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ADMINISTRAO PBLICA

TOMO II

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ADMINISTRAO PBLICA
TOMO II

2010, Elsevier Editora Ltda.


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Copidesque: Maria da Glria Silva de Carvalho
Reviso: Emidia Maria de Brito
Editorao Eletrnica: SBNIGRI Artes e Textos Ltda.

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ISBN 978-85-352-3661-3
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CIP-Brasil. Catalogao-na-fonte.
Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ
_____________________________________________________________________
M153a Madeira, Jos Maria Pinheiro
Administrao pblica, tomo II / Jos Maria Pinheiro Madeira. 11.ed.
v. 2 11.ed. - Rio de Janeiro : Elsevier, 2010.
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-352-3661-3
1. Administrao pblica - Brasil. 2. Direito administrativo - Brasil.
I. Ttulo.
08-4073.
CDU: 342.9(81)
_____________________________________________________________________

Homenagem

Maria Clia Feital do Carmo,


Foi num dia de agosto que seus olhos se fecharam. E que a dor que parecia sem
remdio se instalou dentro de ns. Sua presena se mantm ao nosso lado. E nos
leva no caudal da existncia e nos d foras para lutar e sonhos para sonhar.
H sempre na vida um momento trgico, porm belo. Para ns, foi exatamente esse.
Trgico pelo sofrimento que nos abatia. Belo pela certeza de que existe a eternidade
se desdobrando na lembrana e se renovando na saudade.
Ficar na nossa memria sua inesquecvel figura.

Dedicatria

Ao Professor Jos dos Santos Carvalho Filho, valoroso expoente da Cincia


Jurdica contempornea.
Desembargadora Letcia de Faria Sardas, em todo seu contedo humano e
espiritual.
Aos Desembargadores do TJRJ, Andr Gustavo Corra de Andrade, Antnio Saldanha Palheiro, Crmine Antnio Savino Filho, Cherubin Helcias
Schwartz Junior, Gilberto Pereira Rego, Carlos Santos de Oliveira, Joaquim
Ablio Moreira Alves de Brito, Jos Mota Filho, Jess Torres Pereira Junior,
Luiz Fernando Ribeiro de Carvalho, Mrio Guimares Neto, Marcus Quaresma Ferraz, Roberto Luiz Felinto de Oliveira, Srgio Cavalieri Filho, Sidney
Hartung Buarque, Suimei Meira Cavalieri exemplos de vida, de persistncia,
de tenacidade, de generosidade, de contemporizao e, sobretudo, de amor,
porque somente a conjugao desses sentimentos, aliada compreenso, polidez, capaz de conduzir xito, onde somente predomine a alegria do cumprimento de uma misso.
Aos Magistrados Werson Franco Pereira Rego, Srgio Luiz Ribeiro de Souza,
Jos Arthur Diniz Borges, Leonardo Teles, Luiz Roberto Ayoub, Jos Alfredo
Soares Savedra, Alexandre Jos da Silva Barbosa, Profa Gloria Cardoso de Almeida Cruz - de quem recebi slidos ensinamentos, principalmente no campo
da convivncia humana.

O Autor

Jos Maria Pinheiro Madeira


Mestre em Direito do Estado, doutor em Cincias Jurdicas e Sociais, doutor em Cincia Poltica e Administrao
Pblica e ps-graduado no exterior. Foi Procurador do Legislativo (aposentado). parecerista muito requisitado na
rea do Direito Administrativo. Integrou diversas bancas de Concurso Pblico. Membro Integrante da Banca Examinadora de Exame da Ordem dos Advogados do Brasil. Membro de diversas associaes de cultura jurdica, no Brasil e
no exterior. Professor Emrito da Universidade da Filadlfia. Professor-palestrante da Escola da Magistratura do Rio de
Janeiro EMERJ. Professor Coordenador de Direito Administrativo da Universidade Estcio de S. Professor da Fundao Getlio Vargas. Professor integrante do Corpo Docente do Curso de Ps-Graduao em Direito Administrativo da
Universidade Cndido Mendes, da Universidade Gama Filho e da Universidade Federal Fluminense. Membro Titular
do Instituto Ibero-Americano de Direito Pblico. Membro Efetivo do Instituto Internacional de Direito Administrativo.
Presidente da Comisso Nacional de Direito Administrativo.
autor dos livros Administrao Pblica Tomo I (10a edio); Administrao Pblica Tomo II (11a edio); Comentrios Lei de Licitao e Contratos Administrativos Interpretado pelos Tribunais; A questo jurdica-social da propriedade e de
sua perda pela desapropriao (esgotado), Casos concretos de direito administrativo; Estatuto da Cidade Lei no 10.157 Comentrios; Comentrios Lei de Improbidade Administrativa (esgotado); Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal (esgotado); Desapropriao, institutos afins (esgotado); Exame de Ordem Segunda Fase Direito Administrativo (4a edio).
Colaborador das seguintes publicaes jurdicas: Revista Pr-Cincia, Revista Ibero-Americana de Direito Pblico,
Revista Forense, Revista Frum, Revista da EMERJ, ADV Advocacia Dinmica, e Revista de Informao Legislativa.

Nota 11a edio

A grande procura que este livro tem despertado da comunidade jurdica, a sucessiva edies, em menos de trs anos,
ratifica a grande responsabilidade e a honestidade intelectual.
O presente livro tem como objetivo essencial desenvolver o contedo indispensvel, e funciona como intrumento
indispensvel de estudo para concursos pblicos e para os cursos de graduao. Portanto, o livro funciona como autntica ferramenta, grande arma de estudo a todos aqueles que almejam o sucesso nos concursos pblicos de vagas na
judicatura, tanto a nvel estadual como federal, na prova do concurso para o Ministrio Pblico, Procuradorias e para
a Defensoria Pblica.
Tratamos todos os tpicos de maneira completa e de forma atraente, moderna, dinmica e prtica.
Tivemos o mximo cuidado em usar uma linguagem simples, de modo a permitir uma assimilao rpida do seu
sentido, adotando uma sistemtica de desenvolvimento gradual, sem fracionamento do raciocnio, onde os assuntos
se sucedem ao sabor de uma sequncia e num tom expositivo que levam o leitor a enfronhar-se, gradativamente, nos
meandros de um novo universo sem fadigas. E nesse particular, acreditamos residir a sua maior utilidade.
Como magistralmente frisa o Ex-Presidente do Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro, Des. Srgio Cavalieri
Filho, podemos dizer, igualmente, que o Direito para ns instrumento de trabalho, e no, tertlia acadmica. ,
simultaneamente, teoria, prtica, realidade e vivncia. A prtica a alma do Direito, porque, segundo a mxima, O
Direito nasce do Fato.
Administrao Pblica, em seu tomo II, segue a linha de exposio abordada. Concentra-se em questes doutrinrias e evolui para os problemas de ordem prtica, tecendo uma anlise crtica da doutrina e da jurisprudncia existentes
sobre este tema que suscita tantas controvrsias.
Neste trabalho se conjugam os termos do binmio teoria x casos concretos, os quais so estribados em casos que
acontecem no dia a dia, sem perder de vista, por um nico instante, o sentido, a utilidade, a razo de ser dos estudos
tericos. Prtica nada mais que a aplicao de conhecimento terico.
Todos os captulos foram revisados, atualizados e bastante ampliados mas sem prejuzo estrutura original, conservando, o esprito, a estrutura e a viso dos institutos que caracterizam a obra, desde a sua elaborao, em funo das
atuais decises dos nossos Tribunais, das normas administrativas recentes e Emendas Constituio Federal.
No perdemos tempo tempo com dissertaes inteis, destinadas a exibir erudio ou a engordar o seu volume.
Cada tpico recebe o tratamento justo, com a extenso necessria.
Foram adicionados, atravs de uma seleo rgida e cuidadosa, acrdos e jurisprudncias recentes, com o objetivo
de consolidar os entendimentos dinmicos e atuais.
Aps uma anlise sobre as pessoas jurdicas luz das funes estatais e das finalidades do Estado, enfocamos as
diversas modalidades de Administrao Indireta, examinando os contornos legais das Autarquias, das Agncias Reguladoras, Fundaes, Sociedades de Economia Mista e Empresas Pblicas, assim como as formas de delegao da prestao
de servios a particulares.
Abordamos, ainda, as Organizaes Sociais, as Gerncias Executivas em programas nacionais de contedo sociais, a
organizao da sociedade no interesse pblico, finalizando, com abrangncia, a Desapropriao e seus Institutos afins,
Responsabilidade Civil do Estado e o Controle dos Atos Administrativos.
Sensibilizado, agradecemos aos Professores Humberto Theodoro Jnior, Celso Antnio Bandeira de Mello, Jess Torres, Lus Roberto Barroso, Jos dos Santos Carvalho Filho e o Ministro Marco Aurlio, pelas generosidade dos elogios.
Em especial, ao Ministro Marco Aurlio, do STF, pela indicao da obra junto biblioteca do Supremo Tribunal Federal.
Por fim, num preito de gratido, agradecemos aos Juristas consagrados, aos Desembargadores dos nossos Tribunais
e aos membros do Ministrio Pblico pelas citaes e referncias extradas do nosso livro.

Prefcio

Trata-se de cuidadosa anlise cientfica dos temas envolvidos, onde o autor praticamente esgota os diversos desdobramentos do direito que envolve a Administrao Pblica como um todo, sem se descuidar dos componentes novos,
tais como as questes que envolvem as diversas modalidades de Administrao Indireta, examinando os contornos
legais das Autarquias, das Agncias Reguladoras, Fundaes, Sociedades de Economia Mista e Empresas Pblicas, assim como as formas de delegao da prestao de servios a particulares. Aborda, ainda, as Organizaes Sociais, as
Gerncias Executivas em programas nacionais de contedo sociais, a Organizao da Sociedade no interesse pblico,
finalizando, com abrangncia, a Desapropriao e seus Institutos afins, Responsabilidade Civil do Estado e o Controle
dos Atos Administrativos.
Constitui estudo e pesquisa teis a todos os cultores do direito, tais como: juzes, advogados, administradores, estudantes, procuradores, promotores, e estudiosos de questes jurdicas.
Por certo que neste campo do direito existem grandes administrativistas, com obras ricas e profundas. Todavia, tanto
o subscritor do presente trabalho como o contedo do mesmo se engajam nesta gloriosa jornada do palco do saber,
onde os todos os tpicos so tratados como devem ser, ou seja, em todas as suas vertentes, para que o leitor possa extrair
as respostas certas e necessrias de suas dvidas.
Os temas so abordados com preciso cirrgica, onde o autor demonstra todo o enredo legal que deve nortear o
administrador pblico, quando, em nome da Administrao, pratica atos para movimentar a mquina estatal.
Com toda a certeza, a impresso de todos quantos se dediquem rea do direito pblico, ou do direito em geral,
ser a mesma que tive ao terminar a leitura da obra a de que no s pela importncia dos temas nela examinados,
como pela viso crtica e moderna do autor no pode a obra do Prof. Madeira deixar de ser fonte de consulta quando
tivermos que enfrentai o desafio das intrincadas questes que ladeiam a Administrao Pblica.
O Professor Madeira, ilustre administrativista, com o presente livro, em sua 11a Edio, consolida o seu nome, definitivamente, no cenrio jurdico, pois apresenta tima fonte de consulta, com respostas rpidas e eficazes.

Rogrio Vieira de Carvalho


Desembargador Federal do TRF- 2a Regio

Sumrio

Captulo 1
Administrao Pblica Direta e Indireta
1. Origem do Poder do Estado ............................................................................................................................................... 1
2. O Estado e as suas funes ................................................................................................................................................. 2
3. Estrutura Estatal Normas Constitucionais ...................................................................................................................... 3
4. A Administrao Pblica .................................................................................................................................................... 4
5. Diferenas entre Governo e Administraco Pblica ........................................................................................................... 4
6. Administrao Direta e Indireta Desconcentrao e Descentralizao ............................................................................ 6
7. Criao, Extino e Capacidade Processual dos rgos Pblicos ....................................................................................... 8
8. Entes da Administrao Indireta (Personalidade Prpria DL no 200/1967).................................................................. 13
8.1. Autarquia ................................................................................................................................................................. 14
8.1.1. Conceito ....................................................................................................................................................... 14
8.1.2. Caractersticas .............................................................................................................................................. 15
8.1.3. Criao, Extino, Organizao e Transformao ........................................................................................ 16
8.1.4. Personalidade Jurdica .................................................................................................................................. 19
8.1.5. Forma ........................................................................................................................................................... 20
8.1.6. Objeto .......................................................................................................................................................... 20
8.1.7 Espcies ........................................................................................................................................................ 21
8.1.8. Patrimnio ................................................................................................................................................... 25
8.1.9. Prerrogativa Fiscal ........................................................................................................................................ 26
8.1.10. Prerrogativas Processuais ............................................................................................................................ 27
8.1.11. Exceo ao Privilgio na Execuo ............................................................................................................. 28
8.1.12. Efeitos da Revelia....................................................................................................................................... 28
8.1.13. Taxa Judiciria ............................................................................................................................................ 28
8.1.14. Regime Jurdico Funcional ......................................................................................................................... 28
8.1.15. Justia Competente para as Causas Judiciais .............................................................................................. 31
8.1.16. Dispensabilidade do Depsito em Sede de Ao Rescisria ...................................................................... 32
8.1.17. Da Ao Monitria .................................................................................................................................... 32
8.1.18. Atos e Contratos ........................................................................................................................................ 32
8.1.19. Responsabilidade Civil ............................................................................................................................... 34
8.1.20. Controle ..................................................................................................................................................... 34
8.1.20.1. Tipos de Controle ............................................................................................................................ 35
8.1.21. Dirigentes................................................................................................................................................... 36
8.1.22. Agncias Autrquicas Reguladoras............................................................................................................. 36
8.1.22.1. Agncia reguladora .......................................................................................................................... 36
8.1.22.1.1. Introduo ......................................................................................................................... 36
8.1.22.1.2. Delimitao do tema ......................................................................................................... 36
8.1.22.1.3. A nova viso do Estado brasileiro ...................................................................................... 37

8.1.22.1.4. Regulao .......................................................................................................................... 39


8.1.22.1.5. Conceito ............................................................................................................................ 39
8.1.22.1.6. Regulao, Regulamentao, Desregulamentao, Deslegalizao e Autorregulao ........ 40
8.1.22.1.7. Regulao no Brasil ........................................................................................................... 40
8.1.22.1.8. Essencialidade ................................................................................................................... 41
8.1.22.1.9. Natureza Jurdica das Agncias Reguladoras ..................................................................... 42
8.1.22.1.10. Privilgios da Autarquia de Regime Especial .................................................................. 43
8.1.22.1.11. Independncia Normativa e sua Competncia ................................................................ 44
8.1.22.1.12. A Questo da Deslegalizao .......................................................................................... 47
8.1.22.1.13. Funo Reguladora .......................................................................................................... 49
8.1.22.1.14. Limites ao Poder Normativo ........................................................................................... 49
8.1.22.1.15. Independncia Decisria ................................................................................................. 50
8.1.22.1.16. Autonomia Econmico-Financeira ................................................................................. 50
8.1.22.1.17. Independncia Administrativa dos Gestores ................................................................... 51
8.1.22.1.18. A Investidura dos Membros Diretores ............................................................................ 52
8.1.22.1.19. Controle das Agncias Reguladoras ................................................................................ 53
8.1.22.1.20. Natureza da Taxa de Regulao ....................................................................................... 55
8.1.22.1.21. Fiscalizao sobre a Agncia de Regulao ..................................................................... 58
8.1.22.1.22. Criao e Extino da agncia reguladora ....................................................................... 58
8.1.22.2. Agncia Executiva ........................................................................................................................... 58
9. Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista ....................................................................................................... 62
9.1. Colocao do Tema .................................................................................................................................................. 62
9.2. O surgimento das Estatais........................................................................................................................................ 65
9.3. Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista: suas Semelhanas e Diferenas ............................................ 65
9.4. Conceito de Empresa Pblica e Sociedade de Economia Mista .............................................................................. 65
9.5. Criao e Extino ................................................................................................................................................... 66
9.6. Subsidirias .............................................................................................................................................................. 68
9.7. Personalidade Jurdica .............................................................................................................................................. 69
9.7.1. Empresa Pblica se Reveste sob Qualquer Forma de Direito ................................................................... 69
9.7.2. Sociedade de Economia Mista Revestimento sob a Forma de S.A. .......................................................... 70
9.7.3. Uma Empresa Pblica Pode ter a Forma de S.A.? ....................................................................................... 70
9.8. Finalidade das Estatais ............................................................................................................................................. 70
9.8.1. O que diz a Legislao ................................................................................................................................. 70
9.8.2. O que diz a Doutrina? .................................................................................................................................. 70
9.8.2.1. Primeira Corrente .............................................................................................................................. 70
9.8.2.2. Segunda Corrente .............................................................................................................................. 70
9.8.2.3. Qual o entendimento que predomina? ............................................................................................... 70
9.9. Imperativo de Segurana Nacional e Relevante Interesse Coletivo .......................................................................... 71
9.9.1. Qual o Limite Constitucional da Lei na Definio do que seja Imperativo de Segurana Nacional e
Relevante Interesse Coletivo? ................................................................................................................................ 71
9.9.2. Possvel a sua Declarao de Inconstitucionalidade pelo STF?................................................................. 72
9.10. Como Identificar Servio Pblico de Atividade Econmica?................................................................................. 72
9.10.1. Um Atalho para Identificar o Servio Pblico ........................................................................................... 72
9.10.2. Diferena das Estatais que Prestam Servio Pblico das que Exploram Atividade Econmica quanto
Responsabilidade ................................................................................................................................................... 72
9.10.3. Interpretao do Art. 37, 6o da CF .......................................................................................................... 73
9.10.4. Nova Interpretao do Art. 37, 6o, da CF dada pelo STF ....................................................................... 73
9.11. A Controvrsia sobre a Natureza das Normas Gerais ............................................................................................ 75

9.11.1. Primeira Posio ......................................................................................................................................... 75


9.11.2. Segunda Posio ......................................................................................................................................... 75
9.11.3. Nossa Posio ............................................................................................................................................. 75
9.11.4. Exceo a esta Regra .................................................................................................................................. 75
9.11.5. A Interpretao do Termo Prestao de Servio do 1o do art. 173......................................................... 76
9.11.6. O Caso Polmico da EBCT ....................................................................................................................... 76
9.11.6.1. O que disse o STF ........................................................................................................................... 76
9.12. Pessoal .................................................................................................................................................................... 78
9.13. Forma de Admisso de Pessoal das Estatais ........................................................................................................... 79
9.14. Forma de Demisso de Pessoal das Estatais ........................................................................................................... 80
9.14.1 Contraditrio e Ampla Defesa .................................................................................................................... 80
9.15. O Art. 41, caput da CF se Aplica ao Emprego Pblico?......................................................................................... 81
9.15.1. Posio do STF .......................................................................................................................................... 81
9.15.2. Posio Doutrinria.................................................................................................................................... 81
9.15.3. Concluso................................................................................................................................................... 81
9.16. E quanto aos servidores admitidos antes da CF/1988, se aplicaria tambm a norma do art. 41, caput? ................. 81
9.17. Teto Mximo Remuneratrio das Estatais ............................................................................................................. 82
9.18. O que justifica que certas estatais paguem salrios que ultrapassem o teto remuneratrio constitucional? ............. 82
9.19. Com base na leitura do DL no 200/1967, pode um Estado criar uma sociedade de economia mista que no
seja sob a Forma de S.A., se sua Constituio nada dispor a esse Respeito?.................................................................... 82
9.19.1. Primeira Posio ......................................................................................................................................... 82
9.19.2. Segunda Posio ......................................................................................................................................... 82
9.20. Empresa Pblica: Quanto Formao de Seu Capital ........................................................................................... 82
9.20.1. Como se Forma o Capital de uma Empresa Pblica? ................................................................................ 83
9.21. Sociedade de Economia Mista: Quanto Formao de seu Capital ...................................................................... 83
9.22. Prerrogativas Fiscais e Processuais das Estatais ...................................................................................................... 83
9.22.1 Prerrogativas Fiscais .................................................................................................................................... 83
9.22.2. Extenso de Benefcio ................................................................................................................................ 84
9.22.3 Prerrogativas Processuais ............................................................................................................................. 84
9.23. Prescrio Quinquenal de Dvidas, Direitos e Aes ............................................................................................. 85
9.24. Do Juzo Arbitral ................................................................................................................................................... 85
9.25. Responsabilidade Fiscal das Estatais ...................................................................................................................... 85
9.26. Controvrsia Acerca da Incidncia do Decreto-lei no 200/1967............................................................................. 85
9.27. Alienao na Forma Estatutria ............................................................................................................................. 86
9.27.1. Pode uma Empresa Pblica Alienar Participao Societria e Criar uma Sociedade de Economia Mista? ....86
9.28. Desestatizao ........................................................................................................................................................ 86
9.28.1. O Argumento com Base na Lei no 9.491/1997 .......................................................................................... 86
9.28.2. A alienao ................................................................................................................................................. 87
9.28.3. A Transferncia .......................................................................................................................................... 87
9.29. Diferenas entre Empresa Pblica e Sociedade de Economia Mista ...................................................................... 87
9.30. Diferenas da Estatal que Presta Servio Pblico da que Presta Atividade Econmica ......................................... 87
9.30.1. Abarcaria tambm o 1o do art. 173 as Estatais que Prestam Servio Pblico? ........................................ 87
9.30.1.1. Primeira Corrente ............................................................................................................................ 87
9.30.1.2. Segunda Corrente ............................................................................................................................ 88
9.30.1.3. Terceira Corrente ............................................................................................................................. 88
9.30.1.4. Quarta Corrente .............................................................................................................................. 88
9.30.1.5. Quinta Corrente .............................................................................................................................. 88
9.30.1.6. Nossa Posio .................................................................................................................................. 89

9.31. Atos e Contratos .................................................................................................................................................... 89


9.32. Contratos e Licitao nas Exploradoras de Atividades Econmicas ...................................................................... 91
9.32.1. Como Iidentificar Atividade-fim? .............................................................................................................. 92
9.32.2 Licitao das Estatais aps a EC no 19/1998 .............................................................................................. 92
9.32.2.1. Primeira Posio .............................................................................................................................. 92
9.32.2.2. Segunda Posio .............................................................................................................................. 92
9.32.2.3. Terceira Posio ............................................................................................................................... 93
9.32.3. A Licitao da Petrobras: Processo Simplificado de Licitao ................................................................... 93
9.33. Falncia das Estatais............................................................................................................................................... 94
9.33.1. Na Constituio Federal............................................................................................................................. 94
9.33.2. Na Jurisprudncia ....................................................................................................................................... 94
9.33.3. Na Legislao Comercial ........................................................................................................................... 94
9.33.3.1. Antes de 2001 .................................................................................................................................. 94
9.33.3.2. Qual a Interpretao Doutrinria acerca da no Falncia das Estatais com Base no Art. 242 da
Antiga Lei das S.A. antes da CF/1988? ......................................................................................................... 95
9.33.3.2.1. Primeiro Fundamento ....................................................................................................... 95
9.33.3.2.2. Segundo Fundamento ....................................................................................................... 95
9.33.3.2.3. Terceiro Fundamento ........................................................................................................ 95
9.33.4. O que Mudou nesta Interpretao aps a CF/1988?.................................................................................. 95
9.33.5. Nova Corrente Acolheu a Revogao do Art. 242 da Antiga Lei das S.A. ................................................ 95
9.33.6. Argumentos dos que Sustentaram a no Recepo do art. 242 da Antiga Lei das S.A. pelo 1o do
Art. 173 da CF/1988 ............................................................................................................................................. 96
9.33.6.1. Primeiro Argumento........................................................................................................................ 96
9.33.6.2. Segundo Argumento........................................................................................................................ 96
9.33.6.3. A Partir de 2001 .............................................................................................................................. 97
9.33.6.4. A Partir de 2005 .............................................................................................................................. 97
9.34. Proteo das Estatais Prestadoras de Servio Pblico e de Atividade Econmica da Falncia Lei no 11.101/2005 ..... 97
9.34.1. Proteo das Estatais Prestadoras de Servio Pblico da Falncia Primeira Corrente............................. 98
9.34.2. Proteo das Estatais Prestadoras de Atividade Econmica da Falncia Segunda Corrente ................... 98
9.34.3. Concluso................................................................................................................................................... 98
9.35. Responsabilidade Subsidiria das Estatais.............................................................................................................. 99
9.35.1. Primeira Posio Incide a Responsabilidade Subsidiria ......................................................................... 99
9.35.2. Segunda Posio Responsabilidade Subsidiria Somente para as Estatais que Prestam
Servio Pblico .................................................................................................................................................... 100
9.35.3. Concluso................................................................................................................................................. 100
9.36. Responsabilidade Solidria na Cesso de Mo de obra ........................................................................................ 100
9.37. Natureza Jurdica dos Bens das Estatais ............................................................................................................... 101
9.37.1 Primeira Posio........................................................................................................................................ 101
9.37.2. Segunda Posio ....................................................................................................................................... 101
9.37.3. Terceira Posio ........................................................................................................................................ 101
9.38. Quem tem Competncia para Apreciar as Contas dos Bens das Estatais? ........................................................... 102
9.39. Mandado de Segurana ........................................................................................................................................ 103
9.40. Dirigentes da Sociedade de Economia Mista ....................................................................................................... 103
9.41. Casos Polmicos: .................................................................................................................................................. 103
9.41.1. Locao de Imvel entre Empresa Pblica da Unio e Empresa Privada Regida por Normas de
Direito Privado? ................................................................................................................................................... 103
9.41.2. Os Bens das Sociedades de Economia Mista que Prestam Servio Pblico podem ser Penhorados?....... 104
9.41.3. Configura-se Legtima a Penhora Incidente sobre Faturamento Mensal de Devedora Concessionria
de Servio Pblico? .............................................................................................................................................. 105

9.41.4. Persiste a Legitimidade da Penhora sobre Faturamento de Concessionria de Servio Pblico se esta
ofertou bem Diverso e Suficiente para a Constrio Judicial? .............................................................................. 106
9.41.5. Bens de Propriedade de Sociedade de Economia Mista Podem Usucapir? .............................................. 106
9.41.6. Admite-se na Prtica de Atividade Econmica Tratamento Diferenciado entre as Empresas Pblicas e
Privadas? .............................................................................................................................................................. 107
9.41.7. Sendo as Empresas Pblicas e as Sociedades de Economia Mista Pessoas Jurdicas de Direito Privado,
so elas Abarcadas pela Regra da Responsabilidade Civil Objetiva? .................................................................... 108
9.41.8. O Direito Estabilidade Disposto no Art. 41 da CF/1988 Incide sobre o Empregado de Sociedade de
Economia Mista? ................................................................................................................................................. 109
9.41.9. Correto Afirmar que os Advogados das Sociedades Paraestatais devam ter Tratamento Idntico ao
que o Estatuto da OAB Lei no 8.906/1994 Garante aos Advogados de qualquer Sociedade Privada,
Mormente no que Tange Titularidade dos Honorrios de Sucumbncia (art. 21)? ........................................... 109
9.41.10. Determinada Sociedade de Economia Mista Federal adota Poltica Salarial de seus Agentes
Incompatvel com as Determinaes Governamentais de Conteno de Gastos e Cumprimento de Metas
Oramentrias, o que Desagrada Sobremodo ao Governo, que, embora Sabedor do Grau de Autonomia
Conferida Referida Entidade, Resolve coibir tal prtica ................................................................................... 110
10. Fundaes Pblicas ....................................................................................................................................................... 110
10.1. Consideraes ...................................................................................................................................................... 110
10.2. Conceito ............................................................................................................................................................... 111
10.3. As Fundaes Privadas ......................................................................................................................................... 112
10.4. As Fundaes Pblicas: Dualidade de Funes .................................................................................................... 112
10.4.1. Fundaes Pblicas: Entes da Administrao direta ou Indireta? ............................................................ 113
10.4.2. O Decreto-lei no 200/1967....................................................................................................................... 113
10.4.3. A Constituio de 1988 ........................................................................................................................... 113
10.5. Entendimento Majoritrio Atual: as Fundaes so Entidades da Administrao indireta ................................. 114
10.6. Classificao ......................................................................................................................................................... 114
10.7. Criao e Extino ............................................................................................................................................... 114
10.7.1. A Redao Original do Art. 37, Inciso XIX, da Constituio Federal ..................................................... 115
10.7.2. A Emenda Constitucional no 19/1998 ..................................................................................................... 116
10.7.3. Lei Autorizativa para Criar Fundaes: Lei Ordinria ............................................................................ 116
10.7.4. Lei Definidora das reas de Atuao: Lei Complementar nica ou de Cada Ente Federativo? ............. 116
10.7.5. Obrigatoriedade ou Discricionariedade na Criao da Fundao pelo Poder Pblico? ............................ 117
10.8. Personalidade Jurdica .......................................................................................................................................... 117
10.8.1. O Posicionamento do STF....................................................................................................................... 117
10.8.2. A Corrente Privatista ............................................................................................................................... 118
10.8.3. A Corrente Publicista Integral ................................................................................................................. 118
10.8.4. A Corrente Dualista ................................................................................................................................. 118
10.9. Objeto .................................................................................................................................................................. 119
10.10. Espcies .............................................................................................................................................................. 119
10.11. Regime Jurdico .................................................................................................................................................. 120
10.12. Os Bens .............................................................................................................................................................. 121
10.13. Patrimnio ......................................................................................................................................................... 122
10.14. Regime de Pessoal .............................................................................................................................................. 122
10.15. O Processo de Contratao ................................................................................................................................ 123
10.16. Competncia para as Causas Judiciais ................................................................................................................ 123
10.17. Prerrogativas ....................................................................................................................................................... 124
10.17.1. Prerrogativas Fiscais ............................................................................................................................... 124
10.17.2. Prerrogativas Processuais ........................................................................................................................ 124

10.18. Atos e Contratos ................................................................................................................................................ 124


10.19. A Responsabilidade Civil ................................................................................................................................... 125
10.20. Fiscalizao ........................................................................................................................................................ 125
10.20.1. Do Ministrio Pblico ........................................................................................................................... 125
10.20.2. Perante o Cdigo Civil ........................................................................................................................... 125
10.21. Dirigentes........................................................................................................................................................... 129
11. As fundaes de apoio .................................................................................................................................................. 129
11.1. Consideraes ...................................................................................................................................................... 129
11.2. Como se Apresentam as Fundaes de Apoio...................................................................................................... 130
11.3. O Regime de Trabalho das Fundaes de Apoio.................................................................................................. 130
11.4. Imunidade Tributria ........................................................................................................................................... 130
11.5. A Fiscalizao das Fundaes de Apoio ............................................................................................................... 131
11.6. Registro e Credenciamento .................................................................................................................................. 131
12. Pessoas de cooperao governamental outras entidades com situao peculiar .......................................................... 132
12.1. Servios Sociais Autnomos................................................................................................................................. 132
12.1.1. Paraestatalidade ........................................................................................................................................ 132
12.1.2. Servio Social Autnomo ......................................................................................................................... 133
13. Organizaes sociais e organizaes da sociedade civil de interesse pblico ................................................................. 135
13.1. Entes de Colaborao Estatal............................................................................................................................... 135
13.2. Organizaes No Governamentais ..................................................................................................................... 136
13.2.1. Organizaes da Sociedade Civil de Interesse pblico Lei no 9.790/1990 ............................................ 136
13.2.1.1. O Credenciamento ........................................................................................................................ 137
13.2.1.2. O Termo de Parceria ...................................................................................................................... 137
13.2.1.3. Controle......................................................................................................................................... 137
13.2.1.4. O Prazo de Dois Anos do Art. 18 ................................................................................................. 138
13.2.2. Organizaes Sociais Lei no 9.637/1998 ............................................................................................... 138
13.2.2.1. Quem Pode se Transformar em Organizao Social ...................................................................... 138
13.2.2.2. A Qualificao das Organizaes Sociais....................................................................................... 139
13.2.2.3. Contrato de Gesto ....................................................................................................................... 139
13.2.2.4. Flexibilidade Operacional .............................................................................................................. 140
13.2.2.5. Controle da Organizao Social .................................................................................................... 140
13.2.2.6. Desqualificao das Organizaes Sociais Art. 16 ...................................................................... 141
Captulo 2
Servios Pblicos
1. Introduo ...................................................................................................................................................................... 143
2. Noo Bsica de Servio Pblico .................................................................................................................................... 143
3. Conceitos Internacionais ................................................................................................................................................ 145
4. Concluso Quanto ao Conceito...................................................................................................................................... 146
5. Caractersticas ................................................................................................................................................................. 146
6. Classificao ................................................................................................................................................................... 147
6.1. Quanto Delegabilidade: Servios Delegveis e Indelegveis ............................................................................... 148
6.2. Servio Administrativo e de Utilidade Pblica....................................................................................................... 148
6.3. Quanto aos Destinatrios: Servios Coletivos e Singulares .................................................................................... 149
6.4. Servios Sociais e Econmicos ............................................................................................................................... 150
7. Servios Inerentes e por opo Poltico-Constitucional .................................................................................................. 150

8. Diferena de Servio Pblico e Servio de Utilidade Pblica ......................................................................................... 152


9. Titularidade .................................................................................................................................................................... 153
10. Princpios ...................................................................................................................................................................... 154
10.1. Princpio da Generalidade .................................................................................................................................... 154
10.2. Princpio da Continuidade ................................................................................................................................... 154
10.3. Princpio da Eficincia ......................................................................................................................................... 156
10.4. Princpio da Modicidade ...................................................................................................................................... 156
11. Remunerao ................................................................................................................................................................ 157
12. Usurios ........................................................................................................................................................................ 157
13. Execuo do Servio ..................................................................................................................................................... 158
13.1. Descentralizao................................................................................................................................................... 158
13.1.1. Delegao Legal ....................................................................................................................................... 159
13.1.2. Delegao Negocial .................................................................................................................................. 159
14. Novas formas de prestao dos servios pblicos .......................................................................................................... 159
14.1. Desestatizao e Privatizao ............................................................................................................................... 160
15. Gesto Associada .......................................................................................................................................................... 161
16. Regimes de Parceria ...................................................................................................................................................... 161
16.1. Regime de Convnios Administrativos ................................................................................................................ 161
16.2. Regime dos Contratos de Gesto as Organizaes Sociais ............................................................................... 161
16.3. Gesto por Colaborao (Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico) ............................................... 163
Captulo 3
Concesso e Permisso de Servio Pblico
1. A justificativa da origem da concesso e permisso de servio pblico a particulares pelo poder pblico ....................... 167
2. O Atual Fundamento Constitucional da Concesso e Permisso ................................................................................... 167
3. Convenincia da Concesso e Permisso como Forma de Prestao Alternativa de Servio Pblico ............................. 167
4. Carncia do estado de recursos prprios para prestar o servio pblico de forma adequada e a obrigatoriedade
constitucional de ser eficiente nesta prestao .................................................................................................................... 168
5. Bens e recursos da iniciativa privada: a soluo encontrada pelo estado para a prestao eficiente do servio pblico .........168
6. Pblica a natureza da atividade-fim ............................................................................................................................. 168
7. Incentivo competitividade ............................................................................................................................................ 168
8. O papel do Estado se altera de Prestador para regulador e fiscalizador .......................................................................... 169
9. Com fulcro no caput do art. 175 da CF/1988 qualquer servio pblico pode ser objeto de concesso ou permisso? ..........169
9.1. Servios Pblicos Inerentes ou Propriamente Ditos............................................................................................... 169
9.2. Servios Pblicos por Opo Poltico Normativa ................................................................................................... 169
9.3. Servios Pblicos Industriais ou Comerciais .......................................................................................................... 170
10. Com relao competncia legislativa referente ao caput e ao pargrafo nico do art. 175 da CF/1988, existe
distino entre as leis ali citadas? ........................................................................................................................................ 170
10.1. Entendimento da Primeira Corrente (majoritria)............................................................................................... 170
10.2. Entendimento da Segunda Corrente (minoritria) .............................................................................................. 171
10.3. Qual a Relao entre os Arts. 175 e o 22, Inciso XXVII para estas Correntes Doutrinrias?............................... 171
11. Natureza jurdica do contrato de concesso .................................................................................................................. 172
12. Delegao legal e delegao negocial ............................................................................................................................ 172
13. Poder pblico ou empresa privada: qual a mais acertada para prestar servio pblico? ................................................. 172
14. Qual o respaldo legal para a existncia da concesso de obra pblica tout court? ........................................................ 173

14.1. Exemplos de Concesso de Obra Pblica Tout Court ............................................................................................ 173


15. Estrutura do contrato de concesso ou permisso e a sua relao trilateral ................................................................... 174
15.1. Execuo de Servio Pblico por Empresa Particular: Submisso s Regras de Direito Privado e no Pblico ........174
15.2. A Natureza do Servio Concedido se Mantm Pblica ....................................................................................... 175
15.3. Componentes da Relao Trilateral: Poder Pblico ou poder concedente; Concessionrio ou Permissionrio e
Usurio do Servio Pblico ........................................................................................................................................... 175
16. Direitos e deveres do poder concedente e da concessionria que j constarem na lei devem obrigatoriamente ser
repetidos no contrato? ........................................................................................................................................................ 175
17. Poder concedente .......................................................................................................................................................... 175
18. Encargos do poder concedente ..................................................................................................................................... 176
18.1. Regulamentao e Fiscalizao ............................................................................................................................ 176
18.1.1. Regulamentao ....................................................................................................................................... 176
18.1.2. Fiscalizao .............................................................................................................................................. 176
18.1.2.1. A Participao dos Usurios na Fiscalizao.................................................................................. 177
18.1.2.2. A Criao de rgos Tcnicos para Atuar na Fiscalizao............................................................ 177
18.2. Interveno na Prestao do Servio .................................................................................................................... 177
18.2.1. Encampao como Consequncia de Interveno do poder concedente no Servio Concedido.............. 178
18.2.2. Interveno como Consequncia do Encargo do poder concedente de Intervir no Servio
Concedido............................................................................................................................................................ 178
18.2.3. Uso Compulsrio dos Recursos Humanos como Consequncia de Interveno do poder concedente
no Servio Concedido .......................................................................................................................................... 178
18.2.4. Aplicao de Sanes como Consequncia de
Interveno do poder concedente no Servio Concedido .................................................................................... 178
19. Direito de reverso ........................................................................................................................................................ 178
19.1. A Reverso e o Dever de Indenizao .................................................................................................................. 180
19.2. Bens Reversveis no Amortizados ou Depreciados ............................................................................................. 180
19.3. A Aquisio pelo poder concedente dos Bens Reversveis.................................................................................... 180
19.4. Pode-se Somar Crditos ou Abater Dbitos Indenizao do Art. 36 da Lei no 8.987/1995? ............................ 181
20. Extino da concesso................................................................................................................................................... 181
20.1. Advento do Termo Contratual ............................................................................................................................. 182
20.2. Encampao ......................................................................................................................................................... 182
20.2.1. Lei Autorizativa Especfica ...................................................................................................................... 183
20.2.2. Fundamento da Alegao de Inconstitucionalidade ................................................................................. 183
20.2.3. Prvio Pagamento da Indenizao............................................................................................................ 184
20.2.3.1. Essa Indenizao Inclui Danos Emergentes e Lucros Cessantes? ................................................. 185
20.3. Caducidade .......................................................................................................................................................... 185
20.3.1. A Indenizao Devida na Caducidade ..................................................................................................... 185
20.3.2. Hipteses em que a Caducidade da Concesso Poder ser Declarada ...................................................... 186
20.3.3. Quando a Paralisao do Servio no se Caracteriza como sua Descontinuidade ...................................... 186
20.3.4. Diferenas Bsicas entre Encampao e Caducidade ............................................................................... 186
20.4. Resciso ................................................................................................................................................................ 187
20.4.1. As Trs Modalidades de Resciso............................................................................................................. 188
20.4.1.1. Resciso Mediante Acordo Entre as Partes ................................................................................... 188
20.4.1.2. Resciso por Ato Unilateral da Administrao: Encampao e Caducidade ................................. 188
20.4.1.3. Resciso por Deciso Judicial......................................................................................................... 188
20.4.2. Qual a Diferena da Resilio para a Resciso e Resoluo? .................................................................... 189
20.4.3. Cabe a Alegao da Exceo do Contrato no Cumprido pela Concessionria? ..................................... 189
20.4.4. Incorre o Direito de Indenizao na Resciso? ......................................................................................... 189

20.4.5. Subsiste Alguma Responsabilidade ao poder concedente com a Decretao da Resciso por
Culpa Deste? ........................................................................................................................................................ 190
20.4.6. O que Faz a Resciso ser o Reverso da Caducidade?................................................................................ 190
20.5. Anulao .............................................................................................................................................................. 191
20.5.1. A Autotutela Administrativa .................................................................................................................... 191
20.5.2. Anulao do Contrato Administrativo: Via Administrativa e Via Judicial............................................... 192
20.5.3. Fora Maior.............................................................................................................................................. 192
20.6. Falncia ou Extino da Empresa ........................................................................................................................ 192
20.6.1. Falecimento ou Incapacidade do Titular .................................................................................................. 193
21. A anlise da responsabilidade civil do estado em relao s concessionria de servio pblico ..................................... 193
21.1. A Responsabilidade Subsidiria do poder concedente.......................................................................................... 194
21.2. A Responsabilidade Subsidiria Quanto aos Prejuzos Causados pela Concessionria ........................................ 194
21.3. A Responsabilidade Subsidiria no Caso de Insolvncia da Concessionria ........................................................ 194
21.4. A Anlise de Casos Polmicos que Envolvem a Responsabilidade Civil do Estado............................................. 195
21.4.1. Pode a Administrao Pblica ser Responsabilizada Objetivamente por Acidente de Trabalho Sofrido por
Empregado da Concessionria? ..................................................................................................................................195
21.4.2. H o Dever por Parte da Concessionria de Servio Pblico de Indenizar um Motorista Atingido por
Pedra Lanada Margem de Via Expressa Terceirizada? .................................................................................... 196
21.4.3. Com base na teoria da responsabilidade objetiva, se obriga a concessionria de servio pblico a
indenizar famlia de vtima fatal por assalto mo armada dentro de coletivo? ................................................... 196
21.4.4. Pode a Unio ser Responsabilizada Civilmente em Decorrncia de Morte em Rodovia Federal
Ocasionada por Acidente com Animal na Pista? ................................................................................................. 197
21.4.5. Concessionria de Servio Pblico Pode Interromper Fornecimento de Energia Eltrica Unidade de Ensino
estadual, por Inadimplncia das Contas da Prestadora de Servio? ................................................................................. 198
21.4.6. Possvel Concessionria de Servio Pblico
Responder por Danos a Terceiros de Antiga Concessionria? ............................................................................. 198
21.4.7. A Responsabilidade Civil das Concessionrias Alcana os No Usurios do Servio Concedido? .......... 199
21.5. Responsabilidade Subsidiria do poder concedente em Relao aos Prejuzos Causados pela Concessionria .... 201
21.6. A Responsabilidade do poder concedente no Caso de Insolvncia da Concessionria ......................................... 201
21.7. Responsabilidade Civil da Concessionria ........................................................................................................... 201
22. Garantias e Obrigaes da Concessionria ................................................................................................................... 202
22.1. Servio Adequado e Qualidade do Servio .......................................................................................................... 202
22.2. Interveno........................................................................................................................................................... 203
22.3. Extino Antecipada da Concesso ...................................................................................................................... 204
23. Principais distines temporais entre os institutos da concesso e permisso de servio pblico .................................. 204
23.1. Contrato de Concesso e Contrato Tipicamente Administrativo ........................................................................ 204
23.2. O Contrato de Concesso .................................................................................................................................... 205
23.3. Subconcesso no Contrato de Concesso ............................................................................................................. 205
23.4. Subcontratao no Contrato de Concesso .......................................................................................................... 206
23.5. Transferncia no Contrato de Concesso ............................................................................................................. 206
23.6. Remunerao nos Contratos de Concesso e Permisso ...................................................................................... 206
24. Poltica Tarifria............................................................................................................................................................ 207
24.1. Tarifas Mdicas .................................................................................................................................................... 207
24.2. Tarifa Diferenciada ............................................................................................................................................... 208
23.3. Novos Benefcios Tarifrios .................................................................................................................................. 208
23.4. A Legalidade da Fixao da Tarifa Diferenciada Mnima .................................................................................... 209
24.5. Outras Fontes de Receitas Alternativas (paralelas ou complementares) ............................................................... 210

25.6. A tarifa no Contrato de Concesso e Permisso................................................................................................... 211


24.7. O Motivo da sua Reviso ..................................................................................................................................... 211
24.8. Reajuste e Reviso das Tarifas .............................................................................................................................. 212
25. Equilbrio econmico-financeiro do contrato na concesso e permisso ...................................................................... 212
25.1. Fato de Prncipe ................................................................................................................................................... 213
25.2. O Direito a Recompor o Equilbrio Econmico-Financeiro Previsto no 4o...................................................... 213
25.3. Quais so as Condies do Contrato? ............................................................................................................... 214
25.4. A Aplicao da Clusula Rebus Sic Stantibus nos Contratos Administrativos ...................................................... 214
25.5. O Desequilbrio Econmico-Financeiro Causado pelos Transportes alternativos s Concessionrias e
Permissionrias de Transporte Pblico.......................................................................................................................... 214
25.6. Anlise da ADI Proposta em Face da Lei no 7.304/2006 do estado do Esprito Santo ..................................... 215
26. Obrigatoriedade de licitao ......................................................................................................................................... 216
27. Distino da concesso e permisso antes e depois da CF/1988 ................................................................................... 216
27.1. Concesso antes da Carta de 1988 ....................................................................................................................... 216
27.1.1. Conceito ................................................................................................................................................... 216
27.1.2. Clusulas Exorbitantes ............................................................................................................................. 217
27.1.3. Encampao ............................................................................................................................................. 217
27.1.4. Elevado Grau de Estabilidade .................................................................................................................. 217
27.1.5. Cobrana de Tarifa e Fixao de Prazo Determinado .............................................................................. 217
27.2. Permisso antes da Carta de 1988 ........................................................................................................................ 218
27.2.1. Unilateralidade e Instabilidade Contratual............................................................................................... 218
27.2.2. Menor Investimento e Maior Garantia de
Amortizao de Custos do Particular................................................................................................................... 218
27.3. Concesso e Permisso depois da Carta de 1988.................................................................................................. 219
28. Permisso: Contrato administrativo ou ato unilateral?.................................................................................................. 219
29. Concesso e permisso na Lei no 8.987/1995 ............................................................................................................... 219
29.1. Caractersticas ...................................................................................................................................................... 219
29.2. Forma e Condio de Outorga ............................................................................................................................. 220
29.3. Anlise do Art. 2o, Incisos II ao IV, e do Art. 40 da Lei no 8.987/1995 ............................................................... 221
29.4. Caractersticas Referentes Concesso: Art. 2o, Incisos II e III ........................................................................... 221
29.5. Caractersticas Referentes Permisso: Art. 2o, inciso IV e art. 40 ...................................................................... 221
30. Caractersticas que distinguem a permisso da concesso ............................................................................................. 222
30.1. Prazo Determinado .............................................................................................................................................. 222
30.2. A Inexigibilidade da Modalidade de Concorrncia na Licitao da Permisso .................................................... 223
30.3. Possibilidade de Delegao de Servio Pblico Pessoa Fsica ............................................................................ 223
30.4. Revogabilidade Unilateral do Contrato ................................................................................................................ 223
30.5. A relao da concesso e permisso com os princpios constitucionais ................................................................. 224
30.5.1. Princpio da Continuidade ....................................................................................................................... 224
30.5.1.1. O Principio da Continuidade na Administrao Pblica Direta e Indireta ................................... 224
30.5.1.2. A Obrigatoriedade da Concesso e a Permisso Agregarem os Princpios da Administrao
Pblica .......................................................................................................................................................... 224
30.5.1.3. O Princpio da Continuidade na Lei no 8.987/1995 ...................................................................... 225
30.5.1.4. A Anlise dos Elementos da Regularidade e da Periodicidade Relacionados ao Princpio da
Continuidade na Concesso e Permisso...................................................................................................... 225
30.5.1.5. A Relao da Continuidade entre Concessionrio e Usurio......................................................... 226
30.5.1.6. A Relao da Continuidade entre Concessionrio e poder concedente ......................................... 226
31. Usurio e poder concedente: atores responsveis pela resciso contratual pelo concessionrio ..................................... 226

31.1. Anlise da Controvrsia acerca do Inadimplemento do Usurio Prevista no Inciso II, 3o do Art. 6o ............. 227
31.2. Controvrsia no STJ............................................................................................................................................. 227
31.2.1. Entendimento da Primeira Turma do STJ ............................................................................................... 227
31.2.1.1. Primeiro Entendimento do Ministro Luiz Fux ............................................................................. 227
31.2.1.2. Segundo Entendimento do Ministro Luiz Fux, que Prevalece na 1a Turma do STJ ...................... 228
31.2.2. Entendimento da Segunda Turma do STJ ............................................................................................... 230
31.2.3. Nosso Entendimento ............................................................................................................................... 230
32. A previso da invocao do contrato no cumprido pelo contratado em caso de descumprimento do poder
concedente .......................................................................................................................................................................... 231
32.1. A Previso do Contrato No Cumprido Antes e Depois da Lei no 8.666/1993................................................... 232
32.2. O que Entende a Doutrina a Respeito da Retrocesso do Legislador Federal da Lei no 8.987/1995 em
Relao Lei no 8.666/1993? ........................................................................................................................................ 232
33. Princpio da igualdade dos usurios .............................................................................................................................. 232
34. Equilbrio econmico-financeiro nos contratos de concesso e permisso .................................................................... 233
Captulo 4
Concesso Especial de Servios Pblicos Parcerias Pblico-Privadas (PPPs)
1. Consideraes iniciais ..................................................................................................................................................... 235
2. A competncia da unio para legislar normas gerais de licitao .................................................................................... 235
3. Histrico das PPPs ........................................................................................................................................................ 236
4. rea de incidncia das PPPs .......................................................................................................................................... 236
5. O que implica no sucesso das PPPs ............................................................................................................................... 236
6. Do contrato das PPPs .................................................................................................................................................... 237
7. As PPPs nos estados brasileiros ..................................................................................................................................... 238
8. Diferena entre as leis no 8.666/1993, no 11.079/2004 e no 8.987/1995 ......................................................................... 238
9. Competncia dos entes da federao .............................................................................................................................. 239
10. Conceitos e Objetivos ................................................................................................................................................... 239
11. Princpios ...................................................................................................................................................................... 240
12. Modalidades ................................................................................................................................................................. 240
13. Modalidades de delegao da prestao de servios pblicos ........................................................................................ 240
14. Caractersticas ............................................................................................................................................................... 241
15. Prazos ........................................................................................................................................................................... 241
16. Vedaes aplicveis s PPPs ......................................................................................................................................... 242
17. Diretrizes ...................................................................................................................................................................... 243
18. Repartio de riscos entre as partes............................................................................................................................... 243
19. Contratos ...................................................................................................................................................................... 244
20. Fundo garantidor das PPPs .......................................................................................................................................... 246
21. Contraprestao ............................................................................................................................................................ 246
22. Sociedade de propsito especfico ................................................................................................................................. 247
23. Licitao ....................................................................................................................................................................... 247
Captulo 5
A responsabilidade civil do estado e a sua aplicabilidade no estado de direito
1. Introduo ...................................................................................................................................................................... 249
1.1. Noo de Responsabilidade .................................................................................................................................... 249

1.2. Relao Entre o Direito e a Moral ......................................................................................................................... 249


1.3. O Estado ................................................................................................................................................................ 250
1.4. Soberania, Poder e Dignidade Humana ................................................................................................................. 251
2. A Responsabilidade Civil do Estado .............................................................................................................................. 252
2.1. Breve Histrico ...................................................................................................................................................... 252
2.2. Definio ................................................................................................................................................................ 252
2.3. Incidncia da Responsabilidade Civil do Estado .................................................................................................... 253
2.3.1. Responsabilidade da Administrao Pblica .............................................................................................. 253
2.4. Tipos de Responsabilidade ..................................................................................................................................... 253
2.5. Sntese Evolutiva da Responsabilidade Civil do Estado ......................................................................................... 254
2.5.1. Teoria da Irresponsabilidade ....................................................................................................................... 255
2.5.2. Teoria Civilista ........................................................................................................................................... 256
2.5.3. Teoria Publicista ou Teoria da Culpa Administrativa ................................................................................. 256
2.5.4. Subsistncia da Responsabilidade Subjetiva ............................................................................................... 258
2.5.5. Teoria da Falta do Servio .......................................................................................................................... 260
3. Responsabilidade Objetiva.............................................................................................................................................. 262
3.1. Teoria do risco criado (ou suscitado) ...................................................................................................................... 263
3.2. Teoria da Culpa ou da Falta do Servio.................................................................................................................. 265
3.3. Pressupostos para a Aplicao da Responsabilidade Objetiva ................................................................................ 266
3.3.1. Fato Administrativo ................................................................................................................................... 266
3.3.2. Culpa in Eligendo ......................................................................................................................................... 266
3.3.3. Culpa in Vigilando ........................................................................................................................................ 267
3.3.4. Dano .......................................................................................................................................................... 269
3.3.5. Nexo Causal ............................................................................................................................................... 270
4. Causas de Excluso da Responsabilidade Civil do Estado .............................................................................................. 271
4.1. Fora Maior............................................................................................................................................................ 271
4.2. Caso Fortuito ......................................................................................................................................................... 272
4.3. Culpa da Vtima ..................................................................................................................................................... 275
4.4. Atos de Multides .................................................................................................................................................. 275
4.5. Danos de Obra Pblica .......................................................................................................................................... 276
4.5.1. Dano Oriundo da Obra ............................................................................................................................. 276
4.5.2. Dano Derivado da Culpa do Empreiteiro .................................................................................................. 276
5. A Responsabilidade Objetiva na Legislao Brasileira ................................................................................................... 277
5.1. Cdigo Civil........................................................................................................................................................... 277
5.2. Constituies Federais ........................................................................................................................................... 278
5.2.1. A Constituio Federal de 1988 ................................................................................................................. 278
5.2.1.1. Servio Pblico ................................................................................................................................ 279
5.2.1.2. Responsabilidade Civil do Servidor Pblico .................................................................................... 280
5.2.1.3. Agentes do Estado ........................................................................................................................... 280
5.2.1.4. Responsabilidade Civil da Pessoa Jurdica de Direito Privado que exera Funo Pblica .............. 281
5.2.1.5. Concessionrios ou Permissionrios ................................................................................................ 282
5.2.1.6. Servios Sociais Autnomos ............................................................................................................ 283
5.2.1.7. Organizaes Sociais ....................................................................................................................... 283
5.2.1.8. A Regulao destes Entes por meio de Leis Ordinrias e Decretos ................................................ 283
6. Direito de Regresso ........................................................................................................................................................ 284
7. Denunciao Lide ........................................................................................................................................................ 285
8. Litisconsrcio ................................................................................................................................................................. 285

9. A Responsabilidade Civil do Estado e o Poder de Polcia .............................................................................................. 285


10. A Responsabilidade Civil do Estado e o Ato de Improbidade Administrativa ............................................................. 286
11. A Responsabilidade Civil do Estado e a Lei de Responsabilidade Fiscal ..................................................................... 287
12. A Responsabilidade Civil do Estado por Atos Legislativos .......................................................................................... 288
12.1. Leis Inconstitucionais .......................................................................................................................................... 288
12.2. Leis de Efeito Concreto ....................................................................................................................................... 289
13. Responsabilidade Civil do Estado por Atos Judiciais ................................................................................................... 290
14. Concluso ..................................................................................................................................................................... 292
Captulo 6
Desapropriao
1. Consideraes iniciais ..................................................................................................................................................... 293
2. O Direito de Propriedade ............................................................................................................................................... 294
2.1. O Direito de Propriedade na Legislao Brasileira ................................................................................................ 295
2.2. Limitaes ao Direito de Propriedade .................................................................................................................... 296
3. Origem ........................................................................................................................................................................... 296
4. Conceito ......................................................................................................................................................................... 296
5. Natureza Jurdica e Forma de Aquisio ......................................................................................................................... 297
6. Os Condicionantes Constitucionais da Desapropriao ................................................................................................. 299
6.1. Tipificaes Legais de Utilidade Pblica................................................................................................................ 301
6.2. A Necessidade Pblica, Utilidade Pblica e Interesse Social .................................................................................. 303
6.2.1. A Necessidade Pblica ............................................................................................................................... 305
6.2.2. A Utilidade Pblica .................................................................................................................................... 305
6.2.3. O Interesse Social....................................................................................................................................... 306
6.2.4. Dificuldades em Diferenciar os Conceitos ................................................................................................. 308
7. Bens Suscetveis de Desapropriao ............................................................................................................................... 309
7.1. Introduo .............................................................................................................................................................. 309
7.2. Conceito de Bem ................................................................................................................................................. 309
3. Regra Bsica ................................................................................................................................................................... 310
7.4. Todos os Bens......................................................................................................................................................... 310
7.5. Subsolo e Espao Areo ......................................................................................................................................... 312
7.6. Jazidas e Demais Recursos Minerais e Energia Hidrulica .................................................................................... 313
7.7. Bens Pblicos ......................................................................................................................................................... 314
7.8. Pode um Municpio Expropriar Bens de outro Municpio, e um Estado-membro de outro Estado-membro? ..... 319
7.9. Pode o Municpio Desapropriar Bem de Sociedade de Economia Mista Federal?................................................. 319
7.10. Os Bens Pblicos de Uso Comum de um Ente Menor Podem ser Desapropriados e Transformados em Bem
de Uso Especial de outro Ente Superior? ...................................................................................................................... 320
7.11. Questo Oportuna se o Estado e o Municpio Podem Desapropriar Imvel Rural com Base no Interesse
Social ............................................................................................................................................................................ 320
7.12. Podem as Entidades Descentralizadas e as Concessionrias de Servio Pblico das Pessoas Jurdicas de Direito
Pblico Interno Maiores Desapropriarem Bens de Pessoas Jurdicas Menores? E o Contrrio?................................... 321
7.13. Outros Bens ......................................................................................................................................................... 322
7.13.1 Dinheiro.................................................................................................................................................... 322
7.13.2. Posse......................................................................................................................................................... 322
7.13.3. Cadver .................................................................................................................................................... 323
7.13.4. Aes ou Quotas Sociais .......................................................................................................................... 323

7.13.5. Moedas..................................................................................................................................................... 324


7.13.6. Bens Inalienveis ...................................................................................................................................... 325
7.13.7. Prdios das Embaixadas ........................................................................................................................... 325
7.13.8. Terrenos de marinha ................................................................................................................................. 326
7.13.9. As Margens dos Rios Navegveis so Indenizveis em Caso de Desapropriao Indireta de
Propriedade Particular, Decorrente da Criao de Parque Nacional? ................................................................... 326
7.13.10. Direito Autoral ....................................................................................................................................... 328
7.13.11. Bens Eclesisticos................................................................................................................................... 328
7.13.12. Bens Tombados ...................................................................................................................................... 328
7.13.13. Bens de Famlia ...................................................................................................................................... 329
7.13.14. Direitos Reais Limitados........................................................................................................................ 329
8. Competncia para Legislar sobre Desapropriao .......................................................................................................... 330
9. Competncia para Decretar a Desapropriao ................................................................................................................ 331
9.1. Competncia Exclusiva para Desapropriar ............................................................................................................. 331
9.1.1. Da Unio.................................................................................................................................................... 331
9.1.2. Do Municpio ............................................................................................................................................ 332
10. Fases da Desapropriao ............................................................................................................................................... 333
10.1. Fase Declaratria.................................................................................................................................................. 333
10.2. Fase Executria .................................................................................................................................................... 339
10.2.1. Via Administrativa ................................................................................................................................... 339
10.2.2. Via Judicial ............................................................................................................................................... 340
11. Da Competncia para Promover a Desapropriao ...................................................................................................... 340
11.1. Unio, Estados-membros, Municpios, Distrito Federal e Territrios .................................................................. 340
11.2. Concessionrios de Servio Pblico ..................................................................................................................... 340
11.3. Estabelecimentos de Carter Pblico ................................................................................................................... 342
11.4. Estabelecimentos que Exercem Funo Delegada................................................................................................ 344
12. Efeitos / Consequncias do Decreto Expropriatrio .................................................................................................... 344
13. Controle Judicial ........................................................................................................................................................... 349
13.1. Do Mandado de Segurana nas Desapropriaes ................................................................................................ 349
13.1.1. Introduo ................................................................................................................................................ 349
13.1.2. Do Mandado de Segurana nas Desapropriaes .................................................................................... 350
13.1.3. Da Impossibilidade de Ingerncia do Judicirio no Mrito Administrativo............................................. 351
13.1.4. Requisitos para a Impetrao do Mandado de Segurana Contra Ato Administrativo
Expropriatrio ..................................................................................................................................................... 353
13.1.5. Pressupostos Subjetivos no Mandado de Segurana................................................................................. 354
13.1.6. Da Relevncia da Ponderao de Interesses na Presente Questo ............................................................ 354
14. Interveno do Ministrio Pblico ............................................................................................................................... 354
15. Imisso Provisria na Posse .......................................................................................................................................... 355
15.1. Introduo ............................................................................................................................................................ 355
15.2. Conceito ............................................................................................................................................................... 356
15.3. Fundamento ......................................................................................................................................................... 356
15.4. Contedo ............................................................................................................................................................. 358
15.5. Requisitos ............................................................................................................................................................. 359
15.5.1. Da alegao de urgncia ........................................................................................................................... 359
15.5.2. Do Depsito do Valor Arbitrado.............................................................................................................. 361
15.6. Espcies ................................................................................................................................................................ 363
15.6.1. Procedimento do Art. 15, 1o, do Decreto-lei no 3.365/1941 ................................................................. 363
15.6.2. Procedimento da Lei no 1.075/1970......................................................................................................... 365

15.7. Da deciso que defere a medida e do recurso cabvel............................................................................................ 367


15.8. Dos Juros Compensatrios ................................................................................................................................... 368
15.9. Constitucional o Instituto em Exame? ............................................................................................................. 370
15.10. Contestao ........................................................................................................................................................ 373
16. A Indenizao na Desapropriao ................................................................................................................................ 374
16.1. Introduo ............................................................................................................................................................ 374
16.2. Regra e Excees .................................................................................................................................................. 375
16.3. Natureza Jurdica da Indenizao na Desapropriao .......................................................................................... 376
16.4. Procedimento Administrativo e Indenizao Consensual .................................................................................... 376
16.5. Contencioso Judicial............................................................................................................................................. 377
16.6. O Valor do Imvel e os Critrios Legais .............................................................................................................. 377
16.7. Parcelas da Indenizao Expropriatria................................................................................................................ 379
16.7.1. Honorrios Advocatcios .......................................................................................................................... 379
16.7.2. Dos Juros .................................................................................................................................................. 380
16.7.3. Da Correo Monetria ........................................................................................................................... 382
16.7.4. Custas e Despesas Processuais.................................................................................................................. 382
16.7.5. Danos Emergentes e Lucros Cessantes .................................................................................................... 383
16.7.6. Benfeitorias .............................................................................................................................................. 384
16.7.7. Fundo de Comrcio e as Locaes e Direitos do Inquilino ...................................................................... 384
16.7.8. Enfiteuse .................................................................................................................................................. 384
16.7.9. Quantia para o Desmonte e Transporte de Maquinismos ........................................................................ 385
16.7.10. Pertenas de um Imvel ......................................................................................................................... 385
16.7.11. Da Indenizao pela Imisso Provisria na Posse................................................................................... 385
16.7.12. Outras Parcelas da Indenizao .............................................................................................................. 385
16.7.13. Da Apelao ........................................................................................................................................... 386
17. Direito de Extenso ...................................................................................................................................................... 386
17.1. Definio .............................................................................................................................................................. 386
17.2. Pressupostos ......................................................................................................................................................... 386
17.3. Fundamento ......................................................................................................................................................... 387
17.4. Manuteno do Instituto na Desapropriao por Utilidade Pblica .................................................................... 387
17.5. Momento da Alegao ......................................................................................................................................... 389
17.6. Consequncias ...................................................................................................................................................... 390
17.7. Concluses ........................................................................................................................................................... 390
18. Desapropriao Indireta ou Apossamento Administrativo ........................................................................................... 390
18.1. Introduo ............................................................................................................................................................ 390
18.2. Fundamentos ........................................................................................................................................................ 390
18.3. Intervenes do Estado na Propriedade e a Desapropriao Indireta .................................................................. 392
18.3.1. Limitaes Administrativas...................................................................................................................... 393
18.3.2. Tombamento ............................................................................................................................................ 394
18.4. Conceito Atual de Apossamento Administrativo ................................................................................................. 394
18.5. Desapropriao Indireta e Bens Pblicos ............................................................................................................. 395
18.6. Da Ao na Desapropriao Indireta ................................................................................................................... 396
18.7. Aes correlatas .................................................................................................................................................... 400
18.8. Transferncia da propriedade ............................................................................................................................... 401
18.9. Prescrio ............................................................................................................................................................. 401
18.10. Concluso........................................................................................................................................................... 402

19. Desistncia da Desapropriao ..................................................................................................................................... 402


20. Retrocesso ................................................................................................................................................................... 404
20.1. Correntes Doutrinrias ........................................................................................................................................ 404
20.2. A Utilizao do Bem Expropriado ....................................................................................................................... 407
21. Casos Especiais da Desapropriao .............................................................................................................................. 407
21.1. A Desapropriao Urbana .................................................................................................................................... 407
21.1.1. O Conceito de Urbanizao ..................................................................................................................... 407
21.1.2. A Desordem Urbana ................................................................................................................................ 408
21.1.3. A Competncia para a Urbanizao e Reurbanizao .............................................................................. 408
21.1.4. O Loteamento de Terrenos ...................................................................................................................... 408
21.1.5. Distritos Industriais ................................................................................................................................. 409
21.1.6. Implicaes Sociais da Desapropriao Urbana ....................................................................................... 409
21.1.7. A Questo da Revenda............................................................................................................................. 412
21.2. Desapropriao por rea Contgua ...................................................................................................................... 416
21.3. Desapropriao por Zona ..................................................................................................................................... 417
22. Desapropriao para Fins de Reforma Agrria ............................................................................................................. 418
22.1. Introduo ............................................................................................................................................................ 418
22.2. A Funo Social da Propriedade .......................................................................................................................... 418
22.3. Da Desapropriao ............................................................................................................................................... 420
22.4. Da Competncia para Desapropriar ..................................................................................................................... 420
22.5. Legislao Aplicvel ............................................................................................................................................. 421
22.6. Bens Expropriveis ............................................................................................................................................... 423
22.6.1. Destinao Versus Localizao .................................................................................................................. 423
22.6.2 Cumprimento da Funo Social................................................................................................................ 423
22.6.3. Excees Constitucionais ......................................................................................................................... 424
22.6.4. A questo do Art. 225, 4o da Constituio ............................................................................................ 424
22.7. Fase Administrativa.............................................................................................................................................. 425
22.8. Fase Judicial.......................................................................................................................................................... 426
22.8.1. Acordo Intra ou Extra-autos .................................................................................................................... 426
22.8.2. Competncia ............................................................................................................................................ 427
22.8.3. Petio Inicial ........................................................................................................................................... 427
22.8.4. Imisso provisria na posse ...................................................................................................................... 427
22.8.5. Citao ..................................................................................................................................................... 427
22.8.6. Contestao e Direito de Extenso .......................................................................................................... 428
22.8.7. Audincia de Conciliao ......................................................................................................................... 428
22.8.8. Percia e Audincia de Instruo e Julgamento......................................................................................... 428
22.8.9. Presena do Ministrio Pblico Federal ................................................................................................... 428
22.8.10. Sentena, Recursos e Duplo Grau de Jurisdio .................................................................................... 428
22.8.11. Desistncia ............................................................................................................................................. 429
22.9. Destino dos Bens Expropriados ........................................................................................................................... 429
Captulo 7
Institutos afins a desapropriao
1. Notas Introdutrias ........................................................................................................................................................ 431
1.1. A evoluo do conceito de propriedade como direito ............................................................................................. 431
1.2. A Disciplina da Propriedade no Ordenamento Constitucional Brasileiro.............................................................. 432

2. As Formas de Interveno do Estado na Propriedade .................................................................................................... 436


2.1. Generalidades......................................................................................................................................................... 436
2.2. Das modalidades de Interveno em Espcie ......................................................................................................... 437
2.2.1. Limitaes Administrativas........................................................................................................................ 437
2.2.1.1. Conceito .......................................................................................................................................... 437
2.2.1.2. Natureza Jurdica ............................................................................................................................. 438
2.2.1.3. Fundamentos ................................................................................................................................... 439
2.2.1.4. Sujeitos Ativo e Passivo ................................................................................................................... 439
2.2.1.5. Contedo ......................................................................................................................................... 440
2.2.1.6. Distino entre Limitao e Servido Administrativas .................................................................... 441
2.2.1.7. Distino entre Limitao Administrativa e Direito de Vizinhana ................................................ 442
2.2.1.8. Limitaes Administrativas no mbito do Direito Urbanstico e do Direito Ambiental ................ 443
2.2.1.9. A defesa das reservas naturais .......................................................................................................... 445
2.2.1.10. Limitao Administrativa e Direito Adquirido ............................................................................. 445
2.2.1.11. Indenizao .................................................................................................................................... 445
3. Servides Administrativas .............................................................................................................................................. 447
3.1. Conceito ................................................................................................................................................................. 447
3.2. Objeto .................................................................................................................................................................... 447
3.3. Natureza Jurdica .................................................................................................................................................... 448
3.4. Fundamentos.......................................................................................................................................................... 449
3.5. Contedo ............................................................................................................................................................... 449
3.6. Sujeitos Ativo e Passivo .......................................................................................................................................... 450
3.7. Distino entre as Servides Civil e Administrativa .............................................................................................. 454
3.8. Formas de Instituio ............................................................................................................................................. 455
3.9. Indenizao ............................................................................................................................................................ 457
3.10. Extino ............................................................................................................................................................... 459
4. Tombamento................................................................................................................................................................... 460
4.1. Colocao do Tema ................................................................................................................................................ 460
4.2. Disciplina Normativa ............................................................................................................................................. 461
4.3. Natureza Jurdica .................................................................................................................................................... 462
4.4. Fundamentos.......................................................................................................................................................... 463
4.5. Objeto .................................................................................................................................................................... 464
4.6. Contedo ............................................................................................................................................................... 465
4.7. Sujeitos Ativo e Passivo .......................................................................................................................................... 467
4.8. Instituio do Tombamento ................................................................................................................................... 468
4.9. Espcies .................................................................................................................................................................. 470
4.10. Indenizao .......................................................................................................................................................... 473
4.11. Controle ............................................................................................................................................................... 474
4.12. Cancelamento ...................................................................................................................................................... 475
5. Ocupao Temporria ..................................................................................................................................................... 476
5.1. Conceito ................................................................................................................................................................. 476
5.2. Fundamentos.......................................................................................................................................................... 476
5.3. Natureza Jurdica .................................................................................................................................................... 477
5.4. Objeto .................................................................................................................................................................... 477
5.5. Contedo ............................................................................................................................................................... 478

5.6. Sujeitos Ativo e Passivo .......................................................................................................................................... 479


5.7. Indenizao ............................................................................................................................................................ 479
5.8. Extino ................................................................................................................................................................. 480
6. Requisio....................................................................................................................................................................... 481
6.1. Conceito ................................................................................................................................................................. 481
6.2. Fundamentos.......................................................................................................................................................... 481
6.3. Natureza Jurdica .................................................................................................................................................... 481
6.4. Objeto .................................................................................................................................................................... 482
6.5. Contedo ............................................................................................................................................................... 483
6.6. Sujeitos Ativo e Passivo .......................................................................................................................................... 483
6.7. Instituio .............................................................................................................................................................. 483
6.8. Indenizao ............................................................................................................................................................ 483
6.9. Extino ................................................................................................................................................................. 484
Captulo 8
Controle dos Atos da Administrao Pblica
1. Histrico ......................................................................................................................................................................... 485
2. Conceito e classificaes ................................................................................................................................................. 487
3. O controle interno exercido pela Administrao ............................................................................................................ 491
4. Controle Externo dos atos da Administrao ................................................................................................................. 536
5. Controle Externo dos atos da Administrao pelo Legislativo ....................................................................................... 536
6. Controle Externo da Administrao pelo Judicirio ....................................................................................................... 569