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Frum Brasileiro de Segurana Pblica (FBSP) uma organizao nogovernamental, apartidria, sem fins lucrativos, de livre associao de pessoas

s fsicas e portadora do ttulo de OSCIP (organizao da sociedade civil de interesse pblico), Criado em 2006, o FBSP ocupa hoje um lugar singular na rea de segurana pblica ao aproximar diferentes segmentos e fortalecer oportunidades para o debate e a disseminao de referencias tcnicas. Acreditamos e temos demonstrado que possvel e necessrio substituir perplexidade por inovao e descrdito por integrao e fortalecimento das atividades da rea quando a temtica Segurana Pblica. O FBSP apoia e desenvolve seus diversos projetos e programas que estejam de acordo com sua misso, atuando preferencialmente por meio de parcerias com instituies pblicas, acadmicas, e da sociedade civil, particularmente com organizaes policiais, funcionando como polo de articulao e suporte para o fortalecimento de uma verdadeira rede nacional de aprimoramento de segurana pblica.

A DNDe VaMOS? Anlisis de polticas pblicas de seguridad ciudadana en Amrica Latina / Carlos Basombro (Editor)

Este livro uma contribuio importante para o conhecimento da realidade latino-americana em segurana cidad; tema que, como conhecido, tornou-se central em todos os pases da regio. So analisados alguns pases onde o problema mais grave, mas tambm aqueles onde a populao se sente preocupada com a possibilidade de deteriorao da situao. Tambm se oferece um equilbrio de muitas das polticas, medidas e prticas que prevalecem at agora na regio, tentando entender por que na maioria dos casos no surtiram resultados suficientes. O livro uma ferramenta til para aqueles tomadores de deciso em matria de segurana que buscam fazer seu trabalho de maneira informada. Os onze captulos que compem o livro oferecem uma variedade geogrfica e temtica, mostrando a complexidade e diversidade da regio. Ou seja, as semelhanas impactantes, mas tambm as grandes diferenas entre os pases. Conseguimos reunir neste livro um grupo seleto de especialistas latino-americanos, todos com vasta experincia, formao e conhecimento dos temas abordados. So discutidas experincias de gesto do Estado e tambm casos de promoo destes temas na sociedade civil.

LATIN AMERICAN PROGRAM

LATIN AMERICAN PROGRAM

Para aonde vamos?


Anlise de polticas pblicas de segurana Cidad na Amrica Latina
Carlos Basombro (Editor)
Ral Bentez Manaut Marco Castillo Gino Costa Elvira Cuadra Lira Luca Dammert Renato Srgio de Lima Liana de Paula Mara Victoria Llorente Sergio Guarn Len Luis Psara Csar Rivera Marcelo Sain Ana Mara Sanjun

O Woodrow Wilson International Center for Scholars uma homenagem ao Presidente Woodrow Wilson. Fornecendo uma ligao entre o mundo das ideias e polticas pblicas, o centro se enfoca em desafios atuais e emergentes que enfrentam os Estados Unidos e o mundo. O Centro promove pesquisas relevantes para polticas pblicas e o dilogo para aumentar a compreenso e melhorar as habilidades e o conhecimento dos lderes, cidados e instituies em todo o mundo. Criado por uma lei do Congresso em 1968, o centro uma instituio sem filiao partidria, cuja sede principal est localizada em Washington, D.C. financiado com fundos pblicos e privados. Com seu programa latino-americano e por mais de 15 anos promoveu a anlise, a investigao original e um espao para interao entre pesquisadores e tomadores de deciso em questes de segurana cidad e crime organizado, em estreita colaborao e parceria com pesquisadores e instituies da regio.

LATIN AMERICAN PROGRAM

PARA AONDE VAMOS? Anlises de Polticas Pblicas de Segurana Cidad na Amrica Latina

Anlises de Polticas Pblicas de Segurana Cidad na Amrica Latina

PARA AONDE VAMOS?

Carlos Basombro (Editor)


Ral Bentez Manaut Marco Castillo Gino Costa Elvira Cuadra Lira Luca Dammert Renato Srgio de Lima / Liana de Paula Mara Victoria Llorente / Sergio Guarn Len Luis Psara Csar Rivera Marcelo Sain Ana Mara Sanjun

2013

Woodrow Wilson International Center for Scholars One Woodrow Wilson Plaza 1300 Pennsylvania Avenue NW Washington, DC 20004-3027 www.wilsoncenter.org/lap

Essa edio foi feita conjuntamente com Frum Brasileiro de Segurana Pblica Rua Mario de Alencar, n 103 - Vila Madalena So Paulo, SP , Brasil - CEP: 05436-090

Presidente do Conselho de Administrao: Srgio Roberto de Abreu Conselho de Administrao: Elizabeth Leeds - Presidente de honra / Arthur Trindade / Cssio Rosa / Eduardo Pazinato / Humberto Viana / Jsus Trindade Barreto Jr. / Jos Luiz de Amorim Ratton / Luis Flavio Sapori / Luiz Antonio Brenner Guimares / Marcos Aurelio Veloso e Silva / Renato Srgio de Lima / Roberto Mauricio Genofre / Silvia Ramos Secretria Executiva: Samira Bueno Coordenador da Edio Brasileira: Renato Srgio de Lima www.forumseguranca.org.br ISBN: 978-85-67450-01-8 Traduo: Ana Maura Tomesani / Danilo Tomesani / Miriam Palcios Preparao de texto e reviso: Caio Becsi Valiengo

Este livro foi possvel graas ao apoio generoso do Programa Latino-Americano das Bases para uma Sociedade Aberta (OSF).

uma homenagem ao Presidente Woodrow Wilson. Fornecendo uma ligao entre o mundo das ideias e as polticas pblicas, o Centro enfoca desafios atuais e emergentes enfrentados pelos Estados Unidos e pelo mundo. O Centro promove a investigao relevante para as polticas pblicas e o dilogo para aumentar a compreenso e melhorar as habilidades e o conhecimento dos lderes, cidados e instituies em todo o mundo. Criado por um ato do Congresso em 1968, o centro uma instituio sem filiao partidria, cuja sede situa-se em Washington, D.C. e financiado tanto com fundos pblicos como privados. Concluses ou pontos de vista expressadas nas publicaes e programas do Centro pertencem aos seus autores e expositores, e no refletem necessariamente as opinies da equipe, alunos, membros do Conselho ou consultores do Centro, nem de qualquer indivduo ou organizao que fornece apoio financeiro ao Centro. O centro publica The Wilson Quarterly e sede do Woodrow Wilson Center Press e da Dialogue TV e rdio. Para obter mais informaes sobre as atividades e publicaes do Centro, por favor visite nosso website: <www.wilsoncenter.org>. Jane Harman, Directora, Presidente e Gerente Geral Joseph B. Gildenhorn, Junta Diretora Sander R. Gerber, Junta Diretora Membros do setor pblico: James H. Billington, bibliotecrio do Congresso; John Kerry, Secretrio de estado; G. Wayne Clough, secretrio do Smithsonian Institution; Arne Duncan, Secretrio de educao; David Ferriero, arquivista dos Estados Unidos; James Leach, Presidente do fundo nacional para as cincias humanas; Kathleen Sebelius, Secretrio de sade e servios humanos. Membros cidados particulares: Timoty Broas, John T. Casteen III, Charles E. Cobb Jr., Thelma Duggin, Carlos M. Gutirrez, Susan Hutchison, Barry S. Jackson.

O Woodrow Wilson International Center for Scholars

NDICE

Apresentao Cynthia Arnson Introduo edio brasileira Renato Srgio de Lima Introduo Carlos Basombro Iglesias Mxico. Violncia, foras armadas e combate ao crime organizado Ral Bentez Manaut Guatemala: Antecipao violncia, alm da preveno em cenrios de crime organizado e narcotrfico Marco Castillo Os serenazgos no Peru: A municipalizao de fato da segurana pblica: um modelo vivel? Gino Costa Nicargua: uma exceo na segurana da Amrica Central Elvira Cuadra Lira

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Chile: Passar da narrativa gesto efetiva Luca Dammert Segurana pblica e reduo de crimes violentos no Brasil: xitos gerenciais e mudanas institucionais Renato Srgio de Lima / Liana de Paula Colmbia: Sucessos e lendas dos modelos de segurana dos cidados: casos de Bogot e Medelln Mara Victoria Llorente / Sergio Guarn Len Que impacto tem a reforma processual penal na segurana cidad? Luis Psara Crime organizado e gangues: o n cego salvadorenho Csar Rivera A oscilao: Os vaivns da reforma do setor de segurana na Argentina atual Marcelo Fabin Sain A crtica situao da (in)segurana na Venezuela: caractersticas, causalidades, polticas e desafios Ana Mara Sanjun Resenha biogrfica dos autores

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Apresentao

APRESENTAO

Diretora Programa Latioamericano Woodrow Wilson International Center for Scholars

Cynthia J. Arnson

ara mim um grande prazer apresentar este novo livro, resultado de trabalho de vrios anos da nossa instituio, sob a liderana de Carlos Basombro Iglesias, diretor de consultoria do nosso projeto de segurana pblica e com grande alegria o coeditamos simultaneamente em vrios pases da regio. Para o programa latino-americano no Wilson Center, a questo da segurana pblica de suma importncia; ela afeta a qualidade de vida de milhes de pessoas e tornou-se uma questo fundamental para a consolidao da democracia, a qualidade da justia e o respeito pelos direitos humanos e agora vista cada vez mais como uma condio prvia para o desenvolvimento econmico e as possibilidades de desenvolvimento humano. Nessa medida e h mais de 15 anos, nosso programa tem promovido a anlise, pesquisa original e um espao de interao entre pesquisadores e tomadores de deciso em estreita colaborao e parceria com pesquisadores e instituies da regio. Creio que podemos sintetizar nossos objetivos ao nos envolvermos neste tema com, por um lado, investigar e publicar sobre polticas pblicas em segurana implementadas na Amrica Latina, por outro, reunir especialistas da regio e da comunidade internacional para discutir com profundidade sobre a eficcia de diferentes polticas para fazer frente insegurana pblica, buscando desenvolver recomendaes. E, como consequncia dos anteriores, desenvolver em colaborao com instituies da regio uma ampla estratgia de difuso das descobertas.

Cynthia J. Arnson

Com estes objetivos em mente, alm de vrios documentos sobre o assunto e dezenas de seminrios j publicamos dois livros importantes. Crime e violncia na Amrica Latina: segurana do cidado, democracia e o estado (Woodrow Wilson Center Press e The Johns Hopkins University Press), co-editado por Hugo Frhling e Joseph S. Tulchin, e com o apoio de Heather Golding, que combinou estudos de caso e abordagens comparativas a diversos temas, o que o tornou uma importante referncia sobre o assunto, tanto nos Estados Unidos como na Amrica Latina. O livro foi traduzido e publicado em 2005 pelo Fondo de Cultura Econmica na Colmbia. Do mesmo modo, publicamos Toward a Society Under Law: Citizens and Their Police in Latin America (Woodrow Wilson Center Press and The Johns Hopkins University Press), editado por Joseph. S. Tulchin and Margaret Ruthenburg (2006). Penso que A dnde vamos? Anlisis de polticas pblicas de seguridad ciudadana en Amrica Latina, editada por Carlos Basombro Iglesias, cumpre totalmente com a racionalidade apresentada nesses objetivos e constitui uma contribuio valiosa e importante para entender a evoluo e as tendncias de segurana pblica em diferentes pases da regio, como tambm ter um olhar abrangente das diferentes polticas que foram postas em prtica e seus resultados, mais do que muitas vezes insuficientes, mas alguns casos com resultados significativos. Conseguimos reunir neste livro um seleto grupo de especialistas latinoamericanos, com quem mantemos um relacionamento ao longo dos anos de maneiras diferentes. Como vocs vero em suas biografias, no final destas pginas, so todas as pessoas com vasta experincia e uma grande formao e conhecimento dos temas que abordam e que podem tambm exibir um amplo experincia de gesto no Estado e/ou longa carreira na promoo destes temas desde a sociedade civil. Quase todos tm participado em nossos seminrios internacionais seja na regio ou em Washington, D.C. e at mesmo trs deles, foram fellows residentes no Woodrow Wilson Center. Estamos diante de onze ensaios valiosos que oferecem uma grande diversidade de aproximaes ao tema e nos permitem ter uma ideia clara do que est acontecendo nesta rea por quase todos os pases da Amrica Latina.

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Apresentao

Confiamos que este livro seja bem recebido por comunidades de acadmicas e polticas latino-americanos e dos Estados Unidos, mas acima de tudo que contribua para que possa-se elaborar na regio polticas mais informadas e, portanto, com maior possibilidade de sucesso e eficincia; em um tema que se tornou, em muitos pases, a preocupao mais importante da populao. Quero agradecer a todas as instituies de cooperao que permitem que este trabalho sobre um assunto to importante para ns e para a regio pode se realizar. Em especial para o programa latino-americano da Open Society Institute que forneceu recursos para viabilizar esta publicao.

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Mxico. Violncia, foras armadas e combate ao crime organizado

INTRODUO EDIO BRASILEIRA

Renato Srgio de Lima Ex-Secretrio Executivo e Membro do Conselho de Administrao Frum Brasileiro de Segurana Pblica

O livro Para aonde vamos? Anlises de Polticas Pblicas de Segurana Cidad na Amrica Latina, organizado Carlos Basombro, um grande esforo editorial do Programa para Amrica Latina do Woodrow Wilson Center, de Washington. Trata-se de um ambicioso projeto de edio simultnea em vrios pases de uma publicao que visa oferecer um panorama privilegiado acerca de uma das principais agendas regionais, incluindo dimenses da realidade social e da forma como o Estado lida com crime e violncia. Os captulos que compem o livro permitem que o leitor tenha acesso s mais recentes discusses de cada pas e, como que numa lente grande angular, da Amrica Latina como um todo. Neles, h a descrio de boas prticas governamentais, dos dilemas na governana das polcias e das demais organizaes da rea e, ainda, do impacto da violncia e do crime organizado nos diferentes contextos nacionais e regionais. E nessa chave que, em sua edio brasileira, o livro conta com a parceria do Frum Brasileiro de Segurana Pblica. Isso porque, o Frum Brasileiro de Segurana Pblica atua preferencialmente por meio de parcerias com instituies governamentais (incluindo as polcias), acadmicas, organismos internacionais e da sociedade civil, procurando servir como polo de articulao e suporte para o fortalecimento de redes de aprimoramento da segurana pblica no pas e na regio. Funciona como um canal permanente de dilogo e, para atingir seus objetivos, trabalha na sistematizao de conhecimento e na induo do debate. Assim, ao integrar o projeto do Woodrow Wilson Center, o FBSP refora seu papel de articulador e disseminador de referncias tcnicas em torno da
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Ral Benitez Manaut

agenda de reformas da rea da segurana pblica no Brasil e reitera que os obstculos organizacionais e polticos para a efetiva modernizao do Estado frente aos pressupostos de participao, controle e transparncia, tpicos da relao entre Estado e sociedade em contextos de democracias recentes, no so se constituem numa questo apenas brasileira. Estamos diante de um dilema que a Amrica Latina precisa enfrentar. As polcias da regio no enfrentaram, em sua maioria, processos de reformas estruturais aps o fim do ciclo de ditaduras militares que tomou conta da Amrica Latina. E, sem essas reformas, que contemplam mudanas legislativas mas tambm aspectos polticos, institucionais e de cultura organizacional, dificilmente os pases que dela fazem parte conseguiro deslocar o crime e a violncia do rol das principais preocupaes de suas populaes. Em suma, os textos aqui reunidos trazem evidncias para pensarmos que segurana pblica deve ser vista como fator de desenvolvimento social e econmico e no apenas como um caso de polcia. Boa leitura! So Paulo, setembro de 2013

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Introduo

INTRODUO

Carlos Basombro Iglesias

ste livro j apresentado por nossa diretora Cynthia J. Arnson nas pginas anteriores na minha opinio, uma importante contribuio para o conhecimento da realidade latino-americana em segurana dos cidados; tema que, como conhecido, tornou-se central em todos os pases da regio, nomeadamente onde o problema mais grave, mas tambm naqueles em que a populao interessada percebe que a situao deteriora-se. tambm um balano inteligente de muitas das polticas, medidas e prticas que prevaleceram at agora na regio, tentando entender por que a maioria dos casos no tm produzido resultados suficientes. tambm uma ferramenta til para aqueles que tomam decises sobre polticas pblicas em matria de segurana, buscando fazer seu trabalho de modo informado. Os 11 captulos que compem este livro foram planejados para nos dar uma variedade geogrfica e temtica, que mostra a complexidade e diversidade da regio, as semelhanas marcantes, mas ao mesmo tempo as grandes diferenas. Nesta introduo, quero limitar-me a apresentar muito brevemente as ideias centrais de cada um dos captulos. Como pesquisador no assunto eu tambm tenho um conjunto de reflexes prprias sobre o tema na Amrica Latina. No entanto no necessrio apresenta-las aqui, na medida que elas se espalharam em um livro publicado quase em paralelo tambm pelo programa latino-americano do Woodrow Wilson Center onde se desenvolve uma viso comparativa regional com o ttulo de Qu hemos hecho? Reflexiones sobre respuestas y polticas pblicas frente al incremento de
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Carlos Basombro Iglesias

la violencia delincuencial en Amrica Latina. Nesse trabalho, respondo a pergunta recorrendo s polticas de mo dura, as legais mas, tambm as ilegais e violadoras dos direitos humanos. Estou ciente das vrias modalidades de privatizao da segurana. Tambm analiso vrios esforos que visam o fortalecimento, reforma e modernizao da polcia. Verifico e analiso polticas de preveno da violncia e, estreitamente ligado ao anterior, vrias estratgias liderada pelo governo local e o desenvolvimento de iniciativas e capacidades da sociedade civil. O trabalho se encerra com um olhar para a questo do desenvolvimento da informao e do conhecimento e a contribuio da cooperao internacional. Vrias destas questes so de fato mais profundamente desenvolvidas para realidades concretas nos captulos especficos deste livro. Vamos ento diretamente nossa visita guiada pelas magnficas contribuies que temos a seguir. Vamos comear com o Cone Sul, com o captulo sobre o Brasil, que foi escrito em conjunto por Renato Srgio de Lima e Liana de Paula. De acordo com os autores o Brasil se encontra em um ponto de avano no que diz respeito a melhoria da segurana pblica urbana. Eles percebem, assim, importantes avanos no Rio de Janeiro, Minas Gerais, Pernambuco e so Paulo que tm experincias importantes na reduo significativa das taxas de crimes mortais, nos quais reforam os processos de gesto pblica e a instalam a polcia na comunidade. Em comparao com outros Estados, estes quatro alcanaram os melhores resultados na criao de modelos de polcia comunitria. De Lima e Paula destacam a experincia das Unidades de Polcia Pacificadora, a face mais visvel do programa da polcia comunitria no Rio de Janeiro, que procura tanto recuperar territrios ocupados pelo crime organizado quanto promover a incluso social da populao pobre. Tambm do muita importncia ao que aconteceu no estado de So Paulo onde houve a reduo mais significativa das taxas de homicdios que se conhece. Eles apontam que embora existam polticas pblicas, bem como fatores demogrficos e educacionais para explicar esse resultado, tambm o papel do Primeiro Comando da Capital que, ao controlar as redes criminais, alcanou pactos que impedem uma maior disperso da violncia.
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Introduo

Eles apontam que no Brasil a implementao de mudanas no sistema de segurana pblica e justia, associado a uma perspectiva mais ampla sobre as causas da violncia, tem levado s autoridades pblicas e os especialistas a admitir que a incidncia de violncia e criminalidade influenciada pelo contexto social e demogrfico, pela presena de fatores de risco, pela implementao de estratgias de preveno e polticas urbanas e sociais, entre outras variveis. No entanto, advertem que a crescente presso para implementar aes efetivas que reduzem a insegurana tende mais a manter esta situao, em vez de favorecer as condies para super-la. No h quase nenhum debate que proponha uma reviso dos modelos de gesto e, sobretudo, reformas legislativas destinadas a melhorar a eficincia do sistema. De acordo com os autores, isso faz com que no Brasil os principais problemas organizacionais do sistema de justia criminal e a baixa participao social no debate sobre segurana pblica j no so considerados questes urgentes e politicamente relevantes. Questes importantes como a violao dos direitos humanos, corrupo, violncia policial, a integrao, a reforma da Constituio Federal, o fim de inqurito policial, entre outros se convertem em tabus que devem ser evitados. Em temas diante dos quais o pragmatismo eleitoral recomenda manter uma distncia. Eles apontam que o problema da segurana pblica requer muito mais do que feito at agora, envolve uma srie de aes pblicas e polticas especficas: presena territorial; garantia dos direitos e de ordem pblica democrtica; polcia preventiva; polcia de trfego e meio ambiente; bombeiros e defesa civil; investigao criminal e ministrio pblico, controle de grandes eventos; desordens e distrbios; controle do sistema carcerrio; aes especiais; proximidade comunidade e aos jovens; entre outros. Lucia Dammert responsvel pelo captulo de Chile, que tem sido considerada uma exceo na regio, pela sua baixa incidncia de violncia criminosa e por avanos institucionais ao tratar do problema. Dammert destaca entre as reformas no Chile as do processo penal e a criao de programas comunitrios a partir da instituio policial (Plan Cuadrante) e a partir da cidadania (Programa Comuna Segura).

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A tese central de Dammert que se a capacidade de gerar mudanas institucionais e de conjuntura evidente; no entanto, a mesma no necessariamente progrediu na gesto e implementao de polticas que desenvolvem estas propostas. Neste sentido a experincia do Chile ajuda a rever a necessidade de associar a prtica da conjuntura institucional e da poltica pblica com uma gesto mais eficiente. Nessa linha, Dammert observa dficit de recursos humanos e financeiros que permitem implementar programas de longo prazo. Da mesma forma complexidades de coordenao intersectorial e entre vrios nveis de governo. No caso chileno diz o autor a maior eficcia das polticas de segurana no passa pelo reconhecimento ou entendimento do problema (como em muitos outros pases da regio) mas sim pelos necessrios processos de modernizao do Estado. Paradoxalmente diz Dammert na rea da segurana onde menos progressos foram realizados em matria de processos de modernizao. H ainda importantes espaos de autonomia e falta de transparncia. O desafio importante, no s porque a cidadania o reclama cada vez com mais insistncia; tambm porque essas novas formas de implementao de polticas de segurana pblica serviro de lio para muitos pases da regio que enfrentam problemas de insegurana e limitada capacidade de ao estatal. No prximo captulo, dedicado para a Argentina, Marcelo Sain faz um balano dos esforos de reforma das instituies de segurana em seu pas. Sua pergunta inicial consiste no porque depois de uma dcada de proclamaes a favor de reformas democrticas de segurana pblica, os governos muitos dos governos de centro-esquerda no empreenderam reformas institucionais que tendem a formar um sistema de segurana pblica adequado para a gesto democrtica dos conflitos? Quais perspectivas e orientaes polticas tm inclinado governos a favor da continuidade do sistema institucional de segurana pblica?, pergunta Sain. Para Sain de uma perspectiva democrtica, h uma s razo que essencial para o desenvolvimento de reformas progressistas do sistema de segu18

Introduo

rana pblica: as principais vtimas de crimes violentos e falta de proteo do Estado pertencem aos setores sociais mais pobres e desfavorecidos da nossa sociedade; e os principais autores destas ofensas tambm pertencem a esses estratos. Certamente explica Sain so no os nicos crimes, as nicas vtimas nem os nicos autores, seno so os nicos visveis socialmente e institucionalizados no mbito das estratgias de interveno punitiva que abarcam seletivamente apenas um espectro muito limitado de incidentes e de pessoas. Ele acrescenta que tal disposio punitiva envolve, ao mesmo tempo, um significativo legado da impunidade, j que ele deixa de fora da seleo criminalizante um amplo espectro de crimes e criminosos. H um conjunto de infraces excludas da criminalizao, como os crimes corporativos e os crimes de colarinho branco. A tese de Sain que na Argentina, como em outros pases da regio, este conjunto de problemas criminais tem uma estreita e dinmica imbricao com a vida jurdica e econmica legal e com certos circuitos de poder institucional, em particular, com determinadas agncias policiais, judiciais e com alguns setores polticos e governamentais, mas, ao mesmo tempo, eles possuem um manto da invisibilidade social e poltico eficaz, que resulta em sua invisibilidade institucional. Isso ele explica foi dando forma a uma modalidade particular de abordagem governamental para as questes de segurana, marcada pelo desgoverno poltico da segurana pblica e delegao da gesto poltica da segurana pblica nas cpulas policiais. Como resultado adiciona a gesto, administrao e controle integral dos assuntos de segurana pblica, bem como a organizao e funcionamento do prprio sistema de polcia ficaram nas mos dos prprios policiais, ou melhor, suas cpulas, resultando em uma espcie de policializao da segurana pblica e de autogoverno policial. J na regio Andina do Peru, o captulo sobre o Peru escrito por Gino Costa aborda a questo da segurana local a partir de uma reflexo sobre o papel da polcia local, batizada como serenazgos, lembrando uma velha instituio colonial, um sistema de patrulha no armada e a p. Costa esclarece como os serenazgos foram constitudos no incio da dcada de 1990, em meio a retirada da polcia causada por aes terroris19

Carlos Basombro Iglesias

tas, que converteu os policiais e os obrigou a recluir-se em suas estaes, transformadas em fortes. A retirada levou a um abandono gradual, por parte da polcia, de suas funes de preveno. Como consequncia, foram consolidadas primeiramente na capital e, em seguida, comearam a se espalhar por todo o pas. Na medida em que os serenos carecem de atribuies policiais adiciona Costa municpios fizeram um grande esforo para incorporar em suas unidades de patrulha a policiais efetivos, a fim de contar com a autoridade que no possuem. A prpria constituio de 1993 criou as condies para faz-lo, ao estabelecer que a Polcia Nacional colabora com municpios na segurana dos cidados. Esta postura tornou-se mais explcita na reforma constitucional de 2002. A lei de municipalidades do ano seguinte detalhou as funes de servio de serenazgo. No entanto, h muitas reas cinzentas. Regular legalmente esta cooperao no foi possvel at hoje, porque na polcia h aqueles que consideram que prejudicial, seja porque potencia os serenazgos e enfraquece a polcia, seja porque a associao da polcia com serenazgos sem maiores atribuies danifica a sua imagem institucional. A maior dificuldade que a polcia considera os serenazgos como um concorrente e, at mesmo, como o germe de um corpo policial local. Estes temores so alimentados por exigncias que, de vez em quando, expressam os prefeitos, que solicitam atribuies policiais para seus serenos, como portar armas de fogo e realizar detenes, o que os converteria, na verdade, em polcia local. O fato concreto como diz Costa que so instituies que funcionam. Se no incio as serenazgos contriburam para os esforos de prefeitos para recuperar as ruas e a autoridade em seus distritos, pouco a pouco foram se tornando em um autntico servio aos cidados (...)Hoje em dia, eles so necessrios para uma ampla gama de intervenes, desde as referentes aos problemas de convivncia (...) at aquelas associadas com a atividade criminosa... Costa, no entanto, explica que ainda que o reforo de serenazgos tem contribudo para melhorar a preveno da violncia e criminalidade, eles prprios, com as atuais competncias, no podem ser responsveis pela segurana pblica. H aqueles que, por esse motivo, planejam estender seus
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Introduo

poderes para se tornarem polcia local, com a capacidade de aplicar a lei e investigar falhas e alguns crimes. Outros defendem sua absoro pela Polcia Nacional, pois, deste ponto de vista, apesar dos serenazgos contarem com valiosos recursos tecnolgicos e recursos logsticos, constituem uma anomalia que apenas reproduz as funes de polcia. Em mdia so aqueles que promovem esforos para integrar melhor os recursos de ambas as instituies, a fim de tornar mais eficiente a resposta frente ao crime. O captulo sobre a Colmbia foi escrito conjuntamente por Mara Victoria Llorente e Sergio Guarin Leon. Eles abordam as mudanas positivas sobre segurana em geral nas ltimas duas dcadas. Um pas determinado pelo conflito armado e a violncia do trfico de drogas, descrito por alguns como um estado fracassado, hoje recebe ateno regional e internacional num clima de otimismo. Se bem que muitos dos problemas estruturais do pas seguem representando grandes desafios, o avano em aspectos-chave para a vida econmica e social indiscutvel. Por esta razo, a discusso sobre a desigualdade, a concentrao da riqueza, a persistncia do conflito armado, a corrupo e a deslocamento ocorre em um contexto de maior legitimidade ao regime poltico e ao avano por parte do Estado na proviso de bens pblicos essenciais. Com esta premissa inicial, o objetivo do captulo analisar o efeito que tiveram polticas e intervenes de ordem nacional sobre a queda de criminalidade e da violncia nessas cidades, bem como reconsiderar o peso que se tem querido dar s polticas de segurana pblica local, se elas se situam, em termos de sua incluso virtuosa, em iniciativas nacionais e se tm potencial para gerar condies de convivncia e sustentabilidade ao melhoramento dos indicadores de criminalidade e violncia. A tese central que, mesmo com o dito anteriormente, um erro associar a melhoria das condies de segurana das cidades com as polticas e medidas de prefeitos, sendo a dinmica nacional o fator determinante. Para os autores as variaes importantes da violncia no pas nas ltimas trs dcadas tm estado atadas ao conflito armado e seu entrecruzamento com o trfico de drogas. De modo que desativar a dinmica da violncia homicida seria impossvel sem abordar adequadamente este problema.

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A partir desta perspectiva argumentam que improvvel que polticas locais, como descrito no captulo para Bogot e Medelln, surtiram efeito sobre as taxas de violncia anunciadas pelas respectivas prefeituras. O cerne do dilema da atribuio do sucesso da queda da incriminao em Bogot e Medelln conclui os autores precisamente entender e dimensionar a contribuio das polticas nacionais frente quelas de ordem local. Isso faz mais sentido se voc levar em conta o ajuste institucional colombiano no que diz respeito gesto dos assuntos de segurana e ordem pblica. Neste caso, contudo e que os prefeitos so responsveis por estas questes em suas jurisdies de acordo com a ordem constitucional, instituies-chave como a polcia e a administrao da justia so, a nvel nacional, que limitam significativamente o alcance de aplicao desta regra. No ensaio seguinte, Ana Mara Sanjun estudou a Venezuela, pas que talvez seja o caso mais delicado de insegurana cidad em toda a Amrica do Sul. O aumento da violncia que tanto preocupa os cidados ocorre principalmente em assassinatos, sequestro e em crimes contra a propriedade com recurso violncia. Todas estas taxas sofreram aumentos significativos desde a dcada de 1990, duplicando-se e triplicando-se em alguns casos, quadruplicando-se em outros. A autora assinala que isto est colocando em cheque as capacidades institucionais, mesmo quando parece ser imune a mais variada gama de planos de segurana dos diferentes nveis de autoridade e posio poltica no pas (...) situao que ainda mais complica, ao se levar em conta que h uma forte diviso poltica na Venezuela, que, por sua vez, resulta em uma extrema polarizao ideolgica, a qual em relao com o tema da segurana do cidado atinge nveis francamente absurdos em termos de atribuio das responsabilidades e sobre a realidade da insegurana. A situao, na sua opinio, dramtica: obrigado prestar imediatamente a ateno mxima a todo o sistema institucional da segurana pblica da Venezuela (sistema de polcia, justia e carcerrio), sob pena de que o transbordar das capacidades do Estado sobre a questo leve a sociedade como um todo a uma situao perigosa e inconveniente de ingovernabilidade generalizada, a qual, infelizmente, em matria de controle do crime, no se encontra to distante.
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Introduo

A autora explica que esta combinao de alta percepo de insegurana e altas taxas de homicdios e crimes violentos constitui um enorme desafio de poltica pblica para o Estado venezuelano, j que ele deve tratar de controlar e prevenir o problema de forma estrutural, uma vez que atenda as presses feitas a partir da opinio pblica, e, justificadamente, procurar uma soluo rpida, o que no fcil pois um problema desta magnitude, com tantas arestas e tantos nveis de entrelaamento com outros problemas sociais e institucionais, requer solues mltiplas, difceis de implementar e desenvolver em curto prazo . Entre outras medidas, Sanjuan recomenda o desenvolvimento de novos quadros legais e institucionais para garantir o direito de segurana cidad, outorgar um novo papel aos municpios, propiciar o restabelecimento da confiana no espao pblico, nas instituies, na legalidade e acima de tudo ter objetivos claros, focalizar e avaliar permanentemente o que feito. Passando Amrica Central, Csar Rivera enfoca o caso de El Salvador, enfocando o papel violento das gangues, tema extremamente atual. Comea por salientar que, na sua opinio, existe uma relao entre o trfico de drogas e o crescimento da violncia. O autor afirma que mesmo se a conexo no linear e exigem esclarecimentos importantes, o trfico de drogas gera uma rede de circunstncias que favorece, por um lado, a gerao de grupos de diversa ndole que esto dispostos a fazer parte deste negcio e, por outro lado, uma permanente tenso para cooptar a autoridade, a legitimidade e a fora do Estado. Depois de salientar que a atividade do crime organizado no ocorre no vcuo, o autor questionou se gangues ou maras tambm so ou pertencem ao crime organizado. Na sua opinio, a resposta sim, embora reconhecendo que alguns setores da sociedade salvadorenha so relutantes em conceituar as gangues como crime organizado. Ele parte da afirmao de que os maras so um fenmeno complexo, amorfo, e que no possvel precisar em que momento um grupo de membros de gangues (um clique na lngua das gangues) abandona o seu trao mais caracterstico e tradicionalmente mais conhecido e aceito de jovens procura de identidade de grupo e sentido de pertencimento e tor23

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na-se uma estrutura, orientada pelo crime e que responde, estruturalmente, a instncias sempre de guangues classe superior. O autor acrescenta que talvez a perspectiva de anlise que melhor permita aproximar-se da compreenso deste fenmeno se encontra na possibilidade de identificar suas caractersticas evolutivas, de compreender que as gangues, como qualquer fenmeno social, tm dinmica prpria, com autonomia funcional, que no pode ser interrompida. Ele argumenta que vincular as gangues com a questo da droga no novo. Em vrias ocasies, o PNC e a instncia fiscal tm demonstrado o envolvimento de membros de gangues no despacho e comrcio de varejo de cocana, maconha e pedras de crack. Alm disso, sabe-se que eles controlam os mercados de bairro. O que faz ento a investigao jornalstica confirmar que as gangues e especialmente alguns de seus cliques tm ampliado seu raio de operao e que tambm esto envolvidos no trnsito de larga escala. Rivera finaliza seu ensaio com reflexes sobre a trgua, hoje em curso, entre e com as gangues. Assinala Rivera que se admite-se a especulao generalizada de que na origem desta trgua houveram negociaes obscuras, tratos indizveis, acordos subterrneos, etc., tambm deve-se admitir que a trgua tende para uma espcie de estabilizao (augurvel, alis) que bem poderia causar a consolidao dela mesma a partir de opinies diametralmente diferentes (com objetivos, contedos mtodos, etc., mais sos e transparentes) que no violam os estamentos jurdicos, que se adaptem organicidade do Estado e que se integrem com coerncia a polticas de preveno e reinsero social . Na sua opinio a trgua no bom ou ruim. No completamente positiva (porque quanto mais se avana na compreenso da mesma mais aparecem sombras) nem de todo negativa (porque tem muitos luzes que no podem ser ignoradas). Ele acredita que a chave da questo desenvolver a capacidade de capturar o cinza, ou seja, aqueles detalhes que podem inclinar a balana para um lado ou para outro. E conclui afirmando que o cenrio atual, ainda que agrade alguns e desagrade outros, est condicionado por uma nova realidade poltica e, nesta perspectiva, o mais conveniente explorar cuidadosamente suas potenciais vantagens e desvantagens. Neste
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Introduo

sentido urge buscar os fatores de qualificao da trgua para torn-la mais transparente, sustentvel, executria e politicamente vivel. Passemos agora Nicargua, considerada a exceo da Amrica Central por ter nveis muito melhores de segurana dos cidados. O ensaio de Elvira Cuadra se concentra em explicar e, em alguns aspectos, qualificar essa afirmao. Pergunta-se quais so os fatores que contribuem para essa situao especfica? e quanto tempo ela pode se manter, considerando o ambiente desfavorvel da regio em termos de segurana e violncia?, especialmente quando se considera que as condies de segurana do pas parecem estar mudando rapidamente pela evoluo das infraces, a influncia de ameaas externas como o crime organizado transnacional e o ambiente desfavorvel da regio. De acordo com a autora: as condies de segurana e o comportamento da violncia e da criminalidade na Nicargua, aparentemente esto relacionados a vrios fatores histricos que incluem, entre outros: a maneira como terminou o conflito armado na dcada de 1980; a institucionalidade do pas em matria de segurana; a promoo e a utilizao de mecanismos alternativos na resoluo de conflitos; a promoo de uma cultura de paz, participao cidad e densidade organizacional dos cidados; a influncia dos fenmenos sociais como a migrao. De acordo com o Cuadra, h coisas que esto a mudar: o tipo de crime organizado que mais ameaa o pas aquele vinculado com operaes transnacionais, especificamente ao trfico de drogas. Nos ltimos anos, percebem-se operaes de maior envergadura, especialmente relacionadas com o translado e o armazenagem de grandes carregamentos de drogas; penetrao de grupos em certas localidades do pas onde existe uma fraca presena do Estado; aumento das atividades relacionadas com a venda e consumo interno de drogas. Cuadra ressalta que o mrito que at agora tem tido a Nicargua ultrapassa o que foi feito pelo Estado e destaca o importante papel da sociedade civil. Ela diz que o tratamento de muitos dos problemas de segurana na Nicargua foram uma iniciativa da sociedade desde o incio da dcada de 1990, quando centenas de apoiantes da paz contriburam de forma decisiva para desarmar e desmobilizar milhares de ex-combatentes que tinham se
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rearmado, e facilitaram um processo exemplar de mediao de conflitos e reconciliao. As organizaes da sociedade civil fizeram sua contribuio atravs de aes preventivas, educao cvica e cultura de paz, mediao de conflitos e assistncia s vtimas da violncia. A Guatemala abordada no captulo de Marco Castillo, que, a partir de sua extensa experincia prtica no campo da preveno e reintegrao dos jovens, desenvolve uma aproximao conceitual sobre como lidar com o problema. Para Castillo, prevenir a criminalidade a interveno prvia, antes de ocorra o crime. No entanto, para evitar que o crime ocorra, a realidade manifesta uma ao reativa diante do conflito e sobre a base de um mero ativismo. A apelao criminal, sem dvida, se associa imediatamente ao objetivo de reprimir o crime, mas tambm na experincia de modernidade tm se predicado a necessidade de preveni-lo. A autor apresenta um conjunto de ideias sobre como faz-lo de forma mais abrangente e eficaz, entre as que se pode realar a de enfrentar o confronto, o que significa selecionar um problema que resuma o conflito geral, apresenta-la claramente e precisar os resultados esperados a curto, mdio e longo prazo. Da mesma forma, desacoplar ou cortar a ligao estrutural com o conflito que une as partes exige utilizar a no-colaborao; mas manter os laos com a outra parte. A inteno no golpear ou ferir, mas construir a autonomia e a autoconfiana em pessoas que esto sofrendo no conflito. Ou seja, construir espaos de poder real e simblico para nivelar os desequilbrios gerados pela violncia. Neste caso, a antecipao ao conflito permite construir cenrios prospectivos, onde se pode desenhar quadros metodolgicos de abordagem integral, que reduzem o conflito contra e entre jovens vinculados a sistemas transgresso ou de redes de criminalidade que os usam como ligaes aos mercados ilcitos. Castillo explica que quando a violncia existe como resultado de um conflito em uma comunidade, bairro ou instituio, a principal tarefa par-la ou cont-la para impedir que o conflito seja mais difcil de gerenciar. Consequentemente, deve-se encontrar vias de solues pacficas e, portanto, evitar usar as formas prprias de violncia. Tais formas, usam a
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Introduo

destruio para incapacitar a outra parte ou partes, para impor os seus prprios objetivos e, ocasionalmente, para justificar as solues . Apresenta uma abordagem de rede que exige reconhecer os sistemas de micro e macro na Comunidade e proceder de forma efetiva nos processos de desenvolvimento local e organizao infanto-juvenil. O trabalho de antecipao no trabalho de rua deve apostar no trabalho cooperativo e, por isto, redes sociais devem estar bem coordenadas a fim de obter o maior benefcio da comunidade. necessrio conectar a comunidade com a rede, atravs de seus lderes e mulheres lderes. Envolvidos no processo de organizao, projeo e planejamento de aes, bem como atividades a favor da infncia e juventude vulnerveis. Chegamos no extremo norte da regio onde o captulo escrito por Ral Bentez sobre o Mxico est focalizado no papel das foras armadas no combate ao crime organizado. Bentez comea descrevendo o clima que se vive no Mxico nos ltimos anos como resultado da violncia do crime. Os homicdios causados em estados onde h constantes aes dos cartis de narcotrfico resultaram em uma espcie de paranoia social e medo entre a populao. Por outro lado, o aumento da participao das foras armadas desde 2007, quando o presidente Felipe Caldern declarou guerra a organizaes criminosas, resultou em um debate sobre a sua eficcia; sobre se eles so a causa do aumento das mortes violentas e principalmente sobre seus efeitos sobre a governabilidade do pas e a vigncia dos direitos humanos. Bentez explica como desde de 2010, no Mxico, abriu-se um grande debate sobre o poder acumulado por organizaes criminosas. A discusso envolve controvrsia sobre se o estado ganhando ou perdendo a guerra, assim declarada pelo presidente Felipe Caldern e se os cartis tm evoludo de meras organizaes criminosas para algo maior, que poderia comprometer a governabilidade e a transio para a democracia. Segundo Bentez, o problema a prioridade outorgada s foras militares, que esto capacitadas para implantar as tropas e conter as aes armadas dos cartis, mas no para implementar medidas preventivas e, menos, para reconstruir o tecido social.

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Se ganha ou se perde tal guerra, Benitez pergunta-se no final do seu texto e, por fim, responde: apoiamos a tese do empate estratgico, no qual o governo poderia ganhar a guerra, mas tambm o trfico de drogas. Ambas as partes tm pontos fortes e fracos. Se as foras do governo e sua estratgia se impe e a ajuda dos EUA serve para sustent-los, o governo poderia mover o empate a seu favor, mas, se o governo no consegue superar a corrupo e a penetrao das suas estruturas, e se ele no diminuir a violncia, os novos cartis com ao penal em 2011 podem consolidar, primeiro em lugares do norte do pas e, em seguida, expandir sua base territorial e demogrfica. Em uma guerra assimtrica, onde empate no significa que as duas foras em conflito tm um nvel similar de tropas ou recursos, mas ambos tm a capacidade de avanar ou retroceder, de acordo com implementao de estratgias que levem ao sucesso ou que podem ser golpeadas por estratgias bem sucedidas do seu adversrio. Este olhar introdutrio para os ensaios do livro fecha-se com um captulo transversal sobre um tema de grande importncia e atualidade: que impacto tem a reforma processual penal na segurana pblica? justamente essa a questo que organiza a reflexo do captulo de Luis Psara. Psara comea ressaltando que os promotores da reforma da justia penal, iniciada na regio na dcada de 1990, recorreu ao tema da insegurana cidad, dentro do processo de marketing da reforma. A proposta de novo modelo de acusao que modifica substancialmente o papel dos atores do processo, dando o lugar protagonista para o Ministrio Pblico prometeu uma luta mais eficaz contra a criminalidade como uma das consequncias derivveis da mudana do sistema de perseguio e represso. Essa lgica foi apresentada como um objetivo do Ministrio Pblico. Psara acredita, no entanto, ser ilusrio confiar na preveno de crimes contra a segurana individual. Sugere melhor repensar a questo: aps 20 anos de ter iniciado a implementao da reforma da justia penal na Amrica Latina, o que muda com ela? O mais importante o papel novo e central do Ministrio Pblico no processo penal: est encarregado da investigao do ato criminoso; geralmente, detm o monoplio da ao penal; e ostenta faculdades suficientes para eliminar da via procedimental casos que por um motivo ou outro
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Introduo

legalmente previsto, mas que o fiscal aplica discricionariamente no oferecem elementos suficiente para ser levado a julgamento. J especificamente do ponto de vista da segurana dos cidados explica Psara , o exame do funcionamento do processo penal reformado leva a entender o problema do tratamento dispensado ao crime habitual; ou seja, s pessoas que tornaram o crime um modo de vida. Sob essa definio, so certamente considerados desde os bares do trfico de drogas at o ladro das peas de automvel. importante distinguir entre um caso do outro; no entanto, ambos tm em comum a habitualidade de fazerem parte das redes de crime organizado; varia, sem dvida, o dano social que causam um e outro, mas, do ponto de vista do direito penal, ambos diferem acentuadamente - tambm em relao aos danos sociais causados daquela pessoa que, posta em determinadas circunstncias, cometa um crime que talvez seja o nico em toda sua vida. Do ponto de vista da segurana cidad, assinala Psara, no novo sistema de processo penal, por um lado, o arquivamento enorme de casos sem investigao e, de outro, a aplicao do princpio da oportunidade, suspenso condicional do processo, pena expedida, ou multas que no so cobradas, produzem certo grau considervel de impunidade. Tratam-se de fatos que objetivamente contribuem para a perda de segurana dos cidados e, na medida em que eles se tornam de conhecimento pblico, talvez faam que a reforma processual penal, apesar de seus efeitos, contribua nesse crculo vicioso que lentamente est gerando a ideia de que a insegurana um fenmeno natural que no podemos reverter. possvel dizer ento que o novo sistema de acusao agrava o problema da segurana dos cidados? No h nenhuma maneira certa de sabe-lo comenta Psara em seu ensaio devido a duas razes: por um lado, a incidncia da eficcia na perseguio sobre a incidncia do crime altamente controversa e de medio muito improvvel. Por outro lado, no h estatsticas confiveis sobre o sistema inquisitivo que precedeu o atual, o que restringe qualquer comparao ao terreno conceitual. Conclui-se que o que sim pode ser dito que o novo sistema de justia penal no suficiente. Ou seja, necessrio inseri-lo em uma resposta social maior ao fenmeno da criminalidade e da insegurana. Nem tudo
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depende do sistema de justia penal; talvez nem sequer o mais importante, dependem dele e, na verdade, tm muito mais centralidade outras polticas de estado que incidam sobre a multiplicao do fenmeno criminal. Um quadro geral de ao do Estado frente ao problema pode fazer com que o sistema de justia penal encontre nele seu lugar especfico para contribuir a dar uma resposta naquilo que o toca para o problema de insegurana do cidado. Ao encerrar esta introduo, esperamos ter-lhes aberto o apetite para um conjunto de ensaios de nvel elevado e escritos por uma parte importante dos melhores especialistas disponveis na regio sobre o assunto em questo.

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Mxico. Violncia, foras armadas e combate ao crime organizado

MXICO. VIOLNCIA, FORAS ARMADAS E COMBATE AO CRIME ORGANIZADO

Ral Bentez Manaut

o Mxico existe um grande debate sobre a ao do crime organizado e seus efeitos na vida das pessoas. Os homicdios ocorridos nos estados onde h atuaes constantes dos cartis do narcotrfico tm derivado numa espcie de paranoia social e temor entre a populao. Por outro lado, o aumento da participao das foras armadas desde o ano 2007, quando o presidente Felipe Caldern declarou guerra s organizaes criminosas, gerou um debate sobre sua efetividade; sobre se so a causa do aumento das mortes violentas, e principalmente sobre seu efeito na governabilidade do pas e a vigncia dos direitos humanos. Outra varivel como a situao de insegurana no pas afeta a transio democrtica, pois praticamente todos os analistas afirmam que a guerra ao narcotrfico provoca um estancamento das reformas democrticas pendentes. O paradigma centra-se em sustentar que se as foras armadas so o pilar da estratgia, ento, a prioridade do combate ao narcotrfico deixa em suspenso o avano real de uma reforma democrtica nos setores de segurana pblica, justia, e defesa. No presente artigo analisam-se estes fatores centrando-se na manuteno da segurana interna do pas e o futuro do papel das foras armadas. Analisaremos os fatores histricos fundamentais, a relao entre o crime comum (o que afeta diretamente a populao) e o organizado, e a forma com que se percebe a guerra ao narcotrfico, tanto por parte da populao em geral como das elites. Nas concluses analisam-se os elementos centrais para avaliar se a estratgia do presidente tem sido bem sucedida, e se por isso a presena das foras armadas seria temporria, ou se tem fracassado. Igualmente h quem diga que as polticas do presidente Caldern so um
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Ral Benitez Manaut

fracasso precisamente pelo emprego das foras armadas. Para o prprio presidente Caldern
os grandes criminosos e os chefes no so o problema principal da gente, mas sim o trombadinha que some com a carteira do trabalhador dentro de um coletivo, o celular dos rapazes que vo escola ou o portamoedas da senhora que vai s compras. O roubo constitui 84 por cento dos crimes cometidos no pas e estas aes no tm a ver com grandes chefes nem com crime organizado.1 ANTECEDENTES HISTRICOS

Durante o sculo XX, o pas registrou notveis diferenas na taxa de homicdios conforme o momento histrico. Como mostra o Grfico 1, partindo de 1931, quando passou a haver registros sistemticos, os homicdios subiram a um mximo de quase 67 por cada cem mil habitantes em 1940, e entraram num declnio constante no fim da dcada de sessenta, mantendo-se constante entre 20 e 10 homicdios por cem mil habitantes at o ano 2000. Posteriormente houve outro declnio entre 2000 e 2006, mas em 2010, subiu quase 20 por cada cem mil habitantes. Esta ltima ascenso provocada pela guerra entre os sindicatos criminosos e pela resposta do Estado. Ou seja, a guerra pelas drogas (confronto entre cartis) e a guerra contra as drogas (combate aos cartis pelo Estado) so a causa desta realidade (ver Grfico 2). As crticas ao presidente Caldern atribuem os homicdios ao governo de forma global. Argumenta-se que a ao do Estado debilita alguns cartis e fortalece outros, gera uma grande rivalidade por carregamentos, rotas de transporte e adegas, principalmente de cocana proveniente da Colmbia, para que finalmente os cartis mais importantes sejam os que consigam introduzir o produto nos Estados Unidos. Por isso, a maior parte da violncia se localiza nas principais cidades (Tijuana, Cidade Jurez, Nuevo Laredo, Reynosa e Matamoros) dos estados fronteirios do norte.

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Mxico. Violncia, foras armadas e combate ao crime organizado

Grfico 1. Mxico. Taxa de homicdios por cada 100.000 habitantes. 1931-2010


75 70 65 60 55

Tasa de homicidios/100 M

50 45 40 35 30 25 20 15

10 5 0 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

AO
Homicidios Diferena sem execues

Fonte: Mxico, Taxa de Homicdios por 100.000 habitantes desde 1931, com dados do Instituto Nacional de Estatstica, Geografia e Informtica (INEGI); Sistema Nacional de Informao em Sade (SINAIS); Organizao Pan-americana da Sade (PAHO), publicado em Mxico Mgico (www.mexicomaxico.org/voto/homicidios100m.htm).

A ASCENSO DO CRIME ORGANIZADO E A CRISE DO ESTADO CIVIL

Com a mudana de regime no ano 2000, o governo de Vicente Fox (20002006) no transformou as estruturas estatais da rea de segurana, nem modificou a composio orgnica dos dois ministrios militares: Secretria de Defesa Nacional (SEDENA) e Secretria de Marinha (SEMAR). Por isso, o processo de decises em segurana e defesa que predominou durante o governo do regime autoritrio encabeado pelo Partido Revolucionrio Institucional (PRI) seguiu sendo praticamente o mesmo.2 No governo de Fox agregaram-se temas sociais ao conceito de segurana nacional, como a migrao e, sobretudo, o efeito dos atentados terroristas do 11 de setembro de 2001 que foi muito profundo, pois integrou o terrorismo internacional agenda mexicana de segurana, comeando uma era de cooperao com Estados Unidos.3 Tambm neste governo se incluiu na agenda o grave problema de segurana pblica, devido a uma ampla demanda cidad que reclamava segurana nas ruas.4
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Ral Benitez Manaut

No fim de 2006, antes de tomar posse de seu cargo, Felipe Caldern fez uma visita a Washington, propondo uma hiptese indita na histria do Mxico: a ameaa segurana do pas proveniente do narcotrfico no pode ser enfrentada s com as capacidades do Estado Mexicano. Dali lanou-se um S.O.S. ao vizinho do norte e iniciou-se o desenho de um programa de cooperao contra o crime organizado que se denominou Iniciativa Mrida.5 Assim, nos cinco anos em que transcorreu o governo de Caldern, o combate contra o crime organizado se tornou a prioridade do governo. Como a estratgia do presidente Caldern de recuperar a territorialidade nas cidades fronteirias provocou a saturao de foras militares nas mesmas, transladou-se a ao criminosa a outros estados do pas. Ademais, como os cartis tm um lugar geogrfico de preeminncia, os golpes militares do governo os obriga a se mover constantemente de lugar, provocando confrontos com outras organizaes criminosas. Assim, em primeiro lugar est a organizao mais poderosa, o Cartel de Sinaloa (encabeado pelo legendrio Chapo Guzmn), cujo epicentro est em Sinaloa, Durango e Coahuila. Agora, esta organizao tem capacidade nacional e internacional, pois controla a maioria dos carregamentos provenientes da Colmbia. O Chapo Guzmn foi considerado pela revista Forbes como um dos homens mais ricos e poderosos do mundo, com uma fortuna estimada em um bilio de dlares, localizando-o no n41 do ranking de homens poderosos do mundo de 2009.6 O segundo cartel mais importante, o do Golfo, tem seu lugar de origem no estado de Tamaulipas e controla rotas por toda a costa, que vo desde Guatemala, Tabasco, Veracruz, Tamaulipas e Texas. Esta grande rota disputa-se com sua exciso e agora grande rival, os Zetas, principais responsveis tambm por outros crimes de muito alto impacto, como sequestros e mortes de migrantes centro-americanos. Os Zetas so o terceiro cartel em relevncia. O quarto cartel a exciso do cartel de Sinaloa, o chamado Cartel do Pacfico Sul liderado por Arturo Beltrn (morto em Cuernavaca em dezembro de 2009). Em quinto lugar est o Cartel de Jurez, fundado por Amado Carrillo na Cidade Jurez, que ocupava um lugar importante na hierarquia criminosa desde o final dos anos noventa. Em sexto lugar esto os introdutores de cocana, maconha e herona na Califrnia a partir de Tijuana, liderados pela famlia Arellano. A stima orga34

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nizao criminosa mais importante a Famlia Michoacana desde meados da primeira dcada do sculo XX. A Famlia Michoacana extremamente violenta e encarrega-se basicamente da introduo de metanfetaminas da China pelos portos de Michoacn, e tem grandes rivalidades com os Zetas. A Famlia mudou de nome e agora se autodenomina os Cavaleiros Templrios. Na geografia das organizaes criminosas, entre as ltimas configuraes esto o Cartel Independente de Acapulco e o Cartel de Jalisco Nova Gerao, vinculado ao Cartel do Sinaloa.7 Desde 2010, no Mxico, se abriu um grande debate sobre o poder acumulado pelas organizaes criminosas. A discusso envolve polmicas sobre se o Estado est ganhando ou perdendo a guerra assim declarada pelo presidente Felipe Caldern e sobre se os cartis tm evoludo de meras organizaes criminosas a algo superior, que poderia pr em perigo a governabilidade e a transio democracia: ser uma guerra sem quartel porque j no h possibilidade de conviver com o narco, diz. No h volta; so eles ou ns.8 O elemento de vulnerabilidade da estratgia criminal o grande aumento dos homicdios o pas nos ltimos cinco anos, de 2007 a 2011. Como se observa no Grfico 2, a tendncia baixa nos homicdios se deteve e tem comeado uma ascenso atribuda s duas guerras mencionadas: guerra entre cartis e guerra contra as drogas decretada pelo presidente.
Grfico 2. Homicdios atribudos ao crime organizado no perodo 2006-2011

Fonte: Reforma, Mxico, 20 de janeiro de 2012.


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Da anlise do Grfico 2 depreende-se que de 2007 a 2009 o nmero anual de homicdios duplicou. Esta tendncia ao aumento quase se detm a partir de 2011, quando se estabilizam as mortes violentas. Por isso, desde 2009 se sustenta a tese de que o Mxico poderia se converter num Estado frustrado ou estar se encaminhando para isso, sobretudo em estados como Chihuahua e Tamaulipas. Estas hipteses pem em evidncia o fracasso das reformas institucionais e o avano das atividades criminosas. Uma das mais famosas empresas de consultoria estratgica nos Estados Unidos, Rand Corporation, afirma que o Mxico carece de uma estratgia para resguardar a segurana nacional e que, apesar da assistncia de Estados Unidos, a tecnologia entregue no tem dado os resultados esperados. Afirma-se inclusive que esta crise nas cidades da fronteira do Mxico ingressou nos Estados Unidos. No entanto, de acordo com as estatsticas das condies de segurana pblica das cidades do sul de Estados Unidos, isso seria falso:
A estrutura de segurana no Mxico caracteriza-se por ter responsabilidades inconstantes, duplicidade de funes, e instabilidade geral, junto com uma falta de coordenao entre as foras de segurana federais, estatais, e locais. O contexto de uma situao de segurana deteriorada no Mxico e de mudana na administrao nos Estados Unidos exige uma avaliao mais precisa das prioridades potenciais e das opes de poltica para guiar a futura relao entre Estados Unidos e Mxico. A ajuda dos Estados Unidos ao Mxico centrou-se normalmente num conjunto reduzido de resultados melhora de tecnologia, capacitao e equipamento para evitar o trfico de drogas. Apesar destes esforos, a situao de segurana de Mxico segue se deteriorando [...]. Os problemas relacionados com as drogas e com o trfico de pessoas, a corrupo, o contrabando de armas e a violncia das quadrilhas estenderam-se para os Estados Unidos, chegando muito alm da fronteira. Por esta e outras razes, os Estados Unidos tm um peso significativo no sucesso ou fracasso das reformas e medidas de segurana que se levem a cabo no Mxico.9

Um documento confidencial da Secretria da Defesa Nacional, publicado em janeiro de 2010, aponta que os principais cartis do pas se dividiram em dois megablocos, que lutam pelos carregamentos e pelas rotas para transladar cocana aos Estados Unidos. Estes dois blocos integram da seguinte forma:10

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O Bloco 1 est encabeado por Chapo Guzmn (Sinaloa), que se aliou com a Famlia Michoacana e com uma faco do cartel de Tijuana (encabeado por Teo); este cartel a SEDENA denomina o Plo Sinaloense. O Bloco 2 est integrado pelos Beltrn Leyva (Sinaloa), pelos Carrillo Fuentes ou Cartel de Jurez, os Zetas (ou Crtel do Golfo) e pela organizao dos Arellano Flix ou Cartel de Tijuana.

Segundo este relatrio, esta polarizao que se sustenta em alianas de convenincia explicaria o incremento da violncia, como a cada um destes dois grandes blocos procura deslocar o outro, e brigam pelo controle de rotas aos Estados Unidos e inclusive Europa. Da mesma maneira, desenvolvem atividades criminosas paralelas ao narcotrfico como sequestros, extorses de empresrios, trfico de armas, trfico de pessoas, e produo e venda de mercadoria pirata. O relatrio assinala que durante os trs primeiros anos do governo de Felipe Caldern, ao todo 16.923 pessoas foram executadas, das quais 12% delas eram chefes de praa, 17% operadores de clulas, e 71% se dedicava ao narcovarejo. Da violncia desatada, afirmase que 81 pessoas no pertenciam a nenhuma organizao e foram principalmente vtimas de tiroteios entre capangas. Tambm assinala que de 20 a 23 mil jovens integram a estrutura operacional destes cartis. Uma das ltimas tendncias destes cartis a expanso a outras atividades criminosas, associando-se diretamente no s com o comrcio de drogas, mas tambm com o trfico de armas, com a lavagem de ativos financeiros e com o trfico de imigrantes, principalmente na regio sudeste - Golfo do Mxico, mais recentemente. Esta ltima atividade est provocando uma grave crise de violao de direitos humanos.11 O presidente Caldern reconhece o avano das organizaes criminosas, e tem implementado sua estratgia de recuperao poltica e territorial, fortalecendo o aparelho duro da segurana do Estado:
A estratgia est proposta sobre dois horizontes: um de muito curto prazo que consiste em reposicionar a autoridade e a potestade do Estado mediante a mobilizao da fora pblica e do exrcito. No podemos perder territrios, entidades federativas em que se vulnerabilizou a autoridade. Mas o elemento detonante o longo prazo, e isso implica numa estratgia de reconstruo institucional completa: no s das estruturas policiais, mas tambm das prprias estruturas pblicas. Isso implica na depurao e fortalecimento dos corpos policiais, a gerao de novos sis37

Ral Benitez Manaut

temas de informao e inteligncia, um novo marco institucional legal, como o que temos proposto ao Congresso da Unio. Primeiro a reforma constitucional e depois a reforma legal. E ademais, a partir disso, uma nova orientao focada preveno que ainda no temos tido no pas e que vale a pena lhe dar maior nfase.12

Como mencionamos, esta debilitao do Estado Mexicano levou inclusive alguns analistas a falar de que Mxico se encontra beira de se converter num Estado fracassado, e que isso teria srias consequncias para a segurana do hemisfrio:
Um impedimento srio para o crescimento em Amrica Latina segue sendo o poder dos grupos criminosos e cartis de droga para corromper, falsificar, e danificar o potencial da regio. O fato de que as organizaes criminosas e os cartis sejam capazes de construir submarinos na selva para depois us-los para o contrabando de cocana indica a enorme escala econmica desta atividade. Isto prope uma real ameaa segurana nacional do hemisfrio ocidental. Em particular, o crescente assalto pelos cartis de droga e seus protetores no governo mexicano, no decorrer dos ltimos anos lembra que um Mxico instvel poderia representar um problema de segurana interior de propores imensas para os Estados Unidos.13

Por seu lado, analistas militares dos Estados Unidos sustentam que o governo mexicano incapaz de conter o poder das organizaes criminosas, razo pela qual deveria haver um maior envolvimento de Estados Unidos:
o governo, seus polticos, a polcia e a infraestrutura judicial encontram-se sob assalto sustentado e presso das organizaes criminosas e dos cartis de droga. A forma que o conflito interno tomar nos prximos anos ter um enorme impacto na estabilidade do Estado Mexicano. Qualquer declive em direo ao caos demandar uma resposta americana baseada em implicaes srias segurana interior por si s.14

O diagnstico sobre a insegurana no pas envolve reflexes a respeito das capacidades para combater a delinquncia e o crime organizado nas diversas estruturas do Estado Mexicano em seus diferentes nveis. A organizao poltica do Mxico divide os poderes em trs: o federal, o estadual e o municipal. A fragilidade do Estado observa-se mais acentuada no nvel municipal: as organizaes criminosas conseguiram ter presena em mais de 50% dos municpios do Mxico. Isto o que o presidente e seus assessores denominam perda de territorialidade: Pela primeira vez em muitos
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anos perdeu-se controle territorial por parte das estruturas institucionais e, o que talvez seja pior, se perderam tambm estruturas histricas.15 No nvel municipal, pela fragilidade financeira e poltica dos municpios localizados em reas rurais, as organizaes criminosas tm conseguido financiar campanhas eleitorais, pondo em prtica uma varivel que antes s havia nos municpios de Sinaloa ou Guerreiro, a narcopoltica.16 Este fenmeno comeou a aparecer nos nveis federal e estatal no final do sculo XX.17 Existe um caso emblemtico a respeito do nvel de penetrao dos cartis do narcotrfico nas estruturas de governo: as relaes do governador do estado de Quintana Roo, Mario Villanueva, com os cartis de trfico de drogas de Colmbia a Mxico, via Caribe e Amrica Central.18 Num grupo de municpios localizados em estados do norte do pas, em Sinaloa e em Michoacn, o governo sustenta que se perdeu o controle ou que os poderes so muito fracos. Um diagnstico do governo federal assinala que dos aproximadamente 2.400 municpios do pas, em 400 no h unidades de segurana. Alm disso, 90% das corporaes policiais do pas contam com menos de 100 indivduos, cujos salrios so menores do que 4.000 pesos mexicanos mensais (US$ 350). Por outro lado, o nvel educacional dos policiais inferior ao nvel secundrio.19 Pelo exposto acima, o governo federal, apoiado por alguns governos estatais, implementou o projeto de constituir uma polcia com comandos nicos.20 Uma investigao jornalstica do final de 2010 aponta que a crise municipal se centra em 15 municpios onde se concentram o 53% das execues do pas entre janeiro e final de outubro de 2010. Cidade Jurez encabea a lista com 2.107 execues; Culiacn, com 604; Chihuahua, com 444; Mazatln com 305; Acapulco, com 271; Tijuana, com 252; Gmez Palacio, com 220; Ahome, com 187; Navolato, com 181; Torren, com 148; Durango, com 147; Monterrey, com 146; Tepic, com 126; Cuernavaca, com 117; e Guasave, com 107. Nestes municpios concentra-se o palco das guerras entre os grupos rivais.21 Outro elemento o descuido de muitas dependncias federais no que significa a imposio da presena do Estado. Abandonaram-se algumas tarefas tradicionais como abastecer e dar servios comunidade e este vazio tem sido coberto pelo narcotrfico. Entre esses servios deteriorados encontrase o trabalho da polcia preventiva. O caso de Michoacn emblemtico
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j que La Famlia tem redes cidads de apoio, oferecem proteo em troca de servios como outorgar segurana e produtos.22 O que preocupa a capacidade do narcotrfico de construir essas redes, que conseguem superar e evadir com sucesso os aparelhos de segurana e inteligncia; alm de que se d o surgimento de uma estrutura ideolgica com elementos religiosos. Igualmente os cartis tm lanado mo de inovadoras estratgias de comunicao para enviar mensagens populao (os mais notrios so as mantas). Utilizam tambm Internet e Youtube. Com estes elementos conseguem posicionar-se em poucos minutos, espalhando terror entre a populao, mostrando as debilidades da estratgia do governo e a imagem de que vo ganhando a guerra. Por todos estes elementos, sintetizados na incapacidade do Estado mexicano e de seu aparelho civil de segurana, que se recorre s Foras Armadas como elemento fundamental para conter as organizaes criminosas.
A NECESSIDADE ESTRATGICA DAS FORAS ARMADAS

As Foras Armadas no Mxico foram reativadas para combater a este novo inimigo. Enquanto durante os sculos XIX e XX se especializaram no combate ao inimigo interno, seu foco de ateno era, no geral, a conteno de movimentos sociais ou polticos de protesto, mas nunca de organizaes criminosas, por mais que muitas vezes tenham se responsabilizado pela segurana pblica, principalmente em zonas rurais. A ascenso do crime organizado tomou o Estado Mexicano de surpresa. Foi um assalto no previsto e nem as polcias nem o sistema de justia ou penitencirio, nem os sistemas de inteligncia ou as instituies militares (o Exrcito, a Fora Area e a Armada de Mxico), estavam treinadas ou capacitadas para fazer frente a este inimigo. A isso se agrega um elemento para o qual a milcia mexicana tambm no estava capacitada e ao qual ela tem grande rejeio: o internacional. Este novo inimigo transnacional por essncia e as Foras Armadas no tm experincia em guerras no exterior, pois toda sua doutrina, treinamento, armamento e capacidades esto pensados para combater a guerra interna.

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Historicamente no Mxico tem havido uma grande rejeio cooperao externa na defesa, principalmente dos Estados Unidos. Ademais, seus sistemas de inteligncia so autrquicos. A guerra ao narcotrfico teve que mudar este paradigma entre os militares e se aceitou com resignao e muitas reservas a Iniciativa Mrida. Sendo uma ordem do presidente Caldern no incio de seu governo, esta cautela se observa basicamente no Exrcito. As 11 misses das Foras Armadas mexicanas so as seguintes: 1) Defesa externa: hipottica, pois seu armamento e treinamento no se destinam a ela. 2) Integrao e comunicao territorial: velha misso que cada vez mais limitada, pois no se utilizam. 3) Contra insurgncia: misso da guerra fria, devido ao desmantelamento dos grupos armados, que s est presente em nvel da inteligncia, mas no de conteno direta. 4) Modernizao tecnolgica: s se est a acontecer para o combate ao narcotrfico.23 5) Proteo da populao civil em caso de desastres naturais: misso muito relevante e que goza de muito amplo respaldo social e popular. 6) Luta contra o terrorismo: d-se no nvel de inteligncia e em cooperao com outras agncias do governo, pois o terrorismo endmico no Mxico inexistente. 7) Segurana pblica: uma misso histrica que consiste no apoio aos corpos policiais civis. No passado dava-se de forma individual, agora de maneira institucional. 8) Defesa dos recursos naturais: surge pela ausncia de instituies policiais que defendam o meio ambiente. Consiste basicamente na proteo de bosques e do meio marinho. 9) Ao cvica: foi muito desenvolvida na guerra fria em relao com a contra insurgncia. Hoje praticamente inexistente e restringe-se a respaldar campanhas de sade em reas rurais. 10) Atividades de inteligncia: sempre tm sido relevantes e so parte de muitos organismos civis, sobretudo nos estados do interior. 11) Guerra contra o crime organizado, principalmente o narcotrfico.24 A guerra contra o narcotrfico envolve a aproximadamente 25% da fora militar mexicana. No incio de 2012 o total de homens do exrcito e fora area mexicana era de 210 mil pessoas, e da Armada do Mxico, quase 55 mil. Entre eles, 50 mil pertencem ao Exrcito e contam com o respaldo da Fora Area atravs de helicpteros de combate e avies de transporte. A Armada dedica 10 mil efetivos, tanto nos programas de intercepo navais
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de embarques de cocana provenientes da Colmbia e da Venezuela, como no trabalho da infantaria de Marinha, que desde 2007 participa em manobras militares no-navais, e inclusive de segurana pblica. O incremento da presena militar no combate ao narcotrfico tambm se observa no aumento do oramento militar, que passou de 0,5 por cento do PIB, ao 0,7 por cento de 2007 a 2011. Como se mostra no seguinte grfico:
Grfico 3. Oramentos para as Foras Armadas 2006-2007 (em pesos mexicanos)
SEDENA SEMAR ISSFAM Total 2006 2007 2008 2009 26.032 32.201 34.861 43.623 9.163 10.951 13.383 16.059 2.545 2.729 2.998 3.459 37.740 45.881 51.242 63.141 2010 43.632 15.992 4.542 64.166 2011 50.039 18.270 5.852 74.161

Nota: SEDENA: Secretaria da Defesa Nacional (inclui Fora Area); SEMAR: Secretaria de Marinha; ISSFAM: Instituto de Segurana Social para as Foras Armadas Mexicanas. Tipo de mudana para 2006: 11 pesos mexicanos por 1 US$. 2011: 13 pesos mexicanos por 1 US$. Fonte: Secretaria de Fazenda e Crdito Pblico, Oramento de Egresos da Federao, vrios anos. Tomado de Iigo Guevara Adapting, transforming, and modernizing under fire: the Mexican military 2006-11, Strategic Studies Institute, U.S. Army War Collage, setembro de 2011, p. 4.

Um dos temas mais frgeis da estratgia de combate ao narcotrfico do governo federal o dos direitos humanos. Segundo o Relatrio Mundial 2012. Eventos de 2011, da organizao Human Rights Watch, as medidas adotadas pelo governo do presidente Felipe Caldern contra o crime organizado tm provocado um forte incremento no nmero de assassinatos, torturas e outros abusos por parte de membros das foras de segurana, o que
s contribuem a agravar o clima de caos e temor que predomina em muitas regies do pas. Jornalistas, defensores de direitos humanos e migrantes so atacados deliberadamente por organizaes criminosas e membros das foras de segurana. No entanto, o Mxico no tem oferecido proteo a estes grupos vulnerveis nem tem pesquisado adequadamente os crimes dos quais tm sido vtimas.25

Isto alude principalmente impunidade com a que atuam as unidades de segurana do Estado mexicano na guerra contra o narcotrfico, como
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no se fazem investigaes objetivas e imparciais a respeito das aes das unidades de segurana que possam dar p ao reparo de danos das vtimas.26 Um relatrio da organizao no governamental Centro de Direitos Humanos Miguel Agustn Pr Jurez, A.C., assinalou em 2008 que a estratgia de Mo de ferro no contemplava os direitos humanos:
na ao militar d-se preeminncia aos operativos vistosos e os militares ilegalmente exercem atividades que legalmente correspondem polcia preventiva, polcia judicial e a seu ministrio pblico. No desdobramento de sua fora, pensando na lgica da guerra contra o inimigo, o respeito aos direitos humanos e a prestao de contas no so uma prioridade, nem sequer uma preocupao secundria.27

No relatrio da Comisso Nacional de Direitos Humanos (CNDH) de 2011 ante o Congresso da Unio, seu presidente assinalou que nesse ano as queixas pela luta antinarco tinha aumentado comparadas aos anos anteriores:
Cabe destacar, que as 10 autoridades mais frequentemente apontadas como responsveis por violar os Direitos Humanos foram: 1) o Instituto Mexicano de Seguro Social (2,882); 2) a Secretaria da Defesa Nacional (1,879); 3) o rgo Administrativo de Preveno e Readaptao Social (1,626); 4) o Instituto Nacional de Migrao (1,399); 5) a Polcia Federal (1,150); 6) a Procuradoria Geral da Repblica (1,140); 7) a Secretaria de Educao Pblica (1,009); 8) o Instituto de Segurana e Servios Sociais para os Trabalhadores do Estado (977); 9) a Secretaria da Marinha (534), e 10) a Comisso Federal de Eletricidade (436).28

Ademais, tal relatrio menciona que houve 43 vtimas colaterais, cidados que perderam a vida no meio dos combates sem ter estado envolvidos em nenhuma atividade criminosa. Destas queixas, a SEDENA s aceitou 25 e a SEMAR 6. Entre as queixas esto denncias por homicdio, tortura e maus tratos. Com respeito vitimizao da populao pela guerra ao narcotrfico, uma investigao que analisa grande quantidade de casos aponta que apesar de que comum atribuir s organizaes criminosas os 95% dos homicdios, se menciona a falta de preciso nas investigaes criminosas, a dissoluo de provas (principalmente de balstica) e a falta de investigao cientfica para atribuir as responsabilidades dos delitos. Por isso muitas aes das foras de segurana, entre elas as militares, podem ficar impunes; por exemplo, entre os quase 50 mil cados em combate
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que se registram de 2007 a 2011, ficam sem identificar quase a metade, e seus corpos so depositados em fossas comuns, sem que lhes tomem identificao digital ou gentica.29 O nico segmento de que se tem uma estatstica precisa das baixas na guerra contra o narcotrfico o das autoridades governamentais: entre dezembro de 2006 e julho de 2011, faleceram 2.886 servidores pblicos. Entre eles, 1.296 so casos de foras policiais e judiciais municipais; 963 de corporaes estatais; e 627 de foras federais, pertencentes Polcia Federal, ao Exrcito, Marinha, guardas de prises federais, agentes de inteligncia do Centro de Investigao e Segurana Nacional (CISEN) e agentes de aduanas.30 Igualmente menciona-se a cifra de 600 estrangeiros vtimas do crime organizado, a grande maioria, migrantes indocumentados provenientes da Amrica Central.
EMPATE ESTRATGICO

Devido guerra ao narcotrfico, Mxico vive uma militarizao das polticas de segurana nacional. Seja por uma deciso presidencial derivada de um diagnstico catastrfico apresentado ao presidente em 2006, ou pela incapacidade e corrupo dos corpos civis de segurana, principalmente as polcias municipais e estatais, mas tambm das polcias investigadoras e o Ministrio Pblico, o fato que o eixo em que se centra a guerra contra o narcotrfico desde janeiro de 2007 so as Foras Armadas. Inclusive uma fora militar previamente alheia ao resguardo da segurana interna, a Armada de Mxico, atravs da Infantaria de Marinha e as Unidades de Foras Especiais foram envolvidas a fundo na captura de grandes lderes criminosos, e inclusive, de forma incomum, tem sido atribudo a eles a responsabilidade, desde novembro de 2011, de realizar um trabalho policial nos municpios de Veracruz e Boca del Ro, onde a presena dos cartis dos Zetas e o Cartel de Jalisco Nova Gerao intensa. Questionou-se muito a estratgia do governo de Felipe Caldern em matria de insegurana e combate ao narcotrfico, principalmente por ter usado s foras armadas como primeira fora de conteno.31 Fala-se da ineficcia de seu emprego, e que ademais provoca um grande desgaste nelas, principalmente quanto a sua imagem pelo tema dos direitos humanos. Igualmente, a debilidade das instncias policiais dos trs nveis de governo,
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federal (cuja polcia nasceu em 1999), estatais e municipais, so a razo principal para empregar a milcia. Em sntese, o presidente tem sustentado em diferentes ocasies os pontos centrais de sua estratgia contra o crime. Seu primeiro argumento baseia-se na premissa de que o crime organizado mexicano evoluiu devido tolerncia com que no passado o Estado tratou o crime organizado. Dessa forma, foram-se apoderando de cidades e territrios rurais, com o qual a estratgia de recuperao da soberania do Estado neles. O segundo reconstruir as instituies de segurana e justia, mediante amplas reformas como a da justia penal, e mediante a busca da coordenao policial entre os estados e o Governo Federal. O terceiro fator chave da estratgia est na restaurao da coeso ou o tecido social. O problema que a prioridade outorgada s foras militares, que esto capacitadas para deslocar efetivos e conter as aes armadas dos cartis, mas no para implementar medidas preventivas, e menos, de trabalhar em refazer o tecido social. Tambm h anlise que sustentam que a estratgia caminha num sentido positivo, mas que o tempo para obter resultados longo, devido lentido da reconstruo institucional, do efeito da cooperao externa como a Iniciativa Mrida, e da adaptao das unidades de segurana e militares, bem como os servios de inteligncia para combater um inimigo novo para o qual no estavam preparados.32 O Secretrio de Governo, Alejandro Poir, assinala que a estratgia do presidente Caldern vai por bom caminho em seus objetivos fundamentais:
Neste sentido, a Estratgia Nacional de Segurana implementada pelo Governo Federal tem tido lucros contundentes, no s porque tem neutralizado importantes lderes, seno porque o processo de recuperao ou reestruturao de uma organizao criminosa depois da perda de sua liderana se v entorpecida por uma ao constante, porque a captura das lideranas emergentes a cada vez toma menos tempo. A implementao da estratgia tem evitado que se fortaleam as organizaes criminosas, que hoje se encontram divididas e debilitadas. Isto faz com que o poder da autoridade seja crescente sobre quem pretende semear medo e insegurana na sociedade. [...] Estas transformaes tomaro algum tempo, em boa medida porque foram muitos anos de decomposio. O importante que neste governo se esto propondo as bases para que um esforo constante, sistemtico e que implique em todas as ordens de governo, garanta instituies fortes e confiveis a mdio prazo. Assim,
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a debilidade das organizaes criminosas ser constante e no estar subordinada presena das foras federais, que fazem um trabalho subsidirio e temporal em apoio ao cumprimento das responsabilidades que tm as autoridades locais.33

O que fato que apesar de o presidente Felipe Caldern ter sido amplamente questionado por setores polticos, acadmicos e de opinio influentes, bem como pelos meios de comunicao, organismos no governamentais e organismos internacionais defensores de direitos humanos, a opinio pblica respalda o presidente e as Foras Armadas tambm. Todos os questionrios de opinio registram esta tendncia da populao, que se pode caracterizar como a favor da mo de ferro contra as organizaes criminosas. Num questionrio levantado em meados de 2011, assinala-se que 58% da populao aprova a gesto do presidente, 69% aprova a forma com que o exrcito realiza seu trabalho, e 81% a forma em que a Marinha realiza seu trabalho. Isto em contraste com a imagem da Polcia Federal, onde s 40% aprova a forma com que realiza seu trabalho, 31% as polcias estatais, ou 24% os juzes.34 Isso explica o porqu, face proximidade das prximas eleies presidenciais (em julho de 2012), nenhum dos trs candidatos presidncia da Repblica afirmaram que tirariam as foras armadas, ou que mudariam a estratgia contra o crime organizado, restringindo-se s a dizer que vo mudar aquelas partes da estratgia que no caminham bem. O debate sobre se Felipe Caldern est ganhando ou perdendo a guerra para o narcotrfico um dos mais acalorados e divergentes que se desenvolvem hoje no Mxico. Aps cinco anos de guerra declarada, predominam duas interpretaes antagnicas: a fatalista, que vaticina a derrota, e a triunfalista, que augura a vitria. O incremento da violncia, a assistncia militar sem precedentes dos Estados Unidos, a participao das Foras Armadas em zonas de alto risco, a perda do controle territorial em certas regies, a transformao de Cidade Jurez na cidade mais perigosa do mundo e a percepo de que o Mxico corre o risco de se converter num Estado fracassado nutrem o raciocnio pessimista e permitem sustentar, por um lado, que o Estado mexicano perde a guerra para o narcotrfico e que, portanto, deve mudar radicalmente a estratgia.

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Pelo contrrio, as capturas e assassinatos de grandes chefes, o assdio do Estado contra sua capacidade de gerao de rendimentos e o uso de tticas brutais entre cartis rivais e contra a populao civil, alimentam o otimismo dos governos do Mxico e dos Estados Unidos, de que se est ganhando a guerra. Segundo os que apoiam a estratgia de guerra, o aumento da violncia reflexo do desespero dos cartis que se sentem encurralados. Portanto, sustentam que retroceder agora seria estrategicamente suicida. Por isso, a grande pergunta segue vigente: se ganha ou se perde a dita guerra? Ns sustentamos a tese do empate estratgico, onde o governo poderia ganhar a guerra, mas tambm o narcotrfico. Ambas partes tm foras e fraquezas. Se se impem as foras do governo e sua estratgia, e a ajuda estadunidense serve para apont-las, o governo poderia mover o empate a seu favor, mas, se o governo no consegue superar a corrupo e a penetrao em suas estruturas, e se no diminui a violncia, os nove cartis com ao criminosa em 2011 podem se consolidar, primeiro em localidades do norte do pas, e depois ampliar sua base territorial e demogrfica. Numa guerra assimtrica, onde empate no significa que as duas foras enfrentadas tenham similar nvel de efetivos ou recursos, mas que ambas tm capacidade para poder avanar ou retroceder, segundo implementem estratgias que levem ao sucesso ou que possam ser golpeadas por estratgias exitosas de seu adversrio. Em muitas partes do mundo as guerras assimtricas so prolongadas, caras e sem um ganhador definitivo. Ademais, muito difcil medir quando se ganha ou se perde. Nas guerras convencionais o conceito de vitria claro, quando um pas conquista a sede do poder poltico, econmico e vence o poder militar do inimigo. Ademais, o combate ao narcotrfico transnacional, e isso quer dizer que no est somente em mos do governo mexicano operar os elementos para ganhar ou perder. O governo mexicano s pode ter em suas mos algumas das variveis, como controlar aos cartis intermedirios entre os consumidores (sobretudo estadunidenses) e os produtores (colombianos). No confronto que se d entre as foras oficiais e os cartis, o impacto social (a violncia) no ajuda o governo mexicano ao projetar a imagem de perda do chamado monoplio legtimo da fora e o controle territorial obrigatrio que todo estado deve exercer. A percepo de estado em direo
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ao fracasso se d quando se empregam indicadores que projetam a ideia de que a violncia na Cidade Jurez reflexo de todo o pas. Assim, difcil afirmar categoricamente que o governo est ganhado a guerra, mas sustentar o contrrio, que j fracassou a estratgia governamental, tambm uma hiptese que no se sustenta. Por isso, se observa um empate estratgico, que se balanar para uma ou outra direo, segundo tenham sucesso as grandes campanhas militares do governo e a estratgia de reestruturao das instituies de segurana nacional, ou se os cartis, em suas reordenaes e confrontos entre eles, conseguem superar as adversidades e se impor.
CONCLUSO

Sem lugar a dvidas, no Mxico o combate ao narcotrfico e a reao dos agrupamentos criminosos est minando a imagem do Estado e isso repercute em sua capacidade de projetar governabilidade. H evidncias que demonstram que a reforma do Estado em matria de defesa est detida pelo fato de ter empoderado as foras armadas para seu combate. Do mesmo modo, o aumento de casos de violaes de direitos humanos e a correspondente impunidade dos corpos de segurana do Estado afeta a transio democracia, assim que muitas garantias civis no se podem outorgar populao, como o direito de livre trnsito por todo o territrio, o direito ao devido processo quando so violentadas as garantias por parte de servidores pblicos do estado (como o aponta a CNDH e numerosos agrupamentos civis nacionais e internacionais), o fazer eficiente do sistema de justia para eliminar a impunidade criminosa, que supera 90% de casos de aes criminosas no resolvidas, e o direito segurana pblica, assinalado esta como um das principais preocupaes da cidadania, so chave no combate s organizaes criminais. O presidente Enrique Pea Nieto, desde sua posse em primeiro de dezembro de 2012, afirmou que vai implementar um Plano de Segurana de Emergncia para reduzir rapidamente a violncia, recuperar a governabilidade afetada pelo crime organizado e reconstruir as instituies de segurana. O Plano se baseia em dez pontos: 1) reduzir a violncia e recuperar a territorialidade nas cidades mais afetadas; 2) devolver a segurana em todas as entidades federativas; 3) recuperar a confiana cidad; 4) reorga48

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nizar o corpo policial nos trs nveis de governo; 5) homologar a profissionalizao, equipamento e capacitao da polcia; 6) aumentar o nmero de agentes capacitados da Polcia Federal; 7) aplicar em todo o pas o sistema de justia penal acusatrio oral; 8) impulsionar planos integrais de preveno, que incluam estratgias de sade e educao; 9) diminuir pelo menos em 50% a taxa de homicdios e sequestros; 10) abater a extorso e o trfico de pessoas. Desde janeiro de 2013 esto sendo transformadas as estruturas da rea de segurana do governo federal. Pea Nieto suprimiu a Secretaria de Segurana Pblica, responsvel entre outras funes pela Polcia Federal, e transferiu-a, com seus 37 mil integrantes, Secretaria de Governao. Dentro dessa secretaria foi instituda a Subsecretaria de Preveno do Crime para implementar a estratgia integral de preveno, buscando recuperar o controle das 57 cidades onde h mais concentrao de atividade criminal. Igualmente foi criada a Comisso Nacional de Segurana e est sendo configurada a Gendarmaria Nacional, que deve alcanar 40 mil membros pelo ano 2017. Esse novo corpo ser integrado por membros das foras armadas (SEDENA e SEMAR). Com o corpo anterior, est sendo implementada uma mudana de paradigma estratgia aplicada entre 2007 e 2012 por Felipe Caldern.

ENDNOTES
1. El ratero, no el capo, el principal problema del mexicano: Caldern, La Jornada, 23 de janeiro de 2012. 2. Ral Bentez Manaut, La seguridad nacional en la indefinida transicin: mitos y realidades del sexenio de Vicente Fox, Foro Internacional, vol. XLVIII, no. 1-2, janeiro-junho de 2008. 3. Loretta Bondi Beyond the Border and Across the Atlantic. Mexicos Foreign and Security Policy post-September 11th, Center for Trasatlantic Relations, The Johns Hopkings University, Washington, 2004. 4. Elena Azaola Crimen, castigo y violencias en Mxico, CIESAS, Flacso Ecuador, Mxico, 2009. 5. Iniciativa Mrida. Un nuevo paradigma de cooperacin en materia de seguridad, 22 de outubro de 2007, http://www.iniciativamerida.gob.mx/index.php?page=que-es-iniciativa-merida 6 . Drug lord El Chapo Guzman on Forbes most powerful list, ABC News, April 4, 2009.

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7. Stratfor Polarization and Sustained Violence in Mexicos Cartel War, Houston, January 24, 2012. 8 . Felipe Caldern, La guerra al crimen organizado, en Ral Bentez Manaut, Abelardo Rodrguez Sumano y Armando Rodrguez (editores) Atlas de la Seguridad y la Defensa de Mxico 2009, Colectivo de Anlisis de la Seguridad con Democracia A.C., Mxico, 2009, p. 17. 9 . Agnes Geriben Shaefer, Benjamn Bahney e K. Jack Riley, Security in Mexico. Implications for U.S. Policy Options, Rand Corporation, Santa Mnica, California, abril de 2009 (<www.rand.org/pubs/monographs/MG876/>). Rand Corporation a mais influente empresa de consultoria do Departamento de Defesa de Estados Unidos. 10 . Anlisis confidencial del ejrcito. Se agrupan narcos en 2 megacarteles, Excelsior, 24 de janeiro de 2010, p. 1, 8 e 9. O documento se entitula SEDENA: S1-P1. 11. Comisso Nacional dos Direitos Humanos Informe Especial de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos sobre los casos de secuestro en contra de migrantes, CNDH, Mxico, 2009. 12. Ibdem. 13. The Joint Operating Environment 2008. Challenges and Implications for the Future Joint Force, USJFCOM Public Affairs, Norkfolk, VA, 2009, p. 34. 14. Ibdem., p. 36. 15. Jorge Tello Pen, La seguridad pblica en Mxico. Sntesis social, em Ral Bentez Manaut, Abelardo Rodrguez Sumano e Armando Rodrguez (editores) Atlas de la Seguridad y la Defensa de Mxico 2009, op. cit., p. 22. 16. Leonardo Curzio, Organized Crime and Political Campaign in Mexico, em John Bailey e Roy Godson (editores), Organized Crime & Democratic Governability. Mexico and the U.S.-Mexican Borderlands, University of Pittsburgh Press, Pittsburgh, 2000, p. 83. 17. Stanley Pimentel, The Nexus of Organized Crime and Politics in Mexico, em John Bailey e Roy Godson (editores), Organized Crime & Democratic Governability. Mexico and the U.S.-Mexican Borderlands, op. cit., p. 37. 18. O governador Villanueva foi acusado em 1999, e se conseguiu captur-lo em 24 de maio de 2001. o primeiro poltico mexicano de alto nvel a ter extradio solicitada aos Estados Unidos. Em 2008 foi sentenciado a 36 anos de priso por trfico de cocana. El Universal, 4 de junho de 2008. 19. Carece de todo Polica Municipal, Reforma, Mxico, 11 de novembro de 2010. 20. Caldern prepara el camino para instalar el mando nico, Excelsior, 19 de novembro de 2010, p. 12. 21 . Suman 15 municipios 53% de ejecuciones, Reforma, 6 de noviembre de 2010, p. 7-A. 22. George W. Grayson La Familia Drug Cartel: implications for U.S.-Mexican security, Strategic Studies Institute, U.S. Army War Collage, Carlisle, 2010. 23 . Ver Iigo Guevara Adapting, transforming, and modernizing under fire: the Mexican military 2006-11, Strategic Studies Institute, U.S. Army War Collage, setembro de 2011. 24. Ral Bentez Manaut Mxico: seguridad nacional, defensa y nuevos desafos en el siglo XX, en Ral Bentez Manaut (coordenador) Seguridad y defensa en Amrica del norte: Nuevos dilemas geopolticos, Woodrow Wilson Center, Latin American Program, San Salvador, 2010, p. 156.

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25. Human Rights Watch, Relatrio Mundial 2012. Eventos de 2011, janeiro de 2012, <www.seguridadcondemocracia.org/ Descargas_2012/wr2012spwebwcover-1.pdf, p. 57>. 26 . Mariclaire Acosta, Superar la impunidad: una estrategia para asegurar el acceso a la justicia en Mxico, Relatrio de Investigao, Centro de Investigacin y Docencia Econmica, Mxico, 2011. 27. Centro de Derechos Humanos Miguel Agustn Pro Jurez, A.C. Informe Hacia 2012, reformas estructurales y mano dura: el cerco en torno a los derechos humanos, Mxico, fevereiro de 2008, p. 27. 28. Palavras do doutor Ral Plascencia Villanueva, presidente da Comisso Nacional dos Direitos Humanos, na apresentao do relatrio anual de atividades 2011, ante a comisso permanente do honorvel Congresso da Unio, Mxico, D.F., 25 de janeiro de 2012 (<cndh. org.mx>). 29. Mxico Avalia ndice de vtimas visveis e invisveis, Mxico, agosto de 2011 (<www. mexicoevalua.org>). 30. Fonte da Secretaria de Segurana Pblica: Con Caldern, 2 mil 886 autoridades han fallecido en la guerra al narco, La Jornada, 26 de janeiro de 2012, p. 16. 31. Eduardo Guerrero La raz de la violencia, Nexos, junho de 2011: <www.nexos.com. mx/?P=leerarticulo&Article=2099328>; e Eduardo Guerrero Los hoyos negros de la estrategia contra el narco, Nexos, agosto de 2010: <www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Artic le=248547>. 32. Joaqun Villalobos Nuevos mitos de la guerra al narco, Nexos, janeiro de 2012, <www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=2102505>. 33. Alejandro Poir El aumento de la violencia en Mxico, <www.presidencia.gob.mx> (consulta, 10 de janeiro de 2012). 34. Questionrio de cidadania, democracia e narcoviolncia (CIDENA 2011), Colectivo de Anlise da Segurana com Democracia A.C. (CASEDE), Sistemas de Inteligncia em Mercados de Opinio (SIMO) e Instituto Panamericano de Alta Direo de Empresa (IPADE), julho de 2011. Levantaram-se quase 7.000 entrevistas. Ver <www.seguridadcondemocracia. org.>.

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GUATEMALA. ANTECIPAO VIOLNCIA, ALM DA PREVENO EM CENRIOS DE CRIME ORGANIZADO E NARCOTRFICO

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CONTEXTO

O panorama em Guatemala bastante difcil. Estamos entrando num novo governo onde muitos dos polticos (alquimistas polticos) hastearam nas ruas a bandeira da desesperana. A profecia de que no h forma de resolver a violncia salvo por meio da represso, e junto com ela a velha guarda poltica de origem castrense, pedem o retorno do fascismo e da militarizao dos anos oitenta. Neste cenrio, o General Otto Prez Molina, um militar que assinou os tratados de paz ao termo do conflito armado em 1985, assumiu a primeira magistratura. Com uma esquerda totalmente debilitada e urgida de novos quadros, com um slogan baseado na mo de ferro, foi a soluo drstica e no mediada dos conflitos. Hoje se avizinha o desfile de estilos com os quais se pretende resolver o conflito. A catica situao de violncia do pas em matria de segurana, pobreza e ausncia de horizontes prximos fazem cair na necessidade enganosa de arranjos rpidos. com o discurso de mo de ferro, represso e perseguio aos narcotraficantes e s gangues como se pensa resolver o problema; esquecendo da falta de emprego, a corrupo estatal, do sistema educativo colapsado, de povos urbanos e rurais submergidos na misria e a fome, entre outras carncias e duras realidades. A marginalizao urbana manifesta-se atravs do efeito da mutao estrutural da economia, derivada da degradao e da tendncia do desenvolvimento econmico, cujo impacto tem sido particularmente negativo para os jovens e suas aspiraes de se integrar ao novo sistema. Este novo sistema

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exige servios mais especializados e, portanto, pessoas mais especializadas, realidade longnqua para os jovens das urbes que mal, no melhor dos casos, terminam a secundria e que esto condenados pelo sistema a se conformar com uma precria formao tcnica artesanal em frente s exigncias do novo sistema em temas de informao, finanas e a informatizao.1 O problema no s as gangues, os narcotraficantes ou os fuzis, mas sim as estruturas sociais desiguais, de um pas onde a cada dia h mais pobres com carncias e faltas de oportunidades. 52% das famlias guatemaltecas esto em risco moderado de sofrer insegurana alimentar. Um estudo de especialistas em medicina da Universidade de San Carlos de Guatemala revelou que apenas 2,5% dos ncleos familiares est isento desse perigo. Portanto, 42,7% das famlias est em risco de sofrer insegurana alimentar leve e, 2,8%, do tipo severo. Uma investigao realizada em maro de 2011 por 101 profissionais, assessorados pelo Instituto Nacional de Estatstica (INE), que visitaram 1584 lares em 75 reas do territrio nacional guatemalteco, revelou novos dados sobre a populao. De acordo com os pesquisadores 80% dos guatemaltecos vivem na pobreza, enquanto as cifras oficiais mencionam apenas 51%. Ante estes dados pode-se deduzir que estamos instalados dentro de uma geografia do saque, como a chama Santiago Milln, onde a viragem recente para um aberto imperialismo respaldado pela fora militar se pode entender como um sinal da debilitao da hegemonia estadunidense frente s srias ameaas de recesso e desvalorizao generalizadas no pas, em contraste com os diversos ataques de desvalorizao infligidos antes em outros lugares, como Amrica Latina nos anos oitenta e incio da dcada de 1990, e durante as crises ainda mais srias que consumiram ao Leste e Sudeste asitico em 1997 e que depois afundaram a Rssia, bem como a uma parte da Amrica Latina. Tambm sinal da incapacidade de acumular atravs da reproduo ampliada sobre uma base sustentvel acompanhada por crescentes tentativas de acumular mediante a despossesso.2 Um olhar mais atento descrio que faz Marx da acumulao originria revela uma faixa ampla de processos como a mercantilizao e privatizao da terra e a expulso forada das populaes camponesas. A converso de diversas formas de direitos de propriedade coletiva, estatal, etc., em direi54

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tos de propriedade exclusivos. A excluso do direito aos bens comuns. A transformao da fora de trabalho em mercadoria e a excluso de formas de produo e consumo alternativas. Os processos coloniais, neocoloniais e imperiais de apropriao de ativos (incluindo os recursos naturais). A monetizao dos intercmbios e a arrecadao de impostos, particularmente da terra. O trfico de escravos, e a usura. A dvida pblica, a extorso, o narcovarejo. A venda de armas e munies, a economia da depredao e, finalmente, o sistema de crdito. O Estado, com seu monoplio de violncia e suas definies de legalidade, exerce hoje um papel crucial ao respaldar e promover estes processos, utilizando, em muitos casos, o Exrcito. Visualiza-se ento o Exrcito como estandarte e a apresentao ardilosa do que Alain Rouqui chamaria, analisando os positivistas do fim do sculo XIX, de cesarismo democrtico ou o gendarme necessrio3 para justificar que nossos povos latinoamericanos precisam se abrigar nele o que hoje chamar-se-ia militarismo modernizador. Tudo isso sem contar o efeito de sua contribuio ao subdesenvolvimento de seus feudos na Amrica Latina. Guatemala converte-se hoje no caso emblemtico deste pretorianismo de sistema. Os mais dbeis (Guatemala e o resto da Amrica Central) sucumbem e caem em srias crises de desvalorizao, ou estouram em confrontos geopolticos expressados atravs de guerras comerciais, monetrias e, inclusive, militares. Procuram emergir em novos cenrios econmicos alternados como o narcotrfico, que desafia as economias tradicionais e seu status quo em sua postura hegemnica do poder. Esta luta se evidncia em controles ou conquistas de espaos territoriais que despossessionam socialmente. Para garantir o comrcio ilcito de drogas capturam-se vontades e controla-se atravs de estados paralelos a poltica, comprando candidatos, assassinando polticos (44 no processo eleitoral de Guatemala, segundo relatrio do Grupo de Apoio Mtuo em setembro de 2011) e fazendo campanhas com milionrios investimentos para proteger a hegemonia de um florescente narco-estado. o caso das ltimas eleies em Guatemala, onde as duas foras polticas eram o Partido Patriota, com um candidato acusado de atos de genocdio, e o Partido Lder, com um candidato acusado de supostas vinculao com o narcotrfico e o crime organizado.4
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A economia ilcita tambm tem crescido no contexto das economias urbanas avanadas, favorecida, em parte, pelos recursos das cidades do norte e sua crescente demanda de entorpecentes por parte dos profissionais de altos rendimentos. Ao que parece esta economia alternativa ilcita oferece aos jovens, sobretudo aos membros das gangues ou organizaes criminosas, oportunidades econmicas e de trabalho que no encontram no circuito oficial. Os jovens que provm das zonas marginais foram se convertendo em fora de trabalho das economias criminosas. Como David Grossman diria, a armadura por trs da qual se protegem, porque no querem entrar na cabea do outro. Esse outro est ausente das polticas de desenvolvimento, pois s existe na nota vermelha dos dirios, do qual se escreve pouco porque no queremos nos meter em sua vida, na desolada realidade que lhe toca enfrentar todos os dias. Vivemos num pas de paradoxos e sem-sentidos: somos gente traumatizada pela violncia e a ausncia. Usando esta categoria interpretativa, reconhecemos que nossas estruturas sociais carecem de governo (comando) na cidade, o que se reflete em suas polticas de abandono. Seguindo a anlise de Maimnides a cincia poltica deve conter quatro partes: o governo do prprio, o governo da casa, o governo da cidade e, finalmente, o governo da nao. Se revisamos estes quatro nveis e os aplicarmos s nossas realidades latino-americanas, encontraremos que nos quatro nveis se manifesta o abandono que Herrera prope. O desgoverno no implica uma ausncia de Estado, mas sim uma carncia de comando e autoridade, o que permite o crescimento acelerado de fenmenos como a violncia, a desordem urbana, a economia negra, a alta migrao e o narcotrfico como economia emergente acompanhada da extorso e o trfico de influncias que se instrumentalizam e operativizam na ausncia progressiva do conceito de cidadania, que se faz real na violncia como subcultura, a precariedade, a marginalizao, a corrupo e a impunidade. Falta-nos esperana, ainda que ao mesmo tempo temos uma grande vitalidade e muita energia. Quando viajava, Grossman perguntava s pessoas quais eram seus anseios, seus sonhos. A maioria lamentava os caminhos de sua vida que no escolheram, sentia falta de familiares mortos em guerras, ainda que nunca tivessem pronunciado a palavra guerra,4 assegura. O
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que sucede hoje uma volta ao passado, a sistemas fascistas onde muitas vezes as estruturas de poder mantm seu status quo usando a violncia. Somos pases pobres e onde uma das formas econmicas de compensao e nivelao social o narcotrfico. Muita gente est vinculada ao narcovarejo e ao trfico de drogas porque a nica maneira de adquirir recursos econmicos, ainda que no sejam lcitos. A segunda, tristemente, a migrao, que ocorre em grande escala. Seguimos dependendo do que nossos irmos nos mandam dos Estados Unidos. Ento algum se pergunta: onde est a empresa? Segue sendo uma empresa isolada, uma empresa de sociedades de abandono, que utiliza mo de obra barata. Esta empresa, a cada vez que h tentativa de aumentar o salrio mnimo e melhorar a cesta bsica, o primeiro que faz despejar os trabalhadores nas ruas, sob a bandeira da no-rentabilidade do investimento. Neste estado de desgoverno, o abandono tem convertido a Amrica Central numa ponte de passagem de drogas, com a presena inclusive de cartis entre eles, Os Zetas mexicanos. Por isso, no istmo tm emergido diferentes expresses de violncia que vo desde a violncia armada at a depredao. Um exemplo claro a matana perpetrada pelo cartel mexicano Os Zetas em 14 de maio de 2011, no stio Los Cocos, no municpio de La Liberdad em Petn, Guatemala, onde 28 camponese foram assassinados e seus corpos decapitados. Foi um evento macabro, que levou o governo a instalar na zona as foras da Polcia e do Exrcito combinadas por tempo indefinido. Lamentavelmente, muitas das polticas antidrogas esto unidas a sistemas repressivos e de perseguio. O tema do narcotrfico no de hoje, e a presena de cartis mexicanos ou colombianos, tambm no. O que sucede que talvez hoje haja mais presena de mexicanos, j que a situao de violncia e execues no Mxico provocou uma mobilizao estratgica do narcotrfico a Guatemala, Honduras e El Salvador. muito difcil que, atravs de sistemas de maior sofisticao de mecanismos de violncia e de inteligncia, se possa resolver o problema do narcotrfico. At que no se tome uma clara deciso de desenvolvimento social sustentvel que inicie com polticas de despenalizao de certas drogas, at chegar a sua legalizao ainda que seja este um tema polmico mui57

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to difcil resolver conflitos que chegam a extremos como o caso do stio de Los Cocos. Ainda que haja muita crtica no tema, o tema da dcada. No acho que se possa manter por anos essa viso repressiva e de abandono. necessrio gerar processos que construam alternativas reais para a cidadania e que reduzam as brechas sociais. Assusta pensar que em Guatemala se queira seguir o mesmo caminho do Mxico. Em quatro anos morreram 34 mil pessoas, produto desta onda de violncia desatada pela perseguio do crime organizado e do narcotrfico. um tema complexo, para refletir, mas que vai correr por mecanismos de no-violncia, de no-agresso e de construo de sistemas mais inclusivos, participativos e de tomada de decises. Bem como por modalidades e estruturas de poder mais inclusivas, que rompam com o abandono e o desgoverno. Grossman teme que a guerra seja uma fora de vida para muitos israelitas. A gente acha que est beira do abismo, o qual lhes d uma grande fora, assegura. O que acontece se chegam a paz? O problema que muitos israelitas pensam que se h paz, converter-nos-emos em gente normal, comer-nos-emos entre ns, responde. A explicao deste paradoxo se acha numa cultura de sofrimento, de vtima: Estamos viciados tragdia da Sho, ressurreio de Israel, mas destruidor.5 Como escritor, David Grossman considera que deve falar de memria, mas enfatiza: O passado est demasiado presente em Israel, porque a memria pode se converter num crcere. Se um povo sempre se define segundo as humilhaes do passado, no poderemos ter uma vida normal no futuro. O autor cauteloso: S peo um pouco de tdio, sinnimo de normalidade (Grossman 2010). importante que este ensaio tente dar linhas que permitam ver caminhos para superar a violncia estrutural que os jovens em particular sto vivendo. Ao mesmo tempo, procurar ser um modelo de como a preveno tem sido superada ante a complexidade do contexto em que estamos interagindo e da multidimensionalidade da violncia. A fragmentao do espao pblico, as novas polarizaes espaciais, geram um novo sujeito poltico isolado do sistema poltico formal, da democracia representativa atravs de sua partidocracia, o que obriga os jovens a iniciar novas dinmicas de aces58

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so ao poder e controle do sistema econmico avanado, que deixa fissuras para filtrar economias informais inseridas na economia avanada.
ALM DA PREVENO

Algumas ideias prvias que podemos analisar esto vinculadas ideia de que prevenir o crime a interveno ex - ante, antes que o crime se produza. No entanto, para evitar que o crime suceda, a realidade manifesta uma ao reativa ante o conflito e sobre a base de um mero ativismo. O recurso penal, sem dvida, associa-se imediatamente ao objetivo de reprimir o crime, mas tambm na experincia da modernidade se pregou a necessidade do prevenir. O prprio nascimento da preveno do crime como fim da poltica criminosa se encontra nos discursos de justificativa do recurso penal em suas diversas verses: preveno especial positiva e negativa, preveno geral positiva e negativa. Assinala Baratta, em torno da associao recurso penal preveno do delito:
Os resultados obtidos, j h tempos, e a anlise histrica e social da justia criminal podem ser sintetizados na afirmao de que o sistema de justia criminal se revela incapaz de resolver o que concerne suas funes declaradas. Isto significa que a pena, como instrumento principal deste sistema, falha no que toca funo de preveno da criminalidade, deixando espaos sociais desprovidos de estratgias que articulem processos para reduzir as crises geradas pelo conflito. Este estado de crise se insere em todas as frentes: seja o da preveno negativa geral, isto , da intimidao dos potenciais delinquentes, seja o da preveno positiva especial, isto , da reinsero social dos atuais infratores da lei penal. Estes fins preventivos so, luz dos fatos, simplesmente inalcanveis. Isto gerou um sistema ideal que, ante a demanda social, se coisifica e se pragmatiza em seu fazer para poder tentar controlar o conflito. Por outra parte, outras funes de preveno que parecem ser efetivamente realizveis para o sistema penal, como a preveno negativa especial, isto , a neutralizao ou a intimidao especfica do criminoso e a preveno geral positiva, isto , a afirmao simblica da validade das normas que favorecem o processo de integrao social, so em realidade inadequadas no que toca aos critrios de valor que precedem a nossas constituies, a saber as constituies do estado social e democrtico de direito (Baratta, 1998).
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Os recursos extrapenais nasceram e se desenvolveram historicamente associados finalidade de preveno do delito. Esta conexo teleolgica deveria ser pesquisada histrica e sociologicamente, como tem sucedido no caso do recurso penal nestes ltimos anos. Enquanto isso, deveria se suspender essa associao no terreno dos efeitos ou consequncias sociais. A preveno do delito deve apontar a modificar a estrutura de oportunidades, tanto legtimas como ilegtimas, acessvel para os grupos de indivduos que pertencem aos setores mais baixos da estrutura social. Tentando com isto lhes garantir as vias para apoiar ou reforar a permanncia no tipo de adaptao conformista, o que denota um alto pragmatismo no enfoque da preveno. A partir destes marcos tericos se desenvolveram tcnicas de interveno nos trs nveis da preveno de acordo com o tipo de objeto ao que se dirigem: primrio, secundrio e tercirio. As tcnicas de interveno criadas no espao desta tctica esto mais bem dirigidas aos potenciais ofensores que s potenciais vtimas, em funo do razoamento terico bsico sobre o que se assentam. As tcnicas de interveno tercirias dirigidas aos ofensores so aquelas que se geraram desde o sculo XIX nos dispositivos institucionais de execuo penal em torno dos ideais da ressocializao, da reabilitao social ou da reintegrao social. Proponho algumas ideias necessrias para compreender o caminho que se deve desenvolver para construir um novo modelo, que supere o pragmatismo e a reatividade do modelo de preveno no qual temos trabalhado nas ltimas duas dcadas, e que permitam que o paradigma da antecipao enfrente a complexidade de forma integral: 1. Enfrentar a confrontao significa selecionar uma problemtica que resuma o conflito geral, que proponha clara e precisamente os resultados que se esperam a curto, mdio e longo prazo. Exemplos geradores: a. Como reduzir o estigma que se tem dos jovens de bairros perifricos. b. Como reincorporar socialmente um jovem com o rosto tatuado e com antecedentes penais. c. Como estabelecer espaos neutros ou zonas paz em setores urbanos disputados pelo narcotrfico e o crime organizado.
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d. Como abordar a conflitividade num centro educativo localizado entre dois pontos de trfico de drogas. Estes conflitos devem de ser resolvidos por meios pacficos e requerem ser solucionados vinculando todas as partes. Ditas partes devem estar convencidas de que no podem forar (s) outra(s) a se submeter, como geralmente ocorre com o tipo de respostas que se d a estes conflitos. 2. Desacoplar ou cortar o lao estrutural com o conflito que une s partes requer utilizar a no-cooperao; mas mantendo os laos com a outra parte. A inteno no golpear ou ferir, mas construir autonomia e capacidade de autoconfiana em quem est a sofrer o conflito. Isto , construir espaos de poder real e simblico para nivelar os desequilbrios gerados pela violncia. Neste caso, a antecipao do conflito permite construir palcos prospectivos, onde se possa desenhar marcos metodolgicos de abordagem integral, que reduzam o conflito contra e entre os jovens vinculados a sistemas de transgresso ou redes de criminalidade que os usam como escravos para seus mercados ilcitos. A desacoplagem destes laos de criminalidade requer uma clara estratgia de interveno. Lamentavelmente, o modelo preventivo em sua estrutura linear no o considerou. O modelo deixou muitas vezes a mesma estrutura marginal sem mudar o status de poder simblico e real dentro do tratamento do problema, o que impossibilita a desacoplagem da estrutura de violncia. Encobrir o conflito ou maqui-lo com um mero ativismo acrtico no permite que o sistema de ruptura da conflitividade funcione e assim perduram as razes profundas e ocultas da violncia. 3. Reacoplar implica construir estruturas novas, que abarquem mais que a simples reao ao conflito ou a desacoplagem do mesmo. A antecipao da violncia implica criar sistemas menos violentos que neutralizem progressivamente os comportamentos de transgresso dos jovens. Estes instalam novas estruturas e dinmicas de convivncia sobre a base de sistemas de paz sustentvel. Antecipar-se reacoplando significa construir modelos possveis e variados de potenciais mbitos sociais onde a reincorporao seja possvel dentro de uma estrutura social de equilbrio de poderes e rituais de interao
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social. Estes poderes e rituais devem ser permeveis s posies divergentes e descontnuas das relaes entre grupos desacoplados pelos sistemas de violncia contnua a partir do dilogo e reconhecimento da reacoplagem estrutural das partes em conflito. Lamentavelmente a preveno tem ignorado estes elementos e limitou-se contingncia ante o conflito. No tem mudado a estrutura social e tem deixado de reconhecer os diferentes rituais de interao dos grupos sociais e particularmente nos que o conflito j existe. Tudo, sob um sistema perverso de normalizao da violncia ou de desconexo moral, como Bandura chamaria os mecanismos de defesa ante o conflito permanente.
A ANTECIPAO OU PROSPECTIVA DA VIOLNCIA

Foi desenhada uma estratgia de ao metodolgica prospectiva que pretende reduzir o risco da violncia combinando tcnicas de anlises e inteligncia social coletiva-comunitria, isto , no centralizada ou regulada por um rgo jurisdicional, para estabelecer medidas sobre a base da alteridade de atuao, ser capazes de prender o outro na plenitude de sua dignidade, de seus direitos e, sobretudo, de sua diferena, sem afs colonialistas. Procura faz-lo de forma direta e antecipada em relao ao risco, violncia, e ao crime, centrando na demanda proposta no sofrimento da vtima ou vtimas, o sofrimento social e a responsabilidade restitutiva do delinquente de forma ativa e reincidente. necessrio que os processos de antecipao se desenvolvam, valorizem e girem estratgias e cenrios que visualizem e analisem a ameaa violenta manifestada no crime, particularmente nos que os jovens poderiam estar participando. Os jovens, por sua especial vulnerabilidade ao crime, vo construindo um comportamento autodestrutivo ou heterodestrutivo. Este fator ou elemento pode derivar em dano individual e coletivo, como o caso das organizaes criminosas ou gangues, e demanda da comunidade uma responsabilidade social para evitar que o dano se desenvolva. Um exemplo que orienta o exposto acima: Delitos resolvidos, o nmero de detenes praticadas, a classe e quantidade de bens recuperados pela polcia, a valorao econmica das dro62

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gas apreendidas, os eventos de violncia onde participam jovens, as zonas ou pontos onde ocorrem crimes ou onde a violncia recorrente, tipos de delitos cometidos pela populao jovem, etecetera. Ademais, devem-se contemplar variveis interessantes para o conhecimento de fenmenos violentos ou criminosos, como as caractersticas especficas dos fatos, os perfis das vtimas, a biografia dos detentos, as avaliaes da cifra negra do crime, o registro dos lugares de residncia ou dos lugares primeiramente de sada dos delinquentes ao cometer um delito. Tambm, o tipo de droga que se trafica, os participantes das correntes de trfico, os riscos que podem derivar em violncia. Ante o exposto, definiremos estes processos de antecipao de violncia como prospectiva, tambm conhecida como futurologia, definida assim por Gastn Berger, um dos fundadores da disciplina, como a cincia que estuda o futuro para o compreender e poder influir nele. Significa ver longe, ver amplo, analisar em profundidade e aventurar-se nisso. A trajetria da prospectiva vem do futuro ao presente. Isto , vem do porvir ao presente. A prospectiva , primeiro, um ato imaginativo e de criao; logo uma tomada de conscincia e uma reflexo sobre o contexto atual; e, por ltimo, um processo de articulao e convergncia das expectativas, desejos, interesses e capacidade da sociedade para atingir esse porvir que se considera desejvel. A prospectiva o conjunto de tentativas sistmicas para observar em longo prazo o futuro das comunidades com o propsito de identificar, neste caso, o conflito. E depois construir, sobre a base dessa identificao sistmica e integral, os processos necessrios para criar um modelo de paz urbana e transformao do conflito. Dito modelo proporcionaria orientaes para os processos de previso da violncia e para o delito perpetrado por adultos e jovens, e inclusive por instituies ou autoridades comunitrias no futuro. Trata-se basicamente de imaginar possveis cenrios futuros, denominados futurveis, e em ocasies de determinar sua probabilidade, com o fim ltimo de planificar aes necessrias para evitar ou acelerar sua ocorrncia. A prospectiva no tem a pretenso de predizer, seno de refletir sobre fenmenos que se sucedero, neste caso sobre os que geram violncia. A prospectiva pode preparar-nos para todo o tipo de acontecimentos, mas neste caso o vinculado ao conflito em particular para a transgresso e con63

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textos que favoream dimensionamentos no comportamento transgressor de jovens em situao de risco. Diz-se: se isto pode continuar assim, pode se produzir isto ou o outro; a prospectiva prepara-nos para reagir ante diversas circunstncias, das quais se produzir uma sozinha ou uma combinao de vrias. A prospectiva imagina vrios futuros, situaes que podem suceder e o que se deveria fazer segundo o caso ou conflito. A holstica um elemento chave na construo de cenrios que se antecipem violncia e a transgresso, j que permite entender os eventos do ponto de vista das mltiplas interaes que os caracterizam. uma atitude integradora para compreender o contexto dos processos e dos protagonistas. A holstica se refere ao modo de ver as coisas inteiras, em sua totalidade, em seu conjunto, em sua complexidade. Desta forma podem-se apreciar interaes, particularidades e processos que pelo geral quando se estudam por separado no se percebem. Significa estabelecer de forma consciente a rede de relaes para a criao, identificao, proposta e soluo relevante e divergente de um problema ou do conflito. O modelo de construo de conhecimentos por cenrios chave neste processo. Tambm chave o processo de estudo de ao de Fals Borda (1972), que consiste no emprego de tcnicas de observao participante e de observao por experimentao (participao-interveno) que implicam o envolvimento do pesquisador na realidade e nos processos sociais. ir alm para ganhar uma viso interior completa das situaes e processos estudados, e tendo em vista a ao presente e futura. Ao mesmo tempo, a insero incorpora os grupos de base como sujeitos ativos e no como objetos explorveis da investigao. Ditos sujeitos contribuem com informao e interpretao em p de igualdade com os pesquisadores de fora. O caminho da no-violncia, o reparo do dano e a antecipao da violncia exige que as minorias desviantes e excntricas5 (gangues, tribos urbanas, etecetera) sejam aceitas como o que so, com possibilidades de contribuir com algo prprio, mais que como ameaa a liquidar. As relaes harmoniosas so viveis ainda que distantes. Uma minoria desviante s pode atuar de maneira eficaz quando tem obtido dos demais o reconhecimento, a obrigando a se comportar como tal, sem abandonar sua dissidncia ou se deixar recuperar pelos que esto interessados em converter num
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grupo que atua socialmente e significativamente, ainda sabendo que pelo conflito em que tem estado, a mudana levar tempo. Estes processos requerem um trabalho conjunto na soluo duradoura das disputas internas, que tente construir uma vida livre de violncia, com capacidade para atuar rapidamente e frear os potenciais contatos de agresso, comprometendose com a mediao dos conflitos. Nisto, a antecipao, com seu enfoque holstico e integral, tem muito que contribuir com os novos cenrios de violncia, particularmente nos que se geram entre e contra a juventude.
ANTECIPAR-SE RECONHECER O CICLO DE VIDA DO CONFLITO

Um conflito pode ser dividido em trs fases sucessivas: antes, durante e aps a violncia ou dos atos de transgresso. Isto significa que os conflitos devem de ser vistos a partir de sua complexidade e como sistema. Nem todo o conflito tem que desembocar no confronto fsico ou na transgresso de uma norma social. Existem conflitos que fazem parte de redes de conflitos que juntos detonam violncia. Isto , que as estruturas do conflito so polimodais e polifacetadas escalonadas, cclicas ou em surtos segundo o detonador que se tenha. A antecipao tem como objetivo transformar a existncia de interesses incompatveis entre as partes. Tambm, identificar os detonadores potenciais e os transformar em articuladores ou conectores positivos para todos os implicados. Isto significa que se devem modificar os sistemas de referncia do conflito e os transladar para sistemas de referncia virtuosos onde prevalea a convivncia pacfica, o dilogo, os acordos, em vez da transgresso ou a irracionalidade. Antecipar-se violncia A tarefa para esta primeira fase se estar antes de que a violncia seja manifestada. Impedir a utilizao da violncia direta ou simblica como meio para resolver as diferenas. Significa estabelecer uma clara linha de ao que reconhea e se acople ao contexto de maneira acultural.6 O trabalho na construo de plataformas de convivncia e paz sustentvel, baseadas no reconhecimento das prticas no violentas do bairro, comunida65

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de, instituio e organizao social, significa que os diferentes grupos que interatuam num territrio especfico coexistem relacionalmente de forma concreta e simblica. Galtung (2009)7 analisa as dimenses do conflito do ponto de vista cultural, poltico e militar para conhecer de onde se inspira a violncia e, portanto, por onde se pode encausar as energias para suprimi o conflito do sistema de forma antecipativa. A meu parecer, necessrio incluir trs dimenses de anlises mais: a dimenso pessoal, dimenso social e a dimenso criminosa. Alm de mais duas dimenses, como Juan Pablo Lederach prope em sua teoria do conflito e construo de paz, e uma minha, que nos permite entender a malha construda numa ao violenta criminosa e numa ao de transgresso social. Estudar estas dimenses requer um claro mapeamento de atores nos bairros, instituies e comunidades onde se encontram os portadores chave da violncia. Reconhec-los significa ter uma clara localizao dos conectores e divisores (Anderson, 1999).8 Tais conectores e divisores so os que a interveno ter ao momento de iniciar um processo de antecipao em grupos de jovens em situao de transgresso e violncia. Identificar os aspectos duros e macios, o esforo por conseguir maiores nveis de justia, equidade e, sobretudo, uma melhora dos padres de vida dos implicados, significa ter uma clara viso da violncia e de suas estruturas de operao. A antecipao em sistemas de violncia Quando a violncia existe como consequncia de um conflito numa comunidade, bairro ou instituio, a tarefa principal a parar ou a conter para evitar que o conflito seja mais difcil de manejar. Consequentemente, devem-se encontrar vias de solues pacficas e portanto, impedir utilizar as formas prprias da violncia. Ditas formas empregam a destruio para incapacitar outra parte ou partes, para impor seus prprios objetivos e, em ocasies, para justificar as solues. Um exemplo claro o caso dos pases do tringulo norte (Guatemala, El Salvador e Honduras), que colocou o exrcito nas ruas, justificando que a sada militar a nica alternativa ante o conflito. Esta sada acompanhada de leis como a Mo de Ferro, que persegue especificamente jovens supostamente vinculados a gangues.
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O estado violento reproduz a agresso, gerando nas partes em conflito uma lgica de metaconflito. Isto , o conflito uma oportunidade para ganhar honra e glria ao derrotar ao adversrio, ao mostrar a coragem dos que participam na guerra inclusive por parte dos derrotados. Esta lgica v-se na luta entre grupos de ligas que brigam por um territrio ou por controlar espaos de extorso. Espaos que passam a ser controlados por grupos, no s de gangues, seno de crime organizado e narcotrfico, onde inclusive as pessoas destas comunidades so parte do motim de guerra, originando o desejo de revanche pelo sofrimento infringido pela outra parte, tanto no passado como no presente. Diante deste cenrio, corresponde antecipao gerar situaes de solues possveis, mediar a transformao dos conflitos e estabelecer espaos influentes para articular processos de volta normalidade a partir da participao de redes cidads. Ditas redes, junto a diferentes atores em conflito, devem construir uma plataforma de articulao social no bairro ou comunidade que edifique os potenciais caminhos transformao e reconciliao. O modelo preventivo, lamentavelmente, desenvolve uma lgica ativista, pragmtica e reativa, que invisibiliza as verdadeiras causas do conflito e que formula solues a partir de atores externos estratificados segundo seu nvel de vulnerabilidade, sem uma viso integral e sustentvel. A antecipao depois do conflito Uma vez que se tenha conseguido uma alta no conflito, a tarefa de restaurar a paz mais difcil que antes do incio da violncia. Os efeitos visveis e no visveis da violncia permanecem durante um longo perodo de tempo. esse o momento que o modelo de antecipao se instala para construir possveis cenrios prospectivos, transformar detonantes de violncia em positivas sadas pacficas. Nesta fase, deve-se pr a nfase na reconstruo de palcos no violentos, na reconciliao das partes em conflito e na resoluo ou reparo do dano. a. Reconstruo: tem como objetivo construir sistemas integrados que permitam curar as feridas ocasionadas pelo confronto entre as partes e consertar os danos materiais com uma viso prospectiva.

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b. Reconciliao: pretende desfazer o metaconflicto e fazer, a partir dos divisores conectores que articulam, os potenciais caminhos para processos de paz sustentveis. c. Resoluo ou reparo do dano: procura criar as condies necessrias para resolver o conflito original e reconhecer a vtima como potencial ator a ser ressarcido pelo ator num clima de paz e de perdo. Cabe notar que estas trs tarefas no so exclusivas desta fase, mas que se devem aplicar, tambm, durante as duas anteriores. Sob este enfoque, Lederach11 sustenta que no somente se trata de obter a paz, mas tambm de a manter, sobre a base do que denomina a reconciliao sustentvel. Este conceito implica algo mais que obter o cessar fogo, desenvolver negociaes para chegar a um acordo de paz ou implementar um acordo de paz multilateral (Lederach 2002). Neste sentido, os processos de trabalho com jovens sob o conceito da antecipao devem reconhecer que a paz sustentvel requer que as partes que levam anos envolvidas num conflito no s deponham as armas, mas que atinjam um alto nvel de reconciliao que perdure, na medida em que esteja fundado sobre a base de uma rede de relaes e mecanismos em toda a extenso do tecido social, e que promova a justia e trate as causas da inimizade em suas razes, antes de que se gerem tenses desestabilizadoras, nos diz Solomon. Para Lederach, a transformao do conflito implica uma mudana de paradigmas nas vises e mtodos a aplicar. A antecipao da violncia um enfoque que permite uma transformao do conflito que resulta num processo de paz permanente. A reconfigurao da estrutura de conflito a uma estrutura de paz exige um enfoque de reculturizao da mesma. No se pode criar uma sociedade estvel aps um conflito, guerra ou confronto se no se constroem alicerces slidos ou se no se tem uma viso clara de futuro em cenrios alcanveis a curto, mdio e longo prazo. A resoluo de conflitos orienta-se a solver a raiz do mesmo que, por no ter encontrado uma soluo a tempo, foi escalando at o aparecimento da violncia. evidente que o processo de resoluo deve se pr em marcha antes que aparea a violncia para encontrar uma soluo por meios pacficos.
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O aparecimento da violncia como meio de salvar a incompatibilidade de objetivos entre as partes significa um completo fracasso, j que o confronto fsico em geral sempre uma falha estrepitosa do ser humano. O melhor mtodo de resoluo do conflito a construo da capacidade de transformao dos conflitos por mdio da transcendncia, da criatividade e da empatia. Para serem efetivas, a reconstruo, a reconciliao e a resoluo devem ser trabalhadas de forma paralela. Nesse sentido, antecipar-se requer reconhecer em seu marco de estudo os elementos que podem transformar ou dimensionar o conflito.
ENFOQUE DE ANTECIPAO INTEGRAL E SISTMICO

A antecipao um conjunto de elementos interdependentes que interatuam entre si; um grupo de unidades combinadas que formam um todo organizado e cujo resultado (output) maior que o resultado que as unidades poderiam ter se funcionassem de maneira independente. Isto significa que a antecipao da violncia no pode ser vista como a preveno clssica que entendeu o conflito, como uma mera malha de etapas escalonadas e definidas segundo o nvel de risco e tratamento. A antecipao um sistema que consta de um nmero de processos e elementos, que somente quando funcionam de modo coordenado fazem eficaz a interveno do conflito. Pode-se pensar que a antecipao um sistema que consta de um nmero de partes em interao. Por exemplo, o reconhecimento dos conectores e divisores numa comunidade permite a construo de uma rede de sistemas integrados s causas geradoras do conflito, abordadas por um sistema integral holstico de cenrios e estratgias dirigidas a transformar o conflito.9 A homeostase do sistema de antecipao permite o equilbrio dinmico entre as partes do sistema. Isto uma tendncia a adaptar com o fim de atingir um equilbrio interno frente s mudanas externas do meio ambiente, o qual permite que as respostas formuladas a partir da antecipao sejam sustentveis no tempo e no contexto. As principais caractersticas de um modelo de antecipao da violncia a partir de sua definio sistmica:

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a. Sistema constitudo por cinco partes bsicas: entrada, sada, processo, retroalimentao e ambiente. b. Enfoque dinmico: nfase sobre o processo dinmico de interao que ocorre dentro da estrutura de uma realidade social determinada. c. Multidimensional e multinivelado: considera-se a sociedade de um ponto de vista micro e macroscpico. microscpico quando atua dentro de seu ambiente (sociedade, comunidade, pas); macroscpico em suas relaes com contextos globais que afetam o sistema social. d. Multimotivacional: o conflito pode ser motivado por muitas situaes ou motivos. e. Probabilstico: com expresses como em geral, pode ser e suas demais variantes podem haver explicaes em termos preditivos, e no com certeza ou definies terminolgicas rgidas. f. Multidisciplinria: procura-se explicar a partir de conceitos e tcnicas de muitos campos de estudo integrados em sistemas de resposta preditiva. g. Descritivo: descreve as caractersticas dos conflitos procurando e compreendendo os fenmenos de violncia e transgresso. h. Multivarivel: tende a assumir que um evento pode ser causado por numerosos fatores interrelacionados e interdependentes. Os fatores causais poderiam ser gerados pela retroalimentao de um fenmeno de violncia complexo que se retroalimenta do contexto. i. Adaptativa: um sistema com capacidade de adaptao. A antecipao adapta-se s mudanas do ambiente para responder ao conflito e suas estruturas.
A ANTECIPAO COMO SISTEMA ABERTO

A antecipao troca-se com o ambiente atravs de entradas e sadas contnuas. A antecipao como sistema aberto troca matria e energia regularmente com o meio ambiente. eminentemente adaptativa, isto , para sobreviver, deve se reajustar constantemente s condies do meio e res70

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ponder ao conflito segundo suas manifestaes. Manter em jogo recproco as foras do ambiente e a qualidade de sua resposta, aproximando a uma operao adaptativa mas com clareza de processos. A adaptabilidade um processo contnuo de aprendizagem e de auto-organizao. A antecipao como sistema aberto no pode viver isolada da realidade social ou de seus elementos geradores de conflitos. Os sistemas fechados, como a preveno, so sistemas isolados de seu meio ambiente e se saturam com a resposta ativista, gerando caos na interveno. Tendem, portanto, chamada entropia.10 No entanto, um sistema aberto se mantm assim mesmo, um contnuo fluxo de entrada e sada, uma manuteno e sustentao dos componentes. O conceito de sistema aberto pode ser aplicado a diversos nveis do enfoque de antecipao: ao nvel do indivduo, ao nvel do grupo, ao nvel da organizao e ao nvel da sociedade. Pode abarcar desde um microsistema at um macrosistema, isto , desde uma comunidade ou bairro at a formao de uma poltica de Estado. A antecipao integral como sistema aberto requer do reconhecimento de quatro grandes ciclos que se manifestam constantemente em comunidades em disputa ou conflito: a. da alienao; b. da frustrao; c. da desconfiana; d. de violncia. Destes quatro ciclos, o mais evidente o da violncia, especialmente entre e contra os jovens. Pelo qual, a antecipao da violncia deve iniciar o contato com grupos infanto-juvenis vinculados a grupos de jovens transgressores e, mais adiante, a gangues juvenis. O processo comea com a construo das entradas e sadas com os prprios jovens em sistemas mais flexveis e integrais. No se pode trabalhar com um modelo fechado e assistencialista onde os adultos dizem aos jovens o que devem fazer e prescrever utilitariamente. O modelo atua como compressor e aglutinador comunitrio, baseando seu enfoque prioritariamente sobre
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a pessoa dolente, o fundamento do trabalho num modelo de antecipao do conflito. Procura reconstruir junto a ele uma melhor maneira de ver a vida, dar sentido a sua existncia, romper com o dio, a autodestruio, o sem-sentido de vida, ver que a vida vale, na medida em que ele como pessoa descobre que vale, e que o ns um caminho mais fcil para chegar paz, a vida e a felicidade.11 REDES SOCIAIS COMO ESTRATGIA DE ARTICULAO NO PROCESSO DE ANTECIPAO:12

Segundo Roberto Merlo (1982), para conhecer a estrutura das relaes e as mensagens que as pessoas trocam se utilizam trs processos: a. conhecimento da estrutura social; b. conhecimento das imagens sociais que circulam pela Rede; c. estudo dos mitos, ritos e smbolos comunitrios. necessrio conhecer quem, numa comunidade, so as pessoas chave, dignas de maior confiana e a quem pedir apoio em caso de emergncia, dificuldade ou crise espiritual ou material. Deve-se ver tambm se a relao que se estabelece com essas pessoas de uma via ou de dupla via. Ademais, importante saber se essas pessoas relacionam-se entre si ou no; se a comunicao entre elas de uma ou dupla via, e finalmente, se deve saber se essas pessoas se comunicam com outras pessoas. Este primeiro ponto do mtodo de Rede um apoio para tratar casos individuais, pois atravs dele se identificam as pessoas que podem ajudar a resolver o problema ou mal-estar social que vive a comunidade. importante perguntar comunidade que percepo se tem sobre diversos aspectos da realidade. Por exemplo, a relao jovem-adulto, a violncia e pobreza, os servios comunitrios, se a educao para todos ou para quem. O importante saber qual sua opinio sobre um tema e seu nvel de conhecimento da realidade que representam. importante conhecer as imagens sociais que tem a populao, interpretar os marcos cosmovisionais que encompassam sua viso da realidade e determinar as possibilidades que existem para promover aes conjuntas entre a populao de jovens e adultos. Conhecer os costumes, tradies e
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crenas das comunidades ajuda a explicar melhor por que as pessoas atuam de uma ou outra forma. Este princpio encontra-se na base do trabalho cultural que se deve desenvolver e promover nas comunidades em disputa. importante que o trabalho antecipao na Rua leve em conta os smbolos, ritos e mitos das comunidades a fim de entender melhor sua forma de pensar, e identificar de maneira mais direta a forma de ser das pessoas em determinada comunidade. Um fundamento completo o no-antagonismo confrontao e marginalidade de algum grupo ou setor. Ningum por si mesmo tem a soluo plena para a problemtica existente, e formar alianas estratgicas uma ao indispensvel. O processo da articulao de voluntrios comunitrios manifesta-se na deteco e operacionalizao de Redes Sociais. Em ditas redes, manifestam-se os diferentes protagonistas ou atores comunitrios que exercem foras positivas ou negativas numa Rede Social. Estes atores sociais articulam-se em forma de ns, que podem ser positivos ou negativos. a, ento, onde a funo da antecipao se converte num articulador da rede social e sua estratgia se materializa em seus voluntrios. Estes voluntrios, articulados nas diferentes oficinas ou labores logsticos que se realizam durante a jornada, geram dinmicas de ao social antecipativa. O sentido da noo de rede social, implicada no processo de construo permanente tanto individual como coletiva, um sistema aberto de intercmbio que se estabelece nas mltiplas relaes entre os integrantes de um grupo (familiar, bairro, organizao comunitria) com integrantes de outros grupos. Enriquece-se a cada membro e os grupos se potencializam. A potenciao do trabalho preventivo nas redes aperfeioa-se e os recursos coordenam-se ao redor de aes para conseguir objetivos bem sucedidos e rpidos. As redes naturais preformadas (famlias, amigos, vizinhos) so as que constituem o apoio inicial aos processos que procuram paz em zonas em disputa. A rede social articulada nos grupos populacionais, povos e cidades onde tambm se pode produzir ou ativar estes fenmenos de proteo social so as que, junto diminuio dos fatores de risco, resolvem problemticas psicossociais que causam violncia, consumo de drogas, marginalidade e desesperana. Os pilares que recriam a proposta de antecipao residem em
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seus lderes. Eles, junto comunidade, articulam elementos de identidade cultural, hierarquizam a histria cotidiana, tradies, valores, conhecimentos, produo tcnico-cientficas, valorizam o esporte, a autoestima coletiva (atitude de orgulho da gente do lugar), a vida cultural (eventos artsticos, literrios e de formao cidad). O exerccio de uma democracia ativa no cotidiano, com participao genuna dos participantes no programa, o uso dos valores ticos em todas as reas como cidadania, religies de diferentes tipos (ecumenismo), acessibilidade e qualidade dos processos desenvolvidos com os participantes, geraro processos mais genunos e participativos. Trabalhar sob o enfoque de redes permite potencializar e otimizar qualquer recurso que possa ser til para o desenvolvimento da comunidade. O trabalho de redes procura potencializar a capacidade das comunidades, aumentar o conhecimento sobre sua realidade prxima e nacional, bem como desenvolver suas capacidades e atitudes em frente a seu prprio desenvolvimento. O trabalho de redes obriga aos facilitadores de rua a medir sua liderana e permitir o crescimento da autonomia de ao de pessoas individuais ou grupos da comunidade. Em comunidades onde os bens e servios so to elementares e limitados, o manejo eficiente dos recursos fundamental. Por isso, o facilitador ou facilitadora deve envolver organizaes, indivduos e grupos comunitrios no processo, mesmo aqueles que no compartilhem a filosofia ou mtodos que a antecipao prope. O enfoque de rede exige reconhecer os micro e macro sistemas presentes na comunidade e proceder de forma efetiva nos processos de desenvolvimento local e organizao infanto-juvenil. O trabalho de antecipao na rua deve apostar no trabalho cooperativo e, por isso, as redes sociais devem estar bem coordenadas a fim de obter o maior benefcio comunitrio. necessrio ligar a comunidade com a rede atravs de seus lderes. Envolv-los em processos de organizao, projeo e planejamento de aes, bem como atividades a favor da infncia e juventude vulnervel. Ter uma presena permanente na comunidade atravs dos percursos nas ruas, visitas domicilirias, entrevistas formais e informais com lderes comunitrios a fim de captar ou sentir rumores ou demandas informais comunitrias fundamental.
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A rede comunitria deve estar em contato com a sua vida cotidiana e estabelecer uma relao com seus ns fundamentais a fim de conhecer as necessidades, problemas ou demandas da comunidade em geral. Para isso se realiza uma avaliao e depois se difunde o impacto das aes atravs das diferentes redes existentes ou em processo de construo, das plataformas comunitrias que incidem sobre a reduo do conflito. Em seguida, desenvolvem-se aes encaminhadas a fortalecer a autonomia com colaborao das diferentes redes existentes dentro da comunidade. A resposta esperada deve favorecer a organizao dos diferentes segmentos sociais, nos que as pessoas se identificam, e podem fazer sua a proposta que se define e constri projetivamente para antecipar violncia. Finalmente, o mais importante entender que a irracionalidade emotiva no s no nos oferece um antdoto efetivo contra a violncia, mas tambm que a causa direta de uma enorme proporo da mesma, perpetrada por uns humanos contra outros. nossa capacidade de raciocinar sobre posies alheias fora o que minimiza as repercusses da violncia, nos dando a frmula para nos antecipar com estratgias e romper o crculo perverso que a inspira e a converte em violncia organizada, criando um crculo perverso sem fim.

NOTAS
1. Saskia Sassen (2006) La formacinde lasmigraciones intemacionales:implicaciones polticas. Versin espanhola de Mariano C. Melero de la Torre. Este trabalho baseia-se no livro da autora Guest and Aliens (Nova York: New Press, 1999). Este trabalho est escrito como um ensaio, pelo que o uso de notas no texto mnimo; a bibliografia tem as referncias necessrias. 2 . A acumulao por desposseo consiste no uso de formas de acumulao originria para conservar o sistema capitalista, mercantilizando setores at ento fechados ao mercado. Segundo David Harvey, autor do termo, a acumulao por desposseo define as mudanas neoliberais que se produziram desde 1970, guiadas basicamente pelas privatizaes, a financeirizao, a gesto e manipulao das crises e as redistribuies estatais da renda. As privatizaes de empresas e servios pblicos um exemplo de manifestao deste fenmeno. A acumulao por desposseo tem como objetivo manter o sistema atual, repercutindo nos sectores empobrecidos pela crise de sobreacumulao do capital. 3 . Ver <http://www.elnuevoherald.com/2011/11/05/1059890/guatemaltecos-eligen-presidente.html>.

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4. David Grossman (2010) La vida entera. 5 David Grossman (2010). La vida entera. 6 IBDEM. 7 Del castillo, Marco (2011). Por qu es necesario el trabajo comunitario en la paz integral que Ciudad Jurez necesita? Programa de Plataformas de Paz Urbana que geram reconciliao sustentvel. Paper/fevereiro 2011. 8 A partir de 1969 Serge Moscovici desenvolve um novo enfoque que se cristaliza quando em 1976 publica em ingls sua obra Social Influence and Social Change, que logo foi traduzida para o francs e para o castelhano com o ttulo de Psicologia das Minorias Ativas. Disponvel em <http://goo.gl/e97ne> ou < http://goo.gl/exmDj >. 9 A investigao foi realizada em torno da teoria de conflitos do socilogo e matemtico noruegus Johan Galtung. (2009). Muitos tericos afirmam que a obra de Galtung representa por si sozinha 50% dos estudos para a paz. Seus importantes contributos para uma epistemologia da paz colocam-no como o ponto de referncia mais importante neste novo campo do conhecimento. Prope-nos uma anlise e uma teoria crtica sobre o conflito, sem prescindir de outros temas aos que necessariamente est vinculado este grande corpus terico de sua produo. Assim, enquanto escudrinhamos nas lgicas racionais que esto por trs da teoria de conflitos, esta nos vai servindo ao mesmo tempo de chave de leitura da teoria da paz, da violncia e do desenvolvimento. 10 Em Do No Harm: How Aid Can Support Peace Or War se identifica que as tenses e conectores em cada sociedade em conflito ou no dividem ou unem as pessoas. Geralmente quem trabalha em contextos de conflito esto mais atentos s condies que geram e do forma ao conflito. No obstante, se se consciente somente dos fatores que dividem as comunidades e no se identificam e fomentam os fatores socioculturais, os programas de ajuda podem reforar os primeiros e afetar os segundos. Desta maneira, analisar e entender ambas as questes, o que divide e o que une, evidncia uma postura poltica em frente aos atores da guerra e a populao civil, evitando atitudes que servem aos interesses dos primeiros e fortalecendo os mecanismos pacficos de convivncia e resoluo de conflitos que beneficiam os segundos. Para Anderson, as condies que alimentam a violncia podem ser explcitas, responder a situaes histrico-estruturais ou se derivar de conjunturas externas. Frente s primeiras aparecem justificativas como a luta pelo controle de recursos, histrias de preconceito que explicam a busca da justia pelas prprias mos, concepes antagnicas sobre como uma sociedade justa deve se organizar, entre outras. comum identificar distncias entre o discurso pblico que procura dar um sentido e uma causa justa guerra e a realidade dos interesses em jogo, caracterizados pela manipulao dos discursos por parte de quem administram e se beneficiam do conflito. 11 John Paul Lederach 2002. La construccin de la paz. Reconciliacin sustentable en sociedades divididas. US Institute of Peace Press, Washington D.C. 12 Ibdem 13 O conceito de entropia equivalente ao de desordem. Assim, quando dizemos que aumentou a entropia num sistema, significa que cresceu a desordem nesse sistema. E ao inverso: se num sistema diminuiu a entropia, significa que diminuiu a desordem. 14 O Homem Dolente. Durante a II Guerra Mundial, Vctor Frankl esteve enclausurado por sua condio de judeu nos campos de concentrao nazistas de Auschwitz e Trkheim. Teve que suportar toda a crueldade de sua brutalidade sobre-humana. Paradoxalmente, foi

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nestas horrveis situaes limites onde adquiriu plena conscincia do sentido e dignidade da vida humana e do valor do sofrimento, nos dando, com isso, uma grande dose de otimismo e esperana de que a vida humana vale a pena ser vivida. por isso, que o psiquiatra vienense possui autoridade moral para nos falar em diversas partes de suas obras da difcil questo do sofrimento, tanto fsico, psquico ou moral como inevitvel realidade humana. No obstante, na mentalidade de amplos setores da sociedade ocidental concebe-se como um fato absolutamente incompreensvel, motivo pelo qual se pretende recus-lo por todos os meios ao desconhecer e ignorar seu enriquecedor significado e a fecundidade de seu sentido. Frankl considera que qualquer tipo de sofrimento e de sacrifcio que a vida nos d ser aceito com fortaleza pelo ser humano, pois se sabe que por trs dele h um sentido que pode alumiar seu significado na vida. 15 Para Roberto Merlo em seu Manual da Teoria de Preveno (1993): a rede social um modo de leitura da realidade que o observador utiliza para compreender o significado de um sistema humano, agrupado numa comunidade ou num espao fsico determinado. Na metodologia de redes sociais, identificam-se as formas e maneiras de relao interpessoal da comunidade, a viso de mundo, desenvolvimento e vida que tm os vinculados rede, e suas representaes sociais e significados que a populao transmite atravs da Rede comunitria.

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Per. Os serenazgos. A municipalizao de fato da segurana pblica: um modelo vivel?

OS SERENAZGOS NO PERU A MUNICIPALIZAO DE FATO DA SEGURANA PBLICA: UM MODELO VIVEL?

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COMO SURGEM OS SERENAZGOS1?

Os serenazgos foram formados no incio da dcada de 1990, em meio retirada policial causada por aes terroristas visando os policiais, o que os obrigou a se fechar em suas delegacias, transformadas ento em fortes. A retirada levou a um abandono gradual, pela polcia, de suas funes de preveno. Um fator confluente foi a deciso tomada por alguns prefeitos dos distritos residenciais de classes mdia e alta da zona central e moderna de Lima especialmente Alberto Andrade, o primeiro prefeito de Miraflores (1990-1995) e depois da Lima Metropolitana (1996-2003) para retomar as ruas e restabelecer o princpio de autoridade. Como resultado da rpida urbanizao da cidade durante as dcadas de 1970 e 1980, as ruas foram gradualmente sendo ocupadas por vendedores ambulantes e nelas reinava grande desordem e insegurana. noite, muitos dos espaos pblicos eram ocupados pela prostituio de rua. A recuperao do espao pblico exige um exerccio de poder por parte dos prefeitos, que necessitam do apoio da fora pblica. Na medida em que a polcia tinha outras prioridades e, em ltima estncia, respondia s ordens do governo central que condicionava politicamente seu apoio aos prefeitos , alguns policiais optaram por construir seus prprios instrumentos de autoridade, e o fizeram revivendo uma antiga instituio colonial: o sereno, um sistema de patrulha desarmada e a p. Formado inicialmente como um paliativo frente s deficincias da funo da polcia preventiva, os serenazgos se fortaleceram progressivamente e
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Gino Costa

se estenderam primeiro para os bairros populares de Lima e, logo, para as cidades do interior do pas.
QUE SERVIOS PRESTAM?

Os serenazgos oferecem trs grandes servios: so um instrumento de autoridade que utiliza o prefeito para manter a ordem na cidade e o respeito s disposies municipais; patrulham e vigiam as ruas; e atendem aos pedidos de interveno do pblico. O patrulhamento feito a p ou atravs de veculos carros, motos e bicicletas. Os serenazgos contam com uma central telefnica que permite o fcil acesso do pblico e a resposta imediata aos seus chamados, uma vez que os serenos geralmente esto em comunicao por rdio. A velocidade de resposta facilitada pelo sistema de posicionamento de satlite (GPS) que as suas unidades tm. As valiosas informaes que obtm a partir de chamadas do pblico, comunicaes entre guardas que esto na rua e gravao de cmeras de vigilncia por vdeo so processadas nos que constituem modernos observatrios da violncia e do crime. Os serenazgos tambm so um servio de atendimento ao pblico. Ao contrrio da Polcia, a cujos membros se deve procurar em suas prprias instituies locais, a populao contata os serenazgos principalmente por telefone, embora, em muitos casos, isso possa ser feito tambm via e-mail, pelo website dos municpios e pelas redes sociais, incluindo Twitter. Para que so chamados? Em primeiro lugar, para solicitar que os serenos intervenham na soluo de problemas de convivncia ou condutas antissociais. Em segundo lugar, para evitar crimes, responder a eles ou iniciar os procedimentos policiais correspondentes. Em terceiro lugar, para solicitar que as vtimas de acidentes de trnsito sejam auxiliadas e levadas para centros de sade e garantir o incio dos respectivos inquritos policiais. Esta categoria tambm inclui o pedido de ajuda por outras emergncias. Na Lima Metropolitana, os trs principais pedidos de interveno do pblico em 2009 estavam relacionados a problemas de convivncia, os cinco seguintes a infraes e o nono, a acidentes de trnsito. Os primeiros pedidos de interveno foram por consumo de drogas e lcool em via pblica, que se apresentaram em 89% dos serenazgos; foram seguidos por rudos excessi80

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vos (75%) e atuao de gangues (67%). Os seguintes pedidos de interveno se referiram a assaltos (64%), presena de suspeitos e microtrfico de drogas (47%), assim como roubo a domiclio e violncia familiar (44%). Seguemse a isso os acidentes de trnsito (33%). Com menor incidncia apareceram os pedidos de interveno por furto de autopeas (25%), prostituio e brigas (19%), e roubos de veculos (17%) (Costa y Romero 2010b:23). Ante os problemas de convivncia ou de comportamento antissocial, os serenazgos geralmente respondem por conta prpria, sem o apoio da polcia. Normalmente so os primeiros a chegar ao local de um acidente de trnsito e socorrer as vtimas. No entanto, precisam da polcia para determinar a responsabilidade em um acidente. Muitas vezes os serenazgos intervm para evitar um ato criminoso, fazendo uma apario ostensiva. Se o crime est consumado, no tm poder para agir; no entanto, o pblico solicita sua interveno para relatar o incidente polcia e garantir a sua presena. O servio financiado por um imposto que os cidados pagam como contraprestao segurana fornecida pelo municpio. As cifras variam de acordo com o distrito e com a utilizao do imvel. Os serenazgos dependem dos prefeitos, que os articulam atravs de um gerente municipal geralmente o da Segurana Cidad , autoridade sob a qual est o chefe de serenazgo. Na Lima Metropolitana, por exemplo, em 2009, quase a metade (44%) dos agentes de segurana cidad eram policiais aposentados; 39%, civis; e 14%, militares aposentados. Entre os chefes de serenazgo h um nmero ainda maior de policiais aposentados (55%), comparado com 36% de civis e 6% de militares aposentados (Costa y Romero 2010b:33). Na maioria dos municpios, esses cargos so de confiana, podendo seus titulares ser afastados a qualquer momento por deciso do prefeito. Este controle civil e democrtico uma das principais razes para o seu sucesso, assim como a competio saudvel entre os municpios e o controle cidado.
QUANTOS SO?

Embora os primeiros serenazgos tenham surgido h duas dcadas, sua expanso e desenvolvimento tm sido particularmente rpidos nos ltimos anos. Entre 2003 e 2009, o nmero quadruplicou, passando de 122 a 481
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(INEI 2011). Enquanto em 2003 apenas 7% dos municpios provinciais e distritais tinham serenazgos, seis anos depois, 26% contavam com este servio. Embora a instituio tenha sido previamente ampliada e consolidada na Lima Metropolitana e em Callao, sua presena nacional hoje indiscutvel. A melhor demonstrao disso que, em 2009, a regio com o maior nmero de serenazgos era Cusco (53), seguida de ncash (45), Lima Metropolitana (38), Arequipa e Junn (36), e Puno e Lima Provncias (35) (INEI 2011). As regies com o maior percentual de municpios com serenazgos so, no entanto, outras. Callao encabea a lista com 100%, seguida por Lima Metropolitana (88%), Tumbes (77%), Pasco (68%), Tacna (59%), Ucayali (53%) e Cusco (49%). A expanso nacional dos serenazgos foi acompanhada pela instalao de uma quantidade significativa de postos de vigilncia municipal. Entre 2005 e 2009 o nmero de postos em todo o pas dobrou, passando de 1429 para 2889 (INEI 2011). No ano passado, Lima concentrou 50% deste total, seguida de ncash e Cusco (5%), e Arequipa, Callao, La Libertad e Puno (4%).
QUEM SO OS SERENOS?

Os serenos so funcionrios pblicos que no esto autorizados a portar ou usar armas e tampouco tm poderes de polcia para dar voz de priso e conduzir investigaes criminais. O seu nmero no Peru triplicou entre 2003 e 2009, passando de 5.164 para 16.287 (INEI 2011). Isso proporcionou ao servio de serenazgo uma maior cobertura territorial e melhorou consideravelmente a relao de habitantes por sereno. Efetivamente, em 2003, havia um sereno para cada 5.249 habitantes; seis anos depois, essa relao foi reduzida para um sereno para cada 1809. ainda uma proporo muito elevada, mas a tendncia para a sua reduo. No final de 2009, as regies com o maior nmero de serenos foram Lima Metropolitana (7816), seguida de Callao (949), Piura (900), Cusco (850), Arequipa (728), ncash (675) e Puno (636). No extremo oposto estavam localizados o Amazonas (18), Madre de Dios (19), Apurmac (31), Huancavelica (48) e San Martn (76) (INEI 2011).
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Os serenos so, em sua maioria, homens. Por exemplo, na Lima Metropolitana, em 2009, 94,5% eram do sexo masculino e as mulheres eram apenas 5,5%. A participao feminina nos serenazgos notoriamente baixa, especialmente se comparada que existe na Polcia, onde a presena feminina atinge 14%. H, portanto, espao para um aumento substancial no nmero de mulheres, o que seria aconselhvel, j que a experincia policial indica que as mulheres so mais honestas, mais respeitadas e mais bem aceitas. Os serenos tambm so, predominantemente, jovens. Na Lima Metropolitana, em 2009, 65% tinham entre 18 e 29 anos de idade. De modo geral, os mais velhos so supervisores e motoristas, enquanto os mais jovens ficam com as posies de patrulha (Costa e Romero 2010b: 45). O processo de seleo dos serenos ainda muito informal e, em grande parte, no regulamentado. Questes-chave, como periodicidade e critrios de seleo, so definidos pelo gestor de segurana cidad ou pelo chefe de serenazgo. Em alguns casos, eles mesmos conduzem o processo; em outros, fica a cargo da gesto de recursos humanos. A periodicidade determinada pela necessidade do servio e no existe um cronograma preestabelecido para o processo de seleo. Na Lima Metropolitana, apenas metade do serenazgos passam por exame de admisso; a outra metade apenas submete a documentao solicitada, sem passar o requerente por um exame propriamente dito. O processo de formao tambm pouco regulamentado. Mais uma vez, quem define o contedo so o gestor de segurana cidad, o chefe de serenazgo ou o lder de instruo. Em geral, o treinamento muito pobre e claramente insuficiente. Sua durao oscila entre uma hora ou um dia, em um extremo, e 120 ou 168 horas letivas, no melhor dos casos. O treinamento inadequado que se d ao sereno ao aderir ao servio no compensado com um sistema de formao contnua ao longo da carreira. O desenvolvimento da carreira funcional do sereno , ento, ainda muito insuficiente. So poucos os serenazgos que tm uma poltica de promoo, que constitui o ponto de partida de um plano de carreira. Em geral, na base est o sereno; e no pico da pirmide, o chefe de serenazgo e o chefe de operaes. Abaixo deles esto os supervisores e operadores dos centros de informao e das cmeras de vigilncia por vdeo. O motorista est em uma categoria superior a um sereno a p.
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A maioria do serenazgos tem alguma forma de avaliao do desempenho de pessoal, embora sua frequncia varie significativamente entre a avaliao diria e a que feita semanal, quinzenal, mensal e at mesmo anualmente. Esta avaliao facilitada pelo uso de instrumentos de alta tecnologia em seus centros de informao, o que permite o acompanhamento do desenvolvimento. Destacam-se entre os instrumentos o georreferenciamento, GPS e cmeras de vigilncia. Em 2009, metade dos serenazgos da Lima Metropolitana tinha um regime disciplinar especfico. outra metade se aplicam as regras do procedimento administrativo ordinrio. A maioria tem um registro de sanes, embora ainda no exista um registro para toda a cidade. Esta ausncia deve ser sanada, porque na situao atual um sereno demitido em um distrito pode ser contratado em outro (Costa e Romero 2010b: 50-51). Existem vrios canais para a apresentao de queixas contra o sereno. Estas podem ser verbais ou escritas; feitas pessoalmente, por telefone, por email ou atravs do site; apresentadas no prprio municpio, nos postos de segurana ou nos veculos dos serenazgos; e dirigida ao chefe do grupo de serenazgos, aos responsveis pela segurana pblica ou pela participao local, aos vereadores ou ao prefeito. No existe um procedimento de queixa nica, mas vrios, e o os serenos se sentem permanentemente observados e fiscalizados pelos cidados. Contribui para isso o fato de que as comunicaes com o serenazgos so, principalmente, via telefone ou eletrnica, que poupa o cidado de deslocamentos e longos atrasos nas unidades administrativas. A maioria dos serenos tem contratos de prazo muito curto e, portanto, no gozam de nenhuma estabilidade ou benefcios empregatcios. Um nmero minoritrio de serenos conta com seguro sade, de vida e contra acidentes. A remunerao dos chefes de serenazgos de Lima varia entre 450 e 2.250 dlares. Os serenos tm renda mensal que varia entre 200 e 550 dlares.
COM QUAIS RECURSOS CONTAM?

O maior protagonismo dos municpios na segurana cidad, evidenciado na maior presena territorial de seus serenazgos, tem uma correlao oramentria. Entre 2007 e 2010, o oramento da segurana pblica municipal dobrou, partindo de 72 milhes de dlares americanos para chegar a 151
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milhes. A maior parte destes recursos destina-se a financiar o funcionamento do serenazgos e seus centros de informao e comunicao. Em uma proporo menor, municpios financiam equipamentos e infraestrutura de polcia, bem como o pagamento para os agentes de polcia que colaboram com o servio de serenazgos (Costa e Romero 2011: 112). Apesar do rpido crescimento do oramento municipal na segurana cidad, isso ainda no um dos seus ndices mais importantes. Em 2010, o investimento em segurana chegou a quase 2% de todo gasto municipal em nvel nacional, representando o dcimo-segundo item mais importante. H, portanto, um amplo espao para o crescimento dos gastos com segurana cidad, como evidenciado pelos municpios lderes nesta rea, localizados na Lima Metropolitana e em Callao, que gastam cerca de 5 por cento de seu oramento municipal com segurana cidad. Apesar da expanso dos serenazgos para o interior do pas, a Lima Metropolitana ainda concentra pouco mais da metade dos recursos investidos em sua operao (53,7%). Seguindo em importncia est Callao (5,4%), Piura (5,1%), Arequipa (4,2%), ncash e La Libertad (4,0%), Cusco (3,1%) e Tacna (2,6%). No final da lista esto Amaznia (0,1%), Madre de Dios e Apurmac (0,2%), Huancavelica (0,3%) e Tumbes (0,5%) (Costa e Romero 2011: 113). O investimento municipal em segurana cidad em 2010 representou 9% do oramento do Ministrio do Interior, do qual depende a Polcia Nacional. No exatamente uma cifra significativa, considerando que os serenazgos cumprem uma tarefa eminentemente preventiva, enquanto a polcia tem uma multiplicidade de funes. Mais importante ainda, a cobertura dos serenazgos chega a 26% de todos os municpios do pas, sem considerar as grandes diferenas entre os mais consolidados e os de recente criao, ou aqueles estabelecidos em bairros populares. Os municpios aumentaram significativamente o equipamento de seus serenazgos. Entre 2008 e 2010, houve um crescimento particularmente significativo no nmero de vigilncia por videocmaras (113%), motocicletas (69%) e carros e caminhes (34%); o nmero de bicicletas cresceu de maneira mais limitada: 4%. Estes valores ocultam a disparidade de recursos que tm os serenazgos.
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COMO SE RELACIONAM COM A POLCIA?

Como os poderes de polcia faltam aos serenos, os municpios fizeram um grande esforo para incorporar policiais em suas unidades de patrulha, para que os serenazgos possam contar com a autoridade que no possuem. A prpria constituio de 1993 criou as condies para isso, ao estabelecer que a Polcia Nacional coopera com municpios na segurana cidad. Esta postura ficou mais explcita na reforma constitucional de 2002. A lei de Municipalidades do ano seguinte detalhou as funes do servio de serenazgo. Como a cooperao policial com os municpios nunca foi regulamentada e a polcia se recusa a fornec-lo gratuitamente, isso se tornou uma realidade atravs do recrutamento de pessoal da polcia em atividade (Ypez 2004: 192). Isso foi facilitado pela regulamentao laboral existente na polcia desde o incio da dcada de 1990, que autorizou o efetivo policial a prestar servios a terceiros usando seus uniformes durante seus dias de descanso. Enquanto os serenazgos limitavam-se aos bairros residenciais que contam com maiores recursos econmicos no houve problemas, mas quando estes se espalharam para os bairros populares e para o interior do pas, os municpios resistiram a pagar pela presena da polcia em seus veculos. Perguntaram-se por que deveriam faz-lo, j que o servio de polcia eminentemente gratuito e os serenazgos, precisamente, oferecem polcia os meios logsticos que ela no tem para desempenhar o seu papel. Depois de fortes disputas, prefeitos concordaram em 2009 que a polcia deveria aceitar que, atravs do plano integrado de patrulha, seus efetivos se incorporassem aos serenazgos gratuitamente durante seus dias de servio. No entanto, este compromisso no sempre cumprido. A autoridade do prefeito na rea de segurana cidad foi reforada pela deciso do comando de polcia de solicitar sua avaliao anual sobre o desempenho profissional dos seus comissrios. Esta prerrogativa foi consagrada pelo Decreto Supremo 002-2009-IN, publicado em 24 de Maro de 2009, que estabelece, pela primeira vez, que a opinio do prefeito sobre a responsabilidade e a eficincia dos oficiais que servem na esquadra da polcia ser levada em considerao para a avaliao do seu desempenho e o processo de promoo. Esta medida foi recomendada no livro La Polica que Lima necesita (Costa, Briceo e Romero 2008: 102).
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H que fazer desta deciso uma realidade e complement-la com a participao dos prefeitos na nomeao dos comissrios. Esta proposta tem como condio que cada jurisdio poltica conte com uma autoridade policial nica. Se se trata da autoridade policial de uma cidade grande, prope-se que se constitua um jri integrado pelo Ministro do Interior, o diretor geral da Polcia e o prefeito provincial, encarregado de eleg-lo. Se se trata da autoridade policial de um distrito, prope-se a presena de um jri integrado pelo diretor geral da Polcia, o chefe policial da cidade e o prefeito distrital. Em ambos os casos, a seleo seria de base tripartidria apresentada pelo diretor-geral ou o chefe de polcia da cidade, respectivamente, aps a reviso do plano de fundo dos requerentes e de entrevist-los (Costa e Romero 2010a: 122-125). Tambm se sugeriu que os prefeitos tenham a prerrogativa de solicitar o afastamento dos comissrios, ainda que falte elaborar o marco normativo que evite o abuso desta faculdade por parte dos prefeitos (Costa e Romero 2010a: 119). Estas prerrogativas deveriam ganhar forma numa lei que regule a cooperao da Polcia com os municpios, tal como o dispe a Constituio. Embora o projeto de lei da efetividade municipal em segurana cidad apresentada em setembro de 2008 por onze prefeitos distritais da Lima Metropolitana e Callao no tenha prosperado, isso deu o pontap inicial para que aquele que era ento diretor geral da polcia, Mauro Remicio, emitisse a Diretiva 01-2009-Dirgen-PNP/EMG, Diretrizes para a efetividade na execuo dos planos integrados de segurana cidad entre governos locais e a polcia Nacional do Peru, de 12 de maro de 2009. Esta diretiva constitui um fato indito na instituio policial e estabelece as diretrizes de sua cooperao com os municpios. Refere-se, entre outros temas, necessidade de que as jurisdies policiais coincidam com as jurisdies polticas e a que a instituio conte com uma nica autoridade policial em cada uma destas, por um perodo no menor que dois anos. Dispe sobre a patrulha integrada, que organizada e dirigida pelo comissrio em coordenaao com a Gerncia de Segurana Cidad do municpio, com prvio planejamento conjunto. Implementa mecanismos de prestao de contas para o policial, que estabelecem que o comissrio informar mensalmente o prefeito sobre a situao delitiva com o fim de que se tomem
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as decises mais adequadas; assinala, assim, que o comissrio deve expor ante o prefeito e seus gestores a correspondente ordem de operaes para o uso dos recursos municipais. Por sua parte, o prefeito tem competncia para fiscalizar a patrulha de servio integrado dentro de sua jurisdio. A diretiva tambm dispe que a Polcia trabalhe exclusivamente com as juntas de moradores promovidas pelos municpios. Tais atribuies municipais no so incompatveis com o carcter nacional e nico da polcia. Significam, sim, subordinar sua funo ao poder civil em todas as reas do governo. A autoridade policial, por sua vez, presta assessoria tcnica e executa as decises tomadas no mbito dos planos de segurana cidad do comit provincial ou distrital respectivo, que presidido pelo prefeito. Regular esta cooperao legalmente no foi possvel at hoje,2 uma vez que na polcia h quem considere que ela prejudicial seja porque da poder aos serenazgos e enfraquece a polcia, seja porque a associao da polcia com serenazgos sem maiores atribuies danifica a imagem institucional desta ultima. A maior dificuldade que a polcia v os serenazgos como competidores e, inclusive, como o embrio de um corpo policial local. Estes temores so alimentados por demandas expressadas esporadicamente por prefeitos, que solicitam atribuies policiais para seus serenos, como portar armas e realizar detenes o que os converteria, de fato, em polcias locais.
TOMAM AS RUAS DA POLCIA?

Os serenazgos esto ocupando de maneira rpida um espao que, tradicionalmente, correspondia polcia. H diversas evidncias disso. Vejamos. Em primeiro lugar, verdade que a presena dos serenazgos no uniforme em toda a cidade, mas tambm verdade que esta instituio tem deixado de ser patrimnio dos distritos mais abastados. O exemplo dos serenazgos est se estendendo rapidamente em todos os distritos. O que num momento pde parecer uma resposta momentnea e exclusiva dos estratos altos, proposta como uma alternativa s dificuldades que o terrorismo representou para a presena policial, se converteu num fenmeno permanente e crescentemente demandado em todos os setores sociais e ao longo
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de todo o pas, tanto em grandes como em pequenas cidades. Os serenazgos vieram para ficar e so um componente importante da arquitetura institucional da segurana cidad. H diversos indicadores disto: seu avano normativo, a expanso do investimento municipal e sua incorporao definitiva estrutura dos governos locais. Em segundo lugar, sua crescente legitimidade social se traduz principalmente na maior demanda cidad por seus servios. Se a princpio os serenazgos contriburam com os esforos dos prefeitos para recuperar as ruas e a autoridade em seus distritos, pouco a pouco foram se transformando num autntico servio cidado, que atende 24 horas por dia, usualmente por telefone. Hoje em dia so requeridos para uma gama muito ampla de intervenes, desde as relacionadas a problemas de convivncia como, por exemplo, os rudos excessivos, o consumo de lcool e drogas em via pblica, a prostituio e as brigas at as associadas a atividades criminosas, tais como o microtrfico de drogas e toda sorte de delitos patrimoniais, que incluem desde assaltos e furtos de autopeas at roubos de veculos e em moradias. Entre estes extremos, existe um conjunto de pedidos de interveno em ocorrncias que podem ou no ser delitos, como a presena de suspeitos, os acidentes de trnsito e a violncia familiar e juvenil. Em muitos casos, o serenazgo atende ao pedido diretamente, enquanto em outros, quando necessria a presena policial, ele se encarrega de viabilizla, cumprindo assim o papel de intermedirio entre o cidado e a polcia. Esta legitimidade se v corroborada pelos questionrios de opinio pblica, que indicam uma melhora gradual e sustentada da aprovao que os cidados do aos servios de serenazgo, tanto em termos absolutos como em termos comparativos com a Polcia Nacional. H poucos anos, a polcia tinha uma melhor qualificao que os serenazgos, enquanto que agora esta situao se reverteu. Em terceiro lugar, a ocupao das ruas propriamente dita. Isto est evidenciado pelo rpido crescimento no nmero de serenos, de seus meios de transporte e do investimento municipal, temas que tm sido apresentados nos pargrafos precedentes. Nos distritos onde os serenazgos esto mais consolidados, sua presena nos espaos pblicos muito maior que a da Polcia. Os policiais, por sua vez, so vistos sobretudo fazendo trabalhos de
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vigilncia de ponto fixo em bancos, shoppings, e estabelecimentos pblicos e privados de todo o tipo. De modo geral, estes trabalhos fazem parte do servio que os efetivos prestam a terceiros em seus dias de descanso, e no do servio pblico policial. Os que realizam estes trabalhos de vigilncia no costumam contar com comunicao por rdio nem atuam como parte de um plano de desenvolvimento institucional, e tambm no so supervisionados no desempenho de suas funes; simplesmente, cumprem o trabalho de um vigilante privado qualquer, ainda que para isso faam uso de seu uniforme. Diferente o caso dos serenos, que movendo-se a p, de bicicleta ou motocicleta cumprem um plano de patrulha supervisionado por seus superiores, com quem esto em permanente comunicao. No que se refere patrulha veicular, ocorre algo parecido. As unidades do serenazgo so bem mais visveis que as da polcia, esto constantemente se deslocando e se encontram em contato permanente com seu centro de operaes. As unidades policiais, por outro lado, so menos visveis, especialmente noite e, quando so vistas, esto geralmente estacionadas, com o pretexto de que no tm combustvel. Em resumo, a presena dos serenazgos cada vez mais visvel e sua ocupao das ruas, mais organizada, j que contam com centros de comunicao, observatrios de delito e tecnologia de ponta, recursos dos quais carece a polcia. Mais importante ainda, essas vantagens facilitam aos serenos uma relao muito fluida com os moradores.
QUAIS SO AS RAZES DE SEU SUCESSO?

O protagonismo municipal em segurana cidad uma expresso do fortalecimento dos governos locais dentro da estrutura do Estado, que representa uma espcie de revoluo espontnea e silenciosa que vem minando as bases do velho Estado centralista. verdade que, muito cedo, a Constituio de 1993 reconheceu que os municpios cumpriam um papel na segurana cidad, mas o fez aps o surgimento dos primeiros serenazgos. H que se considerar que este reconhecimento no definiu os limites legais dos serenazgos nem estabeleceu sua interao com a Polcia. So os moradores que pagam pelo servio, o que explica sua desigual distribuio territorial. Nas provncias e nos distritos mais abastados, a instituio robusta
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e consolida-se dia a dia; naqueles com escassos recursos, esta no existe ou ainda muito dbil. No h dvida, no entanto, de que os serenazgos tm representado uma resposta inovadora e eficaz inadequao do velho Estado para enfrentar os novos desafios da segurana. O segredo de seu sucesso no reside nos recursos investidos ainda que estes sejam muito significativos nem no uso das mais avanadas tecnologias da informao e das telecomunicaes, mas principalmente em sua concepo de servio pblico, que tem trs componentes. O primeiro a ideia de que a segurana um servio que deve responder aos requerimentos cidados. So os moradores e suas necessidades que definem a organizao, estrutura e caractersticas dos serenazgos. Esta lgica se v fortalecida pelo fato de que os moradores so sua principal fonte de informao e de financiamento. Ademais, so os cidados que, com seu voto, decidem a cada quatro anos quem o prefeito ou a prefeita, a maior autoridade responsvel pelo servio. E podem, mesmo assim, aps o primeiro ano, solicitar a revogao de seu mandato. O segundo, que se infere do anterior, que o uso dos recursos dos serenazgos deve ser adequadamente controlado e supervisionado, e que sua gesto deve ser a mais transparente possvel, j que estes fundos no pertencem nem ao prefeito e nem ao municpio, mas sim aos moradores, que os sustentam com suas contribuies trimestrais. Por esta razo, uma pea fundamental do servio so os centros de informaes e comunicaes, de onde se dirige e supervisiona a patrulha dos serenos em tempo real e, simultaneamente, onde so recebidas as queixas do pblico. O terceiro componente a descentralizao na prestao do servio, pois no mbito local que se atende melhor o requerimento dos cidados e se enfrentam com maior efetividade as modalidades criminosas, que variam de acordo com cada meio. Isto permite facilitar o acesso do cidado ao servio atravs de todos os meios possveis e maximizar a rapidez da resposta. A concepo tradicional do servio de segurana que se materializa na polcia e diante da qual irrompem os serenazgos antagnica descrita acima, pois o servio policial tem como objetivo principal responder s necessidades de ordem e controle do governo central, responsvel pela ordem interna e pela segurana pblica. Se fosse colocado na balana o
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cumprimento deste objetivo de um lado e o servio cidado do outro, terminaria ganhando o primeiro pela razo de ser institucional, o que determina sua organizao, estrutura e caractersticas. A lgica do controle e a ordem social, associadas ao governo central, so de natureza nacional e, portanto, esto conflitando com a lgica local que inspira os serenazgos. Da resultam as dificuldades da polcia em pender para sua descentralizao funcional e sua resistncia em submeter seus comandos locais direo das autoridades municipais. No que se refere qualidade do servio policial, a falta de transparncia e de mecanismos de controle cidado so tanto a consequncia da lgica descrita como permitir que quem deve ser controlado tenha faculdades de controle como do atraso tecnolgico, a inrcia institucional e a corrupo reinante. Diante da sofisticao em termos de informtica e de comunicao dos serenazgos, contamos com delegacias que nem sequer atendem ao telefone e que, se o fazem, na maioria das vezes se recusam a atender s demandas dos cidados por carecer dos recursos humanos e materiais necessrios. A melhor demonstrao de que o avano dos serenazgos e o retrocesso da polcia no se explicam principalmente por razes econmicas e sim doutrinrias e organizacionais que o investimento municipal nos serenazgos representa s 9% do total do oramento do Ministrio do Interior. No que se refere ao nmero de efetivos, ocorre algo parecido: os serenos representam unicamente o 16% do total de efetivos policiais. O progressivo fortalecimento dos serenazgos e seu relativo sucesso no deixam de ser paradoxais, porque se trata de um sistema de vigilncia sem atribuies policiais, que padece de grandes debilidades na formao e capacitao de seus integrantes. Neste ponto, surge inevitavelmente uma pergunta: por que os municpios no investem esses mesmos recursos para equipar e fortalecer a polcia? Na Colmbia, sobretudo em Bogot, a contribuiao municipal e empresarial em segurana cidad destina-se inteiramente Polcia. Talvez isto se deva ao fato de que, diferentemente do que sucede no Peru, a polcia colombiana se esforou por descentralizar seus recursos e se aproximar do cidado, alm de ter estabelecido prticas de prestao de contas sobre os recursos contribudos (Costa 2007: 55 e seguintes).
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QUE OUTROS SERVIOS DE SEGURANA PRESTAM OS MUNICPIOS?

O crescente protagonismo municipal no se limita criao dos serenazgos. Em parte, como j foi dito, seu surgimento esteve relacionado necessidade dos prefeitos de contar com um instrumento de autoridade prprio, que lhes permitisse recuperar as ruas e os espaos pblicos. Esta recuperao traduziu-se no embelezamento de parques e praas, no incremento das reas verdes e em novos investimentos, coisas que tm contribudo indiretamente para melhorar a segurana nas principais cidades do pas. Os municpios envolveram-se gradualmente no estabelecimento de programas de preveno da violncia. O primeiro foi o das Defensorias de Crianas e Adolescentes, que surgiram no inicio da dcada de 1990 para receber denncias de abusos e atender s vtimas. Baseados desta experincia exitosa, os municpios deveriam ampliar sua oferta institucional para atender s vtimas da violncia familiar e de gnero, como conseqncia da instalao em cada provncia e em cada um dos distritos das grandes cidades dos seguintes servios: um mdulo de ateno mulher vtima, que conte com ambientes privados e pessoal especialmente capacitado; uma casa-refgio; uma rede de mulheres que ajudem outras mulheres a sair da violncia e, por ltimo, um servio de tratamento psicolgico para os agressores (Costa e Romero 2010a: 128). Frente emergncia das gangues, os municpios tambm tm respondido ainda que de maneira desigual com programas de recuperao, reabilitao e reinsero dos jovens envolvidos, bem como com programas recreativos, desportivos e culturais, e inclusive com a criao de casas da juventude. A mais exitosa destas experincias o programa Habla Choche! da Municipalidade Distrital de San Martn de Porres, em Lima (Costa, Romero y Moscoso 2011). Por outro lado, seria ideal que pelo menos na delegacia principal de cada provncia e de cada distrito das grandes cidades especialmente daqueles com problemas de violncia juvenil se estabelecesse um mdulo especializado de ateno a adolescentes infratores com pessoal capacitado, tal como o fez a delegacia La Corporacin no distrito limenho El Agustino. O investimento requerido para instalar o mdulo poderia ser financiado pelos prprios municpios. Onde isso ocorresse, o Ministrio P93

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blico deveria estar presente com um fiscal de famlia e uma equipe multidisciplinar, com o propsito de tornar possvel a justia restaurativa, aplicando a remisso nos casos que correspondessem (Costa y Romero 2010a: 129). Outra iniciativa interessante tem sido a de trabalhar com as comunidades educativas para promover a organizao e a participao dos estudantes atravs dos municpios escolares (Costa, Ypez e Romero 2008: 23-24). Os municpios com maiores problemas de violncia juvenil poderiam replicar nas instituies educativas pblicas o programa Escolas para a Vida, que compreende formao em habilidades para a vida, autoestima, desenvolvimento de talentos e empreendedorismo. Os municpios e sobretudo a polcia tm feito um excelente trabalho de preveno comunitria, organizando a populao para a segurana cidad. Um desafio importante evitar a duplicao de esforos e os conflitos entre as juntas de moradores promovidas por cada um deles. Os municpios podem ajudar a equipar as juntas para sua rpida e fluida comunicao com as delegacias e os serenazgos, de maneira que funcionem como um efetivo sistema de alerta comunal. Com este fim, podem prov-las de alarmes, apitos, lanternas, coletes, equipes de comunicao, bicicletas e, inclusive, motos. Os municpios tambm poderiam complementar esta rede cidad com os vigilantes privados, taxistas e mototaxistas, comerciantes, educadores e trabalhadores municipais, bem como estabelecer um registro das pessoas fsicas e jurdicas que prestam servios de vigilncia privada (Costa e Romero 2010a: 130-131). H muitas outras tarefas de preveno, reabilitao e reinsero social, bem como de assistncia s vtimas, nas quais o papel dos municpios central. o caso do tratamento de vcios, tanto das drogas ilegais como do lcool e do fumo. Os municpios devem se converter no aliado natural do ente gestor das polticas de preveno do consumo de drogas em nvel nacional. Em coordenao com o Ministrio de Justia, os municpios deveriam implementar programas de execuo de penas alternativas privao de liberdade, como prestao de servios comunidade. Poderiam, ademais, contar com programas de assistncia ps-penitenciaria para facilitar a reinsero no mercado de trabalho dos ex-presidirios, e colaborar com o Poder Judicial e os ministrios do Interior e de Justia em estabelecer nas
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principais delegacias do pas juizados de paz com formao e capacidade de agilizar o processamento das infraes. Estrategicamente, os municpios deveriam promover o estabelecimento de casas de segurana e de justia, que integrem os diferentes servios de segurana cidad (Costa e Romero 2010a: 131). A responsabilidade de maior envergadura que assumem os municpios no tema de segurana cidad a que recai sobre os prefeitos, que tambm so presidentes dos comits provinciais e distritais, que constituem a base do Sistema Nacional de Segurana Cidad, criado em fevereiro do 2003. Os comits esto integrados pelas principais instituies pblicas encarregadas da preveno e persecuo do delito, bem como por representantes da sociedade civil e de outras instituies capazes de colaborar nesta demanda. Os comits assumem a tarefa de preparar anualmente o plano de segurana cidad, baseado em um diagnstico prvio dos problemas e desafios identificados, bem como de implement-lo e avali-lo regularmente. Os comits so, pois, no s um espao de coordenao institucional, mas tambm a mxima autoridade de deciso em segurana cidad a nvel local, cabendo aos prefeitos dirigi-los. Como o protagonismo municipal em segurana cidad relativamente recente no melhor dos casos, no tem mais de 20 anos , preciso explicitar as mltiplas funes e responsabilidades que os municpios poderiam assumir nesta matria. Com esse fim, o Ciudad Nuestra fez chegar ao Congresso da Repblica um projeto de lei que detalha as atribuies municipais no funcionamento dos comits de segurana cidad, define os limites do servio de serenazgo e estabelece responsabilidades na gesto da informao delitiva, na preveno social e comunitria, na reabilitao e reinsero social dos infratores, e na assistncia e proteo s vtimas da violncia e do delito.3 Explicitar estas funes se faz necessrio, mas insuficiente para conseguir que os municpios se convertam num instrumento mais eficaz de segurana cidad. Requer-se, por parte do governo central, uma definio da poltica nacional de preveno que se forme no mbito local atravs dos municpios. Isso requer, pelo menos, trs componentes: a definio do tipo de intervenes possveis de se levar a cabo, o desenvolvimento de capaci95

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dades locais e o financiamento dessas iniciativas locais. Desenvolver estes componentes uma responsabilidade do governo central, em coordenao com os municpios. Alguns dos possveis mbitos de interveno preventiva poderiam se dar no consumo de lcool e drogas, na violncia familiar e de gnero, na violncia juvenil, no uso de armas e na desero escolar, bem como no fortalecimento dos serenazgos nos distritos com menores recursos e mais alta incidncia delitiva, e na promoo de uma cultura de paz e tolerncia, entre outros.
PARA ONDE VAMOS?

Ainda que o fortalecimento dos serenazgos tenha contribudo para melhorar a preveno da violncia e do delito, eles sozinhos, com as atribuies atuais, no podem se encarregar da segurana cidad. H quem, por este motivo, proponha ampliar suas atribuies para convert-los em polcias locais, com capacidade de aplicar a lei e investigar as infraes e alguns delitos. Outros propem sua absoro pela Polcia Nacional, pois, deste ponto de vista, ainda que os serenazgos contem com valiosos recursos tecnolgicos e logsticos, eles constituem uma anomalia que apenas duplica as funes policiais. No meio se localizam os que promovem os esforos para integrar da melhor maneira os recursos de ambas as instituies, a fim de tornar mais eficiente a resposta frente ao crime. Analisemos cada uma destas alternativas. Existem argumentos vlidos para outorgar atribuies policiais aos serenazgos. Estes vm desenvolvendo um bom trabalho, mas para aumentar sua efetividade necessrio que seus membros portem e usem armas de fogo, tenham capacidade de investigao e contem com a faculdade de aplicar a lei, o que inclui deter a quem a infringe. Para os defensores desta postura, a falta de efetividade dos serenazgos explica-se, nica e exclusivamente, pelo fato de no contarem com estas atribuies. Mas os que pensam assim se esquecem das verdadeiras carncias deste servio, sobretudo no que se refere seleo e formao de seu pessoal. Nesta tica, as polcias locais assim constitudas complementariam as funes da polcia como ocorre, por exemplo, na Espanha e no Brasil. Mas para que este modelo funcione, deve-se delimitar claramente as funes de cada instncia e se estabelecer mecanismos adequados de integrao operativa. A principal opo seria
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que as polcias locais se constitussem sobre a base dos atuais serenazgos, o que significaria que sua cobertura territorial se limitaria queles distritos que contam com este servio. A responsabilidade de seu financiamento recairia sobre os municpios. Este modelo obrigaria a Polcia Nacional a redefinir suas funes e a se concentrar na manuteno da ordem pblica e na investigao criminosa de mdia e grande envergadura. Esta proposta tem enfrentado vrios questionamentos (Basombro 2004 e Rospigliosi 2004). Primeiro, minaria as bases do Estado unitrio ao outorgar poder de fogo a autoridades locais que poderiam, eventualmente, entrar em confronto com o governo central, responsvel pela ordem e pela segurana pblica. No Peru, so frequentes os movimentos de protesto social contra o governo central ou os governos regionais, ou entre governos regionais e locais; estes movimentos, encabeados pelas prprias autoridades, costumam bloquear estradas e, algumas vezes, terminam em confrontos com a Polcia. Em tais circunstncias, o perigo de que as autoridades recorram a suas polcias locais para respaldar o protesto social e enfrentar a polcia no pequeno. Segundo, consolidaria um esquema de segurana inequitativo. Terceiro, atentaria contra a eficincia no combate criminalidade, ao fragmentar as instituies responsveis da segurana e torn-las mais vulnerveis penetrao do crime organizado, como tem ocorrido com muitas das polcias municipais no Mxico (Garca 2006). No outro extremo esto os que querem ver os serenazgos absorvidos pela Polcia. A lgica que, na medida em que estes duplicam funes policiais, seria melhor que fossem transferidos polcia os meios logsticos e tecnolgicos com que contam os municpios, para que esta possa ser mais eficiente. No entanto, as dificuldades de tal absoro so bvias. Nem os prefeitos e nem os moradores confiam no uso que a polcia faria destes recursos. Foi precisamente essa desconfiana que impediu que, desde um primeiro momento, os municpios investissem no fortalecimento da polcia em lugar de criar seus prprios corpos de patrulha. Duas dcadas depois, no existe evidncia de que esta atitude tenha mudado. Nos poucos casos em que alguns prefeitos puseram nas mos da polcia os recursos de seus serenazgos, a experincia fracassou estrondosamente por m gesto. Como os serenazgos se mantm com as contribuies dos moradores, possvel
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imaginar que se fosse decretada unilateralmente sua absoro pela polcia, os moradores deixariam de pagar seus tributos por segurana cidad. No curto prazo, nem a transformao dos serenazgos em polcias locais nem sua absoro pela polcia esto na agenda pblica. O que est, sim, na agenda a integrao de esforos de ambas as instituies, atravs de uma melhor cooperao policial com os municpios, como manda a Constituio de 1993. Esta integrao deve se concretizar no marco dos comits de segurana cidad, cuja autoridade mxima o prefeito (Costa, Briceo y Romero 2008: 100). A integrao de seu trabalho com a polcia no constitui o nico desafio dos serenazgos. Como j foi demonstrado, os desafios de sua profissionalizao so vultosos, especialmente na seleo e formao de seus membros. Outros desafios so a integrao entre os serenazgos distritais das cidades e a reduo das inequidades entre eles. O modelo peruano de municipalizao de fato da segurana cidad desenvolveu-se nos ltimos 20 anos de maneira quase espontnea, por iniciativa dos municpios, sem conduo do governo central, para suprir as deficincias do servio policial oferecido por este ltimo. O peculiar regime trabalhista da polcia, que permite que seus efetivos trabalhem para terceiros em seus dias de descanso ou de frias, tem favorecido o crescimento dos serenazgos, que podem contar, assim, com a autoridade policial que lhes oferecem os efetivos contratados. difcil imaginar que os ingredientes que permitiram o surgimento e o desenvolvimento desta nova instituio municipal se encontrem presentes em outros pases com estrutura estatal unitria, como o Peru. No o caso dos pases federais, que alm de contar com polcias federais e estaduais, contam com polcias municipais, algumas delas muito antigas. Inclusive, nos Estados federais no parece haver consenso sobre os benefcios de se contar com polcias municipais. Enquanto no Brasil estas se desenvolvem e consolidam, complementando o trabalho das polcias estaduais e federais (Misse e Bretas 2010), no Mxico onde as polcias municipais tm sido presa fcil do crime organizado sua absoro pelas polcias preventivas estaduais tem sido exigida pelo governo do presidente Caldern, ainda que at o momento nada se tenha conseguido devido resistncia dos prefeitos em renunciar aos poderes j adquiridos.
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Entre os Estados unitrios da regio, a experincia peruana nica, ainda que em alguns pases haja sinais de que os municpios procuram responder demanda cidad por segurana atravs da criao de corpos de vigilncia municipal parecidos com os serenazgos. o caso do Chile, onde muitas comunidades de Santiago tanto as mais abastadas como as mais populares contam com servios no armados de patrulha para a preveno do delito e a ateno emergncias, organizados em torno de uma central de informaes que est disposio do pblico 24 horas por dia. Estas funes esto explicitadas na Lei de Municipalidades. diferena do caso peruano, estes servios municipais no parecem ameaar o monoplio de Carabineros sobre a preveno, ainda que o pblico recorra a eles com crescente frequncia. No caso de San Salvador, o municpio conta com um corpo de agentes metropolitanos que absorveu as antigas funes de polcia municipal que exercia desde fins do sculo XIX e somou-as proteo da ordem e segurana dos espaos pblicos, ao cuidado do patrimnio municipal, e preveno e dissuaso do delito. A principal lio da experincia peruana que o municpio constitui o espao ideal para a organizao da segurana cidad. Que fazer isto requeira ou no um servio municipal autnomo como os serenazgos depender da capacidade e flexibilidade das Polcias Nacionais para interagir com os municpios e adequar o servio que contemplam as necessidades de ateno das comunidades locais. Este ser um dos grandes desafios das polcias para os prximos anos.

NOTAS
1 . importante assinalar que, diferentemente dos guardas municipais no Brasil, que so corpos armados cuja misso principal proteger o patrimnio pblico municipal, os serenazgos so servios de patrulha no armada que atendem a telefonemas do pblico para auxiliar as vtimas de acidentes de trnsito, resolver problemas de convivncia de vizinhana, prevenir delitos e pr nas mos da Polcia seus responsveis. 2. Ciudad Nuestra fez chegar ao Congresso da Repblica um projeto de desenvolvimento do artigo 197 da Constituio que, entre outras medidas, adequa as jurisdies policiais s polticas, regula os planos integrados de preveno e permite a participao dos prefeitos na seleo, avaliao e remoo dos chefes policiais. Acompanhado de outros, o projeto de lei
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faz parte do livro Inseguridad en el Per. Qu hacer desde el Congreso?, atualmente em publicao (Costa e Romero 2011). 3 . Este projeto de lei tambm faz parte do livro Inseguridad en el Per. Qu hacer desde el Congreso? (Costa y Romero 2011).

BIBLIOGRAFA
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Nicargua: uma exceo na segurana da Amrica Central

NICARGUA: UMA EXCEO NA SEGURANA DA AMRICA CENTRAL

Elvira Cuadra Lira

urante os ltimos anos, o caso da Nicargua tem suscitado a curiosidade de governos, acadmicos, instituies internacionais e outros atores devido aos ndices favorveis que apresenta o pas em matria de crimes e violncia em comparao a seus vizinhos do norte da Amrica Central. As autoridades tm difundido a frase de que a Nicargua o pas mais seguro da regio. Certamente, os indicadores de violncia e criminalidade colocam o pas entre os menos afetados dos pases do chamado Tringulo do Norte: Guatemala, El Salvador e Honduras. Os estrangeiros que visitam o pas admiram a tranquilidade com que podem mover-se pelo territrio. Alm disso, os cidados colocam o tema da segurana em terceiro ou quarto lugar entre os principais problemas do pas, diferente do resto da Amrica Central onde aparece em primeiro lugar. Um dos fatores reconhecidos na conteno do delito e da criminalidade o modelo policial, que tem carter preventivo e que se assenta em uma forte relao polcia-comunidade. Esta situao tem gerado muitos questionamentos entre especialistas e acadmicos que buscam esclarecimentos, sem que at agora se encontrem respostas convincentes. Duas das perguntas que pesam a respeito so: que fatores contribuem com esta situao particular? E por quanto tempo pode ser mantido, considerando o entorno regional desfavorvel, as mudanas que esto sendo produzidas na evoluo dos crimes dentro do pas e a influncia de ameaas externas como o crime organizado transnacional?Este ensaio tenta refletir acerca destas duas perguntas, propondo algumas hipteses para compreender as particularidades da Nicargua em matria de segurana, crime e violncia.
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Elvira Cuadra Lira

AS CONDIES ATUAIS DE SEGURANA

De acordo com anlise realizada pelo PNUD em 2011, a Nicargua apresenta um nvel de delinquncia mdio, junto com Costa Rica e Panam2, de maneira que o pas pertence ao grupo de pases chamado Tringulo Sul1, que gozam de indicadores mais favorveis em relao ao crime e a violncia. Durante os ltimos dez anos, o comportamento dos delitos tem mantido a tendncia de crescimento de dcadas anteriores. As duas principais procedncias de delitos registrados pela polcia, contra a propriedade e contra as pessoas, mantiveram sua curva ascendente.
Grfico 1: Evoluo dos delitos. 2000 - 2010

70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 Contra as pessoas Contra a propriedade Contra a sade Outros

00

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Fonte: elaborao prpria a partir de estatsticas policiais.

No entanto, durante os ltimos cinco anos o crime e a violncia tm apresentado mudanas importantes. A procedncia de delitos contra as pessoas apresenta uma tendncia de crescimento tal que j alcana a curva dos delitos contra a propriedade, os quais parecem ter diminudo durante os ltimos trs anos2. Outra mudana importante se verificou na qualidade dos delitos, especialmente naqueles considerados de maior impacto social como os assassinatos, homicdios, leses, violaes e roubos com intimidao. Ademais, entre 2007 e 2010, tem emergido novamente a violncia poltica como uma varivel que exerce influncia sobre a segurana em geral.

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Nicargua: uma exceo na segurana da Amrica Central

Os delitos de maior impacto social Na Nicargua, as autoridades policiais identificam um grupo de delitos denominados de maior impacto social considerando os efeitos que tm sobre a sociedade; entre eles esto: os assassinatos, os homicdios e os delitos sexuais. Tambm se incluem neste grupo o roubo com intimidao ou assaltos.
Tabela 1: Taxa de delitos com maior impacto social x 100 mil hab. 2000-2010
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 70 9 10 69 10 76 12 68 12 74 13 68 14 79 13 86 13 84 13 72 13 62

Homicdios Leses

Delitos sexuais Roubos

392 450 452 455 466 353 358 331 323 233 196 352 394 395 393 397 390 473 491 591 565 489 69 87 84 88 88 95 104 122 177 194 174

Roubos com Intimidao

Fonte: elaborao prpria sobre dados policiais.

A taxa de homicdios x 100 mil habitantes tem se mantido constante a nvel nacional durante os ltimos quatro anos, porm, anlises efetuadas pela mesma polcia indicam que h localidades onde este indicador mostra um comportamento crtico3 e em algumas localidades se relaciona com atividades vinculadas ao crime organizado transnacional. A esta mesma concluso chegou o informe do PNUD de 20114, que encontra taxas variveis em diferentes zonas do pas e em algumas delas similares s taxas mais altas da regio. Enquanto isso, entre as diferentes modalidades de roubo, a mais perigosa o chamado roubo com intimidao, conhecido em outros lugares como assaltos. Por isso a polcia os considera entre os delitos de maior impacto, enquanto que para a populao so os que geram a maior percepo de insegurana. Este tipo de delito no s aumentou em frequncia durante os ltimos anos, como tambm cresceu a sua periculosidade. No ano de 2008, por exemplo, os roubos com intimidao aumentaram em 47.4 %, mas tambm cresceram os assaltos a taxis e os chamados sequestros express, ge103

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rando uma forte percepo de insegurana na cidadania, especialmente em Mangua, que concentra 56 % das denncias registradas em todo o pas.5 Crime organizado Na Nicargua se apresentam dois tipos de crime organizado: a) expresses locais, que tomam a forma de grupos organizados para cometer delitos comuns como roubos e as gangues juvenis, e b) expresses do crime organizado transnacional como narcotrfico, trfico ilcito de armas, trfico de pessoas, entre outros. Em relao s gangues juvenis, o pas apresenta uma situao diferente de outros pases na regio, pois os grupos juvenis no tm desenvolvido estruturas criminais complexas e, ainda que se envolvam em delitos, tampouco se vinculam com os delitos de maior impacto social ou delitos complexos. Infelizmente, os ltimos anurios estatsticos da Polcia Nacional no reportam praticamente nenhum dado a respeito destes grupos e somente se conhece o que cita o Informe do PNUD de 2009,6 indicando que no pas se contabilizavam 268 grupos ou gangues juvenis com 4.500 integrantes no ano de 2006. Desde o ano de 2008, diversas organizaes sociais que realizam aes de preveno da violncia com jovens tm informado que os integrantes de gangues tm mais acesso a armas de fogo e se envolvem mais em delitos perigosos, porm, no h evidncias claras a respeito. De acordo com vrios estudos,7 o tipo de crime organizado que mais ameaa o pas aquele vinculado s operaes transnacionais, especificamente o narcotrfico. Tanto as autoridades como os investigadores especialistas no tema concordam em assinalar que durante os ltimos anos tem havido mudanas importantes neste tipo de atividade criminal. As mudanas consistem em: grupos com maior organizao e recursos; operaes de maior envergadura, especialmente relacionadas ao deslocamento e armazenamento de grandes carregamentos de droga; penetrao de grupos em certas localidades do pas onde existe presena precria do Estado; incremento das atividades relacionadas venda e ao consumo interno de drogas. Ainda, o pas comeou a jogar um papel diferente nas operaes internacionais de narcotrfico e se transformou de simples corredor para o transporte da droga a uma estao de servio para o armazenamento temporal,
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abastecimento de combustvel e outras operaes logsticas dos cartis narcotraficantes. Este tipo de crime organizado implica em cinco ameaas graves segurana do pas, a saber: a) o incremento dos homicdios e a violncia em geral, especialmente sob a forma do sicariato; b) consumo local de droga, a fim de criar redes de consumidores entre os jovens para que protejam e colaborem com as atividades de deslocamento dos carregamentos; c) estmulo e aprimoramento de outras formas de criminalidade organizada, como o trfico de pessoas, a explorao sexual comercial, o turismo sexual e a pornografia infantil; d) a corrupo das instituies pblicas e a lavagem de dinheiro. Por esta razo, a polcia tem dedicado grandes esforos s operaes contra o trfico de drogas durante os ltimos anos. Segundo o ltimo anurio publicado pela polcia nacional em 2011,8 o resumo dessas operaes para os anos 2009 e 2010 o seguinte:
Tabela 2: Operaes contra o trfico de drogas. 2009-2010
Trfico internacional Trfico interno 2009 2.380 64 2010 2.390 71

Fonte: elaborao prpria a partir de dados policiais.

Em geral, os confiscos de drogas tm se mantido constantes durante a ltima dcada, exceo da cocana, cujas apreenses aumentaram principalmente a partir do ano de 2003 e tiveram seu auge no ano de 2008.

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Grfico 2: Confiscos de drogas (kg.). 2000-2010

14.000 12.000 Cocana Crack Herona

10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10

Maconha

Fonte: elaborao prpria a partir de dados policiais.

As aes contra o narcotrfico reforam o grande reconhecimento nacional e internacional da Polcia. No entanto, os cidados tem criticado o desempenho policial em combater e controlar o consumo interno de drogas, que tambm tem aumentado durante os ltimos anos. Violncia contra mulheres, meninos e meninas Dois dos grupos que mais sofrem com os efeitos da violncia so as mulheres e as crianas. Do total de delitos reportados durante os anos 2009 e 2010, as mulheres representaram 47,7 e 48,9% de vtimas, respectivamente. Enquanto que os menores de idade representaram 12,3 e 11,3 para os mesmos anos.
Tabela 3: Comportamento dos feminicdios. 2004-2010
Feminicdios 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 37 65 38 45 78 79 89

Fonte: Dados da Rede de Mulheres contra a Violncia.

Os delitos sexuais e a violncia intrafamiliar so os que mais afetam estes dois grupos. De acordo com os dados da Polcia Nacional, entre os anos 2009 e 2010, as denncias de delitos relacionados violncia intrafamiliar aumentaram em 3,3%, enquanto que os delitos sexuais diminuram em 5,9%. Outro dado indica que no ano de 2010, 49,3% das vtimas de violao so meninas e adolescentes mulheres entre os 15 e 17 anos de idade.
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O ressurgimento da violncia poltica Os conflitos e a violncia poltica tm ressurgido como uma varivel de importncia nas condies de segurana do pas desde 2007. Os principais atores deste tipo de acontecimento de violncia so cidados e integrantes de organizaes sociais, simpatizantes e partidrios do governo, e a polcia. No existe um dado preciso da quantidade de episdios violentos que se tem produzido entre 2007 e 2011, porm, as informaes jornalsticas e os informes elaborados por alguns centros independentes indicam que os mais graves casos de violncia tem se apresentado durante as campanhas eleitorais do ano de 2008 e de 2011. As percepes sobre a segurana e a violncia Na avaliao das condies de segurana, as percepes dos cidados tambm so consideradas como um elemento de importncia. diferena de outros pases centro-americanos, os nicaraguenses situam o crime e a violncia no terceiro ou quarto lugar de importncia entre os principais problemas de pas.
Grfico 3: Principais problemas segundo os pases. 2010
50 40 30 20 10 0
Crime Desemprego Crise econmica

iz e Be l C

Fonte: elaborao prpria sobre bases de LAPOP. 2010.

No entanto, outras pesquisas de opinio realizadas no pas9 indicam que esta percepo muda medida que o cidado avalia as condies de segurana em seu entorno mais prximo. dizer que os problemas de segurana e a criminalidade adquirem maior importncia em entornos prximos como a localidade ou o bairro, e se encontram associados a fatores como a proxi107

El

R ica Sa lv ad or G ua te m al a H on du ra s N ic ar g ua Pa na m

os t

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midade de armazenamentos de bebidas, de drogas, a segurana nas escolas, entre outros. Historicamente a Polcia tem gozado de confiana dos cidados, que a situam como a terceira ou quarta instituio de maior confiana com porcentagens superiores a 60%. No entanto, tambm tm uma avaliao crtica de seu desempenho em aspectos muito especficos do trabalho policial, tais como a presena nos bairros e a segurana rodoviria, entre outros.
OS FATORES DA SEGURANA

As condies de segurana e o comportamento da violncia e a criminalidade na Nicargua ao que parece esto relacionados com diversos fatores histricos que incluem, entre outros: a forma em que terminou o conflito blico dos anos 80; a institucionalidade do pas em matria de segurana; a promoo e o uso de mecanismos alternos para a resoluo de conflitos; a promoo de uma cultura de paz, a participao cidad e a densidade organizativa dos cidados; e a influncia de fenmenos sociais como a migrao. A maioria destes fatores est estreitamente relacionada com a evoluo do contexto sociopoltico do pas, pelo menos durante as ltimas dcadas, por isso vale a pena revisar seu comportamento e as razes por que se relacionam com as condies de segurana do pas. O fim do conflito, a transio e a pacificao A transio poltica que se iniciou em 1990 com a derrota eleitoral do governo revolucionrio e a ascenso de um novo regime poltico marcou o fim do longo conflito militar que havia afligido o pas durante a dcada de 1980. Este acontecimento marcou para sempre a histria do pas e da regio centro-americana, no somente por sua importncia seno tambm porque ocorreu de forma diferente dos casos de El Salvador e Guatemala. diferena destes pases, onde os conflitos blicos terminaram com a assinatura de acordos de paz, na Nicargua a transio e a pacificao se abriram a partir de um processo eleitoral no qual a maioria dos cidados expressou claramente sua vontade atravs dos votos. Esta vontade expressada majoritariamente nas urnas deslegitimou qualquer outra alternativa de tr108

Nicargua: uma exceo na segurana da Amrica Central

mino do conflito blico, deslocou os atores militares e colocou em primeiro plano os atores polticos como os protagonistas da mudana. Durante os primeiros anos da transio e da pacificao, o pas viveu novas formas de violncia10 que se expressaram, sobretudo, nos conflitos e na violncia poltica,11 e tomaram forma massivas manifestaes de protesto, tomada de instituies, greves, tomada de terras, rearmamento de ex-combatentes e aes armadas. Essa violncia poltica era a evidncia mais crua dos complexos processos que vivia o pas: a pacificao, a construo da democracia e a transformao profunda do modelo econmico. Espalhou-se durante toda a primeira metade dos anos 90 e a partir de 1998 experimentou uma diminuio importante, ainda que no cessasse definitivamente. Entre 199012 e 1997, os conflitos e a violncia polarizaram a sociedade nicaraguense e o contexto se degenerou rapidamente em massivos e generalizados conflitos que enfrentaram abertamente diferentes atores sociais com as foras policiais e o exrcito em manifestaes pblicas, tomada de instituies, tomada de terras, greves e aes armadas nas zonas rurais. Os conflitos polticos se generalizaram por todo o territrio nacional e a escala de violncia se elevou at produzir enfrentamentos armados entre as foras da polcia e os grupos irregulares armados.
Grfico 4: Violncia poltica. 1991 - 2000

900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 Manifestaes Greves Alteraes da ordem Aes armadas Toma terras Toma instituies

Fonte: elaborao prpria a partir de estadsticas policiais.


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Os momentos auge de certas demonstraes de violncia poltica como as manifestaes e a tomada de instituies coincidem com acontecimentos importantes do processo poltico do pas como a campanha eleitoral e a mudana de governo dos anos 1996-1997. Entre os anos 1990 e 1997, os principais atores destes acontecimentos14 foram organizaes de filiao sandinista que exigiram a permanncia de benefcios e conquistas da revoluo, alm da manuteno de espaos de participao poltica em diferentes nveis territoriais; organizaes de grmios e sindicatos que exigiram segurana laboral, manuteno de salrios, participao nos processos de privatizao de propriedades estatais e participao nos espaos de acordo econmico com o governo; organizaes estudantis que exigiram aumento do oramento universitrio; organizaes camponesas que exigiram segurana jurdica sobre suas propriedades, terras e crditos; e grandes grupos de ex-combatentes da Resistncia e o Exrcito que se insurgiram em armas exigindo segurana, programas de reinsero econmica e social, terras e cumprimento dos acordos de desmobilizao assinados com o governo.15 Ainda que as demonstraes do conflito se mantivessem, a onda de violncia poltica se reduziu substancialmente entre 1997 e 2006, limitando-se a episdios particulares como remanescentes da etapa anterior relacionados com a exigncia dos estudantes universitrios para obter a porcentagem de oramento estabelecido pela lei, conflitos de propriedade e violncia eleitoral. Tambm se reduziram substancialmente as aes armadas de grupos de ex-combatentes.15 A exploso de violncia poltica dos primeiros anos da transio e da pacificao serviram como vlvula de escape para canalizar a presso social e poltica que existia no pas. Contriburam tambm para reforar o repdio violncia entre a sociedade nicaraguense. Nessa poca, o reforo da presena e a autoridade policial nas zonas de conflito, e o desarmamento de enormes contingentes de ex-combatentes16 favoreceram a diminuio da violncia poltica. Evitaram, alm disso, que essa presso e descontentamento social se expressassem em outras formas de violncia social17 como a delinquncia comum e criminalidade. Efetivamente, as estatsticas da violncia social expressada atravs da criminalidade e dos delitos tm apresentado uma tendncia geral de crescimento desde o incio dos anos 90, tal como registram as estatsticas po110

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liciais.18 Entre 1990 e 1999 os dois tipos de crimes que mostraram as mais altas tendncias de crescimento foram os delitos contra a propriedade e os delitos contra as pessoas.
Grfico 5: Evoluo dos delitos. 1990-1999

40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 Contra as pessoas Contra a propriedade Contra a economia Trco de drogas Outras infraces

Fonte: elaborao prpria a partir de estadsticas policiais.

Os delitos mais frequentes foram as leses, os furtos e os assaltos com uso da fora; enquanto que os delitos de maior impacto social foram: os assassinatos, homicdios e roubos com intimidao.
Tabela 4: Taxa de homicdios por cada 100 mil hab. 1992-1999
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 22 19 16 16 15 15 13 11 Fonte: elaborao prpria sobre estadsticas policiais.

No entanto, vale a pena notar que entre os anos de 1992 a 1999 a taxa de homicdios por cada 100 mil habitantes diminuiu de 22 a 11, mostrando taxas anuais relativamente baixas considerando a situao de violncia generalizada que o pas viveu nessa poca, especialmente durante o ciclo de rearmamento dos ex- combatentes na primeira metade da dcada.

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Criao de uma institucionalidade para a segurana Outro fator que tem contribudo para as condies de segurana do pas a criao e o fortalecimento da institucionalidade vinculada com este tema. A respeito se pode assinalar que um de seus marcos histricos est relacionado com o acordo para a mudana de governo em 1990, conhecido como Protocolo de Transio, que assegurou a permanncia do exrcito e da polcia19 como as instituies encarregadas da defesa e da segurana cidad, respectivamente. Por volta de 1990, ambas as instituies, particularmente a Polcia Nacional iniciaram um processo de modernizao e reforma que incluiu a fortalecer e realizao de seu marco jurdico, a reorganizao institucional e a atualizao profissional de seus recursos humanos. Outro marco a reforma e modernizao das demais instituies que compem o sistema de justia penal do pas, entre elas: o Ministrio Pblico e a administrao de justia. Este processo incluiu a reviso, atualizao e formulao de leis em matria civil e penal, a reorganizao do sistema de administrao de justia, a adequao do Ministrio Pblico e a criao de unidades especializadas para enfrentar os delitos de crime organizado em diferentes instituies pblicas. O modelo de polcia preventiva Na Nicargua no se tem formulado at agora polticas pblicas de segurana. Durante o governo anterior se desenvolveram vrias iniciativas que no prosperaram muito. As aes que se desenvolveram principalmente pela Polcia tm um carter mais preventivo que de mo-dura, ainda que nas autoridades governamentais prevalea um enfoque tradicional e policial sobre este tipo de situaes. Ao enfoque policial foi denominado Modelo de Polcia Comunitria Pr-ativa e goza de reconhecimento internacional. Porm, est limitado ao seu mbito de ao e limitada disponibilidade de recursos de que dispe a instituio. Parte desse modelo consiste na criao de unidades especializadas para atender a violncia intrafamiliar e a violncia contra as mulheres. Estas unidades so conhecidas como delegacias da mulher, da infncia e da adolescncia20 e contam com equipes interdisciplinares para atender as vtimas da violncia. Ademais, se criou a Direo de Assuntos Juvenis, que atende aos grupos de jovens em risco e gangues.
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Boa parte do trabalho desta se apoia sobre a educao e capacitao dirigida preveno do consumo de drogas e bebidas, a violncia domstica e a educao do trnsito. Outra parte importante a realizao de planos especiais, as operaes para o confisco de armas ilcitas, as operaes contra o narcotrfico e os planos para garantir a segurana no campo. A linha de trabalho sobre a base da relao polcia-comunidade se iniciou h muitos anos atrs e para isso se criou uma rede comunitria denominada Comits de Preveno do Delito, integrada por 2.041 comits e 10.664 pessoas em todo o pas at o ano de 2005. A funo desses comits era identificar prioridades junto com a polcia e coordenar aes pontuais de preveno em bairros e comunidades rurais. Desde o ano de 2007 o governo promoveu a criao dos Conselhos de Poder Cidado com pessoas encarregadas da segurana cidad em cada um deles, orientando a polcia a trabalhar em coordenao com eles e criando duas redes paralelas. De acordo com as estatsticas policiais, a instituio tem conseguido manter, e at diminuir, a taxa de variao dos delitos. Da mesma forma tem conseguido manter e incrementar a efetividade policial durante os dois ltimos anos.
Tabela 5: Taxa de variao de delitos e efetividade policial. 2005 - 2010
2005 2006 2007 2008 2009 2010 15.7 15.7 11.0 6.6 1.9

Taxa variao delitos -4.5

Efetividade policial 51.9 47.9 45.7 33.0 54.3 59.2 Fonte: elaborao prpria a partir de dados policiais.

Porm, esse um dos grandes desafios do modelo policial considerando a influncia e as novas ameaas segurana regional, assim como as tendncias nacionais em matria de criminalidade e violncia. Sobre tudo porque o modelo no foi acompanhado por polticas sociais e de segurana preventivas.

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Reforma e modernizao do sistema de justia penal Outro fator de influncia decisiva o processo de reforma e modernizao do sistema de justia penal do pas, que inclui a atualizao e formulao das leis para a administrao de justia, a criao de novas instituies e unidades especializadas para atender certo tipo de problemas de segurana e criminalidade e a reorganizao do sistema de administrao de justia. Na Nicargua, este sistema est integrado por vrias instituies como: o Ministrio Pblico ou Promotoria, a Procuradoria Geral da Repblica, o Ministrio do Governo, a quem se subordinam a Polcia Nacional e o Sistema Penitencirio, a Corte Suprema de Justia, os juizados e tribunais, a Defesa Pblica e o Instituto de Medicina Legal. Muitas destas instituies nasceram h pouco a partir da deciso de reorganizar e modernizar o sistema de justia penal. Este processo tem sido longo e tem envolvido aes de diferentes naturezas que vo desde a realizao e atualizao do marco jurdico legal do pas com a aprovao de leis e novos Cdigos,21 at a criao e ampliao da infraestrutura necessria para a administrao de justia. A maior carga de responsabilidade tem recado sobre o poder judicial, que atualmente executa um processo enfocado no acesso justia e ateno ao usurio, o fortalecimento da gesto judicial, e os recursos humanos e de comunicaes. Algumas de suas principais aes tem sido a criao de condies de infraestrutura para melhorar a prestao dos servios de justia, o estabelecimento de um novo modelo de gesto de escritrios judiciais e o estabelecimento da profisso judicial. No entanto, como na maioria dos pases centro-americanos, a influncia da varivel poltica sobre o sistema de administrao de justia um dos principais desafios da Nicargua. Promoo de uma cultura de paz, participao e organizao cidad O tratamento de muitos dos problemas de segurana na Nicargua tem sido uma iniciativa da sociedade civil desde incios da dcada de 1990 quando centenas de promotores de paz contriburam decididamente para desarmar e desmobilizar milhares de ex-combatentes que haviam se rearmado, e facilitaram um exemplar processo de mediao de conflitos e reconciliao. As
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organizaes da sociedade civil tem dado sua contribuio atravs de aes de preveno, educao cvica e de cultura de paz, mediao de conflitos e ateno a vtimas da violncia. Existem centenas de organizaes realizando este trabalho em todo o pas. Neste trabalho se destacam cinco experincias: 1. A Rede de Promotores de Paz do Centro de Estudos Internacionais. Durante os longos anos do conflito blico em 1980 e durante a pacificao, muitas organizaes de sociedade civil realizaram um extraordinrio trabalho de reconciliao de ex-combatentes, mediao de conflitos, promoo e educao para a paz a partir do trabalho de redes de promotores voluntrios, sobretudo nas zonas rurais mais distantes. Atuavam como mediadores de conflitos e facilitadores e provinham das comisses de paz criadas pelas igrejas evanglicas e catlicas durante a dcada de 1980, e organizaes no- governamentais. 2. Uma dessas experincias a Rede de Promotores de Paz do Centro de Estudos Internacionais,22 CEI, criada no incio dos anos 90 com ex-combatentes do exrcito e a Resistncia Nicaraguense, ou contra. No comeo, os promotores realizaram numerosas oficinas entre ex-combatentes para estimular a reconciliao, de tal maneira que se dissiparam as desconfianas, dios e preconceitos que havia entre eles. Mais adiante, permitiu canalizar o descontentamento com o governo pelo no cumprimento dos acordos atravs de vias institucionalizadas e no violentas. Desse esforo nasceram muitas organizaes locais de ex-combatentes que promoveram projetos de reinsero econmica e entre outros de seus integrantes participam como lderes e ativistas comunitrios em processos vinculados com o desenvolvimento de suas localidades. 3. O trabalho com jovens provenientes de gangues, realizado pelo Centro de Preveno da Violncia. Neste mbito, a experincia do CEPREV uma das mais notveis entre as diferentes organizaes que trabalham na preveno de violncia com jovens em risco e jovens de gangues. Utilizam uma metodologia prpria e inovadora de acompanhamento prximo aos jovens de gangues que teve resultados exitosos ao conseguir a desmobilizao de muitos destes

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jovens e sua reintegrao a atividades sociais e econmicas. Entretanto, seus resultados so ainda bastante localizados. Atualmente promovem a constituio do Movimento Jovens pela Paz, que rene jovens da capital que abandonaram as gangues. 4. A Federao Coordenadora Nicaraguense de ONGs que trabalham com a infncia e a adolescncia, CODENI. Esta rede agrupa um nmero importante de organizaes que atendem diferentes problemticas relacionadas com a infncia e a adolescncia em nvel nacional, especialmente quando so vtimas de violncia e abusos. Um de seus principais xitos foi a aprovao do Cdigo da infncia e da adolescncia e o estabelecimento de um observatrio nacional para o monitoramento dos direitos de meninos, meninas e adolescentes. Ademais, as diferentes organizaes que a integram trabalham para atender o problema das gangues juvenis, os jovens transgressores e os problemas relacionados como a dependncia de drogas e o alcoolismo. 5. A Rede de Mulheres contra a Violncia. No pas existem numerosas organizaes de mulheres que atendem a mulheres vtimas de violncia. A Rede nasceu em 1992 a partir da preocupao das organizaes em conter essa situao e est concebida como um espao de coordenao amplo e diverso que agrupa mais de 100 organizaes em todo o pas. A Rede tem realizado campanhas nacionais contra a violncia, capacitao e formao de promotoras e defensoras, um intenso lobby e incidncia entre os diferentes poderes do Estado, especialmente a Assemblia Nacional, para a aprovao e execuo de leis na matria, ademais de ateno e acompanhamento a vtimas. 6. O trabalho de investigao sobre os problemas e o estado da segurana na Nicargua. Esta tarefa tem sido realizada por diferentes iniciativas e durante os ltimos anos tem sido assumida beligerantemente pelo Instituto de Estudos Estratgicos e Polticas Pblicas, (IEEPP), que tem desenvolvido um programa dirigido especialmente gerao de estudos sistemticos, aes de incidncia, foros de debate e propostas relacionadas com a segurana cidad e seus problemas.
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Outra experincia notvel e pouco conhecida o uso de mtodos alternativos de resoluo de conflitos. Como j se mencionou antes, essa prtica tem suas origens no trabalho voluntrio de numerosos facilitadores que durante os anos 80 e o perodo de pacificao realizaram a mediao de conflitos entre ex-combatentes. O mecanismo resultou to efetivo que o Estado decidiu institucionaliz-lo atravs de uma lei especfica que regula o uso da mediao como mtodo de resoluo de conflitos, criou a Direo de Resoluo Alternada de Conflitos para administrar os processos de mediao e arbitragem, e estabeleceu uma rede nacional de Facilitadores Judiciais Rurais integrada por voluntrios que auxiliam as autoridades judiciais e facilitam o acesso das populaes rurais justia. Esta rede est integrada por 2.670 facilitadores localizados em 153 municpios do pas.23 Um aspecto inovador nesta Rede a incorporao da figura dos whita, ou juzes comunitrios pertencentes aos diferentes grupos tnicos da Costa do Caribe do pas (miskitos, creoles e mayagnas), e que se regem por suas formas prprias e ancestrais de administrao de justia. Essas prticas tm sido reconhecidas e institucionalizadas na Lei Orgnica do Poder Judicial. Para 2008 existiam 117 whita em nove municpios do pas. Entre o ano de 2003 e o ano de 2011 os facilitadores judiciais e whita atenderam 113.221 casos. De acordo com as declaraes de um magistrado da CSJ,24 um caso resolvido pelos facilitadores judiciais 80 vezes mais barato que um resolvido em um tribunal. Ademais, afirmou que os facilitadores judiciais esto estabelecendo uma espcie de cultura jurdica que contribui para a preveno do delito em suas comunidades e municpios.
Tabela 6: Trmites e gestes de facilitadores judiciais. 2003-2011
Tipo trmite Casos orientados Asesoras Charlas Gestiones Total casos 21.571 35.801 13.183 4.184 9.887

Casos remitidos a juzgados

Mediaciones 29.120 Fonte: elaborao prpria sobre dados do Servio Nacional de Facilitadores.
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Ainda que a mediao tenha um efeito positivo no acesso justia, principalmente entre a populao rural do pas e uma experincia que goza de reconhecimento, tambm apresenta riscos, sobretudo porque tem sido utilizada no caso de violaes ou violncia intrafamiliar com desenlaces fatais posteriores.
OS DESAFIOS ATUAIS DE SEGURANA NA NICARGUA

Embora o pas apresente uma situao mais favorvel que seus vizinhos centro-americanos no que concerne a segurana, criminalidade e violncia, evidente que o Estado e os prprios cidados devem prestar ateno a esse setor e tomar aes urgentes quando se pretende manter esses indicadores de segurana. A Nicargua no um territrio isolado e tampouco est isento das ameaas que sofre o restante da regio. Nesse sentido, um dos principais desafios do pas pensar os problemas relacionados com o crime e a violncia de uma perspectiva regional e a partir de um enfoque de gesto democrtica da segurana que privilegie a preveno, as aes integrais e que atenda tanto os fatores estruturais como os do entorno imediato. Uma das principais aes nessa direo a elaborao de polticas preventivas para garantir a segurana dos cidados em curto prazo. Estas polticas deveriam distribuir a responsabilidade da segurana entre as diferentes instituies do sistema de justia penal e no unicamente nas aes policiais. Alm disso, deveria considerar a segurana como um eixo de todas as polticas governamentais, especialmente as de carter social, de tal maneira que contribuam efetivamente para desenvolver um enfoque e um sistema preventivo da insegurana, da violncia e da criminalidade. Outro conjunto de aes deveria orientar-se a adequao de um sistema integrado de segurana e justia penal que inclua uma reviso no modelo preventivo da polcia; o fortalecimento das capacidades das demais instituies do sistema, tais como o Ministrio Pblico e as unidades especializadas de combate ao crime organizado; melhorar as coordenaes interinstitucionais em diferentes nveis a fim de executar aes coerentes e complementares, alm de facilitar o intercmbio de informao.

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Melhorar o limitado acesso a administrao de justia tambm um desafio fundamental para a segurana. Este um ponto chave para a resoluo de conflitos em um regime democrtico, alm de permitir a proteo dos direitos de cidadania e a segurana jurdica. A falta de acesso justia ou a uma justia de qualidade deficiente afeta diretamente a confiana dos cidados no sistema democrtico e no caso da Nicargua a administrao de justia padece de problemas graves reconhecidos pelo mesmo poder judicial26, tais como: falta de independncia e credibilidade do poder judicial por causa das influncias polticas, falta de aplicao da Lei de Profisso Judicial, a falta de igualdade dos cidados perante a lei por razes de influncias e/ou capacidade econmica, a falta de coordenao entre os diferentes atores do sistema (Polcia Nacional, Ministrio Pblico, Defensoria Pblica e Sistema Penitencirio), e insuficincia de ateno devido falta de recursos. Isso transforma a administrao de justia em uma instituio altamente vulnervel e suscetvel influncia de agentes externos como o crime organizado. Outro desafio no menos importante enfrentar a excluso social e a desigualdade em que vivem grandes grupos de populao, especialmente os jovens, que representam cerca de 49% da populao do pas e que esto seriamente limitados em suas oportunidades de insero econmica e social.26 A isso se deve agregar a matriz cultural patriarcal e autoritria que prevalece na sociedade nicaraguense e constitui um fator de insegurana e violncia, na medida em que reproduz valores, atitudes e comportamentos machistas, autoritrios, alm de intolerncia social e poltica, especialmente em certos perodos polticos. A ateno aos fatores do entorno prximo s pessoas que exercem influncia sobre as percepes de insegurana, as situaes de violncia e as condutas delitivas tambm merecem ateno especial. Alguns dos mais importantes so: Existncia de armazenamento de droga e bebida nos assentamentos urbanos. Na percepo dos cidados, esses so os dois fatores que mais produzem insegurana, sobretudo quando este tipo de armazenamento encontrado em lugares prximos aos centros escolares, pois atraem os adolescentes e jovens, e se convertem facilmente em focos delitivos.
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A proliferao e o uso de armas de fogo, particularmente das que se encontram em situao de ilegalidade. O pas no contou com uma lei especfica at o ano de 2005, embora a polcia tenha estabelecido um sistema de registro e controle bastante efetivo. A aplicao da lei teve uma reao positiva dos cidados.27 A polcia constantemente realiza operaes de confisco e destruio de armas ilegais. Em geral, a relao entre delitos e armas de fogo baixa, porm, no caso dos delitos de maior impacto social como os assassinatos, homicdios e os roubos com intimidao alcana porcentagens acima de 50%.28 Um incentivo perigoso a permissividade das autoridades do governo fabricao, porte e uso de armas artesanais durante atividades polticas.29 De acordo com vrias organizaes que trabalham na preveno da violncia juvenil, a presena de armas de fogo nesses grupos tem aumentado a partir dessas declaraes. Os grupos de jovens em risco e gangues. Esse tambm um dos fatores que mais provoca insegurana entre as pessoas que habitam os bairros populares e os assentamentos espontneos dos centros urbanos. Na verdade, a maioria dos grupos juvenis na Nicargua no chega a constituir gangues criminosas e tampouco tm se vinculado com o crime organizado, mas constituem focos potenciais de delitos e produzem temor entre os habitantes de seus bairros. Recentemente, os cidados tem visto com preocupao o protagonismo de algumas gangues e grupos juvenis nos acontecimentos da violncia poltica.30 A existncia de focos de conflito nas zonas rurais. Este um fator vinculado com trs problemas de carter mais estrutural: a) a pouca ou nula presena estatal em territrios rurais; b) os histricos e nunca resolvidos conflitos de propriedade e a presso dos colonos sobre a fronteira agrcola e as terras das comunidades indgenas, e c) a incipiente presena de grupos de crime organizado em certas localidades pobres e marginalizadas do interior do pas. O incremento do nmero de veculos, vias inadequadas, m sinalizao e falta de observao de regulamentos de trnsito. Este um
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dos fatores que mais provoca insegurana e custos humanos, particularmente na capital, que onde se concentra a maior porcentagem do parque veicular e a incidncia de acidentes de trnsito. O amontoamento habitacional e a falta de servios bsicos em centros urbanos constituem fatores que aumentam o risco de delitos, especialmente os de ndole sexual que afetam os menores de idade. Um fator de influncia positiva para manter os nveis de segurana no pas a participao ativa de diferentes atores na busca por solues e a preveno conjunta com as instituies estatais. No pas se tem desenvolvido uma fortaleza na investigao de temas relacionados com a violncia e a segurana. Existem ainda boas prticas de participao cidad, principalmente a nvel local, e certamente a polcia tem criado um vnculo com a comunidade. No entanto, o debate pblico sobre os temas relacionados com a segurana no aberto e as instituies estatais so pouco receptivas colaborao das organizaes sociais, a exceo de certos temas nos quais a polcia, por exemplo, no tem desenvolvido suas capacidades como a violncia intrafamiliar e juvenil.
NOTAS
1. De acordo com este mesmo estudo do PNUD em 2011, (PNUD 2011, 44), o nvel de delinquncia mdio est dado por: presena de delinquncia local e extraterritorial; atentado ao patrimnio, vida e convivncia; algumas manifestaes de corrupo pblica e delinquncia organizada; relativa confiana nas instituies; o Estado conserva eficcia frente ao problema; taxa de homicdios x 100 mil habitantes entre 10 e 20; predomnio da delinquncia local e nacional; formas menos violentas da delinquncia. 2. Algumas anlises atribuem as mudanas no comportamento estatstico dos delitos s mudanas que se tem feito na tipificao dos mesmos durante os ltimos anos, especialmente a partir da aprovao do novo Cdigo Penal no ano de 2007. Alguns feitos que antes eram considerados delitos, especialmente no quadro de delitos contra a propriedade, agora so considerados faltas policiais e tem provocado uma reclassificao no seguimento dos mesmos. 3. Um informe policial com dados da Regio Autnoma do Atlntico Sul indica que durante o ano de 2011 a taxa de homicdios x 100 mil hab. foi de 44. Para detalhes, ver: (Len 2012). 4. PNUD 2011, 86-88. 5. Polcia Nacional 2009. 6. PNUD 2009. 7. A respeito se pode ver os estudos de Ieepp: (Melndez, y outros 2010), (Orozco 2010) y (Orozco, Delitos y drogas en Bluefields. Un diagnstico de la seguridad cidad en la primera ciudad de la RAAS 2011).
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8. Polcia Nacional 2011. 9. Ver, por exemplo, as pesquisas realizadas pela M&R Consultores e as pesquisas de segurana cidad realizadas pelo Instituto de Estudos Estratgicos e Polticas Pblicas, IEEPP. 10. So bastante conhecidas as teses da transformao da violncia nas sociedades de ps-guerra. Dois textos relacionados com o tema so: (Zinecker 1999) y (Rausch 2006). 11. A violncia poltica se refere a manifestaes de violncia realizadas por grupos organizados e que tm como origem conflitos polticos no resolvidos. Para maiores detalhes, ver: (Saldomando 1998). 12. No ano de 1990, os episdios de violncia poltica tiveram tal nvel de frequncia que as autoridades no puderam contabiliz-los. No existem registros policiais nem do Ministrio do Trabalho sobre manifestaes, greves, e demais atividades ocorridas nesse perodo. 13. Sobre os conflitos da transio poltica nicaraguense, ver: (Saldomando 1996); (E. e. Cuadra 1998); (Cuadra y Saldomando, Conflitos rurales en Nicargua: las tierras de la discordia 2000). 14. Anlises mais detalhadas do rearmamento de ex-combatentes na Nicargua se podem encontrar em: (Daudelin 2002) y (Mart i Puig 1997). 15. A partir do ano de 1997, o governo decidiu no reconhecer as reivindicaes sociais desses grupos armados e optou por trat-los como bandos de delinquentes rurais. Os ltimos grupos se desarmaram entre o ano de 2000 e 2001. 16. Estima-se que os momentos auge do ciclo de rearmamento de ex-combatentes, entre os anos de 1993 e 1995, a quantidade de homens com armas alcanou a cifra de 20 mil, os quais foram se desmobilizando gradualmente mediante a assinatura de 52 acordos com o governo em um perodo de 7 anos. Tambm se estima que entre 1990 e 1997 o governo recuperou e destruiu 144 mil armas leves e pequenas (E. Cuadra 2001). 17. De acordo com (Saldomando 1998), a violncia social se refere quelas manifestaes de violncia cometidas de forma individual ou por grupos organizados que transgridem a ordem social, mas no questionam a ordem poltica. Relacionam-se estreitamente com a criminalidade. 18. Durante a dcada de 90, a Polcia Nacional agrupava as estatsticas sobre delitos em categorias denominadas famlias, em correspondncia com a tipificao de delitos estabelecida pelo Cdigo Penal. As principais famlias eram: a) contra as pessoas: os assassinatos, diferentes tipos de homicdios, leses, violaes e outros delitos sexuais. Na Nicargua, o Cdigo Penal vigente estabelece uma diferena entre o assassinato e o homicdio, em que o primeiro tem o agravante da premeditao e da crueldade, enquanto que no segundo no; b) contra a propriedade: diferentes tipos de assalto com o uso de fora, com intimidao, com violncia), furtos, fraudes, roubo de gado,etc.; c) contra a economia: atos de corrupo evaso de impostos, contrabando, etc.; d) narcotrfico: todos aqueles relacionados com o armazenamento, distribuio, trfico e venda de narcticos; e) delitos militares: cometidos por efetivos do exrcito e da mesma Polcia Nacional; e f) outras famlias: agrupa delitos como atentar contra a autoridade, contra o estado civil das pessoas, falsificao de documentos, falsificao de moedas, entre outros. 19. Na Nicargua, as funes da defesa e da segurana tm estado separadas desde a dcada de 1980. A Polcia foi fundada em 1979 e em 1990 contava com um alto reconhecimento civil e um alto nvel de especializao entre seus oficiais. 20. As delegacias da mulher e da infncia nasceram como uma iniciativa da sociedade civil que foi retomada pela Polcia Nacional. Gozam de grande prestgio a nvel nacional e interna-

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Nicargua: uma exceo na segurana da Amrica Central

cional e tm sido apontadas como experincias-modelo para outros pases latino-americanos. Hoje existem cerca de 40 delegacias em todo o pas. 21. Durante os ltimos cinco anos foram aprovadas algumas leis importantes como o novo Cdigo Processual Penal e Cdigo Penal, assim como a lei contra o crime organizado e a lei que sanciona a violncia contra as mulheres. Ademais, foram criadas unidades especializadas contra o crime organizado em diferentes instituies como o Ministrio Pblico e a Polcia. 22. Embora seja uma das mais antigas e notveis entre as diferentes redes de promoo de paz a nvel comunitrio, lamentavelmente sua experincia tem sido pouco documentada. 23. Servio Nacional de Facilitadores. Apresentao em Power Point. 2012. 24. Declaraes do magistrado Marvin Aguilar, na reportagem de Romero 2009. 25. Sobre este tema, ver: (CSJ 2006), e (Observatorio Nacional de la Democracia y la Gobernabilidad 2008). 26. Anlises detalhadas sobre a situao dos jovens na Nicargua podem ser vistas em: (PNUD 2011), (Montenegro y Cuadra 2001) y (Cuadra y Ziga 2011). 27. De acordo com informes policiais, quando a lei entrou em vigncia os cidados compareceram voluntariamente para entregar 1.622 armas restringidas e legalizar 37.901 novas armas. Os operativos de confisco de armas ilegais so realizados com regularidade e somente no ano de 2008 se confiscaram 1.906 armas de fogo de diferentes calibres e 53.325 artefatos pirotcnicos. Alm disso, se destruram 12.996 armas e 17.855 artefatos explosivos confiscados a pessoas que os possuam ilegalmente. 28. Essa tendncia tem se mantido ao longo do tempo. Para detalhes, ver: Cuadra 2004, PNUD 2011 y Polica nacional 2011. 29. Em 23 de setembro de 2008, a Ministra do Governo declarou aos meios de comunicao que esses artefatos eram parte da cultura popular, apesar de que esto proibidos pela lei de armas vigente. 30. Sobre este tema pode-se ler o artigo de Rocha 2008.

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Chile: da narrativa gesto efetiva

CHILE: DA NARRATIVA GESTO EFETIVA

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s processos democrticos tm enfrentado diversas fases onde se implementaram processos de reforma e reestruturao do Estado. Um dos temas deixados de lado durante os anos oitenta e noventa foi a rea da segurana pblica. Sem dvida indispensveis, as reformas do setor segurana so necessrias para avanar em processos de maior liderana civil, menor autonomia e efetividade das polticas de segurana pblica. Apesar de sua importncia, estas reformas se instalaram na agenda pendente da maioria das democracias latino-americanas pelos nveis de conflitualidade e instabilidade que geram. O Chile tem sido considerado uma exceo na regio devido ao desenvolvimento de duas reformas especialmente conhecidas e difundidas. De um lado, a reforma do processo penal e, do outro, a criao de programas comunitrios da instituio policial (Plano Quadrante) e da cidadania (Programa Comuna Segura). A capacidade de gerar mudanas institucionais e estruturais evidente; no entanto, a mesma no necessariamente anda de mos dadas com avanos na gesto e implementao de polticas que desenvolvam estas propostas. Neste sentido a experincia do Chile ajuda a rever a necessidade de vincular a prtica do modelo institucional e de polticas pblicas com uma gesto mais eficiente. O vnculo, apesar de ser evidente, no tem sido estudado adequadamente na Amrica Latina. Mltiplos exemplos evidenciam a necessidade a que se viram submetidos centros de estudos, instituies multilaterais e inclusive especialistas
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para mostrar boas prticas, casos bem sucedidos e avanos significativos nas polticas de segurana. Esta evidncia certeira? Sem dvida os casos mais promissores tm mostrado elementos chave para a definio de agendas de ao poltica e governamental, no obstante, os sucessos so poucos. O presente captulo descreve o processo chileno de definio de polticas nas ltimas quatro dcadas, da perspectiva da ditadura militar, as marcas deixadas pelos governos de centro-esquerda e nos ltimos anos o governo da direita. Os avanos centrais geralmente so feitos com o objetivo de demonstrar que se realizaram avanos significativos na forma como se entende o problema, como se criam instituies e como se definem programas de ao. Os dois aprendizados chave do captulo vinculam-se, em primeiro lugar, com a dificuldade para identificar vieses ideolgicos muito diferentes nos diversos governos. A retrica da segurana mantm-se estvel apesar das mudanas de inclinao poltica dos governos. Ainda que as nfases sejam diferentes no discurso, a ao de poltica pblica similar. Em segundo lugar, ao longo do tempo a aparente complexidade do Estado para gerir os programas que se projetam ou para levar prtica o que se declara mais que evidente. Em muitos casos o sucesso chileno tem sido medido mais por seus avanos na retrica da segurana que na implementao efetiva de suas polticas. Mas isso no significa que os avanos sejam poucos. De fato, conseguiuse manter os nmeros de vitimizao nos ltimos anos e aumentaram-se os nmeros de denncia. Mas resulta praticamente impossvel identificar se estes resultados vinculam-se de alguma forma com as polticas implementadas.
A CONSTRUO DO INIMIGO INTERNO (1973 - 1990)

Durante a ditadura militar, as polticas de segurana basearam-se na construo da imagem de um inimigo interno que punha em perigo a estabilidade e viabilidade nacional. Esta situao colaborou para o desenvolvimento de um clima de suspeita e desconfiana generalizadas entre a populao, e instalou um discurso oficial que centrou sua preocupao sobre a segurana dentro do territrio nacional. Do ponto de vista doutrinal, estas polticas desenvolvidas pelo governo militar vincularam-se diretamente
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com a Doutrina de Segurana Nacional utilizada em diversos governos militares da regio. Neste sentido, enfatizou-se uma concepo militarista da segurana centrada na defesa da nao e a manuteno da ordem pblica, utilizando-se, inclusive, da violncia institucional (Varas, Fontes e Agero 2008). Entre as principais caractersticas desta concepo privilegiou-se uma viso militar sobre o conflito interno, cuja preocupao principal era conter e, em alguns casos, erradicar as expresses polticas e sociais discordantes com o governo que questionavam sua legitimidade. Por isso, as polticas de segurana interna deixaram para segundo plano a preocupao com a criminalidade e se centraram no controle das aes polticas, sob o argumento de que as ditas aes eram dirigidas a manter a ordem nacional ainda que, na realidade, violavam os direitos humanos. Com relao segurana interna, a Doutrina de Segurana Nacional implicou no Chile, igualmente ao que acontecia em outros pases da regio, a consolidao da estrutura militar da polcia preventiva (Carabineros de Chile), a criao de unidades especializadas na represso (inclusive tortura) dos atos violentos e a definio da ptria como sujeito da segurana. Assim, o governo militar realizou uma clara tentativa de militarizar a instituio policial (Aguila e Maldonado 1996:13). Isso se evidncia pela transferncia da dependncia das polcias1 ao Ministrio de Defesa e pela mudana da Lei Orgnica dos Carabineros em 1975, quando se restituiu o carter meramente militar da instituio. Portanto, esta situao de dependncia das Foras Armadas fez com que a polcia passasse a ser o parente pobre do regime militar (Aguila e Maldonado 1996:17). Assim, no nos surpreende que a relao entre a polcia e as Foras Armadas se caracterizasse pelo uso da primeira em tarefas de represso contra a populao civil e, paralelamente, pela interveno dos militares em temas to importantes como a instruo da oficialidade, e inclusive sobre a prpria organizao interna da instituio policial (Candina 2005). Em sntese, durante os 17 anos que durou a ditadura militar, a atividade policial consistiu principalmente em duas estratgias: o incremento da visibilidade policial e a deteno policial sem ordem judicial (Frhling 2001:28). Apesar desta situao de evidente subordinao da polcia s Foras Armadas, a Constituio de 19802 outorgou-lhes uma importante quota de
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poder, especialmente no que toca civilidade, fato que indubitavelmente ajudou a desnaturalizar ainda mais sua funo profissional (Aguila e Maldonado 1996:17). Tal Constituio (ainda em vigncia) trata o tema da segurana no captulo dcimo, em cujo artigo 90 estabelece que as foras da ordem e segurana pblica so os Carabineros de Chile e a Polcia de Investigaes. Ambas as instituies constituem a fora pblica e existem para dar eficcia ao direito, garantir a ordem pblica e a segurana pblica interior (Constituio de Chile, 1980). Alm das polticas diretamente relacionadas com a segurana, necessrio destacar os programas e iniciativas de desenvolvimento urbano implementados durante este perodo que tiveram como eixo principal o realojamento em massa de populao de baixa renda, iniciado ao redor de 1979. Como resultado desta iniciativa, mais de 35 mil famlias pobres foram retiradas do centro de Santiago e transferidas periferia, o que originou uma grande sensao de isolamento, estigmatizao e rejeio entre os erradicados. Paralelamente, provocou o apoio das classes mdias e altas que relacionavam diretamente a pobreza com uma orientao para a violncia (Tironi 1990:111). Desta maneira, as tarefas preventivas estiveram claramente relacionadas com o isolamento espacial de uma percentagem importante da populao que se considerava ter maior probabilidade de se envolver com atos violentos ou delituosos.
OS DILEMAS DA CENTRO-ESQUERDA NO GOVERNO DA SEGURANA

O retorno democracia no Chile apresentou diversos desafios com relao s polticas de segurana. Por um lado, a forte presena de um discurso militarizado nas instituies policiais bem como uma relao integrada com as Foras Armadas conferiam importantes nveis de poder e autonomia aos Carabineros de Chile. Por outro lado, a fragilidade e insegurana da populao frente violncia tornaram-se mais evidentes. Finalmente, e vinculado com a abertura geral dos meios de comunicao, a segurana consolidou-se como um dos temas centrais de tratamento noticioso nos meios de comunicao. A segurana era entendida principalmente como crime de rua e a presena de violncia, especialmente juvenil.
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Devido recente emergncia da problemtica, o debate caracterizou-se no incio dos anos noventa pela falta de preciso e, em algumas ocasies, pela carncia de perspectivas informadas. Neste sentido, a discusso se fez sobre a base de discursos ideolgicos que estabeleciam uma dicotomia entre preveno e controle. As foras polticas de oposio (de centro-direita) desde o incio propuseram a necessidade de polticas mo de ferro que reforassem o papel policial e endurecessem as penas para os delitos menores, bem como se diminusse a idade de imputabilidade penal. Por outro lado, entrou no debate a relevncia das medidas preventivas para diminuir a criminalidade e o papel dos meios de comunicao em engrandecer a situao. Durante o governo do presidente Patricio Aylwin (1990-1993) a primeira tarefa da transio consistiu em conseguir a rpida e total volta das Foras Armadas a seus quartis, sua reinsero na ordem poltico-democrtica como instituies essencialmente obedientes e no deliberativas, profissionais, hierarquizadas e disciplinadas (Boeninger 1998:390). Dois dos temas centrais nesse momento eram o terrorismo e as permanentes denncias de violao dos direitos humanos realizadas durante a ditadura militar. Com relao ao primeiro, o governo decretou mudanas nas penas e extinguiu a presena de presos polticos no pas. Isto , as medidas que se adotaram foram inspiradas na ideia que a segurana fazia parte de um processo para consolidar e aperfeioar a democracia. Em relao s denncias de violao de direitos humanos, o governo viveu uma situao de transio negociada onde o poder das Foras Armadas se manteve slido. Ao contrrio do esperado pelo governo democrtico, entre maio e junho de 1990 recrudesceram os atos terroristas no pas, provocando a criao uma instituio estatal que estivesse a cargo dessa situao. Assim se criou o Conselho de Segurana Pblica, que depois se transformou na Direo de Segurana Pblica e Informao subordinada ao Ministrio do Interior. Em geral, um dos principais sucessos deste perodo foi que o presidente Aylwin conseguiu centrar o tema da segurana pblica no Ministrio do Interior e a limitao do papel das Foras Armadas na Segurana Interior (Tudela 2001:94). Desta maneira, a tarefa central foi mudar a doutrina de segurana interior. Reconhecendo a relevncia da
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produo e consumo de drogas, criou-se o Conselho Nacional para o Controle de Entorpecentes (CONACE) no ano 1990. Inclusive, no incio dos anos noventa, o discurso poltico evidenciou em diversos momentos a necessidade de uma Poltica Nacional de Segurana. A primeira tentativa realizou-se em 1994 com o primeiro Plano Nacional de Segurana Cidad desenvolvido por uma comisso de especialistas membros do Conselho Coordenador de Segurana Cidad do Ministrio do Interior. Este plano teve uma presena mnima nos meios de comunicao. De fato, seus contedos e propostas no so ainda de total conhecimento pblico. Apesar desta dificuldade na disponibilidade da informao, sabe-se que dito plano estabelecia uma srie de medidas que pretendiam melhorar a gesto policial e a coordenao interinstitucional, incluindo a necessidade de criar novos laos de coordenao entre as polcias e o governo. O contexto nacional, ainda caracterizado por uma forte tenso nas relaes cvico-militares, praticamente no permitiu o avano de nenhuma das medidas propostas. Desta maneira, a primeira tentativa de definir uma estratgia nacional de segurana cidad naufragou ante a um debate pblico sobre seus contedos. Posteriormente, props-se um pacote de medidas governamentais de segurana em 1996 que instalaram uma agenda poltica e legislativa especfica, mas sem um marco geral de ao. A partir de 1998 consolidou-se um discurso que punha a segurana cidad como prioridade dentre as polticas de segurana, o que se evidncia no s no plano discursivo, mas tambm nas iniciativas prticas desenvolvidas durante este perodo. Especificamente, o governo do presidente Ricardo Lagos (2000-2005) e, posteriormente, o da Presidenta Michelle Bachelet (2006-2010) centraram a agenda na problemtica da segurana cidad, mas incorporando uma viso diferente s anteriores. Neste sentido cumpre destacar que paralelamente presena policial, o governo consolidou tambm polticas de reforma do sistema de justia, investiu no sistema carcerrio e, ainda mais importante, desenvolveu programas de preveno de criminalidade que enfatizam a participao comunitria. Uma das principais prioridades dos governos democrticos a modernizao do sistema de Justia. Especificamente neste perodo, a Reforma do Sistema Processual Penal adquiriu um papel central. Esta reforma
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vinculou-se com a necessidade de gerar um sistema de justia com maior eficcia, eficincia, proximidade, e que considere os direitos das vtimas. A introduo do julgamento oral, bem como a presena de promotores e de outros agentes novos no sistema penal tem o potencial de melhorar o sistema de justia no pas. A implementao da dita reforma desenvolveu-se de forma paulatina e os resultados observados mostram uma diminuio da morosidade processual. Durante este perodo manteve-se o interesse em definir a segurana como uma poltica de Estado, com a iniciativa de desenvolver um plano nacional de segurana cidad que se iniciou em 1999 e teve como antecedente o pacote de 11 medidas anunciadas pelo presidente Frei em 1998. Esta iniciativa, chamada Plano Integral de Segurana Cidad, teve como eixos centrais a melhoria dos sistemas de informao delitiva, a gesto policial e a participao comunitria. Uma das entidades formadas para servir na coordenao dos diversos organismos do Estado foi a Comisso Interministerial de Segurana Cidad, que contava com a presena de representantes de todos os ministrios e servios vinculados problemtica. Por outro lado, consolidou-se um processo de relao com as instituies policiais, especialmente com os Carabineros, que estabeleceram uma iniciativa de sistema nico de informao de delitos denunciados. Em meados de 2001 criou-se a Diviso de Segurana Cidad no Ministrio do Interior, cuja funo principal o desenvolvimento e implementao das polticas de segurana cidad. Esta diviso est encarregada de realizar processos de integrao e trabalho conjunto com os Carabineros mediante a sistematizao da informao delitiva oficial em nvel nacional. Do mesmo modo, gera vnculos de colaborao permanente atravs de capacitaes e por meio do desenvolvimento de sistemas de informao geogrfico delitivas, que permitem analisar as tendncias e caractersticas da criminalidade no pas. Do mesmo modo, as iniciativas de participao comunitria tm sido includas dentro de suas responsabilidades, portanto o projeto e implementao do programa Comuna Segura Compromisso 100 descrito mais adiante so parte de suas tarefas. Em Outubro de 2001 o Presidente Lagos props as 20 Medidas para Maior Justia e Segurana Cidad, onde se estabeleceram metas e objetivos de curto e mdio prazo para a segurana,
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bem como para a melhora do sistema de justia. A maioria destas medidas vincula-se com informao delitiva e melhora da gesto policial. Em 2003, a Diviso de Segurana Cidad iniciou um processo de formulao de uma poltica de estado que explicita os princpios orientadores das diversas iniciativas governamentais, bem como os desafios de mdio e longo prazo na temtica. Ao contrrio do que se poderia esperar, uma das maiores debilidades evidenciadas na elaborao desta proposta a carncia de um diagnstico da criminalidade geral que apresente informaes em mbitos variados, como a efetividade da justia, as polcias, a superlotao carcerria, entre outras. Da mesma forma comprovou-se a carncia de estudos que permitam comear a identificar os fatores de risco vinculados com o incremento notvel do uso da violncia e de certos delitos nos ltimos anos. Estas duas carncias fundamentais levaram criao de um comit assessor do Ministrio do Interior, formado por 16 especialistas em segurana cidad no pas, que elaboraram o primeiro diagnstico consensual sobre a criminalidade no pas (Foro de Especialistas 2004). Deram tambm incio ao delineamento da Poltica Nacional de Segurana Cidad. O processo de elaborao da Poltica Nacional contou com a participao de diversas esferas do estado e da sociedade civil que colaboraram permanentemente. Tal poltica marcou os eixos estratgicos, as vises comuns e as necessidades de poltica mais importantes para o curto e mdio prazo no pas. Contudo, no incio do governo da presidenta Bachelet, se deu a conhecer a Estratgia Nacional de Segurana Pblica, documento que articula os antecedentes mencionados previamente e que estabelece metas e objetivos concretos para a cada uma das reas de trabalho estabelecidas. A necessidade de uma ampla coordenao intersetorial bem como o trabalho cotidiano com ambas as instituies policiais est no corao da proposta em processo de implementao. Com este objetivo, no fim do ano de 2006 o governo definiu a necessidade de uma mudana na estrutura do Ministrio do Interior, que passaria a se chamar Ministrio de Interior e Segurana Pblica, para abrigar em seu interior ambas as foras policiais, processo que foi aprovado em 2010. A Estratgia Nacional de Segurana Pblica (ENSP) procurou cumprir com as tarefas programticas anteriormente expostas, atravs de seis eixos
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de interveno: institucionalidade, informao, preveno, controle e sano, reabilitao e reinsero social e assistncia a vtimas. Para a cada uma delas se estabeleceram metas que correspondiam a objetivos de diversas intervenes de diferentes ministrios do Estado em execuo desde antes da elaborao da ENSP, tais como o Programa Previne do ento CONACE ou o Programa Ponte do ento Ministrio de Desenvolvimento Social (MIDEPLAN), entre outros. Neste sentido, a ENSP no teria sido uma estratgia em si mesma, j que foi somente uma sistematizao de programas e recursos j existentes no sistema pblico (FLACSO 2007), s quais teriam de se somar os projetos impulsionados pela DSP no marco dos PCSP.3 Neste sentido, a inovao da ENSP estava mais ligada ao eixo da institucionalidade. Procurava maior coordenao entre as diferentes intervenes setoriais, razo pela qual se criaram o Conselho Nacional de Segurana Pblica e os Conselhos Regionais, Provinciais e Comunais de Segurana Pblica, como instncias de coordenao e monitoramento das polticas de segurana. As principais crticas que enfrentou a ENSP foi que suas metas, mais do que refletir resultados, correspondiam a metas de cobertura. Isto , quantificavam os nmeros de beneficiados de um determinado programa, ou a quantidade de dinheiro investido em determinados tipos de projetos, sem contar com indicadores que apontassem o impacto e/ou resultado das intervenes, complicando a justificativa dos milhares de milhes transferidos s comunas atravs, em primeiro lugar, dos fundos concursais e, depois, atravs dos Fundos de Apoio Gesto Municipal (FAGM).4 Quase 20 anos de governos de centro-esquerda no Chile mostram evidncias interessantes em relao incluso de temas de preveno, desenvolvimento de processos institucionais participativos, e incremento da participao da sociedade civil na proposta de iniciativas. No entanto, tambm se encontram propostas de lei de endurecimento de penas, aumento da populao carcerria e o aumento do oramento de ambas polcias sem um correlato de controle civil sobre suas aes. Ademais, os programas emblemticos destas gestes no tm sido validados em sua efetividade e, em alguns casos, nem sequer foram avaliados para compor um processo de aprendizado. Entretanto, vale a pena destacar que a meta proposta
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na Poltica Nacional de Segurana Cidad durante o governo da Presidenta Bachelet foi alcanada com uma diminuio dos nveis de vitimizao comparados aos do incio da dcada.
O CADEADO DA PORTA GIRATRIA

A confrontao poltica mais importante no fim de 2009 foi a batalha contra o crime. A oposio poltica, encarnada no candidato presidencial Sebastian Piera, estabeleceu com clareza que a segurana era um dos principais diferenciadores da gesto efetiva que poderia desenvolver em oposio considerada m gesto dos governos anteriores. As principais arengas de campanha foram o fim da festa dos delinquentes e o cadeado na porta giratria. Ambos apelam necessidade de exercer mais controle e mais ordem para terminar com a delinquncia, e inclusive com a sensao de que a impunidade era um problema generalizado no pas. Aps uma disputa bastante acirrada, a Aliana, com Sebastin Piera frente, ganhou a eleio e comeou o desafio da gesto com polticas pblicas srias no marco dos processos do aparelho estatal. A gesto tem sido bem mais difcil do esperado. Ao contrrio do que foi prometido, mltiplos so os obstculos que o novo governo tem tido que enfrentar para travar a porta giratria, e os indicadores no so especialmente otimistas. Mas apesar dos problemas reais de implementao, o Plano Nacional de Segurana Pblica5 do governo de Sebastin Piera para o perodo 2010-2014 foi escrito e se denomina Chile Seguro. Igualmente aos documentos prvios de definio poltica, procura-se cumprir com seus objetivos gerais6 cujos principais desafios programticos, entendidos como as tarefas que o Estado deve tratar e tal como esto definidos na PNSC, so:7 A preveno, constituda por todas as aes orientadas a evitar que um fato delitivo ou violento ocorra, ou que as pessoas temam a criminalidade. Isto , pretende atuar sobre as causas do crime, a violncia e o temor, sejam estas de carter situacional ou social. O controle, composto pelos processos desencadeados anteriormente ao cometimento de um delito. Nestes participam as instituies
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policiais, judiciais e de cumprimento de sanes. O objetivo , por uma parte, dar uma resposta policial-judicial adequada s infraes lei penal, e por outra, assegurar tanto a eficcia como a efetividade das sanes. O desenvolvimento institucional. Na PNSC sublinha-se que uma instituio central estatal deve assumir a responsabilidade de definir, sobre a base de diagnsticos e avaliaes precisas e de acordos polticos, seus alinhamentos principais; a que seria a Subsecretaria de Preveno do Delito. Seu papel definir um marco geral de polticas de segurana cidad preveno e controle e um conjunto de medidas chave de carcter setorial; bem como coordenar com os setores envolvidos em cada nvel territorial as modalidades de implementao e os recursos necessrios. O papel desta instituio , tambm, coordenar a execuo destas polticas e avaliar seus resultados. O desenvolvimento de sistemas de informao e tecnologias, com a finalidade de fazer a gesto da segurana mais eficiente e, ao mesmo tempo, contar com melhores diagnsticos da realidade delitiva. Partiu-se de um diagnstico onde os problemas da poltica de segurana so: a) a falta de informao e evidncia relevante no momento adequado, para a tomada de decises e o delineamento de polticas; e b) o fracasso das iniciativas devido a falhas na fase de implementao e execuo territorial (MINT 2010). Efetivamente, segundo o International Centre for the Prevention of Crime (ICPC 2008, em Acevedo 2009), a falta de avaliao das polticas de preveno uma caracterstica estrutural neste tipo de poltica, inclusive em pases desenvolvidos. Para superar o obstculo props-se a criao do Centro Estratgico de Anlise do Delito, composto por um banco unificado de dados criminais e um Observatrio Nacional de Segurana Pblica. Esta iniciativa pode ser vista como a continuao do Sistema Nacional de Informao Criminal, cuja implementao se iniciou em 2008. Contudo, um objetivo importante deste novo centro estratgico desenvolver programas com eficcia com135

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provvel, e centralizar as funes de medida do fenmeno delitivo, como o monitoramento e a avaliao das intervenes. Quanto execuo territorial prope-se a implementao do programa Bairros em Paz, que busca: Indicadores claros e objetivos que permitam estabelecer um ordenamento em nvel nacional dos bairros com maiores problemas delitivos, assim como critrios transparentes para sua seleo e o repasse de fundos aos municpios, cumprindo assim uma funo similar ao ndice de vulnerabilidade utilizado para a seleo das comunas na ENSP. Instncias de coordenao interinstitucional e com as organizaes locais e modelos de gesto local que orientem o trabalho mediante compromissos e metas concretas. Processos administrativos eficientes que permitam manter o foco nos programas, nos beneficirios e no impacto atingido. Intervenes que durem entre 12 e 48 meses, conforme as necessidades metodolgicas. Metodologias que permitam avaliar de maneira contnua os programas, por meio de diagnsticos definidos e acompanhamento durante e aps as intervenes realizadas. Sistematizao das melhores prticas a partir das experincias dos projetos desenvolvidos, produzindo uma base de conhecimentos a ser difundida tanto em nvel comunal como nacional (MINT. 2010). Os objetivos acima mencionados no estavam ausentes nas intervenes territoriais anteriores; no obstante, existem importantes diferenas. Como indica o nome do programa Bairros em Paz, a interveno se dimensiona em uma rea territorial menor. O foco da interveno j no so as comunas, e sim os bairros, propondo intervenes em nvel de bairros residenciais e comerciais. Diferentemente dos componentes de participao dos programas anteriores, e os CCSP, no programa Bairros em Paz no existe este espao. O nico componente participativo deste programa em especfico o favorecimento do controle cidado por meio de jornadas de controle participativo do delito, com dirigentes e moradores onde houver
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Chile: da narrativa gesto efetiva

oferta pblica em matria de segurana; introduo de um Encarregado de Bairro, que ser um servidor pblico capacitado e subordinado ao Ministrio do Interior; e canais abertos para denncias annimas (MINT. 2010). O programa, diferentemente de seus predecessores, procura integrar elementos de controle interveno especfica do bairro. O projeto implica levantar as necessidades especficas de segurana e a criao de um plano para trabalh-las em coordenao com as polcias e o Ministrio Pblico. As estratgias para conseguir isso so: reforar a patrulha preventiva focalizada, aumentar a fiscalizao de estabelecimentos, operativos especiais de controle e persecuo penal estratgica para quadrilhas e redes criminosas. O mbito da preveno se realizar uma vez que esteja consolidada a etapa de controle em coordenao com os organismos do Estado envolvidos na rede de apoio do bairro e nela se contemplem diferentes medidas que no difiram em maior medida da tipologia de projetos oferecidos pelos FAGM, como interrupo de trajetrias delitivas na populao infanto-juvenil em coordenao com o Programa 24 de carabineros ; a reinsero social de pessoas condenadas; a preveno da violncia nas escolas, etc. Uma novidade neste mbito poderia ser a ateno voltada sobre o mercado de bens roubados, com o que se buscaria, por uma parte, desencorajar os consumidores. Ainda quando a participao cidad no est muito incorporada no programa Bairro em Paz, se reestabelecem os fundos concursais atravs do Fundo Nacional de Segurana Pblica, para o desenvolvimento de projetos no mbito da segurana por parte da sociedade civil, corporaes sem fins lucrativos e municpios, o que poderia se classificar como um retrocesso para a Comuna Segura. No obstante, ao se observar os responsveis pelos projetos de 2010, a grande maioria so municpios.8 De fato, no h nenhum projeto sob responsabilidade de alguma organizao da sociedade civil. Esta situao muda quando se observa os projetos que se adjudicaram em 2011, cujos nmeros subiram de 40 projetos em 2010 para 124 no ano seguinte. Isso significa uma transferncia ao de redor de $ 4.000 milhes e uma maior presena de projetos levados a cabo por organizaes de moradores. Todavia, esta explosiva adjudicao de projetos se contradiz com a pretenso expressa no Plano Chile Seguro, de avanar na execuo de projetos cuja eficcia estivesse j comprovada.9
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O ltimo eixo transversal do Plano Chile Seguro tem relao com a formao de capital humano especializado no mbito da segurana, para aumentar a densidade de profissionais capacitados no tema. Para consegui-lo, dever ser desenvolvido, em conjunto com uma instituio acadmica, um diplomado em segurana pblica. Sero implementados tambm Mdulos de Segurana Pblica nos programas de capacitao do Ministrio do Interior em nvel territorial. Observa-se que, diferentemente da ENSP, existe uma maior ordem quanto apresentao da estratgia para enfrentar o fenmeno delitivo, assim como uma maior delimitao das aes a levar a cabo. Em outras palavras, se evidencia uma menor improvisao na elaborao do documento da estratgia, j que as aes no consistem somente na enumerao de diferentes metas de diferentes organismos do Estado, seno que numa maior vinculao entre as diferentes iniciativas. No entanto, as intenes no variam muito das de seus predecessores (melhorar os sistemas de informao, gesto e avaliao da segurana). E mais, vrias das aes do plano j se implementavam antes, como o programa Abrindo Caminhos do Chile Solidrio, Vida Nova do SENAME, etc. Isso d conta da inevitvel e necessria continuidade que existe no desenvolvimento das polticas pblicas. Algumas inovaes do Plano Chile Seguro podem ser observadas no mbito da proteo, que pe especial nfase em desencorajar o mercado de bens roubados e no mbito da sano, aprofundando em medidas para fazer mais rpida a persecuo penal. A quase dois anos da execuo do Plano Chile Seguro, ao se observar a prestao de contas do Ministro Hinzpeter ante o parlamento em agosto de 2011, pode-se formular a mesma crtica que se lhe fazia ENSP no que toca falta de indicadores de impacto da poltica pblica, j que, em sua maioria, os indicadores se referem ao nmero de beneficiados por um determinado projeto ou quantidade de recursos repassados para sua execuo. Some-se a isso a enumerao de iniciativas a se realizar. Isto , intenes de poltica pblica como a criao de um Registro Nacional de Bens para saber se um bem foi objeto de denncia de roubo, ou de um projeto para certificar a segurana habitacional de moradias bsicas, para dar dois exemplos.
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Chile: da narrativa gesto efetiva

Chama especialmente a ateno o indicador referente s operaes do Escuadrn Centauro, que d a saber que, de maro de 2010 presente data, se efetuaram 2.431 intervenes, conseguindo 37.812 detentos. Indicador que, indubitavelmente, no revela se aquelas detenes foram justificadas, nem sobre a evoluo dos detentos: que penas se sancionaram, que percentagem esteve justificada, etc. Ademais, evidentemente, as detenes no devem ser um fim em si mesmas. Por outra parte, dado o pouco tempo de funcionamento do Plano Chile Seguro, resulta um tanto prematuro exigir-lhe indicadores de impacto (dado a necessidade de intervenes de longo prazo para obter resultados em polticas de preveno). No obstante, a importncia deste ponto sublinhada no mesmo plano, a conta pblica de agosto de 2011 no indica avanos neste mbito. O que sim se observa um especial interesse em mostrar os avanos em torno do controle, em particular em relao com o controle do mercado ilegal de drogas, na medida em que destina vultosos recursos para sua diminuio,10 pese a abundante evidncia emprica do fracasso deste tipo de poltica na eliminao do narcotrfico. Diferentemente do que est em curso no Brasil11 para modificar as polticas de controle e sano para enfrentar o fenmeno do narcotrfico e convert-las em instrumentos mais efetivos, no Chile ainda se avana na direo da guerra contra as drogas, apesar de seus altos custos e escassos resultados. Os avanos tm sido tmidos, e os indicadores, negativos. Por isso, nos ltimos meses de 2011, o governo nacional se envolveu numa dura disputa miditica com o Ministrio Pblico sobre quem so os culpados ou sobre os limitados resultados neste tema. Alm do episdio poltico sobre estes confrontos, os alinhamentos de fundo so relevantes de considerar j que a posio do governo tem recalcado que o garantismo, a falta de castigos fortes, o pouco uso da priso preventiva, entre outros fatores, so elementos que ajudam a aumentar a insegurana. Por outro lado, o Ministrio Pblico tem respondido enfatizando que as tarefas de preveno do delito so responsabilidade do governo e parte importante da tarefa no est sendo realizada, razo pela qual culpar a execuo das penas com argumentos que no incluem evidncia emprica provavelmente um exerccio poltico que opaca a capacidade de uma melhor e maior gesto.
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Deixando de lado os temas especficos deste debate, muitas das aes descritas previamente no se implementaram, esto a caminho, ou simplesmente no vo se realizar. A definio de metas resulta, ao que parece, bem mais singela que a implementao dos programas necessrios para consegui-las.
DESAFIOS PENDENTES

O Chile um caso de estudo em muitos pases latino-americanos por seus baixos nveis de violncia, vitimizao e alta confiana nas instituies policiais. Nos ltimos anos mltiplas anlises e publicaes regionais tm enfatizado as boas prticas desenvolvidas neste pas, bem como no desenho estrutural de uma poltica de segurana sria e efetiva. A anlise apresentada neste captulo mostrou que ainda que sejam muitos os avanos que se realizaram no entendimento do problema e na gerao de instrumentos de planejamento e organizao de polticas pblicas na matria, a gesto um tema dbil. De fato, as inovaes de poltica ao longo das ltimas trs dcadas no tm sido muitas, mas ganhou forma em importantes documentos de gesto que tm sido utilizados como referncia em diversos pases como Colmbia, Equador, El Salvador e Mxico. A criao de uma Poltica Nacional de Segurana um objetivo chave, mas como o demonstra a anlise prvia, no suficiente. Os dficits das capacidades humanas e financeiras que permitem implementar programas em longo prazo so evidentes. As complexidades da coordenao intersetorial e entre diversos nveis de governo so grandes e ainda esto vinculaaos com elementos da esfera poltica, especialmente a partidria. A incapacidade para visibilizar o problema da reabilitao e a necessidade de insero ps-penitenciria se fez evidente com muita clareza e sem distino ideolgica por parte dos governos dos ltimos anos. assim ento que o caminho do desenvolvimento est cada vez mais claro no caso chileno. A maior efetividade das polticas de segurana no passa j pelo reconhecimento ou entendimento do problema (como em muitos outros pases da regio) seno mais bem pelos necessrios processos de modernizao do Estado. Paradoxalmente, na rea segurana onde se realizaram menos avanos no que concerne aos processos modernizadores.
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Chile: da narrativa gesto efetiva

A ficam ainda espaos importantes de autonomia e pouca transparncia. O desafio importante, no s por que a cidadania o reclama a cada vez com mais insistncia, mas tambm por que estes novos caminhos de implementao de polticas pblicas de segurana sero lies importantes para mltiplos pases da regio que enfrentam problemas de insegurana e limitada capacidade de ao estatal.

NOTAS
1. Como restar detalhado nas sees seguintes, no Chile existem duas instituies policiais. Carabineros de Chile, instituio de carter militar dedicada ao controle e preveno do delito, e a Polcia de Investigaes, dedicada investigao dos fatos criminosos. 2. Cabe destacar que a Constituio de 1980 tem ainda plena vigncia, com algumas reformas consolidadas durante o governo do Presidente Lagos. 3 . Projetos ligados s ideias de preveno, reabilitao e assistncia s vtimas. 4 . Um relatrio entregue pela Controladoria Geral da Repblica mostra que os recursos repassados durante 2004, 2005 e 2006, atravs de fundos concursais para o programa Comuna Segura, atingiram a soma de $ 4.876.060.276, $ 4.010.705.138 e $ 4.180.409.583, respectivamente, dos quais ainda se mantinha pendente (at a data em que se elaborou o relatrio) a quantia de $ 3.670.026.197. Quanto ao dinheiro entregue para os PCSP, a conta pblica do Ministrio do Interior de 2009 assinala que os fundos repassados foram mais de seis bilhes. 5. Antes do governo Piera, denominava-se Estratgia Nacional de Segurana Pblica, agora, se denomina Plano Nacional de Segurana Pblica. 6. Estes so: fortalecer e potencializar a capacidade da famlia para promover condutas prsociais, e diminuir a violncia; fortalecer e potencializar a capacidade da escola para promover condutas pr-sociais e diminuir a violncia; fortalecer a integrao social e criar comunidades fortes; criar ou recuperar espao pblico urbano para gerar cidades amveis e acolhedoras; promover o acesso justia; fortalecer e modernizar a gesto policial; fortalecer a confiana cidad e diminuir o medo do crime mediante a proviso de servios pblicos oportunos e eficazes; e melhorar os sistemas de coleta de dados e anlises da violncia, dos delitos e do medo. 7 . Para mais detalhes, ver Poltica Nacional de Seguridad Ciudadana em: <http://www. seguridadpublica.gov.cl/files/documento_pnsc.pdf>. 8. Ver <http://www.fnsp.gov.cl/filesapp/ADJUDICADOS%20FNSP%202010.pdf>. 9. Atravs da anlise do laboratrio de projetos de interveno, onde se avaliariam os projetos FAGM realizados anteriormente ao Chile Seguro, com o fim reproduzir aqueles identificados como eficazes na atuao sobre os fatores de riscos determinantes do crime. Inclusive prope-se a possibilidade de se constituir grupos de controle com o fim de determinar os efeitos de uma interveno. 10 . No ano de 2011 destinaram-se $ 2.700 milhes apenas para a aquisio de trs caminhonetes com tecnologia de raio-x e dois fornos incineradores mveis para as regies de Arica, Parinacota e Antofagasta. 11 . Ver <http://www.soros.org/initiatives/drugpolicy/news/rio-declaration-20111003>.
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Luca Dammert

BIBLIOGRAFIA
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Segurana pblica e reduo de crimes violentos no Brasil: xitos gerenciais...

SEGURANA PBLICA E REDUO DE CRIMES VIOLENTOS NO BRASIL: XITOS GERENCIAIS E MUDANAS INSTITUCIONAIS

Renato Srgio de Lima / Liana de Paula

INTRODUO

Hoje, a segurana pblica um dos principais temas polticos e econmicos para Amrica Latina. Um estudo publicado pela Corporao Latinobarmetro mostra que, em 2010, a segurana pblica superava o desemprego como a preocupao principal para os latino-americanos. De acordo com este estudo, 30% da populao local afirmou que sua preocupao principal era a delinquncia no Brasil este percentual atingiu 40% frente a 19% que indicou que sua principal preocupao era o desemprego. Nos ltimos anos, Brasil se converteu num agente importante da cena regional devido a seu reconhecimento como potncia geopoltica e econmica. Graas a sua crescente visibilidade internacional, o Brasil tem sido includo, pela primeira vez, em foros estratgicos e aes relacionadas com segurana internacional. Esse o caso, por exemplo, do novo papel que exerce na Misso de Estabilizao das Naes Unidas no Haiti Miststah, criada depois do devastador terremoto em 2010. A nvel nacional, o Brasil encontra-se num ponto de ruptura no que diz respeito melhoria da segurana pblica urbana. Ao mesmo tempo, a implementao de polticas de segurana cidad como as Unidades de Polcia Pacificadora UPPs no Rio de Janeiro um exemplo do investimento pblico destinado a esta rea. Alm do Rio de Janeiro, os estados de Minas Gerais, Pernambuco e So Paulo contam tambm com experincias importantes na reduo significativa das taxas de crimes letais, que reforam os processos de gesto pblica e aproximam a comunidade da polcia. Em

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comparao com outros estados, estes quatro tm conseguido os melhores resultados no estabelecimento de modelos de polcia comunitria. No caso de So Paulo, por exemplo, entre os anos de 2000 e 2011 a quantidade total de homicdios reduziu-se em mais de 70%. Esta notvel reduo torna o estado um caso de interesse internacional. As melhoras na gesto da segurana pblica e o uso intensivo de informao tambm devem ser realados entre as causas desta reduo.
Mapa 1. Taxa de homicdios no Brasil, por 100.000 habitantes1
RORAIMA RORAIMA AMAPA AMAPA

AMAZONAS AMAZONAS PAR MARANHO CEARA RIO GRANDE DO NORTE PIAU ACRE RONDNIA MATO GROSSO DISTRITO FEDERAL GOIS MINAS GERAIS ESPIRITU SANTO RIO DE JANEIRO PARAN SANTA CATARINA RIO GRANDE DO SUL TOCANTINS BAHIA PARAIRA PERNANBUCO ALAGOAS SERGIPE ACRE RONDNIA

PAR

MARANHO CEARA RIO GRANDE DO NORTE PIAU PARAIRA PERNANBUCO ALAGOAS TOCANTINS SERGIPE BAHIA DISTRITO FEDERAL GOIS MINAS GERAIS ESPIRITU SANTO RIO DE JANEIRO

MATO GROSSO

MATO GROSSO DO SUL MATO GROSSO DO SUL

0,1 - 10
SO PAULO

SO PAULO

10,1 - 20 20,1 - 30 30,1 - 40 40,1 - 50 50,1 - 60

PARAN SANTA CATARINA RIO GRANDE DO SUL

Fonte: MS/SVS/DASIS Sistema de Informaes sobre Mortalidade SIM.

No obstante, ao analisar a informao disponvel sobre os programas estatais, aes e polticas sobre segurana pblica, conclumos que estes enfrentam um paradoxo significativo. Seu potencial para introduzir novas prticas e a promoo das reformas dos sistemas policiais e de justia enfrentam uma srie de limitaes polticas, econmicas e institucionais que lhes impedem de ser eficazes nas polticas de Estado. Este documento est dividido em duas partes. A primeira centra-se na apresentao dos programas pblicos, aes e polticas dos estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro, Pernambuco e So Paulo; bem como em seus xitos. A segunda parte procura analisar as perspectivas e os limites para que estes programas, aes e polticas possam ser efetivos, considerandoos como parte dos sistemas de polcia e de justia brasileiros.
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Segurana pblica e reduo de crimes violentos no Brasil: xitos gerenciais...

PARTE I PROGRAMAS DE PREVENO DA VIOLNCIA NO BRASIL: ALGUNS CASOS EXEMPLARES

Os estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo localizados no sudeste do Brasil e o estado de Pernambuco no nordeste enfrentaram um desafio considervel em meados da dcada de 1990: como inverter a tendncia crescente das taxas de violncia letal? Diversas respostas a esta pergunta dadas pelos governos locais converteram-se em polticas de preveno, programas e aes, que so apresentamos neste documento como casos exemplares.
Grfico 1. Taxas de homicdio por cada 100.000 habitantes nos estados de Minas Gerais, So Paulo, Rio de Janeiro e Pernambuco. Brasil, 19972010
70,00 60,00 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 0,00 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Pernambuco Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo

Fonte: MS/SVS/DASIS Sistema de Informaes sobre Mortalidade SIM. *Dados preliminares. Estimativa realizada por: Project UNFPA/IBGE (BRA/4/P31A) Populao e Desenvolvimento. Coordenao de Populao e Indicadores Sociais.

No obstante, importante realar que s o caso de So Paulo tem sido objeto de uma quantidade considervel de estudos. Ainda h, portanto, uma carncia de produo de conhecimento sobre as demais experincias. So Paulo o nico caso com uma tendncia sustentada de diminuio de homicdios.

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O caso de Minas Gerais: Programa Fica Vivo O Programa de Controle de Homicdios do estado de Minas Gerais, tambm conhecido como Programa Fica Vivo, foi institucionalizado em 2003 pela Secretaria de Defesa Social. Este programa foi desenhado a partir de um minucioso diagnstico georreferenciado dos crimes violentos letais perpetrados de 1992 a 2002 em Minas Gerais. Este diagnstico, resultado de uma aliana entre o governo e a Universidade Federal de Minas Gerais, incluiu um estudo sobre os diferentes tipos de violncia letal e os perfis das vtimas, bem como de outras pessoas envolvidas nesses tipos de crimes. A observao sistemtica das especificidades e regularidades da violncia letal foi utilizada para definir dois cursos de ao principais que o Programa de Controle de Homicdios adotaria. O primeiro a melhora da forma com que a polcia reprimia a violncia letal. Esta melhora implica no planejamento da represso policial qualificada nas localidades onde a violncia letal tem maior incidncia, que so identificadas com o uso de pontos crticos (hotspots) nos mapas de homicdios georreferenciados. O exemplo abaixo ilustra a incidncia de homicdios, de 1999 at 2001, na cidade de Belo Horizonte, capital do Estado de Minas Gerais. O segundo curso de ao a articulao de uma rede de proteo social centrada em possveis vtimas e agentes de violncia letal. Esta articulao tem sido ilustrada em diferentes oficinas e servios psicolgicos e sociais dirigidos populao mais vulnervel ante a violncia letal que vive nas localidades onde esta tem maior incidncia. De 2003 a 2010, o Programa de Controle de Homicdios de Minas Gerais atendeu a aproximadamente 50 mil jovens. Tambm realizou mais de 660 oficinas sobre diferentes temas, dirigidos a jovens entre 12 e 24 anos de idade, na medida em que estes eram considerados mais propensos a se envolver em situaes que resultam em violncia letal.

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Incidncia de homicdios na cidade de Belo Horizonte (Minas Gerais Brasil), 19952001.

Fonte: COPOM MG, 2002; Silveira 2007.2

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Grfico 2. Taxa de homicdio por cada 100.000 habitantes no estado de Minas Gerais (Brasil), 19972010
25.00 20.00 15.00 10.00 5.00 0.00

Fonte: MS/SVS/DASIS Sistema de Informaes sobre Mortalidade SIM. *Dados preliminares. Estimativa realizada por: Project UNFPA/IBGE (BRA/4/P31A) Populao e Desenvolvimento. Coordenao de Populao e Indicadores Sociais.

No obstante, os resultados deste programa parecem ser limitados. Talvez porque ainda no tenha tido sucesso em promover a participao comunitria ou a aproximao da polcia com comunidade. De qualquer jeito, importante levar em considerao a ausncia de estudos que possam nos oferecer anlises mais profundas sobre este caso. O caso do Rio de Janeiro: Unidades de Polcia Pacificadora UPP Criadas em 2008 pela gesto atual da Secretaria de Segurana Pblica do Rio de Janeiro, as Unidades de Polcia Pacificadora UPPs constituem hoje um novo modelo de segurana pblica e de polcia. Este novo modelo aposta na promoo de uma maior proximidade entre a populao e a polcia, combinando medidas de segurana pblica com o fortalecimento de polticas sociais nas comunidades. As UPPs procuram levar paz s comunidades algumas conhecidas pela comunidade internacional como favelas na medida em que recuperam territrios que tinham sido ocupados, por dcadas, pelo narcotrfico e pelo crime organizado e, mais recentemente, por milcias.3
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19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 *

Segurana pblica e reduo de crimes violentos no Brasil: xitos gerenciais...

Existem algumas similitudes entre as Unidades de Polcia Pacificadora e as misses de paz, polticas desenvolvidas pelas Naes Unidas e aplicadas em territrios devastados pelo conflito armado para restaurar e manter a paz. Para evitar conflitos maiores e estabilizar as instituies polticas, as misses de paz tambm levam em conta uma srie de atividades sociais que visam a melhorar a qualidade de vida da populao. As Unidades de Polcia Pacificadora, por sua vez, seguem a linha das polcias comunitrias. Neste caso, polcia comunitria um conceito e ao mesmo tempo uma estratgia baseada numa aliana entre a populao local e as instituies de segurana pblica. As Unidades de Polcia Pacificadora, a face mais visvel do programa de polcia comunitria no Rio de Janeiro, visa tanto a recuperar territrios ocupados pelo crime organizado como a promover a incluso social da populao pobre. Hoje, cerca de 280 mil pessoas beneficiam-se diretamente da implementao destas unidades. Ademais, o governo est investindo mais de R$ 15 milhes (aproximadamente US$ 8 milhes) para melhorar a Academia de Polcia, de maneira que possa capacitar cerca de 60 mil oficiais de polcia at 2016.
Grfico 3. Taxa de homicdios por cada 100.000 habitantes no estado do Rio de Janeiro (Brasil), 19972010
70,00 60,00 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 0,00

Fonte: MS/SVS/DASIS Sistema de Informaes sobre Mortalidade SIM. *Dados preliminares. Estimativa realizada por: Project UNFPA/IBGE (BRA/4/P31A) Populao e Desenvolvimento. Coordenao de Populao e Indicadores Sociais.
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20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 *

97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05

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Os resultados das Unidades de Polcia Pacificadora no se podem observar ainda em relao s taxas de violncia letal no estado de Rio de Janeiro. A tendncia reduao desta taxa teve inicio em 2002, seis anos antes da implementao da primeira Unidade de Polcia Pacificadora na cidade de Rio de Janeiro capital do estado. Esta tendncia tem permanecido estvel desde ento. Alm disso, as Unidades de Polcia Pacificadora ainda no foram implementadas em todas as zonas crticas. No obstante, possvel realizar uma avaliao do processo de implementao das Unidades de Polcia Pacificadora por meio do uso de mapas georreferenciados. E, como j mencionado anteriormente, carecemos ainda de estudos que nos apresentem maiores anlises sobre este caso. O caso de Pernambuco: Pacto pela Vida O Pacto pela Vida foi lanado em 2007 pelo governo de Pernambuco como parte do Plano Estatal de Segurana Pblica, que se baseia no dilogo entre o governo e as organizaes da sociedade civil. Seu objetivo principal reduzir a criminalidade e a insegurana cidad em Pernambuco, com nfase na reduo de crimes letais. O plano centrado na criao de uma conexo entre as aes que promovem segurana pblica e direitos humanos, fomentando a participao ativa da sociedade civil organizada por meio da criao espaos de controle social mais efetivos e de uma gesto mais democrtica. As principais linhas de ao do Pacto pela Vida so: represso da violncia letal; melhora institucional da fora policial; manuteno da informao e conhecimento; preveno social do crime e da violncia e manuteno democrtica da segurana pblica. Durante o primeiro ano deste plano, 23.368 oficiais de polcia foram capacitados. A partir de ento, pde-se observar no estado de Pernambuco uma reduo significativa da violncia letal, que indicaria a possvel eficcia no curto prazo do Pacto pela Vida. No obstante, importante mencionar uma vez mais que carecemos, tambm, de estudos que ofeream anlises mais profundas sobre este caso.

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Grfico 4. Taxa de homicdios por cada 100.000 habitantes no estado de Pernambuco (Brasil), 19972010
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Fonte: MS/SVS/DASIS Sistema de Informaes sobre Mortalidade SIM. *Dados preliminares. Estimativa realizada por: Project UNFPA/IBGE (BRA/4/P31A) Populao e Desenvolvimento. Coordenao de Populao e Indicadores Sociais.

O caso de So Paulo A reduo das taxas de homicdio no estado de So Paulo um dos fenmenos mais significativos da segurana pblica brasileira. Ao final da dcada de 1990, a taxa de homicdios em So Paulo estava perto dos 45 homicdios para cada 100.000 habitantes.
Grfico 5. Taxa de homicdios por cada 100.000 habitantes no estado de So Paulo (Brasil), 19972000
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Fonte: MS/SVS/DASIS Sistema de Informaes sobre Mortalidade SIM. *Dados preliminares. Estimativa realizada por: Project UNFPA/IBGE (BRA/4/P31A) Populao e Desenvolvimento. Coordenao de Populao e Indicadores Sociais.
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Diferentes estudos revelam apesar de existirem algumas divergncias em relao ao grau de influncia que exerce a cada um alguns dos principais fatores que explicariam esta reduo das taxas de violncia em So Paulo (Lima 2011).4 Estes so: o aperfeioamento dos mecanismos de planejamento, gesto e controle; o papel das municipalidades; a participao da sociedade civil; o desarmamento; a conteno de conflitos territoriais entre faces criminosas; aspectos demogrficos, sociais e econmicos; o encarceramento. Um dos fatores principais, apresentados em diferentes estudos,5 o investimento estatal em mecanismos de planejamento, gesto e controle das polticas de segurana pblica. Durante a ltima dcada realizaram-se alguns ajustes institucionais para melhorar a capacidade de gesto. Uma iniciativa governamental importante foi a expanso do Departamento de Homicdios e de Proteo s Pessoas DHPP, criado em 1986. Outra iniciativa valiosa foi a criao, em 1998, da Superintendncia da Polcia Tcnica e Cientfica (Forense). relevante tambm mencionar o encarceramento de assassinos em srie como uma prioridade; a diviso adequada das funes e reas de ingerncia das foras de polcia territorial; o investimento na rea de controle da informao; a implementao de prticas e procedimentos de ao que protejam o direitos humanos; a implementao de polticas locais de preveno (como alguns procedimentos das polcias comunitrias); capacitao intensiva para os oficiais de polcia; e a melhora dos mecanismos internos e externos da polcia de controle. Ademais, a percentagem da despesa estatal em segurana pblica aumentou de 6,6% em 1999 a 10% em 2006.6 A incluso de outros atores sociais nos processos de tomada de deciso e implementao das iniciativas tambm considerada um fator chave por muitos estudos.7 Pode-se observar isto nas mudanas relacionadas ao papel das municipalidades e no incremento da participao da sociedade civil. De acordo com a Constituio Federal, os governos estatais so responsveis pela segurana pblica, enquanto as municipalidades so as nicas responsveis por proteger seus ativos. No entanto, as ondas sucessivas de violncia da dcada de 1980 e de 1990 obrigaram as municipalidades a redefinir seu papel.
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As municipalidades tm agora, portanto, um papel mais ativo, j que promovem uma mudana de orientao de medidas repressivas para medidas preventivas. A nvel municipal existem, a grosso modo, cinco polticas principais. Estas so: a criao da Guarda Municipal, a institucionalizao de conselhos e planos municipais de segurana pblica; o acesso a fundos do Fundo Nacional para a Segurana Pblica e, em alguns casos, a criao de uma legislao especfica para restringir a venda de lcool. Alguns estudos apontam tambm que a participao da sociedade civil na implementao de polticas de segurana pblica um fator importante para compreender a reduo de crimes violentos, como os homicdios.8 As organizaes sociais e comunitrias que colaboram com as autoridades pblicas em favor das polticas pblicas de segurana contribuem para reduzir a violncia atravs do empoderamento da populao vulnervel, que costuma constituir uma brecha institucional significativa em muitos projetos pblicos. A publicao do Estatuto do Desarmamento permitiu retirar armas de circulao, o que teve um efeito positivo na taxa de homicdios, de acordo com Cerqueira e Lima.9 So Paulo foi o estado pioneiro em pr em prtica controles aleatrios para fiscalizar armas de fogo e munies. Estudos que tm utilizado informaes do Datasus (o sistema brasileiro de informao de sade pblica) tm corroborado a importncia das campanhas de desarmamento como ferramenta para reduzir as mortes relacionadas com armas de fogo (Lima 2011). De acordo com estes estudos, este tipo de morte reduziu-se em 19,4%, de 10.097 em 2003 para 8.137 em 2004, perodo que corresponde publicao do Estatuto de Desarmamento e campanha pblica correspondente. Setores da polcia e estudos etnogrficos enfatizam tambm outro fator: a hegemonia do Primeiro Comando da Capital PCC, uma organizao criminosa que opera nas prises estatais, tem contribudo para reduzir as taxas de homicdio (Telles 2011).10 Esta hegemonia resulta do controle que o PCC exerce sobre a venda por atacado de drogas ilegais em So Paulo, obrigando as organizaes criminosas locais a comprar drogas em quantidades fixas, o que tem freado as disputas por territrio. Desta maneira, o PCC se converteu num mediador de conflito e mantm a ordem mediante a
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pacificao de territrios at entao dominado por diferentes grupos vinculados ao trfico de drogas. Outros estudos afirmam que fatores de natureza estrutural e mudanas sociais em curto e longo prazo tambm podem ter contribudo para reduzir os homicdios em So Paulo. Nesta anlise, a diminuio dos homicdios resulta de uma combinao de fatores demogrficos, sociais e econmicos. Primeiro, as transformaes demogrficas tm reduzido a faixa de populao jovem, que mais propensa a se envolver em atos de violncia que qualquer outro grupo etrio. Ento, o menor nmero de jovens um efeito da incessante reduo da fertilidade que comeou na dcada de 1980 pode ter levado a uma diminuio da populao mais exposta violncia letal. Esta mudana no panorama demogrfico combina-se com outro aspecto importante, que a melhora do nvel educacional da populao em geral e dos jovens em particular. Desta perspectiva, mais provvel que os indivduos com maior nvel educacional resolvam os conflitos de maneira no violenta do que aqueles com nveis educacionais mais baixos. Se consideramos esta premissa como uma hiptese, podemos concluir que o rpido aumento do acesso educao pblica, sobretudo entre as geraes mais jovens, deveria reduzir a incidncia de atos violentos durante a resoluo de conflitos. Alm disso, as escolas tambm tm adotado um papel protetor, especialmente frente queles estudantes que vivem em zonas de alto risco.11 Finalmente, outro fator que se pode levar em conta a poltica de encarceramento implementada pelo sistema judicial de So Paulo. De acordo com alguns estudos, o aumento de encarceramentos e a construo de vrios crceres tm afetado as dinmicas do crime, tirando das ruas os delinquentes com tendncias criminosas.12 No obstante, a taxa de encarceramento tem apresentado um crescimento linear desde 1994. Ao mesmo tempo, a taxa de homicdios atingiu seu ponto mais alto em 1999, mas caiu depois de forma mais abrupta que o aumento da populao carcerria. Em outras palavras, a reduo dos homicdios ocorreu seis anos aps o crescimento simultneo de prises. Isto indica que o sucesso em reverter a taxa de homicdios deve ser atribudo a outros fatores, e no poltica de encarceramento.
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PARTE II GESTO DA SEGURANA PBLICA NUM CONTEXTO DEMOCRTICO

Apesar dos resultados positivos de alguns programas governamentais na reduo das taxas de homicdios no Brasil, fica uma pergunta sem resposta: que razes levam este pas a aceitar o fato de que mais de 50 mil pessoas so assassinadas a cada ano dentro de seu territrio? Por um lado, esta taxa desafia-nos a revisar o modelo de segurana pblica e os determinantes de macro escala da violncia em Brasil. Por outro, a mesma taxa exige aes em curto prazo que reforcem o papel das polcias, bem como a importncia de melhorar os mecanismos de gesto e controle policial. Minas Gerais, Rio de Janeiro e Pernambuco so casos exemplares de aes no curto prazo. No entanto, o estado de So Paulo registra as redues consecutivas das taxas de violncia mais duradouras, sobretudo no caso dos homicdios. A capital de So Paulo, por exemplo, atingiu a meta de reduzir sua taxa de homicdios para menos de 10 homicdios para cada 100 mil habitantes, nvel de criminalidade letal considerado no epidmico pela Organizao Mundial da Sade OMS. No obstante, no se chegou a um consenso a respeito das explicaes para o fenmeno da reduo da violncia em So Paulo. Ao contrrio, estas explicaes alimentam ainda um intenso debate. Ademais, o entendimento deste fenmeno no envolve somente o setor acadmico, mas tambm o poltico, na medida em que, uma vez que se estabelecem quais foram os fatores-chave que levaram a uma trajetria de reduo das taxas de violncia em So Paulo, este conhecimento deve ser aplicado para melhorar outros programas pblicos em curso, bem como para desenhar novos programas em outras reas crticas da Federao Brasileira. Por outro lado, profundas mudanas sociais e demogrficas esto acontecendo no Brasil. As mudanas demogrficas a nvel nacional so muito similares s do estado de So Paulo, desde o incio dos anos 2000. O segmento de populao jovem reduziu-se e o segmento de populao adulta tende a aumentar. Como consequncia, houve uma diminuio quantitativa da populao mais exposta violncia letal, que so os mais jovens. Du155

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rante os ltimos anos tem havido tambm mudanas sociais (e econmicas) significativas, como a melhora dos meios de educao, a reduo da pobreza e a tendncia de reduo das taxas de desemprego. Estas mudanas poderiam melhorar a preveno da violncia letal, dado que o rendimento e a permanncia na escola e no mercado de trabalho podem converter-se em fatores-chave de proteo para as pessoas que esto mais expostas a este tipo de violncia.13 Similar ao que se sucedeu nos Estados Unidos na dcada de 1990, as mudanas sociais e demogrficas combinadas com novas prticas para formular, implementar e manter polticas de segurana pblica e preveno da violncia podem ajudar a explicar a evoluo da violncia e das trajetrias das taxas de crime no Brasil do ano 2000. Por um lado existe, entre os especialistas em segurana pblica, um consenso sobre a existncia de mltiplos determinantes na reduo das taxas de violncia letal. Por outro, os esforos para conseguir um entendimento mais preciso destes determinantes revelam que tambm h uma grande faixa de interpretaes divergentes que atribuem relevncia diferente a cada determinante (Lima 2011).14 E uma das razes para estas divergncias repousa sobre o fato de que, com certa frequncia, os especialistas tendem a analisar o tema da segurana pblica utilizando uma reserva de conhecimento e prticas especficas circunscrita a experincias isoladas ou casos internacionais. Isto enfatiza o papel central das estatsticas e da informao para melhorar as aes de segurana pblica. necessrio melhorar os sistemas de informao existentes, e no s defini-los como produtos do desenvolvimento tecnolgico, como muitos administradores pblicos gostam de pensar. Existe ainda uma falta de investimento no estabelecimento de acordos e modelos nacionais com relao ao que se deve medir por exemplo, que delitos devem ser monitorados. Esta carncia dificulta a colocao em prtica de aes e polticas bem sucedidas em casos internacionais exemplares, como Nova York e Bogot. Em poucas palavras, uma vista rpida nas instituies e polticas pblicas nas reas de justia e segurana pblicas implementadas no Brasil, e
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particularmente em So Paulo aps a transio democrtica, mostra que se segue uma tendncia que pode ser comparvel com as trajetrias de outros pases. No comeo, nas dcadas de 1980 e de 1990, houve um crescimento constante nas taxas de criminalidade, violncia e da sensao de insegurana que a populao sentia, algo que continua sendo realidade em vrios estados da Federao Brasileira. A literatura especializada associa este crescimento com a prevalncia de estruturas organizacionais obsoletas tanto nas instituies policiais como nas de justica e na resistnciadestas estruturas participao e controle social.15 Ademais, como as instituies policiais e judiciais so parte de um sistema organizado em diferentes nveis e esferas governamentais e de poder, muito complicado integrar paradigmas comuns de ao a partir de uma lgica de direitos humanos e transparncia. No obstante, o crescimento persistente da incidncia de crimes violentos nas dcadas passadas levou alguns estados da Federao Brasileira em particular o estado de So Paulo a empreender uma srie de reformas de gesto de suas polticas pblicas. Ao mesmo tempo, esses estados tambm tm tentado integrar a diferentes instituies parte do sistema policial e judicial, responsvel por processar e resolver conflitos em nossa sociedade. Dentro deste contexto, a percepo de que o crime, a violncia, a desordem e as violaes aos direitos humanos resultam de mltiplas causas tem sido reforada. Portanto, a implementao de mudanas no sistema de segurana pblica e de justia, associada a uma perspectiva mais ampla sobre as causas da violncia, tem levado as autoridades pblicas e os especialistas a admitir que a incidncia da violncia e do crime influenciada pelo contexto social e demogrfico, pela presena de fatores de risco, pela implementao de estratgias de preveno e por polticas urbanas e sociais, entre outras variveis.16 De acordo com esta nova perspectiva, ainda que a polcia e a justia criminal continuem sendo instituies decisivas nos esforos para reduzir a violncia e preservar a paz, novas instituies sociais e atores tm sido

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incorporados a estes esforos. Ao mesmo tempo, as novas prticas de segurana pblica adotadas tm, certamente, influenciado na reverso das taxas de criminalidade dos ltimos anos. Em alguns dos casos atuais analisados neste documento, a saber, as Unidades de Polcia Pacificadora no Rio de Janeiro e as experincias de Minas Gerais e Pernambuco, importante realar o papel da comunidade, o uso intensivo da informao e a aplicao do conceito de territrio como aliados da gesto policial. No obstante, estabelecer o papel que cumpre cada uma destas variveis, bem como suas mltiplas naturezas e relaes entre si, continua sendo uma tarefa difcil. No entanto, reconhec-lo um primeiro passo para avaliar a influncia que exercem e para compreender suas conexes, o que podem oferecer s autoridades pblicas e sociedade em geral em matria de novas aproximaes e mtodos para reduzir a violncia urbana. Agora, apesar dos xitos e da relevncia tcnica e poltica desta aproximao, se olhamos de perto o panorama da violncia, o Brasil enfrenta desafios considerveis. O fato que o Estado Brasileiro est rodeado por enormes demandas sociais, corporativas e polticas. No entanto, no pode intervir muito na qualidade de vida de sua populao e na garantia efetiva da paz e dos direitos. Ademais, o Brasil apresenta uma das mais altas despesas governamentais em segurana pblica de Amrica Latina e, provavelmente, do mundo. O governo brasileiro gasta, aproximadamente, R$ 60 bilhes ao ano (aproximadamente US$ 33 bilhes) nas reas de segurana pblica e administrao carcerria. Apesar desta considervel despesa pblica, os resultados referentes reduo da violncia letal esto ainda longe de chegar ao nvel no epidmico de criminalidade estabelecido pela OMS. Esta brecha entre as despesas e os resultados aponta uma possvel crise na manuteno da segurana pblica, devido a sua ineficincia.17 Se considerarmos o caso da cidade de Nova York, podemos reforar a ideia da crise na gesto da segurana pblica. O sistema brasileiro de segurana pblica consome vigorosamente a despesa pblica ao mesmo tempo que cria divergncias entre as diferentes esferas do governo e do poder. Ademais, no reverte completamente o panorama atual de medo e insegurana.

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A mesma crise causa uma situao invivel que combina altas taxas de violncia, crime e medo com altos nveis de insatisfao entre os oficiais de polcia devido aos baixos salrios e s deficientes condies de trabalho, alm da persistente violncia e corrupo policial. Frente a este vazio, o crime organizado encontra um contexto favorvel para desafiar o Estado. Como resultado, a crescente presso para a implementao de aes efetivas que reduzam a insegurana tende mais a manter esta situao do que favorecer as condies para super-la. Quase no existe uma discusso que proponha uma reviso de modelos de gesto e, sobretudo, de reformas legislativas que visem a melhorar a eficincia do sistema. Neste processo os problemas organizacionais principais do sistema de justia criminal e a baixa participao social no debate sobre segurana pblica j no so considerados questes urgentes ou politicamente relevantes. Temas importantes como a violao de direitos humanos, a corrupo, a violncia policial, a integrao, a reforma da Constituio Federal, as mudanas nas condies de trabalho, o fim da investigao policial, entre outros tornam-se tabus a serem evitados, tornam-se temas frente aos quais o pragmatismo eleitoral recomenda manter distncia. O problema da segurana pblica envolve a uma srie de aes pblicas e polticas especficas: presena territorial; garantia de direitos e de ordem pblica democrtica; polcia preventiva; polcia de trnsito e meio ambiente; bombeiros e defesa civil; investigao criminal e processo penal; controle de grandes eventos; desordens e distrbios; controle do sistema prisional; aes especiais; proximidade comunidade e populao jovem; entre outras. Podemos, ento, aprender uma importante lio das experincias internacionais: apesar de estarmos enfrentando um fenmeno multidimensional, possvel conseguir redues substanciais dos nveis de violncia e criminalidade na medida em que se mobilizem esforos institucionais e polticos para responder, poltica e normativamente, a perguntas sobre que tipo de polcia precisamos, e da o modelo de segurana cidad compatvel com a democracia. Se o Brasil consegue responder a estas perguntas, as possibilidades de se obter resultados positivos na reduo da violncia e criminalidade sero maiores. O caminho est assinalado.

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NOTAS
1. Gostaramos de agradecer a Samira Bueno e a Lize Marchini por terem preparado os grficos e os mapas apresentados neste documento. 2. O mapa foi extrado da tese de Andra Maria Silveira, apresentada no Programa de Psgraduao em Sociologia da Universidade Federal de Minas Gerais em 2007. Ver: Silveira, Andra Maria. Prevenindo homicdios: Avaliao do Programa Fica Vivo no Morro das Pedras em Belo Horizonte. (Belo Horizonte: UFMG, 2007). <http://www.crisp.ufmg.br/arquivos/teses_monografias/tese_andrea.pdf>. 3. As milcias no Rio de Janeiro so grupos organizados compostos em sua maioria por oficiais da polcia militar, que exercem coero mediante violncia sobre a populao de uma comunidade para que esta pague por servios legais e ilegais, como por exemplo a oferta legal de gs e conexes ilegais de TV cabo. 4. LIMA, R. S. Entre Palavras e Nmeros: violncia, democracia e segurana pblica no Brasil. 1. ed. So Paulo: Alameda Editorial, 2011, 308p. 5. Adorno, S.; Barreira, C . (2010). A Violncia na Sociedade Brasileira. Em: Martins, Carlos Benedito; de Souza Martins, Heloisa Helena T. (Org.). Horizontes das Cincias Sociais no Brasil. 1 ed. So Paulo: Barcarolla, 2010, v. 1, p. 303-374. 6. Frum Brasileiro de Segurana Pblica. Anurio do Frum Brasileiro de Segurana Pblica. So Paulo: Frum Brasileiro de Segurana Pblica. 7. Lima (2011). 8. Lima (2011), Adorno, S.; Barreira, C . (2010). A Violncia na Sociedade Brasileira. Em: Martins, Carlos Benedito; de Souza Martins, Heloisa Helena T. (Org.). Horizontes das Cincias Sociais no Brasil. 1 ed. So Paulo: Barcarolla, 2010, v. 1, p. 303-374. 9. Cerqueira, Eduardo Batitucci (2010). A Evoluo Institucional da Polcia no sculo XIX: Inglaterra, Estados Unidos e Brasil em perspectiva comparada. Revista Brasileira de Segurana Pblica, v. N 7, p. 30-47. 10. TELLES, V. S. A cidade nas fronteiras do legal e ilegal. Belo Horizonte: ARGVMENTVM, 2010. 272p. 11. Com relao discusso sobre a escola como fator de proteo frente violncia, ver: International Centre for the Prevention of Crime ICPC. International report Crime prevention and community safety: trends and perspectives. (Montreal: International Centre for the Prevention of Crime ICPC, 2010). Mac Laren, Kaye. Tough is not enough getting smart about youth crime. A review of research on what works to reduce offending by young people. (Wellington: Ministry of Youth Affairs 2000). 12. Cerqueira, Eduardo Batitucci (2010). A Evoluo Institucional da Polcia no sculo XIX: Inglaterra, Estados Unidos e Brasil em perspectiva comparada. Revista Brasileira de Segurana Pblica, v. N 7, p. 30-47. 13. Frum Brasileiro de Segurana Pblica (2011). Relatrio de atividades: sntese das aes, produtos e concluses- Janeiro de 2009 a Fevereiro de 2011. Frum Brasileiro de Segurana Pblica Ministrio da Justia (Relatrio de pesquisa). 14. Lima (2011). 15. Adorno, S.; Barreira, C. (2010). A Violncia na Sociedade Brasileira. Em: Carlos Benedito Martins; Heloisa Helena T. de Souza Martins. (Org.). Horizontes das Cincias Sociais no

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Bibliografa
Segurana pblica e reduo de crimes violentos no Brasil: xitos gerenciais...

Brasil. 1 ed. So Paulo: Barcarolla, v. 1, p. 303-374. 16. Lima (2011). 17. Lima, R. S. e Brito, Daniel (s/f). Segurana e Desenvolvimento: da defesa do Estado defesa da Cidadania. Documento de trabalho.

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Sucessos e lendas dos modelos de segurana cidad na Colmbia: Bogot e Medelln

SUCESSOS E LENDAS DOS MODELOS DE SEGURANA CIDAD NA COLMBIA: OS CASOS DE BOGOT E MEDELLN

Mara Victoria Llorente / Sergio Guarn Len

INTRODUO

Colmbia sofreu uma transformao notvel nos ltimos vinte anos. De um pas determinado pelo conflito armado e pela violncia do trfico de drogas, descrito por alguns como um Estado Falho, hoje recebe ateno regional e internacional num clima de otimismo.1 Embora muitos dos problemas estruturais do pas ainda representam grandes desafios, o progresso em aspectos-chave para a vida econmica e social indiscutvel. Por esta razo, a discusso sobre a desigualdade, a concentrao da riqueza, a persistncia do conflito armado, a corrupo e o deslocamento foroso ocorre em um contexto de maior legitimidade do regime poltico e o avano do Estado na proviso de bens pblicos essenciais. Entre as conquistas que foram gradualmente consolidadas esto, em um lugar privilegiado, as relacionados melhoria das condies de segurana, particularmente, no que tange violncia associada ao conflito armado interno e ao trfico de drogas. O crescimento da taxa nacional de homicdios chegou a um ponto crtico em 1991, quando de acordo com dados da Polcia Nacional foram da ordem de 79 por 100.000 habitantes, o que coloca o pas como um dos mais violentos do mundo. Essa cifra, que o pico histrico registrado at agora, contrasta com os 36 homicdios por 100.000 habitantes relatados pelo Instituto de Medicina Legal e Cincias forenses (IMLCF) para 2011. Os indicadores de aes como sequestro, atos terroristas, massacres e deslocamento forado tm comportamentos semelhantes. Como ser discutido neste artigo, tanto o crescimento da violncia homicida a partir da dcada dos anos oitenta, como seu declnio subsequente,
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Mara Victoria Llorente / Sergio Guarn Len

so produto de uma complexa rede de causas e fatores, muitas vezes interrelacionados. Mesmo que o pas no tenha superado definitivamente as ameaas contra a vida, o relativo sucesso que obteve na luta contra a criminalidade e a violncia fez com que a experincia colombiana se tornasse, nos ltimos anos, uma referncia sobre o assunto, principalmente no contexto latinoamericano. Os esforos das autoridades colombianas nos campos da luta contra a insurgncia e no combate ao trfico de drogas tm sido reconhecidos e muito apreciados. Da mesma forma, as experincias de Bogot e Medelln, os dois principais centros urbanos do pas, foram identificadas como modelos2 replicveis e bem sucedidos de polticas locais de segurana cidad. De fato, a partir da segunda metade dos anos 90 a experincia de Bogot se tornou uma referncia importante, enquanto que a de Medelln o tem sido nos ltimos anos. Ambos os casos tm sido objeto de anlises contnuas por suas inovaes em polticas pblicas e gesto local da segurana, procurando contribuir para a melhoria da qualidade de vida dos habitantes destas cidades. Sem dvida, tanto no caso de Bogot quanto no de Medelln, h coincidncias favorveis entre a tendncia de diminuio da criminalidade e a implementao de planos e programas que supunham uma posio mais elevada das questes de segurana e convivncia na agenda poltica local e um redirecionamento das aes na questo. No entanto, o debate acadmico tem mostrado que pouco rigoroso atribuir implementao dessas iniciativas locais a queda do crime em ambas as cidades, como os governantes de planto tm feito. Esta discrepncia marca a importncia de analisar os vrios fatores que explicam as tendncias positivas nos casos de Bogot e Medelln, com o objetivo de avaliar a contribuio da gesto local de segurana na sua verdadeira dimenso. Como uma contribuio nesse sentido, este texto examina os pontos que devem ser levados em considerao na compreenso do fenmeno de reduo do crime e, em particular, os homicdios em Bogot e Medelln. Prope-se a tese de que necessrio compreender a natureza do problema, tendo em conta, por um lado, o impacto sobre o local das dinmicas
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Sucessos e lendas dos modelos de segurana cidad na Colmbia: Bogot e Medelln

nacionais do conflito armado interno e do trfico de drogas e, por outro, o equilbrio de foras a nvel local entre estruturas criminosas envolvidas no negcio ilegal. Com esta premissa inicial, analisa-se o efeito que tiveram polticas e intervenes de ordem nacional, sobre a queda da criminalidade e da violncia nestas cidades. Ao mesmo tempo, reconsiderado o peso que dado s polticas locais de segurana cidad, colocando-as em termos de sua insero virtuosa nas iniciativas nacionais e de seu potencial para gerar condies de convivncia e sustentabilidade para a melhoria dos indicadores de criminalidade e violncia. Este artigo, alm desta introduo, tem quatro partes. Na primeira e segunda parte os casos de Bogot e Medelln so apresentados. Esta exposio mostra a dinmica da criminalidade nos ltimos 25 anos e assinala as polticas locais que foram implementadas em paralelo s tendncias decrescentes. Na terceira, analisado o dilema de atribuio entre polticas nacionais e locais e seu impacto sobre a reduo da criminalidade e da violncia e, finalmente, as concluses e algumas notas sobre aspectos que devem ser tomados em conta nas polticas de segurana cidad para um pas como a Colmbia.
A EXPERINCIA DE BOGOT

As polticas de segurana e convivncia implementadas em Bogot, no perodo de 1995 a 2003, foram no momento um exemplo pioneiro e esperanoso, especialmente para Amrica Latina, das possibilidades que existem de gerenciar programas no mbito local com aparente sucesso na reduo da criminalidade e do sentimento de insegurana dos cidados. Esta cidade com pouco mais de 7,5 milhes de habitantes, capital da Colmbia, um pas que durante anos foi catalogado como um dos mais violentos do hemisfrio ocidental, experimentou um declnio contnuo dos principais indicadores da criminalidade desde 1994. Particularmente notria foi a queda da taxa de homicdios, apesar dos perodos de escalada do conflito interno no resto do pas e da crise econmica na segunda metade da dcada de 1990 que atingiu a Colmbia e, claro, sua capital tambm.

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Em 1993, aps quase uma dcada de tendncia ascendente, Bogot registrou uma taxa de 80 homicdios por cada 100.000 habitantes. No entanto, uma vez alcanado este ponto, o mais alto da histria, o comportamento do homicdio teve uma ruptura e se produziu uma tendncia decrescente contnua e consistente at 2004, quando se freia a queda se aplana a tendncia segundo se aprecia no Grfico 1. Enquanto a taxa de homicdios descendeu a um ritmo mdio anual de 11% entre 1994 e 2003, a queda mdia anual em 2004-2011 se reduziu radicalmente a 2%, observando-se incluso um incremento significativo de 14% em 2011.
Grfico 1. Taxa de homicdios em Bogot, 1985-2011
90 80
Taxa por 100.000 habitantes
Plo Democrco

70 60 50 40 30 20 10 0 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011
Mockus-Pealosa-Mockus

Bogot Nacional

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados de homicdios da Polcia Nacional da Colmbia e de populao do Departamento Administrativo Nacional de Estatstica.

Algo semelhante, embora menos acentuado e estvel, aconteceu com outros crimes contra a vida, como as mortes em acidentes de trnsito e leses. Bem como registros policiais de ataques contra a propriedade, como o furto a pessoas, residncias, comrcio e roubo de veculos (Grfico 2).

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Sucessos e lendas dos modelos de segurana cidad na Colmbia: Bogot e Medelln

Grfico 2. Taxa de furtos em Bogot 1994-2011


900 Mockus-Pealosa-Mockus 800 Polo Democrco

Taxa por 100.000 habitantes

700 600 500 400 300 200 100 0 Lineal Bogot e Nacional Bogot Nacional sem Bogot

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fonte: Elaborao prpria com dados sobre furtos (pessoas, ,residncias, comrcio, veculos) da Polcia Nacional da Colmbia e sobre populao do Departamento Administrativo Nacional de Estatsticas.

Alis, o anterior coerente com o que assinalam as pesquisas de percepo e de vitimizao para a cidade de Bogot, desde 1998, conforme mostrado no grfico 3.
Grfico 3. Percepo de segurana e vitimizao em Bogot, 1998-2012 (Dezembro)
65% 60% 55% 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 1998

Pealosa-Mockus
1999 2000 2001 2002 2003 2005 2006

Plo Democrco
2007 2008 2009 2010 2011 2012

Percepo da insegurana (aumentou)

Victimizao (direta e indireta)

2011

Denunciou

Fonte: Elaborao prpria com dados da pesquisa de percepo e vitimizao da Cmara de Comrcio de Bogot.

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A coincidncia entre a queda nas taxas de criminalidade e violncia e o advento de administraes do distrito (prefeitos) que transformaram o curso da cidade em muitas reas e priorizaram a reduo da violncia e da insegurana na sua agenda poltica, fez com que o trabalho de Antanas Mockus e Paul Bromberg (1995-1997) Enrique Pealosa (1998-2000) e Antanas Mockus (2001-2003), tenha sido destacado como o arquiteto das mudanas fundamentais na segurana da cidade. Em favor desta hiptese tambm contou a desacelerao na queda da criminalidade e, em alguns casos, sua reverso, visvel a partir de 2004, precisamente quando assumem o controle da cidade uma srie de prefeitos do Polo Democrtico Alternativo,3 conforme se observa nos grficos 1, 2 y 3. Nos ltimos governos municipais, chefiados por Luis Eduardo Garzn (2004-2007), Samuel Moreno e Clara Lpez (2008-2011) e Gustavo Petro (2012-2015), mesmo que foram mantidas algumas das iniciativas, principalmente durante o perodo de Garzn, os temas de segurana cidad e convivncia claramente perderam centralidade nos planos de desenvolvimento local, que passaram a priorizar a agenda social. inegvel que as prefeituras de Mockus-Pealosa-Mockus assumiram uma liderana importante em matria de segurana e convivncia na cidade, que transformaram positivamente o enfoque da poltica e gesto local sobre esses assuntos.4 Alm de introduzir inovaes conceituais e manter a cidade a par de prticas em voga e catalogadas como eficazes a nvel internacional, durante estes governos locais foram desenvolvidas esquemas institucionais que modernizaram a gesto local destas questes. Por um lado, a chamada cultura cidad, foi a pea central dos planos de governo de Mockus e, como tal, foi o pano de fundo das polticas preventivas e de convivncia promovidas em suas duas administraes. Esta abordagem, que parte do pressuposto terico de que os cidados esto sujeitos a trs quadros de regulamentao - a lei, a moral e a cultura - e que considera que a vida melhor quando existe uma harmonia entre eles, salientou a necessidade do acatamento da norma, da punio social dos comportamentos repreensveis e a coresponsabilidade entre autoridades e cidados (Mockus, 1994 e 2001). Com uma forte nfase na pedagogia e sob a convico de que a cultura poderia ser alterada pelo esforo estatal, as po168

Sucessos e lendas dos modelos de segurana cidad na Colmbia: Bogot e Medelln

lticas de cultura cidad supunham um esquema de incentivos e restries que buscavam controlar certos fatores de risco associados ao cometimento de delitos e contravenes. Neste quadro e diante das altas taxas de violncia homicida (homicdios dolosos e em acidentes de trnsito) que foram registradas na cidade, priorizou-se a defesa da vida como um objetivo central da agenda de segurana cidad e convivncia. Campanhas de Vacinao contra a violncia e de educao sobre segurana rodoviria eram famosas, bem como uma srie de medidas inspiradas na abordagem da sade pblica que enfatiza em prevenir a ocorrncia de eventos que predispem ou precipitam situaes de violncia. Sobressaem as medidas de desarmamento cidado e de regulamentao de consumo de lcool. Em ambos os casos, foram combinadas aes pedaggicas, voltadas principalmente para os jovens, com medidas administrativas, tais como a proibio de porte de armas de fogo nos finais de semana e feriados e a restrio do horrio de venda de bebidas alcolicas, mais conhecida como hora cenoura.5 Por seu vez, a administrao de Enrique Pealosa, mesmo que manteve algumas das iniciativas de Mockus, liderou um discurso de segurana mais forte, orientado pelos princpios da janela quebrada e da tolerncia zero, muito populares na poca a partir de seu aparente sucesso em New York City (prefeito de Bogot 2000: 20-22). Esta abordagem poltica sem dvida caiu como uma luva para um prefeito cujo objetivo central de governo era fornecer espaos pblicos ordenados e de qualidade para todas as pessoas de Bogot. Assim, as intervenes realizadas desde 1998 para recuperar grandes eixos virios e reas de alta degradao fsica e social, especialmente no centro da cidade, so emblemticas. Acrescentou-se a estas intervenes o Programa Misso Bogot, que procurou integrar a Comunidade em aes de recuperao da ordem social e fsica, em locais especficos da cidade, onde se conjugavam problemas de convivncia e de uso inadequado do espao pblico, com uma alta percepo de insegurana por parte da populao. Quanto modernizao da gesto local de segurana cidad e convivncia, destaca-se o processo de institucionalizao da gesto das respectivas polticas comeado durante a primeira administrao de Mockus. Em pri169

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meiro lugar, foi criado um escritrio de assessoria para o prefeito que mais tarde foi transformado em uma entidade orgnica da prefeitura,6 responsvel pelo gerenciamento das polticas neste domnio. Em segundo lugar, foram potencializados os mecanismos para monitorar a situao de segurana na cidade e para o concerto das intervenes com outras instituies. Entre os quais est a formalizao das reunies do Conselho Distrital de Segurana como cenrio para a tomada de decises, que frequentado por funcionrios da administrao municipal e outras entidades como a Polcia e o Ministrio Pblico. Finalmente, como suporte para a formulao e monitoramento de polticas, ferramentas de coleta sistemtica e anlise de informaes de diferentes fontes sobre crime e violncia na cidade foram desenvolvidas.7 Esta institucionalizao da gesto das polticas de segurana e convivncia foi acompanhada por um aumento, sem precedentes em Bogot e outras cidades do pas, do investimento que a capital fez no setor, que quase quadruplicou entre 1994 e 2003 (Llorente e Rivas 2004:29).8 Fato que, sem dvida, foi chave para que a prefeitura pudesse exercer liderana, em especial, perante a polcia, que recebeu cerca de 70% desses recursos para melhorar suas instalaes e equipamentos e, em menor medida, para a formao. Alm disso, foram destinados recursos significativos para modernizar os espaos de reteno dos infratores e contraventores, assim, a cadeia municipal foi readequada e expandida para duplicar a sua capacidade, e foi criada a Unidade Permanente da Justia (UPJ), como centro de deteno transitria onde os cidados que violam as regras de convivncia so conduzidos. Junto a isso, durante as prefeituras de Mockus-Pealosa-Mockus outros programas de vis preventivo foram adiantados, mas com um investimento muito menor. Entre estes, cabe mencionar as intervenes com jovens em situao de risco, o fortalecimento das delegacias de polcia da famlia como espaos de orientao para a resoluo de conflitos familiares e a preveno da violncia domstica e a promoo de mecanismos de resoluo alternativa de conflitos, com a criao de unidades de mediao e conciliao em todas as localidades de Bogot. O exposto acima ilustrativo da contribuio feita pelos governos de Mockus e Pealosa s polticas de Segurana e Convivncia Cidad e ao fortalecimento institucional da cidade para a gesto local das mesmas. Da
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Sucessos e lendas dos modelos de segurana cidad na Colmbia: Bogot e Medelln

que a melhoria das condies de segurana na cidade tenha sido associada com essas medidas. Mas o que pode ser intuitivamente razovel, no tem nenhuma base emprica como veremos mais adiante.
A EXPERINCIA DE MEDELLN

Medelln, capital do departamento9 de Antioquia, segunda cidade do pas que tem agora cerca de 2,4 milhes de habitantes, nos ltimos anos mudou sua triste celebridade por um clima de esperana e otimismo. De ser identificado como o centro de operaes do mais temvel cartel do trfico de drogas no mundo e como o cenrio do confronto entre uma intrincada rede de atores e grupos armados ilegais (combos,10 bandas,11 estruturas de traficantes de drogas, milcias, guerrilheiros e paramilitares), com o tempo, foi se transformado em um referente sobre a decolagem do pas e se tornaram clebres suas apostas por educao, inovao e cultura. Em 1991, Medelln registrou a cifra surpreendente de 381 homicdios por 100.000 habitantes. Esta taxa, que quase o dobro do relatado na cidade de Jurez (epicentro da luta entre traficantes de drogas no Mxico) em seu ano mais alto (2010),12 reflete o ponto de culminao de uma crise estatal que comeou h uma dcada, quando Medelln e suas municipalidades circunvizinhas foram presa de vrias formas de ilegalidade e crime. Neste processo, chefes do trfico de drogas e suas estruturas - que tinham fortalecido, promovido e organizado empresas criminosas, algumas novas e outros com base em combinaes e bandas pr-existentes - constituam verdadeiros exrcitos de assassinos e empreenderam uma luta feroz contra as instituies, o que ficou conhecido como a ofensiva narco-terrorista.13 Desde esse pico histrico, Medelln tem experimentado uma tendncia de diminuio da violncia homicida, mas ao contrrio do caso de Bogot, isso no tem sido contnuo, pelo contrario, importantes oscilaes foram apresentadas como mostrado no grfico 4.

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Grfico 4. Taxa de homicdios em Medelln 1985-2011


450 S. Fajardo 400 A. Salazar

Taxa por 100.000 habitamtes

350 300 250 Medelln 200 150 100 50 0 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 Nacional

Fonte: Elaborao prpria dados de homicdios da polcia nacional da Colmbia e da populao do departamento administrativo nacional de estatstica.

Embora o declnio da violncia seja visvel desde 1992, a verdade que at 2003 as exorbitantes taxas de homicdios permaneceram entre 350 e 150 por 100.000 habitantes. Perante esta situao, segundo Giraldo, Alonso e Sierra (2009: 32-34) e Giraldo (2007: 146-162) foi configurada na dcada dos anos noventa uma linha de poltica local de convivncia e segurana cidad, voltada principalmente para o apaziguamento e autogesto do conflito. Esta linha poltica foi mediada por trs noes: a primeira, segundo a qual o problema da violncia na cidade no surgiu nela nem lhe era exclusivo e, portanto, sua soluo no era responsabilidade principal do governo local; a segunda, considerava que o tratamento predominantemente repressivo dos fenmenos de violncia na cidade, por parte das agncias de segurana do Estado, foi ineficaz e errado, causando um abismo entre as autoridades e a sociedade; e a terceira noo, como um subproduto da anterior, propendia pelo envolvimento da comunidade em matria de convivncia e segurana, como mecanismo para fechar o fosso entre as autoridades e a populao. assim como os governos locais de Luis Alfredo Ramos (1992-1994), Sergio Naranjo (1995-1997) e Juan Gmez Martnez (1998-2000) promoveram polticas de segurana e convivncia nas quais as estratgias de coero foram subestimadas, enquanto a preveno, as negociaes com
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Sucessos e lendas dos modelos de segurana cidad na Colmbia: Bogot e Medelln

grupos armados e a participao dos cidados nas questes de segurana eram privilegiadas. Esta abordagem poltica foi certamente problemtica em um contexto como Medelln, marcado pelo conflito entre mltiplos atores armados. Como assinalado por Alonso, Giraldo e Sierra (2007) e Giraldo (2009), este quadro de poltica local propiciou uma espcie de retirada do Estado de gesto de conflitos e produziu um modelo de negociao permanente da desordem com os grupos armados ilegais. Isso foi materializado na realizao de vrios pactos entre e com os atores armados, facilitados pela administrao municipal atravs da Assessoria para a Paz e a convivncia de Medelln, fundada em 1993.14 Com esta prtica, alm de no alcanar a governabilidade desejada pelos prefeitos de planto, tambm, como efeito indesejado, foi propiciado um equilbrio perverso entre o Estado e os grupos armados, de acordo com o qual o papel mediador do primeiro se diluiu, tornando-o em mais um ator do conflito, enquanto os ltimos ganharam status e preponderncia poltica. possvel que, como efeito desta poltica local, o ritmo da queda da violncia homicida entre 1991 e 1998 tenha sido lento, o que surpreendente se considerarmos que este perodo coincide com o desmantelamento do Cartel de Medelln e, portanto, se esperaria uma reduo mais dramtica dos homicdios. Como concluir Giraldo, Alonso, Sierra (2009) e Giraldo (2007), o modelo de negociaes permanentes com grupos armados no ajudou a que o Estado monopolizasse a fora logo aps a queda do Cartel de Medelln, mas favoreceu ordens paralelass atravs das quais as guerrilhas e os paramilitares desdobraram seu projeto na cidade. O que por sua vez seria o pano de fundo na ascenso subsequente dos assassinatos at 2003. Neste caso, estaria se sugerindo que as polticas locais sim impactaram sobre a criminalidade e a violncia, porm, ao contrrio do esperado. Em 2003, houve uma mudana estrutural na tendncia da violncia homicida para nveis vistos h trs dcadas na cidade, ou seja, antes do surgimento do trfico de drogas (Giraldo 2009: 41-42). Ao mesmo tempo, ocorre uma reduo sensivelmente nos furtos, conforme mostrado no Grfico 5.

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Grfico 5. Taxa de roubos em Medelln 1994-2011


600 S. Fajardo A. Salazar

Taxa por 100.000 habitantes

500 400 300 200 100 0 Medelln Nacional sem Medelln

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Fonte: Elaborao prpria com dados sobre furtos (pessoas, veculos, residncias, comrcio,) da Polcia Nacional da Colmbia e sobre populao do Departamento Administrativo Nacional de Estatstica.

Esta mudana de tendncia coincide com o governo de Sergio Fajardo (2004-2007) e a sua reverso, paradoxalmente, coincidente com a administrao de Alonso Salazar (2008-2011), herdeiro poltico de Fajardo e Secretrio de Governo durante sua administrao. A esperana que o perodo Fajardo despertou logo depois se quebrou, deixando a sensao de que foi um milagre pela metade como foi batizado por Fukuyama e Colby (2011). H relativo consenso sobre a ideia de que a magnitude da violncia em Medelln durante este perodo foi o resultado de uma prolongao do conflito armado na cidade e que a queda acelerada de homicdios se associava as intervenes de nvel nacional, sobre as quais vamos nos referir no seguinte item. Contudo, a contribuio s polticas de segurana e convivncia feita na administrao de Fajardo chamou particularmente a ateno nacional e internacionalmente. Este reconhecimento , sem dvida, associado liderana que a administrao de Fajardo assumiu perante as questes de segurana e convivncia e s inovaes sobre matria que ele introduziu. Esta liderana se refletiu no seu plano de governo que articulado em torno finalidade de abordar simultaneamente a desigualdade social e a violncia enraizada que, de acordo com o diagnstico da administrao, foram os dois grandes proble174

2011

Sucessos e lendas dos modelos de segurana cidad na Colmbia: Bogot e Medelln

mas que tinham submersa a cidade no conflito, atraso, medo e desesperana (Prefeitura de Medelln 2007). Neste contexto, particularmente relevante a nfase dada construo de instituies locais, visando recuperao de espaos urbanos e ocupao de territrios, algo fundamental em face ao processo de retirada do Estado que tinha acontecido na dcada anterior e que fez crise no incio do ano 2000. Neste caso, a proposta de Fajardo focou a articulao das aes das foras de segurana do Estado para reduzir a violncia com as ferramentas de desenvolvimento para, simultaneamente, ocupar espaos recuperados com intervenes sociais abrangentes (Prefeitura de Medelln 2007). Isso se concretizou em uma srie de intervenes sem precedentes em reas crticas da cidade, que haviam sido tomadas pelos grupos armados ilegais, onde ao mesmo tempo em que entrava a polcia, a prefeitura construa impressionantes obras pblicas e desenvolvia outras aes de benefcio comunitrio.15 Por outro lado, tambm de destacar o desafio que assumiu com grande responsabilidade o prefeito Fajardo no que tange ao processo de desmobilizao e reinsero dos combatentes dos grupos paramilitares, processo promovido pelo governo do presidente lvaro Uribe (2002-2010) e dentro do qual o bloco Cacique Nutibara (BCN), que operou em Medelln, foi o primeiro a se desmobilizar no final de 2003. Isto significou que a prefeitura criasse um programa especial, conhecido como o Programa de Paz e Reconciliao (PPR) e voltado ao atendimento da populao desmobilizada na cidade. verdade que houve muitas dvidas sobre a desmobilizao real do BCN e participao transparente de ex-combatentes no programa. No entanto, como mostrado no estudo de Palou e Llorente (2009), o PPR representou uma alternativa inovadora tanto do ponto de vista nacional quanto internacional, que foi baseada em um modelo de interveno orientada para a ateno individual dos participantes para o desenvolvimento de capacidades e habilidades para o retorno legalidade. Este modelo, alm disso, foi posteriormente replicado a nvel nacional pelo programa que criou o governo nacional em 2006 para atender populao desmobilizada de grupos armados irregulares no resto do pas.
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Outro aspecto inovador da PPR foi ter sido completado com outras intervenes destinadas a jovens que no estavam no processo de reintegrao. Assim, por um lado, no mbito do programa foi adiantada uma iniciativa para jovens de alto risco, com a qual se buscava impedir seu envolvimento com combos e bandas e, por outro lado, foram realizados programas paralelos para jovens de baixa renda que no tinham se envolvido em aes armadas ou violentas, o que respondia preocupao do gabinete do prefeito de no ignorar as demandas dessa populao (Palou e Llorente 2009(: 25-26). Outro aspecto a destacar foi a adoo de elementos-chave do discurso de Antanas Mockus que gozava de amplo reconhecimento nacional e internacional, dando centralidade no discurso de segurana e de convivncia s noes de cultura cvica e corresponsabilidade. O que se materializou em aes tais como: a criao da Secretaria de Cultura Cidad como entidade gestora das iniciativas neste campo; a emisso do Manual de convivncia cidad, no mbito do qual foi impulsionado um programa destinado a estimular os processos de apropriao e prtica de cultura cidad para a convivncia pacfica; a promoo de ncleos comunitrios de convivncia e reconciliao, como iniciativa para as comunidades que acolheriam os combatentes desmobilizados e, tambm, a implementao de um plano de desarmamento cidado. Finalmente, importante salientar que tudo isso foi possvel porque o prefeito Fajardo melhorou o relacionamento e coordenao com o governo nacional e aumentou significativamente o oramento da cidade para segurana e convivncia (Giraldo 2012). Desse modo, o oramento de investimento foi duplicado desde 2004, passando de um investimento que era inferior a 2% em 1990, para um prximo a 4% do oramento.
REDUO DE CONDIES E A CRIMINALIDADE LOCAL: DILEMAS DA ATRIBUIO

At agora ns usamos o termo coincidncia para referir-nos ao paralelo que ocorreu entre a queda do crime e o desenvolvimento de abordagens inovadoras de poltica e gesto de segurana e convivncia a nvel local. Este conceito reflete nossa crena de que, mesmo que as experincias de
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Sucessos e lendas dos modelos de segurana cidad na Colmbia: Bogot e Medelln

Bogot e Medelln so modernizadoras e inovadoras, e envolvem sucessos representativos nesta rea, a evidncia para atribuir-lhes a queda no crime pobre e quando muito circunstancial. Aqui esto trs teses que discutem a atribuio que feita frequentemente entre a implementao de polticas locais descritos nos pargrafos anteriores e o sucesso na luta contra a insegurana. A primeira tese est relacionada com os tempos das polticas locais e a respectiva dinmica do crime; a segunda, com a natureza do problema de segurana que tem enfrentado a Colmbia, Medelln e Bogot em particular e; em terceiro lugar, discutido o impacto das intervenes de nvel nacional e local, trazendo diferentes estudos baseados em evidncias empricas. As condies para a realizao dos objetivos e perodos de execuo das polticas. Boa parte das propostas de segurana e convivncia, que foram realizadas pelas prefeituras de Bogot (1995-2003) e Medelln (2004-2011), tinha uma importante nfase em conceitos como cultura cvica e propostas para lidar com problemas estruturais que esto na origem da violncia, como a desigualdade, envolvendo mudanas de mdio e longo prazo. Nesse sentido, demonstrar os efeitos dessas polticas de modo imediato, aps o incio da sua execuo seria, no mnimo, um contrassenso. Questes como o comportamento do cidado, a corresponsabilidade, a confiana, o comportamento no espao pblico e a coordenao interinstitucional, envolvem mudanas na maneira de fazer as coisas e, em certos casos, de enxergar as instituies e relaes. O resultado de todas essas mudanas deve ser encarado, pelo menos, com alguns anos de atraso e deve ser mais sustentvel no tempo, pelo menos no referente ao caso de Medelln. Por outro lado, conforme mostrado nos grficos 1, 2, 4 e 5, a tendncia criminal se quebra em Bogot em 1994 e em Medelln em 2003, um ano antes do incio da primeira administrao de Mockus e do governo de Fajardo, respectivamente. Nesse sentido, claro que foram outros elementos, alguns dos quais mencionaremos mais tarde, e no a implementao de polticas locais, que romperam a tendncia de aumento da criminalidade e da violncia.
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A natureza do problema: o peso do conflito armado interno e do trfico de drogas sobre o crime e a violncia A literatura sobre o conflito armado na Colmbia, nos ltimos 15 anos, tem consistentemente demonstrado que vrios elementos da sua configurao so exacerbados desde meados da dcada de oitenta, desempenhando um papel decisivo o trfico de drogas.16 O trfico de drogas foi introduzido na dinmica social, econmica e poltica do pas. Seu poder de corrupo se estendeu por vrias camadas institucionais e terminou sendo o principal financiador dos grupos armados ilegais (guerrilheiros e paramilitares). Os narcotraficantes, de empresrios emergentes vistos de soslaio pela alta sociedade (mas no condenados por toda a populao), tornaram-se um grupo de presso que promoveu diversas formas de criminalidade, estabeleceu e reconfigurou profusas redes criminosas, infiltrou-se no Estado, armou crianas e adolescentes e, quando sentiu-se encurralado, transformou as cidades em teatros de guerra, em cenrios de confronto de natureza terrorista. Assim, no surpreende o enorme impacto que teve a reconfigurao do conflito armado que foi acompanhado pela penetrao da droga em vrios aspectos da vida econmica, poltica e social do pas no incio da tendncia para o aumento de assassinatos. Snchez e Nnez (2001) em sua pesquisa sobre as causas que fizeram da Colmbia um pas excepcionalmente violento entre 1980 e 1990, estabeleceram que a intensidade do trfico de drogas em conjunto com a presena de grupos armados irregulares e, tambm, a interao entre esses atores e o trfico de drogas tinham um peso infinitamente maior do que tinham as chamadas causas objetivas, que se referem s condies de pobreza. Eles estimaram que cerca de 80% do aumento das taxas de homicdios municipais, durante os anos noventa, explicado pelos elementos mencionados do conflito armado e crime organizado (Snchez e Nez 2001:26). Ao nvel dos principais centros urbanos do pas, este estudo encontrou que a explicao fundamental para o aumento desproporcionado dos assassinatos no perodo 1985-1995 foi atividade de trfico de droga, sendo o caso de Medelln, como esperado, o mais dramtico, j que mais de 90% do crescimento da violncia homicida nesse perodo estaria associado com este problema (Snchez e Nez 2001:26).
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Sucessos e lendas dos modelos de segurana cidad na Colmbia: Bogot e Medelln

Embora exista uma estimativa semelhante para o caso de Bogot, o extenso trabalho de Escobedo (2012), de caracterizao e anlise espacial dos ciclos de violncia na cidade durante o perodo 1975-2011, confirma o sugerido pelo estudo de Snchez e Nez (2001). De fato, Escobedo (2012) constata que o aumento dos assassinatos na cidade, durante a dcada de 1980 at o pico de 1993, est relacionado insero do cartel de Medelln em um cenrio onde prevaleciam redes criminosas associadas com o mercado negro de esmeraldas, o qual tinha sido criado entre as dcadas de 1960 e 1970. Vale a pena mencionar que as estimativas mais recentes de Meja e Restrepo (2011) para o pas indicam que, se o tamanho dos mercados de drogas ilegais no tivesse aumentado na proporo que o fizeram (110% entre 1994 e 2008), a Colmbia teria uma taxa de homicdios que seria 64 por cento da atual (ou seja, uma taxa de homicdios por 100.000 habitantes de 23 em vez de 36), uma taxa de deslocamento forado de apenas 34% do nvel atual e os ataques de grupos armados ilegais seria 57% do seu nvel atual. A concluso clara: as variaes significativas da violncia no pas nas ltimas trs dcadas esto ligadas ao conflito armado e sua reticulao com o trfico de drogas. Assim, a desativao da dinmica da violncia homicida seria impossvel sem abordar adequadamente este problema. Nesta perspectiva, improvvel que as polticas locais, como as descritas em Bogot e Medelln, tivessem o efeito sobre as taxas de violncia reivindicadas pelas respectivas administraes locais. Ainda mais quando, como no caso de Bogot, durante a primeira administrao de Mockus, partia-se de um diagnstico que desconsideraba a presena destes fenmenos na cidade e supunha que a violncia explicada por problemas generalizados de convivncia, em particular, intolerncia cidad potencializada por fatores de risco como o consumo elevado de lcool, o porte indiscriminado de armas de fogo, abuso infantil e violncia domstica (Acero et al. 1998). Algo que seria contestado por estudos que demostravam atravs da elaborao de mapas criminais, que os focos de violncia na cidade so explicados, principalmente, pela presena de estruturas criminosas associadas a vrios mercados ilegais e atividades do submundo (Llorente et al. 2001).
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Agora, tambm verdade que nos ltimos anos e como um resultado direto da Poltica de Segurana Democrtica do presidente lvaro Uribe (2002-2010) houve uma conteno do conflito armado e o trfico de drogas foi reduzido. Assim, est se transitando de um cenrio unidimensional marcado pelo conflito armado interno e sua reticulao com o trfico de drogas, para outro mais complexo multidimensional e difuso. Neste ltimo cenrio, ao mesmo tempo em que ainda h conflito com a guerrilha, mas com efeitos relativamente reduzidos sobre a violncia a nvel nacional (Granada, Restrepo e Vargas 2009), redes do crime organizado, associado com o trfico de drogas e outros negcios ilegais, tambm adquirem centralidade. Simultaneamente, tornar-se visvel outras formas de criminalidade que no esto articulados ao crime organizado. Como sublinhado pela Comisso Assessora de Poltica Criminal criada pelo governo nacional em 2011, a fim de definir as orientaes polticas do Estado colombiano na matria: Perante este cenrio estratgias de poltica criminal especializada so necessrias para conter expresses do crime organizado, ao mesmo tempo, essencial abrir caminho para intervenes no campo da preveno. Sem dvida, na medida em que a violncia homicida reduzida no pas, produto da conteno dos principais fatores da violncia, e que o Estado se senti menos cercado por estas ameaas, abre-se espao para o desenvolvimento de polticas menos reativos e mais preventivas para reduzir a criminalidade de maneira sustentvel a longo prazo. (Comisso Assessora de Poltica Criminal, 2012: 59). A Comisso concluiu que neste domnio e perante a criminalidade comum mais difusa, destacam-se as intervenes com abordagem local, envolvendo a iniciativa das autoridades poltico-administrativas nesse nvel, e que so combinadas com estratgias policais preventivas e voltadas para a resoluo de problemas (Comisin Asesora de Poltica Criminal 2012). Polticas de segurana nacional versus polticas locais de segurana cidad O cerne do dilema da atribuio do sucesso da queda da criminalidade em Bogot e Medelln precisamente entender e medir a contribuio das polticas nacionais perante aquelas de ordem local. Isso faz mais sentido
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Sucessos e lendas dos modelos de segurana cidad na Colmbia: Bogot e Medelln

se levarmos em conta os arranjos institucionais colombianos, no que diz respeito gesto dos assuntos de segurana e ordem pblica. Neste caso, embora os prefeitos, de acordo com a ordem constitucional, sejam responsveis por estas questes em suas jurisdies, as instituies-chave como a polcia e a administrao da Justia so responsabilidade do nvel nacional, limitando significativamente o escopo desta obrigao. De fato, a experincia de Bogot e sua inspirao, a da cidade de Cali durante o perodo do prefeito Rodrigo Guerrero (1992-1994), foram precedidas por uma poltica explcita do governo do Presidente Csar Gaviria (1990-1994), que procurou incentivar as autoridades locais para exercerem a liderana que lhes deu a constituio de 1991 perante estas questes.17 Mesmo assim, prevalece o alcance limitado das polticas locais diante das nacionais, sendo fator determinante o peso do conflito armado e do trfico de drogas sobre a delinquncia e violncia em particular, como discutido acima. Uma primeira maneira de abordar esta ideia mostrando graficamente a evoluo da violncia homicida em Bogot, Medelln e a nvel nacional, introduzindo algumas intervenes chaves da ordem nacional, como mostrado no grfico 6.

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Grfico 6. Dinmica do homicdio em Medelln / Bogot / Nacional e grandes intervenes de segurana nacional (1985-2011)
Polca de Segurana Democrca
Cae Pablo Escobar (Dez. 1993) Operacin Orin (octubre 2002) Operaao Orin (Oct. 2002) Cesar fogo AUC (Dez. 2002)

450

Constituao 1991 probe extradiao

400
381 352 330 311

350

300
266
Desmobilizaao Bloque Cacique

250
224 203 163 154 160 167 174 184

248

Taxa de homicidios por 100.000 habitantes

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Fonte: Elaborao prpria com dados da Polcia Nacional da Colmbia e do Departamento Administrativo Nacional de Estatstica.

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

182

213

Nutibara (Nov. 2003)

Medelln Bogot Nacional

200

170

150

154

135

Extradiao chefes paramilitares (Maio 2008)

100

50

99 98 81 79 78 77 73 68 70 70 66 65 70 71 66 68 70 66 61 59 61 57 56 53 51 56 51 48 42 47 41 40 39 36 35 34 39 36 32 32 29 30 37 37 Desmobilizaao 8 24 24 24 20 19 19 18 18 21 grupos guerrilheiros


Cagun

Sucessos e lendas dos modelos de segurana cidad na Colmbia: Bogot e Medelln

O grfico ilustra, primeira vista, que existe uma forte associao entre variaes da violncia e intervenes de segurana nacional, sendo mais notrio o caso de Medelln. Ao respeito, destacam-se quatro momentos de inflexo: 1990-1993. Neste perodo, a Colmbia sofreu uma srie de alteraes de fundo que inclua uma nova Constituio que probe a extradio de nacionais por delitos cometidos no estrangeiro, medida que tinha sido o centro do ataque terrorista implantado por cartis de drogas no passado.18 Tambm, negociaes com guerrilhas de esquerda e processos de sujeio justia por parte de grupos de autodefesa foram realizados, o que, em conjunto, levou desmobilizao de mais de 5.000 combatentes como um todo.19 Finalmente, o pice deste perodo ocorreu em dezembro de 1993, com a morte de Pablo Escobar, o maior expoente do narco-terrorismo, nas mos do chamado Bloco de Busca.20 Esta srie de eventos est claramente associada com a quebra dos homicdios em Medelln (1991) e Bogot (1993). 1998-2002. Coincide com o processo de paz frustrado com as Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia (FARC), realizado durante o governo do Presidente Pastrana (1998-2002) no municpio de San Vicente de Cagun, localizado ao sudeste da capital, que foi desocupado pela Foras Pblica para hospedar s FARC. Este perodo se caracterizou por uma escalada do conflito armado interno marcado por um confronto sangrento entre guerrilheiros e paramilitares (Echanda 2006). Isso se reflete claramente na tendncia dos assassinatos em Medelln e a nvel nacional, enquanto em Bogot, manteve-se a queda da violncia, que tem sido interpretada como um resultado direto das polticas de segurana cidad dos prefeitos Mockus e Pealosa. No entanto, como veremos logo, no parece ser o caso. 2003-2008. Refere-se a duas intervenes simultneas, promovidas pelo governo do Presidente Uribe (2002-2010) no mbito da sua Poltica de Segurana Democrtica: a campanha militar contra as

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FARC no centro e sudeste do pas e a negociao com as Autodefesas Unidas da Colmbia (AUC), que comeou com uma declarao de cessar-fogo por parte do grupo em dezembro de 2002 e que provocou a desmobilizao de mais de 30.000 combatentes de vrias estruturas paramilitares entre 2003 e 2006.21 Destaca-se que a primeira destas desmobilizaes foi a do bloco Cacique Nutibara (BCN) realizada em dezembro de 2003, em Medelln. Como antecedente importante para esta desmobilizao foi a Operao Orion em outubro de 2002, uma interveno de fora de grande magnitude, envolvendo a ao militar conjunta da polcia nacional, o Fora Area, o Departamento Administrativo de Segurana (DAS) e o Ministrio Pblico para restabelecer a ordem na Comuna 13, localizado ao leste de Medelln, onde milcias das guerrilhas e foras paramilitares travaram uma guerra desde o final da dcada de 1990 pelo controle do setor.22 Estas intervenes, como ser explicado mais tarde, tm um efeito direto sobre a queda radical de homicdios em Medelln durante este perodo. Bogot, entretanto, mantm sua tendncia queda, embora a um ritmo mais lento e com um ligeiro crescimento dos homicdios nos anos 2004 e 2005, associado ao acerto de contas que surgiu naquela poca entre duas organizaes paramilitares (Bloco Centauros e Autodefesas Camponesas de Casanare) que tinham incidncia sobre a cidade, culminando com o assassinato em 2005 do chefe de uma dessas estruturas (Escobedo 2012). 2008 at a presente data. Esta ltima etapa aberta com a extradio para os Estados Unidos de 14 lderes paramilitares em 2008 por continuar cometendo crimes, apesar de terem sido levado justia no mbito das negociaes com o governo nacional, iniciadas em 2002. Entre estes foi extraditados o apelidado Don Berna, chefe do bloco Cacique Nutibara e que desde 2003 exercia controle sobre o submundo do crime, em Medelln, atravs da estrutura conhecida como o escritrio de Envigado. Fato que, como era de se esperar, acabou quebrando o equilbrio de poder entre estruturas criminosas da cidade, refletindo-se no aumento simultneo de homicdios em Medelln (Medina, Posso e Tamayo 2011). Bogot e Medelln: diferenas e semelhanas
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No percurso pelos quatro momentos descritos, fica claro que a relao entre a evoluo da violncia e as intervenes do governo central diferente em Medelln e Bogot. No caso de Medellin, ficou evidente a contribuio direta de medidas nacionais para a diminuio da taxa de homicdios, especialmente no perodo 2003-2008, que coincide com o governo de Sergio Fajardo na prefeitura e o incio de Alonso Salazar Assim sugerido por Alonso, Giraldo e Sierra (2007) em seu estudo esclarecedor sobre a evoluo do conflito armado na cidade, corroborado por vrios estudos posteriores com base em anlise estatstica complexa (Medina, Posso e Tamayo 2011; Giraldo 2009; Arias, Escobar e Llorente 2009). Estes estudos, no entanto, esclarecem o carter limitado das intervenes nacionais, ou seja, seu efeito de curto e mdio prazo. Da que sejam requeridos outros esforos para garantir a sustentabilidade dos resultados. Aparentemente, neste momento a administrao municipal poderia desempenhar um papel muito importante. De fato, o Programa de Paz e Reconciliao implementado pelo prefeito Fajardo para atender a populao do desmobilizado Bloco Cacique Nutibara, certamente deu sustentabilidade deciso dos membros do BCN de no usar a violncia homicida e inteno do governo nacional de resgatar do conflito seus atores (Palou e Llorente, 2009). Mas isso no foi suficiente, como visto, a extradio em 2008 de Don Berna, contribuiu para o equilbrio de poderes no mundo criminal ficasse vulnervel com o consequente aumento de homicdios e outros atos como o deslocamento de pessoas em regies de conflito. Em qualquer caso, este conjunto de medidas parece ter sido traduzido em uma mudana qualitativa das estruturas criminosas em Medelln. Assim, de acordo com Giraldo (2009), estaria se configurado na cidade uma nova fase do crime organizado dedicado ao trfico de drogas e outros mercados ilegais, no ligado como no passado, aos atores do conflito armado interno, marcado pela ausncia de estruturas dominantes e articuladoras como foi o Cartel de Medelln liderado por Pablo Escobar e o seu herdeiro o escritrio de Envigado de Don Berna. Este cenrio prev um ciclo de violncia que embora seja relativamente menor do que o anterior que, por sua vez, j era menor do que o precedente (ver grfico 4), continua a apresentar taxas de homicdios extremamente elevadas. Ao mesmo tempo o deslocamento
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interurbano aumenta e se expande a prtica de extorso, fazendo com que o exerccio das liberdades e direitos por parte dos povoadores, particularmente dos setores populares da cidade, continue a ser uma quimera. O caso de Bogot, como j sugerido, diferente, mesmo que compartilha com Medelln a incidncia da queda do Cartel de Medelln na quebra dos homicidios na dcada de 1990, bem como o peso que estruturas criminosas e sua dinmica tm na explicao das variaes da violncia homicida (Escobedo 2012). No entanto, ao contrrio de Medelln, onde a disputa entre organizaes criminosas a servio do trfico de drogas foi a nota dominante, em Bogot a queda permanente de homicdios teria parte da explicao no que Escobedo (2012) define como a consolidao de uma parceria entre esmeralderos e narcotraficantes, assim, os concertos de conta tm sido limitados e conjunturais como aquele mencionado nos anos 2004-2005. Contudo, dada a menor incidncia do conflito armado e da violncia em Bogot, seria de se esperar que houvesse mais espao para que as polticas locais tivessem mais impacto sobre a dinmica local do crime. No entanto, o que mostram os poucos estudos, que foram feitos tentando medir o impacto de algumas intervenes a este nvel, bem diferente. No que se refere restrio da venda de lcool e a proibio do porte de armas de fogo, Llorente, Nez e Rubio (2000) mostraram, analisando o perodo entre 1989 e 1999, que no melhor dos casos a contribuio positiva foi a reduo de 8% e 14% na taxa de homicdios, respectivamente. surpreendente o efeito especialmente limitado do controle do porte de armas de fogo, sendo que entre 70% e 80% dos homicdios na cidade, naquele momento, eram cometidos com essas armas. De acordo com a anlise de Llorente, Nez e Rubio (2000), este pobre resultado estaria relacionado ausncia de uma estratgia policial para aplicar a regra. Exerccios mais recentes sobre medidas semelhantes entre 2007 e 2012, mostram que seu impacto sobre a violncia homicida da cidade ainda modesta, embora no caso de restrio da venda de lcool, h efeitos significativos sobre os incidentes que afetam a convivncia (brigas, bbados vagando) e acidentes de trnsito (Fundao Ideias para a Paz e Llorente 2012).

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Outro estudo que deve ser mencionado o de Snchez, Espinosa e Rivas (2003), que tenta fazer uma abordagem a vrios fatores associados com a diminuio de homicdios e assaltos em Bogot, durante o perodo 19942002. Desse modo, encontrou-se que medidas de dissuaso e de incapacitao explicam esta reduo em uma proporo maior, em particular, a taxa de captura de pessoas que contribuiu para a queda de 53% no caso de homicdio e 76% para assaltos. Esta contribuio seguida de longe por medidas de cultura cidad que, de acordo com as medies realizadas, representam 11% do declnio nos homicdios e 12% da queda nos assaltos. Deve ser dito que - embora estes resultados so comparveis aos obtidos em estudos similares sobre o caso da queda do crime em Nova York (Corman e Mocan 2002) e que apesar do rigor com o qual os dados disponveis foram analisados - a ausncia de indicadores adequados para as medidas destinadas a alterar o comportamento dos cidados subtrai contundncia s concluses. Em qualquer caso, este resultado consistente com os processos de reforma e melhoria da gesto institucional desenvolvidos pela Polcia Nacional desde 1993, que, sem dvida, foram favorecidos pelo interesse especial das administraes de Mockus e Pealosa para conseguir maior eficincia policial, o que resultou em mais liderana em questes de segurana, mais ao coordenada com a polcia e mais recursos para a polcia (Llorente e Rivas 2004). Finalmente, temos o estudo de Moreno (2005) que avaliou o impacto de uma das intervenes sobre espao urbano emblemtica do perodo Pealosa: a construo da rota de Transmilenio na Avenida Caracas, uma das principais vias da cidade que cruza de norte a sul e que foi identificada pelos cidados como o lugar pblico mais inseguro de Bogot. Neste caso, foram avaliadas alteraes no perodo entre 1999 e 2002 e foram encontrados impactos significativos no comportamento dos crimes cometidos na Avenida Caracas e reas circundantes, como o assalto a estabelecimentos comerciais (- 78%), assalto a pessoas (- 90%), homicdios (- 95%), furto de veculos (- 87%), roubo a estabelecimento comerciais (- 85%), roubo a pessoas (- 87,9%), roubo a residncias (- 83%) e no crime em geral (86%). Estes impactos, sem dvida, significativos, no foram duradouros e, na atualidade, os pontos onde se concentram os principais delitos contra a
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propriedade na cidade coincidem de forma esmagadora com o mapa da rota de Transmilenio, sendo a rota Avenida Caracas, uma das mais afetadas.23
CONCLUSES E CONSIDERAES FINAIS

Neste artigo foi desenhado um panorama dos sucessos e dos mitos dos modelos de segurana cidad na Colmbia, com base nas experincias de Bogot e Medelln. Argumentamos em torno tese de que, embora as polticas pblicas locais se revelaram significativas e reorientadoras, no pode ser atribuda sua aplicao, a reduo da criminalidade e, em particular, da violncia homicida em ambas as cidades. Tal afirmao tem uma razo de fundo, as expresses de violncia homicida em ambas as cidades so o produto de uma complexa rede de fenmenos, onde estruturas do crime organizado associado com o trfico de drogas e outros mercados ilegais so determinantes. De fato, os estudos empricos mencionados neste texto sugerem que em cenrios onde a criminalidade ligada ao trfico de drogas se entronizou, articulando e dinamizando as redes criminosas locais, a violncia homicida tende a mover-se ao vaivm do equilbrio de poderes (caso de Medelln) ou das alianas entre estruturas criminosas (caso Bogot). Em alguns casos, tal dinmica depende de movimentos das prprias estruturas e, em outros, de intervenes estatais que alteram a correlao de foras. Embora parea uma obviedade para um pas como a Colmbia, que h dcadas tem suportado o estigma do trfico de drogas, ratificar a conexo entre o crime organizado e a violncia homicida essencial, pois a tese de que a violncia homicida tem origem na intolerncia ou a interao diria da cidadania em contextos de risco fez uma carreira perigosa. Nesse sentido, pode se perguntar em que medida as administraes municipais esto capacitados para combater fenmenos que, na maioria dos casos, excedem suas competncias e, consequentemente, at que ponto pode ser atribudo s polticas locais de segurana e convivncia os sucessos notveis, vividos por ambas as cidades nas ltimas dcadas. Em qualquer caso, fica evidente que a quebra na tendncia da criminalidade e da violncia em ambas as cidades est associada intervenes do governo nacional, muitas delas produto de extraordinrios esforos de se188

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gurana e negociaes com grupos armados ilegais. No entanto, a questo sobre a sustentabilidade da queda do crime permanece aberta. Em Medelln intervenes nacionais tiveram efeitos de curto prazo, mesmo quando algumas iniciativas locais jogaram a favor da sustentabilidade, como o programa de reintegrao para ex-combatente que, de certa forma, serviu de suporte para manter a vontade das partes para abandonar a violncia. Porm, essa sustentabilidade foi precria e nem o programa de reintegrao, nem outras intervenes do prefeitura, foram suficiente para impedir o surto da violncia homicida, desencadeado depois que o governo nacional extraditou para os Estados Unidos o ento chefe do crimem organizado de Medelln. Mesmo assim, este surto foi menor do que o anterior, alem disso, a tendncia de longo prazo de assassinatos sugere que se estaria em um processo de diminuio gradual da violncia. Isso encorajador e convida a continuar agindo a partir dos governos locais, em coordenao com o governo nacional, para conter grupos armados e, assim, continuar criando condies onde sejam mais frutferas as medidas de preveno social e de convivncia, cujo mbito natural a poltica local. No caso de Bogot, parece que a sustentabilidade na queda na violncia tem dependido de um conjunto de fatores, entre os quais, o processo de fortalecimento da aliana entre estruturas criminosas e medidas dissuasivas e de incapacitao de criminosos executados pela polcia com o apoio da prefeitura. Embora o impacto das medidas de cultura cvica parea quantitativamente reduzido, essencial que tenha se desenvolvido um discurso em torno da proteo da vida e que convocasse a convivncia cidad. Sem isso, talvez as aes de controle e sano no poderiam ter sido adiantadas com a magnitude que foi feito em Bogot. Resta explicar o descenso, embora menos inclinado, dos assassinatos em Bogot no perodo ps Mockus Pealosa, onde o tema perdeu centralidade e escassamente foram continuadas algumas das iniciativas. Falta ainda estudar outras hipteses, particularmente associados com a agenda social dos governos do Polo Democrtico. Resta saber, por exemplo, se medidas destinadas a evitar o abandono escolar e ampliar a jornada das escolas contriburam para que violncia continuasse caindo e em que magnitude.

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Finalmente, das experincias de Bogot e Medelln se deduz a ideia de que a reduo da criminalidade e da violncia, em contextos urbanos de um pas como a Colmbia, requer uma abordagem complexa composta de polticas nacionais que, em complementaridade com iniciativas locais, possam desativar dinmicas criminosos no nveis nacional e local. Isso no feito de um dia para outro, e no h nenhuma receita milagrosa. essencial um esforo sistemtico e contnuo de criatividade e liderana local, com coordenao explcita nao-cidade, com metas de curto, mdio e longo prazo, para projetar intervenes a vrios nveis e abrir espao, real e srio, para preveno social voltada para sectores crticos como os jovens. Finalmente, seria ideal estabelecer um sistema de monitoramento e avaliao peridica, para dar clareza sobre o que funciona e que no, corrigindo o curso se for necessrio.

NOTAS
1. De acordo com o ndice de Estados falhados que cria anualmente a revista Foreing Policy, em 2002, a Colmbia foi o n 19 enquanto em 2012 foi o n 52 embora manteve notas pobres em desenvolvimento desigual e forou o deslocamento. 2. Tanto no ttulo deste artigo quanto na presente referncia, ns colocamos entre aspas o conceito de modelo, pois consideramos que no se trata de uma ideia completamente precisa para referir-se s alternativas desenvolvidas pelas cidades em questo. Em nossa opinio, so experincias em construo, que no deveriam ser consideradas moldes para a rplica exata. Precisamente, o que ns mostramos neste texto que existem muitos outros elementos que contriburam para o sucesso na reduo da criminalidade e da violncia. 3. Partido que surge em 2002 a partir da Aliana entre vrios grupos polticos independentes no adstritos aos partidos tradicionais Liberal e Conservador - principalmente partidos de esquerda. 4. Para uma anlise abrangente destas experincias, ver Llorente e Rivas (2004) e Martin e Ceballos (2004). 5. Na prtica, a restrio ao porte de armas de fogo foi aplicada em Bogot entre 1995 e 2000, mas de forma intermitente devido oposio do exrcito nacional, que, na Colmbia, tem autoridade sobre as licenas de posse e porte de armas de fogo em todo o pas. A Hora Cenoura, por sua vez, consistia em limitar o horrio de venda de bebidas alcolicas na cidade at 1h00. Esta medida ficou em vigor de 1995 at 2002, quando o prprio Mockus, baseado no declnio contnuo das mortes violentas na cidade, implementou o que ele chamou de hora otimista, quando voltou a estender o horrio de venda de lcool at 3h00. 6. O Departamento de Segurana e Convivncia, criada em 1995 como escritrio que assessora o prefeito sobre o assunto, transformou-se em 1998 na Subsecretaria de Assuntos para a Convivncia e a Segurana dos cidados, dependente da Secretaria de Governo da Prefeitura.
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7. Em 1998, sob o Subsecretaria de Assuntos de Convivncia e Segurana Cidad, foi criado o Sistema Unificado de Informao sobre Violncia e Criminalidade (SUIVD). Em 2006, sob a administrao do Luis Eduardo Garzn, o SUIVD evoluiu para o Observatrio da Convivncia e Segurana Cidad e, em 2008, no governo de Samuel Moreno tornou-se o Centro de Estudo e Anlise da Convivncia e Segurana Cidad (CEASC). Ver <http://www.ceacsc.gov.co>. 8. Conforme explicou Hctor Riveros (Secretrio de governo do perodo Pealosa), este aumento de investimento no setor foi possvel graas reestruturao do Fundo de Vigilncia e Segurana, realizada no incio de 1990 e, tambm, ao aumento dos recursos da cidade alcanado com a capitalizao da empresa de energia e o acesso a fontes externas de financiamento (Riveros, 2002). Entre as fontes externas, destaca-se o emprstimo para o Apoio para a Convivncia e a Segurana Cidad, realizado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e executado entre 1998 e 2004, que totalizou US $ 10 milhes, alm dos 6,6 milhes de dlares de contrapartida. 9. A diviso poltico-administrativa do territrio colombiano feita a partir de unidades administrativas chamadas de Departamentos que, por sua vez, dividem-se em municpios. [Nota do tradutor] 10. Os Combos so, principalmente, grupos de bairro que tm um reconhecimento criminal e algum tipo de hierarquia. 11. O termo Banda refere-se s organizaes hierrquicas e estruturadas militar e economicamente. 12. 224 Homicdios por 100.000 habitantes foram registrados em 2010 em Juarez, de acordo com o Observatrio de Segurana e Convivncia Cidads do municpio de Jurez, Chihuahua, Mxico. 13. O objetivo principal desta ofensiva brutal, liderado por Pablo Escobar chefe mximo do Cartel de Medelln, foi impedir a extradio de narcotraficantes para os Estados Unidos. 14. 57 Pactos podem ser documentados durante este perodo de no-agresso com bandas em 71 distritos de Medelln, bem como 28 bairros depois de tabelas que tinham efeitos semelhantes (Giraldo 2009:33) 15. Entre estas obras pblicas chamam a ateno a construo de meios de transporte para beneficiar, reas historicamente crticas e deprimidas da cidade, sendo o exemplo mais significativo o Metrocable, um sistema de cabo areo integrado ao sistema de metr. Da mesma forma, destaca-se a construo, em reas igualmente complexas, de instalaes pblicas de impacto educacional e cultural com projetos arquitetnicos de grande formato e especificaes modernas, incluindo os chamados parques biblioteca e escolas como a de Santo Domingo Savio, cujo edifcio ganhou a Bienal colombiana de arquitetura em 2010. 16. Pesquisas baseadas em evidncias slidas mostraram a estreita relao entre altas taxas de violncia, conflito armado e narcotrfico na Colmbia. Veja: Rubio (1999); CUBIDES, Olaya e Ortiz (1998); Sanchez e Nuez (2001); Echanda (2006); Meja e Restrepo (2011). 17. Esta poltica que se realizou no mbito da Estratgia Nacional Contra a Violncia (Presidncia da Repblica de 1991) e sua segunda fase Segurana para a Gente (Presidncia da Repblica de 1993), desenvolveu uma srie de instrumentos essenciais para a gesto territorial da segurana cidad e a ordem pblica: planos locais de segurana, instncias de coordenao interinstitucional (Conselhos de Segurana Municipal), mecanismos para o financiamento de planos locais, disposies para tornar efectivo o papel diretor das autoridades locais sobre a polcia (Lei 62 de 1993 de reformada Polcia Nacional). Ver: Polcia Nacional (2011a e 2011b).

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18. Em 1997, a figura de extradio restaurada na Constituio. Para uma anlise abrangente do uso de extradio e seus efeitos na Colmbia Ver Palou et al. (2011). 19. Entre 1990 e 1994 se desmobilizaram e ingressaram a programas oficiais oito grupos de guerrilha: o M-19, o Partido Revolucionrio dos Trabalhadores (PRT), o Exrcito Popular de libertao (EPL), o Movimento Quintin Lame (MAQL), o Comando de Ernesto Rojas (CER), a Corrente de Renovao Socialista (CRS) e Milcias Populares de Medelln (MPM). Da mesma forma, trs grupos de autodefesa ligados ao trfico de drogas se submeteram justia: um reduto do grupo de Rodrguez Gacha na cidade de Pacho (Cundinamarca), outro grupo que atuou no centro do pas (Puerto Boyac) comandado por Ariel Otero e, um terceiro, liderado por Fidel Castao com influncia na costa norte do pas (Crdoba e Urab). 20. O Bloco de Busca (Bloque de Busqueda) era uma unidade especial da Polcia Nacional equipado com elevados padres de inteligncia e treinado por foras especiais dos EUA para a localizao e a neutralizao do grande chefe do Cartel de Medelln e seus assessores prximos. 21. Sob este processo se desmobilizaram 20 blocos e estruturas paramilitares que estavam ativas em quase metade dos municpios do pas. 22. De acordo com relatrios oficiais da poca, na Comuna 13 tinham presena, pelo lado dos paramilitares, o bloco Metro e o Cacique Nutibara e, do lado das guerrilhias havia 150 militantes das FARC, 250 membros do Comando Armado do Povo (CAP), 300 combatentes da frente urbana Luis Fernando Giraldo Builes do Exrcito de Libertao Nacional (ELN). O confronto entre esses grupos resultou em uma taxa exorbitante de 434 por 100.000 habitantes em 2002. Ver: <www.presidencia.gov.co/sne/octubre/18/15102002.htm>. 23. A Fundao Ideias para a Paz observou isso detalhadamente no perodo de 2007 - 2012, no mbito de um estudo sobre o desenvolvimento do plano de Vigilncia Comunitria por Quadrantes da Polcia Nacional.

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Que impacto tem a reforma processual penal na segurana cidad?

QUE IMPACTO TEM A REFORMA PROCESSUAL PENAL NA SEGURANA CIDAD?

Luis Psara

insegurana cidad um problema de crescente importncia na Amrica Latina. De um lado, objetivamente, os ndices delitivos subiram; isso comprovado no somente pelo maior nmero de denncias, mas, sobretudo, pelos questionrios de vitimizao, que indagam pelo nmero de crimes dos quais um grupo familiar foi vtima nos ltimos doze meses. De outro lado, a percepo de insegurana cresceu ainda mais, segundo indicam as sondagens de opinio. A isto provavelmente contribuem, alm do fenmeno real em si, a forma com que os meios de comunicao se ocupam dele, explorando-o ao mximo, e os termos da luta poltica, que em muitos pases se foca demasiadamente no tema, utilizando-o como um tpico que toca a sensibilidade do cidado e, ao convocar o alarme social, pode ser usado em benefcio do governo ou oposio, conforme seja o caso. Neste terreno, o crime , a estas alturas, um tema que pode exercer um papel definitivo em resultados eleitorais, que constri agenda pblica e que se constitui em fator gravitante para a avaliao da gesto governamental.1 Os promotores da reforma processual penal, iniciada na regio nos anos noventa, tambm recorreram ao tpico da insegurana cidad, dentro do processo de marketing da reforma. A proposta de um novo modelo de ajuizamento que modifica substancialmente o papel dos atores do processo, conferindo o lugar principal ao promotor prometeu uma luta mais eficaz contra o crime, como uma das consequncias derivadas da mudana de sis197

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tema de persecuo e ajuizamento. Nessa lgica props-se como objetivo do Ministrio Pblico, que
Dadas as novas funes que assumiu dita instituio, ela aparece chamada a se encarregar de responder algumas das demandas cidads mais importantes dos ltimos tempos, como, por exemplo, a de contribuir para reduzir as taxas de criminalidade, ou controlar o fenmeno da corrupo.2

Em realidade, o assunto mais complexo. Delinquncia e persecuo penal relacionam-se de um modo menos direto do que simplisticamente sugeriram os polticos e os promotores da reforma processual penal. A rigor, o aumento da delinquncia e as mutaes das formas por ela adotadas guardam relao com fenmenos sociais de maior envergadura. Basta olhar a correlao entre nveis delitivos e de desemprego, quase em qualquer pas do mundo, para perceber as razes sociais da delinquncia. Mas pode avanar-se de maneira mais especfica no que diz respeito a certos fenmenos delitivos que adotam determinado aspecto em razo das circunstncias das que se nutrem. Tome-se o caso do trfico de drogas, inexplicvel sem o gigantesco fator do consumo e sem uma poltica que ao ilegalizar a comercializao e em alguns pases tambm o consumo , no tem abatido nem o consumo nem o trfico: s tem encarecido o preo do produto ao mesmo tempo em que as estruturas institucionais do Estado resultavam corrodas pela corrupo. Ou ento o trfico de pessoas, que de maneira no de todo silenciosa, vitimiza anualmente milhes de pessoas no mundo, como consequncia do af migratrio do sul empobrecido para o norte desenvolvido que, por sua vez, corresponde s enormes diferenas nas respectivas condies de vida e do auge do consumo que, como a prostituio, requer imigrantes irregulares para renovar sua oferta. Assim, propor uma represso mais eficaz ou mais eficiente, como instrumento de combate delinquncia, resulta no s insuficiente como tambm parcialmente enganoso. Cada sociedade gera sua delinquncia e cada circunstncia social produz determinadas formas e nveis delitivos. A rigor, estes no mudam substancialmente como resposta eficcia repressiva, que mais servem para fortalecer a racionalidade dos que no delinquem ou para inibir determinadas figuras delitivas. claro que se no se sancionasse o crime, a sociedade adotaria aspectos anrquicos, mas a sano tambm no
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Que impacto tem a reforma processual penal na segurana cidad?

pode liquidar o fenmeno delitivo, por eficaz que seja a persecuo. Para diz-lo com palavras de Ferrajoli: Obviamente a resposta penal necessria, ao menos para evitar as vinganas privadas. Mas ilusrio confiar-lhe a preveno dos crimes que atentam contra a segurana individual.3 Se isto assim, a pergunta apropriada, depois de vinte anos do incio da implementao da reforma processual penal na Amrica Latina, o que mudou? Certamente, os ndices delitivos no tm diminudo nos catorze pases da regio que introduziram o sistema acusatrio. Mas, o que mudou? A pergunta pode ser respondida em termos formais mediante a descrio das mudanas legais prprias do passar de um sistema inquisitivo a um sistema acusatrio e, no centro deles, a modificao dos papis atribudos ao juiz e ao promotor. O primeiro, que ocupava a maior parte do palco processual no sistema inquisitivo, restringe sua tarefa no acusatrio a uma vigilncia garantista durante a investigao e deciso sobre se se provou, atravs do julgamento oral, o crime e a responsabilidade do arguido. J o promotor que tinha um carter de segundo plano no processo inquisitivo adquire no novo processo um papel central em que: tem sob sua responsabilidade a investigao do fato delitivo; usualmente, detm o monoplio da ao penal; isto , s ele pode levar um fato delitivo ante o juiz salvo naqueles casos onde o interesse da vtima requer preponderncia , dando lugar assim abertura de um processo; e ostenta faculdades suficientes para eliminar da via procedimental aqueles casos que por uma ou outra razo legalmente prevista, mas que o promotor aplica discricionalmente no oferecem elementos suficientes para ser submetidos a julgamento. Esta redefinio nos leva a que se, afastando-se da mera descrio legal, se quer responder em termos factuais a pergunta a respeito de que o que mudou, cumpre examinar o desempenho efetivo do representante do Ministrio Pblico (MP) no novo processo penal, tarefa que ainda no se desenvolveu o suficiente nos pases que adotaram a reforma.

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Para atingir alguns elementos de resposta pergunta proposta, encarando do ngulo da segurana cidad, neste trabalho tomaram-se alguns indicadores correspondentes a quatro pases latino-americanos que usam o sistema reformado; dois deles se acham entre aqueles, poucos na regio, que contam com um poder judicial com verdadeiro nvel de reconhecimento. Um Costa Rica, que mesmo no estando entre os primeiros que adotaram a reforma, leva mais de dez anos com ela. O outro o Chile, que tendo comeado a aplicar progressivamente a reforma em 2001, tambm tem dez anos de experincia reformatria e, segundo a bibliografia disponvel sobre o tema, parece o ter feito de maneira bem sucedida.4 Estes fatores outorgam respaldo deciso de t-los escolhido como casos exemplares para efeitos de anlise de resultados da reforma processual penal.5 Os outros dois casos so o do Equador, uma reforma do ajuizamento penal que no goza de reconhecimento, e o do Peru, que iniciou uma aplicao progressiva do sistema reformado em meados de 2006. Os resultados destes dois casos, que no correspondem ao sucesso reconhecido, serviro de contraponto aos dois primeiros. Examinar-se-, primeiro, a informao disponvel a respeito do que ocorre com os casos denunciados e o modo com que tramitam pelo sistema. Abordar-se- em seguida os dados a respeito do que efetivamente se persegue. Examinar-se- a seguir o problema proposto reforma pela habitualidade no crime. Como resultado da anlise se pontuar os aspectos em que a execuo da reforma processual penal afeta (in)segurana cidad e propor-se- umas breves concluses.
DENNCIAS E RESPOSTAS DO SISTEMA PENAL

O exame dos dados sugere que a primeira coisa que ocorre como resultado da reforma processual penal que o sistema se justifica e admite que a maior parte de crimes cometidos e denunciados6 no investigada. Esta renncia do sistema a investigar ocorre no interior do Ministrio Pblico e isto assim porque, conforme revelam os dados das tabelas 1 e 2, tanto no Chile como em Costa Rica e no resto da regio s uma pequena parte dos casos se resolve em sede judicial. Isto , que a maioria termina no Ministrio Pblico.
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Que impacto tem a reforma processual penal na segurana cidad?

Tabela 1. CHILE: termos aplicados em dez anos da RPP (at 31/12/10)


Tipo de termo Casos %

Solues judiciais Termos facultativos do M.inisterio Pblico Outros termos Totais

2.862.713 5.306.144 8.636.069 467.212

33,14 61,44 5,42

Fonte: Ministrio Pblico, Boletim Anual 2010, tabela n 30, p.63. Elaborao prpria.

Tabela 2. COSTA RICA: casos terminados no MP e por sentena judicial (1999-2007)


Ano 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Totales Elaborao prpria. 102.441 120.126 123.335 122.700 132.040 170.106 173.016 171.996 1.289.071 173.311 No MP Por sentena judicial 4.301 3.887 4.644 5.257 5.735 6.465 5.986 6.487 49.273 (3,82%) 6.511

Fonte: Seo de Estatstica, Departamento de Planejamento, Poder Judicial

No caso chileno, cujas cifras a tabela 1 apresenta acumuladas desde a instaurao do novo sistema processual penal at o fim de 2010, por cada caso que concluiu ante um juiz teve quase dois que se fecharam no MP. No caso costarriquenho, onde as cifras podem se seguir anualmente, a proporo de casos com desembocadura judicial mnima: um caso concluiu ante o juiz para cada 26 que se fecharam no MP, durante o perodo de nove anos que a estatstica cobre. Que ocorre com essa maioria de casos que, em ambos os pases, concluem no Ministrio Pblico sem chegar ao conhecimento de um juiz? A
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resposta, para o caso chileno, se encontra na tabela 3, onde se desagrega as razes pelas que essa maioria de casos ingressados (61,44% do total) concluiu no MP.
Tabela 3. CHILE: termos facultativos aplicados no Ministrio Pblico em dez anos da RPP (at 31/12/10)7
Arquivo provisrio Princpio de oportunidade Deciso de no perseverar Incompetncia 4.037.140 898.824 223.633 146.547 46,74% 10,4% 2,58% 1,69%

Fonte: Ministrio Pblico, Boletim Anual 2010, tabela n 30, p. 63. Elaborao prpria.

De modo que uma percentagem notvel dos casos ingressados (46,74%) simplesmente foi arquivada. No aconteceu nada com eles. E se a estes se somarem aqueles casos em que o promotor decidiu, uma vez aberta a investigao, no seguir adiante e proceder com o arquivamento (deciso de no perseverar), se chega a metade do total de casos (49,32%). Nisto consiste a anistia do sistema. provvel ainda que no existam estudos que tenham feito tal comparao que nisto no haja grande diferena com relao ao sistema anterior. Isto , que o nmero de casos que passam para o arquivo, hoje por deciso do promotor, seja aproximadamente igual ao que no sistema anterior, passado certo tempo, se declaravam prescritos e iam igualmente para o arquivo por deciso do juiz instrutor. A diferena est no fato de que o novo sistema faz isto evidente porque a deciso do promotor de arquivar geralmente uma deciso tempor, que ocorre pouco depois de ingressado o caso e que, como se ver depois, usualmente se justifica em razo de que o caso no exibe elementos suficientes para ser investigado com xito. Do ponto de vista da poltica judicial e, em particular, sob o ngulo da segurana cidad, interessaria indagar qual o efeito social que causa a deciso tempor do promotor que resulta comunicada, no caso chileno, a quase a metade dos denunciantes: seu caso no pode ser pesquisado e foi arquivado.

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Que impacto tem a reforma processual penal na segurana cidad?

No caso peruano, o Cdigo Processual Penal autoriza o promotor a, mediante determinados pressupostos, pr fim no assunto em sua prpria sede ou, alternativamente, o levar ao conhecimento do juiz, inicialmente mediante a formalizao de uma investigao preparatria. A tabela 4 mostra o uso de uma e outra via nos anos 2008 e 2009 nos distritos judiciais onde estava vigente a reforma processual penal.8
Tabela 4. PERU: casos concludos no MP e casos judicializados, 2008 e 2009
Distrito judicial Arequipa Huaura La Libertad Moquegua Tacna Cusco Casos concludos no MP 4.661 4.370 2008 Casos judicializados 4.151 2.065 1.316 2.249 Casos Casos concludos judicializados no MP 20.761 13.405 4.999 4.889 13.966 10.271 1.586 2.818 1.327 5.185 6.662 3.768 6.449 1.776 1.184 9.621 9.509 3.549 45.501 1.595 608 780 2009

10.029 4.843 2.576 3.75

Lambayeque Piura Puno

Madre de Dios

383

Tumbes Totais

25.411 14.624 (63%) (37%)

(63,7%) (36,3%)

79.590

Fonte: Anurios Estatsticos do Ministrio Pblico. Informao disponvel em: <http://www.mpfn.gob.pe/trans_est_anuarios.php>.

Os totais da tabela 4 permitem concluir que, em ambos os anos, a proporo de casos que so concludos no MP e os que vo a conhecimento do juiz aproximadamente a mesma. Com nmeros atualizados at setembro de 2010, um relatrio do Ministrio de Justia9 indica sendo 62% a percentagem de casos arquivados e em 2% o de sobrestamento. Baseado nestes nmeros pode-se dizer que, assim como no Chile, de cada trs casos ingressados no MP no Peru dois terminam na promotoria e um vai a conhecimento do juiz para ser processado numa das formas que o Cdigo estabelece.
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Por sua vez, os casos concludos no MP podem ter sido simplesmente arquivamentos ou terem sido objeto de aplicao do princpio de oportunidade. Nos anos 2008 e 2009 e at julho de 2010, naqueles distritos judiciais incorporados ao processo reformado, houve certa variao na incidncia de uma e outra via. Assim, segundo a informao oficial disponvel, o arquivamento representava 89% dos casos concludos no MP em 2008, chegando at 91% no ano seguinte e recuando a 78% em 2010. J o uso do princpio de oportunidade teria dobrado em 2010 em comparao com 2008. Se, como se viu na tabela 4, dois em cada trs casos ingressados no MP peruano concluem neste e, a tal efeito, a via que se usa para entre 80 e 90% dos casos o arquivo, isto significa que mais da metade dos casos recebidos pelo MP so arquivamentos. Interessa notar um dado complementar: em 2008 o arquivo de mais da metade (55,48%) desses casos foi decidido na qualificao, isto , logo aps a denncia.10 O caso equatoriano algo diferente.11 Conforme se pode observar na tabela 5, a percentagem de no acolhimento da denncia foi, entre 2001 e 2007, relativamente baixa: ao redor de 12% das denncias recebidas durante o perodo, mas a tendncia ao no acolhimento foi claramente crescente e s em 2007 duplicou a percentagem do ano prvio. Isto significa que, diferente dos casos chileno, costarriquenho e peruano, o Ministrio Pblico de Equador tem retido uma percentagem claramente maioritria das denncias recebidas.
Tabela 5. EQUADOR: denncias formuladas e denncias aceitas pelo MP (2001-2007)
Ano 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Denncias 122.542 136.826 160.830 178.611 180.332 199.019 56.037 No acolhimentos 889 2.323 8.926 Denncias aceitas 120.219 127.900 145.852 156.863 153.207 131.087 55.148 Porcentaje no acolhimentos 1,61 1,93 10,27 13,86 17,70 34,13 6,98

14.978 21.748 27.125 67.932

Fonte: Simon (2010)

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Que impacto tem a reforma processual penal na segurana cidad?

No entanto, como se pode notar na tabela 6, o MP equatoriano tambm em contraste com os outros dois casos nacionais examinados tem feito muito pouco com as denncias que no rejeitou. A percentagem de respostas dadas a essas denncias no chegam a 5% do total de casos, em nenhum dos seis anos estudados. E se se olhar estritamente ao estgio judicial de acionamento do MP, os nmeros so ainda menores. Em 2007, ano em que a percentagem de respostas foi a mais alta do perodo examinado, se ditou sentenas num nmero de casos que representaram apenas 0,74% do total de denncias aceitas. Isto significa que os promotores equatorianos se converteram no depsito de denncias que, sob o sistema processual penal anterior, eram os juzes de instruo; isto , lugares onde as denncias (no rejeitadas) se guardam at o momento em que legalmente proceda declarar a prescrio do caso. Nada parece ter mudado.
Tabela 6. EQUADOR: respostas do MP a denncias aceitas (2001-2007)
Ao 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Denncias aceitas 120.219 127.900 145.852 165.354 144.465 131.087 Nmero de respostas 2.800 4.731 5.290 4.546 4.661 6.218 Percentagem de respostas 2,33 3,70 3,63 2,75 3,23 4,74

Fonte: Simon (2010)

Entre 13 de julho de 2001 quando entrou em vigncia o novo Cdigo no Equador e 31 de dezembro de 2007 se receberam mais de um milho de denncias (1.034.197) e se rejeitou 13,83% delas. Isto significa que supostamente foram investigadas as restantes 891.165 denncias aceitas. O Ministrio Pblico produziu resposta para 15,96% destes casos, mas, em sentido estrito, resolveu s 3,41% do total. Em definitivo, houve sentenas apenas em 1,28% do total de denncias no rejeitadas e quatro em cada cinco (81%) foram condenatrias. No lapso examinado, mais de setecentas mil denncias (727.705) ficaram sem resposta alguma do sistema em Equador, segundo o trabalho de Farith Simon que aqui se tomou como base.
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O QUE SE INVESTIGA E POR QUE

O segundo ponto de importncia com que critrio se decide que casos investigar?, que outra maneira de perguntar com que critrio se decide descartar os demais. Segundo insiste a doutrina jurdica que sustenta e respalda o processo acusatrio, se persegue aqueles crimes que causam maior dano social. Numa viso clssica, isto lido como crimes como o homicdio, o estupro, etc. Numa viso mais atual, o critrio de persecuo devida se exemplifica com os crimes contra o patrimnio pblico, contra o meio ambiente, etc. Supe-se que a cada ministrio pblico deve ter uma poltica de persecuo penal que acomode aquilo que se considera socialmente mais daninho e guie assim a ao persecutria dos promotores. No Chile, em Costa Rica, no Peru e no Equador como no resto dos catorze pases latino-americanos que adotaram o sistema acusatrio no h uma poltica de persecuo penal expressa.12 Isto , no h uma definio daqueles tipos penais ou formas delitivas que, devido ao prejuzo que causam coletividade, merecem que neles se concentre a atuao e os recursos da persecuo penal. Na prtica, e na ausncia de tal definio, a deciso a respeito de que casos devem ser investigados corresponde ao promotor em cujas mos recai o caso ou depende dos critrios que aplique seu chefe imediato, tenha este a seu cargo uma zona territorial determinada ou uma rea temtica definida, segundo a estrutura organizacional adotada pelo MP no pas de que se trate. Os resultados do arbtrio fiscal podem ser observados empiricamente, pelo menos no caso chileno. A tabela 7 diferencia, no Chile, os casos que tm sada judicial e os que acabam no MP, por tipo de crime.

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Que impacto tem a reforma processual penal na segurana cidad?

Tabela 7. CHILE: Termos aplicados por categoria de crime (%), desde o incio da RPP at 30/06/0713
Crime Roubos Furtos Roubos no violentos Outros crimes contra a propriedade Leses Homicdios Sada judicial 15,2 23,3 29,6 27,3 80,9 29,4 28,1 44,8 91,4 57,9 41,2 34,5 60,3 42,2 46,4 66,5 9,3 Termo facultativo (MP) 84,8 90,7 76,7 70,4 72,7 19,1 70,6 71,9 55,2 42,1 58,8 65,5 39,7 57,8 53,6 33,5 8,6

Crimes sexuais Faltas

Contra a liberdade e intimidade Lei de trnsito Lei de drogas Econmicos

Delitos de funcionarios Leis especiais Contra a f pblica Crimes culposos Outros crimes

Fonte: Ministrio Pblico, Boletim Estatstico, primeiro semestre de 2007, tabela no. 28. Elaborao prpria.

Como se pode apreciar na tabela 7, h evidentes contrastes entre a proporo de casos que ficam no MP e a que vai a processo judicial, segundo o crime de que se trate. Destaca-se a importncia persecutria dada s drogas, por exemplo, em contraste com os crimes sexuais; enquanto quase 58% dos casos de drogas vo a julgamento, menos de 30% dos crimes sexuais o fazem. Em geral, roubos e furtos, leses, crimes sexuais e contra a liberdade e intimidade, e crimes de servidores pblicos tm uma percentagem muito alta superior a dois teros de no judicializao. A diferenciao segundo tipo delitivo permite ver que aquele tero de casos ingressados que so levados ante o juiz pelo MP no se distribui homoge-

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neamente. Alm disso, os nmeros revelam prioridades na persecuo que no tm sido verbalizadas oficialmente. No caso equatoriano, conta-se com os dados de 2007, desagregados segundo o tipo de crime. A tabela 8 apresenta a informao para alguns crimes.
Tabela 8. EQUADOR: denncias no rejeitadas e sentenas em certos crimes, 2007
Tipo de crime Homicidios, lesiones, etctera Sexuales y violencia domstica Drogas Percentagem de 11,77 5,13 0,47 Percentagem de resposta nas denncias acolhidas 4,42 8,09 104,48 Sentenas 375 320 507 Porcentaje de sentencias no desestimadas 1,6

total de denncias

proferidas

3,14 54,11

Fonte: Simon (2010). Elaborao prpria.

Na tabela 8 se realam os contrastes entre o peso relativo das denncias e a importncia efetivamente dispensada aos diferentes crimes segundo as respostas dadas pelo sistema, incluindo as sentenas dos tribunais. As denncias nos casos de crimes contra as pessoas representaram 11,77% do total de denncias e receberam 13,72% das sentenas prolatadas em 2007. J as denncias de crimes relacionados a drogas representavam 0,47% das denncias e, no entanto, as sentenas constituram 18,55% das que o sistema emitiu nesse mesmo ano. A opo adotada pela persecuo penal mais evidente se se considerar o caso dos crimes contra a propriedade, que representaram 45,54% das denncias acolhidas e que obtiveram em percentagem menos da metade (28,75%) das sentenas produzidas no mesmo ano. Os nmeros disponveis para o Chile e o Equador sugerem que, na ausncia de uma poltica de persecuo penal explcita, a diviso de guas entre aquilo que se investiga e aquilo que no se investiga existe, mas resultado da aplicao de critrios que no se conhecem publicamente. Estes critrios podem encontrar-se institucionalmente estabelecidos, mas no ter sido leva208

Que impacto tem a reforma processual penal na segurana cidad?

dos ao conhecimento ou no existir institucionalmente e ento ser confiados ao puro arbtrio do promotor que receba o caso. No trabalho de campo tratou-se de indagar pelos critrios que, na prtica, conduzem a eleger certos casos e descartar outros. As entrevistas com promotores, tanto no Chile como em Costa Rica, levam concluso de que se descarta o que no tem possibilidades de sucesso como caso, segundo indicaram vrios entrevistados. Isto significa que se tende a investigar aqueles casos onde as evidncias disponveis facilitam o trabalho do promotor e lhe permitem antecipar que, na etapa de judicializao, ter um caso ganho. Esta tendncia precipita-se, no caso chileno, devido insistncia com a que a Promotoria Nacional tem proposto aos promotores a necessidade de fechar casos, em parte com o propsito de atingir nmeros estatisticamente presentveis. Limpar a carteira de casos significa, em termos prticos, levar adiante aqueles em que as possibilidades de conseguir uma condenao so altas e descartar aqueles outros onde as dificuldades do trabalho de investigao podem fazer deste um esforo infrutfero. No resulta necessrio sublinhar que se se gera esta rotina no trabalho do MP e ela marca a dinmica de funcionamento do novo sistema processual penal, a segurana cidad dista de se ver beneficiada por uma persecuo assim orientada. Segundo esta tendncia, o mais importante ou o mais gravoso socialmente resulta substitudo pelo mais singelo ou o mais rentvel em termos de trabalho burocrtico.
VAZIO ANTE A HABITUALIDADE

Do ponto de vista da segurana cidad, o exame do funcionamento do processo penal reformado leva a atender o assunto do tratamento dispensado delinquncia habitual; isto , s pessoas que fazem do crime um modo de vida. Nessa definio, certamente, ficam compreendidos desde os senhores do narcotrfico at o ladro de autopeas.14 importante distinguir um caso de outro. Ambos tm em comum tanto a habitualidade como o ser parte de redes de crime organizado, variando, sem dvida, o dano social que um e outro causam, mas, do ponto de vista do direito penal, ambos se diferenciam marcadamente tambm no prejuzo social ocasionado daquela pessoa que, sob determinadas circunstncias, comete um crime que talvez seja o nico que cometa em sua vida.
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Para indagar objetivamente pelo fenmeno da habitualidade delitiva, conseguiu-se obter no Chile e em Costa Rica um indicador numrico que nos aproxima do mesmo: determinao quantitativa do universo de pessoas que tiveram um alto nmero de contatos com o sistema penal. As tabelas 9, 10 e 11 recolhem esta informao.
Tabela 9. COSTA RICA: Pessoas detidas entre 1/1/1999 e 31/12/2008
Passagens pelo sistema 1 a 5 vezes 6 a 10 vezes 21 ou mais Pessoas 111.825 8.001 4.856 4.080 % 87 6 4 100 3

11 a 20 vezes

128.762 Total Fonte: Arquivo Criminal, Poder Judicial

Tabela 10. CHILE: nmero de imputados segundo nmero de casos em que participaram desde o incio da RPP at junho de 2007
Casos em que participaram Nmero de imputados 1a4 5 ou mais 906.995 952.406 45.411 % 95,2 100 4,8

Total Fonte: Ministrio Pblico.

Tabela 11. CHILE: nmero de imputados que participaram em 5 ou mais casos desde o incio da RPP at junho de 2007
Casos em que participaram Nmero de imputados 5 6 7 8 10 9 14.198 8.774 5.727 3.972 2.918 2.125 45.411 7.697 31,3 19,3 12,6 8,7 6,4 16,9 4,7 %

Total Fonte: Ministrio Pblico.


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11 ou mais

100

Que impacto tem a reforma processual penal na segurana cidad?

No caso costarriquenho, 13% do total de detentos em uma dcada o foi em mais de cinco oportunidades e mais da metade dessas quase dezessete mil pessoas foram detidas em mais de dez ocasies. No caso chileno, do universo de partcipes passivos no processo penal reformado, entre 2001 e junho de 2007, 4,8% o foram em cinco ocasies ou mais; deles, quase dez mil pessoas foram parte em dez ou mais processos penais. Ainda que possa haver margens de erro,15 estes nmeros nos aproximam da habitualidade delitiva. A pergunta, neste caso, : qual o tratamento que d o processo penal reformado habitualidade? No caso chileno foi possvel procurar uma resposta atravs do exame das pastas dos promotores, que registram para cada caso ingressado no sistema os antecedentes das pessoas envolvidas. A constatao principal que surge desse exame que os delinquentes habituais se beneficiam sucessivamente das diversas medidas ou sadas alternativas que o sistema acusatrio estabelece. Em particular, destaca o fato de que o critrio de oportunidade tambm denominado princpio de oportunidade , que est doutrinariamente previsto como a renncia a investigar aqueles casos que carecem de importncia social, era aplicado para fechar casos nos quais o suposto responsvel registrava j vrios contatos com o sistema. O promotor parecia ver s o caso em si e no pessoa envolvida, que era um delinquente habitual. Na doutrina, e sobretudo na prtica das agncias penais, introduziu-se a noo de crime de bagatela, que vem a representar o oposto ao maior dano social e, em consequncia, aparece como um crime que no faz sentido perseguir. O roubo de bolsa, ou o ainda mais frequente roubo de telefone mvel ou celular ou o roubo de alguns produtos num supermercado so considerados usualmente como crimes de bagatela, dado o baixo custo econmico que aparentemente cada caso representa. Ao se ignorar a considerao do tipo de sujeito responsvel, com frequncia especializado neste tipo de ato delitivo, se lhe aplica uma medida condescendente com um crime que incida diretamente no grau de insegurana cidad percebido pelo habitante mdio, se pondo de lado ademais o fato de que com muita frequncia este sujeito faz parte de redes de crime organizado. Roubos de bicicletas, de telefones mveis e de certos artigos de baixo valor alimentam
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circuitos econmicos paralelos nos quais se ofertam os produtos desta ao delitiva. Uma m leitura do crime de bagatela sustenta ou refora a desateno destes comportamentos socialmente nocivos.
PONTOS DE IMPACTO SOBRE A SEGURANA CIDAD

Quais so, em definitivo, os pontos de impacto da reforma processual penal sobre a segurana cidad? Ao responder a pergunta, recordemos que a segurana tem componentes objetivos relativos ao aumento ou diminuio dos atos delitivos que a afetam ou ameaam e subjetivos, que concernem percepo que a cidadania tem a respeito da segurana, e que nem sempre se acha vinculado causalmente ao estado real desta. A partir da informao disponvel, talvez seja possvel estimar melhor o impacto sobre o aspecto subjetivo, ou a percepo social, da segurana que com base nos fatos que correspondem a ela. Comecemos por esse impacto no lado subjetivo da segurana cidad, na qual que se destacam em seguida dois fatos. Em primeiro lugar, como se viu, a reforma processual penal exibe um alto nmero de casos que so denunciados ante o sistema penal e este descarta sem maior trmite. Isto , faz visvel uma limitao do sistema para atender a todos os casos, que provem em certa medida da inevitvel restrio relativa dos recursos com os que conta. Esta limitao existiu sempre mas o sistema de processamento penal anterior a fazia passar mais desapercebida ao dissimul-la mediante um engavetamento de causas, nominalmente abertas mas s quais no se prestava ateno alguma, e que num momento dado desembocavam na prescrio sem que o sistema penal se tivesse ocupado realmente delas. A reforma processual penal adianta a declarao formal de que no se ocupar destas causas. Como vimos, metade das causas que so denunciadas no merece a ateno do sistema e o denunciante se intera disso cedo; isto , pouco depois de ter sido vtima de um crime e o ter denunciado, a vtima notificada de que o Estado decidiu no fazer nada a respeito. Pendente ainda uma anlise pormenorizada do que se arquiva tarefa lamentavelmente descuidada pelos prprios rgos de persecuo , pode se admitir que muitos destes casos no merecem que o sistema penal se ocupe deles; talvez, em alguns inclusive melhor que o sistema
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Que impacto tem a reforma processual penal na segurana cidad?

penal, dado o tipo de tratamento e solues que oferece, no se ocupe deles. Mas, o que socialmente resulta pouco aceitvel da perspectiva da segurana cidad que ningum se ocupe desses casos, pequenos ou grandes. Que o sistema penal os descarte pode ser compreensvel; que nem a sociedade nem o Estado encontrem que h algo que consertar, para o cidado ofendido provavelmente resulta intolervel. Desta maneira, o descarte em massa de casos constitui um primeiro problema do ponto de vista da segurana cidad, ao revelar abertamente que quem cometeu a infrao se sai bem. As vozes de no h castigo, amplificadas pelos meios de comunicao e utilizadas pelos polticos, encontram uma primeira base objetiva neste fato que a reforma processual penal pe vista. Um segundo fato importante se relaciona com a priso preventiva, cujo uso a reforma processual penal circunscreveu, em acatamento s normas internacionais, a sua funo cautelar. Isto , deve ser detido aquele cuja liberdade poria em risco o processo, seja porque existe perigo de fuga, ou porque estando livre poderia comprometer as provas existentes contra si. Esta mudana conceitual, pela qual no deve permanecer detenta qualquer pessoa a quem a polcia considera responsvel por um crime e que reserva a priso basicamente para aqueles que foram condenados, no s altera uma prtica secular mas tambm tem um carter contracultural. Claramente, bate de frente com uma viso cidad da justia que procura que a pessoa sindicada pela polcia e, novamente, assinalada pelos meios de comunicao como suposto culpado de uma infrao seja depositada numa cela. Se depois, em julgamento, no sentenciada responsvel ou inclusive no se chega a julg-la e se a pe em liberdade ao cabo de um longo tempo, constitui um assunto no qual a cidadania no parece encontrar uma injustia seno um lamentvel erro ou, mais frequentemente, uma derivao da m sorte. O progresso da penalizao, atravs da priso preventiva, em parte justificado na conscincia jurdica popular por outro de seus componentes: a desconfiana generalizada a respeito do sistema de justia, que os questionrios mostram reiteradamente. Como no h a certeza de que ao final de um processo atribulado seja condenado quem deveria ser, no est de todo
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mau que pague a conta quem a primeira vista parece ser culpado. Talvez nem sequer o condenem e, portanto, melhor que v preso em vez de gozar de liberdade. O menor uso da priso preventiva, que parece demonstrado na informao estatstica disponvel tanto sobre o Chile como em alguns dos distritos judiciais peruanos nos quais se implementou a reforma processual penal, coincide com a percepo existente de que, uma vez entronizada a reforma, quem delinque fica livre. No Chile tem-se reputado isto como a porta giratria, de um lado da qual a polcia entrega os que so sindicados como delinquentes enquanto do outro lado os juzes os devolvem rua. A rigor no estamos ante um problema de falta de informao da cidadania a respeito de como funciona o sistema, mas em frente a uma coliso de concepes a respeito de como deve operar a justia. Mas a verificao social de que um menor uso da priso preventiva consequncia da reforma desemboca num aumento da percepo de insegurana cidad. Do ponto de vista objetivo, a segurana cidad pode ser afetada por determinados componentes da reforma processual penal que derivam em resultados de impunidade. Isto particularmente grave para o conjunto do sistema considerando a impunidade que o sistema de justia tolera ou reproduz est associada ao alto grau de insatisfao prevalecente na Amrica Latina no que toca s as instituies que o integram.16 Note-se que neste caso no estamos s ante a sensao de insegurana aumentada, mas ante o fato verdadeiro de que o comportamento dos operadores produz impunidade.17 Antes de qualquer coisa, como se sugeriu neste texto, a falta de critrios definidos para a persecuo penal conduz tanto arbitrariedade como a certos graus de impunidade. Assim mesmo, as denominadas sadas alternativas que so vias diferentes do desenvolvimento de um julgamento podem produzir graus de impunidade na medida em que a resposta do sistema mediante um procedimento abreviado ou terminao antecipada que usualmente gera penas leves , seja resultado de um acordo entre promotor e defensor, que conveniente para ambas partes mas no necessariamente o para o objetivo no que se interessa o conjunto social, que o de tentar justia.
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Que impacto tem a reforma processual penal na segurana cidad?

Um mbito especfico no qual o manejo da reforma processual penal parece ter criado impunidade o que corresponde delinquncia habitual. Socialmente se considera que este fenmeno requeira uma resposta do sistema penal que a reforma parece ter escamoteado ao no lhe outorgar um tratamento especializado e ao aplicar algumas categorias crime de bagatela e critrios princpio de oportunidade a uma atuao delitiva que no era aquela para a qual tais coisas foram pensadas. Alm do vazio conceitual referente delinquncia habitual, estamos ante uma prtica em que ocasionalmente se confunde o delinquente ocasional com o habitual, aplicando-lhes tratamentos e benefcios similares. Um terceiro ponto do sistema penal reformado no qual se podem encontrar traos objetivos de impunidade o correspondente execuo das penas alternativas que substituem a privao de liberdade e que, em diversos pases, no est sujeita a controle algum: no h autoridade encarregada de vigiar o cumprimento dessas penas e, em consequncia, na prtica no so penas de fato. Seja ou no consciente disso a populao18 e, portanto, repercuta ou no na percepo de insegurana esta falta de sano objetivamente um elemento produtor de insegurana cidad. Em suma, da perspectiva da segurana cidad, no novo sistema de ajuizamento penal, de um lado, o arquivamento em massa de casos sem investigao e, de outro, a aplicao do princpio de oportunidade, suspenso condicional do procedimento, pena remetida, ou multas que no se cobram, produzem um nvel considervel de impunidade. Trata-se de fatos que objetivamente contribuem para a perda de segurana cidad e que, na medida em que se fazem de conhecimento pblico, talvez faam com que a reforma processual penal, considerando seus propsitos, esteja a contribuir com esse crculo vicioso que pouco a pouco vai gerando a ideia de que a insegurana um fenmeno natural que no podemos reverter.19 No obstante, o que parece estar ocorrendo, especialmente, que o conhecimento destes efeitos da reforma processual penal o digamos uma vez mais, manipulado por meios de comunicao e por polticos interessados em fomentar sensibilidade e alarme sociais em assuntos sobre os quais eles possam se encobrir est gerando uma reao social contrria ao sistema reformado e explica as tentativas no caso de Chile, exitosas
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destinadas a modificar a arquitetura de cdigos processuais penais que, com a promessa de combater a delinquncia, comearam a reger a apenas quantos anos. No caso equatoriano, o presidente Correia props, no fim de 2010, uma consulta popular destinada a modificar a Constituio, com apenas dois anos de vigncia, para endurecer o processo penal no que se refere priso preventiva.20 As duas perguntas receberam aprovao cidad, apenas majoritria, em abril de 2011.
CONCLUSO

A funo do sistema penal no combater a delinquncia. Isto no uma declarao de princpios, mas a admisso dos limites do possvel. Mas, sem dvida, na luta contra o crime a persecuo e sano penais exercem um papel. Talvez o erro inicial da reforma processual penal consista em se ter oferecido mais do que se podia dar. Em sua implementao, no entanto, mostrou-se que est a dar ainda menos do que poderia razoavelmente se esperar dela. Efetivamente, algumas prticas instaladas com a reforma processual penal produzem em graus e formas que variam segundo pases e momentos verdadeiros graus de impunidade num contexto social em que a segurana cidad, primeiro, se v crescentemente ameaada pelo aumento do crime e das formas delitivas, e segundo, a preocupao cidad aumenta, estimulada de modo s vezes irresponsveis pelos meios de comunicao e atores polticos, que tratam de obter diferentes vantagens desta situao e dos temores sociais que pretendem difundir. O novo sistema tem vantagens sobre o anterior, tanto na possibilidade que inaugura para que as garantias do processo tenham vigncia efetiva como em sua capacidade para produzir resultados em menos tempo que o sistema anterior. Porm, na prtica tambm abre brechas e facilita prticas que podem contribuir para a insegurana cidad, tanto objetiva como subjetivamente. Pode dizer-se, ento, que o novo sistema de persecuo penal agrava o problema da segurana cidad? No h um modo legtimo de se saber devido a duas razes. De um lado, a incidncia da eficcia na persecuo sobre a incidncia do crime altamente discutvel e de medio muito im216

Que impacto tem a reforma processual penal na segurana cidad?

provvel. De outro lado, no h estatsticas confiveis sobre o sistema inquisitivo que precedeu ao atual, o que restringe qualquer comparao ao terreno conceitual. O que sim pode se afirmar que o novo sistema processual penal no basta. Isto , necessrio inseri-lo numa resposta social maior ao fenmeno do crime e da insegurana. Nem tudo depende do sistema penal; talvez nem sequer o mais importante dependa dele e, em verdade, tenham bem mais centralidade outras polticas estatais que incidem sobre a multiplicao do fenmeno delitivo. Um marco geral de atuao do Estado frente ao problema pode fazer com que o sistema penal encontre nele seu lugar especfico para contribuir para uma resposta naquilo que lhe toca ao problema da insegurana cidad.

NOTAS
1 . Dammert, Luca e Felipe Salazar, Duros con el crime?: populismo e inseguridad en Amrica Latina (Santiago, Chile: FLACSO-Chile, 2009), p. 13. 2 . Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, Desafos del Ministerio Pblico Fiscal en Amrica Latina, (Santiago de Chile: Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, 2006), p. 14. 3 . Ferrajoli, Luigi, Criminalidad y globalizacin, en: Carbonell, Miguel e Vsquez Rodolfo, eds., Globalizacin y Derecho (Quito: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2009), p. 155. 4 . Para um exame do caso, ver Luis Psara, El papel del Ministerio Pblico en la reforma procesal penal chilena, Reforma Judicial 13 (Instituto de Investigaciones Jurdicas, Universidad Nacional Autnoma de Mxico), janeiro-junho 2009: p. 193-238. 5 . Os dados obtidos nos pases nem sempre correspondem exatamente ao mesmo tipo de interrogante, dado que as fontes estatsticas oficiais utilizadas so elaboradas de modo particular em cada pas. No entanto, tentou-se reunir informao que seja comparvel. 6 . Como se sabe, nem todo crime denunciado e isto se d por diversas razes. Em alguns casos, a falta de denncia obedece a um clculo que estima antecipadamente custos e hipotticos ganhos de seguir com o procedimento e, de acordo com uma racionalidade, renuncia a essa possibilidade. Os questionrios sugerem que um no vale a pena explica a falta de denncia, especialmente quando se trata de crimes menores, incluindo os de baixa quantia que afetam o patrimnio. Em casos mais importantes crimes contra a honra sexual, por exemplo no exatamente um clculo de ganhos e perdas o que provavelmente explica a falta de denncia seno a baixa confiana no sistema, que em toda a regio existe e tende a aumentar. Por uma razo ou por outra, a chamada cifra negra dos crimes no denunciados, importantssima inclusive em pases institucionalmente mais slidos, como o caso de Costa Rica, onde um questionrio feito em 2008 indica que 76,9% dos crimes cometidos no foram
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denunciados (INEC, Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, San Jos, dezembro de 2008, tabela 7, p. 19). No caso de Quito, segundo o questionrio de CYMACIT em 2008, a mdia de no denncia se situa entre 60 e 88%. Este estudo revela que 25,7% de lares foram vtimas de roubo moradia, veculos ou acessrios nos ltimos 12 meses; e que 18,3% das pessoas foram vtimas de um crime de roubo com ou sem fora, ataques e ameaas. 7 . As percentagens na tabela se referem ao total de casos ingressados. 8 . Alm dos casos includos na tabela, existem denncias que se encontram numa situao transitria; tal o caso daquelas que so levadas Polcia Nacional do Peru para que sejam realizadas diligncias; ou a reserva provisria da denncia (art. 334.4 do Cdigo Processual Penal) que procede quando o denunciante ignora um requisito de procedibilidade: aplica-se nos crimes tributrios, onde se requer um informe motivado do rgo administrador do tributo. No entanto, os nmeros correspondentes a estas situaes transitrias so reduzidas. 9 . Ministrio de Justia, Comisso especial de implementao do Cdigo Processual Penal, La reforma procesal peruana. Hacia una justicia rpida y transparente, Informe estadstico nacional 2006-2010 (Lima: Ministerio da Justicia, 2011), p. 98. 10 . A informao estatstica do caso peruano foi analisada em Psara, Luis, La reforma procesal penal en cifras, Instituto de Defesa Legal, Lima, 2010, ms. 11 . A informao estatstica do caso equatoriano foi tomada de Farith, Simon, Criminalidad y respuestas del sistema penal, em Luis Psara (ed.), El funcionamiento de la justicia del Estado (Quito: Ministrio de Justia e Direitos Humanos, Naes Unidas, 2010, p. 131-146). 12 . Num trabalho sobre a reforma processual penal no caso da provncia de Buenos Aires, Costantino observa que nesta provncia existe uma estratgia de investigao criminosa bastante coerente e consensuada. O curioso que dito plano estratgico tem tomado o caminho oposto ao que lhe assinalava a norma que se tinha desenhado. Isto , em que se pese o aparente consenso em torno de que os promotores deveriam brindar especial ateno aos fatos delitivos vinculados com torturas, urgncias ilegais e crimes econmicos [] assim como mesmo aos crimes cometidos por servidores pblicos no exerccio de suas atribuies [] as principais estratgias implementadas pela Procuradoria Geral e apoiada como poltica de Estado pelas cpulas dos poderes governamentais no servem para a persecuo dos crimes de corrupo e do crime organizado. O estudo conclui que, depois de dez anos de implementada a reforma: A seletividade do sistema de persecuo penal para os crimes comuns cometidos pelos setores mais vulnerveis da populao aumenta com o plano de fortalecimento do sistema acusatrio, basicamente atravs de um sistema mais eficaz para sancionar os casos de flagrncia (Costantino, Gabriel El ministerio pblico bonaerense y el acceso a la justicia (1994-2008), ms.). 13 . A informao diferenciada segundo tipo delitivo foi publicada pelo MP chileno at 2007. A partir de 2008 esta informao no aparece nos boletins estatsticos que a instituio emite. No Peru esta informao foi insistentemente solicitada ao MP durante o trabalho de campo efetuado em 2010, mas nunca foi entregue. 14 . O direito penal, tradicionalmente centrado em fatos delitivos isolados e na responsabilidade penal individual, padece de verdadeiro atraso em relao ao fenmeno da criminalidade organizada e enfrenta certa dificuldade ao encar-la conceitualmente. Para uma explorao dos limites que neste assunto encontram os especialistas, ver Laura Ziga, Criminalidad organizada y derecho penal, dos conceptos de difcil conjuncin, em Figueruelo, Burrieza ngela e Gorjn Gmez, Francisco Javier, Las transformaciones del derecho en Iberoamrica, Albolote, Granada: Editorial Comares, 2008, pp. 673-707.
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Que impacto tem a reforma processual penal na segurana cidad?

15 . Nessa margem de erro teria que situar como fator a tendncia policial a investigar como suspeito do cometimento de um crime a quem antes foi condenado ou inclusive simplesmente investigado pelo cometimento de um crime similar. Esta rotina policial faz com que certo nmero de pessoas acumulem detenes que no tm fundamento. 16 . Dammert, Luzia e Salazar, Felipe, op.cit., p. 71. 17 . Para o caso chileno ver Psara, op.cit., 2009; para o caso peruano ver Psara, Luis, Calidad de la produccin en la reforma procesal penal. Una exploracin emprica en Huaura, Instituto de Defesa Legal, Lima, 2010, ms. 18 . Na medida em que a populao se torna consciente da vigncia das penas alternativas priso provavelmente a distncia entre as doutrinas vigentes no direito penal e a cultura jurdica cidad se acentue. A identificao entre justia penal e encarceramento se acha profundamente estabelecida nessa cultura jurdica que como demonstra a aceitao social das reformas que nos Estados Unidos tm multiplicado a populao carcerria no prpria s de pases subdesenvolvidos ou tradies historicamente marcadas pelo autoritarismo. Em definitiva, provocado pelo aumento do crime, o cidado encontra segurana, ou cr encontrla, no fato de que quem delinque seja posto na priso. Uma verso mais radical dessa cultura jurdica cidad justifica a pena de morte. 19 . Binder, Alberto, El control de la criminalidad en una sociedad democrtica. Ideas para una discusin conceptual, em Binder, Alberto, Poltica de Seguridad y Democracia (Buenos Aires: Ed. Ad Hoc, 2009). 20 . As duas perguntas referidas ao tema e que esto na base de uma futura emenda constitucional foram: 1.- Com a finalidade de melhorar a segurana cidad, est voc de acordo que a correspondente lei mude os prazos razoveis para a caducidade da priso preventiva, emendando a Constituio da Repblica como o estabelece o anexo 1? 2.- Com a finalidade de evitar a impunidade e garantir o comparecimento aos julgamentos penais das pessoas processadas, est voc de acordo que as medidas substitutivas priso preventiva se apliquem unicamente para os crimes menos graves, emendando a Constituio da Repblica como o estabelece o anexo 2? A segunda pergunta afeta uma das caractersticas bsicas do processo penal reformado.

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Crime organizado e gangues: o n cego salvadorenho

CRIME ORGANIZADO E GANGUES: O N CEGO SALVADORENHO

CSAR RIVERA

objetivo do presente ensaio postular uma valorizao nova com respeito relao entre o crime organizado e as gangues.1 De maneira particular, interessa-nos evidenciar os traos evolutivos das gangues e, especialmente, tratar o tema do crescimento da sua base social.Sempre que a lgica do discurso permitir, vamos introduzir propostas, crticas e opes de melhora vinculadas s intervenes atuais de preveno social de violncia como forma de conteno.O quadro de referncia privilegiado ser a situao de El Salvador e, cada vez que for possvel, acontecimentos de outros pases sero analisados. Para elaborar o presente ensaio foi usado um enfoque metodolgico caracterizado pelos seguintes aspectos: primeiro, a anlise da situao atual; segundo, a formulao de postulados explicativos do que est acontecendo; terceiro, a corroborao dos postulados a partir da evidncia emprica existente e da opinio de especialistas consultados; e quarto, a anlise final partindo da prpria experincia como ex-funcionrio pblico, acadmico e consultor internacional em temas de segurana cidad e preveno social da violncia.
CRIME ORGANIZADO E GANGUES: VASOS COMUNICANTES E EVOLUES

Desde onde ele produzido (que pode ser em alguma montanha da Colmbia, Bolvia, Equador ou Peru) at onde usado (que pode ser qualquer cidade dos Estados Unidos) um quilo de cocana deve empreender uma viagem no inferior a sete mil quilmetros. Na medida em que avana para
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seu destino final, esse quilo vai se tornando mais caro.Na Colmbia, por exemplo, seu valor cerca de US$ 1.000.Se conseguir chegar ao Panam, seu preo por atacado aumenta a US$ 2.500.J na Costa Rica, esse quilo custa US$ 6.500 e, se continua seu percurso para o norte, em Honduras, por exemplo, seu valor chega aos US$ 10.500.Calcula-se que na Guatemala seu preo por atacado de US$ 13.500.Nos Estados Unidos esse quilo, que inicialmente custou US$ 1.000, subiu de preo at custar US$ 30.500 por atacado e, quando vendido em uma rua no varejo, pode chegar aos US$ 100.000 de rentabilidade. Como qualquer negcio, a equao simples: na medida em que percorre mais quilmetros, o produto mais caro.E, nesse caso, sabe-se que o quilo de droga vai passar, com uma probabilidade maior do que 90%, pelo litoral ou pelos territrios de algum pas centro-americano, at chegar aos Estados Unidos (por ser esse o pas com mais consumidores).As facilidades ou obstculos para que esse quilo transite pela regio configuram o denominado valor rota.Para deixar mais claro, atravs dos pases da regio transita quase toda a droga consumida nos pases de Amrica do Norte, particularmente nos Estados Unidos.Enquanto o territrio centro-americano continue a ser o trajeto mais vivel e possivelmente mais seguro para levar a droga aos Estados Unidos, os pases de America Central e Mxico tero de seguir lidando com os efeitos derivados do Valor rota sobre o crime organizado.2 Embora a conexo no seja linear e requeira importantes precises, verdade que o trfico de droga gera uma rede de circunstncias que favorecem, por um lado, o surgimento de grupos de diversas ndoles dispostos a formar parte desse negcio (e que, como em qualquer lgica comercial, aumentam ou diminuem o preo dos seus servios, procuram ampliar sua cobertura territorial, buscam se associar para se fortalecer perante os concorrentes, procuram constantemente novas oportunidades e nichos de mercado, etc.).E, por outro lado, favorecem uma permanente tenso para cooptar a autoridade, legitimidade e fora do Estado (esses grupos esto interessados, por exemplo, em formar redes de cumplicidade entre agentes policiais, infiltrar e desviar o rumo das investigaes que desenvolvem os fiscais/ procuradores, garantir apoios judicirios por meio de intimidaoou co222

Crime organizado e gangues: o n cego salvadorenho

rrupo de juzes e magistrados, construir tecidos de legitimidade social se vinculando com empresrios, fortalecer suas capacidade de amparo e resguardo por meio doapadrinhamentode prefeitos, congressistas e outros atores polticos, etc.). Ainda que no se negue o fato do crime organizado ter avanado nos ltimos anos na regio centro-americana, tambm fundamental realar e considerar a possibilidade de reconhecer as diferenas. As situaes de cada uno de los pases no so homologveis; aunque existem casos compartilhados entre todos os pases (o caso dos deputados salvadorenhos assassinados na Guatemala um exemplo claro das ligaes e interdependncias que operam entre grupos criminais de ambos os Estados.Em El Salvador, outro exemplo, dias antes da Lei de Proscrio de Gangues entrar em vigor, os organismos de inteligncia advertiram que salvadorenhos integrantes de gangues planejavam emigrar hacia Honduras)existem expresses, involues institucionais, particularidades geogrficas, disposies de lei, contextos facilitadores, etc., que estabelecem diferenas substantivas. A atividade do crime organizado no ocorre no vazio.O crime organizado no avana nem recua no plano do abstrato.Assim, ele requer de estmulos e plataformas concretas de operao localizadas, inevitavelmente, nas estruturas do Estado e, mais especificamente, na capacidade deste ser mais ou menos vulnervel corrupo. Isso igual na China, Europa, Estados Unidos, Mxico, ou qualquer pas de Amrica Central.Afirmar, ento, que o crime organizado avanou nos pases centro-americanos sugerir que, a partir de outro ngulo, os Estados centro-americanos so agora mais corruptos ou, pelosmenos, mais propensos a s-lo. Qualquer analista experiente pode advertir que, enquanto a acmulo de conhecimentos que corroboram a consolidao do crime organizado forte (especialmente desde a perspectiva jornalstica) a anlise da corrupo nos pases centroamericanos apenas embrionria. No possvel argumentar o avano do crime organizado sem reconhecer a deteriorao dos Estados em trmos de corrupo.3 Nos pargrafos anteriores se apontou a importncia de reconhecer diferenas e analisar as facetas menos comuns, para identificar o avano do crime organizado.O consenso bsico que o crime organizado no afeta
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igualmente, em termos de intensidade e modalidades, a todos os pases da regio.Um fator de diferenciao tem a ver com o fenmeno das gangues. Nesse caso, os pases claramente afetados so Guatemala, Honduras e El Salvador. Colocando ressalvas significativas, a Nicargua tambm pode ser includa neste grupo de pases. Avana a hiptese, no comprovada empiricamente, que as cidades do oeste nicaraguense esto sendo usadas como retaguarda estratgica onde as gangues conseguiram construir o que mais se parece com refgios seguros. Pelo menos at agora, no existe evidncia de que as gangues tenham podido iniciar esforos de recrutamento e expanso ou, se o fizeram, ainda no alcana as dimenses que o fenmeno tem nos pases j citados. Mas, por que neste ensaio, dedicado a analisar o avano do crime organizado, o tema das gangues includo?As gangues tambm so ou pertencem ao crime organizado?A posio que vamos argumentar neste captulo de que as gangues constituem uma nova forma ou expresso do crime organizado.4 Sabe-se que as gangues so um fenmeno complexo, amorfo e que no possvel definir com preciso cirrgica em que momento uma gangue (uma clica5 na linguagem das gangues) abandona seu trao mais caracterstico e tradicionalmente mais conhecido e aceito de jovens procura de identidade grupal e sentido de pertencimento, tornando-se uma estrutura orientada a delinquir e que responde, estruturalmente, a instncias sempre de membros de gangues de mais alto escalo.Talvez a perspectiva de anlise que melhor permite se aproximar ao entendimento desse fenmeno est na possibilidade de identificar suas caractersticas evolutivas, de compreender que as gangues, como qualquer fenmeno social, tm dinamismos prprios, com autonomia funcional, que no podem ser freadas. Se entender a evoluo das gangues de fenmeno associativo juvenil para nova forma de crime organizado pode ser difcil, mais difcil ainda dimensionar, com o rigor necessrio, uma das derivaes mais complexa deste fenmeno: neste sentido, fazemos referncia base social das gangues. No panorama que estamos descrevendo, qual o espao das polticas e as iniciativas de preveno social da violncia? Depende de onde se olha e de quanto se entenda.Depende se estiver em condies de captar a
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complexidade do fenmeno e, no mesmo ato, a integralidade das respostas que o Estado deve poder ativar.Depende se estiver na possibilidade de, primeiro, identificar as melhores intervenes repressivas (no sentido da aplicao efetiva da lei em estrita conformidade com todos os direitos e procedimentos fundamentais) e as melhores intervenes preventivas,segundo, reconhecer suas diferenas e seu inabalvel sentido de complementaridade e,terceiro, da capacidade de organiz-las com coerncia e eficcia.
O CONTEXTO NACIONAL E REGIONAL: UM BOM CALDO DE CULTURA.

Em junho do ano passado, integrantes da gangue6 18 botaram fogo em um micronibus depois de ter assassinado o motorista.Os passageiros que se encontravam no interior do micronibus tambm no podiam escapar das chamas porque, de fora, os integrantes da gangue metralhavam a quem tentasse escapar.Morreram 17 pessoas e outras 14 ficaram com queimaduras graves.Dois integrantes da gangue responsveis foram condenados a 66 anos de cadeia. Em setembro tambm do ano passado, as autoridades policiais encontraram trs barris cheios de dlares que, presume-se, provinham do narcotrfico.Os primeiros dois barris foram encontrados em um stio agrcola em um municpio da zona para-central do pas.O terceiro barril, pelo contrrio, foi encontrado em uma zona residencial do municpio de Lourdes, Coln.O barril estava enterrado no quintal de uma casa.No total foram confiscados um pouco mais de US$14 milhes. Faz pouco tempo ficou conhecido, atravs da mdia, que na Corte Suprema de Justia h suspeitas de que foi infiltrado o sistema de informtica que designa os tribunais que devem conhecer determinados casos ou julgamentos.Esse sistema de informtica designa os casos, em princpio, de forma aleatria, no dirigida.A presuno da investigao que casos muito graves, e dos que h suspeita de algum tipo de ligao com o crime organizado, foram atribudos a um nico tribunal, sobre o qual existem suspeitasfundamentadas. Para que serve citar esses casos acontecidos nos ltimos meses em El Salvador?Pode-se argumentar que se trata de casos isolados e sem nenhum
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fio condutor.Ou, pelo contrrio, pode-se explicar a partir de um contexto nacional e regional que possibilita ditos casos?Nossa orientao clara: esses fatos, e muitos outros que desconhecemos, no ocorrem no vazio. necessrio que confluam e se acumulem no tempo um conjunto de fatores ou um contexto, que os tornem possvel, que os encubra e que, provavelmente, lhes outorgue algo semelhante a uma legitimidade social. Sua variedade (um massacre, um confisco de droga, um potencial fato de corrupo no sistema judicirio) assim como sua gravidade (17 pessoas assassinadas e mais de 20 feridos em um ato s, mais de US$ 14 milhes confiscados em duas operaes relacionadas, a capacidade de infiltrar o centro do sistema de justia) so fatores de corte quantitativo e qualitativo que expressam bem o grau de deteriorao no qual estamos,no entanto, as conexes lgicas que os relaciona, (embora no sejam de causalidade direta) so delineadas melhor a partir da compreenso do contexto em que ocorreram esses fatos.7 1.Anlise de dados nacionais O crime de homicdio, por exemplo, cresceu por volta de 70% nos ltimos anos.As frequncias totais se apresentam na seguinte tabela.8
Tabela 1
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Ano Frequncia de homicidios 2.341 2.210 2.018 2.172 2.767 3.812 3.928 3.497 3.179 4.382 3.985

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Para 2011 foi estimado que no seria possvel estabelecer uma tendncia descendente.De fato, at setembro desse ano, se contabilizaram cerca de 200 homicdios a mais do que em 2010.9Voltando anlise da Tabela 1, nos primeiros anos da dcada se observa uma tendncia descendente, comeando em 2000 com 2.341 homicdios. Nos seguintes dois anos, tomando como referncia o total do ano 2000, a cifra total diminui: 5% em 2011 e 13% em 2002.Por fim, e visto o comportamento dos ltimos 10 anos, 2002 foi o ano menos violento da dcada. A partir de 2003 se quebra a tendncia descendente e, por contrapeso, comea a tendncia em alta.2003 (2.172 homicdios), 2004 (2.767 homicdios), 2005 (3812 homicdios) e 2006 (3.928 homicdios).De 2003 a 2006 foi registrado um aumento de 80%.Depois seguem dois anos de tendncia descendente:o ano de 2007 contabilizou 3.497 e 2008 somou 3.197 homicdios.Mais uma vez, a tendncia descendente se quebra em 2009 quando foram contabilizados 4.382 homicdios.O ano passado, 2010, registrou uma diminuio e foram contabilizados 9% menos que em 2009, isto , 3.985 homicdios.Tudo parece indicar que, para 2011, a tendncia seria em alta e o mais provvel que se tenham cifras finais parecidas s de 2009. Os picosmais significativos ocorrem entre 2004 e 2005 (neste caso, entre um e outro ano foram registrados 1.640 homicdios mais); e 2008 e 2009 (neste ltimo ano a cifra total aumentou em 1.203 homicdios em relao ao ano anterior). A partir da anlise histrica da dcada se configuram as seguintes caractersticas bsicas: primeira, entre os anos 2000 e 2010 houve um aumento de 70%.Ou seja, no ano 2000 foram registrados 2.341, enquanto que em 2010 foram contabilizados 3.985. Segundo, o ano menos violento foi 2002 quando foram registrados 2.210, enquanto o mais violento foi 2009 com 3.895 registrados.Terceiro, parece que a cada quatro anos ocorrem aumentos ou surtos na proporo total de homicdios. Esses surtosso seguidos de diminuies significativas que, contudo, no conseguem reduzir o nmero de homicdios cifra anterior ao surto. Assim, como j foi explicado, na dcada estudada houve dois surtos: entre 2004 - 2005 e entre 2008 - 2009. A anlise dos dados a partir das taxas de homicdios elaborados pelo Instituto de Medicina Legal tem um comportamento similar (ainda quando
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mantm importantes diferenas com respeito s cifras oficiais que reporta a PNC).Os ndices de homicdios so os seguintes:
Tabela 2
Ano 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 por cada cem mil habitantes 31.1 36 36 ndice de homicdio

43.4 55.4 56.2 60.9 55.3 71.9 64.8

O delito de sequestro mostra um comportamento diferente.Neste caso, durante os ltimos anos da dcada de 1990 foi registrado um aumento importante.Noano 2000 foram contabilizados 114 sequestros e, a partir desse ano, a tendncia descendente, sendo 2009 o ano menos violento quando foram registrado 6 sequestros.Depois, ou seja, durante 2010 foram contabilizados 29, equivalente a um incremento prximo a 400%.A projeo para 2001 era positiva, nesse sentido a diminuio tem sidodrstica e possvel ter nmeros finais parecidos com2009. Nos outros delitos contra a vida, o comportamento no responde a um padro definido. O delito de leses contabilizou em 2000 um total de 5.583 leses, enquanto que em 2010 caiu para 3.964 leses. Esse comportamento descendente no se corresponde com o delito de extorso (no sentido estrito, no classifica como delito contra a vida, mas como contra o patrimnio.Essa concepo legal urge um postulado.Se a extorso definida como delito contra a vida as possibilidades de investigao e perseguio desse delito seriam maiores) que registrou uma tendncia em alta. Para o ano 2000 h um registro de 508 extorses, enquanto que em 2010 foram registrados 3.992, ou seja, quase quatro vezes mais.
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Todos os delitos contra o patrimnio estudados (furto, roubo, furto de veculo) registram uma tendncia descendente. No entanto, diferentemente dos delitos contra a vida, no se presume maior existncia de denncia por parte da cidadania, nem maior rigor no registro; os delitos contra o patrimnio costumam no ser denunciados, ou ser denunciados em menor medida do que os delitos contra a vida. Os dados oficiais da Polcia Nacional Civil indicam que, no ano 2010, foram registradas 32.204 denncias, enquanto que o ano anterior 34.592 denncias foram contabilizadas. Os dados oficiais refletem uma diminuio das denncias, fato que pode ser considerado uma tendncia quando se contrastam com as enquetes de percepo. Os dados do Barmetro das Amricas mostram o seguinte:
Tabela 3
Ano 1999 2004 2006 2008 Porcentagem de denncia 35,1 37,5 30,9 27,0

Dos salvadorenhos entrevistados s 27% afirmam terfeito uma denncia e, quando so inquiridos pelo motivo pelo qual no o fizeram, 50% assinalam que no presta para nada. As enquetes de vitimizao supem outro indicador importante de como a cidadania percebe o aumento ou diminuio da insegurana. Embora existam diferenas importantes e a maioria das vezes sem nenhuma explicao lgica nas respostas coletadas por cada empresa pesquisadora,10 talvez o mais conveniente seja identificar as possveis tendncias a partir dos resultados dos ltimos anos. A consolidao dos dados de vitimizao coletados pelo IUDOP a partir de 1993 at o presente ano a seguinte:

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Tabela 4
Ao 1993 1994 1996 1998 2001 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Porcentagem de vitimizao 31 34 27 25,7 15,7 12,8 14,8 18,2 19,4 15 21,3 19,8 23,5

2. Anlise dos dados regionais Continuando na lgica do contexto regional, nos pases centro-americanos foram registrados no ano de 2000 18.617 homicdios segundo o estudo realizado pelo Centro Regional para Amrica Latina e o Caribe do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) Hacia uma Centroamrica mais Segura (2011). Esse valor significa um ndice de 43 homicdios por cada 100.000 habitantes. Os dados completos so os seguintes:
Tabela 5
Regio centroamericana Costa Rica Nicaragua Panam Belize Pas o regio Taxa de homicdios, 2010 43 11 13 21 41 44 62 78
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Guatemala El Salvador Honduras

Crime organizado e gangues: o n cego salvadorenho

O problema mais importante do pas, segundo a pesquisa do Barmetro latino para o ano de 2011, mostra a seguinte consolidao de dados:
Tabela 6
Pas Nicaragua Honduras Panam Guatemala El Salvador Costa Rica A delinquncia e a segurana pblica como problema mais importante (ano 2011) 30% 30% 33% 40% 45% 3%

Os custos econmicos da violncia, a nvel regional, foram calculados pelo Banco Mundial na pesquisa Crimen y violencia en Centroamrica. Un desafo para el desarrollo (2011). Utilizando cifras de 2008, os custos econmicos do crime e a violncia como porcentagem dos PIB nacionais so os seguintes:
Tabela 7
Pas Costa Rica Honduras Custos como porcentagem do PIB (2008) 3,6% 7,7% 10,0% 10,8% 9,6%

Guatemala Nicaragua

El Salvador

a breve descrio contextual nacional e regional que expusemos um bom caldo de cultivo para a incubao e desenvolvimento do crime organizado? A resposta sim. O avano do crime organizado, dizemos antes, no ocorre no vazio, mas dentro de um contexto social, cultural e institucional
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que o faz possvel. obvio que, a primeira vista, no fcil distinguir se os atos delitivos especialmente os homicdios esto vinculados a circunstncias de delinquncia comum ou se, pelo contrrio, esto enlaados com alguma dinmica do crime organizado. Tambm obvio que ambas as circunstncias se alimentam reciprocamente at formar um clima de insegurana generalizado ou, melhor, como assinalamos antes, um contexto que atua como plataforma social, e possivelmente institucional, que facilita, encobre e legitima.
EXPRESSES DO CRIME ORGANIZADO EM EL SALVADOR

Tendo como rede de proteo o contexto antes descrito, em El Salvador tem se desenvolvido duas associaes criminais com formas, estruturas e dinmicas mais clssicas alm das gangues. A primeira e a mais conhecida se denomina Los Perrones e seu centro de gravidade se localiza no oriente do pas. As atividades ilegais dos Los Perrones podem ser agrupadas em dois ncleos principais: primeiro, todos aqueles delitos que podem ser afins ou funcionais lavagem de dinheiro e de patrimnio. Por isso, as linhas de negcios que esta associao criminal tem privilegiado so: a venda de automveis, a compra e venda de imveis, postos de gasolina, hotis, empresas de produo agropecuria, etc. Quase todos os lderes histricos do grupo tm sido capturados, posteriormente postos em julgamento e, muitos deles, deixados em liberdade, seja sob a figura de liberdade condicional ou porque nos julgamentos no se pode comprovar os delitos que lhes atriburam. Eles acumulam, especialmente atravs de testas-de-ferro, grandes ativos financeiros, comerciais e patrimoniais cuja provenincia no podem justificar. O segundo ncleo tem a ver com os delitos associados a servios de base logstica e operativa. O fato de que vrios dos principais lderes desta associao criminal se especializaram no transporte de mercadorias a nvel internacional poderia ser interpretado como a consequncia lgica e natural de sua trajetria de vida. O mais parecido a uma espcie de determinismo vital: para comear, quase todos nasceram em lares humildes em zonas fronteirias. Alm de atrevidos e determinados, conhecem muito bem, des232

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de meninos, os atalhos, lugares de difcil acesso e pontos cegos entre El Salvador e Honduras. Para seguir, quase todos possuem dupla nacionalidade: salvadorenha e hondurenha, o que lhes facilita o trnsito entre os dois pases e em ambos se movem com facilidade. Para terminar, a maioria comeou transportando (leia-se contrabandeando) gros bsicos, madeira, lcteos, roupa, cigarros, etc. Quase todos, em primeira ou segunda instncia, esto vinculados, alm do trfico de cocana, com o trfico de pessoas. A partir de sua especialidade, ou seja, o contrabando, esta rede comeou a estender sua oferta de servios aos cartis sul-americanos, a oferecer apoio para o trnsito da droga at o norte, a participar no trnsito de dinheiro e outros ativos no sentido contrrio e, ainda, a criar seus prprios negcios na zona oriental do pas. O esquema de transporte aparentemente simples: recolhem a droga em algum ponto da costa oriental salvadorenha e a passam por via terrestre Guatemala e Honduras. Para fechar o crculo, e no poderia ser diferente, Los Perrones tem incursionado na cooptao do Estado, em conluio com chefes municipais, congressistas, autoridades fiscais, investigadores e altos funcionrios policiais. A segunda associao criminal , por assim dizer, mais recente, ou pelo menos assim o conhecimento pblico da mesma. Trata-se do grupo denominado O Crtel de Texis e o que se sabe deles provm, em essncia, do trabalho de investigao jornalstica do El Faro.11 Em maio de 2011, o jornal digital El Faro publicou uma extensa investigao sobre a base de informes de inteligncia das instncias de segurana do Estado (presumivelmente do Organismo de Inteligncia do Estado), de informes de inteligncia policial, do cruzamento e verificao de fontes policiais annimas de diferentes categorias, de entrevistas com o atual subdiretor de investigaes da Polcia Nacional Civil e da corroborao de informao tributria. A publicao desta investigao provocou um pequeno terremoto nas instncias de segurana do Estado, na classe poltica, em algum setor empresarial e, no clima poltico salvadorenho em geral. A partir da perspectiva jornalstica, esta investigao gerou reaes variadas e as discusses ao redor deste tema ficaram, por momentos, interessantes. Alguns jornalistas, certamente poucos, mostraram admirao pela
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valentia dos colegas; muitos deles expressaram indiferena; outros, por outro lado, expuseram crticas muito duras. Para resumir, as crticas a esta investigao se concentram em enfocar que foram utilizados por obscuros personagens de inteligncia e, talvez, at de suas respectivas instncias. Segundo estas crticas, os jornalistas que realizaram esta investigao foram, para ser breve e suave, um tanto cndidos e bisonhos e serviram de caixa de ressonncia de interesses que tinham muito pouco a ver com o genuno trabalho jornalstico. No ambiente salvadorenho em geral muito conservador e, s vezes, at culturalmente provinciano onde se acostumou a olhar com receio tudo que novo, no fcil distinguir se as crticas a esta investigao respondiam a um juzo jornalstico saudvel ou a uma rivalidade jornalstica mal entendida, acostumada a competir por baixo. Da perspectiva criminolgica, que a que finalmente nos interessa, a ousadia investigativa deste valente grupo de jornalistas que concluiu com o descobrimento pblico do Cartel de Texis permite trs tipos de anlise diferentes, especialmente se se compara ao grupo de Los Perrones. A primeira interpretao convida ao escndalo, a segunda provoca medo e a terceira confirma a hiptese. No que concerne ao primeiro tipo de anlise, o que escandaliza e surpreende como e que impulsos de interesses e poderes fticos tem tornado possvel que a existncia deste grupo no tenha sido objeto de investigaes fiscais e judiciais ou, que no seu defeito, tornem possvel que as investigaes no avancem. Os informes de inteligncia e os testemunhos dos entrevistados do conta de que se comeou a investigar este grupo em 2000 e, apesar do vigor das provas acumuladas em mais de 10 anos, estas no tem sido suficientemente contundentes para, uma vez mais, ativar alguma acusao. Para ser mais preciso, suspeitas sempre tiveram, foram realizadas investigaes, acumulou-se informao e provas que esto sempre a disposio, instncias nacionais e internacionais de combate ao narcotrfico sempre os tem na mira, etc, mas nunca se formularam acusaes concretas. Alguns dos integrantes deste grupo criminal foram acusados de maneira pessoal como traficantes de drogas e de pessoas, assim como de graves incongruncias a respeito da acumulao de seu patrimnio, porm, o grupo como tal nunca foi objeto de alguma acusao formal.
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S h duas explicaes possveis e destas nos inclinamos pela segunda. A primeira explicao admitir que os informes sobre o Cartel de Texis so muito ruins, pouco crveis e que no merecem ser tomados com seriedade. Sempre existe a possibilidade de que os mecanismos de inteligncia nacionais e as agncias internacionais de combate ao narcotrfico podem se equivocar. Reconhece-se, alm disso, que da montanha de informao de inteligncia que se recolhe semanal ou mensalmente, s uma porcentagem muito reduzida da mesma suscetvel a cursos de ao que conduzam a algo verdadeiramente relevante. Tudo isto certo, mas insuficiente para dar suporte a esta primeira explicao. A segunda explicao mais grave e tem mais possibilidades. dizer, os poderes fticos que sustentam o Cartel de Texis contam com fora e capacidade de penetrao suficiente nas diferentes estruturas do Estado. Neste caso, segundo a investigao jornalstica, sua rede de proteo est bem variada: ex-diretores de polcia, chefes de importantes unidades policiais, membros dos mecanismos de inteligncia, deputados, prefeitos e outros funcionrios municipais, empresrios e juzes. Ainda que se confirme s uma parte da investigao jornalstica, evidente que o emaranhado de conluios deste grupo com o Estado no novo, e tampouco fraco. A segunda anlise d medo, especialmente ao se aprofundar em suas implicaes menos superficiais. Quer dizer, os membros do Cartel de Texis parecem estar cortados com a mesma tesoura do grupo de Los Perrones. So demasiado parecidos. A anlise das coincidncias no deixa dvidas. Primeiro, a especialidade de ambos os grupos o transporte de mercadorias, especialmente droga, ainda que tambm pessoas; segundo, sua rede de negcios e sua operatividade a mesma (depsitos agrcolas, postos de gasolina, hotis, compra e venda de imveis, etc.); terceiro, seu conhecimento e domnio das zonas fronteirias. Los Perrones se movem muito bem entre as fronteiras de El Salvador, Honduras e Nicargua e o Cartel de Texis faz o mesmo entre El Salvador e Guatemala; quarto, seu modus operandi calcado. Aproveitando seu conhecimento dos caminhos rurais que terminam em pontos cegos das fronteiras implicadas, alm de sua capacidade de corromper qualquer funcionrio que estiver frente, recebem droga de seus clientes e fazem seu trabalho de encomenda at entreg-la
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aos outros; quinto, e talvez o mais importante, no tem vnculos exclusivos com nenhum dos cartis mais poderosos do norte ou do sul. Ambos os grupos prestam seus servios ao melhor concorrente. Podem trabalhar por igual para o Cartel de Sinaloa como para o de Os Zetas; negociam com qualquer dos atuais cartis colombianos. Os servios do grupo Los Perrones e os do Cartel de Texis, ento, no tm contratos de exclusividade e esta coincidncia deveria gerar curiosidade investigadora e conceber interrogantes. Sexto, ainda que seja s uma coincidncia do tipo folclrica, os lderes de ambos os grupos compartilham gostos e excentricidades: gostam de colecionar veculos de luxo, tem afeio por cavalos e por toda a cultura de touros, rodeios, as brigas de galos, etc. Qualquer analista pode dizer, e com razo, que os perfis dos cartis, assim como o de seus integrantes, so muito parecidos e que, por isso mesmo, o que estamos enfocando no nenhuma novidade. O que h de novidade ou, melhor, por que tanta coincidncia entre ambos os grupos deveria gerar apreenso? O que o que no se encaixa? Essa resposta colocamos nestes termos: em geral os cartis, especialmente quando conduzem linhas de negcios parecidas, vivem em um estado de guerra permanente, ou pelo menos de tenso entre eles. Passam a fazer tombos de droga. Mantm uma luta encarniada para controlar as rotas. Procuram infiltrar membros de um cartel no outro. Tambm certo que costuma ocorrer os pactos entre cartis e em virtude desses acordos se recupera certo nvel de aceitao e respeito recproco. No entanto, como j conhecido de sobra, em algum momento, estes pactos se rompem e comea, de novo, sua luta pela hegemonia. Por que, ento, sendo El Salvador um pas to pequeno, com uma praa de mercado de drogas possivelmente bastante delimitada, no tem havido nenhum conflito entre ambos os grupos criminais? Que fator tem tornado possvel manter a calma entre estes dois grupos? A resposta a estas colocaes no pode vir por outra via seno a de argumentar que ambos os grupos so na realidade um s. Fontes policiais consultadas asseguram que, ainda que em algum momento se pensasse que ambos os grupos poderiam estar vinculados, existe suficiente informao consolidada que desvirtua essa possibilidade. No temos uma resposta final e suficientemente polida s colocaes anteriores. As discusses sustentadas com especialistas e conhecedores do
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tema no so conclusivas. S temos uma hiptese e a seguinte: a no conflitividade entre o cartel de Los Perrones e o Cartel de Texis possvel pela existncia de uma terceira estrutura, de nvel superior, com recursos mais poderosos, com mais firmeza e penetrao nos estamentos do Estado, com mais influncia em determinados grupos empresariais, etc, em grau de ordenar o negcio de transporte de drogas e outros ilcitos a nvel interno. Se a existncia dos dois grupos criminais gera per se razes de preocupao, sua confabulao ainda pior porque, por sua prpria natureza, s pode existir uma calma relativa (ou pelo menos um estado de no agresso) a partir de uma estrutura que as controle. Esta possibilidade, como se disse no incio, d medo. A terceira anlise possvel a partir da investigao jornalstica tem a ver com a confirmao do envolvimento ativo das gangues no negcio do narcotrfico. Fontes consultadas indicam que Los Perrones tambm tm vnculos fludos com as gangues e que alguns dos integrantes cumprem tarefas diferentes, especialmente de segurana e de despacho. Da mesma maneira fazem as vezes de capangas e exercem o sicariato12 todas as vezes que for necessrio. Entretanto, o vnculo do Crtel de Texis com as gangues clara, direta e contundente. Para fazer passar a droga que recolhem em Honduras e que devem entregar na Guatemala, os narcotraficantes entram em El Salvador pelo departamento de Chalatenango e dali comea um percurso, s vezes atravs de caminhos rurais, outras vezes atravs da nova rodovia denominada Longitudinal do Norte, que atravessa diferentes municpios e que tem, ainda, passagens obrigatrias. Uma delas o municpio de Nova Concepcin, no qual uma das gangues salvadorenhas, quer dizer, a gangue Salvatrucha, MS, exerce domnio e controle. O vnculo das gangues com o tema das drogas no nova. A Polcia Nacional Civil e a instncia fiscal tm demonstrado, em vrias ocasies, o envolvimento de gangues no despacho e comrcio a varejo de cocana, maconha e pedras de crack. Sabe-se, ainda, que controlam os mercados de bairro. O que faz investigao jornalstica confirmar que as gangues e, sobretudo algumas de suas clicas, tem expandido seu raio de operao e tambm esto metidos no trfico de grande escala. Como dizamos no inicio do presente ensaio, quando se catalogava as gangues como uma
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nova expresso do crime organizado, necessrio captar o carter progressivo e o envolvimento das gangues no trfico supe um passo a mais em seu devir evolutivo. Os integrantes de gangues no s so jovens que se drogam ou que esto dispostos a roubar para conseguir dinheiro e para adquirir droga. No se trata somente de jovens que necessitam se drogar para cometer crimes horrendos. Os membros de gangues dominam, em determinados setores, o pequeno despacho de droga. No se trata estes integrantes somente com salrios, a modo dos sicrios,13 que se encarregam de assassinar ou cometer outros tipos de delitos derivados da atividade do narcotrfico. Agora os integrantes de gangues (ou melhor, alguns deles) tambm esto envolvidos no narcotrfico, controlam territrios e sua participao no negcio mais relevante. A evoluo, portanto, ao menos para quem escreve, clara. Talvez o ponto mais importante esteja em descobrir quem so e como se envolvem os integrantes de gangues no narcotrfico. As duas gangues esto envolvidas neste negcio? So todos os integrantes ou s alguns deles? Quais esto e quais no esto? O poder das gangues pode entrar em conflito com os cartis existentes? A prpria evoluo das gangues para onde se dirige? A investigao jornalstica nos oferece uma resposta de como a gangue se envolve no tema do narcotrfico, mas no pensamos que seja a nica. Trata-se do envolvimento da MS arraigada no municpio de Nova Concepcin a partir do controle territorial que exercem. Ao menos nesse municpio, a MS controla tudo. O controle territorial se faz efetivo a partir de seu poder de intimidao, da quantidade de adeses nessa zona, superior ao nmero de efetivos policiais, de seu poder de fogo (dispem de armas de guerra), do nvel de coluso que nutre com as autoridades locais, etc. No se trata de mostrar um panorama apocalptico da situao de insegurana em El Salvador. Trata-se de sustentar a tese inicial: o contexto nacional (social, cultural, psicolgico, institucional, etc) facilita, suporta e, possivelmente, legitima a apario de novas formas violentas e de cooptao do Estado, incluindo a presena de cartis de droga e, de novas formas de expresso do crime organizado, como so as gangues.

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O ano de 2011 est finalizando e, com muita probabilidade, ser um dos anos mais violentos da dcada (junto com 2009), ao menos no que se refere aos homicdios. Este panorama preocupante e deveria convocar todo o Estado para que acompanhe um processo de decises polticas e de transformaes drsticas e valentes, comeando por um acordo ou consenso mnimo. No obstante, e sim o nimo de dar-lhe sentido de gravidade e urgncia ao aumento dos nveis delitivos, que preciso dizer, imputvel ao acionar o narcotrfico e as gangues,14 pensamos que o mais arriscado para o pas se localiza em outras coordenadas. O ncleo do problema est em outro lado.
AS GANGUES E O NCLEO DO PROBLEMA

1. O que pensvamos j no nos serve: necessidade de novas conceitualizaes H dez anos o extinto Conselho Nacional de Segurana Pblica concluiu, com ajuda de um pequeno estudo realizado com integrantes de gangues enclausurados no sistema penitencirio, que a maioria havia abandonado seus estudos entre o terceiro e quinto grau do ensino fundamental. Em um sentido diferente, mas complementrio, informes de inteligncia indicam que, em dezembro do ano passado, trs integrantes obtiveram o ttulo de advogado15 em uma das mais prestigiosas universidades do pas. Que alguns integrantes contam com ttulos universitrios no novo. Desde anos atrs se sabe que eles cursam e se graduam em universidades, tanto nas privadas como na universidade estatal. Para efeito da presente anlise fazemos as seguintes perguntas: em geral, qual o nvel acadmico dos integrantes de gangues? verdade que a maioria deles desiste do sistema escolar antes de chegar ao ensino mdio? So verdadeiramente integrantes de gangues os que, segundo comprovao policial, tem obtido ttulos profissionais? A ltima resposta positiva, a anterior no necessariamente e a primeira no sabemos. necessrio dispor de informao mais diferenciada que possivelmente, pelo menos at agora, no temos. Um dos chefes da Gangue Dezoito (a Polcia Nacional Civil afirma que ele o chefe. Ele indica que foi, mas que agora ele no mais; ainda que

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tambm afirme, em uma espcie de charada, que no era o nico, mas s um dos vrios chefes, segundo reportagem jornalstica, acaba de cumprir 50 anos de idade. Neste caso, o adjetivo qualificativo de juvenil se aplica muito pouco. Em um sentido diferente, mas complementrio, um pouco mais de 500 integrantes se encontram nos centros de readaptao. Esses bandidos so menores de 18 anos. No mesmo sentido, funcionrios de organizaes no governamentais entrevistados e, inclusive, funcionrios policiais, afirmam que o nmero de adolescentes entre 13 e 14 anos de idade que ingressam nas gangues est crescendo. Lamentavelmente no existe evidncia deste suposto crescimento e a nica informao da que se dispe tem, ao menos por agora, somente um valor anedtico. Uma vez mais, com efeito de caracterizar melhor o fenmeno das gangues, que que se tem que assumir como vlido? A categoria cronolgica dos integrantes agora mais ampla? possvel que estejamos frente a nmeros extremos que oscilam entre os 13 e 14 anos (ou menos) at os 50 anos (ou mais)? As gangues seguem sendo, em razo da idade de seus membros, um fenmeno juvenil? Pensamos que as gangues seguem sendo um fenmeno juvenil devido a que, por bvias razes, a maioria de seus membros segue sendo jovens (ou menores de 25 anos). Esta caracterizao, no obstante, incompleta e, tomada por si s (como fazem algumas organizaes no governamentais e alguns organismos de direitos humanos) conduz a equvocos significativos. A tatuagem foi, por oito ou nove anos, um dos traos de identidade dos integrantes de gangues. Para a lgica de ento, o integrante tambm deveria afirmar seu sentido de identidade, orgulho e pertencimento a gangue atravs da tatuagem (ainda que no se descarte a existncia de outros elementos simblicos). Esta lgica tambm tem mudado. O uso da tatuagem tem diminudo substancialmente e, talvez, at desaparecido. Esta mutao teve muito a ver com a entrada em vigncia das leis penais do perodo 1999-2004, no qual passou a ser penalizada a tatuagem nos jovens. Crasso e grave erro das autoridades da poca. Para todo efeito prtico as tatuagens permitiam uma rpida visibilidade e, a partir desta circunstncia, as autoridades tinham a opo de exercer um controle sadio. Pelo contrrio, estas leis empurraram as gangues a se aderirem a uma lgica de passar despercebidas e se esconderem. Do ponto de vista poltico-miditico os
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efeitos dessas leis foram impactantes. Pelo contrrio, do ponto de vista criminolgico e de segurana pblica os efeitos foram nefastos. Neste caso, as interrogaes a se esboar so os seguintes: pode ser efetiva a identificao dos integrantes a partir de manifestaes externas como a tatuagem ou o vesturio? O sistema fiscal e judicial salvadorenho dispe de instrumentos de legislao adequados para afrontar com eficcia este fenmeno? Quais so as caractersticas que qualificam melhor as gangues? bvio que as gangues tm dado mostras de saberem adaptar-se a vrias circunstncias, incluindo aquelas que lhes tem afetado do ponto de vista legal ou policial. O aspecto chave reconhecer que suas mutaes adaptativas no s respondem a uma lgica ttica, vinculada a objetivos imediatos, mas a uma lgica estratgica, vinculada a objetivos de mais longo alcance. Ao se descobrir a perspectiva estratgica possvel que todo o resto fique mais claro e mais lgico. Consideraes similares podem-se fazer a respeito de alguns ofcios ou atividades trabalhistas nas quais se envolvem os integrantes. Ainda que, como em quase tudo, convm desenvolver leituras diferenciadas. Sabe-se que muitos integrantes preferem ofcios manuais e que muitos deles so padeiros, eletricistas, trabalhadores agrcolas, trabalhadores de construo, mecnicos, motoristas, com habilidades em alfaiataria, serigrafia, etc. Este o segmento majoritrio. Outro segmento, muito reduzido, mas com tendncia crescente, composto por integrantes a frente de micro ou pequenas empresas, especialmente em reas de negcios como: cybercafs, serralherias, restaurantes e no setor de transporte coletivo.16 E, como se afirmou em pargrafos anteriores, tambm h integrantes graduados em alguma profisso universitria ou que as esto cursando. Este segmento, embora reduzido, pode se ampliar ao se considerar o conjunto de amigos, familiares, conhecidos, scios, vizinhos, etc., com quem os integrantes mantm algum tipo de relao e de quem obtm algum benefcio. As mutaes dentro das gangues tambm abarcam suas lgicas de funcionamento,17 suas estruturas organizacionais e, possivelmente, at suas razes de ser. Antes, o leitmotiv18 da gangue se explicava s, ou com preponderncia, a partir de seu antagonismo com a gangue rival, a estrutura de autoridade, a cadeia de mando e a funcionalidade da gangue eram mais
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simples e com maior sentido de coeso. Agora, alm dos motivos originais, predominam outros elementos, especialmente aqueles vinculados ao tema de seus negcios e finanas. O controle dos negcios e finanas um motivo de rearranjos internos e de desgaste dentro das gangues. mais complicado manter as linhas de comando, conservar a coeso e o controle interno. No so poucos os casos onde um integrante assassinado por sua prpria gangue por ter ficado com o dinheiro de alguma extorso. Tambm no so poucos os casos de cidados que se negam a pagar a renda e que, sem mediar mais opes e espaos de dilogo, um integrante decide assassin-lo; (antes, a deciso de assassinar uma pessoa era mais considerada e requeria do aval de mais estamentos de deciso). As linhas comerciais, sejam j expressamente ilegais ou legais (que servem de fachada ou cobertura das atividades ilegais) ou, mais amplo ainda, as atividades nas quais est envolvido o integrante como objetivo ou como meio, a consecuo de dinheiro ou alguma forma de financiamento ou obteno de recursos, supe uma das mutaes mais importantes das gangues e tem a menos duas repercusses importantes nos planos. Primeiro, no plano do entendimento do problema. Quer dizer, as gangues requerem de financiamento para sua prpria subsistncia e a de sua base social. Segundo, no plano do que se deve fazer para prevenir ou reduzir este fenmeno, ou seja, as estratgias sociais, polticas, de instrumentos legais e de investigao policial e fiscal (a ordem de aplicao destas estratgias no um assunto menor. Nas atuais circunstncias, e em determinadas comunidades, necessrio iniciar a atuao em conjunto: estratgias policiais, fiscais e sociais atuando de maneira concomitante) as intervenes para frear a expanso das gangues juvenis devem considerar o fator financiamento como eixo substantivo. 2. O crescimento da base social das gangues As valorizaes dos pargrafos anteriores confirmam a tese de que o fenmeno das gangues menos homogneo do que se pensava e que, por conseguinte, necessrio avanar numa nova conceitualizao, capaz de captar as novas matizes que caracterizam este fenmeno. Neste sentido, embora insuficientes ou questionveis, a institucionalidade salvadorenha dispe de polticas, instrumentos de lei (por exemplo, a Lei de Proscrio

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de Gangues) e de outros instrumentos institucionais19 para responder ao fenmeno das gangues. No entanto, pouco ou nada se conhece a respeito daquele que, da perspectiva do presente ensaio, constitui o maior problema para a sociedade salvadorenha e que j mencionamos antes, ainda que de passagem: o crescimento da base social das gangues. O que se supe que devemos entender por base social das gangues? Admito que estamos nos introduzindo em um terreno no necessariamente indito,20 embora pouco explorado21 e, ao menos no contexto salvadorenho, ingenuamente subestimado.22 A falta de melhores definies do que se trata, do conjunto de relaes estabelecidas entre integrantes, por um lado, e, por outro, familiares, vizinhos, amigos, companheiros de negcios, empregados, etc., intermediado por fatores como a adeso, simpatia, apoio, ascendncia, cumplicidade, etc., e do que, com reciprocidade, obtm ou percebem obter algum benefcio como proteo, segurana, recursos econmicos, liderana, etc. possvel que a definio no seja completa, mas a que podemos pensar por enquanto e que esperanosamente cumpra com a funo de nos fazer entender. Trata-se, ento, de uma rede estendida de apoios. Esta base social inicialmente esteve constituda pelas relaes mais horizontais entre os integrantes (irmos amigos, primos, cnjuges, etc, mais ou menos contemporneos de uma mesma gerao) e que agora se estende a relaes mais verticais (de padres bandidos a filhos. Tambm ocorre de integrantes que mantm economicamente seus pais e mes. Esta tipologia est bem radiografada a partir da informao dos integrantes que se encontram dentro do sistema penitencirio. Seguramente, ento, estamos falando de duas geraes e possivelmente at de trs: os pais de um integrante, o integrante e os filhos desse). A base social das gangues cumpre funes importantes. Talvez possam se caracterizar de melhor maneira as seguintes: primeira, de interlocuo e relaes pblicas. Os colaboradores, amigos e familiares estabelecem relaes e contatos que os integrantes per se no podem realizar. A funo de interlocuo se expressa atravs de canais de dilogo que estabelecem com certas instncias, especialmente com organizaes no governamentais (ONG) ou personagens pblicas, que advogam, por exemplo, por um
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trato mais justo e humanitrio nos centros penitencirios. No cremos que a partir desta funo se desenvolva um objetivo de recrutamento de adeptos (neste caso, e apesar de alguma exceo muito particular, o comportamento institucional das ONG tem sido muito responsvel) ainda que seja efetiva para o posicionamento de certas perspectivas, a denncia de abusos das instncias de segurana (muitas vezes reais e bem sustentadas) e o deslocamento pblico de demandas ou reivindicaes. A base social, portanto, faz as vezes de caixa de ressonncia ou de correia de transmisso das gangues. Segunda, de proteo e controle territorial. Este tema chave e, portanto, deve-se trat-lo com responsabilidade e, como consequncia, devemos fazer matizes. Algumas comunidades de El Salvador esto dominadas pelas gangues. Pouco do que ocorre nessas comunidades se escapa ao controle de seus integrantes. As expresses organizativas (oficinas, escolas, igrejas, juntas diretivas, etc.) e as atividades que realizam (negcios, torneios esportivos, pastoral paroquial, vendas informais, reunies entre vizinhos, etc) so possveis somente pela licena das gangues. A afirmao anterior obriga a assinalar um primeiro matiz: o diretor da escola ou o padre da parquia no necessariamente pedem autorizao ao lder da gangue para exercer sua docncia ou apostolado, embora no se descarte. Entretanto, se o lder integrante adverte que eles mesmos (professores, agentes de pastoral, ou as atividades que realizam, etc.) supem certa ameaa para seus interesses, ou os convoca imediatamente para recuperar a autoridade, ou lhes adverte dos riscos de vida que correm, ou os mata) neste caso, tem-se registro de professores, pastores ou membros de igrejas evanglicas assassinados). Outro matiz: em sentido estrito, o controle das comunidades no s exercem os integrantes como tais, mas tambm seu grupo de amigos e colaboradores. Um exemplo: quando os integrantes so capturados e encarcerados, a populao em geral, embora perceba alvios imediatos e significativos, no est disposta a colaborar com as autoridades porque sabe ou conhece os vasos comunicantes entre os integrantes e os diferentes membros de sua base social. Nesta concepo do problema radica a gravidade do assunto: pode-se encarcerar todos os integrantes de uma comunidade (por
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muito necessrio), mas no quer dizer que se recuperar o controle real, permanente e aceito, de e por toda a comunidade. Outro exemplo: nas entradas de acesso s comunidades sempre h crianas, velhos, vendedores ambulantes, etc, que controlam o ingresso de pessoas, especialmente daquelas alheias comunidade. Neste tipo de comunidade impossvel que algum possa entrar sem que, de forma imediata, no exista uma avaliao rpida do risco que se supe para os interesses da gangue. Os postos de vigilncia so exercidos por membros de sua base social. Seguinte matiz: o controle territorial que exercem os integrantes no nem total nem permanente.23 Depende do tipo de funo de cada zona. Nas zonas ou comunidades onde vivem ou se refugiam os integrantes, o controle rigoroso e se vive um estado de alerta permanente, enquanto que nas zonas onde se desenvolvem suas linhas comerciais, o controle territorial substancialmente menor ou inexistente (ainda que aumente o controle das circunstncias que poderiam afetar seus negcios). Terceira: estabelecimento de negcios e de atividades comerciais. Os colaboradores das gangues so os que esto frente de restaurantes, bares, night clubs, etc, so donos de nibus, txis, rotas de nibus, de negcios de lavagem de carros etc. A essncia desta funo exercida pela base social das gangues servir de testas-de-ferro, lavar dinheiro proveniente de atividades claramente ilcitas e empregar familiares ou outros colaboradores. Quarta: seleo e recrutamento. Possivelmente uma das funes mais bvias. Os futuros integrantes no nascem do nada, mas de sua prpria base social, que lhes dispe seus melhores elementos para se incorporar s gangues. As possibilidades preventivas esto vinculadas diretamente, por um lado, desativao do sistema de recrutamento que utilizam os integrantes e, por outro, capacidade do Estado de oferecer, nos entornos imediatos das crianas e jovens, alternativas de vida e de futuro mais atrativos que ingressar nas gangues. Duas consideraes finais devemos fazer com respeito base social das gangues e seu crescimento. A primeira se relaciona com a coexistncia da base social com outros grupos dentro de uma comunidade. Sob o risco de nos equivocarmos, quem mais tem trabalhado este tema, embora nunca o tenha feito expressamente pblico, tem sido a Polcia Nacional Civil de El
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Salvador. Numa comunidade, delimitada territorialmente, coexistem trs segmentos (alguns pensam que podem ser at quatro). O primeiro grupo est integrado pelos integrantes de gangues. O segundo grupo o da base social que inclui, como j havamos dito, familiares, simpatizantes, scios, empregados, etc. Alguns chefes policiais diferenciam, dentro deste grupo, os colaboradores, dizer, um subgrupo de membros que, sem ser integrantes, tem conexes mais diretas, fludas, cotidianas, etc., nos assuntos de negcios. O terceiro e ltimo grupo, pressuporemos o majoritrio, o que, a falta de melhor denominao, se conhece como populao cativa. Neste grupo so presentes os cidados que, amedrontados pelas gangues e sem possibilidades de conseguir uma casa em outras zonas, no tem outra alternativa seno sofrer (no sentido mais literal do termo) a convivncia cotidiana com as gangues. A este grupo de cidados no sobra outra opo seno organizar sua vida pessoal, laboral e familiar em funo da ameaa das gangues e, neste exerccio de verdadeira sobrevivncia, esto obrigados a realizar arranjos de compromisso. No tm outra alternativa. O segundo assunto substantivo examinar a relao entre a base social das gangues e a populao cativa. importante assinalar que os cidados da populao cativa no necessariamente decidem pertencer base social das gangues por vontade prpria ou em virtude de um clculo racional e consciente acerca de sua prpria convenincia. Muitas vezes esto obrigados, atravs de formas indiretas, mas com peso prprio, a cobrir, impulsionar e proteger os interesses dos integrantes e, a partir destas circunstncias, os membros da populao cativa comeam a pertencer a sua base social. Tambm importante assinalar que o pertencimento a base social das gangues no tem necessariamente um formato ou rituais de iniciao estabelecidos e pautados no tempo. A partir da informao disponvel, pensamos que este processo pode durar no tempo, possivelmente inocente nas intenes e diversificado em suas modalidades. Um pai ou uma me de famlia, por exemplo, podem fazer abnegados esforos para evitar que um filho ingresse nas gangues. No entanto, se fracassam nessa obrigao, estes progenitores, cooptados pelas circunstncias, comeam involuntariamente a proteg-lo, a gerar relaes de cumplicidade para com seu filho e com a gangue. Outro exemplo: quando os integrantes inti246

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midam os cidados a recolherem o dinheiro das extorses com a ameaa de assassin-los se no o fazem. Em todo caso, se se inicia e se mantm uma relao deste tipo (embora seu estabelecimento tenha sido obrigado pelas ameaas, o medo ou a chantagem, etc.), esta cobra, como qualquer relao, autonomia funcional e no se pode determinar, a priori, a evoluo que poder assumir: ou se gera um acordo de no agresso entre os cidados da populao cativa e a gangue, ou se produz uma frico entre os cidados e a gangue, cujos efeitos no podem ser positivos, ou se inicia o processo de incorporao tcito ou manifesto, prolongado ou expedito dos membros da populao cativa base social da gangue.
GUISA DE CONCLUSO

A lgica, os mecanismos, as estratgias e, em geral, a institucionalidade est orientada a afrontar o fenmeno das gangues, partindo do pressuposto de que a sociedade em seu conjunto condena ou desaprova esta modalidade de organizao e as atividades que realizam. Este pressuposto no certo: o crescimento da base social das gangues o prova. Esta base social se beneficia da existncia de gangues. Vive economicamente delas. Alimentado pela desinformao, a ausncia de rigor, a preguia mental e o temor, este supe acabar por configurar uma modalidade (bastante primria, por certo) de entendimento da realidade e dos fenmenos sociais: ns (que somos os bons) contra aqueles (que so maus), ns (que somos os honestos) contra aqueles (que so os desonestos), etc. Esta modalidade dicotmica24 deslocada para a esfera da poltica institucional no nos conduz a nada distinto, que no seja a implantao de um enfoque belicista e militar. El Salvador j experimentou a aplicao de um enfoque deste tipo s gangues e os resultados foram nefastos. No provocou outra coisa diferente que o fortalecimento destas estruturas de modo a galvanizar suas foras operativas e diminuir suas diferenas internas. Devemos apreender os erros do passado e tambm do presente: no podemos tratar com panos tbios as gangues. Estas estruturas so uma das novas formas do crime organizado. Mas agora, mais do que nunca, necessrio fraturar a base social que cobre e protege as gangues e isto no se vai conseguir a partir de uma lgica de choque frontal. A presena do Estado
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nas comunidades de maior risco deve assumir formas e intensidades diferentes. No deve nos gerar medo pensar uma estratgia de recuperao e controle de territrios a partir da injeo de novos (e eficientes) recursos, (e ferramentas) sociais e institucionais que permitam ao Estado manter uma presena sistemtica e permanente nas comunidades de maior risco. O Estado, em suas diferentes expresses, deve estar na possibilidade de demonstrar aos cidados dessas comunidades que sua oferta mais atrativa, mais segura, mais eficaz, etc, com respeito oferta das gangues. Deve-se afrontar as gangues com eficcia, (no s a partir da atuao da Polcia Nacional Civil, ainda que a esta se deva exigir mais. A Fiscala25 Geral da Repblica deve assumir um compromisso de eficcia diferente e, junto com este compromisso, prov-lo de recursos de que necessita, que certamente no so poucos. A mesma exigncia de compromisso de eficcia deve projetar-se ao sistema judicial).26 O Estado deve desativar o crescimento de sua base social a partir de uma interveno sciopreventiva27 melhor pensada, territorialmente focalizada, mais ambiciosa, tecnicamente bem sustentada e, possivelmente, atravs de uma estrutura institucional renovada.
EPLOGO

Desde que se iniciou a formulao deste captulo (outubro do ano de 2011) at agora, que se encontra nas provas de impresso (final de outubro do ano de 2012), doze meses se passaram. Eventos relevantes ocorreram neste perodo, do ponto de vista do fenmeno criminal em El Salvador. At mesmo alguns destes fatos colocou El Salvador no centro das atenes a nvel internacional. Teria sido fcil atualizar o contedo do captulo que acabam de ler para adapta-los ao que aconteceu nos ltimos doze meses. Nesse caso, entretanto, estariam diante de um texto truncado e no de uma anlise que, caso no seja excelente, sempre pretendeu ser sria. Optou-se, portanto, deixar o texto original e escrever o presente eplogo como uma reflexo final. Nestes meses, o mais relevante foi a trgua entre as duas grandes gangues rivais. Como resultado destas negociaes, as taxas de homicdio caram drasticamente. Antes mesmo da trgua, o registro dirio de assas248

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sinatos era de doze. Aps esse ms e pelo efeito da trgua, a mdia diria se estabilizou em cinco homicdios. A tendncia neste perodo (aps nove meses de trgua) varia entre 60% e 70% dos assassinatos a menos em relao ao ano passado. A trgua entre gangues levanta questes importantes, nomeadamente: a trgua sustentvel? Membros das gangues decidiram parar de matar a troco de que? Qual tem sido o papel do governo na trgua? h ou no a negociao entre o governo e essas gangues e, se sim, o que foi negociado? Responder s propostas anteriores com a profundidade necessria exigiria mais pginas do que permitido neste eplogo. Por agora s vamos apenas fazer uma reflexo preliminar de quatro questes que me parecem importantes. A primeira questo a ser analisada a compreenso da trgua como uma realidade poltica. Assim planejado, no estranho que o governo (ou como um todo, ou em alguns de seus principais representantes) negou sua participao ativa na promoo e na promoo desta trgua. Em princpio, creio que o governo tinha razes confiveis para negar seu envolvimento. possvel que, se o governo tivesse anunciado sua deciso de promover (ou negociar) uma trgua com as gangues, os setores mais influentes da sociedade civil, o pblico e a oposio poltica teriam boicotado essa deciso mesmo antes de a colocar em prtica. Com isto no quero dizer que a deciso do governo de negar sua participao foi adequada, mas tinha suas razes. Agora, a partir da descoberta da trgua, o comportamento comunicativo do governo deixou muito a desejar. Agora ficou mais claro, mesmo que se entenda ter razes para neg-lo, que a viabilidade da trgua s pode ser possvel a partir da negociao que o governo impulsionou. O cenrio atual, ainda que seja do gosto de alguns e desgosto dos outros, est condicionado por esta nova realidade poltica e, a partir desta perspectiva, o mais conveniente explorar cuidadosamente suas possveis vantagens e desvantagens. A este respeito, urge buscar os fatores de qualificao da trgua para torn-la mais transparente, sustentvel, executria e politicamente mais vivel. A segunda questo um corolrio dos anteriores. A tese predominante no captulo estava vinculada leitura evolutiva das gangues. Agora, elas j no so o que eram pelo fato de que a sua prpria dinmica evolutiva as
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foi transformando at converter-se, em nossa opinio, em uma forma moderna de crime organizado. Quais os traos mais caractersticos que deram origem a gangues mantidas atualmente? Possivelmente muito poucos ou quase nenhum. A prpria evoluo das gangues estava dando-lhes nova dinmica, novos estilos, novas estruturas, novos motivos de ser, etc, que esto localizados longe ou esto diametralmente opostas s suas caractersticas iniciais. Em psicologia, este fenmeno conhecido como autonomia funcional. O ponto importante analisar se a trgua das quadrilhas pode tomar (como qualquer outro fenmeno social) fora prpria, motivos prprios, formas prprias, etc., que as desvincule de seus motivos, formas, atores e dinmicas que lhe deram origem. Se admite-se a especulao generalizada de que, na origem desta trgua, h relaes de negociaes obscuras, acordos indizvel, entendidos subterrneos, etc., tambm devese admitir que a trgua est tendendo para uma espcie de estabilizao (alcanvel, por sinal) e que tambm poderia provocar a consolidao da mesma a partir de compreenses diametralmente diferentes (com objectivos, contedos, mtodos, etc., mais saudveis e transparentes) que no violam estamentos jurdicos, que se adaptam organicidade do Estado e que se integram com coerncia a polticas de preveno e reinsero social. Repensar a trgua em termos de que esta adquira autonomia funcional e que esta circunstncia permita posicion-la em latitudes polticas, jurdicas e sociais totalmente diferentes exige, em primeiro lugar, abrir um espao de anlise que no seja bipolar (terceira assunto do presente eplogo). Assim planejado, a trgua no nem boa nem ruim. Em particular, o que eu acredito que a trgua no inteiramente positiva (porque quanto mais se avana na compreenso da mesma, mais surgem sombras) nem completamente negativa (porque ela tem muitas luzes que no deixar de ser consideradas). Creio que a chave da questo desenvolver a capacidade de capturar o cinza, ou seja, aqueles detalhes que pode pender a balana para um lado ou para outro. A reduo de homicdios per se uma das luzes. Neste sentido, se a tendncia continuar, El Salvador vai acabar o presente ano de 2012, com um pouco mais de dois mil homicdios a menos do que no ano passado. Mas isso no a nica das luzes. Outras luzes da trgua, que so fundamentais, pelo menos, para este que vos escreve,
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tm a ver com a possibilidade de construir uma compreenso mais completa e atualizada a partir das entranhas e da dinmica deste grupo criminal. A trgua abriu um nvel de dilogo (entrevistas, artigos, fruns, etc.) com os membros da gangue que esto na cadeia. Do que foi publicado, pareceme que a renda financeiro de que as gangues necessitam (e que obteve, fundamentalmente, das aes penais) para manter a sua base social um dos aspectos mais crticos. As possibilidades jurdicas, polticas e sociais de transformar esta trgua em algo mais promissor, observo na capacidade potencial do Estado para criar uma interface entre rendas financeiras e base social. , na minha opinio, sobre este espao, onde as melhores partes, com os melhores jogadores, devem jogar. Infelizmente, pelo menos para o momento, no vejo nem um nem o outro. O dimensionamento da base social das gangues algo para o qual os prprios membros de gangues deveriam contribuir. Em um estudo muito demarcado que JICA (Agncia de cooperao internacional do Japo) financiou no mbito de um dos seus programas, e que em breve ser publicado, perguntou-se aos cidados se eles acreditavam que o fenmeno das gangues tinha uma soluo. A este respeito, 57,1% respondeu que sim, 28,6% responderam negativamente e 14,3% disse que no sabem. Outra questo deste estudo (que s foi realizada em cinco municpios do pas e, portanto, os resultados no podem ser generalizados) dizia: voc acha que a famlia e amigos de membros de gangues ou maras apoiam a esses grupos? As respostas dos cidados foram distribudas da seguinte forma: no (20,9%), se (56,5%) e no sei (22,6%). Outra pergunta, possivelmente a mais importante para os efeitos que estamos analisando, apresentou-se nos seguintes termos: Contrrio ao que pensam muitas pessoas, voc acredita que estes grupos ajudam sua comunidade com algo? As respostas foram: 80,7% respondeu que no; 4,6% respondeu que sim; enquanto que 14,8% respondeu que no sabe. Talvez seja pertinente desenvolver a lgica da pergunta antes mesmo de analisar suas respostas. Isto , a partir da exposio da hiptese (e da pergunta) de que as gangues podem ajudar em algo a sua comunidade, o lgico e admissvel (ou melhor, a inabilidade social) que cem por cento dos cidados respondam negativamente. Nas comunidades mais afetadas (como explicamos durante o captulo), h grupos muito
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delimitados de cidados ( lgico que sejam muito pequenos) que, mesmo no sendo membros das gangues, apoiam estes grupos. A quarta e ltima questo tem a ver com algumas das sombras da trgua. O papel desempenhado pelo governo um delas e, se ele negociou, o que foi negociado, outra. Mas a ateno ser focada em outra sombra e eu quero dizer, especificamente improvisao como um fator substancial na presente deciso de polticas pblicas. Nesse sentido, a trgua atual das gangues tem muitas semelhanas aos planos mo dura ou super mo dura. Quando, h muitos anos apareceram os planos j citados, este que vos escreve os criticou duramente. Naquela poca, o elemento central da crtica no foi que a abordagem repressiva per se (tpico sobre o qual sempre se pode discutir) mas a sua falta de seriedade. Para comear, no sentido estrito nunca tinham planos, mas apenas medidas de publicidade. Estes famosos planos nunca tiveram expresses estratgicos, tampouco tiveram ligaes com a organicidade do Estado, nunca se soube as metas que estavam procurando. Em uma palavra, nunca se produziu um nico documento descrevendo estes planos. Mesmo que se reconhea a coragem do governo para promov-la, a trgua atual tem muitos planos semelhantes ao anterior: confunde a ttica (improvisao e o sigilo como elementos essenciais) com estratgia (ausncia de um objetivo claro e um horizonte definido). Estamos olhando para a improvisao na sua expresso mais tangvel: no h nenhuma referncia institucional claro, sua adequao s polticas pblicas incerta, sua legitimidade social , tambm, questionvel, etc.

NOTAS
1. Nota do tradutor: gangues, em El Salvador as pandillas ou maras. 2. Valor rota relaciona-se, preponderantemente, com o trfico de entorpecentes, ainda que tambm possa incluir outro tipo de produtos, entre eles o trfico de pessoas. 3. Especialistas como Edgardo Buscaglia tem documentado empiricamente a relao existente entre corrupo institucional, incluindo a poltica, e o avano do crime organizado. 4. Alguns setores da sociedade salvadorenha se recusam a conceituar as gangues como crime organizado. Seus argumentos so incompletos, mas merecem discusso. O mais questionado pode, na sua origem, esconder um postulado mais do tipo poltico-ideolgico. Essencialmente, o argumento sustenta que se as gangues forem consideradas como crime organiza252

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do, correr-se- o risco de que a sociedade e a institucionalidade se concentre nas gangues e j no se condene ou persiga o crime organizado mais tradicional, aquele que est vinculado ao colarinho branco. No se sabe se esse argumento esconde uma atitude de resignao ou uma justificao de incompetncia. Difcil saber. O fato que a abordagem do crime organizado (mais tradicional, do colarinho branco, aquele que deriva do narcotrfico, das gangues, etc.) e dos problemas que afetam a segurana dos cidados no pode ser feita desconhecendo o que realmente est acontecendo. A melhor maneira de encarar a realidade acertando as contas com ela, no a negando. 5. N.T: Clica cada uma das unidades bsicas em que se divide uma pandilla ou mara, no caso de El Salvador. 6. N.T: optou-se por utilizar integrante de gangue para se referir ao pandillero, que integrante das pandillas (gangues), por no haver termo correspondente em portugus. 7. Esse contexto, alm de facilitar ou permitir delitos e de outros fatos de violncia, tem um lado mais obscuro: funciona como uma anestesia social a partir de um processo permanente de insensibilidade sistemtica. Como sociedade, ora no nos alarma, ora nos gera indiferena, ou, para conservar nossa integralidade e sade mental, inconscientemente ignoramos esta realidade. 8. Os dados correspondem a cifras oficiais da Polcia Nacional Civil. 9. As autoridades do momento sempre disseram, com bastante facilidade, que os ndices criminais aumentam nos anos pr-eleitorais. Isso no verdade ou, pelo menos, no pode ser comprovado empiricamente. Essa explicao do aumento dos homicdios tem uma clara inteno de tirar algum tipo de vantagem no mbito poltico-eleitoral. Desde 2000 at 2010 houve quatro eleies legislativas e municipais e duas eleies presidenciais e, se a explicao fosse correta, ento o comportamento das cifras seria diferente. Tampouco se pode explicar a diminuio dos homicdios a partir da entrada em vigor das novas leis ou reformas significativas a diferentes instrumentos legislativos. Nenhuma das duas leituras pode ser respaldada pelos dados estatsticos. Um fator que explica ainda que no muito bem o comportamento dos ndices de homicdios est relacionado com o fato do diretor da Polcia Nacional Civil (PNC) ser um civil ou, pelo contrrio, ser um policial de carreira. Assim, em todos os perodos nos que o titular da PNC foi um civil, a tendncia foi descendente; e o contrrio, cada vez que a direo da PNC foi liderada por um oficial policial, a tendncia foi alta. Uma exceo relao que estamos descrevendo ocorreu na ltima gesto da PNC liderada por um civil. No entanto, nesse caso, o perodo foi muito curto e no invalida a questo central que estamos descrevendo. Insiste-se, no se trata de tirar vantagem de uma coincidncia, porm, de todos os fatores estudados, o que estamos citando o que supera o teste da comprovao fatual. 10. A pesquisa do Barmetro latino, por exemplo, indica que, para 2010, a vitimizao em El Salvador correspondia a 71%. Isto , que sete de cada dez salvadorenhos j foi vtima de algum tipo de delito. Sempre, segundo esse estudo, a mdia de vitimizao da regio latinoamericana corresponde a 31%. Os dados de outras empresas pesquisadoras, pelo contrrio, so muito diferentes. O Instituto Universitrio de Opinio Pblica, IUDOP, da Universidade centro-americana Jos Simen Caas, assinala que para o ano passado, a porcentagem de vitimizao foi de 19.8%, enquanto que para o presente ano 23.5%. No tarefa do presente ensaio descobrir as razes dessas diferenas (assunto importante que pode ser tratado em uma outra oportunidade), basta dizer que, para os efeitos do mesmo, o mais conveniente identificar tendncias a partir dos resultados nos ltimos anos. Os resultados de vitimizao que reporta a pesquisa de Barmetro latino para os pases da regio so os seguintes: Panam

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19%; Nicargua 29%; Honduras 31%; Guatemala 33%; Costa Rica 34% e El Salvador, como j foi dito, 71%. 11. Peridico digital El Faro cujo endereo eletrnico <www.elfaro.net>. 12. N.T: O sicariato consiste na contratao de um matador para executar um assassinato por dinheiro. Corresponde ao matador de aluguel no Brasil. 13. N.T: Sicrio, aquele que mata por dinheiro. 14. Nos ltimos meses foi aberto um debate (no necessariamente bem projetado) enfocado a determinar que porcentagem de participao tem as gangues na taxa de homicdios. Para dar cifras todos se ajeitam. Os mais comedidos indicam que as gangues so responsveis por 30% dos homicdios. Os mais ousados assinalam que as gangues so responsveis por ao menos 70%. Este debate, apresentado nos termos atuais, evidencia a falta de rigor e preciso. O apelo a um maior sentido de seriedade evidente: se assumimos por vlido que as gangues so responsveis por 70% ou mais dos homicdios, ento estamos frente a uma varivel explicativa ( dizer as gangues) que no explica muito, ou melhor, que no discrimina nada. A partir desse nvel de conhecimento muito difcil extrair uma deciso operativa que tenha um mnimo de utilidade. muito genrica. Se, por outro lado, (e estou certo de que as instncias policiais e fiscais tm capacidade de faz-lo), se decide por uma explicao mais sria e ordenada, ento, deveramos exigir maior nvel de diferenciao. Assim, importante saber que porcentagem dos homicdios pode ser atribuda a rivalidade entre gangues, que porcentagem de homicdios pode se vincular aos temas do narcotrfico no que esto envolvidas as gangues, que porcentagem se pode atribuir s autodepuraes que realizam as gangues com seus prprios membros, que porcentagem pode se atribuir luta por controlar certas reas de negcios (como ocorre com algumas rotas de transporte pblico), que porcentagem de assassinatos pode se atribuir s represlias dos integrantes com os cidados que se rebelam e decidem no pagar as extorses, que porcentagem pode se atribuir aos cidados que, cansados das gangues, decidem tomar a justia por suas prprias mos e decidem matar integrantes ou mandar matlos (existncia crescente do sicariato), etc. Em sntese, se necessita uma leitura do fenmeno mais diferenciada. 15. Para ser mais exato, obtiveram a Licenciatura em Cincias Jurdicas. 16. Embora no seja uma explicao completa, a incorporao progressiva das gangues em linhas de comrcio tambm pode se compreender a partir de uma lgica de trajetria vital, no sentido de que h quinze ou vinte anos estes jovens no tinham maiores responsabilidades ou que, em qualquer caso, suas necessidades bsicas (casa, teto, comida, vestido, etc.) eram cobertas por seus prprios familiares ou tutores. Agora, por outro lado, 10 ou 15 anos depois, a maioria tem estabelecido suas prprias famlias, multiplicado filhos e se v na situao de prover o necessrio para viver em funo do pouco, -e esperanosamente no o nico- que sabem fazer: delinquir. A gravidade da situao deve se expor em toda sua crueza: o que faz uma me integrante de gangue para manter seus dois ou trs filhos, cujo marido, tambm integrante, est encarcerado? O que faz um integrante encarcerado para prover sua famlia do necessrio para viver? A partir dessas vrias respostas que se podem dar a estas perguntas (ou outras similares), mais cedo ou mais tarde aparece a lgica de uma economia tcita e informal, de fluxos de dinheiro, de linhas comerciais, etc, cujo pino principal se localiza, e no pode ser diferente dadas as condies imperantes, no mbito da ilegalidade. Alguns crticos podem sustentar que o panorama descrito no responde realidade cem por cento e que h excees importantes. Tem razo. Ao menos, parcialmente. Com efeito, h excees honrosas. Se existem integrantes que tem reconstrudo sua vida, purgado legalmente aquilo

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que deveriam purgar, e que agora tratam de ganhar a vida com honradez emblemtica, especialmente porque fazem em circunstncias cheias de preconceitos sociais muito primrios. Embora os casos sejam muito escassos, o certo que existem. Na maioria, as dinmicas vinculadas a uma converso religiosa tm cumprido papel preponderante. Agora, no se pode analisar este tema a partir de suas excees. Faz-lo dessa forma no s uma impreciso metodolgica e analtica, mas tambm, tendo em vista a gravidade da situao que vive o pas, uma piada de mal gosto. 17. possvel que as gangues, com arranjo de seus prprios processos evolutivos, desenvolvam maior interesse por adotar dinmicas, interesses e formas organizacionais que, por um lado, se tornem complexas quanto a sofisticao e, por outro, sejam mais prximas e compatveis com linhas econmicas, financeiras e comerciais. Como consequncia disto, as atividades de domnio territorial que incluem comportamentos violentos, especialmente contra gangues rivais, so mais seletivas e em franca dependncia de suas reais ou potenciais afetaes econmicas. 18. No sentido mais psicolgico do termo, dizer, como motivo central ou motivo condutor, que alm disso recorrente e do que, a partir do qual, se produzem ou sucedem mais coisas. 19. O recm nomeado Ministro da Justia e Segurana Pblica anunciou a criao de uma Unidade Especializada de Polcia Nacional Civil para combater as gangues juvenis. No princpio, esta unidade estaria formada, sobretudo, por agentes policiais recm graduados. Suas funes, responsabilidades, mbitos precisos de atuao, modalidades de interagir com os outros estamentos policiais, etc, se encontram em processo de definio. 20. Pode-se pensar no forte componente familiar dos capos da mfia siciliana. A estrutura social da mfia, pelo menos a mais histrica, se entende a partir do conhecimento de sua rede familiar, das alianas entre famlias mafiosas, das vendette familiares, etc. A rede, estreita ou ampla, dos grupos mafiosos, est diretamente vinculada as suas estruturaes familiares. 21. um terreno pouco explorado no sentido de que no se conhecem estudos que, como propsito expresso e direto, se enfoquem no conhecimento e na anlise da rede social que gira em torno das gangues: conformao, vasos comunicantes, distribuio funcional, linhas de autoridade, modalidades de sada de tal rede, funo da rede nas atividades ilegais, etc. 22. As autoridades atuais de segurana pblica, e seus predecessores, nunca se pronunciaram a respeito deste tema e, pior ainda, nunca dispuseram algo concreto como lhes compete pelas responsabilidades que derivam de seus cargos. Por outro lado, os meios de comunicao social e, em especial, o jornalismo investigativo, tampouco d conta deste fenmeno. Possivelmente no conseguem, como quase todos, advertir a periculosidade desta circunstncia; e, o mbito acadmico tristemente desconectado dos problemas reais, tampouco disse algo. No obstante, uma exceo importante nasce de alguns membros da institucionalidade policial. Vrios dos oficiais mais lcidos, de maior e menor liderana na estrutura policial atual, explicam com clareza o assunto: a estratgia policial sempre ser curta sem se levar a srio o tema do crescimento da rede de amigos, familiares e colaboradores que protegem as gangues. Do lado da resposta, h expectativas positivas bem sustentadas acerca das bondades do Plano Comunidades Seguras que vo implementar. Entretanto, reconhecem, com realismo, que a pata mais frouxa ser a resposta do social. Neste aspecto, Cristo comea a padecer como diz uma expresso coloquial nacional. Do lado da compreenso adequada do problema, estes lderes policiais entendem bem a importncia de recuperar o controle em comunidades ou bairros caracterizados pela presena de gangues, mas sabem que o controle legal e

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formal que pode exercer a interveno policial no suficiente na medida em que, em tais comunidades, nem todos os indivduos esto conectados com o mesmo sistema normativo e nem todos esto comprometidos com a soma de valores socialmente compartilhados. Atrs deste enfoque, portanto, coexistem duas valorizaes: uma, a da gravidade no reconhecida, dizer, o problema mais complexo do que se pensa ou se entende; dois, a da ingenuidade irresponsvel, ou seja, recuperar a eficcia policial chave, o primeiro passo, mas insuficiente. Centrar a estratgia, com exclusividade, nos esforos de aplicao da Lei condenar a Polcia Nacional Civil a seu prprio fracasso. 23. De fato, a Polcia Nacional Civil entra quando quer nestas comunidades. Tem presena, realiza patrulhas, etc. Agora, uma coisa entrar numa comunidade e ter presena; e outra, muito diferente, exercer controle (no sentido positivo) e ter autoridade. 24. No mbito militar, pelo menos no mais tradicional e no menos ilustrado, esta lgica de pensamento conta com muitos adeptos. 25. N.T: A Fiscala tem por atribuio conduzir investigaes de crimes. Pune, promove e exerce exclusivamente a acusao criminal e outras violaes do direito. 26. Na estrutura original deste ensaio estava dedicada uma seo intitulada A ferida no flanco: a ineficcia fiscal e judicial orientada a analisar as capacidades e a atuao da Fiscala Geral da Repblica (conferir nota de traduo 6) e o Sistema Judicial. Esta seo saiu por limitaes de espao. 27. Mais uma vez, sempre pelo mesmo motivo, omitimos mais duas sees, intituladas Preveno social da violncia: entre o desprestgio e o menosprezo e Ao touro pelos chifres: permanncia sistemtica e recuperao do territrio. Na primeira seo tnhamos planejado tratar subtemas como: i. Oramento dependente da cooperao internacional; ii. Disfuncionalidade institucional, tcnica e metodolgica: o barco que faz guas; iii. O mote de preveno social de violncia como algo light; iv. O reordenamento institucional: entre a esperana e a crise de conhecimento. Na segunda seo iramos tratar os seguintes subtemas: i. A Estratgia Nacional de Preveno de Violncia em Apoio aos Municpios; ii. A experincia das Escolas para a Convivncia: a importncia da informao e a evidncia emprica; e iii. A disperso nostlgica da polcia comunitria. Esperanosamente, no futuro, tenhamos a oportunidade de abordar estes temas.

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A oscilao. Os vaivns da reforma do setor de segurana na Argentina atual

A OSCILAO. OS VAIVNS DA REFORMA DO SETOR DE SEGURANA NA ARGENTINA ATUAL

Marcelo Fabin Sain

DILEMA PERVERSO

Na Argentina, logo aps uma dcada de reivindicaes a favor de reformas democrticas da segurana pblica, cabia perguntar: por qual razo os governos muitos deles governos de centro-esquerda no tm empreendido reformas institucionais que tendem a formar um sistema de segurana pblica adequado gesto democrtica dos conflitos? Que perspectivas e orientaes polticas tm dirigido os governos a favor da continuidade do sistema institucional de segurana pblica imperante? Ser que os governantes tm vislumbrado que as reformas do sistema de segurana acarretariam custos polticos e financeiros significativamente maiores que os benefcios que poderiam gerar? Ou ser que para estes governos a desproteo estatal e a vitimizao criminal, que recaem principalmente sobre os setores populares, no resultaram de interesse e certamente tm sido sua prpria situao como classe poltica dominante? A partir de uma perspectiva democrtica, h somente uma razo que torna imprescindvel o desenvolvimento de reformas progressistas do sistema de segurana pblica: as principais vtimas dos delitos mais violentos e da desproteo estatal pertencem aos setores sociais mais pobres e carentes de nossa sociedade; e os principais algozes dessas ofensas pertencem tambm a esses estratos. Por certo, no so os nicos delitos, as nicas vtimas nem os nicos algozes, mas sim os nicos visveis socialmente e institucionalizados no marco de estratgias de intervenes punitivas que s abarcam seletivamente um espectro muito reduzido de incidentes e de pessoas. Segundo Zaffaroni, a criminalizao efetiva ou criminalizao secundria,
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como a chama no se articula de maneira predominante sobre todos os delitos, nem recai sobre todos os delinquentes a no ser sobre alguns, e nele se reflete o carter inevitavelmente seletivo das agncias estatais encarregadas da criminalizao e, em particular, a polcia.1 Estas agncias tm que decidir quem sero as pessoas que criminalizam e, ao mesmo tempo, quem sero as vtimas potenciais das que se ocupam, pois a seleo no somente dos criminalizados, mas tambm dos vitimizados. Como assinala Zaffaroni, isto responde ao que as agncias de criminalizao secundria, dada a sua pequena capacidade frente imensido do programa que discursivamente lhes encomenda, devem optar entre a inatividade ou a seleo e, dado que a inatividade acarretaria seu desaparecimento, optam por uma seleo punitiva eficaz que justifica sua existncia.2 Desse modo, o sistema institucional de segurana pblica intervm punitivamente sobre os estratos vulnerveis da populao, quer dizer, sobre pessoas sem poder e por aes grosseiras e at insignificantes, o que provoca uma distribuio seletiva na forma de epidemia, que alcana somente quem tem defesas frgeis frente ao poder punitivo e so mais vulnerveis a criminalizao secundria.3 Tambm, esta disposio punitiva acarreta, ao mesmo tempo, um significativo estigma de impunidade j que se deixa de fora da seleo criminalizante um amplo espectro de delitos e delinquentes. Existe um conjunto de delitos excludos da criminalizao, tais como os delitos corporativos e os delitos de colarinho branco cometidos pela maioria dos grandes atores empresariais e os atos corruptos levados a cabo por autoridades governamentais,4 assim como as atividades delitivas empreendidas por grupos criminais organizados, em particular, aquelas estruturadas em torno de mercados ilegais. Todas configuram diversas modalidades de delitos do poder e no so geralmente objeto da seleo criminalizante. Na Argentina, igual a outros pases da regio, este conjunto de problemticas criminais tem uma estreita e dinmica imbricao com a vida social e econmica legal e com certos circuitos do poder institucional, em particular, com determinadas agncias policiais, judiciais e com alguns setores polticos e governamentais, mas, ao mesmo tempo, possuem um manto efetivo de invisibilidade social e poltica que se traduz em sua invisibilidade institucional. Como
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assinala Simonetti, se trata de empreendimentos criminais que irrompem na poltica e na economia, e que tem uma entidade e um alcance suficiente como para poder atuar nestes mbitos e impulsionar um eco ilegal do poder.5 Definitivamente, o sistema institucional de segurana pblica deixa fora este amplo conjunto de problemticas criminais e apenas se remete a institucionalizar os delitos dos pobres, j que nenhuma sociedade se encontra em condies de criminalizar as atividades que se encontram na base de suas relaes econmicas e polticas dominantes.6 O significativo da situao que o disciplinamento punitivo que recai sobre os estratos sociais altamente marginalizados e excludos e a impunidade seletiva a favor dos delitos complexos e dos delitos corporativos levados a cabo pelo sistema institucional de segurana pblica, tem se convertido em um instrumento politicamente necessrio para que a classe poltica e, em particular, para que os atores governamentais possam construir uma relativa base de legitimidade na gesto da segurana pblica. Essa legitimidade, sempre efmera e delimitada, embora efetiva na gesto das conjunturas crticas, deriva de que a criminalizao efetiva sobre delinquentes grosseiros e vulnerveis direta, imediata, visvel e ampla, e, nesse sentido, permite mostrar a eficcia na luta contra o crime por parte do governo, da justia e da polcia. Se ele, alm disso, se inscreve e se produz emoldurado num discurso oficial favorvel mo dura contra o delito e se materializa em intervenes militarizadas estrondosas e cruzadas por uma alta cota de violncia indiscriminada, como se observa nas batidas ou razzias7 em bairros carentes, a simbologia de eficcia se radicaliza e consegue maior legitimidade ante os setores mdios e altos, vidos de uma punio severa sobre as classes perigosas. Tudo isso torna invisveis os delitos excludos da criminalizao efetiva que so cometidos comumente pelos atores polticos e econmicos dominantes, os setores sociais mdios e altos e os grupos criminais protegidos pelo Estado paralelo formado basicamente pela polcia.8 Com efeito, este complexo dispositivo institucional se concretiza num conjunto de intervenes centradas fundamentalmente no trabalho institucional das polcias. Estas so a principal ferramenta institucional do sistema de segurana pblica para o disciplinamento social dos setores
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urbanos altamente marginalizados que, salvo algumas excees recentes, no tm sido objeto de polticas sociais de incluso. Este disciplinamento compreende uma combinao de aes complementares. Por um lado, a represso indiscriminada, as torturas, as coeres, os fuzilamentos e os desaparecimentos de pessoas estigmatizadas como perigosas, delinquentes ou meramente incmodas, que sempre pertencem aos estratos pobres e marginais de nossa sociedade.9 Por outro lado, o constrangimento de algumas dessas pessoas, em particular, dos homens mais jovens, empurrados a trabalhar para a polcia roubando, matando, extorquindo para eles. So os chamados pibes chorros.10 Assim, as polcias levam a cabo com eficcia uma modalidade de controle do delito mediante sua regulao ilegal. Esta tem implicado um conjunto de aes que tendem a exercer a salvaguarda e proteo de certas atividades delitivas altamente rentveis, em especial, aquelas estruturadas em torno de mercados ilegais de drogas, de pessoas para sua explorao sexual e trabalhista e de peas de veculos roubados, to propagados na Argentina da ltima dcada. Na verdade, este acionar institucional tem constitudo uma forma de gesto do delito atravs de um pacto manifesto com os grupos criminais em que se combina como e quando se levam a cabo as atividades ilcitas permitidas ou impostas. Isto , se estabelece quanto delito se tolera, a fim de que o negcio se desenvolva ou prolifere sem que se ponha em dvida o domnio material e simblico da polcia no territrio e sem que o vnculo ilegal adquira visibilidade social ou poltica. Assim, com ele, a instituio policial tem se autofinanciado atravs da apropriao de uma poro da renda gerada por esse conjunto de atividades criminais protegidas, afrontando, entre outras coisas, a insuficincia oramentaria de que em geral padece a instituio.11 Consequentemente, por qual razo os governos democrticos haveriam de encarar a reforma do sistema de segurana pblica e os efeitos de adequ-lo democracia, se tal como est estruturado procede politicamente adequado de uma modalidade de gesto das conflitividades que acaba funcional s perspectivas e interesses dos setores mdios e altos de nossa sociedade, dizer, a aqueles setores politicamente relevantes? Mais precisamente, por que os governos democrticos haveriam de empreender
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processos de reforma institucional complexos e intrincados em suas dimenses e desenvolvimentos, extensos em tempo e custosos financeira e administrativamente, se o sistema institucional de segurana pblica, assim como est, politicamente vivel e eficaz na governabilidade das conflitividades existentes em nossa sociedade, dado que procede til reproduo da estabilidade e legitimidade poltica dos governantes de sucesso?; Por que haveriam de iniciar processos institucionais com desenvolvimentos e resultados incertos ou intangveis se o mais importante para os governos sua estabilidade institucional e legitimidade social acima do bem-estar da populao ante conflitividades violentas e eventos criminais? Para os governantes cuja gesto permanentemente avaliada e posta em dvida pela sociedade, por seus eleitores, por seus opositores e pelos meios de comunicao, os enfoques e decises polticos que tomam em matria de segurana pblica esto fortemente determinados pela necessidade de encontrar medidas efetivas e populares que no sejam viabilizadas pelo pblico como signo de debilidade ou como um abandono das responsabilidades estatais. Como assinala Garland, na seleo de respostas polticas ficam mais atrativas aquelas que podem ser mais facilmente representadas como decididas, inteligentes e efetivas ou simblicas, descartando ou evitando aquelas que so mais facilmente representveis (pelos opositores ou pelo pblico), como uma concesso, um reconhecimento de fracasso ou algo afastado do sentimento pblico.
[] o poltico, que se acostuma a ver as iniciativas de polticas pblicas em termos de sua atrao poltica e em relao com outras posies polticas, atuam no marco do horizonte eleitoral da competio eleitoral, luz da publicidade obsessiva duas meios massivos de comunicao e se baseia fundamentalmente em um saber poltico sobre a opinio pblica, as preferncias de grupos localizados, as tticas da oposio e os valores polticos mais que na experincia organizacional ou os resultados da investigao cientfica. As iniciativas de polticas pblicas so frequentemente reativas, desencadeadas por eventos particulares e deliberadamente partidrias. Como consequncia, tendem a ser apaixonadas e improvisadas, construdas em torno de casos impactantes mas atpicos e a estarem mais preocupadas em ajustar-se ideologia poltica e percepo popular do que ao conhecimento perito ou s capacidades comprovadas das instituies.12
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Em torno desses contrapontos tem se desenvolvido na Argentina os vaivns que tem caracterizado a gesto poltica da segurana pblica durante a ltima dcada e que assinalam, sem dvida, os desafios atuais do governo nacional. Desde os anos 90, se imps em nosso pas uma determinada modalidade de gesto da segurana que envolveu o desgoverno poltico e a policializao do tema. Esta tendncia pareceu se dividir em duas ocasies ao largo dos anos seguintes, embora ambas as experincias foram parciais e episdicas. A primeira teve lugar durante o primeiro ano do mandato presidencial de Nstor Kirchner (2003-2007) e se baseou na formulao e implementao de uma srie de mudanas institucionais orientadas a impor a conduo poltica sobre os assuntos da segurana e, particularmente, sobre as polcias. A segunda consistiu na criao da Polcia de Segurana Aeroporturia como a primeira instituio policial formada na democracia, com comando civil, controle externo e novas modalidades de organizao e trabalho policial. Em ambos os casos, acabaram se impondo as tendncias tradicionais, mas no final de 2010 o governo de Cristina Fernndez (20072011) deu uma guinada e empreendeu um giro reformista em matria de segurana que, no discursivo, reivindicou a conduo poltica da segurana e a reforma institucional do sector setor mas, no concreto, tem sido igual a sempre e as mudanas foram meramente maquiadas. Vejamos como, em um sentido geral, tem se desenvolvido estas oscilaes.

TENDNCIAS TRADICIONAIS

A partir dos anos 90, as problemticas de segurana tem se convertido em um assunto de relevncia social e de ateno poltica, o que tem concentrado a ateno das autoridades governamentais e foram objeto de intervenes institucionais impulsionadas por elas. Ela se derivou, de uma maneira ou de outra, da transformao do fenmeno criminal assentada em duas tendncias inovadoras causadas pelo aumento e complexidade dos delitos e pelo crescimento do sentimento de insegurana.13 A aproximao poltica que se fez destas questes foi configurando um estilo particular de exerccio do governo e da gesto institucional da segurana pblica. Para a classe poltica argentina e, em especial, para as
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sucessivas autoridades governamentais, os problemas de segurana tm constitudo assuntos policiais que deveriam ser atendidos exclusivamente pelo que consideravam ser a nica agncia estatal especializada nele, isto , a polcia, cabendo ao governo poltico a responsabilidade de articular um conjunto de aes que tendem apenas a afrontar as crises e/ou protestos derivados dos problemas de insegurana. Isto foi dando forma a uma modalidade particular de abordagem governamental dos assuntos de segurana designada pelo desgoverno poltico da segurana e a delegao da gesto poltica de segurana pblica nas cpulas policiais.14 Certamente, a considerao de que as instituies policiais, ainda conservando as mesmas funes, organizaes e doutrinas que se estabeleceram quando foram criadas h meio sculo, constituem o principal recurso para o controle do crime, por um lado; e a tradicional apatia, inaptido e incapacidade com que os sucessivos governos abordaram os assuntos de segurana pblica e as questes policiais, por outro lado, tem favorecido a governabilidade policial da segurana pblica. Consequentemente, a direo, administrao e controle integral dos assuntos de segurana pblica, assim como de organizao e o funcionamento do prprio sistema policial, permaneceram nas mos das prprias polcias ou, melhor, de suas cpulas, dando lugar a uma sorte de policiamento da segurana pblica e de autogoverno policial. Mas esta modalidade de gesto poltica mostrou suas limitaes e foi colocada em dvida quando, no meio dos anos 90, as problemticas de segurana pblica se converteram em um assunto poltico, reuniram a ateno das autoridades governamentais e foram objeto de intervenes institucionais impulsionadas por estas. Isto se produziu em meio ao aumento dos delitos e de uma crescente reclamao social de proteo ante esta situao. As sucessivas autoridades governamentais tm levado a cabo uma srie de aes institucionais inscritas em uma sorte de estratgia de reao adaptativa predominantemente orientada a responder e se ajustar ao conjunto das mobilizaes, demandas e protestos sociais contra a insegurana e a opinio pblica estruturada midiaticamente em torno da proclamao da incompetncia governamental em resolver os problemas de insegurana, sempre em vista de que tudo isso no dera lugar a si263

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tuaes de crise poltica ou que no aperfeioara a capacidade de gesto e/ou a legitimidade poltica dos governos. Portanto, as problemticas dos delitos e as violncias no constituram em si mesmo o objeto dessas aes governamentais. Neste sentido, a estratgia de reao adaptativa adquiriu certas manifestaes especficas. O encobrimento ou ocultao das problemticas de segurana pblica, em particular, das condies e tendncias objetivas dos delitos e os sentimentos de insegurana assim como o discurso desculpador orientado a apurar responsabilidades do governo e da gesto de segurana em outras instncias institucionais tais como a justia penal, as fiscalas15 ou em outros atores sociais, foi uma tendncia recorrente durante os ltimos anos. Tambm foram o normativismo penal assentado na promoo de meras reformas legais em matria de segurana, especialmente, reformas de tipo penal e processual-penal, como respostas institucionais predominantes e/ou exclusivas s problemticas da segurana, e o formulacionismo declamativo assentado na enunciao de intervenes, programas e/ou planos de governo em matria de segurana pblica, que nunca foram objeto de nenhum tipo de aes orientadas a sua implementao total ou parcial. Este estilo de exerccio do governo poltico da segurana pblica assentado na reao adaptativa e no policiamento foi eficaz para lidar exitosamente com as demandas sociais e presses miditicas, impedindo que a transformao do fenmeno criminal e a politizao das problemticas de segurana dessem lugar a situaes de crises polticas insubmissveis aos sucessivos governos.16 Entretanto, esta modalidade de gesto tem tido impactos e consequncias situacionais e institucionais de significativa gravitao. No plano situacional, ao amparo da excluso sistemtica dos conflitos, as violncias e as problemticas dos delitos da agenda governamental e, assim, da impossibilidade de colocar este conjunto de assuntos como objeto das polticas e aes governamentais, na Argentina e, especialmente, nas grandes cidades do pas, as problemticas de violncias e os delitos foram aumentando e adquirindo um maior nvel de complexidade, em particular, aquelas manifestaes criminais prprias da delinquncia organizada, cuja expanso
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tem sido favorecida pela demanda por mercados ilegais de bens e servios e a proteo e/ou regulao ilegal da polcia. No plano institucional, as sequelas mais evidentes tm sido a precarizao dos dispositivos legais e organizacionais do governo da segurana pblica e da capacidade de gesto poltica destes assuntos; e o autismo social nos assuntos de segurana pblica mediante a excluso da preveno social da violncia e do delito da agenda de aes e intervenes governamentais e a desconsiderao das condies sociais como determinantes de diversas problemticas de segurana. Desde a instaurao democrtica, os sucessivos governos nacionais nunca levaram adiante estratgias ou medidas para fortalecer a gesto poltica das problemticas e dos assuntos de segurana pblica. O desgoverno poltico da segurana pblica gerou um significativo vazio institucional que teve como trao caracterstico a conformao de uma institucionalidade poltica deficiente. Isto se manifestou na ausncia de estruturas adequadas de gesto poltica da segurana pblica ou, dito de outro modo, a existncia de dispositivos normativos, organizacionais e funcionais inapropriados ou insuficientes para o exerccio integral do governo poltico da segurana pblica. Dado que o governo da segurana foi exercido, em geral, pelas instituies policiais, no resultou imprescindvel formar mecanismos e procedimentos institucionais adequados para que esses trabalhos governamentais fossem exercidos pelas autoridades polticas do Estado.
UMA AMEAA REFORMISTA (2003-2004)

Desde a instaurao democrtica de 1983 at dezembro de 2010, a tentativa mais significativa de reforma institucional do setor de segurana pblica do governo federal foi levada a cabo durante os dois primeiros anos da gesto presidencial de Kirchner. Ao longo desse perodo, se formularam uma srie de iniciativas e planos de forte marca reformista que coincidiram com a gesto de Gustavo Bliz a frente do Ministrio de Justia, Segurana e Direitos Humanos. Com sua sada, o governo abandonou abruptamente esse estigma e levou a cabo um movimento conservador que perdurou at ou final do mandato de Kirchner em dezembro de 2007 e que se perpetuou durante a primeira parte da presidncia de Cristina Fernndez at dezembro de 2010.17
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Quando em maio de 2003 Kirchner iniciou seu mandato presidencial, estabeleceu alguns eixos conceituais em matria de segurana pblica, diferentes dos que haviam prevalecido nos governos anteriores. Assinalou que a responsabilidade ante a insegurana e os delitos no era exclusivamente da polcia seno do Estado e da sociedade de maneira coordenada. Rechaou o enfoque dos assuntos de segurana assentados exclusivamente na resposta do sistema penal e destacou com nfase que a desagregao social e a impunidade favoreciam a violncia e a insegurana. Ento, Kirchner apresentou o Plano de Governo no que resumia os eixos gerais de sua gesto. Ali reconhecia que o sistema de segurana pblica era obsoleto e que estava colapsado e propunha a respeito dois eixos de ao fundamentais. Por um lado, formulava uma estratgia de preveno dos delitos em que era importante punir o delito, mas mais importante [era] evitar que o delito fosse cometido, para a qual considerava necessrio detectar situaes de risco social para integrar a quem se encontra nessa situao marginal assim como restabelecer a ordem e a convivncia nos bairros com a participao de fiscais, de juzes, de vizinhos e de polcias, particularmente, com uma polcia de proximidade ou polcia comunitria. E, por outro lado, sustentava a necessidade de encarar uma reforma policial que surja do debate de polticas de segurana juntamente com todos os setores econmicos e sociais e que se inscreva na reforma do regime de segurana interior.18 Tratava-se de linhas muito gerais, mas em tom com uma agenda reformista, em meio a um clima social no qual a insegurana constitua uma problemtica cidad importante. Neste contexto, Kirchner encarou uma gesto em matria de segurana sobre a base do despoliciamento dos protestos sociais; a disposio em no tolerar atos de corrupo ou abusos na administrao institucional ou no uso da fora por parte das polcias federais e, em particular, por parte da maior polcia nacional do pas, isto , a Polcia Federal Argentina;19 e a realizao de um conjunto de reformas institucionais substantivas no sistema de segurana pblica federal. Logo que comeou a gesto, o governo anunciou a deciso de revisar individualmente os arquivos pessoais dos novos integrantes da cpula da Polcia Federal Argentina assim como de 53 chefes das delegacias portenhas.
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Encomendou essa tarefa ao Centro de Estudos Legais e Sociais (CELS), o que constitua um ato inovador e uma expresso de que o governo no seria conivente com a corrupo ou os abusos policiais.20 Tambm informou a implementao de um plano de controle total desta fora mediante a qual se avaliaria o trabalho dos delegados que seriam designados a frente das delegacias da cidade de Buenos Aires sobre a base de um mapa do delito no qual se identificariam os atos cometidos em cada jurisdio.21 Em julho, o governo apresentou publicamente um programa de 39 pontos no qual estabeleceu os eixos da estratgia de segurana que seguiria a fora na cidade de Buenos Aires.22 Em tom com este estigma, em outubro, Kirchner retirou do cargo o chefe da Polcia Federal Argentina, delegado Geral Roberto Giacomino, quando se comprovou que ele e um grupo de chefes policiais responsveis pela gesto oramentria da instituio efetuaram, no comeo de maio, diversas contrataes, compras diretas e licitaes em favor de distintas pessoas e empresas vinculadas ao prprio Giacomino e a um familiar direto, gerente de uma das empresas contratadas fraudulentamente, tudo isso para levar a cabo a informatizao da obra social da fora e de seu hospital.23 Em poucos dias, o governo criou na esfera do Ministrio de Justia, Segurana e Direitos Humanos o Programa de Administrao Civil das Foras Policiais e de Segurana Federais (PAC) com a finalidade de levar a cabo o controle institucional da totalidade das compras, contrataes e decises administrativas relativas execuo do gasto das foras policiais e de segurana federais, assim como do Servio Penitencirio Federal.24 Era a primeira vez desde a instaurao democrtica de 1983 que o governo nacional intervinha de maneira direta na conduo poltico-institucional da Polcia Federal Argentina, retirava seu chefe por um ato de corrupo e assumia a execuo oramentria da maior e mais relevante instituio policial federal da Argentina. Em maio de 2004, como resultado da anlise dos arquivos pessoais, o governo anunciou o afastamento de 107 altos oficiais da Polcia Federal Argentina. O grosso dos afastados estavam sumariados por faltas graves ou imputados judicialmente de delitos vinculados com o desempenho de suas funes, enquanto que outros haviam cumprido o tempo de servio
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necessrio para a aposentadoria.25 Entre eles figuravam trs delegados inspetores, quatro delegados e seis subdelegados que dias antes haviam sido processados judicialmente por armar procedimentos policiais flagrados contra pessoas inocentes com efeito de mostrar eficcia policial no controle do delito.26 Tratou-se da purga policial mais importante da gesto kirchnerista, em cujo marco se produziu a decapitao quase completa da cpula da instituio. Entre oficiais e suboficiais, eram mais de 550 os polcias federais que haviam sido dados como baixas, passados aposentadoria ou postos em disponibilidade durante o primeiro ano do governo kirchnerista.27 Em tempo, Kirchner foi eloquente na ratificao dos lineamentos de saneamento institucional que seguiu desde o comeo de seu mandato presidencial no que toca s polcias, e, em especial, Polcia Federal Argentina.
[] Venho reafirmar minha convico de mudar este pas; venho reafirmar minha convico de eliminar a corrupo com toda a fora necessria, com toda a clareza. Porque parecia ser que alguns esto dispostos a permitir uma suposta eficincia na segurana com corrupo. No serve a eficcia com corrupo. Ns queremos foras de segurana e foras policiais que sejam eficientes e no corruptas. E por nenhum aspecto um integrante das foras de segurana ou policiais podem gerar ou ser parte de lobbies que tendam a sua permanncia, quando tem tido atitudes que esto fora da legalidade e fora do marco no qual tinham que se mover. Vamos ser inflexveis; temos que mudar; temos que ajudar a recuperar a segurana na nossa polcia. Devem tem arquivos limpos; a gente tem que olhar nossas foras de segurana e estar absolutamente tranquilos que estamos bem guardados, de que temos aqueles que tm melhor conduta, que mais honradez tem e realmente afirmam o respeito que esse lugar merece. Isto central e fundamental, mas no somente para as foras de segurana, mas tambm para todos os argentinos, em todas as reas.28

Entretanto, o sequestro e assassinato em maro de 2004 de Axel Damin Blumberg, um jovem de 21 anos, estudante de engenharia e que pertencia a uma famlia de classe mdia alta da zona norte da Grande Buenos Aires29 sensibilizou a populao e deu lugar a um repdio social generalizado s aes das autoridades governamentais responsveis pelas polticas de segurana tanto a nvel nacional como provincial. O protesto veemente de justia da parte de seu pai, Juan Carlos Blumberg, motivou a crescente
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mobilizao de vastos setores mdios urbanos que reivindicaram uma atitude mais ativa do governo ante a insegurana. Neste contexto, em 1 de abril de 2004, reuniram-se na Praa dos Dois Congressos, em pleno centro da Cidade de Buenos Aires, cerca de 150.000 pessoas que, sob a conduo de Blumberg, reivindicaram ao governo nacional e, em particular, ao provincial que levasse a cabo medidas e polticas integrais e eficientes frente a onda de violncia delitiva que havia se desencadeado h meses na Grande Buenos Aires. Tratou-se de uma de as maiores concentraes populares desde a instaurao democrtica e a primeira jornada massiva em torno de temas vinculados segurana.30 O governo kirchnerista reagiu rapidamente e em 19 de abril anunciou na Casa de Governo o Plano Estratgico de Justia e Segurana 2004-2007 composto por um conjunto de medidas e aes inscritas na esfera da justia e segurana a ser levadas a cabo durante os trs anos restantes do mandato oficial. Em matria de segurana, tratou-se de um plano basicamente assentado em uma srie de reformas institucionais de ampla envergadura. Nessa ocasio, Kirchner destacou que a soluo de nossos problemas profundos no pode ser encontrado nas velhas e repetidas receitas e que se deveria ter a audcia de nos aproximarmos realizao da transformao que nossa situao exige.31 Em matria de segurana, o plano do governo props a criao de uma nova instituio policial denominada Agncia Federal de Investigaes e Segurana Interior. Esta deveria ser um organismo autrquico dirigido por um diretor nacional dependente do secretrio de Segurana Interior e estaria inicialmente composta por seis mil integrantes a serem incorporados durante o ano de 2005. Tambm se criou concurso para incorporar mil investigadores que integrariam a dotao do organismo. Teriam funes em investigaes sobre o crime organizado e no relativo manuteno da ordem pblica, tudo isto na ordem federal. No tocante a investigaes, agruparia e coordenaria todas as reas de investigaes das foras federais sobre o crime organizado e articularia seu trabalho com sentido federal com todas as foras provinciais do pas. Para isso, administraria um n informtico central conectado em rede e elaboraria um mapa delitivo referido a sequestros extorsivos e bandos criminosos em geral, com especial
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nfase no narcotrfico, trfico de armas, desmanche de carros, contrabando e lavagem de dinheiro. No referido a segurana interior, se formaria no seu ncleo um Corpo Nacional de Paz integrado por cinco mil uniformizados selecionados entre o pessoal da Polcia Federal Argentina, a Gendarmaria Nacional Argentina e a Prefeitura Naval Argentina. Este corpo atuaria como assistncia federal e polcia de segurana nas zonas mais crticas, quando sua presena requerida no marco da Lei de Segurana Interior, para a qual se deveria estabelecer um conjunto de contratos de segurana entre a jurisdio nacional e as provncias e os municpios, priorizando o rol dos governos locais e municipais e a participao comunitria.32 Por sua parte, no plano se postulava um conjunto de mudanas significativas em matria policial. Em primeiro lugar, se propunha a unificao de critrios de controle anticorrupo e integridade em todas as foras de segurana do pas mediante a criao, no mbito do Conselho de Segurana Interior, de um Monitor Civil da Segurana com o fim de supervisionar a rea de assuntos internos da Polcia Federal Argentina, a Gendarmaria Nacional, a Prefeitura Naval Argentina e o Servio Penitencirio Federal e de auditoria dos procedimentos com a participao de entidades sociais, tudo isso para evitar e sancionar irregularidades nas foras. Em segundo plano, se concebiam modificaes nas profisses de administrao das foras de segurana mediante uma srie de novas medidas profundamente inovadoras, tais como a abertura de Juntas de Qualificaes e Promoes de cada uma dessas instituies ao monitoramento externo de universidades e organizaes no-governamentais, para garantir a mxima transparncia na ascenso e promoo do pessoal; e a convocatria aberta para incorporar por concurso pblico de antecedentes e oposio a delegados, Subdelegados e Inspetores civis nas foras de segurana entre profissionais de disciplinas afins cuja incorporao definitiva requeria a aprovao de um curso intensivo de formao especfica. E, em terceiro lugar, se projetava a unificao da gesto administrativa das quatro foras de segurana, aprofundando a reforma iniciada com a criao do Programa de Administrao Civil.33 Finalmente, o plano contemplava a elaborao de um mapa nacional do delito mediante a extenso a nvel nacional do Sistema Unificado de Re270

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gistros Criminais (SURC), que j funcionava na cidade de Buenos Aires, com efeito de formar uma nica rede informtica que vincule todas as foras de segurana e todo o sistema judicial criminal nacional e provincial a fim de sistematizar e analisar a informao criminal provida por estas instncias. A dita proposta apontava para permitir a demonstrao de efetivos [policiais] em funo da evoluo do crime, assim como a constituir uma ferramenta central para a Agncia Federal de Investigaes e Segurana Interior sobre a problemtica do crime organizado. Para tudo isso, o governo propunha um investimento de quatro milhes e um prazo de execuo de doze meses.34 Nesse sentido, a proposta governamental era integral e supunha um conjunto de mudanas profundas no sistema policial federal, assentados na criao e funcionamento de uma nova agncia policial; a reestruturao orgnica e funcional das polcias e foras de segurana existentes; a conformao de dispositivos externos de controle funcional das polcias e foras de segurana federais; e o deslocamento da administrao destas instituies esfera civil. Desde a instaurao democrtica, nunca se havia concebido uma reforma institucional de semelhante envergadura assentada numa firme reivindicao de conduo civil da segurana pblica e dos assuntos policiais. Em outubro de 2004, logo aps uma crise no gabinete, o governo disps a transferncia da Secretaria de Segurana Interior e dos corpos policiais e de foras de segurana federais a partir do mbito do Ministrio de Justia e Direitos Humanos at a rbita do Ministrio do Interior e colocou o titular desse ministrio, Anbal Fernndez, a cargo da direo poltica da segurana na Argentina. Fernndez, contramarcha da orientao oficial seguida at ento, era um dirigente inclinado a privilegiar a interveno policial na gesto dos assuntos de segurana pblica. Nesse momento, iniciou-se o giro conservador do kirchnerismo. Com ele, abandonou-se o conjunto de iniciativas reformistas anunciadas nesses meses e se iniciou um processo institucional de paulatina delegao do governo dos assuntos de segurana pblica s polcias, garantindo-as uma ampla margem de autonomia para isso, assim como para conduzir suas prprias organizaes sem nenhum tipo de ingerncia poltica. Esta nova tendncia foi particularmente visvel
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com a que passou a ser a principal polcia do governo, isto , a Polcia Federal Argentina.35
NOVA POLCIA, VELHOS VCIOS (2005-2009)

Em fevereiro de 2005, o Presidente Kirchner decidiu, atravs do Decreto 145/05, transferir orgnica e funcionalmente a Polcia Aeronutica Nacional (PAN),36 dependente da Fora Area Argentina, do mbito do Ministrio de Defesa esfera do Ministrio do Interior, constituindo a Polcia de Segurana Aeroporturia (PSA) e incorporando-a ao sistema de segurana interior estabelecido na Lei 24.059 de Segurana Interior. Assim, mediante aquele decreto, ordenou a Interveno da Polcia de Segurana Aeroporturia atravs da designao de um funcionrio civil para que exera as competncias, faculdades e atribuies prprias do Diretor Nacional da Polcia Aeronutica Nacional e efetue e/ou proponha as reestruturaes que considere pertinentes ao fim de proceder normalizao do funcionamento da citada instituio.37 Esta deciso se tomou como derivao do denominado caso Southern Winds38 que teve uma notria gravitao pblica e que ps em dvida os trabalhos de segurana aeroporturia que vinham desempenhando a Fora Area mediante a Polcia Aeronutica Nacional. A resposta institucional do governo consistiu na criao de uma nova polcia altamente especializada que fora criada, organizada, posta em funcionamento e conduzida por um grupo de especialistas em segurana que no eram polcias, mas que provinham majoritariamente do meio acadmico e que sustentavam vises polticas de centro-esquerda. A partir de ento, a Interveno Civil da Polcia de Segurana Aeroporturia tem levado adiante um processo institucional novo. Por um lado, estabeleceu novos parmetros doutrinais, organizacionais e funcionais que a diferenciavam significativamente do resto das polcias e das foras de segurana existentes no mbito federal. E, por outro lado, de acordo com esse modelo policial, constituiu a primeira experincia institucional de uma polcia com mando civil, quer dizer, com uma estrutura de direo superior e administrao geral conduzida por funcionrios especializados em assuntos de segurana pblica, mas sem estado policial.39 Em 31 de maio
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de 2006, o Congresso Nacional sancionou por unanimidade em ambas as cmaras a Lei 26.102 de Segurana Aeroporturia atravs da qual se convalidou a criao da Polcia de Segurana Aeroporturia, convertendo-a na primeira instituio policial criada na democracia em toda a histria institucional argentina. Ao longo de toda a Interveno,40 as autoridades superiores do governo nacional apoiaram com altos e baixos e vaivns o desenvolvimento do processo de reforma institucional. Durante o primeiro ano, esse apoio derivou basicamente da considerao de que a gesto era eficaz no sentido de que havia conseguido neutralizar a crise e o conflito originado em fevereiro de 2005 e que havia conseguido estabilizar a situao institucional sem que se voltasse a produzir sucessos ou dificuldades que repercutiriam negativamente sobre o governo. No entanto, a conformao da Polcia de Segurana Aeroporturia como uma instituio policial assentada em parmetros originais, assim como o desempenho da mesma em matria de controle dos delitos no mbito aeroporturio no foram objeto de ateno e interesse privilegiado por parte daquelas autoridades. O que prevaleceu foi a indiferena e o desentendimento acerca dos ditos processos. As restries oramentrias pelas quais passou a Polcia de Segurana Aeroporturia entre os anos de 2005 e 2009 foram severas. Desde seu incio, para a Interveno, esta nova instituio no contava com uma infraestrutura policial adequada para desenvolver eficientemente os trabalhos preventivos e conjuntivas prprias da segurana aeroporturia. Com efeito, o carter antigo da infraestrutura policial da polcia de Segurana Aeroporturia e a escassez de meios adequados ao trabalho policial programado tornava indispensvel uma rpida reestruturao infraestrutural.41 Ento, durante os trs primeiros anos da gesto no se conferiram gastos para afrontar investimentos relativos infraestrutura municipal, comunicacional, informtica, de mobilidade e de equipamento policial, dando conta da desateno governamental ao processo de mudana encarado pela Interveno. Em 2008, a situao oramentria da Polcia de Segurana Aeroporturia mudou substancialmente e isso se inscreveu na superao das diferenas e atritos polticos e institucionais que assinalavam desde 2005 a relao entre o Interventor e o ministro do ramo, Anbal Fernndez.42
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No entanto, a instituio nunca foi recebedora de investimento pblico necessrio em matria infraestrutural em tom com o planejamento organizacional feito pela Interveno. Para o governo nacional, a Interveno s foi til para garantir que os conflitos existentes nos aeroportos no chegassem a uma situao de crise poltica. E para isso, no fazia falta uma ateno oramentria nem um nvel de investimento infraestrutural como o reivindicado inutilmente pela equipe da Interveno.43 Por sua parte, as esperas, demoras e obstculos administrativos e institucionais gerados por outras instncias de governo no processo de normalizao da Polcia de Segurana Aeroporturia obstruram severamente a depurao da instituio e a reclassificao do pessoal policial herdado da velha polcia, o que recentemente se pde concretizar em dezembro de 2009. Isso tambm foi uma expresso eloquente da indiferena governamental ao processo de conformao desta nova polcia.44 Nesse mesmo sentido se registraram embates e aes desestabilizantes, levadas a cabo por notrias autoridades e/ou altos funcionrios do governo, estreitamente vinculados ao crculo mais fechado e ntimo do kirchnerismo quando a instituio tomou procedimentos policiais que apontavam para a desarticulao de redes criminais com proteo policial e/ou judicial ou com conexo poltica direta ou indireta. No sbado, 2 de junho de 2007, o pessoal de segurana complexa da Polcia de Segurana Aeroporturia confiscou 100 quilos de cocana e deteve na cidade de Rio Gallegos, provncia de Santa Cruz, dois venezuelanos, dois colombianos e um holands que integravam uma organizao internacional dedicada ao narcotrfico. No dia seguinte, aconteceram cinco invases a domiclio na capital federal e foram detidos um espanhol e um argentino. Estes procedimentos foram o corolrio de uma investigao dirigida pelo juiz federal de Bariloche, Lenidas Moldes, e iniciada em dezembro de 2006, e que investiu, entre outras tarefas, 3.500 horas de escutas telefnicas. O bando adquirira a cocana no Peru e na Colmbia, deslocavam-na at a Argentina e em um laboratrio localizado no centro da cidade de Buenos Aires lhe davam uma consistncia gomosa e cinzenta com efeito de ocult-la e envi-la a Europa.45 O sigilo do trabalho investigativo e do procedimento levado a cabo pela Polcia de Segurana Aeroporturia na
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terra de origem de Kirchner no foi apreciado positivamente pelas autoridades nacionais.46 Durante a madrugada de 4 de agosto desse mesmo ano, a agente da Polcia de Segurana Aeroporturia, Mara de Lujn Telpuk iniciou no Terminal Sul do Aeroparque Metropolitano um procedimento de inspeo de malas dos passageiros de um voo comercial procedente de Caracas. A comitiva desse voo era composta por funcionrios do governo argentino, entre os quais se encontravam Claudio Uberti, titular do rgo de Controle de Concesses virias (OCCoVI) do Ministrio de Planificao Federal, Investimento Pblico e Servios e encarregado de coordenar e supervisionar os negcios desse ministrio com a Venezuela, assim como tambm Exequiel Espinosa, diretor da Empresa de Energia SA. Tambm viajavam funcionrios e empresrios venezuelanos. Telpuk detectou, na mala do empresrio venezuelano Guido Alejandro Antonini Wilson, uma soma considervel de dinheiro com o qual ele tentava ingressar ao pas sem declarar. Iniciou-se um procedimento junto com funcionrios de alfndega pelo que se considerou uma infrao ao regime de bagagem. Na contagem do dinheiro se constatou a existncia de U$S 790.550, que ficaram sequestrados judicialmente. A proximidade de Uberti ao ncleo governante gerou uma crise institucional de ampla dimenso.47 Por sua parte, em 19 de setembro desse mesmo ano, o pessoal da Polcia de Segurana Aeroporturia deteve no terminal de passagens do Aeroporto de Ezeiza nove funcionrios aduaneiros, um empregado civil e um agente da mesma instituio, por receber propina de um grupo de passageiros que chegavam da Malsia a fim de eximi-los de pagar os impostos correspondentes por importarem produtos e mercadorias que pretendiam ingressar no pas. No procedimento, pessoalmente dirigido pelo juiz federal de Lomas de Zamora, Carlos Santa Marina, encontrou-se com os acusados 8.852 dlares americanos, 8.935 pesos argentinos, 215 euros e 20 dlares australianos. As imagens das cmaras do CCTV que foram incorporadas causa judicial mostravam os funcionrios mandando o passageiro ao banheiro para que colocasse as notas dentro do passaporte e logo a maneira como o aduaneiro pe o passaporte em uma caixa sem motivo algum, depois o retira, e obviamente nessa manobra deixa dentro da caixa os dlares da
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propina. O magistrado, aps tomar deles declarao interrogatria, processou os acusados por delito de exaes ilegais.48 No dia seguinte, Ricardo Etchegaray, titular da direo geral de Aduanas e funcionrio estreitamente prximo a um setor do governo, negou enfaticamente as acusaes contra seus empregados e os defendeu dizendo que as detenes respondiam a uma briga interna com a Polcia de Segurana Aeroporturia.49 Esses atos puseram em evidncia duas questes fundamentais para a Interveno da Polcia de Segurana Aeroporturia. Em primeiro lugar, pde demonstrar que os assuntos da segurana e, em particular, os referidos a polcia podiam ser abordados, tratados e administrados eficiente e eficazmente por um grupo poltico-institucional formado predominantemente por funcionrios civis e, neste caso particular, dirigido por um acadmico de centro-esquerda. Isto indicou que os civis tambm podiam criar e conduzir polcias. Em segundo plano, conseguiu-se pr em funcionamento uma nova polcia com capacidades tangveis para desenvolver estratgias eficazes de controle de delitos no mbito aeroporturio, rompendo o mito de que os setores progressistas ou de centro-esquerda s eram capazes de afrontar esses assuntos por uma perspectiva fiadora indiferente problemtica criminal. No entanto, apesar destes aparentes sucessos, a adaptao da Polcia de Segurana Aeroporturia no estava orientada a pr em marcha uma polcia que servisse como modelo para um eventual processo de reforma e modernizao policial que buscasse conseguir maiores nveis de eficcia no controle dos delitos. Ao governo s lhe interessou calar o conflito que deu origem criao da mesma, o que fez com que o interventor renunciasse ao cargo em novembro de 2009, deixando incompleto o processo de mudana iniciado em 2005.
PROGRESSISMO COSMTICO (2012-2012)

No final de 2010, surgiram alguns acontecimentos de significativa relevncia pblica que no s puseram em evidncia certos aspectos da modalidade de gesto poltica da segurana assentada no policiamento da governabilidade do setor mas, alm disso, determinaram sua inviabilidade poltica, segundo a interpretao da prpria Presidenta Cristina Fernndez.
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Em 20 de outubro, o jovem militante do Partido Trabalhador, Mariano Ferreyra, foi assassinado com um disparo de arma de fogo efetuado por um grupo de integrantes do sindicato Unin Ferroviaria que, ajudados por barrabravas50 contratados para a ocasio, agrediram um grupo de empregados terceirizados e militantes de esquerda pertencentes ao Partido Trabalhador e ao Movimento Teresa Rodrguez, que reivindicavam a favor da estabilizao dos primeiros. A Polcia Federal Argentina, em clara conivncia com os agressores, liberou a zona para permitir o ataque do grupo para-sindical j que, estando presentes no desenvolvimento dos acontecimentos, [os policiais atuantes] no impediram a violncia de terceiros, nem intervieram e inclusive no prenderam os responsveis logo aps os sucedidos atos. Assim, tem se mostrado relutantes a colaborar com a investigao, se que no dispostos a adulterar provas, tal como ficou comprovado durante a investigao judicial posterior.51 Por sua vez, em 3 de dezembro, mais de duas centenas de pessoas muitos em grupos familiares ocuparam pacificamente alguns hectares do Parque Indoamericano localizado na Villa Soldati, a sudoeste da cidade de Buenos Aires, reivindicando s autoridades o acesso a moradias. Estas pessoas, que habitavam precariamente algumas casas e terrenos localizados em favelas de emergncia e assentamentos de bairros limtrofes ao parque, fizeram essas reclamaes devido ao aumento dos aluguis nestes. Trs dias mais tarde, a autoridade judicial que interveio ordenou a evacuao do prdio, durante a qual efetivos da Polcia Federal Argentina e da Polcia Metropolitana, dependente do governo local, chegaram ao lugar e empreenderam uma feroz represso sobre os ocupantes, donde resultaram os assassinatos de Rosemary Chura Pua, boliviana, de 28 anos, e de Bernardo Salgueiro, paraguaio, de 24 anos de idade. A Polcia Federal Argentina, tentando encobrir os assassinatos policiais, indicou ao governo que os assassinatos foram resultado do enfrentamento causado por diferentes grupos de ocupantes.52 Estes atos persuadiram Cristina Fernndez da necessidade de abandonar a marca delegativa e policialesca que havia tido a poltica de segurana desenvolvida durante os ltimos cinco anos. Consequentemente, em 10 de dezembro, a mandatria anunciou a criao do Ministrio de Segurana
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e designou a frente do mesmo Nilda Garr. Ela manifestou claramente a necessidade de reverter a tendncia tradicional baseada na policializao da gesto de segurana pblica53 e inaugurou uma interpretao das problemticas da segurana muito mais integral e no determinada pelo trabalho policial.
[] A segurana cidad no uma condio que se garante s nem principalmente com medidas repressivas de corte policial. Ainda que em muitos casos estas medidas sejam efetivamente indispensveis, reduzir a poltica de segurana ao policial de dissuaso ou conjurao do crime limitar-se a lidar somente com a expresso do problema e no com suas causas determinantes. E na medida em que estas no se encaram, a sociedade na qual vivemos seguir gerando oportunidades para delinquir e pessoas dispostas a aproveit-las. Neste sentido, sustentamos que atacar de frente o problema da insegurana implica tambm desenvolver iniciativas no campo da educao, do trabalho e, fundamentalmente, da redistribuio da riqueza socialmente gerada. Nos debates acerca da relao entre pobreza e delito, que muitas vezes tendem a estigmatizar os setores populares, geralmente se interrompe o fato de que existe uma correlao muito maior entre aumento do delito e aumento da desigualdade; que a que se registra entre delito e pobreza. As estatsticas sobre a evoluo destas duas variveis ao longo dos ltimos 30 anos no deixam lugar para dvidas sobre o fato de que o aumento da desigualdade entre as pessoas e o aumento do crime esto intimamente vinculados. Isto no implica que a relao entre ambas as variveis seja diretamente causal ou que no esteja mediada por outros fatores contextuais, mas significa que um tema de que devemos nos encarregar da responsabilidade de criar uma sociedade mais segura. O anterior tampouco implica negar a existncia de um crime organizado que subsiste e prolifera longe das condies econmicas e do bem-estar da populao, mas significa que ser necessrio desenvolver estratgias diferenciadas para enfrent-lo e para conseguir que os habitantes de nosso pas no se sintam seduzidos pelos benefcios que estas organizaes lhes prometem frente a um Estado que no passado no soube garantir oportunidades nem bem-estar.54

Porm, o mais significativo e inovador da nova gesto ministerial foi dado por a manifesta reivindicao do governo poltico da segurana pblica e do fim do predomnio policial na gesto destes assuntos e na conduo autnoma de suas prprias organizaes.
[] necessrio consolidar o governo poltico da segurana. Durante
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muitos anos, a definio das estratgias para combater tanto o delito urbano quanto o crime organizado foi delegada comodamente pelas gestes polticas nas foras de segurana. Isto implicou que as diretivas, as tticas e os mtodos para garantir a segurana cidad foram definidos de maneira autnoma por organismos que deveriam ter sido ferramentas na execuo de uma poltica e no seus rgos reitores. Como elemento do anterior, os indicadores para avaliar o desempenho das foras e os mecanismos para analisar sua eficcia, eficincia e transparncia foram definidos e administrados pelos prprios corpos que deveriam ser monitorados. O resultado disso foi a proliferao de lgicas corporativas mais preocupadas pela auto-conservao do que pela implementao de uma poltica de segurana consistente no tempo. Isto se viu agravado pelo fato de que cada fora definiu sua prpria estratgia isolada no s das reas pertinentes ao governo, mas tambm das outras foras, o que multiplicou a fragmentao e a falta de consistncia das polticas.55

Nesse contexto, tudo levava a supor que Garr afrontaria uma gesto de tipo nitidamente reformista em matria de segurana e, em particular, em matria policial. Os lineamentos estruturais dessa agenda reformista eram claros e foram explicitados em numerosas ocasies pela prpria ministra: a construo de um dispositivo consolidado e eficaz de conduo polticoinstitucional do sistema de segurana pblica e, especialmente, de direo e administrao policial, sobre a base do fortalecimento do Ministrio de Segurana recentemente criado, assim como a reforma doutrinal, orgnica e funcional das instituies policiais e foras de segurana federais. Uma clara expresso da disposio governamental em efetivar a conduo poltica das polcias e foras de segurana federais pode se verificar quando a Presidenta Fernndez ordenou, mediante o Decreto 864/11 de fim de junho, o Operativo Unidade Cinturo Sul cujo quadro se disps que um conjunto de unidades operacionais da Gendarmaria Nacional e da Prefeitura Naval Argentina deslocaria os efetivos da Polcia Federal Argentina de duas regies da cidade de Buenos Aires com o propsito de que as primeiras exeram as funes de polcia de segurana e as tarefas de preveno e investigao dos delitos das zonas assinaladas, respectivamente. No dia 4 de julho, cerca de 2.500 efetivos daquelas foras de segurana ficaram a cargo do patrulhamento e da investigao do narcotrfico em sete bairros do sul da cidade de Buenos Aires. No total, seriam 2.500 gendarmes
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e prefeitos que substituiriam o pessoal da Polcia Federal.56 Embora se tenha indicado que o operativo de referncia indicava otimizar a segurana da cidade mediante o reforo operativo destas foras de segurana, na verdade se decidiu o deslocamento dos efetivos da Polcia Federal Argentina porque sobre eles recaa a suspeita de que protegiam atividades ilegais expandidas nessas zonas, em particular, as estendidas redes de narcotrfico.57 Era a primeira vez desde a instaurao democrtica que outras foras de segurana substituiriam a Polcia Federal Argentina nos seus trabalhos bsicos dentro da Capital Federal. Nesse contexto, entre dezembro de 2010 e meados de 2012, Garr levou a termo um conjunto de medidas, resolues e disposies voltadas a assumir as responsabilidades de conduo e controle sobre as polcias e foras de segurana federais mas,58 na verdade, a maior parte dessas iniciativas resultaram em demarcadas demarcar ou limitadas limitar em a relao aos objetivos discursivos traados pela prpria gesto. Isso tambm pde ser advertido em diferentes aspectos que deram conta dos vazios e limitaes de uma gesto que foi perfilada como reformista. Em primeiro lugar termo, no se aprofundou no necessrio fortalecimento do dispositivo institucional do Ministrio de Segurana de acordo com as sucessivas declamaes ministeriais a favor do governo civil da segurana e das polcias. No foram dados os passos fundamentais para conformar formar um ncleo muito ativo de funcionrios civis de escala alta alta e mdia escala com ampla capacidade de gesto sobre as problemticas da segurana e sobre as instituies policiais, sem o qual a proclamao do governo poltico da segurana se torna uma fico. As iniciativas desenvolvidas pelos funcionrios ministeriais foram limitadas ao estabelecimento de procedimentos de superviso e controle de certos aspectos institucionais fundamentais das polcias, mas sem introduzir mudanas orgnicas nas mesmas e contando com uma equipe poltica timorata e limitadamente capacitada na gesto institucional de mudanas complexas. Nesse contexto, um dos vazios institucionais mais notveis tem sido a falta de vontade ministerial para conformar moldar um Observatrio Nacional do Crime e a Violncia voltado produo de informao, conhecimentos e diagnsticos sobre a problemtica criminal e de violncias para
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a elaborao de polticas de segurana cidad eficientes e democrticas.59 Com isso, foi perpetuada uma modalidade de gesto exclusivamente assentada em o saber emprico policial e um vazio de conhecimento na matria que levou a que o nico parmetro para uma boa ou ruim gesto de segurana parece ser a diminuio e o aumento da violncia e do crime em determinados perodos de tempo. De qualquer maneira, dado que a qualidade e a confiabilidade dos dados [criminolgicos] so limitadas e que sua lgica de coleta voltada para a confeio confecode relatrios administrativos (mais do que tticos ou estratgicos para produzir respostas) e por tipos penais (mais do que por problemas criminais especficos), o aumento ou diminuio dos crimes no parecem ser indicadores confiveis das situaes da segurana nem do desempenho institucional. Nesse contexto, tem predominado o uso da informao estatstica como um recurso quase exclusivo dos chefes policiais e ministro responsvel do assunto.60 Em relao a isso, tambm no houve avanos na possibilidade de articular um amplo acordo de segurana democrtica com os atores poltico-partidrios e sociais organizaes no governamentais, organismos agncias de direitos humanos, sindicatos e centros acadmicos acadmicos e universitrios, entre outros , voltado construo de uma instncia de consulta, assistncia e apoio s polticas e s intervenes na questo da segurana e, em particular, s necessrias reformas institucionais condizentes com o discurso ministerial e que maioritariamente superariam o calendrio poltico de um mandato governamental. Em segundo lugar, como uma consequncia inevitvel do anterior, no foi projetada nem formulada uma estratgia ampla de reforma e modernizao das polcias e foras da segurana federais no referente a suas funes; estruturas orgnicas; dispositivos de direo superior e administrao geral; sistemas operacionais; princpios bsicos de atuao; sistemas de formao e capacitao e estruturas de controle interno de carter externo, em vista de conform-las como instituies pblicas fundamentalmente especializadas no controle dos crimes. O conjunto de resolues dispostas pelas autoridades ministeriais na questo de designao e promoes policiais; formao e capacitao policial; superviso das reas e dependncias de controle da corregedoria; e outros aspectos institucionais vinculados
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com as polcias nem sequer foram traduzidas em mudanas normativas e institucionais atinentes s bases doutrinrias e s estruturas organizacionais e funcionais das instituies policiais federais. Nesse sentido, at meados de 2012, no havia avanos na formulao de uma estratgia de reforma integral das normas orgnicas das polcias e foras de segurana federais, as que, salvo a Polcia de Segurana Aeroporturia, contam com bases legais e regulamentrias que datam de pocas ditatoriais e que so substancialmente contrrias gesto democrtica da segurana e, em particular, conduo poltica das mesmas. A expresso mais significativa da indisposio ministerial reestruturao policial foi dada pelo aberto apoio e a interveno direta das autoridades da pasta no processo de contrarreforma contra reforma na Polcia de Segurana Aeroporturia, nica instituio policial federal assentada em bases normativas e institucionais democrticas. Do conta disso a exaltao das atividades protocolares por cima do aprofundamento do processo reformista iniciado em 2005; o desatendimento no atendimento das questes operacionais e a consequente queda de desempenho na identificao e desarticulao de grupos criminais que operam atravs dos terminais aeroporturios; a imposio de novas funes diferentes segurana aeroporturia e de cumprimento impossvel por parte da estrutura operacional da fora; e as disputas das cpulas na questo de direo orgnica, entre outras deficincias. No entanto, o mais relevante da contrarreforma em amadurecimento foi marcado pelo paulatino desmanche da Direo de Controle Policial responsvel pelas auditorias, investigaes e denncias das irregularidades e infraes praticadas da parte do pessoal policial da instituio policial.61 Apesar do carter civil da conduo superior da Polcia de Segurana Aeroporturia e da maior parte dos membros dessa conduo terem formado parte da equipe de gesto da Interveno civil que a criou e ps em funcionamento por instruo de Nstor Kirchner, as resistncias institucionais interpostas da parte desses funcionrios de conduo ao trabalho de controle e investigao do mencionado organismo de controle externo foi constante. A reticncia e a omisso de parte desses funcionrios na comunicao ao organismo de controle de fatos, que poderiam constituir infraes ou
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que diretamente implicavam em crimes ou faltas graves, foram conjugadas com a demora nos requerimentos ou a dosagem permanente da informao solicitada por tal rgo e at a recusa a notificar as disposies do mesmo aos oficiais destinatrios delas.62 Na verdade, o desmanche do rgo de controle externo equipara a Polcia de Segurana Aeroporturia ao resto das polcias e s foras de segurana federais e evidencia evidncia a indisposio ministerial em conformar um sistema de controle externo para a Polcia Federal Argentina, a Gendarmaria Nacional e a Prefeitura Naval Argentina, as quais, apesar do discurso reformista de Garr, ainda hoje mantem dispositivos de controle de corregedoria herdados de pocas ditatoriais. Em resumo, o declamacionismo exorbitante e meramente simblico em favor da conduo poltica da segurana e as polcias; a aprovao de resolues com pouca incidncia ou gravitao sobre as modalidades de desenvolvimento institucional das polcias e, particularmente, sobre suas prticas histricas; a habilitao soterrada da interveno de pessoal de inteligncia militar em trabalhos de segurana interior; o desenvolvimento de operativos policiais assentados no mero controle territorial e populacional em bairros pobres; a existncia de uma estrutura de gesto ministerial fraca e atravessada por conflitos internos muito profundos; a ausncia de estratgias de reformas institucionais das polcias e foras de segurana federais; a falta de um sistema integral de gesto da informao criminal; e o enfraquecimento do nico dispositivo de controle externo da nica polcia federal criada na democracia e durante a primeira gesto presidencial kirchnerista, do conta, na verdade, de uma gesto marcada por uma espcie de progressismo progresso cosmtico maquiado que a equipara administrao conservadora anterior. Trs a quase trs dcadas da instaurao da democracia na Argentina, o governo poltico da segurana e a reforma institucional das polcias e foras de segurana federais constituem tarefas institucionais pendentes. E, talvez, elas sejam porque implica em uma mudana muito mais ampla e complexa do que a reforma do setor da segurana e, em seu contexto, a reestruturao doutrinria, organizacional e funcional das instituies policiais. Por certo, reformar a segurana e as polcias supe reformar a poltica
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ou, mais precisamente, reestruturar as modalidades tradicionais de gesto dos conflitos e de vinculao estabelecidas entre a classe poltica e, mais especificamente, as autoridades governamentais de um lado, e a instituio policial de outro.63

NOTAS
1 . Zaffaroni sustenta que a criminalizao secundria a ao punitiva exercida sobre pessoas concretas, que tem lugar quando as agncias policiais detectam uma pessoa, a quem se atribui a realizao de certo ato criminalizado primariamente, a investigam, em alguns casos a privam de sua liberdade ambulatria, a submetem agncia judicial, esta legitima o autuado, admite um processo (ou seja, o avano de uma srie de atos secretos ou pblicos para estabelecer se realmente foi realizada essa ao), se discute publicamente se foi realizada e, em caso afirmativo, se admite a imposio de uma pena de certa magnitude que, quando privativa da liberdade ambulatria da pessoa, executada por uma agncia penitenciria (aprisionamento) (en: Zaffaroni, Eugenio Ral, Derecho penal. Parte General, Ediar, Buenos Aires, 2000, p. 7). 2 . Ibd., p. 7. 3 . Ibd., p. 9. 4 . A respeito, ver: Massoni, Jos, Estado de la corrupcin en Argentina y en el mundo 1990-2011, Editores do Puerto, Buenos Aires, 2011. Ver tambm: Simonetti, Jos, Ilegalidad del poder, crimen, poltica, economa y exclusin, Editores do Puerto, Buenos Aires, 2010. 5 . Simonetti, Jos, Ilegalidad del poder, op.cit., pp. 1 e 2. 6 . Virgolini, Julio, La razn ausente. tradutor: sobre criminologa y crtica poltica, Editores do Puerto, Buenos Aires, 2005, p. 173. 7. Nota do tradutor: razzia, o mesmo que razia ou redada, que significa batida policial. 8 . Para uma conceitualizao de Estado paralelo, ver: Briscoe, Ivn, La proliferacin del Estado paralelo, Fride, Madrid, Documento de Trabajo n 71, octubre de 2008. Por outro lado, desenvolvi uma sistematizao conceitual da regulao policial do delito na Argentina en: SAIN, Marcelo Fabin, La polica, socio y rbitro de los negocios criminales, revista Le Monde Diplomatique, Buenos Aires, Ano XI, n 133, julio de 2010. 9. A respeito e apenas em referncia aos ltimos anos, ver: Centro de Estudios Legales e Sociales, Derechos Humanos en Argentina: informe 2008, Siglo Veintiuno Editores, Buenos Aires, 2008, cap. 2; Centro de Estudios Legales y Sociales, Derechos Humanos en Argentina: informe 2009, Siglo Veintiuno Editores, Buenos Aires, 2009, caps. 2 e 3; Centro de Estudios Legales e Sociales, Derechos Humanos en Argentina: informe 2010, Siglo Veintiuno Editores, Buenos Aires, 2010, cap. 3; y Centro de Estudios Legales e Sociales, Derechos Humanos en Argentina: informe 2011, Siglo Veintiuno Editores, Buenos Aires, 2011, caps. 2, 3 e 4. Ver tambm: Pita, Mara Victoria, Formas de morir y formas de vivir. El activismo contra la violencia policial, Editores do Puerto / CELS, Buenos Aires, 2010. 10 . Mguez, Daniel, Los pibes chorros. Estigma y marginacin, Capital Intelectual, Buenos Aires, 2004. Ver tambm: Mguez, Daniel, Rostros del desorden. Fragmentacin social y la nueva cultura delictiva en sectores juveniles, e Kessler, Gabriel, Entre fronteras desvaneci284

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das. Lgica de articulacin de actividades legales y ilegales en los jvenes, en Gayol, Sandra e Kessler, Gabriel (comps.), Violncias, delitos e justicias en Argentina, Manantial, Buenos Aires, 2002; Kessler, Gabriel, Sociologa del delito amateur, Paids, Buenos Aires, 2004; Mguez, Daniel, Los pibes chorros y delito y cultura. Los cdigos de la ilegalidad en la juventud marginal urbana, Editorial Biblos, Buenos Aires, 2009; e Santiago, Fernando, Chicos malos. Juventud, precariedad y delito, Instituto do Conurbano / Universidad Nacional de Geral Sarmiento, San Miguel, Documento de Trabalho n 22, dezembro de 2002. 11 . Na Argentina, um fator determinante para a expanso destes empreendimentos criminais tem sido a tutela e proteo policial a grupos delitivos e a regulao de tais empreendimentos. A respeito, ver: Latorraca, Martn, Montero, Hugo e Rodrguez, Carlos, Poltica y corrupcin policial, en Le Monde Diplomatique, Buenos Aires, mayo de 2003; e Dewey, Matas, Al servicio de la comunidad delictiva, en revista Le Monde Diplomatique, Buenos Aires, Ano XI, n 142, abril de 2011. 12 . Garland, David, La cultura del control. Crimen y orden social en la sociedad contempornea, Gedisa Editorial, Barcelona, 2005, p. 192. 13 . A respeito, ver: Ciafardini, Mariano, Delito urbano en Argentina. Las verdaderas causas y las acciones posibles, Ariel, Buenos Aires, 2006, cap. 2; Kosovsky, Daro, Delito y anlisis de la informacin en Argentina, en Kaminsky, Gregorio, Kosovsky, Daro e Kessler, Gabriel, El delito en Argentina post-crisis. Aportes para la comprensin de las estadsticas pblicas y el desarrollo institucional, UNLA / ILANUD / INECIP, Buenos Aires, 2007; ISLA, Alejandro e Miguez, Daniel (coords.), Heridas urbanas. Violencia delictiva y transformaciones sociales en los noventa, Editorial de las Ciencias y FLACSO-Argentina, Buenos Aires, 2003; Mguez, Daniel, e ISLA, Alejandro, Entre la inseguridad y el temor. Instantneas de la sociedad actual, Paids, Buenos Aires, 2010; Kessler, Gabriel, El sentimiento de inseguridad: sociologa del temor al delito, Siglo Veintiuno Editores, Buenos Aires, 2009, entre outros. 14 . Tratei conceitualmente estes processos em: Sain, Marcelo Fabin, El Leviatn azul: polcia y poltica en Argentina, Siglo Veintiuno Editores Argentina, Buenos Aires, 2008, cap. 3. 15. N.T: A Fiscala tem por atribuio conduzir investigaes de crimes. Pune, promove e exerce exclusivamente a acusao criminal e outras violaes do direito. 16. Trabalhei estas questes em: Sain, Marcelo Fabin, El amague. La poltica de seguridad pblica durante la gestin presidencial de Nstor Kirchner (2003-2007), proposta apresentada no VI Congresso Argentino de Administrao Pblica Gobernabilidad Democrtica y Desarrollo Econmico con Equidad Social, organizado pela Associao Argentina de Estudos de Administrao Pblica (AAEAP), Resistencia, Chaco, 6 a 8 de julho de 2011. 17 . Ibd. 18 . Dirio Clarn, Buenos Aires, 18 de maio de 2003. 19. Portanto, o sistema policial federal argentino estava composto por uma polcia e duas foras de segurana. A Polcia Federal Argentina foi criada em dezembro de 1943 e colocada em funcionamento em 1945. Constitua um corpo policial civil armado que cumpria funes de polcia de segurana e judicial no territrio das provncias e na capital da nao, dentro da jurisdio do governo nacional. A Gendarmaria Nacional Argentina foi criada em julho de 1938 e formava uma fora de segurana militarizada que tinha como misso o desenvolvimento de servios de polcia de segurana e judicial no mbito federal dentro das zonas de segurana de fronteiras, assim como a custdia de objetivos estratgicos, e exercia tambm outras funes de polcia preventiva ante a alterao da ordem pblica a nvel nacional. A

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Prefeitura Naval Argentina foi criada em 1969 em substituio a antiga Prefeitura Nacional Martima existente desde o sculo XIX, e constitua uma fora de segurana encarregada de prestar o servio de polcia de segurana da navegao e o servio de polcia de segurana e judicial em mares, rios, canais e demais guas navegveis, nas costas e praias martimas, assim como trabalhos de polcia de segurana na manuteno da ordem pblica a nvel nacional. 20 . Dirio Pgina/12, Buenos Aires, 3 de junho de 2003. 21 . Dirio Pgina/12, Buenos Aires, 2 de junho de 2003. 22. Os eixos do programa se baseavam na formulao e instrumentao de planos especficos de preveno delitiva para cada bairro; o estabelecimento de mecanismos de controle cidado da gesto policial; e a proviso de um incremento significativo de fundos para afrontar os gastos das delegacias que resultassem mais eficazes no controle do delito. Para isso, se previa a disponibilidade de 1.000 policiais mais dedicados ao desenvolvimento de trabalhos operacionais mediante uma drstica reduo de custdias a funcionrios e ao pessoal judicial e da transferncia de certos trmites administrativos atas de choque, constatao de domiclios ou denncias por extravio levados a cabo nas delegacias e Centros de Gesto e Participao portenhos. Por sua parte, o pessoal policial de cada delegacia permaneceria s quatro anos no mesmo destino, com o propsito de conhecer o conjunto de problemticas de cada jurisdio sobre a base da elaborao de mapas do delito permanentemente atualizada e que os vizinhos conheam os efetivos que atuam em seus bairros. Assim, se estabeleceriam mecanismos de controle cidado mediante os quais os vizinhos poderiam conhecer e supervisionar a administrao dos fundos das delegacias e os planos preventivos das mesmas, para os quais os chefes policiais estariam obrigados a publicar a contabilidade de seus ingressos e egressos de dinheiro e a folha de pagamento completa do pessoal que presta servio na sua dependncia, com uma detalhada descrio dos horrios de trabalho do mesmo. Todo este sistema seria supervisionado pela Secretaria de Segurana Interior. Esta avaliaria a cada seis meses o desempenho das seccionais e das delegacias, e, naquelas com um melhor desempenho, lhes atribuiria maior oramento mediante o incremento das caixas pequenas da dependncia. Esse desempenho seria medido segundo a validez dos procedimentos policiais a partir dos expedientes judiciais que geram o rendimento judicial ante as detenes, encarceramentos e causas que motivaram a interveno policial. Assim, se apontava que as delegacias obtinham, em um prazo de quatro anos, a certificao ISO 9001 por sua qualidade de ateno ao pblico (Diario La Nacin, Buenos Aires, 11 de julho de 2003). 23 . Diarios Clarn e Pgina/12, Buenos Aires, 3 de outubro de 2003. 24 . Diario Clarn, Buenos Aires, 27 de outubro de 2003; e Diario La Nacin, Buenos Aires, 28 de outubro de 2003. 25 . Diario Clarn, Buenos Aires, 8 de maio de 2004. 26 . Diario Clarn, Buenos Aires, 3 de maio de 2004. 27 . Diario Clarn, Buenos Aires, 22 de abril de 2004; e Diario Clarn, Buenos Aires, 8 de maio de 2004. 28 . Kirchner, Nstor, Acto de presentacin del Plan Estratgico de Justicia y Seguridad 2004-2007, Presidncia da nao, Buenos Aires, 19 de abril de 2004. 29 . Para um bom relato acerca do sequestro de Axel Blumberg e suas consequncias, ver: Guagnini, Lucas, Blumberg. En el nombre do hijo, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 2005. 30 . Diarios Clarn,Pgina/12 e A Nacin, Buenos Aires, 2 e 3 de abril de 2004.
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31. Kirchner, Nstor, Acto de presentacin del Plan Estratgico de Justicia y Seguridad 2004-2007, Presidncia da nao, Buenos Aires, 19 de abril de 2004. 32. Presidncia da nao, Plano Estratgico de Justicia e Seguridad 2004-2007, Ministrio de Justia, Segurana e Direitos Humanos, Buenos Aires, abril de 2004, parte Segurana. 33 Ibd. 34 . Ibd. 35 . Para o giro conservador do kirchnerismo em matria de segurana, ver: Sain, Marcelo Fabin, El amague, op.cit. 36 . A Polcia Aeronutica Nacional foi criada em fevereiro de 1977 mediante a lei 21.521 como uma fora de segurana militarizada que exerce funes de poder de polcia no aeroespao e no poder de polcia de segurana e judicial com jurisdio no aeroespao assim como nas aeronaves, aerdromos, pistas de aterrissagem e instalaes terrestres, radicadas nos mesmos ou que sirvam de apoio s operaes aeroespaciais, o que no afeta a jurisdio militar. Por essa lei, a PAN passou a depender do Comando chefe da Fora Area Argentina. 37 . Mediante o Decreto 147/05, o Poder Executivo Nacional designou o autor deste trabalho como interventor da Polcia de Segurana Aeroporturia e este permaneceu no seu cargo at novembro de 2009. 38. Em 17 de setembro de 2004, o servio espanhol de alfndegas pertencente Guarda Civil encontrou em um depsito fiscal do Aeroporto Internacional de Barajas quatro malas, despachadas sem passageiros, com quase 60 quilos de cloridrato de cocana avaliados em 1.500.000. As malas levavam como nica identificao etiquetas que diziam Embaixada Argentina na Espanha, embora no estivessem realmente destinadas a tal dependncia diplomtica mas que iam ser retiradas por um casal espanhol que dias antes foi detido. Essas malas foram transportadas pela companhia aerocomercial argentina Southern Winds, estava estreitamente vinculada e contava com um significativo subsdio da Secretaria de Transporte, cujo titular era Ricardo Jaime, um funcionrio prximo a Nstor Kirchner. A tempo, foi detido o gerente comercial, o chefe de base de tal companhia em Ezeiza e Walter Beltrame, um empregado destacado da mesma em tal terminal e filho do influente chefe do Aeroporto Internacional de Ezeiza, o comodoro Alberto Edgardo Beltrame da Fora Area Argentina. Todos foram acusados de contrabando agravado de entorpecentes. Estranhamente, a Polcia Aeronutica Nacional, dependente dessa fora militar, indicou que as gravaes das operaes de embarque e despacho de malas desse dia foram apagadas, o que fazia presumir o encobrimento dessa rea estatal. Este caso se tornou pblico no meio de fevereiro de 2005 e, desde ento tem tido uma importante repercusso pblica. A respeito, ver: Diarios La Nacin, Clarn y Pgina/12, Buenos Aires, 13, 14, 15, 16, 17 e 18 de fevereiro de 2005. 39 . A respeito, ver: Interveno da Polcia de Segurana Aeroporturia, Estratgia para el fortalecimiento de la seguridad aeroportuaria, Ministrio do Interior, Buenos Aires, 2006. Este documento oficial foi produzido pela Interveno da Polcia de Segurana Aeroporturia entre maro de 2005 e julho de 2006, e tem sido recentemente publicado em: Polcia de Segurana Aeroporturia, Planificacin en seguridad aeroportuaria, Ediciones de la PSA, Ezeiza, 2011, pp. 17-197. 40 . A interveno da Polcia de Segurana Aeroporturia se estendeu entre 22 de fevereiro de 2005 e 27 de abril de 2010 quando, mediante o Decreto 582/10, se designou ao primeiro Diretor Nacional da Polcia de Segurana Aeroporturia. 41 . Interveno da Polcia de Segurana Aeroporturia, Estratgia para el fortalecimiento,

287

Marcelo Fabin Sain

op.cit., p. 180. 42 . Para a situao oramentria da Polcia de Segurana Aeroporturia durante este perodo, ver: Sain, Marcelo Fabin, Cambio institucional y nueva polica en Argentina. La creacin de la Polcia de Segurana Aeroportuaria (2005-2009), proposta apresentada no V Encontro do Frum Brasileiro de Segurana Pblica Participao e territrio na segurana pblica, organizado pelo Frum Brasileiro de Segurana Pblica, Braslia, Brasil, 13-15 de maio de 2011. Ver tambm: Apicella, Carla, Cortese, Ramiro e Vzquez, Maira Beln, Evolucin de la Polica de Seguridad Aeroportuaria (2005-2010), Documento de Trabalho, Buenos Aires, 24 de fevereiro de 2011. 43 . Ibd. 44 . Ibd. 45 . Diario Clarn, Buenos Aires, 7 de junho de 2007; e Diario Clarn, Buenos Aires, 3 de setembro de 2008. 46 . BWN Patagonia, Santa Cruz, Rio Gallegos: allanamiento por narcotrfico, El Bolsn, 15 de junho de 2007, http://www.bolsonweb.com.ar/diariobolson/detalle.php?id_noticia=5646-. 47 Alconada Mon, Hugo, Los secretos de la valija, Planeta, Buenos Aires, 2009. 48 . Diario Pgina/12, Buenos Aires, 17 de maro de 2008. 49. Diario Clarn, Buenos Aires, 21 de setembro de 2007. Embora as constataes judiciais dos atos delitivos imputados, em 30 de maio de 2008 a Sala I da Cmara Federal de Apelaes da Plata declarou a nulidade absoluta das atuaes trabalhistas na causa judicial e resolveu pela destituio dos acusados que haviam sido processados pelo juiz de instruo atuante, dando conta, uma vez mais, de que, na Argentina, os poderosos dificilmente vo a priso (en: Diario Pgina/12, Buenos Aires, 10 de junho de 2008). 50. N.T: Barrabravas o termo utilizado nos pases de lngua espanhola da Amrica do Sul para se referir aos torcedores de futebol violentos, frequentemente pertencentes a torcidas organizadas. 51. Centro de Estudos Legais e Sociais, Derechos Humanos en Argentina: informe 2011, Siglo Veintiuno Editores, Buenos Aires, 2011, pp. 142 e 143. 52 . Para uma boa abordagem destes acontecimentos, ver: ibd.. pp. 148-156. 53. Garr, Nilda, Buscamos uma mudana de paradigma no tema da segurana (entrevista), em Debate. Revista Semanal de Opinin, Buenos Aires, 20 de maio de 2011. 54 .Garr, Nilda, Acto de apertura de la reunin de mandos institucional de Gendarmera, Ministrio de Segurana, Buenos Aires, 14 de maro de 2011. 55 . Garr, Nilda, Acto de apertura de la reunin de mandos institucional de Gendarmera, Ministrio de Segurana, Buenos Aires, 14 de maro de 2011. 56 . Diario Clarn, Buenos Aires, 4 de julho de 2011. 57 . Diario Pgina/12, Buenos Aires, 3 de julho de 2011. 58. Para uma boa abordagem e anlise das medidas e aes ministeriais nesse perodo, vid.: Centro de Estudios Legales y Sociales, Derechos Humanos en Argentina: informe 2012, Siglo Veintiuno Editores, Buenos Aires, 2012, pp. 99-144. 59. Em 23 de novembro de 2010, o Acordo para a Segurana Democrtica (ASD), aliana multissetorial voltada ao design e implementao de polticas que ofeream solues efi288

A oscilao. Os vaivns da reforma do setor de segurana na Argentina atual

cazes face ao problema da insegurana, desde uma perspectiva respeitosa dos direitos e as liberdades dos cidados (vid.: http://www.asd.org.ar/), apresentou publicamente um projeto de criao do Observatrio Nacional do Crime e a Violncia. Na proposta, o Observatrio deveria contar com independncia funcional e autarquia financeira e funcionar no mbito do ministrio do ramo. Sua misso seria gerir informao e produzir anlises, quadros de situao e relatrios sobre a questo criminal e as violncias no pas todo (em: Diarios Pgina/12, Buenos Aires, 21 e 29 de novembro de 2010). 60. Sistema Regional de Indicadores Padronizados de Convivncia e Segurana Cidad, Relatrio Final: Documento situacional sobre as fontes de informao em matria de convivncia e segurana cidad na Repblica Argentina, SES, Buenos Aires, maro de 2012, pp. 138-143. Vid. tambm: DEWEY, Matas, Qu poco se sabe sobre inseguridad, em Diario La Nacin, Buenos Aires 17 de agosto de 2012; e Diario La Nacin, Buenos Aires 20 de agosto de 2012. 61. Trata-se, como dito acima, da nica instituio policial federal que contava com um dispositivo de controle externo criado por lei do Congresso Nacional. 62. Direo de Controle Policial da Polcia da Segurana Aeroporturia, Relatrio de gesto: ano 2011, Ministrio da Segurana, Buenos Aires, maro de 2012. Em 2 de maio de 2012, a solicitao da Direo Nacional da Polcia da Segurana Aeroporturia, a Direo de Assuntos Jurdicos do Ministrio da Segurana aprovouuma interpretao limitativa das faculdades do rgo de controle especificamente, da Auditoria da Corregedoria de monitorar, mediante o pedido de informao, as recomendaes efetuadas como derivao das auditorias preventivas tendentes a prevenir e/ou detectar faltas graves no desenvolvimento dos trabalhos policiais ou supervisionar o desempenho do pessoal policial durante o cumprimento de suas funes, quando isso comprometesse os servidores da Direo Nacional da instituio policial. Isso surrupiou a misso fundamental do rgo de controle, consistente em velar pelo cumprimento de leis, regulamentos e disposies da Polcia de Segurana Aeroporturia. Alguns dias mais tarde, Garr fez essas consideraes, privilegiando a opinio da cpula policial, que era refratria a ser controlada externamente por cima do necessrio fortalecimento do nico dispositivo de controle externo existente no sistema policial federal. 63. Abordei esses aspectos em: Sain, Marcelo Fabin, La reforma policial en Amrica Latina. Una mirada desde el progresismo, Prometeo Libros, Buenos Aires, 2010, cap. 3.

289

A situao crtica da segurana dos cidados na Venezuela...

A SITUAO CRTICA DA SEGURANA DOS CIDADOS NA VENEZUELA. CARACTERSTICAS, CAUSALIDADES, POLTICAS E DESAFIOS

Ana Mara Sanjun

INTRODUO

A Venezuela atravessa uma catstrofe descontrolada em matria de segurana pblica e civil. Em 7 de outubro de 2012, o atual presidente da Venezuela, Hugo Chvez Fras, foi reeleito para um terceiro mandato presidencial. Nesse fim de semana, em que foi ativada uma operao de segurana importante e de abrangncia nacional, conhecido como o Plano Repblica,1 e se decretou uma lei seca,2 Caracas teve o maior nmero de homicdios no ano de 2012, ou seja, 72 em 48 horas. Dois dias depois, a notcia mais retwittada na mdia e nas redes sociais, foi a descoberta macabra de uma jovem assassinada em plena luz do dia no estado de Anzotegui, ao leste do pas, com mais de 224 tiros no rosto e quase 20 no resto do corpo. Contraditoriamente, em uma das mais importantes eleies na Venezuela, em que houve um recorde de participao histrica e que a sociedade venezuelana rendeu um novo tributo para a democracia, a violncia se acirrou contra o pas, em atos que afetam a razo mesma da democracia. Este , sem dvida, o maior desafio poltico e institucional vai dever assumir Chvez em seu prximo mandato constitucional. A crescente violncia na Venezuela parece estar imune, at agora, mais variada gama de planos de segurana dos diferentes nveis de autoridade e posio poltica do pas. A conjuntura atual da Venezuela, , de longe, o principal problema dos cidados e do estado venezuelano. Seu aumento exponencial e permanente nas ltimas duas dcadas, est colocando em xeque as capacidades institucionais mais bsicas da soberania do pas. Esta situao se complica ainda mais ao se levar em conta a intensas diviso poltica na Venezuela, que,
291

Ana Mara Sanjun

por sua vez, resulta em uma extrema polarizao ideolgica. Em relao ao assunto da segurana civil, chega-se a nveis francamente absurdos em termos de atribuio de responsabilidades e sobre a realidade da insegurana. O uso poltico e eleitoral da questo acabou por tornar-se um outro dos eixos problemticos de insegurana, j que impede discusses srias e documentadas em relao a este, tanto sobre sua verdadeira dimenso, quanto sobre as suas causas, consequncias e polticas de preveno e controle, algo que o pas necessita com cada vez mais urgncia. Nem a nvel nacional, nem dos governos regionais ou locais, seja pela oposio ou pelo governo nacional, desenvolvem-se polticas de segurana adequadas para a crise que o pas atravessa. Apenas planos de vrios tipos, em que, no mximo se privilegia apenas uma administrao pouco eficiente e desestruturada do trabalho policial. Por isso necessrio, portanto, imediatamente prestar a mxima ateno em todo o sistema institucional de segurana pblica da Venezuela (polcia, justia e sistema penitencirio), sob pena de que a incapacidade do Estado nesta questo conduza a sociedade como um todo a uma situao perigosa e inconveniente de desgovernabilidade generalizada, que, infelizmente, no campo do controle do crime, no est muito longe. Diante de uma lista indiscriminada de intervenes em segurana, o nmero de homicdios continua a crescer, e estima-se que em 2012, eles vo aumentar mais de 10% em relao ao nmero total que ocorreu em 2011, que j classificou a taxa da Venezuela como o mais elevado na Amrica do Sul e o mais elevado na Amrica Latina e no mundo. A seguir sero expostas as caractersticas mais importantes da criminalidade e da insegurana na Venezuela, seguido por alguns dos principais fatores explicativos de sua magnitude e uma anlise concisa das polticas de segurana testados nos ltimos anos, concluindo com os principais desafios que o pas tem adiante nesta rea crtica do desenvolvimento.
CARACTERSTICAS E MAGNITUDE DOS PROBLEMAS DE INSEGURANA NA VENEZUELA

Como se sabe, a Amrica Latina no apenas a regio mais desigual do mundo, mas tambm a mais violenta. Com efeito, no ltimo relatrio do UNODC sobre os homicdios (UNODC 2011), sabe-se que 12 dos 20 pa292

A situao crtica da segurana dos cidados na Venezuela...

ses com maiores taxas de homicdios do mundo esto na Amrica Latina e no Caribe.
Tabela 1 taxas de homicdios por pases
Pas Taxa de homicdio 66

Honduras 82.1 El Salvador Costa do Marfim

Jamaica 52.1 Venezuela 49

56.9

Belize 41.7 Guatemala 41.4 Ilhas Virgens (EUA) Saint Kitts e Nevis 39.2 38.2

Zambia 38

Uganda 36.3 Malawi 36 Trinidad and Tobago frica do Sul 35.2 33.8

Lesoto 33.6 Colmbia 33.4 Repblica Central Africana Puerto Rico Congo 30.8 Bahamas 28

29.3 26.2

Etipia 25.5

Fonte: UNODC 2011, Latinobarmetro 2012

Esta situao impactou gravemente as opinies pblicas de diferentes pases da regio, pois a situao se agrava a cada dcada (a taxa mdia de homicdios na regio, de 25 por 100.000 habitantes, nesta dcada, o dobro do que foi a taxa mdia na dcada de 1990 e o dobro da dcada de 1980), o que resultou em que h dois anos a insegurana considerada em mdia o maior problema na regio, acima do desemprego e da situao econmica (Latinobarmetro 2011).
293

Ana Mara Sanjun

Embora seja verdade que a questo da percepo de insegurana gerou intensos debates em muitos pases da regio, no caso da Venezuela e apesar das afirmaes em contrrio do governo nacional, a percepo de insegurana est fortemente relacionado com o aumento de assassinatos e considerada h quase uma dcada o maior problema do pas mesmo nos anos de 2009 e 2010, em que o colapso da atividade econmica afetou a ascenso de grande parte da sociedade venezuelana. Esta situao pode ser vista claramente nos grficos seguintes.

294

oct-94 dic-94 ene-95 jun-97 oct-03 dic-03 feb-04 may-04 ago-04 oct-04 nov-04 ene-05 feb-05 may-05 mayll05 jun-05 jun-05 sep-05 oct-05 dic-05 feb-06 mar-06 abr-06 may-06 jun-06 jul-06 ago-06 sep-06 nov-06 novll06 feb-07 mar-07 abr-07 may-07 jun-07 jul-07 ago-07 sep-07 oct-07 nov-07 feb-08 febll08 may-08 jun-08 ago-08 sep-08 sepll08 nov-08 dic-08 ene-09 feb-09 may-09 abr-09 May l-09 jun-09 jul-09 sep-09 oct-09 nov-09 dic-09 Feb-10 Abr-10 May-10 Jun-10 Ago-10 Sep-10 Nov-10 Dic-10 feb-11 may-11 ago-11 nov-11 feb-12

A situao crtica da segurana dos cidados na Venezuela...

295

16,2%

40,3%

5,9%

55,8%

Grfico 1. Principais problemas dos venezuelanos (1989- 2012*)

Fonte: Datanlisis. Nota (*): a medio se realiza at fevereiro 2012.

O que voc considera que so os principais problemas do pas neste momento??

Insegurana

Desemprego

Primeira meno

9,9% 18,1% 19,5%

64,5%

Inao Corrupo

13,5% 2,9% 6,0% 1,7%


13,0%

43,9%

14,2%

47,9%

55,3%

dese

Inao

corrupo

Grfico 2 Principais problemas dos venezuelanos (1989- 2010)

Insegurana Situao poltica


49% 42% 36% 32% 37% 43% 38%

Desemprego

Corrupo

60%

Economia

50%

40%

37%

30% 16% 12% 21% 19%

Ana Mara Sanjun

III-89

III-95

II-99

II-00

Jul-03

Jul-05

Jul-06

Abr-02

Jun-04

Jun-07

Jul-08

Fev-01

Dec-03

Fev -06

Dec-08

Jun-09

Ago-01

Jan -00

Nov-02

Ene-05

Nov-06

Fonte: Consultores 21

Jan -99

Nov-07

Mar-10

296

22% 17% 13%

29%

27% 23%

20%

12%

15% 11% 9% 13% 12%

10% 4%

7%

0%

A situao crtica da segurana dos cidados na Venezuela...

Nos grficos a seguir, feitos com informaes de Latinobarmetro por vrios anos, possvel observar que o delito que est mais fortemente correlacionado com a percepo de insegurana na Venezuela o de homicdio.
Grfico 3. Homicdio como crime com maior impacto sobre a percepo de insegurana
60 50 40 30 20 10 0
1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

60 50 40 30 20 10 0 Crimes contra pessoas A criminalidade o pior problema

1400 1200 1000 800 600 400 200 0


2001 2004 2007 2010 1995 1998

50 40 30 20 10 0

A criminalidade o pior problema

Crimes

60 50 40 30 20 10 0
1998 2001 2004 2007 2010

250 200 150 100 50 0 Crimes contra a propriedade A criminalidade o pior problema

60 50 40 30 20 10 0
2001 2004 1995 1998 2007 2010

60 50 40 30 20 10 0 Homicdios A criminalidade o pior problema

Fonte: Latinobarmetro

Em que se sustentam essa percepo e esse medo generalizado da maioria dos cidados do pas? Em uma manipulao distorcida da situao pela mdia ou em uma realidade crtica de aumento de homicdios, da criminalidade e das mortes violentas? Ao analisar as taxas de criminalidade da Venezuela para as ltimas duas dcadas, encontramos que o aumento da violncia que tanto preocupa os cidados ocorre principalmente em assassinatos, sequestros e crimes contra a propriedade com recurso violncia. Todas estas taxas sofreram aumentos notveis desde a dcada de 1990, duplicando-se e triplicando-se umas, quintuplicando-se outras.
297

Ana Mara Sanjun

Grfico 4. Crimes contra pessoas e crimes contra a propriedade. (1990-2011)


80 70 60 50 40 30 20 10 0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Crimes contra as pessoas

Crimes contra a propriedade

Fonte: Centro para la Paz UCV e Centro de Estudios Sociales (CES)

Quadro 2. Proporo de homicdios e crimes violentos sobre o total de casos conhecidos Venezuela para os anos selecionados
Crimes Crimes contra pessoas Homicdios 1990 1999 2000 2011 13 64 16 1 18,3 69,3 36 2,5 21,8 70,2 33,8 3,4 21,8 70,2 33,8 3,4

Crimes contra a propriedade Crimes contra a propriedade com recurso violncia

Fonte: Centro para la Paz UCV e Centro de Estudios Sociales (CES)

298

Quadro 3. Taxas de homicdios por 100.000 habitantes, de acordo com o rgo federal (1997-2011)

A situao crtica da segurana dos cidados na Venezuela...

299

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 VENEZUELA 19 20 25 33 32 38 44 37 37 45 48 52 49 45 50 Caracas 64 63 94 117 92 118 119 90 88 107 130 127 122 81 95 Amazonas 5 4 6 5 6 13 11 15 16 16 23 25 21 14 16 Anzotegui 12 17 20 26 26 31 36 44 45 51 49 47 42 36 33 Apure 13 10 12 14 22 23 22 18 27 45 48 34 36 30 21 Aragua 20 20 29 37 35 37 39 29 34 47 49 54 60 54 52 Barinas 10 11 9 17 16 20 28 22 27 34 46 60 45 37 39 Bolvar 19 22 21 34 28 40 45 31 39 53 49 54 51 57 52 Carabobo 24 29 37 54 47 49 60 49 51 59 62 79 71 65 62 Cojedes 9 13 15 21 26 37 47 29 26 32 33 42 22 58 41 Delta Amacuro 6 8 9 9 15 11 9 18 14 19 17 24 23 24 26 Falcn 7 5 11 14 13 14 20 19 15 19 19 17 20 17 20 Gurico 18 22 22 27 21 18 24 23 28 34 38 33 26 32 44 Lara 9 8 13 24 22 28 36 28 22 30 32 35 35 36 39 Mrida 6 5 8 9 15 14 19 21 21 24 28 33 26 26 21 Miranda 15 15 20 25 27 35 45 35 39 54 49 51 51 68 70 Monagas 12 14 18 19 20 25 30 30 26 26 26 27 26 29 38 Nueva Esparta 7 7 13 21 20 19 17 23 17 27 38 53 58 56 40 Portuguesa 16 14 15 21 28 37 43 39 35 38 30 35 28 37 36 Sucre 7 10 13 18 21 28 38 34 33 38 48 57 51 38 43 Tchira 7 6 8 10 14 26 41 46 42 29 25 38 37 28 36 Trujillo 11 13 12 23 19 29 21 21 16 18 24 26 27 30 30 Vargas 30 36 63 76 75 74 62 66 80 101 97 68 69 Yaracuy 5 8 9 13 16 14 29 24 18 27 33 48 45 35 32 Zulia 14 15 19 23 27 30 36 29 31 38 38 40 38 30 32

Fonte: Centro para la Paz UCV e Centro de Estudios Sociales (CES), com base nas informaes oficiais

Ana Mara Sanjun

Grfico 5. Taxa de homicdios Caracas e Venezuela (Taxa por 100.000 habitantes 1986-2011)
130

140 120
96 113 118 119

127

91

92

88

90

100 80 60
45 46 44

94

68

83

64

63

88

107

52

38

44

33

22

19

21

21

22

8 14

8 13

13

0
1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008

13

13

20

16

Venezuela

19

20

25

Caracas

Fonte: Centro para la Paz UCV e Centro de Estudios Sociales (CES), com base nas informaes oficiais

No entanto, dados complementares da prpria polcia judiciria, bem como da Pesquisa Nacional de Vitimizao do Instituto Nacional de Estatsticas, de 2009, consideram que a taxa de homicdios no pas poderia ser mais elevada. Na verdade, ao levar em considerao eventos contabilizados como resistncia autoridade (que so as mortes que ocorrem por conta de oficiais de polcia), causa que, certamente, no se encontra tipificada no Cdigo Penal em vigor na Venezuela, mais os casos de apurao da morte (que so casos de assassinatos, mas de mltiplos ou de autores desconhecidos), a taxa nacional de homicdios aumenta para 75 por 100.000 habitantes para 2011. Estes dados tambm mostram que mais de 20% dos homicdios no pas so cometidos pela polcia, apesar da reforma policial de 2006.

300

32

40

37

37

45

48

49

122

A situao crtica da segurana dos cidados na Venezuela...

Quadro 4. Casos de assassinatos, resistncia autoridade e apurao de morte (Venezuela 1990-2011)


Anos Homicdios Resistn- Averiguao Total de Taxa Taxa total Diferena cia de mortes de de mortes entre as autoridade taxas morte registradas homicdios registradas 1990 2.474 313 2.787 13 14 1 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2002 2.502 3.266 4.292 4.733 4.481 4.961 4.225 4.550 5.968 8.022 322 399 485 732 592 657 671 609 607 943 3.437 3.619 3.411 6.261 7.284 8.188 5.465 5.073 8.976 8.257 10.049 12.432 15.089 8.620 13 16 21 22 21 22 19 20 25 33 38 31 35 39 25 23 40 36 37 42 51 60 18 19 18 3 2

3.358 3.361 3.461 3.474 3.467

18 17 17 18 22 17

2001 7.960 1.251 3.801 13.012 32 53 21 2003 11.342 2.305 3.891 17.538 44 68 24 2004 9.719 2.150 4.031 15.900 37 61 24 2005 9.964 1.355 4.158 15.477 37 58 21 2006 12.257 1.125 4.109 17.491 45 65 20 2007 13.156 1.579 4.264 18.999 48 69 21 2008 14.589 1.835 4.127 20.551 52 74 22 2009 13.985 2.685 4.205 20.875 49 74 25 2010 13.851 3.492 4.508 21.851 45 76 31 Fonte: Centro para la Paz UCV e Centro de Estudios Sociales (CES), com base nas informaes oficiais 2011 14.198 3.036 4.632 21.866 50 75 25 9 .617 1.720 3.752

301

Ana Mara Sanjun

Grfico 6. Conhecidos casos de resistncia autoridade Venezuela 1995-2011


3500

3000

2500

2000

1500

1000

500

0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Resistencia 592 657 671 609 607 943 1251 1720 2305 2150 1355 1125 1579 1857 2685 3492 3036

Fonte: Centro para la Paz UCV e Centro de Estudios Sociales (CES), com base nas informaes oficiais

Por meio de informaes obtidas a partir da Pesquisa Nacional de Vitimizao correspondente ao ano de 2009, tomou-se conhecimento que, de acordo com as vtimas, o nmero de homicdios atingiu este ano 19.113, o que colocou a taxa naquele perodo em 90 por 100.000 habitantes, at agora o mais elevado na regio nesse ano. O comportamento dos assassinatos no linear na Venezuela. Embora esteja crescendo em quase todos os Estados do pas, claramente um fenmeno urbano do centro e com fortes expresses em Estados de fronteira.

302

A situao crtica da segurana dos cidados na Venezuela...

Grfico 7. Estados federais com maiores taxas de homicdio (1990-2011)


160 140 120 100 80 60 40 20 0

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

Caracas

Miranda

Vargas

Carabobo

Aragua

Fonte: Centro para la Paz UCV e Centro de Estudos Sociais (CES), com base nas informaes oficiais

Conforme mostrado no grfico 7, alm de Caracas, onde como mencionado o aumento da taxa vem desde a dcada de noventa, interessante observar como desde 2002, tendo em conta as propores de cada caso, os homicdios mantm o mesmo comportamento nos Estados com taxas mais elevadas do pas, como Miranda, Carabobo e Vargas, Aragua, todas no centro norte costeiro do pas. No que diz respeito os Estados localizados na fronteira com a Colmbia, interessante notar como as taxas de homicdio disparam em alguns casos desde 1998 (estado de Zulia), 2000 (estado Apure) e o restante a partir de 2002, quando todas as taxas de todos os Estados de fronteira aumentam, e como esse aumento coincide com o incio do Plano Colmbia. De acordo com a rae, estado em minsculas: no regime federal, parte do territrio, cujos habitantes so regidos por leis prprias, mesmo que estejam sujeitos em certas questes pelas decises de um governo comum.

303

2010

Ana Mara Sanjun

Grfico 8. Estados federais das zonas fronteirias Comportamento dos homicdios 1990-2011
60

50

40

30

20

10

0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

Fonte: Centro para la Paz UCV e Centro de Estudios Sociales (CES), com base nas inforZulia Tachira Apure Amazonas maes oficiais

importante considerar a situao de crise aguda de insegurana da fronteira, que, alm da violncia decorrente do conflito armado colombiano, acrescida pela crescente presena de grupos armados venezuelanos, cujo objetivo ainda no est claro. Com efeito, recentes reportagens da imprensa (Ultimas Noticias, maro e abril de 2012), indicam que existem pelo menos duas organizaes armadas operando nos Estados de Apure, Barinas e Tachira, dedicadas entre outros cobrana de vacinas (cobrana de proteo dos agricultores, produtores agrcolas e comerciantes) e explorao de madeira da reserva florestal de Ticoporo. Estas organizaes, as Foras de Libertao Nacional Bolivariana e as Foras Patriticas de Libertao Nacional, tm pelo menos 500 homens armados operando nesses territrios, o que equivaleria, segundo os especialistas a dois batalhes das foras especiais do Exrcito venezuelano. A presena destes grupos armados dentro do pas, favorveis ao governo do Presidente Hugo Chvez segundo eles mesmos informam e como so tratados pelas respectivas autoridades, confirmariam um caso sem precedentes no mundo, ou seja, grupos guerrilheiros ou insurgentes apoiando um governo legitimamente constitudo e com ampla legitimidade. A situao na fronteira ocidental da Venezuela
304

A situao crtica da segurana dos cidados na Venezuela...

poderia agravar-se, alm disso, caso tenham xito as conversaes de paz, que, na situao atual, o governo da Colmbia e as FARC conduzem, e para as quais prioritrio desenvolver intervenes relevantes na fronteira ocidental venezuelana. Quanto s vtimas de violncia, quase 90% so homens jovens com menos de 30 anos de idade e a maioria pertence aos setores pobres da populao. Na verdade, a distribuio das vtimas por estrato social, segundo a Pesquisa Nacional de Vitimizao de 2009, sabe-se que 2,02% das vtimas de crime pertencem ao estrato I, 1,91% ao estrato II, 12.43% ao estrato III, 56,52% ao estrato IV e 27,12 % ao estrato V.
Grfico 9. Vitimizao por estrato socioeconmico (Venezuela 2009)
60

56,52 52,12 50,34 50,1 49,7

50,84

50

40

EI
30

EII
27,12 22,8 1,35 19,94 19,91 27,87

EIII
21,49

EIV EV

20

16,39 12,43 13,73 9,25 10,17

15,45 13,34

14,16 11,27

10

2,02 1,91
0

2,96 0,88

2,09 0

1,57

2,24

Homicdios

Leses

ubos Ro

Sequestro

Furto

Total

Fonte: Instituto Nacional de Estatstica (INE), Pesquisa Nacional de Vitimizao 2009

305

Ana Mara Sanjun

Quadro 5. Violncia urbana/ violncia intraclasse (Expressa o carter desigual e classista de nossa sociedade)
Extrato IV e V (os mais pobres) 83,64% dos homicdios 60,51% dos roubos 73,47% das leses corporais Extrato I e II (os mais ricos) 10,13% das leses corporais 16,72% dos roubos 3,21% dos homicdios

61,57% dos homicdios y 67,23% das leses corporais ocorreram perto do lugar de habitao das vtimas. Fonte: Encuesta Nacional de Victimizacin e Percepcin de Seguridad Ciudadana 2009

Esta caracterstica torna a fazer-se patente quando se analisam os homicdios por local de ocorrncia. Ali, se estabelece que, nos municpios que concentram a maior quantidade de pessoas vulnerveis da cidade (Libertador e Sucre), encontram-se as maiores taxas de homicdios de Caracas.
Grfico 10. Taxas de homicdios nos municpios da rea Metropolitana de Caracas (1997-2011)
120

100

80

60

40

20

0
19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11

Libertador

Sucre

Chacao

Baruta

El Hatillo

Fonte: Centro para la Paz UCV e Centro de Estudios Sociales (CES), com base nas informaes oficiais

306

A situao crtica da segurana dos cidados na Venezuela...

Finalmente, vale ressaltar o aumento impressionante de sequestros extorsivos no pas, tanto na sua forma convencional como na forma relmpago. Este crime, que no incio da dcada se concentrava mais na rea de fronteira, deslocou-se com fora para as grandes cidades do pas, especialmente para Caracas.
Grfico 11. Taxas de sequestros registrados em Caracas e Venezuela (1900-2011. Taxas por cem mil habitantes)
12

10

19

90 991 992 993 994 995 996 997 998 999 000 001 002 003 004 005 006 007 008 009 010 1 1 2 2 1 1 1 1 1 1 1 2 2 2 2 2 2 2 2 2

20

11

Caracas

Venezuela

Fonte: Centro para la Paz UCV e Centro de Estudios Sociales (CES), com base nas informaes oficiais

Vrios estudos na Venezuela (CES 2009, Codesarme 2012) consideram que a violncia mais difusa do que organizada e seus protagonistas, tanto as vtimas como os algozes, so na sua maioria jovens pobres, cujas idades esto entre 15 e 30 anos. Existem relatrios adicionais (CECODAP 2012) que evidenciam um nmero crescente de meninas, crianas e adolescentes envolvidos em atos de violncia, cerca de 500 por ano. So vtimas, em sua maioria, de balas perdidas em confrontos entre grupos ou gangues. A violncia difusa assim como social, j que a maioria dos homicdios ocorre em mbito relacional ou familiar, em sua maioria, precrio e destitudo de direitos e se devem a disputas no resolvidas, a questes relacionadas com a honra, defesa de amigos ou famlia, cobrana de contas pessoais, etc. Embora alguns casos tenham componentes territoriais importantes, estes
307

Ana Mara Sanjun

so pouco organizados. A isto seguem as mortes resultantes do roubo ou algumas expresses de crimes mais organizados como roubo de veculos ou sequestros, embora estas tambm esto em ascenso. Multiplicam-se infinitamente as aes de pequenos bandos, associadas a atos de imediatos, que se aventuram em roubo de casas, carros ou sequestros. A pesquisa anterior descreve uma situao que complica ainda mais a soluo do problema, uma vez que requer intervenes mltiplas, especialmente projetadas, que atendam numerosas problemticas, todas diferentes entre si, muitas dos quais so atendidas com a polcia e com a inteligncia, mas outras que requerem intervenes mais multiagenciadas do Estado. Em suma, a situao descrita acima mostra uma crise de segurana pblica na Venezuela extremamente crtica. Nveis de segurana subjetiva, ou seja, a percepo de insegurana, so os maiores da Amrica Latina, como foi mostrado com nmeros diferentes de pesquisa nacionais e internacionais. Para os venezuelanos e j pelo menos h cinco anos, o principal problema do pas a insegurana civil e a violncia. Infelizmente, essa percepo baseia-se no crescimento exponencial de homicdios e outros crimes violentos no pas, que acontece desde o incio da dcada de 1990. Esta combinao de alta percepo de insegurana e de altas taxas de homicdios e crimes violentos constitui um enorme desafio de poltica pblica para o Estado venezuelano, pois ele deve tentar controlar e prevenir o problema de forma estrutural, ao mesmo tempo que atender as presses feitas pela opinio pblica, e justamente por isso, apontar uma soluo rpida para o problema. O que no fcil na medida que um problema desta magnitude, com tantas arestas e tantos nveis de entrelaamento com outros problemas de carter social e institucional, requer solues mltiplas que no so fceis de implementar e desenvolver em um curto prazo.
PRINCIPAIS FATORES EXPLICATIVOS DE DETERIORAO E TENDNCIAS FUTURAS

Uma situao de criminalidade como descrito anteriormente, sobretudo no que diz respeito ao aumento impressionante de assassinatos em todo o pas, claramente multicausal e multifatorial e requer anlises muito mais sofisticadas e profundas das que so possveis fazer neste trabalho. No en308

A situao crtica da segurana dos cidados na Venezuela...

tanto e devido a extrema polarizao do pas, cabe contribuir com alguns elementos para a urgente necessidade de despolarizar o debate, oferecendo perspectivas adicionais que devem ser consideradas, principalmente a partir de uma perspectiva mais histrica e temporal. A anlise das causas da violncia e insegurana na Venezuela no escapa a uma srie de mitos e crenas que, em meio a falta de uma investigao rigorosa e informada sobre o assunto, transformam-se em elementos de explicao para uso cotidiano, que por suas caractersticas impedem tambm a reivindicao civil de polticas concretas e eficazes para o controle e reduo da violncia. Um dos mitos mais comumente usados no pas o de que a insegurana e a violncia se devem pobreza, que cresceu de uma forma enorme no pas nas dcadas de 1980 e 1990. Embora seja bastante documentado em vrios estudos de organismos multilaterais e de carter terico, que os pases mais pobres no so necessariamente os mais violentos, importante referir que uma das macro-causas de violncia e que serve como pano de fundo em muitos casos, at mesmo se eles no expressam como uma causalidade direta, a remoo dos direitos sociais em geral de amplos setores da populao e de todos os problemas ligados excluso social e desigualdade, tais como problemas de superlotao e de habitat, a falta de emprego, falta de acesso educao e sade, que contribui para a criao de novos imaginrios e subjetividades, nos quais a violncia no deixa de estar presente. No entanto, no caso da Venezuela e como ele ir expor mais adiante, na dcada de 1990 atuaram outros fatores causais ligados rea jurdica e institucional. O processo de enfraquecimento e deficincia institucional que teve lugar tambm nessas dcadas, como polticas substanciais s reformas de mercado que prevaleceram na regio e foram implantadas na Venezuela tambm durante este perodo, tambm tiveram um forte impacto sobre os nmeros da violncia e da insegurana. Existem outros mitos, provenientes da polarizao poltica que infelizmente sofre o pas. Por um lado, o governo, diz que a violncia devido a causas estruturais, tais como a pobreza, ou, se no, ao de paramilitares colombianos ou de circuitos de narcotrfico que manejam ou envenenam jovens, conforme o caso, para que executem diferentes atos de violncia.
309

Ana Mara Sanjun

Do outro lado, a oposio sustenta tambm vrios mitos. Uma delas referese a discurso violento do Presidente que induziria as pessoas a ser violentas; outro refere-se compra de equipamento militar feita pela Venezuela, que seria usado em caso de violncia criminal. Outro, e isso afeta ambos os lados, tem a ver com o incio da violncia: para o governo, a violncia criminosa comea em 1989, a partir do Caracazo, para logo matizar seus nmeros. Para a oposio, assassinatos s so registrados a partir de 1999, como se no pas no tivesse havido violncia antes desse ano. Esta atribuio estril de responsabilidades tambm atravessa transversalmente as causas da violncia no pas, toda vez que ela produz polticas, declaraes, fatos que impactam na ao do Estado sobre o assunto. Ao nos determos na anlise da mdia das taxas de homicdios na Venezuela, nas ltimas quatro dcadas, conferimos que elas se duplicam em cada dcada desde os anos 70, demonstrando que, na dcada de 1980, a taxa mdia de homicdios no pas foi quase epidmica, de acordo com as normas da Organizao Pan-Americana da Sade, que cifra em 10 homicdios por 100.000 habitantes o incio de uma epidemia de homicdios.
Grfico 12. Taxa de homicdio na Venezuela por dcada Anos 60, 70, 80, 90 y 2000
45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 6,5 7,4 10,6 19,2 41,5

Anos 60

Anos 70

Anos 80

Anos 90

Anos 2000

Taxa mdia de homicdios

Nota: Taxas por cem mil habitantes. Fonte: Centro para la Paz UCV e Centro de Estudios Sociales (CES)
310

A situao crtica da segurana dos cidados na Venezuela...

Alm da crise social que afetou profundamente o pas na dcada de 1990 ocorreu uma srie de eventos polticos e institucionais que impactou, sem dvida, a taxa de homicdios. Em 1990, iniciou-se no pas um processo de descentralizao poltico-administrativa da gesto estatal e municipal. Este processo, realizado com extrema urgncia (devido ao que se implementou antes do previsto por uma profunda crise poltica que atravessava o pas, dramaticamente evidente nos eventos do chamado Caracazo3), transferiu competncias de segurana para estados e municpios para os quais ditos governos estatais e municipais no estavam devidamente estruturados e preparados. Essa transferncia de competncias teve duas consequncias importantes para alugar: descentralizou a funo policial, despojando-a de qualquer coordenao nacional e disparou uma proliferao das foras policiais municipais que se multiplicaram sem nenhuma preparao nem controle, exceto por algumas experincias. Ou seja, aumentou consideravelmente o nmero de policiais no pas, mas diminuiu a capacidade do Estado para controlar e prevenir a violncia, processo que foi ao mesmo tempo um processo grave de deslegitimao institucional, produto do caos poltico que estava ocorrendo no pas. Nesta dcada, houve tambm duas tentativas de golpe de Estado (em 1992), que tambm tiveram forte impacto sobre as taxas de homicdio, como acontece em qualquer perodo de instabilidade poltica. Na primeira dcada do sculo XX, existem vrios fatores que contribuem para o impressionante aumento nas taxas de homicdios. O primeiro deles, sem dvida, foi a implementao, em 2000, de um novo Cdigo Orgnico de Processo Penal, que, por causa da discordncia do procurador-geral da Repblica de ento, foi colocado em vigor com o mesmo sem uma preparao adequada por parte dos agentes do Estado. Em mais de uma dcada da sua vigncia, o cdigo passou por mais de cinco reformas regressivas e hoje no pas no s no h mais garantismo (mais da metade das pessoas privadas de liberdade esto em processo penal), como tambm h mais impunidade (a lentido do sistema maior). Nesta dcada, em que houve no pas uma significativa reduo da pobreza e da desigualdade, taxas de homicdio continuam crescendo apesar desses avanos sociais.

311

Ana Mara Sanjun

Grfico 13. Taxas de homicdios na Venezuela em razo de alguns eventos polticos (1986-2011)
Eleies presidenciais Paralizao petroleira

96

94

88

90

Tentativa de golpe de Estado


Caracazo (1989)

68

80

83

64

63

88

100

91

92

107

120

113

Crise financieira

118

119

45

46

44

38

44

33

40

22

21

21

22

19

8 14

13

13

20

8 13

0
1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008

13

16

Venezuela

Fonte: Centro para la Paz UCV e Centro de Estudios Sociales (CES)

Grfico 14. Gini e taxa de delitos (1999=100)


105

100

95

90

85

80

1999

2002

2004

19

2005

20

25

2006

32

2007

37

Taxa de delitos

GINI

312

37

2008

45

48

49

60

52

122

Golpe de Estado

127

140

130

A situao crtica da segurana dos cidados na Venezuela...

Grfico 15. PIB e taxa de delitos (1999=100)


130 120 110 100 90 80 70 60
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Taxa de delitos

PIB pc

Uma vez que claro que as macro-causas tambm impactam de modo cruzado e complexo, importante observar que alm de os profundos problemas sociais de excluso no s melhorarem com o aumento da renda, embora este seja um fator fundamental, o confuso processo de municipalizao do pas resultou em dfices de ateno para os problemas estruturais e novas demandas, especialmente nas grandes cidades, o que resultou em muitas novas aglomeraes, o rebaixamento e desinvestimento no habitat dos setores populares, o aumento da segregao scio-territorial, a falta de observncia dos direitos fundamentais, o aumento exponencial da criminalidade e a ausncia do poder pblico em importantes parcelas do territrio nacional. Nestes novos espaos, patente a falta de assimilao e de respeito pela lei e graus elevados de anomia, j que a violncia faz parte do repertrio de comportamentos necessrios para garantir-se a sobrevivncia e o espao de vivncia em tais mbitos.

313

Ana Mara Sanjun

Grfico 16. Urbanizao: densidade de populao e taxa de homicdio de 2011


140 _ R 2 0,516

2011
Dtto Metropo Css. Vargas

Densidade Taxa de populacional homicdios


4,871.1 95.0

120

100

Miranda Carabobo Aragua Trujillo

381.0 229.0 508.7 250.8 103.5 4.2 6.8

70.0 69.0 62.0 52.0 30.0 26.0 21.0 21.0 20.0 16.0

80

60

40

Delta Amacuro Mrida Apure

80.3 39.0 0.9

20

Falcn
0
0,1 1 10 100 1.000 10.000

Amazonas

nas principais cidades do pas, particularmente aquelas que esto localizados na parte centro-norte costeira, onde so observados os maiores ndices de violncia. Ali se multiplicam os espaos urbanos excludos dos benefcios do Estado, nos quais no existem espaos de convivncia e se revela um (infra)desenvolvimento urbano, falta de macios investimentos pblicos e uma caotizao generalizada que contribue para situaes de violncia. Outros problemas sociais com grande impacto nesta crise de segurana pblica tm sido o aumento do abandono do ensino mdio na ltima dcada e altas taxas de gravidez na adolescncia no pas. Na verdade, segundo o FNUAP, desde uma dcada, a Venezuela o pas com maiores taxas de gravidez na adolescncia na Amrica do Sul. Estes problemas sociais, somados aos fatores de risco tradicionais, como o alto consumo de lcool e alta disponibilidade de armas de fogo (o nmero de armas no pas desconhecido, mas algumas pesquisas citadas pela Comisso Presidencial de Desarmamento apontam entre 3 e 7 milhes), formam um cenrio explosivo para o crescimento da violncia e da insegurana.
314

A situao crtica da segurana dos cidados na Venezuela...

Quadro 6. Municpios da Venezuela com maiores taxas de homicdio (2011)


Nmero 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Arstides Bastidas Buroz Toms Lander Bolvar Garca Independencia Cristbal Rojas Mario Diego Ibarra Zamora Valencia Brin Municpio Estado Yaracuy Taxa por cem mil habitantes 954.42 133.77 133.11 130.02 129.72 129.27 128.30 120.76 111.67 109.34 109.28 109.12 107.21 100.79 99.78 98.40 94.86 94.63 93.62 93.57

Miranda Miranda Aragua Miranda Miranda

Nueva Esparta Nueva Esparta Carabobo Aragua Carabobo Miranda Miranda Aragua

Acevedo Libertador Arismendi Urdaneta Sucre

Jos ngel Lamas

Carabobo Nueva Esparta Miranda Miranda Miranda Gurico

Paz Castillo Juan Germn Roscio

315

Ana Mara Sanjun

Quadro 7. Situaes de violncia e conflitos nas comunidades (Porcentagens)


Dto. Metro. Libertador El Hatillo Quais das seguintes situaes de violncia ou conflito o senhor observa na comunidade onde vive? Brigas entre vizinhos

Chacao

Baruta

21,05 1,17

10,53

Brigas por delimitao de parcelas

0,00 3,08 1,17 1,49 1,28 7,89 7,69 6,30 7,09 6,34 0,00 1,54 1,85 2,24 1,89 0,00 7,69 2,47 4,85 3,01 7,89 3,08 5,87 5,97 5,89

6,15 18,48 12,13 16,80

Problemas com o lugar para deixar 3,51 o lixo 1,75 Problemas com o uso da gua Conflitos nas filas dos terminais 1,17 6,43 2,34 0,58 7,60 2,92 9,36 6,43 1,17 2,34 1,17 1,75 9,94

Uso inadequado das vias pblicas

Alto volume de aparelho de som

10,53 10,77 6,61 12,31 7,74 2,63 0,00 1,24 3,73 1,73 2,63 3,08 9,89 9,70 9,39 7,89 6,15 3,83 5,60 4,28 13,16 7,69 3,83 1,68 3,79 0,00 1,54 2,53 0,75 1,98 0,00 3,08 2,78 3,92 2,97 0,00 0,00 1,73 1,49 1,57 0,00 0,00 0,93 1,12 0,99 5,26 15,38 10,75 11,57 10,91 2,63 4,62 4,02 2,43 4,04

Uso de quadras desportivas at altas horas Problemas em festas, matins, reunies Problemas com policiais Violncia intrafamiliar Acidentes de trnsito

Brigas e problemas por motivos passionais Violncia contra a mulher Violncia contra crianas Violncia sexual Venda de drogas

Violncia entre jovens/gangue Brigas por razes polticas

11,70 7,89 7,69 6,80 2,99 6,34 4,68 2,92 18,42 9,23 4,45 4,66 4,86 2,63 1,54 4,45 4,29 4,20

Brigas por venda de lcool

Fonte: Centro de Estudios Sociales (CES): Estudio Caracterizacin de la Violencia, Criminalidad y Inseguridad en Caracas: perspectiva comunitaria, 2009.

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Sucre

A situao crtica da segurana dos cidados na Venezuela...

Como se as causas anteriores fossem insuficientes, outros fatores de ordem institucional e poltica tambm devem ser considerados. Uma lista breve e no exaustiva desses fatores: Enquanto que na Constituio de 1999 aprovou-se em uma de suas disposies transitrias dotar o pas de uma fora de polcia nacional, at 2009 esta fora no foi criada e em seus dois primeiros anos foi criada apenas para operar na cidade de Caracas. Isto mostra as profundas divergncias, incompreenses e desacordos sobre suas causas, que no tema da segurana do cidado, existem entre a elite poltica do pas, levando em conta que a Polcia Nacional atrasou uma dcada para ser criada sem seguir, alm disso, o esprito da Constituio. Alm disso, a falta de conformidade com a proposta constitucional, o sistema de polcia venezuelana continua profundamente disfuncional para o problema de segurana que tem o pas, embora o processo de reforma parcial opere desde 2006. Ele disperso, atomizados e descoordenado, inadequado, atrasado gerencial e tecnologicamente, com capacidades mnimas de investigao, bem como violento e corrupto, o que lhe acarreta enormes problemas de legitimidade entre a populao. No uma causa central da situao da criminalidade, mas acrescenta muito para o fracasso e a paralisia do Estado no assunto em questo.

No se podem deixar de considerar as externalidades negativas do conflito colombiano e suas alteraes nos ltimos anos. Assim que o afastamento do Cagun deixou de funcionar para o Estado da Colmbia (que foi entre 1999 e 2001, tempo em que por sinal comeou a aumentar assustadoramente taxas de homicdios na fronteira ocidental venezuelana), deu-se incio ao conhecido Plano Colmbia, cujas consequncias sobre a segurana da Venezuela foram desastrosas. Ao pas entraram vrias frentes de grupos guerrilheiros colombianos, paramilitares desmobilizados, grupos de traficantes de drogas, bem como o surgimento, como mencionado acima, de pelo menos dois grupos armados venezuelanos. Sobre o desempenho de todos estes atores de violncia, no s h dados da sua presena no oeste do pas, como tambm eles executam algumas de suas aes
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no resto do territrio nacional, e embora eventualmente no so exclusivamente responsveis pelo aumento nas taxas de homicdios nacionais, sua presena no pas influencia a situao de desgovernabilidade da segurana, tornando-se uma espcie de governo paralelo que alimenta um novo ecossistema violento e criminoso que permite um aumento da incidncia do crime organizado. Como mencionado acima, a instabilidade poltica correspondente aos anos de 2001 a 2004, nos quais houve um golpe de Estado, uma greve do petrleo e inmeras manifestaes do pas, serviu como um marco para um aumento da taxa de homicdios. Neste perodo, a polcia metropolitana de Caracas, a mais numerosa e importante do pas (cerca de 10.000 soldados), que foi inclusive a tropa usada pela oposio no golpe de Estado em abril de 20024, foi tambm inconvenientemente politizada e utilizada com fins partidrios. Em resposta a essa politizao da polcia e a sua utilizao nos eventos limite de polarizao poltica em Caracas, quando o governo nacional venceu novamente nas eleies de 2005, a Alcada Metropolitana decidiu domesticar ideologicamente a polcia por meio, desta vez, de suas ligaes com grupos polticos radicais favorveis ao governo. Obviamente, este processo absurdo e perigoso de uso poltico de uma fora policial piorou ainda mais, se isto possvel, as aes deste rgo, que aumentou significativamente as suas atividades criminosas. Em uma deciso tambm controversa, pois foi tomada independentemente das consequncias que traria, o governo decidiu extinguir a polcia, o que gerou por sua vez enorme impacto no aumento desordenado do crime na capital do pas. Um elemento vinculado ao anterior a polarizao poltica e institucional que aumentou o grau do caos para a quase inexistente governabilidade do sistema de segurana pblica do pas. Com efeito, alm da desconexo orgnica entre o sistema policial e judicial e a ausncia de um sistema mnimo de informaes,5 nem prprio nem compartilhado, no existe nenhuma coordenao e articulao nas polticas pblicas de segurana dos cidados realizada. Na cidade de Caracas, por exemplo, h uma poltica6 por cada municpio (so cinco no total), bem
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como a implantao autnoma da polcia nacional, a guarda do povo e da guarda nacional, sem qualquer comunicao entre elas e entre estes com a nvel nacional. Assim acontece em todas as reas do pas, em que a oposio culpa o governo nacional pela insegurana e o governo nacional acusa a oposio de no lidar com ela em sua rea local ou estado. Por ltimo, mas no menos importante e muito ligado ao conjunto de fatores mencionados acima, encontra-se o deserto de conhecimento e interpretao sobre as causas da criminalidade na Venezuela. O elenco de lugares-comuns, mitos e ideologizao da matria esconde a profunda ignorncia que tem o Estado venezuelano sobre as causas e fatores que afetam e aumentam a violncia homicida no pas. Em suma, e como pode ser visto na mnima lista anterior, da qual ainda faltam determinados fatores, a causalidade da violncia na Venezuela uma malha complexa e intrincada com vrios nveis de dificuldade que requer uma abordagem mltipla, mas sobretudo baseada na realidade da violncia no pas, paradoxalmente apenas superficialmente conhecida pelos meios de comunicao social. Esta cena densa e variada de causas e fatores requer extrema sofisticao em sua interpretao e interveno institucional, do que neste momento infelizmente carece o Estado da Venezuela.
OLHAR ANALTICO SOBRE POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA NACIONAIS E LOCAIS. UM PANORAMA CTICO EM RELAO A INTERVENES FRVOLAS E SEM IMPACTO

A Venezuela tem se dedicado nos ltimos anos a tentar curar a profunda ferida social aberta h j mais de duas dcadas, o que assegurou uma reduo significativa das taxas de pobreza e desigualdade. De acordo com a CEPAL, esta reduo a maior registrada na regio nos ltimos cinco anos. Para o governo nacional, comprometidos com o objetivo de mudar o perfil social do pas, a soluo para este problema da fratura social traria com ele emparelhada a soluo para a crise da violncia e da insegurana. No foi assim que ocorreu, como foi mostrado aqui na seo anterior. O aumento do acesso de amplos setores da populao a direitos polticos, econmicos
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e aos direitos sociais, dos quais foram excludos por dcadas, no foi nem suficiente nem apropriada, no que se refere reduo da violncia. Nesta situao crtica, quais medidas concretas o governo do Presidente Chvez tem tomado, a fim de prevenir e controlar este grave problema? Muitos. Mas a maioria deles, infelizmente, incompleta, inadequada e injusta. Infelizmente, o mesmo pode ser dito em relao s polticas desenvolvidas pelos governos estaduais e locais, alguns dos quais so conduzidos politicamente pela oposio. No se conhece qualquer poltica de sucesso no campo da segurana pblica e preveno da violncia criminosa e homicida em qualquer nvel administrativo ou territorial no pas. Tambm, o setor de segurana at agora tem sido um dos mais postergados, levando-se em considerao que sofreu muitas alteraes de conduo (11 Ministros em 14 anos) e no tem sido dotado institucionalmente, nem economicamente, como seria apropriado, levando em conta a magnitude da crise da segurana pblica no pas. Quais foram as medidas ou polticas adotadas pelo governo at agora para resolver o problema? Foram mencionados apenas as mais importantes, que tiveram ou tm alguma transcendncia, embora no sejam resultados observveis e relevantes em termos de reduo da criminalidade. Em 2006, a criao de CONAREPOL, ou seja, da Comisso Nacional de Reforma Policial, cujo principal objetivo era organizar o mapa funcional e de competncia da polcia no pas, alm de tentar melhorar seus baixos nveis de credibilidade e legitimidade. A deciso de formar essa Comisso foi tomada pelo Ministro do Interior e da Justia da poca, Jesse Chacn, depois de um evento que chocou a opinio pblica, como o sequestro e posterior assassinato de trs irmos da famlia Faddoul e seu motorista, em nome de membros da polcia metropolitana de Caracas. Esta Comisso era composta por especialistas e autoridades nacionais e locais com uma abordagem plural. Esta iniciativa, que alcanou em sua primeira fase a realizao dos objetivos intermedirios, foi boicotada pelo prprio governo depois de um ano e meio de sua operao, quando houve a mudana do ministro que a dirigiu, Jesse Chacn, (o ministro que se seguiu, Pedro
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Carreo, considerou que a polcia foi uma reforma burguesa). O ministro que sucedeu, que viu a reforma como burguesa, retomou o processo, mas este j tinha sofrido um atraso considervel e deteriorao, pois todas as foras de polcia haviam sido preparadas para a reforma, maximizando muitos deles suas atividades ilegais e violentas, e a suspenso deste processo a mantiveram sem qualquer controle pelo Estado. Do CONAREPOL props-se um novo modelo de polcia e se desenvolveu um quadro jurdico para o seu desenvolvimento. A perspectiva dessa reforma foi humanista, ao invs de operacional, gerencial ou funcional, uma vez que o processo de reforma foi conduzido desde a sua criao por especialistas em direitos humanos, o que privilegiou a construo de um modelo de polcia no-violenta, deixando para segundo plano o fortalecimento das suas capacidades gerenciais, funcionais e operacionais. Os princpios seguidos na reforma no foram suficientes para o tipo de criminalidade que vai alm das capacidades institucionais do pas. Este processo de reforma segue seu curso na implementao do conjunto de leis aprovadas, mas com pouco impacto sobre sua legitimidade e claramente, em seu desempenho, considerando que os nmeros de crimes no descem, pelo contrrio, s aumentam, alm de a violncia policial ter aumentado nos ltimos anos como mostram os nmeros de casos de resistncia a autoridade. Por isso no cresce sua legitimidade, aspecto fundamental para melhorar o seu desempenho. De acordo com o Latinobarmetro em 2011, o pas com menos confiana na polcia, depois do Mxico, a Venezuela. Apenas 25% dos cidados relatou sentir confiana na polcia. Esta proporo permanece inalterada nos ltimos cinco anos, o que significa que os impactos sobre a legitimidade do servio de polcia tambm so escassos, para no dizer inexistente. Na Venezuela, h 147 foras de polcia e, de acordo com as autoridades do Conselho-geral da polcia, 40% dos seus membros dedica-se custdia de personalidades, bens e atividades administrativas. O nmero de policiais na Venezuela aumentou mais de 70%, em 20 anos sem contar aqueles que se dedicam segurana privada. O nmero de organizaes policiais cresceu 400%.

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Quadro 8. Total de corpos de segurana na Venezuela (Comparativo 2006-2012)


Total funcionrios policiais Corpos de polcia estadual Polcia de investigaes Polcia de inteligncia Instituio 2012 2006 % Variao 150 126 24 1 1 1 24 1 1 0 19,05 0,00

Corpo de Polcia Nacional Bolivariana Corpos de polca municipais

122

99

23,23

Guarda Nacional 1 1 Fonte: Elaborao prpria, criada a partir de informaes de cada uma das organizaes.

Quadro 9. Nmero de funcionrios policiais segundo instituio de segurana a que pertencem (Venezuela 2006-2012)
Instituio 2012 2006 % Variao 27,23 19,47 13,37 -0,07 0,66 9,76

Total funcionrios policiais Corpos de polcia estadual Polcia de investigaes Polcia de inteligncia Guarda Nacional

Polcia de inteligncia Nacional Bolivariana 14.991 Corpos de polca municipais 70.727 12.183 8.209 3.523

145.633

114.463 59.202 10.746 8.215 3.500 0

36.000

32.800

Fonte: Elaborao prpria, criada a partir de informaes de cada uma das organizaes

Em 2009, foi criada a Universidade Experimental de Segurana, que tentou unificar a formao de todos os rgos policiais do pas. At agora, eles tm trabalhado como uma prioridade na formao dos graduados do contingente de Polcia Nacional Bolivariana. Em 2009 tambm, foi criada a Polcia Nacional Bolivariana que, at 2012, foi implantada principalmente em determinadas reas de Caracas, especificamente nas parquias de Sucre, Antimano, La Vega e prestam servio no Metro de Caracas, Metrocable e ferroviria. PNB se juntou a polcia de trnsito, que opera agora nas principais ruas da cidade de Caracas. Enquanto no interior do pas, h
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um incio de implantao da PNB nos Estados Aragua, Tchira, Anzotegui, Lara Miranda, Carabobo e Zulia. Esta a maior aposta do governo em matria de segurana. De acordo com a informao disponvel pelo CICPC, a PNB teria mais legitimidade do que os outros organismos que atuam em Caracas (como a polcia de Caracas, pertencentes prefeitura de Caracas), mas seu impacto sobre a criminalidade no foi elevado. O primeiro contingente da PNB veio de ex-membros da polcia metropolitana, que recebeu uma formao de oito meses. Como mencionado acima, em geral a polcia na Venezuela est bastante defasada para atender o tipo de crime que afeta o pas. No dispem de sistemas de informao, bancos de dados, treinamento operacional, mudana de rotinas de gesto, modernizao institucional, entre outros, que lhes permite ser mais eficiente. Em geral, a reforma empreendida em 2006 no produziu resultados tangveis nem em sua ao de polcia, nem no tratamento aos cidados, alm de nenhuma forma efetiva de controle externo sobre as suas atividades funciona. O governo tambm criou um conjunto de leis, regulamentos e reformas (ver anexo). Em geral, alteraes legais no respondem a um planejamento estratgico de segurana, mas a certos eventos especficos ou solicitaes pontuais do Executivo. Mesmo assim, leis estratgicas no conseguiram ser aprovadas, como a lei do desarmamento, devido s diferenas de abordagem sobre a questo dentro do partido do governo. interessante notar que, apesar dos esforos para encontrar uma polcia mais ligada letra da Constituio e s leis nacionais e internacionais sobre os direitos humanos, as reformas da legislao conduzidas pelo Parlamento so bastante regressivas no tocante aos direitos humanos, vis vis as inmeras reformas do cdigo de processo penal orgnico e a reforma da lei de drogas, para dar apenas alguns exemplos. Em concluso, a maioria das reformas jurdicas empreendidas at data tm sido mais reativas e punitivas do que estratgicas e coerentes com a Constituio Nacional. Da mesma forma, nos ltimos anos, principalmente aps 2006, o investimento em segurana pblica aumentou no pas.
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Grfico 17. Gastos com segurana (milhes de Bs)


4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0

2010 Governo Central

2009

2008

2007

2006 Municipalidades

Governaes

O governo tambm buscou aumentar a eficincia em matria penal, o que resultou em uma exploso sem precedentes da populao prisional (2012 Florim das Antilhas). De cerca de 7.000 prisioneiros em meados da dcada de 1980, na Venezuela, passou-se a 9.000 no final desta dcada, chegando em 25.000 em meados da dcada de 1990. Aps uma diminuio significativa em 1999, devido entrada em vigor do cdigo de processo penal, atualmente o nmero de detidos excede a 45.000. O nmero de presos cresceu mais de 500% nos ltimos 20 anos. No entanto, estes nmeros so enganosos no que se refere impunidade, j que a maioria dos detentos est encarcerado devido a crimes triviais e de drogas, os quais, como conhecido, tm pouco impacto sobre as taxas de criminalidade, que podem continuar a aumentar o nmero de prisioneiros sem melhorar minimamente a situao de insegurana. Esta superpopulao gerou inmeras crises no setor penitencirio na Venezuela, porque as prises no pas no so sequer minimamente habitveis, tm uma percentagem muito elevada de superlotao, e longe de ajudar aqueles privados de liberdade para redirecionar sua vida, enche-os com indignidade. H tambm evidncias de um forte crescimento dos crimes cometidos de prises e um arsenal extenso e po324

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deroso em cada um dos centros de deteno no pas, que, hoje em dia, so compartimentos completamente dominados pelos detentos mais poderosos e onde so reproduzidas diariamente situaes dramticas de barbrie contra os prisioneiros mais fracos, submetidos aos chamados pranes, cabeas de cada uma das prises, que controlam no somente o criminoso, mas seu negcio de extorso e roubo fora do presdio. esta outra questo pendente para o atual governo venezuelano. Um pas no pode proclamar a transformao para uma sociedade mais humana e justa, tendo um sistema penitencirio como o que tem a Venezuela, soma de pequenos infernos de destituio de todos os direitos que ali esto.
Grfico 18. Casos conhecidos ao corpo do cientfico, investigaes criminais e penais (CICPC) e casos de investigaes referidas ao pblico Ministrio
80 67,3 63,7 52,6 40,1 38,6 42,2 40,7 44,7 46,3 40,7 44,9 85 86

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fonte: Centro para la Paz UCV com base em informaes oficiais

Quadro 10. Casos conhecidos sobre detenes efetuadas


Casos Detenciones % detenes Delito conhecidos efectuadas sobre casos conhecidos Homicdios Violncia contra a mulher Todos os delitos 13.568 26.573 275.889 14.817 2.584 4.837 19 18

Consumo, posse, trfico de drogas

15.669 44.328

120 16

Fonte: Centro de Estudios Sociales (CES) sobre la base de informacin oficial

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Grfico 19. Populao carcerria. Venezuela 1998-2011 (Taxa por cem mil habitantes)
180 160 140 120
104 107 96 86 77 68 58 76 76 75 71 77 131 170

100 80 60 40 20 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Em 2011, foi criada a Comisso Presidencial para o controle de armas, munies e desarmamento, que at agora produziu algumas resolues no controle da munio, mas no conseguiu aprovar uma lei de desarmamento, algo verdadeiramente surpreendente, considerando que o governo tem uma maioria parlamentar na Assembleia Nacional. Finalmente, em junho de 2012, o Presidente Chvez anunciou a criao da misso A toda vida Venezuela, que, segundo seus autores, foi a primeira vez que o governo projetou uma poltica de segurana pblica alm da noo de plano ou programa. Basta dizer que a misso tem seis vrtices, 29 linhas estratgicas e 117 aes programticas, incluindo nada menos que a alterao do Cdigo Penal venezuelano, do cdigo de processo penal, alm de programas de preveno, transformao do sistema penal, transformao do sistema penitencirio, assistncia s vtimas, entre muitas outras coisas, que at agora como ou quando ser feita ainda no so conhecidas. A misso envolve a participao de todas as agncias do Estado. Com ela, passou-se do fazer pouco, ao dizer que vai se fazer tudo.

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Qual foi o resultado de todas essas polticas? Como se adiantou anteriormente, escasso, para no dizer nulo, infelizmente. Os nmeros de homicdios e outros crimes violentos so eloquentes. No s no reduzem como aumentam a cada ano. claro que muitas das coisas que foram feitas no poderiam ter um impacto direto sobre os nmeros, j que sua concepo no o permite, mas tambm tampouco serviram para melhorar o ambiente, nem para que haja mais eficincia, nem para melhorar a atuao do Estado. A questo ento por que eles no tiveram qualquer impacto e os nmeros de crimes violentos continuam a subir sem parar? Aqui esto algumas razes adicionais, no-exaustivas: Falta de um conhecimentos til que provenha de diagnsticos rigorosos, o que impede um planejamento estratgico para a formao de uma poltica democrtica de segurana dos cidados. Falta de profissionalismo e preparao das pessoas responsveis pelas polticas de segurana cidad a nvel nacional e regional, rea que priva o voluntarismo e a improvisao. Entre estes novos atores institucionais se privilegiam o impacto dos tempos polticos , das conjunturas eleitorais e da opinio pblica, mais do que um problema em si. Abundncia de mltiplas respostas (impulsivas, isoladas, contraditrias, oportunistas). No h qualquer diferena visvel das reas de polticas de segurana desenvolvidas a partir de governos locais e regionais nas mos da oposio ou do governo. No houve uma purificao eficaz das diferentes foras policiais. Persiste a violncia e a corrupo policial, mesmo entre a nova Polcia Nacional Bolivariana. Tampouco houve inteno de melhorar gerencial e operacionalmente o trabalho da polcia, ou mesmo modernizar suas estruturas. Concentrao de esforos na reforma da polcia, que sofreu vrios contratempos e uma soma de iniciativas fracas, estreis, descoordenadas e na hora errada. Mais da metade das cidades esto excluda dos benefcios do Estado. Remoo dos direitos e falta de acesso aos bens contemplados na Constituio Nacional e o Estado nas zonas de excluso. Falta de programas de preveno. Vazio de poltica pblica para atacar a
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base social do problema, devido a confuso entre poltica social e preveno social. Falta de ateno aos jovens como populao particularmente vulnervel. Acesso indiscriminado e crescente armas de fogo e lcool. Prevalncia de explicaes polticas sobre a questo. Tema polarizado e politicamente instrumentalizado. Multiplicidade de programas sem continuidade ou sustentabilidade. Trata-se de fingir aes independentemente do resultado, no h nenhum ndice de acompanhamento ou de avaliao. Baixa, para no dizer inexistente, participao dos cidados em qualquer mecanismo de poltica proposta. A participao mesmo foi substituda pelo modo consulta, que significa que o parecer dos cidados levado em conta por meio de grupos focais e pesquisas. Com isso, fica evidente que no h nenhuma participao, seno, como est, s se conhece a opinio do povo, ela necessria mas insuficiente neste tpico. Ignorncia dos aspectos transnacionais do crime. Ignorncia do impacto da segurana privada. Ausncia de bens pblicos nas cidades, o que aumenta a ansiedade de status. Ignorncia para navegar em temas duros, nem trabalho sofisticado para conhecer a dinmica real do crime na Venezuela. A busca de polticas de segurana pblica esquerda privilegiada. Falta de estratgias especializadas nos temas de: penetrao e captura do Estado, trfico de droga e crime organizado, trfego e posse de armas, papel da mdia, inseguranas invisveis, a preveno comunitria. Como se viu na relao anterior, infelizmente as polticas desenvolvidas at agora no pas no tiveram o sucesso esperado. urgente que o governo
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venezuelano se dedique ao trabalho com mais zelo e propriedade neste problema. Seguir com estas linhas de ao torna o futuro ainda mais sombrio.
UMA LISTA DE DESAFIOS URGENTES

A situao descrita anteriormente revela seu drama e urgncia por si mesmas. imperativo para o pas a tomar medidas que realmente, sem subterfgios ou enganos, visem reduzir a taxa de homicdios que est matando grande parte da juventude venezuelana por motivos fteis e absurdos. As vtimas desta tragdia da violncia, so na sua maioria pobres e jovens, com poucos caminhos de incluso na sociedade. Deve-se trabalhar seriamente em estratgias especficas, informativas e relevantes. Dar prioridade poltica deteno dos homicdios e comear a salvar vidas. Este um problema srio do Estado venezuelano em seu conjunto, no s das autoridades de governo ou oposio, para o qual ambos os sectores devem pr de lado seus discursos bablicos, as acusaes mtuas e trabalhar seriamente para parar essa epidemia que est arruinando todos os progressos no domnio social alcanados no pas. Todas as crianas que sobreviveram mortalidade infantil morrem por causas sem sentido 10, 12, 15 anos depois de serem salvos por polticas sociais. uma questo de lgica, uma questo de humanidade e uma questo poltica. O Estado tem a capacidade e o controle para prevenir e controlar esse problema. Caso contrrio e com razo, a sociedade venezuelana pensar que irrelevante e atuar consequentemente. Algumas propostas: Mais do que megaplanos e mega-projetos que acabaram sendo infrutferos pela sua natureza totalizante, aconselhvel escolher cinco ou dez principais crimes e estabelecer estratgias para sua preveno e controle. O primeiro, claro, assassinato. Um governo humanista deve ocupar-se com prioridade deste. Do mesmo modo devem agir os governos regionais e locais j que todos tm o potencial para resolver o problema, com recursos diferenciados. preciso conhecer as principais dinmicas do homicdio e de crimes graves, seus mecanismos de comisso, reunir todos os recursos do Estado e intervir de forma eficiente e eficaz, no realizar apenas programas de mdia sem sucesso. No se trata de fazer pesquisas ou consultas,
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embora nelas participem milhares de pessoas. Trata-se de investigar seriamente as causas, formas, espaos e territrios e, sem preconceitos de qualquer tipo, trabalhar profundamente sobre o assunto, de modo profissional e articulado. A poltica de segurana dos cidados no pas, que deve ser desenvolvida em conjunto com todos os nveis de governo, seja do governo ou da oposio, devem basear-se em um conjunto de novos princpios: acionar-se ou modernizar-se, diferenciar as realidades da violncia e da insegurana, aprofundar a anlise, flexibilizar e reorientar polticas e instituies, inovar e acima de tudo cooperar interinstitucionalmente. A realidade da criminalidade na Venezuela demonstra convincentemente que polticas tradicionais desenvolvidas at agora no vo resolver o problema, pelo contrrio, contribuem para aument-la. Muitos pases e cidades da regio reduziram seus nveis de insegurana e violncia, alguns deles crticos. Como fizeram isso? Com polticas de segurana pblica eficiente, nas quais a participao do cidado um dos elementos-chave, bem como o profundo conhecimento da realidade e da modernizao institucional. O pas precisa desenvolver novos quadros legais e institucionais para garantir o direito segurana dos cidados, concedendo um novo papel aos municpios, proporcionar a restaurao da confiana no espao pblico, nas instituies, na legalidade e acima de tudo ter objetivos claros, direcionar e avaliar constantemente o que feito. A Venezuela precisa urgentemente se engajar na tarefa de acabar com a perda de vidas que afeta milhares de famlias das vtimas no pas, a que se tem tomado o direito de ter um futuro. Em janeiro de 2013, comea um novo perodo constitucional na Venezuela, bem como um novo perodo para os governadores de estado, que sero eleitos em dezembro de 2012. Todos tm o dever de empreender uma transformao radical das polticas de segurana cidad. De todos os desafios do pas, este o mais importante. Oxal que assim se entenda.

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NOTAS
1. O plano da Repblica consiste em um mecanismo de cooperao entre as foras armadas nacionais Bolivarianos e o Conselho Nacional Eleitoral, para se proteger de assembleias de voto em todo o pas. Este plano realizado tambm em coordenao com o resto das foras de segurana nacional, estado e municipal, que aquartelada durante o perodo das eleies, a fim de garantir a segurana pblica. 2. Proibio de venda de bebidas alcolicas durante 72 horas em todo o pas. 3. Massa revolta dos setores populares, principalmente de Caracas, contra um pacote de medidas econmicas fortes da corte neoliberal surpreendentemente implementada pelo Presidente Carlos Andrs Prez que foi suprimido drasticamente e ferozmente. Em Caracas, em dois dias (28 e 29 de fevereiro de 1989), foram assassinados pelas foras da ordem pblica, polcia e soldados mais de 400 pessoas. Esta resposta to violenta como ilegal a gnese da deslegitimao sofrida pelo sistema poltico existente, que o tempo e o incio de uma srie de rituais de violncia em muitos setores populares de Caracas. 4. A polcia metropolitana de Caracas dependia da prefeitura metropolitano, cujo governo eleito em 2000 foi politicamente vinculado com o jornalista do chavismo. Desde 2001, quando comeou a conspirao poltica que culminou com a primeira fase no golpe de abril de 2002, tal polcia foi usada para proteger as mobilizaes da oposio, enquanto manteve uma atitude hostil para as mobilizaes populares favorveis ao governo do Presidente Chvez. Tal polcia confrontou ao longo de duas dcadas de atuao um progressivo processo de deslegitimao, em seus altos nveis de graves violaes dos direitos humanos e altos nveis de corrupo. 5. notvel a falta de informao sobre a situao da criminalidade no pas. O que abunda so declaraes de altos funcionrios, em ambos os lados do espectro poltico, revelando nmeros impressionantes nas taxas de homicdio na ordem de 60% e 70% para baixo do real toda semana. Tomando esses relatrios a srio, no deveria haver sequer um homicdio no pas... 6. Na justia deveriam chamar-se, em vez de polticas, modalidades de implantao da polcia.

BIBLIOGRAFIA
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Documentos revisados:
Resumen Ejecutivo Gran Misin A Toda Vida Venezuela. Consejo Nacional de Prevencin y Seguridad Ciudadana, Instituto Nacional de Estadstica (INE): Encuesta Nacional de Victimizacin y Percepcin de Seguridad Ciudadana 2009 (ENVPSC-2009), Documento Tcnico; Caracas, maio de 2010 Centro de Estudios Sociales (CES) (2009): Estudio sobre la caracterizacin de la violencia en el Distrito Metropolitano de Caracas, mimeo. Provea (2002-2009): Informe sobre la Situacin de los Derechos Humanos en Venezuela, captulo de seguridad ciudadana, editado por Provea, Caracas-Venezuela. Global study on homicide, UNODC 2011 Alertamericas 2012, OEA

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A situao crtica da segurana dos cidados na Venezuela...

ANEXOS
LEIS ORGNICAS:
Nome da Lei Fecha de pro- Gaceta mulgao Oficial Objeto da lei Regular a Estados de emergncia em suas diferentes formas: estado de alarme, estado de emergncia econmica, estado de comoo interna e estado de comoo exterior, em conformidade com o estabelecido no artigo 338 da Constituio da Repblica Bolivariana da Venezuela; bem como, o exerccio dos direitos que limitam-se a fim de restabelecer a normalidade no menor tempo possvel. Este instrumento jurdico destina-se a contribuir para a soluo do problema de no ter nenhuma lei para uma instituio to importante como o Supremo Tribunal de Justia, um pilar fundamental do estado de direito, que tem como seu controle de funo principal, em conformidade com a constituio e as leis, a constitucionalidade e legalidade dos atos dos poderes pblicos. Regulam a natureza, organizao e funcionamento do provedor de Justia, que responsvel pela promoo, defesa e vigilncia dos direitos da pessoa humana, ou sob qualquer expresso social, organizadas ou no, que so estabelecidos na Constituio e os instrumentos internacionais de direitos humanos. Contm disposies aplicveis em matria de comrcio, varejo, indstria, fabricao, refino, processamento, extrao, preparao, produo, importao, exportao, prescrio, posse, abastecimento, armazenamento, transporte, corretagem e qualquer forma de distribuio, controle, controle e uso de substncias narcticas e psicotrpicas referidas nesta lei; seus derivados, sais, preparados e especialidades farmacuticas, tais como a cannabis sativa, cocana e seus derivados, o inalivel e outras substncias contidas nas listas das convenes internacionais assinadas pela Repblica; bem como o controle de matriasprimas, insumos, produtos qumicos, essenciais, solventes, precursores e outros, cuja utilizao poderia desviar para a produo de narcticas e substncias psicotrpicas, o consumo dessas substncias, preveno, procedimentos e medidas de segurana social.

1. Lei Orgnica sobre estados de exceoo

15-08-2001

37.261

2. Lei Orgnica do 20-05-2004 Tribunal Supremo de Justia

37.942

3. Lei Orgnica de Defensoria do Povo

05-08-2004

37.995

4. Lei Orgnica Contra o Trfico Ilcito e o Consumo de Sustncias narcticas e Psicotrpicas

16-12-2005

38.337

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Ana Mara Sanjun

Nome da Lei

Fecha de pro- Gaceta mulgao Oficial

Objeto da lei

5. Lei Orgnica do Ministrio Pblico

19-03-2007

6. Lei Orgnica sobre o Direito das Mulheres a uma Vida Livre de Violncia

19-09-2007

7. Lei Orgnica para a Proteo da Criana e o Adolescente 8. Lei Orgnica do Sistema de Justia

10-12-2007

01-10-2009

O ministrio pblico um rgo do Estado, independente e autnomo, cuja misso agir em nome do interesse geral, com base nos princpios da excelncia, equidade, transparncia, adequao, objetividade e independncia, exercer as aes que, no mbito do sistema de administrao da Justia, 38.647 para estabelecer, se for o caso, responsabilidade civil, penal, administrativa, disciplinar dos funcionrios pblicos, por ocasio do exerccio das suas funes, bem como os indivduos penais e civis; defender e aplicar o sistema legal nos processos administrativos e judiciais; e exercer as outras competncias previstas na Constituio e leis, com o objetivo de contribuir para a realizao da Justia, a paz social e a preservao do estado de direito. Assegurar e promover o direito das mulheres a uma vida livre de violncia, criando condies para a preveno, cuidados, punio e erradicao da violncia contra as mulheres 38.770 em todas as suas manifestaes e reas, promovendo mudanas nos padres socioculturais que sustentam a desigualdade de gnero e relaes de poder sobre as mulheres, de promover a construo de uma sociedade democrtica conjunta e participativa e protagonista. Esta lei visa garantir a todas as crianas e adolescentes, que esto em territrio nacio5.859 nal, o exerccio e o gozo de pleno e efetivo dos seus direitos e garantias, atravs da proteo abrangente que o estado, sociedade e famlias devem fornecer em geral desde o momento da sua concepo. Regulam a organizao, a coordenao e a 39.276 operao do sistema de Justia, a fim de garantir o acesso universal de todas as pessoas de tal sistema, para garantir o gozo e exerccio dos direitos humanos. 5.940 Este Decreto com status e fora de lei orgnica tem por objetivo regulamentar o servio de polcia nas diferentes reas territoriais e sua Reitoria, bem como a criao, organizao e competncias da polcia nacional, com base nos padres, princpios e valores estabelecidos na constituio da Repblica Bolivariana da Venezuela.

9. Decreto valor e 07-12-2009 fora de Lei Orgnica do Servio de Polica e do Corpo de Polica

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LEIS ORDINRIAS
Nome da Lei Fecha de pro- Gaceta mulgao Oficial Objeto da lei

1. Lei sobre o furto e o Roubo de Veculos

26-07-2000

Intervir adequadamente o aspecto comercial que tornou-se o roubo e furto de veculos, 37.000 punindo-se, entre outras manifestaes relacionadas, mudana ilegal de placas, o uso de veculos do crime, o desalojamento de veculos para tirar proveito de suas partes ou peas. Ele tambm prev regras destinadas a proteger as vtimas, assegurando a proteo dos veculos recuperados, garantindo a informao ao pblico sobre os veculos e acelerando os procedimentos para a devoluo ao proprietrio. Regular a coordenao entre os rgos de segurana pblica, as competncias concorren37.318 tes e cooperao mtua entre estas entidades, especialmente em situaes que requerem assistncia conjunta e compartilhada participao deles. A coordenao de segurana do cidado vista como uma obrigao do poder pblico, para resolver situaes que constituem ameaa, vulnerabilidade ou risco para a integridade fsica das pessoas e sua propriedade. 37.509 A Assembleia Nacional persegue com a seguinte lei dar uma resposta rpida e eficaz criminalidade que parece incontrolvel. A lei aponta para um desarmamento geral da cidadania, estabelecendo rigorosos controles para o transporte e uso de armas de fogo, bem como outras armas e explosivos que podem gerar violncia e criminalidade. Tambm a referida nesta lei estabelece a obrigao da gesto de armas e explosivos da fora da Marinha Nacional fazer um registro balstico de todas as armas no pas, que estar disponvel para o uso de policiais, Ministrio Pblico e poder judicirio.

2. Decreto com Fora de Lei de Coordenao de Segurana Cidad.

06-11-2001

3. Lei para o Desarmamento

20-08-2002

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Nome da Lei

4. Lei Contra a Corrupo

Fecha de pro- Gaceta Objeto da lei mulgao Oficial 07-04-2003 5.637 Lei visa o estabelecimento de normas e mecanismos para prevenir e punir a corrupo na funo pblica e proteger o patrimnio pblico, desenvolver os princpios de honestidade, transparncia, participao, eficincia, eficcia, legalidade e responsabilidade consagrados na Constituio e classificao dos crimes que ameaam o patrimnio pblico e a tica e a probidade no exerccio do pblico. 13-04-2005 5.768 a incluso de um conjunto de modificaes e a incluso de alguns artigos no cdigo penal venezuelano existente.

5. Lei de Reforma do Cdigo Penal

6.Lei sobre o Crime 15-11-2005 de Contrabando

38.327 Esta lei visa prevenir, dissuadir, investigar, processar, suprimir e punir o crime de contrabando que est empenhado em territrio e em outros espaos geogrficos da Repblica Bolivariana da Venezuela, independentemente do local onde foram realizados os atos preparatrios do crime. Esta lei visa tornar os procedimentos legais eficazes para a determinao da responsabilidade dos autores, coautores, cmplices e acessrios aps o fato da infraco aduaneira. 38.327 Classificar e punir o crime de contrabando que est empenhado em territrio e em outros espaos geogrficos da Repblica Bolivariana da Venezuela. Independentemente do local onde eles realizam atos preparatrios do crime. 38.529 Garantir a todas as crianas e adolescentes a informao adequada de acordo com o seu desenvolvimento global e direitos sade, no uso, aluguel, compra, venda e troca de jogos informatizados, eletrnicos ou multimdia e salas de Internet.

02-12-2005 7. Lei sobre o Crime de Contrabando

25-09-2006 8.Lei de Proteo de Crianas e Adolescentes em salas de uso de Internet, Vdeo jogos e outras Multimdias

9. Lei de Proteo de Vtimas, Testemunhas e demais Sujeitos em Processo.

05-01-2007

38.536 Estabelecer os princpios que regem a proteo e a assistncia dos direitos e interesses das vtimas, testemunhas e outro assunto processual e regulamentar as medidas de proteo, em termos de escopo, modalidades e procedimento.

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Nome da Lei

05-01-2007 10.Lei de Reforma Parcial do Decreto N 1.511 com Fora de Lei dos rgos de Investigaes Cientficas Penais e Criminalsticas

Fecha de pro- Gaceta mulgao Oficial

Objeto da lei

38.598 Grande raio de ao dos inquritos investigativos e penais do corpo, o sistema disciplinar, isso que pode substituir o causas disciplinares se ou defeitos so detectados e fazer uma nova classificao jurdica em tais procedimentos, se revelam fatos que a justificam. Alm disso, cria o procedimento abreviado no caso de faltas flagrantes remoo sancionada medidas. Prevenir, classificar e punir os crimes de se39.194 questro e extorso e a proteo da integridade fsica das vtimas e sua propriedade. 39.236 A extino do processo-crime por atos punveis, cujos processos esto em regime transitrio processual.

11. Lei contra sequestros e extorso

05-06-2009

06-08-2009 12. Lei para a Extino da Ao Penal e a Resoluo das Causas do Regime Processual Penal Transitrio 13. Lei para a proi- 05-12-2009 bio de jogos de videogame blicos

39.320 Estabelecer a proibio para o fabrico, importao, distribuio, compra, venda, locao e uso de vdeo jogos de guerra e brinquedos de guerra. Prevenir, investigar, processar e punir as in5.789 fraces cometidas pelo crime organizado, estabelecer crimes considerados prprios ou especficos para essas organizaes criminosas, bem como a associao dessas associaes criminosas organizadas, a menos que ele admissvel para ser visto as disposies estabelece o direito de aprovao da Conveno das Naes Unidas contra transnacionais de crime organizaram e seus dois protocolos. Estabelecer os direitos e obrigaes decorrentes da relao de servio civil de polcia entre foras 5.940 policiais e funcionrios e agentes da polcia, regulamentar o sistema de gesto da polcia e o planejamento de carreira da polcia; o sistema de administrao de pessoal, que inclui entrada, hierarquias, horas de trabalho, treinamento e desenvolvimento, mrito e avaliao de desempenho, avaliao e classificao das cargas, promoo, remunerao, frias, licenas e licenas, servios de comisses, suspenso, transferncia, remoo e qualquer outra situao administrativa ou trabalhista relacionado administrao de pessoal; o sistema de segurana social; e o regime disciplinar.
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14. Ley Contra la Delincuencia Organizada

26-10-2005

15.Lei Estatuto Funo Policial

07-12-2009

Ana Mara Sanjun

CDIGO ORGNICO
Nome da Lei Fecha de pro- Gaceta mulgao Oficial 4-9-2009 Objeto da lei

1. Lei de Reforma Parcial do Cdigo Orgnico Processual Penal 2. Cdigo de tica de Juiz Venezuelano e da Juza Venezuelana

5.930 Salvaguardar os direitos e garantias do devido processo legal consagrados na Constituio Bolivariana da Venezuela, as leis, os tratados, convnios e acordos internacionais subscritos pela Repblica. 39.236 Garantir a independncia e a idoneidade destes e destas, preservando a confiana dos cidados e cidads na integridade do poder judicirio, como parte do sistema de Justia.

6-8-2009

LEIS APROVATRIAS DE ACORDOS INTERNACIONAIS


Nome da Lei Fecha de pro- Gaceta mulgao Oficial Objeto da lei

1. Lei Aprovatria do 21-04-2001 Protocolo para Prevenir, Reprimir e Sancionar o Tratamento de Pessoas, especialmente Mulheres e Crianas que complementa a Conveno das Naes Unidas contra a Delinquncia Organizada Transnacional. 12-06-2001 2. Lei aprovatria do Convnio Interamericano contra a Fabricao e o trfico lcito de armas de fogo, munies, explosivos e outros materiais relacionados

37.353 Prevenir e combater o trfico de pessoas, com especial ateno para mulheres e crianas. Proteger e assistir as vtimas de tal trfico, com pleno respeito pelos seus direitos humanos e promover a cooperao entre os Estados partes para atingir esses fins.

37.217 Prevenir, combater e erradicar a fabricao e o trfico de armas de fogo, munies, explosivos e outros materiais correlatos; promover e facilitar a cooperao e o intercmbio de informaes e experincias entre os Estados partes para prevenir, combater e erradicar fabricao e trfico de armas de fogo, munies, explosivos e outros materiais relacionados.

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A situao crtica da segurana dos cidados na Venezuela...

Fecha de pro- Gaceta Objeto da lei mulgao Oficial 3. Lei Aprovatria do 26-12-2001 37.352 Cooperao na luta contra o trfico e o Convnio sobre a abuso de narcticos e substncias psicotrCooperao em mapicas, definidos no seu artigo 1 os termos tria de preveno narctico e substncias psicotrpicas. de uso indevido e represso do trfico ilcito de narcticos e de substncias psicotrpicas e delitos conexos da Repblica da Venezuela e a Repblica de Argentina. 4. Lei Aprovatria 04-01-2002 37.357 O propsito da presente Conveno proda Conveno das mover a cooperao para prevenir, investiNaes Unidas gar e combater eficazmente a criminalidade contra a Delinqunorganizada transnacional, bem como detercia Organizada minar se, na verdade, o crime transnacioTransnacional. nal para procedimento criminal eficaz. 22-01-2004 5.746 Melhorar a eficcia das autoridades dos 5. Lei Aprovatria do dois pases na preveno, investigao e Convnio entre o represso do crime atravs de cooperao Governo da Repe assistncia mtua em matria penal. blica Bolivariana da Venezuela e o Governo da Repblica de Cuba sobre Assistncia Jurdica em Matria Penal. 6. Lei Aprovatria do 20-02-2004 37.884 Aumentar a eficcia das autoridades de Convnio entre o ambos os pases na investigao, represso, Governo da Reppreveno e represso do crime atravs de blica da Venezuela cooperao e mtuo auxlio judicirio em e o Governo dos matria penal, com base no princpio da Estados Unidos igualdade soberana dos Estados. de Amrica Sobre Assistncia Mtua em Matria Penal 7. Protocolo contra 10-05-2005 38.183 Promover, facilitar, reforar a cooperao a fabricao e o entre os Estados partes a fim de prevenir, trfico Ilcito de combater e erradicar o fabrico e trfico ilarmas de fogo, suas cito de armas de fogo, suas partes, compopeas e componentes e munies. nentes e munies, que complementa a Conveno das Naes Unidas contra a delinquncia organizada transnacional. Nome da Lei
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Nome da Lei

Fecha de pro- Gaceta mulgao Oficial 38.894

Objeto da lei Promover o desenvolvimento da cooperao entre os dois pases, atravs de suas autoridades competentes e em conformidade com a respectiva legislao interna com o objetivo de prevenir e combater eficazmente a criminalidade, para crimes cometidos ou que poderia ser cometido no seu territrio e, cujo conhecimento da parte requerente da assistncia.

8. Lei aprovatria do 24-03-2008 Convnio entre o Governo da Repblica Bolivariana de Venezuela e o Governo da Repblica de Cuba sobre Assistncia Jurdica em Matria Penal e aprovatria do Convenio entre Venezuela e Belaus para a cooperao na luta contra a delinquncia. 9. Lei Aprovatria 05-01-2009 do Acordo de Cooperao entre a Repblica Bolivariana de Venezuela e a Repblica do Paraguai em Matria de Ateno, Proteo Integral e Restituio de Crianas e Adolescentes. 10.Lei aprovatria do 02-06-2009 Convnio de cooperao entre o governo da Repblica Bolivariana de Venezuela o governo da Repblica Argentina sobre crimes em Matria de Drogas

39.091

Promover e reforar a cooperao em cuidados, proteo e restituio de crianas e adolescentes, entre os dois pases, com base nos princpios da igualdade, do respeito mtuo da soberania e da reciprocidade de vantagens, em conformidade com as respectivas legislaes nacionais e as disposies do presente acordo.

39.191

As partes comprometem-se a incentivar e promover a cooperao na preveno do abuso e represso do trfico ilcito de narcticos, substncias psicotrpicas e precursores qumicos, bem como as infraces relacionadas, com base nos princpios da igualdade, soberania, respeito mtuo, responsabilidade e reciprocidade, sujeita a seus ordenamentos jurdicos internos, de suas obrigaes internacionais e o previsto no presente convnio.

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Autores

RESENHA BIOGRFICA DE AUTORES

Carlos Basombro Peru. Socilogo, formado pela Pontifcia Universidade Catlica do Peru. Coordenador acadmico do Projeto Segurana Cidad nas Amricas. Tendncias e polticas pblicas do programa latino-americano da Woodrow Wilson Center, Washington. D.C. Ver <http://scela.wordpress. com>. Tambm consultor e pesquisador em questes de segurana, com diversas organizaes no pas e no exterior. analista poltico e colunista regular do dirio Peru.21 e Semana Econmica e escreve frequentemente em vrias publicaes peruanas e do exterior. Ele foi vice-ministro do Interior do Peru e participou ativamente no processo de reforma da polcia. Trabalhou anteriormente, por mais de vinte e cinco anos, em vrias organizaes no-governamentais. Foi membro e trs vezes diretor do Instituto de Defesa Legal. E escreveu vrios livros, ensaios e artigos sobre questes de segurana do cidado e reforma policial, defesa, inteligncia e relaes civis e militares, democracia, direitos humanos, sociedade civil e corrupo. Ral Bentez Manaut Mxico. Pesquisador do centro de pesquisa sobre a Amrica do Norte da Universidade Nacional Autnoma do Mxico, UNAM. Ele tambm presidente da organizao no-governamental Colectivo de Anlisis de la Seguridad con Democracia. A.C.. Foi professor visitante do Woodrow Wilson Center, em 1998 e 2003 e professor da Universidade de Columbia, em Nova York (2001), da American University em Washington (2006-2007), do centro de Estudos Hemisfricos em Defesa da National Defense University, em Washington (2004). Entre suas publicaes esto a Teoria Militar e a Guerra Civil em El Salvador, UCA Editores, San Salvador, 1989; Mxico e os novos desafios da segurana hemisfrica, programa de Amrica Latina, Woodrow Wilson International Center
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Autores

for Scholars, Washington, D.C., 2004, co-editor do livro El Rompecabezas. Formando a segurana hemisfrica no sculo XXI, Universidade de Bolonha, Buenos Aires, 2006, o editor de A criminalidade organizada e a iniciativa Mrida em Estados de fronteira, CASEDE, Mxico, relaes 2010. Ele coeditor do Atlas da segurana e da defesa do Mxico, verses 2009 e 2012, CASEDE, Mxico. Marco Antonio Castillo Guatemala. Licenciado em Pedagogia e Cincias da Educao com mestrado em Educao, especializao em Design de Currculo e uma ps-graduao em Educao e Alteridade. Desde o incio de sua carreira, trabalhou no campo da educao. Comeou seu trabalho pedaggico em Grupo Ceiba como Coordenador Pedaggico em 1998, tornando-se diretor-geral desde 1999 at data atual. responsvel pela criao da proposta metodolgica do Grupo Ceiba, aprovado pelo Ministrio da Educao, da Guatemala, e o departamento nacional de educao no-formal. Esta proposta recebeu vrios reconhecimentos internacionais de organismos tais como: El BID, UNESCO, AFCS, CEPAL, KELOGGS FUNDATION, entre outros. Atualmente ele se aventurou no campo de questes tais como plataformas de paz urbana e as teorias da transformao de mediao, resoluo e conflitos. Gino Costa Peru. Presidente de Ciudad Nuestra e consultor internacional sobre segurana pblica e cidadania. Ele foi Ministro do Interior, Presidente do Instituto Nacional penitencirio e Defensor Adjunto adjunto para os direitos humanos da defensoria do povo, bem como funcionrio das Naes Unidas para os direitos humanos em Genebra, na Sua e em misses de paz em El Salvador, Honduras e Nicargua. Ele publicou extensivamente no Peru e no exterior sobre questes de segurana. Ele um advogado pela Pontifcia Universidade Catlica do Peru e doutorado em histria contempornea da Universidade de Cambridge, Inglaterra. Elvira Cuadra Lira Nicaragua. Sociloga, investigadora do Instituto de Estudos Estratgicos Polticas pblicas (IEEPP) e do Centro de Comu342

Autores

nicao de Pesquisa, (5), na Nicargua. Publicou vrios livros e ensaios sobre democracia, governao, conflito e segurana na Nicargua e Amrica Central. Algumas das publicaes so: ordem social e governana na Nicargua. 1990 - 1996 (1998); Jovens e cultura poltica. A gerao dos anos 90 (2001); A trade do fogo. Armas, leis e cultura(2004) e Juventude e cultura poltica. A gerao do 2000 (2011). Luca Dammert Peru. Sociloga, doutora em Cincia Poltica pela Universidade de Leiden, Holanda. J trabalhou em instituies acadmicas nos Estados Unidos, Argentina e Chile. Nos ltimos cinco anos, serviu como diretor do programa de Segurana e Cidadania da FLACSO Chile. Atualmente, professor do Centro de Estudos Enzo Faletto da Faculdade de Letras da Universidade de Santiago de Chile. Ela publicou artigos e livros sobre o envolvimento da Comunidade, segurana pblica, agitao social e questes urbanas em peridicos nacionais e internacionais. Em termos de governana, tem participado de programas de segurana do cidado em vrios pases da regio, trabalhando como consultora do Ministrio do Interior da Argentina e Chile, bem como na Secretaria de Segurana Pblica do Mxico. Ela tem sido um consultor na rea de Segurana Pblica da organizao dos Estados americanos e consultora do Banco Interamericano de desenvolvimento. Renato Srgio de Lima Brasil. Graduado em Cincias Sociais (1995), Mestrado (2000) e Doutorado em Sociologia (2005) pela Universidade de So Paulo. Tambm realiza ps-doutorado no Instituto de Economia da UNICAMP (2010). atualmente tcnico assessor d Fundao Seade. Editor da Revista Brasileira de Segurana Pblica. Ex-secretrio executivo (2006-2012) e membro do Conselho de Administrao do Frum Brasileiro de Segurana Pblica (2012). Membro do Conselho Fiscal da Sociedade Brasileira de Sociologia - SBS (2012-2013) e diretor cientfico da Anipes (Associao Nacional das Instituies de Planejamento, Pesquisa e Estatstica). Foi chefe da diviso de estudos socioeconmicos da Fundao Sistema Estadual de anlise de dados - SEADE (2004-2009) e Professor do departamento de Sociologia da Universidade de So Paulo (2004 e 2005). autor, entre outros, do livro entre palavras e nmeros: violncia, demo343

Autores

cracia e segurana pblica no Brasil. 1. Ed. Saarbrcken: VDM Verlag Dr. Muller Aktiengesellschaft & Co. KG, 2010. v. 1. 193p. Liana de Paula Brasil. Doutorado em Sociologia da Universidade de So Paulo e pesquisador nas reas da sociologia e da Violncia Juvenil. Atualmente Professora Assistente no departamento de Cincias Sociais da Universidade Federal de So Paulo e diretora de pesquisa da Associao Nacional dos direitos humanos, pesquisa e estudos de ps-graduaoANDHEP. Mara Victoria Llorente Colmbia. Cientista poltica, especialista em questes de criminalidade e conflitos armados, segurana nacional e as polticas pblicas e reforma policial. Entre 1998 e 2006, foi pesquisadora associada do Centro para Estudos do Desenvolvimento Econmico, CEDE, da Universidad de Los Andes, onde coordenou o grupo de estudos de paz pblica atravs da quais se adiantaram vrias investigaes sobre violncia, segurana e justia na Colmbia. Ela tem sido consultora do BID, no escritrio contra drogas e crime das Naes Unidas, a prefeitura de Bogot e a polcia nacional da Colmbia em polticas de segurana cidad, preveno da violncia juvenil e a reforma da polcia. Entre 1988 e 1994, atuou como assessora do ministro da defesa nacional, o Conselho presidencial para a defesa e segurana nacional e o Ministrio presidencial de paz. Participou tambm da poltica de Comisso Consultiva do Criminoso formada pelo governo da Colmbia em 2011 e que entregou suas recomendaes em junho de 2012 e atualmente faz parte do Comit Consultivo para a poltica de drogas na Colmbia, integrada pelo Ministrio da Justia em janeiro de 2013. Desde 2006, diretora executiva da Fundao ideias para a paz (FIP). Sergio Guarn Len Colmbia. Historiador da Universidade Nacional da Colmbia e mestre em Cincias Polticas pela Universidad de los Andes. Atualmente pesquisador snior das Fundao Ideias para a Paz (FIP) sobre estudos de segurana e defesa. Ele tem ampla experincia em for344

Autores

mulao e avaliao de polticas, planos e projetos nas reas de segurana, convivncia e cultura cvica, construo da paz e educao. Foi diretor da rede nacional de programas de desenvolvimento e paz (de REDPRODEPAZ), coordenador de vrios grupos no sentido de Justia, de segurana e de governo no departamento nacional de planejamento (DNP) e diretor do programa de cincia poltica da Universidade Tecnolgica de Bolvar, em Cartagena de Indias, entre outros. Luis Psara Peru. Doutor em direito pela Pontifcia Universidade Catlica do Peru, onde foi professor de 1967 a 1976. Estudou a ps-graduao da Universidade de Wisconsin. Em 1977, fundou o Centro de Estudos de Direito e Sociedade (CEDYS), em Lima, do qual foi diretor e pesquisador h dez anos. Ele tem trabalhado no sistema de Justia no Peru, Argentina, Equador, Guatemala e Mxico e publicou: juzes, justia e poder no Peru Lima, 1982 (CEDYS), direito e sociedade no Peru (o vice-rei, Lima, 1988), as decises judiciais na Guatemala (MINUGUA, Guatemala, 2000), lei, justia e sociedade na Amrica Latina (UNAM, Mxico, 2010), trs chaves para Justia no Peru (publicao em segundo plano PUCP(, Lima, 2010) e a produo judicial no Equador (UNAM, Mxico, D.F., 2011). Csar Rivera El Salvador. Mestrado em psicologia. Frequentou o colgio em Itlia. Mais tarde, estudou Criminologia no Japo. Por muitos anos, serviu como funcionrio pblico. Foi secretrio tcnico e diretor de pesquisa do Conselho Nacional de segurana pblica em El Salvador. Esta posio promoveu a formulao e implementao de polticas de preveno da violncia social. Tambm foi diretor de projetos com instncias de cooperao internacional. Em sua carreira, ele tambm destaca a sua contribuio como consultor internacional, especializado na avaliao de projetos sociais e segurana pblica. Marcelo Fabin Sain Argentina. Bacharel em cincias polticas, Universidad del Salvador (Buenos Aires, Argentina, 1987); Programa de Mestrado em Cincias Sociais com especializao em Cincia Poltica,
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Autores

Faculdade Latino-americana de Cincias Sociais - Argentina (Buenos Aires, Argentina, 1993); e doutor em Cincias Sociais, Instituto de filosofia e Cincias Humanas Universidade Estadual de Campinas (Campinas, So Paulo, Brasil, 1999). Professor e pesquisador do departamento de cincias sociais da Universidade Nacional de Quilmes (UNQ), Argentina. Diretor do ncleo de estudos de governo e segurana (NEGyS) da Universidade Metropolitana de educao e trabalho (UMT). Interventor da polcia de segurana do Aeroportopolcia federal primeira criada em democracia e com o controle civil - Ministrio da Justia, segurana e direitos humanos da Repblica Argentina (2005-2009). Deputado da Honorvel Cmara dos deputados da provncia de Buenos Aires (2011-2015). Autor de inmeras publicaes e trabalhos acadmicos e profissionais em eventos nacionais e internacionais relacionados a problemas de segurana pblica e instituies de polcia, entre outros, autor dos livros El leviatn azul: polica y poltica en la Argentina (Siglo Veintiuno Editores Argentina, Buenos Aires, 2008); La reforma policial en Amrica Latina. Una mirada desde el progresismo (Prometeo Libros, Buenos Aires, 2010); e Los votos y las botas. Estudios sobre la defensa nacional y las relaciones civiles-militares en la democracia argentina (Prometeo Libros, Buenos Aires, 2010). Ana Mara Sanjun Venezuela. Principal Assessora para a Corporao Andina de Fomento (CAF) sobre questes de segurana dos cidados, a democracia e o estado. Foi professora na Universidade Central da Venezuela por mais de duas dcadas, servindo como diretora do centro para a paz e a integrao entre 1990 e 2005 e como diretora do centro para a paz e direitos humanos de 2005 a 2010. Ela tem sido professora visitante em vrias universidades da Amrica Latina e autora de numerosas publicaes sobre democracia, cidadania, segurana regional, integrao regional, direitos humanos e poltica de negcios estrangeiros venezuelana. J serviu como consultora para instituies como o Banco Mundial, Banco Interamericano de desenvolvimento e programa de desenvolvimento das Naes Unidas. Possui licenciatura em psicologia social e doutorado em cincia poltica da Universidade Central da Venezuela.

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