E, nalmente, a quarta caixa contm as peas de conexo que permitem ligar as trs caixas anteriores. O principal objetivo deste tipo de simplicao destacar e tornar explcitas as escolhas sobre certo nmero de condies denidas pela sociedade para cada tipo de montagem possvel destas peas. Este assunto teve relevncia e prioridade especialmente no nal da dcada de 80 e durante a de 90 quando ocorreram reformas do setor sade em vrios pases simultaneamente, inclusive na Amrica Latina. Os desaos eram comuns e se concentravam em questes relativas aos custos crescentes e superiores aos indicadores clssicos de variao de preos, ao aumento do nmero de pessoas com efetivo acesso aos servios, reviso da relao entre nanciadores e provedores sob a tica do compartilhamento de risco e s questes relativas introduo de novas tecnologias e aos efeitos de demanda induzida.
Duru & Beresniak Economie de la Sant, 2000. Satisfao das necessidades bsicas, acesso aos servios, respeito ao equilbrio nanceiro, nanciamento mais ou menos solidrio, eqidade, entre outras condies.  Entende-se por demanda induzida a inuncia que a oferta de recursos pode exercer sobre a demanda.
 

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Vises e intervenes em partes do sistema alteram e afetam outras partes de forma imprevisvel ao logo do tempo. preciso uma viso de longo prazo, com nexos e articulaes que permitam revelar certos relacionamentos invisveis, mas totalmente inuenciveis, para aprimorar o processo decisrio no campo das polticas de sade. De um modo geral, sistemas so complexos. O sistema de sade um luxo de complexidade porque trafega em diferentes nveis de observao coletivo e individualizado com variantes mltiplas entre as intenes e as reais possibilidades, alm da convivncia entre interesses divergentes com estrutura corporativa. Aplicando o modelo de jogo de Lego de Duru & Beresniak, desenhamos uma verso para o sistema brasileiro que vamos utilizar como referncia para caracterizar a atual organizao do sistema e, sobre esta base, vislumbrar novas perspectivas.

MODELO DO SISTEMA DE SADE BRASILEIRO

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Nesse esquema podemos visualizar as mltiplas fontes de nanciamento que recaem sobre a populao, a rede de oferta de servios pblicos e privados duplicando recursos e as portas de entrada para a demanda. Do ponto de vista do nanciamento, a populao contribui com impostos diretos e indiretos, com contribuies salariais para o seguro social (que, indiretamente, tambm participa com atendimentos na rede do Sistema nico de Sade para percias e assuntos relacionados aos afastamentos laborais), com pagamento aos seguros e planos de sade privados (quando podem) e com pagamentos diretos (out of pocket) especialmente para comprar medicamentos. A inuncia do setor privado na sade no desprezvel e a falta de viso integrada favorece ainda mais a desigualdade entre os que possuem e os que no possuem recursos. Como eixos do sistema encontram-se os prossionais de sade, especialmente os mdicos, que se sentem cada vez mais alienados (des) organizao do sistema. Trabalham num ambiente irreconhecvel vis-l-vis sua formao acadmica quase sempre orientada hiperespecializao para a prtica liberal. No so preparados para atender em condies precrias e cam impotentes diante de doenas sociais, freqentes na realidade brasileira, porque o sistema no oferece vazo (servios estruturados para encaminhamentos especializados ou assistncia social). Como revela Robert Zittoun em seu livro Penser la Mdecine (2002), o modelo mdico predominante atualmente corresponde a um status econmico elevado e , sobretudo, valorizado em situaes de estabilidade poltica relativa, sem maior penria nem crise social. Esse formato de atuao mdica pouco adequado para uma cidade partida que con Assim, enquanto para o primeiro decil da populao, ordenada por sua renda familiar per capita, a sade absorve mais de dez por cento (10,6%) da mesma, no que se refere ao ltimo dcimo populacional este percentual diminui para 9,1%. Chama a ateno, ainda, o peso do gasto privado direto sobre as famlias mais pobres: este gasto que, por denio, catastrco, ou seja, no decorre de uma escolha e sim de uma necessidade representa nada menos que 6,8% da renda das famlias do primeiro decil e sua participao inversamente proporcional renda, diminuindo nos decis superiores, representando apenas 3,1% da renda do ltimo decil. (UG, M.A.D. e SANTOS, Isabela Soares, Uma anlise da eqidade do nanciamento do sistema de sade brasileiro, 2005, Relatrio de Cooperao Tcnica Brasil Reino Unido. p. 45).


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vive com padres europeus e africanos separados por esquinas, como o caso do Rio de Janeiro. POR QUE MELHORAR O SISTEMA ATUAL? Porque vemos os reexos das desigualdades sociais retratados passivamente na organizao da oferta de servios, na quantidade de recursos nanceiros e fsicos, no perl epidemiolgico da populao, nos indicadores vitais e, principalmente, porque o modelo de nanciamento parece no esquema no mnimo, confuso. Os grcos a seguir ilustram algumas dessas desigualdades.
EsPerana de vIda aO nascer
Alagoas Pernambuco Paraba Roraima Rio Grande do Norte Sergipe Tocantins Regio Norte Par Brasil Mato Grosso Esprito Santo Regio Centro-Oeste Paran Minas Gerais Rio Grande do Sul Distrito Federal

60

62

64

66

68

70

72

74

76

Fonte: Datasus.

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NMerOs de MdIcOs POr 1.000 habITanTes


Maranho Par Piau Rondnia Acre Amap Cear Amazonas Bahia Tocantins Roraima Mato Grosso Sergipe Alagoas Paraba Rio Grande do Norte Pernambuco Mato Grosso do Sul Gois Santa Catarina Paran Minas Gerais Esprito Santo Rio Grande do Sul So Paulo Rio de Janeiro Distrito Federal

0,5

1,5

2,5

3,5

Fonte: Datasus.

NMerOs de leITOs POr 1.000 habITanTes


Amap Roraima Amazonas Sergipe Par Alagoas Rondnia Tocantins Distrito Federal Cear Bahia Esprito Santo Maranho So Paulo Acre Mato Grosso Rio Grande do Norte Minas Gerais Piau Paraba Pernambuco Santa Catarina Mato Grosso do Sul Paran Rio Grande do Sul Gois Rio de Janeiro 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3

Fonte: Datasus.

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Outros nveis de anlise que estimulam rever o modelo atual tm a ver com gesto. O tempo mdio de permanncia (TMP) hospitalar, por exemplo, um indicador que aponta para problemas de gesto, especialmente quando analisados comparativamente. Embora nem sempre permanncias curtas representem ecincia, taxas menores reduzem os custos por caso. No toa que o estudo de processos organizacionais e a introduo de novas tecnologias se reetem neste tipo de indicador. Para ilustrar os reexos de problemas de gesto, utilizamos dados relativos ao custo mdio de internao do SUS em diferentes municpios do Estado do Rio de Janeiro e as taxas mdias de permanncia por tipo de internao. Basta olharmos as diferenas para constatarmos a existncia de problemas de gesto. O TMP costuma ser comparado internacionalmente como medida de ecincia em hospitais. Embora as estatsticas internacionais sejam classicadas de forma diferente, o grco a seguir demonstra a variao deste indicador em vinte e oito pases num perodo de quinze anos.
Internaes hospitalares do SUS - por local de internao RJ Valor mdio internao e mdia permanncia por municpio, perodo 01/05 a 09/07
Municpios
Cabo Frio Nova Friburgo Queimados Mag Terespolis Itabora Belford Roxo Volta Redonda Petrpolis So Joo de Meriti Duque de Caxias

Internaes
25.510 27.302 28.427 29.008 30.800 30.827 42.827 43.208 49.217 49.527 59.837

Valor mdio
1.100,19 985,42 332,07 456,99 743,10 387,25 348,57 562,48 1.172,16 634,88 460,94

TMP Geral
3,8 12,3 2,7 7,0 7,9 4,9 2,9 6,1 20,2 10,5 9,6

TMP Clnica
5,4 8,7 2,6 5,0 9,8 6,0 4,8 6,6 12,1 6,9 8,6

TMP Pediatria
6,7 7,0 3,2 5,3 5,6 4,6 3,2 6,5 7,2 3,7 7,9

TMP Cirurgia
3,5 6,6 1,8 3,1 6,2 5,0 2,2 4,6 4,6 2,4 8,3

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Niteri Campos dos Goytacazes Nova Iguau So Gonalo

85.764 85.993 98.906 135.980

729,56 884,68 417,24 588,57 804,30

13,0 8,5 4,7 8,4

12,2 7,9 7,8 5,3

9,5 8,1 4,9 4,3 9,2

5,8 3,8 5,3 2,1 7,3

Rio de Janeiro 687.606 Fonte: Datasus.

12,4 13,1

Taxa MdIa de PerManncIa, Pases da OCDE, 1990 e 2005


Days 25

1990
20
19,8

2005

13,4

12,0 10,6

12,0

10,0

12,5

15

14,0

9,8

9,5

9,6

9,9

8,6

8,5

8,0 7,4 7,3

8,4

8,7

8,0

10

9,3

7,3

7,3

7,2

7,5

7,1

7,1

7,3

7,0

7,8

6,8

6,8

6,7

6,7 6,6

6,5

7,0

7,0

6,3

6,3

6,5

6,1

6,1

6,0

5,2 6,0 5,2

5,9

5,6

5,4

5,4

4,8

0 Belgium Spain Portugal OECD Italy Greece Czech Republic Slovak Republic United States Norway Switzerland Luxembourg Netherlands Australia United Kingdom Denmark Japan Finland Germany Hungary Sweden Ireland Poland Austria Canada France Iceland Turkey Korea Mexico

Fonte: OECD Health Statistics, 2003.

Em primeiro lugar, ca evidente a tendncia queda do tempo mdio de permanncia dos hospitais devido a novos processos e tecnologias. Em segundo lugar, se compararmos os dados internacionais com os de alguns municpios do Estado do Rio se observa que os nossos so bem superiores. Esse comentrio tem por objetivo chamar a ateno para a relevncia dos problemas de gesto e para aprimorarmos nossas estatsticas de organizao e processos para que as anlises comparativas sejam mais conveis.

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3,5

4,6 4,2 4,0

6,4

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Tambm podemos medir o grau de inecincia dos servios pelos dias de espera por cirurgias, exames, pelas longas las para conseguir atendimento, entre outras medidas. As chamadas portas de entrada para o sistema devem ser ordenadas de maneira que as emergncias dos hospitais sejam utilizadas, de fato, para emergncias. Algumas aes para alterar este quadro de desordem esto em curso, mas precisam de mais rapidez e agilidade. O carto SUS, os postos de sade com nvel mdio de complexidade funcionando 24h, a nova poltica para modelos de gesto privada dos hospitais so algumas destas aes. De todas as iniciativas, o Programa de Sade da Famlia (PSF) um dos que mais inui na estrutura do sistema porque, justamente, organiza a porta de entrada de forma proativa atravs das visitas dos agentes nos domiclios e atua fortemente no campo da preveno, promoo de sade e deteco precoce de doenas curveis. O caminho est correto, mas o ritmo das mudanas lento. Em 2003, segundo dados do Suplemento Especial de Sade da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), 239.334 pessoas deixaram de procurar servios de sade pelos seguintes motivos:
No tinha dinheiro 23% Inexistncia de especialista procurado 5% Local distante ou de difcil acesso 7% Diculdade de transporte 3% Horrio incompatvel 10% O atendimento muito demorado 20%

No tinha quem o (a) acompanhasse 4%

No gostava dos prossionais 5%

Outro motivo 23%

preciso que os processos de gesto sejam sistematicamente monitorados com o registro de informaes que indiquem o quanto a populao est, de fato, recebendo atendimento adequado. Estatsticas vitais so muito importantes para medirmos os resultados gerais de sade da populao, mas no so sucientes para scalizar e garantir a organizao do sistema.

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Outro aspecto da gesto que compromete a organizao e, portanto, a ecincia do sistema a execuo oramentria. De um modo geral, os oramentos no se relacionam com objetivos; funcionam como uma atividade separada das demais; funcionam como controle de gastos; quase sempre obedecem a alocaes histricas e aumentam ou diminuem sem qualquer vnculo com o nvel da ecincia; obedecem a cdigos contbeis sobre a natureza do gasto desvinculando ao, meta e indicadores de sucesso. Tudo isso impede que se reconhea a efetiva alocao dos recursos e tende a gerar deformao e hipertroa organizacional. NOVAS PERSPECTIVAS Sobre a base do modelo descrito, projetamos o desenho de uma nova organizao do sistema para o ano de 2020 com modicaes bastante realistas. Para facilitar a comparao, replicamos o atual modelo na mesma pgina de forma que as mudanas sugeridas sejam visveis.

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Seguindo a estrutura do esquema apresentado, a seguir descreveremos com mais detalhes o contedo de cada caixa, as relaes implcitas e as modicaes para que a organizao do sistema seja mais arrumada. OferTa de ServIOs O esquema desenhado para a oferta de servios em 2020 sugere um fluxo mais ordenado para a demanda a partir da referncia de uma porta de entrada para o sistema que, atualmente, quase invisvel devido cultura da livre escolha para os que usam servios privados e ao uso indevido das emergncias hospitalares no servio pblico. Para se definir uma porta de entrada, algumas mudanas so exigidas como pr-requisito e outras decorrero naturalmente. O primeiro pr-requisito a mudana de currculo dos prossionais de sade, especialmente o de mdicos e do corpo de enfermagem. A mudana de postura tcnica do prossional de sade pode gerar mudanas de grande impacto e, concomitantemente, evitar que os usurios se sintam cerceados de seus direitos. Em medicina, a especialidade de Clnica Geral dever ser amplamente fortalecida para que seja resoluta. Atualmente, os mdicos clnicos funcionam como encaminhadores para outras especialidades. Poucos retm seus doentes transmitindo-lhes a segurana de sua capacidade para atuar como principal referncia mdica, valendo-se de um ecaz mecanismo de referncia e contra-referncia. Este mecanismo funciona entre os nveis de ateno primria com mdicos generalistas e os especialistas e centros especializados. O nvel primrio pede pareceres a especialistas que so devolvidos para seu lugar de origem que, ento, decide se o mesmo elegvel para continuar o tratamento naquele nvel ou deve ser denitivamente encaminhado para centros especializados. Neste caso, o paciente passa a pertencer (marcar consultas diretamente) a estes centros. Doenas como diabetes tipo II, hipertenso primria, por exemplo, podem ser controladas por especialistas em Clnica Geral e somente referenciados para centros especializados em Endocrinologia e Cardiologia em caso

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de necessidade. Ou seja, a especialidade volta a ser, como o nome bem dene, uma especialidade. Contrariamente cultura da especialidade de Clnica Geral, a falta de viso holstica combinada, como a hiperespecializao dentro de especialidades, impede a disseminao da cultura de medicina preventiva e mais humanista. Os procedimentos acabam obedecendo a regras e estmulos comerciais e, embora o avano da tecnologia seja positivo para salvar vidas, de um modo geral so supra-utilizados sem justicativa tcnica. Geram uma falsa impresso de qualidade que serve, principalmente, para aumentar custos sem contrapartida de resultados. a cultura de que quantidade de exames feitos sinal de medicina de qualidade. Em sistemas de assistncia sade, o ideal o justo e o necessrio para diagnstico, recuperao e tratamento de doenas de maneira que os recursos possam alcanar o maior nmero de pessoas. Gastar com desperdcio um defeito que nasce com o tipo de formao mdica e, ipsu facto, do modelo de ateno sade. Neste sentido, cabe estimular a incorporao de uma prtica internacional chamada medicina baseada em evidncia que recomenda que a prtica clnica esteja integrada experincia prossional tco existente sobre a eccia dos procedimentos diagnsticos e teraputicos. Essa concepo de prtica contm elementos para evitar o uso inadequado e excessivo de procedimentos diagnsticos e teraputicos. Com a formao do (a) enfermeiro (a) ocorre o mesmo. Em pases como a Inglaterra, o corpo de enfermagem tem um papel fundamental na ateno ao paciente. As enfermeiras fazem a primeira consulta e usam com propriedade o discernimento necessrio para resolver problemas de baixa complexidade. Trabalham de forma bastante integrada com os mdicos e dedicam parte da consulta a transmitir informaes sobre sade que afetam os hbitos necessrios para evitar doenas. No Brasil, este recurso ainda mal-aproveitado. preciso que o currculo de enfermagem seja revisto luz de novas funes e responsabilidades que auxiliem a desafogar o sistema e, principalmente, para ajudar ao pblico a perceber a importncia deste prossional como suporte estrutura do modelo de ateno. Para isso,

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sua formao precisa ser de alta qualidade e, mais uma vez, integrada e articulada. Uma das mudanas que decorrer, naturalmente, com uma porta de entrada organizada ser a retomada do verdadeiro espao dos especialistas. Como dito anteriormente, a hiperespecializao foi, pouco a pouco, convertendo os prossionais em mosaicos. Ao persistir, refora-se uma avaliao tcnica equivocada por parte dos usurios de que o sistema to melhor quanto mais rapidamente ele acessar o especialista. O resultado a banalizao da especialidade com neurologistas tratando enxaquecas, endocrinologistas fazendo dietas, cardiologistas tratando de estresse, reumatologistas cuidando das dorsalgias muitas vezes associadas ao sedentarismo e idade. Estas e outras especialidades so muito importantes para resolver problemas srios e doenas especcas (muitas vezes incomuns), mas devem ser discriminadas pela organizao e uxo do sistema para o bem da sade das pessoas e para a devida valorizao do mdico. A questo da formao do prossional de sade no esgota as mudanas necessrias para o aprimoramento do sistema atual. Tambm preciso introduzir medidas para avaliao da qualidade dos servios, criar polticas para o uso de tecnologias, rever a relao entre os provedores de servios e os que nanciam, alm de garantir abrangncia para assegurar o acesso a toda a populao. Mas a mudana de maior impacto para que o sistema evolua de forma desejada e planejada est centrada no modelo de formao do prossional. SeGurO de Sade SuPleMenTar No esquema apresentado para 2020, a caixinha Seguro de Sade Suplementar deveria, de fato, corresponder denio concebida na Constituio de 1988 quando, no mesmo ano, com a 8 Conferncia Nacional de Sade, criou-se o SUS Sistema nico de Sade. Pensou-se que o setor privado poderia atuar de forma suplementar, uma vez que o SUS garantiria os princpios de univer-

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salidade, eqidade, gratuidade e integralidade. Como esclarece o estudo do IESS,


...em muitos pases da Europa, a sade privada tem funo suplementar para nanciar bens e servios que so excludos da cobertura pblica. No Canad, 65% da populao possuem algum plano suplementar de sade privada, nas provncias onde permitida a comercializao desse produto. Na Holanda, quase toda a populao coberta pelo seguro social possui um plano privado suplementar. Na Sua, 80% da populao suplementam o plano mandatrio com um plano privado voluntrio.

Tal como funcionam atualmente, os seguros e planos de sade privados no Brasil so uma alternativa para o acesso aos servios, em tempo e hora, para os que podem pagar. No podemos armar que a qualidade seja superior ao SUS em todos os casos, mas a idia de ter tantos servios credenciados e disponveis (especialmente os hospitais renomadamente de primeira linha) d uma impresso de segurana que bsica para quem j precisou ou imagina precisar de servios mdicos em casos de doenas graves. Ou seja, os planos de sade, longe de serem suplementar, tornaram-se uma necessidade bsica e hoje contam com cerca de 40 milhes de associados concentrados em grandes centros urbanos. Quem tem condies, geralmente, compra um plano de sade. O modelo dos planos e seguros privados refora alguns defeitos inerentes ao atual sistema de sade, especialmente aqueles relacionados s modalidades de pagamento e nanciamento atravs do fee-for-service. Tambm contribuem negativamente para o desordenamento da hierarquia por nvel de complexidade e boa parte da utilizao por parte dos associados se transforma em consumo de griffe desnecessrio e, no caso da sade, injusto. A uniformizao das modalidades de pagamento, tanto por parte dos pagadores pblico ou privado, pode equilibrar a distribuio
Sade suplementar frente s demandas de um mundo em transformao, Jos Cechin et al., 2006, IESS Instituto de Estudos em Sade Suplementar, www.iess.org.br/biblioteca.


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de servios e permitir ganhos de escala. A Diviso de Reviso de Custos de Servios de Sade da Agncia Reguladora de Maryland, por exemplo, props um novo modelo de pagamento nico para os hospitais, independente do tipo de pagante (Medicare, Medicaid ou as seguradoras e HMOs). No nosso caso, seriam o SUS (a tabela SUS), as AIHS, as tabelas da AMB e outras (recentemente os mdicos aprovaram a CBHPM como nova referncia para preos). Os objetivos eram: o controle do crescimento dos custos, a melhora do acesso aos servios, garantir estabilidade nanceira para os hospitais, e aumentar a transparncia e a qualidade do relacionamento entre os agentes do sistema. O novo modelo comeou a ser implantado em 1977 e, no perodo 1976-2005, foi o Estado com menor ndice de crescimento dos custos hospitalares dos EUA. Tambm obtiveram melhor acesso para a populao sem seguro mdico, equilibraram os ganhos dos hospitais com mais transparncia atravs da forma nica e, sobretudo, estabeleceram metas de qualidade que inuam no pagamento (pay for performance). A Agncia Nacional de Sade vem atuando positivamente no processo de regulao do setor privado, mas o sistema deve ser visto na sua totalidade porque os defeitos de um interferem na performance do outro. O setor de sade suplementar poderia, at 2020, ampliar sua relevncia na poltica social do pas. Como 71% dos contratos com planos e seguros de sade so com empresas, seria importante que estes servios fossem analisados e criticados como benefcio coletivo, mais alm da lgica, tambm importante, de consumidores. possvel vislumbrar potenciais muito positivos para este mercado que pode cumprir uma funo social mais ampla do que a atual, atravs da articulao com os programas de sade ocupacional das empresas. De acordo com as Normas Regulamentadoras n. 7 e n. 9 do Ministrio do Trabalho, as empresas devem implementar o Programa de Controle Mdico de Sade Ocupacional (PCMSO) e Programa de Preveno de Riscos Ambientais (PPRA) com o objetivo de promover e preservar a sade e a integridade do conjunto de seus trabalhadores. uma forma de co-responsabilizar os empresrios pela escolha


Classicao Brasileira Hierarquizada de Procedimentos Mdicos.

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de modelos produtivos que sejam o menos nocivo possvel sade de seus trabalhadores. Enquanto o PPRA avalia, por exemplo, aspectos relacionados ao ambiente de trabalho ou ao processo de produo que possam gerar riscos sade dos trabalhadores, o PCMSO executa exames mdicos peridicos, gerais e especcos para o tipo de atividade econmica, com o objetivo de detectar precocemente as conseqncias nocivas decorrentes do trabalho. Assim, atividades que demandem grande esforo fsico devem ser cuidadas para evitar, por exemplo, hrnias de disco, varizes de membros inferiores, entre outros problemas de sade. Da mesma forma, processos de trabalho com alta freqncia de movimentos repetitivos que vem causando novas doenas como as Leses por Esforo Repetitivo (L.E.R) e os Distrbios Osteomusculares Relacionados ao Trabalho (D.O.R.T.S) devem ser avaliados conjuntamente mdicos do trabalho e gestores de planos de sade, pois o problema se reete no custo de benefcio como um todo. A desarticulao entre os gestores das normas impostas pelo Ministrio do Trabalho e o benefcio concedido aos trabalhadores atravs dos planos de sade torna muitas vezes o PCMSO e o PPRA num mero cumprimento burocrtico para atender scalizao. Na verdade, os exames peridicos so um valioso instrumento para a deteco precoce de casos que podem ser gerenciados, alm de cumprirem funes preventivas. Atualmente poucas empresas e operadoras de planos de sade integram as informaes geradas por estes programas com o objetivo, de fato, de provocar ajustes nas empresas para assegurar melhores condies de sade aos trabalhadores. comum encontrar relatrios tecnicamente bem-feitos para o PPRA que sinalizam problemas que podem ser conrmados nas estatsticas de utilizao do plano de sade. Mas preciso transformar o dado em informao para os que tomam decises. Muitos empresrios no compreendem o alcance destes benefcios e os consideram tarefas burocrticas ou contabilizam como gastos com salrio indireto. No percebem qualquer forma de valor agregado. Se no existe uma gesto voltada para estes objetivos, muito provvel que as empresas gerenciem ilhas e que os fornecedores de servios no consigam maximizar resultados. Alguns trabalhos desenvolvidos

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em uma operadora de planos de sade do Rio de Janeiro mostraram o potencial deste tipo de abordagem. Um destes trabalhos, numa indstria de grande porte do Rio de Janeiro em 2005, mediu a reduo do absentesmo na fbrica em 14% combinado com um aumento de produtividade de cerca de 9% durante o perodo de um ano de aplicao deste modelo de gesto da sade dos trabalhadores. Atualmente os seguros e planos de sade privados comercializam produtos para a Sade Ocupacional e para Planos de Sade separadamente, deixando de aproveitar a conexo lgica que existe entre uma atividade e outra. A integrao das informaes dos dois produtos estabelece um processo que permite atuar fortemente em preveno e amplia a funo social do benefcio j concedido pelos empresrios. Da incluir as polticas pblicas de promoo sade nos programas das Operadoras e empresas um passo. O governo teria uma boa parte do parque industrial j instalado do setor privado como reforo para a implementao de polticas pblicas de sade. GOvernO O Governo pode cumprir diferentes funes, dependendo da poltica e modelo que seguir. De um modo geral cabe somente aos governos a funo regulatria e esta pode adotar diferentes graus e abrangncia. No Brasil, a Agncia Nacional de Sade Suplementar foi criada em 1998 e a partir de 2000 comeou a regular o setor privado atravs da Lei 9656/98, impondo uma srie de medidas visando segurana dos associados e a uniformizao de coberturas. Projetando a organizao de nosso atual sistema para 2020, espera-se que estas funes sejam aprimoradas no sentido de promover uma real articulao entre os setores privado e pblico. Como indica o grco elaborado por Ug e

Servios Mdicos Indstria e Comrcio (Semic), casos de gesto integrada em indstria de grande porte e dados gerenciais do Servio de Monitoramento de Casos (SMC). O modelo desenvolvido recebeu o Prmio da Associao Brasileira de Marketing e Negcios em 2006. Em 2007, a Operadora foi comprada pela DIX-Sade, empresa do Grupo AMIL.


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Santos, a participao do setor privado no Brasil relevante e, alm de atuar livremente pelas regras de mercado, este setor poderia contribuir com a poltica de desenvolvimento social do pas atravs de parceria pblico-privada (PPPs). Hoje, os sistemas pblico e privado atendem a um pas partido em dois: os que podem e tm recursos compram um seguro ou plano de sade, e os demais recorrem ao SUS. Sabendo que a tendncia mundial sobre os custos de ateno sade de alta, no faz sentido duplicar os servios e, pior, garantir mais acesso e, talvez, qualidade para os que podem pagar, acentuando as desigualdades.
GrfIcO 1 COMPOsIO dO GasTO eM sade. AlGuns Pases da OCDE e BrasIl
EUA Reino Unido Sucia Espanha Portugal Itlia Alemanha Frana Dinamarca Brasil (2002) 0,0% 10,0% 20,0% 30,0 Pblico 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0% 90,0% 100,0%

Seguro privado

Pagam. direitos

Fonte: Pases da OCDE: OMS, World Health Report, 2000.

Projeto Justia no Financiamento do Setor Sade, Escola Nacional de Sade Pblica, ENSP / Fiocruz Uma Anlise da Eqidade do Sistema de Sade Brasileiro, Maria Alicia Dominguez Ug e Isabela Soares Santos, http://www. ans.gov.br/portal/upload/biblioteca.


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A organizao do sistema tambm pode ser vista atravs do modelo e das fontes de nanciamento. O desenho atual permite visualizar situaes onde o cidado pode estar pagando duas ou trs vezes pelos servios, pois paga imposto, compra seu plano de sade e ainda precisa fazer pagamentos diretos do prprio bolso para custear medicamentos e/ou servio no cobertos. No geral, o esquema demonstra que o sistema se nancia atravs do Tesouro Nacional com fundos arrecadados atravs dos impostos e distribudos atravs de repasses federais a estados e municpios. A proporo da contribuio federal (no total do gasto pblico) atualmente corresponde a mais da metade do total, porm, a Emenda Constitucional 29 de 2000 estabelece que estados e municpios passem a vincular 12% e 15%, respectivamente, de suas receitas para gastos com sade, ajustando e equilibrando melhor esta tendncia. Entretanto, preciso que esta fonte de arrecadao seja simplicada para facilitar o controle e possibilitar uma gesto mais transparente sobre a avaliao dos impactos progressivo ou regressivo sobre a populao. Um minucioso estudo levado a cabo pela Escola Nacional de Sade Pblica/Fiocruz10 utiliza uma tabela detalhada com as mltiplas fontes tributrias que compem os gastos pblicos com o objetivo de analisar o grau de eqidade do modelo de nanciamento brasileiro.
QuadrO 1 - COMPOsIO da base vInculvel das receITas de EsTadOs e MunIcPIOs, Para cuMPrIMenTO da EC 29-2000
Receitas de impostos estaduais ICMS6, IPVA7, ITCMD8 Receitas de impostos municipais IPTU9, ISS10, ITBI11 Receitas de Impostos Transferidos FPE12, IRRF13, IPI Exportao14, pela Unio aos Estados ICMS Exportao (Lei Kandir)15 Receitas de impostos transferidos FPM, ITR16, IRRF, ICMS, IPVA, IPI Exportaco pela Unio aos municpios ICMS Exportao (Lei Kandir) Transferncias nanceiras constitucionais ICMS (25%), IPVA (50%), IPI Exportao (25%), e legais dos Estados aos Municpios ICMS Exportao - Lei Kandir (25%) Receita de dvida ativa tributria de impostos
Fonte: Nota Tcnica com discusses e recomendaes elaboradas por Grupo Tcnico formado por representantes governamentais: Parmetros consensuais sobre a implementao e regulamentao da Emenda Constitucional 29, de 2002.
10

Nota 4 op.cit, p. 13.

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, no mnimo, confuso. No esquema apresentado para 2020, a reduo de setas que guram como as diversas formas de nanciamento utilizadas atualmente representam as mudanas sugeridas para os prximos anos. preciso que haja uma simplicao na tributao de forma que os contribuintes conheam a forma como os mesmos esto sendo utilizados pelo governo com maior transparncia. POPulaO muito importante que se conhea a tendncia demogrca para planejar a infra-estrutura e os tipos de servios necessrios. Prosseguindo com o exerccio de projetarmos um desenho organizacional para o ano de 2020, o envelhecimento da populao devido reduo das taxas e fecundidade (entre 1960 e 2000 caiu de 6,2 lhos para 2,4) e o aumento da expectativa de vida elevaro a proporo de pessoas idosas no Brasil. De acordo com as projees do Fundo de Populao das Naes Unidas (FNUAP), os idosos de 65 anos e mais devero passar de 10 milhes para 50 milhes entre 2000 e 2050 e os idosos de 80 anos e mais devero passar de 1,7 milho para quase 14 milhes no mesmo perodo. Alm desta realidade, existe o problema da chamada transio epidemiolgica prolongada em que problemas de sade tpicos de sociedades mais avanadas (neoplasias, doenas cardiovasculares e crnico-degenerativas) coexistem com doenas infecto-contagiosas. O recrudescimento de doenas como a malria, hansenase e leishmanioses sinalizam a polarizao que os servios de sade tero que lidar no futuro se estes no forem eliminados denitivamente. O esforo que se requer para atender aos dois plos grande e por isso exigir, possivelmente, um grande debate com a sociedade. A sade coletiva um reexo, um retrato do tipo de organizao social que adotamos. , em boa parte, responsabilidade dos governantes, mas no exclusivamente. A populao tem o seu papel a cumprir. Se as pessoas conseguissem discernir com mais clareza o mundo de inuncias que se reete em seu estado de sade, solues alternativas surgiriam fora do escopo da medicina e de tratamentos cura-

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tivos. Mudanas de hbitos alimentares nocivos e de comportamentos de risco so poderes que temos como indivduos para mudar a sociedade e que, cada vez mais, so apoiados e estimulados. Nos EUA, por exemplo, as aplices de seguro sade caem muito para os que se comprometem a adotar hbitos saudveis. Anne Mills11 tambm indica a necessidade de adotar medidas para inuenciar consumidores a usar os servios privados de forma adequada nos pases pobres:
... consumidores so, de um modo geral, incapazes de avaliar a qualidade tcnica de servios de sade e costumam colocar mais peso em aspectos de percepo subjetiva do tipo habilidade de relacionamento pessoal dos provedores e o conforto do ambiente onde o tratamento ocorre, ambos no necessariamente relacionados competncia tcnica.12

As observaes anteriores em muito se aplicam populao que tem acesso aos servios privados aqui no Brasil tambm. A predominncia de percepes de fachada em detrimento da competncia tcnica encarece o sistema e alarga a brecha entre os que possuem melhores condies de vida e os que no possuem. Em parte, a disseminao de informao para dar menos peso ao supruo e mais elementos para avaliar a competncia tcnica dos servios responsabilidade de governos e, atualmente, das agncias reguladoras. Mas , tambm, um processo de conscientizao individual que traz tona um elenco de valores sociais com os quais, nos prximos anos, nossa sociedade provavelmente se enfrentar.

Anne Mills et al. What can be done about the private health sector in low-income countries? Public Health Reviews, Bulletin of the World Health Organization 2002, 80 (4). 12 Idem, op.cit. p. 326.
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COnclusO Embora os sistemas de sade adotem diferentes modelos em diferentes pases, de um modo geral, os desaos a serem enfrentados nos prximos anos so mais ou menos semelhantes. A escalada dos custos versus aumento da demanda em termos absolutos e relativos complexidade de uma espcie de dvida epidemiolgica de sociedades desiguais atinge muitos pases. Trs dos oito Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM), que devero ser cumpridos at 2015, so relacionados sade: reduzir a mortalidade na infncia; melhorar a sade materna e deter a propagao do HIV/AIDS, malria, tuberculose e outras doenas transmissveis. Se as metas estabelecidas no fossem calculadas atravs de mdia estatstica, o Brasil teria muitas diculdades para chegar a 2015 com os ODM cumpridos devido enorme desigualdade existente. Uma pesquisa de opinio citada num recente estudo, publicado pela Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe (Cepal),13 indicou que a desigualdade surge como a maior preocupao dos pases latino-americanos, superando a pobreza. O estudo tambm analisou e comparou polticas pblicas de vrios pases e, entre outras concluses, armou que o impacto redistributivo destas maior quando o gasto social predominante em sade e educao. Dito de outra forma, investimentos em sade e educao cortam o caminho e aceleram o progresso social que, naturalmente, acompanha o desenvolvimento econmico. Polticas de Sade Pblica podem ser redistributivas. Porm, a forma como o sistema de sade est organizado inuencia a ecincia do setor e, em ltima instncia, os resultados de sade da populao. A inteno de utilizar um modelo exageradamente simplicado foi para dar destaque s articulaes, ligao e inuncias entre as partes do sistema de forma que sua estrutura se tornasse visvel e aparente. Tem-se a impresso de que conceitos organizacionais so temas pouco tangveis sendo, portanto, utilizados en passant quando se estudam os problemas e propem-se solues. Estrutura organizacional, processos, cultura, gesto de pessoas, entre outros aspectos sus13

Una Decada de Desarrollo en America Latina 1990-1999, CEPAL, 2004.

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tentam os pilares do sistema de sade. Dependendo da fora destes pilares as polticas podem ser mais ou menos ecazes, os especialistas podem ser mais ou menos aproveitados, o desenvolvimento cientco pode ser mais ou menos aplicado para o desenvolvimento da sociedade e, possivelmente, os resultados de sade podem ser gerados com mais ecincia.

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REFERNCIAS
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SIMulacrO, ShOPPInG CenTer e EducaO SuPerIOr




Jos Rodrigues

Agradeo a Ronaldo Rosas Reis a inestimvel contribuio durante toda a investigao Rumo Nova Amrica. Esta pesquisa foi nanciada pelo CNPq e pela Faperj.


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O objeto emprico referncia deste ensaio o espao Nova Amrica, territrio ocupado entre 1925 e 1991 pela Companhia Nacional de Tecidos Nova Amrica (CNTNA), em Del Castilho, antigo bairro industrial na cidade do Rio de Janeiro, e em seguida pelo Shopping Nova Amrica (SNA). A CNTNA congura-se como funo e smbolo da industrializao tardia brasileira. O SNA um signo da economia globalizada onde se comercializam os mais variados produtos de sanduches a cursos de graduao, especializao, mestrado e doutorado. Nesse sentido, o espao Nova Amrica representa o microcosmo das transformaes sociais do Modo de Produo Capitalista do sculo XX: um espao que expe os movimentos contraditrios das transformaes econmicas, urbanas, culturais; que simboliza o movimento da industrializao tardia ao ingresso do pas na Acumulao Flexvel; enm, que sintetiza a condio ps-moderna do Capitalismo Tardio. O presente ensaio pretende reetir sobre as transformaes sociais, em particular as educacionais, a partir precisamente do espao Nova Amrica, posto que, no por acaso, constitui-se a principal loja-ncora deste empreendimento imobilirio-comercial um campus da maior universidade do Brasil, em nmero de estudantes matriculados: a Universidade Estcio de S.

The empirical subject of this essay is the Nova America Space, a territory occupied from 1925 to 1991 by the Nova America National Textile Company (CNTNA, in its Portuguese acronym), located in Del Castilho, a former industrial district, Rio de Janeiro City, and succeeded by the Nova America Shopping Center (SNA, in its Portuguese acronym). The CNTNA represents their late Brazilian industrialization, as its symbol and function. The SNA is a sign of the globalized economy in which a large range of products are commercialized from sandwiches to undergraduate, specialization, master and doctorate programs. In this sense, the Nova America Space represents the social changes microcosms within the twentieth century Capitalism mode of production: a space that shows the economic, urban, cultural changes contradictory movements; that symbolizes the country move from the late industrialization toward the exible accumulation; in summary, that synthesizes Late Capitalism post modern condition. The current essay aim to think about social changes, primarily the educational ones, starting precisely from the Nova America Space, considering that not by chance, it is the main anchor store of this real state-commercial enterprise, a campus from the largest Brazilian university, regarding student enrolment: the Estcio de S University.

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1. InTrOduO: RuMO NOva AMrIca?


A Amrica potente e original, a Amrica violenta e abominvel no se deve procurar apagar uma ou outra, nem reconciliar as duas. [...] Em suma: o Novo Mundo cumpriu suas promessas? Foi at o m dos benefcios da liberdade, ou ter ido somente at o m dos malefcios? J. Baudrillard (1986)

Observada de longe, ainda na Linha Amarela via expressa que liga a Zona Norte Zona Oeste do Rio de Janeiro , a coluna avermelhada da chamin de cerca de 50 metros de altura, tpica das construes fabris inglesas do sculo XIX, mantm inalterada a imagem de Del Castilho, um antigo e tradicional bairro industrial carioca, que guardamos na memria. Aparentemente, a magnca fbrica Nova Amrica continua l. Trafegamos pela via expressa, ladeada por favelas, que tem em uma de suas extremidades a Ilha do Fundo, ou seja, a Cidade Universitria, campus modernista da maior universidade federal brasileira, a UFRJ, e na outra extremidade, o bairro Barra da Tijuca, considerado por muitos como um simulacro de Miami. Ao tomarmos uma das alas de sada da Linha Amarela conduzimo-nos diretamente s novas cancelas da velha fbrica, hoje transformada num grande shopping center de compras a varejo. Ao se apertar um boto, um ticket cuspido de uma mquina e a cancela automaticamente se levanta dando passagem ao automvel. Sobressaindo no imenso estacionamento, a imponente arquitetura de tijolos aparentes da velha fbrica de tecidos apresenta, contudo, grandes prticos de ao e alumnio pintados em azul que evidenciam a sua mudana de status: ocupando o lugar dos operrios, das mquinas a vapor, dos antigos teares e dos tecidos macios, outrora produzidos, utilizados pelas mes para a confeco das fraldas de seus lhos, encontramos, agora, consumidores e novas mercadorias materiais e imateriais. No ptio, lotado de automveis, estacionamos numa das entradas laterais da ex-fbrica e atual shopping center. Vislumbra-se uma passarela de ao e policarbonato ligando dois blocos de edifcios perpendiculares ao conjunto principal da construo que emoldura um quiosque que exala o inconfundvel aroma McWorld, como um carto de boasvindas aos potenciais consumidores.

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Os potenciais consumidores espalham-se pelos amplos corredores e lojas de todos os tipos: lanchonetes, restaurantes, livraria, cinemas, lojas de vesturio (em sua maioria), agncias bancrias, lojas lotricas, agncia de automvel, 150 salas comerciais (como consultrios), lojas de eletrodomsticos, cabeleireiro e um empreendimento especialssimo, ainda incomum no mix dos shoppings centers brasileiros. Pacca e alegremente, jovens consumidores ocupam as mesinhas prximas ao quiosque com suas risadas, sorvetes, cigarros e cadernos, enquanto um guarda privado armado zela pela segurana patrimonial de uma grande empresa de venda de mercadorias imateriais. No corredor formado por dois prdios paralelos, um enorme display exibindo a logomarca da empresa se destaca dos cartazes dos bancos eletrnicos, do cabeleireiro, do jornaleiro, da tabacaria. Trata-se da Unesa, Universidade Estcio de S, anunciando servios educacionais de nvel superior no seu campus universitrio no Shopping Nova Amrica. Estamos no espao-tempo ps-moderno do capitalismo tardio, em pleno subrbio favelizado da cidade maravilhosa; a sensao s pode ser de vertigem: estaramos ingressando numa Nova Amrica? De fato, ingressamos no espao Nova Amrica, territrio ocupado entre 1925 e 1991 pela Companhia Nacional de Tecidos Nova Amrica (CNTNA), e em seguida pelo Shopping Nova Amrica (SNA). A primeira empresa a ocupar e delimitar aquele territrio foi uma indstria txtil anunciada pela imprensa, no incio da dcada de 1920, como uma poderosa organizao industrial que nascia, funo e smbolo da industrializao tardia brasileira. A segunda, um
Num futuro trabalho, apresentaremos a histria do espao Nova Amrica, no momento, adiantamos apenas que a CNTNA teve a falncia decretada, durante a ditadura militar. Em seguida, atravs da luta dos trabalhadores, a Companhia passou ao controle do BNDES, no governo do general Joo Baptista Figueiredo. Aps alguns anos, a empresa foi reprivatizada e permanece operando, at hoje, na unidade Fonte Limpa, no municpio uminense de Duque de Caxias. O processo de reestruturao levou desativao da unidade Del Castilho. Aps anos totalmente desativadas, as instalaes fabris foram nalmente vendidas e transformadas no Nova Amrica Outlet Shopping. Atualmente denominado Shopping Nova Amrica, o empreendimento administrado pela Ancar, responsvel pela gesto de outros 10 shoppings centers no Brasil, dentre eles o Shopping Eldorado, em So Paulo.


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shopping center o que arquitetonicamente preserva, reala, transforma e refuncionaliza as formas originais da fbrica signo da economia globalizada onde se comercializam os mais variados produtos de sanduches a cursos de graduao. Em outras palavras, o espao Nova Amrica representa o microcosmo das transformaes sociais processadas na periferia do Modo de Produo Capitalista do sculo XX. Um espao que expe os movimentos contraditrios das transformaes urbanas, arquitetnicas e culturais, do processo de industrializao tardia, do ingresso do pas na Acumulao Flexvel, das chamadas novas universidades (privadas), da hipertroa do setor tercirio da economia, enm, um espao que sintetiza a condio ps-moderna do Capitalismo Tardio. Este breve ensaio pretende reetir sobre estas transformaes, particularmente as educacionais, precisamente a partir do ainda recente e estranho movimento de ingresso das instituies de educao superior privadas nos shoppings centers, secundarizando, assim, a utilizao dos tradicionais campi universitrios. Como se procurar mostrar, na verdade, esta transferncia espacial apenas o corolrio do processo de transformao da educao em mercadoria. Alm desta introduo, o presente texto contm mais duas sees Shopping center ou o simulacro da Nova Amrica e Educao superior e mercadoria. Encerra o ensaio uma breve seo guisa de concluso. 2. Shopping Center Ou O sIMulacrO da nOva AMrIca Diversos indicadores socioeconmicos tm revelado que a segmentao de mercado uma forte caracterstica do atual estgio de acumulao, sendo a juventude um dos segmentos para onde mais vem se expandindo o consumo. A macia presena de jovens nos corredores dos shoppings centers, em busca de consumo, lazer, e tambm trabalho, tem atrado as empresas de educao superior, que
Sobre as recentes transformaes na educao superior, ver Almeida (2001), Catani, org., (1998), Fonseca (1994), Silva Jr. & Sguissardi (2001), Silva Jr. (2002), Neves (org. 2002), Rodrigues (2005, 2007a , 2007b).  Sobre o ps-modernismo, ver Anderson (1999), Eagleton (1998), Harvey (1992), Jameson (1994, 1996, 1997, 2001), e Reis (2000, 2005 e 2008). Sobre o Capitalismo Tardio, ver Mandel (1982).


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tm ocupado a rea locvel dos shoppings centers como verdadeiras lojas-ncoras. No Shopping Nova Amrica, a presena da maior universidade privada brasileira (em nmero de estudantes) dispondo neste campus de uma capacidade de receber 10 mil estudantes conrma a tendncia apontada, embora ainda cause estranheza, inclusive na imprensa. Em 1970, durante o processo de expanso da educao superior privada, promovido pelo regime militar, nasceu, com cerca de 80 alunos, a Faculdade Estcio de S. No nal do sculo XX, em plena nova expanso do setor educacional, agora incentivada pelos governos democraticamente eleitos, a partir de Fernando Collor de Melo, a Universidade Estcio de S (Unesa), possua cerca de 30.000 estudantes, alcanando o segundo lugar em corpo discente cando atrs apenas da maior universidade federal brasileira, a UFRJ (cerca de 42.000 estudantes). Em 2002, a Unesa alcanou 60.000 matrculas, ultrapassando duas das mais tradicionais universidades brasileiras, a USP e a UFRJ, tornando-se a segunda maior universidade brasileira, em matrculas. Atualmente, a Unesa , segundo dados ociais, a maior instituio de educao superior do Brasil, em nmero de estudantes matriculados. Em 2007, a Universidade Estcio de S lanou-se no mercado nanceiro atravs da Estcio Participaes S. A., captando R$ 446.940.000. A receita de tal crescimento j tinha sido sintetizada, anos atrs, pela revista Veja Rio (ano 9, n 25, junho, 1999): 1. vestibular fcil; 2. grande variedade de cursos; 3. mensalidades de baixo custo; 4. cam Com efeito, a Folha de S. Paulo noticiou, em 30 de maro de 2008, sem esconder o estranhamento, a instalao de mais um campus: o Shopping Light, em So Paulo, incorporou ao seu mix a mais nova unidade da Universidade de Guarulhos. Segundo a matria, existem atualmente, no Rio de Janeiro, nove instituies do tipo.  No dia 28 de novembro de 1988, o Relator e a Comisso Especial para Anlise de Processos de Criao e Reconhecimento de Universidades e o Plenrio do Conselho Federal de Educao votaram favorveis pelo reconhecimento da Estcio de S como universidade.  Cf. Anncio de encerramento da Oferta Pblica de Distribuio Primria e Secundria de Units de Emisso da Estcio Participaes S.A., veiculado em O Globo, p. 9, 29 de agosto de 2007.


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pi espalhados pelo Rio de Janeiro, inclusive em shoppings centers; 5. marketing que aponta para a empregabilidade. Pode-se acrescentar, a lenincia do poder pblico, especicamente, do Ministrio da Educao para com a instalao e o funcionamento de tais empresas educacionais. Com efeito, o processo de expanso da educao superior no Grande Rio tem se dado em todos os espaos possveis em prdios prprios, em escolas de Educao Bsica, em shoppings centers e at mesmo parques de diverso. A proliferao de unidades de educao superior em espaos no tradicionais conrma a anlise de Harvey (1992), que aponta para a ultrapassagem do modelo urbano de especializao espacial funcional, caracterstica do fordismo, caminhando na direo de um processo de agregao e aglomerao espacial, caracterstica do Padro de Acumulao Flexvel. No Rio de Janeiro, dentre os shoppings centers que abrigam unidade de instituies de educao superior, destaca-se o Shopping Nova Amrica com o campus da Universidade Estcio de S, no qual so oferecidos 11 cursos de graduao, seis cursos seqenciais (ou cursos superiores de tecnologia) e 11 cursos de ps-graduao lato sensu. O Shopping Nova Amrica, como mencionado antes, ocupou, transformou e refuncionalizou as antigas e desativadas (em 1991) instalaes da Companhia Nacional de Tecidos Nova Amrica, dando-lhe caractersticas ps-modernas.

Sobre a noo de empregabilidade, ver Rodrigues (1996). Cf. Stio do campus Nova Amrica da Unesa. <http://www.estacio.br/campus/nova_america/cursos.asp>, consulta em 4 de maio de 2008.
 

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Vista lateral do SNA. Observam-se o portal e as logomarcas da Unesa e, mais direita, da C&A, alm da chamin desativada da antiga fbrica (foto de Aline Pereira, outubro, 2002).

O espao Nova Amrica ontem, fbrica txtil; hoje, shopping center e o seu entorno representam de forma condensada uma srie de transformaes econmicas, industriais, urbano-geogrcas e culturais, inclusive, educacionais, pelas quais as cidades e as sociedades capitalistas vm passando, principalmente, nas formaes sociais situadas na semiperiferia das economias centrais do Modo de Produo Capitalista, das quais o Brasil um representante especial dada a rpida e dramtica industrializao (1930-1980) de carter fordista, seguida das novas transformaes sociais oriundas da Acumulao Flexvel (a partir de 1990)10. Nas palavras de Milton Santos:
Consideramos o espao como uma instncia da sociedade, o mesmo ttulo que a instncia econmica e a instncia cultural-ideolgica. Isso Oliveira (1991) realizou uma anlise, no campo da geograa urbana, sobre o que poderamos denominar, por analogia, do espao Bangu, ou seja, a transformao de uma fazenda em fbrica txtil e a constituio de, praticamente, uma cidade em seu entorno.
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signica que, como instncia, ele contm e contido pelas demais instncias, assim como cada uma delas o contm e por ele contida. A economia est no espao, assim como o espao est na economia. O mesmo se d com o poltico-institucional e com o cultural-ideolgico. (Santos, 1997, p.1)

Ou seja, isso quer dizer que a essncia do espao social. Nesse caso, o espao no pode ser apenas formado pelas coisas, os objetos geogrcos, naturais e articiais, cujo conjunto nos d a Natureza. O espao tudo isso, mais a sociedade: cada frao da natureza abriga uma frao da sociedade atual. (Idem, ibidem) Portanto, o espao Nova Amrica se insere em uma nova dinmica cultural que est a produzir um novo sujeito social urbano ps-moderno11. O shopping center entendido como empreendimento imobilirio de iniciativa privada que rene, em um ou mais edifcios contguos, lojas alugadas para comrcio varejista ou servios, no qual a estrutura e o funcionamento do empreendimento so controlados por um setor administrativo, responsvel pela reproduo do capital da empresa, onde est necessariamente presente um parque de estacionamento (Cf. Pintaudi, 1992, p.15-6) original dos Estados Unidos da Amrica e nasceu sob o signo do fordismo. Com efeito, a tradio americana, iniciada por Henry Ford na indstria, de grandes empresas de administrao centralizada e de aglomerao12 no ramo comercial (supermercados, magazines) relaciona-se diretamente ao surgimento e difuso dos shoppings centers nos EUA. Isto , a origem dos shoppings centers articula-se diretamente penetrao do grande capital no ramo comercial. J a difuso desses empreendimentos, nos EUA, alia-se expanso de moradias suburbanas e generalizao do uso do automvel (Bienenstein, 2002, p. 74-5). O primeiro shopping center brasileiro, tal qual entendemos neste ensaio, surge ainda em 1966 com a inaugurao, em So Paulo, do
Para uma boa discusso sobre os novos sujeitos, ver Sennett (2000) e Hall (2000). 12 A concentrao de atividades econmicas no espao conhecida por economia de aglomerao, nesse sentido, o shopping center exemplo bem acabado de atividade econmica de aglomerao (cf. Bienenstein, 2002, p.75).
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Shopping Center Iguatemi. O Iguatemi foi construdo ento com uma rea bruta locvel de 42.000 m2, que abrigava 295 lojas, sendo duas delas ncoras, e 1.817 vagas de estacionamento. Contudo, como na dcada de 1960 o processo de concentrao do capital comercial (monopolizao) ainda era incipiente, apenas na dcada de 1980 toma impulso a construo desse tipo de empreendimento imobilirio-comercial de marca americana (Pintaudi, 1992, pp.15-6). Com efeito, nenhum outro shopping center foi inaugurado nos anos 1960, cerca de cinco passaram a funcionar na dcada de 1970, enquanto que, entre 1981 e 1990, foram registrados, pelo menos, cinco dezenas desses empreendimentos em todo o pas (Pintaudi, 1992, pp.18-20), tornando irreversvel o processo. Segundo a Associao Brasileira de Shoppings Centers (Abrasce), existem, no Brasil, 367 SCs em funcionamento, a rea construda total alcana 55 milhes de metros quadrados. Os SCs tm a capacidade de abrigar quase 490 mil automveis, geram, mensalmente, cerca de 630 mil empregos diretos. Em 2007, o setor de shopping centers produziu um faturamento estimado de 50 bilhes de reais13. Considerados templos do consumo (material e imaterial), poderia parecer paradoxal a proliferao rpida dos shoppings centers, em plena dcada perdida, em um pas com a mais alta concentrao de renda do mundo. Mais estranho ainda se levarmos em considerao que uma parte signicativa do nanciamento do empreendimento foi realizada pela Caixa Econmica Federal. No entanto, tais aspectos so facetas das contradies do capitalismo, notadamente, do capitalismo tardio brasileiro. Na verdade, o Brasil chega dcada de 1980 expondo suas profundas contradies. O modelo econmico nacional-desenvolvimentista, o processo de industrializao por substituio de importaes, em grande parte mantido e ampliado pela ditadura militar iniciada em 1964, esgotara-se. A dvida externa contrada, em grande parte, para nanciar os investimentos de maturao a longo prazo, a concentrao de renda nos setores mdio-superiores vis--vis a queda real dos salrios, e a inao parceira na concentrao de renda que no in Dados disponveis em <http://www.abrasce.com.br/gr_numeros.htm>, aces so em 04.05.2008.
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cio do processo eram funcionais ao desenvolvimento capitalista, agora tornavam-se um estorvo. Inicia-se a dcada perdida. Contudo, pode-se repetir, com Pintaudi (1992), perdida para quem?, j que justamente nessa dcada que a indstria dos shoppings centers cresce vertiginosamente. Ora, estes empreendimentos, assim como outros setores da economia, crescem no rastro da concentrao de renda e de capital (monopolizao). Tal monopolizao avana nos setores varejistas, destruindo, com auxlio decisivo da inao, as pequenas lojas de bairro e abrindo caminho para a redes (eletrodomsticos, supermercados) e franquias (moda, pequenas refeies) primeiros ocupantes dos espaos locveis dos shopping centers. Em outras palavras, a dcada exuberante dos shopping centers representa a entrada denitiva do grande capital nanceiro no ramo comercial atravs de um mecanismo ecaz de sua reproduo ampliada. Para que a reproduo ampliada do capital nanceiro aplicado nesse empreendimento imobilirio sui generis seja garantida, o shopping center lana mo em grande escala da gerncia cientca altamente centralizada, no qual os participantes (exceto as lojas-ncora) desconhecem o processo no qual esto inseridos.
Presentes no shopping, os lojistas tm sobre si uma racionalidade que transcende as iniciativas capitalistas particulares e que se sobrepe a elas, envolvendo um estrito controle de padronizao comercial, que vai do projeto de instalao at as normas de funcionamento. O contrato de locao, as normas gerais complementares e o regimento interno garantem ao empreendedor, atravs da administrao, uma organizao estritamente controlada sobre os lojistas, sobre o SC. (Gaeta, 1992, p.51).

O controle da administrao do Shopping Center sobre os lojistas ultrapassa em muito o aspecto funcional da loja, ou seja, ultrapassa a subsuno formal. Com efeito, o pequeno capital comercial est subsumido de maneira real ao grande capital nanceiro atravs do contrato de locao composto. O contrato de locao formado por uma parte xa, essa em funo da rea locvel, da localizao da loja, e por uma parte varivel. A parte varivel relaciona-se diretamente ao faturamento efetivo da loja, sobre a qual a administrao do shopping center tem controle absoluto atravs scalizao direta, acesso

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aos registros contbeis e auditorias. Atravs desse mecanismo est garantida a transferncia de parte do lucro comercial auferido pelas lojas ao capital nanceiro proprietrio do shopping center (cf. Bienenstein, 2001, p.78). O controle gerencial (formal e real) do capital nanceiro sobre o conjunto dos capitais comerciais particulares na verdade precede o funcionamento do shopping center, se dando atravs de um gerenciamento absoluto do espao. Tal gerenciamento envolve desde a escolha do terreno viabilizao econmica propriamente dita. Nessa avaliao preliminar, leva-se em considerao as condies de acesso ao shopping center14, as caractersticas do comrcio vizinho e eventualmente competidor15, da populao-alvo etc. Fruto dessa ampla avaliao, a administrao do shopping center arma o mix, ou seja, escolhe os tipos e tamanhos de lojas e servios que iro compor o empreendimento, a sua distribuio no interior do complexo comercial etc.
Ou seja, o objetivo principal da gerncia cientca nesse caso no s pr sobre seu controle uma atividade, que durante muito tempo tem apresentado um carter quase artesanal e livre da racionalidade dos grandes grupos nanceiros e industriais. Consiste tambm em impor elementos gerais de controle do mercado (gerao em srie de novas necessidades) e especcos (de vivncia urbana e comercial), de forma a otimizar e realizar o lucro. (Gaeta, 1992, p.52) O Shopping Nova Amrica est instalado no centro de um polgono virio de grande importncia para a cidade do Rio de Janeiro: Linha Amarela (avenida Governador Carlos Lacerda), avenida Martin Luther King, avenida Dom Hlder Cmara e, com destaque, para a linha 2 do metr, que possui uma estao precisamente junto lateral do Shopping. Neste caso, basta que o consumidor atravesse a curta passarela que liga a estao Del Castilho ao Nova Amrica. Cabe ainda informar que inmeros prossionais liberais (e correlatos) utilizam o estacionamento do SNA para guardarem seus veculos, enquanto se deslocam para o Centro e para a zona Sul do Rio, de metr. 15 Bastante prximo ao SNA, encontra-se, na avenida Dom Hlder Cmara, um dos maiores shoppings centers do Rio de Janeiro, o Norteshopping, que conta atualmente com 330 lojas satlites, nove ncoras, 4.000 vagas de estacionamento, e 200.528 m de rea construda. (Cf. < http://www.norteshopping.com.br/>, acesso em 6 de maio de 2008)
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O controle do espao ultrapassa as relaes com os lojistas, atingindo fortemente o pblico consumidor (ou apenas freqentador) do shopping center, alcanando, de certa forma, um carter de coordenao social, j que o seu funcionamento interno se faz de maneira planejada, organizada, disciplinada, com controle de freqncia (pois a segurana encarrega-se, discretamente, de afastar dos Shoppings as pessoas consideradas indesejadas, como mendigos, menores abandonados, punks, bbados...) e voltada exclusivamente para interesses particulares, sem que os freqentadores sintam esse controle externo. (Gaeta, 1992, p. 55. Grifos nossos) Na obra Simulacro e simulaes, Jean Baudrillard (1991) traa aquilo que seriam as fases sucessivas da imagem: a imagem como reexo da realidade imediata; a imagem como deformao da realidade mais profunda; a imagem como ocultao da inexistncia da realidade profunda; e, nalmente, a imagem como produo simulada do que no existe, ou seja, a emergncia do simulacro (Baudrillard, 1991, p.13). Para o autor, a Disneylndia modelo perfeito de todos os simulacros: O imaginrio da Disneylndia no verdadeiro nem falso, uma mquina de dissuaso encenada para regenerar no plano oposto a co do real. (Baudrillard, 1991, p.21) Ou, em outras palavras, A Disneylndia colocada no imaginrio a m de fazer crer que o resto real, quando toda Los Angeles e a Amrica que a rodeia j no so reais, mas do domnio do hiper-real e da simulao. (Idem, ibidem) Os shoppings centers so simulacros, j que simulam microambientes de felicidade, onde no parecem existir problemas16. Espaos hiper-reais onde se podem ver vitrines sem o perigo de ser abordado por uma criana de rua a esmolar, ou ter a bolsa levada. Nesse simulacro, o pblico que efetivamente integre o seu mercado consumidor sente-se protegido para comprar confortavelmente
Contudo, a realidade teima em invadir a hiper-realidade. Em 2003, uma cabea humana foi encontrada no shopping center Rio Sul (cf. O Globo, 19 de janeiro de 2003, p.22). No mesmo ano, em 11 de novembro, um assaltante foi morto pela Polcia Civil no estacionamento do Shopping Nova Amrica (cf. O Globo, 12.11.03, p.19). Freqentemente, a Linha Amarela manchete nos jornais cariocas em funo de arrastes, balas perdidas e assassinatos.
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j que o tempo no percebido: no faz calor, no chove, no h sombras, no h relgios.


A arquitetura desloca-se para o campo da cenograa. o suporte do espelho da imagem. Transforma-se em elemento de linguagem visual dentro da espacialidade da persuaso. Estes elementos conjugados operam a dissoluo do tempo: a iluminao articial, as superfcies de vidro, os espelhos reetores, os jorros de gua criam um universo fantasioso e atemporal. (Santos Jr., 1992, p.73)

Em outras palavras, essa cenograa arquitetnica, em geral, busca simular ruas desprovidas de histrias, imagens que no remetem a nenhuma lembrana individual dos usurios (Souza & Sabbagh apud Santos Jr., 2002, p.73). Contudo, o Shopping Nova Amrica apresenta caractersticas particulares. Com efeito, como mostra a foto a seguir, a arquitetura cenogrca apia-se quase que esquizofrenicamente sobre um arquitetura fabril atravessada de histria17. Muitos dos freqentadores do SNA efetivamente tm suas vidas relacionadas Companhia Nacional de Tecidos Nova Amrica (CNTNA), alguns foram consumidores de seus produtos j que a unidade fabril fazia venda direta ao consumidor , outros foram trabalhadores da fbrica. Moradores do entorno que viram a CNTNA fechar, que presenciaram a construo do parque de estacionamento, hoje passeiam pelos corredores do Nova Amrica. Existem mesmo funcionrios de lojas que foram empregados da CNTNA, engenheiros que permanecem em atuao imediata com o SNA.

No momento, existem obras em andamento no SNA que esto ampliando as fachadas cenogrcas, como a da foto, para um dos acessos ao prdio principal, precisamente onde ca a entrada principal da Estcio de S.
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Em perspectiva, um setor interno do Shopping Nova Amrica, denominado pela administrao de Rua do Rio, no qual localizam-se cerca de 10 bares de rua. Em primeiro plano, a fachada cenogrca de um desses bares de rua; em segundo plano, a arquitetura tpica fabril inglesa. Sobre essa, e cobrindo toda a Rua do Rio, um imenso toldo branco. (Foto de Luiza Sassi, nov. 2002)

A administrao do SNA tem plena conscincia dessa situao e busca utiliz-la funcionalmente. De fato, durante meses, a decorao da praa central de alimentao retratou em enormes painis essa suposta harmnica convivncia passado/presente, fbrica/shopping center, trabalho/lazer; estudo/responsabilidade social18. De qualquer forma, em geral, os shoppings centers brasileiros aspiram produzir um cenrio que no tem correspondncia com a realidade alm das cancelas que do acesso aos seus ptios de estacionamento. Pretender ser, ou pelo menos aparentar, um espao fechado, protegido das intempries naturais e sociais. Os shoppings centers intencionam produzir uma hiper-realidade, uma cidade ideal, onde habitam cidados-consumidores que transitam seguros em busca frentica de mercadorias materiais e imateriais roupas, alimentos, livros, entretenimento, sade, da educao infantil educao superior. Cidadela ideal onde a cidadania se iguala liberdade de consumir de tudo. Enm, os shopping centers so simulacros de uma idealizada Nova Amrica, mesmo que encravados em uma vasta rea favelada do subrbio do Rio de Janeiro, conhecida como Faixa de Gaza.

Cabe explicitar que o SNA mantm em suas dependncias uma creche da Cruzada do Menor. Alis, pode-se ver facilmente, no perodo matinal, crianas pequenas de mos dadas visitando o interior do shopping center guiadas pelas suas professoras.
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3. EducaO suPerIOr e MercadOrIa A atual trajetria e perspectiva da educao superior brasileira tambm tem se adequado ao quadro mais geral das transformaes socioeconmicas do capitalismo tardio. As instituies de educao superior (IES) privadas e pblicas tm buscado se moldar ao tlos Economia Competitiva. Com efeito, na dcada de 1990,
o Brasil inicia um processo de ajustamento de seu projeto poltico nacional nova ordem mundial. Esse movimento, que se acentua sob a liderana de Fernando Henrique Cardoso, expressar-se- em todas as esferas da atividade humana, em particular na educao superior, mediante a tentativa de recongurao desse espao social, segundo a tica e a racionalidade econmicas. O capital procura recongurar tal esfera segundo seus objetivos e a sua lgica. (Silva Jr & Sguissardi, 2001, p. 193-4)

Nesse sentido, pode ser detectada uma ntida tendncia das IES privadas de se transformarem em efetivas empresas de ensino, de operarem o pensamento pedaggico empresarial no sentido de (con)formar uma fora de trabalho de nvel superior adequada ao tlos Economia Competitiva19, alm de contriburem para a hegemonia da viso social de mundo burguesa, principalmente a de corte neoliberal. De fato, o crescimento da iniciativa privada no campo educacional, que no se vem dando pela mo invisvel do mercado, ao contrrio, fruto de uma poltica relativamente clara do Governo FHC, em plena sintonia com as orientaes de organismos multilaterais, como o Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD), a Organizao das Naes Unidas para a Educao, Cincia e Cultura (UNESCO) e, mais recentemente, a Organizao Mundial do Comrcio (OMC)20. Para Lima (2002, p.54-5), a poltica desses organismos para a educao superior na Amrica Latina e Caribe, em que pesem sutis dife Sobre o conceito de tlos, particularmente de tlos Economia Competitiva, ver Rodrigues (1997). 20 Sobre as polticas do Bird, ver De Tommasi, Warde & Haddad (orgs., 1996). Sobre a poltica educacional de FHC, ver Silva Jr. (2002).
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renas entre essas duas entidades, pode ser sintetizada em cinco aspectos. O primeiro deles a busca de abertura do setor educacional aos investimentos privados. O segundo, que complementa o primeiro, a globalizao dos sistemas educacionais, isto , o incentivo s universidades pblicas e privadas para que se associem a instituies de educao superior de carter transnacional21. O terceiro aspecto refere-se ao fortalecimento das chamadas universidades corporativas, isto , de adoo institucionalizada, por parte de grandes empresas, de programas internos de qualicao e de treinamento de sua prpria fora de trabalho. O quarto aspecto refere-se ao incentivo educao a distncia, impulsionada pelas inovaes tecnolgicas e apoiada na comercializao de pacotes educativos. Finalmente, a quinta diretriz dos organismos multilaterais indica a transferncia de recursos oramentrios da educao superior educao bsica. Como foi dito anteriormente, a mo invisvel do mercado tem sido auxiliada pela poltica educacional concreta de sucessivos governos federais democraticamente eleitos (Collor/Itamar Franco, FHC e Lula da Silva). Um aspecto relevante, nesse sentido, a atual conformao poltico-administrativa do Conselho Nacional de Educao que, desde a ditadura militar, vem favorecendo a multiplicao de IES privadas e a transformao de muitas delas em universidades. Apesar dos constrangimentos impingidos s universidades pblicas, notadamente as federais, apesar de toda liberdade ofertada pelo Ministrio da Educao s IES privadas, apesar do apoio e incentivo dos organismos multilaterais (Bird, Unesco, OMC), apesar de o tlos Economia Competitiva guiar as aes do governo brasileiro, a mais remota possibilidade de controle estatal sobre a educao supe-

Mesmo que incipiente, j se pode perceber um processo de globalizao nanceira do capital investido em educao. Com efeito, o grupo Pitgoras, fundado em 1996 por Walfrido Mares Guia, est rmando acordo com o Apollo Group, maior grupo empresarial de ensino dos Estados Unidos, que fatura anualmente cerca de 770 milhes de dlares e tem um valor de mercado de US$ 7,200,000,000.00 na chamada bolsa de alta tecnologia Nasdaq (revista Exame, n 763, abril, 2002). O recentssimo ingresso da Estcio no mercado nanceiro (ver nota 7) conrma a tendncia apontada.
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rior privada ou a cobrana regular de impostos e tributos22 parecem ameaar a liberdade de explorao do mercado educacional superior em expanso. Essas supostas e tnues ameaas liberdade de mercado tm gerado enrgicos protestos dos empresrios da educao superior e contribudo para acirrar a concorrncia e a busca de diferenciao institucional (Silva Jr. & Sguissardi, 2001, p. 205). Nesse contexto, a qualicao do corpo docente e a atividade de pesquisa at agora considerada central na instituio universitria acabam por serem relegadas a meras formalidades quando no descartadas abertamente. Em outras palavras, a identidade mesma da instituio universitria est em processo de rpida mutao:
A produo do conhecimento consubstancial idia de universidade desde os seus primrdios tende a ser substituda pela administrao de dados e informaes em um processo de assessoramento ao mercado, o que impe a sensvel perda do necessrio distanciamento que essa instituio deve ter em relao sociedade, da capacidade de reexo crtica, caracterstica tambm histrica da universidade e de qualquer outra categoria de IES. (Silva Jr. & Sguissardi, 2001, p.269)

Em sntese, e ainda nas palavras de Silva Jr. e Sguissardi, esse processo de substituio da produo do conhecimento pela administrao de dados e informaes assemelharia a instituio de educao superior a empresas prestadoras de servio (idem, ibidem). Cleide Rita Silvrio de Almeida O braso e o logotipo corrobora e, de certa forma, agrava as concluses dos autores supracitados:
O jogo do conhecimento sempre mediado por arranjos de marketing, infra-estrutura moderna, sistema informatizado, instalaes fsicas etc. A dinmica da produo cultural travestida e transformada em ecincia, num conjunto de atitudes que dilui a tradio, perdendo Davies (2002) revela que mais importante do que a aplicao direta de verbas pblicas o nanciamento indireto (via isenes scais de diversas ordens) que vem propiciando uma margem de lucratividade s IES privadas. Davies (2002, p. 160) tambm aponta uma explicao para a contradio da poltica governamental (incentivo ao crescimento, combinado com a tentativa de cobrana de impostos e das contribuies previdencirias): a meta sagrada da eliminao do dcit pblico presente nas bulas do FMI.
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a aura e oferecendo, atravs da racionalidade administrativa do setor privado de massa, o cultivo de um conjunto de novas atitudes que visam projetar a imagem identicadora de um estilo nessa nova ordem simblica reicada (Almeida, 2001, p. 213-4).

Nesse sentido, para os autores supracitados, um novo perl se desenharia. As IES isoladas ou integradas dedicar-se-iam to-somente ao ensino de graduao; os centros universitrios e as universidades tenderiam a acentuar o seu carter local/regional de prestao de servios vagamente associados idia de pesquisa aplicada, e, mesmo assim, se lhes fossem garantidas verbas pblicas23. Enm, a nova congurao do mercado de servios educacionais e a emergncia de uma nova burguesia de servios24, com alta de dose de competitividade, vem produzindo nos gestores do setor privado a busca permanente de introduzir nas instituies educacionais os mtodos e formas gerenciais correntes no mundo empresarial no educacional, ao mesmo tempo que lutam pela manuteno do nanciamento pblico (direto e indireto). Em poucas palavras, a lgica acadmica de gesto universitria est sendo subsumida teleologia do capital, atravs da gesto empresarial. Na linguagem de Almeida (2001), as universidades brasileiras estariam se denindo em dois grupos: a universidade do braso e a universidade do logotipo.
As universidades histricas ou tradicionais atuam no ensino complexo, que discute as vrias reas do saber, o signicado, o conhecimento, a aura, a tradio: so as universidades do braso. Braso que fala em latim veritas, sapientia. Latim que, como herdeiro da Idade Mdia, empresta ao braso o signicado da tradio histrica da verdade, da sabedoria, colocando-nos no mbito dos grandes universais desenvol Neves & Fernandes (2002) conrmam essa anlise. Para uma anlise completa sobre os novos mercados em tempos neoliberais, ver Boito Jr. (1999), particularmente, pp. 67 e 70. Resta saber se a dinmica capitalista no Brasil permitir, a mdio e longo prazo, a acumulao de capitais no setor educacional, ou se ser sacricado frente s demandas do capital nanceiro, alis, grande vitorioso da poltica econmica neoliberal (cf. Boito, 1999, p.50-2).
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vidos ao longo da histria do pensamento. (Almeida, 2001, p. 215. Grifos da autora)

Enm, a expanso da Educao Superior no Brasil tem se dado fundamentalmente a partir do crescimento de IES privadas. Instituies que tm buscado se construir como empresas prestadoras de servios educacionais fortemente atreladas s demandas do mercado. Em outras palavras, vivenciamos um momento decisivo no processo de mercantilizao (ou empresariamento) da Educao Superior. Se estas tendncias se mantiverem, desponta no horizonte da educao superior brasileira a Universidade Competitiva. Com efeito, em julho de 2006, o presidente Luiz Incio Lula da Silva enviou ao Congresso Nacional o seu projeto de reforma universitria. Na verdade, meses antes, o governo havia estabelecido um dilogo com os empresrios do ensino, alm de outros segmentos da sociedade, com o to de produzir uma pea legal mais ou menos conciliatria. Nesse sentido, a seguir apresentaremos brevemente as posies dos empresrios da Educao Superior, representados pelo Frum Nacional em Defesa da Livre Iniciativa na Educao25. 3.1 Os eMPresrIOs da educaO suPerIOr e a aTual refOrMa unIversITrIa Os empresrios do ensino, frao da nova burguesia de servios, embora atuantes em todos os nveis e modalidades de venda do ensino-mercadoria, atuam mais fortemente na educao superior, sendo responsveis por mais de 70% das vagas desse nvel educacional. A nova burguesia de servios ocupa uma posio particular na estrutura econmica, social e poltica brasileira. Pois se, por um lado, no dispe do poder econmico dos grandes grupos industriais e nanceiros, por outro lado vem sendo favorecida pela posio estratgica que ocupa na poltica neoliberal, posto que herdeira direta da destruio dos servios pblicos, promovida principalmente pelas polticas neoliberais. Dado o seu carter subordinado na congurao da reproduo do
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Para uma anlise mais abrangente, ver Rodrigues (2007b).

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capital em geral, alm de bastante marcada pela emergncia do neoliberalismo, no Brasil, a organizao centralizada dos empresrios da educao, em particular da educao superior, ainda incipiente. Dentre a grande variedade de entidades representativas dos interesses das instituies privadas de ensino destaca-se, no plano da educao superior, a Associao Brasileira de Mantenedoras do Ensino Superior (ABMES)26. A ABMES, fundada em 1982 sob a sigla ABM, liderou, em 2000, a constituio do Frum das Entidades Representativas do Ensino Superior Particular. essa a origem do atual Frum Nacional da Livre Iniciativa na Educao, (re)criado no contexto da atual reforma da educao superior, mais precisamente em reao ao estabelecimento do ProUni27. Em que pesem as diferenas de crena, de estatuto jurdico e de peso poltico especco, a reforma a ser encaminhada ao Congresso Nacional pelo Governo Lula da Silva logrou unicar as mais importantes entidades representativas do capital investido em educao sob a prosso de f na livre iniciativa. Dentre os diversos documentos e manifestaes pblicas exaradas pelo Frum, foi selecionado para ser analisado o documento Consideraes e recomendaes sobre a verso preliminar do anteprojeto de lei da reforma da educao superior (Frum, 2005), divulgado em 29 de maro de 2005. Aps alguns pargrafos de celebrao da iniciativa privada no campo educacional, alm de referncia explcita conteno da expanso das IES federais, para que se fosse impedido, com isso, o crescimento
Sobre as entidades representativas da educao privada, laicas ou confessionais, ver os estudos de Neves (1994, 2000, 2002). 27 O Frum rene 25 entidades de diversas naturezas jurdicas, tais como associaes, sindicatos, federaes e confederao, alm de entidades confessionais. Dentre as entidades que compem o Frum, destacam-se a Associao Brasileira de Escolas Superiores Catlicas (Abesc), a Associao Brasileira de Instituies Educacionais Evanglicas (Abiee), a Associao Nacional das Universidades Particulares (Anup), a Associao Nacional dos Centros Universitrios (Anaceu), a Confederao Nacional dos Estabelecimentos de Ensino (Confenen), o Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras (Crub), alm da prpria ABMES (cf. <www.forumdeeducacao.org.br> Acesso em: 02. nov. 2005).
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do dcit pblico28, o Frum logo anuncia, em sua Apresentao, que contra in totum o anteprojeto, posto que o mesmo no satisfaz o que o Brasil precisa para criar as ncoras de sustentao de um sistema coerente com os atuais desaos da educao brasileira (Frum, 2005, p.2). A razo fundamental dessa rejeio pode ser resumida na interpretao de que o anteprojeto possuiria um ntido eixo intervencionista (idem, p.3). essa caracterizao que vai efetivamente estruturar toda a anlise da proposta governamental desenvolvida nesse e em outros documentos do Frum. Nesse sentido, a entidade dos empresrios do ensino entende que o anteprojeto trata em um nico documento legal de assuntos de ordens bastante distintas, restringe a autonomia universitria, alm de abrigar dispositivos que transgridem princpios constitucionais. O Frum, fazendo jus sua denominao, clama por livre iniciativa, mesmo que esta se choque frontalmente com outro princpio constitucional: garantia de padro de qualidade da educao superior. Contudo, o princpio da qualidade no pode corromper o maior princpio do modo de produo capitalista: o direito propriedade privada dos meios de produo:
Mas entende que o zelo e o denodo governamentais postos no exerccio dessa nobre funo no devem ignorar e no podem atropelar o que estabelecem as normas que regem matrias to dspares quanto so as da ordem educacional e as da ordem econmica pertinentes livre atuao da iniciativa privada. (Idem, ibidem. Grifos meus.)

Em sntese, o Frum contrrio a quaisquer investidas contra os princpios constitucionais que garantem a livre iniciativa na educao (idem, p.14). Em que pese a peremptria armao inicial, de que o anteprojeto no merece uma simples correo de pontos, discorre suas sugestes. Primeiramente, o documento preocupa-se com a estrutura em si do anteprojeto governamental e com as competncias institucionais do
Sitiadas pela lgica do capital nanceiro, a burguesia industrial e a nova burguesia de servios educacionais irmanam-se no declarado objetivo supremo de conteno do dcit pblico obviamente, sem abrir mos de seus subsdios.
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MEC. Nesse sentido, indica ao Poder Executivo que, caso a reforma seja realizada, ela dever ser consignada atravs de diversos dispositivos legais. O Frum entende que se deveria preliminarmente alterar o captulo da LDB sobre educao superior. Em seguida, dever-se-ia aprovar uma lei orgnica ou estatuto das instituies federais de educao que tratasse de aspectos relacionados autonomia, ao nanciamento e gesto. Em terceiro lugar, o governo deveria aprovar uma lei que estabelecesse um novo marco regulatrio das relaes entre o Poder Pblico Federal e as IES privadas. Nesse sentido, caberia a reviso do status institucional do MEC, de forma que lhe seja retirada a prerrogativa de instncia reguladora do sistema educacional, atribuindo tal poder a uma agncia reguladora independente. Em outras palavras, os empresrios de ensino entendem ser nefasta a duplicidade de funes do MEC, que, simultaneamente, regula o sistema federal de educao e mantm uma grande rede de educao superior. Postas as indicaes anteriores, de como o Poder Executivo deveria proceder, os empresrios do ensino tecem uma srie de consideraes e algumas sugestes especcas quanto reforma: melhoria da qualidade, autonomia, pluralidade de instituies, gesto democrtica, avaliao, ps-graduao, interferncia na livre iniciativa (alis, j mencionada), democratizao do acesso e da permanncia, questo patrimonial, valorizao do magistrio, ingresso do capital estrangeiro no negcio da educao-mercadoria, entre outros. Com relao ao modelo de educao superior, fundamentalmente naquilo que tange autonomia e ao modelo de universidade baseada na indissociabilidade ensino-pesquisa-extenso, o Frum Nacional da Livre Iniciativa na Educao entende que tal associao fruto da presso exercida pela comunidade acadmico-cientca das grandes universidades, isto , as universidades pblicas. Essas universidades, supostamente apoiadas em vises idealistas do sculo XX, estariam defendendo como modelo nico para a educao superior a universidade de pesquisa. Concisamente, os empresrios do ensino entendem e nisso esto plenamente em acordo com os empresrios da indstria29 que deve existir a pluralidade: O Frum defende a pluralidade de instituies de ensino superior, com diferenciados
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Cf. Rodrigues (2007b).

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graus de autonomia para o seu desenvolvimento e expanso, desde que demonstrados nveis de qualidade. (Frum, 2005, p.11) Isso desde que a avaliao do nvel de qualidade no interra na liberdade de gesto do negcio educacional, obviamente. Com efeito, o Frum execra qualquer tentativa de que se estabelea alguma forma de gesto democrtica, seja atravs da eleio de dirigentes, seja a partir da instalao do chamado (na ltima verso do anteprojeto de reforma) conselho social de desenvolvimento. Adiante, o documento ainda ressalta que os mecanismos atuais de avaliao da qualidade ainda so muito incipientes, demandando maiores discusses, inclusive pela incorporao de representao das IES privadas nos atuais rgos pblicos que buscam aferir a qualidade educacional (Frum, 2005, p.13). Em outras palavras, os empresrios do ensino no conam no MEC como rgo avaliador do sistema educacional, posto que, dentre outros aspectos, o Ministrio simultaneamente regula, avalia e mantm instituies de educao superior. Os empresrios da educao superior, partindo da compreenso de que o conhecimento (e, portanto, a pesquisa) elemento central para o desenvolvimento das foras produtivas, reconhecem que as atividades de investigao institucionalizadas, no interior de suas instituies, so bastante dbeis, inclusive considerando-se a ps-graduao e a xao de professores-pesquisadores. Nesse sentido, os empresrios do ensino acabam por demandar do governo mecanismos nanceiros de apoio a essas atividades (cf. Frum, 2005, p. 15 e 17, principalmente). Ou seja, a livre iniciativa reivindica verbas e nanciamento pblicos para desenvolver pesquisa e contratar pesquisadores. De uma maneira geral, as consideraes e as recomendaes dos empresrios do ensino superior acabam por conuir quelas oriundas dos empresrios industriais30, exceto o aspecto da submisso da qualidade liberdade. Em outras palavras e em ltima instncia, ambas as fraes do capital intencionam que a educao converta-se plenamente em uma mercadoria. Ora, a sua venda, portanto, em shoppings centers apenas o corolrio desta inteno.

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Cf. Rodrigues (2007b).

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4. GuIsa de cOnclusO As transformaes ocorridas no mundo ocidental, e das quais o Brasil no escapou, tm seguido a lgica cultural do capitalismo tardio ou ps-modernismo (Jameson, 1996). Em outras palavras, a idia de que a cultura se tornou uma verdadeira segunda natureza, produzida e consumida como um produto igual a qualquer outro (Jameson, 1996, pp.13-14). A psicanlise, a expanso ilimitada do conhecimento humano sobre o mundo material (os novos materiais, a decifrao do DNA, clonagem teraputica, a coliso de partculas subatmicas) e a prodigiosa contrao planetria dos ltimos trinta anos pela ao dos meios de comunicao e de transporte (compresso espao-tempo, cf. Harvey, 1992) deram ao mundo no ps-modernismo um rosto mais completamente humano do que jamais visto. Em outras palavras, resta muito pouco do que possa ser considerado irracional, no sentido mais antigo de incompreensvel (Jameson, 1996, p.275). nesse mundo-objeto quase que inteiramente moldado pelas idias de ideal da burguesia que nos debatemos para apreender o signicado dos prximos passos da formao educacional, cultural e poltica do homem no ps-modernismo. Muitos intelectuais contemporneos (como Jean Baudrillard, citado logo em epgrafe) tm sido implacveis com o abandono a que foi relegado os ideais do humanismo clssico. Entretanto, em sua crtica, Baudrillard (como tantos outros) desconsidera o fato de que a renncia ps-moderna ao pensamento fundador est inexoravelmente associada a todas as conquistas cientcas, tecnolgicas e artsticas do sistema capitalista e tambm de suas variantes histricas e (outrora) oposies mais conhecidas. Como algum j disse antes, provavelmente, a maior vitria do neoliberalismo foi a de destruir a capacidade de imaginao poltica na sociedade. Somos capazes de imaginar uma hecatombe ecolgica planetria, mas no somos mais capazes de imaginar um mundo que no seja (des)organizado pela lgica do hiperconsumo, dos simulacros, das iluses, das simulaes, enm, pela lgica do capital.

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POlTIcas PassIvas de EMPreGO


Lus Henrique Paiva

caracTersTIcas, desPesas, fOcalIZaO e IMPacTO sObre a PObreZa

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O artigo est voltado para o exame das polticas de emprego do Ministrio do Trabalho e Emprego, que tm ocupado espao crescente no oramento do Governo Federal e nas discusses em torno das polticas sociais no Pas. A literatura divide as polticas de emprego em passivas (cujo melhor exemplo o seguro-desemprego, voltado para garantir um mnimo de renda nos perodos de desemprego) e ativas (como aes de qualicao prossional e intermediao de mo-de-obra, voltadas para reduzir o desemprego e reinserir o trabalhador no mercado de trabalho). Internacionalmente, tem-se colocado nfase no papel das polticas ativas de emprego que tendem a ter maior impacto nas possibilidades de o trabalhador permanecer ocupado ou retornar ocupao. Nos ltimos anos, o comportamento das despesas das polticas passivas no Brasil aponta para um brutal aumento dos gastos nos ltimos anos pressionando o oramento do Governo Federal e restringindo o espao oramentrio das polticas ativas. O artigo avalia, assim, as caractersticas, a evoluo das despesas, a focalizao e o impacto sobre a pobreza das polticas de emprego, destacando os principais dilemas que sua execuo enfrenta nos dias de hoje. This article examines the employment policies that are being executed by the Brazilian Ministry of Labor and Employment. These policies have occupied an increasing share both in the Federal Governments budget and in the general discussion about social policies. The literature makes a distinction between passive and active employment policies. Unemployment insurance, intended to guarantee a minimum income during periods of unemployment, is the best example of passive policies. Job training and job search support are considered good examples of active employment policies. Recently, there is an international emphasis on active policies - whose impact on unemployed workers capacity to return to the labor market is bigger than the impact of the passive policies. In the last few years, however, expenses in passive policies in Brazil have undergone a brutal growth - putting pressure on the Federal Governments budget and constraining expenses in active policies. Thus, this article assesses the main features of Brazilian employment policies, as well as the behavior of their associated expenses and the degree to which they are targeted towards the poorest, emphasizing the crucial dilemmas they have been facing in recent times.

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1. InTrOduO As polticas sociais tm recebido grande ateno na literatura recente, tanto no Pas, quanto no exterior, especialmente em funo da bem-sucedida expanso dos programas de transferncia de renda com condicionalidades como o caso do Bolsa Famlia, no Brasil. Esse debate tem tido o mrito de no car circunscrito a um pequeno nmero de especialistas: ao contrrio, tornou-se um debate social sobre a importncia dessas polticas, seu impacto e sua oportunidade. Outras polticas sociais, entretanto, continuam a ser acompanhadas fundamentalmente por um pblico especializado no obstante o fato de envolverem recursos muitas vezes ainda maiores do que aqueles aplicados nos programas de transferncia de renda sem que questes fundamentais (como, por exemplo: qual o volume de recursos envolvidos? Como est sendo a evoluo temporal dessas despesas? Que pblico est sendo atingido? Considerados determinados princpios, trata-se da melhor maneira de aplicar os recursos?) estejam sendo discutidas pela sociedade. Este trabalho est voltado para um conjunto especco de polticas sociais, as chamadas polticas pblicas de emprego. Mais especicamente, trata-se de apresentar a evoluo recente do desempenho e das despesas das polticas passivas de emprego em comparao com as chamadas polticas ativas de emprego e seus principais condicionantes, bem como as caractersticas que determinam seu impacto sobre os trabalhadores e seu grau de focalizao nos mais pobres. Levando em conta esse objetivo, o trabalho est estruturado nas seguintes sees:  a denio feita pela literatura entre as polticas passivas e ativas de emprego ser apresentada na seo 2 deste trabalho;  especial ateno ser dada evoluo das despesas com essas polticas entre 1995 e 2007, que tem variado positivamente no apenas em termos reais, mas tambm como proporo do PIB. Esses gastos, veremos, tm ocupado espao crescente no oramento do Ministrio do Trabalho e Emprego MTE e, dessa maneira,

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criado restries para outros gastos e/ou contribudo para o aumento da carga tributria. Esses dados sero rapidamente apresentados na terceira seo;  na quarta seo, a evoluo das despesas ser examinada, em busca dos seus principais condicionantes;  a quinta seo faz uma anlise do oramento do Ministrio do Trabalho e Emprego nos ltimos oito anos, comparando os valores atribudos oramentariamente s polticas passivas e ativas de emprego do Ministrio;  a sexta seo apresenta o grau de focalizao das polticas passivas de emprego. Na stima, o leitor encontrar um exerccio comparativo de impacto sobre a pobreza com o abono salarial PIS-PASEP;  nalmente, a ltima seo apresenta as principais concluses a que se chega ao longo do trabalho. 2. As POlTIcas PassIvas e aTIvas de eMPreGO A literatura divide as polticas pblicas de emprego em dois tipos. O primeiro deles formado pelas polticas passivas, que tm como objetivo assegurar um nvel mnimo de renda, especialmente para o caso de desemprego, ou reduzir o excesso de oferta de trabalho. A reduo da oferta de trabalho se d pela antecipao da aposentadoria, reduo da jornada ou desincentivos a que certos grupos participem do mercado de trabalho. Mas o instrumento que historicamente foi considerado a mais importante poltica passiva de emprego foi o seguro-desemprego (Azeredo & Ramos, 1995). No caso brasileiro, dois programas se sobrepem, em grande medida, na funo de assegurar um mnimo de renda para o caso de desemprego. O primeiro deles o Fundo de Garantia por Tempo de Servio, criado ainda na dcada de 60. Trata-se de um fundo, com contas individuais, onde so depositados 8% dos rendimentos do trabalhador. Os recursos acumulados podem ser sacados em determinadas situaes, entre elas o desemprego no justicado. O FGTS, dada a natureza extra-oramentria, no ser examinado neste trabalho. O segundo programa, criado na segunda metade da dcada de 80, o seguro-desemprego, nanciado com recursos do Fundo de Amparo

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ao Trabalhador FAT (que, por sua vez, mantido fundamentalmente com as contribuies PIS/PASEP). O benefcio varia de um a quase dois salrios mnimos (de R$ 380,00 a R$ 710,97), pagos por um perodo de trs a cinco meses. No Pas, h ainda uma ao de complementao de renda que tambm pode ser classicada como poltica passiva, o abono salarial. Trata-se de um benefcio no valor de um salrio mnimo, em parcela nica anual, devido queles trabalhadores com vnculo formal, inscritos no PIS (trabalhadores do setor privado) ou no Pasep (do setor pblico) h pelo menos cinco anos, cujo rendimento mdio mensal no ano anterior no foi superior a dois salrios mnimos. Por sua vez, as polticas ativas tm como objetivos aumentar a demanda por trabalho (via, por exemplo, criao de empregos pblicos, frentes de trabalho, programas de apoio s micro e pequenas empresas e outras aes), reduzir o chamado desemprego friccional (por meio de aes de intermediao de mo-de-obra IMO), combater o desemprego estrutural (utilizando aes de qualicao prossional) e facilitar a insero ou reinsero de grupos especcos (como o subsdio ao emprego de jovens ou desempregados de longa durao). No caso do Ministrio do Trabalho e Emprego, as polticas ativas de emprego so voltadas para a qualicao prossional (fundamentalmente o Plano Nacional de Qualicao do Trabalhador Planfor, entre 1996 e 2002, e o Plano Nacional de Qualicao PNQ, entre 2003 e 2007); a intermediao de mo-de-obra (ao realizada no mbito do Sistema Nacional de Emprego SINE), bem como, mais recentemente, o Programa Nacional do Primeiro Emprego PNPE e as aes de Economia Solidria. Os sistemas pblicos de emprego (SPEs) combinam, via de regra, polticas ativas e passivas de emprego. Embora seja regra que as polticas
Para receber o seguro-desemprego, o trabalhador dispensado sem justa causa tem um perodo aquisitivo de 16 meses e precisa comprovar vnculo formal nos seis meses anteriores ao do pedido do benefcio. A quantidade de parcelas (de 3 a 5) depende do nmero de meses com vnculo formal nos 36 meses anteriores solicitao do benefcio (tem direito a cinco parcelas quem trabalhou pelo menos 24 meses nos ltimos 36; e a quatro, quem trabalhou pelo menos 12 meses nos ltimos 36). O valor mximo do benefcio atinge R$ 710,97 e o mnimo o salrio mnimo (R$ 380,00).


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passivas consumam mais recursos, nos ltimos anos tem se chamado a ateno para a importncia do investimento em polticas ativas, na medida em que elas fazem maior diferena na possibilidade de o trabalhador desempregado (ou em risco de desemprego) conseguir uma melhor situao no mercado de trabalho (European Union, 2005; Claire Harasty (ed.), 2004; Elleke Davidse, 2007). Assim, as polticas passivas, necessrias e presentes em todos os SPEs bem estruturados, devem ser articuladas com as polticas ativas, de maneira a potencializar os pesados recursos nelas investidos. Veremos, entretanto, que as despesas crescentes com as polticas passivas aqui examinadas (seguro-desemprego e abono salarial) acabam restringindo o espao oramentrio para as polticas ativas. 3. Os GasTOs cOM as POlTIcas PassIvas de eMPreGO (1995-2007) Entre 1995 e 2007, os valores emitidos para o pagamento do seguro-desemprego aumentaram, em termos nominais, 347,5% (saltando de R$ 2.903,3 milhes para R$ 12.992,4 milhes). Por sua vez, no mesmo perodo, as despesas com o pagamento do abono salarial PIS-Pasep aumentaram 1.259,6% (saltando de R$ 388 milhes para R$ 5.276,6 milhes). Em 2007, portanto, as despesas com as polticas passivas de emprego superaram os R$ 18 bilhes. Como o PIB nominal variou, no perodo, e j de acordo com a nova srie das Contas Nacionais, 263,8%, as despesas com o pagamento desses benefcios aumentaram tambm como proporo do Produto (Grco 1).

Apenas para efeito de comparao, as despesas com o programa Bolsa Famlia atingiram, nesse mesmo ano, aproximadamente R$ 9 bilhes metade, portanto, do gasto com as polticas passivas de emprego.


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GRFICO 1 - DESPESAS COM PAGAMENTO DO SEGURO-DESEMPREGO E DO ABONO SALARIAL COMO PROPORO DO PIB
0,8%
0,71%

0,7%

0,6%
0,51%

0,5%

0,47% 0,49%

0,4%

0,41% 0,37%

0,3%
0,21%

0,2%

0,1%

0,06% 0,06%

0,0%

1995

1996

1997

1998 Seguro/PIB

1999

2000

2001 Abono/PIB

2002

2003

2004 Seg+Abn/PIB

2005

2006

2007*

* PIB de 2007 projetado a partir do desempenho dos trs primeiros trimestres. Fonte: Contas Nacionais/IBGE e Ministrio do Trabalho e Emprego MTE. Elaborao do autor.

As despesas com o seguro-desemprego aumentaram o equivalente a 0,09 ponto percentual do PIB no perodo e aquelas envolvidas com o pagamento do abono salarial aumentaram 0,15 ponto percentual do PIB. O aumento das despesas com ambas as polticas passivas de emprego chegou a 0,25 ponto percentual do PIB. O aumento das despesas do seguro-desemprego est, fundamentalmente, concentrado na segunda metade do perodo 1995-2007. Em termos nominais, o aumento entre 1995 e 2001 foi de 67,1%, menor do que o do PIB (84,5%), o que permitiu que as despesas recuassem de 0,41% para 0,37% do PIB. Entre 2001 e 2007, entretanto, o aumento foi de 167,8%, substantivamente maior do que a variao do PIB no perodo (97,2%). Fenmeno parecido ocorreu com o abono salarial, cujo aumento nominal tambm se concentra na segunda metade do perodo 1995-

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2007. A variao das despesas com o pagamento do abono como proporo do PIB, entre 1995 e 2001, foi equivalente a apenas 0,02 ponto percentual do PIB. Entre 2001 e 2007, entretanto, a variao chegou a 0,13 ponto percentual do PIB. Na prxima seo, veremos como se comportaram os determinantes mais importantes das despesas do seguro-desemprego e do abono salarial. 4. Os deTerMInanTes dO GasTO das POlTIcas PassIvas e sua evOluO Os gastos com o pagamento do seguro-desemprego sofrem forte impacto da variao do valor do salrio mnimo impacto maior, por exemplo, do que sofrem os gastos com benefcios previdencirios. Isso ocorre porque o valor mximo do pagamento mensal do seguro-desemprego no chega a dois salrios mnimos. O intervalo entre o benefcio bsico e o de valor mais alto signicativamente menor do que, por exemplo, o encontrado nas polticas previdencirias: o teto dos benefcios previdencirios encontra-se acima dos sete salrios mnimos, de maneira que o impacto do salrio mnimo tende a ser menor no caso das polticas previdencirias do que no caso do segurodesemprego. Assim, as variaes no valor do benefcio mdio seguem muito proximamente as variaes do prprio salrio mnimo. J o nmero de benecirios depende de alguns fatores, como o nmero total de trabalhadores registrados do setor privado (trabalhadores com carteira de trabalho assinada pblico da poltica). Ceteris paribus, essa variao que determina o nmero de trabalhadores elegveis. Obviamente, h fatores intervenientes entre o nmero de trabalhadores registrados e o nmero de benecirios, especialmente a taxa de rotatividade e as demisses sem justa causa (condio para recebimento dos benefcios). Ceteris paribus, os efeitos da rotatividade sobre as despesas tm formato de U invertido: se a rotatividade for baixa, as despesas tendem a ser pequenas, j que h poucas demisses; na medida em que a rotatividade aumenta, as despesas tambm tendem
O valor mdio da parcela, em nmero de salrios mnimos, variou relativamente pouco, entre 1995 e 2007: em 1995, era de 1,54 e, em 2007, foi de 1,29.


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a aumentar; o contnuo aumento da rotatividade, entretanto, tem um efeito de fazer as despesas voltarem a cair, na medida em que passa a interferir negativamente na condio de os trabalhadores acumularem as condies de elegibilidade ao benefcio. Finalmente, deve-se considerar a proporo das demisses sem justa causa em relao ao total de desligamentos do mercado de trabalho formal privado. Ceteris paribus, quanto maior a proporo das demisses sem justa causa em relao ao total de desligamentos, maiores sero as despesas com o seguro-desemprego. Os fatores determinantes do volume de gastos do abono salarial, por seu turno, so mais simples. Como o valor do benefcio de exatamente um salrio mnimo, o impacto dos aumentos dados ao mnimo chega cheio s despesas do pagamento do abono. Os benecirios do abono so identicados por meio da Relao Anual de Informaes Sociais RAIS, registro administrativo do MTE que cobre o mercado formal de trabalho (dos setores pblicos e privados). Os identicados so aqueles que cumprem as exigncias de elegibilidade: inscrio h pelo menos cinco anos no PIS ou no Pasep e renda mdia, no ano anterior, de at dois salrios mnimos por ms. A proporo dos trabalhadores formais com renda de at dois salrios mnimos, em relao ao total dos trabalhadores formais, uma proxy sucientemente precisa da variao dos identicados como pblico do abono. Destaque-se, aqui, um fator interveniente entre o nmero de trabalhadores identicados e os gastos com o pagamento do abono, que dado pela ecincia do MTE como administrador do programa. Essa ecincia medida pela relao entre os trabalhadores que realmente recebem o benefcio e o nmero de trabalhadores identicados. Ceteris paribus, quanto maior o nmero de trabalhadores identicados a quem o MTE consegue efetivamente pagar o benefcio, maiores os gastos com o pagamento do abono. Como os fatores aqui descritos se comportam e, assim, conseguem explicar as variaes das despesas das polticas passivas de emprego do Ministrio do Trabalho e Emprego? O Grco 2, a seguir, mostra que o principal determinante da evoluo das despesas com o seguro-desemprego foi, de fato, o aumento dado ao salrio mnimo no perodo. Entre 1995 e 2006, a variao

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do salrio mnimo nominal mdio do ano foi de 275,0%, contra uma variao dos gastos nominais totais do seguro-desemprego, no mesmo perodo, de 267,7%. Por sua vez, o nmero de benecirios permaneceu praticamente estvel entre 1995 e 2001 (aumento de apenas 0,4%) e teve uma variao muito pequena at 2004 (aumento de 5,7% em relao a 1995). A partir de 2004, entretanto, o nmero de benecirios passa a aumentar em um ritmo mais veloz: em 2007, os benecirios eram em nmero 35,9% maior que o de 1995. Pode-se considerar, assim, que o nmero de benecirios teve algum impacto sobre o nvel geral das despesas apenas nos ltimos anos da srie.
GRFICO 2 - SEGURO-DESEMPREGO: NMERO DE SEGURADOS E VALORES EMITIDOS (NOMINAIS) VERSUS VARIAO DO SALRIO MNIMO NOMINAL MDIO (1995 = 100)
500,0 450,0 400,0 350,0 300,0 250,0
216,7 247,6 281,5

1. Aumento das despesas compatvel com as variaes do SM no perodo. 2. Variao no nmero de beneficirios s significativa nos ltimos anos da srie, com impacto nas despesas.
375,0

447,5 413,9

367,7

200,0
163,6 198,1

150,0 100,0
100,0

140,7 140,9 100,4 105,7 128,1 135,9

89,4

50,0 0,0

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Segurados

SD - valores

SM Nominal

Fonte: MTE. Elaborao do autor.

Registre-se que a variao do nmero de benecirios nos ltimos anos da srie compatvel com a variao do nmero de trabalhadores registrados do setor privado (trabalhadores com carteira). Entre 2003 e 2007, o nmero de benecirios aumentou 26,3%, enquanto o nmero de trabalhadores formais subiu 24,4% (Grco 3).

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Entre 1996 e 2007, a rotatividade teve um aumento no-linear de 14,7%, mas a maior rotatividade do perodo ocorreu no ano de 2001, e no em 2007. Por sua vez, a participao das demisses sem justa causa no total de desligamentos ao longo do perodo aumentou 4,6% entre 1996 e 2007, passando de 73,8% para 77,1%. Entretanto, nos ltimos anos, houve, na verdade, uma queda desse indicador, que atingiu seu maior valor no ano de 2003 (81,3%). Assim, as variaes na rotatividade e na participao das demisses sem justa causa no total de desligamentos no parecem ter tido efeito maior sobre a variao do nmero de benecirios. Em resumo, pode-se dizer que a variao dos gastos com o pagamento do seguro-desemprego ao longo dos ltimos 13 anos fundamentalmente compatvel com a variao no valor do salrio mnimo e com o aumento do nmero de trabalhadores registrados do setor privado.
GRFICO 3 - SEGURO-DESEMPREGO: NMERO DE BENEFICIRIOS VERSUS TRABALHADORES COM CARTEIRA (PNAD) (2003 = 100)
130 A variao no nmero de beneficirios do SD nos ltimos anos da srie compatvel com a variao do nmero de trabalhadores com carteira de trabalho assinada. 120
119,1 126,3

124,4*

117,6 112,2

110
106,6 109,8

100

100,0

98,2

90

80

2003

2004 Segurados

2005 Trab. CC

2006

2007

*Pnad 2006 + Caged 2007.

Fonte: MTE; Pnad/IBGE; Caged/MTE. Elaborao do autor.

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Para a explicao da forte variao das despesas com o abono salarial PIS-Pasep, os trs fatores determinantes contribuem de maneira decisiva: a variao do salrio mnimo, a variao do nmero de trabalhadores identicados e o aumento de ecincia do MTE. Como vimos, entre 1995 e 2007, o valor mdio anual do salrio mnimo nominal aumentou 313,9%. O nmero de trabalhadores benecirios subiu 170,0%, em parte pelo aumento no nmero de trabalhadores identicados (97,1%) e em parte pelo aumento de ecincia do MTE, que em 1995 pagava o benefcio para 70,4% dos trabalhadores identicados e, em 2007, pagou a 96,4% dos identicados. O aumento do nmero de trabalhadores identicados, por sua vez, decorre do aumento da participao, no total dos trabalhadores do mercado de trabalho formal, daqueles com renda mensal de at dois salrios mnimos entre 1995 e 2006. Segundo a RAIS, essa participao subiu de 28,6% em 1995 para 54,7% em 2006. Esse fenmeno tem relao com os aumentos no valor real do salrio mnimo no perodo (que concorreram para concentrar um maior nmero de trabalhadores prximos ao piso salarial), bem como com a dinmica do processo de formalizao recentemente observado no mercado de trabalho brasileiro, que tem beneciado trabalhadores com menores nveis de rendimento (cf. Grco 4).

A evoluo do percentual de trabalhadores formais com renda de at dois salrios mnimos na RAIS/MTE compatvel com a encontrada na Pnad/IBGE. Em 2001, a RAIS apontava que 38,0% dos trabalhadores formais tinham renda de at dois salrios mnimos, contra 54,7% em 2006 (variao de 16,7 pontos percentuais). Os dados da Pnad 2001 eram de que 42,7% dos trabalhadores recebiam at dois salrios mnimos, contra 58,8% em 2006 (variao de 16,1 pontos percentuais). Nada parece indicar, portanto, para a possibilidade de que os nmeros da RAIS estejam superestimando o pblico com esse nvel de renda e, assim, inando o nmero de benecirios do abono salarial.


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GRFICO 4 VARIAO DAS DESPESAS COM O ABONO SALARIAL VERSUS VARIAO DO SALRIO MNIMO (NOMINAL) (1995 = 100)
1600
1. Aumento no valor do salrio mnimo.

1400
2. Aumento do trabalho com renda declarada na RAIS de at 2SM (de 28,6% do total de vnculos para 54,7%).

1.359,6

1200

3. Aumento de eficincia: em 1995, o MTE pagava 70,4% dos trabalhadores identificados na RAIS; em 2007, pagou 96,4%.

1000

800

600
413,9

400
270,0

200

100,0 98,8

197,1

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005 Identificados

2006

2007

Beneficirios

Abono valores

SM Nominal

Fonte: MTE. Elaborao do autor.

5. ANLISE ORAMENTRIA Como o forte aumento dos gastos com as polticas passivas de emprego tem pressionado o oramento do MTE especialmente o oramento das polticas ativas de emprego? Em outras palavras, que espao oramentrio tem sobrado para as polticas ativas de emprego, dado o aumento das despesas com as polticas passivas? A resposta a essa pergunta o objetivo desta seo. Como as despesas com as polticas passivas aumentaram seu ritmo de crescimento a partir do incio dos anos 2000, a anlise oramentria compreender o perodo 2000-2007 (considerando a Lei Oramentria Anual LOA de cada ano). Nesse perodo, a variao nominal do oramento do MTE foi de +175,2% (aumento real de 109,9%, deacionando-se pelo IPCA, ou 107,2%, valendo-se do INPC), passando de R$ 7,2 bilhes para R$ 19,9 bilhes.

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Esse aumento foi acompanhado pelo ritmo de crescimento do espao oramentrio destinado ao conjunto das polticas pblicas de emprego (passivas e ativas), cuja previso oramentria variou, entre as LOAs de 2000 e de 2007, +184,7% em termos nominais e 119,3% em termos reais, deacionando-se pelo IPCA. O aumento dos recursos para as polticas de emprego e renda, entretanto, encobre forte disparidade na distribuio dos valores. Assim, no perodo considerado, os valores reservados para o pagamento do seguro-desemprego aumentaram, em termos nominais, 167,7%, e os do abono salarial, tambm em termos nominais, 438,7%, com variao na soma dos gastos das duas polticas de 205,2%. Na LOA 2007, estavam previstos gastos superiores a R$ 15,7 bilhes com abono e seguro (R$ 11,9 bilhes para o seguro e R$ 3,8 bilhes para o abono). Note o leitor que os recursos oramentrios previstos para o pagamento do seguro-desemprego e do abono salarial em 2007 foram insucientes para as despesas dessas duas polticas (que superaram R$ 18 bilhes). Por sua vez, tambm considerando o previsto nas LOAs dos anos entre 2000 e 2007, os valores orados para a intermediao de mode-obra variaram, em termos nominais, apenas 21,0% e os voltados para a qualicao prossional apresentaram variao negativa de 72,8%. Mesmo com a criao do Programa Primeiro Emprego e com as aes executadas pela Secretaria de Economia Solidria, o valor total destinado s polticas ativas em 2007 (intermediao, qualicao prossional, Primeiro Emprego e economia solidria) apresentou, em termos nominais, uma variao de 25,2% em relao ao orado para intermediao e qualicao em 2000. A LOA 2007 previu recursos da ordem de R$ 375,8 milhes para as polticas ativas de emprego (R$ 97,3 milhes para IMO; R$ 114,7 milhes para qualicao; R$ 129,8 milhes para o Primeiro Emprego; R$ 34,0 milhes para Economia Solidria). Essas variaes so apresentadas no Grco 5, a seguir. Embora tenha havido um pequeno aporte adicional de recursos entre 2000 e 2001, a trajetria de aplicao de recursos das polticas ativas foi de forte queda no perodo.
A variao real da previso oramentria para o pagamento do seguro-desemprego, com valores deacionados pelo IPCA, foi de 102,5%; para o pagamento do abono, de 371,7%; para ambas as polticas passivas, de 139,7%.


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GrfIcO 5 OraMenTO nOMInal dO MTE OraMenTO TOTal, POlTIcas PassIvas e POlTIcas aTIvas. (2000 = 100)
350
305

300
272

250

200

150
100 75

100

50

2000

2001

2002 Oramento total

2003

2004 Polticas passivas

2005 Polticas ativas

2006

2007

Fonte: LOAS 2000-2007. Elaborao do autor.

A trajetria ascendente do oramento total do MTE e do oramento das polticas passivas mostra claramente o peso dessas polticas no oramento do rgo. Com efeito, se retirarmos do oramento total do MTE na LOA 2007 (R$ 35,3 bilhes) a Reserva de Contingncia (R$ 6,9 bilhes) e os valores transferidos automaticamente ao BNDES para programas de desenvolvimento econmico (R$ 8,5 bilhes), as polticas passivas aqui consideradas formam mais de 79,1% dos recursos do oramento do MTE. Essa participao foi relativamente estvel ao longo do perodo 2000-2006, mas cresceu cerca de oito pontos percentuais no ltimo ano. Ao contrrio, a participao das polticas ativas de emprego no oramento do MTE (tambm retirados os valores da Reserva de Contingncia e as transferncias ao BNDES), que chegou, em 2001, a 7,6%, teve trajetria cadente a partir de ento, chegando em 2007 a 1,9% do oramento do rgo (cf. Grco 6), menor valor da srie.

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GRFICO 6 PARTICIPAO DAS POLTICAS ATIVAS (INTERMEDIAO, QUALIFICAO, PRIMEIRO EMPREGO E ECONOMIA SOLIDRIA) NO ORAMENTO DO MTE (2000-2007)
10%

8%
7,0%

7,6%

6%

4,5%

4%
2,7% 2,7% 2,4% 2,0% 1,9%

2%

0%

2000

2002

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Fonte: LOAS 2000-2007. Elaborao do autor.

Pode-se concluir, portanto, que o aumento das despesas com as polticas passivas de emprego, analisado anteriormente nas sees 3 e 4, tem (1) pressionado o oramento do MTE, que tem crescido fortemente em termos reais, e (2) criado restries para o oramento voltado para as polticas ativas, justamente aquelas que tm condio de fazer maior diferena na capacidade de o trabalhador desempregado (ou em risco de desemprego) melhorar sua condio no mercado de trabalho e que, exatamente por isso, tm recebido nfase nos SPEs mais desenvolvidos no mundo. Destaque-se, a esse respeito, que a relao entre os valores destinados para polticas passivas e para polticas ativas no oramento do MTE (que crescente) no encontra paralelo com os dispndios com esses dois tipos de polticas de emprego no mundo desenvolvido. Na LOA 2007, a relao oramento das polticas passivas / oramento das polticas ativas atingiu o maior valor de toda a srie oramentria aqui examinada (41,9, isto , o oramento das polticas passivas quase

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42 vezes maior que o destinado para as polticas ativas de emprego). Nos EUA, essa relao de 2,3; no Canad, 2,1; no Japo, 1,4; na Noruega, 1,0; no Reino Unido, 0,7 (OECD, 2005). No por acaso, o desempenho da ao de intermediao de mode-obra, crescente entre 1992 e 2002, estacionou ao redor dos 900 mil trabalhadores inseridos e reinseridos no mercado de trabalho. Por sua vez, o alcance das aes de qualicao prossional a cargo do MTE foi dramaticamente reduzido (ainda que tenhamos experimentado, ao longo dos ltimos anos, um aumento da carga horria mdia dos cursos cf. Grco 7).
GrfIcO 7 TrabalhadOres QualIfIcadOs (eM MIlhes - escala da esquerda) e carGa hOrrIa MdIa da qualIfIcaO (hOras - aula escala da dIreITa). Planfor (1996-2002) E PNQ (2003-2007) / MTE
5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5
103 3,4 3,6 177 195 184 200

250 225 200 175 150 125


94 2,0 1,8 111

2,0 1,5 1,0 0,5


1,2

100 75

57

61

50 25
0,14 0,15 0,1 0,1 0,1

0,0

1996

1997

1998

1999

2000 treinados

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

carga horria

Fonte: MTE. Elaborao do autor.

Temos no pas, dessa maneira, situao oposta que seria desejvel: forte nfase nas polticas passivas de emprego (com participao de quase 80% no oramento do Ministrio do Trabalho e Emprego); participao pequena e cadente das polticas ativas nesse oramento

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(cando abaixo de 2% no oramento de 2007). Some-se a isso a desarticulao entre polticas ativas e passivas, natural em um SPE incipiente mas dicilmente reversvel com o quadro oramentrio atual. 6. A fOcalIZaO das POlTIcas PassIvas de eMPreGO O quadro descrito agravado por um fator adicional. As polticas passivas aqui consideradas seguro-desemprego e abono salarial so, graas ao seu desenho, voltadas apenas aos trabalhadores do mercado formal de trabalho. Com isso, elas acabam se liando a um conjunto de polticas sociais que possuem um nvel de focalizao nas camadas mais pobres da populao bastante pequeno. Por isso, apesar de constarem entre as mais dispendiosas polticas sociais do Governo Federal (com gastos, em 2007, superiores a R$ 18 bilhes), elas acabam atingindo uma camada no pobre da sociedade brasileira e no aqueles mais necessitados (cf. Barros et alii, 2001; Passos et alii, 2002). Os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios Pnad/ IBGE 2006 permitem que se visualize com clareza a relativa falta de focalizao das polticas passivas aqui tratadas, cf. Grcos 8 e 9, a seguir. Esses grcos permitem vericar que, como regra, os benefcios do abono salarial e do seguro-desemprego atingem, preferencialmente, um grupo no-pobre da populao: seus benecirios se encontram, em comparao com o total da populao, concentrados entre o 4 e o 8 dcimo da renda familiar per capita.

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GRFICO 8 - PBLICO DO SEGURO-DESEMPREGO, SEGUNDO DCIMOS DA RENDA FAMILIAR PER CAPITA


14

12 % da populao ou do pblico do programa

10

10

Dcimos da renda familiar per capita Populao Seguro

Fonte: microdados da Pnad/IBGE, 2006. Elaborao do autor.

GRFICO 9 - PBLICO DO ABONO SALARIAL, SEGUNDO DCIMOS DA RENDA PER CAPITA


18 16 % da populao ou do pblico do programa 14 12 10 8 6 4 2 0

10

Dcimos da renda familiar per capita Populao Abono 2SM

Fonte: microdados da Pnad/IBGE, 2006. Elaborao do autor.

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Muito embora as despesas com o seguro-desemprego sejam maiores que as despesas com o abono salarial, a situao desse ltimo programa que parece ser mais crtica em funo dos dados apresentados. Primeiramente, pelo fato de que os primeiros dcimos de renda so especialmente sub-representados. A chance de encontrar um cidado que esteja no primeiro dcimo de renda, entre os benecirios do abono salarial, 7,7 vezes menor que a chance de encontr-lo no conjunto da populao brasileira. A chance de encontrar um cidado do segundo dcimo de renda entre os benecirios do abono 1,5 vez menor que a de encontr-lo no total da populao. Segundo, o abono, ao contrrio do seguro, no um programa direcionado queles que sofreram um risco social. Os benecirios do seguro-desemprego caram desempregados o que signica que, ao menos temporariamente, eles perderam a capacidade de gerar renda. Assim, mesmo que se trate de pessoas situadas nos dcimos superiores da distribuio de renda brasileira, houve um evento especco, de ruptura do vnculo empregatcio, que levou perda de renda e ao recebimento do benefcio. exatamente esse o mecanismo das polticas previdencirias e sua justicativa. Isso no ocorre com os benecirios do abono salarial: eles recebem o valor do benefcio a ttulo de complementao de renda. Trata-se, portanto, de algo relativamente paradoxal: um programa de complementao de renda voltado para no pobres, ao custo de R$ 5 bilhes/ano. Por outro lado, h evidncias slidas, elaboradas a partir de dados administrativos do prprio MTE, de que as polticas ativas de emprego so muito bem focalizadas: em 2000, 65,7% dos intermediados e 50,5% dos qualicados (Planfor) estavam entre os trs primeiros dcimos de renda da PEA (Passos et alii, 2002). Em outras palavras, alm do carter ativo dessas polticas (que as tornaria preferveis em relao s polticas passivas), elas tambm atingem os trabalhadores mais necessitados de polticas sociais.

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7. IMPacTOs sObre a PObreZa e a MIsrIa O casO dO abOnO salarIal Graas m focalizao, de se esperar que o impacto do abono salarial na diminuio da pobreza e da misria seja baixo, quando comparado com polticas mais bem focalizadas. Essa a concluso a que chega o Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, que v no abono um exemplo de programa social no projetado para maximizar o impacto na reduo da pobreza (Inter-American Development Bank, 2004). Para avaliar comparativamente o impacto do abono salarial na diminuio da pobreza e da misria, foram realizados dois exerccios, que buscam mensurar o impacto do abono e o impacto dos programas de transferncia de renda com condicionalidades ou programas do tipo bolsa (que, no mbito do Governo Federal, foram unicadas, no incio de 2004, no Programa Bolsa Famlia). Esses exerccios utilizaram os dados da Pnad/IBGE 2004 (que foi a campo com um complemento sobre educao e programas sociais) e consistiram na adio de um valor arbitrrio (R$ 20 por ms, valor aproximado do benefcio do abono salarial em 2004 (R$ 260) dividido pelo nmero de meses) nas famlias benecirias (1) do abono salarial e (2) do programas do tipo bolsa. O exerccio, portanto, pretende mensurar o impacto que teria na pobreza e na misria a distribuio adicional de um valor arbitrrio (R$ 20/ms) aos benecirios dos dois tipos de programa. Para o abono, foram considerados benecirios os trabalhadores com carteira de trabalho assinada ou servidores pblicos, com renda de at dois salrios mnimos. Como no se tem a informao dos que esto inscritos no PIS/Pasep por um perodo mnimo de cinco anos, optou-se por considerar os trabalhadores com pelo menos seis anos de experincia no mercado de trabalho. Com essa caracterstica, foram selecionados 12,9 milhes de trabalhadores que passariam a receber o abono salarial, com um custo anual (considerado o valor anual dos R$ 20/ms, isto R$ 240) de R$ 3,1 bilhes. O exerccio de acrescentar R$ 20 ao rendimento mensal desses trabalhadores fez com que, entre eles e seus familiares, cerca de 757,9 mil pessoas ultrapassassem a linha da pobreza e outras 238,9 mil deixassem a misria. Para as bolsas, foram considerados os benecirios que responderam armativamente s variveis da Pnad 2004 voltadas para detec-

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tar benecirios de programas de transferncia de renda. O exerccio consistiu em repassar os mesmos R$ 20 para esse pblico e vericar quais seriam os impactos na pobreza e misria. Neste exerccio, cerca de 5,9 milhes de famlias seriam beneciadas, a um custo anual de R$ 1,4 bilho. Muito embora o nmero de benecirios e o custo fossem substantivamente menores (53,8% menos do que o estimado no exerccio anterior, com os benecirios do abono salarial), os resultados em termos de impacto na pobreza e na misria seriam surpreendentes: aproximadamente 502,6 mil pessoas deixariam a linha da pobreza (nmero apenas 33,7% inferior ao resultado do abono), e 780,4 mil deixariam a linha da misria (226,7% superior ao resultado do abono). Em outras palavras, no exerccio aqui realizado, com apenas 46,2% dos recursos aplicados no pblico do abono, teramos, com a focalizao existente em 2004 nos programas do tipo bolsa, um impacto na reduo da misria substantivamente superior e um impacto na reduo da pobreza apenas pouco inferior. Os resultados desses exerccios so apresentados nas Tabelas 1 e 2, a seguir.
Tabela 1 - Exerccio: Reduo no nmero de pobres e miserveis pela aplicao de R$ 20/ms (adicionais) para benecirios do abono e dos programas tipo bolsa (2004)
Impacto Na pobreza Na misria Abono 757.973 238.912 Bolsas 502.619 780.416 Bolsas/Abono -33,7% 226,7%

Fonte: elaborao do autor sobre os microdados da Pnad 2004.

Tabela 2 Exerccios: Custo anual


Custo Abono* Bolsa N de benecirios 12.921.968 5.972.457 Custo ind./ano (R$) 240 240 Custo total (R$) 3.101.272.320 1.433.389.680

Fonte: elaborao do autor sobre os microdados da Pnad 2004. * No caso do abono, a estimativa feita com base nos dados da Pnad superdimensiona o nmero de benecirios em relao aos nmeros reais. No calendrio que vai de julho de 2003 a junho de 2004, foram, de fato, identicados 8,3 milhes de benecirios e pagos 7,8 milhes de benefcios.

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O quadro do abono salarial poderia ser modicado a partir de alterao nas suas regras de concesso. Trata-se de matria politicamente difcil, na medida em que exige aprovao de Emenda Constitucional e, portanto, apresenta custo poltico signicativo (Almeida et alii, 2006). Tecnicamente, entretanto, teramos, a partir de determinada alterao, tanto uma melhora da focalizao do programa na populao mais pobre, quanto uma reduo na escalada dos custos do programa. A alterao que poderia produzir tais efeitos seria a reduo do valor mximo de rendimento a partir do qual o trabalhador se torna elegvel ao programa. Ele, ainda assim, no apresentaria a mesma focalizao nas camadas mais pobres que encontrada em programas como o Bolsa Famlia, mas haveria uma mudana sensvel no perl do programa. O Grco 10 apresenta essa mudana no perl do programa caso a renda mensal mdia mxima no ano anterior caia de dois salrios mnimos para um salrio mnimo. Haveria, nesse caso, um claro deslocamento do pblico do abono salarial na direo dos primeiros dcimos de renda.
GRFICO 10 - PBLICO DO ABONO SALARIAL (ATUAL E HIPOTTICO), SEGUNDO DCIMOS DA RENDA PER CAPITA
18 16 % da populao ou do pblico do programa 14 12 10 8 6 4 2 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Dcimos da renda familiar per capita Populao Abono 2 SM Abono 1 SM

Fonte: microdados da Pnad/IBGE, 2006. Elaborao do autor.

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Com a reduo da renda mxima admitida como critrio de elegibilidade, os membros do primeiro dcimo do rendimento per capita ainda continuariam sub-representados no pblico do programa (mais uma vez em funo do fato de os 10% mais pobres terem baixa participao no mercado formal de trabalho, para os quais o abono se volta), mas o percentual dos benecirios do abono entre os 40% mais pobres aumentaria de 28,8% para 47,3%. O abono salarial estaria cobrindo mais extensamente um pblico localizado entre o 2 e 6 dcimos da renda per capita hoje, como vimos, sobre-representa um pblico que vai do 4 ao 8 dcimo. Estimativas realizadas por Paiva (2006) para o ano de 2004 indicavam a possibilidade de reduo em at 75% das despesas com o abono caso o critrio de elegibilidade passasse a ser rendimento mdio de at um salrio mnimo o que indica que as despesas de 2007 (R$ 5,3 bilhes) poderiam ser reduzidas para R$ 1,3 bilho. 8. COncluses A literatura divide as polticas de emprego entre passivas (cujos principais objetivos so garantir um mnimo de renda em caso de desemprego e reduzir a oferta de trabalho em situaes especcas) e ativas (cujas nalidades, via de regra, so aumentar a demanda por trabalho, reduzir o desemprego friccional e o estrutural e facilitar a insero de grupos especcos no mercado de trabalho). As recomendaes mais recentes que provm de pases com Sistemas Pblicos de Emprego (SPEs) mais desenvolvidos vo na direo de aumentar os gastos com polticas ativas e restringir os gastos com polticas passivas. No Brasil, temos assistido a uma escalada nas despesas com polticas passivas de emprego (seguro-desemprego e abono salarial PIS-Pasep). Elas tm variado (entre 1995 e 2007) no apenas em termos nominais e reais, mas tambm como proporo do PIB. O principal determinante do comportamento das despesas do seguro-desemprego foi o aumento do valor do salrio mnimo e, nos ltimos anos da srie, o aumento do emprego formal. No caso do abono salarial, o aumento do salrio mnimo, o crescimento da proporo dos trabalhadores com renda de at dois salrios mnimos no emprego formal e a melhoria da

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ecincia do MTE em pagar o abono para os trabalhadores identicados so os determinantes do aumento das despesas. A escalada das despesas com as polticas passivas de emprego tem pressionado o oramento do MTE (cujos valores orados tambm tm variado positivamente como proporo do PIB) e criado restries para o oramento destinado s polticas ativas de emprego. O seguro-desemprego e o abono salarial, alm disso, tm desenho que os impede de chegar s camadas mais pobres da populao. Enquanto essa caracterstica relativamente aceitvel no caso do seguro-desemprego (j que no existe SPE relativamente bem desenvolvido que no conte com um programa de seguro-desemprego e esse programa precisa, necessariamente, ser voltado ao mercado formal de trabalho), adquire ar paradoxal no caso do abono salarial (que se congura um programa de complementao de renda voltado para no-pobres). Isso faz com que o abono salarial tenha capacidade de atingir a misria e a pobreza com ecincia muito menor do que os conhecidos programas de transferncia de renda com condicionalidades, unicados no Programa Bolsa Famlia. A mudana de desenho do abono salarial (restringindo seu pblico queles que ganham at um salrio mnimo de renda mdia mensal no ano anterior ao pagamento) aumentaria o grau de focalizao do programa nos mais pobres e reverteria a escalada das suas despesas.

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PrevIdncIa nO BrasIl
debaTes e desafIOs
Paulo Tafner 

Esse artigo sintetiza um conjunto de pesquisas realizadas pelo autor e resultado de apresentao feita em dezembro de 2007 no Ipea/BSB, sobre o tema Desaos da Previdncia Social brasileira, no mbito do seminrio de Previdncia realizado pelo Ipea e pela Embaixada da Inglaterra. Contou com a colaborao de Carolina Botelho, que alm de l-lo e fazer inmeras sugestes de aprimoramento, fez cuidadoso e paciente trabalho de reviso. Mrcia Marques Carvalho ajudou de forma decisiva na concepo de certos argumentos, sendo quase uma co-autora. Devo a elas meus sinceros agradecimentos. Os erros e omisses existentes permanecem de responsabilidade do autor.


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O presente artigo discute diversos aspectos da previdncia social brasileira, destacando aqueles que, segundo nosso entendimento, produzem elevado gasto, iniqidades e injustias sociais. Na seo inicial apresenta os principais nmeros de nossa previdncia social, destacando-se o pblico contribuinte, o total de atendidos pelo sistema e o volume de gastos. Na segunda seo, so apresentados os debates mais visitados pela literatura em que se destacam o risco demogrco, as regras de acesso, de xao do valor do benefcio e de sua correo e o risco decorrente de comportamento social. Na seo seguinte so discutidos dois polmicos aspectos da previdncia social: a rigidez decorrente da constitucionalizao do direito previdencirio e os efeitos da previdncia social sobre a pobreza e a desigualdade. Na quarta seo, so apresentados dois desaos bsicos da previdncia social, destacando-se a necessidade de incorporao dos jovens atravs de incentivos especcos e de ampliao da base contributiva atravs da reduo do custo do fator trabalho. A seo nal apresenta as principais concluses. The present paper discusses several aspects of Brazilian Social Security (SS), particularly those which, according our understanding, produce high expense, iniquities and social injustices. In the initial section it presents the most important numbers of our SS, standing out contributors, the total of beneciaries and the global volume of expenses. In the second section the debates more visited by the literature are presented, including demographic risk, the rules of benet access, and those related to value xation of the benet and its correction, and the risk due to social behavior. In the following section two controversial aspects of SS are discussed: the rigidity due to the Constitucionalization of the Social Securitys rights and the effects of SS on the poverty and the inequality. In the fourth section two basic challenges of SS are presented, standing out the need of the youths incorporation through specic incentives and of the enlargement of the contributive base through the reduction of the cost of the factor work. The nal section presents the main conclusions.

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InTrOduO Neste artigo, procuro fugir do padro acadmico da discusso sobre previdncia. Pareceu-me mais conveniente abordar de forma simples e direta as principais questes e desaos sobre o tema. O primeiro passo foi separar o que considero verdadeiras questes sobre previdncia daquilo que, na falta de melhor vernculo, denomino falso debate. Procurei restringir-me a fornecer ao leitor os elementos fundamentais para que conhea o tema e possa formar seu juzo e opinio. Com o mesmo intuito, limitei ao mnimo necessrio as referncias bibliogrcas, visando tornar a leitura mais aprazvel. Em relao parte emprica, optei por utilizar, na maior parte das vezes, apenas os dados mais recentes disponveis, deixando muitas vezes de lado as sries histricas. Apesar disso, sempre que a srie histrica fosse necessria para esclarecer o debate, ou sempre que os dados mais recentes revelassem tendncia destoante da srie, rendi-me tradio e utilizei-a. Ainda nessa mesma linha, optei por utilizar em abundncia a linguagem grca. Ela agradvel, de fcil compreenso e, em geral, de simples memorizao. Isso no signica, no entanto, que inexistam tabelas, quadros e nmeros. Como forma adicional de facilitar a leitura, procurei estrutur-lo num modelo do tipo perguntas e respostas. Esta opo exigiu duas difceis tarefas: i) selecionar as principais e mais importantes perguntas sobre o tema; e ii) respond-las de forma exaustiva, preservados, porm, os princpios de parcimnia e simplicidade. Pareceu-me, ao nal, que fui mais bem-sucedido no segundo princpio. Isso se deve, em boa medida, ao fato de que qualquer pergunta sobre previdncia enseja uma gama no trivial de aspectos. Exp-los exige cuidado e isso, por vezes, contraria o princpio da parcimnia. O texto est estruturado em cinco sees. Na primeira delas, apresento um resumo sinttico dos nmeros de nossa previdncia e fao algumas comparaes internacionais. Na segunda seo, abordo diretamente os pontos mais polmicos da questo de previdncia no Brasil. Procuro apresentar os principais argumentos do debate, mas deixo claro, em cada questo, a minha posio sobre o tema. Na terceira seo, apresento o que denomino debates mais polmicos sobre previdncia. Na quarta seo, indico o que,

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a meu juzo, so os grandes desaos da previdncia brasileira. A seo nal traz algumas concluses. Antes de encerrar essa seo introdutria, cumpre-me alertar o leitor que minha posio sobre o tema tem dois pilares bsicos. O primeiro deles que, doutrinariamente, estou convencido de que um sistema de seguro social deve ser majoritariamente porm, no exclusivamente estruturado sob operao da esfera privada, cabendo ao Estado somente as aes de garantia de renda mnima e de um pilar bsico de previdncia social (com teto bastante reduzido) sob regime de repartio simples. E isso, por duas razes: a) mudanas em condies estruturais que impem desequilbrios ao sistema no causam impactos sobre as contas pblicas e, portanto, no exigem nem aumento da carga tributria com deletrios impactos sobre o nvel de poupana agregada e sobre o potencial de crescimento da economia (alguns estudos tm mostrado que 1% de aumento da carga tributria reduz em 0,23% o crescimento anual do PIB) nem reduo da capacidade pblica de investimento em infra-estrutura, o que redundaria em reduo do potencial de crescimento do pas; e b) porque estando sob a esfera pblica, est inexoravelmente subordinado a presses de cunho distributivista de fcil trnsito poltico e ampla aceitao social o que exige aumentos contnuos do gasto previdencirio, com conseqente aumento da carga e reduo da capacidade de crescimento. Esse no deve ser o papel da previdncia, o que no signica ausncia de programas de transferncia de renda absolutamente necessrios em um pas como o Brasil, com elevado nvel e persistente desigualdade de renda e de oportunidades. Mas esses devem ser programas explcitos e suportados por toda a sociedade. O segundo que as regras de um seguro social devem ser o mais neutras possvel em termos de mercado de trabalho e de alocao de ativos por parte de indivduos e famlias. Regras previdencirias que imponham alteraes de custo de mo-de-obra para certos grupos de indivduos, ou que distoram fortemente a propenso a poupar das famlias, implicam segmentao no mercado de trabalho, no primeiro caso, e inecincias alocativas, no segundo. No primeiro caso, os efeitos podem ser perniciosos para certos grupos sociais, por exemplo, para os jovens, pois passam a enfrentar maiores diculdades de entrada no mercado de trabalho formal, com

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predominncia da informalidade e/ou salrios particularmente mais baixos, quando conseguem entrar. No segundo, signica que o esforo de poupana das famlias se reduz e isso produz impacto negativo na formao de poupana bruta do pas, com efeitos deletrios no ritmo de crescimento do investimento e do produto. Feitas essas advertncias iniciais, passo ao substantivo. 1. COMO esT nOssa PrevIdncIa (nMerOs)? A previdncia do Brasil possui quatro regimes que funcionam sob diferentes modelos de nanciamento: o regime geral de previdncia social denominado RGPS , os regimes prprios de previdncia dos servidores pblicos (RPPS) e dois regimes de previdncia complementar: a fechada, composta por fundos que so estruturados e suportados por empresas, predominantemente estatais e, geralmente, restritos ao conjunto de seus trabalhadores; e a aberta, operada pelo sistema nanceiro e franqueada a qualquer indivduo. Os dois primeiros funcionam em regime de repartio simples. A previdncia complementar opera em regime de capitalizao. O RGPS compulsrio e abrange trabalhadores empregados do setor privado, autnomos, domsticos, rurais e os segurados facultativos. administrado pelo INSS. Conceitualmente, um seguro social estruturado para atender toda a PEA, com exceo dos servidores pblicos que dispem de regimes prprios. Os RPPS abrangem o funcionalismo pblico nos nveis federal, estadual e municipal. administrado pelos respectivos governos e sua adeso obrigatria ao funcionalismo pblico. A existncia de regimes prprios para servidores, longe de ser a exceo, a regra na grande maioria dos pases, mesmo em alguns em que houve reforma privatizante. No caso brasileiro, seu gigantismo em termos de gastos
A rigor, no mbito do RPPS, h casos que funcionam sob regime de capitalizao. Apesar de se congurar como tendncia, seu nmero ainda amplamente minoritrio.  usual que ex-empregados possam permanecer no plano de previdncia da empresa desde que assumam os encargos que so devidos ao empregador.  Frana, Alemanha, Canad, Blgica, Sucia, Holanda, Brasil, Uruguai, Peru, Colmbia e Mxico so apenas alguns exemplos de pases que contam com regimes prprios para servidores.


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ensejou preocupaes e motivou as reformas de 1998 e 2003. O regime de previdncia complementar optativo e destinado queles que querem um benefcio complementar ao obtido em algum dos regimes anteriores, embora os benefcios deste programa no estejam vinculados aos da previdncia social bsica. Apesar desta no vinculao para usufruto de benefcio tributrio das contribuies ao plano de previdncia complementar, necessrio que o indivduo esteja vinculado a um dos planos de previdncia bsicos (RGPS ou RPPS). Vejamos alguns nmeros:
Tabela 1: Informaes consolidadas sobre a previdncia no Brasil 2006 (em R$ bi)

Despesas Contribuies Dcit* N de benefcios (milhes) % de idosos (60 e +) % de idosos (65 e +) Razo de dependncia demogrca**
Fonte: MPS e IBGE. Elaborao do autor.

RGPS 165,6 123,5 42,1 23,7

RPPS 78,8 29,2 49,6 0,7

Total 244,4 152,7 91,7 24,4

(%) PIB 11,8 7,40 4,44

18 milhes 11 milhes 0,091

9% populao 6% populao

Inclui a contribuio de servidores e contraparte de igual valor por parte do empregador

Os clculos foram feitos com o PIB calculado pela metodologia antiga. Com a nova metodologia, as percentagens de gastos sobre o PIB caem, respectivamente, para 10,6; 7,3 e 3,2%. No entanto, a srie no poderia ser utilizada para aqum de 2000. * O conceito de dcit em sistemas com regime de caixa como o brasileiro sempre muito polmico. Alm disso, como tentarei mostrar no texto, pode-se perfeitamente prescindir dele, para se mostrar que nosso sistema apresenta graves distores. Por esta razo, no mais farei referncia a ele ao longo do texto. ** Razo de dependncia demogrca a razo entre o total de habitantes com 65 anos ou mais e o total de habitantes entre 15 e 64 anos. Ele expressa o grau de envelhecimento mdio de uma populao.


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Observe que as despesas com os regimes prprios (servidores pblicos) so muito elevadas, sobretudo quando se leva em considerao o pblico atendido. Mas desde 2003 apresentam tendncia de estabilidade que deve se repetir nos prximos anos tendo em vista as reformas de 1998 e de 2003. O mesmo no se pode dizer da despesa do Regime Geral. Este, desde a Constituio de 1988 (CF-88), praticamente dobrou o montante de gastos.
GRFICO 1 EVOLUO DAS DESPESAS DOS SISTEMAS PREVIDENCIRIOS NO BRASIL
14,0

12,0

10,0

(% do PIB)

8,0

6,0

4,0

2,0

0,0 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Despesa Total

RGPS (a)

RPPs (b)

Fonte: Ministrio da Previdncia Social e Ministrio da Fazenda. (a) Inclui LOAS e RMV (b) Unio, estados, municpios (exceto regimes militares)

Um dos argumentos utilizados para justicar a expanso dos gastos previdencirios que a CF-88 ampliou a cobertura de nosso sistema6. A liao pode se dar de diversas maneiras, inclusive de forma simultnea. Apresento um panorama internacional sobre cobertura e situo o Brasil frente a ele. Em 1994, o Banco Mundial preparou o relatrio Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth. Nele esto disponveis informaes sobre cobertura para mais
Dene-se cobertura de um sistema como a percentagem de indivduos que so a ele liados no conjunto da populao ocupada total.
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de seis dezenas de pases. A tabela a seguir, cuja fonte de dados o referido texto, apresenta dados de parte desses pases.
Tabela 2: Cobertura previdenciria para diversos pases
Pas Ano Cobertura Pas Ano
Cobertura

Pas

Ano

Cobertura

Dinamarca Sucia Japo Canad Sua U.S.A Reino Unido Taiwan Espanha Uruguai Egito Chile Costa Rica Argentina Brasil

1990 1990 1989 1989 1992 1989 1990 1988 1992 1989 1989 1992 1993 1989 2005

100,0% 100,0% 100,0% 97,4% 97,4% 96,9% 94,2% 86,7% 85,3% 68,8% 62,3% 55,7% 54,2% 53,2% 49,9%

Malsia Panam Jamaica Mxico Equador Turquia Venezuela Coria Sri Lanka Peru Colmbia Filipinas Honduras Qunia Zmbia

1991 1990 1991 1990 1989 1990 1990 1991 1990 1992 1989 1990 1990 1990 1989

48,7% 39,6% 39,3% 37,9% 37,8% 34,6% 34,3% 30,0% 28,8% 25,7% 23,9% 19,1% 18,7% 14,7% 13,8%

Camares Gana Bolvia Rep. Dominicana Indonsia ndia Ruanda Senegal Tanznia Burkina Faso Paquisto Nger Nigria Moambique

1989 1989 1992 1988 1991 1990 1989 1990 1990 1989 1989 1990 1990 1986

13,7% 13,3% 11,7% 11,5% 10,7% 10,6% 9,3% 6,9% 5,1% 3,7% 3,5% 2,8% 2,4% 0,2%

No conjunto, o Brasil situa-se no tero superior de pases de mais elevada cobertura, ao compar-lo com alguns de nossos vizinhos latino-americanos, mas em patamar bem inferior quele observado para os pases desenvolvidos. Uma outra medida de cobertura pode ser feita considerando no o indivduo, mas o ncleo familiar, o que, alis, parece mais compatvel com programas assistenciais como BPC-Loas. Assim, por exemplo, um casal com trs lhos, dois dos quais com idade superior a 15 anos e tendo o pai empregado, mas a me desempregada, na primeira medida produziria uma taxa de cobertura de apenas 25%. Considerando, entretanto, o ncleo familiar, todos esto cobertos pelo sistema. Utilizando esse conceito ampliado de cobertura e com base nos dados da

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Pnad 2005, obtm-se o seguinte resultado:


Tabela 3: Cobertura direta e indireta do Sistema de Seguridade para indivduos titulares com 60 anos ou mais em 2005 - Brasil (em %)
Menor Faixa etria de 15 anos De 15 anos ou mais De 15 a 59 anos De 60 a 64 anos De 65 a 69 anos De 70 a 74 anos De 75 a 79 anos De 80 anos e mais Populao Total

Cobertura direta (A) Aposentado Pensionista Contribuinte Apos. e Pens. Apos. e Contrib. Pens. e Contrib. Aps., Pens. e Contrib. COB. Indireta (B) Dep. de Aposentado Dep. de Pensionista Dep. de Contribuinte Cobertura (A + B = C) No Cobertura (1-C)

0,09 0,00 0,08 0,01 0,00 0,00 0,00 0,00 58,04 4,83 3,09 50,12 58,13 41,87

45,16 9,95 3,19 29,81 1,06 0,76 0,36 0,03 24,73 4,26 1,33 19,14 69,89 30,11

39,41 2,94 1,73 33,80 0,12 0,43 0,36 0,01 26,77 3,95 1,46 21,36 66,18 33,82

69,14 42,30 8,35 10,03 3,40 4,20 0,68 0,19 18,97 8,72 0,78 9,47 88,11 11,89

83,94 60,09 10,57 3,19 6,53 3,16 0,25 0,14 11,10 6,60 0,46 4,04 95,04 4,96

88,99 62,20 13,89 0,80 9,40 2,50 0,10 0,10 8,18 5,27 0,30 2,61 97,17 2,83

90,33 60,36 16,74 0,27 10,98 1,59 0,11 0,27 6,70 4,69 0,22 1,78 97,02 2,98

92,18 60,69 20,49 0,23 9,77 0,92 0,00 0,09 5,07 3,23 0,25 1,59 97,25 2,75

33,22 7,31 2,37 21,92 0,78 0,56 0,26 0,02 33,55 4,42 1,80 27,34 66,78 33,22

Fonte: Pnad/IBGE. Nota: No conjunto A, os grupos formam uma partio. Elaborada pelo autor.

O quadro revela que para a populao idosa (acima de 65 anos) nosso sistema tem cobertura quase universal, uma cobertura moderada para os membros da PEA, mas deixa as crianas e os jovens desprotegidos, como se estivssemos investindo no passado e deixando o futuro mngua. Note que quatro em cada dez crianas (at 15 anos) esto desprotegidas da rede de proteo social que consome quase 12% de nosso produto anual. H srias e graves razes para isso.


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2. PrIncIPaIs PerGunTas e quesTes sObre PrevIdncIa Na presente seo procuro responder a quatro questes que permeiam o debate sobre previdncia e que devem nortear o processo de deciso sobre possveis ajustamentos de nosso sistema. 2.1 O que afeTa O equIlbrIO dO sIsTeMa? A melhor forma de analisar a previdncia trat-la como um sistema que apresenta conexes interdependentes com outros sistemas. Seu estado geral depende no apenas de suas condies prprias, mas tambm das condies dos sistemas que lhe so associados, ou seja, depende das variveis que determinam as condies desses sistemas externos e conexos. No seu prprio mbito, depende, por exemplo, das regras de elegibilidade e de concesso dos benefcios, do valor destes, das regras de contribuio e das alquotas de contribuio variveis que esto dentro do sistema de previdncia. Fora dele, depende do nvel de emprego, do grau de formalidade (ou, inversamente, do grau de informalidade), do salrio real mdio e da produtividade variveis que so determinadas no mercado de trabalho, mas no apenas nele, pois esto sujeitas s condies macroeconmicas e institucionais. Depende ainda, da dinmica demogrca e esta, por sua vez, das condies sanitrias, de higiene, de sade e de hbitos da populao, costumes e valores da sociedade que determinam o comportamento das famlias, que so mutveis no tempo. Finalmente, depende da taxa de juros pois esta determina o ritmo de crescimento da economia e o nvel de demanda. evidente que: 1) boa parte do equilbrio de um sistema de previdncia depende de variveis alheias ao prprio sistema; 2) parte expressiva dessas variveis est mudando e compromete o equilbrio previdencirio, embora tais mudanas no sejam necessariamente ruins. Pelo contrrio, em muitos casos so positivas e socialmente boas. Apenas um exemplo: quando as condies sanitrias e de sade melhoram, a populao vive mais e melhor. Isso timo do ponto de vista individual e social, mas um problema a ser solucionado no que diz respeito ao nanciamento da previdncia, porque todo esse ganho de bem-estar, que decorre de esforo social, apropriado

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privadamente, na medida em que as regras atuais dos sistemas de previdncia no incorporam essa mudana. O ideal seria que parte desse ganho fosse apropriado pela sociedade, o que, nesse caso, signicaria aumentar a idade com que os trabalhadores se aposentam. Assim, se por um lado, o equilbrio da previdncia depende de fatores que lhe so intrnsecos, como, por exemplo, a existncia ou no de idade mnima para aposentadoria, o clculo do valor do benefcio, a taxa de reposio (percentagem mxima do valor do benefcio vis--vis o valor ou salrio de contribuio), as regras de penso (por exemplo, no Brasil um benecirio pode receber integralmente sua aposentadoria e a penso deixada por seu cnjuge) e as regras que regem a aposentadoria por invalidez; por outro, depender em grande medida da demograa, do comportamento dos indivduos e das famlias, do mercado de trabalho e do desempenho macroeconmico. Das variveis externas, as duas mais importantes so: a componente demogrca e o mercado de trabalho. Como expresso no relatrio da OECD, 2000:7:
For many decades, demographic and labour force participation trends have provided a favourable economic environment in OECD countries. ... If existing patterns continue, the favourable trends could start to reverse in about 5 to 10 years time. The baby-boom generation will reach retirement age and the percentage in the labour force could begin to fall. There would be relatively fewer people producing the goods and services needed to support a population that includes many more retired people.

No Brasil os efeitos demogrcos foram muito menos severos. Em contrapartida, nosso incio de transio demogrca se deu em um perodo de reduzido crescimento econmico, diferentemente do que ocorrera nos pases desenvolvidos. A simultaneidade do incio da tran Apenas no setor pblico, aps a reforma de 2003, o valor do benefcio de penso cou limitado a um percentual inferior a um, dependendo de caractersticas do pensionista e de sua famlia.  H slidas evidncias de que os benefcios previdencirios por invalidez so particularmente elevados no Brasil. Esta hipertroa particularmente elevada no setor pblico, como mostraram Pessoa e Tafner, 2007.


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sio demogrca, expanso dos direitos sociais a partir da CF-1988, a estaginao da dcada de 80 e as profundas alteraes produtivas da dcada de 1990 acabaram por colocar o pas em uma difcil e curiosa situao: temos ainda pela frente a complementao da transio demogrca, mas j apresentamos volume de gastos previden cirios anormalmente elevados. No mbito das variveis internas, um aspecto central, conforme apontaram Gruber & Wise (2004), so os diversos incentivos (regras institucionais) que so dados aos agentes, tanto nas regras gerais dos sistemas de aposentadoria (como por exemplo, idade de aposentadoria, acumulao de benefcios, valor do benefcio etc.), quanto no mercado de trabalho seja o custo associado ao fator trabalho, seja o grau de exibilidade da contratao/demisso, sejam ainda as regras de acesso e de tempo de durao do seguro-desemprego, alm, obviamente, de seu valor. Isso signica que no verdade que bastaria a economia crescer para que os problemas de nossa previdncia fossem resolvidos. Nem tampouco que se a economia brasileira tivesse crescido como outros pases do mundo, no haveria problema em nossa previdncia10. evidente que melhores desempenhos da economia ajudam a resolver o problema da previdncia no Brasil, mas certamente, essa no a resoluo do problema e uma varivel que depende de tantos outros fatores que, apostarmos nela como soluo, simplesmente impedirmos que solues estruturais sejam debatidas e submetidas ao escrutnio pblico. Feitas essas consideraes, apresento a seguir um diagrama esquemtico de como abordar a questo da previdncia.

O que se argumenta aqui que a taxa de crescimento da despesa com RPPS ser residual, admitida a hiptese de implementao dos fundos prevista na EC 41.
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2.2 GasTaMOs deMaIs? Parece-me impossvel discutir se gastamos demais ou no com previdncia sem recorrer a comparaes com o resto do mundo. Nossos gastos anuais situam-se prximos de 12% do PIB. Haver sempre vozes argumentando que 12%, anal, no so muita coisa e, como somos um pas de gente pobre, esse montante at pouco. Advogo que nossos gastos so anormalmente elevados dados nosso padro demogrco e esse padro no foi alterado, mesmo depois de termos feito trs grandes reformas da previdncia (duas delas constitucionais, em 1998, no governo de FHC, e 2003, no governo Lula, e uma infra-constitucional, em 1999, com a Lei do Fator, Lei 9.876, tambm no governo FHC). comum que se diga que o problema da previdncia no Brasil est no funcionalismo pblico. Isso incorreto. Os gastos so elevados (correto), a clientela reduzida (correto) e o valor do benefcio alto (correto). Alm disso, responde por um tero do total de gastos previdencirios do pas (correto) e seu dcit operacional responde pela metade do dcit total (correto). Ora, mas se todas essas alegaes so corretas, por que a concluso de que os problemas da previdncia no Brasil esto no funcionalismo pblico est incorreta? Porque as duas reformas constitucionais11 (1998 e 2003) equacionaram a trajetria de gastos desse regime, de modo que no prazo de 40-50 anos no mais haver presses sobre essa despesa e, se houver, ser residual12. Isso nos remete anlise do comportamento dos gastos do regime geral. nele que residem os mais graves problemas em termos de tendncia. No que se segue, a ateno estar voltada para ele. A Tabela 4, a seguir, apresenta para anos pares at 2002 e a partir da at 2006 a evoluo das despesas por regime.
Em realidade, no caso da previdncia do setor pblico, a reforma de 2003, feita atravs da EC 41, foi posteriormente complementada pela EC 47 do ano seguinte. 12 Por exemplo, se a economia brasileira tivesse crescido segundo a mdia mundial entre 1980 e 2006 (27 anos) e admitida a hiptese de que isso tivesse sido possvel os gastos correntes da previdncia como percentagem do PIB cairiam dos atuais 11,8% do PIB para 9,1%, o que, como veremos, continuaria nos colocando entre os que mais gastam e como um ponto fora da curva.
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Os dois primeiros fundamentos de um regime de previdncia so a reposio da renda para o indivduo quando, por doena ou idade avanada esteja incapacitado para o trabalho ou para seus dependentes, quando morre. Em qualquer dos casos, h uma correlao positiva e estatisticamente relevante entre o fato gerador e a idade mdia da populao. Pases com elevada presena relativa de idosos gastam mais com previdncia como proporo de seu produto. O Grco 2 apresenta as despesas previdencirias (% do PIB) e as respectivas razes de dependncia demogrca, para uma amostra de 77 pases.
Tabela 4: Evoluo das despesas com previdncia, segundo tipo de regime (em % do PIB)
RGPS (a) RPPS (b) Despesa total RGPS (a) RPPS (b) Despesa total 1988 2,5 0,9 3,4 2000 6,0 4,4 10,4 1990 3,4 1,8 5,2 2002 6,2 4,7 10,9 1992 4,3 2,7 7,0 2004 7,1 4,3 11,4 1994 4,9 3,7 8,6 2005 7,5 4,2 11,7 1996 5,3 4,4 9,7 2006 7,6 4,2 11,8 1998 5,8 4,4 10,2

Fonte: Ministrio da Previdncia Social e Ministrio da Fazenda. a. Inclui LOAS e RMV. b.Unio, dos Estados e dos Municpios.

bastante evidente que o Brasil, apesar de jovem, apresenta gastos equivalentes a pases cuja razo de dependncia trs vezes maior do que a nossa. As setas nas indicam que para a razo de dependncia atual brasileira deveramos ter gastos equivalentes a menos de 5% do PIB em termos mdios (a linha preta indica que mesmo considerado um intervalo de conana de 95%, os gastos no ultrapassariam 8,8%, portanto inferior aos 9,1% caso tivssemos crescido nos ltimos 27 anos taxa mdia de crescimento do mundo, como indicado anteriormente). Por outro lado, as setas grossas indicam que nossos gastos atuais so compatveis com razes de dependncia demogrca prximas a 28-29%, enquanto a nossa de apenas 9,1%.

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GrfIcO 2 GasTOs cOM PrevIdncIa (%PIB) ObservadOs e esTIMadOs a ParTIr da raZO de dePendncIa de IdOsOs 2006
20 18 16 14 12 Gastos (% PIB) 10 8 Mxico 6 4 2 0 -2 Razo de dependncia China 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0 16,0 18,0 20,0 22,0 24,0 26,0 28,0 30,0 32,0 C Rica 9,1% Brasil Blgica Finlandia Sucia Alemanha Itlia

Fonte: Banco Mundial.

2.3 O que rIscO deMOGrfIcO? consenso que o mundo experimentou ao longo do sculo XX e, especialmente a partir da segunda metade da dcada de 1940, uma transio demogrca que resultante de trs foras motrizes: i) inicialmente, forte elevao da taxa de fecundidade (geraes nascidas entre 1940 e 1960); ii) pronunciada reduo da taxa de mortalidade entre os segmentos mais velhos da sociedade; e iii) contnua e persistente queda na taxa de fecundidade a partir da dcada de 1970, o que, proporcionalmente, reduz a populao jovem no conjunto da populao. O resultado dessas trs foras motrizes um progressivo envelhecimento da populao, posto que os segmentos mais velhos no apenas comeam a se tornar numericamente mais expressivos no conjunto da populao como, pelo oposto, a renovao da sociedade se torna cada vez menor. Como se constata na Tabela 5, o aumento da esperana de vida entre 1950 e 2000 (dados reais) foi de 8,1 anos para a Europa e 9,5 para a mdia dos pases desenvolvidos, representando um aumento mdio de mais de 1,5 ano de esperana de vida por dcada. O Japo se destaca, com elevao de 18 anos na esperana de vida ao nascer, ou 3,6 anos

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por dcada, mas esse comportamento reete os efeitos da guerra. A Amrica do Sul e o Brasil especialmente apresentam crescimento ainda superior. A esperana de vida ao nascer entre ns subiu 3,9 anos por dcada e subir, nas prximas quatro dcadas, mais outros 2,1 anos a cada dcada13. A combinao da elevao da esperana de vida ao nascer com a reduo na taxa de fecundidade resultou no envelhecimento progressivo da populao e no aumento da participao dos segmentos etrios mais velhos do total da populao. Alm disso, como conseqncia do avano das condies mdico-hospitalares, tambm as esperanas de vida condicionadas apresentaram melhorias ainda mais expressivas, como pode ser constatado na Tabela 6. Enquanto a esperana de vida ao nascer, entre 1980 e 2000 cresceu 13,1% para homens e 13,4% para mulheres, para os que tinham 60 anos aumentou em 19,1% e 18,5%, respectivamente para homens e mulheres, ou seja, aumento na esperana de vida 50% mais intenso neste grupo etrio. E isso dramtico para o equilbrio do sistema previdencirio, pois mais gente est se tornando beneciria e permanecendo por muito mais tempo nessa situao.
Tabela 5: Evoluo da esperana de vida ao nascer para um conjunto de pases, Europa e Amrica do Sul*
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040
13

Europa 65,6 69,6 71,0 72,0 72,6 73,7 75,0 77,0 78,5 79,9

Inglaterra 69,2 70,8 72,0 74,0 76,4 78,3 79,6 80,8 81,9 83,0

Canad 69,1 71,4 73,2 75,9 77,9 79,9 81,4 82,6 83,7 84,8

Alemanha 67,5 70,3 71,0 73,8 76,2 78,6 80,0 81,2 82,3 83,2

Itlia 66,0 69,9 72,1 74,5 77,3 80,0 81,2 82,4 83,5 84,6

Esse resultado poder ser ainda maior, caso tenhamos reduo na mortalidade juvenil masculina, dado que sozinha reduz a esperana de vida ao nascer dos homens em 1,3 ano e de 0,6 ano no total da populao.

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(2000-1950) 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 (2000-1950)

8,1 Japo 63,9 69,0 73,3 76,9 79,5 81,9 83,7 85,3 86,6 87,8 18,0

9,1 EUA 68,9 70,0 71,5 74,1 75,2 77,3 78,5 79,6 80,8 81,9 8,4

10,8 Am. do Sul 53,5 57,7 61,3 65,6 68,9 72,2 74,3 76,1 77,7 79,0 18,6

11,1 Brasil 50,9 55,7 59,5 63,1 66,6 70,3 72,9 75,2 77,0 78,6 19,4

14,0

Fonte: Population Division of the Department of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat (2005). World Population Prospects: The 2004 Revision. New York: United Nations. (*) Dados reais at 2000. A partir da projetados pela ONU.

A mudana no padro demogrco provoca alteraes signicativas na estrutura atuarial de sistemas de previdncia na ausncia de ajustes nas variveis de equilbrio, como idade de obteno do benefcio, valor deste e alquotas de contribuio. No Brasil, isso veio acompanhado de baixo desempenho macroeconmico, expressivo aumento dos direitos sociais e forte ajustamento produtivo na dcada de 1990.
Tabela 6: Esperana de vida por sexo no Brasil: 19802000
Esperana de sobrevida Ao nascer Idade bito Aos 16 anos Idade bito Aos 60 anos Idade bito 1980 Homens 58,39 58,39 49,26 65,26 13,87 73,87 Mulheres 65,51 65,51 55,92 71,92 17,55 77,55 2000 Homens 66,03 66,03 52,45 68,45 16,52 76,52 Mulheres 74,30 74,30 60,54 76,54 20,80 80,80 Ganho no perodo Homens 7,64 13,08% 3,19 6,48% 2,65 19,14% Mulheres 8,79 13,41% 4,62 8,26% 3,24 18,47%

Fonte: Extrado e adaptado de Camarano, 2006.

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2.4 NOssas reGras sO GenerOsas? 2.4.1 APOsenTadOrIa H apenas seis pases no mundo que se caracterizam por no colocar limites de idade na legislao que regula as aposentadorias (Caetano e Boueri, 2006). So eles: Brasil, Nigria, Arglia, Turquia, Eslovquia e Egito. A ausncia de uma idade mnima para aposentadoria por tempo de contribuio (TC) no INSS faz com que a durao esperada desse benefcio seja muito maior no Brasil do que a no resto do mundo. Na amostra de 66 pases, dos quais 29 da OCDE e sete da Amrica Latina, apresentada por Rocha (2007), constata-se que no caso dos homens a aposentadoria recebida, em mdia, por 23 anos nas aposentadorias por TC no Brasil, contra 16,5 anos no resto dos casos, e no caso das mulheres, esses valores so de 29 e 21, respectivamente (ver Tabela 7). O nus scal associado a essa regra , portanto, considervel. bastante claro que concedemos benefcios em idade menor e por um nmero maior de anos e isso ocorre especialmente nas aposentadorias por tempo de contribuio exatamente aquelas de maior valor e concentrada nos segmentos mdios da populao. No h nenhuma razo para no xarmos uma idade mnima de aposentadoria por tempo de contribuio, nos moldes do que j ocorre com o setor pblico, combinando idade (60H e 55M ano) e tempo de contribuio. Alm disso, especialmente no caso das mulheres, no h sistema que se mantenha equilibrado tendo o tempo de contribuio igual ao de usufruto do benefcio (30 e 29 anos, respectivamente).

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Tabela 7: Idade mnima e durao esperada da aposentadoria Brasil x grupos de pases


Pases/Grupos de pases Idade mnima de aposentadoria Homens Mulheres Durao esperada Homens Mulheres

OCDE (29 pases) Amrica Latina (7 pases) Mundo (66 pases) INSS: Tempo de Contribuio* INSS: Idade (Rural) INSS: Idade (Urbano)
Fonte: Rocha (2007).

64 62 62 56 60 65

63 60 60 52 55 60

16 17 16 23 19 16

21 21 21 29 26 22

2.4.2 Penses O benefcio de penso ainda mais exvel. O Brasil o nico pas que praticamente no impe nenhuma condio de qualicao para o recebimento do benefcio de penso por morte: no exige idade mnima do cnjuge, no exige casamento e nem dependncia econmica, no requer carncia contributiva, no se extingue na ocorrncia de nova unio e ainda permite o acmulo com aposentadoria e/ou com a renda do trabalho, alm de ser um benefcio vitalcio. Tafner (2006) mostrou que esse benefcio, no caso brasileiro, est concentrado no pblico feminino (mais de 90%) e chamou a ateno para a excessiva proteo dada mulher no nosso caso. Utilizando uma amostra de 22 pases, indicou que:
Doze no vinculam o valor do benefcio existncia de crianas e jovens; onze no fazem restries idade da mulher e apenas quatro * Os valores indicados de idade de aposentadoria so valores mdios de 2005, extrados do Ministrio da Previdncia Social. Como no h idade mnima para acesso a esse benefcio, os valores reetem apenas a escolha da idade dos benecirios, uma vez cumprido o requisito de tempo de contribuio (30 e 35 anos, H/M, respectivamente).

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no fazem restrio ao valor do benefcio. O nico, porm, que conta com essas trs condies o Brasil. Entre ns, no se limita idade, no h reduo do valor do benefcio14 e no vincula seu valor existncia de prole e, curiosamente, no impede acmulo de benefcio e nem que o pensionista trabalhe.

Tafner (2006) tambm mostrou trs outras coisas muito relevantes: a) que do total de pessoas que recebem penso, 17% recebem tambm aposentadoria, 22% recebem renda do trabalho e outros 5% recebem aposentadoria e trabalham; b) que apenas 16% dos que recebem penso tm lhos menores e; c) que se fosse aplicada a regra vigente na Itlia (a mais generosa da amostra, depois do Brasil) seriam economizados recursos sucientes para acabar com 18% da pobreza de nossa gente, atravs de um programa de transferncia de renda focalizado entre os mais pobres. 2.4.3 AcuMulaO de benefcIOs O Brasil no o nico pas a permitir o acmulo de benefcio, mas o nico que permite a acumulao sem qualquer restrio. A Inglaterra, por exemplo, permite que a viva acumule o benefcio de penso com o de aposentadoria por at dois anos, quando ter que optar por um deles (o mais elevado). A Noruega permite a acumulao da penso com aposentadoria ou de outra fonte de renda desde que seu valor seja no mximo 50% do benefcio. Os Estados Unidos permite que um aposentado trabalhe, mas nesse caso, seu benefcio reduzido em at 50%. A Frana impe a sada do mercado de trabalho, quando o trabalhador se aposenta. O Chile permite a volta ao mercado de trabalho quando requisitada a aposentadoria, mas essa exibilidade concedida a apenas algumas categorias de baixa remunerao. A permisso no Brasil de o aposentado (ou pensionista) ter outra renda sem qualquer condicionalidade produz um efeito inusitado em
A expresso reduo do valor do benefcio utilizada porque quando ocorre a morte de um segurado, o valor de referncia do benefcio a ser pago aos dependentes sempre calculado tomando-se por base o que ele teria direito se estivesse vivo e pudesse usufruir do benefcio de aposentadoria.
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nosso sistema: a renda individual de indivduos que recebem benefcio consistentemente maior do que a de indivduos que no tm benefcios. E o que mais inusitado ainda que a renda familiar per capita de famlias que tm benecirios da previdncia mais elevada do que a daquelas que no tm, em praticamente todas as idades. S no maior no segmento etrio entre 36 e 48 anos, quando o trabalhador atinge, em mdia, sua renda mxima, como mostra o Grco 315.
GrfIcO 3 RendIMenTO MdIO (R$) IndIvIdual e faMIlIar de IndIvduOs cOM e seM benefcIOs PrevIdencIrIOs, seGundO Idade BrasIl 2005
2.500

2.00

1.500

1.000

500

20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48 50 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 Individual c/ benefcios Familiar c/ benefcios Individual s/ benefcios Familiar s/ benefcios

Fonte: Pnad.

Isso , em boa medida, a conseqncia da acumulao de benefcios e da possibilidade de continuar a auferir renda de trabalho, mesmo sendo benecirio da previdncia social. A questo : possvel manter um sistema no qual quem o sustenta tem renda mdia inferior a quem recebe benefcio do sistema? Que incentivos o jovem trabalhador que enfrenta enormes diculdades de entrar e permanecer no mercado de trabalho (inclusive a concorrncia de benecirios do sistema previdencirio) com renda inferior daqueles a quem sustenta tem para aderir ao sistema? Alguma coisa est fora da ordem! E isso tem a ver com as regras do sistema previdencirio.
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2.5 As reGras de cOrreO dOs benefcIOs e O PIsO PrevIdencIrIO No Brasil, a partir da CF-1988, dois princpios foram consagrados: (Art. 201, 2) preservao do valor real do benefcio previdencirio e; (Art. 201, 5) Nenhum benefcio que substitua o salrio de contribuio ou o rendimento do trabalho do segurado ter valor mensal inferior ao salrio mnimo. Operacionalmente, isso equivale a dizer que o piso previdencirio tem valor igual ao do salrio mnimo e a ele indexado, e os benefcios de valor mais elevado so corrigidos anualmente, segundo a variao de preos. O governo xa anualmente um e outro. Destaque-se que extensa lista de objetivos vinculados ao salrio mnimo, acrescentou-se mais um: deveria proteger tambm a renda dos benecirios do sistema de previdncia. Lembremos que as diversas convenes rmadas no mbito da OIT denem que uma poltica de xao do salrio mnimo tem pelo menos trs objetivos principais: i) estabelecer um mnimo remuneratrio para o mercado de trabalho; ii) proteger grupos de trabalhadores desprotegidos e vulnerveis; e iii) denir regras mnimas para que trabalhos iguais tenham a mesma remunerao16. certo que a boa tcnica recomenda que para cada instrumento deva-se xar um nico objetivo. Isto porque para cada objetivo adicional, h perda de potncia para os k-1 outros objetivos. Assim, quanto mais objetivos tem um instrumento, menor sua potncia17. A preocupao louvvel e justicvel de preservar o valor do bene Esses objetivos constam de Convnios assinados pelo governo brasileiro. Ver, a respeito Convnio n 26 de 1928, n 99, em 1951, e n 131, em 1970. Esse ltimo objetivo, tambm explicitamente gravado em nossa legislao, tem por nalidade tcita garantir igualdade de tratamento entre homens e mulheres. 17 razovel supor que o legislador constituinte quisesse com isso impedir que aposentados e pensionistas fossem utilizados como instrumentos de negociaes polticas, alm, obviamente, de dar-lhes garantia de preservao de renda mnima. tambm razovel supor que essa preocupao reetisse o longo perodo de elevada inao no pas, com evidentes perdas do valor real dos benefcios. desnecessrio e inoportuno tecer consideraes sobre a inao no Brasil, bastando indicar que o histrico brasileiro recomendava a adoo de mecanismo de proteo da renda dos idosos.
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fcio previdencirio no deveria, em princpio, ensejar mais do que isso, ou seja, no deveria ir alm. Mas no foi isso o que ocorreu. Como decorrncia do entendimento de que o salrio mnimo era a menor renda que um cidado brasileiro deveria receber, acabou-se por vincular o valor do salrio mnimo ao piso previdencirio independente de o benefcio ter ou no contrapartida contributiva , o que tornou o salrio mnimo uma espcie de renda de cidadania ou renda civilizatria. Para que possamos analisar convenientemente essa questo, necessrio fazer alguns esclarecimentos. Primeiro, enquanto a economia conviveu com elevadas taxas de inao a regra de indexao era incua em termos de presso scal: a inao entre os reajustes corroa o valor do benefcio o que equivale a transferir renda para o governo. Segundo, como o valor real do salrio mnimo era muito baixo, mesmo com a queda da inao, os reajustes tiveram impactos pouco expressivos. Mas isso mudou. Entre o nal de 1994 e o do ano passado (2007), o poder aquisitivo do SM teve um aumento real de 103%, utilizando como deator o INPC. Isso equivale a mais do que dobrar seu valor real. Alm disso, aqueles que ganham benefcios superiores ao valor do piso nunca deixaram de ter seus benefcios corrigidos anualmente em funo da inao observada entre reajustes, ainda que esses reajustes tenham sido inferiores aos do salrio mnimo18. Como dois de cada trs benefcios so indexados ao mnimo, para cada 10% de aumento do valor real do salrio mnimo, h um aumento real de 6,5% nas despesas do INSS. Isso no seria to dramtico se a renda do trabalho tivesse crescido pelo menos no mesmo ritmo do salrio mnimo e se a renda daqueles que apenas trabalham fosse, em mdia, superior dos benecirios. Mas no isso o que ocorre, como visto antes (Grco 3). Alm disso, como os benefcios assistenciais so xados em valor igual ao do salrio mnimo, so repassados aos benecirios assistenciais todos os aumentos do mnimo, criando grave desincentivo contributivo para aqueles que, no mercado de trabalho, tm rendimentos prximos aos do salrio mnimo.
Essa sistemtica provoca um sentimento de perda entre os que recebem benefcios superiores ao piso, pois vem seus benefcios achatados, quando expressos em mltiplos do salrio mnimo, ainda que isso seja muito diferente de perdas reais.
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Tratando dessa questo, Giambiagi e Tafner (2007) elencaram seis argumentos dos quais quatro so aqui resumidamente tratados para que seja adotada nova regra para reajustamento dos benefcios. Em sntese:  O primeiro o princpio de justia que deve claramente associar o valor da contribuio ao do benefcio (isso especialmente relevante no caso das aposentadorias). Impor perdas aos aposentados (pensionistas) romper esse princpio, assim como conferir-lhes ganhos reais tambm o . Assim, o princpio elementar de que se algum contribuiu sobre R$ 500, deve receber uma aposentadoria de R$ 500 deve valer em ambos os sentidos. Uma reduo desse valor seria injusta, tanto quanto seria tambm na direo oposta.  O segundo diz respeito ao fato de que deve ser preservado o valor real do benefcio, mas sem que isso imponha ganhos/perdas e nem afete o funcionamento do mercado de trabalho. Indexar, portanto, o benefcio a ndices de preos, cumpre esse papel e tem sido o caminho adotado pela maioria dos pases. Sempre possvel, caso se deseje que tambm os benecirios se beneciem dos ganhos econmicos, que com previso denida em lei periodicamente lhes seja concedido um adicional referente parcela do crescimento do produto per capita.  O terceiro destaca que a adoo de um indexador ligado a preos ou produto permite que se viabilize uma poltica de aumento do salrio mnimo em funo das condies macroeconmicas, sem que haja presses scais.  O quarto refere-se dinmica demogrca do pas. Nos prximos anos, o nmero de idosos dever aumentar em torno de 4% a.a. Como est longe de ser certo que, na mdia de longo prazo, a economia cresa a uma taxa superior a essa, qualquer aumento real do valor mdio das aposentadorias implicaria, por denio, elevar a relao entre a despesa com benefcios e o PIB, pressionando ainda mais essa relao, que vem crescendo de forma praticamente contnua desde a dcada de 1980, como visto anteriormente.

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Tudo isso posto, duas concluses parecem inequvocas. A primeira que xar igual valor do benefcio bsico tanto para aqueles de origem contributiva como aposentadorias e penses como para os de origem assistenciais basicamente os benefcios oriundos da LOAS um erro, pois no premia aquele que, ao longo de sua vida, abriu mo de parte de sua renda ao fazer contribuies Previdncia Social, podendo mesmo funcionar como mostraram Camargo e Reis, 2006 como incentivo para que patres e empregados estabeleam um pacto de sonegao19. A segunda, que a persistncia da regra de indexao do benefcio previdencirio ao salrio mnimo retira graus de liberdade da ao pblica e tende a comprometer cada vez mais o oramento pblico, reduzindo dessa forma a capacidade de investimento do governo. Se nos ltimos anos havia o argumento de que o salrio mnimo tinha seu valor real muito deprimido, esse j no existe mais20. 2.6 O cOMPOrTaMenTO sOcIal uM rIscO PrevIdencIrIO? A literatura sobre previdncia tem dado especial destaque aos papis desempenhados pelos componentes de mudanas demogrcas e pelo mercado de trabalho no equilbrio de sistemas previdencirios. Praticamente nada existe sobre as mudanas no comportamento sociocultural da sociedade. Em boa medida, isso ocorre porque as regras existentes
Essa regra to mais injusta, na medida em que os indivduos que recebem benefcios (de contrapartida contributiva) equivalentes ou muito prximos do salrio mnimo so, em geral, aqueles com baixa escolaridade e reduzida qualicao prossional e que, portanto, durante sua vida laboral estiveram mais sujeitos ao desemprego e informalidade, tendo recebido baixas remuneraes. Tecnicamente falando, so indivduos que zeram signicativo esforo de poupana, dado que a contribuio previdenciria retirada de seu rendimento representou parcela expressiva deste. 20 Alm disso, o valor do salrio mnimo, ainda que o mercado de trabalho comporte, ter seu valor reajustado aqum do possvel, limitado que ser pela presso scal, produzindo uma indesejvel e inaceitvel perda de renda dos trabalhadores ativos para garantir ganhos de renda para os inativos, mesmo tendo esses ltimos, como visto, rendas individual e mdia familiar, superiores s dos ativos, reforando o efeito de transferncia lquida intergeracional.
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na esmagadora maioria dos pases esto imunes a esse tipo de varivel. No o caso do Brasil. Como j foi dito, a origem dos sistemas de previdncia remonta pobreza a que famlias eram submetidas quando ocorria acidente de trabalho, invalidez, morte prematura ou velhice. Como poca o trabalho remunerado era realizado quase que exclusivamente por homens, o bem-estar familiar era medido por sua capacidade de auferir renda. Logo, quando este morria, se a famlia no fosse rica ou se a mulher no contasse com apoio familiar, ela e a prole eram condenadas pobreza. Por essa razo o benefcio da penso foi institudo juntamente com os primeiros planos de previdncia. Tambm no Brasil foi assim (Lei n 217 de 29 de novembro de 1892 e Lei Eloy Chaves, de 1923 [Decreto n 4.682]). Pela lei em vigor ( poca), somente a viva ou vivo invlido, os lhos e os pais e irms, enquanto solteiras, poderiam solicitar a penso (Art. 26, Decreto n 4.682). Era requisito a comprovao do casamento legal. As regras e condies de elegibilidade, bem como o valor do benefcio, sofreram diversas modicaes desde ento. A penso um benefcio que se enquadra na modalidade de eventos imprevistos e funciona como um seguro de vida. Logo, o(s) benecirio(s) ser(o) o(s) sobreviventes(s) e no o contribuinte. Isso signica que para efeitos de determinao do impacto deste benefcio sobre as contas previdencirias, duas coisas importam21: quem so os potenciais benecirios e por quanto tempo o benefcio ser pago. A lei determina que a penso por morte tenha carter vitalcio, que se extingue pela morte do pensionista e que seja paga ao conjunto de dependentes, respeitada a seguinte ordem22: (1) o cnjuge, a companheira, o companheiro e o lho no emancipado, de qualquer situao,
Obviamente que o valor do benefcio crucial, mas o foco da anlise aqui outro. 22 Para os bitos ocorridos a partir de 5 de abril de 1991, a Previdncia Social concede o benefcio de penso por morte aos parceiros homossexuais que comprovem unio estvel. Tanto benecirios homossexuais quanto heterossexuais, a documentao exigida para comprovao da unio estvel a mesma, no havendo qualquer diferena de tratamento. Convm tambm ressaltar que em muitos pases, adicionalmente exigido que o cnjuge sobrevivente tenha uma idade mnima entre 40 e 55 anos, que seja incapaz para o trabalho ou que tenha lhos menores. Alm disso, novas npcias extinguem a penso por morte.
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menor de 21 anos ou invlido; (2) os pais; e (3) o irmo, no emancipado, de qualquer condio, menor de 21 anos ou invlido. Como a quase totalidade dos benefcios de penso paga aos cnjuges, ento o que importa para a previdncia a expectativa de vida do cnjuge. Como a expectativa de vida ao nascer e condicional da mulher so ambas superiores s dos homens, ela, na esmagadora maioria dos casos (90% dos casos), o cnjuge sobrevivente. Dadas as regras atuais de nosso sistema, isso j seria um problema para o benefcio de aposentadoria, mas especialmente relevante para as penses, se houver mudana signicativa na estrutura etria do matrimnio. Segundo dados do Registro Civil do IBGE, em 2004, para homens entre 55 e 59 anos que contraram matrimnio, a probabilidade de terem se casado com mulheres mais jovens (com pelo menos uma faixa de idade23 qinqenal), foi de 80%, o que signica que desses casamentos, as mulheres tinham no mximo 50 anos. Mas para aquele mesmo ano (2004), a expectativa de vida das mulheres dessa faixa etria era de 30 anos. Como a mulher , em geral, o cnjuge sobrevivente, isso signica que na melhor hiptese para a previdncia mulher com apenas uma faixa etria mais jovem do que o marido o grupo familiar receber o benefcio de penso por morte pelos prximos 30 anos. E isso, na melhor das hipteses. A questo s ganha relevncia, no entanto, se as probabilidades de matrimnio com cnjuges mais jovens estiverem se elevando e/ou se casamentos dessa natureza forem muito freqentes. importante deixar claro que unies em que a mulher mais velha tambm ocorrem, mas a relevncia particularmente maior para os casos em que o cnjuge mais velho o homem. Isto por duas razes: 1) porque a esperana de vida da mulher em mdia sete anos maior do que a do homem e; 2) porque um casal em que o homem tem 50 anos ou mais e a mulher jovem pode procriar, enquanto o inverso improvvel. Becker (1976, 1981), a partir da hiptese do agente racional demonstrou que os nubentes fazem escolhas de parceiros de modo a complementar os bens e servios produzidos por cada um deles e, com isso, a maximizar sua utilidade. Greene (1992), usando o mesmo conjunto de hipteses, estuda unies formais e informais no Brasil e identica que
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Cada faixa de idade corresponde a um intervalo de cinco anos.

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homens jovens preferem unies mais informais para se protegerem dos custos e complicaes de uma unio mais formal (p.203, traduo nossa). No mesmo estudo, identica que a fecundidade feminina diretamente afetada por atributos desejveis do homem, a saber: legal guarantees, a permanent father for their children, and a source of income (p. 204). Em abordagem diferente, Vieira e Rios-Neto (1992), utilizando dados da Pnad/1984 estudam os determinantes socioeconmicos e demogrcos da probabilidade de ocorrncia de descasamentos e recasamentos em So Paulo e Rio de Janeiro. Os resultados indicam que para os recasamentos os determinantes so menos coerentes com as previses do modelo de Becker (p.225). Mas o sinal da varivel idade consistentemente negativa para todos os perodos de durao da unio, indicando que quanto mais jovem a mulher, maiores so as probabilidade de recasamento. Carvalho (2006), utilizando dados da Pnad/2004 identicou que o fato de o homem ter mais renda no trabalho principal do que a mulher, de morar em regio no urbana e de possuir mais de 60 anos de idade aumenta o incentivo ao casamento com mulheres mais jovens (p.43). Obviamente que, se a renda masculina um fator que eleva a probabilidade de unio, podemos, sem perda de consistncia, considerar no apenas a renda corrente, mas sim a renda permanente do indivduo do sexo masculino. Neste caso, a elevada diferena de probabilidade de bitos entre os cnjuges, aliada s regras exveis de acesso ao benefcio de penso e ao fato de o valor do benefcio ser integral, faz com que o casamento intergeracional seja, sob certas circunstncias, prefervel entre as partes24. Tafner (2006), utilizando dados da pesquisa de registro civil do IBGE, mostrou que o casamento envolvendo cnjuge do sexo masculino com idade superior a 54 anos tem sido, entre 1980 e 2004, o que mais cresce dentre as unies formais. No foi apenas o que mais cresceu, como aumentou 60% mais do que o grupo etrio 40 a 54 anos e 82% mais do que o grupo etrio de 25 a 39 anos. Parece, portanto, que essa modalidade de casamento vem se consolidando na socie Destaque-se que, como j identicado por Vieira e Rios-Neto (1992), anteriormente citado, o descasamento tem aumentado substantivamente sua ocorrncia desde a dcada de 1960.
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dade brasileira, ainda que at o momento seu quantitativo, em termos absolutos, seja reduzido. Usando dados da Pnad/2004, mostrou ainda que a unio entre cnjuges da mesma faixa etria decrescente com a idade, enquanto a incidncia de unies em que o homem mais velho crescente com a idade (Tabela 8).
Tabela 8: Distribuio de unies segundo idade da pessoa de referncia de sexo masculino e idade do cnjuge
Grupos de idade da mulher Mais nova A mesma faixa Mais velha Total Idade da pessoa de referncia de gnero masculino = Grupos de idade do homem 15-19 4% 56% 40% 100% 20-24 30% 48% 22% 100% 25-29 43% 39% 18% 100% 30-34 51% 34% 15% 100% 35-39 55% 32% 14% 100% 40-44 58% 31% 11% 100% 45-49 61% 29% 11% 100% 50-54 64% 28% 8% 100% 55-59 66% 27% 7% 100% 60-64 69% 24% 7% 100% mais 65 45% 55% 0% 100%

Fonte: Pnad/2004.

Mas no apenas a incidncia de casamento com mulheres mais jovens crescente com a idade, como tambm a diferena de idade. O mesmo, no entanto, no ocorre quando a mulher mais velha do que seu cnjuge. Isto signica que o benefcio de penso tender a se prolongar por muito mais tempo, tendo em vista a maior esperana de vida da mulher e ao fato de a diferena de idade crescer para os segmentos masculinos mais velhos. A questo que resta saber qual a freqncia deste tipo de unio na populao. O Grco 4 apresenta essas informaes para o ano de 2004, com base em dados da Pnad. Os quantitativos de unies em que os homens so mais velhos do que as mulheres so expressivamente superiores aos quais ocorre o inverso. Na mdia, o primeiro tipo 3,8 vezes mais freqente do que o inverso; mas no grupo etrio mais velho (de 50 anos ou mais) esse tipo de unio 6,7 vezes mais freqente. As conseqncias desse comportamento em um sistema com regras muito exveis pode representar gastos anormalmente elevados. Carvalho (2006) e Tafner (2006) estimaram que poderiam ser economizados de 2,4 a 14 bilhes de reais por ano, dependendo do critrio adotado. Rocha e Caetano (2008) mostraram que o Brasil se encontra completa-

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mente fora do padro de gasto com penses, quando o comparamos a um conjunto de sete dezenas de pases. Parece evidente que a crescente insero da mulher no mercado de trabalho e a mudana de padro de unies, dadas as regras vigentes em nosso sistema previdencirio, representam forte presso para aumento exagerado da despesa. Pouco se pode fazer nessas mudanas de comportamento, mas pode-se alterar as regras de acesso aos benefcios previdencirios, de modo a eliminar ou pelo menos minimizar os impactos negativos nas contas da previdncia.
GrfIcO 4 PercenTaGeM e quanTITaTIvO (eM MIl) de esPOsas MaIs jOvens e MaIs velhas que Os MarIdOs BrasIl 2004
mais 65 60-64 55-59 Faixa de idade do marido 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 130 -30% -20% -10% 0% 10% 20% 30% 602 94 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 351 253 343 476 690 823 994 1.048 989 3.181 1.671 2.587 2.048 3.409 3.001 3.283 3.036 2.261 1.055

-60% -50% -40%

Mais velha

Mais nova

Fonte: IBGE /Pnad 2004.

3. Os debaTes MaIs POlMIcOs No debate sobre questes previdencirias h alguns que, em geral, servem apenas para confundir fatos e interesses, muitas vezes com o intuito no expresso de proteger este ou aquele privilgio. H trs tipos bsicos: i) aqueles que so apenas expresso de privilgios decorrentes de algum grupo de poder e que no se fundamentam em qualquer evidncia; ii) aqueles que no tendo qualquer fundamento no defendem um particular interesse, mas desviam o foco do debate e criam um falso sentimento de que antes da reforma, deve-se fazer muitas outras coisas e;

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iii) aqueles que se apiam em evidncias parciais, em meias-verdades, mas fornecem poderosos argumentos para evitar a reforma do sistema e dessa forma tornar seu desequilbrio maior com o passar do tempo. No primeiro grupo, enquadra-se o caso de algumas categorias prossionais, os professores, por exemplo, que argumentam estar sujeitos a tarefas desgastantes, razo pela qual deveriam se aposentar mais cedo frente a outras categorias prossionais. No dedicarei a essas questes uma anlise detalhada, deixando alguns comentrios e informaes em nota de rodap25. No segundo grupo, enquadram-se, por exemplo, os argumentos de que bastaria acabar com a sonegao que a previdncia seria equilibrada, ou que bastaria que as dvidas de devedores do INSS fossem pagas para que acabasse o rombo da previdncia. A elas dedico poucas palavras, comeando pela segunda, a ttulo de esclarecimento. Existem contabilizados cerca de 200 bilhes de reais como dvida junto ao INSS. Esse montante a coleo de anos de valores cobrados e no pagos. Logo, trata-se de um estoque. Como se sabe, exceto em casos muito especiais em que o rendimento do estoque por unidade de tempo superior ao descasamento de uxo na mesma unidade de tempo, estoques no nanciam uxos, ainda que os primeiros sejam maiores do que os ltimos26. O segundo aspecto que o valor contbil (ou de face) dessa dvida muitas vezes superior ao valor de mercado. O que signica isso? Que parte dessa dvida no devida, parte no cobrvel (isso porque o devedor no lquido, nem tem garantias reais) e parte ter maturao diluda no tempo (a dvida devida, cobrvel, mas o devedor parcela seu pagamento). Apesar de no haver
No h nenhuma evidncia de que professores tenham atividade mais desgastante do que outras categorias prossionais. Nem estudos sobre mortalidade por categoria prossional que mostram, por exemplo, que professores vivem, em mdia, menos do que trabalhadores agrcolas, enfermeiros, mdicos, lixeiros etc. Prossionais da rea de sade pblica ou policiais, por exemplo, esto muito mais sujeitos a riscos do que professores. 26 Apenas a ttulo de exemplo pictrico, porm didtico, o caso do famoso milionrio Jorge Guinle exemplar. Sua fortuna era muitas vezes superior a seus gastos anuais. Era sua poupana previdenciria. Entretanto, mesmo tendo uma fortuna dessa magnitude, acabou seus anos sem recursos. Como o prprio disse em entrevista bem-humorada: Vivi mais do que havia planejado.
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estudos detalhados sobre a questo, analistas indicam que apenas 1/3 dessa dvida realizvel e isso, diludo no tempo. Ningum sabe ao certo qual a sonegao existente em nosso sistema. Sabe-se que pouco menos da metade das ocupaes informal. Alguns argumentam que se fossem formalizadas essas relaes de trabalho a arrecadao dobraria. Ledo engano. Relaes informais de trabalho esto intrinsecamente relacionadas a rmas e negcios informais (alguns dos quais ilegais). A mo-de-obra informal, porque, em grande medida, a empresa informal. E, na grande maioria dos casos, empresas informais so minsculas, com baixo faturamento, baixa produtividade e no sobreviveriam se formais, dada a carga tributria e a complexidade da mesma. Monteiro e Assuno (2006), usando dados da ECINF (pesquisa do IBGE sobre economia informal), mostraram que a adoo do Sistema Integrado de Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte27 Simples estimulou a formalizao de micro e pequenas empresas e, por conseqncia, a formalizao da relao de trabalho, porm a eccia do instrumento no foi alta. Assim, ainda que algumas viessem a se formalizar em decorrncia da ao pblica, os resultados seriam pequenos. Isso, por certo, no signica que a ao scalizatria incua e que esforos nessa direo no devam ser feitos. Os resultados dos ltimos dois anos bem comprovam que o aumento da scalizao produz resultados. Mas mesmo esses bons resultados, combinados com um crescimento da economia mais elevado, no resolvem o problema estrutural de descasamento atuarial da previdncia. A COnsTITuIO cOMO verdade revelada e O dfIcIT PrevIdencIrIO Alguns autores28 tm defendido a idia de que nosso sistema previdencirio no pode ser analisado isoladamente, posto que est inserido no sistema de seguridade social, inscrito no captulo II (Da Seguridade
O Simples foi estabelecido pela Lei n 9.317, de 5/12/1996, e determina tratamento diferenciado, simplicado e favorecido no recolhimento de impostos federais para as micro e pequenas empresas. 28 Ver a propsito, por exemplo, Gentil (2007), Passarinho (2007), Sics (2007).
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Social), do Ttulo VIII (Da Ordem Social) da Constituio de 1988. Se tomssemos o total de arrecadao desse sistema e o cotejssemos com o total de gastos, ao invs de dcits, teramos supervits. O resultado, segundo eles, seria ainda mais positivo (maior supervit), caso fosse respeitada a Constituio e os recursos subtrados ao sistema atravs da DRU (Desvinculao de Receitas da Unio), retornassem ao sistema. H quatro confuses no argumento. Do ponto de vista lgico, a CF1988 um pacto legitimamente rmado pelas foras polticas e sociais no momento de sua aprovao. Mas um pacto que reete interesses e preferncias daquele momento, dadas suas condies especcas. No se pode entender a CF-1988 como uma verdade revelada por Deus e, portanto, inquestionvel. As dezenas de mudanas j realizadas na CF-1988 mostram exatamente isso. Ainda nesse argumento, devemos lembrar que a prpria CF-1988, mais sbia do que seus defensores atuais, previu sua reviso no prazo de cinco anos, o que nunca foi feito. A forma de fazer essa reviso tem sido as dezenas de Emendas Constitucionais. Portanto, discutir eventuais mudanas no texto constitucional, longe de se atacar a CF-1988, realizar o que ela mesma previu. No plano doutrinrio, uma Emenda Constitucional (como foi a DRU) aprovada segundo as normas previstas na prpria Constituio para reform-la to legtima quanto a prpria Constituio. Logo, atacar a DRU atacar a prpria Constituio que julgam defender. No plano normativo, se de um lado a Constituio estabelece o Sistema de Seguridade Social, de outro ela tambm dene, no caput do Art. 201 que Os planos de previdncia social, mediante contribuio... e, no pargrafo primeiro desse mesmo que Qualquer pessoa poder participar dos benefcios da previdncia social, mediante contribuio na forma dos planos previdencirios. Isso signica que a previdncia no Brasil, segundo a Constituio, est indissoluvelmente associada contribuio. , portanto, um seguro social. Sendo um seguro, seu equilbrio nanceiro (diferente do atuarial) depender dos uxos de recebimentos (contribuies previdencirias de empregados e empregadores) e de pagamentos (de benefcios previdencirios). Assim como se deve isolar o que benefcio assistencial da previdncia social (como fez acertadamente o ex-Ministro da Previdncia, Nelson Machado), o mesmo deve ser feito no que se refere arrecadao.

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A ltima confuso de natureza econmica. Do ponto de vista econmico, a noo de dcit ou supervit deve ser analisada cuidadosamente quando utilizada isoladamente em programas e sistemas e outras divises oramentrias. Se, por exemplo, n1 programas governamentais apresentam dcits em montante total equivalente a 100 e o ensimo programa apresenta supervit de, digamos, 130, ento o governo ter supervit de 30 e poder utilizar o excedente para fazer novos investimentos, quitar dvidas anteriores ou fazer reservas; se os valores forem o contrrio, o governo ter dcit de 30, e ter de nanciar esse dcit deixando algum sem receber, contraindo dvidas, cobrando mais impostos (aumento da carga tributria), emitindo moeda (fazendo inao), ou uma combinao qualquer dessas opes. Suponha agora que tomando o Sistema de Seguridade tivssemos uma situao na qual o subsistema de previdncia (recebimento de contribuies previdencirias e pagamento de benefcios previdencirios) esteja em equilbrio e os demais sistemas tambm. O governo resolve, por prioridades alocativas, dobrar os gastos com sade. Tomado pelo todo, a Seguridade Social apresentaria dcit e teria de ser nanciada por uma das formas anteriores indicadas. Nessa situao, algum poderia propor que fosse elevada a contribuio previdenciria para reequilibrar a Seguridade, ainda, repito, que o subsistema previdencirio estivesse perfeitamente equilibrado. No faz o menor sentido! No caso de nossa previdncia, a situao o inverso da narrada. O volume de arrecadao inferior ao de gastos, ainda que o montante de recursos do Sistema de Seguridade Social seja suciente para cobrir esse descasamento nanceiro. Mas isso signica que recursos que poderiam e deveriam ser alocados a outras atividades esto sendo deslocados para a previdncia social. Para manter o volume de gastos com sades e outras atividades, o governo tem recorrido elevao da carga tributria, concentrada especialmente em Contribuies, dadas as caractersticas especiais dessa espcie tributria. A CF-1988 o ponto culminante da longa trajetria de universalizao da cobertura e uniformidade de tratamento, ainda que parte desses direitos tenha sido implementada ao longo da dcada de 1990. Dentre as principais inovaes da Constituio de 1988 destacam-se: c  riao do plano de benefcios unicado, no qual os benefcios

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foram equiparados para todos os trabalhadores;  xao de um piso de benefcios xado em um salrio mnimo (1991);  autorizao para aposentadoria antecipada em cinco anos dos trabalhadores rurais (1991);  preservao do direito de as mulheres se aposentarem cinco anos mais cedo e com cinco anos menos de tempo de contribuio do que os homens, tanto na aposentadoria por idade quanto por tempo de contribuio (1998);  separao do oramento da seguridade social (OSS) do scal com mltiplas fontes de nanciamento sobretudo as contribuies sociais e destinao de recursos determinada. Esse conjunto de medidas, se por um lado ampliou muito a cobertura da seguridade social, por outro trouxe duas graves conseqncias: a) elevou de forma acentuada os gastos pblicos; e b) ajudou a deteriorar a qualidade tributria e oramentria do pas. Parte disso decorre da inconsistncia da CF-1988, ou como arma o Ipea (2005:263): Tratados separadamente (captulos do sistema tributrio nacional [Ttulo VI, Cap. I] e da ordem social, no captulo especco da Seguridade Social [Ttulo VIII, Cap. II]), esses temas ressentiram-se da ausncia de elos que lhes dessem organicidade e consistncia. O primeiro efeito aumento dos gastos com a previdncia j foi apresentado. O segundo ocorre por conta da estrutura de nanciamento da seguridade social. A Constituio Federal deniu no artigo 195 que a seguridade social seria custeada pela sociedade com recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, alm das contribuies sociais incidentes sobre a folha de salrios, o faturamento, o lucro, as remuneraes dos trabalhadores e ainda sobre a receita de loterias e concursos.29
Ao mesmo tempo e desde ento, criou-se um oramento separado para a Seguridade Social suportado por essas receitas. Destaque-se que as receitas no eram destinadas a nanciar uma despesa especca, mas o conjunto de gastos sob responsabilidades da Seguridade. Por outro lado, a CF-1988 dene que os demais servios da rea de Seguridade devero ser prestados de forma universal e suportados por recursos gerais do oramento scal. Para maiores detalhes, ver Rezende & Cunha, 2003.
29

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Como indicam Resende e Tafner (2005:266):


Contava-se, assim, para o nanciamento da Seguridade, no apenas com os recursos das contribuies sociais previstos no artigo 195, mas tambm com dotaes oramentrias dos demais membros da Federao propiciadas pela ampliao de suas bases tributrias. Todavia, a impossibilidade de regulamentar a proposta do oramento da Seguridade Social, que dependia da adeso voluntria de estados, Distrito Federal e municpios, acarretou diculdades para que o Estado atendesse s novas responsabilidades sociais determinadas pela Constituio.

Para fazer frente despesa crescente sob sua responsabilidade, a Unio comprimiu os demais gastos e elevou a carga atravs da criao de novas e ampliao das contribuies sociais existentes (ver Tabela 9) que tm vantagens de facilidade de cobrana. A participao dessas contribuies para nanciamento da seguridade passou de 5,6% do PIB, em 1994, para 7,9%, em 2005, com aumento de 2,3 pontos percentuais ou 41% em onze anos, um aumento mdio anual de 3,18%, como frao do PIB.
Tabela 9: Fontes de nanciamento da Seguridade Social (em % PIB): diversos anos
Fontes Cont. empregadores e empregados COFINS CSLL CPMF Recursos do FSE Outras Total
Fonte: MPS.

1994 3,8 0,3 0,2 0,0 0,8 0,5 5,6

1995 3,9 0,3 0,1 0,0 1,0 0,5 5,8

1996 4,2 0,3 0,0 0,0 1,2 0,3 6,0

1997 4,2 0,9 0,1 0,0 0,6 0,1 5,9

1998 4,2 1,2 0,5 0,0 0,2 0,4 6,6

1999 5,0 0,5 0,2 0,4 0,2 0,4 6,7

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Fontes Cont. empregadores e empregados COFINS CSLL CPMF Recursos do FSE Outras Total
Fonte: MPS.

2000 5,1 0,8 0,2 0,4 0,0 0,2 6,7

2001 5,3 1,1 0,0 0,3 0,0 0,4 7,1

2002 5,3 1,3 0,2 0,2 0,0 0,4 7,3

2003 5,2 1,3 0,3 0,3 0,0 0,6 7,7

2004 5,3 1,9 0,1 0,3 0,0 0,2 7,8

2005 5,3 1,8 0,2 0,3 0,0 0,3 7,9

No apenas por sua magnitude, mas, sobretudo, por suas caractersticas de cobrana em cascata, a ampliao das contribuies provocou srias distores alocativas comprometendo a gerao de empregos e a competitividade da economia. Compondo-se os dados dos gastos do INSS, da arrecadao com contribuies sociais, da dvida pblica e da carga tributria no perodo ps-Constituio, observa-se que as sries so todas ascendentes. Inicialmente crescem os gastos com INSS, para em seguida crescerem, na ordem, a dvida pblica, as contribuies e a carga tributria. Com o intuito de convencer o leitor da gravidade para as nanas pblicas do desequilbrio do sistema previdencirio, na Tabela 10 consta uma matriz de correlao dessas variveis. As correlaes so positivas, elevadas e signicativas estatisticamente. E entre gastos de INSS e contribuies (e carga tributria), e entre essas e a carga tributria as correlaes so superiores a 0,95, com nvel de signicncia de 1%.
Tabela 10: Matriz de Correlao
Carga Tributria (% PIB) Dvida Pblica (% PIB) Contribuies (% PIB) Gastos INSS (% PIB)

Carga Tributria (% PIB) Dvida Pblica (% PIB) Contribuies (% PIB) Gastos INSS (% PIB)

1 0,8356 0,9407 0,9609

1 0,7150 0,7742

1 0,9517

Fonte: Tesouro e MPS. Elaborao do autor.

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A PrevIdncIa cOMO MecanIsMO de reduO de PObreZa e desIGualdade Alguns analistas vem a previdncia como um programa social destinado a garantir a todos os inativos um benefcio mnimo de forma no contributiva. Essa idia algumas vezes complementada pelo entendimento de que a previdncia um sistema assistencial e redistributivo, em que as contribuies devem ser pagas conforme disponibilidade de cada indivduo e os benefcios recebidos conforme a necessidade (Delgado e Cardoso Jr., 2000; Delgado, 2005; Lavinas, 2006). Dois dos argumentos mais freqentemente utilizados para a defesa da previdncia como uma renda mnima, ou como programa sem correspondncia contributiva so seu carter de reduo da pobreza e da desigualdade social, tanto no mbito individual quanto no mbito familiar, e como garantia e defesa de renda contra a informalidade e precarizao das relaes de trabalho presentes em nossa economia. Ambos os argumentos so verdadeiros. Mas apenas parcialmente verdadeiros30. Parece consenso entre os analistas que a previdncia social a includa a componente assistencial atua fortemente na reduo da pobreza individual e familiar e tambm da desigualdade31, ainda que essa ltima possa incentivar a informalidade32. De fato, aps o pagamento de aposentadorias e penses para as famlias, a pobreza reduzida (Grco 5). A eccia do instrumento como redutor da pobreza se acelerou at 2002, mas deixou de crescer e caiu ligeiramente a partir de ento. Enquanto, em 1982, a previdncia reduzia a incidncia de pobreza
Uma terceira vertente procura associar a reduo de desigualdade com ganhos de crescimento econmico. Silva e Pires (2006:19) armam que: Em que medida essa expanso (dos gastos) malca ao crescimento econmico? Imaginamos que a resposta a essa pergunta no to simples como propalado entre esses especialistas, porm alguns insights podem ser obtidos. Por exemplo: existem evidncias empricas que relacionam menor desigualdade de renda a maior taxa de crescimento econmico. Obviamente que tambm nesse caso a pergunta : existe alguma ferramenta que permita o mesmo ganho em termos de distribuio de renda a um custo menor? E a resposta : sim, existe. 31 Ver entre outros, Delgado & Cardoso Jr. 2000, Delgado, 2005, Barros & Carvalho, 2005; Barros, Henriques & Mendona, 2000, Moura, Tafner & Jesus Filho, 2006. 32 Ver a respeito Camargo e Reis, 2007.
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em 7,5 pontos percentuais (de 50,4% para 43,9% ou reduo de percentual de 15%), em 2003, a reduo foi de 11,9 pontos percentuais (de 43,5% para 31,7% ou queda percentual de 27%). Mas em 2005 a reduo da pobreza foi de 10,5 pontos percentuais, correspondentes a uma queda de 25%. O aumento observado se deve a dois fatores simultneos: de um lado, a oferta, ou concesso de benefcios, continuou a crescer em ritmo acelerado, sobretudo aqueles cujo valor o piso, e, de outro, o valor real do benefcio bsico tem crescido a partir da segunda metade da dcada de 90. Mas a reduo recente revela o esgotamento do instrumento, como ser mostrado frente.
GrfIcO 5 PObreZa faMIlIar anTes e dePOIs dO PaGaMenTO de aPOsenTadOrIas e Penses (eM %)
60

50

50,4

50,1

42,9

42,1

41,4

41,0

40
33,0 32,7

41,1

41,5

43,0

42,7

43,5

43,6

42,1

41,4

32,6

32,0

33,0

32,5

32,5

31,7

31,2

30,9

30

20

10

1992

1993

1995

1996

1997

1998
Antes

1999

2001

2002
Depois

2003

2004

2005

Fonte: Pnad /IBGE.

O fato de a previdncia atuar como redutor da pobreza no implica que o instrumento seja ecientemente utilizado e nem que esteja atuando sobre os mais pobres. Para tanto, basta indicar que se houver dois indivduos pobres, sendo um deles mais pobre do que o outro, se a poltica pblica dedicar recursos ao menos pobre, certamente diminuir a pobreza, mas no atingir o mais pobre, nem tampouco atingir sua potncia mxima. Por isso, reduzir a pobreza no signica necessariamente atender aos mais pobres, mas apenas aos pobres. De

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fato, Barros et alii (2006) mostrou que: primeiro, apenas trs de cada dez benecirios da previdncia que recebem o piso salarial vivem em famlia pobre (os demais esto fora da pobreza); segundo, que o salrio mnimo entre trs e quatro vezes menos eciente para reduzir pobreza do que um programa focalizado (como o Bolsa Famlia, por exemplo) e, por conseqncia, quatro vezes mais caro do que esse programa para atingir o mesmo objetivo. Ora, se o objetivo bastante desejvel de reduzir pobreza entre ns o que se quer, ento, denitivamente, a previdncia no o instrumento, pois tal como est desenhado caro, desestimula a contribuio e provoca efeitos negativos sobre o mercado de trabalho, alm de doutrinariamente subverter o conceito de seguro social. Apenas como exerccio, seria possvel idealizar um programa de transferncia de renda focalizado nos mais pobres, nos moldes do Bolsa Famlia. Para efeitos de comparao, o exerccio feito mantendo-se constante o montante de recursos transferidos pela previdncia. Os resultados so alvissareiros. Caso o programa fosse focalizado nos segmentos mais desprovidos de renda, o impacto sobre a pobreza (reduo da mesma) seria muito mais intenso do que a previdncia, como mostra o Grco 6.
GrfIcO 6 PObreZa faMIlIar anTes e dePOIs dO PaGaMenTO de aPOsenTadOrIas e Penses e sIMulaO de PrOGraMa fOcalIZadO enTre Os MaIs PObres (eM %)
60

50

50,4

50,1

42,9

42,1

41,4

41,0

41,1

41,5

43,0

42,7

43,5

43,6

42,1

41,4

40
36,5 35,4 33,0 32,7 32,6 32,0 33,0 32,5 32,5 31,7 31,2 30,9

30
26,3 26,1 25,9 24,7 25,3 24,7 24,3 23,0 21,4

20

19,4

10

1992

1993

1995

1996

1997

1998
Antes

1999

2001
Depois

2002

2003
Focalizado

2004

2005

Fonte: Pnad /IBGE.

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Um segundo aspecto da questo diz respeito capacidade da previdncia em reduzir a pobreza familiar. Um argumento muito utilizado por defensores dessa posio que o idoso ao receber uma renda do sistema previdencirio a compartilha com seu ncleo familiar. Em sendo verdadeira essa assertiva, isto implicaria que a incidncia de pobreza seria invariante com a idade e, mais especicamente, a incidncia de pobreza entre crianas e jovens no poderia ser superior pobreza entre idosos e, se o fosse, seria em magnitude negligencivel, devido a fatores demogrcos e, de composio de famlias. No isso, todavia, o que ocorre entre ns. No Brasil, a incidncia de pobreza entre crianas e jovens (at 18 anos) mais de trs vezes maior do que a entre idosos (pessoas com 65 anos e mais). Isso implica que o compartilhamento de renda entre geraes est muito aqum daquele imaginado pelos defensores dessa idia33. Como j mencionado, o fato de a previdncia reduzir a pobreza no pas no signica que esse instrumento esteja atuando sobre os mais pobres. Como acabamos de mostrar, os recursos da previdncia no uem entre as geraes de modo a equilibrar a pobreza para todas as idades. Se quisssemos que a previdncia fosse entendida como um programa redistributivo, poderamos redesenh-la de modo a, mantido o volume de recursos, deslocar parte deles para os mais pobres os jovens e as crianas e, com isso, reduzir o grau de pobreza (e desigualdade) na sociedade. Barros e Carvalho (2005) mostraram que se fossem transferidos 20% da parcela transferida aos idosos para os mais jovens, isso reduziria a pobreza em praticamente 10% pontos percentuais e 13% entre as crianas e teria como contrapartida um aumento de apenas 3% na pobreza entre idosos. Em termos agregados, essa medida reduziria a pobreza no Brasil em quatro pontos percentuais34.
Em termos comparativos, somos um caso especial. Tafner (2006) mostrou que de 16 pases analisados, onze apresentaram taxas de pobrezas entre idosos em magnitude que pelo menos o dobro daquelas encontradas entre crianas e jovens; em um, a incidncia igual; e, em apenas 4, a incidncia de pobreza entre crianas e jovens (indivduos com menos de 18 anos) maior do que entre idosos. 34 Para que o leitor tenha uma idia da potncia desta medida, a reduo do grau de pobreza a ela associada 60% da obtida durante toda a dcada de 1990.
33

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Por isso tudo, o argumento de que a previdncia deve ser mantida como est porque um mecanismo de transferncia de renda falho. Seja porque o fundamento da previdncia no Brasil, assim como em diversos pases, o seguro social, seja porque, cada vez mais, quem est na previdncia no pobre. , assim, mais adequado corrigirmos os problemas da previdncia e aprimorarmos os programas sociais, concentrando recursos e ateno nos pobres, com atendimento prioritrio dos mais pobres. 5. Os desafIOs da PrevIdncIa Dois aspectos particularmente intrigantes de nossa previdncia dizem respeito s alquotas incidentes sobre o trabalhador e a empresa e a cobertura da previdncia. Iniciamos com as alquotas. Num rol de 31 pases, o Brasil tem a sexta maior alquota previdenciria total (a quinta maior para empresas e a 14 maior para trabalhadores) e a maior do continente americano. Dentre o grupo de pases com alquota total superior a 20%, o Brasil gura na mesma posio, e suas alquotas tanto para o trabalhador quanto o empregador so maiores do que a mdia do grupo, como mostra a Tabela 11. Destaque-se o fato de que todos os pases com alquotas totais superiores do Brasil so pases com pelo menos o dobro da razo de dependncia demogrca brasileira. Isso signica que, em futuro prximo, sero severas as presses no sentido de elevar ainda mais nossas alquotas, encarecendo o custo de nossa mo-de-obra, quando deveramos estar agindo no sentido oposto.

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Tabela 11: Alquotas incidentes sobre trabalhador e empresas - Pases com alquota total > 20%

Alquota Alquota Pas segurado empregador Alquota total Ucrnia Portugal Letnia Itlia Polnia Brasil ndia Espanha Rep. Tcheca Uruguai Finlndia Albnia Ir Hungria Eslovnia Sua Bulgria Paraguai ustria Sria Mdia aritmtica 3,0 11,0 9,0 8,9 16,3 10,0 12,0 4,7 6,5 15,0 4,6 8,0 7,0 8,5 15,5 11,9 8,1 9,0 10,3 7,0 8,99 32,3 23,8 24,1 23,8 16,3 20,0 17,6 23,6 21,5 12,5 22,8 19,1 20,0 18,0 8,9 11,9 15,0 14,0 12,6 14,0 19,09 35,3 34,8 33,1 32,7 32,6 30,0 29,6 28,3 28,0 27,5 27,4 27,1 27,0 26,5 24,4 23,8 23,1 23,0 22,8 21,0 28,08

Razo de dependncia demogrca 23,0 25,1 24,2 29,7 18,2 9,1 n.d. 23,8 19,9 21,2 23,5 12,6 6,8 21,9 21,9 23,2 24,3 6,3 24,2 5,2

Fonte: Social Security Programs Through the World. (SSA-2006)

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O segundo aspecto diz respeito cobertura previdenciria. Como visto anteriormente, a taxa de cobertura previdenciria ampliada de aproximadamente 71% da populao brasileira, o que, segundo diversos analistas, baixa e seria menor, caso no tivesse sido ampliada a concesso de benefcios ps-CF-1988. Pois bem, utilizando dados da Pnad de 1979 e aplicando os mesmos critrios que produziram a Tabela 3 (p.130), encontra-se surpreendentemente o mesmo resultado: 71% da populao coberta pelo sistema previdencirio pr-CF1988. O que muda, e muda muito, a composio da cobertura. Em poucas palavras: praticamente universalizamos a cobertura (atravs da concesso de benefcios) para indivduos com mais de 60 anos e reduzimos a cobertura para crianas e jovens (Tabela 12).
Tabela 12: Cobertura direta e indireta do sistema de Seguridade para indivduos titulares com 60 anos ou mais em 1979 - Brasil (em %)
Faixa etria Cobertura direta (A) Aposentado (1) Pensionista (2) Contribuinte (3) Apos. e Pens. (4) Apos. e Contrib. (5) Pens. e Contrib. (6) Apos., Pens. e Contrib. (7) Cobertura indireta (B) Dep. de Aposentado Dep. de Pens. Dep. de Contrib. Cobertura (A+B=C) 64,63 5,94 0,96 57,74 65,03 37,33 5,26 0,65 31,43 74,70 25,30 29,19 10,50 0,57 18,12 77,16 22,84 25,27 11,81 0,46 13,00 86,07 13,94 17,60 9,00 0,44 8,16 92,59 7,41 13,57 6,02 0,36 7,19 93,78 6,22 13,38 4,02 0,56 8,80 93,39 6,61 47,11 5,78 0,76 40,57 71,60 28,40 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,40 0,10 0,00 0,30 0,00 0,00 0,00 37,37 2,17 0,00 33,66 0,88 0,66 0,00 47,97 22,63 0,00 16,13 6,06 3,14 0,00 60.80 43,87 0,00 6,29 7,09 3,54 0,00 74,99 61,00 0,00 2,35 8,56 3,08 0,00 80,21 66,40 0,00 1,07 10,89 1,84 0,00 80.01 67,23 0,00 0,83 11,36 0,60 0,00 24,49 3,82 0,00 19,17 0,96 0,54 0,00 Menor de De 15 60 a 65 a 70 a 75 a 80 anos Populao Total

15 anos a 59 anos 64 anos 69 anos 74 anos 79 anos e mais

No-cobertura (1-C) 34,97

Fonte: Pnad/IBGE. Nota: No conjunto A, os grupos formam uma partio.

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Ao calcular o simtrico da taxa de cobertura por idade (e no para faixa etria), verica-se que a no cobertura previdenciria entre crianas e jovens at cinco vezes maior do que entre idosos (acima de 60 anos). E o que mais grave: entre 1979 e 2006 reduzimos o grau de proteo de crianas e jovens e, entre os primeiros, a nocobertura chegou a se elevar em 10 pp no perodo (Grco 7). Mas crianas e adolescentes so, em geral, lhos de jovens adultos. O que signica dizer que necessria uma poltica que incorpore jovens e adultos jovens ao mercado formal de trabalho para que suas proles tenham cobertura previdenciria. A melhor forma de elevar a cobertura formalizar relaes de trabalho. Em estudo realizado pelo Ipea (2005) sobre jovens, mostrou-se que os jovens e adultos jovens tm enorme diculdade de insero e de permanncia no mercado formal, mas o fato de j ter entrado no mercado formal eleva a probabilidade de sua permanncia nele.
GrfIcO 7 Taxa de nO-cOberTura PrevIdencIrIa POr Idade BrasIl 1979 e 2006
55% 50% 45%

2006
40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

1979

8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48 50 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 e + Idade

Fonte: Pnad/IBGE.

Excessivos gastos e reduzida participao no mercado formal, especialmente de jovens e adultos jovens, uma combinao inadequada para sistemas previdencirios, sobretudo quando ainda h pela frente uma transio demogrca. Isso impe desaos para nossa previdncia

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e medidas devem ser tomadas para que se garanta a sustentabilidade da previdncia. Impe-se, de um lado, postergar a concesso de benefcios e, de outro, elevar a participao formal no mercado de trabalho. Como fazer isso? Atravs de reformas no sistema e reduo do custo do fator trabalho. Alguns pesquisadores tm feito sugestes de ajustes no sistema de previdncia (Tafner e Giambiagi, 2007; Zylberstajn et alii, 2006, Matjascic, 2006; Rocha e Caetano, 2008). Outros tm indicado a necessidade de reduzir o custo do trabalho (Ipea, 2006; Camargo e Reis, 2007 dentre outros). A seguir, arrolo um pequeno conjunto de propostas que sintetiza ambas as preocupaes e incorpora como inovao algumas medidas voltadas para a juventude. So elas:  Reduzir o custo do fator trabalho para elevar a formalizao, por via de: i. Reduo lenta, mas progressiva da alquota de empresas e trabalhadores (16% e 7%); ii. Alquotas especiais (menores) para remuneraes iguais ou prximas do salrio mnimo; iii. Em conjunto com (ii), admitir contribuio sobre salrio mnimo de empregado e do empregador para jovens trabalhadores de 21 anos; e iv. Ultrapassada essa idade, alquota especial e progressiva em funo da idade para jovens at 29 anos (3 a 5%) com limite de salrio de at trs SM. R  eduzir ritmo de crescimento da despesa, por via de reforma que contemple:  i. Estabelecimento de idade mnima 60/55 (tal como no setor pblico); ii. Eliminao de tempo especial para categorias que dispem dessa regalia; iii. Progressiva reduo para dois anos da diferena de idade entre homens e mulheres para obteno dos benefcios; iv. Reduo progressiva da possibilidade de acumulao de benefcios; v. Fixao de valor de benefcio assistencial menor que o previdencirio e em idade mais elevada do que a xada para aposentadoria por idade; vi. Incluso da renda assistencial no clculo da renda per ca-

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pita para concesso do 2 benefcio assistencial. vii. Reviso das regras de penso contemplando:  Vinculao do valor do benefcio existncia de prole menor (60% base + 20% lho at 21 anos e at o limite de 100% do valor do benefcio);  Limitao da acumulao de benefcio (algo como se aposentado: 30% da penso); e  Na ausncia de prole menor, vincular valor do benefcio ao tempo da unio e diferena de idade dos cnjuges. SnTese e cOncluses

Nas trs ltimas dcadas, diversos pases reformaram seus sistemas previdencirios. Essas reformas foram respostas inadequao desses sistemas que no acompanharam as mudanas demogrcas, econmicas e sociais que ocorreram nas sociedades, fazendo elevar as despesas e corroer suas bases de nanciamento. Tambm o Brasil, h praticamente uma dcada, empreendeu uma reforma (posteriormente complementada em 2003) que necessitar de nova rodada de ajustamentos. certo que uma nova reforma suscita no cidado uma sensao de permanente mudana de regras. E de fato . Mas esse processo reete em boa medida, as poderosas resistncias sociais, muitas vezes frutos de ausncia de informao adequada e correta para que possam formar idias desprovidas de preconceitos. Isso, longe de ser uma particularidade brasileira, a norma da grande maioria de pases. Trata-se de um processo que se poderia chamar de aproximaes sucessivas. Assim foi na Espanha, na Itlia, na Sucia, na Alemanha, na Blgica, no Japo e em nosso vizinho prximo, o Uruguai. Em boa medida isso ocorre porque fazer reforma na previdncia envolve muitos aspectos tcnicos, diversicados atores sociais e polticos e diferentes custos e penalidades segundo atributos de idade, gnero, atividade econmica e planos de vida. E, em geral, para todos os grupos sociais, mudar a previdncia signica assumir perdas ainda que na maioria das reformas aqueles que j usufruem do benefcio tenham sido freqentemente poupados. Outro aspecto importante que, como as reformas envolvem, por denio, vrios pequenos ajustes operacionais como alterar idade

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de acesso ao benefcio, tempo de contribuio, valor do benefcio, condies de cessao etc. , uma particular mudana pode provocar perda para alguns, mas ser neutra para outros. Os vetos parciais so vetos com forte preferncia, cuja conseqncia gerar vrias minorias com forte oposio. O resultado agregado , em geral, elevado grau de resistncia a mudanas, normalmente acompanhado de intensa mobilizao popular. Dobrar resistncias e produzir parmetros mnimos de aceitao demanda tempo. Mas tempo somente no basta. necessrio que haja farta informao tcnica de modo a orientar o debate nas questes substantivas. Informaes tcnicas so importantes porque permitem que propostas sejam apresentadas, as partes envolvidas percebam e calculem os custos envolvidos no apenas das reformas, mas, sobretudo, da ausncia de reformas. A explicitao dos trade-offs fundamental para que se avance. E isso demanda tempo. Tempo para explicitao exaustiva; tempo para o aprendizado. Mas no basta mudar a previdncia. igualmente necessrio que nossa fora de trabalho se torne um fator competitivo. E para tanto, necessrio que seu custo seja reduzido para quem a contrata. Alguns, por ingenuidade, desconhecimento ou m-f julgam que reduzir o custo do trabalho sinnimo de reduo salarial. Puro engano! Reduzir o custo do trabalho retirar desse fator de produo a elevada cunha scal. reduzir a diferena entre o que o trabalho recebe e o que custa para o empregador. O intuito principal desse artigo foi contribuir para alargar o conhecimento sobre a questo e fornecer argumentos tcnicos para que possamos nos dirigir para o debate sobre o que fazer com nosso sistema previdencirio que vem acumulando srios desequilbrios e progressivamente pressionando as contas do governo com impactos negativos sobre as possibilidades de crescimento de longo prazo.

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NMEROS ANTERIORES

EDIO 4 COTas nas unIversIdades brasIleIras - A contribuio das teorias de justia distributiva ao debate Fbio D. Waltenberg DesenvOlvIMenTO lOcal e resPOnsabIlIdade sOcIal - As aes de responsabilidade social como um instrumento de interlocuo entre as empresas e a sociedade Leonardo Marco Muls e Ana Paula Fleury de Macedo Soares FIlOsOfIa e dana cOnTeMPOrnea Do movimento ilusrio ao movimento total Maria Cristina Franco Ferraz O POlTIcO cOnTra a POlTIca - Uma agenda de pesquisa em forma de manifesto Thamy Pogrebinschi UMa releITura PrelIMInar sObre a relaO enTre deMOcracIa, esfera PblIca e desIGualdade na seGunda MeTade dO sculO XX na AMrIca LaTIna rica Pereira Amorim

EDIO 5 A InsuPOrTvel leveZa dO caPITal - Excertos a partir de Baudrillard Andr Queiroz Mudanas sOcIeTrIas e crIse dO eMPreGO - Misticaes, limites e possibilidades da formao prossional Gaudncio Frigotto COnfuses eM TOrnO da nOO de PblIcO - O caso da educao superior (provida por quem, para quem?) Ricardo Paes de Barros, Mirela de Carvalho, Samuel Franco, Rosane Mendona e Paulo Tafner EnTre a esPerana e a realIdade sObre a arTe e O seu ensInO Ronaldo Rosas Reis SObre O relaTIvIsMO esTTIcO Ps-MOdernO e seu IMPacTO exTra-esTTIcO Walzi C. S. da Silva

EDIO 6 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E AS CONDICIONALIDADES DE SADE EM NVEL MUNICIPAL Um programa populista ou estrutural? Juliana Estrella Leandro Molhano Ribeiro HUMOR NA LITERATURA BRASILEIRA No incio do sculo XX Leandro Konder A CIDADE-OBRA OU OS OLHOS DA CIDADE SO DELES Luizan Pinheiro POBREZA E SADE INFANTIL Uma anlise a partir dos dados da POF e da Pnad Maurcio Reis e Anna Crespo A SOCIEDADE INDUSTRIAL E SUAS VULNERABILIDADES Sergio Elias Couri

Obteno de exemplares: Assessoria de Divulgao e Promoo Departamento Nacional do SESC adpsecretaria@sesc.com.br Tel.: (21) 21365149. Fax: (21) 21365470

Esta revista foi composta nas tipologias Zapf Humanist 601 BT, em corpo 10/9/8,5, e ITC Ofcina Sans, em corpo 26/16/9/8, e impressa em papel off-set 90g/m2, na Imprinta Grca e Editora.