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PAPER DO NAEA 73, FEVEREIRO 1997

O REGIME JURDICO DA MINERAO NO BRASIL


Lo Ferreira Leoncy


1. Enquadramento da matria
Cabe inicialmente ressaltar a relevncia jurdica que o tema da minerao vem adquirindo nos
ltimos tempos. Com efeito, desde que os recursos minerais passaram a ser objeto de conflito entre os
homens e, principalmente, desde que a descoberta e o aproveitamento de tais bens comearam a contar
com uma regulamentao normativa, que a problemtica mineral, de uma questo meramente econmica
e poltica, passou a ser, tambm, uma questo jurdica.
1

A crescente procura e utilizao dos recursos minerais, como tambm a sua conseqente valorizao
econmica, foram, assim, fatores que contriburam para a existncia de um disciplinamento jurdico dos
bens minerais. Em outras palavras, desde ento tais bens vm constituindo objeto especfico de diversos
princpios e regras jurdicas referentes sua descoberta ou revelao e ao seu aproveitamento econmico.
Esse conjunto de princpios e regras, insertos no ordenamento jurdico estatal, tem merecido uma
crescente autonomizao legislativa, de tal modo que j se pode falar na existncia de um regime jurdico
mineiro, a constituir o sistema de normas jurdicas disciplinadoras da revelao e do aproveitamento dos
recursos minerais.
A criao dessas normas especficas teve em ateno, desde o incio, o aproveitamento dos recursos
minerais, ora favorecendo sua dinamizao econmica, ora tornando seu aproveitamento quase que
invivel. Na verdade, tais normas no assumiram sempre o mesmo perfil, antes variando suas disposies
segundo as mutaes polticas e econmicas das sociedades a que correspondiam.
No Brasil, o disciplinamento jurdico da minerao data de muito cedo, sendo possvel encontrar
referncias legislativas mesmo antes da independncia do Pas, quando o Brasil, ainda Colnia, se
encontrava sob o domnio lusitano. Nos dias atuais, essas referncias minerao, inclusas em diversas
leis e at na Constituio, vm demonstrar a importncia que a problemtica mineral atingiu perante o
direito ptrio, justificando ainda por isso um tratamento sistematizado da matria.

Texto elaborado como desenvolvimento do projeto de pesquisa individual Estado, sociedade e polticas pblicas - o caso da
minerao perante o direito, vinculado ao Projeto Minerao - Ncleo de Altos Estudos Amaznicos (NAEA), sob a
coordenao do Prof. Dr. Franz Josef Brseke.

Aluno do Curso de Direito da Universidade Federal do Par (1993). Bolsista de iniciao cientfica do Projeto Minerao
(CNPq).
1
A economia, a cincia poltica, a sociologia e a mineralogia, dentre outros saberes, podem a partir de seus especficos
conceitos e mtodos estudar o tema da minerao. Embora os direcionamentos oferecidos por esses ramos sejam
indispensveis para o conhecimento global do tema, no presente trabalho a minerao ser sempre compreendida desde uma
perspectiva jurdica.
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Sem desconsiderar esse contexto, procurarei estabelecer dois (2) vieses neste trabalho: um, de cunho
histrico, visa a dar notcia de como o disciplinamento jurdico da minerao evoluiu no direito brasileiro;
outro, detido a uma abordagem primordialmente jurdica, tem em conta o atual regime jurdico de
pesquisa e explorao das riquezas minerais vigente no Brasil.
Demais disso, a recente Emenda Constitucional n. 6, de 15 de agosto de 1995, modificando
importante ponto do regime jurdico mineiro, receber acolhida na abordagem sobre a matria.
2. Os regimes jurdicos da atividade mineira
2.1. Noes gerais
possvel identificar, nos diversos momentos de nossa histria constitucional, um disciplinamento
jurdico da revelao e do aproveitamento dos recursos minerais, correspondente a um conjunto
sistematizado de princpios e regras que lhe do identidade. Tais normas jurdicas (regras e princpios
jurdicos), ao guardarem entre si uma relao lgica de coerncia e unidade, acabam compondo um
sistema ou regime: o regime jurdico mineiro.
2

Versa, um regime jurdico, sobre o modo de ser (e de se exercer) uma determinada atividade, no caso,
a prospeco e a explorao de bens minerais. Foi preciso, assim, em cada perodo de nossa histria e
segundo as mutaes polticas e econmicas da sociedade brasileira, estabelecer normas jurdicas que,
alm de estruturar o funcionamento da atividade mineira, ainda possibilitassem solucionar algumas
questes pertinentes matria, tais como: A quem pertencem os bens minerais? preciso autorizao
estatal para explor-los? H permisso a um terceiro explorar o minrio por si descoberto numa
propriedade alheia? Em que condies pode haver a participao de estrangeiros na explorao de
recursos minerais?
A cada uma dessas e de outras questes, obtm-se resposta conforme o regime ou sistema adotado,
ficando patente, desde j, a existncia de uma pluralidade e da complexidade dos modelos a serem
considerados (cf. Ramos, 1994: 23 e ss.).
A despeito disso, h uma tendncia a reduzirem-se os regimes jurdicos mineiros a um nmero
limitado de modelos, que serviriam desse modo como padres aos diversos ordenamentos jurdicos. Esta
reduo, muito freqente entre os doutrinadores, til do ponto de vista didtico, embora insuficiente para

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Celso Antnio Bandeira de Mello (1994: 15), ao falar em regime jurdico-administrativo, considera-o como um ponto
nuclear de convergncia e articulao de todos os princpios e normas de direito administrativo. Paralelamente, e
emprestando a noo de regime jurdico formulada pelo autor, o regime jurdico mineiro ser considerado aqui como um
ponto nuclear de convergncia e articulao de todos os princpios e regras do direito minerrio.
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abranger e explicar as peculiaridades dos regimes positivos existentes. Irei mencion-la, aqui, com essa
ressalva.
A propsito das muitas classificaes de modelos, e para ficar apenas naquelas adotadas por autores
brasileiros, notvel a controvrsia entre os critrios utilizados.
Nesse sentido, h quem faa distino entre os modelos da acesso, o dominial e o da res nullius,
incluindo como subdivises deste os modelos da ocupao e o regaliano (cf. Vasconcelos, 1936: 244 e
ss.). Existem os que identificam, de um lado, o modelo dominial com o regaliano e, de outro, o da res
nullius com o industrial, assomando classificao, como modelos distintos e independentes dos demais,
os da acesso, da ocupao e da concesso (cf. Barbosa, 1988: 59 e ss.; Bedran, 1957: 37 e s.; Di Pietro,
1994: 475). E, para fazer uma ltima referncia, possvel encontrar ainda quem mencione apenas os
modelos fundirio, regaliano e da res nullius (cf. Moreira Neto, 1994: 337 e s.).
A diversidade de critrios, bem se v, patente.
2.2. Sntese dos modelos jurdicos da atividade mineira
Muito embora essa discordncia, possvel identificar uma espcie de ncleo comum acerca dos
contornos gerais dos modelos de revelao e aproveitamento dos recursos minerais. H, por assim dizer,
pontos comuns entre as diversas classificaes os quais permitem traar, com um mnimo de
concordncia, aquilo que se pode entender como pertinente a cada modelo.
Para isso, preciso reunir sob os mesmos parmetros aquilo que os autores costumam nomear de
forma diferente, embora com idntica definio. Assim que sero considerados os modelos da acesso
(tambm chamado fundirio), o realengo (que alguns denominam regaliano ou feudal), o dominial, o da
ocupao (identificado aqui com o liberal ou industrial ou da res nullius) e o da nacionalizao, com
nfase para os trs (3) primeiros, que foram com algumas alteraes os modelos sucessivamente adotados
no Brasil.
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a) O modelo da acesso
Tendo origem no direito romano, o modelo da acesso (ou fundirio) representava uma aplicao da
antiga mxima cuius est solum, ejus est usque ad sidera est usque ad inferos, segundo a qual a
propriedade do solo compreendia a do espao areo e a do subsolo em toda a altura e profundidade
perpendiculares superfcie. Partindo de uma noo ampla de propriedade, o modelo da acesso no fazia
distino entre solo e subsolo - o que representaria uma limitao intolervel ao direito do proprietrio -,

3
Essa classificao segue, em linhas gerais, aquela adotada por Jos Lus Bonifcio Ramos (1994: 29), com a diferena de que
este autor elenca uma outra categoria de modelo, qual seja, a dos chamados mistos ou eclticos.
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constituindo as riquezas do subsolo (jazidas e minas) um mero acessrio do elemento principal (solo).
Assim, o dono do solo o seria tambm em relao ao subsolo e, por conseqncia, dos bens minerais.
Algumas crticas so feitas a esse modelo. Primeiro, o critrio de acessoriedade (maior valor
econmico da coisa principal em relao acessria) apresenta-se, via de regra, subvertido: que os
recursos minerais possuem, geralmente, um valor econmico maior do que o da respectiva superfcie, esta,
no sem freqncia, objeto de culturas pobres ou, s vezes, completamente improdutiva (cf. Ramos, 1994:
25).
Da mesma forma, a considerao das riquezas minerais como frutos, i. e., como utilidades que a coisa
periodicamente produz, sem perda da sua substncia,
4
passvel de crticas. Na verdade, a explorao de
tais riquezas no implica a sua reproduo peridica e, caso feita sem critrios, pode at redundar na
extino total dos recursos, uma vez que estes se encontram na categoria dos recursos no renovveis.
5

O modelo fundirio ou da acesso privilegia, bem se v, um interesse privado, do proprietrio do
solo.
b) O modelo realengo
Enquanto no sistema anterior atribui-se a propriedade da jazida ao dominus soli, no modelo realengo
(ou regaliano ou feudal) os recursos minerais integram-se na categoria dos direitos reais, i. e., nos direitos
do soberano.
6
De origem no direito romano, este modelo desenvolveu-se durante o feudalismo, recebendo
complemento poca do absolutismo monrquico. Segundo dispunha, o monarca tinha a faculdade de
proceder diretamente explorao dos bens minerais ou atribu-la a um particular, atravs de concesso
ou mediante o pagamento de uma quantia, no importando a titularidade do terreno em que se
encontrassem aqueles bens.
Os bens minerais constituam no bloco apropriado pelo particular (a centro usque ad coelum) uma
exceo em favor do rei, e no direito dominial do superficirio formavam um encravo realengo (cf.
Nogueira, 1960: 46). H, aqui, uma distino no propriamente entre solo e subsolo, mas entre a
propriedade do solo e a das riquezas do subsolo, que se destacavam por uma fico de direito para formar
uma parcela do domnio do rei.

4
Essa a noo jurdica de frutos adotada por Caio Mrio da Silva Pereira (1994: 277).
5
Hodiernamente, como sustenta Caio Mrio da Silva Pereira (1994: 278), o correto enquadrar as riquezas minerais na
categoria dos produtos, uma vez que o mineral extrado de uma jazida produto, e no fruto, porque ele no se recompe, e
a explorao conduz ao seu fatal esgotamento.
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A expresso direitos reais aparece, aqui, no sentido de direitos do rei, apresentando pois significado diverso do que na
civilstica se lhe costuma empregar.
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Sendo o soberano o proprietrio das minas e jazidas, delas podia dispor livremente, concedendo
permisso de lavra a quem lhe aprouvesse, o que permite identificar, nesse modelo, a defesa de um
interesse pessoal do rei.
c) O modelo dominial
A necessidade de racionalizar e de fomentar a atividade mineira, aliada conscincia de que os
recursos minerais no eram inesgotveis, levou a um aperfeioamento do modelo realengo, dando origem
ao modelo dominial. Em vez de o monarca, o Estado, representante dos interesses nacionais e o ento
titular das riquezas minerais, era que podia explor-las diretamente, independentemente de concesso, ou
conceder a sua explorao a particulares.
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Antes da concesso, aqueles recursos no podiam ser considerados como coisas sem dono (res
nullius) ou propriedade pessoal do rei, pois integravam o domnio pblico do Estado, cabendo a este as
funes de controle e fiscalizao na revelao e no aproveitamento dos bens minerais.
Segundo o modelo dominial, a atividade de explorao mineira, considerada essencial ao
desenvolvimento da sociedade, impunha ao concessionrio explorar efetivamente os recursos, em prol de
um interesse pblico.
d) O modelo da ocupao
No modelo da ocupao, os recursos minerais eram considerados como res nullius, cabendo a sua
propriedade ao primeiro descobridor, i. e., ao primeiro ocupante da jazida (princpio da liberdade
mineira).
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Tendo origem no instituto germnico da liberdade de prospeco mineira (Bergbaufreiheit), o
modelo da ocupao (ou liberal) considerava a propriedade do solo distinta da do subsolo, podendo
inclusive ser atribudas a distintos titulares. Com isso, era possvel a um terceiro explorar o minrio que
descobrisse na propriedade de outrem, desde que obtivesse a outorga de um ttulo por parte do Estado (cf.
Ramos, 1994: 25 e ss.).
Embora tivesse o mrito de estimular e promover a explorao mineira, o modelo da res nullius nem
sempre definia com preciso qual o verdadeiro momento de apropriao da jazida pelo descobridor, se no
ato efetivo da ocupao (sistema do primeiro descobridor) ou se quando da solicitao do ttulo de
propriedade junto autoridade competente (sistema do primeiro peticionrio).

7
Segundo Jos Matos de Vasconcelos (1936: 246), a concesso de explorao outorgada ao particular podia ser perptua, sem
prazo ou por prazo certo e, neste ltimo caso, longo ou curto.
8
Sobre a noo de res nullius, oportuna a meno a Caio Mrio da Silva Pereira (1994: 255): Coisas h que suscetveis
embora de dominao, acham-se em dado momento no assenhoriadas, ou porque nunca foram objeto de apropriao, ou
porque foram abandonadas pelo dono. A coisa sem dono - res nullius - no pertence a quem quer que seja, mas acha-se
disposio do primeiro que a tomar.
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Demais disso, era freqente o descobridor ou primeiro ocupante no dispor de recursos nem de
competncia tcnica para fazer a explorao.
Ao ter subjacente o princpio de que a explorao e a propriedade das minas deviam caber aos
particulares e no ao Estado, esse modelo acabou por privilegiar o interesse privado daquele que
simplesmente ocupasse a jazida.
e) O modelo da nacionalizao
Tributrio da ideologia marxista-leninista, o modelo da nacionalizao atribuia ao Estado no apenas
a propriedade dos recursos minerais como tambm a sua prospeco e explorao. Assim, aos particulares
no cabiam verdadeiros direitos de pesquisa e lavra dos recursos, seno apenas permisses de explorao
cujo resultado reverteria para o Estado.
H portanto, neste modelo, a nacionalizao do subsolo do pas, com a inerente nacionalizao dos
recursos, o que sugere a preservao dos bens minerais com vistas a um interesse pblico.
2.3. Modelos jurdicos da atividade mineira: regimes pblicos, regimes privados
Feito esse resumo, preciso alertar que a enumerao acima apenas exemplificativa, no excluindo,
portanto, a existncia de outros modelos.
Os modelos mencionados - reitero a ressalva - so insuficientes para abranger e explicar as
peculiaridades dos regimes jurdicos existentes.
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Da ser prefervel agrup-los em duas grandes categorias:
a de direito pblico, caracterizada pela participao do Estado como proprietrio das minas e jazidas ou
titular de outros direitos reais, pessoais ou administrativos sobre os recursos nelas existentes, exercendo-
os, entretanto, sempre em prol do interesse da coletividade; e a de direito privado, excluindo a interveno
do Estado e marcada pela atribuio da propriedade do subsolo ao respectivo superficirio, que a exerce
conforme um interesse particular.
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No primeiro caso, fala-se num regime jurdico pblico de explorao dos recursos minerais, havendo
aqui a supremacia do interesse da coletividade. No segundo caso, h um regime jurdico privado de
aproveitamento daqueles bens, com prevalncia do interesse particular do superficirio. Para adiante, pois,
vai importar saber no apenas qual o modelo adotado, mas tambm se se trata de um regime jurdico de
natureza pblica ou se, ao contrrio, de natureza privada.


9
Com a mesma opinio, Alfredo Ruy Barbosa (1988: 61) e Elias Bedran (1957: 38).
10
certo que essa afirmao no exclui a possibilidade de num regime privado, e por mera formalidade, o Estado atuar no
sentido de conceder um ttulo reconhecedor do direito do particular sobre a jazida, fazendo-o entretanto no interesse do
peticionrio.
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3. A evoluo dos regimes jurdicos da minerao no Brasil
3.1. O regime realengo vigente no Perodo Colonial
No Brasil, o disciplinamento jurdico dos recursos minerais teve seu antecedente histrico ainda
durante o Perodo Colonial, sob o imprio das Ordenaes Manuelinas (1521), por fora das quais os
veeiros e minas de ouro, ou prata, ou qualquer outro metal pertenciam Coroa portuguesa (Liv. II, Tt.
XV, 15). Esse documento disciplinou as relaes jurdicas na Colnia at ser substitudo pelas
Ordenaes Filipinas (1603), as quais igualmente atribuam ao Rei a propriedade das riquezas minerais
(Liv. II, Tt. XXVI, 16).
Por este instrumento legal, a Coroa portuguesa explicitava em sua poltica governamental o interesse
pela minerao. Tal interesse foi tamanho que houve a proibio, atravs da adoo de vrias medidas, de
que a ateno da Colnia se desviasse para outras indstrias que no a mineira, do que foi exemplo o
chamado Alvar de D. Maria.
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Alm disso, e com o escopo de fomentar a atividade, chegou-se
inclusive a estipular recompensas honorficas aos descobridores de novas minas (Liv. II, Tt. XXXIV).
H quem indique duas (2) razes para a busca intentada pelo governo de Portugal: primeiramente, o
xito alcanado pela sua rival Espanha no Novo Mundo e, depois, o surgimento do Mercantilismo, cuja
teoria econmica enfatizava o acmulo de metais preciosos.
12

Aponta-se, nesse perodo, a adoo de um regime jurdico nos contornos do modelo realengo. De
fato, a qualidade de proprietrio das minas e jazidas, atribuda ao Rei, fazia com que este delas pudesse
dispor livremente, concedendo direito de lavra a quem lhe aprouvesse (Liv. II, Tt. XXXIV, 1),
mediante o pagamento de uma contribuio estipulada sobre o valor da respectiva produo (Liv. II, Tt.
XXXIV, 4).
Uma enorme quantidade de leis seguiu-se ao Cdigo Filipino, a maioria delas visando apenas a
aumentar a produo de minrios, a fim de que a Coroa pudesse auferir ao mximo o lucro que a extrao
de tais bens lhe proporcionava, atravs da cobrana do quinto do rendimento sobre o resultado da
explorao efetuada pelos particulares. Essa legislao era fruto da ambio da Coroa, que julgava os
depsitos minerais fontes inesgotveis de riquezas.
13


11
Por esse Alvar (datado de 1785), as fbricas e manufaturas que se difundiam em vrias Capitanias foram extintas, sob o
argumento de que estavam prejudicando a cultura, a lavoura e a explorao das terras minerais. A esse respeito, consultar
Vera de So Paulo (1974: 56).
12
Dessa opinio Hidelbrando Hermann (1992: 47).
13
Informa Jos Lus Bonifcio Ramos (1994: 35) que existiam nos territrios ultramarinos - refere-se s colnias portuguesas
de alm-mar, entre elas o Brasil - situaes de explorao direta da Coroa de alguns minrios como o ouro e foram concedidas
a particulares muitas exploraes de diversos metais, fixando a Coroa condies especficas de retribuio.
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Quando, em 1822, foi proclamada a sua emancipao poltica, o Brasil ainda era regido pelas
Ordenaes Filipinas, j em muito alteradas pelas leis e decretos posteriores. Mesmo aps a
Independncia, e por fora de uma lei de 20 de outubro de 1823, determinou-se que continuasse a vigorar
no Brasil a legislao do Reino, at que fosse expressamente revogada.
3.2. O regime dominial adotado durante o Brasil-Imprio
Proclamada a Independncia e anteriormente Constituio imperial de 1824, publicou-se uma lei
(20 de outubro de 1823) que mandava observar no Pas, enquanto no fosse especialmente revogada, toda
a legislao portuguesa anterior a 21 de abril de 1821, inclusive o disposto no Liv. II, Tt. 26, 16, Tt. 28 e
Tt. 34, 10 das Ordenaes Filipinas, segundo o qu se estipulava, dentre outras coisas, pertencerem ao
Rei as riquezas minerais do subsolo.
Houve assim, no Perodo Imperial, o predomnio do sistema de propriedade adotado nos tempos da
Colnia, atravs das Ordenaes e outros monumentos legislativos mandados observar em todo o Pas
pela lei de outubro de 1823, com a diferena de que as minas e quaisquer outras riquezas do subsolo
passaram a constituir domnio da Nao. Em sntese, os bens minerais saram do domnio do Rei
(propriedade realenga) para integrar o domnio da Nao (propriedade nacional).
Um fato, entretanto, tornou a questo da propriedade dos bens minerais objeto de disputas. que, a
par da legislao vigente durante o Perodo Colonial e posteriormente adotada no Imprio, veio a
Constituio de 1824 adotar dispositivo aparentemente contrrio nacionalizao dos recursos minerais.
Dispunha a Constituio imperial em seu art. 179, 22, que era garantida a propriedade em toda a sua
plenitude, e embora no fizesse qualquer meno ao solo ou ao subsolo, propriedade superficial ou das
jazidas, houve quem defendesse que essa plenitude do direito de propriedade abrangia inclusive as
riquezas minerais.
Esse entendimento entretanto no foi possvel. Com efeito, os recursos minerais j estavam
integrados no domnio nacional, que sucedeu ao realengo, quando do advento da Constituio imperial de
1824. Esta no poderia, pois, com a simples meno garantia da propriedade em toda a sua plenitude, ter
atribudo ao particular uma propriedade que j integrava o domnio da Nao. Nesse caso, sou da
compreenso de que o texto constitucional, caso tivesse como fim abranger no domnio do particular
inclusive as riquezas minerais, o teria feito expressamente.
Como no perodo anterior, a propriedade do solo era distinta da propriedade das minas e jazidas
localizadas no subsolo, mas aquela propriedade (a do solo) compreendia a do subsolo quando neste no
houvesse presena de recursos minerais. Dito de outro modo, certo que o dono do solo o era tambm em
relao ao subsolo; o seu domnio, porm, no compreendia o das minas e jazidas, as quais segundo o
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regime jurdico das Ordenaes, mandado respeitar no Pas por lei imperial, constituam domnio do Rei,
ou melhor, domnio da Nao independente.
Se o dominus soli nunca teve o direito de propriedade de forma a compreender as riquezas do
subsolo, certo tambm que o exerccio daquele direito na sua plenitude, garantia da Constituio de
1824, no poderia abranger a livre disposio de tais recursos pelo particular. O que havia era o direito do
superficirio indenizao por danos eventualmente causados em virtude da lavra. A explorao dos bens
minerais pelo particular, uma vez que pertencentes Nao, dependia de concesso do Governo imperial,
cabendo tambm a este o repasse, para os cofres pblicos, do pagamento de impostos cobrados sobre a
atividade de minerao.
3.3. O regime da acesso adotado pela Constituio republicana de 1891
Proclamada a Repblica e promulgada a Constituio de 1891, assistiu-se a uma completa
modificao do regime jurdico da minerao no Brasil. A primeira Carta republicana estipulou em seu
art. 72, 17, o direito de propriedade em toda a sua plenitude, salvo desapropriao por utilidade pblica
mediante prvia indenizao. E mais, disps expressamente que as minas pertenciam aos proprietrios do
solo, salvo as limitaes estabelecidas por lei a bem da explorao da indstria mineral.
Houve, bem se v, uma ruptura no regime jurdico mineiro. A propriedade mineral, de pblica,
passou ao domnio privado do superficirio - os recursos minerais deixaram de ser propriedade do Estado
para integrar o domnio do particular. Inaugura-se assim no Pas o regime da acesso (unidade de domnio
do solo e do subsolo, inclusive os bens minerais), prevalecendo poca o privilgio da explorao mineira
ao proprietrio do solo, a quem cabia exclusivamente a iniciativa da lavra.
Em 1915, a chamada Lei Calgeras (Decreto n. 2.933, de 06 de janeiro), de autoria do ento
deputado federal Pandi Calgeras, embora no tendo sido executada, procurou amenizar o rgido
princpio da acesso, dispondo os casos e condies em que os recursos minerais poderiam ser explorados
por terceiros, que no o proprietrio da superfcie. Essa tentativa de dinamizao da explorao dos
recursos ficou entretanto inviabilizada com o advento do Cdigo Civil brasileiro, que entrou em vigor em
1916.
Seguindo a linha da Constituio, o Cdigo Civil regulou a matria de modo a garantir a propriedade
do subsolo ao superficirio. F-lo ao estipular que a propriedade do solo abrangia a do que lhe estava
superior e inferior em toda altura e profundidade, inclusive os recursos minerais, que passaram a ser assim
um mero acessrio do solo.
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Este diploma legal veio pois garantir, em prejuzo ao disposto na Lei
Calgeras, o exerccio absoluto do direito do proprietrio.

14
oportuno transcrever as disposies do Cdigo Civil brasileiro a respeito da matria: Art. 43. So bens imveis: I - o solo
com a sua superfcie, os seus acessrios e adjacncias naturais, compreendendo as rvores e frutos pendentes, o espao areo e
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Em 1926, uma reforma realizada na Carta de 1891 pouco alterou o regime constitucional da
minerao, dispondo to-somente que as minas e jazidas necessrias segurana e defesa ptria no
podiam ser transferidas a estrangeiros. Era o incio de um protecionismo que viria definir-se melhor em
constituies posteriores.
3.4. O regime de domnio pblico e o sistema de concesso federal vigentes a partir de 1934
Se o Imprio adotou o princpio dominial, visto ter sucedido a Coroa portuguesa nos direitos desta
sobre os recursos minerais existentes na Colnia, assim como lhe ter adotado as instituies legislativas, e
se a Repblica, contrariamente, retrocedeu antiga teoria da acesso, bem verdade que os constituintes a
partir de 1934 optaram pelo sistema da concesso (cf. Nogueira, 1960: 96). O pressuposto deste, alis, o
domnio pblico, pois que a concesso representa uma espcie de outorga de um poder do Estado ou do
aproveitamento direto do seu domnio, no se podendo segundo este juzo dar em concesso aquilo que se
no tem para conceder.
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Ao tratar desse perodo histrico, costuma-se falar num modelo do qual no cogitei, qual seja, o
modelo da concesso. No creio seja a concesso elemento diferenciador a ponto de poder falar-se num
modelo autnomo, distinto dos demais, da no a ter mencionado anteriormente, quando do tratamento dos
modelos. O sistema de concesses encontra-se s vezes, e simultaneamente, em modelos de natureza
vria, seja naqueles de carter pblico, seja nos de feio privada, no dando azo para que se possa falar
num regime da concesso, como querem alguns. A concesso de lavra, quando adotada, configura um
pressuposto para o exerccio da atividade de explorao mineral pelo particular, e essa sua exigncia no
incompatvel mesmo com os regimes privados de explorao.
Assim que entendo ter sido retomado no Brasil, com as devidas alteraes, o modelo dominial
vigente durante o Imprio, mas com a circunstncia de o domnio pblico sobre as jazidas, minas e outros
recursos minerais vir expressamente adotado numa constituio, ao lado de um sistema de concesso
federal.
16


o subsolo; e Art. 526. A propriedade do solo abrange a do que lhe est superior e inferior em toda a altura e em toda a
profundidade, teis ao seu exerccio, no podendo, todavia, o proprietrio opor-se a trabalhos que sejam empreendidos a uma
altura ou profundidade tais, que no tenha ele interesse algum em impedi-los.
15
Essa regra comporta exceo. O exemplo clssico a ser dado concerne ao manifesto de mina, que ser visto em momento
oportuno deste trabalho. Segundo esse regime legal, a propriedade mineral do particular, o qual entretanto necessita dos
ttulos autorizativo e concessivo para pesquisar e explorar a sua prpria jazida, ttulos esses a serem expedidos pelo Poder
Pblico.
16
Entendimento aproximado ao aqui defendido o de Rubem Nogueira (1960: 97), quando afirma que: De fato, j ao tempo da
Colnia, quando pertenciam ao Estado, e durante o Imprio, com a integrao delas no domnio nacional, no era dado a
particulares explorar as minas sem autorizao do Governo, autorizao esta que funcionava, a esse tempo, com o carter das
concesses atuais.
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Em visvel incompatibilidade com a Carta republicana de 1891 - a qual, bom lembrar, atribua a
propriedade dos bens minerais ao superficirio -, um decreto (o de n. 19.398, de 11 de novembro de 1930)
baixado pelo Governo Provisrio de 1930 estabeleceu que as jazidas at ento desconhecidas, quando
descobertas, seriam incorporadas ao patrimnio da Nao, como propriedade imprescritvel e inalienvel,
no importando se sua localizao se desse sob um terreno particular. Esse ato, embora considerado
poca como inconstitucional, deu o passo inicial para que se retomasse, no Brasil, o princpio da
nacionalizao das riquezas do subsolo.
Com a Constituio de 16 de julho de 1934, essa nacionalizao e a conseqente separao entre a
propriedade do solo e a dos recursos minerais vieram, entretanto, a se confirmar. que a Constituio
ento em vigor tornou pacfica a validade do Decreto n. 19.398, quando disps serem do domnio da
Unio os bens que a esta pertencessem, nos termos das leis poca em vigor - o que abrangia o referido
decreto, claro est.
17
Integravam os bens da Nao, por conseguinte, as jazidas at ento desconhecidas,
mesmo as situadas em terreno particular, conforme estabelecia o Decreto n. 19.398. O primeiro Cdigo de
Minas adotado no Brasil, institudo pelo Decreto n. 24.642, de 10 de julho de 1934 e s publicado em 20
de julho do mesmo ano (quatro dias aps a promulgao da Constituio, portanto), veio confirmar esse
entendimento.
18

Dispunha a Constituio de 1934 que as minas e demais riquezas do subsolo constituam propriedade
distinta da do solo para o efeito de explorao ou aproveitamento industrial (art. 118). Esse
aproveitamento, ainda que de propriedade privada as minas e jazidas, dependeria de autorizao ou
concesso federal, na forma da lei (art. 119).
Houve, outrossim, a abertura participao de estrangeiros na explorao de bens minerais, desde
que atuando em empresa organizada no Pas, alm do direito de preferncia na explorao conferido ao
proprietrio ou a sua coparticipao nos lucros advindos da lavra (art. 119, 1).
Com relao aos recursos que em razo da Carta anterior ainda pertenciam a particulares, estabeleceu
a Constituio de 1934 a sua progressiva nacionalizao, quando julgados bsicos ou essenciais defesa
econmica ou militar do Pas (art. 119, 4). Tal escopo nunca foi, entretanto, alcanado.
A Constituio de 1937 repetiu, em linhas gerais, as diretrizes firmadas pela Carta anterior. Manteve-
se a separao jurdica entre a propriedade do solo e a do subsolo; continuou o aproveitamento dos

17
A despeito da incompatibilidade do referido decreto, suscitada em face da Constituio de 1981, o mesmo no foi revogado,
tendo sido normalmente aplicado pelo ento governo. Para um aprofundamento deste debate, consultar Rubem Nogueira
(1960).
18
Conforme o Cdigo de Minas de 1934, a propriedade da superfcie abranger a do subsolo na forma do direito comum,
excetuadas, porm, as substncias minerais ou fsseis, teis indstria (art. 4); e as jazidas conhecidas pertencem ao
proprietrio do solo onde se encontrem, ou a quem for por legtimo ttulo (art. 5). Desse modo, as jazidas desconhecidas,
quando descobertas, tornar-se-am propriedade da Unio. Consultar a esse respeito Vera de So Paulo (1974: 68) e Marcelo
Gomes de Souza (1995: 58 e ss.).
12 Lo Ferreira Leoncy
PAPER DO NAEA 73, FEVEREIRO 1997
recursos a depender de autorizao ou concesso federal (art. 143); e estipulou-se, mais uma vez em vo, a
poltica de progressiva nacionalizao dos recursos considerados bsicos defesa econmica ou militar do
Pas (art. 144), exceo feita s jazidas de petrleo e de gases naturais, includos os gases raros, que foram
alvo eficaz dessa poltica de nacionalizao.
19
Por outro lado, inovou ao estabelecer que as empresas de
minerao fossem constitudas exclusivamente por acionistas brasileiros. No tocante s autorizaes e
concesses outorgadas a pessoas fsicas, a exclusividade continuou sendo de cidados brasileiros, bem
como manteve-se o direito de preferncia reservado ao proprietrio do solo (art. 143, 1).
Essa exclusividade da explorao mineral atribuda a brasileiros foi, entretanto, extinta pela
Constituio de 1946, que neste aspecto disps de forma semelhante Carta de 1934. A atividade mineira
j no era mais privilgio de brasileiros ou empresas constitudas por acionistas brasileiros, mas cabia
exclusivamente a brasileiros ou a sociedades organizadas no Pas (art. 153, 1). Ora, a Constituio
falava em sociedades organizadas no Pas; independia, pois, que fossem formadas por estrangeiros.
Reabria-se assim o setor mineral ao capital externo. No mais, a Carta de 1946 dispunha do mesmo modo
que a Constituio de 1937.
A Constituio de 1967 trouxe outra inovao. Aboliu o direito de preferncia do proprietrio e
estipulou a sua participao nos resultados da lavra, e quanto s jazidas e minas monopolizadas pela Unio
e situadas em terreno particular, previu o direito indenizao para o superficirio, cuja forma seria
regulada em lei (art. 161, 2).
20
Quanto participao de empresas estrangeiras na atividade de
explorao mineral, repetiu-se simplesmente as disposies da Carta de 1946, mantendo o setor aberto ao
capital externo (art. 161, 1). Em 17 de outubro de 1969, a Emenda Constitucional n. 1 ratificou os
mesmos princpios j firmados anteriormente pela Constituio de 1967.
A reestruturao poltica do Pas, consolidada com a promulgao de uma nova Constituio,
ampliou sobremodo o disciplinamento jurdico-constitucional da minerao no Brasil. Desde ento, a
atividade mineira passou a ser vista sob uma tica nunca antes adotada em textos constitucionais
brasileiros.
o que se demonstrar a seguir.


19
Tais recursos, considerados estratgicos, foram estatizados pelo Estado brasileiro: o Decreto-Lei n. 366, de 11 de abril de
1938, incorporou novo Ttulo ao Cdigo de Minas, instituindo um regime legal especfico para as referidas jazidas. Mais
tarde, mediante o Decreto-Lei n. 1.985, de 22 de janeiro de 1940, um novo Cdigo de Minas, resultante do aprimoramento do
Cdigo de 1934, retirou do seu mbito de disciplinamento as jazidas de petrleo, gs natural, rochas betuminosas e
pirobetuminosas, que passaram a ser reguladas por legislao especfica (o Decreto-Lei n. 3.236, de 7 de maio de 1941).
20
Com o fim do direito de preferncia do superficirio na Constituio de 1967, o Cdigo de Minerao de 1967 (Decreto-Lei n.
227, de 28 de fevereiro de 1967) reinstituiu o princpio da liberdade de acesso aos recursos minerais, dando prioridade a quem
primeiro viesse a requerer rea para pesquisa mineral.
O Regime Jurdico da Minerao no Brasil 13
PAPER DO NAEA 73, FEVEREIRO 1997
4. O atual regime jurdico da minerao
No cabe aqui levar muito longe a anlise sobre o atual disciplinamento jurdico da minerao no
Brasil. A autonomizao legislativa do direito minerrio - qual, alis, j fiz referncia - deixa patente a
riqueza de detalhes com que o tema da minerao, no mbito do jurdico, se reveste. Da a impossibilidade
de se levar a cabo uma investigao minudente acerca do regime jurdico mineiro, que desse conta de
todos os seus aspectos, at por que uma tal tarefa se encontra fora do escopo deste trabalho.
Limitar-me-ei, bem por isso, aos aspectos gerais das implicaes jurdicas da minerao,
notadamente queles de ambincia constitucional.
4.1. A minerao no mbito da Constituio de 1988
a) Constitucionalizao
21
da atividade mineira
O legislador constituinte de 1988 esteve s voltas com a chamada questo mineral, dedicando
alguns dos dispositivos da Carta Magna ao problema da minerao. No houve de sua parte a inteno de
regulamentar excessivamente a matria, de modo a reservar-lhe um captulo ou uma seo inteira no texto
constitucional, no que andou bem. Com efeito, no uma constituio o documento normativo adequado
para que se encontre o disciplinamento completo da atividade mineira.
Em comparao aos textos constitucionais anteriores, de se verificar que a Constituio de 1988
ampliou, em grau e extenso, o sentido das disposies constitucionais referentes ao regime jurdico
mineiro. Nesse sentido, no s modificou a amplitude das regras consagradas a partir da Carta de 1967,
mudando o seu vetor autoritrio para um de contexto democrtico, como tambm instituiu novos preceitos
nunca antes adotados nos regimes jurdico-constitucionais precedentes, como o que submete aquele que
exercer atividade de explorao mineral obrigao de reparar o meio ambiente degradado.
Tais dispositivos foram distribudos na Constituio brasileira de modo relativamente esparso,
encontrando-se o fundamental deles no captulo referente aos princpios gerais da atividade econmica
(Ttulo VII, Da Ordem Econmica e Financeira). Assim os preceitos que tratam da propriedade dos
recursos minerais (art. 20, IX); da participao dos Estados, Distrito Federal e Municpios, bem como de
rgos da administrao direta da Unio, no resultado da explorao daqueles recursos ou compensao
financeira por essa explorao (art. 20, 1); das competncias legislativa e administrativa das pessoas
polticas de direito pblico (arts. 21, XXV, 22, XII, 23, XI, 24, VI); do favorecimento, por parte do
Estado, organizao dos garimpeiros em cooperativas (art. 174, 3 e 4); do sistema de explorao e

21
Segundo Gomes Canotilho (1993: 498), designa-se por constitucionalizao a incorporao de direitos subjectivos do
homem em normas formalmente bsicas, subtraindo-se o seu reconhecimento e garantia disponibilidade do legislador
ordinrio. Essa noo, logo se ver, de fundamental importncia para a adequada compreenso da atividade de
aproveitamento dos recursos minerais enquanto uma atividade econmica constitucionalmente regulada.
14 Lo Ferreira Leoncy
PAPER DO NAEA 73, FEVEREIRO 1997
aproveitamento das jazidas minerais (art. 176, 1 a 4); da exigncia de estudo prvio de impacto
ambiental para instalao de atividade de extrao mineral, como tambm do controle do emprego, por tal
atividade, de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para o meio ambiente (art. 225, 1, IV
e V); da obrigao, daquele que explorar recursos minerais, de recuperar o meio ambiente degradado (art.
225, 2); e da pesquisa e lavra das riquezas minerais em terras indgenas (art. 231, 3 e 7).
Todos esses artigos, includos no sistema de normas constitucionais, lanam as bases de uma
verdadeira poltica para o setor mineral, que de certa forma ainda h que ser implantada no Brasil. Esta,
entretanto, uma tarefa do legislador ordinrio, ele sim encarregado de implementar tal poltica,
disciplinando a matria de maneira mais minudente que a feita pela Constituio.
22

b) A Constituio como ponto de partida de abordagem da minerao
Nesse sentido, diz-se que a Constituio de 1988, no que no contrariada, recepcionou o Decreto-
Lei n. 227, de 28 de fevereiro de 1967 (Cdigo de Minerao), que o documento normativo encarregado
da j citada regulamentao da atividade mineira - ou pelo menos de uma parte considervel dela. Bem
poderia, por isso mesmo, iniciar os estudos sobre o atual regime jurdico da minerao no Estado
brasileiro baseado no supracitado decreto. Acontece que com a promulgao da Carta de 1988, sob nova
inspirao, as bases de uma nova poltica minerria foram lanadas e, de certa forma, esto ainda por se
implementar. Da por que a opo por uma abordagem dogmtico-constitucional da matria, o que levar
a minerao a ser vista pelo prisma da Constituio, i. e., a partir e no mbito desta.
23

Abordar o regime jurdico mineiro na Constituio, ou melhor, identificar os elementos delineadores
deste regime no bojo da Constituio, requer o reconhecimento de algumas premissas. A primeira delas
a de que o conjunto de normas constitucionais referentes minerao, e no a atividade de extrao
mineral em si, que ser objeto de investigao - da a minerao s interessar, para os fins deste trabalho,
enquanto objeto de normatizao do direito constitucional.
24
Por isso mesmo - e aqui a segunda premissa

22
Para uma viso do direito minerrio como expresso da poltica pblica setorial, consultar Joo Santos Coelho Neto (1990).
Ver tambm o texto em co-autoria de Bernardino Ribeiro de Figueiredo e Wilson Trigueiro de Sousa (1992), e ainda o
trabalho de Franz Josef Brseke (1995).
23
O Departamento Nacional de Produo Mineral - DNPM (1994: 46) apresentou o seguinte diagnstico da legislao minerria
em vigor: A anlise da atual legislao minerria brasileira evidencia, sem demrito para a pea mais importante - o Cdigo
de Minerao de 1967 -, a convenincia da adoo de algumas mudanas, a partir de uma reviso dos regimes que abriga, do
contedo dos direitos e obrigaes inerentes aos ttulos e do modo como disciplinado o relacionamento do Poder
Concedente com os agentes econmicos. Um dado relevante a considerar, de logo, diz respeito constatao de que as
modificaes de ocorrncia mais recente - sobretudo no perodo posterior promulgao da Constituio de 1988 - em nada
aperfeioaram o arcabouo jurdico-legal do setor mineral, na medida em que trataram de forma inadequada matrias
importantssimas de interesse da administrao dos recursos minerais do Pas e dos agentes econmicos que atuam na
minerao. Acentue-se que essa legislao marcada pela total falta de integrao e harmonia, constituindo-se de peas
legislativas autnomas, desvinculadas da poltica setorial e carentes de qualquer viso de conjunto do ordenamento jurdico
positivo da minerao, cuja moldura a Constituio de 1988 delineou.
24
Adotar-se-, nesse aspecto, uma leitura dogmtica, nos moldes em que a define Gomes Canotilho (1993: 2 e s.).
O Regime Jurdico da Minerao no Brasil 15
PAPER DO NAEA 73, FEVEREIRO 1997
-, a anlise a ser encaminhada, muito embora no descure dos aspectos econmico, poltico e social da
minerao - ao contrrio, tem-nos como suporte -, perfilha um caminho primordialmente jurdico.
A anlise aqui proposta, embora vislumbre a minerao preferencialmente desde uma perspectiva
constitucional, no ir desconsiderar a legislao infraconstitucional referente ao tema. Esta legislao
aperecer entretanto com menor freqncia, como suporte s referncias constitucionais.
c) Posio sistemtico-constitucional da minerao
O enquadramento dogmtico-constitucional da minerao coloca o problema da posio sistemtica
que a matria minerria ocupa no bojo do texto constitucional. Nesse sentido, cabe reafirmar que se as
disposies constitucionais referentes ao regime jurdico mineiro encontram-se relativamente dispersas
pelas divises setoriais da Constituio brasileira, o mesmo no ocorre com a parte fundamental da
matria, que encontra guarida em setor especificamente reservado atividade econmica.
O artigo 176 e pargrafos da Constituio Federal, onde reside o ponto central do disciplinamento
jurdico mineiro, encontram-se no captulo referente aos princpios gerais da atividade econmica (Ttulo
VI, Da Ordem Econmica e Financeira; Captulo I, Dos Princpios Gerais da Atividade Econmica), o que
deixa evidente a relevncia da matria, refletindo de igual modo a possibilidade de interveno do Estado
neste setor da economia, dentro de um conceito avanado de propriedade, cuja funo econmica e social
especialmente relevada (cf. Freire, 1995: 11).
O posicionamento sistemtico-constitucinal da minerao no mbito da constituio econmica
25

situa a anlise da matria a partir deste subsistema da Lei Fundamental brasileira. Assim, a atividade de
aproveitamento mineral, enquanto integrada num setor da economia, o setor mineral, abrangida pela
ordem constitucional-econmica e, neste sentido, rege-se pelos princpios gerais da atividade econmica
consagrados na Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988.
Tais princpios, ao informarem - de forma vinculativa, diga-se de passagem - a poltica
governamental para o setor, condicionam o Poder Pblico a agir de determinada forma, impondo-lhe
certas prestaes; e, assim fazendo, oferecem determinados parmetros de avaliao da prpria atividade
do Estado no sentido de implementar as tarefas e cumprir os programas que a Constituio lhe impe.
26


25
Uma constituio que dentro, ao lado, ou subordinada constituio poltica, estabelece a ordem jurdica fundamental da
economia, ou, noutra perspectiva, estabelece e limita a interveno do estado no domnio econmico, no dizer de Vital
Moreira (1979: 11).
26
Para uma compreenso da economia no mbito do direito, consultar Manoel Gonalves Ferreira Filho (1990), Eros Roberto
Grau (1990) e Vital Moreira (1978).
16 Lo Ferreira Leoncy
PAPER DO NAEA 73, FEVEREIRO 1997
4.2. A propriedade dos recursos minerais
No atual sistema jurdico de explorao dos recursos minerais, as riquezas do subsolo so
consideradas propriedade da Unio, constituindo bens desta. o assim chamado regime do domnio
pblico pelo qual os recursos minerais pertencem ao Estado, que poder, mediante autorizao ou
concesso federal, atribuir ao particular a sua revelao e o seu aproveitamento.
A esse respeito, e diferentemente dos textos constitucionais anteriores, a Constituio de 1988 definiu
expressamente, como bens da Unio, os recursos minerais, inclusive os do subsolo (art. 20, IX). O
entendimento, portanto, de que os recursos minerais, tanto os expostos como os do subsolo, so
considerados bens pblicos, fora da esfera de apropriao privada.
Igualmente, e como decorrncia do domnio pblico sobre os recursos minerais, houve por bem, o
legislador constituinte de 1988, adotar de forma expressa o princpio da separao entre as propriedades
do solo e a do subsolo. Desse modo, e seguindo a tradio dos textos constitucionais a partir de 1934,
estipulou-se que as jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais constituem propriedade distinta
da do solo, para efeito de explorao ou aproveitamento, e pertencem Unio (art. 176).
preciso notar, entretanto, que o domnio pblico sobre os recursos minerais no exclui a
apropriao privada sobre os resultados obtidos com a explorao. que, conquanto as jazidas e minas
pertenam Unio, a Constituio garante ao concessionrio a propriedade do produto da lavra (art. 176).
Com relao ao superficirio, preciso vislumbrar que, uma vez distinta a propriedade dos recursos
minerais da propriedade do solo, no lhe assiste qualquer direito sobre aqueles recursos, seno o referente
sua participao nos resultados da lavra (art. 176, 2).
27
O direito de participao do superficirio nos
resultados da lavra seria, desse modo, uma espcie de compensao oferecida em troca dos transtornos
causados com a extrao mineral realizada em seu terreno.
Desse modo, enquanto ao concessionrio garantida a propriedade do produto da lavra, ao dono do
solo em que esta se realiza assiste o direito de participao nos resultados financeiros obtidos com a
explorao. Tal compensao financeira, alis, devida no apenas ao proprietrio do solo, mas
igualmente aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, sempre que a explorao dos recursos
minerais se der no respectivo territrio, mar territorial ou zona econmica exclusiva (art. 20, 1).
28

Admitem-se, bem se v, no atual sistema jurdico da minerao, os princpios do domnio pblico
sobre os recursos minerais e o da conseqente separao entre as propriedades destes recursos e a do solo.

27
Regulamentando este preceito, a Lei n. 8.901, de 30 de junho de 1994.
28
Procurando dar cumprimento aos ditames do art. 20, 1 in fine, da Constituio Federal, o Congresso Nacional editou a Lei
n. 7.990, de 28 de dezembro de 1989, regulamentando aquela compensao. Posteriormente, e com o objetivo de detalhar
melhor o assunto, foi editada a Lei n. 8.001, de 13 de maro de 1990, que definiu percentuais para a distribuio da referida
compensao financeira. Para um estudo mais detalhado, consultar o trabalho de Roque Antonio Carrazza (1995: 313 e ss.).
O Regime Jurdico da Minerao no Brasil 17
PAPER DO NAEA 73, FEVEREIRO 1997
Assim, fcil compreender que ao Estado assiste a faculdade de atribuir a algum o direito de explorar
recursos minerais, seja em terras pblicas, seja em terreno particular, do prprio requerente ou de terceiro.
4.3. O sistema de autorizao e concesso federal
A par do regime de dominialidade pblica sobre os bens minerais, a Consituio de 1988 instituiu um
sistema de autorizao e concesso federal, sob o controle da Unio, a fim de viabilizar aos agentes
econmicos a pesquisa e a explorao das riquezas minerais existentes no subsolo brasileiro. Nesse
sentido, a pesquisa e a lavra de recursos minerais somente podero ser efetuadas, respectivamente,
mediante autorizao ou concesso da Unio (art. 176, 1).
Com efeito, que as autorizaes de pesquisa e as concesses de lavra so requisitos necessrios para o
aproveitamento dos recursos minerais pelo particular, fato que se compreende pelo s motivo de aqueles
recursos integrarem os bens da Unio. No interesse nacional, o Estado controla a expedio dos ttulos
minerrios aos particulares, fazendo cumprir e estabelecendo as normas de execuo dos trabalhos
mineiros.
preciso distinguir, entretanto, em que consiste cada um desses dois institutos, alm de identificar a
sua correspondncia com as fases de execuo da atividade mineira. Com relao a este ltimo aspecto,
preciso ter em mente que a execuo dos trabalhos mineiros se desenvolve por etapas. Inicialmente,
verifica-se o potencial da jazida que se quer explorar (execuo dos trabalhos necessrios definio da
jazida, sua avaliao, determinao da exeqibilidade do seu aproveitamento econmico).
29
Aps este
ato, leva-se a efeito a explorao, consubstanciada no conjunto de operaes necessrias ao
aproveitamento da jazida (aproveitamento industrial da jazida, extrao de substncias minerais teis que
contiver, beneficiamento dessas substncias).
30
No primeiro momento, tem-se a pesquisa mineral; no
segundo instante, ocorre a lavra da jazida.
31

Atravs da autorizao de pesquisa, o Estado outorga ao interessado um direito, consistente na
permisso legal imprescindvel toda vez que algum queira realizar trabalhos de prospeco mineral em
terras de sua propriedade ou alheias. A autorizao de pesquisa significa o consentimento, o aval da Unio
para a execuo dos trabalhos destinados ao descobrimento da concentrao de substncia mineral e

29
Cf. art. 14 do Cdigo de Minerao.
30
Cf. art. 36 do Cdigo de Minerao.
31
A essa altura se faz oportuna uma distino: trata-se da diferenciao legal entre jazida e mina. O Decreto n. 62.934, de 02 de
julho de 1968, que aprovou o Regulamento do Cdigo de Minerao (Decreto-Lei n. 227, de 28 de janeiro de 1967), deu o
conceito de jazida, que considerada em seu estado natural, i. e., sem estar em lavra: assim, jazida toda massa
individualizada de substncia mineral ou fssil, aflorando superfcie ou existente no interior da terra e que tenha valor
econmico (art. 6). Mina, por sua vez, a jazida em lavra, ainda que suspensa. Enquanto uma fenmeno natural, a outra
traduz uma atividade econmica, produto da explorao da massa individualizada de substncia mineral.
18 Lo Ferreira Leoncy
PAPER DO NAEA 73, FEVEREIRO 1997
avaliao do potencial econmico da jazida. representada, aquela autorizao, por um ttulo jurdico, o
alvar de pesquisa, expedido pelo Diretor-Geral do DNPM (cf. Bedran, 1957: 165; Freire, 1995: 44).
Com relao concesso de lavra, o direiro outorgado ao interessado outro. Atravs do ttulo
concessivo da lavra, que apenas ser expedido estando pesquisada a jazida, poder o seu beneficirio
executar o conjunto das operaes tendentes ao aproveitamento industrial dos recursos minerais (extrao,
beneficiamento, transporte e demais atos). Tambm representada, a concesso de lavra, por um ttulo
jurdico, qual seja a portaria ministerial expedida pelo Ministro de Minas e Energia.
Enquanto ttulos atributivos de direitos minerrios, preciso indagar, tanto quanto autorizao de
pesquisa como quanto concesso de lavra, se h limites temporais para a sua validade. No primeiro caso
(autorizao de pesquisa), a Constituio exige prazo determinado para a outorga do ttulo, o que no
significa que no possa haver uma nova outorga de autorizao a quem j teve uma caduca. A estipulao
de prazo certo para a validade do ttulo autorizativo tem em conta a prpria natureza da pesquisa mineral:
de fato, no h que se conceber o beneficirio prolongue indefinidamente os trabalhos de avaliao da
jazida, retardando assim a sua dinamizao econmica.
J no que atina aos ttulos concessivos de lavra, no se exige que tenham prazo determinado, podendo
as partes, pelo menos a princpio, fazer cessar a qualquer momento a concesso. Convm notar, entretanto,
que a prpria natureza da atividade minerria, a qual demanda altos investimentos para sua implementao
e execuo, exige um prazo mnimo de validade para as concesses, a ser respeitado pelo Poder
Concedente, sem o qual o concessionrio no ter garantias para realizar as obras e os investimentos que a
explorao da jazida possam demandar (cf. Bastos, 1988: 161). A no observncia do prazo mnimo
estipulado para a validade da concesso e a revogao desta pelo Poder Concedente fora dos casos
previstos em lei importam em visveis danos para o beneficirio do ttulo, dando direito indenizao ao
concessionrio contra o Estado, que responder pelos danos causados.
As autorizaes e concesses tm carter personalssimo, devendo ser outorgadas intuitu personae,
ou seja, em razo da pessoa do beneficirio, s quem poder delas se valer. Da que a cesso ou a
transferncia do ttulo, total ou parcialmente, s podem ser feitas com a prvia anuncia do Poder
Concedente (art. 176, 3).
4.4. Minerao e meio ambiente
semelhana do direito de propriedade e de outros direitos patrimoniais, o direito do concessionrio
de atividade mineira est sujeito a limitaes que visam defesa de interesses pblicos, dentre os quais a
preservao do meio ambiente. Com efeito, a proteo do meio ambiente com vistas ao seu equilbrio
ecolgico constou do quadro de garantias fundamentais da Constituio de 1988, contando inclusive com
O Regime Jurdico da Minerao no Brasil 19
PAPER DO NAEA 73, FEVEREIRO 1997
ao prpria para a sua defesa (art. 5, LXXIII) e passando a constituir um verdadeiro limite minerao,
como de resto a qualquer atividade econmica.
32

Dessa maneira, o direito do concessionrio fica limitado pelo interesse pblico de proteo do meio
ambiente, devendo o titular do direito minerrio de explorao evitar ou diminuir no quanto puder os
possveis danos e prejuzos ambientais causados pela sua atividade (cf. Ramos, 1994: 87).
A Constituio de 1988, nesse aspecto, uma das mais avanadas. Tendo tratado com razovel
sistematicidade o assunto, criou maiores condies de proteo ambiental e, como no poderia deixar de
ser, submeteu a atividade de explorao mineral a algumas restries.
Tais restries so justificveis e, fazendo-se idia do potencial de poluio das atividades de
extrao e tratamento minerais, logo se encontra sua razo de ser. Com efeito, e apesar da elevada
importncia scio-econmica da minerao, h que se convir que o processo de explorao dos recursos
minerais tambm uma fonte de srias perturbaes ecolgicas, mormente dos minrios localizados junto
de corpos de gua, onde se atiram produtos qumicos de efeitos gravemente danosos ao meio ambiente (cf.
Silva, 1994: 139).
Da o interesse, no trato do disciplinamento jurdico da minerao, pelo meio ambiente, que elevado
condio de direito social. Nesse sentido, a Constituio apregoa que todos tm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-
se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras
geraes (art. 225).
H na verdade que se reconhecer as peculiaridades do ambiente e dos direitos a ele relacionados. E a
sua mais bvia caracterstica consiste em que esses direitos tm de ser considerados tanto olhando ao
presente como ao futuro - olhando s futuras geraes de pessoas, claro est (cf. Miranda, 1994: 356). Isso
significa que, na execuo de trabalhos mineiros, h de ter-se em conta a preservao do equilbrio
ecolgico do meio ambiente, direito a ser garantido tanto s geraes presentes como s futuras.
33

Para assegurar a efetividade desse direito, a Constituio imps ao Poder Pblico uma srie de
incumbncias.

32
A Constituio estabelece nestes termos os limites ambientais s atividades econmicas: Art. 170. A ordem econmica,
fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os
ditames da justia social, observados os seguintes princpios: (...) VI - defesa do meio ambiente. Segundo observa Eros
Roberto Grau (1991: 255 e ss.), trata-se de princpio constitucional impositivo, que cumpre dupla funo: como instrumento
para a realizao do fim de assegurar a todos existncia digna e objetivo particular a ser alcanado; assume tambm a feio
de diretriz, dotada de carter constitucional conformador, justificando a reivindicao pela realizao de polticas pblicas.
33
Sendo os bens minerais espcie do gnero recursos naturais no renovveis e, portanto, passveis de exausto, a questo que
se coloca a de se saber se a explorao daqueles bens no deveria, ela prpria, ser evitada, uma vez que o seu esgotamento
perturbaria o equilbrio ecolgico do meio ambiente e, em conseqncia, prejudicaria os direitos das presentes e futuras
geraes. Para uma tentativa de compatibilizao da minerao com o meio ambiente, consultar Marcelo Gomes de Souza
(1995).
20 Lo Ferreira Leoncy
PAPER DO NAEA 73, FEVEREIRO 1997
A primeira delas a exigncia de estudo prvio de impacto ambiental, sempre que se quiser instalar
obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente (art. 225, 1,
IV).
34

O estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade, assim um pressuposto
constitucional da efetiva garantia do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. ele exigido
sempre que uma obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao ambiental, como
o caso das atividades de extrao e tratamento minerais, queira instalar-se, cabendo ao Poder Pblico
que faa sua exigncia.
35

O estudo de impacto ambiental visa expedio de uma licena ambiental e se prende inteno de
possibilitar o controle prvio de empreendimentos potencialmente causadores de degradao do meio
ambiente.
36

Outro pressuposto do efetivo direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado o controle, por
parte do Poder Pblico, do emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a
qualidade de vida e o meio ambiente. Trata-se aqui tambm de hiptese de controle prvio atravs da
obteno de licena ambiental.
37

A Constituio impe, outrossim, a obrigao de reparar o meio ambiente degradado quele que
explorar recursos minerais (art. 225, 2). Exige-se a recomposio do meio ambiente degradado, uma
vez que a simples indenizao monetria do dano no satisfatria (cf. Costa Jr., 1996: 139). Essa
recomposio deve ser feita de acordo com a soluo tcnica determinada pelo rgo pblico competente;
alis, uma das finalidades do estudo de impacto ambiental justamente a de traar previamente esta
soluo.

34
Impacto ambiental qualquer degradao do meio ambiente, que, como todas as formas de degradao ambiental, encontra
definio normativa. Nesse sentido, dispe o art. 1 da Resoluo 001/1986-CONAMA: considera-se impacto ambiental
qualquer alterao das propriedades fsicas, qumicas e biolgicas do meio ambiente, que, direta ou indiretamente, afetam a
sade, a segurana e o bem-estar da populao; as atividades sociais e econmicas; a biota (flora e fauna); as condies
estticas e sanitrias do meio ambiente, e a qualidade dos recursos ambientais.
35
Para um estudo mais detalhado, consultar dis Milar (1994). E, para uma viso do tema especificamente no mbito da
minerao, ver o relatrio do Conselho Estadual de Meio Ambiente de So Paulo (1993) citado na bibliografia deste trabalho.
36

Conforme prescreve o art. 10 da Lei 6.938/81, com redao da Lei 7.804/89: A construo, instalao, ampliao e
funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente
poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento
do rgo estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, em carter supletivo, sem prejuzo de outras licenas exigveis.
37 O art. 1 do Decreto n. 95.507/89, dispe que: As atividades, individual ou coletiva, que realizem extrao mineral em
depsitos de colvio, elvio ou aluvio, nos lveos (placeres) de cursos de gua, ou nas margens reservadas, bem como nos
depsitos secundrios, chapadas, vertentes e alto dos morros utilizando equipamentos do tipo dragas, moinhos, balsas, pares
de bombas

(chupadeiras), bicas (cobra fumando) e quaisquer outros equipamentos que apresentem atividades, devero ser
licenciadas pelo rgo ambiental competente.
O Regime Jurdico da Minerao no Brasil 21
PAPER DO NAEA 73, FEVEREIRO 1997
4.5.Minerao em terras indgenas
A minerao em terras indgenas foi tema bastante debatido no processo de elaborao da Carta
Magna de 1988. Apesar do enorme interesse demonstrado por alguns setores na abertura indiscriminada
das terras indgenas para a minerao, a Constituio estabeleceu medidas limitadoras para a pesquisa e
lavra minerais nestas reas.
No difcil compreender a razo de ser de tais medidas restritivas: baseiam-se no reconhecimento
de que a atividade de minerao provoca danos irreversveis e irreparveis aos povos indgenas e ao seu
habitat natural, alm do choque resultante do contato entre dois sistemas scio-econmicos diferentes,
com a conseqente desagregao cultural das comunidades indgenas e sensveis redues populacionais,
em razo da introduo de molstias e do rompimento do equilbrio ambiental nas terras indgenas (cf.
Santilli, 1993: 145).
Aqui mais uma vez est presente a ingerncia do Estado, s que de forma mais acentuada, dada a
complexidade dos interesses envolvidos. que, em se tratando de minerao em terras indgenas, j no
ao DNPM e ao Ministro de Minas e Energia que compete, respectivamente, atribuir os ttulos autorizativos
e concessivos da pesquisa e do aproveitamento minerais. Nestes casos, a Constituio atribuiu a
competncia ao Congresso Nacional.
Vale dizer, entretanto, que as atribuies da Unio no foram de todo excludas. Unio que cabe
estabelecer as condies especficas da pesquisa e lavra dos recursos minerais, quando essas atividades se
desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indgenas (art. 176, 1). Neste ltimo caso, h que se levar
em conta que a Constituio reconhece aos ndios sua organizao social, costumes, lnguas, crenas e
tradies, e os direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam (art. 231).
Alis, o reconhecimento aos ndios dos direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente
ocupam no compreende o domnio destas, que continuam a ser consideradas como bens da Unio (art.
20, II). Igual raciocnio tambm vlido no que diz respeito propriedade dos recursos minerais: estes,
quando localizados sob terreno ocupado pelos ndios, permanecem no domnio da Unio, ressalvado s
comunidades indgenas o direito participao nos produtos da lavra, quando esta ocorrer em suas terras
(art. 231, 3).
A minerao em terras ocupadas pelos ndios
38
h que respeitar, portanto, os direitos que lhes atribui
a Constituio.

38

A Constituio estipula que so terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios as por eles habitadas em carter permanente,
as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindveis preservao dos recursos ambientais necessrios a seu bem-
estar e as necessrias a sua reproduo fsica e cultural, segundo seus usos, costumes e tradies (art. 231, 1). No obstante
esse conceito (por demais
amplo
, diga-se), a determinao dos limites das terras indgenas ser feita atravs de procedimento
administrativo de demarcao (
Decreto n. 1.775, de janeiro de 1996
).
22 Lo Ferreira Leoncy
PAPER DO NAEA 73, FEVEREIRO 1997
provvel que, pela dimenso da problemtica envolvida na questo - com efeito, permitir a
minerao em terras indgenas envolve problemas outros e de natureza mais grave que os advindos da
concesso de lavra em outros terrenos -, o legislador constituinte tenha afastado a competncia ordinria
do DNPM para expedir ttulos minerrios em terras indgenas.
Nesse sentido que a pesquisa e a lavra de riquezas minerais em terras indgenas s podem ser
efetivadas com a autorizao do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas (art. 231, 3).
de se notar que a minerao em terras indgenas exige trs condies, quais sejam: a) a autorizao
do Congresso Nacional
39
; b) a consulta prvia s comunidades afetadas pela atividade de explorao
40
; e
c) a sua participao nos resultados da lavra, na forma da lei. Tais exigncias dependem, entretanto, de
regulamentao atravs de lei ordinria a ser aprovada pelo Congresso Nacional. At que este no o faa,
nenhum projeto de minerao pode ser desenvolvido em terra indgena.
Ao estabelecer restries especficas para a lavra mineral em terras indgenas, a Constituio manteve
coerncia com os preceitos que reconhecem aos povos indgenas sua organizao social, costumes,
lnguas, crenas e tradies (art. 231) e asseguram a preservao dos recursos ambientais necessrios ao
seu bem-estar (art. 231, 1) (cf. Santilli, 1993: 146).
4.6. Minerao e capital estrangeiro. As alteraes a partir da Emenda Constitucional n. 6
De crucial importncia para o delineamento do regime jurdico mineiro a definio das condies
em que pode haver a participao estrangeira na explorao dos recursos minerais. Alis, este foi um dos
pontos polmicos da Constituio de 1988, cujo texto original restringia a participao do capital
estrangeiro na atividade mineira. Com a recente Emenda Constitucional n. 6, de 15 de agosto de 1995,
essa restrio foi abolida, permanecendo entretanto a ressalva ao interesse nacional.
Considerando a relevncia com que se reveste a matria - especialmente agora quando, sob o manto
da necessidade de reformas, que contagiou nos ltimos tempos o discursos poltico governamental, se
procura justificar toda ordem de mudanas na Constituio -, irei abordar o tema informando tanto a
perspectiva anterior Emenda n. 6 como a que lhe seguiu. Fica ento a cargo do leitor as ponderaes
decorrentes da comparao.

39 A Constituio coloca entre as competncias exclusivas do Congresso Nacional autorizar, em terras indgenas, a explorao
e o aproveitamento de recursos hdricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais (art. 49, XVI).
40

No tocante consulta a ser feita s comunidades indgenas afetadas, Dalmo Dallari explica que: No pura e simplesmente
ouvir para matar a curiosidade, ou para ter-se uma informao irrelevante. No. ouvir para condicionar a deciso. O
legislador no pode tomar deciso sem conhecer, neste caso, os efeitos dessa deciso. , na verdade, um condicionamento
para o exerccio de legislar. Se elas (comunidades indgenas) demonstrarem que ser to violento o impacto (da minerao ou
da construo de hidroeltrica), ser to agressivo que pode significar a morte de pessoas ou a morte da cultura - cria-se um
obstculo intransponvel concesso da autorizao

(apud Santilli, 1993: 149).
O Regime Jurdico da Minerao no Brasil 23
PAPER DO NAEA 73, FEVEREIRO 1997
E o primeiro ponto a observar que a Constituio de 1988 limitava a brasileiros ou a empresa
brasileira de capital nacional, sempre no interesse nacional, o exerccio da pesquisa e lavra de recursos
minerais (art. 176, 1 com redao anterior Emenda Constitucional n. 6). Essa limitao, no entanto,
no era absoluta, uma vez que o investidor estrangeiro podia participar minoritariamente da empresa de
minerao (cf. Barbosa, 1994: 72).
Uma tal abertura, ainda que restrita, tinha seu fundamento na prpria Constituio, que considerava
empresa brasileira de capital nacional aquela cujo controle efetivo estivesse em carter permanente sob a
titularidade direta ou indireta de pessoas fsicas domiciliadas e residentes no Pas ou entidades de direito
pblico interno, entendendo-se por controle efetivo da empresa a titularidade da maioria de seu capital
votante e o exerccio, de fato e de direito, do poder decisrio para gerir suas atividades (art. 171 revogado
pela Emenda Constitucional n. 6).
Ora, o texto revogado, para se referir ao modo de constituio da empresa brasileira de capital
nacional, dispunha que a titularidade da maioria do capital votante desse tipo de empresa devia ser
atribuda obrigatoriamente a pessoas fsicas domiciliadas e residentes no Pas ou a entidades de direito
pblico interno. Em nenhum trecho falou em exclusividade desse capital, no que deixou espao - restrito,
repita-se - para a participao do capital estrangeiro. Assim, e segundo a redao anterior, admitia-se a
presena do capital estrangeiro na atividade de explorao mineral, atravs de empresas nas quais no
detivesse o controle maioritrio do processo decisrio (cf. Ribeiro, 1989: 71).
No que tange permissibilidade dada a brasileiros, as autorizaes podiam, como ainda podem, ser
expedidas tanto aos brasileiros natos como aos naturalizados.
Dentro ainda da regulamentao anterior, oferecia-se tratamento favorecido para as empresas
brasileiras de capital nacional de pequeno porte (art. 170, inciso IX com redao anterior Emenda
Constitucional n. 6), assim definidas em lei.
41

Resultante da conformao de circunstncias poltico-econmicas adversas - ou, como diriam alguns,
fruto do descompasso entre a constituio real e a constituio escrita -, a Emenda Constitucional n. 6 veio
proporcionar a abertura da atividade mineira ao investimento externo.
Com a nova redao dada ao 1 do artigo 176 da Constituio Federal, a pesquisa e a lavra de
recursos minerais somente podero ser efetuadas mediante autorizao ou concesso da Unio, no
interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituda sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e
administrao no Pas, na forma da lei (art. 176, 1 com redao dada pela Emenda Constitucional n. 6).
Continua a permissibilidade a brasileiros (natos ou naturalizados), mas a restrio que anteriormente
havia quanto s empresas foi abolida. Estas, desde que tenham sido constitudas conforme o ordenamento
24 Lo Ferreira Leoncy
PAPER DO NAEA 73, FEVEREIRO 1997
legal brasileiro e possuam sede no Pas, podem, ressalvadas as imposies legais constitucionalmente
permitidas, ser titulares de direitos minerrios. Ressalte-se, entretanto, que a clusula de salvaguarda do
interesse nacional foi mantida, excluindo, assim, o atendimento ao interesse estrangeiro e sujeitando o
interesse particular, necessariamente, perspectiva dos interesses da Nao como um todo (cf. Ribeiro,
1989: 71).
Ainda pela Emenda Constitucional n. 6, a distino constitucionalmente prevista entre empresa
brasileira (a constituda sob as leis brasileiras e com sua sede e administrao no Pas, conforme a redao
anterior do texto constitucional) e empresa brasileira de capital nacional foi totalmente extinta (art. 171,
revogado pela Emenda Constitucional n. 6). E o tratamento favorecido previsto para as empresas
brasileiras de capital nacional de pequeno porte (art. 170, inciso IX com redao anterior Emenda
Constitucional n. 6) agora passa a ser dispensado simplesmente s empresas de pequeno porte constitudas
sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas (art. 170, inciso IX com redao dada
pela Emenda Constitucional n. 6).
Essas medidas refletem um processo de mutao constitucional por via de emenda, processo este
influenciado pelo jogo poltico sob o qual se encontra atualmente a sociedade brasileira. Entretanto, no
cabe aqui apontar as suas (contra)razes ou os seus (des)acertos, bastando apenas mencionar que se abriu
mo, no que respeita regulamentao do capital estrangeiro frente minerao, de exigncias
encontradas na legislao de outros pases que, como fazia o Brasil, restringem a participao estrangeira
na atividade mineral (Frana, Canad, Estados Unidos, Austrlia, Mxico e outros) (cf. Barbosa, 1994:
73).

5. Outros aspectos do aproveitamento mineral
Trata-se agora de ampliar os lindes deste trabalho. Alm dos aspectos j abordados, outros assuntos
de interesse foram igualmente recepcionados pela ordem constitucional vigente, merecendo bem por isso
um tratamento sistematizado.
Exporei, a breve trecho, cada um desses outros aspectos da atividade de extrao de bens minerais.

41
A definio legal de empresa de pequeno porte encontra-se na Lei n. 8.864, de 28 de maro de 1994. Para um apanhado da
legislao ordinria referente regulamentao do capital estrangeiro, consultar Jos Alfredo de Oliveira Baracho (1990).
O Regime Jurdico da Minerao no Brasil 25
PAPER DO NAEA 73, FEVEREIRO 1997
5.1. A permisso de lavra garimpeira
Consiste no consentimento da Unio para o aproveitamento imediato de jazida mineral que, em razo
da sua natureza, dimenso, localizao e utilizao econmica, possa ser lavrada independentemente de
prvia pesquisa (cf. Freire, 1995: 151).
A permisso de lavra garimpeira pode ser concedida a brasileiros e a cooperativa de garimpeiros,
sendo que esta ter mais facilidade para obter a permisso, uma vez que tem prevalncia sobre o modo
individual de organizao da atividade (cf. Barreto, 1992: 79). A tal respeito a Constituio estipula a
preferncia pelo exerccio da atividade garimpeira em cooperativas, levando em conta a proteo do meio
ambiente e a proteo econmico-social dos garimpeiros (art. 174, 3).
O privilgio a tais cooperativas vai mais longe, chegando sua preferncia no que diz respeito
obteno de autorizao ou concesso para pesquisa e lavra dos recursos e jazidas de minerais
garimpveis, nas reas onde estivessem atuando no momento da promulgao da Constituio, mas sem
ttulo autorizativo ou concessivo, e naquelas fixadas pela Unio (art. 174, 4).
Por fim, cabe mencionar que a Constituio veda a atividade garimpeira em terras indgenas (art. 231,
7). Houve uma visvel distino no tratamento dado minerao e ao garimpo em terras indgenas (cf.
Santilli, 1993: 158).
42

5.2. O regime de monoplio
Consiste no poder e no privilgio, garantidos Unio, de exercer determinada atividade, controlando
o comrcio e estipulando preos, com expressa excluso da participao ou concorrncia de particulares
(cf. Freire, 1995: 168).
A regra que os agentes econmicos atuem segundo a livre iniciativa e a livre concorrncia, e s
excepcionalmente estejam as atividades econmicas sob regime de monoplio. Da s haver regime de
monoplio quando e nos casos previstos na Constituio.
Segundo consta da Carta de 1988, constituem monoplio da Unio: a) a pesquisa e a lavra das jazidas
de petrleo e gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos; b) a refinao do petrleo nacional ou
estrangeiro; c) a importao e exportao dos produtos e derivados bsicos resultantes das atividades
previstas nos dois tpicos anteriores; d) o transporte martimo do petrleo bruto de origem nacional ou de
derivados bsicos do petrleo produzidos no Pas, bem assim o transporte, por meio de conduto, de
petrleo bruto, seus derivados e gs natural de qualquer origem; e) a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o

42

Dando concreo ao disposto na Constituio, a Lei n. 7.805, de 18 de julho de 1989, ao criar o regime de permisso de lavra
garimpeira, disps claramente que a permisso de lavra garimpeira de que trata esta lei no se aplica a terras indgenas (art.
23,

).
26 Lo Ferreira Leoncy
PAPER DO NAEA 73, FEVEREIRO 1997
reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios e minerais nucleares e seus derivados (art.
177).
Afora esses casos, o que predomina a liberdade econmica - respeitados os termos constitucionais e
legais, claro est.
5.3. O manifesto de mina
Encontram-se sob este regime as jazidas que passaram ao domnio dos proprietrios do solo segundo
o princpio da acesso vigente durante a Constituio de 1891 e que foram manifestadas at a data de
promulgao da Constituio de 1934. Seguem, bem por isso, um regime parcialmente privado, e
pertencem aos particulares que legitimamente as titularizam atualmente (cf. Freire, 1995: 132). O seu
aproveitamento no afasta, entretanto, o requisito prvio da atribuio de ttulos minerrios pelo DNPM
(art. 43, Ato das Disposies Constitucionais Transitrias).
5.4. O licenciamento mineral
Significa o consentimento do Poder Pblico a particular para a lavra de minerais que tenham uso
imediato na construo civil, como areia, pedra e argila (cf. Freire, 1995: 139). O licenciamento mineral
um regime exclusivo para o proprietrio do solo ou para quem tiver sua expressa autorizao (cf.
Hermann, 1992: 68).
O Regime Jurdico da Minerao no Brasil 27
PAPER DO NAEA 73, FEVEREIRO 1997
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