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Federalismo e Igualdade Territorial: Uma Contradio em Termos?

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Marta Arretche
Professora livre-docente do Departamento de Cincia Poltica da Universidade de So Paulo (USP). E-mail: arretche.usp.br

expresso natureza particular do federalismo brasileiro empregada por analistas do regime democrtico institudo pela Constituio de 1988 para designar uma das instituies que tendem a afetar negativamente a efetividade do Estado brasileiro na proviso de polticas pblicas. A adoo da frmula federativa seria, em primeiro lugar, uma espcie de artificialismo, dado que a sociedade brasileira no apresenta as clivagens tnicas ou religiosas que justificariam a adoo de arranjos consociativos (Lamounier, 1992). Alm disto, a frmula adotada no Brasil estaria entre as mais descentralizadas do mundo (Shah, 2006), o que conferiria excessiva autonomia aos governos locais e, por consequncia, limitados incentivos para a cooperao horizontal. Relaes

* Este artigo uma verso revisada de trabalho publicado sob a forma de working paper do Departamento de Poltica e Cincias Sociais do European University Institute, intitulado: Federalism and place-equality policies: A case study of policy design and outputs, assim como de verses preliminares apresentadas em encontros do European Consortium for Political Research (em Rennes, 2006), e da International Political Science Association (em Santiago, em 2009). A pesquisa que deu origem a este trabalho foi realizada no Centro de Estudos da Metrpole, com suporte da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (Fapesp). Seus resultados fazem parte de um projeto comparativo sobre finanas pblicas locais, no mbito do International Metropolitan Observatory (IMO). Agradeo os comentrios e sugestes de Jefferey Sellers, Charles Jeffery, Fernando Rezende, Daniel Vazquez e Sandra Gomes, bem como dos pareceristas annimos da DADOS. Sou grata a Edgard Fusaro e Daniel Arias Vazquez pela valiosa colaborao na coleta e tratamento dos dados estatsticos.

DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 53, no 3, 2010, pp. 587 a 620.

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intergovernamentais predatrias e ausncia de coordenao seriam o resultado deste federalismo autrquico (Abrucio e Soares, 2001). Dado o poder de veto dos interesses locais nas arenas decisrias federais, negociaes distributivas seriam uma das moedas de troca da poltica brasileira, dado que o pork barrel, via emendas ao oramento, seria um dos instrumentos centrais empregados pelos presidentes para obter a cooperao dos parlamentares (Pereira e Mueller, 2002). Por fim, se, de um lado, o federalismo contribui para a fragilidade dos partidos, de outro, esta mesma fragilidade explicaria as dbeis relaes entre as polticas executadas pelos governos subnacionais e a filiao partidria de seus governantes (Ribeiro, 2005; Sakurai, 2009). Em conjunto, as instituies federativas, tal como desenhadas pelos constituintes de 1988, comprometeriam a eficincia e efetividade do Estado brasileiro. Entre outros fatores, este arranjo institucional tornaria extremamente custoso se no, impossvel que este garanta os direitos de cidadania, de acordo com a proposio de Marshall (1967), segundo a qual o status de cidado operaria como um instrumento de garantia de igualdade em contraposio ao princpio de desigualdade prprio insero na sociedade de mercado. Este artigo sustenta que estas interpretaes chamam a ateno para traos presentes do Estado e do sistema poltico brasileiros. Entretanto, superdimensionam sua relevncia, pois ignoram duas dimenses centrais: o papel das desigualdades regionais na escolha da frmula federativa adotada no Brasil bem como a importncia das relaes entre a Unio e os governos subnacionais sobre seu funcionamento. A interpretao de que os governos subnacionais tm excessiva autonomia est baseada na evidncia emprica de que a parcela dos governos subnacionais na arrecadao e gasto pblico consolidado no Brasil bastante elevada quando comparada a outras federaes. Adicionalmente, a interpretao se baseia na extenso das competncias subnacionais na execuo de polticas pblicas, bem como no status dos municpios na federao, caractersticas que so de fato peculiares ao arranjo institucional brasileiro. A inferncia de que a vida poltica brasileira dominada por negociaes particularistas (leia-se, transferncias negociadas) est, por sua vez, baseada em proposies relativas ao impacto das regras eleitorais sobre o comportamento dos parlamentares.

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Em suma, autonomia dos governos subnacionais e regras eleitorais produziriam incentivos perversos sobre os clculos de governantes locais e parlamentares. Seus resultados comprometeriam a capacidade de integrao territorial e social do Estado brasileiro, funo central dos Estados modernos. Este artigo argumenta que incluir na anlise as desigualdades territoriais, bem como as relaes entre a Unio e os governos subnacionais nos leva a uma interpretao mais precisa acerca das motivaes para a adoo da frmula federativa no Brasil e de seus resultados. A despeito da inexistncia de clivagens religiosas ou tnicas, a nao brasileira historicamente dividida entre jurisdies pobres e ricas. Se as primeiras no tm expresso poltica relevante, a clivagem entre unidades constituintes pobres e ricas est na origem da escolha por um desenho de Estado que permita manter a Unio e evitar os riscos associados frmula majoritria, nos termos da clssica formulao de Lijphart (1984). Garantir o equilbrio da representao das e nas jurisdies ricas e pobres foi, historicamente, um componente central do desenho das instituies polticas brasileiras1. A segunda premissa analtica diz respeito s relaes central-local. A descentralizao da execuo de polticas compatvel com a centralizao da autoridade, mesmo em estados federativos (Obinger et alii, 2005). Estudos comparados revelaram que a governana local/intermediria/estadual fortemente afetada pelas relaes central-local (Sellers e Lidstrm, 2007; Razin, 2007), assim como as prioridades polticas dos governos subnacionais podem ser largamente afetadas pela estrutura de incentivos derivada de suas relaes com nveis superiores de governo (Arretche, 2000)2. A anlise adequada destas relaes requer distinguir duas dimenses distintas de autoridade: a formulao e a execuo de polticas pblicas. Como props Pierson (1995:451), em estados federativos, a questo de quem deve fazer o qu se superpe questo de o qu deve ser feito. Distinguir quem formula de quem executa permite inferir que, no caso brasileiro, embora os governos subnacionais tenham um papel importante e at mesmo pouco usual em termos comparados no gasto pblico e na proviso de servios pblicos, suas decises de arrecadao tributria, alocao de gasto e execuo de polticas pblicas so largamente afetadas pela regulao federal.

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A legitimidade da regulao federal, por sua vez, tem razes profundas na formao do Estado-nao brasileiro. O princpio de que a Unio deve estar dotada de instrumentos para legislar e supervisionar a ao dos governos subnacionais tem sua base de legitimidade tanto na ideia de nao (isto , no sentimento de pertencimento a uma comunidade nacional nica) quanto na desconfiana com relao s prticas das elites polticas locais. Para explorar este problema, este artigo percorre o seguinte caminho analtico. Toma como varivel dependente a proviso de servios bsicos; assume que esta uma maneira de avaliar um dos resultados esperados dos mecanismos postos em operao pelo federalismo brasileiro. Isto , se as instituies federativas so relevantes para as polticas pblicas (Stepan, 1999:239), um caminho para avaliar este impacto medir a oferta de servios pblicos. No caso brasileiro, este caminho analtico autoriza tomar os municpios brasileiros como unidade de anlise3. Seguindo tendncia internacional (Banting, 2006), as polticas de garantia de renda permaneceram sob responsabilidade da Unio (previdncia, compensao ao desemprego e programas assistenciais), ao passo que as polticas de prestao de servios passaram a ser executadas pelos governos territoriais. Entretanto, diferente de outras federaes, no Brasil os servios bsicos de sade, educao, infraestrutura urbana, habitao, saneamento e coleta de lixo so executados pelos governos municipais. O segundo passo da anlise consiste em identificar os efeitos das relaes central-local sobre a desigualdade na oferta de servios municipais. Em primeiro lugar, assumindo que os municpios so desiguais, possvel avaliar o papel redistributivo dos nveis superiores de governo antes e depois do tratamento produzido pela regulao federal das receitas subnacionais. Portanto, possvel conectar os efeitos de reduo das desigualdades associadas s regras do jogo tributrio e fiscal da federao brasileira. Por outro lado, assumindo que os municpios brasileiros so iguais enquanto unidades de produo de servios pblicos, a existncia de polticas reguladas de maneiras diferentes permite explorar os efeitos da regulao federal sobre o gasto dos governos locais. Em suma, as relaes central-local so uma varivel analtica central. Seus efeitos sobre as decises dos governos municipais, bem como sobre a desigualdade entre jurisdies, permite testar a proposio relati-

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va aos efeitos deletrios das instituies federativas brasileiras sobre a produo de polticas pblicas. A anlise cobre o perodo 1996-2006, com base no Banco de Dados sobre Informaes Municipais do Centro de Estudos da Metrpole. O artigo fornece evidncias para argumentar que estados federativos que concentram autoridade regulatria na Unio criam mecanismos institucionais que operam na direo da reduo das desigualdades. Contudo, a possibilidade de divergncia dos governos locais, uma caracterstica intrnseca de estados federativos, tende a produzir mecanismos que operam no sentido da divergncia de polticas entre jurisdies. Consequentemente, estados federativos que combinam regulao centralizada e autonomia poltica dos governos locais tendem a restringir os patamares da desigualdade territorial. Este resultado explicado por duas tendncias apenas aparentemente contraditrias, isto , o papel regulatrio do governo central opera no sentido da uniformidade, ao passo que a autonomia dos governos locais opera no sentido da divergncia de polticas. Esta interao implica desigualdade entre as jurisdies, mas esta tende a variar no interior de certos intervalos. Nestes contextos, a desigualdade territorial tende a ser limitada. Este artigo est organizado em quatro sees, alm desta introduo e das concluses. A primeira seo sumariza os argumentos das principais teorias institucionais sobre as relaes entre federalismo e desigualdade entre jurisdies. A segunda explora as origens da centralizao da autoridade poltica no federalismo brasileiro, destacando aspectos centrais do processo de construo do Estado-nao. A terceira seo descreve as regras e polticas da regulao federal sobre as receitas dos governos municipais e examina seu impacto redistributivo. A quarta seo examina a regulao federal dos gastos dos governos locais, bem como seus efeitos sobre a desigualdade territorial.

EXPECTATIVAS DAS TEORIAS EXISTENTES


As teorias institucionais nos permitem esperar trs distintos resultados em estados federativos no tocante desigualdade de polticas entre as jurisdies. Uma das mais influentes argumenta que federalismo implica desigualdade, pois [] a uniformidade antittica ao federalismo [], no h sada para um fato decisivo: federalismo e igualdade de resultados no podem coexistir (Wildavsky, 1984:57-68).

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Este resultado seria produzido por um mecanismo institucional bsico: estados federativos garantem a possibilidade da discordncia por parte das unidades constituintes. A possibilidade de discordncia cria mecanismos institucionais que favorecem a diversidade de polticas. Uma vez que as jurisdies podem discordar entre si ou com o governo central, o resultado inevitvel seria a desigualdade das polticas implementadas. A teoria da escolha pblica, por sua vez, desenvolveu um modelo ideal de federao a partir do influente artigo de Charles Tiebout (1956), segundo o qual governos locais eficientes e responsveis requerem instituies polticas que promovam a competio por contribuintes com mobilidade interjurisdicional. Com base nesta premissa, Weingast (1995) e Buchanan (1995) propuseram um modelo ideal de Estado nacional, no qual (i) a autoridade sobre polticas (policy decision-making) e sobre a execuo das polticas (policy-making) deveria ser altamente descentralizada; e (ii) o papel redistributivo do governo central deveria ser fortemente limitado. Para estes autores, no realista esperar que governos centrais possam eficientemente desempenhar funes redistributivas. Polticas distributivas no seriam capazes de produzir reduo das desigualdades territoriais porque estas tendem, inevitavelmente, a converter-se em pork barrel, isto , gastos localizados cuja alocao refletiria interesses clientelistas de coalizes regionais poderosas nas arenas decisrias centrais. Assim, as proposies tericas desta escola nos permitem esperar dois possveis resultados em estados federativos. O primeiro se refere aos resultados provveis na presena de polticas nacionais de tipo distributivo. Em tais contextos, as transferncias seriam dirigidas aos distritos de origem das elites polticas com maior poder regional. Estes no seriam necessariamente os distritos mais necessitados. Como resultado, portanto, polticas distributivas no obteriam resultados redistributivos. Um segundo resultado estaria associado aos contextos federativos nos quais h competio, entre as jurisdies, por cidados e firmas que votam com os ps (Tiebout, 1956). Este contexto conduziria a uma corrida para baixo nas polticas redistributivas, porque a estratgia dominante dos governos locais seria livrar-se dos pobres para atrair firmas e contribuintes mais ricos (Peterson, 1995). Portanto, em ne-

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nhum dos cenrios possveis, estados federativos produziriam reduo das desigualdades territoriais. Finalmente, uma terceira escola argumenta que estados federativos no so antitticos reduo das desigualdades entre jurisdies. Diferentemente, estes podem criar instituies que reduzam eficientemente estas desigualdades, sendo a Alemanha o caso mais estudado. Este resultado, contudo, requer centralizao da autoridade poltica. O argumento sustenta que [r]edistribuio [territorial] significativa somente pode ser alcanada pelo nvel nacional (Obinger, Leibfried e Castles, 2005:352), posto que seria [] a especificidade do aparato regulatrio estabelecido pelo nvel central e a extenso da redistribuio interregional de recursos que estabelece os fundamentos estruturais do equilbrio entre cidadania social e diversidade regional (Banting e Corbett, 2002:22). Portanto, em estados federativos que centralizem a formulao de polticas executadas pelas unidades constituintes e que contem com um sistema interjurisdicional de transferncias, possvel encontrar reduo das desigualdades territoriais. Assim, de acordo com esta teoria, os papis regulatrio e redistributivo do governo central seriam mecanismos necessrios para obter cooperao entre jurisdies. Entretanto, este compromisso somente seria possvel em estados federativos com frgeis identidades regionais, isto , aqueles em que a nao coincida territorialmente com o Estado. Na tradio de Stein Rokkan, este supe que os cidados partilhem um sentimento comum de pertencimento a uma comunidade nacional nica. Reduzir desigualdades territoriais, por outro lado, teria um preo. Este tende a ser um jogo de soma zero, isto , se o governo central ganha poder de deciso, estando, portanto, autorizar a regular os nveis inferiores de governo, estes ltimos perdem poder e sua autoridade decisria ser necessariamente limitada. Observe-se que as expectativas da escola da escolha pblica e do neoinstitucionalismo histrico so compatveis, posto que ambas partilham o suposto terico de que h um trade-off entre redistribuio ou reduo das desigualdades territoriais e a centralizao da autoridade poltica.

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ORIGENS DA CENTRALIZAO: CONSTRUO DO ESTADO-NAO


Em algumas federaes, o processo de construo do Estado-nao foi acompanhado de um compromisso com regras homogneas nacionais. Tal como a Alemanha (Manow, 2005) e a ustria (Obinger, 2005), o processo de construo do Estado-nao no Brasil concentrou autoridade decisria, assim como poder regulatrio e de gasto no governo central. Orientaes normativas solidamente instaladas tenderam a dar maior prioridade a polticas nacionais homogneas do que a demandas por autonomia regional. A desigualdade entre as jurisdies para desempenhar adequadamente funes governativas deu origem centralizao na Unio das funes tributrias, de planejamento, e mesmo de execuo de polticas. Paralelamente, ao longo do sculo XX, regimes autoritrios (1930-1934; 1937-1945 e 1964-1985) chegaram a suprimir a autonomia poltica das unidades subnacionais por longos perodos. A centralizao de autoridade na Unio ocorreu, na verdade, j no final da Repblica Velha. Esta foi derivada da percepo, por parte das elites, dos riscos para o conjunto da nao associados incapacidade das provncias perifricas desempenharem funes governativas, seja na rea social (Hochman, 2006) seja na rea econmica (Oliveira, 1977; Schwartzman, 1982)4. A partir dos anos 30, a Unio teve um papel central no planejamento e financiamento da atividade econmica, o que sups centralizao da autoridade poltica (Draibe, 1985; Nunes, 1997; Sikkink, 1993; Souza, 1976). A centralizao da arrecadao tributria permitiu ao Estado desenvolvimentista brasileiro destinar expressivos volumes de receita para compensar desigualdades territoriais. Estas foram acompanhadas da superviso federal das polticas implementadas pelos governos territoriais (Arretche, 2005). A superviso federal dos governos territoriais tambm foi justificada pela avaliao de que a poltica local era domnio da corrupo e do clientelismo (Leal, 1949). Os autoritrios dos anos 1920 propiciaram a justificativa normativa para o regime autoritrio instalado em 1930, ao sustentar que a autonomia poltica dos estados era um instrumento por meio do qual oligarquias regionais atrasadas manipulavam e exploravam eleitores ignorantes e, deste modo, impediam as iniciativas de um governo central modernizador (Mota, 1982). Combater a corrupo e o clientelismo locais esteve tambm presente na justificao para a supresso da autonomia poltica dos estados pelo regime militar instalado em 1964 (Carvalho, 2001). Por fim, mais recentemente a

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legislao federal que regulou as finanas dos governos subnacionais a partir de meados dos anos 90 foi justificada, na Cmara dos Deputados, com base no argumento de que matrias de tamanha importncia no poderiam ser deixadas nas mos dos polticos locais (Arretche, 2007; 2009). Portanto, longe de uma viso tieboutiana, a noo de que a interveno federal na poltica local pode ser uma maneira eficiente de proteger os cidados contra elites polticas atrasadas e corruptas tem razes profundas na histria brasileira. Nos dias atuais esta viso partilhada pelas elites progressistas, mesmo aquelas favorveis descentralizao da execuo de polticas pblicas (Almeida, 2005). Entretanto, regras nacionais homogneas no significam necessariamente resultados igualitrios; diferentes fatores explicam as desigualdades social e regional no Brasil. Em primeiro lugar, o crescimento econmico foi concentrado nas regies Sul e Sudeste. Esta se reflete em grande variao na capacidade de arrecadao prpria dos governos subnacionais. Ainda que o reconhecimento deste fato esteja na origem de polticas fiscais redistributivas, estas historicamente produziram limitada compensao para desigualdades territoriais de capacidade de extrao de recursos tributrios. No plano social, desde sua origem, nos anos 30, as polticas sociais nacionais estiveram inspiradas nos valores normativos do modelo conservador (Draibe, 1989), de acordo com a tipologia de Esping-Andersen (1990), isto , visaram fundamentalmente a produzir status diferenciados entre categorias de cidados. Os direitos de cidadania foram desigualmente atribudos de acordo com a insero no mercado formal de trabalho, assim como os benefcios sociais estavam vinculados s contribuies e aos rendimentos dos trabalhadores. Em um contexto de elevados desemprego e desigualdade de renda, estas regras de titularidade reforaram a excluso e a segregao, em vez de reduzir desigualdades socioeconmicas. Assim, o processo de construo do Estado-nao no Brasil deu uma resposta centralizadora aos desafios da penetrao e da integrao territoriais, da construo econmica e da participao poltica e social (Almond e Powell, 1978). Elevadas taxas de crescimento econmico foram acompanhadas de elevada desigualdade na distribuio espacial e social da riqueza, que se concentrou no Sul e Sudeste. Alm disto, o desemprego e a insero informal no mercado de trabalho, combina-

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das a um modelo bismarckiano de direitos sociais, implicaram amplas parcelas de cidados desprovidos de proteo social. Por fim, no plano da participao, a resposta do Estado desenvolvimentista significou substituir direitos sociais por direitos polticos e civis, bem como dividir os cidados de acordo com princpios corporativos (Santos, 1979; Carvalho, 2001). As polticas atuais de reduo das desigualdades territoriais so o resultado da combinao desta trajetria centralizadora com reformas fiscais e polticas aprovadas no perodo democrtico recente, desde a Constituio de 1988 at nossos dias. Os traos bismarckianos das polticas sociais da era Vargas e do regime militar foram compensados por polticas desmercadorizantes5: a universalizao da sade e da educao, bem como o componente no-contributivo da previdncia social. Na mesma direo, a regulamentao e superviso federais sobre as polticas dos governos subnacionais foi expandida a partir dos anos 1990, comprometendo estes ltimos a dar prioridade aos gastos com educao e sade, bem como com a disciplina fiscal, entre outras medidas. Em outras palavras, uma slida tradio de regulao federal foi, mais uma vez, empregada para implementar polticas de compensao das desigualdades sociais e territoriais. Em suma, alm de um sentimento comum de pertencimento a uma nica comunidade nacional (conceito de nao), a desconfiana na disposio das elites locais para implementar e respeitar os direitos dos cidados pode ser uma poderosa fonte de centralizao da autoridade poltica, mesmo em estados federativos. Nestas circunstncias, mesmo elites progressistas favorveis descentralizao da execuo de polticas pblicas tendem a preferir que o governo central regule o modo como estas polticas sero implementadas, de modo a amarrar as mos de governadores e prefeitos que, se supe, possam pretender converter os recursos recebidos em polticas conservadoras, corruptas ou clientelistas.

POLTICAS NACIONAIS DE REDUO DE DESIGUALDADES TERRITORIAIS


Como j destacado, uma adequada interpretao de polities em que a execuo de polticas descentralizada requer o emprego da distino conceitual entre responsabilidade pela execuo de polticas pblicas (policy-making) e a autoridade para tomar decises sobre estas mesmas polticas (policy decision-making). Isto implica evitar a inferncia anal-

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tica, frequentemente empregada, de deduzir a segunda a partir de evidncias empricas sobre a primeira. Na verdade, grande parte das proposies sobre a autonomia dos governos subnacionais no Brasil comprometida por esta indistino conceitual. Adotar esta distino analtica, por sua vez, permite uma interpretao bastante mais acurada da federao brasileira, bem como da dinmica de implementao das polticas descentralizadas. Dados os processos histricos sumarizados na seo anterior, a Unio tem grande capacidade de iniciativa. As decises de arrecadao tributria e de gasto dos governos subnacionais tanto de estados quanto de municpios so significativamente limitadas pela legislao nacional. Alm disto, a proviso de servios pblicos e a alocao setorial do gasto so fortemente afetadas pela legislao e superviso federais. Como consequncia, embora as unidades constituintes sejam politicamente autnomas e tenham responsabilidade na arrecadao de tributos e de execuo de polticas, sua autonomia decisria no pode ser adequadamente interpretada, se ignorarmos a extenso em que a agenda dos governos subnacionais afetada pela regulao federal. Portanto, examinar desigualdades territoriais de acesso dos cidados brasileiros a polticas pblicas requer incluir a regulao federal na anlise. Polticas Nacionais de Reduo das Desigualdades de Receita A autoridade tributria das unidades constituintes no Brasil regida por regras federais homogneas. Governos locais ou estaduais no esto autorizados a coletar impostos livremente, mesmo que seus cidados aceitassem pag-los. Diferentemente de um mundo tieboutiano, os governos municipais no Brasil esto autorizados a taxar apenas a propriedade urbana, os servios e a transferncia de propriedade. Embora esta possa parecer uma ampla base tributria, sua autoridade tributria est limitada definio das alquotas de arrecadao destes impostos. Portanto, a autonomia tributria dos governos municipais no Brasil est limitada definio das alquotas de seus prprios impostos. Alm de sua arrecadao prpria, os governos municipais contam, ainda, com transferncias. E estas, entretanto, so regidas por critrios distintos de distribuio. As transferncias constitucionais podem ser federais ou estaduais. Das federais, a mais importante o Fundo de Participao dos Municpios (FPM), que tem orientao redistributiva,

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embora sua efetividade seja bastante controversa6. Este Fundo composto por 23,5% das receitas dos dois principais impostos federais: o Imposto de Renda e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Dez por cento so distribudos entre as capitais, e os restantes 90% so distribudos entre as demais cidades, sendo cada quota individual calculada por uma frmula inversamente proporcional populao e receita per capita do respectivo estado (Afonso e Arajo, 2006). Na prtica, esta frmula est congelada desde 1989 (Rezende, 2006). As transferncias constitucionais estaduais, por sua vez, operam segundo o princpio da devoluo tributria. Isto , os estados devem distribuir para seus prprios municpios com 25% do total da arrecadao do Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), bem como com 50% das receitas do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA). Setenta e cinco por cento do montante a ser distribudo deve ser calculado segundo a arrecadao em cada jurisdio7. Por fim, um terceiro componente das receitas municipais so as transferncias condicionadas universais. Estas se converteram em universais a partir do final dos anos 90 e so, portanto, uma componente recente das polticas de reduo das desigualdades territoriais de receita; alm disto, esto vinculadas a polticas especficas. Na sade, tornaram-se universais desde 19988, uma vez completado o longo processo de adeso voluntria ao Sistema nico de Sade (SUS), iniciado em 1990. Estas transferncias esto vinculadas a aes de sade, que variam desde o atendimento a servios bsicos at o atendimento hospitalar. So universais no sentido de que todos os municpios que cumpram os requisitos estabelecidos pelas Normas Operacionais do Ministrio da Sade esto aptos a receb-las. Tambm so universais porque quase 100% dos municpios brasileiros operam segundo as regras do SUS. Na poltica de educao, as transferncias vinculadas so universais porque todos os governos subnacionais esto obrigados, pela Constituio Federal, a depositar 20% de suas receitas de impostos e transferncias federais em um fundo contbil cuja redistribuio opera no mbito de cada estado. Para cada fundo estadual, as receitas so distribudas de acordo com as matrculas oferecidas por cada rede de ensino9.

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O Grfico 1 apresenta o impacto de cada uma destas fontes na receita mdia dos governos municipais. Se estes contassem apenas com sua arrecadao prpria, sua receita mdia, ao longo do perodo 1996-2006, teria girado em torno de R$ 100 per capita. As transferncias constitucionais federais e estaduais acrescentam um significativo montante de recursos aos cofres municipais. Cresceram ao longo do perodo, elevando o patamar mdio das receitas municipais para cerca de R$ 800 per capita, em 2006. J constituam, contudo, de longe sua principal fonte de receita desde o incio da srie. As transferncias condicionais universais, por sua vez, tm um impacto positivo adicional. Cresceram significativamente a partir de sua introduo, em 1988, e elevavam a receita mdia para cerca de R$ 1.000, em 2006. As demais transferncias, como pode ser observado no grfico, tm pequeno impacto oramentrio. O dado no irrelevante, pois revela que o impacto das transferncias negociadas sobre as receitas municipais marginal, muito pouco expressivo quando comparado ao das demais modalidades de transferncia. Portanto, a parte mais expressiva das receitas municipais est fora de barganhas polticas, posto que sua distribuio est definida por regra constitucional. Logo, embora as transferncias negociadas possam ter
Grfico 1 Receitas dos governos municipais por fonte Brasil - 1996-2006

1400 1300 1200 1100 1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Arrecadao Prpria (AR) AR + Transf. Const. (TC) AR + TC + Transf. Cond. Universais Receita Total

Fonte: Banco de Informaes Municipais do Centro de Estudos da Metrpole.

R$ Per capita

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alguma relevncia nas negociaes polticas entre o presidente e os parlamentares, seu impacto sobre os recursos municipais provavelmente bem menos relevante do que se supe. Prefeitos contam com recursos da Unio, independentemente de lealdades partidrias ou comportamento parlamentar. Embora recursos adicionais possam ser bem-vindos, a oferta de servios pblicos locais no depende de relaes polticas, sejam elas partidrias ou individuais. Efeitos sobre a desigualdade territorial de receita A maior parte das anlises estatsticas sobre o impacto das transferncias constitucionais no distingue as transferncias federais das estaduais. Uma exceo o trabalho de Biderman (2005), que as desagregou e demonstrou que as transferncias federais so progressivas, e as estaduais, regressivas. De fato, levar as regras da relao central-local a srio requer esta distino, pois, como vimos acima, a alocao destas transferncias regida por princpios distintos. O Grfico 2 desagrega as diferentes fontes de receitas dos municpios brasileiros e apresenta seus respectivos coeficientes de Gini10. Este est calculado para a arrecadao prpria e para cada uma das fontes de receita adicionais. Os ndices medem, portanto, o impacto de cada uma
Grfico 2 Desigualdade de receita por fonte Municpios Brasileiros 1996-2006
0,700 0,600

Coeficiente de Gini

0,500 0,400 0,300 0,200 0,100 0,000

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005 2006

Arrecadao Prpria AR + Transf Cond Univ

AR + Estaduais AR + Demais transfers

AR + FPM Receita Total

Fonte: Banco de Informaes Municipais do Centro de Estudos da Metrpole.

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das fontes sobre a desigualdade de receita em relao arrecadao direta. Assim, se os municpios brasileiros contassem apenas com os recursos de sua arrecadao prpria, sua capacidade de gasto seria altamente desigual, a julgar pelo Coeficiente de Gini deste indicador (prximo a 0,550, em 2006, embora declinante ao longo da srie). Se os municpios brasileiros contassem apenas com as transferncias constitucionais estaduais, alm de sua arrecadao prpria, seriam menos desiguais, pois a entrada desta fonte de receita nos cofres municipais reduz o Coeficiente de Gini para um patamar em torno de 0,450 (embora este fosse de 0,500 no incio da srie). Este patamar de desigualdade pode ser encarado como o mais prximo da desigualdade efetiva da riqueza gerada nos municpios, pois as transferncias estaduais so devoluo tributria. Em outras palavras, a arrecadao tributria prpria, somada s transferncias estaduais, reflete, em grande medida, a desigualdade de atividade econmica entre os municpios brasileiros. As receitas do FPM tm significativo efeito de reduo das desigualdades de receita. Sua entrada nos cofres municipais reduz o Coeficiente de Gini para cerca de 0,300, excludas todas as demais fontes de transferncia. Isto , se os municpios brasileiros contassem apenas com sua arrecadao prpria e com as receitas do FPM, sua desigualdade de receita cairia pela metade. Lembre-se que os dados do Grfico 1 indicam que esta fonte, somada s transferncias constitucionais estaduais, o principal componente das receitas municipais. O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio (FUNDEF) e a Norma Operacional Bsica 96 (NOB-96), do SUS classificadas como transferncias condicionadas universais foram efetivamente implantados em 1998, razo pela qual a linha das transferncias condicionadas universais se inicia neste ano. Seu impacto redistributivo significativo. Se esta fosse a nica fonte de receita dos municpios, alm de sua arrecadao prpria, seu efeito na reduo das desigualdades de receita seria semelhante ao do FPM. A partir de 2003, estas passaram a ter um impacto mais significativo do que todas demais fontes na reduo das desigualdades de receita entre as jurisdies. Isoladamente, so seguramente as mais redistributivas, pois em 2006 as transferncias do SUS e do FUNDEF reduziam o Coeficiente de Gini para 0,220. Entretanto, importante

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no esquecer que seu impacto global sobre as receitas municipais pequeno (ver Grfico 1). As demais transferncias isto , todas aquelas que no so regulamentadas pela legislao tambm tm um importante efeito de reduo das desigualdades, particularmente a partir de 2003. Contrariando as expectativas da teoria da escolha pblica, estas transferncias no parecem reforar ou reproduzir desigualdades derivadas da riqueza instalada em cada jurisdio, ainda que seu impacto redistributivo seja mais limitado que o do FMP, ou do SUS e do FUNDEF combinados. Por fim, combinadas todas as fontes, a desigualdade de receita entre os municpios brasileiros gira em torno de um Coeficiente de Gini de 0,280, ndice muito inferior quele derivado de uma suposta adoo da frmula tieboutiana ou, ainda, no qual a Unio no tivesse nenhum papel de coordenao sobre as receitas. Diferentemente, a Unio cumpre de maneira clara um papel de reduo das desigualdades de receita entre os municpios brasileiros. Quer tomemos qualquer das transferncias federais FPM, SUS e FUNDEF e mesmo as transferncias negociadas , os dados acima no confirmam a proposio de que as jurisdies mais ricas so aquelas que mais se beneficiam do papel redistributivo da Unio. Mais que isto, a reduo das desigualdades no est associada a negociaes polticas, orientadas formao de coalizes de apoio ao presidente. Em vez disso, esta opera segundo mecanismos altamente previsveis, posto que regulados por regras constitucionais ou infraconstitucionais. Polticas nacionais de regulamentao e superviso do gasto Regras que vinculam as receitas dos governos subnacionais ao gasto em polticas especficas so um componente central das polticas federais de regulao das polticas descentralizadas. Estas limitam a autonomia decisria das unidades constituintes com relao alocao de seus prprios recursos. Estas regras, como j mencionado anteriormente, no so um componente novo da regulao federal dos governos subnacionais no Brasil. De fato, amarrar as unidades constituintes a modalidades desejadas de gasto por meio de mandatos constitucionais foi um mecanismo adotado j na Constituio de 1946, para vincular uma pequena parcela das receitas das unidades constituintes a polticas de desenvolvimento. O mesmo princpio foi adotado em constituies posteriores. Mais

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recentemente, a Emenda Calmon e a Constituio de 1988 vincularam receitas dos governos municipais educao (Arretche, 2005). Portanto, a novidade das vinculaes adotadas pela legislao federal a partir de meados dos anos 90 diz respeito s reas privilegiadas e s taxas de vinculao. Pelo menos 40% das receitas municipais devem ser alocadas nas reas de sade e educao, respectivamente, 25% para educao11 e 15% para sade12. Por outro lado, nas reas de desenvolvimento urbano qual seja, infraestrutura urbana, habitao, transporte pblico e coleta do lixo , a regulamentao federal bem mais limitada. Embora os governos municipais recebam transferncias para executar estas polticas, elas no so nem universais nem regulares. Alm disto, o gasto nestas polticas no determinado constitucionalmente. Em outras palavras, nestas polticas, os governos subnacionais tm parcela considervel de autonomia de implementao. Logo, possvel distinguir dois tipos de polticas descentralizadas: (1) reguladas: aquelas nas quais a legislao e a superviso federais limitam a autonomia decisria dos governos subnacionais, estabelecendo patamares de gasto e modalidades de execuo das polticas. (2) no reguladas : aquelas nas quais execuo das polticas (policy-making) est associada autonomia para tomar decises (policy decision-making). Neste estudo, as polticas reguladas so aquelas de educao e sade, ao passo que as no reguladas so as de desenvolvimento urbano, mais especificamente, habitao, infraestrutura urbana e transporte pblico. Observe-se, entretanto, que esta distino analtica no um atributo da poltica pblica, mas, sim, um atributo da relao central-local, que afeta, por sua vez, a autonomia decisria do nvel de governo encarregado de sua execuo. Em um cenrio hipottico, no qual uma determinao constitucional obrigasse estados e municpios a gastar 1% de suas receitas com habitao converteria esta rea em uma poltica regulada. Do mesmo modo, uma poltica federal que criasse transferncias regulares e universais para a poltica de transporte das regies metropolitanas, vinculando estas transferncias execuo de determi-

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nados programas, converteria esta em uma poltica regulada nos municpios pertencentes a esta categoria. , portanto, o emprego dos recursos institucionais da Unio para regular a execuo descentralizada de uma dada poltica que a converte em uma poltica regulada. Dadas as caractersticas do federalismo brasileiro, esta possibilidade existe potencialmente para qualquer rea de poltica pblica. Efeitos das polticas de regulao do gasto O conceito de regulao adotado neste trabalho diz respeito regulamentao e superviso federais sobre as polticas executadas pelos governos subnacionais. Como os municpios brasileiros so unidades iguais enquanto prestadores de servios pblicos, possvel examinar o efeito de presena (ou no) da regulao federal sobre o comportamento do gasto. Dois efeitos interconectados, porm distintos, podem ser examinados. O primeiro diz respeito discordncia entre as jurisdies, e o segundo diz respeito desigualdade territorial. A extenso em que os governos subnacionais discordam entre si, ou em relao ao governo federal, pode ser medida pela prioridade conferida a cada poltica setorial. Esta pode ser avaliada, portanto, pelo nvel de gasto. A desigualdade de gasto, por sua vez, diz respeito distncia entre uma situao hipottica, em que todas as jurisdies teriam o mesmo gasto per capita e o gasto per capita efetivo. Este pode ser medido pelo Coeficiente de Gini. O Grfico 3 apresenta, sob a forma de box-plot, a variao do percentual de gasto em sade para todos os municpios brasileiros no perodo 2002-613. Como pode ser observado, a prioridade do gasto em sade comparativamente alta entre os municpios brasileiros; os percentuais variam entre 10% e 30% do gasto total; metade dos municpios est muito prxima mediana, que varia em torno de 20% do total das receitas municipais. Entretanto, se considerarmos todos os municpios, observe-se que h um razovel nvel de discordncia, no sentido de que, alm dos outliers, um quarto dos municpios gasta dez pontos percentuais acima da mediana, e a outra metade gasta comparativamente pouco em sade, na verdade, tende a gastar menos do que o determinado pela Constituio14.

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Grfico 3 Percentual do gasto em sade sobre o gasto total municpios brasileiros 2002-2006
60 3.224 50 912 512 881 3.592 1.320 30 912 1.500 47 1.176 584 2.238 3.223 1.695 3.224 1.451 138 3.206 4.119 4.392 3.702 1.715 1.320 4.526 2.679 2.803 3.451 416

912 3.224 469

912 1.500 3.689

40

20

10 4.566 0 4.617

511 3.249 3.636

5.459 5.144 4.617 5.108

3.720 118 3.476

2.056 3.233 3.183

perc_sa_02

perc_sa_03

perc_sa_04

perc_sa_05

perc_sa_06

Fonte: Banco de Informaes Municipais do Centro de Estudos da Metrpole.

O box-plot do Grfico 4 apresenta os mesmos dados, porm refere-se educao. Para metade dos municpios brasileiros, a variao na prioridade de gasto nesta rea gira em torno de um valor mediano prximo a 25%, o que indica que estes atendem regra constitucional. O intervalo de variao do conjunto dos municpios, por sua vez, est entre 10% e 50% do gasto total. Nesta poltica particular, embora a variao interna seja maior, encontramos um comportamento semelhante ao encontrado para a sade. Como comportamento padro, os municpios brasileiros conferem alta prioridade ao gasto em educao. O Grfico 5 apresenta os mesmos dados para as reas de habitao e urbanismo. Em primeiro lugar, indicam que esta modalidade de gasto tem menor prioridade nas decises de gasto no comportamento padro dos municpios. Vinte e cinco por cento destes alocaram entre zero e 5% de seus gastos nesta rea. Observe-se, ainda, que a variao em torno da mediana (por volta de 10% do gasto total) um pouco maior do que aquela observada para as polticas reguladas. Em suma, estes dados indicam que as polticas de habitao e infraestrutura urbana tm muito menor prioridade na agenda dos governos municipais. Por fim, o Grfico 6 apresenta as mesmas informaes para o gasto em transporte pblico. Esta poltica tem claramente baixa prioridade de

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Grfico 4 Percentual do gasto em educao sobre o gasto total municpios brasileiros 2002-2006

Fonte: Banco de Informaes Municipais do Centro de Estudos da Metrpole.

Grfico 5 Percentual do gasto em habitao e urbanismo sobre o gasto total municpios brasileiros 2002-2006

Fonte: Banco de Informaes Municipais do Centro de Estudos da Metrpole.

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Grfico 6 Percentual do gasto em transporte sobre o gasto total municpios brasileiros 2002-2006

Fonte: Banco de Informaes Municipais do Centro de Estudos da Metrpole.

gasto para o conjunto dos municpios; tende a ser um comportamento bastante homogneo, isto , h concentrao em torno da mediana, inferior a 5%, bem como 2% dos municpios aplicaram, nesse perodo, percentuais prximos a zero, o que, em termos de agenda local, significa prioridade de equivalente teor. A despeito disto, um conjunto de outliers gasta em transporte bem mais do que o percentual compreendido entre zero e 20% do gasto total. Em suma, as prioridades de gasto dos municpios brasileiros apresentam um claro padro. As polticas reguladas tm alta prioridade na alocao do gasto municipal, ao passo que as polticas no reguladas no tm prioridade de gasto. Este comportamento no resultado de um padro aleatrio; antes, explicado pelas relaes central-local, isto , pelo efeito de convergncia produzido pela legislao e superviso federais. Por outro lado, no podemos ignorar as variaes na prioridade conferida s diferentes polticas. A despeito da regulao, h minorias de municpios que discordam das prioridades dos demais.

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Grfico 7 Desigualdade de gasto por funo municpios brasileiros 1996-2006

Fonte: Banco de Informaes Municipais do Centro de Estudos da Metrpole.

Passemos ao problema da desigualdade. O Grfico 7 apresenta os Coeficientes de Gini para o gasto municipal em cada uma das polticas examinadas15, para o perodo 1996-200616. Como se pode observar, polticas reguladas e no reguladas apresentam comportamento claramente distinto; a desigualdade horizontal de gasto nas polticas reguladas bem menor do que nas polticas no reguladas. A despesa em educao e cultura apresentava o menor Coeficiente de Gini j em 1996 (0,304). A introduo do Fundef reduziu ainda mais os ndices de desigualdade no gasto: de 0,266, em 1998, para 0,232, em 2006. A funo sade e saneamento, por sua vez, apresentava um Coeficiente de Gini bastante superior ao observado na funo educao e cultura (0,399) em 1996. A implementao da NOB 96/98 implicou reduo da desigualdade deste gasto para 0,345, em 1998. Alm disto, a introduo da Emenda Constitucional 29/2000 implica nova inflexo do ndice de Gini, que cai para 0,293, em 2001, com trajetria decrescente da curva at o ltimo ano da srie: 0,259, em 2006.

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Os coeficientes das polticas reguladas ficam praticamente iguais a partir de 2004, quando as transferncias condicionadas e a vinculao de receitas esto plenamente implantadas nas polticas de sade e de educao. Isto significa que os mecanismos de regulao destas polticas produzem resultados semelhantes sobre a desigualdade horizontal de gasto. Na verdade, ambas as polticas dispem de mecanismos muito similares de regulao, que vinculam as receitas dos governos ao gasto nestas polticas, e condicionam transferncias oferta de servios. O mesmo no pode ser dito em relao s despesas no reguladas (habitao e urbanismo, e transporte), que j apresentavam patamares mais elevados de desigualdade no incio da srie. O Coeficiente de Gini na funo habitao e urbanismo j era alto (0,474) e se mantm bastante estvel ao longo da srie. Em 2006, o Coeficiente de Gini desta funo era de 0,432. No transporte pblico, a desigualdade horizontal de gasto tambm crescente, com o aumento do Coeficiente de Gini em mais de 15%, passando de 0,572, em 1996, para 0,663, em 2006. Em suma, h um claro padro de desigualdade de gasto entre as polticas implementadas pelos municpios brasileiros. Nas reas de sade e educao polticas reguladas , a desigualdade de gasto bem mais reduzida, ao passo que as polticas no reguladas apresentam grande disparidade nos valores de gasto per capita. Que mecanismos explicam este resultado? Observe-se que os Coeficientes de Gini das polticas reguladas tm valores muito prximos ao das receitas municipais. A desigualdade de gasto nas polticas reguladas, portanto, resultado da combinao entre o resultado redistributivo da regulao federal sobre as receitas e das regras de regulao de suas despesas, que vinculam receitas a destinos de gasto. O ndice prximo porque a desigualdade de gasto tambm afetada pelas transferncias condicionadas universais, que obedecem a critrios alocativos distintos. Portanto, a ausncia da regulao federal implicaria maior desigualdade de gasto entre as jurisdies. Este resultado no aleatrio, ou sequer expresso de um comportamento catico. Em vez disto, este explicado pelo mecanismo de regulao empregada pela Unio para amarrar os governos locais nestas polticas; consiste em vincular as receitas municipais a estas funes de gasto, supervisionando-as por intermdio dos Tribunais de Contas. Reduzidos patamares de desigualdade esto associados regulao

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federal, que vincula as receitas municipais, cuja desigualdade, por sua vez, reduzida pelas transferncias federais e pelas transferncias condicionadas universais. Em outras palavras, a combinao de regulao das receitas municipais com regulao das despesas municipais tem como efeito mais uniformidade de gasto nas polticas reguladas. Em termos tericos, reduo das desigualdades territoriais supe que a Unio opere simultaneamente funes regulatrias e redistributivas. Por outro lado, os dados apresentados acima indicam que, a despeito deste efeito de convergncia produzido pela regulao federal, h variaes nas prioridades municipais de gasto, mesmo para as polticas reguladas. Isto significa que a autonomia dos governos locais para tomar decises sobre suas prprias polticas opera no sentido da variao nos patamares de gasto. Em termos tericos, a possibilidade de discordncia, derivada da autonomia poltica dos governos locais, opera no sentido da desigualdade territorial. A combinao destes dois fatores isto , centralizao da autoridade combinada com possibilidade de discordncia implica que a regulao federal opera no sentido de produzir resultados centrpetos, ao passo que a autonomia dos governos locais opera no sentido de produzir desigualdade. Tal como na conhecida analogia da queda do tijolo e a passagem do transeunte, o efeito de combinao que melhor explica o efeito das relaes central-local no federalismo brasileiro. Portanto, uma adequada interpretao do efeito da natureza particular do federalismo brasileiro supe levar as duas dimenses em considerao. Na presena dos dois fatores (isto , nas polticas reguladas), a desigualdade territorial est constrangida no interior de intervalos. Na ausncia desta regulao, as chances de que uma poltica venha a ter prioridade so menores, bem como a desigualdade de gasto maior.

CONCLUSES
As evidncias apresentadas neste artigo no confirmam a proposio de que o federalismo brasileiro possa ser adequadamente descrito como autrquico e desprovido de coordenao. Caso nossas instituies federativas produzissem, de fato, um mundo tieboutiano, em que cada jurisdio tem uma estratgia dominante de competio com as demais, derivada de sua plena autonomia tributria e sobre polticas pblicas, o resultado esperado seria uma corrida para baixo no gasto

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social. Cada jurisdio procuraria se livrar dos pobres, para investir em infraestrutura e atrair contribuintes ricos e firmas. Diferente disto, os resultados expostos indicam prioridade no gasto em sade e em educao, que beneficiam predominantemente os mais pobres, bem como grande desigualdade na prioridade s polticas de infraestrutura urbana. O mecanismo explicativo deste comportamento padro o papel de regulamentao e de superviso desempenhado pela Unio. Na mesma direo, em um federalismo dominantemente competitivo, alta desigualdade de receita entre as jurisdies seria o resultado mais provvel. Este resultado no encontrado no caso brasileiro, devido ao papel da Unio na reduo das desigualdades de receita entre as jurisdies. Estas evidncias revelam que h um trade-off entre a reduo das desigualdades territoriais e a plena autonomia dos governos locais. O papel redistributivo do governo federal parece ser uma condio para reduzir desigualdades interjurisdicionais de receita e, por consequncia, a desigualdade de acesso dos cidados a servios pblicos no interior de um Estado-nao. Na ausncia das transferncias, a capacidade dos municpios brasileiros para prover servios pblicos seria altamente desigual. Alm disto, a regulao federal parece ser uma condio para amarrar subunidades independentes em torno de um dado objetivo nacional. O padro de gasto dos governos locais isto , alta prioridade e baixa desigualdade nas polticas reguladas acompanhado de baixa prioridade e elevada desigualdade nas polticas no reguladas demonstra claramente o impacto da regulao federal sobre as decises dos governos locais. Contudo, este no necessariamente um jogo de soma zero, pois cada nvel de governo desempenha distintos papis. Enquanto a Unio compromete os governos locais com certas polticas, por meio de suas funes regulatrias evitando assim uma corrida para baixo no gasto em sade e educao , os governos locais detm autoridade sobre a execuo das polticas. Alm disto, sua autonomia poltica lhes permite a possibilidade da discordncia. Como resultado, mesmo na presena da regulao federal, ainda h espao para decises por parte dos

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governos locais, derivadas quer de sua autonomia poltica quer de sua autoridade sobre a execuo de polticas. Assim, em vez de um jogo de soma zero, a combinao de regulao federal com a possibilidade de discordncia por parte das unidades constituintes implica uma limitao ao pleno exerccio da discordncia. Isto , a extenso da discordncia tende a ser constrangida pela regulao federal, ao passo que a possibilidade de discordncia explica as diferenas entre as jurisdies. A regulao federal opera no sentido da uniformidade, ao passo que a autonomia local opera no sentido da variao. Nestas condies, isto , na presena simultnea de regulao federal e autonomia local, a desigualdade entre jurisdies tende a ser delimitada, tende a variar no interior de certos intervalos. Na presena das duas condies, a desigualdade territorial tende a ser limitada. O impacto da regulao federal uma das razes pelas quais no h relao entre o gasto dos governos subnacionais e a filiao partidria de seus respectivos governantes no Brasil17. Menos do que expresso da fragilidade programtica dos partidos brasileiros, este resultado expresso do fato de que a deciso sobre patamares de gasto largamente afetada por fatores exgenos ao municpio. Independentemente de suas preferncias ideolgicas, e, mesmo, das preferncias ideolgicas do eleitorado local, prefeitos esto constrangidos a empregar suas receitas de acordo com normas previstas pela legislao federal. Dado que os oramentos so fixos, os efeitos desta regulao afetam no apenas os patamares de gasto nas polticas reguladas, mas tambm os recursos disponveis para as polticas no reguladas. Na verdade, a ausncia de relao entre patamares de gasto e preferncias partidrias locais, o resultado esperado da regulao federal. Se coalizes polticas favorveis ao gasto em sade e em educao (que beneficiam os mais pobres) fossem dominantes em todas as jurisdies brasileiras, no haveria razo para que a legislao federal obrigasse os prefeitos municipais a alocarem suas receitas nestas polticas. justamente a crena de que este gasto no tenderia a ter prioridade que est na origem deste tipo de legislao. Portanto, a regulao federal visa a proteger determinadas polticas, a despeito da inferioridade numrica de eleitores ou da fragilidade poltica de constituencies locais cujas preferncias priorizem o gasto nestas polticas.

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Dadas estas evidncias, interpretar as transferncias federais como meramente pork barrel tende a subestimar suas natureza, origens e resultados. A parte mais expressiva das transferncias federais no Brasil tem sua origem no objetivo de reduzir desigualdades territoriais de capacidade de gasto. Estas foram (historicamente) um elemento central do processo de construo do Estado brasileiro, similarmente a outras federaes, em que a ideia de uma comunidade nacional nica prevaleceu sobre as demandas por autonomia regional. J a Constituio de 1946 adotou as transferncias intergovernamentais paralelamente a regras constitucionais que vincularam as receitas dos governos subnacionais a prioridades polticas nacionais. Longe de permitir a livre alocao local de receitas arrecadadas em outras jurisdies, a lgica subjacente a este arranjo teve o objetivo oposto, qual seja, limitar a margem de manobra dos governos locais para gastar seus prprios recursos de acordo com suas prprias prioridades. No arranjo atual, as transferncias constitucionais, adotadas em 1988, foram combinadas limitao da autoridade dos governos locais, a partir de meados dos anos 1990, de modo a garantir que as receitas locais sejam efetivamente destinadas a realizar objetivos polticos estabelecidos pelas arenas decisrias federais. Portanto, as polticas reguladas tm natureza distinta do pork barrel, pois visam a reduzir a plena autonomia alocativa dos governantes subnacionais, pois esto assentadas sobre a crena de que os governantes locais provavelmente no destinaro suas receitas a programas sociais caso tenham autonomia decisria para alocar livremente suas receitas. A percepo de pertencimento a uma comunidade nacional nica combinada desconfiana deste compromisso por parte das elites locais fornece justificao normativa para a autoridade da Unio para regular as polticas executadas pelos governos subnacionais.
(Recebido para publicao em abril de 2010) (Verso definitiva em setembro de 2010)

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NOTAS
1. Sobre este problema na Repblica Velha, ver Hochmann (2006). Sobre a constituinte de 1946, ver Souza (1976). Sobre o perodo democrtico 46-64, ver Santos (1987). Sobre a constituinte de 1987-88, ver Souza (1997). Sobre o regime democrtico atual, ver Abrucio (1998) e Stepan (1999). 2. A importncia desta relao foi assumida implicitamente por estudos economtricos que medem o impacto das transferncias sobre as decises de gasto dos governos municipais (Sakurai, 2009) e sobre as eleies locais (Ferreira e Bugarin, 2006). Este artigo, contudo, adota uma perspectiva mais abrangente. Assume que no so apenas as polticas distributivas do governo central que afetam as decises dos governos locais. Diferentemente, este estudo examina o impacto da regulao federal sobre estas decises; esta definida como o conjunto da legislao federal sobre as polticas das unidades constituintes, a autoridade para supervisionar suas polticas, bem como a funo de redistribuio de receitas entre jurisdies. 3. Embora este trabalho tome como objeto emprico os municpios, suponho que resultados semelhantes seriam encontrados caso estratgia analtica semelhante fosse adotada para analisar as decises dos governos estaduais. 4. Em estudo sobre o processo de formao do Estado nacional na Itlia e na Alemanha, Daniel Zibblat (2006) demonstra que diferentes trajetrias de construo do Estado nacional podem ser explicadas pelas percepes das elites centrais sobre a capacidade dos governos regionais para desempenhar funes governativas. Na origem, Bismarck e Cavour teriam preferncias semelhantes com relao adoo da frmula federativa. Entretanto, o primeiro unificou regies com fortes capacidades governativas, ao passo que, na Itlia, a fragilidade administrativa das provncias sulistas teriam inviabilizado a adoo da frmula federativa. 5. O conceito de desmercadorizao refere-se capacidade de as polticas sociais garantirem aos cidados (ou famlias) um padro aceitvel de vida, independentemente de sua insero como mercadoria no mercado de trabalho (Esping-Andersen, 1990). 6. Para a discusso deste problema, ver: Afonso e Arajo (2006), Pinto (2007); Prado (2001); Rezende (2006). 7. Para uma explicao da lgica associada a cada um destas formas de transferncia, ver Prado (2006: captulo 1). 8. A Norma Operacional Bsica (NOB) 1996/1998 assim como as demais NOBs condiciona transferncias federais adeso s normas do Ministrio da Sade. Adicionalmente, a NOB 96(98) reduziu a incerteza quanto ao fluxo das transferncias, tornando crvel que estas seriam efetivamente realizadas. 9. Esta breve descrio refere-se ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), aprovado em 2006. Este substituiu o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio (Fundef). Ambos derivaram de emendas constitucionais que condicionam a distribuio de recursos proporcionalmente oferta de ensino por cada esfera de governo, no interior de cada estado. Para uma anlise detalhada, ver Vazquez (2003) e Gomes (2008). 10. A srie histrica permite evitar o vis analtico associado ao exame de pontos discretos no tempo.

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11. A Constituio Federal de 1988 determinou que os governos subnacionais devem destinar, no mnimo, 25% de suas receitas de impostos e transferncias para o ensino. Este mecanismo de regulao das finanas subnacionais no foi uma inovao da CF 88. A vinculao de receitas para a educao foi retomada (pois esta j constava da CF 46) pela Emenda Calmon, em 1983. 12. A Emenda Constitucional n 29/2000 definiu um patamar mnimo inicial, para 2000, de 7% das receitas municipais e estaduais a serem aplicadas em sade, e um acrscimo de 5% sobre o montante empenhado pelo Ministrio da Sade em 1999. Nos anos seguintes, at 2004, os percentuais previstos para estados e municpios deveriam elevar-se at atingir 12% das receitas estaduais e 15% das receitas municipais, enquanto a participao da Unio seria corrigida pela variao nominal do Produto Interno Bruto (PIB). 13. Mais uma vez, adotar uma srie histrica como unidade de observao permite evitar o vis analtico associado ao exame de pontos discretos no tempo. Alm disto, comear a srie histrica em 2002 permite desagregar as subfunes de interesse, o que no possve1 para o perodo anterior a 2001, com base nos dados disponibilizados pela Secretaria do Tesouro Nacional. 14. Os nmeros dispostos no Grfico referem-se ao cdigo do municpio na classificao do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). 15. Iniciar a anlise pelo ano de 1996 tem o propsito metodolgico de permitir examinar o impacto da introduo da NOB 96/98 e do FUNDEF, em 1998, bem como da Emenda Constitucional 29/2000. 16. At 2001, os dados contbeis dos municpios, disponibilizada pela Secretaria do Tesouro Nacional, agrega os gastos por funo. A desagregao por subfunes ocorre apenas a partir de 2002. Para controlar a trajetria do gasto por um ponto no tempo anterior a 1998, a anlise realizada pela classificao funcional programtica vigente at 2001. A anlise por funo afeta apenas marginalmente as inferncias, porque os gastos municipais em cultura e saneamento so largamente inferiores ao gasto em educao e sade. 17. Para uma anlise deste problema para os estados brasileiros, ver Styro (2008).

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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ABSTRACT Federalism and Territorial Equality: A Contradiction in Terms?


The study explores the relationship between federalism and territorial inequality, taking Brazil as the object of analysis. The conclusion is that there is a trade-off between territorial inequality reduction and the full autonomy of local governments. The central government's redistributive role seems to be a condition for reducing revenue inequality between jurisdictions, and so reducing inequality in citizens' access to public services requires the central government to perform redistributive and regulatory role. On the other hand, local autonomy pushes toward inequality. Hence, federal regulation and local autonomy are combined in a given polity, the result tends to be bound inequality. Key words: federative state; municipalities; public policies; territorial inequality

RSUM Fdralisme et galit Territoriale: Une Contradiction entre les Termes?


Dans ce travail, on examine les relations entre fdralisme et ingalit territoriale, le Brsil tant l'objet d'tude. On conclut qu'il y a un compromis entre la rduction des ingalits territoriales et la pleine autonomie des autorits locales. Le rle redistributif du gouvernement central semble une condition pour rduire des ingalits interjuridictionnelles du revenu et, par consquent, l'ingalit d'accs des citoyens aux services publics dans le cadre d'un tat nation. En outre, le produit de l'autonomie local is ingalit. Donc, quand on trouve rgulation fdrale et autonomie locale, le resultat le plus probable est que l'ingalit soit control au-dedans de certains intervalles. Mots-cl: tat fdratif; municipalits; politique publique; ingalit territoriale

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