SENTENCIADELPLENOJ URISDICCIONAL DELTRIBUNALCONSTITUCIONAL

DE6DESEPTIEMBREDE2007

PROCESODEINCONSTITUCIONALIDAD

MunicipalidadPr ovincialdeCastilla(demandante)

contra
Congr esodelaRepblica(demandado)

Asunto: Demandadeinconstitucionalidadinterpuestaporla Municipalidad Provincial de Castilla contra el artculo 2 de la Ley N. 28870, expedida por el Congreso de la Repblica, que regula la composicin del Directorio de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento Municipales.

Magistrados: LANDAARROYO GONZALESOJ EDA ALVAORLANDINI BARDELLILARTIRIGOYEN VERGARAGOTELLI MESARAMREZ BEAUMONTCALLIRGOS SUMARIO

I.ASUNTO II.DATOSGENERALES III.NORMACUESTIONADA IV.ANTECEDENTES 1.Fundamentosdelademandadeinconstitucionalidad 2.Fundamentosdelacontestacindelademandadeinconstitucionalidad V.MATERIASCONSTITUCIONALMENTERELEVANTES 5.1.Sobrelasupuestaafectacindelartculo70delaConstitucin 5.2.Sobrelasupuestaafectacindel artculo195delaConstitucin VI.FUNDAMENTOS VII.FALLO

EXP.N.00082007PI/TC AREQUIPA MUNICIP ALIDADPROVINCIAL DECASTILLA

SENTENCIADELTRIBUNALCONSTITUCIONAL

En Lima, a los 6 das del mes de septiembre de 2007, el Tribunal Constitucional en sesindePlenoJurisdiccional, integradoporlosmagistradosLandaArroyo,Gonzales Ojeda, Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Vergara Gotelli, Mesa Ramrez y BeaumontCallirgos,pronuncialasiguientesentencia

I.ASUNTO Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad Provincial de Castilla y la Municipalidad Provincial de Huaraz contra el artculo 2 de la Ley N. 28870, expedida por el Congreso de la Repblica, que regula la composicin del DirectoriodelasEntidadesPrestadorasdeServiciosdeSaneamientoMunicipales.

II.DATOSGENERALES Tipodeproceso Demandantes Normasometidaacontrol Normasconstitucionales cuyavulneracinsealega : ProcesodeInconstitucionalidad : : MunicipalidadProvincialdeCastilla Artculo2delaLey28870

Artculos 70 y 195, incisos 3 y 5, de la Constitucin

Petitorio

: Sedeclarelainconstitucionalidaddelartculo2de laLeyN.28870

III.NORMACUESTIONADA Artculo2delaLeyN.28870:
Artculo 2.Del Directorio de las Entidades Prestadoras de

ServiciosdeSaneamientoMunicipales. El Directorio de las Entidades Prestadoras de Servicios de SaneamientoMunicipalesestarconstituidoporunmximode cinco(5)miembrosparalasEntidadesPrestadorasdemayor

tamao, el cual deber incluir necesariamente a un (1) miembro del gobierno regional y dos (2) miembros de la sociedad civil garantizando la presencia de los usuarios, y paralasEntidadesPrestadorasMunicipalesdemenortamao tres(3)miembros,elcualdeberincluirnecesariamenteaun (1) representante de la sociedad civil. Los Directores son responsablesdelagestin. Lodispuestoporelpresenteartculoguardaconcordanciacon lo establecido en el artculo VIII del Ttulo Preliminar de la LeyN.27972,LeyOrgnicadeMunicipalidades.Respectode laorganizacinyfuncionamientodelasEntidadesPrestadoras deServiciosdeSaneamiento,seaplicarnsupletoriamentelas normascontenidasenlaLeyGeneraldeSociedades.

IV.ANTECEDENTES 1. Fundamentosdelademanda Con fecha 20 de abril de 2007, la Municipalidad Provincial de Castilla interpone demanda de inconstitucionalidad, a fin de que se declare la inconstitucionalidad del artculo2delaLeyN.28870,lamismaqueregulalacomposicindelDirectoriode lasEntidadesPrestadorasdeServiciosdeSaneamientoMunicipales. Lademandasesustentaenlossiguientesargumentos: LaMunicipalidadProvincialdeCastilla,deconformidadconlasnormascontenidas en la Ley N. 26338, Ley General de Servicios de Saneamiento, y su respectivo reglamento es accionista de la Empresa Prestadora de Servicios de Saneamiento SEDAPARS.A.,empresadelEstadodeDerechoPrivado. Sinmencionarloexpresamente,la normacuestionadadespojaalasmunicipalidades de sus derechos como propietarias de las Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento,amparndoseparaelloenlodispuestoporelartculo19delaLeyN. 26338. Es natural y razonable, en ese sentido, que los directorios de dichas entidades se conformenconrepresentantesdelasmunicipalidadespropietariasdelaempresa,tal comolo seala el artculo 20 de la Ley 26338.De ah que resulte absurdo que la totalidad del accionariado de una Sociedad Annima no tenga representacin mayoritariaenelDirectoriodelaempresadelacualespropietaria. El Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento, cuyo TUO fue aprobado mediante Decreto Supremo N. 0232005VIVIENDA, estableci en su artculo40laposibilidaddequeloscandidatospresentadosporlasmunicipalidades provengan de entidades representativas de la sociedad civil y/o colegios profesionales y/o universidades en funcin de la realidad local lo que denota una potestaddiscrecionaldelosgobiernoslocales,ynoasunaimposicinlegal. Ni el artculo cuya declaracin de inconstitucionalidad se pretende ni su correspondiente reglamento, han previsto la forma en que debe procederse para la

remocin de los directores o para la renovacin de los directorios, ni sobre si es aplicable a esta ltima la permanencia de algunos de sus miembros para dar continuidad a la gestin de las EPS, como lo estableci el artculo 39 del ReglamentodelaLeyGeneraldeServiciosdeSaneamiento. Asimismo, la Municipalidad Provincial de Castilla cuestiona la legalidad y constitucionalidaddelDecretoSupremoN.0432006VIVIENDA,publicadoel14de diciembrede2006,conlosfundamentossiguientes: Si bien dicha reglamentacin pretendi corregir los vicios de inconstitucionalidad contenidos en el artculo 2 de la Ley N. 28870 dicha norma contraviene el ordenamientolegal,llegandoaexcederlospropioslmitesdelaleyquereglamenta, estableciendo una injustificada discriminacin en perjuicio de los servidores y funcionariosmunicipales. El artculo 1 del mencionado Decreto Supremo contraviene lo dispuesto en los artculos11ysiguientesdelaLeyN.26887,LeyGeneraldeSociedades. Elartculo3delreglamentocuestionadosecontradiceconlodispuestoenelartculo 3delaLey28175,LeyMarcodelEmpleoPblico. 2. Contestacindelademanda ElapoderadodelCongresodelaRepblica,confecha27dejuliode2005,contestala demandasolicitandoquelamismaseadeclaradainfundadaporlassiguientesrazones: El artculo 2 de la Ley N. 28870 no vulnera el derecho de propiedad de las municipalidades por cuanto este derecho fundamental no confiere a su titular un poder absoluto por el contrario, la propia Constitucin establece determinados lmites a su ejercicio cuando seala que el derecho de propiedad [s]e ejerce en armona con el bien comn y dentro de los lmites de la ley. En consecuencia, resulta razonable que la ley establezca determinados lmites a este derecho fundamental,msansisetieneenconsideracinque,enelcasoconcreto,dichas limitacionesseorientanaoptimizarlaprestacindeunserviciopblico,comoesel serviciodesaneamiento. SibienlaConstitucinconfierealasmunicipalidadescompetenciasenmateria de saneamiento, lo hace con limitaciones, tal como se desprende del artculo195 inciso 8 de la Ley Fundamental. En efecto, de acuerdo con el citado artculo, las municipalidades deben actuar en armona con las polticas y planes nacionales y regionalesdedesarrollo. Lanormalegalcuestionadatienecomosustentounapolticanacionaldesaluda cargodelEstado,lamismaquehasidoadoptadateniendoenconsideracinquela deficienteprestacindelserviciodesaneamientopuedegenerarseriosproblemasde salud en la poblacin. De igual manera, estas normas, se enmarcan dentro de la poltica nacional del ambiente. Al respecto,es importante sealar que este tipode medidas permitirn al Estado cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), en particular, la Meta 10 del ODM 7, que consiste en reducir en un

cincuentaporciento(hastaelao2015)elporcentajedepersonasquecarezcande accesososteniblealaguapotableyaserviciosbsicosdesaneamiento. En torno a la presunta vulneracin de la autonoma municipal, es importante sealar que sta no puede ser ejercida de manera irrestricta, sino dentro de los lmites que la Constitucin ha establecido y sin perder de vista el bienestar de la poblacin. Adicionalmente, la norma cuestionada garantiza a los usuarios el derecho de defendersusintereses,todavezqueposibilitasuparticipacineneldirectoriodelas entidades prestadoras del servicio de saneamiento. La medida adoptada es respaldadapor el artculo 65de la Constitucin, puestoque ste prescribe que el Estadodefiendeelintersdelosconsumidoresyusuarios. Finalmente,la partedemandante se equivoca al considerar como normaobjeto de control al Decreto Supremo N. 0432006VIVIENDA, que aprueba el Reglamentodelartculo2delaLey N.28870puestoquesetratadeunanorma reglamentaria. Asimismo, se equivoca al considerar como parmetro de control constitucionalalaLeyN.26887,LeyGeneraldeSociedades.

V.MATERIASCONSTITUCIONALMENTERELEVANTES 1.Sobrelasupuestaafectacindelartculo70delaConstitucin 2.Sobrelasupuestaafectacindelartculo195delaConstitucin VI.FUNDAMENTOS

Sobrelasupuestavulneracindelartculo70delaConstitucin
1. La demandante afirma, en primer lugar, que el artculo 2 de la Ley N. 28870 vulneraelderechodepropiedad,consagradoenelartculo70delaConstitucin,de los gobiernos localessobre lasEmpresas Prestadorasde Servicios de Saneamiento. As, seala que la referida norma sin consagrarlo expresamente despoja a las MunicipalidadesdesusderechoscomopropietariasdelasEmpresasPrestadorasde 1[1] ServiciosdeSaneamiento .Sibienlademandantealegalaafectacindelartculo 70delaConstitucindelEstado,esevidentequelanormacuestionadanodespojaa losgobiernoslocalesde lasaccionesquestosposeenen lasEmpresasPrestadoras de Servicios de Saneamiento, por lo que el problema constitucional a resolver, a criteriodelTribunal,radicaenotracuestin,comoacontinuacinsever.

Sobrelasupuestavulneracindelartculo195,incisos3y5,delaConstitucin
2. Enefecto,lademandantealegaqueelartculo2delaLeyN.28870contravieneel artculo 195, incisos 3 y 5, de la Constitucin del Estado, que reconoce la competencia de las Municipalidades para administrar sus bienes y rentas y los 2[2] servicios pblicos locales de su responsabilidad por lo que este Tribunal debe

1[1] 2[2]

Folio3delexpediente. Folio5delexpediente.

determinar si dicha disposicin constitucional es vulnerada por la norma cuya constitucionalidadprecisamenteseobjeta. 3. ComosesealenlaSTCN.00152005PI/TC(FJ3)[e]nelartculo8delaLey deBasesdelaDescentralizacinN.27783sehadefinidoalaautonomacomo() elderechoylacapacidadefectivadelgobiernoensustresniveles,denormar,regular yadministrarlosasuntospblicosdesucompetencia.Sesustentaenafianzarenlas poblacioneseinstitucioneslaresponsabilidadyelderechodepromoverygestionar el desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la nacin. La autonoma se sujeta a la Constitucin y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas. 4. Adems se reconoci, concordantemente con la Ley de Bases de Descentralizacin (Ley N. 27783), que la autonoma municipal tiene una dimensin poltica consistenteenlafacultaddeadoptaryconcordarlaspolticas,planesynormasenlos asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a travs de sus rganos de gobierno y desarrollar las funciones que les son inherentes administrativa quevieneaserlafacultaddeorganizarseinternamente,determinary reglamentar losserviciospblicosdesuresponsabilidad, yeconmica estoes,la facultaddecrear,recaudaryadministrarsusrentaseingresospropiosyaprobarsus presupuestosinstitucionalesconformealaLeydeGestinPresupuestariadelEstado y las Leyes Anuales de Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho de percibirlosrecursosquelesasigneelEstadoparaelcumplimientodesusfunciones ycompetencias. 5. Perosibienesclaroquelosgobiernoslocales gozandeunaautonomareconocida porlapropiaNormaFundamental,suejercicionodebeponerencuestinlaunidad delEstado. AstambinesteColegiadoexpusoclaramentequelaautonomadelos gobiernos locales no es ilimitada, sino que, por el contrario, debe ser ejercida respetando los parmetros establecidos por otros niveles de gobierno, como el regionalyelnacional. 6. Enesecontexto,enlasentenciacitada(FJ10)seafirmque[l]osgobiernoslocales debentenerencuenta,eneldesarrollodesusactividades,ademsdelaConstitucin, normascomolaLeyN.27972,OrgnicadeMunicipalidades,queenelartculoVIII desuTtuloPreliminardisponeque[l]osgobiernoslocalesestnsujetosalasleyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con la Constitucin Poltica del Per, regulan las actividades y funcionamiento del Sector Pblico. (...) Las competencias y funciones especficas municipales se cumplen en armona con laspolticasyplanesnacionales,regionalesylocalesdedesarrollo. 7. La STC N. 00132003AI/TC (FJ 10) hace referencia a que la capacidad para regirsemediantenormasyactosdegobiernoseextiendeaaquellascompetenciasque constitucionalmenteleshayansidoatribuidas.Sinembargo,ellonoquieredecirque cada una de estas pueda ejercerse, siempre y en todos los casos, con idntica intensidad. Es constitucionalmente lcito modularlas en funcin del tipo de inters respectivo. La Constitucin garantiza a los gobiernos locales una autonoma plena para aquellas competencias que se encuentran directamente relacionadas con la satisfaccin de intereses locales. Pero no podr ser de igual magnitud respecto de aquellasquelosexcedan,comolosinteresessupralocales,dondeesaautonomatiene

necesariamente que graduarse en intensidad, debido a que de esas competencias puedentambin,segnlascircunstancias,coparticiparotrosrganosestatales. 8. En el presente proceso constitucional la municipalidad demandante alega que la norma cuestionada contraviene el artculo195de la Constitucin, especficamente susincisos3y5,quedispone:
[l]os gobiernoslocalespromueveneldesarrollo yla economa local, y la prestacin de los servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionalesyregionalesdedesarrollo. Soncompetentespara: (...) 3.Administrarsusbienesyrentas. (...) Organizar, reglamentar y administrar los servicios pblicos localesdesuresponsabilidad.(...).

9. Ahorabien,elartculo2delaLeyN.28870estableceque
El Directorio de las Entidades Prestadoras de Servicios de SaneamientoMunicipalesestarconstituidoporunmximode cinco (5) miembros para las Entidades Prestadoras de mayor tamao,elcualdeberincluirnecesariamenteaun(1)miembro del gobiernoregional y dos (2) miembros delasociedad civil garantizandolapresenciadelos usuarios,yparalasEntidades Prestadoras Municipales de menor tamao tres (3) miembros, elcualdeberincluirnecesariamenteaun(1)representantede lasociedadcivil.LosDirectoressonresponsablesdelagestin. Lodispuestopor elpresenteartculo guarda concordancia con lo establecido en el artculo VIII del Ttulo Preliminar de la LeyN.27972,LeyOrgnicadeMunicipalidades.Respectode laorganizacin yfuncionamientodelasEntidadesPrestadoras de Servicios de Saneamiento, se aplicarnsupletoriamente las normascontenidasenlaLeyGeneraldeSociedades.

10. Segn el demandante, es natural que los Directorios de dichas entidades se conformen con representantes de las Municipalidades propietarias de la Empresa (talcomolosealaelartculo20delaLey26338)ynoconrepresentantesdeotras entidades o instituciones que no tienen derecho de propiedad alguno sobre la SociedadAnnima.Sinembargo,alestablecertalconformacindelosDirectorios delasEPS,laLey N28870consagra laabsurdasituacindequelatotalidaddel accionariadodeuna Sociedad Annima notenga representacinmayoritaria enel 3[3] Directoriodelaempresadelacualespropietaria . 11. Por lo que cabe preguntarse: la presencia en los directorios de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamientos Municipales de un representante del gobierno regional y de la sociedad civil vulnera la autonoma de los gobiernos locales?

3[3]

Folio3delexpediente.

12. A juicio del Tribunal Constitucional la respuesta es negativa por lo siguiente. En cuanto a la presencia de uno o dos representantes, segn sea el caso, de los gobiernos regionales, se debe tener en cuenta que la descentralizacin constituye una forma de organizacin democrtica y constituye una poltica permanente del Estado,decarcterobligatorio,quetienecomoobjetivofundamentaleldesarrollo integraldelpas(artculo188delaConstitucin). 13. Pero este mandato constitucional no podra cumplirse plenamente si es que cada gobierno regional o local, confundiendo autonoma con autarqua, decidiera establecer y llevar a cabo polticas de desarrollo de manera aislada porque esto supondra violar los principios constitucionalesde integridad y unidaddel Estado quereconoceexpresamenteelartculo189delaNormaFundamental. 14. EsporellocoherentequelapropiaConstitucinestablezcaensuartculo195que losgobiernoslocalespromueveneldesarrolloylaeconomalocal,ylaprestacin de los servicios pblicos de su responsabilidad , en armona con las polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo (nfasis agregado). La presencia, entiende el Tribunal Constitucional, del representante del gobierno regional en el DirectoriodelasEntidadesPrestadorasdeServiciosdeSaneamientosMunicipales constituye tambin una forma de garantizar que los gobiernos locales, en la prestacin de los servicios pblicos de su responsabilidad, la realicen en coordinacinconlosgobiernosregionales. 15. Ms an si a estos la Constitucin tambin les reconoce competencia para promover el desarrollo de la economa regional fomentando las inversiones, actividadesyserviciospblicosdesuresponsabilidad,enarmonaconlaspolticas yplanesnacionalesylocalesdedesarrollo,talcomodisponesuartculo192. 16. Por lo que respecta a la presencia de representantes de la sociedad civil en los directoriosdelasEntidadesPrestadorasdeServiciosdeSaneamientosMunicipales, ello se justifica en lo siguiente. Es cierto que el artculo 195, inciso 8, de la Constitucinatribuyealosgobiernoslocalescompetenciaparadesarrollaryregular actividadesy/oserviciosenmateriadesaneamiento,peroesigualmenteverdadque unodelosprincipiosfundamentalesdeunEstadosocialydemocrticodeDerecho eselprincipiodesoberanapopular(artculo45delaConstitucin),segnelcual el poder del Estado emana del pueblo y quienes lo ejercen lo realizan con las limitacionesyresponsabilidadesquelaConstitucinylasleyesestablecen. 17. De modo que si los gobiernos locales son entidades bsicas de organizacin territorialdelEstadoycanalesinmediatosdeparticipacinvecinalenlosasuntos pblicos (artculo I del Ttulo Preliminar de la Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N. 27972), la presencia de representantes de la sociedad civil en los directoriosdelasEntidadesPrestadorasdeServiciosdeSaneamientosMunicipales noafectasuautonoma. 18. Porelcontrario,enlamedidaquelosgobiernoslocalesrepresentanalvecindarioy promuevenlaadecuadaprestacindelosserviciospblicoslocales,laparticipacin de la sociedad en dichos directorios, a juicio del Tribunal Constitucional, es una formatambindegarantizarquelosvecinos,entantodestinatariosdelosservicios pblicoslocales,velenporqueestos,comosehaafirmadoenlaSTC00032006

PI/TC(FJ59),mantenganun stndar mnimodecalidad,yqueelaccesoaellosse dencondicionesdeigualdad. 19. En suma, el Tribunal Constitucional considera que el artculo 2 de la Ley N. 28870, Leypara optimizar la gestin de las entidades prestadoras de serviciosde saneamiento,novulneralaConstitucinenelextremorelativoalosartculos70y 195,incisos3y5. VII.FALLO Por estosfundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridadque le confiere la ConstitucinPolticadelPer HARESUELTO DeclararINFUNDADAlademandadeinconstitucionalidad. Publqueseynotifquese.

SS. LANDAARROYO GONZALESOJ EDA ALVAORLANDINI BARDELLILARTIRIGOYEN VERGARAGOTELLI MESARAMREZ BEAUMONTCALLIRGOS