29 - Guia Implementacion Meci

Gua para la implementacin del Modelo Estndar de Control Interno (MECI) con enfoque sistmico
Bogot, octubre de 2007
MARA CONSUELO DEL RIO MANTILLA Veedora Distrital SALVADOR MENDOZA SUREZ Viceveedor Distrital Grupo de trabajo JAIME ARMANDO GIL TOVAR Veedor Delegado para la Eficiencia Administrativa y Presupuestal LILIANA MARA ZAPATA BUSTAMANTE Veedora Delegada para la Contratacin JOS ORLANDO RODRGUEZ GUERRERO Veedor Delegado para la Atencin de Quejas y Reclamos DANIEL MARA MEDINA GONZLEZ Veedor Delegado para la Participacin y los Programas Especiales Veedura Distrital JAIME ARMANDO GIL TOVAR MARTHA LUCA ORTIZ PENAGOS MARA EUGENIA PATIO JURADO Consultores Veedura Universidad de Los Andes ALFONSO REYES ALVARADO DIEGO HERNN PREZ Centro de Gestin Hospitalaria CARMEN ELISA NUEZ
2007 Veedura Distrital AK 24 N 39-91 Telfono 340 7666 www.veeduriadistrital.gov.co Bogot, Colombia
EQUILTERO DISEO IMPRESO Impresin Impreso en Colombia
Contenido
PRESENTACIN
7 9 11 11 12 13 13 14 14 14 15 15 16 17 17 19 19 20 21 21 21 21 22 22 23 23 28 30 30 32 35 36 38
MDULO I
1. PROPSITO 2. PRECISIONES SEMNTICAS: SISTEMA, CONTROL Y COMUNICACIN
2.1 Sistema 2.2 Control y comunicacin 2.2.1 Realimentacin y control. 2.2.2 Control e incertidumbre. 2.2.3 Control y medicin. 2.2.4 Control y propsito. 2.2.5 Control y comunicacin. 2.2.6 Control organizacional.
3. EL MECI COMO UN SISTEMA Y LA ESTRUCTURA DE LA GUA

3.1 Definicin normativa de control interno 3.2 Propsito del MECI 3.3 El Manual para la implementacin del MECI 3.3.1 Etapa 1. 3.3.2 Etapa 2. 3.3.3 Etapa 3. 3.3.4 Etapa 4. 3.4 La Gua para la implementacin del MECI 3.4.1 Gerencia de desarrollo. 3.4.2 Gerencia de cohesin. 3.4.3 Gerencia de desempeo.
4. DELIMITACIN SISTMICA DE UNA ENTIDAD

4.1 Los agentes que intervienen en el quehacer de una entidad 4.2 Pasos para identificar los agentes de una entidad 4.3 Ejemplos de delimitacin sistmica de una entidad 4.3.1 La Armada Nacional 4.3.2 Contralora General de la Repblica (CGR) 4.3.3 Findeter 4.3.4 Ministerio de Minas y Energa 4.4 Algunas sugerencias para evitar errores comunes
5. MODELAR LOS PROCESOS MISIONALES DE UNA ENTIDAD

5.1 Modelos estructurales 5.1.1 Modelos tecnolgicos. 5.1.2 Modelos geogrficos. 5.1.3 Modelos de segmentacin. 5.1.4 Modelos de tiempo. 5.2 Desdoblamiento de los procesos misionales 5.3 Ejemplos de uso de modelos estructurales y de desdoblamiento de procesos misionales 5.3.1 Armada Nacional. 5.3.2 Contralora General de la Repblica (CGR). 5.3.3 Findeter. 5.3.4 Ministerio de Minas y Energa. 5.4 Algunas sugerencias para evitar errores comunes 5.5 Conexin con el siguiente mdulo
39 41 41 41 42 43 44 45 45 50 60 62 63 64 65 67 68 69
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS ANEXO 1: Entrevista para la identificacin de agentes ANEXO 2: Consolidar la informacin de los agentes ANEXO 3: Sntesis de la delimitacin sistmica de una entidad
MDULO II
INTRODUCCIN 1. GERENCIA DE DESARROLLO
1.1 El coeficiente estratgico 1.2 Monitorear la estrategia 1.2.1 El mapa estratgico 1.2.2 Utilidad de los mapas estratgicos en las entidades distritales 1.2.3 Estructura de un mapa estratgico 1.2.4 Etapas para elaborar un mapa estratgico 1.3 Consideraciones finales 1.3.1 Lista de verificacin 1.3.2 Preguntas ms frecuentes
71 73 75 76 77 78 78 78 83 92 93 93
2. GERENCIA DE COHESIN
2.1 Monitorear la operacin 2.1.1 Un modelo genrico de control 2.1.2 Una tipologa de indicadores 2.1.3 Un sistema de control de gestin mediante indicadores 2.2 Alinear los sistemas de informacin 2.2.1 Qu es un sistema de informacin? 2.2.2 Cmo hacer un diagnstico del alineamiento de los sistemas de informacin? 2.2.3 La Cruz de Malta y el desdoblamiento de procesos 2.3 Establecer una administracin de riesgos 2.3.1 Aspectos conceptuales 2.3.2 Un modelo de gestin de riesgos 2.3.3 Aspectos metodolgicos 2.3.4 Consideraciones finales 2.4 Revisar y balancear los niveles de centralizacin de funciones 2.4.1 Planteamiento del problema 2.4.2 El anlisis de discrecionalidad 2.4.3 La matriz de recursin/funcin 2.4.4 Pasos para realizar un anlisis de discrecionalidad 2.5 Propiciar un adecuado ambiente de control 2.5.1 Construccin de acuerdos ticos 2.5.2 Los acuerdos ticos en el contexto de la funcin pblica 2.5.3 Condiciones necesarias para construir acuerdos ticos efectivos 2.5.4 Procesos metodolgicos para construir acuerdos ticos 2.5.5 Algunos comentarios sobre el Modelo de Gestin tica para entidades del Estado propuesta en el contexto del MECI 2.6 Revisar los estilos de direccin 2.6.1 Identificar estilos de direccin 2.6.2 Los propsitos sistmicos de los procesos 2.6.3 Diagnstico de los estilos de direccin
94 94 95 95 99 111 113 114 123 124 124 129 131 142 144 144 145 148 156 167 167 168 168 169 170 172 172 173 174 176 178 182
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS ANEXO 1: Instrumento para medir el coeficiente estratgico ANEXO 2: Un mtodo para identificar los estilos de direccin en una entidad
MDULO III
1. INTRODUCCIN 2. GERENCIA DE DESEMPEO
2.1 Cmo identificar el entorno relevante de una entidad? 2.2 Cmo gestionar las relaciones con el entorno relevante?
189 191 191 192 196 198 200
3. RELACIN DEL MECI CON EL SISTEMA DE GESTIN DE LA CALIDAD 4. RELACIN EXPLCITA DEL MECI CON LA ORGANIZACIN DE LA GUA DE IMPLEMENTACIN REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS ANEXO 1: Ejemplos de aplicacin de algunas de las herramientas en entidades del distrito capital ANEXO 2: Normas relevantes al MECI ANEXO 3: Glosario de trminos tcnicos
210 211 231 232 243 245 245 245
ANEXO: APLICACIN PARA LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD

1. PROPSITO 2. ACUERDOS SEMNTICOS
2.1 Sistema Obligatorio de Garanta de Calidad (Decreto 1011 de 2006, Resoluciones 1445 de 2006, 1446 de 2006, 1043 de 2006, 2080 de 2007 y pautas indicativas de la auditora para el mejoramiento de la calidad de la atencin en salud) 2.1.2 Calidad de la atencin de salud. 2.1.3 Mejoramiento Continuo de la Calidad. (MCC) 2.1.4 Atencin Centrada en el Usuario 2.1.5 La Seguridad del paciente 2.2 Conceptos comnes MECI - SOGCS
246 247 247 248 248 249
3. ALINEACIN DEL MECI Y EL SOGCS
Gua para la implementacin del Modelo Estndar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistmico
PRESENTACIN
El Plan de Desarrollo 2004-2008 Bogot Sin Indiferencia, Un Compromiso Social contra la Pobreza y la Exclusin en su objetivo Gestin Pblica Humana, expresa la necesidad de desarrollar una gestin de Gobierno basada en el fortalecimiento de la Administracin Distrital, la adecuacin de la institucionalidad para la construccin de un Estado Social y Democrtico de Derecho, que avance decididamente hacia la inclusin social, mediante la satisfaccin progresiva de los derechos sociales. Para ello la administracin distrital deber ser efectiva, fuerte y dinmica, que consolide y ample su efectividad en la provisin de bienes y servicios pblicos, que sea capaz de transformarse y desarrollarse en concordancia con las demandas cada vez ms crecientes de la ciudad y que est en condiciones de rendirle cuentas a la ciudadana acerca del cumplimiento de su misin social. El control interno en la administracin pblica es una iniciativa de la mayor importancia porque est llamada a contribuir decididamente a la legitimidad del Estado, de cara al ciudadano. Teniendo en cuenta el papel que juega la Veedura Distrital como promotora del fortalecimiento del Sistema de Control Interno en el Distrito Capital, ha venido prestando asesora y acompaamiento permanente a las entidades del distrito capital con el propsito de lograr que la estructura, los procesos y los recursos de las mismas se encuentren alineados al cumplimiento de sus propsitos misionales. Esta Gua de implementacin del MECI con enfoque sistmico, elaborada por la Veedura Distrital en asocio con la Universidad de Los Andes, tuvo en cuenta los insumos contenidos en el Decreto 1599 de 2005 y su anexo tcnico, el Manual de Implementacin del MECI publicado por el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica y los fundamentos metodolgicos de la ciencia que estudia los procesos de comunicacin y control en las organizaciones. Igualmente contiene una ampliacin conceptual del modelo y de sus componentes, junto con su desarrollo metodolgico e instrumental y organiza los elementos necesarios para la implantacin del MECI con una visin sistmica mostrando la conexin entre este y el Sistema de Calidad de la Gestin Pblica. Con la publicacin de esta gua metodolgica, la Veedura busca dotar de instrumentos y herramientas que permitan de un lado, cumplir con las exigencias normativas de implementacin del MECI y de otro, permitir que la Administracin Distrital se observe y modele bajo una visin sistmica, concentrndonos en integralidades que nos ayuden a ver el todo, apreciar las interacciones existentes al interior de cada organizacin y en su conjunto con el Distrito, hacindonos concientes de nuestra responsabilidad con el bien comn, con lo que sin duda lograremos unos mayores niveles de efectividad de nuestras organizaciones en beneficio de la ciudadana de la Capital.
MARIA CONSUELO DEL RIO MANTILLA Veedora Distrital
Gua para la implementacin del Modelo Estndar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistmico Mdulo I
MAPA CONCEPTUAL
Gua para implementar el MECI
Mdulo I
Mdulo II
Mdulo III
Precisiones semnticas
Delimitacin sistmica
Modelar procesos Modelos estructurales Desdoblamiento de procesos
Sistema
Comunicacin
Identidad Agentes (TASCOI)
Intrnseco Control Externo Interno
Segundo orden Segundo grado
Tecnolgico
Geogrfico
Segmentacin
Temporal
1. PROPSITO
Teniendo en cuenta que el Modelo Estndar de Control Interno (MECI) con enfoque sistmico se basa en el reconocimiento de la entidad pblica como un sistema organizacional, el propsito del Mdulo I de la Gua para la implementacin del MECI 1 es doble. En primer lugar, presenta un mtodo para describir una entidad pblica como un sistema organizacional; en segundo, describe una forma para modelar el quehacer de esta entidad mediante el conjunto interrelacionado de sus procesos misionales.
2. PRECISIONES SEMNTICAS: SISTEMA, CONTROL Y COMUNICACIN

Dado que esta Gua presenta y explica un mtodo para la implementacin del MECI en una entidad pblica, es importante hacer claridad sobre el significado que se asigna aqu a dos conceptos clave: Sistema y control. El Mdulo III incluir un glosario donde se relacionarn los trminos comunes a la Gua, el modelo estndar de control interno (MECI 1000:2005) y el sistema de gestin de la calidad (NTCGP 1000:2004), con sus respectivas definiciones.
En adelante, Gua.
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Mdulo I
2.1 Sistema
La palabra sistema se emplea con frecuencia en el lenguaje cotidiano. Es comn hablar del sistema de transporte pblico masivo (Transmilenio), del sistema nervioso, del sistema de juego de la seleccin colombiana de ftbol, del sistema de calificaciones de una universidad, del sistema de informacin de una empresa, del sistema solar, del sistema de control interno de una entidad. Pero, a qu se refiere el trmino sistema en dominios tan diversos? En el diccionario de la Real Academia de la Lengua aparece la siguiente definicin general de sistema: Conjunto de cosas que relacionadas entre s ordenadamente contribuyen a determinado objeto 2. Siendo esta una definicin general, es claro por qu puede utilizarse en una gama tan amplia de contextos. Sin embargo, cuando se trata de construir una definicin tcnica y emplearla con el propsito de disear un sistema o intervenirlo, es importante precisar cules son las caractersticas de los elementos que lo constituyen. Utilizando este criterio, puede hacerse una taxonoma de sistemas simple, aunque no exhaustiva, as: Los sistemas fsicos estn formados por componentes materiales (inorgnicos) relacionados mediante otros componentes (fsicos) o mediante leyes fsicas; este es el caso del sistema de frenos de un carro de frmula 1 o del sistema solar. Los sistemas biolgicos estn integrados por componentes orgnicos que se relacionan mediante otros componentes (orgnicos) o mediante leyes fsico-qumicas; por ejemplo, el sistema digestivo o el sistema nervioso de un mamfero. Los sistemas lingsticos cuyos componentes son las palabras que se relacionan mediante sus significados y las reglas gramaticales. Los sistemas algebraicos estn conformados por variables relacionadas mediante operadores tales como la suma, la resta, la multiplicacin y la divisin, entre los ms comunes. Los sistemas sociales cuyos componentes pueden ser definidos de diferentes maneras dependiendo de la aproximacin con que deseen estudiarse y que pueden ir desde las personas hasta las comunicaciones entre ellas (Luhmann, 1988). La presente Gua se centra en este ltimo tipo de sistemas pues su inters es precisar cules son los componentes de las entidades pblicas o privadas cuando se describen como sistemas organizacionales. Despus de casi una dcada de trabajos de investigacin adelantados principalmente en la Universidad de Lancaster en el Reino Unido, el profesor Peter Checkland (1981) concluy que los componentes de las organizaciones sociales son las actividades humanas, no las personas. En consecuencia, la descripcin de una organizacin social como sistema debe referirse a un conjunto interrelacionado de actividades humanas. Por supuesto, para poder realizar cualquier actividad se requiere el trabajo coordinado de personas, recursos y medios; sin embargo, el anlisis se centra en las actividades3. Al relacionar la definicin general de sistema y la clasificacin de los sistemas segn las caractersticas de los elementos que los integran, es posible afirmar lo siguiente:
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Es muy probable que esta definicin general del trmino tcnico de sistema provenga del trabajo seminal de Ludwig von Bertalanffy (1976) en su ya clebre Teora general de sistemas. Para ser ms precisos, Checkland (1981) sugiere que un sistema es una construccin mental y no corresponde con algo que exista all afuera. En este sentido, un sistema es un concepto til para ordenar nuestra ideas y para disear organizaciones sociales. De all que sea ms adecuado concebir los sistemas organizacionales como sistemas de interacciones humanas (Espejo, 1994). Para efectos de esta Gua, sin embargo, no se diferenciar entre estas dos definiciones y slo se har referencia a los sistemas de actividades humanas.
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En el contexto de las organizaciones, un sistema es un conjunto de actividades humanas interrelacionadas que apuntan a un propsito. A la hora de disear un nuevo sistema o intervenir uno existente, es crucial precisar cules son sus componentes. Por ejemplo, si un mecnico est diseando un nuevo sistema de frenos para un vehculo, su problema radica en determinar el tipo, el nmero y la forma de relacionar los componentes fsicos que lo conforman. Una vez todos los elementos se encuentran en relacin apropiada, el sistema de frenos deber operar adecuadamente. En este caso, no hay ninguna interaccin entre los componentes y el mecnico; ningn elemento se opone al deseo del mecnico de colocarlo en uno u otro lugar. Algo similar ocurre cuando un mdico cirujano interviene el sistema digestivo de un paciente. Una vez la operacin comienza, ningn componente se resiste a sus decisiones. Los sistemas organizacionales, por su parte, al estar constituidos por actividades humanas reaccionan de formas muy diversas e impredecibles a la intervencin de un agente externo. Cuando se desea hacer un cambio organizacional en una entidad, por ejemplo modificar su sistema de evaluacin de personal, es muy comn encontrar resistencia a este cambio. Esta capacidad de cuestionar, proponer, sugerir, rechazar y dems caractersticas propias de los seres humanos hacen complejo el diseo y la intervencin en sistemas organizacionales y los diferencia de otros sistemas (fsicos, biolgicos y lingsticos, entre otros). Los sistemas de que trata esta Gua se refieren, precisamente, a sistemas organizacionales.
2.2 Control y comunicacin

En el lenguaje comn, controlar tiende a asociarse con vigilar, supervisar o restringir. En el contexto organizacional, no suele hacerse distincin entre controlar y auditar. As como acotar el significado del trmino sistema es til para delimitar el alcance de un sistema de control interno (como un sistema de actividades humanas con el propsito de lograr el autocontrol, la autorregulacin y la autogestin de una entidad), precisar el significado de control sirve para determinar qu tipo de actividades se adscriben al MECI como modelo de control organizacional. La ciberntica organizacional es una disciplina perteneciente a la teora general de las organizaciones. Como su objeto de estudio es precisamente el diseo de los procesos de comunicacin y control en las organizaciones (Beer, 1959; Beer, 1966; Beer, 1981; Beer, 1985), de all se seleccionan las siguientes definiciones y principios relacionados con el diseo de sistemas de control organizacional.
2.2.1 Realimentacin y control.

Etimolgicamente, ciberntica proviene del griego kybernetes, que se refiere al antiguo arte de guiar una embarcacin en el mar (Espejo & Reyes, 1996; Wiener, 1948). Esta idea de guiar la embarcacin mediante el ajuste permanente del timn teniendo en cuenta las variaciones impredecibles de las corrientes, los cambios en las mareas y los vientos para llegar al destino deseado fue la base del concepto moderno de control. En trminos generales, controlar un sistema (cualquiera que sea su naturaleza) implica un proceso continuo de ajustes que es necesario realizar para que el estado observado en su comportamiento corresponda con aquel estado que se desea alcanzar. Este proceso continuo de ajuste se denomina realimentacin4.
En esta Gua no se hace diferenciacin entre los trminos realimentacin y retroalimentacin.
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Mdulo I
2.2.2 Control e incertidumbre.

Una de las lecciones de la ciberntica en general y de la ciberntica organizacional en particular indica que siempre es posible disear sistemas de control aun cuando no se conozca el detalle de la operacin interna de un sistema (Beer 1979). En el diario vivir, este principio se aplica al manejar una gran cantidad de aparatos propios de la cultura actual. Por ejemplo, es posible controlar un automvil (es decir, hacer que vaya en la direccin deseada y a la velocidad esperada) mediante la manipulacin de los pedales, la barra de cambio y el timn, sin necesidad de saber de mecnica (en otras palabras, es incierto para quien lo controla la forma precisa en que opera el vehculo). De igual forma sucede con el televisor, el celular y el computador, entre otros aparatos. En el contexto organizacional ocurre algo similar: El gerente de una entidad exitosa (pblica o privada) probablemente ha desarrollado una serie de prcticas para controlar su organizacin, por ejemplo, delegar varias actividades en sus subalternos, realizar ciertas reuniones, revisar algunos reportes e indicadores; sin embargo, con seguridad no sabr en detalle lo que cada uno de sus empleados hace ni cmo lo hace. De aqu se desprende que controlar no implica reducir incertidumbre; de hecho, la incertidumbre es una de las caractersticas propias de los sistemas organizacionales (en particular de las entidades); por tanto, el reto del MECI es justamente desarrollar una capacidad de control en una organizacin no predecible que, adems, subsiste en un entorno caracterizado por cambios normativos, tecnolgicos e ideolgicos poco predecibles.
2.2.3 Control y medicin.

Otro principio de la ciberntica reza: Lo que no se puede medir, no se puede controlar. Esto indica claramente la relacin entre un mecanismo de control y un conjunto de indicadores; sin los segundos, es imposible desarrollar el primero. En otras palabras, si no se cuenta con la capacidad para observar apropiadamente5 el estado actual del comportamiento de un sistema y no es posible comparar esta observacin con el estado futuro que se desea, no puede determinarse un conjunto de acciones cuya intencionalidad sea rectificar el rumbo en la direccin deseada.
2.2.4 Control y propsito.

El propsito de una organizacin en un momento determinado est directamente relacionado con lo que esta hace (Beer, 1979) o, en estricto sentido, con lo que sus agentes6 coinciden en afirmar que estn haciendo y para qu lo estn haciendo. El propsito de una organizacin indica su impacto, su razn de ser. En el sector pblico, este propsito suele establecerse tcita o explcitamente, con mayor o menor precisin, en el texto legal que da origen a la entidad. En este punto, es importante distinguir entre este propsito expuesto y el propsito en uso. El primero aparece en las normas y generalmente se retoma en el texto de la misin institucional. El segundo se refiere al resultado de los procesos misionales que la organizacin est realizando en un momento determinado. Es comn que en la prctica estos dos propsitos difieran debido a limitaciones de recursos, la interpretacin de las normas o la necesidad de dar prioridad a determinadas acciones. Esto, por supuesto, no significa que la entidad est por fuera de la Ley sino que dadas estas restricciones no puede desarrollar a cabalidad su propsito expuesto; cuando esto sucede, coloquialmente se afirma que esos propsitos an se encuentran en el papel.
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Una observacin adecuada tiene que ver con la definicin de aquellos indicadores que permitan medir los aspectos clave para el xito de los procesos que adelanta la entidad. En el Mdulo II, se explicar cmo establecer estos factores clave para el xito de una organizacin. Los agentes, denominados por la literatura anglosajona como stakeholders (Friedman & Miles, 2006), son todos aquellos roles individuales o grupales que tienen algn inters en la organizacin objeto de estudio. Este inters se evidencia en las relaciones que sostienen recurrentemente con la entidad. En la seccin 4.1 de este mdulo, se presentar un mtodo para identificar los agentes de una entidad.
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En el sector pblico, los planes de desarrollo nacional y local, as como los resultados de ejercicios de planeacin estratgica, hacen que el propsito en uso de una entidad difiera ligeramente de su propsito expuesto o que lo focalice cuando este ltimo ha sido definido de una manera muy amplia. En cualquier caso, como el propsito en uso refleja la razn de ser de lo que actualmente hace la entidad, este indica sus metas deseadas. Por tanto, su sistema de control debe asegurar que estas metas se satisfagan. Siguiendo la analoga entre controlar y el arte de guiar una nave en el mar (ver la seccin 2.2.1.), puede afirmarse que se ha definido el rumbo de la nave y que el kybernetes deber asegurar que la nave llegue a su destino. La leccin que de aqu se desprende es que el sistema de control de la entidad debe estar alineado con su propsito en uso. Si este se modifica, y es lo que suele ocurrir en el sector pblico con los cambios de administracin, el sistema de control debe ajustarse. En otras palabras, el control organizacional debe ser un sistema dinmico que permanece alineado con el rumbo que decide tomar la organizacin.
2.2.5 Control y comunicacin.

La comunicacin suele entenderse como el proceso por el cual un emisor transmite informacin a un receptor a travs de un canal (Shannon & Weaver, 1949). Esta definicin permiti el desarrollo vertiginoso de las comunicaciones en muchos campos, desde la telefona de los primeros aos de la posguerra hasta las comunicaciones inalmbricas del nuevo milenio; desde el flujo de informacin entre los transistores de los primeros computadores hasta la Internet actual. El modelo de comunicacin de Shannon sigue siendo de gran utilidad, pero tiene serias limitaciones cuando se trata de entender el fenmeno de la comunicacin como proceso esencial del quehacer cohesionado de una organizacin7. En consecuencia, en la Gua se entender comunicacin no como un proceso de transmisin de informacin sino como un proceso de coordinacin de acciones8. Esta definicin implica un constante circuito de realimentacin entre emisor y receptor hasta alcanzar la coordinacin de sus acciones; en otras palabras, si esta coordinacin no se logra, la comunicacin fracasa. Esta definicin, por tanto, est acorde con la idea general del proceso de control presentada hasta el momento. Adems, un tercer principio de la ciberntica establece que el control y la comunicacin son dos caras de una misma moneda: Estn intrnsecamente ligados por procesos de realimentacin. Para efectos prcticos, esto implica que el diseo de un sistema de control debe estar estrechamente ligado al diseo de un sistema de comunicacin en una organizacin. Por esto, la comunicacin es un componente esencial del MECI. En el Mdulo II, se explicar con mayor precisin esta estrecha relacin entre control y comunicacin.
2.2.6 Control organizacional.

Reuniendo lo planteado hasta ahora, control organizacional se define como un proceso cuyo propsito es cerrar la brecha entre el estado actual que se observa en la organizacin y el estado futuro que se desea alcanzar. Los estados actual y futuro se observan mediante un conjunto de indicadores definidos en la entidad. El estado futuro suele ser el resultado de un ejercicio de planeacin (estratgica o normativa) donde se establece el rumbo y las metas a mediano y largo plazo para la entidad respectiva. De esta definicin general es posible derivar los siguientes tipos de control organizacional. Control intrnseco: Es aquel que se encuentra inmerso en las actividades que desarrolla una organizacin. Para ser ms precisos, si se toma como unidad de anlisis un proceso (misional o de apoyo) de una entidad, el control intrnseco es el conjunto de actividades que se llevan a cabo como parte del proceso y cuyo propsito es asegurar el control del mismo, es decir, cerrar la brecha entre el estado actual del proceso (definido a partir de un conjunto de indicadores) y el estado deseado (definido a partir de un conjunto de metas). Los llamados crculos de calidad, en su operacin, son un ejemplo claro de control intrnseco.
7 8
Estas limitaciones se explicarn en detalle en el Mdulo II de la Gua. Esta nueva definicin del proceso de comunicacin se debe al trabajo del bilogo y ciberntico chileno Humberto Maturana (1987).
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Mdulo I
En otras palabras, dado un proceso constituido por un grupo de roles (o cargos) que se interrelacionan para realizar un conjunto de actividades cuyo propsito es transformar algunos insumos en algn producto o servicio, el proceso tiene un control intrnseco cuando algunos de estos roles tienen entre sus funciones desarrollar actividades (o tareas) que controlen el proceso. Cuando el control intrnseco est asociado con el quehacer de un individuo, se denomina autocontrol; cuando est relacionado con el cargo (y no con el individuo que lo ocupa), se llama autogestin. En la seccin 3.2 de este mdulo se retomar este tema. Control externo: Este tipo de control se ejerce desde fuera del proceso en consideracin, por ejemplo, las auditorias tradicionales (financiera, legal, de gestin, fsica, entre otras). Su propsito es asegurar la cohesin organizacional en el dominio donde tal proceso se realiza con respecto a parmetros acordados previamente. Este tipo de control suele ser espordico, pero regular. Control de segundo grado: Este es un control externo sobre el mecanismo de control ejercido por una institucin especializada sobre otra. Esto puede ilustrarse con la siguiente situacin: Algunas entidades pblicas suelen contratar una auditora especializada (por ejemplo, en el mbito del control financiero) con otra entidad (por ejemplo, con Price WaterHouse o McKinsey) durante algn perodo. Cuando la Contralora General de la Repblica (CGR) desea realizar el control fiscal sobre esta entidad tiene dos opciones. La primera consiste en realizar un control externo, directo, mediante un equipo de auditora fiscal. La segunda es ejercer un control sobre el mecanismo de control que la entidad est utilizando a travs del tercero que ha contratado. En esta ltima opcin, la CGR est realizando un control de segundo grado. Aqu es importante sealar que el MECI podra incluir algunos mecanismos de control de segundo grado, tal como se explicar en el Mdulo II. Control de segundo orden: Es aquel que se realiza sobre los sistemas de control de una organizacin para asegurar la existencia y efectividad de dichos sistemas. Puede realizarse externamente, como cuando la CGR evala los mecanismos de control que ha desarrollado una entidad, o puede ser realizado internamente cuando la oficina de control interno de una entidad evala sus propios sistemas de control. Sistema de control interno: Este sistema de control organizacional comprende los mecanismos de control intrnseco, control de segundo grado y control de segundo orden ejercidos en la propia entidad, tal como acaban de definirse. Como sntesis de esta seccin, se presenta la siguiente definicin operacional de un sistema de control interno9: El sistema de control interno es un sistema de actividades humanas interrelacionadas que asegura el desarrollo de las capacidades de autocontrol, autorregulacin y autogestin en una organizacin para el logro de su propsito institucional.
3. EL MECI COMO UN SISTEMA Y LA ESTRUCTURA DE LA GUA

En esta seccin se retoma el marco jurdico en el que se desarrolla el MECI y se explican los conceptos de autocontrol, autorregulacin y autogestin como fines del mismo. Adems, se describe sucintamente la estructura del Manual para la implementacin del MECI publicado por el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica (DAFD) y su relacin con la estructura de la presente Gua.
Una definicin operacional del sistema de control interno sugiere un proceso para su implementacin (es decir, el desarrollo de un conjunto de actividades) y delimita su propsito (en este caso, desarrollar las tres capacidades mencionadas). En la siguiente seccin se comparar esta definicin con la que establece el artculo 1 de la ley 87 de 2003.
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3.1 Definicin normativa de control interno

El artculo 1 de la Ley 87 de 2003 establece lo siguiente: El Control Interno es un sistema integrado por el esquema de organizacin y el conjunto de los planes, mtodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificacin y evaluacin adoptados por una entidad con el fin de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, as como la administracin de la informacin y los recursos se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes, dentro de las polticas trazadas por la direccin y en atencin a las metas u objetivos previstos. Es claro que el legislador tena en mente la nocin general de sistema cuando propuso esta definicin de control interno, es decir, aquella que establece que un sistema es un conjunto de elementos relacionados entre s con un propsito definido (ver la seccin 2.1). Slo as se entiende que enumere como elementos del control interno aspectos tan dismiles como el esquema organizacional de una entidad, los mtodos y las normas, los cuales corresponden a categoras diferentes y pertenecen a mbitos distintos de una organizacin. En efecto, el esquema organizacional es de carcter descriptivo y se refiere bsicamente al organigrama de la entidad, es decir, al grfico que seala algunas oficinas y cargos de la entidad as como sus relaciones jerrquicas, algunas veces denominadas canales formales de comunicacin. Los mtodos son secuencias de pasos para llevar a cabo alguna actividad, por tanto, pertenecen al mbito operativo. Las normas son restricciones taxativas del quehacer organizacional, en consecuencia, regulan su devenir. El problema de utilizar definiciones tan generales radica en que dificultan su aplicacin en contextos especficos, y es probable que esta sea una de las causas de la demora en la implementacin del MECI en las entidades pblicas. Esta Gua propone una definicin ms especfica de control interno, basada en la nocin de sistema como una serie de actividades humanas. Entonces, control interno ha de entenderse como un sistema de actividades inmersas en los procesos de la entidad cuya operacin interrelacionada apunta al logro de los objetivos institucionales, tal como lo establece el artculo citado. Para lograr dichos fines, es necesario tener un esquema organizacional apropiado, definir un conjunto de planes, instituir mtodos de trabajo, definir unos principios, promulgar unas normas, as como establecer unos procedimientos de accin y unos mecanismos de verificacin y evaluacin. En otras palabras, la definicin del sistema de control interno aqu propuesta no contradice la establecida en la norma.
3.2 Propsito del MECI

El MECI es un modelo que tiene como propsito desarrollar el sistema de control interno en una entidad. En particular, busca asegurar que esta logre sus objetivos institucionales mediante el desarrollo de tres capacidades: Autocontrol, autorregulacin y autogestin. A continuacin se presentan las definiciones de estos conceptos, segn el anexo tcnico del Decreto 1599 de 200510. Autocontrol: Es la capacidad que ostenta cada servidor pblico para controlar su trabajo, detectar desviaciones y efectuar correctivos para el adecuado cumplimiento de los resultados que se esperan en el ejercicio de su funcin, de tal manera que la ejecucin de los procesos, actividades y/o tareas bajo su responsabilidad, se desarrollen con fundamento en los principios establecidos en la Constitucin Poltica. Autorregulacin: Es la capacidad institucional para aplicar de manera participativa al interior de las entidades, los mtodos y procedimientos establecidos en la normatividad, que permitan el desarrollo e implementacin del Sistema de Control Interno bajo un entorno de integridad, eficiencia y transparencia en la actuacin pblica.
10
El Decreto 2145 de 1999 puede considerarse un antecedente de estas definiciones.
17
Mdulo I
Autogestin: Es la capacidad institucional de toda entidad pblica para interpretar, coordinar, aplicar y evaluar de manera efectiva, eficiente y eficaz la funcin administrativa que le ha sido asignada por la Constitucin, la Ley y sus Reglamentos. En el desarrollo de la Gua, se adoptarn las siguientes definiciones sintticas de los conceptos anteriores: Autocontrol: es el control intrnseco de las actividades realizadas por cada servidor pblico. Autorregulacin: es la capacidad de formular, promulgar, ejecutar y verificar el cumplimiento de las normas internas relacionadas con el control interno de la entidad. Autogestin: es el control intrnseco de las actividades asociadas con los roles (o los cargos) y sus relaciones en los procesos de la entidad.
Para lograr que la entidad desarrolle estas capacidades en su conjunto, el MECI establece tres subsistemas: De control estratgico, de control de gestin y de control de evaluacin. Cada uno se divide en un conjunto de componentes, que a su vez se subdividen en elementos. La figura 1 ilustra de manera sinttica dicha estructura.
SUBSISTEMAS CONTROL ESTRATGICO
Ambiente de control Acuerdos, compromisos o protocolos ticos Desarrollo del talento humano Estilo de direccin Planes y programas Modelo de operacin por procesos Estructura organizacional Contexto estratgico Identificacin de riesgos Anlisis de riesgos Valoracin de riesgos Polticas de administracin de riesgos No. 1 2 3 4 Informacin 5 6 7 Comunicacin pblica 8 9 10 11
CONTROL DE GESTIN
Actividades de control Polticas de operacin Procedimientos Controles Indicadores Manual de procedimientos Informacin primaria Informacin secundaria Sistemas de informacin
No. Autoevaluacin 12 13 14 15 16 17 18 19
CONTROL DE EVALUACIN
Autoevaluacin del control Autoevaluacin de la gestin
No. 23
24
COMPONENTES
Direccionamiento estratgico
Evaluacin independiente
Evaluacin independiente al sistema de control interno
25
Auditora interna
26
Administracin de riesgos
Planes de mejoramiento
Comunicacin organizacional Comunicacin informativa Medios de comunicacin
20 21 22
Plan de mejoramiento institucional Plan de mejoramiento por procesos Plan de mejoramiento individual
27 28 29
ELEMENTOS
Figura 1. Ilustracin sinttica del MECI
La figura evidencia una vez ms la concepcin sistmica del MECI basada en una definicin tan general del concepto sistema, que agrupa en una misma categora elementos o componentes de naturaleza heterognea. Por ejemplo, en el subsistema de control de gestin se renen los componentes de actividades de control e informacin, a pesar de que estos pertenecen a categoras distintas: El primero tiene un carcter dinmico que se refiere a las acciones (actividades) que alguien realiza en la entidad para fijar polticas de operacin, establecer procedimientos o definir indicadores; el segundo tiene un carcter esttico relacionado con un conjunto de datos con cierto propsito (informacin primaria y secundaria). Esto mismo sucede con los elementos cuando, por ejemplo, en un mismo componente (como el ambiente de control) se agrupan los acuerdos, los compromisos y los protocolos ticos, que son el resultado de procesos de
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concertacin entre miembros de la organizacin, con el estilo de direccin, que es un atributo propio de quienes ejercen los cargos de direccin y gestin en la entidad. Este uso tan general del concepto sistema dificulta la puesta en operacin del MECI. Si este se concibe como un conjunto de elementos agrupados en componentes y estos en subsistemas, puede tenderse a creer que la mera existencia de los elementos en cada componente y de estos en cada subsistema es suficiente para la operacin del sistema de control interno. Por supuesto, esta sera una visin lejana de la operacin de un sistema en donde el nfasis radica justamente en las relaciones entre los componentes y no slo en su existencia por separado. Es importante, por tanto, poder subdividir simultneamente el MECI en componentes sin perder de vista la interrelacin y el propsito comn entre estos. La presente Gua ofrece una manera de reorganizar los elementos y componentes del MECI para facilitar este proceso de anlisis holstico11.
3.3 El Manual para la implementacin del MECI

El Departamento Administrativo de la Funcin Pblica (DAFD) elabor y public el Manual para la implementacin del MECI en marzo de 2006 con el fin de promover la institucionalizacin del control como herramienta de gestin (DAFD, 2006). El Manual propone cuatro etapas para el proceso de implementacin, que pueden sintetizarse de la siguiente manera:
ETAPA 1
Planeacin del diseo e implementacin del MECI
ETAPA 2
Diseo e implementacin del MECI
ETAPA 2
Evaluacin de la implementacin del MECI
ETAPA 4
Elaboracin del Normograma
Figura 2. Descripcin grfica de las etapas para la implementacin del MECI (DAFP, 2006)
3.3.1 Etapa 1.
Esta etapa debe desarrollarse de acuerdo con lo establecido por la circular No. 3 de 2005 del Consejo Asesor del Gobierno Nacional en Materia de Control Interno de las Entidades del Orden Nacional y Territorial. El propsito de esta etapa es iniciar formalmente el proceso de implementacin del MECI en la entidad y asegurar que exista la capacidad funcional necesaria para que este pueda realizarse. La figura 3 ilustra los pasos requeridos en esta etapa. Esta etapa incluye la realizacin de un autodiagnstico general del MECI, a partir del cual deben elaborarse los respectivos planes de trabajo. Segn el Manual, este autodiagnstico se basa en encuestas de percepcin. Si bien dichas encuestas son un insumo til para medir la opinin de los encuestados con respecto a aquello que se indaga en las preguntas, no necesariamente miden el estado de cada uno de los elementos del MECI pues dependen en gran medida de los canales de comunicacin interna. Es posible, por ejemplo, que un sistema de informacin que apoya un proceso misional de la entidad se encuentre operando, pero que su divulgacin haya sido escasa, lo cual incide en la percepcin que de este tienen los encuestados. En sntesis, es importante medir estas percepciones pero tambin complementarlas con otras observaciones ms directas. Este tipo de observaciones se explicarn en el Mdulo II.
11
La expresin anlisis holstico es un oxmoron, es decir, una aparente contradiccin de trminos por cuanto etimolgicamente anlisis proviene de dividir mientras que holstico significa indivisible. Mantener un balance entre estos dos aspectos es justamente el aporte de la visin sistmica de un fenmeno.
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Mdulo I
Lograr el compromiso de la alta direccin Adoptar el MECI mediante acto administrativo Realizar sensibilizacin, socializacin y capacitacin Realizar el Autodiagnstico (encuesta de referencia) Asignar responsabilidades
Elaborar planes de trabajo
Figura 3. Descripcin grfica de los pasos de la Etapa 1 para la implementacin del MECI (DAFD, 2006)
3.3.2 Etapa 2.
En esta etapa se realiza el diagnstico especfico de cada elemento de control, y a partir de all se proponen, discuten, acuerdan y llevan a cabo las acciones tendientes a que el elemento se implante en la entidad. La figura 4 ilustra los pasos correspondientes. Los diagnsticos especficos por elemento se basan fundamentalmente en encuestas de percepcin. Este proceso se repite para la gran mayora de elementos para que al final estos existan y entren en funcionamiento. En este punto deben tenerse en cuenta, por un lado, las limitaciones de las encuestas de percepcin sealadas en la etapa anterior y, por otro, que si se sigue el esquema de implementacin propuesto en el Manual, se corre el riesgo de perder de vista la interrelacin que debe existir entre todos estos elementos para que de su operacin coordinada en una entidad particular surja el sistema de control interno deseado. Es decir, el equipo de implementacin del MECI no debe olvidar la visin holstica del sistema cuando lo est implantando elemento por elemento. Para cada elemento, el Manual provee referencias muy tiles a las normas vigentes que los sustentan as como a los instrumentos tcnicos elaborados por el DAFD (2006). Las entidades pueden utilizarlos para facilitar el proceso de diseo o mejoramiento de cada uno.
Establecer criterios y parmetros para aplicar la encuesta
Aplicar la encuesta a una muestra representativa de servidores Presentar los resultados al Comit de Coordinacin de CI
Tabular, valorar, analizar la informacin y formular propuestas
Adoptar las acciones correspondientes
Figura 4. Descripcin grfica de los pasos de la Etapa 2 para la implementacin del MECI (DAFD, 2006)
20
3.3.3 Etapa 3.
Esta etapa tiene como propsito hacer un seguimiento del proceso de implementacin del MECI en la entidad. Este seguimiento continuo debe reflejarse en una serie de informes de avance cuyo contenido se especifica en el Manual (DAFD, 2006).
3.3.4 Etapa 4.
El normograma que se propone desarrollar en esta etapa es un instrumento que le permite a las entidades delimitar su mbito de responsabilidad, tener un panorama claro sobre la vigencia de las normas que regulan sus actuaciones, evidenciar las relaciones que tiene con otras entidades en el desarrollo de su gestin, identificar posible duplicidad de funciones o responsabilidades con otros entes pblicos y soportar sus planes, programas, procesos, productos y servicios (DAFD, 2006). Este es un instrumento importante para apoyar la operacin del MECI en la entidad. La presente Gua complementa el Manual para la implementacin del MECI del DAFD por cuanto hace nfasis en la visin holstica del sistema de control interno a medida que se diagnostica y mejora cada uno de los elementos que lo conforman. En la siguiente seccin, se describe en trminos generales la estructura de esta Gua y su relacin con la estructura del MECI.
3.4 La Gua para la implementacin del MECI

Para mantener una visin holstica del sistema de control interno y a la vez asegurar que cada elemento del MECI existe y opera adecuadamente, es necesario entender el propsito sistmico de cada uno, es decir, su razn de ser dentro de dicho sistema en la entidad. Por tanto, desde el comienzo debe hacerse explcito el contexto organizacional al que pertenece. En la presente Gua se propone integrar este contexto en tres tipos de gerencia: Desempeo, cohesin y desarrollo. A continuacin, se describen brevemente estas gerencias propias de las organizaciones modernas (Espejo & Schwaninger, 1993). En el Mdulo II, se explicar en detalle este contexto integrador. El propsito en este punto es describir la estructura de la Gua y compararla con la estructura del MECI.
3.4.1 Gerencia de desarrollo.

Esta gerencia, si es posible y necesario, redefine o actualiza el contexto de la misin y la visin de la entidad. Tambin anticipa cambios en su entorno: En las necesidades de sus clientes (usuarios o beneficiarios), en la tecnologa necesaria para su quehacer organizacional, en las relaciones con sus suministradores, en el comportamiento y la estrategia de la competencia si esta existe o en las normas que regulan su operacin. En el sector pblico, adems de los aspectos mencionados, es necesario estar atentos a cambios en los planes de desarrollo, las polticas pblicas, la normatividad que regula el quehacer institucional e incluso las ideologas que enmarcan la gestin pblica. Todo esto puede llevar a la necesidad de realizar ajustes a las polticas de cada institucin para que la entidad sea viable en su cambiante entorno y asegurar que los bienes y servicios que ofrece sigan siendo adecuados para las necesidades de la comunidad a la que debe servir. Este ser el contenido de la primera parte del Mdulo II de la Gua.
21
Mdulo I
3.4.2 Gerencia de cohesin.

Esta gerencia integra todos aquellos procesos internos que permiten coordinar, monitorear y cohesionar los procesos misionales que desarrolla la entidad. Es decir, asegura la calidad de los bienes y servicios que ofrece la entidad de acuerdo con parmetros de eficacia, eficiencia, efectividad y dems estndares acordados (economa, ecologa, entre otros). Este ser el contenido de la segunda parte del Mdulo II de la Gua.
3.4.3 Gerencia de desempeo.

La gerencia de desempeo de una organizacin (pblica o privada) rene todos aquellos procesos tendientes a gestionar las relaciones de la entidad con su entorno actual. El entorno de una entidad est constituido por sus clientes (beneficiarios o usuarios)12, sus suministradores (o proveedores), su competencia (si esta existe en el mbito de operacin de la entidad) y sus reguladores. En la siguiente seccin, se explicar cmo identificar estos agentes. En el Mdulo III, se presentarn algunas pautas para gestionar efectivamente las relaciones de una entidad con sus agentes. Teniendo en cuenta estas definiciones, la figura 5 ilustra los tres mdulos de la estructura de la Gua. En cada uno se observan las actividades generales asociadas y la referencia a los elementos del MECI que se tienen en cuenta. El primer mdulo se centra en hacer una descripcin de la entidad como un sistema organizacional mientras que los mdulos siguientes agrupan los elementos del MECI en las tres gerencias mencionadas. Los nmeros que aparecen al frente de cada actividad corresponden a los elementos del MECI (esta numeracin es la misma que se utiliz en la figura 1). Los elementos correspondientes a los planes de mejoramiento (los nmero 27, 28 y 29) se desprenden de los diagnsticos que se realizan en cada una de las tres gerencias. Este punto se aclarar en uno de los anexos al hacer una sntesis de las herramientas utilizadas y relacionar cada uno de los componentes del modelo. De esta forma, es claro que la Gua no slo incluye todos los elementos del MECI, sino que adems los sita en un contexto organizacional preciso (las tres gerencias). As, los elementos mantienen su propsito sistmico como parte del sistema de control interno de la entidad.
12
En esta Gua se utilizar el trmino cliente para referirse a aquellos actores (individuales o institucionales) a quienes van dirigidos los bienes o servicios que provee la entidad. En algunos casos trminos como beneficiarios o usuarios pueden ser de mayor aceptacin segn el contexto en el que se desenvuelva la entidad correspondiente.
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MDULOS DE LA GUA MDULO 1

(modelamiento de la entidad) Planear la implementacin Constitutir el grupo de trabajo Gerencia de Desarrollo Realizar el autodiagnstico Elaborar un plan general de trabajo Revisar la misin, la visin y formular una declaracin de identidad Identificar actores relevantes al quehacer organizacional Elaborar modelos estructurales Determinar actividades primarias y funciones de apoyo Elaborar el modelo de procesos de la entidad 5 No.
MDULO 2
(gerencia de desarrollo y de cohesin) Verificar el direccionamiento estratgico de la entidad Elaborar el mapa estratgico
No.
MDULO 3
(gerencia de desempeo) Gerencia de Desempeo
No.
Fortalecer la relacin con los beneficiarios / usuarios / clientes 20, Fortalecer la relacin con los 21, suministradores 22 Fortalecer la relacin con los reguladores
ACTIVIDADES
Modelar la entidad como un sistema organizacional
Propiciar un adecuado ambiente de control Gerencia de Cohesin Revisar y balancear los niveles de centralizacin / descentralizacin de funciones Revisar y ajustar los sistemas de informacin Revisar y ajustar los sistemas de control de gestin Establecer una administracin de riesgos
1,2,3 Normograma general sobre el control interno 6 17, 18, 19 Anexos
12, 13, 14, 15, 16 7, 8, 9, 10, 11 23, 24, 25, 26, Fortalecer los mecanismos de monitoreo 27, 28, 29
Sntesis de herramientas utilizadas
Glosario
ELEMENTOS DEL MECI RELACIONADOS
Figura 5. Descripcin resumida de la estructura de la Gua para la implementacin del MECI
La siguiente seccin describe un mtodo para delimitar sistmicamente la organizacin de una entidad. Este es el primer paso para contextualizar la operacin del MECI.
4. DELIMITACIN SISTMICA DE UNA ENTIDAD

El MECI adopta una visin sistmica de una organizacin, por tanto, es importante especificar cules son los bordes del sistema organizacional que se est estudiando. En otras palabras, para conocer los bordes que tendr el sistema de control interno que se piensa implantar es imprescindible identificar aquellos procesos que definen el quehacer de la entidad as como los agentes que participan en l.
4.1 Los agentes13 que intervienen en el quehacer de una entidad

En un nivel macro, la labor de cualquier entidad puede describirse como un proceso de transformacin mediante el cual se produce algn valor agregado (los bienes o servicios que ofrece) a partir de un conjunto de insumos. Este podra denominarse como el gran macroproceso que define el quehacer de la entidad. La representacin genrica de este proceso de transformacin se aprecia en la figura 6. Insumos Transformacin Bienes / Servicios
Figura 6. Descripcin genrica del quehacer de una entidad como un proceso de transformacin
13
Este trmino se denomina stakeholders en la literatura anglosajona (Friedman & Miles, 2006).
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Mdulo I
El mtodo que se describe a continuacin para determinar los agentes que intervienen en el quehacer de la organizacin (roles individuales o grupales que tienen algn inters en la entidad) y empezar a caracterizar sus relaciones se denomina nombrar sistemas y fue desarrollado por Ral Espejo (Espejo, Bowling & Hoverstadt, 1999). A partir de los tres elementos que aparecen en la figura 6, es posible identificar tres de estos agentes: Los suministradores (o proveedores), que proporcionan los insumos requeridos para producir la transformacin; los clientes (o usuarios o beneficiarios), que reciben los bienes o servicios o tienen acceso a ellos; y los actores, que llevan a cabo los procesos (misionales y de apoyo) que producen esta transformacin. La figura 7 ilustra la relacin entre elementos del proceso de transformacin y los tipos de agentes. Lo anterior implica que el proceso de transformacin es el elemento clave que gua la identificacin de agentes. Por tanto, es importante formular de una manera apropiada esta transformacin, lo cual puede hacerse mediante el empleo de la siguiente forma cannica14:
La entidad S produce/ofrece X mediante los procesos Y con el propsito Z.
Insumos
Transformacin
Bienes / Servicios
Suministradores
Actores
Clientes, usuarios o beneficiarios
Figura 7. Tres de los agentes que intervienen en el proceso de transformacin de una entidad
Esta forma cannica permite expresar la misin en uso de la entidad, es decir, aquella misin que efectivamente la entidad realiza en el entorno actual mediante los procesos que ejecuta con los recursos que cuenta. Esta es la misin que desarrolla el propsito en uso que se mencion en la seccin 2.2.4. Para describir la misin en uso de la entidad se deben utilizar verbos en infinitivo que eviten ambigedades. Para ello se recomienda usar verbos directos como dirigir, hacer, erradicar, reducir en, aumentar en, proporcionar, etc., en lugar de los sinuosos, tan usados cuando no se quiere asumir un compromiso claro, como coordinar, apoyar, mejorar, estimular, etc. (Aldana & Reyes, 2004). Entre ms precisos los verbos, ms fcil ser la definicin de indicadores de gestin que permitan medir su realizacin e impacto. Este tema se desarrollar con ms detalle en el Mdulo II de la Gua. Otros agentes relevantes para la operacin de la entidad son los que se denominan organizadores e intervinientes. Los organizadores son responsables por la gerencia de la entidad y tienen, adems, la capacidad para modificar su transformacin. Los intervinientes no forman parte de la entidad, pero pueden afectar su operacin como resultado (intencional o no) de sus acciones. Tpicamente la competencia (cuando esta existe) y los reguladores de una entidad conforman sus intervinientes. La figura 8 rene los elementos constitutivos de la descripcin sistmica del quehacer de la entidad. Los suministradores, los clientes y los intervinientes constituyen el entorno actual de la entidad.
14
Una forma cannica es una regla estndar o uniforme que puede aplicarse a un conjunto definido de elementos; en este caso, al conjunto de nombres de procesos de una transformacin.
24
El nemnico TASCOI permite recordar los seis elementos necesarios para delimitar sistmicamente una entidad: Transformacin, Actores, Suministradores, Clientes (beneficiarios o usuarios), Organizadores e Intervinientes (Espejo et al., 1996).
Competencia
Organizadores
Reguladores
Insumos
Transformacin
Bienes / Servicios
Suministradores
Actores
Clientes
Figura 8. Elementos constitutivos de la descripcin sistmica de la entidad
Para mayor claridad, en el siguiente ejemplo se delimita sistmicamente la labor que adelanta un establecimiento carcelario, es decir, se enuncia con precisin su proceso de transformacin y sus agentes. En este caso hipottico, despus de indagar con el director de la crcel por la misin en uso de su entidad, se obtuvo la siguiente descripcin: Esta crcel es una organizacin que provee tratamiento psicolgico, cuidado mdico y capacitacin especializada a personas que han sido condenadas por un delito por un juez de la Repblica, con el propsito de ayudarlas a incorporarse a la vida productiva en sociedad cuando salgan de la crcel. En este caso los agentes son los siguientes: Actores = Los abogados, guardias, mdicos, siclogos, trabajadores sociales y formadores. [Aqu el nfasis est en identificar los roles pertinentes para la misin en uso de la crcel, es decir, quines participan ms directamente en la realizacin de sus procesos misionales]. Los jueces de ejecucin de penas, que proveen (y dosifican) las penas que deben cumplir los condenados; el INPEC, que proporciona los implementos de operacin de la crcel; el SENA, que provee materiales y equipos de entrenamiento; las drogueras, que suministran los elementos usados por los mdicos; y los proveedores de equipos de seguridad (incluido el armamento) que requieren los guardias para llevar a cabo su funcin. Los reclusos, que se benefician de manera directa, y la comunidad, que se ve favorecida indirectamente, de la labor de resocializacin adelantada por esta crcel. El director de la crcel. El INPEC, que reglamenta los procedimientos en las crceles del pas; el Ministerio del Interior y de Justicia, que puede proponer reformas legales al sistema penitenciario; el Congreso de la Repblica que expide el cdigo penitenciario y el cdigo penal; el Ministerio de Proteccin
Suministradores =
Clientes =
Organizador = Intervinientes =
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Mdulo I
Social, que regula lo relacionado con trabajo; y el Ministerio de Educacin, encargado de supervisar los programas educativos que ofrece la crcel (por ejemplo en alfabetizacin). En este caso, y en estricto sentido, no existe competencia para la labor adelantada por una crcel. Lo anterior ilustra las caractersticas generales de los agentes que participan en un caso concreto y la importancia de especificar la misin en uso de la entidad, pues de all se desprende el resto del anlisis. El ejemplo comienza con el texto de la misin en uso de la crcel, segn una entrevista realizada a su director. Las entrevistas, de hecho, son la fuente principal de informacin para obtener el texto de la misin en uso de una entidad. Como esta misin se refiere a la descripcin de lo que actualmente est llevando a cabo la entidad de acuerdo con su plan estratgico vigente y los recursos con los que cuenta, es posible que su descripcin vare dependiendo de la perspectiva con que lo observe cada persona entrevistada. Para mostrar con mayor precisin las implicaciones que tiene el cambio en la perspectiva desde la cual se aprecia la misin de una entidad, vale la pena considerar nuevamente el caso del establecimiento carcelario. En esta oportunidad, sin embargo, el director de la crcel establece la misin en uso en los siguientes trminos. Esta prisin es una organizacin que provee un servicio a la comunidad al recibir y mantener reclusos que han sido condenados por el sistema penal colombiano con el propsito de proteger a la comunidad. Tenemos un grupo de abogados y guardias muy bien entrenados quienes llevan a cabo su labor eficientemente segn las regulaciones del INPEC.
En este caso los agentes son los siguientes: Actores = Los abogados y los guardias. [Nuevamente el nfasis est en identificar los roles pertinentes para la misin en uso de la crcel, es decir, quines participan ms directamente en la realizacin de sus procesos misionales]. Los jueces de ejecucin de penas, que proveen (y dosifican) las penas que deben cumplir los condenados; el INPEC, que suministra los implementos de operacin de la crcel; y los proveedores de equipos de seguridad (incluido el armamento) que requieren los guardias para llevar a cabo su funcin. La comunidad. El director de la crcel. El INPEC, que regula los procedimientos en las crceles del pas; el Ministerio del Interior y de Justicia, que puede proponer reformas legales al sistema penitenciario; y el Congreso de la Repblica, que expide el cdigo penitenciario y el cdigo penal. De nuevo, y en estricto sentido, no existe competencia para la labor adelantada por una crcel.
Suministradores =
Clientes = Organizador = Intervinientes =
Es claro, por lo tanto, que al modificar la misin en uso de la entidad la identificacin de agentes cambia, as como los indicadores de gestin respectivos. Cuando se pide a una persona que describa qu hace una entidad, cmo lo hace (cules son sus proceso misionales) y para qu lo hace (su propsito en uso), su respuesta siempre estar mediada por el rol que desempea, el cargo que
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ocupa en la organizacin (si forma parte de esta) o por las relaciones que mantiene regularmente con ella. Este sesgo en la respuesta a las tres preguntas se conoce como un punto de vista legtimo, es decir, una descripcin en la que se da mayor importancia a ciertos aspectos sobre otros en razn a intereses particulares o por efecto de la perspectiva (el rol y la formacin) desde la que se aprecia el quehacer de una organizacin. Si varias personas observan, por ejemplo, el dibujo del lado izquierdo de la figura 9 es probable que sin mayor dificultad coincidan en afirmar que all aparece un sapo (o una rana). Si observan el dibujo del lado derecho quiz concuerden en que all aparece un caballo. Lo interesante de la figura es que los trazos de una y otra son exactamente los mismos, lo nico que vara de la segunda con respecto a la primera es una rotacin de 90 grados en el sentido opuesto al de las manecillas del reloj. En otras palabras, un cambio de perspectiva en la observacin (en este caso, el cambio de perspectiva es visual por efecto de la rotacin de la figura) lleva al mismo observador a hacer descripciones muy diferentes de los mismos trazos.
Figura 9. Cambio de perspectiva en la descripcin de una figura
En la figura 10 se observa una sola imagen; sin embargo, es posible que diferentes personas la describan de manera distinta. Es probable que mientras algunos afirman que all aparece el rostro de un indio (nativo norteamericano), otros aseguren que observan la figura de un esquimal de espaldas a punto de ingresar a una cueva. Este ejemplo tambin ilustra el nfasis que hace el observador en ciertos trazos y las relaciones que elabora entre partes de la figura para darle sentido a lo que all observa. Lo importante aqu no es saber quin est en lo correcto o cul es la figura que realmente aparece en la imagen, sino cules son los supuestos que subyacen a una u otra descripcin.
Figura 10. Una imagen y varias descripciones
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Mdulo I
La figura 11 ilustra el mismo problema de diferentes puntos de vista en un contexto organizacional. Aqu se observa a dos personas, por ejemplo, el gerente entrante y el gerente saliente de una empresa, quienes describen la razn de ser su organizacin (qu hace?). El gerente saliente (la figura de la izquierda) centra su descripcin y comprensin de lo que hace la entidad en la produccin a escala de vehculos. El gerente entrante se centra, por su parte, en la contaminacin que est generando el quehacer de la entidad.
Figura 11. Diversos puntos de vista legtimos en una organizacin (Espejo et al., 1996)
Esta diferencia en la percepcin que tienen los dos gerentes incidir en la forma como cada uno concebir el control interno y la gestin. Es claro que el gerente saliente concentra sus esfuerzos en el incremento de la produccin de la empresa e invierte en ello sus recursos. Los indicadores clave para medir el xito de su gestin se concentrarn en la productividad de la planta; indicadores sobre contaminacin raramente aparecen en las discusiones sobre decisiones estratgicas de la empresa. El gerente entrante, por su parte, muy seguramente destinar gran parte de sus recursos y esfuerzos a disminuir los niveles de contaminacin que produce la empresa. Los indicadores sobre polucin sern claves dentro del sistema de control interno de la entidad y su discusin ser importante a la hora de definir los planes estratgicos a futuro. En sntesis, especificar la misin en uso de una entidad en un momento determinado proviene de la descripcin que hacen sus directivas al responder a las preguntas de qu hace actualmente la organizacin, cmo y para que lo hace15. Esta descripcin puede no coincidir debido a los puntos de vista desde los cuales se realiza. Acordar con las directivas una sola descripcin es crucial para empezar a contextualizar el sistema de control interno que se desea implantar. Variaciones en esta descripcin (por sutiles que estas sean) pueden causar problemas de coordinacin en los niveles ms operativos de la entidad.
4.2 Pasos para identificar los agentes de una entidad

Aparte de los textos sobre misin, visin, plan estratgico, normas y dems documentos relevantes para describir el quehacer general de la entidad, el equipo MECI cuenta con las entrevistas que realiza a sus directivas. Estas entrevistas pueden ser individuales o colectivas, si se llevan a cabo en un taller o reunin grupal. Los pasos especficos para su realizacin son los siguientes:
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Es importante insistir en que el texto impreso de la misin de la entidad as como la norma que le dio vida indican la misin expuesta de la misma y no necesariamente su misin en uso en un momento determinado.
28
1. Revise la informacin secundaria relacionada con el quehacer de la entidad. 2. Planee las entrevistas, es decir, seleccione las personas a quienes va a entrevistar y prepare las preguntas y la forma en que realizar la entrevista (individual o colectiva). Las preguntas especficas que formule deben permitir al final elaborar una descripcin sucinta (un par de prrafos) acerca de qu hace la entidad (es decir, cules son los bienes y servicios que ofrece), quines son sus clientes, cules son los insumos ms relevantes, quines son los proveedores de estos insumos, cules son los procesos misionales, cules son los actores (es decir, los roles o cargos) ms relevantes para la realizacin de estos procesos, quines son los reguladores de la entidad y, de ser el caso, quines son reconocidos como su competencia. En el anexo 1 se presenta un ejemplo de este tipo de entrevistas. 3. Realice las entrevistas. 4. Consolide el resultado de las entrevistas (ver el anexo 2). Si es posible, escriba una afirmacin que sintetice la misin en uso de la entidad sin que sea conflictiva con las afirmaciones obtenidas. 5. Si encuentra diferencias de percepcin entre las personas entrevistadas, adelante una segunda ronda de reuniones para aclarar las respuestas obtenidas. 6. Consolide el resultado de esta labor en el formato que se muestra en el anexo 3. El diagrama de flujo de la figura 12 ilustra este procedimiento. Procedimiento Equipo MECI Equipo directivo Revisar informacin sobre misin, visin y planes estratgicos
Comentarios Es importante revisar toda la documentacin relevante que permita delimitar con precisin el quehacer de la entidad. Estos documentos incluyen aquellos producidos como parte de un ejercicio de planeacin estratgica (misin, visin, valores, principios, estrategias, planes operativos) as como la normatividad correspondiente a la labor de la entidad. Estos entrevistados deben sleeccionarse del nivel directivo, profesional y assor principalmente. Es probable que se requiera ajustar el formato que se sugiere. Aqu se registran las diferemtes percepciones de los entrevistados con respecto a la misin en uso de la entidad. Aqu se busca llegar a un acuerdo en el texto de la misin en uso de la entidad y sobre la identificacin de sus actores relevantes Es importante que en el formato se aprecie la relacin entre insumos y sus proveedores respectivos as como entre los productos/servicios y los beneficiarios correspondientes.
Formatos
Seleccionar muestra de entrevistados Realizar entrevistas Analizar y consolidar entrevistas Revisar consolidado con equipo directivo Formato de delimitacin sistmica de una entidad Anexo 3Formato de entrevistas - Anexo 1Formato de consolidacin de entrevistas - Anexo 2-
Consolidar TASCOI
Figura 12. Procedimiento para identificar los agentes de la entidad
29
Mdulo I
4.3 Ejemplos de delimitacin sistmica de una entidad

Los siguientes ejemplos se presentan a manera de ilustracin del mtodo y se basan en trabajos en desarrollo al momento de escribir esta Gua. Se trata de cinco casos reales que se han venido desarrollando como parte de un convenio tripartita firmado entre la Universidad de los Andes, la Contralora General de la Repblica y el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica. Los ejemplos provienen de las siguientes entidades: la Armada Nacional, la Contralora General de la Repblica, Findeter y el Ministerio de Minas y Energa. El autor ha hecho algunos ajustes a los trabajos originales con el fin de hacerlos consistentes con el contenido de la Gua.
4.3.1 La Armada Nacional
16
La misin en uso y la visin de la Armada Nacional se presentan a continuacin:

Misin en uso
Contribuir a la defensa de la Nacin a travs del empleo efectivo de un poder naval flexible en los espacios martimo, fluvial y terrestre bajo su responsabilidad, con el propsito de cumplir la funcin constitucional y participar en el desarrollo del poder martimo y a la proteccin de los intereses de los colombianos.
Visin
Para el ao 2010 la Armada Nacional mediante operaciones decisivas y contundentes habr contribuido en la recuperacin y consolidacin de la paz y la seguridad democrtica de los colombianos; habr fortalecido su talento humano, armas y tecnologa naval hasta obtener la capacidad disuasiva y operacional necesaria para garantizar el uso legtimo de los espacios martimo y fluvial del pas; y ser una Institucin admirada por la Nacin y lder en el desarrollo del poder martimo nacional.
Los principales suministradores e insumos son los siguientes:

Insumos Suministradores
Material de guerra: Bajo este concepto se contemplan los elementos que le permiten a la Institucin su actuar operacional; entre los que se encuentran Proveedores de material blico los buques de guerra, buques de apoyo operacional (guardacostas), Astilleros navales aeronaves de apoyo operacional y armamento, entre otros. Tecnologa y comunicaciones: Incluye el material de electrnica y comunicaciones de guerra (sonares, radares, satelitales, etc.) y todos Proveedores de equipos de comunicaciones los equipos tecnolgicos requeridos para brindar un adecuado apoyo Proveedores de tecnologa administrativo al proceso operacional. Informacin: No slo se requiere para la realizacin de las operaciones (informacin de inteligencia) sino que adems se considera toda la informacin recibida de los entes reguladores, la generada por la institucin Centrales de informacin sobre la cual se basan las decisiones y por medio de la cual se genera y propende la memoria institucional. Logstica: Se ha concebido este elemento como la combinacin de los Agencias logsticas requerimientos de alimentacin, vestuario, transporte, combustible, sanidad Proveedores de logstica y abastecimientos requeridos para el ejercicio de su operacin.
El organizador es el seor almirante comandante de la Armada Nacional y los actores corresponden a los roles ms relevantes relacionados en el organigrama de la institucin. Los intervinientes de la Armada Nacional estn conformados principalmente por sus reguladores:
16
Este trabajo estuvo a cargo del vicealmirante Carlos Humberto Pineda Gallo, CF. Miguel Alfredo Barrios Alonso, TN. Rodrigo Ren Ramos Caballero y Sara Nieth Gonzlez Salcedo.
30

El seor Presidente de la Repblica, como Comandante Superior de las Fuerzas Militares La Direccin General Martima El Ministerio de Defensa Nacional El Comando General de las Fuerzas Militares El Congreso de la Repblica La Contralora General de la Repblica La Procuradura General de la Nacin La Contadura General de la Nacin El Departamento Administrativo de la Funcin Pblica La Corte Constitucional El Ministerio del Medio Ambiente
La Armada Nacional, de acuerdo con el mandato constitucional, debe brindar seguridad y defensa en su rea de responsabilidad (la jurisdiccin asignada). De aqu se desprende que sus principales beneficiarios son la ciudadana en general y, en particular, Ecopetrol, los pases fronterizos y las empresas de comercio y transporte tanto martimo como fluvial, adems de las empresas pesqueras, tursticas y hoteleras. La figura 13 sintetiza esta delimitacin sistmica de la Armada Nacional.
Competidores
No Aplica
Nombre de la entidad ARMADA REPBLICA DE COLOMBIA Organizadores

Comandate Armada Nacional
Reguladores
Presidencia de la Repblica Ministerio de Defensa Nacional Comando General de las Fuerzas Militares Congreso de la Repblica Contralora General de la Repblica Departamento Nacional de Planeacin Ministerio del Medio Ambiente Procuradura General de la Nacin Ministerio de Hacienda En el 2010 la Armada Nacional mediante operaciones decisivas y contundentes habr contribuido en la recuperacin y consolidacin de la paz y la seguridad democrtica de los colombianos; habr fortalecido su talento humano, armas y tecnologa naval hasta obtener la capacidad disuasiva y operacional necesaria para garantizar el uso legtimo de los espacios martimo y fluvial del pas; y ser una Institucin admirada por la Nacin y lder en el desarrollo del poder martimo nacional.
MISIN Insumos
Material de Guerra Tecnologa y Comunicaciones Informacin Logstica (alimentacin, vestuario, transporte, combustible, etc.) Contribuir a la defensa de la Nacin a travs del empleo efectivo de un poder naval flexible en los espacios martimo, fluvial y terrestre bajo su responsabilidad, con el propsito de cumplir la funcin constitucional y participar en el desarrollo del poder martimo y a la proteccin de los intereses de los colombianos.
Productos/servicios
Seguridad y defensa en los espacios martimos, fluviales y terrestres asignados a su jurisdiccin
Visin
Suministradores
Proveedores de Material Blico Astilleros Ciudadana Proveedores de Equipos de Comunicaciones Proveedores de Tecnologa Agencias Logsticas Entidades de Salud Direccin General Martima Centrales de Informacin Proveedores de Logstica Ministerio de Hacienda
Actores
Usuarios/beneficiarios
LA CIUDADANIA Empresas de Comercio Martimo Empresas de Transporte Martimo
El personal que ocupa los roles ms representativos que aparecen en el organigrama de la Armada Nacional
Empresas Pesqueras ECOPETROL Empresas Tursticas y Hoteleras Pases Fronterizos Empresas Privadas relacionadas con el Comercio Fluvial
Figura 13. Misin en uso y agentes de la Armada Nacional
31
Mdulo I
4.3.2 Contralora General de la Repblica (CGR)

La figura 14 permite entender, con bastante precisin, los agentes y la misin en uso (la transformacin) de esta entidad del orden nacional17.
A partir de informacin primaria y secundaria que se recoge en las visitas que realiza a los sujetos de control as como de otras fuentes de informacin se producen informes de auditora fiscal, estudios macroeconmicos de las finanzas pblicas, informes sobre la evaluacin del presupuesto general de la Nacin, y estudios sectoriales de poltica pblica. As mismo, se adelantan procesos de investigacin, juicios fiscales y de jurisdiccin coactiva y se promueve, brinda asesora y capacitacin a la ciudadana para el ejercicio del control social. Estos servicios se llevan a cabo mediante los procesos de control macro y micro, as como los de responsabilidad fiscal y paticipacin ciudadana para reducir los ndices de corrupcin en el pas y asegurar una adecuada gestin de las finanzas pblicas. Director de Estudios Macroeconmicos Responsables de elaborar estudios Director de Cuentas y Estadsticas macroeconmicos de las finanzas Fiscales pblicas y de la evaluacin de Coordinadores de Gestin la ejecucin del Presupuesto Control Profesionales Especializados General de la Nacin Macro Profesionales Universitarios Directores de Estudios Sectoriales Responsables de realizar estudios Profesionales Especializados sectoriales de poltica pblica en Profesionales Universitarios lo pertinente a su sector Responsables de efectuar la Directores de Vigilancia Fiscal vigilancia fiscal a las entidades y Control Coordinadores de Gestin Micro Asesores de Gestin particulares que manejen recursos Profesionales Especializados pblicos Directores de Investigaciones, Juicios Deben adelantar los procesos Fiscales y Jurisdiccin Coactiva de investigacin, juicios fiscales Responsab. Coordinadores de Gestin y jurisdiccin coactiva a que Fiscal Asesores de Gestin haya lugar y emitir fallos con Profesionales Especializados responsabilidad fiscal Profesionales Universitarios Participacin Directores de Participacin Ciudadana Ciudadana y de Promocin Responsables de asesorar, promocionar y capacitar a la Ciudadana Coordinadores de Gestin ciudadana para el ejercio del control social Profesionales Especializados Profesionales Universitarios
17
Este trabajo estuvo a cargo de las doctoras Claudia Patricia Molano Vargas, Esperanza Flrez Olaya, Nubia Jannet Alvarado Bermdez, Carmenza Judith Ricardo Martnez, Erika Vias Romero, Zoila Rosa Torres Noguera y el doctor Alfonso Ricardo Becerra Alarcn.
32
Actores
Transformacin
Suministradores
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Departamento Nacional de Planeacin Banco de la Repblica Congreso de la Repblica Las entidades vigiladas y particulares que manejen recursos pblicos Grupos de auditora y entidades vigiladas Ciudadana
Suministran informacin para el proceso Macro Suministran informacin para el proceso Micro Entrega informacin para el proceso de Responsabilidad Fiscal Participacin Ciudadana
Clientes Owner Intervinientes
Congreso de la Repblica - Sujetos de control - Veeduras - otros rganos de control ciudadana
Contralor General Congreso de la Repblica Auditora General de la Nacin Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Departamento Nacional de Planeacin Contadura General de la Nacin Altas Cortes
Figura 14. Descripcin de los agentes de la Contralora General de la Repblica
33
Mdulo I
La siguiente figura sintetiza la delimitacin sistmica de la CGR.

Competidores
Firmas de auditora
Nombre de la entidad Contralora General de la Repblica Organizadores

Contralor General de la Repblica
Reguladores
Congreso de la Repblica Auditora General de la Repblica Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Contadura General de la Nacin Altas Cortes
Ser Parte Activa en el Proceso de Mejoramiento de la Gestin Pblica
Insumos
Informacin de la cuenta de la entidad - Informe de Gestin de la entidad Informe de Control Interno - Cuestionarios CI y Riesgos - Contratos - Informacin financiera, presupuestal y ambiental Informacin fiscal y presupuestal Estado Estadsticas fiscales, presupuestales (niveles central y sectorial) Informes de auditora, hallazgos fiscales con sus soportes Los requerimientos de la ciudadana
MISIN
Procurar el buen uso de los recursos pblicos mediante la vigilancia de la gestin fiscal de la administracin y de los particulares que manejen fondos o bienes de la Nacin en representacin de la comunidad. Esta misin se realiza a travs de cuatro procesos: control macro, control micro, responsabibilidad fiscal y participacin ciudadana.
Productos/servicios
Proceso micro Proceso macro Proceso responsab fiscal Informes de auditora proceso micro Estudios macroeconmicos - Pronunciamientos sectoriales Indagaciones preliminares - Fallos con responsabilidad fiscal - Fallos de jurisdiccin coactiva Informes de auditora articulada, Capacitacin ciudadana y Foros de discusin
Proceso micro
Visin
Proceso macro Proceso responsab fiscal Participac Ciudadana
Actores
Directores de Vigilancia Fiscal - Coordinadores de Gestin Asesores de Gestin - Profesionales Especializados - Profesionales Universitarios Directores de Estudios Macroeconmicos y Cuentas y Estadsticas Fiscales - Asesores de Gestin - Profesionales Especializados - Profesionales Universitarios Directores de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdiccin coactiva - Asesores de Gestin - Profesionales Especializados Profesionales Universitarios Directores de Participacin Ciudadana y de Promocin Ciudadana - Coordinadores de Gestin - Profesionales Especializados - Profesionales Universitarios Proceso micro
Participac Ciudadana
Suministradores
Proceso micro Las entidades vigiladas y particulares que manejen recursos pblicos Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico - Departamento Nacional de Planeacin - Banco de la Repblica - Congreso de la Repblica Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico - Departamento Nacional de Planeacin - Banco de la Repblica - Congreso de la Repblica Grupos de auditora y entidades vigiladas Ciudadana
Proceso macro
Congreso de la Repblica Sujetos de control Veeduras Otros rganos de control Ciudadana
Proceso macro
nivel central
nivel sectorial
Proceso responsab fiscal Participac Ciudadana
Figura 15. Misin en uso, procesos misionales y agentes de la CGR
34
Participac Ciudadana
Proceso responsab fiscal
4.3.3 Findeter 18
Findeter es una empresa industrial y comercial del Estado con autonoma administrativa y capital independiente, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico cuyo objetivo es el financiamiento del desarrollo territorial, mediante el otorgamiento de crdito de redescuento para la ejecucin de programas y proyectos de beneficio social o colectivo, enmarcados en los sectores autorizados por Ley. Sus clientes directos son los intermediarios financieros (banca comercial, compaas de financiamiento comercial, corporaciones financieras e instituciones financieras del orden territorial) y los intermediarios no financieros (cajas de compensacin, cooperativas y fondos de empleados). Sus clientes indirectos son pblicos (como las entidades territoriales, las entidades descentralizadas y las entidades especiales) y privados (como personas naturales y personas jurdicas). Los recursos de Findeter pueden ser utilizados para proyectos de financiacin en los siguientes sectores: Servicios pblicos domiciliarios (acueducto, alcantarillado, aseo, energa, gas y telefona), transporte, salud, educacin, vivienda de inters social, turismo y ambiente. Tambin para proyectos relacionados con deporte, recreacin y cultura, centros de comercializacin, plantas de beneficio, telecomunicaciones, apoyo al saneamiento fiscal y contable, as como recuperacin, renovacin y equipamiento urbano. La figura 16 sintetiza el TASCOI que delimita sistmicamente el borde de Findeter.
18
Este trabajo estuvo a cargo de la doctora Claudia Viviana Rojas Salcedo y los doctores Jorge Alexander Sabogal Simbaqueba y Eduardo Fuentes Pea.
35
Mdulo I
Competidores
Redescuento *Intermediarios Financieros (Establecimientos de Crdito segn el Estatuto Orgnico Financiero) * Bancos de redescuento (Bancoldex) *Infis (Instituciones Financieras del Orden territorial)
Nombre de la entidad FINDETER Organizadores

Asamblea de Accionistas, Junta Directiva, Presidencia Findeter
Intervinientes
Superintendecia Financiera Contraloria General de la Repblica Contadura General de la Repblica Departamento Nacional de Planeacin Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Departamento Adm. Funcin Pblica
Ser la entidad lider en el desarrollo del pas, reconocida por su capacidad innovadora, que satisface las necesidades de sus clientes, con productos y servicios que generen impacto social.
MISIN EN USO Insumos

Recursos Financieros (Capital) Contratos de Fiducia Sol. de concepto de elegibilidad VIS Sol. de servicio de Asistencia Tcnica Sol. de redescuento Apoyar el desarrollo del pas ofreciendo servicios de redescuento de recursos financieros, que faciliten la realizacin de iniciativas pblicas o privadas, para mejorar la calidad de vida, generando resultados sociales y econmicos dentro del marco de la poltica del Estado. (elegibilidad, asistencia tcnica y administracin de recursos)
Productos/servicios
Servicio de Redescuento (crdito, crdito y microcrdito inmobiliario vis) Servicio de Asistencia Tcnica Servicio de Administracin de Recursos Servicio de Elegibilidad de Vivienda
Visin
Redescuento Intermediarios Financieros Intermediarios NO Financieros Ministerio de Hacienda Ministerios de Medio Ambiente Privados Ent.Territoriales Ent.Publicas del Orden Nacional Ent.Descentralizadas del Orden Territorial Ent.Administrativas Especiales Patrimonios Autonomos con Excepciones Privados Intermediarios Financieros Intermediarios NO Financieros Municipios Entidades Territoriales Asociaciones
Suministradores
Intermediarios Financieros Capital Intermediarios NO Financieros Banca Internacional Intermediarios Financieros Redescuento Intermediarios NO Financieros Ministerio de Hacienda Contratos de Ministerios de Medio fiducia Ambiente Beneficiarios Pblicos y Asistencia Privados Beneficiarios Pblicos y Privados Intermediarios Elegibilidad Financieros Proyectos VIS Intermediarios NO Financieros
Actores
Los financieros encargados de conseguir los recursos (emisin o emprstitos), de recuperar los intereses de los crditos otorgados y desembolsar nuevas operaciones Los analistas de las solicitudes de redescuento Los comerciales encargados de vender el servicio de redescuento Los analistas de las solicitudes de elegibilidad Los encargados de administrar los recursos de fiducia
Admn de Recursos
Asistencia Tcnica
Elegibilidad Proyectos VIS
Figura 16. Misin en uso, procesos misionales y agentes de Findeter
4.3.4 Ministerio de Minas y Energa19

El Ministerio es la cabeza del sector minero-energtico del pas y su misin y visin sectorial se expresan de la siguiente manera:
19
Este trabajo estuvo a cargo de las doctoras Doris Mahecha Barrios, Gladis Yolanda Ramos y el doctor Roberto Leal Sarmiento.
36
Misin sectorial
El sector minero energtico colombiano contribuir al desarrollo sostenible del pas mediante el aprovechamiento efectivo y racional de los recursos minero-energticos. Para ello, se fomentar la inversin privada, la libre competencia, la creacin y participacin en los mercados internacionales que permitan agregar valor, contando con un talento humano capacitado, con miras a mejorar las condiciones de vida de la poblacin colombiana dentro de un marco de respeto y proteccin del medio ambiente.
Visin sectorial
En el ao 2010, el sector de minas y energa ser reconocido como el sector consolidado que ms contribuya al crecimiento sostenible de la economa colombiana, y que promueva el desarrollo de los subsectores de hidrocarburos, energa, gas y minas, mediante la creacin de condiciones favorables para tener un mercado abierto y competitivo, as como el aumento de las exportaciones, el fortalecimiento de las industrias existentes y el impulso a la creacin de nuevas empresas.
En este contexto, la misin y visin del Ministerio de Minas y Energa son:

Misin
Formular y adoptar polticas dirigidas al aprovechamiento sostenible de los recursos mineros y energticos para contribuir al desarrollo econmico y social del pas.
Visin
En el 2019 el Ministerio de Minas y Energa ser reconocido como la entidad que ms contribuya al crecimiento sostenible de la economa del pas, mediante la formulacin y adopcin de polticas, con personal competente, con sistemas de gestin unificados y controlados y dentro de un marco de respeto al ciudadano y el medio ambiente.
Los suministradores e insumos ms relevantes para adelantar esta misin son los siguientes:
Suministradores Insumos
Provee informacin para la formulacin, seguimiento y evaluacin de los planes Departamento Nacional de Planeacin indicativos sectoriales. Suministra datos oficiales que sirven para alimentar los sistemas de informacin del Departamento Nacional de Estadstica sector. Superintendencia de Servicios Pblicos Suministra informacin bsica para hacer seguimiento a los indicadores sectoriales. Agencia Nacional de Hidrocarburos, CREG, Suministran informacin tcnica y administrativa para el cumplimiento de las funciones INGEOMINAS, IPSE, UPME, electrificadoras del Ministerio. Proveen informacin para el desarrollo de las actividades del Ministerio (contratos, Empresas privadas nacionales e internacionales convenios e informacin estadstica). Suministra informacin para evaluar el impacto de las polticas formuladas o para Ciudadano formular polticas.
Los principales beneficiarios de la labor del Ministerio de Minas y Energa son:

Beneficiarios
Presidencia de la Repblica Gobernaciones y entes territoriales Entidades adscritas y vinculadas y electrificadoras Empresa privada nacional y extranjera
Beneficio
Recibe la normatividad expedida por el Ministerio. Son receptores de los actos administrativos expedidos por el Ministerio. Reciben los lineamientos de poltica para poder ejecutar sus actividades.
Deben cumplir con la normatividad expedida para la exploracin y explotacin de recursos y para la realizacin de negocios sobre energa. Son receptores de los productos en los cuatro sectores de energa, gas, minas e Gremios hidrocarburos. Usuarios de servicios pblicos de energa y Reciben los productos y servicios del sector con la fijacin de tarifas, distribucin y gas comercializacin de energa. Son receptores de los actos administrativos proferidos por el Ministerio en diferentes temas Ciudadano como el precio de la gasolina, los reglamentos tcnicos para el mantenimiento de tanques de GLP y para la destruccin de cilindros. Empresas gasferas y expendios de gasolina Son beneficiarias de la normatividad del Ministerio.
37
Mdulo I
Los reguladores del quehacer del Ministerio de Minas y Energa son los siguientes:
Regulador
Presidencia de la Repblica Congreso de la Repblica
mbito de regulacin
Dicta las polticas nacionales que constituyen el referente para su desarrollo misional. Provee las normas para el cumplimiento de la misin del Ministerio. Provee las directrices para conseguir la cooperacin internacional entre gobiernos en materia de Ministerio de Relaciones Exteriores hidrocarburos, energa, minas y gas. Ministerio de Industria y Comercio Provee al sector con las directrices tcnicas para la elaboracin de reglamentos tcnicos. Ministerio de Medio Ambiente Suministra reglamentacin sobre la cual se fijan las polticas del sector. Organizacin Mundial de Comercio (OMC) Provee normatividad para la elaboracin de los reglamentos tcnicos. La Contralora General de la Repblica y la Contadura General de la Nacin vigilan el manejo de Organismos de control los recursos pblicos en el Ministerio y en las entidades del sector; la Procuradura General de la Nacin vela por el buen actuar de los servidores pblicos en ejercicio de sus funciones. Vigila y controla el impacto de las polticas en la prestacin de los servicios pblicos de energa Superintendencia de Servicios Pblicos y gas.
En la figura 17 se puede apreciar una sntesis de esta delimitacin sistmica del Ministerio.
Competidores
No Aplica
MINISTERIO DE MINAS Y ENERGA Organizador

Ministro
Reguladores
La Presidencia de la Repblica, el Congreso de la Repblica, los organismos de control, la superintendencia de servicios pblicos, la Creg, el ministerio de relaciones exteriores, el ministerio de industria comercio, el ministerio del medio ambiente, y la OMC.
Insumos
Suministradores
MISIN
Formular y adoptar polticas dirigidas al aprovechamiento sostenible de los recursos mineros y energticos para contribuir al desarrollo econmico del pas
Informacin Depto. Nal. De Planeacin relacionada con DANE el sector minero Superservicios Pblicos energtico Agencia Nal. de Hidrocarburos Normas (decretos, CREG Directivas) INGEOMINAS Documentos Conpes IPSE, Lineamientos del UPME gobierno nacional Electrificadoras OMC Empresa Privada Nacional Empresa Privada Extranjera Ciudadano
Productos/servicios
Proyectos de ley Proyectos de Decretos, Proyectos de documentos Conpes Resoluciones Conceptos tcnicos Reglamentos tcnicos Autorizaciones
Presidencia de la Repblica, Gobernaciones departamentales Alcaldas municipales Agencia Nal de Hidrocarburos CREG INGEOMINAS ECOPETROL ECOGAS IPSE, UPME Electrificadoras Empresas Gasferas Expendios de Gasolina Empresa Privada Nacional Empresa Privada Extranjera Gremios Usuarios estratos servicios pblicos de energa y gas
Actores
(relacionados con los procesos misionales) Direccin de hidrocarburos Direccin de energa Direccin de gas Direccin de minas
Visin
En el 2.019 el Ministerio de Minas y Energa ser reconocido como la entidad que ms contribuya al crecimiento sostenible de la economa del pas, mediante la formulacin y adopcin de polticas, con personal competente, sistemas de gestin unificados y controlados y dentro de un marco de respeto al ciudadano y al medio ambiente.
Figura 17. Misin en uso, procesos misionales y agentes del Ministerio de Minas y Energa
4.4 Algunas sugerencias para evitar errores comunes

Es til tener en cuenta las siguientes recomendaciones para identificar los agentes en una organizacin con el fin de evitar algunos errores comunes.
38
1) Recuerde que los agentes se refieren a personas, grupos de personas, roles, cargos, instituciones o grupos de instituciones, y no a cosas. Por tanto, la informacin no es un actor sino quien la provee. Tampoco lo es una ley sino quien la promulga. 2) Los intervinientes no pueden ser actores por cuanto no pertenecen a la entidad. 3) Para identificar los suministradores identifique primero los insumos. 4) Para identificar los clientes, identifique primero los bienes y servicios que ofrece la entidad. 5) Los actores son los roles (o cargos) ms representativos que son responsables de realizar los procesos misionales de la entidad. 6) Los clientes (usuarios o beneficiarios) tambin pueden ser suministradores de una entidad.
5. MODELAR LOS PROCESOS MISIONALES DE UNA ENTIDAD

La estructura organizacional de una entidad suele asociarse con su organigrama. Sin embargo, hoy en da es claro que este es tan slo una simplificacin de algunas de las relaciones que suelen darse en una organizacin. Tpicamente el organigrama muestra las relaciones jerrquicas dentro de la organizacin y los llamados canales formales de comunicacin. La figura 18 muestra, por ejemplo, el organigrama de Satena. Esta forma de representar la estructura de una organizacin proviene de los trabajos iniciales de Taylor (2005) y Fayol (1972), donde se empez a utilizar la idea de la divisin funcional del trabajo y su especializacin para hacer ms eficientes los procesos productivos de las nacientes empresas de entonces. En la actualidad, a pesar del avance en la investigacin de nuevas formas organizacionales que buscan evitar la fragmentacin funcional y promover la integracin de actividades en unidades autnomas de trabajo (llamadas unidades estratgicas de negocio en el sector privado), en algunas entidades (especialmente del sector pblico) subsiste la estructura funcional. El MECI, por su parte, es un modelo cuya implementacin presupone una estructura organizacional por procesos en la entidad respectiva. Esta diferencia entre la estructura funcional de la mayor parte de las entidades pblicas colombianas y una estructura por procesos requerida por el MECI es, tal vez, el principal escollo a la hora de su implementacin. Sin embargo, aun cuando la estructura formal de la entidad no sea por procesos, es posible planear la implementacin del MECI si el anlisis e identificacin de las unidades en las cuales se desarrollan las tres capacidades de autocontrol, autorregulacin y autogestin se concentra en los procesos misionales y de apoyo identificados en la entidad. Esta seccin presenta un mtodo para hacer dicho anlisis por procesos de la entidad objeto de estudio.
39
40
Junta Directiva
Control Operativo y de Sistemas Control Financiero Investigaciones Disciplinarias Investigaciones Administrativas
Of. . Control Interno

Planeacin Estratgica Organizacin y Mtodos Sistemas Seguridad Aeroportuaria Seguridad Ocupacional
Of. . Jurdica
Prevencin
Gerencia
Salud Area
Investigacin
Planeacin y Sistemas
Dpto . Seguridad
Control Calidad Mantenimiento
Instruccin y Mantenimiento Inspectores Calidad de Servicio
Adquisiciones y Suministros Servicios Generales Gestin Humana

$
$
Subgerencia
Admon. de la Calidad
Reservas y Atencin al Cliente Estadstica
Administrativa
Operaciones Contables
Promocin y Ventas Mercadeo y Publicidad Vuelos Charter
Operaciones Financieras y de Presupuesto

$ $
Div . Administrativa y Financiera
Divisin Comercial
Operaciones de Crdito y Recaudo
Financiera
Grupo Mantenimiento
Programacin Estadstica de Vuelo
Figura 18. Organigrama de Satena

Servicios Generales
cnico Talleres de Apoyo Tcnico
Operaciones Mantenimiento
Servicio al Cliente Despacho Aeronaves Bodega
Programacin
Planeacin y Mantenimiento Pit
Estadistica
Clasificacin y Archivo n Anlisis y Adaptacin Confiabilidad
Despacho Ingenieria
Servicio a Bordo Embrader ERJ
Divisin Tcnica
Divisin Operaciones
Entrenamiento
Dornier - 328 Casa Publicacin y Planes de Navegacin
Abastecimientos
Importaciones y Aduanas Bodegas
Procesos Logsticos sticos
Mdulo I
Comunicaciones
5.1 Modelos estructurales

Los modelos estructurales permiten describir los procesos (misionales y de apoyo) en los que pueden agruparse las actividades que se llevan a cabo diariamente en una entidad para producir los bienes y servicios que esta ofrece. Los modelos estructurales ms comunes son cuatro y cada uno obedece a un criterio integrador diferente.
5.1.1 Modelos tecnolgicos.

Todo proceso de transformacin de insumos en bienes o servicios puede asociarse a uno o ms tipos de tecnologa que permiten su operacin. Dependiendo de la tecnologa utilizada, las actividades propias de la transformacin se reunirn de una u otra manera en diversos procesos. Una forma de representar este agrupamiento de actividades es mediante el empleo de los modelos tecnolgicos que permiten identificar procesos y su relacin de precedencia. La forma de este tipo de modelos corresponde a un macrodiagrama de flujo tpico. La figura 19 ilustra el modelo tecnolgico en el caso de Satena. Aqu se pueden observar los procesos comunes de una aerolnea que ofrece servicios de transporte de pasajeros y de carga. Tambin se aprecian los procesos de apoyo ms importantes, como la venta de tiquetes y la revisin de seguridad. En una frase, se describe la operacin del negocio en que se encuentra la entidad. En la seccin 5.3 se presentan algunos ejemplos de entidades del sector pblico.
Clientes, Gobierno Nacional, etc. Demanda Fabricantes Repuestos Mantenimiento Preventivo Itinerario de vuelos
100
Fabricantes Aviones
Permisos Aerocivil
Flota aviones EMBRAER ERJ-145 DORNIER D-328 L100
Prevuelo Coordinacin tripulacin Pilotos FAC Info. meteorolgicos Cartas de navegacin Informe desempeo aeronave
Herramientas de medicin
500
Otras Aerolneas
1000
Plan de vuelo
Canje de Servicios Venta de Tiquetes
Check-in
Overhall
Revisin de Seguridad
Inspeccin aeronave Abordaje Preparacin aeronave
Combustible y elementos de servicio abordo
Clientes
Venta Vuelos Charter Recibo de carga y correo Desembarco Vuelo
Figura 19. Modelo tecnolgico de Satena
5.1.2 Modelos geogrficos.

En algunos casos, los recursos de la entidad pueden estar distribuidos fsicamente segn algn criterio geogrfico. Para representar esta dimensin de la operacin de una organizacin se utiliza un modelo geogrfico. La figura 20 ilustra el uso de este modelo en el caso de Satena. En ella, cada rectngulo representa un agrupamiento de procesos que la empresa lleva a cabo en las ciudades donde presta los servicios de transporte de pasajeros y de carga. En algunas de estas, Satena distribuye ciertos procesos de apoyo (como los de ventas de tiquetes) en varias oficinas (es el caso de Bogot, Medelln, Cali y Pasto).
41
Mdulo I
Hay varias razones por la cuales una entidad decide distribuir geogrficamente sus recursos. Una de ellas tiene que ver con que de esta forma puede ofrecer directamente sus servicios a los clientes, como en el caso de Satena. Otra razn es porque los insumos necesarios para elaborar los bienes que ofrece y sus clientes se encuentran en lugares diferentes, como sucede con una compaa petrolera que requiere colocar recursos en los campos de extraccin del crudo, en las refineras y en los puntos de venta. Otra razn se debe a que los costos de produccin de las diferentes partes de su cadena de valor varan de un lugar a otro. Por ejemplo, algunas multinacionales dividen su proceso de produccin de tal forma que diferentes componentes del producto que ofrecen son fabricados en pases distintos y el proceso final de ensamblaje es realizado en otro pas.
SATENA
Bogot Oficinas p/pales Aeropuerto El Dorado Bodega de carga Centro Internacional Hemeroteca Nacional Of. Norte Country Of. Norte Unicentro Of. Norte Cll. 102 Of. Restrepo Apartad Baha Solano Ccuta Corozal Florencia Guaip Inrida Ipiales La Chorrera Leticia Pereira Bucaramanga Buenaventura Cali Of. Cll. 8 No. 5-19 Punto Sur Mit Mocoa Neiva Nuqu Orioto Pasto Cosmocentro 2000 Of. Norte Saravena Tame Tumaco Villavicencio San Vicente del Cagun Quibd San Jos del Guaviare Medelln La Macarena El Poblado Popayn Puerto Ass Puerto Carreo Puerto Leguzamo
Figura 20. Modelo geogrfico de Satena
5.1.3 Modelos de segmentacin.

Con el tiempo algunas entidades empiezan a diferenciar necesidades particulares de sus clientes (o beneficiarios). Esto las lleva a producir bienes y a disear y ofrecer servicios ms especializados dirigidos a satisfacer estas necesidades. En otras palabras, inician un proceso de segmentacin (o especializacin) de su mercado. Los modelos clientesuministrador, tambin llamados de segmentacin del mercado, permiten ilustrar este nivel de especializacin de la entidad. La figura 21 es un ejemplo de este tipo en el caso de Satena. Aqu se puede observar que Satena ofrece dos grandes tipos de servicios: El transporte de pasajeros y el mantenimiento preventivo de aviones a otras empresas areas del pas. Dentro del primer servicio, la empresa incluye el transporte de pasajeros (que adems diferencia entre las rutas comerciales y las rutas sociales), el transporte de carga y correo, el servicio de vuelos chrter y el servicio de intervuelos para otras aerolneas. Este ltimo consiste en arrendar sus aviones cuando por alguna razn otra aerolnea no puede prestar un servicio en el que ya se ha comprometido (por ejemplo, por una falla de ltima hora en una de sus aeronaves). Este grfico ilustra, adems, los grupos de clientes a los que estn dirigidos los bienes y servicios diferenciados as como los proveedores particulares que suministran los insumos necesarios para la elaboracin de estos bienes o la prestacin de estos servicios.
42
SATENA
Transporte Areo Centrales de Informacin Aeronutica Transporte de Pasajeros Rutas comerciales FAC Rutas sociales Empresas pblicas / privadas
Pasajeros
Transporte de Carga y Correo Proveedores elementos de servicio abordo
Clientes envo carga / correo
Vuelos Charter Agencias de viajes Intervuelos
Proveedores de combustible Mantenimiento Fabricantes de aviones
Aerolneas
FAC
Figura 21. Modelo de segmentacin de Satena
5.1.4 Modelos de tiempo.

Un ltimo criterio que puede incidir para agrupar y diferenciar procesos es el tiempo. Se emplea ante la necesidad de establecer turnos para producir los bienes u ofrecer los servicios a cargo de la entidad. No todas las organizaciones deben acudir a un agrupamiento o diferenciacin de procesos por turnos, por ejemplo, Satena. Sin embargo, otras deben hacerlo como parte inherente de su misin. Este es el caso de una crcel que debe distribuir sus procesos (normalmente) en tres turnos de ocho horas. La figura 22 ilustra esta situacin: En el turno de la maana se concentran los procesos de asistencia mdica, social, psicolgica y legal a los reclusos; en el turno de la tarde se desarrollan los procesos de capacitacin y trabajo en talleres; y en el turno de la noche los procesos de vigilancia se fortalecen.
23 24/0 1 Turno p.m. 2 3 4 5 6 7 8 15 14 9 Turno de da Turno a.m 10 13 12 11
22 21 20
18 17
16
Figura 22. Modelo de tiempo en el caso de una crcel con tres turnos de ocho horas
Turno p.m.
19
43
Mdulo I
5.2 Desdoblamiento de los procesos misionales

Los modelos anteriores el tecnolgico, el geogrfico, el de segmentacin y de tiempo conforman los llamados modelos estructurales. Estos permiten visualizar de qu manera se agrupan y relacionan los procesos que se llevan a cabo en la entidad. Si se tienen en cuenta nicamente los procesos misionales de la entidad, es posible elaborar una representacin arborescente que sintetiza este agrupamiento de procesos de acuerdo con los cuatro criterios mencionados. Esta representacin recibe el nombre tcnico de desdoblamiento de complejidad (Espejo, Bowling & Hoverstadt, 1999). La figura 23 presenta el agrupamiento de procesos misionales de Satena en cinco niveles; cada crculo representa uno de estos agrupamientos que se va desdoblando, es decir, subdividiendo en agrupamientos de procesos ms simples hasta llegar a los procesos misionales especficos que realiza la entidad en el ltimo nivel. El primer nivel rene todos los procesos misionales que constituyen la cadena de valor de la empresa y en la figura se representa con el crculo denominado Satena. En el segundo nivel, aparece el agrupamiento geogrfico de los procesos misionales de la empresa, es decir, todos los procesos misionales que esta desarrolla con recursos propios en las ciudades donde tiene presencia (Medelln, Cali, Bogot, entre otras). En el tercer nivel, se desdoblan es decir, se diferencian los procesos misionales que ofrece la empresa en las ciudades respectivas. En este ejemplo, la figura solamente muestra el caso de Bogot, donde se llevan a cabo los procesos misionales de transporte areo y servicio de mantenimiento de aeronaves a otras empresas areas. Si los procesos son los mismos en las dems ciudades donde opera Satena, no es necesario repetirlos en el diagrama; basta con hacer la observacin correspondiente indicndolo con puntos suspensivos y continuar con el desdoblamiento de una ciudad tpica. En el cuarto nivel se desagregan an ms los procesos misionales; en este caso, se especifica el servicio de transporte de pasajeros, transporte de carga y correo, vuelos chrter y el servicio de intervuelos. En el quinto, y ltimo nivel del desdoblamiento, se muestra la diferenciacin que hace la empresa entre el transporte areo de pasajeros en rutas comerciales y el transporte areo de pasajeros en rutas sociales.
SATENA
Medelln
Cali
Bogot
Villavicencio
Transporte ereo
Mantenimiento
Transporte de pasajeros
Transporte de carga y correo
Vuelos Charter
Intervuelos
Rutas comerciales
Rutas sociales
Figura 23. Desdoblamiento de los procesos misionales de Satena
44
Esta forma de representar el agrupamiento (si se lee la figura de abajo hacia arriba) o el desdoblamiento (si se lee la figura de arriba hacia abajo) de los procesos misionales de la entidad permite focalizar y distribuir el desarrollo de sus mecanismos de control interno. En el MECI estos mecanismos requieren que la entidad tenga una estructura por procesos (ver la seccin 3.2). Por otra parte, la figura sirve tambin como gua al momento de disear y distribuir los indicadores necesarios para la operacin de los mecanismos de control. Cada agrupamiento de procesos (es decir, cada crculo de la figura) debe tener un conjunto mnimo de indicadores que permitan a la entidad conocer su estado actual (en cuanto a eficacia, eficiencia, efectividad y dems categoras de observacin establecidas) para acordar las estrategias de accin respectivas. En el caso de Satena, tiene sentido conocer y utilizar indicadores que midan, por ejemplo, la efectividad del servicio de transporte de pasajeros en rutas sociales que parten desde Bogot (que corresponde en la figura al crculo sealado con la flecha). Tambin conocer indicadores agregados sobre la efectividad del transporte areo de la empresa como un todo (que correspondera a indicadores asociados con el primer crculo, es decir, con el nivel de la direccin general de la empresa). De esta forma, es posible distribuir los dems elementos y componentes del sistema de control interno en la entidad manteniendo siempre, en cada caso, una visin sistmica de totalidad, es decir, de agrupamientos de procesos misionales. Ntese, finalmente, que los crculos del ltimo nivel del diagrama corresponden a los procesos misionales que apareceran en el mapa de procesos que elaborara la entidad al hacer la implementacin de un modelo de gestin de calidad. En el Mdulo II de la Gua, se describir la forma en que los elementos del MECI se insertan y desarrollan en este desdoblamiento de procesos. A continuacin, se presentan algunos ejemplos del uso de los modelos estructurales y del desdoblamiento de procesos misionales en entidades especficas. Es importante anotar que al momento de escribir este documento estos corresponden a casos en desarrollo. El autor ha hecho algunos ajustes a estos trabajos para hacerlos compatibles con el contenido de la presente Gua.
5.3 Ejemplos de uso de modelos estructurales y de desdoblamiento de procesos misionales

Los ejemplos provienen de los trabajos en proceso adelantados por los equipos MECI de la Armada Nacional, la Contralora General de la Repblica, Findeter y el Ministerio de Minas y Energa. En cada caso, se presentan los modelos estructurales que aplican20 y la sntesis correspondiente en el desdoblamiento de procesos misionales respectivo.
5.3.1 Armada Nacional.

Las figuras 24, 25 y 26 muestran los modelos tecnolgico, geogrfico y de segmentacin de servicios correspondientes a esta entidad.
20
No todos los modelos estructurales son pertinentes para todas las entidades. Con seguridad, habr un modelo tecnolgico y muy seguramente uno de segmentacin donde se diferencian genricamente los bienes y servicios ofrecidos.
45
Mdulo I
Planeacin Operacional
Recoleccin de informacin Requerimientos de Logstica (recursos) Anlisis de informacin Planeamiento y definicin recursos
Ejecucin Operacional
Dispone Recurso humano y material Consolidacin resultados Alistamiento de las unidades Desplaza y realiza operacin Informe Final
Reunin de crtica conclusiones - retroalimentacin Sensibilizacin general lecciones aprendidas
Informes de correccin y ajustes
Evaluacin Operacional
Figura 24. Modelo tecnolgico de la Armada Nacional
El modelo tecnolgico (figura 24) ilustra los tres procesos bsicos de las actividades que constituyen la operacin especfica de la Armada: Planeacin, ejecucin y evaluacin operacionales. Estas actividades, que son la esencia del servicio de seguridad y defensa que brinda la Armada, se llevan a cabo en jurisdicciones territoriales en donde la institucin sita sus recursos. Esta distribucin territorial de los recursos de la Armada se aprecia en la figura 25. La figura 26, por su parte, ilustra la diferenciacin de estos servicios de acuerdo con tres mbitos: El martimo, el fluvial y el terrestre en los que se circunscribe la labor de la Armada.
46
ARMADA NACIONAL
ZONA NAVAL DEL CARIBE Jurisdiccin Naval del Caribe Territorios insulares Territorio continental Departamento de Bolivar Maria la Baja Arjona Turbana Mahates Turbaco Soplaviento San Estanislao Villanueva Santa Rosa Santa Catalina Cartagena Calamar El Guamo San Juan de Nepomuceno San Jacinto Zambrano Carmen de Bolvar Crdoba Clemencia Yat San Cristbal Departamento de Crdoba Lorica San Bernardo del Viento San Antero Pursima Momil Cotorra Moitos Departamento de Sucre San Onofre Tol Tol Viejo Colos Chaln Ovejas Palmito Sincelejo Morroa Los Palmitos San Pedro Buenavista Sampus Coveas Corozal San Juan de Betulia Sinc Galeras Departamento Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina San Andrs Providencia Santa Catalina ZONA NAVAL DEL PACFICO Jurisdiccin Naval del Pacfico Territorios insulares Territorio continental Departamento del Choc Jurad Baha Solano Nuqu Docord Pizarro Departamento del Valle del Cauca Area urbana de Buenaventura Departamento del Valle del Cauca Area urbana de Buenaventura Departamento del Cauca Area Municipio de Lpez de Micay Area urbana Municipio de Timbiqu Area urbana Municipio de Guapi Departamento de Nario Area urbana Municipio de Santa Barbara (Iscuand) Area urbana Municipio de La Tola Area urbana Municipio de Mosquera Corregimiento de Atanasio Girardot Municipio de Francisco Pizarro (Salahonda) Area urbana Municipio de Tumaco Area urbana Municipio de Olaya Herrera (Bocas Satinga) ZONA NAVAL DEL SUR Departamento del Putumayo Casco urbano de Puerto Leguzamo La Tagua ZONA FLUVIAL Red Fluvial Navegable del Magdalena Ro Magdalena Ro Cauca Ro San Jorge Canal del Dique Red Fluvial Navegable del Atrato Ro Atrato Vertiente del Pacfico Ro Baud Ro San Juan Ro Naya Ro Micay Ro Guapi Ro Sanquianga Ro Patia Ro Mira Ro Mataje Red Fluvial Navegable del Orinoco Ro Meta Ro Orinoco Ro Arauca Ro Guaviare Ro Inrida Ro Atabapo Ro Negro Ro Bita Red Fluvial Navegable del Amazonas Leticia Ro Putumayo Ro Amazonas Ro Caquet Ro Orteguaza Ro Cagun
Figura 25. Modelo geogrfico de la Armada Nacional
47
Mdulo I
ARMADA NACIONAL
Proveedor de Material Blico Fabricantes de Aeronaves Centrales de Informacin Astilleros
SEGURIDAD Y DEFENSA
MARITIMO Disuacin Estratgica Control del Mar Interdiccin Seguridad de la vida humana y recursos
Ciudadana Empresas de Comercio Martimo Empresas de Transporte Martimo Empresas Pesqueras
FLUVIAL Control Fluvial Asalto Fluvial Seguridad de Fronteras Proveedor de Equipos de Comunicacin y Tecnologa Proveedores de Logstica Recursos de Gobierno Extranjero Proveedores de Vehculos TERRESTRE Control territorial Operaciones Anfibios Operaciones Especiales
Empresas Tursticas y Hoteleras ECOPETROL Pases Fronterizos Empresas Privadas Relacionadas con el Comercio Fluvial
Figura 26. Modelo de segmentacin de la Armada Nacional
48
La figura 27 representa el desdoblamiento de procesos misionales en el caso de la Armada. ARMADA NACIONAL

Zona Naval del Caribe Zona Naval del Sur Depto. del Putumayo
Casco Urbano Dpto. Leguizamo
Zona del Cuartel General

Red Fluvial Navegable de Atrato
Zona Fluvial
Territorios Jurisdiccin Territorio Insulares Martima Continental del Caribe
Red Fluvial Red Fluvial Red Fluvial Red Fluvial Navegable Navegable Navegable Navegable de Orinoco del Pacfico del Magdalena del Amazonas Rio Mira Rio San Juan Rio Pata Rio Mataje Rio Magdalena Rio Cauca Rio San Jorge Canal del Dique Rio Putumayo Rio Amazonas Rio Caguan Rio Caquet Rio Orteguaza
La Tagua
Rio Meta Rio Arauca
Depto. de Sucre
San Onofre Tol Tol Viejo
Depto. Depto. de Depto. de San Andrs y Crdoba Bolvar Providencia
Zona Naval del Pacfico
Rio Guaviare
Lorica Sincelejo San Bernardo Sincelejo
Territorios Jurisdiccin Territorio Insulares Martima Continental

del Pacfico
Rio Negro Rio Guapi
Sincelejo Momil
Crmen de Bolvar Mara La Baja Arjona Yati
Depto. del Depto. del Depto. del Valle del Cauca Choc Cauca
Jurado Baha Solano Nuqui Pizarro Docord Lpez de Micay Timbiqu Guapi B/ventura
Depto. de Nario Iscuand La Tola Bocas de Satinga Mosquera Salahonda Tumaco
Cartagena Operaciones Operaciones Operaciones Fluviales Martimas Terrestres
Planeamiento Ejecucin Evaluacin Operacional Operacional Operacional
Figura 27. Desdoblamiento de procesos misionales de la Armada Nacional
49
Mdulo I
5.3.2 Contralora General de la Repblica (CGR).

La figura 28 ilustra el modelo tecnolgico general de la detalles.
CGR
y las figuras 29, 30 y 31 lo desagregan con ms
Direccin Estudios Macroeconmicos
INFORMACION FISCAL Y PRESUPUESTAL ESTADISTICA
Direccin Cuentas y Estadsticas Fiscales
Control Macro Control Sectorial
Informes al Congreso
INFORMACION REPORTADA POR SUJETOS DE CONTROL SEGUIMIENTO PLAN DE MEJORAMIENTO VIGENCIA ANTERIOR
Control Micro
Informe de Auditora
HALLAZGOS DE INDAGACIONES PRELIMINARES PROCESO AUDITOR QUEJAS Y DENUNCIAS CIUDADANIA COPNTROL POLITICO Convenciones Fase Siguiente Reiniciar Proceso
Proceso Responsabilidad Fiscal
Fallos con Responsabilidad
Insumo interno al tipo de control Insumo para otro tipo de control
Divisin del Tipo de Control Producto a Realizar
Figura 28. Modelo tecnolgico general de la CGR
La figura 29 detalla el modelo tecnolgico de la CGR en lo concerniente al llamado control macro que realiza la entidad en los mbitos de los estudios macroeconmicos y la revisin de cuentas y estadsticas fiscales.
50
Examinar y Procesar Informacin
INFORMACION FISCAL Y PRESUPUESTAL-ESTADISTICAS
Establecer Factores Crticos a Evaluar
Incorporar aspectos Tericos
Calcular y Evaluar Indicadores de Desempeo
Elaborar Borrador Informe Macro
Informe Situacin de las Finanzas del Estado y Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro
Informe Situacin de la deuda Pblica Informe Especial Poltica Econmica del Plan Nacional de Desarrollo Informe Mesual Presupuesto Nal.
Direccin Estudios Macroeconmicos

Examinar Metas Plan de Desarrollo Establecer Grado de Evolucin Plan Elaborar Borrador Informe
Requerir Informacin
Examinar Informacin
Determinar Consistencia Informacin
Evaluar Resultados
Informe Mesual Deuda Pblica Certificado de las Finanzas Pblicas Informe Financiero Informe Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro
Requerir Informacin
Interpretar Resultados Reportados
Determinar Coherencia y Consistencia Informacin
Evaluar Resultados
Direccin Cuentas y Estadsticas Fiscales

Coordinar Formulacin Plan General Auditoras Contable Seleccionar Muestras Cuentas Verificar Soportes Informacin Determinar Coherencia y Consistencia Informacin Evaluar Resultados Informe de Auditora del Balance General de la Nacin
Control Macro
Figura 29. Modelo tecnolgico del control macro realizado por la CGR
La figura 30 especifica las actividades asociadas con los procesos misionales del control sectorial y el control micro adelantados por la Contralora General.
51
Mdulo I
INFORMACION FISCAL Y PRESUPUESTAL - ESTADISTICAS
Examinar metas Plan de Desarrollo
Establecer
grado de
Evolucin Plan
Elaborar Borrador Informe
Evaluar Plan Nacional de Desarrollo Anlisis sectoriales
Examinar y Procesar Informacin
Establecer Factores Crticos a Evaluar Identificar problemas de la gestin entidades pblicas
Incorporar
Aspectos Tericos
y de polticas pblicas
Estudios Sujetos de control Anlisis proyectos de ley
Evaluar Informacin Sectorial
Participar en
elaboracin del PGA
Establecer
deficiencias y avances
Corregir Borrador Informe
Entregar Borrador Informe
Informacin proceso auditor
Control Sectorial INFORMACION REPORTADA POR LOS SUJETOS DE CONTROL - SEGUIMIENTO PLAN DE MEJORAMIENTO VIGENCIA ANTERIOR
Participar en
Elaborar
elaboracin del PGA
encargo de auditora
Desarrollar auditora
Comunicar resultados
Elaborar informe auditora
Informe de auditora
Archivar
hallazgos indagacin del proceso preliminar auditor
Adelantar
Trasladar
Control Micro
Figura 30. Modelo tecnolgico del control sectorial y del control micro realizado por la CGR
La figura 31 ilustra en detalle el modelo tecnolgico correspondiente al proceso misional de responsabilidad fiscal de la CGR.
52
HALLAZGOS E INDAGACIONES PRELIMINARES PROCESO AUDITOR QUEJAS Y DENUNCIAS CIUDADANIA - CONTROL POLITICO
Analizar antecedentes
Elaborar auto de apertura indagacin Elaborar auto de apertura PRF
Decretar practicar pruebas
Proferir auto de archivo Confirmar fallo Proferir auto apertura PRF Proferir auto de imputacin Decretar y practicar pruebas
Boletin RF
con responsabilidad Revocar
Decretar y practicar pruebas
fallo Elaborar fallo

sin responsabilidad
Confirmar fallo Revocar fallo
Ejecutar el fallo de responsabilidad fiscal
Estudiar ttulo ejecutivo
Dictar mandamiento de pago
Resolver recursos y/o excepciones
Decretar medidas cautelares de bienes
Rematar
Resarcimiento Recaudo)
Proceso Responsabilidad Fiscal

Convenciones Fase siguiente Insumo interno al tipo de control Reinicia proceso Insumo para otro tipo de control Labores de coordinacin Participar Producto a realizar Division del tipo de control
Figura 31. Modelo tecnolgico del proceso de responsabilidad fiscal realizado por la CGR
La figura 32 muestra la distribucin geogrfica de recursos de la CGR en el pas. CONTROL MICRO - RESPONSABILIDAD FISCAL
GERENCIAS DEPARTAMENTALES Gerencia Departamental de Antioquia Gerencia Departamental del Valle Gerencia Departamental del Atlntico Gerencia Departamental de Santander Gerencia Departamental del Tolima Gerencia Departamental de Norte de Santander
Gerencia Departamental de Guaviare
Figura 32. Modelo geogrfico de la CGR
53
Mdulo I
La figura 33 ilustra el modelo de segmentacin de la CGR que diferencia los clientes y los suministradores para los tres procesos misionales: Control macro, control micro y responsabilidad fiscal y jurisdiccin coactiva.
Suministradores Clientes
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Depto. Nacional de Planeacin Banco de la Repblica Congreso de la Repblica
CONTROL MACRO CENTRAL

Estudios Cuentas y Macroeconmicos Estadsticas Fiscales SECTORIAL
Congreso de la Repblica
Ciudadana
CONTROL MICRO
C.D. Sector C.D. Sector C.D. Sector C.D. Sector C.D. Sector C.D. Sector C.D. Sector Defensa, Medio Minas y Social Agropecuario Infraestructura Seguridad y Gestin Pblica Ambiente Energa Justicia
Sujetos de control
Las entidades vigiladas y particulares que manejen recursos pblicos Grupos de auditora Entidades vigiladas
Veeduras
RESPONSABILIDAD FISCAL Y JURISDICCION COACTIVA RESPONSABILIDAD FISCAL JURISDICCION COACTIVA Otros rganos de control
Figura 33. Modelo de segmentacin de la CGR
Las siguientes figuras muestran el desdoblamiento de los procesos misionales de la CRG. La figura 34 lo presenta hasta el cuarto nivel y las figuras 35 a la 39 lo extienden a los otros niveles.
Modelo geogrfico Modelo tecnolgico Divisin Administr.
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA
1. Sector Infraestructura
7. Sector Minas y Energa
8. Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicc. Coactiva
9. Economa y Finanzas Pblicas
10. Gerencia Antioquia
43. Gerencia Vichada
1.1. Control Sectorial Macro
1.2. Control Sectorial Micro
8.1. Investigaciones
8.2. Juicios Fiscales
8.3. Cobro Coactivo
10.1. Control Micro
10.2. Responsabilidad Fiscal
1.1. 1. Subsector Infraestr. Tcnica
1.1. 4. Subsector Desarrollo Regional
9.1. Cuentas y Estadsticas Fiscales
9.2. Estudios Macroeconmicos
Figura 34. Desdoblamiento de procesos misionales de la CGR (hasta el nivel 4) 54
10. 43. Gerencia Gerencia Antioquia Vichada
1.1. Control Sectorial Macro
1.2. Control Sectorial Micro
1.1.4.1. Realiza estudios Sujetos de control
1.1.4.2. Analiza proyectos de ley
1.1.4.3. Analiza las polticas pblicas
1.1.4.4. Apoya a proceso auditor
1.2.1.1. Elabora encargo de auditora
1.2.1.2. Desarrolla auditoria
1.2.1.3. Elabora informe auditora
1.1.4.3.1. Examina y procesa informacin
1.1.4.3.2. Establece factores crticos a evaluar
1.1.4.3.3. Incorpora aspectos tericos
1.1.4.3.4. Elabora borrador informe sectorial
1.2.1.2.1. Planea auditoria
1.2.1.2.2. Analiza informac. sujeto de control
1.2.1.2.3. Practica visitas
1.2.1.2.4. 1.2.1.2.5. Determina Comunica hallazgos resultados
Figura 35. Desdoblamiento de procesos misionales de la CGR (detalle del control sectorial macro y micro).
55
Mdulo I
8.1. Investigaciones
8.2. Juicios Fiscales
8.3. Jurisdicc. Coactiva
8.1.1. Adelanta indagacin preliminar
8.1.2. Adelanta proceso de PRF
8.2.1. Resuelve apelaciones y revocatorias
8.2.2. Resuelve grado de consulta
8.3.1. Estudio ttulo ejecutivo
8.3.2. Dicta mandamiento de pago
8.3.3. Recaudo
8.1.2.1. Elabora auto de apertura PRF
8.2.2.1. Analiza decisiones y pruebas
8.2.2.2. Resuelve o falla
8.2.2.3. Notifica
8.1.2.2. Decreta y practica pruebas 8.1.2.3. Profiere auto de imputacin 8.1.2.4. Decreta y practica pruebas
8.3.2.1. Notifica
8.3.2.2. Resuelve recursos y/o excepciones
8.3.2.3. Profiere sentencia ordena ejecucin
8.1.2.5. Elabora fallo
Figura 36. Desdoblamiento de procesos misionales de la CGR (detalle de los procesos de investigaciones, juicios fiscales y jurisdiccin coactiva)
56
9.1. Cuentas y Estadsticas Fiscales
9.2. Estudios Macroeconmicos
9.2.1. Elabora Informe Situacin Finanzas del Estado y Cuenta Gral. del Presup. y del Tesoro
9.2.2. Elabora Informe Situacin de la Deuda
9.2.3. Elabora Informe Especial Plan Nacional de Desarrollo
9.2.4. Elabora Otros Informes
9.2.1.1. Examina y procesa informacin
9.2.1.2. Establece factores crticos a evaluar
9.2.1.3. Incorpora aspectos tericos
9.2.1.4. Calcula y evala indicadores de desempeo
9.2.1.5. Elabora borrador informe
9.2.3.3. Elabora borrador informe 9.2.3.1. Examina metas del Plan 9.2.3.2. Establece grado de evolucin plan
Figura 37. Desdoblamiento de procesos misionales de la CGR (detalle de los procesos de cuentas y estadsticas fiscales y estudios macroeconmicos)
57
Mdulo I
10.1. Control Micro
10.1.1. Desarrolla auditora
10.1.2. Prepara informe auditora
10.2.1. Investigaciones
10.2.2. Juicios Fiscales
10.3. Jurisdicc Coactiva
10.1.1.1. Planea auditora
10.1.1.2. Analiza informacin sujeto de control
10.1.1.3. Practica visitas
10.1.1.4. Determina hallazgos
10.1.1.5. Comunica resultados
Figura 38. Desdoblamiento de procesos misionales de la CGR (detalle de los procesos de control micro adelantados por las gerencias regionales)
58
10.1. Control Micro
10.2.1. Investigaciones
10.2.2. Juicios Fiscales
10.2.3. Jurisdiccin Coactiva
10.2.1.1. Adelanta indagacin
10.2.1.2. Adelanta proceso de PRF
10.2.2.1. Resuelve apelaciones y revocatorias
10.2.2.2. Resuelve grado de consulta
10.3.1. Estudio ttulo
10.2.1.2.1. Elabora auto de apertura PRF
10.2.1.2.2. Decreta y practica pruebas
10.2.1.2.3. Profiere auto de imputacin
10.3.2. Dicta mandamiento de pago 10.2.1.2.4. Decreta y practica pruebas 10.2.1.2.5. Elabora fallo 10.3.3. Recaudo
Figura 39. Desdoblamiento de procesos misionales de la CGR (detalle de los procesos de responsabilidad fiscal adelantados por las gerencias regionales)
59
Mdulo I
5.3.3 Findeter.
Las figuras 40, 41 y 42 muestran los modelos tecnolgico, geogrfico y de segmentacin de servicios de Findeter.
CUPOS INTERMEDIARIOS
RECEPCIN Y ANLISIS DE INFORMACIN FINANCIERA DE INTERMEDIARIOS NEGACIN DE CUPOS CUPO ACTIVADO APROBACIN DE CUPOS REVISIN PERIDICA DE CUPOS
GESTIN FINANCIERA
OFRECIMIENTO DE RECURSOS ANLISIS DE LIQUIDEZ CONSECUSIN DE RECURSOS CAPTACIN ADQUISICIN DE EMPRESTITOS
REDESCUENTO
INFORMACIN / RECURSOS FINANCIEROS / SOLICITUDES
INFORMACIN Y VENTA DEL PRODUCTO
DEVOLUCIN DE LA SOLICITUD RECHAZO DE LA SOLICITUD
ASISTENCIA TCNICA
RECEPCIN PROYECTOS ELABORACIN DEL ESTUDIO PREPARACIN (Intermediario)
ELEGIBILIDAD PROYECTOS VIS

RECEPCIN Y REVISIN PROYECTOS DE ELEGIBILIDAD ANLISIS DE ELEGIBILIDAD ACEPTACIN DE ELEGIBILIDAD
ADMINISTRACIN DE RECURSOS
NEGOCIACIN INVERSIONES DEVOLUCIN RECURSOS
Figura 40. Modelo tecnolgico de Findeter
60
CLIENTES / BENEFICIARIOS / INTERVINIENTES
APROBACIN DE LA SOLICITUD
DESEMBOLSO
RECUPERACIN DE CARTERA
FINDETER
BOGOT CALI BUCARAMANGA PEREIRA MEDELLN BARRANQUILLA NEIVA MONTERA
Figura 41. Modelo geogrfico de Findeter
La figura 43 representa el desdoblamiento de procesos misionales en el caso de Findeter.
FINDETER
REDESCUENTO INTERMEDIARIOS FINANCIEROS NO FINANCIEROS SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS SALUD EDUCACIN TRANSPORTE VIVIENDA COMISIONISTAS DE BOLSAS MINISTERIO DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL BENEFICIARIOS DE CRDITO OFERTA (CONSTRUCTOR) DEMANDA (MICROCRDITO Y CRDITO) AMBIENTE TURISMO DEPORTE RECREACIN Y CULTURA TELECOMUNICACIONES CENTROS DE COMERCIALIZACIN CENTRALES DE RIESGO RECUPERACIN RENOVACIN URBANA Y EQUIPAMIENTO URBANO APOYO AL SANEAMIENTO FISCAL Y LA REACTIVACIN EMPRESARIAL SANEAMIENTO CONTABLE ADMINISTRACIN DE RECURSOS ASISTENCIA TCNICA ELEGIBILIDAD PROYECTOS VIS CLIENTES INTERMEDIARIOS FINANCIEROS INTERMEDIARIOS NO FINANCIEROS SECTOR GOBIERNO MINISTERIO DE HACIENDA MINISTERIO DE AMBIENTE ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DEL ORDEN TERRITORIAL ENTIDADES ADMINISTRATIVAS ESPECIALES OTRAS ENTIDADES ESPECIALES PATRIMONIOS AUTNOMOS CON EXCEPCIONES PBLICOS ENTIDADES TERRITORIALES ENTIDADES PBLICAS DEL ORDEN NACIONAL BENEFICIARIOS DE CRDITO PRIVADOS PERSONAS NATURALES PERSONAS JURDICAS
Figura 42. Modelo de segmentacin de servicios en el caso de Findeter
61
Mdulo I
FINDETER
DIR GRAL BOGOTA
REG. M/LLIN
GESTION CCIAL
a a REG, PEREIRA
Redescuento
ASISTENCIA TECNICA
ELEGIBILIDAD
ADMON RECURSOS (GOBIERNO)
IINTER. FINANC.
INTER. NO FINANC VIS
PUBLICOS PRIVADOS
INTER. FINANC
INT. NO E. P. P. FINANCI TERRITORIAL MUNICIPIOS JURIDICA NATURALl ASOCIACIONES
R. R. R. R. R. R. AMBIENTE VIS SALUD EDUCACION TRANSPORTE TURISMO
E. R. TELECOMUPATRIM. NICACIONES AUTONOMOS ADM/TIVA ESPC
E PUBLICAS NACIONAL
E. TERRITORIALES
OTRAS ENT.
NATURALES JURIDICAS
Figura 43. Desdoblamiento de procesos misionales de Findeter
5.3.4 Ministerio de Minas y Energa.

Las figuras 44 y 45 muestran los modelos tecnolgico y de segmentacin de servicios del Ministerio. La figura 46 ilustra el desdoblamiento de procesos misionales correspondiente.
DIRECCIONAMIENTO ESTRATEGICO
PROVEEDORES
FORMULACIN DE POLTICAS Y LINEAMIENTOS SECTORIALES
PLANEACIN, DISEO, DESARROLLO Y DIVULGACIN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
EJECUCIN DE POLTICAS Y LINEAMIENTOS SECTORIALES MEDIANTE PROYECTOS DE INVERSIN
SEGUIMIENTO, VIGILANCIA Y CONTROL A POLTICAS Y LINEAMIENTOS SECTORIALES
APOYO
Figura 44. Modelo tecnolgico del Ministerio de Minas y Energa
62
CLIENTES
CADENA DE VALOR - PROCESOS MISIONALES
PROVEEDORES
Presidencia de la Repblica Congreso de la Repblica Ministerio de Relaciones Exteriores Ministerio de Comercio Exterior Ministerio de Medio Ambiente Departamento Nacional de Planeacin Departamento Nacional de Estadstica Superintendencia de Servicios Pblicos Agencia Nacional de Hidrocarburos CREG INGEOMINAS IPSE UPME Electrificadoras Organizacion Mundial del Comercio Empresa Privada Nacional Empresa Privada Extranjera Ciudadano
CLIENTES HIDROCARBUROS
Presidencia de la Repblica Gobernaciones Departamentales Alcaldias Municipales Agencia Nacional de Hidrocarburos CREG INGEOMINAS ECOPETROL ECOGAS IPSE UPME Electrificadoras Empresas Gasiferas Expendios de Gasolina Empresa Privada Nacional Empresa Privada Extranjera Gremios Usuarios de s. pub. de energia y gas Ciudadano
ENERGIA
GAS
MINAS
Figura 45. Modelo de segmentacin de servicios del Ministerio de Minas y Energa.
MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA ENERGIA GAS MINAS HIDROCARBUROS
FORMULACION DE POLITICAS Y LINEAMIENTOS SECTORIALES
PLANEACION DISEO DESARROLLO Y DIVULGACION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
EJECUCION DE POLITICAS Y LINEAMIENTOS SECTORIALES MEDIANTE PROYECTOS
SEGUIMIENTO VIGILANCIA Y Y CONTROL A POLITICAS LINEAMIENTOS SECTORIALES
Figura 46. Desdoblamiento de procesos misionales del Ministerio de Minas y Energa
5.4 Algunas sugerencias para evitar errores comunes

Las siguientes son algunas recomendaciones que pueden facilitar el proceso de elaboracin de los modelos estructurales y de desdoblamiento de procesos misionales de una entidad. 1) Tenga presente que las fuentes de informacin para elaborar los modelos estructurales son: a) entrevistas a funcionarios representativos de los niveles directivos, profesional y asesor de la entidad; b) documentos sobre modelos de procesos de la entidad; entrevistas con los responsables de estos procesos; c) normas y dems documentos relevantes para identificar procesos y su agrupacin segn los cuatro criterios mencionados. 2) Comience por la elaboracin del modelo tecnolgico de la entidad. Recuerde que el mapa de procesos de la
63
Mdulo I
entidad es un insumo importante para la elaboracin de este modelo. 3) Elabore a continuacin el modelo geogrfico. 4) No olvide que el modelo cliente-suministrador (o de segmentacin) se basa en identificar los diferentes tipos o grupos de bienes y servicios que ofrece la entidad. 5) Tenga presente que al elaborar el desdoblamiento de procesos misionales de la entidad, normalmente el agrupamiento de procesos segn el criterio geogrfico ocupa los primeros niveles del desdoblamiento mientras que el agrupamiento del criterio tecnolgico ocupa el ltimo nivel. Los agrupamientos correspondientes a los modelos de segmentacin y de tiempo estn, por lo general, en los niveles intermedios del desdoblamiento. 6) Recuerde que en el desdoblamiento nicamente deben aparecer procesos misionales y no procesos de apoyo. 7) No parta del organigrama de la entidad para elaborar el desdoblamiento. Estos dos diagramas se construyen de manera diferente y responden a propsitos distintos, como lo indica el siguiente cuadro comparativo.
Organigrama Desdoblamiento de procesos misionales
Muestra relaciones lgicas basadas en el agrupamiento de procesos Muestra relaciones jerrquicas basadas en poder. misionales. Su construccin se gua por factores tecnolgicos, geogrficos, de Su construccin se gua por una diferenciacin funcional. tiempo y de segmentacin del mercado. Cada recuadro corresponde con un espacio fsico (oficina o Cada crculo indica procesos misionales realizados por personas que dependencia) de la entidad. laboran quiz en dependencias u oficinas diferentes.
Comparacin entre las principales caractersticas del organigrama de una entidad y su desdoblamiento de procesos misionales. Para delimitar sistmicamente el contexto de la entidad donde se implantar el MECI, es necesario determinar su misin en uso, identificar sus agentes y elaborar sus modelos estructurales y de desdoblamiento para representar el agrupamiento de sus procesos misionales de acuerdo con los criterios de tecnologa, distribucin geogrfica de recursos, distribucin de procesos por turnos y segmentacin (o diferenciacin) de los bienes y servicios que ofrece. Una vez llevadas a cabo estas tres actividades, la implementacin del sistema de control interno se facilitar enormemente. Describir en detalle este proceso de implementacin ser el propsito del Mdulo II de la Gua.
5.5 Conexin con el siguiente mdulo

Al finalizar este mdulo el equipo MECI debe haber identificado con precisin la misin en uso de su entidad as como los agentes relevantes para el quehacer de la institucin. Igualmente debe contar con el conjunto de modelos estructurales que describe la manera en que la entidad agrupa sus procesos de acuerdo con su tecnologa, los factores geogrfico y temporal, as como con la segmentacin de sus servicios. Estos modelos permitirn elaborar el desdoblamiento de los procesos misionales de la entidad. En el mdulo siguiente se describirn los procesos de apoyo que deber tener la entidad para asegurar una adecuada gerencia de desarrollo y una apropiada gerencia de cohesin. La primera busca asegurar la capacidad de adaptacin de la entidad y la segunda el manejo coordinado de sus recursos (fsicos, humanos y tecnolgicos).
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REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
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Mdulo I
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ANEXO 1
Modelo Estndar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistmico Entrevista para la identificacin de agentes
Esta entrevista se realiza a un grupo representativo de funcionarios de la institucin seleccionados entre su nivel directivo, profesional y asesor principalmente. El propsito de la entrevista es identificar la misin en uso de la entidad as como sus agentes (clientes / usuarios / beneficiarios, suministradores, actores, organizadores, reguladores y competencia).
Entrevistado(a): Cargo:
1. De acuerdo con su nivel de conocimiento y experiencia, cul es el objetivo principal de <espacio para escribir el nombre de la entidad>? De qu manera podra medirse el impacto de la labor de la entidad? 2. Cules considera que son los procesos misionales de la entidad? Por favor utilice verbos en infinitivo. Cules son los roles (cargos) responsables de realizar estas actividades? 3. Cules considera que son los principales procesos de apoyo de la entidad? Cules son los roles (cargos) responsables de realizar estas actividades? 4. Cules son los principales productos y servicios que ofrece la entidad? Para cada uno, por favor especifique los usuarios, beneficiarios o clientes a los cuales estn dirigidos. 5. Cules son los principales insumos que requiere la entidad para poder ofrecer estos productos y servicios? Para cada uno, por favor identifique los proveedores ms importantes. 6. Quines conforman la alta gerencia de la entidad? Cules son sus principales actividades? 7. Cules son los entes externos reguladores de la entidad? Qu controla o regula cada uno de estos? 8. Considera usted que esta entidad tiene una competencia, es decir, que existen otras entidades que ofrecen productos o servicios equivalentes para la misma poblacin? Si es as, por favor, relacione los ms importantes e indique cules productos o servicios se perciben como competencia de la entidad.
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Mdulo I
ANEXO 2
Consolidar la informacin de los agentes
MODELO ESTNDAR DE CONTROL INTERNO - MECI Identificacin de la misin-en-uso y de los actores relevantes Consolidacin de las entrevistas
Entidad:
Entrevistado(a)
Razn de ser de la entidad (Qu hace?) Objetivo principal Propsito o impacto
Operacin de la entidad (Cmo lo hace?) Procesos misionales Procesos de apoyo
A quines se dirige su quehacer? Productos/ servicios Clientes, usuarios o beneficiarios
MODELO ESTNDAR DE CONTROL INTERNO - MECI Identificacin de la misin-en-uso y de los actores relevantes Consolidacin de las entrevistas
Entidad:
Entrevistado(a)
De quines se nutre? Insumos Proveedores
Quines la dirigen? Organizadores
Quines la regulan? Entidad reguladora Qu aspectos regula? Entidad
Competencia En qu productos o servicios?
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ANEXO 3
Sntesis de la delimitacin sistmica de una entidad
DELIMITACIN SISTMICA DE UNA ENTIDAD
Competidores Nombre de la entidad Reguladores
Organizador(a)
Suministradores
Insumos
MISION-EN-USO
(incluye procesos misionales)
Productos/servicios
Visin
Roles
Insumos
Metas
Formato que sintetiza la misin en uso de una entidad y sus agentes
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Gua para la implementacin del Modelo Estndar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistmico Mdulo II
MAPA CONCEPTUAL
Mdulo I
Mdulo II
Mdulo III
Gerencia de Desarrollo
Gerencia de Cohesin
Calcular el Coeficiente Estratgico
Monitorear la Operacin Gestionar los Riesgos Balancear Centralizacin de Funciones
Alinear los Sistemas de Informacin Propiciar un buen ambiente de control Revisar los Estilos de Direccin
Elaborar el Mapa Estratgico
Monitorear la Estrategia
INTRODUCCIN
El Mdulo II de la Gua para la implementacin del Modelo Estndar de Control Interno (MECI) con enfoque sistmico 1 tiene como propsito presentar las herramientas metodolgicas necesarias para que una entidad pblica fortalezca su capacidad gerencial. El MECI, como apoyo de la gerencia pblica, propone la articulacin de tres subsistemas: control estratgico, control de gestin y control de evaluacin. En la figura 1 se presentan los componentes de cada uno de estos subsistemas.
En adelante, Gua.
73
Mdulo II
SUBSISTEMAS
CONTROL ESTRATGICO
Acuerdos, compromisos o protocolos ticos Ambiente de control Desarrollo del talento humano Estilo de direccin No. 1 2 3
CONTROL DE GESTIN
Actividades de control Polticas de operacin Procedimientos Controles Indicadores Manual de procedimientos Informacin primaria Informacin Informacin secundaria Sistemas de informacin
No. 12 13 14 15 16
Autoevaluacin Autoevaluacin del control
No. 23
Autoevaluacin de la gestin
24
Planes y programas Modelo de operacin por procesos Estructura organizacional
4 5 6
17 18 19
COMPONENTES
Evaluacin independiente al sistema de control interno Auditora interna
25
26
Contexto estratgico Identificacin de riesgos Anlisis de riesgos Valoracin de riesgos Polticas de administracin de riesgos
7 Comunicacin pblica 8 9 10 11
Comunicacin organizacional
20 Planes de mejoramiento
27
Comunicacin informativa 21
28
Medios de comunicacin
22
29
ELEMENTOS Figura 1. Ilustracin sinttica del MECI
En el Mdulo I de la Gua se argument que la articulacin de estos componentes debe ir ms all de su simple implementacin por separado en una entidad. En efecto, el desarrollo independiente de estos componentes no asegura per se su operacin coordinada en la entidad. La propuesta metodolgica de la Gua se centra en articular los componentes del MECI alrededor de tres mbitos gerenciales: una gerencia de desarrollo, una gerencia de cohesin y una gerencia de desempeo. La gerencia de desarrollo tiene como propsito proyectar la entidad al futuro para adaptarla a su entorno cambiante, en otras palabras, est relacionada con el fortalecimiento de su capacidad estratgica. La gerencia de cohesin, por su parte, busca el funcionamiento armonioso (es decir, coordinado y sinrgico2) de todas las actividades que se adelantan en su quehacer cotidiano. La gerencia de desempeo tiene como objetivo reconocer y gestionar las relaciones de la organizacin con sus grupos de inters3 ms relevantes. El cuadro de la figura 2 ilustra la manera en que estas tres gerencias articulan todos los componentes del MECI. En los siguientes mdulos se desarrollar lo correspondiente a la gerencia de desarrollo y la gerencia de cohesin.
2 3
Sinrgico significa, en este contexto, que el todo es ms que la suma de las partes. La expresin anglosajona para estos grupos de inters es stakeholders.
74
MDULOS DE LA GUA
MDULO 1 (Modelamiento de la entidad)
Precisiones semnticas Sistema Comunicacin No.
MDULO 2 (Gerencia de desarrollo y de cohesin)

Fortalecer la capacidad de adaptacin de la entidad Determinar la capacidad estratgica de la entidad
No.
MDULO 3 (Gerencia de desempeo)

Fortalecer las relaciones con el entorno institucional Identificar grupos de inters
No.
Control
Monitorear la estrategia
Fortalecer la relacin con los grupos de inters
20, 21, 22
Fortalecer los mecanismos de cohesin institucional
ACTIVIDADES
Delimitacin sistmica de una entidad
Revisar la misin, la visin y formular una declaracin de identidad Identificar agentes relevantes al quehacer organizacional Elaborar modelos estructurales Determinar procesos misionales y de apoyo
Propiciar un adecuado ambiente de control
1,2,3 Normograma general sobre el control interno
Revisar y balancear los niveles de centralizacin de funciones 6, 23, 24, y fortalecer los mecanismos de 25 y 26 cohesin Alinear los sistemas de 17, 18, informacin 19 12, 13, Monitorear la operacin de la 14, 15, entidad 16 Establecer una administracin de riesgos Revisar los estilos de direccin 7, 8, 9, 10, 11 3
Anexos
Sntesis de herramientas utilizadas
Elaborar el desdoblamiento de procesos de la entidad
Ejemplos de aplicacin de las herramientas Glosario
Figura 2. Articulacin de los componentes del MECI alrededor de las tres gerencias de una entidad
1. GERENCIA DE DESARROLLO
Las organizaciones en general, y las entidades pblicas en particular, coexisten en un entorno con el que se relacionan permanentemente. El entorno de una organizacin est constituido por sus clientes (usuarios o beneficiarios), sus suministradores y sus intervinientes. Entre estos ltimos se destacan la competencia (si esta existe) y sus reguladores (ver el Mdulo I). Hoy en da las expectativas de las entidades que conforman el entorno de una organizacin pueden cambiar rpidamente. Otro tanto puede suceder con el contexto social, poltico y econmico en el que esta se desempea. Estos cambios hacen necesario que la organizacin ajuste su operacin a estas nuevas condiciones. En el caso de una entidad del Distrito, las expectativas y necesidades particulares de los clientes/beneficiarios pueden modificarse y, por lo tanto, generar algunos cambios en los servicios que esta brinda a la comunidad. Las tecnologas de informacin y comunicacin se modifican rpidamente, lo cual incide en los ajustes que hace una entidad para ofrecer sus servicios y comunicarse con los grupos de inters de su entorno. Esto se evidencia, por ejemplo, cuando una organizacin elabora una pgina en Internet donde sus posibles proveedores puedan consultar las condiciones para concursar por el suministro de insumos requeridos por la entidad. O cuando organiza un centro de comunicaciones (call center) para que sus usuarios/beneficiarios formulen all sus quejas y reclamos.
75
Mdulo II
Pero no slo las variaciones en el contexto, social, poltico, econmico y tecnolgico del entorno de una entidad pueden generar la necesidad de adaptacin, tambin puede hacerlo el simple deseo por mejorar continuamente la manera de ofrecer los bienes o prestar los servicios a la comunidad. La comparacin con actividades similares que desarrollan otras entidades puede llevar a la identificacin de formas de trabajo ms eficientes y efectivas. Adaptar y adoptar estas nuevas formas de trabajo es una estrategia gerencial cada vez ms comn que se conoce como la bsqueda de las mejores prcticas. Las apreciaciones anteriores sugieren la existencia de presiones externas e internas que pueden afectar las decisiones de los responsables de gerenciar una entidad. Metafricamente podra decirse que el cuerpo directivo de una entidad acta como si estuviese situado en medio de un terreno inhspito por el que debe transitar. Para salir exitosamente de all, debe observar hacia el frente para no perderse pero tambin debe hacerlo hacia abajo para no caerse (ver la figura 3). La observacin hacia el frente significa un estudio cuidadoso del entorno actual y potencial de la entidad, es decir, una mirada a sus futuros posibles. La observacin hacia abajo, por su parte, implica un cuidado particular de los problemas diarios de su devenir, es decir, de su entorno interno. La sntesis de estas observaciones define la capacidad estratgica de una entidad. El afuera y el maana
Observar hacia el frente para no perderse
Adaptacin Entrono Externo Gerencia de la Entidad Cohesin El adentro y el ahora
Observar hacia abajo para no caerse
Entrono Interno
Figura 3. Capacidad estratgica de una entidad
1.1 El coeficiente estratgico

El direccionamiento estratgico de una entidad, como parte de su actividad gerencial, le permite mantenerse en un estado de bsqueda permanente del rumbo. En otras palabras, como no es posible predecir el futuro pero s estar preparados para actuar en caso de que se reconozcan eventos que puedan perturbar el funcionamiento esperado de una entidad, la recomendacin de derivar en estado de mxima alerta parece ser una opcin pertinente (Max-Neef et al, 1997). La planeacin estratgica debe, por lo tanto, corresponder con un estilo gerencial ms que con una actividad que debe realizarse de vez en cuando.
76
Tener la capacidad para reconocer las debilidades, oportunidades, fortalezas y amenazas del quehacer institucional para, a partir de all, redefinir su rumbo debe ser parte inherente de la gestin organizacional. La baja capacidad estratgica de una entidad o su carencia constituye un riesgo para su viabilidad. Sin esta capacidad no podra anticipar cambios en su entorno que podran poner en peligro su legitimidad o aun su propia existencia. El coeficiente estratgico permite diagnosticar la capacidad estratgica de una entidad situndola en uno de tres estadios de desarrollo: incipiente, medio y avanzado. Con esto es posible identificar las actividades que es necesario desarrollar para mejorar dicha capacidad. La medicin del coeficiente estratgico se realiza a partir de la observacin de cuatro aspectos: La entidad sistemticamente recoge y analiza informacin sobre el impacto de sus actividades, las necesidades/ expectativas de sus clientes/beneficiarios/usuarios, las nuevas tecnologas que podra utilizar para ofrecer sus servicios, las regulaciones que podran afectar su labor. La entidad sistemticamente realiza estudios sobre las nuevas competencias y habilidades que debe desarrollar internamente y otros servicios que podra ofrecer a sus beneficiarios. La entidad sistemticamente explora nuevos convenios con otras entidades para mejorar la prestacin de sus servicios, la posibilidad de ofrecer sus servicios a otros clientes/beneficiarios/usuarios y las mejores prcticas que puedan optimizar el quehacer organizacional. La entidad tiene claramente establecidos su misin y visin, sus objetivos estratgicos, as como un presupuesto que los respalda y un mecanismo para monitorear su consecucin. En el anexo 1 se presenta el instrumento especfico para realizar esta medicin y se explica en detalle cmo se calcula este coeficiente. Si la entidad tiene un coeficiente estratgico incipiente seguramente no contar, entre otros aspectos, con un plan de desarrollo con objetivos estratgicos claramente definidos. Si tiene un coeficiente estratgico medio, es muy probable que aunque formule sus objetivos estratgicos, no les haga seguimiento. Si su coeficiente estratgico es avanzado seguramente contar con objetivos estratgicos claramente formulados y con un mecanismo de monitoreo apropiado. En los primeros dos casos desarrollar una forma para monitorear la estrategia de la entidad es crucial pues slo as podra verificarse que se est marchando en la direccin definida. Este es justamente el aspecto del sistema de control interno que se desarrollar a continuacin.
1.2 Monitorear la estrategia

Esta seccin ofrece un mtodo para monitorear la estrategia de una entidad a partir de los objetivos legales y estratgicos de la organizacin. Se desarrolla en tres partes: la primera explica qu es un mapa estratgico, la segunda presenta su utilidad para las entidades del Distrito y la tercera especifica cmo construir un mapa estratgico y un cuadro de mando integral (CMI). El cuadro de mando integral contiene un conjunto de indicadores que permiten a la entidad monitorear el desarrollo de su estrategia observando peridicamente el nivel de cumplimiento de sus objetivos estratgicos. Ms adelante, en la seccin 2.1, se explicar un mtodo para elaborar un conjunto complementario de indicadores para monitorear la operacin de la entidad.
77
Mdulo II
1.2.1 El mapa estratgico

Un mapa estratgico es la representacin grfica de los objetivos planificados para el logro de la estrategia o poltica de una entidad. En palabras simples, es un grfico de la estrategia de la entidad para desarrollar su promesa de valor, es decir, aquellos compromisos que tcita o explcitamente adquiere con sus grupos de inters especialmente con sus usuarios, clientes o beneficiarios. Su propsito es generar una imagen comn dentro de la organizacin que oriente los esfuerzos de los procesos, las reas y los funcionarios.
1.2.2 Utilidad de los mapas estratgicos en las entidades distritales

Dado que las entidades del Distrito deben realizar ajustes peridicos en su orientacin y objetivos estratgicos, as como en sus sistemas de gestin y de control interno para satisfacer las nuevas necesidades de la ciudadana, la relacin coherente entre las entidades distritales y su entorno se torna prioritaria. Conseguir los resultados deseados para la ciudad requiere que los funcionarios entiendan la estrategia de gestin de sus entidades. Es en este sentido que el uso de los mapas estratgicos es clave para la comunicacin, el mejoramiento continuo y el desarrollo exitoso del control interno. En general, los mapas estratgicos Mejoran la comunicacin interna y externa: Para que la estrategia se aplique adecuadamente, esta debe ser accesible a todos los niveles de la organizacin y, en particular, a los funcionarios de control interno. La estrategia no se puede aplicar si no se comprende y no se comprende, si no se puede describir. Esta frase de Kaplan y Norton (1993) refleja la necesidad de difundir la estrategia a todos los niveles de la organizacin para mejorar la ejecucin, uno de los aspectos ms crticos y sensibles en la ciudad. Dicho de otra manera, la estrategia no debe ser un tema de expertos, sino un tema del da a da de los funcionarios que, en la prctica, la interpretan y aplican. Mejoran la gestin: Parafraseando la cita de Kaplan y Norton, puede afirmarse que el control interno no se puede realizar de una manera exitosa, si no se comprende la intencionalidad de la estrategia y los objetivos de la misma. Es evidente que el control interno no es un tema abstracto sino que est directamente relacionado con las prioridades de la entidad, por tanto, es requisito indispensable conocer la estrategia institucional para controlarla. Mejoran la ejecucin: La evidencia indica que menos del 10% de las estrategias efectivamente formuladas en empresas norteamericanas en la ltima dcada tienen verdadero xito4. Por tanto es prioritario aumentar el nivel de eficiencia, eficacia y efectividad de la administracin por parte del control interno para asegurar el logro de la estrategia planteada.
1.2.3 Estructura de un mapa estratgico

La promesa de valor de una organizacin es el resultado o contribucin que una entidad hace al ciudadano, usuario o cliente. En el caso de una entidad Distrital, se refiere a los beneficios que este recibe en el marco legal vigente del estado social de derecho. Por ejemplo, atender expectativas de sectores o actores externos clave en aspectos relacionados con salud, seguridad, medio ambiente o educacin. Esta promesa de valor orienta el conjunto de elementos que conforman un mapa estratgico: perspectivas, vectores, objetivos y relaciones causa-efecto. La relacin e integracin entre estos elementos se ilustra a continuacin (ver figura 4):
Revista Fortune, diciembre de 1997.
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1.2.3.1 Perspectivas.
Son las dimensiones para describir el desempeo estratgico de la entidad en la forma de construir la promesa de valor hacia la comunidad y la ciudadana. Estas dimensiones clasifican los objetivos de la entidad a partir de preguntas basadas en la cadena de valor de la organizacin, las cuales buscan identificar sus aspectos crticos. La cadena de valor se analiza por los resultados esperados, los procesos de transformacin de la entidad en la relacin con los clientes y los recursos intelectuales necesarios para proveer una promesa de valor. A continuacin se explica cules son las perspectivas ms comunes en las entidades distritales. Perspectiva del ciudadano: refleja los trminos en que la promesa de valor se ha diseado para alcanzar el fin ltimo de la entidad; por ejemplo, calidad del servicio, precio, oportunidad, calidad de la atencin, cobertura de los tipos de servicios. Mide las expectativas que los ciudadanos tienen sobre los bienes y servicios que se ofrecen. La pregunta que ayuda a precisar el alcance de esta perspectiva es la siguiente: cules son las necesidades prioritarias de los ciudadanos que debemos atender o satisfacer?
Promesa de Valor
Perspectiva Ciudadano
Ojetivo 1 Ojetivo 2 Ojetivo 3 Ojetivo 4
Perspectiva
Dimensin de la propuesta de Valor Perspectiva Procesos
Perspectiva Conocimiento
Perspectiva Financiera
Vector Productividad
Estrategias o programas que aglutinan los objetivos de forma transversal a las perspectivas
Figura 4. Componentes de un mapa estratgico
Perspectiva de procesos: aglutina los procesos requeridos para hacer realidad la promesa de valor y obtener as la satisfaccin del ciudadano; por ejemplo, atencin de solicitudes y de imprevistos, tiempos de respuesta y facilidades de atencin. La pregunta que ayuda a delimitar esta perspectiva es: en qu procesos debemos ser excelentes para satisfacer las necesidades de los ciudadanos? Perspectiva de conocimiento y aprendizaje: identifica las necesidades de capital organizacional, capital intelectual y capital tecnolgico necesarias para adelantar los procesos y generar los productos y los servicios que brinda la entidad. En otras palabras, es el conjunto de activos intelectuales que deben desarrollarse para aprender y mejorar continuamente; por ejemplo, conocimientos, destrezas y actitudes, motivacin y entendimiento de la estrategia. Busca responder la pregunta: cmo debe nuestra entidad aprender e innovar para alcanzar sus objetivos?
79
Mdulo II
Perspectiva financiera: se refiere tanto a los objetivos asociados al financiamiento de la entidad, sus costos e ingresos, como a la rentabilidad. Tiene en cuenta aspectos como eficiencia en la ejecucin presupuestal, eficiencia en el recaudo, manejo del portafolio y gestin del riesgo, entre otros. Su propsito es asegurar y garantizar las promesas de valor ofrecidas. Esta perspectiva busca responder las preguntas: a) de qu manera podemos garantizar el manejo eficiente y transparente de los recursos financieros y la capacidad de generar excedentes para transferir al Distrito? (para las entidades que aplique); y b) qu objetivos financieros debemos lograr para ser exitosos?
1.2.3.2 Vectores.
Describen las estrategias o programas para alcanzar la promesa de valor. Es una clasificacin asociada a una cadena de objetivos que atraviesa las cuatro perspectivas enunciadas (caso ideal), y que por s solo tiene un sentido y una coherencia particular para alcanzar la promesa de valor. En general, los vectores estn asociados a dos aspectos fundamentales de la gestin estratgica: crear valor futuro y garantizar el funcionamiento actual de la entidad (figura 5).
Gestin Estratgica
Crear Valor Futuro
Garantizar el Funcionamiento
Figura 5. Clasificacin general de vectores
Entre los vectores ms representativos se encuentran los siguientes: aumento de cobertura y de ingresos, productividad y crecimiento. En el modelo de Kaplan y Norton, los vectores sustantivos son crecimiento y productividad.
1.2.3.3 Objetivos.
Enuncian el estado final deseado hacia el cual est dirigida la accin de la entidad, rea, proyecto, proceso, programa o plan. Por ejemplo, un objetivo de la Secretaria de Educacin puede ser lograr una cobertura total en educacin bsica primaria para la poblacin menor de diez aos. En un mapa estratgico, los objetivos se representan con valos: Los objetivos se describen mediante metas, indicadores e iniciativas. Las metas son los resultados que se pretende alcanzar en un perodo especfico para avanzar hacia el cumplimiento de un objetivo. En el ejemplo anterior, una meta sera lograr una cobertura del 95 % de la poblacin menor de diez aos en un perodo determinado. Los indicadores son los medios, instrumentos o mecanismos para poder evaluar en qu medida se estn logrando los objetivos estratgicos propuestos. Son medidos en tiempo, cantidad y calidad. Por ejemplo: Indicador de cobertura = Poblacin menor de 10 aos en educacin bsica primaria / Poblacin menor de 10 aos
Las iniciativas son actividades, programas, proyectos o esfuerzos especiales que, contando con recursos asignados (humanos, tcnicos, financieros, etc.) apuntalan o contribuyen al logro de uno o varios objetivos estratgicos. En el
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caso del sector educativo, algunas iniciativas podran ser construir un colegio o implementar un programa contra la desercin acadmica. Grficamente, la relacin entre objetivos, metas e indicadores se representa de la siguiente manera (figura 6):
OBJETIVO Enunciado del estado final deseado hacia el cual esta dirigida la accin de la entidad, rea, proyecto, proceso, programa plan
META Resultado que se pretende alcanzar en un plazo determinado para avanzar hacia el cumplimiento de un objetivo
INDICADOR Mecanismos para poder evaluar en que medida estamos logrando los objetivos estratgicos propuestos frente a la meta.
Figura 6. Componentes de los objetivos estratgicos
1.2.3.4 Relacin causa-efecto.

Las perspectivas tienen sentido cuando entre sus objetivos se establecen relaciones causa-efecto. Estas tienen en cuenta tres aspectos: tipo de relacin (directa/indirecta), intensidad y motricidad/dependencia. En un mapa estratgico, la relacin causa-efecto se representa uniendo dos objetivos con una flecha (figura 7):
Figura 7. Relaciones causa-efecto entre objetivos estratgicos
En el mbito educativo un ejemplo es la relacin que existe entre calidad y cobertura educativa con los procesos de formacin del profesorado y los procesos de acreditacin de las instituciones. Las figuras 7 y 8 presentan los mapas estratgicos de Isagen y la Aeronutica Civil para ilustrar la mayora de los conceptos explicados.
81
Mdulo II
MAPA DE ENLACES DEL BALANCED SCORECARD

PERSPECTIVAS
OBJETIVOS
INDICADORES EMPRESARIALES
PERSPECTIVA ACCIONISTA
Rotacin capital de trabajo
Rentabilidad de capital
Inv. Prom y participacin sociedades
PERSPECTIVA CLIENTE
Participacin mercado contratos
Lealtad buenos clientes
RELACIONES CAUSA EFECTO
PERSPECTIVA INTERNA
Avance acciones
Disponibilidad operacional
Todos
PERSPECTIVA INNOVACIN Y APRENDIZAJE
Formacin de competencias
Estado de valores
VECTOR
FUENTE: CUADRO DE MANDO INTEGRAL Ricardo Martinez Rivanedeira Figura 7. Mapa estratgico de Isagn
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PERSPECTIVA DE IMPACTOS SOCIALES
Conectividad geogrfica nacional e internacional Crecimiento de la economa Desarrollo ordenado y seguro de la aviacin civil
Calidad de vida
PERSPECTIVA ECONMICA FINANCIERA
Ingresos
Mayor rentabilidad
VUELO, conectado, guiado y controlado Efectividad operaciones prevuelo
SEGURIDAD AREA Operaciones areas seguras ATS eficiente ordenado y seguro Cumplimiento de estndares de seguridad, regularidad y eficiencia Procedimientos eficientes de aeronavegacin Informacin aeronutica AIS/ COM/MET Eficacia en control de estndares de seguridad Disponibilidad. Cobertura comunicaciones Disponib. cobertura de ayudas Infraestructura de seguridad aeroportuaria
PERSPECTIVA CLIENTES USUARIOS
Volumen de negocios aerocomerciales y conexos Calidad de oferta de servicios
Calidad de inspeccin tcnica y operacional Calidad de certificacin de empresas aeronuticas
Calidad de operacin y funcionamiento Equidad y eficiencia en servicios aerocciales Calidad de expedicin permiso de operacin
PERSPECTIVA PROCESOS INTERNOS
Calidad de licenciamiento
Diseo eficiente del espacio areo
PERSPECTIVA CULTURA ORGANIZACIONAL
Explotacin econmica de activos
Desarrollo de relaciones y regulaciones aerocomerciales
Calidad de inspeccin
Calidad de registro aeronutico
Calidad de certificacin aeromdica
Calidad de energa Competencias en ingeniera aeronutica Certificacin de aerdromos
Conocimiento del mercado aeronutico y aeroportuario
Competencias de aeronavegabilidad y operaciones de vuelo
Gestin de ATM
DIAGRAMA DE CAUSALIDAD Y EFECTO DE LA ENTIDAD

Fuente: www.isa.com y Aeronutica Civil.
Figura 8. Mapa estratgico de la Aeronutica Civil
1.2.4 Etapas para elaborar un mapa estratgico

Para elaborar un mapa estratgico es necesario realizar tres etapas: 1) identificar las variables, 2) construir las relaciones y 3) construir el cuadro de mando integral (CMI) (figura 9). Entrada
Etapa 1 Identificar Variables 1.1 Definicin de las perspectivas
Documentos estratratgicos
Transformacin
Etapa 2 Construir Relaciones
2.1 Clasificacin de los objetivos dentro de las perspectivas y os vectores 2.2 Construccin de las relaciones Causa efecto Entre objetivos
Salida
Etapa 3 Construir Cuadro de mando Integral 3.1 Identificacin metas 3.2 Identificacin de indicadores 3.3 Identificacin de las iniciativas 3.4 Asociacin de iniciativas con objetivos
Mapa estratratgico
1.2 Definicin de los vectores 1.3 Definicin de los Objetivos
Figura 9. Etapas para construir el mapa estratgico de una entidad
83
Mdulo II
La figura 10 presenta un diagrama de flujo del proceso general para elaborar el mapa estratgico y el cuadro de mando integral (o tablero de control) (CMI). Inicio Recopilar Documentos estratgicos
2.1. Clasificar Objetivos
3.3. Identificar iniciativas
2.2. Construir Las relaciones Causa efecto 2.3. Graficar Mapa estratgico
3.3. Asociar iniciativas
1.1. Definir perspectivas
Tablero de control
1.2. Definir vectores
3.1. Identificar metas
Fin
1.3. Definir objetivos
3.2. Identificar indicadores
Figura 10. Descripcin general del proceso para elaborar un mapa estratgico y el CMI
A continuacin se describe cada etapa para la construccin del mapa estratgico.
1.2.4.1 Etapa 1: identificacin de variables.

Esta etapa tiene por objetivo identificar las variables clave del direccionamiento estratgico. Se compone de tres actividades: definicin de las perspectivas relevantes para la entidad, definicin de vectores pertinentes y definicin de los objetivos estratgicos. La figura 11 ubica esta etapa en el proceso general. Entrada
Etapa 1 Identificar Variables 1.1 Definicin de las perspectivas
Transformacin
Salida
Etapa 3 Construir Cuadro de mando Integral 3.1 Identificacin metas 3.2 Identificacin de indicadores 3.3 Identificacin de las iniciativas 3.4 Asociacin de iniciativas con objetivos
Mapa estratratgico
1.2 Definicin de los vectores 1.3 Definicin de los Objetivos
Figura 11. Etapa 1: Identificacin de variables
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A continuacin se explican las entradas, el proceso, las salidas y la herramienta necesarios para identificar las variables relevantes para la construccin del mapa estratgico de la entidad. Entradas: deben proveerse los siguientes aspectos estratgicos: Promesa de valor Productos/servicios Niveles de satisfaccin del ciudadano Principales problemas, necesidades o propsitos estratgicos a los que debe responder la entidad Orientacin estratgica: misin y visin Objetivos-metas-indicadores Iniciativas-proyectos Los procesos primarios o misionales
La informacin anterior normalmente se obtiene de los documentos estratgicos de la entidad; entre ellos: la informacin del plan de desarrollo, los mandatos legales, el plan estratgico, las estrategias ms representativas, los objetivos institucionales, el banco de proyectos, el mapa de procesos de la entidad y la cadena de valor. Proceso: con base en la informacin anterior, se debe proceder as: Fase 1.1 Identificar las perspectivas: Seleccionar y definir las perspectivas. Fase 1.2 Identificar los objetivos estratgicos de la entidad: Clasificar cada objetivo en la perspectiva y en el vector que mejor lo represente (ver ejemplo en la figura 7). Fase 1.3 Identificar los vectores: Seleccionar y definir los vectores. Una vez surtidas las fases 1.1 y 1.2, las perspectivas y los vectores identificados deben incluirse en una matriz cuya estructura general se puede observar en la figura 12. Las perspectivas deben ubicarse en la primera columna y ordenarse de la siguiente manera: en la parte superior se encuentran las perspectivas asociadas con los ciudadanos, la comunidad o los clientes. A continuacin, aparecen las perspectivas asociadas con los procesos que desarrolla la entidad. En la parte inferior de la matriz, se colocan las perspectivas relacionadas con los recursos que utiliza la organizacin. Los vectores, por su parte, deben ubicarse en la ltima fila de la matriz. En la figura 13 se puede observar un ejemplo de esta matriz para el caso de Findeter. Salida: matriz con las perspectivas, vectores y objetivos identificados (figura 12). Herramienta: matriz de perspectivas y vectores (figura 12). Es importante tener en cuenta que si se requieren ms perspectivas o vectores estos deben agregarse a la matriz.
Perspectiva 1 Perspectiva 2 Perspectiva 3 Perspectiva 4 Vector 1 Vector 2 Objetivo
Figura 12. Estructura general de la matriz de perspectivas y vectores
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Mdulo II
Perspectivas
Financiera Gobierno Clientes Procesos internos Aprendizaje y crecimiento Rentable y sostenible Rentabilidad social RE IS, SGB, EL RD, FO
Vectores
INV GE, TEC HU Negocios y productos innovadores Optimizacin de la gestin empresarial
Cdigo
RD RE FO IS SGB EL INV HU TEC GT
Estrategia
Redescuento Relaciones Fondeo Impsocial Sigob Elegibilidad Innovacin Humano Tecnologa Gestin Impulsar actividades de redescuento
Descripcin
Fortalecer relacin con intermediarios y beneficiarios Procurar mezcla de fondeo adecuada e inversiones rentables Evaluar el impacto social Cumplir con el SIGOB (Sistema de informacin y metas del gobierno nacional) Otorgar Certificado de Elegibilidad segn las normas fijadas por el Estado Diseo de productos diferenciados Formar capital humano idneo Fortalecer la infraestructura tecnolgica Fortalecer la gestin administrativa y de procesos
Figura 13. Ejemplo de la matriz de perspectivas y vectores para el caso de Findeter
La figura 14 ilustra otro ejemplo de construccin de esta matriz para el caso del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica (DAFP).
1.2.4.2 Etapa 2: construccin de relaciones causa-efecto.

Esta etapa tiene por objetivo identificar las relaciones causales o de dependencia entre las diferentes variables seleccionadas. La figura 15 ubica etapa en el proceso general de elaboracin del mapa estratgico. A continuacin se explican las entradas, el proceso, las salidas y la herramienta necesarios para construir las relaciones causa-efecto entre los objetivos. Entradas: variables identificadas en la etapa 1 y consignadas en la matriz de perspectivas y vectores (figura 12).
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CLIENTE CIUDADANO
Admn. pblica eficiente cercana al ciudadano
Optimizacin de recursos
Control social de la gestin
Cumplimiento fines del Estado
PROCESOS
Cumplimientos objetivos
Eficiencia en la operacin
Cumplimientos objetivos de procesos
CONOCIMIENTO
Optimizacin procesos
Definicin perfiles y competencias
TALENTO HUMANO
Aprendizaje y crecimiento
Informacin actualizada RH del Estado
Cumplimiento polticas gubernamentales
Eficiencia y eficacia operaciones
Control de recursos
Confiabilidad informacin
Cumplimiento legal
Figura 14. Ejemplo de la matriz de perspectivas y vectores. Caso del DAFP.
Entrada
Etapa 1 Identificar Variables 1.1 Definir las perspectivas
Transformacin
Salida
Etapa 3 Construir Cuadro de mando Integral 3.1 Identificar metas 3.2 Identificar indicadores 3.3 Identificar las iniciativas 3.4 Asociar iniciativas con objetivos
Mapa estratratgico tablero de control
1.2 Definir los vectores 1.3 Definir los Objetivos
2.3 Graficar el mapa estratgico
Figura 15. Etapa 2: Construccin de relaciones causa-efecto
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Mdulo II
Proceso: es necesario proceder de la siguiente manera: Fase 2.1 Clasificar los objetivos dentro de las perspectivas y los vectores por medio de las siguientes actividades: a. Construir una matriz de doble entrada de orden N x N, donde N es el nmero de objetivos identificados en la etapa anterior. Esta matriz se denomina matriz de anlisis estructural MAE -. Ver figura 16. b. Ubicar los objetivos agrupados por perspectiva tanto en la fila 1 como en la columna 1 respetando el orden con que fue construida la matriz de perspectivas y vectores (ver la figura 12). Fase 2.2 Construir las relaciones causa-efecto entre los objetivos mediante las siguientes actividades: a. Identificar si existe relacin de causalidad entre los objetivos de las filas (i) y los objetivos de las columnas (j). Para ello siempre se debe preguntar si el primero influye sobre el segundo. b. Construir las relaciones de la matriz asegurndose de que slo exista una relacin entre el objetivo (i) y el objetivo (j). Esto significa que las relaciones entre los objetivos deben ser unidireccionales: si Xij existe, entonces Xji no debe existir y viceversa, debido a las caractersticas del diagrama del mapa estratgico. c. Valorar las relaciones entre los objetivos con base en la siguiente escala: 0 = no hay relacin; 1 = relacin leve; 2 = relacin media; 3 = relacin alta. d. Hacer la sumatoria de los valores consignados en las celdas por cada fila y por cada columna. Los objetivos con mayor sumatoria en las filas son los objetivos ms importantes o con mayor motricidad del mapa estratgico. e. Ordenar las filas por el resultado de la sumatoria en orden descendente. Objetivo 1 Objetivo 1 Objetivo 2 Objetivo 3 Objetivo 4 Objetivo 5 Xij Objetivo 2 Objetivo 3 Objetivo 4 Objetivo 5
Figura 16. Estructura de la matriz de anlisis estructural (MAE)
Fase 2.3 Graficar el mapa estratgico: para esto se requiere unir el objetivo de la fila con el objetivo de la columna con una fecha que refleje la intensidad de la relacin de causalidad, segn lo establecido y registrado en la matriz MAE. Debe tenerse en cuenta la convencin de colores de la figura 17. Tipo relacin
0. no hay relacin 1. relacin leve 2. relacin media 3. relacin alta
Tipo lnea
Lnea 1 punto Lnea 2 1/4 Lnea 3
Figura 17. Convencin de colores para graficar las relaciones de dependencia
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Salida: mapa estratgico con las relaciones causa efecto entre objetivos. Herramienta: matriz de anlisis estructural (MAE). En ella cada interseccin Xij indica el valor de la relacin de causalidad del objetivo i (fila) sobre el objetivo j (columna). Un ejemplo de esta matriz se aprecia en la figura 18. 1: redescuento 2: fondeo 3: relaciones 4: Impsocial 5: Elegibilidad 6: Innovacin 7: Sigob 8: Tecnologa 9: Gestin 10: Humano
1 : Impulsar actividades de redescuento 2 : Mezcla de fondeo adecuada 3 : Fortalecer la relacin con intermediarios y beneficiarios 4 : Evaluar el impacto social 5 : Otorgar certificados de elegibilidad 6 : Diseo de productos diferenciados 7 : Metas SIGOB 8 : Infraestructura tecnolgica 9 : Gestin Administrativo y de procesos 10 : Capital Humano idneo
0 3 3 2 0 3 1 3 3 2
0 0 3 1 0 3 0 1 3 3
0 0 0 2 1 2 0 0 2 2
0 0 0 0 3 2 2 0 2 2
0 0 0 0 0 1 2 3 2 2
0 0 0 0 0 0 0 2 2 2
0 0 0 0 0 0 0 2 1 2
0 0 0 0 0 0 0 0 3 2
0 0 0 0 0 0 0 0 0 3
0 0 0 LIPSOR-EPITA-MICMAC 0 0 0 0 0 0 0
Figura 18. Ejemplo de una matriz de anlisis estructural
Note que los objetivos se pueden graficar en un plano XY en donde la dimensin X se refiere al grado de dependencia y la dimensin Y al grado de motricidad. Este plano permite identificar cul es la importancia de los objetivos en forma contextual. En efecto, dentro del mapa se pueden identificar cinco zonas que se aprecian en la figura 19. Estas zonas se denominan de la siguiente manera: rea motora (o variables determinantes): Agrupa los objetivos con gran motricidad es decir, aquellos que mueven la entidad; rea clave (o variables claves): Son los objetivos que tienen la doble propiedad de alta motricidad y dependencia. Por lo por tanto pueden mover y ser movidos y por eso se vuelven vitales en la gestin de la entidad; rea intermedia (o variables reguladoras): Son aquellos objetivos que tienen la doble propiedad de mediana motricidad y dependencia. Por lo tanto son importantes en la gestin de la entidad; rea autnoma (o variables autnomas): Son los objetivos con baja motricidad y dependencia y por ello no tienen un alto impacto sobre la entidad. rea resultado (o variables de resultado): Son los objetivos que tienen una muy baja motricidad pero una alta dependencia. Para el analista es clave poder identificar las tres primeras zonas para efectos de priorizar y entender las relaciones causa-efecto en su real dimensin.
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Mdulo II
Motricidad
Variables clave Determinantes
Reguladoras
Entorno
Palancas secundarias Autnomas
Variables resultado
Figura 19. Plano contextual de dependencia/motricidad de los objetivos estratgicos
La figura 20 muestra un ejemplo de un mapa estratgico construido segn las indicaciones mencionadas. En este se identifican las relaciones ms fuertes con lneas de color rojo y las relaciones ms dbiles con lneas azules; igualmente se identifican los objetivos motores en recuadros de color rojo.5
FONDEO ADECUADO
Financiera
IMPULSO REDESCUENTO FORTALECER RELACIONES CLIENTES
FORTALECER RELACIONES CLIENTES
Cliente
Gobierno
OTORGAR ELEGIBILIDAD EVALUAR IMPACTO SOCIAL METAS SIGOB
Procesos Internos Aprendizaje y Crecimiento Rentabilidad y Sostenibilidad
GESTION ADM Y PROCESOS INFRAESTRUCTURA TECNOLOGICA CAPITAL HUMANO IDONEO
Optimizacin de la Gestin Empresarial Meci - Calidad
Figura 20. Ejemplo de un mapa estratgico
El lector interesado en profundizar en la metodologa de anlisis estructural puede consultar la bibliografa sobre MICMAC (matriz de impacto cruzado con multiplicacin aplicada a una clasificacin). En la siguiente direccin de Internet: http:// www.3ie.fr/lipsor/ puede obtener gratuitamente el programa MICMAC con la gua de operacin correspondiente.
90
1.2.4.3 Etapa 3: construccin del cuadro de mando integral o tablero de control.

El propsito de esta etapa es identificar las metas, los indicadores y las iniciativas que se derivan de los objetivos. La figura 21 muestra esta etapa en el contexto del mtodo completo. Entrada
Etapa 1 Identificar Variables 1.1 Definir las perspectivas
Transformacin
Salida
Etapa 3 Construir Cuadro de mando Integral 3.1 Identificar metas 3.2 Identificar indicadores 3.3 Identificar las iniciativas 3.4 Asociar iniciativas con objetivos
Mapa estratratgico tablero de control
1.2 Definir los vectores 1.3 Definir los Objetivos
2.3 Graficar el mapa estratgico
Figura 21. Etapa de construccin del tablero de control
A continuacin se explican las entradas, el proceso, las salidas y la herramienta necesarios para construir el cuadro de mando integral (CMI). Entradas: mapa estratgico con las relaciones causa-efecto entre objetivos consignadas en la matriz de anlisis estructural (ver la matriz de la figura 16). Proceso: deben seguirse estos pasos: Fase 3.1 Identificar las metas que se deben alcanzar. Fase 3.2 Identificar los indicadores, sus unidades de medida, la frecuencia de medicin, las variables y la frmula que relaciona las variables. Aqu es til diferenciar los siguientes dos tipos de indicadores: a) Indicadores de resultado, que estn asociados con las metas corporativas que se establecen con base en los objetivos estratgicos de la entidad; y b) indicadores de desempeo, que se encuentran asociados a iniciativas de gestin y de inversin del plan estratgico. Ms adelante, en la seccin 2.1.3.1 de este mdulo, se har una conexin entre este tipo de indicadores y aquellos indicadores que se utilizan para monitorear los procesos operativos de la entidad. Fase 3.3 Identificar los umbrales de comportamiento de los indicadores. Salida: tablero de control. Herramienta: estructura matricial del tablero de control (figura 22).
91
Mdulo II
Objetivos Objetivo 1 Objetivo 2 Objetivo 3 Objetivo 4 Objetivo 5
Nombre indicador
Tipo indicador
Frecuencia
Frmula
Rojo
Umbrales Amarillo Verde
Meta
Iniciativas
Figura 22. Estructura de la matriz que consigna el tablero de control
Un ejemplo de tablero de control (o tambin llamado cuadro de mando integral) se presenta en la figura 23.
1.3 Consideraciones finales

El desarrollo del mapa estratgico y del cuadro de mando integral para facilitar el monitoreo de la estrategia son dos aspectos claves de la gerencia de desarrollo de una entidad. A continuacin se presenta una lista de verificacin para facilitar el proceso de su implementacin as como las preguntas ms frecuentes que suelen surgir durante este proceso.
No. Objetivos Impulsar las actividades de redescuento Nombre Indicador Ejecucin de Desembolsos Reuniones Comerciales Eventos Regionales Tipo Indicador Eficacia Umbrales Frecuencia Frmula Redescuentos Mensuales/ Programacin Mensual Reuniones realizadas por I / Reuniones Ejecutadas I Eventos realizados/Eventos programados Margen de colocacion/ Costos Fuentes de recursos Vlr Recursos /Sector X Redescuentos Mensuales SIGO Programacin Mensual SIGOB ? (Fecha Radicacion - Fecha Final Eval)/ No Solicitudes Lineas Implantadas Promedio Evaluacion global % Avance plan % implemtacion de los sistemas 1 Relacin Rojo Amarillo Verde Meta Iniciativas
Mensual
Eficacia
Mensual
Fortalecer relacin con Intermediarios y Beneficiarios
Eficacia
Mensual
1,3
Procurar mezcla de fondeo adecuada e inversiones rentables Margen Financiero
Eficiencia
Anual
Evaluar el Impacto Social
Cobertura Sectorial Ejecucin de Desembolsos SIGOB
Eficiencia
Anual
Metas Sectoriales, Metas 0% - 70% 71% - 90% 90%-100% 1050.000 Billon Regionales, Nuevos acuerdos marco, Tasas Diferenciales Planeacion Visitas y 4 reuniones por seguimiento semanal por 0% - 70% 71% - 90% 90%-100% Intermediario regional Planeacion Visitas y seguimiento semanal por 0% - 70% 71% - 90% 90%-100% 4 eventos regional Conseguir recursos banca multilateral, renovacion de 2,5% 1,8% 1,1% 1,1% cdts, flexiblizar captaciones y emisiones. Metas Sectoriales 0% - 70% 71% - 90% 90%-100% del Billon de Evaluaciones spot. colocacin 0% - 70% 71% - 90% 90%-100% Metas Anuales Metas Sectoriales, Metas Gobierno Regionales. Implementacion wok flow, 30 25 15 10 dias habiles Capacitacion evaluadores, Optimizacion proceso 1 70 2 90 3 100 Grupo de trabajo para el 3 nuevas lineas proyecto
Cumplir con SIGOB
Eficacia
Mensual
6 7 8 9
Otorgar Certificado de Elegibilidad Tiempo promedio segn las normas fijadas por el evaluacion Estado. Diseo de productos diferenciados Lineas Redescuento Formar Captial Humano Idneo Fortalecer la infraestructura Evaluacin Desempeo % Avance plan
Eficacia Eficiencia Eficiencia Eficacia Eficiencia
Mensual Anual Trimestral Anual Anual
4 1 1,3, 10 1,6,10 8
10 Implementacion MECI - CALIDAD % Avance plan
Rediseo del modelo y 100% aplicacin trimestral Seguimiento cronograma 100% Tener implentado 0% - 70% 71% - 90% 90%-100% Contratacion consultor el sistema 80 90 100
Figura 23. Ejemplo de un tablero de control o cuadro de mando integral
92
1.3.1 Lista de verificacin

Para asegurar que el proceso de construccin del mapa estratgico y del tablero de control ha sido apropiado, es posible utilizar la siguiente lista de verificacin (ver la figura 24). Se usa el smbolo en la columna Estado si el mapa construido cumple con el aspecto correspondiente. En caso contrario, es necesario revisarlo y hacer los ajustes pertinentes. Aspectos por verificar Con respecto al mapa estratgico 1. Incluye la totalidad de perspectivas 2. Presenta la totalidad de vectores 3.Tiene la totalidad de objetivos 4. La matriz de perspectivas y vectores est correctamente diligenciada 5. Las perspectivas estn registradas en la primera columna 6. Los vectores estn en la ltima fila de la matriz 7. Los objetivos estn debidamente clasificados por perspectiva y vector 8. Las relaciones causa efecto estn construidas 9. Los objetivos ubicados en la perspectiva superior slo tienen flechas de llegada 10. Los objetivos ubicados en la perspectiva inferior slo tienen flechas de salida 11. El resto de objetivos tienen al menos una flecha de salida y una de entrada 12. No existen objetivos sin flechas Con respecto al cuadro de mando integral o tablero de control 13. Todo objetivo tiene indicadores asociados 14. Todo objetivo tiene metas asociadas 15. Todo objetivo tiene al menos una iniciativa Estado
Figura 24. Lista de verificacin para la construccin del mapa estratgico y del tablero de control
1.3.2 Preguntas ms frecuentes

A continuacin se presentan las preguntas ms frecuentes relacionadas con la construccin de un mapa estratgico y sus respectivas respuestas. Siempre son cuatro perspectivas? No necesariamente. El nmero de perspectivas est asociado con la forma como la entidad construye valor. Si bien es frecuente encontrar las cuatro perspectivas, esto no es una regla. Es importante tener presente la naturaleza del quehacer de la entidad, en particular si es de produccin o servicios. Tambin analizar la continuidad del negocio en la relacin con el ciudadano para determinar la existencia de perspectivas adicionales. Siempre son dos vectores? Si bien el crecimiento y la productividad son los vectores clsicos, los vectores deben asociarse con la forma de crear valor y la manera de garantizar el funcionamiento de la entidad. Como se mencion en la seccin 1.2.3.2, otros vectores pueden ser cobertura, aumento de ingresos, nuevos nichos de atencin y nuevos servicios. Pueden existir objetivos aislados? Ningn objetivo debe estar aislado. Si existe alguno es probable que no sea relevante o que las relaciones causa-efecto estn mal construidas.
93
Mdulo II
Se puede construir un mapa para el sector pblico con los mismos criterios empleados en el caso de una empresa? Hay una diferencia sustantiva entre los mapas estratgicos de una empresa y una entidad pblica. En la primera, los resultados financieros son fundamentales; en la segunda, sin menoscabo de una gestin austera, rentable o que genere utilidad, la perspectiva financiera es un medio y no un fin. Adems, es importante diferenciar entre dos tipos bsicos de entidades pblicas: Aquellas que generan ingresos: para este tipo de entidades, como el ejemplo que se present de la Aeronutica Civil, se deben incluir perspectivas orientadas a la sociedad y al ciudadano pero tambin debe tenerse en cuenta la perspectiva financiera que debe ubicarse en la parte superior del mapa estratgico. Entidades del Distrito como los Hospitales o la EAAB estn clasificadas dentro de esta categora. Aquellas netamente ejecutoras y que no generan ingresos: en este caso, la perspectiva financiera es de medio y no de resultado y por lo tanto debe aparecer en la parte inferior del mapa estratgico. Un ejemplo de este tipo de entidad es la Alcalda Mayor.
2. GERENCIA DE COHESIN
La gerencia de cohesin apunta a disear, implantar y mantener actualizados los mecanismos de coordinacin y monitoreo para asegurar la cohesin de los procesos que cotidianamente realiza una entidad. Alrededor de esta gerencia es posible articular varios de los componentes del MECI. En la seccin anterior se present un mtodo para hacer un seguimiento de los objetivos estratgicos de la entidad. Dado que la gestin organizacional integra la capacidad de tomar decisiones, la habilidad de convertir estas decisiones en acciones efectivas y la capacidad de observar el efecto de estas acciones, es importante que la funcin de monitoreo se extienda tambin a los dems procesos (misionales y de apoyo) que ejecuta la entidad. En otras palabras, es necesario monitorear la operacin de la entidad en su cotidianidad. Este es uno de los mbitos de la gerencia de cohesin que se desarrollarn en esta seccin de la Gua. Un segundo mbito de la gerencia de cohesin est relacionado con la alineacin de los sistemas de informacin que operan en la entidad. Dichos sistemas posibilitan la comunicacin y el control de gestin en la organizacin, por lo tanto asegurar una cohesin entre ellos es importante para facilitar la operacin del sistema de control interno. El tercer mbito de la gerencia de cohesin est asociado con la capacidad institucional para identificar posibles eventos que puedan afectar la gestin de los procesos de la entidad. Estimar su probabilidad as como su impacto y disear estrategias de accin para prevenirlos, mitigarlos y asumirlos se conoce como gestin de riesgos. Finalmente, es necesario propiciar un adecuado ambiente de control en la entidad para que las caractersticas de autocontrol, autogestin y autorregulacin puedan desarrollarse. Este ser el tema del cuarto mbito de la gerencia de cohesin que se presentar en esta seccin.
2.1 Monitorear la operacin

La relevancia de un indicador radica en su utilidad para tomar decisiones en una organizacin y volverlas acciones. En otras palabras, aquellos indicadores que no se utilicen en la gestin de una entidad son irrelevantes.
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Existen tres preguntas frecuentes en torno al desarrollo de sistemas de control de gestin organizacional: qu es un indicador?, qu medir?, cundo hacer las mediciones? Para responderlas es necesario construir un marco referencial adecuado que permita establecer su relacin con ciclos de control, es decir, que conecte la toma de decisiones con la ejecucin de acciones.
2.1.1 Un modelo genrico de control

Un modelo genrico de seguimiento y control describe la actividad de gestin que realiza continuamente el gerente de un sistema organizacional6 en trminos de un proceso de aprendizaje continuo. Este proceso consiste en un ciclo de cuatro fases: observacin, evaluacin, diseo e implementacin (ver figura 25). La observacin se realiza mediante la definicin y la medicin de un conjunto de indicadores. La evaluacin se lleva a cabo al comparar los valores observados de estos indicadores con un conjunto de valores esperados previamente establecidos. El diseo consiste en la especificacin de una o varias estrategias de accin para disminuir el desajuste entre los valores observados y aquellos esperados. Por ltimo, la fase de implementacin se refiere al proceso de convertir las estrategias en acciones. Estas acciones deben, si fueron correctamente diseadas e implantadas, afectar nuevamente la medicin de los indicadores del sistema de tal manera que estos vuelvan a estar dentro del conjunto de valores esperados. Si esto ocurre, se dice que el sistema est bajo control en el mbito al cual corresponden los indicadores que se observan (dominio de accin). Si no sucede esto, el ciclo deber realizarse una vez ms en busca de una nueva estrategia de accin para retomar el control de la gestin del sistema.
Observar Perturbaciones SISTEMA Indicadores Valores esperados Evaluar Reportes por excepcin
Implantar
Comparador Estrategias de accin Disear

Figura 25. Un modelo genrico de control de un sistema organizacional
2.1.2 Una tipologa de indicadores

Un antiguo aforismo del control organizacional establece que aquello que no se puede medir, no se puede controlar. En otras palabras, si el responsable de la gestin de un proceso (misional, de apoyo o estratgico) no est en capacidad de
6 En este documento, sistema organizacional se refiere a una entidad (pblica o privada) o a uno de sus subconjuntos: dependencia, proceso misional o proceso de apoyo.
95
Mdulo II
medir aquellos aspectos que considera relevantes para ser efectivo en su labor, no puede ejercer un control intencional sobre estos. Si el desempeo del proceso en estos aspectos es adecuado, esto se debe ms al azar que a una gestin consciente del responsable. De all que sea necesario medir cuando se desea ejercer un control organizacional. Pero esto apunta nuevamente a las tres preguntas iniciales que ya se formularon: qu es un indicador?, qu debe medirse?, cundo debe hacerse la medicin?
2.1.2.1 Qu es un indicador?
En general, un indicador es el resultado de una funcin calculada peridicamente en un dominio de accin. El valor que se obtiene de aplicar la funcin indica el estado en que se encuentra el aspecto que mide el indicador en ese dominio de accin; por ejemplo, la cobertura de educacin bsica primaria en las escuelas pblicas en el Distrito Capital en un mes y un ao determinados. La anterior definicin establece que en todo indicador concurren cuatro aspectos necesarios y suficientes para su especificacin: Un dominio de accin: que constituye el contexto en el que se interpreta el indicador. En el ejemplo, el dominio es la educacin bsica primaria en la ciudad de Bogot. Un aspecto de medicin: delimita el mbito especfico que se medir en el dominio de accin. En el ejemplo, se tratara de la cobertura de la educacin bsica primaria en Bogot). Estos aspectos reciben el nombre tcnico de factores clave de xito y de factores crticos de xito (ver la seccin 2.1.3.1). Una definicin operacional: permite el clculo numrico del indicador como una funcin de un conjunto de variables. En el ejemplo, la definicin operacional sera: Cobertura = (No. nios(as) que asisten a la escuela / No. nios(as) en edad de estudio) * 100 Esta permite calcular un indicador de cobertura de la educacin primaria en Bogot como un porcentaje de nios(as) que asisten a la escuela primaria. Es importante sealar que no necesariamente la definicin operacional de un indicador debe ser una medida porcentual. Puede ser cualquier funcin (o algoritmo) cuyo resultado sea una cifra. Un criterio de comparacin: permite formarse un juicio sobre el estado actual del indicador. Para esto el criterio de comparacin debe incluir una condicin (que se especifica por medio de un operador lgico: mayor que, menor que, igual a, pertenece al conjunto, entre otros) y un conjunto de valores esperados. El criterio para el caso de la cobertura de la educacin primaria en Bogot puede ser mayor al 70 %, lo cual significa que un valor del indicador menor o igual al 70% se interpretara como un estado no adecuado para la gestin de la educacin bsica primaria en el Distrito Capital.
2.1.2.2 Qu medir?
Los indicadores constituyen la base para observar el sistema de control de gestin de un sistema organizacional. Aunque existen diferentes maneras de medir la gestin de un proceso, en esta Gua se tendrn en cuenta principalmente tres dimensiones: a) qu se hizo?, b) cmo se hizo? y c) para qu se hizo? Estas corresponden a tres preguntas asociadas con el proceso de transformacin caracterstico del valor agregado de cualquier proceso. La figura 26 ilustra este punto.
96
Insumos Situacin anterior QU SE HIZO? CMO SE HIZO? PARA QU SE HIZO? Transformacin
Productos / Servicios
Situacin actual
INDICADORES
Figura 26. Proceso de transformacin del valor agregado de un proceso
En virtud de lo anterior, los indicadores pueden ser de eficacia, eficiencia o efectividad. Los indicadores de eficacia miden el cumplimiento de metas de la transformacin, es decir, indican qu hizo el proceso. Los de eficiencia miden que tan ptimamente se estn empleando los recursos del proceso para llevar a cabo su transformacin, es decir, se enfocan en cmo se realiza la transformacin. Los indicadores de efectividad miden el cumplimiento del propsito del proceso, es decir, el para qu se lleva a cabo la transformacin. A continuacin se presenta un ejemplo de cada uno de estos indicadores teniendo como referente el proceso de capacitacin de jueces en gestin judicial: Eficacia (mide el qu)
(No. jueces capacitados / No. jueces por capacitar)
Eficiencia (mide el cmo)

(Costo de capacitacin por juez)
Efectividad (mide el para qu)

(Productividad de los despachos)
Ntese que mientras los dos primeros tipos de indicadores se pueden medir dentro de la entidad, los indicadores de efectividad normalmente se deben medir fuera de esta. En la bibliografa sobre indicadores de gestin se suele presentar una taxonoma con las categoras de indicadores de eficacia, eficiencia y efectividad mencionados aqu. Sin embargo, existe una diferencia importante en el caso de los indicadores de efectividad. La literatura suele definirlos como una funcin de los indicadores de eficacia y de eficiencia; en este documento se conciben como ortogonales, es decir, no son una funcin de los otros dos. Lo mismo rige para los indicadores de eficacia y efectividad. De lo anterior se deduce que es posible encontrar los siguientes casos para una entidad: Puede ser eficaz sin ser eficiente ni efectiva. Puede ser eficiente sin ser eficaz ni efectiva. Puede ser efectiva sin ser eficaz ni eficiente.
97
Mdulo II
Es posible extender esta taxonoma de indicadores para incluir otras dimensiones asociadas con el proceso de transformacin descrito en la figura 26. Estas nuevas dimensiones surgen de formular las siguiente preguntas: cules son los insumos requeridos para prestar los servicios?, en qu cantidad se requieren?, cul debe ser su calidad?; cules son las expectativas en la demanda de los bienes/servicios que se estn ofreciendo?; cul es la relacin beneficio/costo de los servicios que se brindan?; cul es el impacto medioambiental de la produccin de estos bienes? Con esto se puede generar una clasificacin an ms detallada de los indicadores en una organizacin.
2.1.2.3 Cundo medir?

Todo indicador debe producir una medicin peridica que permita observar el cambio en el estado de un factor clave o crtico de xito en el dominio de accin correspondiente del proceso bajo control. Esto lleva a preguntarse por la frecuencia apropiada para realizar esta medicin. Debe hacerse quincenalmente? Debe ser mensual? Tal vez, anual o quinquenal? La pregunta no es trivial y tiene que ver con el concepto de medicin en tiempo real. En efecto, la pregunta por la frecuencia de medicin de un indicador tiende a responderse rpidamente afirmando que es necesario medir en tiempo real, pero qu significa esto? Quiere decir que debemos medir en el instante mismo en que ocurre un evento? Cada cunto deberamos, por ejemplo, medir la cobertura de la educacin bsica en la ciudad de Bogot? Para responder a esta pregunta es necesario distinguir entre dos tiempos de medicin: el tiempo entre observaciones y el tiempo del ciclo de control. La figura 27 ilustra estos conceptos. El tiempo del ciclo de control (t) se refiere al tiempo que transcurre desde el momento en que el responsable del proceso se percata de que existe una diferencia entre el valor actual del indicador y el valor esperado del mismo hasta el momento en que las decisiones que toma afectan nuevamente el valor del indicador. Este tiempo depende de los procesos de comunicacin que caracterizan el control de gestin del proceso correspondiente. Por su parte, el tiempo entre observaciones (To) corresponde a la frecuencia de medicin del indicador respectivo.
P I
Sistema Comparador
VE
Tiempo del ciclo de control To Tiempo entre observaciones
EA
RE
Sistema Comparador
VE
To EA
RE P I
Sistema Comparador
VE
EA
Figura 27. Diferencia entre el tiempo entre observaciones y el tiempo del ciclo de control
RE
98
Surge entonces la pregunta por la relacin entre estos dos tiempos: el tiempo del ciclo de control es mucho mayor que el tiempo entre observaciones, ese mismo tiempo es menor o estos tiempos son equivalentes? En la primera opcin (t >> To) se corre el riesgo de que las decisiones sucesivas que se tomen no tengan en cuenta el impacto que producirn las decisiones ya tomadas por cuanto su efecto es mucho ms lento que el tiempo que transcurre entre una medicin y la siguiente. El resultado es que el responsable del proceso tome decisiones que perjudiquen su gestin al considerar que las decisiones anteriores no han sido efectivas (pues el indicador no muestra a tiempo el efecto real que estas tienen sobre el proceso). En la segunda opcin (To << t), el responsable del proceso no podr establecer una conexin entre las decisiones que tom y el efecto que observa en la siguiente medicin del indicador por cuanto esta medicin ocurre mucho despus de que el efecto de estas decisiones ha tenido lugar. En otras palabras, el responsable del proceso no podr establecer un ciclo de aprendizaje que le permita mejorar su gestin en el mbito de medicin del indicador. Dicho lo anterior, debe ser claro que la medicin en tiempo real implica un ajuste entre la frecuencia de medicin y el tiempo del ciclo de control del indicador. Hacer que estos dos tiempos coincidan puede requerir de una reingeniera del proceso analizado para reducir el tiempo del ciclo de control correspondiente. El uso de tecnologas de informacin y comunicacin (TIC) es crucial para realizar este ajuste. Una vez establecidas las bases conceptuales necesarias para definir un marco referencial a partir del cual se entienda la construccin de los indicadores de gestin, es posible describir un mtodo para definir indicadores que permitan el monitoreo de la estrategia y la operacin de una entidad.
2.1.3 Un sistema de control de gestin mediante indicadores

Una vez se cuente con el diseo de un mecanismo para monitorear la estrategia de la entidad, es posible disear un mecanismo que permita monitorear la operacin de la entidad. Por operacin se entiende aqu la ejecucin, en su da a da, de los procesos misionales y de apoyo de la entidad. Este monitoreo de los procesos de la entidad se lleva a cabo mediante la instauracin de una red de ciclos de control como los descritos anteriormente (ver figura 25). Esta red permite distribuir la labor de control en toda la entidad facilitando el desarrollo de una capacidad de autogestin propia del MECI. Cmo disear y poner en funcionamiento estos ciclos de control para todos aquellos aspectos que sean relevantes para la gestin de una entidad? Las etapas del mtodo que aqu se presenta junto con sus herramientas caractersticas pueden sintetizarse tal como aparece en la figura 28 a continuacin. Etapas Construir Declaracin de Identidad. Elaborar Desdoblamiento de Complejidad. Seleccionar aspectos relevantes. Construir indicadores. Calcular ndices. Desarrollar practicas. Herramientas Nombrar sistemas y TASCOI Modelos estructurales. Factores Criticos de Exito. Hoja de vida de Ind. CYBERFILTER. Ciclos de control.
Figura 28. Etapas y herramientas del mtodo propuesto para construir indicadores de gestin
99
Mdulo II
Las dos primeras etapas del mtodo se describieron en el mdulo I. A continuacin se explican, de una manera sucinta, las cuatro ltimas que se relacionan directamente con la construccin de indicadores.
2.1.3.1 Seleccionar aspectos relevantes.

Una vez que se han representado los procesos misionales relacionados en una jerarqua lgica de inclusiones, es decir, su desdoblamiento de complejidad, es posible empezar a pensar en los indicadores que servirn para realizar un seguimiento a su gestin y una evaluacin de su impacto, es decir, un monitoreo de su operacin. Antes de definir estos indicadores, es importante determinar cules son los aspectos ms relevantes que sern objeto de observacin para el sistema de control de gestin que se est diseando. Esta pregunta puede abordarse mediante la identificacin de factores crticos de xito y de factores claves de xito7. Los factores crticos de xito son aquellos aspectos esenciales para la viabilidad de la entidad. En otras palabras, si la gestin en uno de estos factores falla, es probable que la existencia misma de la organizacin est en entredicho. Los factores claves de xito son aquellos aspectos en los cuales la gestin debe ser exitosa para asegurar que la estrategia de la administracin de la entidad ha sido desarrollada a cabalidad. En el sector pblico, los factores claves de xito estn normalmente asociados con las estrategias que define cada nueva administracin para cumplir con las metas que se ha fijado de acuerdo con sus propias prioridades. Estos dos tipos de factores se obtienen en la prctica mediante una lluvia de ideas realizada con las personas responsables de los procesos misionales y de apoyo ms relevantes de la organizacin objeto de estudio. Esta lluvia de ideas debe situarse dentro del plan estratgico de la entidad. Una vez identificados, se priorizan los factores para seleccionar los de mayor importancia mediante un anlisis estructural (Godet, 1993). Ntese que este es el mismo mtodo que se explic en la seccin 1.2.4.2 para identificar las relaciones entre los objetivos estratgicos al elaborar el mapa estratgico de la entidad. En esa seccin se denomin matriz de anlisis estructural (MAE) Este anlisis se hace mediante un estudio detallado de la incidencia que tiene cada FCE sobre los dems. Al mapear el resultado en un cuadro bidimensional, cuyos ejes son el grado de incidencia y el grado de dependencia, se obtienen cuatro grupos de FCE (ver la figura 29). Los FCE que se encuentren en la banda superior, es decir, aquellos que tengan mayor incidencia sobre los dems (los llamados motrices y los claves) sern seleccionados como prioritarios. Los irrelevantes sern descartados y los de salida son factores sobre los que se puede actuar a travs de los motrices.
Motricidad motrices claves
irrelevantes
salida Dependencia
Figura 29. Anlisis estructural de los FCE (Godet, 1993)
Cuando se use la sigla FCE se entender cualquiera de los dos: factores crticos de xito o factores claves de xito.
100
Una vez priorizados, es posible asociar estos FCE con las actividades del diagrama de desdoblamiento de complejidad. La figura 30 ilustra el resultado de la aplicacin de esta etapa del mtodo.
FCE 7 FCE 8 FCE 9
FCE 4 FCE 5 FCE 6
FCE 1 FCE 2 FCE 3 FGN
Unidad Nal. 1
Unidad Nal. n
Direcc. Secc. 1 Unidad Secc. 1 Unidad Secc. p Unidad Local 1 Unidad Local 2
Direcc. Secc. m
FCE 13 FCE 14 FCE 15
URI

Unidad Secc. Tipo 1 Unidad Secc. Tipo v Unidad Local L ocal Tipo 1 Unidad Local Tipo z
Turno 1
Turno 2
Turno 3
Recibir denuncias Investigar
Acusar

Practicar pruebas Resolver Sit. Jur. Notificar
Figura 30. Definicin de factores crticos y factores clave de xito para una entidad
Realizar el proceso de priorizacin de los factores previene el riesgo de identificar un gran nmero de aspectos que valdra la pena observar, pero que no pueden usarse en procesos efectivos de gestin debido a las limitaciones en la capacidad institucional. Por ltimo, es importante resaltar la relacin entre los objetivos estratgicos de la entidad y los aspectos relevantes para medir en el sistema de monitoreo. Recurdese que al disear el mecanismo de monitoreo de la estrategia de la entidad se identificaron sus objetivos estratgicos y se agruparon por dimensiones y por vectores (ver seccin 1.2.4.3). Cada uno de estos objetivos estratgicos, por definicin, es un factor clave o crtico de xito que deber agregarse a aquellos que se identificaron mediante la lluvia de ideas descrita en esta seccin. Es posible que en la prctica la realizacin de un objetivo estratgico est a cargo del responsable de un proceso misional o de varios procesos misionales. En cualquiera de los dos casos, siempre es posible situar este objetivo estratgico como uno de los FCE que aparecen en el grfico del desdoblamiento de complejidad de la figura 30.
101
Mdulo II
Por ejemplo, si uno de los objetivos estratgicos de SATENA es incrementar la cobertura de los vuelos en rutas sociales (dentro de la perspectiva ciudadana), este obejtivo estratgico automticamente ser uno de los FCE del proceso respectivo (rutas sociales) en el desdoblamiento de complejidad de SATENA (ver figura 49 en la seccin 2.2.3). Los indicadores que se definieron para monitorear este objetivo estratgico sern los mismos indicadores asociados al monitoreo de la gestin de este proceso misional. De manera similar, si otro de los objetivos estratgicos de SATENA apunta a aumentar su rentabilidad operacional (dentro de la perspectiva financiera), este objetivo estratgico automticamente sera un FCE de la empresa como un todo. Nuevamente los indicadores diseados para monitorear este objetivo estratgico seran parte de los indicadores necesarios para monitorear la operacin de SATENA como un todo.
2.1.3.2 Construir indicadores.

Los indicadores constituyen la base de observacin del sistema de control de gestin de la entidad. Por tanto, cada uno de los FCE definidos en la etapa anterior debe tener asociado uno o ms indicadores que permitan observar (es decir, medir) su gestin. Ntese una vez ms que cuando el FCE corresponde a un objetivo estratgico, el indicador relevante ya fue definido en la etapa de diseo del monitoreo de la estrategia de la entidad. Elaborar un inventario de indicadores. Para construir los indicadores asociados con los FCE prioritarios, es importante partir de los indicadores que la entidad ya ha definido. As, el mtodo sugiere realizar primero un inventario de todos aquellos indicadores que se encuentran activos en la entidad y luego analizarlos crticamente. Para elaborar este inventario, se provee la matriz que se presenta en la figura 31. Para simplificar la exposicin, en la figura se resaltan nicamente tres tipos de indicadores. En esta matriz se relacionan los indicadores existentes en una entidad y se clasifican de acuerdo con la taxonoma propuesta aqu. Al frente de cada nombre del indicador se debe especificar su definicin operacional. Una vez realizado este inventario, cada uno de los indicadores quedar con un cdigo de dos caracteres asociado. INVENTARIO Y CODIFICACIN DE INDICADORES
ENTIDAD:
QUE EFICACIA
CODIGO NOMBRE INDICADOR DEFINICION OPERACIONAL CODIGO
COMO EFICIENCIA
NOMBRE INDICADOR DEFINICION OPERACIONAL
PARA QUE EFECTIVIDAD/IMPACTO

CODIGO NOMBRE INDICADOR DEFINICION OPERACIONAL CODIGO
OTROS
NOMBRE INDICADOR DEFINICION OPERACIONAL
E.1 E.2 E.3 E.4 E.5
F.1 F.2 F.3 F.4 F.5
I.1 I.2 I.3 I.4 I.5
0.1 0.2 0.3 0.4 0.5
Figura 31. Inventario y codificacin de indicadores existentes en una entidad
Un simple vistazo a esta matriz permite hacer algunas observaciones sobre el conjunto de indicadores que posee la organizacin. Por ejemplo, es relativamente comn en entidades del sector pblico encontrar una gran cantidad de indicadores de eficacia y de eficiencia y muy pocos o casi ninguno de efectividad o impacto. En la prctica, la carencia de indicadores de impacto refleja la incapacidad que tiene la gerencia de la entidad para percibir si la transformacin que se est llevando a cabo (es decir si la entrega de los bienes o servicios respectivos) est cumpliendo o no con el propsito que le da sentido a la existencia del sistema.
102
Confrontar los indicadores y la estructura organizacional. El siguiente paso consiste en confrontar estos indicadores y los procesos misionales del sistema descritos en su desdoblamiento de complejidad. Para ello se hace uso de la matriz que se presenta en la figura 32. Aqu se presenta, a manera de ejemplo, el caso de Satena. En esta matriz, la primera columna contiene todos los procesos misionales del desdoblamiento de complejidad y las dems columnas, los indicadores. Al confrontarlas, es posible identificar las relaciones actuales entre los indicadores y los procesos misionales. Un anlisis cuidadoso de esta matriz permitir identificar posibles vacos de control de gestin en la gerencia de la entidad. Por ejemplo, las filas en las que no aparezca el cdigo de algn indicador representan actividades para las cuales no es posible ejercer ningn tipo de control de gestin con los indicadores actuales. Es comn, como se mencion antes, encontrar en el sector pblico que la mayora de los procesos misionales no poseen indicadores de su impacto. Una vez que se ha realizado un anlisis crtico de los indicadores que tiene actualmente la entidad, es necesario definir con precisin aquellos indicadores que sern parte del diseo del nuevo sistema de control de gestin y aquellos que sern nuevos y que responden a los vacos de control observados.
EFICACIA SATENA Bogot
Air transport Packages and letters Passengers "Social" Commercial Charters Renting planes Maintenance
E3 E1 E1 E3 E5 F1 F5 F2 F4 E1 E3 E1 E1 E3 E4 E5 F1 E2 F1
EFICIENCIA
F2 F2 F3 F4 F5 F5 I1
EFECTIVIDAD
O1
OTROS
Medelln
Passengers Packages and letters Charters Renting planes
...
... ... ...
Cali
Passengers "Social" Commercial Packages and letters Charters
E1 E1 E3 F1
F2
F4
E5
F5
Figura 32. Cruce del inventario de indicadores existentes con los procesos primarios del desdoblamiento para el caso de Satena
Para evitar definir indicadores que no puedan implementarse o cuya implementacin sea demasiado costosa, es importante hacer un estudio de su viabilidad. Este es el segundo momento para reducir la complejidad del sistema de
103
Mdulo II
evaluacin del seguimiento e impacto que se propone8. Para determinar la viabilidad de los indicadores se debern tener en cuenta los siguientes aspectos: Fuentes de informacin: de acuerdo con las necesidades de informacin para la construccin de los indicadores, se deben identificar las fuentes disponibles y la viabilidad de construir nuevas herramientas para la captura de datos (por ejemplo, el diligenciamiento de encuestas por parte de los usuarios). A su vez, para cada una de las fuentes, se debe concretar su oportunidad, periodicidad, confiabilidad y cobertura. Una vez realizado este anlisis, se debe obtener la relacin de fuentes con las variables necesarias para la construccin del indicador. Tambin es importante determinar la disponibilidad de informacin requerida evaluando el esfuerzo y el costo de contar con un flujo ideal de aquella informacin necesaria pero no disponible. Esto sirve para analizar si se mantiene o no la inclusin del indicador en el sistema o si selecciona uno alternativo que, no siendo tan bueno como el indicador inicial permita, por lo menos, medir parcialmente el aspecto deseado. Caractersticas tcnicas del indicador: las caractersticas tcnicas del indicador debern evaluarse teniendo en cuenta su claridad, facilidad de interpretacin y sensibilidad. Lo primero se refiere a la relacin entre el indicador y el criterio que desea medirse; lo segundo a la funcin del indicador en la toma de decisiones del sistema, evitando, por ejemplo, adoptar aquellos que lleven a actitudes indeseables de los actores involucrados tambin conocidos como indicadores perversos) y lo tercero a la capacidad del indicador para cambiar en el tiempo; es importante incluir indicadores que permitan realizar el seguimiento tanto a corto como a largo plazo. Un ejemplo de un indicador perverso es aqul que mide la efectividad de la labor de auditoria de la Contralora General de la Repblica (CGR) en trminos de la cantidad de dinero que haya podido recuperar como resultado de acciones de corrupcin. El anlisis de este indicador llevara a concluir que la CGR sera ms efectiva entre ms corrupcin hubiese en las entidades pblicas. Indicadores de gran sensibilidad son, por ejemplo, aquellos relacionados con el comportamiento de las acciones en una bolsa de valores. Para especificar en detalle la informacin pertinente de cada uno de los indicadores seleccionados se propone utilizar un formato de hoja de vida como el que se muestra en las figuras 33 y 349.
8 9
El primer momento ocurre cuando se hace la priorizacin de aspectos relevantes (seccin 2.1.3.1). Este formato se presenta como una gua que puede ser adaptada segn las caractersticas particulares de cada entidad.
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HOJA DE VIDA DEL INDICADOR

Fecha Creacin del Indicador: ENTIDAD NIT Proceso / Objetivo estratgico Nombre del INDICADOR Objetivo del INDICADOR Investigar Congestin de investigaciones
Da Mes Ao
Cdigo
Fiscala General de la Nacin
Qu mide el Indicador? Especifique el FCE asociado. El indicador mide el nivel de congestin de un despacho de fiscala en trminos del nmero de procesos vigentes. Eficacia X Eficiencia Efectividad Ecologa Equidad Otros
Categorizacin del INDICADOR (Marque con una "X")
Explique brevemente el criterio por el cual ubic al INDICADOR en la categora sealada: El indicador refleja en parte la gestin en el uso de los recursos que dispone un despacho de fiscala para adelantar su actividad. Cmo se mide el INDICADOR? Frmula: Ci = Xi - Yi + Zi; en donde Xi es el numero de procesos activos en el despacho i en el perodo k; Yi es el nmero de procesos evacuados por el despacho i en el perodo [k-1,k]; y Zi es el nmero de procesos recibidos por el despacho i en el perodo k A partir de los datos estadisticos que colecta cada uno de los despachos de fiscala DATOS DE LAS VARIABLES Nombre de la variable Xi Yi Zi Fuente Despacho Despacho Despacho Nivel de Desagregacin Por fiscala Por fiscala Por fiscala Frecuencia de Medicin Mensual Mensual Mensual Unidad de Medida No. procesos No. procesos No. procesos Responsable Secretario(a) Secretario(a) Secretario(a)
DEFINICIN OPERACIONAL
MECANISMO DE MEDICIN
Figura 33. Ejemplo del uso de la hoja de vida de un indicador (primera parte)
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Mdulo II
Frecuencia de medicin del indicador RESPONSABLE de definir el Indicador QUIN Observa el Indicador y establece decisiones de accin? CMO se interpreta el indicador? (para un objetivo estratgico indique las metas)
Cada cunto se mide el Indicador? Cada mes Unidad de Estadsticas de la Oficina de Planeacin de la Fiscala El fiscal del despacho correspondiente. Cuando el indicador se agrega por Unidad de fiscalia, el (la) responsable sera el (la) coordinador(a) de la Unidad. Cuando el indicador se agrupa por Seccional, el (la) coordinador(a) de la Direccion Seccional correspondiente sera el (la) responsable de tomar decisiones a partir de la observacion del indicador. A nivel global el (la) responsable sera el (la) director(a) nacional de fiscalias. Para interpretar el valor del indicador se utiliza como criterio de comparacion un valor de referencia "Q" que indica el maximo numero de procesos que eficientemente puede manejar un despacho de fiscalia. Este valor de referencia es diferente por tipo de unidad y se establece en un cuadro anexo a este formato.
QU otros aspectos internos Para interpretar el valor del indicador es necesario tener en cuenta el incremento de la o externos deben tenerse en criminalidad correspondiente a la competencia del despacho de fiscalia. cuenta para la interpretacin? Unidad de Medida OBSERVACIONES: Numero de procesos al mes.
Elaborado originalmente por: Soledad Guzmn S. Modificado por: Alfonso Reyes A. Ultima modificacin: Abril de 2007
Figura 34. Ejemplo del uso de la hoja de vida de un indicador (segunda parte)
Haciendo una recopilacin de la aplicacin del mtodo propuesto, hasta este punto se debe haber elaborado un modelo de procesos de la entidad (su desdoblamiento de complejidad), haber seleccionado y priorizado los FCE para la gestin de la entidad, haber realizado un inventario y un anlisis crtico de los indicadores actuales de la entidad, as como una seleccin de estos y una definicin de los nuevos indicadores para cada FCE acordado. Para cada uno de estos indicadores debe existir una hoja de vida en donde se relaciona su informacin pertinente. Ntese que el propsito de usar una hoja de vida por cada indicador es asegurar, en cierta medida, la continuidad del indicador en caso de que quienes hayan participado de su definicin no sigan haciendo parte de la gerencia del sistema. El nmero de indicadores que pueden construirse para una entidad puede ser muy alto. Por ejemplo, si un sistema organizacional tiene diez actividades primarias y para cada una se definen cinco FCE y cada uno de estos tiene asociados tres indicadores, se estara hablando de un total de 150 indicadores. Aun cuando no todos estos indicadores se enviaran a la misma persona u oficina por cuanto estn definidos para cada proceso misional, su volumen y la complejidad en la operacin de este sistema de control de gestin en un momento determinado pueden ser altos (an despus de los dos momentos propuestos para reducir su nmero) porque cada indicador puede medir aspectos muy dismiles de la gestin de una actividad. Las unidades de medida, por ejemplo, pueden ser en dinero o pueden referirse al nmero de unidades producidas en un perodo, a un nmero de personas o a una unidad de tiempo. Para reducir la complejidad del manejo del sistema de control de gestin basado en indicadores, se normalizan las unidades de medida de los indicadores a una escala fija entre cero y uno, es decir a
106
una escala porcentual, con una herramienta conocida como Cyberfilter10. Este es el tercer momento para reducir la complejidad del sistema de evaluacin del seguimiento.
2.1.3.3 Calcular ndices (Cyberfilter).

El propsito del clculo de ndices es precisamente reducir la complejidad del manejo del sistema de control de gestin basado en indicadores. Esto se logra normalizando las unidades de medida de los indicadores a una escala fija entre cero y uno, es decir, a una escala porcentual. La forma de lograr esta normalizacin es el propsito de esta etapa del mtodo que utiliza una herramienta conocida como Cyberfilter. El punto de partida es la definicin de tres valores para cada uno de los indicadores construidos: su valor actual, su valor ptimo efectivo y su valor ptimo potencial. El valor actual es el que toma el indicador en un momento determinado; puede, por tanto, variar en cada instante t de medicin. Se encuentra relacionado con la operatividad y el da a da de la entidad. Comnmente es el valor observado en los sistemas ms tradicionales de indicadores. El valor ptimo efectivo es el mximo valor (o el mnimo, segn sea el sentido de interpretacin del indicador)11, que puede tomar el indicador aceptando las restricciones actuales de la entidad12. El valor ptimo potencial de un indicador es el mximo valor (o el mnimo, segn sea la interpretacin del indicador) que este tomara si la gerencia de la entidad invirtiera para reducir (o eliminar) las restricciones actuales. Este valor es el resultado de un proceso de negociacin de recursos y refleja los compromisos adquiridos. Ntese que mientras que el valor actual se obtiene cada vez que se mide el indicador, los valores de ptimo efectivo y de ptimo potencial se asignan. Existen por lo menos tres formas para estimar el valor ptimo efectivo para un indicador dado. La primera est relacionada con la experiencia que tenga la persona responsable de la gerencia del proceso al que est asociado el indicador. Si esta experiencia le permite reconocer las restricciones estructurales que tiene la entidad en el proceso correspondiente y que justifican que el valor del indicador est restringido, esta persona podr definir el tope mximo (o mnimo segn sea la definicin del indicador) de este indicador. Este tope corresponder con su valor de ptimo efectivo. La segunda forma consiste en utilizar el comportamiento histrico del valor del indicador correspondiente. En este caso, se observa el comportamiento del indicador en los ltimos perodos y se toma el mayor valor obtenido en este perodo (o menor, segn sea la interpretacin del indicador), una vez descartados los valores que correspondan a situaciones coyunturales. La figura 35 ilustra un ejemplo para el caso de un indicador de salidas efectivas de procesos en la Fiscala General de la Nacin. En este ejemplo se descarta el valor ms alto de la serie (ocurrida en abril de 1999) porque corresponde a la aplicacin de un censo de expedientes en la Fiscala. Este censo gener, como una de sus consecuencias no esperadas, que los fiscales profirieran un mayor nmero de resoluciones de terminacin de sus investigaciones para evitar mostrar una mora debido a los procesos que tenan represados.
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Cyberfilter fue desarrollado originalmente por Stafford Beer en los artculos Fanfare for Effective Freedom (1975) y The Heart of Enterprise (1979). El sentido que toma el indicador se refiere a cmo se interpreta el hecho de que su valor aumente o disminuya. Por ejemplo, es posible que a medida que crezca el valor del indicador esto sea considerado como algo deseable. Tal es el caso de un indicador que mide el volumen de ventas de un producto. Tambin es posible definir indicadores cuya interpretacin sea la opuesta, es decir, entre menor sea su valor, mejor. Este sera el caso de un indicador que mide los costos de llevar a cabo una actividad. Estas pueden ser restricciones de diversa ndole. Por ejemplo, limitaciones de la tecnologa que se est utilizando, del nmero de personas, de la competencia de los trabajadores por una deficiente capacitacin o de otros recursos necesarios para la labor de la entidad.
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Mdulo II
Comportamiento de las salidas en Previas y en Instruccin

60000 50000
No. de procesos
ptimo efectivo
40000 SALIDAS (Previas) 30000 20000 10000 0 ene feb mar abr may jun jul ago sep oct nov dic ene feb mar abr may jun jul ago sep Meses (Enero de 1999 a Septiembre de 2000) SALIDAS (Instruccin) Salidas (Total)
Censo
Figura 35. Asignacin del ptimo efectivo para un indicador utilizando el anlisis de su serie histrica
La tercera forma de estimar el valor ptimo efectivo hace uso de la tcnica del benchmarking. En este caso, se selecciona el mximo valor (o el mnimo, segn sea la interpretacin del indicador) de un indicador similar luego de observar una actividad anloga que se realiza en otro sistema organizacional. Es importante que esta actividad se desarrolle en un contexto similar al de la actividad objeto de estudio. Una vez determinados los tres valores de un indicador, es posible calcular tres ndices: logro, latencia y desempeo. Estos ndices se calculan con base en las definiciones que se presentan en la figura 36. A partir de este diagrama es fcil inferir las siguientes caractersticas de los ndices: Por definicin, cada ndice est entre 0 y 1 (tal como se haba anunciado) Un valor bajo de logro indica problemas en la gerencia (o gestin) de recursos. Su dimensin temporal se refiere al presente. Un valor bajo de latencia indica un bajo nivel de inversin o que esta no causa los efectos esperados sobre el indicador respectivo. Su dimensin temporal es el futuro. Pero qu mide el ndice de desempeo? Ntese que este ndice solamente tiende a 1 cuando simultneamente el ndice de logro y el de latencia tienden a 1. Es decir, que el ndice de desempeo mide el balance entre la gestin del presente y la inversin del futuro. Gracias a Cyberfilter es posible ir ms all de las mediciones histricas en las que se basan la mayora de los sistemas de control de gestin. En efecto, adems de controlar la gestin de una actividad, permite hacer un seguimiento a su desarrollo midiendo el impacto que tienen las estrategias de inversin definidas para reducir las limitaciones estructurales de la entidad.
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ptimo potencial Latencia ptimo efectivo Desempeo
Logro Actual
Figura 36. Clculo de los ndices de logro, latencia y desempeo para un indicador dado
Un ltimo punto que vale la pena mencionar con respecto a la simplificacin en la operacin del sistema de control de gestin utilizando cyberfilter tiene que ver con el empleo de reportes por excepcin. Esto significa que los responsables de observar el valor de los ndices nicamente recibirn reportes cuando algo vaya mal, es decir, cuando los valores calculados estn por fuera de aquellos definidos como esperados (o aceptables). Una vez se interpretan los ndices (y los indicadores), el paso siguiente en un proceso de control de gestin es definir estrategias de accin y ponerlas en ejecucin. Esto corresponde a la ltima etapa del mtodo propuesto.
2.1.3.4 Disear ciclos de control.

Para que un sistema de control de gestin sea efectivo, es necesario asegurar que la observacin de indicadores (o ndices), su anlisis, la definicin de estrategias y su puesta en operacin sean parte de las prcticas recurrentes en el quehacer organizacional. Por supuesto, como ya se mencion, es insuficiente (y una prdida de recursos) definir indicadores que no se utilicen en la toma de decisiones o que estas no se conviertan en acciones. Las entidades (pblicas y privadas) suelen tener varios manuales de indicadores que no pasan de ser parte de los activos de sus bibliotecas. Los sistemas de control de gestin a los que se refiere esta Gua, por el contrario, tienen como fin ltimo el desarrollo de prcticas dinmicas, es decir, de rutinas que se incorporen al proceso de gestin natural de las organizaciones. Estas prcticas emergen de la operacin recurrente de ciclos de control como el que se mostr en la figura 25. En principio, para cada uno de los indicadores definidos en las actividades primarias de la entidad debe haber un ciclo de control. Para registrar la configuracin de estos ciclos se puede utilizar el formato que se presenta en la figura 37. En este formato es posible registrar, para cada indicador, el FCE al que est asociado as como las perturbaciones (externas o internas) que siendo amenazas (o riesgos) al ocurrir podran afectar el valor del indicador (o sus ndices) y llevarlo fuera del conjunto de valores esperados. El ejercicio aqu consiste en determinar estas perturbaciones (o riesgos) y las correspondientes estrategias de accin que sera necesario implementar para retomar el control de la actividad primaria correspondiente.
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Mdulo II
Estas estrategias se clasifican en dos: estrategias de gestin, que se concentran en la manera en que se organizan y utilizan los recursos del proceso, y estrategias de inversin, que tienen como propsito modificar (aumentar, redistribuir o alterar de alguna manera permanente) los recursos necesarios para llevar a cabo el proceso.
Rol responsable Perturbaciones
Indicador
FCE
MONITOREAR INDICES
Estrategias De gestin
De Inversin
Valores esperados
Figura 37. Formato de ciclo de control para un indicador
El sistema de control de gestin que resulta de la aplicacin de las etapas del mtodo expuesto en este documento permitir identificar estos ciclos de control para cada uno de los indicadores definidos en todos los aspectos que se consideran relevantes (FCE) de las actividades primarias de la entidad. La figura 38 sintetiza el mtodo. Los flujos de informacin necesarios para recopilar los datos requeridos para calcular los indicadores e ndices, as como las rutinas para su despliegue y la distribucin de reportes por excepcin, pueden derivarse a partir del mtodo descrito.
110

CSF 1 CSF 2 CSF 3
SATENA
CSF 4 CSF 5 CSF 6 CSF 10 CSF 11 CSF 12
CSF 7 CSF 8 CSF 9
Bogot
CSF 13 CSF 14 CSF 15
Medelln
Cali
Air Transport
CSF 19 CSF 20 CSF 21 Packages letters CSF 22 CSF 23 CSF 24
Maintenance
Passengers Packages letters
Renting planes
Passengers
Packages letters
Charters
Charters
Social
Charters Renting planes
Commercial
Passengers
Social
Commercial
Figura 38. Sntesis del sistema de monitorio de la operacin de una entidad
2.2 Alinear los sistemas de informacin

Hoy en da los sistemas de informacin de una entidad son vitales para el ejercicio de su labor. No slo facilitan la comunicacin entre los actores organizacionales sino entre la entidad y su entorno (por ejemplo, suministradores, beneficiarios, reguladores y aliados). Tambin apoyan el control de la gestin de la entidad al proveer los insumos necesarios para elaborar los indicadores requeridos para el monitoreo de su estrategia y su operacin, segn se mencion en las secciones 1.2 y 2.1. El advenimiento de Internet, por su parte, ha posibilitado que los ciudadanos tengan un acceso ms directo a informacin producida en las entidades pblicas e incluso puedan hacer solicitudes o interponer quejas y reclamos sin tener que desplazarse hasta la entidad. Lo anterior ha llevado a que las entidades dediquen grandes esfuerzos y recursos para la construccin de sistemas de informacin cada vez ms sofisticados. El desarrollo de estos sistemas, sin embargo, suele seguir un camino tortuoso y poco estructurado. Los cambios de administracin, la consecuente rotacin de personal, la incipiente cultura de una
111
Mdulo II
planeacin de largo plazo, el avance vertiginoso de la tecnologa y los ajustes en las necesidades de la ciudadana suelen incidir en este desordenado desarrollo tecnolgico de las entidades. Como consecuencia de esto, si se tomara una fotografa de todos los sistemas de informacin en una institucin, podran observarse varios problemas: duplicidad en el manejo de informacin, vacos de informacin, inconsistencias en el procesamiento de datos, entre otros. Lo anterior puede llevar a sobrecostos, ineficiencia en los procesos y baja calidad de los servicios ofrecidos. Evitar que dicha situacin se presente y asegurar un alineamiento de los sistemas de informacin de la entidad es, por lo tanto, un componente importante de un sistema de control interno. El punto de partida para lograr este alineamiento consiste en tomar la foto que se mencion en el prrafo anterior. Cmo hacerlo? Una posibilidad es mediante encuestas de percepcin como las sugeridas en el Manual de implementacin del MECI elaborado por el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica (DAFP). En la figura 39 se aprecian algunas de las afirmaciones de esta encuesta. Esta forma de realizar un diagnstico en un tema tcnico (como lo es el estado actual de los sistemas de informacin en una entidad) presenta varios inconvenientes. Uno de ellos se relaciona con la ambigedad de las afirmaciones que se plantean. Por ejemplo en las afirmaciones 3, 5 y 10 se utilizan categoras que admiten diversas interpretaciones (como calidad, oportunidad, forma de presentacin, utilidad de la informacin y capturar eficientemente los datos) que hacen prcticamente imposible elaborar un juicio preciso en cada aspecto cuando se indaga a una muestra representativa de funcionarios de la entidad, tal como lo sugiere el manual del DAFP. Otro inconveniente radica en el empleo de preguntas muy generales cuya respuesta puede ir de un extremo a otro dependiendo de qu caso se examine13. Esto sucede con las afirmaciones 4, 6, 7 y 8. Por su parte, las afirmaciones 9, 11 y 12 son bastante precisas y su verificacin se desprende de una observacin directa. Por esta razn no tiene mucho sentido incluirlas como parte de una encuesta de percepcin.
Figura 39. Encuesta para diagnosticar los sistemas de informacin (DAFP, 2006, p. 51).
13 En este caso se peda al encuestado que calificara cada una de las afirmaciones segn una escala de valoracin que inclua opciones como No sabe o No se cumple, en un extremo, y Se cumple en alto grado o Se cumple plenamente, en el otro.
112
Finalmente, la afirmacin 13 (los sistemas de informacin existentes estn integrados y realizan operaciones confiables entre s) se refiere justamente al problema que debe abordarse y cuyo estudio requiere de la realizacin de una serie de pasos que se describen en las secciones siguientes.
2.2.1 Qu es un sistema de informacin?

Como sucedi en el Mdulo I de la Gua, en esta seccin es importante establecer algunos acuerdos semnticos en el empleo de tres conceptos claves: comunicacin, informacin y sistemas de informacin. La comunicacin suele concebirse como un proceso de emisin, transmisin y envo de informacin de una fuente a un emisor. Este fue el modelo originalmente planteado por Claude Shannon en su reconocido artculo sobre una teora de la comunicacin (Shannon & Weaver, 1949). Este modelo ha sido vital para el desarrollo de la tecnologa de las telecomunicaciones (radio, telfono, televisin, fax, redes de computadores, Internet, entre otras) y ha sido aplicado con rotundo xito en otras disciplinas como la comunicacin social y la gentica. La primera lo ha utilizado en el desarrollo de tcnicas para la comunicacin de masas y la segunda para descifrar el genoma humano. Tal vez por su xito en estos dominios, el modelo de comunicacin de Shannon se ha difundido en los cinco continentes en donde los jvenes lo aprenden como parte natural de su formacin bsica primaria. Este modelo, sin embargo, tiene varias limitaciones de las cuales el propio Shannon era consciente. En efecto, en un libro que public sobre el tema con Weaver (Shannon & Weaver, 1949) formul las siguientes tres preguntas que, a juicio de los autores, caracterizan los principales problemas en un proceso de comunicacin: Cmo asegurar que un mensaje llegue a su destino a pesar de que el canal de comunicacin tenga ruido? Cmo asegurar que el receptor interprete el mensaje de igual modo que el emisor? Cmo asegurar que el receptor se comporte como le solicita el emisor? Shannon, con su teora de la comunicacin, slo contest la primera pregunta, porque su respuesta es una condicin necesaria para responder las otras dos14, y dej de lado las dificultades derivadas de no responder las dos ltimas. Por supuesto, los problemas de interpretacin y de coordinacin son vitales para una comunicacin efectiva en una organizacin. Por esta razn, definir la comunicacin como un proceso de transmisin de informacin no es suficiente. Como este es precisamente el caso que interesa en el contexto de la presente Gua, es necesario revisar dicha definicin. En esta Gua, como se mencion en el Mdulo I, se entender la comunicacin como coordinacin de acciones (Maturana & Varela 1987). Esta definicin es consistente con el modelo de Shannon pues supone que si la informacin no llega del emisor al receptor, no puede haber coordinacin. Adems tiene en cuenta las otras dos preguntas pues slo es posible la coordinacin de acciones cuando hay un acuerdo en la interpretacin del significado del mensaje y cuando el comportamiento del emisor y el receptor es consistente con las expectativas del otro. El segundo acuerdo semntico necesario se relaciona con el significado que se adscribe al concepto de informacin. En la Gua, informacin se define como datos ms significado (o propsito). Esto quiere decir que los datos se convierten en informacin en el momento en que se les asigna un propsito, es decir, cuando tcita o explcitamente se establece para qu van a ser utilizados. Con esta definicin en mente, es claro que un mismo dato puede representar informacin diferente para diversas personas dependiendo del significado que cada cual le asigne al mismo. Por ejemplo, el nmero de horas que trabaje
14
En efecto, si el mensaje no llega, como lo indica la primera pregunta, no es posible que haya acuerdos en la interpretacin ni coordinacin entre emisor y receptor como lo sugieren las otras dos preguntas.
113
Mdulo II
un servidor pblico en una tarea especfica es un dato. Se convierte en un tipo de informacin cuando la usa alguien para calcular la nmina de la entidad en la que trabaja. Pero es otro tipo de informacin cuando el mismo dato se emplea para estimar un programa de actividades en un proyecto de la entidad. Las organizaciones estn conformadas por personas que en el ejercicio de sus cargos realizan actividades recurrentes. Mediante estas actividades establecen relaciones con otros miembros organizacionales o con personas que no pertenecen a la entidad (por ejemplo, con proveedores de insumos o con beneficiarios de los servicios ofrecidos). Estas relaciones definen la estructura-de-facto de la organizacin que se diferencia de la estructura formal comnmente representada por su organigrama. Para sostener estas relaciones las personas establecen vnculos de comunicacin utilizando diferentes recursos. Esto quiere decir, haciendo uso de los significados adscritos a los trminos recin definidos en esta seccin, que la estructura de una organizacin emerge y se mantiene mediante la coordinacin de acciones de sus miembros (es decir, mediante flujos de comunicacin) en donde la informacin es el recurso ms importante. Los sistemas de informacin, por lo tanto, aparecen como recursos tecnolgicos que posibilitan el desarrollo de las actividades recurrentes de la organizacin. Es posible diferenciar, segn su propsito, tres tipos de sistemas de informacin: Sistemas de informacin misionales: apoyan los procesos misionales de la entidad, por ejemplo, el sistema de banca por Internet que permite realizar transacciones entre las cuentas de un cuenta-habiente, o el sistema de informacin catastral del Distrito. Sistemas de informacin de apoyo: respaldan los procesos de apoyo de la entidad, por ejemplo, el sistema de informacin de la nmina de una institucin o el sistema de informacin relacionado con el inventario de activos de la entidad. Sistemas de informacin reguladores: apoyan los procesos de monitoreo, control y toma de decisiones, por ejemplo el cuadro de mando integral que permite monitorear la estrategia de una entidad o el sistema de informacin de indicadores de gestin. Habiendo definido con precisin los conceptos de comunicacin, informacin y sistemas de informacin, es posible ahora explicar un mtodo para elaborar un diagnstico del grado de integracin de los sistemas de informacin de una entidad.
2.2.2 Cmo hacer un diagnstico del alineamiento de los sistemas de informacin?

La herramienta metodolgica que se utilizar para hacer este tipo de diagnstico se conoce con el nombre de Cruz de Malta (Wilson, 1993). Para su elaboracin es necesario definir dos trminos adicionales: tipos de datos y procedimientos de procesamiento de informacin (IPP). Un tipo de datos es un agrupamiento jerrquico de datos. Por ejemplo, en la figura 40 se puede apreciar el tipo de datos Usuario del servicio de telfonos de la Empresa de Telfonos de Bogot (ETB). Este tipo de datos se compone de dos datos: la identificacin del usuario (integrada por la cdula y el nombre) y la ubicacin del usuario (constituida por la ciudad, la direccin y el telfono).
114
Usuario
Identificacin Cdula Nombre Ciudad
Ubicacin Direccin Telfono
Figura 40. Tipo de datos Usuario
La figura 41 representa el tipo de datos Estadsticas de vuelo en un perodo dado para la empresa Satena. Aqu se integran los datos sobre las horas de vuelo (nacionales e internacionales) y el nmero de aviones que volaron en el mismo periodo. Este ltimo dato discrimina los tres tipos de aviones que posee la empresa (boing, cesna y otros). El tipo boing se descompone, a su vez, en tres modelos de avin. Los procedimientos de procesamiento de informacin (IPP), por su parte, se definen como un conjunto de actividades mediante las cuales se transforman tipos de datos. Estos procedimientos pueden ser manuales o automatizados. Estos ltimos suelen ser los componentes de sistemas de informacin ya existentes en la entidad. Por ejemplo, el IPP Facturacin de uno de los sistemas de informacin de la ETB seguramente hace uso del tipo de datos Usuario definido en la figura 40 para producir las facturas mensuales que la empresa enva a sus clientes. De igual forma, el IPP Control de vuelos del sistema de informacin de Satena modificar el tipo de datos Estadsticas de vuelo que aparece en la figura 41.
Estadsticas de vuelo Horas Nales. Intern. Boing No. aviones
Cesna
Otros
Tipo 1 Tipo 2
Tipo 3
Figura 41. Tipo de datos sobre las estadsticas de vuelo
El anlisis anterior es til para entender la Cruz de Malta tal como se muestra en la figura 42. El eje horizontal de la Cruz lo conforman los tipos de datos ms relevantes para los sistemas de informacin y para los procesos de la entidad que se estn estudiando. Estos se indican con las letras I1, I2, y as sucesivamente. Se ubican en orden en el lado izquierdo de dicho eje y en el lado derecho con el orden inverso. En el lado inferior del eje vertical de la Cruz aparecen los IPP que transforman (es decir, usan o modifican) los tipos de datos en los sistemas de informacin que se estn analizando. En el lado superior se ubican los procesos misionales, los de apoyo o los de monitoreo o control, segn se estn analizando los sistemas de informacin misionales, de apoyo o reguladores. Esto significa que se construirn tres matrices por entidad: una para cada tipo de sistemas de informacin que se est diagnosticando.
115
Mdulo II
X X X X X X X X X X X X X X X X
PM9 PM8 PM7 PM6 PM5 PM4 PM3 PM2 PM1 Procesos N Entrada O E Salida S IPP IPP1 IPP2 IPP3 IPP4 X IPP5 IPP6 IPP7 X X X
X X X X X X X X X X X X X
I10
I9
I8
I7
I6
I5
I4
I3
I2
I1
I1
I2
I3
I4
I5
I6
I7
I8
I9
I10
X X
X X X X
X X X X X X X X X
X X X
X X X X X
X X X X X
IPP8 IPP9 IPP10 IPP11 IPP12 X
X X
Figura 42. Estructura de la Cruz de Malta
La Cruz demarca con precisin cuatro cuadrantes, los cuales se denominarn en esta seccin de la siguiente manera: cuadrante nororiental (extremo superior derecho); cuadrante noroccidental (extremo superior izquierdo); cuadrante suroccidental (extremo inferior izquierdo) y cuadrante suroriental (extremo inferior derecho).
2.2.2.1
Cmo diligenciar la Cruz de Malta?
Para poder diligenciar la Cruz de Malta son necesarios dos insumos. En primer lugar, el mapa de procesos de la entidad junto con su particular caracterizacin (segn lo estipulado en las normas de gestin de calidad como la NTCGP 1000:2004). En segundo lugar, un inventario de los sistemas de informacin de la entidad en donde se caractericen los diferentes subsistemas que lo componen.
116
La caracterizacin de los procesos de la entidad se emplea para completar el hemisferio norte de la Cruz de Malta. Para ello: 1) Seleccione uno de los procesos15. 2) Identifique los tipos de datos (In) que se requieren como insumos para adelantar el proceso seleccionado. 3) En el cuadrante noroccidental de la Cruz, coloque una X en la interseccin entre el proceso que seleccion y cada uno de estos tipos de datos (ver, por ejemplo, las X que aparecen en este cuadrante de la figura 42). 4) Identifique los tipos de datos (Im) que son modificados por la realizacin de este proceso. 5) En el cuadrante nororiental de la Cruz, coloque una X en la interseccin entre el proceso y estos tipos de datos (ver, por ejemplo, las X que aparecen en este cuadrante de la figura 42). 6) Repita los pasos anteriores para cada uno de los procesos objeto de anlisis. El hemisferio sur de la Cruz de Malta se diligencia de manera anloga con la caracterizacin de los subsistemas de informacin que se manejan en la entidad. Para hacerlo: 1) Seleccione uno de los IPP 16. 2) Identifique para este IPP los tipos de datos (In) que se requieren como insumos para realizarlo. 3) En el cuadrante suroccidental de la Cruz, coloque una X en la interseccin entre el IPP y cada uno de estos tipos de datos (ver, por ejemplo, las X que aparecen en este cuadrante de la figura 42). 4) Identifique para este IPP los tipos de datos (Im) que son modificados como resultado de su realizacin. 5) En el cuadrante suroriental de la Cruz, ubique una X en la interseccin entre el IPP y estos tipos de datos (ver, por ejemplo, las X que aparecen en este cuadrante de la figura 42). 6) Repita los pasos anteriores para cada uno de los IPP analizados. De esta manera se obtiene la Cruz de Malta para cada uno de los tres tipos de sistemas de informacin (ver la figura 42).
2.2.2.2 Cmo leer la Cruz de Malta?

El punto de partida es el hemisferio sur de la Cruz. Si se observa cualquier IPP (por ejemplo, el IPP 5 en la figura 43) es fcil reconocer los tipos de datos que se necesitan como insumo (en el ejemplo, estos son I8, I6, I4 e I3). Cuando este IPP se ejecuta, transforma varios tipos de datos (en este caso, solamente altera a I3). Los tipos de datos modificados por el IPP son, a su vez, insumos de los procesos de la entidad (en el ejemplo, los procesos que usan a I3 como insumo son PM2, PM5 y PM7). Por ltimo, cuando la entidad desarrolla estos procesos se alteran otros tipos de datos (en el ejemplo son los siguientes: I2, I3, I4, I5 e I7). Los dems componentes de la Cruz se pueden leer de manera similar a partir de los IPP de los sistemas de informacin que se estn estudiando.
15 16
Recuerde que se construye una Cruz para cada tipo de sistema de informacin: misionales, de apoyo y de monitoreo/control. Recuerde que estos IPP corresponden con el tipo de sistema de informacin que se est analizando: misional, de apoyo o de monitoreo/control.
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Mdulo II
PM 9 PM 8 PM 7 PM 6 PM 5 PM 4 PM 3 PM 2 PM 1 Procesos N
X X X X X X X X X X X X X X
I10
I9
I8
I7
I6
I5
I4
I3
I2
I1 Entrada
S IPP
Salida
I1
I2
I3
I4
I5
I6
I7
I8
I9
I10
X X
X X X X X X X X
X X
X X X
X X
IPP 1 IPP 2 IPP 3 IPP 4 IPP 5 IPP 6 IPP 7 IPP 8 IPP 9 IPP 10 IPP 11 IPP 12
Figura 43. Ejemplo de cmo leer la Cruz de Malta
2.2.2.3 Qu tipo de diagnsticos se pueden hacer?

Una vez diligenciada la Cruz de Malta, es posible realizar varios tipos de diagnsticos sobre la integracin de los sistemas de informacin de la entidad. Estos se pueden agrupar en los siguientes cinco problemas generales: a) dispersin de informacin, b) duplicacin, c) vacos de procesamiento de informacin, d) no pertinencia y e) descoordinacin entre procesos. Dispersin de informacin. Para hacer este diagnstico se debe observar el cuadrante suroccidental (ver la figura 44). Varias X en una misma columna sugieren la necesidad de integrar la informacin de estos tipos de datos en una sola base de datos para que desde all sea consultada por los diferentes IPP que la requieren como insumo (en la figura 44 estos tipos de datos se encuentran resaltados al igual que los IPP que los usan). El problema radica en que utilizar diferentes fuentes de informacin puede ser la causa de inconsistencias en el procesamiento de informacin de la entidad.
118
Figura 44. Ejemplo de posible dispersin de informacin
Duplicacin de informacin. En este caso, se deben observar las X en el cuadrante suroriental buscando los IPP que tengan como salida un nmero similar de tipos de datos, en especial aquellos IPP cuyas salidas sean un subconjunto de las salidas de otros IPP (en la figura 45 esto ocurre con los dos ltimos IPP ). Si estos IPP comparten tambin varios tipos de datos como insumo, entonces algunos de ellos seguramente sern redundantes y podrn ser remplazados por los otros (en el ejemplo, este es el caso del IPP llamado Repair control systems que puede ser remplazado por el IPP Materials management system, puesto que emplea los mismos insumos y genera los mismos tipos de datos como resultado de su operacin.
119
Mdulo II
Figura 45. Ejemplo de posible duplicidad en los IPP
Vacos de procesamiento de informacin. En este caso se observan aquellas columnas del cuadrante suroriental que estn vacas (aparecen resaltadas en la figura 46). A continuacin se identifican los tipos de datos respectivos y a partir de estos se identifican en el cuadrante noroccidental cules procesos de la entidad necesitan estos tipos de informacin como insumo (estn resaltados en la figura 46). El resultado de este anlisis indica la posible necesidad de desarrollar uno o ms IPP que generen esta informacin para los procesos as identificados.
120
Figura 46. Ejemplo de posibles vacos de procesamiento de informacin
No pertinencia. En este caso, se observan las filas del cuadrante suroccidental que no tengan una X. Esto indica los IPP que no son pertinentes en este nivel de anlisis y que podran ser remplazados por otros que produzcan la misma informacin. En la figura 47 se observa un ejemplo concreto: el IPP CFCS podra reemplazar el IPP MRS puesto que genera el mismo tipo de informacin.
121
Mdulo II
Figura 47. Ejemplo de no pertinencia de un IPP
Descoordinacin entre procesos. En este caso, se observan las columnas del cuadrante nororiental que tengan varias X y a continuacin se identifican los IPP que generan este tipo de datos. Los procesos que los producen deben coordinarse en el uso de estos IPP; de lo contrario, podra generarse informacin inconsistente. En la figura 48 se presenta un ejemplo. Aqu los dos procesos resaltados utilizan el mismo IPP (denominado DISC) para modificar el tipo de datos Unsheduled detects. Si estos dos procesos no se coordinan al utilizar el mismo IPP se corre el riesgo de que cada uno altere la informacin de manera inconsistente. Cada uno de los tipos de problemas mencionados en el diagnstico anterior evidencia las estrategias de solucin. Finalmente, es importante resaltar, una vez ms, que el anlisis se realiza para cada tipo de procesos: misionales, de apoyo y de monitoreo/control. En cada caso se requiere la construccin de una Cruz de Malta.
122
Figura 48. Ejemplo de posible descoordinacin de procesos
2.2.3 La Cruz de Malta y el desdoblamiento de procesos

Cuando se hace el diagnstico de los sistemas de informacin misionales, es posible utilizar el diagrama de desdoblamiento de procesos que se describi en el Mdulo I de la Gua (seccin 5). La figura 49 ilustra la forma de hacerlo. En este punto debe ser claro que el anlisis de la integracin de los sistemas de informacin de una entidad es un proceso que va ms all de la realizacin de una encuesta de percepcin. Es necesario llevar a cabo un estudio tcnico ms detallado de los IPP de los sistemas de informacin de la entidad y de su relacin con los procesos que all se adelantan. La conexin entre los unos y los otros est dada por la transformacin de tipos de datos. El uso de la Cruz de Malta provee un mtodo para realizar este tipo de diagnstico.
123
Mdulo II
P1
SATENA
P 11
Medelln Cali
P 12
Bogot
P 13 P 132
Mantenimiento
P 1n
Villavicencio
P 131
Transporte areo
P 1311
Transporte de pasajeros
P 1312
P 1313
Vuelos Charter
P 1314
X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X
Intervuelos
P13111
Rutas comerciales Rutas sociales
P 13112
X X X X X X X X X
X X
P1 P11 P12 P13 P131 P1311 13111 X P 131111 P 131112 X P 131113 P 131114 P 13112 P 131121 P 131122 P 131123 P 131124 P P1312 P1313 P1314 X P132 . P1n Procesos
X X X
X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X
X X X X X
X X X X X X
X X X X X
X X
I10
I9
I8
I7
I6
I5
I4
I3
I2
I1
Entrada
N O S IPP
Salida
I1
I2
I3
I4
I5
I6
I7
I8
I9
I10
X X
X X X X X X X X
X X
X X X
X X
IPP 1 IPP 2 IPP 3 IPP 4 IPP 5 IPP 6 IPP 7 IPP 8 IPP 9 IPP 10 IPP 11 IPP 12
Figura 49. Empleo del desdoblamiento de procesos para construir la Cruz de Malta
2.3 Establecer una administracin de riesgos

La presente seccin busca orientar a las oficinas de control interno del Distrito Capital sobre los principios generales de la gestin de riesgos dentro del marco del MECI. Se cubren dos aspectos: el primero explica los conceptos bsicos asociados al riesgo, la prospectiva del riesgo en la gestin estatal, as como el modelo de referencia para su gestin. El segundo es una gua paso a paso sobre las principales etapas que se deben realizar para la gestin del mismo. Estos aspectos tienen como base la norma tcnica colombiana 5254, el modelo COSO de control interno y los preceptos de las normas australianas y neozelandesa que son los principales referentes al respecto. Se incluyen algunos aspectos complementarios, producto de la experiencia de los autores.
2.3.1 Aspectos conceptuales

A continuacin se explican los principales aspectos conceptuales que el lector debe dominar para adelantar la gestin de riesgos en su entidad.
124
2.3.1.1 Para qu sirve la gestin de riesgos a las entidades del Distrito?

La gestin de riesgos es un instrumento necesario para garantizar la supervivencia de las entidades en un entorno complejo e incierto. Quedaron en el pasado aquellos escenarios donde la certidumbre en el comportamiento del entorno y de las decisiones permita predecir con mucha precisin lo que iba a pasar. En el inicio de este Mdulo se precis que el propsito de la gerencia de desarrollo es lograr que las entidades desarrollen la capacidad para adaptarse a su cambiante entorno. Parte del proceso de adaptacin incluye un ajuste permanente de los mecanismos de gestin del da a da que le permitan a los directivos de la organizacin, en todos los niveles estructurales, navegar por este incierto entorno en estado de mxima alerta. Esta habilidad de permanecer alerta a cambios del entorno es la base de la gestin de riesgos. La figura 50 ilustra la evolucin en la gestin organizacional cuando se pasa de ambientes estables y poco complejos a ambientes complejos e inciertos. Alta
Incertidumbre Baja Baja Complejidad

Figura 50. Evolucin de la gestin organizacional hacia ambientes ms complejos e inciertos
Alta
Para el caso especfico de las entidades del Distrito podra afirmarse que, hoy en da, se requiere la gestin de riesgos para desarrollar una gestin pblica que responda a las necesidades y expectativas cambiantes de la ciudadana. Aun cuando lo anterior es claro, es necesario definir qu se entiende por riesgo para precisar un mtodo concreto. 2.3.1.2 Qu es el riesgo?
El concepto de riesgo est asociado con las caractersticas de la relacin que una organizacin tiene con su entorno. Una vez establecida, esta relacin es fuente potencial de amenazas u oportunidades para el desarrollo futuro de la entidad. Por lo tanto, el riesgo es la posibilidad de que suceda algo que tendr un impacto (negativo o positivo) en la gestin (global o de un mbito determinado) de una entidad. De aqu que el riesgo se mida en funcin de dos aspectos: la posibilidad de su ocurrencia y las consecuencias correspondientes de llegar a suceder. La figura 51 ilustra los componentes del riesgo.
125
Mdulo II
Posibilidad de ocurrencia Riesgo
Consecuencias
Figura 51. Componentes del riesgo
La posibilidad de ocurrencia de un evento se mide por su frecuencia, es decir, por el nmero de ocurrencias del evento en un tiempo determinado. Esto se conoce tcnicamente como la tasa de ocurrencia de un evento. Las consecuencias hacen referencia a los resultados de un evento expresado cualitativa o cuantitativamente (NTC 5254), como por ejemplo las que llevan a una prdida, lesin, desventaja o ganancia de la organizacin. Una medicin ms directa de la posibilidad de ocurrencia de un hecho es su probabilidad. Esta se entiende como la relacin entre el nmero de veces que se presenta un evento en un periodo determinado frente al nmero total de eventos ocurridos en el mismo perodo. En este caso, la probabilidad se expresa como un nmero entre 0 y 1, en donde 0 indica un evento o resultado imposible de ocurrir y 1 un evento o resultado que con seguridad ocurrir. Teniendo en cuenta lo anterior, una expresin matemtica del riesgo sera la siguiente:
Riesgo = Consecuencias / perodo= (Consecuencias/evento) * (eventos / periodo)
Ntese que ms que aplicar esta ecuacin para un riesgo especfico, su uso est en clasificar los riesgos cruzando su probabilidad de ocurrencia con las consecuencias respectivas. La matriz resultante, denominada RAM, se explicar ms adelante (ver figura 63). El riesgo se origina por la conjuncin de una amenaza (fuente de dao potencial o situacin con potencial para causar prdida o impacto) y la vulnerabilidad (capacidad del sistema para resistir un nivel de amenaza). La figura 52 representa el anlisis causa-efecto del riesgo. Es posible diferenciar entre amenazas, los eventos que no controla la entidad, y peligros, aquellos que se originan en su interior. Si una amenaza se vuelve real, entonces se denomina siniestro y se valora por la medida del impacto o dao que pueda generar. Algunos peligros pueden surgir por la fatiga de un material o por el incumplimiento en los trminos de un proceso, en tanto un dao deliberado o un evento como un terremoto se consideran amenazas. En el mbito de la administracin distrital se puede hablar, por ejemplo, de amenazas derivadas del desbordamiento del ro Bogot que generan riesgos de destruccin de propiedad privada y pblica, damnificados, as como prdidas de productos y alimentos. Otro ejemplo es la prdida de vidas humanas por impericia en la conduccin de maquinaria pesada.
126
Causas
Vulnerabilidad del Sistema o dominio Amenazas/peligros
Riesgo
Consecuencias
Frecuencia
Efecto
Afectacin del Sistema
Dao del Sistema
Degradacin Sistema
Ganancia
Figura 52. Relaciones causales del riesgo
Por otra parte, el dominio se refiere al mbito organizacional en donde se realiza el estudio de riesgos; puede ser un proceso misional o un proceso de apoyo de la entidad en cuestin. El dao potencial que puede producir un evento sobre este dominio depende directamente de la magnitud de la amenaza y de la vulnerabilidad del sistema. Es as como el riesgo inherente aparece precisamente en la interseccin entre el grado de vulnerabilidad de la organizacin en ese dominio y el grado de la amenaza del evento. Es posible controlar las consecuencias y la frecuencia de ocurrencia del riesgo con medidas de salvaguarda o tratamiento que tienen como propsito reducir los efectos que este tenga sobre la entidad. El riesgo que subsiste, una vez tomadas estas medidas de prevencin, se denomina riesgo residual. Este tipo de riesgo debe ser, en su valoracin, menor o igual que el riesgo aceptable, es decir, aquel que la entidad est dispuesta a aceptar en su operacin diaria. La figura 53 sintetiza los elementos conceptuales asociados con la idea de riesgo.
127
Mdulo II
Dominio
Fuente de dao potencial
Vulnerabilidad Inicial
Amenaza
Riesgo inherente
Tratamiento Tratamiento
Vulnerabilidad Residual
Amenaza
Riesgo Aceptable
>=
Riesgo residual
Evento Real
Siniestro
Vulnerabilidad Residual
Impacto/Perdida
Figura 53. Elementos conceptuales de la idea de riesgo
2.3.1.3 Tipos de riesgos.

Una clasificacin tpica, mas no exhaustiva, de los riesgos es la siguiente: Riesgos con terceros: relacionados con daos o afectaciones a los grupos de inters de la entidad. Riesgos de conocimiento: asociados con daos por la prdida del conocimiento e informacin vital para el desarrollo de las actividades de una entidad. En el caso de las entidades del Distrito pueden ocurrir, por ejemplo, por la prdida de fichas catastrales para el pago de impuestos. Riesgos de imagen: generan un dao en la confianza por parte de la ciudadana hacia la institucin. En el caso de las entidades distritales, estos riesgos se pueden relacionar con la confianza que tiene la ciudadana en las decisiones de la administracin. Riesgos de recursos: asociados a daos en insumos, materias primas, y, en general, en los suministros que permiten desarrollar el objeto social. Riesgos financieros: asociados con daos en los activos de la entidad o en su capacidad para producir ingresos. Para el caso del Distrito, un ejemplo podra ser la destruccin de una planta de tratamiento.
128
Riesgos fiscales: estn relacionados con daos por incumplimiento de obligaciones tributarias. Riesgos legales: relacionados con sanciones de tipo legal como intervenciones, multas, prdida de una licencia de operacin o de la personera jurdica, entre otros. Estos riesgos suelen estar vinculados tambin con sanciones econmicas. Un ejemplo relevante para las entidades distritales puede ser la liquidacin de una empresa de servicios pblicos como la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot (EAAB) Riesgos operacionales: se refieren al dao o degradacin que limita o restringe el desarrollo normal de los procesos, la produccin y entrega de productos y la prestacin de servicios. En el caso de las entidades distritales, se puede mencionar la limitacin para suministrar un servicio pblico. Riesgos regulatorios: asociados con los daos ocasionados por la violacin de una prescripcin u obligacin legal, por ejemplo, el incumplimiento de la presentacin de estados financieros ante la Contralora Distrital. En algunos casos, no hay gran diferencia entre los riesgos legales y los regulatorios. Riesgos tecnolgicos: se refieren al dao de sistemas o equipos.
2.3.2 Un modelo de gestin de riesgos

Es importante resaltar que la gestin de riesgos no es un fin en s misma sino que tiene un propsito institucional. En este sentido, la gestin de riesgos busca garantizar la integridad y continuidad de los servicios que ofrece una entidad con miras al cumplimiento de su razn social. Refleja, pues, una visin de responsabilidad frente al entorno, los ciudadanos y la misma entidad. El modelo de gestin de riesgos tradicional est basado en el denominado modelo COSO17. Para el caso de las entidades distritales, es necesario tener como referente adicional la norma tcnica colombiana sobre gestin de calidad en el sector pblico. Esta norma define la gestin del riesgo como la cultura, procesos y estructuras que se dirigen hacia la gestin eficaz de las oportunidades y los efectos adversos (NTC 5254 sobre gestin de riesgos). La definicin del modelo COSO es ms especfica: La gestin de riesgos es el proceso por medio del cual las organizaciones en todas las industrias valoran, controlan, explotan, financian y monitorean el riesgo de todas las fuentes con el propsito de incrementar el valor a los grupos de inters18. En el Mdulo III de la Gua se explica cmo determinar y valorar las relaciones de la entidad con los grupos de inters. En el modelo COSO se consideran tres dimensiones representadas por las aristas del cubo que aparece en la figura 54. Las dimensiones se refieren a: 1) el ciclo de gestin, 2) los criterios de valoracin del riesgo y 3) el desdoblamiento estructural de la organizacin.
17 18
Puede consultarse informacin adicional en la pgina: www.coso.org. Ibidem.
129
Mdulo II
OP E G I ER A AC IO NE IN S FO RM AC IO CU N M
Supervisin
ES
TR
Ambiente Interno Establecimiento de Objetivos Identificacin de Eventos Evaluacin de Riesgos Respuesta a los Riesgos Actividades de Control Informacin y Comunicacin
Figura 54. Modelo COSO de riesgo (Moeller 2007)
La figura 55 describe las tres dimensiones de la gestin del riesgo del modelo respectivos del MECI.
PL IM
AT
IE NT O
FILIAL UNIDAD DE NEGOCIO DIVISION ENTIDAD

COSO
y su relacin con los preceptos
Dimensin
Enfoque
Componentes de COSO
Ambiente interno Definicin de objetivos Identificacin de eventos Evaluacin de riesgos Respuesta a los riesgos Actividades de control Informacin y control Seguimiento Estratgicos Operaciones Informacin Cumplimiento Entidad Divisin Unidad de negocios Filial
Relacin con el MECI
Ciclo de la gestin
Orientado a cubrir las fases con que se administra el riesgo
dem
Criterios de valoracin del riesgo
Impacto en el sistema y su efectividad
dem
Desdoblamiento
Funcional
nfasis en el sector al que pertenece la entidad y sus procesos
Figura 55. Relacin entre los componentes de gestin de riesgos del modelo COSO y el MECI
En la figura anterior puede apreciarse que el modelo coincide con el nfasis del MECI en cuanto al ciclo de gestin y a los criterios de valoracin del riesgo. Con respecto al desdoblamiento, es decir a la agrupacin de actividades sujetas a la gestin del riesgo, se presentan algunas diferencias. Mientras el modelo COSO hace nfasis en un agrupamiento ascendente por filial, unidad de negocio, divisin y entidad, el MECI, aplicado a las entidades distritales, seguira un
130
desdoblamiento de procesos como el que se explic en el Mdulo I de la Gua. Lo anterior permite concluir que existe una correspondencia muy alta entre la visin de COSO y la estructura del MECI en cuanto a la gestin de riesgos. Tres comentarios finales antes de proceder a describir el mtodo de gestin de riesgos. Primero, los enfoques tradicionales suponen que el riesgo slo produce daos. En el enfoque que aqu se desarrolla, de acuerdo con lo establecido por la norma colombiana NTC 5254, el riesgo puede ser una fuente de oportunidades. Segundo, el modelo tradicional de gestin de riesgos slo contempla la planificacin y la preparacin para mitigar el riesgo, es decir, no se aborda explcitamente la gestin del siniestro pese a que se contempla la formulacin de planes de contingencia. Por su parte, en el esquema que aqu se presenta, la gestin del riesgo considera una gestin global del riesgo: antes, durante y despus de la ocurrencia de un siniestro. Tercero, comnmente los riesgos se tratan de manera individual identificando sus causas de manera separada. En la aproximacin que aqu se propone, se acepta que, por un lado, los riesgos pueden estar relacionados y, por otro, que varios pueden suceder al mismo tiempo (fenmeno conocido como concurrencia de siniestros), lo cual lleva a tratar los riesgos de una manera integral, a entender las relaciones entre ellos y a definir estrategias que permitan la atencin de varios siniestros simultneamente. En resumen, la gestin de riesgos que aqu se propone puede caracterizarse de la siguiente manera: Si bien se presentan variantes frente al modelo COSO, la NTC 5254 y los preceptos del MECI, todos ellos, en sus aspectos bsicos, son bastante parecidos. Los riesgos pueden ser conocidos o desconocidos y esto determina el mtodo de identificacin, evaluacin y tratamiento. La gestin de riesgos aborda el riesgo desde la ptica adicional de la oportunidad y no slo del dao. El ciclo de riesgo se aborda de una manera integral al considerar las etapas expost de los sucesos. El contexto organizacional para el anlisis de los riesgos se construir agrupando los procesos de la entidad de acuerdo con el desdoblamiento de procesos visto en el Mdulo I de la Gua. La gestin del riesgo se puede abordar con tres enfoques: gestin individual de riesgos, gestin de la relacin entre riesgos y gestin de la concurrencia de eventos, riesgos y siniestros.
2.3.3 Aspectos metodolgicos

Una vez que se ha definido el riesgo y se han hecho explcitos sus componentes, la pregunta obligada es: cmo se gestiona el riesgo en una organizacin? Responder a esta pregunta es el objetivo de esta seccin. La figura 56 ilustra las nueve etapas que componen la gestin de riesgos en una entidad. Cada etapa se describir mediante un diagrama de procesos en donde se diferenciarn cuatro componentes: Entradas: los insumos requeridos para poder realizar la etapa. Salidas: los resultados esperados. Transformacin: las principales actividades que se deben adelantar durante la etapa. Herramientas: los principales instrumentos metodolgicos utilizados.
131
Mdulo II
Antes
Contexto Identificar Analizar Evaluar Tratar Gestin crisis Gestin Expost
Monitorear Comunicar
Figura 56. Etapas para la gestin de riesgos en una entidad
2.3.3.1 Etapa 1: establecer el contexto.

Tiene como propsito definir la estructura bsica de la gestin de riesgos de una entidad manejndola como un proyecto especfico que requiere una persona responsable, recursos (econmicos, tecnolgicos y humanos), as como un plan de trabajo con objetivos y metas medibles (ver la figura 57).
Transformacin
A) Definicin del proyecto o actividad y establecimiento de sus metas y objetivos B) Definicin del alcance del proyecto, en cuanto a tiempo y lugar C) Identificacin y estudios necesarios, y su alcance, objetivos y los recursos requeridos. D) Identificacin del alcance y cobertura de las actividades de gestin del riesgo por realizar
Prioridades Necesidades Problemas
Entrada
Salida
Estructura del proyecto Objetivos Estrategias Etapas Gobierno Recursos
Herramientas
TASCOI Planeacin Estratgica Gerencia de proyectos
Figura 57. Etapa 1: establecer el contexto del proyecto de gestin de riesgos
132
El punto de partida es un diagnstico sobre el estado de la gestin de riesgos de la entidad para identificar sus prioridades, necesidades, problemas concretos y capacidad en esta materia. Es importante mencionar que la gestin de riesgos debe estar claramente alineada con los propsitos estratgicos de la organizacin. Por esto las principales herramientas para delimitar el alcance y el contexto del proyecto de desarrollo de una gestin de riesgos en la entidad provienen de su planeacin estratgica, de la gerencia de proyectos y del empleo del TASCOI (ver la seccin 4.1 del Mdulo I de la Gua). En algunas entidades la delimitacin se hace teniendo en cuenta sus activos (por ejemplo, los sistemas de informacin o las instalaciones) mientras que en otras consideran los efectos que pueden generar sus actividades sobre los habitantes, como por ejemplo la contaminacin ambiental. Esta delimitacin puede hacerse a nivel institucional, por lnea de servicio o por macroproceso. Las principales actividades apuntan a delimitar el proyecto, sus alcances, recursos y propsitos as como a elaborar un plan de trabajo detallado. Los documentos que se elaboren al realizar estas actividades conforman las salidas de esta primera etapa.
2.3.3.2 Etapa 2: identificar los riesgos.

Busca detectar los principales riesgos que afectan a la entidad. Las entradas son las siguientes fuentes convencionales de riesgo: Relaciones legales y comerciales que ocurren dentro de la organizacin y con otras organizaciones, por ejemplo con los proveedores, subcontratistas, arrendatarios, entre otros. Circunstancias econmicas y de mercado, organizacionales, nacionales e internacionales, as como factores que contribuyen a cambios en estas circunstancias, como por ejemplo las tasas de cambio. Comportamiento humano de quienes estn involucrados en la organizacin y de quienes no lo estn. Eventos naturales. Circunstancias polticas como cambios legislativos y factores sociales que pueden influenciar otras fuentes de riesgo. Tecnologa y asuntos tcnicos, tanto internos como externos, de la organizacin. Actividades de gestin y control. Actividades individuales. La figura 58 ilustra la estructura de esta etapa.
133
Mdulo II
FUENTES DE RIESGO
a) relaciones legales y comerciales al interior de la organizacin y con otras organizaciones, por ejemplo proveedores, subcontratistas arrendatarios; circunstancias econmicas y de mercado, organizacionales, nacionales, e internacionales, as como factores que contribuyen a estas circunstancias, por ejemplo tasas de cambio; comportamiento humano de quienes estn involucrados en la organizacin y de quienes no lo estn; eventos naturales; circunstancias polticas: cambios legislativos y factores sociales que pueden influenciar otras fuentes de riesgo; tecnologa y asuntos tcnicos, tanto internos como externos, de la organizacin; actividades de gestin y control;
Transformacin Determinar que puede suceder y cmo podra suceder. Entrada Homologacin y normalizacin de riesgos y amenazas Salida
b)
c)
Inventario Fuentes de riesgos Amenazas Riesgos Matriz MCF
Herramientas
Listas de chequeo. Juicios basados en experiencia. Registros. Diagramas de flujo. Lluvia de ideas. Anlisis de sistemas. Anlisis de escenarios
Figura 58. Etapa 2: identificar los riesgos
d) e)
f) g)
h) actividades individuales.
Las principales herramientas utilizadas en esta etapa son las siguientes: lluvia de ideas, juicios basados en la experiencia de funcionarios y expertos, listas de verificacin, registros histricos de eventos y sucesos, diagramas de flujo de procesos, adems de los anlisis de sistemas y de escenarios Una vez realizada la identificacin preliminar de riesgos, es importante analizar sus reas de impacto sobre la entidad determinando qu podra suceder y cmo podra ocurrir. Esto ayuda a descartar algunos posibles riesgos que impactaran nicamente sobre reas no muy importantes para el quehacer de la organizacin. Pero la actividad crtica en esta etapa, una vez obtenido el inventario inicial, es proceder a elaborar una homologacin, normalizacin y estandarizacin en la manera de describir los riesgos de la entidad. Esta actividad es crucial porque es muy comn que un riesgo se describa de maneras distintas y que se confunda una amenaza con el riesgo. La mejor manera de identificar adecuadamente un riesgo es verificar si este corresponde al efecto de un evento sobre el respectivo dominio y si sus amenazas corresponden a causas de este efecto. Una de las herramientas ms utilizadas con este propsito es la matriz componentes-fuente de riesgo (MCF) que busca interrelacionar las fuentes de riesgo con el dominio de la entidad, reflejado en los componentes del TASCOI susceptibles de ser afectados (ver la figura 59). Como se observa, la lista de riesgos corresponde a una visin de desdoblamiento basado en TASCOI. Por supuesto la ampliacin de cada uno de los riesgos identificados est asociada con la naturaleza de cada entidad.
134
Fuentes de riesgos Externas
Internas
Circus ntanc ias legales Acciones Econmicas Relaciones c omerciales y legales Fatiga o desperfectos Tec nolgicas Fatiga y fallas equipos Actividades de gest in y c ontrol Act ividades individuales Otros
Eventos naturales Circ unstancias soc iales Circunstancias polticas
Medio Ambiente Comunidad
Clientes
Riesgo
Personas
Asociados
Imagen instituc ional
Marcas
Objetivos
Proyec tos
Ingres os
Rentabilidad
Costos
Dominio
Productos y servicios Procesos
Desempeo /ANS
Figura 59. Descripcin de la matriz MCF
Activos
Recursos
Riesgo financiero (Prdida de depsitos) Consecuencia alta/ Probabilidad alta
Informacin Conocimiento
Intengibles
Comportamiento organizacional
Otros
135
Mdulo II
2.3.3.3 Etapa 3: analizar los riesgos.

Su propsito es identificar cul es la naturaleza del riesgo y determinar su magnitud (ver la figura 60). Para ello se parte del inventario de riesgos homologados, normalizados y estandarizados elaborado en la etapa anterior. Para identificar cul es el nivel de riesgo, es decir, cul es la magnitud de sus consecuencias y la frecuencia con que se pueden presentar, normalmente se utilizan escalas cualitativas que miden tanto las consecuencias como la frecuencia y permiten clasificar el nivel de riesgo dentro de la denominada matriz RAM (Risk Assessment Matrix). Esta matriz se emplea de dos maneras durante el proceso: en esta etapa permite clasificar los riesgos inherentes o iniciales y en la etapa de tratamiento se usa para obtener la matriz RAM de riesgo residual, es decir, aquella que surge una vez se introducen las salvaguardas del caso.
Matriz Componente / fuente de riesgo MCF
Entrada
Transformacin Anlisis para determinar probabilidades y Consecuencias Separar los riesgos aceptables menores de los mayores
Salida
Mapa de riesgos (Matriz RAM) Lista priorizada de riesgos Riesgos valorados
Matriz de riesgo residual
Figura 60. Etapa 3: analizar los riesgos
A continuacin se ilustran las escalas de calificacin ms comunes y su aplicacin en la matriz RAM. La matriz de la figura 61 muestra los cinco niveles en que se califican las consecuencias de un riesgo. Es importante que cada entidad decida cules de estos valores utilizar para clasificar los riesgos respectivos.
Nivel
1 2 3 4 5
Descriptor
Insignificante Menor Moderada Mayor Catastrfica
Descripcin detallada de algunos ejemplos

Ningn dao, prdidas financieras pequeas. Tratamiento de primeros auxilios, las descargas en el sitio son contenidas inmediatamente, medianas prdidas financieras. Requiere tratamiento mdico, las descargas en el sitio son contenidas con ayuda externa, prdidas financieras altas. Lesiones grandes, prdida de la capacidad de produccin, descargas fuera del sitio sin efectos perjudiciales, prdida financiera importante. Muerte, liberacin de txicos fuera del sitio con efecto perjudicial, enorme prdida financiera.
Nota. Las medidas tomadas deberan reflejar las necesidades y la naturaleza de la organizacin as como las actividades en estudio.
Figura 61. Escala de calificacin de las consecuencias de riesgos
La escala de calificacin de la frecuencia de los riesgos se muestra en la figura 62. Estas escalas, por supuesto, deben ajustarse a los casos particulares de las entidades en donde se est realizando el proceso.
136
Nivel
A B C D E
Descriptor
Casi cierto Probable Posible Improbable Raro
Descripcin
Se espera que suceda en la mayora de las circunstancias. Puede que suceda en la mayora de las circunstancias. Es posible que suceda algunas veces. Es probable que no suceda en la mayora de las circunstancias. Puede suceder en circunstancias excepcionales.
Figura 62. Escala de calificacin de las frecuencias de los riesgos
Las dos escalas anteriores permiten clasificar el riesgo en la matriz RAM como se ilustra en la figura 63. Esta matriz, como se observa, est dividida por zonas que miden el grado de severidad o nivel del riesgo para la organizacin. En otras palabras, un riesgo clasificado en la zona verde representa un nivel de riesgo bajo, en tanto que en las zonas amarilla, naranja y roja muestra un escalamiento en la severidad tanto desde el punto de vista de la magnitud de las consecuencias como de la frecuencia con que se pueda presentar.
GRAFICO C.MAPA MATRIZ DE SEVERIDAD
En este ejemplo se ilustra cmo se pasa del cuadrante probabilidad probable consecuencia mayor al cuadrante probabilidad improbable consecuencia mayor luego de la variacin del riesgo 1.
Fuente: Procuradura General de la Nacin, Oficina de Control Interno.
Figura 63. Matriz RAM
Ntese que en este orden de ideas el riesgo residual debe ser menor o igual que el riesgo inherente y, por lo tanto, al graficarlo tiene que estar en una celda inferior de la matriz RAM como evidencia de que la severidad del riesgo disminuy debido a la introduccin de las salvaguardas respectivas.
2.3.3.4 Etapa 4: evaluar los riesgos.

Tiene como propsito priorizar los riesgos luego de conocer su naturaleza y sus causas (ver la figura 64). Para ello, el insumo bsico es la matriz RAM que determina las prioridades de anlisis de acuerdo con la severidad de los riesgos.
137
Mdulo II
Inventario de riesgos
Entrada
TRANSFORMACIN Analizar cul es la causa de los riesgos Herramientas

Entrevistas estructuradas con expertos en el rea de inters; Empleo de grupos de expertos multidisciplinarios; Evaluaciones individuales empleando cuestionarios; Uso del computador y otros modelos; Uso de anlisis causa-raz ACR, rboles de falla (AEMF) y rboles de eventos; Evaluacin de riesgos-perfil de riesgo
Salida
Causas de los riesgos
Figura 64. Etapa 4: evaluar los riesgos
Los riesgos se pueden visualizar como un iceberg (hay una parte visible y una parte que no se aprecia). Siguiendo esta analoga pueden clasificarse en dos tipos de riesgos. Los primeros se denominan riesgos conocidos; estos corresponden a aquellos que histricamente han sido estudiados y de los cuales ya se han presentado siniestros. Por lo tanto, existe amplia informacin y referentes sobre su ocurrencia y tratamiento tanto en la entidad y como en el sector. Los segundos son los riesgos desconocidos o aquellos que an no han sido detectados. Por ello los mtodos de identificacin y mitigacin no estn basados en un anlisis histrico sino en anlisis prospectivos, de escenarios, probabilsticos o de sucesos. Las principales herramientas que se utilizan en esta etapa dependen de la clasificacin anterior. Para los riesgos conocidos, suele recurrirse al anlisis causa-raz (ACR) y los rboles de falla (AEMF). Para los riesgos desconocidos, por lo general, se emplean los rboles de eventos. Estas herramientas permiten identificar las causas, analizar las fallas que se presentan en los procesos e identificar sucesos a partir del cumplimiento de condiciones predeterminadas por el analista. En la figura 65 se ilustra con un ejemplo una de las herramientas ms conocidas, el anlisis causa-raz. Aqu pueden observarse las principales causas, o ms precisamente, los principales aspectos que influyen en la aparicin de un riesgo como el retardo en las rdenes de compra de una entidad. Este diagrama, tambin conocido como de espina de pescado, puede detallarse teniendo en cuenta sub-causas en sucesivos niveles de especificidad a partir de cada uno de los componentes. El resultado de esta etapa es una lista priorizada de los riesgos junto con su valoracin causal.
138
Traslado
Entrega en destino errneo Original ilegible Perdida en correo interno Departamento equivocado
Copiado
Copia ilegible Prdidas
Llegada
Recibo duplicado Maltratado No hay copia Mail archivado Prdida en correo Instalacin errnea Direccin equivocada Proveedor equivocado
No la pueden dar No la quieren dar No se ha pedido Informacin errnea Pedido equivocado
Retrasos en rdenes de compra
Identificacin de la informacin
Clarificacin
Pedido a Proveedor
Figura 65. Estructura del diagrama causa-raz para el anlisis de riesgos
2.3.3.5 Etapa 5: tratar los riesgos.

Tiene como objetivos determinar el riesgo residual con el cual la entidad debe convivir, establecer el conjunto de salvaguardas que se deben adoptar para reducir el riesgo inicial y formular los planes de contingencia que permitan la recuperacin de la entidad y su continuidad en el servicio en caso de un siniestro (ver la figura 66).
TRANSFORMACIN
Identificar opciones de tratamiento
Mapa de riesgos
Entrada
Evaluar opciones de tratamiento Preparar planes de tratamiento Implementar planes
Salida
Riesgo residual Salvaguardas
Herramientas Opciones de accin

Figura 66. Etapa 5: tratar los riesgos
Durante esta etapa se debe tener en cuenta que la valoracin del riesgo residual ms el valor de las salvaguardas establecidas debe ser menor o igual al valor del riesgo inicial. Esta relacin determina el lmite mximo hasta donde deben llegar la erogacin y las medidas de mitigacin adoptadas por la entidad. En la figura 67, se esquematizan las siguientes opciones para tratar los riesgos: La entidad puede retener o asumir el riesgo inherente. La entidad puede tratar el riesgo como una oportunidad. La entidad puede convertir el riesgo en otro de naturaleza diferente.
139
Mdulo II
La entidad puede mitigar o convivir con el riesgo actual pero minimizando sus impactos. La entidad puede transferir el riesgo a un tercero en cuyo caso se pueden presentar dos situaciones: Transferir las consecuencias; por ejemplo, esto ocurre con una pliza de seguros: la entidad sigue siendo responsable de sus actuaciones y est expuesta al riesgo pero, en caso de un siniestro, la compaa de seguros asume el valor de la prdida o dao en las condiciones contractuales estipuladas. Tercerizar, aqu lo que se traslada es un riesgo para el cual la entidad no debe asumir la responsabilidad.
Opciones de tratamiento Afronto No Afronto
Retengo
Transfiero
Oportunidad
Convertir / Transformar Mitigar
Eliminar
Figura 67. Opciones para tratar los riesgos
2.3.3.6 Etapa 6: monitorear los riesgos.

Busca realizar un seguimiento al comportamiento del riesgo, determinar sus ndices y alertas tempranas (ver la figura 68).
Matriz RAM de riesgo ENTRADA residual
TRANSFORMACIN Determinar los ndices para el monitoreo HERRAMIENTAS Cuadro de mando integral
Figura 68. Etapa 8: monitorear los riesgos
SALIDA
Mecanismo de monitoreo de riesgos
La entrada de esta etapa es la matriz RAM de riesgo residual y la herramienta principal es el cuadro de mando integral que se explic en el inicio de este mdulo de la Gua. Las actividades ms importantes, por lo tanto, apuntan a determinar los ndices que permiten este monitoreo y a gestionarlos.
140
2.3.3.7 Etapa 7: comunicar los riesgos.

Su propsito es socializar el tema de riesgos dentro de la entidad para que haya una accin conjunta y unificada en su tratamiento (ver la figura 69).
Matriz RAM de riesgo residual Resultados de las etapas anteriores
ENTRADA
TRANSFORMACIN Interiorizar la gestin del Riesgo HERRAMIENTAS Sistemas de comunicacin

Figura 69. Etapa 7: Comunicar los riesgos
SALIDA
Mecanismo de comunicacin de riesgos
La entrada de esta etapa es la matriz RAM de riesgo residual y los resultados de las etapas anteriores. La herramienta ms importante se dirige a interiorizar la gestin del riesgo dentro del modelo de trabajo de la entidad como un aspecto inherente y natural de su gestin.
2.3.3.8 Etapa 8: gerenciar la crisis.

Se contempla en caso de que efectivamente suceda un siniestro dentro de la entidad, y para ello se busca tener un protocolo que, de acuerdo con el plan de contingencia y continuidad que se haya diseado en la etapa de tratamiento, se pueda desarrollar de una manera coordinada y con los debidos escalamientos en su accionar (ver la figura 70). Las principales herramientas son la gerencia de proyectos en crisis, la recuperacin de desastres, la atencin de emergencias, y el plan de continuidad y de contingencia.
141
Mdulo II
TRANSFORMACIN
Siniestro ENTRADA
Deteccin Dimensionamiento Inventario de recursos y cadena de mando Plan de accin Prioridades Aislamiento y control Evaluacin de daos Plan de recuperacin
SALIDA
Sistema estable y con continuidad
HERRAMIENTAS
Recuperacin de desastres Atencin de emergencias Plan de continuidad Plan de contingencia Gerencia de crisis
Figura 70. Etapa 8: gerenciar la crisis
2.3.3.9 Etapa 9: gestin expost.

Busca generar un proceso de reflexin interna y compartida que permita a la entidad capitalizar las experiencias acumuladas con esta visin de gestin de sus riesgos (ver la figura 71).
TRANSFORMACIN
Siniestro controlado
ENTRADA
Evaluacin del comportamiento
SALIDA
Lecciones aprendidas
HERRAMIENTAS
Indicadores Experiencias Fallas y xitos
Figura 71. Etapa 9: gestin expost
2.3.4 Consideraciones finales

Los resultados esperados, fruto de la aplicacin de las etapas reseadas de la gestin de riesgos, son los siguientes: identificar eventos potenciales que puedan afectar a la organizacin, gestionar los riesgos dentro del nivel aceptado y proporcionar una seguridad razonable en la consecucin de los objetivos de la entidad.
142
Para efectos de verificar que los pasos del mtodo mencionado se cumplan adecuadamente es til la siguiente lista de verificacin (ver la figura 72). En cada caso, la ltima columna se marca con el smbolo una vez verificado el cumplimiento del aspecto correspondiente.
Etapa
1 2 Criterios para gestionar el riesgo Definicin del dominio
Aspectos por verificar
Estado
Criterios de homologacin, normalizacin y estandarizacin Inventarios de fuentes de riesgos Inventario de amenazas Inventario de riesgos
3 4 5 6 7 8 9
Matriz RAM de riesgo inherente Matriz RAM de riesgo residual Anlisis causa-raz de cada riesgo Acciones de tratamiento Indicadores de seguimiento Plan de comunicacin institucional Plan de contingencia, recuperacin y continuidad Lecciones aprendidas
Figura 72. Lista de verificacin para la gestin de riesgos
Tambin vale la pena tener en cuenta los siguientes errores frecuentes a la hora de realizar, en la prctica, una gestin de riesgos. Comenzar un proceso de gestin de riesgos sin un marco claro de referencia. No tener claros los conceptos. No realizar un proceso de normalizacin, homologacin y estandarizacin. Realizar una mala valoracin del riesgo. Ser muy casuista en la manera de identificar el riesgo. No tener presente otras experiencias. Pensar que atacando los riesgos en forma individual se logra un control total de riesgo dentro de la entidad. Valorar en forma inadecuada el riesgo aceptable para la entidad. Gestionar el riesgo en forma independiente de la gestin total. Pensar que la gestin de riesgos es estable y no dinmica. Las preguntas ms frecuentes cuando se implanta una gerencia de riesgos en una entidad son las siguientes. Cul es el error ms comn en la gestin de riesgos? El error ms comn es confundir la amenaza con el riesgo. Es frecuente describir un riesgo en forma errnea como se menciona a continuacin: el riesgo de un incendio, cuando lo que se quiere describir en este caso son dos situaciones: la amenaza, es decir el incendio, y el riesgo: los costos asociados a las prdidas en la infraestructura, materias primas, entre otros. Cmo se puede validar si un riesgo est bien descrito? Para asegurarse de que un riesgo este bien descrito verifique lo siguiente:
143
Mdulo II
a. Se est describiendo un efecto sobre un componente del dominio? b. Se estn especificando las consecuencias que tendra sobre el dominio? c. Se est especificando la frecuencia por unidad de tiempo? Cules son los aspectos clave para adelantar un proceso de gestin de riesgos? Los aspectos ms importantes son los siguientes: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Arrancar un proceso de gestin de riesgos sin un marco claro de referencia No tener claros los conceptos No realizar un proceso de normalizacin, homologacin y estandarizacin Realizar una mala valoracin del riesgo Ser muy casuista en la manera de identificar el riesgo No tener en cuenta otras experiencias Valorar en forma inadecuada el riesgo aceptable para la entidad Pensar que la gestin de riesgos es estable y no dinmica
2.4 Revisar y balancear los niveles de centralizacin de funciones

Una de las actividades propias de la gerencia de cohesin consiste en asegurar un adecuado balance en la centralizacin o descentralizacin de funciones. Esta seccin desarrolla un mtodo que permite, por una parte, elaborar un diagnstico de este balance en una entidad y, por otra, disear un nivel adecuado de descentralizacin funcional.
2.4.1 Planteamiento del problema

Es comn abordar el tema de la centralizacin o descentralizacin institucional como si estos trminos constituyeran un dualismo, como si fueran dos polos opuestos difciles de reconciliar. Como resultado de este planteamiento las polticas institucionales pueden fluctuar entre uno y otro polo dependiendo de cul sea la posicin mayoritaria del momento. Podra decirse, en cierto sentido, que el punto se plantea como un problema ideolgico o como un estilo de direccin. En esta seccin se presenta una posicin alterna en donde el problema se plantea como un problema de diseo organizacional. Pero, cul es, en concreto, el problema que se est estudiando? Una inadecuada centralizacin genera problemas como: cuellos de botella; burocracia, entendida esta como la existencia de cargos que no agregan valor en la organizacin; y decisiones que se toman sin contexto, en otras palabras, decisiones que centralmente se toman sin que se conozca el contexto local que les da origen. Pero, por otra parte, una inadecuada descentralizacin tambin puede producir serios problemas. La mayora de estos se derivan de la descoordinacin entre aquellos(as) que, de manera descentralizada, pueden tomar decisiones sobre temas comunes a la entidad. Para poder plantear la aparente disyuntiva entre centralizacin y descentralizacin en trminos de un problema de diseo es necesario introducir el concepto de discrecionalidad. Se define discrecin, en este contexto, como delegacin ms capacidad de accin. En otras palabras, una persona tiene discrecionalidad para ejercer una funcin si y solo si sta le ha sido delegada y simultneamente tiene capacidad para poder ejecutarla. La capacidad de ejecucin se refiere tanto a los recursos como al entrenamiento necesario para adelantar la funcin. El simple acto de delegar, por lo tanto, no es suficiente para otorgar discrecionalidad.
144
En estos trminos es claro que es posible otorgar discrecionalidad en unas funciones y no en otras. Por ejemplo, es posible que los jefes de oficina de una entidad tengan discrecionalidad para seleccionar a las personas que vayan a trabajar con ellos. Pero, al mismo tiempo, es posible que no tengan discrecionalidad para realizar la contratacin formal de estas personas, esta probablemente ser una funcin asignada a la oficina de personal de la entidad. En estos trminos el problema de centralizacin o descentralizacin funcional se puede plantear como un problema de distribucin de discrecionalidad de funciones a lo largo de la estructura organizacional de la entidad. Este es, precisamente, el problema de diseo.
2.4.2 El anlisis de discrecionalidad

El anlisis de discrecionalidad es una tcnica que permite disear el grado de centralizacin o descentralizacin funcional en una entidad. Para ello las actividades y funciones se agrupan en procesos misionales y procesos de apoyo. Mientras que aquellos se refieren al conjunto de actividades que desarrollan los productos y servicios que ofrece la entidad, estos agrupan las actividades necesarias para que los procesos misionales puedan realizarse. En una entidad como Satena, por ejemplo, los servicios de transporte areo de pasajeros, de carga y el servicio de intervuelos son todos ejemplos de procesos misionales. Mientras que el proceso de gestin de calidad, el mantenimiento de sus aeronaves y el mercadeo y publicidad son ejemplos de procesos de apoyo. De manera similar, en una entidad como la Contralora General de la Repblica (CGR), los procesos de auditoria y de responsabilidad fiscal son misionales, mientras que la administracin del talento humano, el mantenimiento de los sistemas de informacin y el ejercicio del control interno son ejemplos de procesos de apoyo. Es importante aclarar que dado un proceso este se cataloga como misional o de apoyo dependiendo de la razn de ser de la entidad en la que se realiza. Por ejemplo, mientras que el mantenimiento de los sistemas de informacin es un proceso de apoyo para la CGR, esta misma actividad sera un proceso misional para una empresa cuya misin sea justamente ofrecer este tipo de mantenimiento a otras organizaciones. Ahora bien, los procesos misionales requieren de procesos de apoyo para ser realizados y estos, a su vez, requieren de recursos (personas, tecnologa, insumos, etc.). Surge, entonces, la pregunta de en dnde situar estos recursos en la organizacin? Es posible identificar dos alternativas: 1) los recursos necesarios para ejecutar los procesos de apoyo son compartidos por varios procesos misionales, lo que equivale a un esquema de centralizacin (por ejemplo cuando los jefes de oficina de una entidad deben solicitar apoyo de la direccin de sistemas cada vez que fallan sus sistemas de informacin) y 2) los recursos necesarios para realizar los procesos de apoyo forman parte de los recursos de los procesos misionales que apoyan, lo que equivale a un esquema descentralizado (por ejemplo cuando una oficina tiene sus propios ingenieros de sistemas que le brindan mantenimiento a los sistemas de informacin de la oficina). Pero, una vez se escoge un proceso de apoyo necesario para realizar un proceso misional, qu criterios se pueden utilizar para seleccionar la primera o la segunda alternativa? El punto de fondo est en comprender la relacin que debe existir entre estos dos procesos. Esta relacin se puede caracterizar al observar los siguientes aspectos: 1. Si el proceso de apoyo es un factor clave para el xito del proceso misional (de acuerdo con algn criterio (e.g., indicador) de xito predefinido; 2. Si la realizacin concreta del proceso de apoyo tiene caractersticas particulares propias del proceso misional (ms adelante se ilustrar este punto con un ejemplo);
145
Mdulo II
3. Si la demanda por el proceso de apoyo por parte del proceso misional es alta (segn un criterio predefinido para el efecto). Ahora bien, si las tres condiciones que se mencionan se cumplen para una relacin dada entre un proceso de apoyo y uno misional, es muy probable que deba optarse por la segunda alternativa, es decir, por un esquema descentralizado. En otras palabras, se le otorgara discrecionalidad al responsable del proceso misional para que se haga cargo de la realizacin de este proceso de apoyo. Si por lo menos una de estas condiciones no se cumple, es muy factible que la decisin apunte a la primera alternativa, es decir, a un esquema centralizado. El proceso de apoyo sera compartido con otros procesos misionales. El siguiente ejemplo ilustra el uso de estos criterios. Suponga que en una entidad como el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior (Icfes) se identifican dos procesos misionales: el servicio nacional de pruebas y la vigilancia y control de instituciones de educacin superior19. Suponga, adems, que el proceso de apoyo que se est estudiando corresponde al servicio de mantenimiento de sistemas de informacin. Con respecto al problema de centralizacin o descentralizacin de esta funcin, en este caso particular, habra cuatro alternativas (ver figura 73): 1. El proceso de apoyo se encuentra centralizado (es decir, la oficina de sistemas del Icfes ofrece el servicio a las dos dependencias que ejecutan los procesos misionales); 2. El proceso de apoyo se encuentra descentralizado (es decir, cada una de las dos dependencias tienen los recursos necesarios para realizar el mantenimiento de sus sistemas de informacin); 3. El proceso de apoyo est centralizado para el proceso de vigilancia y control de las instituciones de educacin superior y descentralizado para el SNP (es decir, mientras que el SNP tiene los recursos para ejecutar el mantenimiento de sus propios sistemas de informacin, la otra oficina depende del servicio prestado por la oficina de sistemas del Icfes); 4. El proceso de apoyo est centralizado en el SNP y descentralizado en la otra dependencia.
Proceso de apoyo Icfes Oficina de sistemas Mantenimiento de sistemas de informacin Vig. y ctrol. de Inst. de Educ. Sup. Procesos misionales Tcnico en bases de datos
Alternativa 1 Alternativa 2 Alternativa 3 Alternativa 4
SNP
Tcnico en sistemas
Figura 73. Ejemplo de posibilidades de distribucin de discrecionalidad

19 El ejemplo es real pero corresponde a la estructura organizacional que tena el Icfes en la dcada de los 90s.
146
Un anlisis detallado de la relacin entre los dos procesos misionales y el proceso de mantenimiento de sistemas de informacin arroja los siguientes puntos: 1. Las actividades que se llevan a cabo en el SNP dependen fundamentalmente de sus sistemas de informacin (registro, procesamiento y anlisis de los resultados de exmenes de Estado presentados por los egresados de instituciones de educacin bsica a nivel nacional); 2. Quienes realizan las actividades de vigilancia y control de las instituciones de educacin superior hacen uso de tecnologa bsica (computadores personales, programas de edicin de texto y hojas electrnicas); 3. Los problemas tecnolgicos que suelen ocurrir en el SNP son particulares de los sistemas de informacin que all se utilizan; 4. Los problemas tecnolgicos que ocurren en el proceso de vigilancia y control de instituciones de educacin superior tienen que ver con el dao parcial de un computador personal o con la desconfiguracin de los programas de procesamiento de texto o de las hojas electrnicas; 5. Si una falla del sistema de informacin del SNP no es atendida a tiempo, el impacto negativo sobre la efectividad del proceso es muy alto dados los compromisos de tiempo adquiridos para publicar los resultados de los exmenes de Estado; 6. La oficina de sistemas del Icfes atiende solicitudes de apoyo de todas las dependencias de la entidad (no solamente de las dos que se mencionan en este ejemplo); 7. En los ltimos seis meses, la frecuencia de problemas tecnolgicos en el proceso de vigilancia y control de instituciones de educacin superior es alta (una vez a la semana); 8. En los ltimos seis meses, la frecuencia de problemas tecnolgicos en el proceso del SNP es alta (una vez a la semana). Si se toma la relacin entre el proceso de apoyo y el SNP es posible relacionar los puntos 1) y 5) con el primero de los tres criterios mencionados atrs. Por otra parte, es posible relacionar el punto 3) con el criterio 2; y el punto 8) con el criterio 3). En este orden de ideas tiene sentido descentralizar el mantenimiento de sistemas de informacin en el SNP. En otras palabras, como parte de los recursos propios del SNP se contara con aquellos necesarios para poder hacerse cargo del mantenimiento de sus propios sistemas de informacin. Por ejemplo un tcnico de sistemas hara parte del grupo de personas que laboran en el SNP. Por otra parte, en el caso de la relacin entre el mismo proceso de apoyo y el otro proceso misional solamente el criterio 3) podra sustentarse con el punto 7) del anlisis. Esto sugerira que es ms conveniente centralizar este proceso en este caso. En otras palabras, cada vez que ocurra un problema tecnolgico en el proceso de vigilancia y control de instituciones de educacin superior, la oficina de sistemas delegara a alguno de sus tcnicos para que preste el servicio en el momento que pueda hacerlo. Ntese que demoras en la prestacin de este servicio, en este caso, no generaran un impacto negativo apreciable sobre la efectividad de la labor de esta dependencia (ver figura 74).
147
Mdulo II
Proceso de apoyo Oficina de sistemas Icfes

Apoyo compartido
Mantenimiento de sistemas de informacin Vig. y ctrol. de Inst. de Educ. Sup.
SNP
Procesos misionales Tcnico en bases de datos

Figura 74. Distribucin de discrecionalidad para el ejemplo del Icfes
Es importante resaltar que el hecho de que el SNP tenga sus propios recursos para hacerse cargo del mantenimiento de sus sistemas de informacin no solamente agiliza los tiempos de respuesta a estas fallas sino que adems, con el tiempo, es posible iniciar un proceso de aprendizaje en donde el tcnico de sistemas del SNP se especialice cada vez ms en el manteniendo que realiza y, de esta forma, pueda desarrollar prcticas que prevengan los problemas ms comunes y propicie el desarrollo innovador de los sistemas de informacin. Es igualmente importante mencionar que otorgar discrecionalidad de un proceso de apoyo a uno misional no necesariamente implica que deba incrementarse la planta de personal que lleva a cabo el proceso misional. Dependiendo de la demanda que exista por el proceso de apoyo es probable que una misma persona realice varios de estos procesos. Sobre este punto se volver ms adelante.
2.4.3 La matriz de recursin/funcin

Esta matriz es la herramienta adecuada para realizar un anlisis de discrecionalidad como el que se describi en el ejemplo anterior. La matriz cruza los procesos misionales de una entidad con sus procesos de apoyo. Los primeros se agrupan en niveles de recursin de acuerdo con el desdoblamiento de procesos de la entidad segn se explic en el mdulo I de la presente Gua. Los procesos de apoyo pueden identificarse a partir del mapa de procesos de la entidad o pueden derivarse de su organigrama. Los procesos misionales se escriben en las filas y los de apoyo en las columnas segn se puede observar en la figura 75.
148
Figura 75. Estructura bsica de la tabla de recursin/funcin
La celda en donde se cruza un proceso de apoyo con un proceso misional significa que en este proceso misional se tiene discrecionalidad para realizar el proceso de apoyo. Por ejemplo, si se observa la figura 76, el punto negro que aparece en la celda en donde se cruza el proceso (de apoyo) de gestin de personal con la fila que se denomina entidad (y que representa la agrupacin de los procesos misionales que ofrece la entidad), indica que este proceso se realiza en el nivel estructural ms alto de la organizacin. En otras palabras, la gestin de personal, para esta entidad, se encuentra centralizada. Por otra parte, los puntos que aparecen en la columna de entrenamiento significan que los recursos para realizar esta funcin se encuentran distribuidos en todos los niveles estructurales de la entidad. En otras palabras, cada uno de los tres procesos misionales de la entidad tiene sus propios recursos para realizar el entrenamiento de las personas que laboran en este nivel (figura 76). Una lectura general de esta matriz indicara lo siguiente con respecto a su distribucin de discrecionalidad: 1. Los procesos de gestin de personal, programacin de la produccin, desarrollo de procesos y logstica se encuentran centralizados. Este hecho se puede expresar tambin en las siguientes tres formas equivalentes: a. Todos estos procesos de apoyo se realizan en el nivel estructural ms alto de la entidad. b. No existe discrecionalidad en ninguno de los tres procesos misionales para realizar estos procesos de apoyo. c. Los recursos necesarios para realizar estos procesos de apoyo son compartidos por los tres procesos misionales de la entidad.20
20
Hay una excepcin a esta ltima forma de interpretar la matriz que se explicar ms adelante.
149
Mdulo II
Sistema de calidad
Desar. de equipos
Entidad Proceso 1 Proceso 2 Proceso 3
Legal
Recursin
Entidad
Proceso 1
Proceso 2
Proceso 3
Figura 76. Ejemplo de construccin de una matriz de recursin/funcin
2. Los procesos de entrenamiento, gerencia de la produccin, control de calidad y mantenimiento se encuentran descentralizados en la entidad. Este mismo hecho puede describirse de manera equivalente con las siguientes expresiones: a. Estos procesos de apoyo se llevan a cabo en todos los niveles estructurales de la entidad. b. Los tres procesos misionales tienen discrecionalidad para realizar estos procesos de apoyo. c. Los recursos necesarios para realizar estos procesos de apoyo se encuentran distribuidos en los tres procesos misionales.
Para ilustrar el uso de la matriz de recursin/funcin como herramienta de descripcin de la distribucin de discrecionalidad de una entidad se tomar como ejemplo una vez ms el caso de Satena21. La figura 77 presenta el organigrama de esta entidad y la figura 78 su desdoblamiento de procesos misionales.
21
Segn un estudio realizado en los aos 90s.
150
Almacenamiento
Prog. Produccin
Gasta de capital
Ger. Produccin
Mantenimiento
Administracin
Entrenamiento
Funcin
Desar. de procesos
Control de calidad
Control de crdito
Cotizaciones
Mercadeo
Logstica
Compras
Finanzas
Personal
Ventas
Junta Directiva
Control Operativo y de Sistemas Control Financiero Investigaciones Administrativas Investigaciones Disciplinarias
Of. . Control Interno

Planeacin Estratgica Organizacin y Mtodos Sistemas
Of. . Jurdica
Seguridad Ocupacional Prevencin
Gerencia
Planeacin y Sistemas Dpto . Seguridad
Salud Area Investigacin Seguridad Aeroportuaria
Instruccin y Mantenimiento Control Calidad Mantenimiento Inspectores Calidad de Servicio
Adquisiciones y Suministros Servicios Generales Gestin Humana

$
$
Subgerencia
Admon. de la Calidad
Reservas y Atencin al Cliente Estadstica
Administrativa
Operaciones Contables Operaciones Financieras y de Presupuesto
$ $
Promocin y Ventas Mercadeo y Publicidad Vuelos Charter
Div . Administrativa y Financiera
Divisin Comercial
Operaciones de Crdito y Recaudo
Financiera
Grupo Mantenimiento cnico Talleres de Apoyo Tcnico Servicios Generales Programacin Planeacin y Mantenimiento Estadistica Clasificacin y Archivo Pit
Programacin Estadstica de Vuelo
Operaciones Mantenimiento
Servicio al Cliente Despacho Aeronaves Bodega
n Anlisis y Adaptacin Confiabilidad Abastecimientos
Despacho Ingenieria
Servicio a Bordo Embrader ERJ Dornier - 328 Casa
Divisin Tcnica
Divisin Operaciones
Entrenamiento
Importaciones y Aduanas Bodegas
Publicacin y Planes de Navegacin
Procesos Logsticos sticos
Comunicaciones
Figura 77. Organigrama de Satena
151
Mdulo II
SATENA
Medelln
Cali
Bogot
Villavicencio
Transporte areo
Mantenimiento
Transporte pasajeros
Vuelos Charter
Intervuelos
Rutas comerciales
Rutas sociales
Figura 78. Desdoblamiento de procesos misionales de Satena
La figura 79 muestra la matriz de recursin/funcin para Satena. Un anlisis de esta matriz, en trminos de distribucin de discrecionalidad, permite concluir los siguientes puntos: Los procesos de talento humano, entrenamiento, asignacin de tarifas, reservas, compras y planeacin y sistemas se encuentran centralizados. Las sucursales de la empresa en Bogot y Medelln tienen discrecionalidad para elaborar y ejecutar su presupuesto. En el nivel central de la empresa se consolida y distribuye el presupuesto de la organizacin. El nivel central de la empresa, las sucursales de Bogot y Medelln, los niveles responsables del transporte de pasajeros, carga y correo, as como el que se encarga de los vuelos charter y el servicio de intervuelos, todos, tiene discrecionalidad para llevar a cabo el proceso de ventas. El proceso de mercadeo y publicidad se lleva a cabo, discrecionalmente, en todos los niveles estructurales de la entidad con excepcin del manejo de las rutas comerciales y sociales, as como del transporte de carga y correo, el servicio de intervuelos y el servicio de mantenimiento. El mercadeo y publicidad de las rutas comerciales y sociales se realiza desde el nivel encargado del transporte de pasajeros. El nivel encargado del transporte areo realiza el mercadeo y la publicidad del servicio de transporte de carga y correo y del servicio de intervuelos. El mercadeo y la publicidad del servicio de mantenimiento se lleva a cabo directamente desde la sucursal de Bogot. Los servicios generales, el control de operaciones, y la seguridad son procesos que se encuentran distribuidos en el nivel central y en las sucursales de Bogot y Medelln. Todos los niveles estructurales de la entidad tienen discrecionalidad para llevar a cabo su propio proceso de control interno.
152
Control de Operaciones
Mercadeo y Publicidad
Servicios Generales
Procesos de apoyo Talento Humano Entrenamiento
Satena Bogot Transporte areo Transporte de pasajeros Rutas comerciales Rutas sociales Transporte de carga y correo Vuelos charter Intervuelos Servicio de mantenimiento Medelln
Figura 79. Matriz de recursin/funcin para Satena
Ntese que todos los puntos que se mencionaron arriba provienen de una lectura de la matriz centrada en sus columnas. Si se lee la misma matriz tomando como eje las filas, es posible describir la capacidad funcional de cada nivel estructural de la entidad. Las siguientes conclusiones se desprenden de este tipo de lectura de la figura 79. Las sucursales de Bogot y Medelln22 tienen capacidad y recursos para hacerse cargo de su presupuesto, las ventas, el mercadeo y publicidad, los servicios generales, el control de operaciones, el control interno y la seguridad de sus respectivas jurisdicciones. El nivel encargado del servicio del transporte areo tiene capacidad (discrecionalidad) para hacerse cargo del mercadeo y publicidad as como del proceso de control interno de sus actividades. Los procesos de transporte de pasajeros y de vuelos charter incluyen recursos para hacer ventas, mercadeo y publicidad, y control interno. El servicio de transporte de carga y correo y el de intervuelos incluye las actividades propias de ventas y de control interno. Es muy importante, en este punto, aclarar que cuando un proceso de apoyo se encuentra distribuido en varios niveles estructurales no significa que en cada uno de estos niveles se lleve a cabo la misma actividad. La figura 80 ilustra este punto tomando como referencia el proceso de ventas en Satena.
22
Ntese que todo lo dicho para las sucursales de Bogot y Medelln es igualmente aplicable para todas las dems sucursales de la empresa que aparecen en su desdoblamiento de procesos misionales (ver figura 78).
Compras
Reservas
Ventas
Tarifas
Procesos misionales
Planeacin y Sistemas Seguridad

153
Control Interno
Presupuesto
Mdulo II
Servicios Generales
Procesos de apoyo Talento Humano Entrenamiento
Consolida ventas en el pas Coordina ventas en Bogot
Venta de pasajes en Bogot
Venta de servicio de carga y correo en Bogot Venta de servicio de vuelos charter en Bogt. Venta de servicio de intervuelos en Bogt. Coordinar ventas en Medelln
Figura 80. Alcance del proceso de ventas en cada nivel de recursin en donde hay discrecionalidad
En efecto, ntese que el alcance del proceso de ventas difiere en cada uno de los niveles estructurales en donde se realiza. As pues, mientras que al nivel central se consolidan las ventas nacionales, en la sede de las sucursales de la empresa se coordinan las ventas de la regin correspondiente. De manera similar, el proceso de transporte de pasajeros en Bogot incluye la venta de los pasajes. Por otra parte, las ventas de los servicios de carga y correo, de los vuelos charter y del servicio de intervuelos en cada sucursal se realizan como parte de los procesos en estos niveles estructurales. Ms adelante se har especial nfasis en el adecuado uso de verbos para acotar con precisin el alcance de los procesos de apoyo cuando estos se distribuyen entre varios niveles estructurales de la entidad. Ntese que los procesos de apoyo pueden desdoblarse al igual que los procesos misionales. En efecto, el proceso de gestin del talento humano, por ejemplo, podra descomponerse en los sub-procesos de seleccin, contratacin, capacitacin y evaluacin. De manera similar el proceso de gestin de sistemas de informacin podra subdividirse en los sub-procesos de diseo, desarrollo, mantenimiento y entrenamiento. La matriz de la figura 81 ilustra un ejemplo de desagregacin de procesos de apoyo tomando como referente la Contralora General de la Nacin.
154
Compras
Reservas
Ventas
Tarifas
Procesos misionales
Control Interno
Presupuesto
FUNCION
COMUNICACION Y PUBLICACIONES
FUNCION
RECURSOS TALENTO HUMANO ADMINISTRATIVOS Y FINANCIEROS

CONCEPTOS Y ASESORIAS
CONTROL
SISTEMAS
PARTICIPACION CIUDADANA
MANTEMIENTO PROGRAMAS
VINCULACION
PLANEACION
LICENCIAS
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPBLICA 1. SECTOR INFRAESTRUCTURA FISICA Y TELECOMUNICACIONES, COMERCIO EXTERIOR Y DESARROLLO REGIONAL 1.1. CONTROL SECTORIAL MICRO 1.2. CONTROL SECTORIAL MACRO
........
7. SECTOR MINAS Y ENERGIA 7.1. CONTROL SECTORIAL MICRO 7.2. CONTROL SECTORIAL MACRO 8. INVESTIGACIONES, JUICIOS FISCALES Y JURISDICCION COACTIVA 8.1. INVESTIGACIONES 8.2. JUICIOS FISCALES 8.3. JURISDICCION COACTIVA 9. ECONOMIA Y FINANZAS PUBLICAS 9.1. CUENTAS Y ESTADISTICAS FISCALES 9.2. ESTUDIOS MACROECONOMICOS 10. GERENCIAS DEPARTAMENTALES 10.1. ANTIOQUIA 10.1.1. CONTROL FISCAL MICRO 10.1.2. INVESTIGACIONES, JUICIOS FISCALES Y JURISDICCION COACTIVA
..........
10.32. VICHADA 10.32.1. CONTROL FISCAL MICRO 10.32.2. INVESTIGACIONES, JUICIOS FISCALES Y JURISDICCION COACTIVA
Figura 81. Ejemplo de desdoblamiento de los procesos de apoyo en la matriz de recursin/funcin
Por supuesto, cada sub-proceso, dependiendo de su nivel de complejidad, podra seguir desdoblndose an ms. Cundo detenerse? El desdoblamiento de un proceso de apoyo debe parar cuando dos nuevos niveles de descomposicin son indiferenciables en su distribucin de discrecionalidad sobre los procesos misionales a los que sirven. En otras palabras, estos dos sub-procesos podran agruparse bajo un solo nombre. Visualmente esto se observa cuando los puntos que aparecen en las columnas correspondientes a estos sub-procesos son idnticos. Por ejemplo en la matriz de la figura 81, en el proceso de gestin del talento humano, los sub-procesos de vinculacin capacitacin y otorgamiento de licencias tienen la misma distribucin de discrecionalidad (es decir, los mismos puntos en las mismas filas) por lo tanto podran concentrarse en un solo sub-proceso con un nombre que integre los tres. Antes de pasar a explicar un mtodo para construir la matriz de recursin/funcin es importante sealar un punto adicional a los vistos hasta el momento. Es posible, hoy en da, centralizar recursos altamente especializados y,
VIATICOS
RECURSION
EVALUACIN
APLICATIVOS
RECURSION
CONTROL INTERNO
AUDITORIAS ARTICULADAS
PROMOCIN Y SELECCIN
MENTENIMIENTO EQUIPOS
CONTROL DISCIPLINARIO
FORMACION VEEDORES
ARCHIVO Y CORRESP.
AUDITORIA CALIDAD
MANTENIMIENTO
ADQUISICIONES
CAPACITACION
RECURSOS FISICOS
CONTABILIDAD
QUEJAS Y DENUNCIAS
155
Mdulo II
simultneamente, descentralizar el apoyo que se brinda a travs de estos. Las modernas TICs (tecnologas de informacin y comunicacin) permiten hoy en da desarrollar estos mecanismos. Los centros de respuestas (call centers) son un ejemplo concreto (ver figura 82).
Proceso 1 Proceso 1 Proceso 1 Proceso 1 Proceso 1
Proceso 1 Proceso 1
Proceso 1 Proceso 1 Proceso 1
Figura 82. Centralizacin de recursos y descentralizacin funcional: un centro de respuestas
2.4.4 Pasos para realizar un anlisis de discrecionalidad

En la figura 83 se puede apreciar un mtodo para construir la matriz de recursin/funcin de una entidad y realizar el anlisis de discrecionalidad correspondiente. Los insumos que se requieren son los siguientes: el desdoblamiento de procesos misionales de la entidad; el organigrama; el mapa de procesos (si existe); y el resultado de entrevistas cuyo contenido se explicar ms adelante. Los pasos del mtodo son: elaborar la matriz; analizar los procesos centralizados; ajustar los perfiles de cargos y los manuales de funciones; y cohesionar los procesos descentralizados. El resultado ser un diagnstico del nivel de centralizacin / descentralizacin de funciones y una propuesta de ajuste.
Insumos
Proceso Elaborar la matriz de Recursin /Funcin Analizar los procesos centralizados Ajustar los perfiles de cargos y los manuales de funciones Cohesionar los procesos descentralizados
Figura 83. Pasos para realizar un anlsis de discrecionalidad
Resultados
Desdoblamiento de procesos misionales Organigrama Mapa de procesos Entrevistas
Diagnstico del nivel de centralizacin / descentraliacin de funciones Propuesta de ajuste
156
2.4.4.1 Elaborar la matriz de recursin / funcin.

A partir del desdoblamiento de procesos misionales de la entidad y del mapa de procesos (si la entidad tiene uno) se llena la primera columna de la matriz. A partir del organigrama y del mapa de procesos se llenan los nombres de las dems columnas de la matriz. La figura 84 lustra esta construccin.
Figura 84. Construccin de la matriz de recursin / funcin
El cruce de filas y columnas en la matriz, que indica el nivel de discrecionalidad de cada proceso, se obtiene a partir de entrevistar a los responsables de los procesos de apoyo y los procesos misionales. Las figuras 85 y 86 ilustran la informacin que se extrae de entrevistar a los responsables de los procesos de apoyo. Las figuras 87 y 88 muestran la informacin que se obtiene de entrevistar a los responsables de los procesos misionales.
PROPSITO DE LA ENTREVISTA Recoger informacin relacionada con los procesos de apoyo de DATOS DEL (DE LA) ENTREVISTADO(A) Nombre y apellidos: Cargo: A su juicio, cules son los cinco principales procesos que constituyen la esencia de la dependencia a su cargo? Comience la descripcin de cada proceso utilizando un verbo. Descripcin 1. 2. 3. 4. 5. XXXXXX
Figura 85. Identificacin de los principales procesos de apoyo
157
Mdulo II
DESCRIPCIN RELACIONAL DEL CARGO Proceso:
A qu dependencias (reas u oficinas) apoya directamente con el desarrollo de este proceso? [por favor relacione cada dependencia y describa brevemente el apoyo que le brinda en trminos de los productos o servicios que le ofrece]
Dependencia Apoyo (productos/servicios)
Califique el apoyo que brinda en cada caso E B A R D
Figura 86. Informacin detallada de cada proceso de apoyo seleccionado
Ntese que una vez que se identifican los procesos misionales asociados con un cargo particular en la entidad, se indaga por los procesos de apoyo que son necesarios para su ejecucin.
PROPSITO DE LA ENTREVISTA Recoger informacin relacionada con los procesos misionales de DATOS DEL (DE LA) ENTREVISTADO(A) Nombre y apellidos: Cargo: A su juicio, cules son las cinco principales procesos que constituyen la esencia de su cargo? Comience la descripcin de cada proceso utilizando un verbo. Descripcin 1. 2. 3. 4. 5. XXXXXX
Figura 87. Identificacin de los procesos misionales a cargo de una dependencia
En las dos entrevistas (a los responsables de los proceso de apoyo y a los responsables de los procesos misionales) lo central es indagar si el proceso de apoyo est centralizado o descentralizado con respecto a cada proceso misional que sirve.
158
D = Deficiente
A = Aceptable
E = excelente
R = Regular
B = Bueno
DESCRIPCIN RELACIONAL DEL CARGO Proceso:
De qu otras oficinas (dependencias) necesita un apoyo directo para poder realizar este proceso? [por favor mencione cada oficina y describa brevemente este apoyo]
Oficina Apoyo
Califique el apoyo que recibe en cada caso E B A R D
Figura 88. Informacin sobre los procesos de apoyo que requiere cada proceso misional seleccionado
A partir de esta informacin es posible marcar la distribucin de discrecionalidad en la entidad. En la figura 89, por ejemplo, se muestra esta distribucin para el caso de una universidad regional. Ntese que aqu se muestran 31 procesos de apoyo agrupados de la siguiente forma23: Gestin del talento humano: que se subdivide en: Bienestar (recreacin, deportes, cultura, salud) Profesores (contratacin, evaluacin, formacin, capacitacin en didctica y pedagoga, administracin de la carga laboral, carrera profesoral) Personal administrativo (contratacin, evaluacin, capacitacin, carrera administrativa) Gestin de recursos financieros: (contratacin, generacin de recursos, contabilidad, presupuesto, auditoria, tesorera, cartera) Gestin acadmica: que se subdivide en: Estudiantes (admisin y registro, administracin de matrculas, expedicin de certificados, administracin de notas, administracin de becas y crditos, grados) Programas (registro calificado, administracin del programa, actualizacin curricular, acreditacin) Los procesos misionales, a su vez, se agrupan en facultades, programas, especializaciones, maestra, grupos de investigacin y profesores. El nivel global de la universidad est desagregado en las diferentes oficinas que centralmente se encargan de ejecutar los procesos de apoyo. La matriz indica que esta universidad, en el momento en que se realiz este anlisis, tena una estructura organizacional con una marcada tendencia hacia la centralizacin de sus procesos de apoyo. Esto se deduce al observar que la gran
23 La universidad realiza ms procesos de apoyo como: gestin de recursos fsicos, tecnolgicos y bibliogrficos; gestin administrativa y jurdica; gestin de la investigacin; y gestin del entorno. Sin embargo, para efectos de claridad, aqu solamente se presentan los tres mencionados en el texto.
D = Deficiente
A = Aceptable
E = excelente
R = Regular
B = Bueno
159
Mdulo II
mayora de los procesos de apoyo estn a cargo de las oficinas del nivel central (las X en la matriz se encuentran distribuidas en la parte superior). Se nota muy poca discrecionalidad al nivel de las facultades y de los programas (en la parte inferior de la matriz hay muy pocas X).
2.4.4.2 Analizar los procesos centralizados.

El siguiente paso del anlisis consiste en identificar todos los procesos que se encuentran centralizados e indagar si en la realizacin de stos se presentan cuellos de botella (ver figura 90). Esta percepcin surge de las entrevistas realizadas previamente. All se pide una calificacin del apoyo brindado por estos procesos a los procesos misionales de la entidad. Para cada uno de estos procesos es necesario estudiar la factibilidad de delegarlos utilizando los tres criterios que se mencionaron en el acpite sobre el anlisis de discrecionalidad
Gestin del Talento Humano Gestin de Recursos Financieros Gestin acadmica Estudiantes Programas
Bienestar
Profesores
Capacitacin (didctica y pedagoga)
Personal Administrativo
Administracin de becas y de crditos
Formacin (ej. Maestra , doctorado)
Administracin de matrculas
Administracin del Programa
Administracin carga laboral
Expedicin de certificados .
Administracin de notas
Generacin de recursos
Coordinar Eleccin Representantes estudiantiles a Comits de Programas
Actualizacin curricular
Carrera Administrativa
Actualizar egresados
Admisin y Registro
Registro calificado
Carrera Profesoral
Capacitacin
Contratacin
Contratacin
Contratacin
UNIVERSIDAD Rectora Vicerrectora Acadmica Oficina de Admisiones y Registro Direccin Administrativa y Financiera Promocim y Marketing Talento Humano Bienestar Universitario Centro de Gestin Y Redes Centro de Cmputo Sistemas Mantenimiento Secretara General Direccin de Planeacin Oficina de Autoevaluacin y Acreditacin Comit Central de Acreditacin Comit Central de Investigaciones Centro de Idiomas Oficina de Relaciones Internacionales Oficina de Asesora de Investigaciones Oficina de Postgrados Biblioteca Centro de Educacin Permanente Comit Curricular Auditoria Centro de Didctica y Pedagoga Consejo de Fundadores Consejo Acadmico Consejo de Superior Comit de evaluacin de carrera profesoral Comit de auditora administrativa y financiera. Universidad Empresa FACULTADES Programas Especializacin Maestra Grupo de investigacin Profesor(a)
X X X X X X X X X X X X X
X X X X X X X X X
X X X
X X
X X X X X X X
X X X X
X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X
Figura 89. Ejemplo de distribucin de discrecionalidad en una universidad regional
160
Acreditacin
Presupuesto
Contabilidad
Recreacin
Evaluacin
Evaluacin
Tesorera
Auditora
Deportes
Cartera
Grados
Cultura
Salud
Servicios Generales
Procesos de apoyo
Talento Humano Entrenamiento Presupuesto
Reservas
Figura 90. Identificar procesos centralizados, caso de Satena
Para especificar el nivel de discrecionalidad de un proceso de apoyo particular es recomendable hacer el ejercicio involucrando en la discusin, en uno o varios talleres, a las personas directamente afectadas por este proceso. El propsito de estos talleres es acordar el nivel de responsabilidad sobre el proceso de apoyo que se asumira en cada uno de los niveles estructurales de la entidad en donde se llevan a cabo los procesos misionales a los que brinda soporte. Por ejemplo en la figura 91 se puede apreciar esta distribucin de responsabilidades en la realizacin del proceso de contratacin de profesores entre los diferentes niveles estructurales de la universidad. Ntese que la distribucin de discrecionalidad se describe con la asignacin precisa de verbos en cada nivel. Es importante que estos verbos permitan delimitar claramente el nivel de responsabilidad. No deben utilizarse verbos sinuosos como acompaar, propender, apoyar, estimular y similares. Mediante esta serie de talleres es posible definir con bastante precisin el nivel de discrecionalidad de aquellos procesos que se deban descentralizar. Ntese que al lado izquierdo de cada verbo (figura 91) aparece un punto. El resultado de todos estos talleres puede sintetizarse en una nueva matriz de recursin/funcin que ilustra la distribucin de discrecionalidad deseada para la entidad. Los puntos que se observan en la matriz de la figura 92 consolidan el resultado de este ejercicio de ajuste en la estructura centralizada de la universidad regional. Esta matriz indica una estructura en la cual hay un mayor nivel de responsabilidad en los niveles de las facultades y de los programas. All se asumir la ejecucin de gran parte de los procesos de apoyo. Recurdese que cada punto de la matriz est asociado con uno o varios verbos que especifican el nivel de responsabilidad que se adquiere en la ejecucin del proceso de apoyo respectivo.
Ventas
Tarifas
Procesos misionales

161
Control Interno
Compras
Mdulo II
Gestin Talento Humano Profesores

Contratacin
UNIVERSIDAD Rectora Vicerrectora Acadmica Oficina de Admisiones y Registro Direccin Administrativa y Financiera Promocim y Marketing Talento Humano Consejo Acadmico Consejo de Superior Comit de evaluacin de carrera profesoral Comit de Auditora Administrativa Universidad Empresa Gerencia de Proyeccin Social Junta Directiva de Proyeccin Social DECANATURA Comit de Programa Direccin de Programa Direccin de Especializacin Direccin de Maestra Direccin de Tecnologa Grupo de investigacin Profesor(a)

Elaborar propuesta de polticas de contratacin
Aprobar la contratacin
Realizar la contratacin
Definir polticas de contratacin

Aprobar candidato a Convocar concurso Seleccionar candidato a
Convocar concurso Seleccionar candidato a Convocar concurso Seleccionar candidato a
Figura 91. Distribucin de discrecionalidad propuesta para el proceso de contratacin de profesores
Ntese que en el nuevo diseo se propuso la creacin de dos niveles de decisin: el consejo de facultad y el comit de programas, cada uno con responsabilidad sobre los procesos en los que aparece un punto en la fila correspondiente. Este anlisis por filas permite observar la capacidad funcional que debe existir en cada nivel estructural de la entidad. Este anlisis es el siguiente paso del mtodo.
2.4.4.3 Ajustar los perfiles de cargos y los manuales de funciones.

Las filas de la matriz de recursin/funcin muestran los niveles estructurales de la entidad en donde se llevan a cabo los procesos misionales. Cada fila de esta matriz, como se dijo al comienzo de esta seccin, corresponde con uno de los crculos del desdoblamiento de procesos. Si se observa una de estas filas, por ejemplo la correspondiente con las facultades en el caso de la universidad (figura 92), es posible identificar en que procesos de apoyo se tendr discrecionalidad en este nivel.
162
Gestin del Talento Humano Bienestar Profesores Personal Administrativo
Gestin de Recursos Financieros
Gestin acadmica Estudiantes Programas
Capacitacin (didctica y pedagoga)
Formacin (ej. Maestra, doctorado)
Administracin de becas y crditos
Administracin de matrculas
Administracin carga laboral
Adminisracin del programa
Expedicin de certificados
Administracin de notas
Generacin de recursos
Actualizacin curricular
Carrera administrativa
Admisin y registro
Registro calificado
Carrera profesoral
Capacitacin
Contratacin
Contratacin
Contratacin
UNIVERSIDAD Rectora Vicerrectora Acadmica Oficina de Admisiones y Registro Direccin Administrativa y Financiera Promocim y Marketing Talento Humano Bienestar Universitario Centro de Gestin y Redes Centro de Cmputo Sistemas Mantenimiento Secretara General Direccin de Planeacin Oficina de Autoevaluacin y Acreditacin Comit Central de Acreditacin Comit Central de Investigaciones Centro de Idiomas Oficina de Relaciones Internacionales Oficina de Asesora de Investigaciones Oficina de Postgrados Biblioteca Centro de Educacin Permanente Comit Curricular Auditora Centro de Didctica y Pedagoga Consejo de Fundadores Consejo Acadmico Consejo de Superior Comit de evaluacin de carrera profesoral Comit de Auditora Administrativa y Financiera Universidad Empresa FACULTAD Consejo de Facultad Comit de Programa Direccin de Programa Direccin de Especializacin Direccin de Maestra Grupo de investigacin Profesor(a)

Figura 92. Diseo de una nueva distribucin de discrecionalidad para la universidad regional
En efecto, observando cada uno de los puntos que aparecen en esta fila se concluye que las facultades tendrn discrecionalidad en los siguientes procesos: contratacin, evaluacin, formacin y capacitacin de los profesores de la facultad; administracin de la carga laboral; administracin de la carrera profesoral; contratacin, evaluacin y capacitacin del personal administrativo de la facultad; elaboracin del presupuesto; parte del proceso de admisiones y registro; administracin de matrculas; administracin de las notas; administracin de becas y crditos; administracin de sus programas; actualizacin curricular; y acreditacin de los programas de la facultad. Nuevamente, para cada uno de estos procesos se ha definido la funcin especfica a travs de los verbos que delimitan su responsabilidad (figura 91). Comparando este diseo con la situacin actual reflejada en la matriz de la figura 89 es posible determinar el perfil de los roles o cargos requeridos para asumir estas nuevas responsabilidades. Los manuales de funciones de estos cargos se actualizaran tambin a partir de la informacin contenida en esta matriz.
163
Acreditacin
Presupuesto
Contabilidad
Recreacin
Evaluacin
Evaluacin
Tesorera
Auditora
Deportes
Grados
Cartera
Cultura
Salud
Mdulo II
Finalmente, el nmero de personas que se requieran para cada nivel, por ejemplo para formar parte del equipo de apoyo de la facultad en el ejemplo de la universidad, se calculara de acuerdo con la complejidad de cada proceso de apoyo. En otras palabras, de acuerdo con la demanda por cada funcin y la cantidad de recursos que se requieran para responder a esta demanda. Note, por lo tanto, que cada punto de la matriz no corresponde con una persona sino con una funcin dentro de un proceso. Una persona, por lo tanto, podra hacerse cargo de ms de una funcin. De esta manera es posible ajustar los perfiles de los cargos y los manuales de funciones de la entidad de acuerdo con la nueva estructura organizacional que implica la distribucin de discrecionalidad que se acord.
2.4.4.4 Cohesionar los procesos descentralizados.

Cuando se descentraliza un proceso de apoyo entre varios procesos misionales se genera la posibilidad de prdidas de control. En otras palabras, otorgar discrecionalidad (o empoderar para usar un trmino comn en el mbito organizacional) requiere del establecimiento de un mecanismo que asegure la cohesin entre los diferentes procesos misionales que asumen la ejecucin de este proceso de apoyo. El siguiente ejemplo ilustra este problema. A mediados de la dcada de los 80s una entidad del orden nacional decidi sistematizar todos sus procesos. Para ello opt como estrategia descentralizar el rea de sistemas que hasta el momento estaba concentrada en una gran oficina en la capital del pas. Decidi, entonces, crear oficinas de sistemas en cada una de las 32 regionales y les deleg la funcin de sistematizacin de sus sedes. En el lenguaje que se ha venido utilizando en esta seccin se dira que las regionales tenan ahora la discrecionalidad para sistematizar la informacin de su competencia. Cada regional recibi el presupuesto correspondiente con la meta de implantar sus sistemas de informacin en un plazo no mayor a dos aos. Dos aos despus todas las regionales contaban con sistemas de informacin operacionales, sin embargo, cuando la sede nacional pidi reportes consolidados se encontr que era casi imposible producirlos por cuanto los sistemas desarrollados no eran compatibles entre si. En efecto, cada regional, a travs de sendas licitaciones, contrat la sistematizacin de sus procesos. Cada director regional actu de manera transparente y diligente haciendo uso de la discrecionalidad para decidir que haba sido delegada en ellos y ellas. Sin embargo, la ausencia de un mecanismo de cohesin propici el descalabro descrito. Este mecanismo de cohesin consta de cuatro componentes (ver figura 93): un mecanismo de formulacin de polticas centralizadas; un mecanismo de negociacin de recursos; un mecanismo de coordinacin; y un mecanismo de monitoreo. A continuacin estos se explican en detalle.
164
Aseguran la calidad del proceso (auditoras)
Proceso de apoyo descentralizado
Evitan quiebres (manuales, comits, formatos, mtodos)
Mecanismo de monitoreo
Mecanismo de coordinacin
Polticas Centralizadas
Son condiciones generales que regulan el proceso
Mecanismo de negociacin
Permiten la asignacin de recursos para ejecutar el proceso
Figura 93. Descripcin general del mecanismo de cohesin para un proceso descentralizado
Mecanismo formulacin de polticas centralizadas: permite la definicin y divulgacin de polticas, pautas y condiciones o restricciones generales que facilitan la regulacin del proceso de apoyo. Estas reflejan el ethos organizacional, los principios y valores de la entidad y, por lo tanto, no son negociables. Ejemplos de estas son normas internas sobre calidad; principios sobre equidad de gnero en la contratacin de personal; polticas sobre contaminacin del medio ambiente; normas sobre seguridad industrial; restricciones sobre el uso de software pirata; polticas sobre el empleo de plataformas de comunicacin, etc. Mecanismo de negociacin de recursos: discrecionalidad significa delegacin ms capacidad de accin. Esto quiere decir que cuando se descentralizan procesos en una entidad es necesario distribuir los recursos que se requieran para que las funciones puedan desarrollarse adecuadamente. Siendo finitos los recursos en una entidad, debe proveerse un canal de comunicacin que facilite la negociacin y asignacin distribuida de estos recursos. Pero, por otra parte, quien asume la ejecucin del proceso acepta, al mismo tiempo, la responsabilidad de su ejecucin dado que tendr los recursos necesarios y la discrecionalidad para tomar decisiones. Por lo tanto, esta negociacin de recursos debe incluir el acuerdo de un conjunto mnimo de indicadores que permitan la verificacin de los compromisos adquiridos. Mecanismo de coordinacin: el propsito de este mecanismo es evitar (o anticiparse) a la ocurrencia de quiebres en la realizacin del proceso como consecuencia de la discrecionalidad distribuida. La conformacin de comits que se renen peridicamente para tratar casos atpicos; la redaccin y divulgacin de manuales, estndares y formatos; el empleo de sistemas de informacin y la realizacin de cursos de entrenamiento son todos ejemplos de mecanismos que ayudan a una coordinacin entre procesos de apoyo que han sido delegados. Mecanismo de monitoreo: aun cuando se establezcan mecanismos de coordinacin es relativamente comn la ocurrencia de quiebres en la operacin de los procesos. Estos pueden ocurrir, la mayora de las veces, por fallas en los procesos de comunicacin o por un pobre alineamiento de intereses. Tambin pueden ocurrir, por supuesto, como resultado de conductas dolosas. En cualquier caso es importante contar con un mecanismo de monitoreo que asegure
165
Mdulo II
la estabilidad de los compromisos y acuerdos establecidos al momento de distribuir discrecionalidad en el proceso de apoyo bajo consideracin. Las actividades de auditoria son propias de este mecanismo de monitoreo. Los cuatro mecanismos descritos deben disearse e implantarse para cada uno de los procesos de apoyo en los que se haya decidido otorgar discrecionalidad. La figura 94 es un ejemplo para el caso del proceso de sistematizacin de una entidad pblica del orden nacional que se mencion a tras.
Mecanismo de monitoreo
Sistematizacin de Procesos
Mecanismo de coordinacin
Auditora de sistemas
Manuales de codificacin Estndares de programacin, formatos de documentacin
Politicas Centralizadas
Normas sobre bases de datos y plataformas de desarrollo
Asignacin del presupuesto del presupuesto TICs Mecanismo de negociacin de recursos
Figura 94. Ejemplo particular del mecanismo de cohesin
El mecanismo genrico puede apreciarse en la figura 95 para todos los procesos de apoyo que hayan sido descentralizados. El mtodo descrito en esta seccin permite, por lo tanto, realizar un diagnstico del nivel de centralizacin/ descentralizacin de procesos en una entidad y, con base en este, disear un adecuado nivel de discrecionalidad que elimine cuellos de botella, agilice los procesos misionales y promueva la autonoma organizacional asegurando un adecuado nivel de cohesin.
166
Mec. Monitoreo 1
Proceso de apoyo 1 Proceso de apoyo 2 Proceso de apoyo 3 Proceso de apoyo 4 Proceso de apoyo 5
Mec. Coordinacin 1
Mec. Monitoreo 5
Mec. Coordinacin 5
Polticas proceso 1
Negoc. recursos 1
Polticas proceso 5
Negoc. recursos 5
Figura 95. Mecanismo genrico de cohesin
2.5 Propiciar un adecuado ambiente de control

En esta seccin se desarrollarn dos temas. El primero es la construccin de acuerdos ticos en la entidad. El segundo se refiere a la revisin de los estilos de direccin que se manifiestan en la organizacin y su relacin con los propsitos sistmicos de los procesos que se llevan a cabo.
2.5.1 Construccin de acuerdos ticos

La construccin de acuerdos ticos es relativamente nueva en Colombia como tema de inters pblico y en particular como referente del fortalecimiento del entorno organizacional virtuoso en entidades pblicas. De hecho, no hace ms de diez aos que en el pas la Corporacin Transparencia por Colombia comenz a trabajar en la promocin y suscripcin de pactos de integridad en procesos de contratacin pblica especficos. En este contexto, y como uno de los elementos de la metodologa de construccin de los pactos, se comenzaron a conocer pblicamente los acuerdos ticos elaborados y suscritos por funcionarios pblicos. Su finalidad estaba centrada en dar seales de integridad y transparencia, para prevenir sobornos, desde las entidades pblicas en los procesos de contratacin, por excelencia el escenario de negocios entre el sector pblico y sector privado (Transparencia por Colombia, 1999 y 2000). Posteriormente los pactos de integridad originaron lo que los ltimos gobiernos, a travs del Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupcin (PPLC), han promovido en otros mbitos como pactos por la transparencia, principalmente suscritos por candidatos a gobernaciones y alcaldas. Los cdigos de tica son prcticas habituales en las organizaciones, implementadas sobre todo en el sector privado y en algunos casos por entidades pblicas. Sin embargo, su efectividad ha sido cuestionada en los ltimos aos por reiterados casos de corrupcin tanto en el sector privado como pblico. Estos hechos han generado diversos interrogantes tanto en mbitos acadmicos como en quienes trabajan en torno a la gestin organizacional y han posicionado nuevamente en la agenda pblica la pertinencia del tema tico y el de la integridad en las organizaciones. La sociedad valora la integridad especialmente en los momentos de desasosiego moral [] se busca la integridad porque de alguna manera se percibe que los pilares sobre los cuales se ha construido la moral empiezan a flaquear. Las personas piden integridad porque tienen dudas y desconfianza. La sola preocupacin por la integridad ya es la expresin de que algo anda mal (Gonzlez, 1971, p. 519).
167
Mdulo II
Por ello, no es casual que dentro de la reciente propuesta del Modelo Estndar de Control Interno (MECI) adoptado por el gobierno colombiano para todas sus entidades pblicas se incluyeran los acuerdos, compromisos o protocolos ticos como uno de los elementos del componente de Ambiente de control, dentro de un subsistema que el MECI denomina Direccionamiento estratgico.
2.5.2 Los acuerdos ticos en el contexto de la funcin pblica

Hablar de acuerdo implica un proceso colectivo y de consenso, en este caso, en relacin con el entorno tico que se pretende propiciar o promover en el contexto del ejercicio de la funcin pblica. Por ello, el referente fundamental y bsico del que debiera partir la construccin de acuerdos ticos en entidades pblicas son los principios consagrados en el artculo 209 de la Constitucin Poltica. A partir de ellos, cada entidad pblica, de acuerdo con su misin y mbito de trabajo, puede desarrollar y adecuar a sus funciones especficas y prcticas de trabajo dichos principios; su reto es hacerlos aplicables en las prcticas cotidianas de trabajo y en cada una de las decisiones que los funcionarios pblicos deben tomar en el ejercicio de sus cargos. Pero, qu implica que los acuerdos ticos sean un tema relativamente nuevo en las propuestas de mejoramiento de la gestin pblica? El hecho de que el tema sea relativamente nuevo en las organizaciones del sector pblico significa que: Se concibe como un tema en exploracin y construccin. Es un reto situar los compromisos ticos en la vida laboral cotidiana de las personas que cumplen una funcin pblica especfica. Los interesados en desarrollar acuerdos ticos deben ser creativos para darles contenido y hacerlos aplicables. Por lo anterior, las entidades pblicas deben estar dispuestas a adelantar un proceso de ensayo-error y a llevar a cabo procesos de evaluacin y ajuste constante (mirada crtica permanente). Es indispensable entender la complejidad y la diversidad de las organizaciones para su construccin y aplicacin de acuerdo con cada contexto organizacional. Ha cuestionado el paradigma de que la formacin profesional por s misma es garanta de comportamiento tico de las personas. La construccin de acuerdos ticos es un proceso propio y especfico de cada entidad porque su historia y su cultura, las calidades del recurso humano y en general el ambiente organizacional son particulares. Las diferencias misionales y de complejidad de cada institucin pblica hacen an ms difcil la construccin de sus acuerdos ticos. Hay entidades de tal nivel de complejidad que presentan grandes diferencias entres sus reas o dependencias, a tal punto que parecieran entidades distintas. Este tipo de contextos implican retos para interpretar la diversidad y disear las metodologas apropiadas, es decir, a la medida, para cada entidad, a la hora de desarrollar el tema de los entornos ticos.
2.5.3 Condiciones necesarias para construir acuerdos ticos efectivos

Para que los acuerdos ticos sean efectivos, deben desarrollarse en organizaciones que buscan la autorregulacin. Si se constituyen tan slo en un requisito de cumplimiento obligatorio, fracasarn y perdern sentido, como ha sucedido con los cdigos de tica formales. Por lo anterior, la definicin de los acuerdos ticos debe obedecer a un proceso de construccin participativa y voluntaria.
168
Idealmente, pero no como una condicin sine qua non, se debe contar con una cultura organizacional y con una voluntad poltica de los directivos favorables a la construccin de entornos ticos. Sin embargo, puede suceder que en un rea especfica de la organizacin se desarrolle un proceso ejemplarizante que tenga efecto de rplica de buenas prcticas ticas en el conjunto de la organizacin. Adems, el contenido de dichos acuerdos relacionarse con las prcticas cotidianas de trabajo, es decir, no solamente supeditarse a identificar y definir los principios y valores. Lo anterior debe acompaarse de una reflexin acerca de que los compromisos ticos van ms all de la ley, es decir, son complementarios a lo que esta define. Sin embargo, su punto de partida es el compromiso de cumplir la ley. Tambin es necesario estar atentos al riesgo de banalizar este trabajo o de convertirlo en saludos a la bandera.
2.5.4 Procesos metodolgicos para construir acuerdos ticos

La experiencia muestra que no existe una sola frmula para la construccin de acuerdos ticos. La complejidad y la heterogeneidad de las organizaciones pblicas y la diversidad en su cultura organizacional hacen necesaria la creatividad a la hora de alcanzarlos. Sin embargo, no debe olvidarse que el proceso sea participativo, mirar con espritu crtico la idea de estandarizacin y desarrollar el proceso desde el nivel ms propicio dependiendo de las condiciones particulares de cada entidad. Algunas metodologas para la construccin de acuerdos ticos que cumplen con estos principios son las siguientes: 1) la metodologa propuesta por el Modelo de Gestin tica para Entidades del Estado, propuesto en el marco del MECI por USAID; 2) la metodologa que utiliza Transparencia por Colombia para la construccin de pactos de integridad y acuerdos ticos con funcionarios pblicos en temas especficos como la contratacin pblica; 3) las metodologas que se utilizaron en las experiencias de la Procuradura General de la Nacin; 4) las metodologas desarrolladas por el Centro de Responsabilidad Social Empresarial24; 4) la metodologa del caso particular del Ministerio de Minas que desde hace varios aos ha desarrollado un trabajo, ligado a la Gestin del Talento Humano, que ha buscado de manera permanente fortalecer el contexto tico de esa institucin. Algunas de estas metodologas no se han sistematizado o permanecen inditas. No obstante lo anterior, se pueden sugerir unos referentes metodolgicos bsicos, con la salvedad de que se deben adaptar segn los diferentes contextos y condiciones particulares:25 Se parte del supuesto que existe un grupo especfico de funcionarios pblicos, bien sea de una institucin en su conjunto o de un rea especfica, interesados en construir uno o varios acuerdos ticos. El grupo especfico debe comenzar por conocer o reconocer los principios de la funcin pblica consagrados en el artculo 209 de la Constitucin Poltica y otros principios que, segn su misin y en el contexto de su funcin pblica, le competen. Por ejemplo, las entidades que trabajan asuntos ambientales o de control cuentan con normas especficas que hacen alusin a principios especficos a esas funciones. El grupo debe tambin identificar qu ha desarrollado su institucin en relacin con el entorno tico de la organizacin. Por ejemplo, principios y valores consagrados en sus planes estratgicos, cdigos de tica (si existen) u otras prcticas que den cuenta de lo que la institucin pretende proyectar en su entorno tico.
24 25
Ver pgina www.ccre.org.co Estos referentes metodolgicos provienen de la experiencia de la autora de esta seccin de la Gua en la realizacin de talleres de construccin de pactos de integridad y acuerdos ticos, realizados con diversos actores en la Corporacin Transparencia por Colombia entre los aos 2001 y 2006.
169
Mdulo II
A partir de lo anterior el grupo, apoyado en una metodologa participativa y con la colaboracin de expertos externos, o sin ella, segn el caso, identifica los riesgos que pueden afectar el cumplimiento de los valores, los principios o las prcticas ticas seleccionadas. La consulta a actores externos interesados en la funcin que realiza el grupo especfico es un insumo muy importante para elaborar un completo mapa de riesgos. Una vez detectados los riesgos a que est enfrentado el entorno tico especfico, el grupo identifica las medidas que permitan mitigarlos. Para que estas medidas tengan relacin con la vida cotidiana y la toma de decisiones a que se enfrenta cualquier funcionario pblico en el ejercicio de su cargo, se deben referir a procesos o procedimientos concretos del quehacer del grupo especfico, as como a medidas que afectan sus prcticas recurrentes en las que las personas (en calidad de funcionarios pblicos) ponen en accin los principios, los valores o los comportamientos ticos individuales. Es importante llegar a acuerdos en cmo hacer seguimiento a la aplicacin de las medidas a tomar frente a los riesgos y a la renovacin continua del acuerdo tico. Las medidas resultantes del ejercicio anterior generalmente se plasman en los documentos denominados acuerdos, declaraciones o protocolos ticos. La discusin participativa de la edicin del texto final es un trabajo muy importante para que el grupo se sienta comprometido realmente con su contenido y su aplicacin. La implementacin de estrategias de informacin y comunicacin pblica del acuerdo, declaracin o protocolo resultante de este proceso, es una herramienta fundamental para su cumplimiento y la rendicin de cuentas. Adems contribuye a la consolidacin de una cultura organizacional efectivamente responsable frente al ejercicio de la funcin pblica.
2.5.5 Algunos comentarios sobre el Modelo de Gestin tica para entidades del Estado propuesta en el contexto del MECI
Para desarrollar este tema, el gobierno colombiano con el apoyo de USAID desarroll el Modelo de gestin tica para entidades del Estado que da orientaciones conceptuales y metodolgicas para desarrollar este elemento del componente Ambiente de control del MECI. Las propuestas de estandarizacin y el enfoque conceptual y metodolgico del modelo mencionado han generado algunos cuestionamientos y crticas, como los siguientes: La idea de estandarizacin de todo el modelo es considerada como una forma de homogenizacin de la sociedad y de desconocimiento de la dinmica social; la estandarizacin de los sujetos sociales (Jaramillo, 2006), entre otros aspectos. Su concepcin es considerada funcionalista e instrumentalista de la moral. Se critica las definiciones de ethos, moral, valores, entre otras, que aparecen en el documento. Por ejemplo, Ethos no significa en modo alguno *morada, costumbres, tradiciones*, sino formacin (paideia) del ciudadano (polits) para la vida de la *ciudad*, como sociedad civil (polis), es decir, formacin de un *carcter*; o ms bien de un *talante* poltico (Jaramillo, 2006).
170
Se cuestiona el asumir que la tica no tiene ningn fundamento racional argumentativo sino que viene de algo solamente emocional (Jaramillo, 2006). Por lo anterior, es importante que quienes implantan el MECI realicen una lectura crtica del modelo mencionado y lo adapten a las condiciones organizacionales y humanas de cada entidad pblica. La secuencia de pasos propuestos por el Modelo de gestin tica para abordar los acuerdos ticos es: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Conformacin de equipos de trabajo. Diagnstico de las prcticas ticas en la entidad. Formulacin del cdigo del buen gobierno. Elaboracin del cdigo de tica. Construccin de compromisos ticos (reas organizacionales). Diseo de un plan de mejoramiento para la gestin tica (estrategias pedaggica y comunicativa).
El proceso de construccin de cada uno de los elementos que prev el Modelo de gestin tica para entidades del Estado, aunque es un referente, en la prctica no se da uniformemente por las razones de diferenciacin y complejidad institucional antes anotadas. Dependiendo de la dinmica institucional, en algunas entidades es ms prctico iniciar el proceso por la construccin de lo que se denomina cdigo del buen gobierno, en otras las condiciones permiten desarrollar un proceso de abajo hacia arriba, es decir, partiendo de la construccin de acuerdos ticos por reas. En fin, cada entidad debe hacer lo mejor posible de acuerdo con sus condiciones particulares y dependiendo de quin est liderando el proceso. Es importante tener en cuenta que para muchas entidades no es nuevo trabajar sobre el entorno tico con sus funcionarios. El tema ha podido estar articulado a sus polticas y estrategias de administracin del talento humano y a programas de formacin humanstica. Sin embargo, para otras puede ser totalmente desconocido como ejercicio de construccin colectivo y planificado. No obstante, toda organizacin es por excelencia un grupo de personas que de manera consciente o no inciden en el ambiente organizacional y tico de una institucin. Esto brinda la oportunidad, en cualquier circunstancia, de abordar un proceso de reflexin y mejoramiento del entorno tico-organizacional. Adems, los cdigos de tica en general se circunscriben a una declaracin de valores con sus definiciones. En ese sentido, son slo un referente sobre el cual es necesario reflexionar acerca de cmo influyen o no en las prcticas cotidianas de trabajo: de lo contrario, seguirn siendo enunciados con poco o ningn impacto en la cultura organizacional. De ah la importancia de que los acuerdos ticos por reas (o como se les quiera denominar) se construyan con cada funcionario y grupos afines en funciones, para llevar su contenido y su aplicacin efectivamente a las prcticas cotidianas de trabajo. Generar entornos ticos es intrnseco a generar procesos de construccin participativa a partir de los cuales se generen consensos sobre lo que una organizacin pretende proyectar como mensaje tico, en el supuesto de que el contenido de los valores y los principios no es nico ni neutral (Jaramillo, 2006). Por ahora, y a futuro prximo, lo interesante para el Estado colombiano en el tema de la construccin de acuerdos ticos podra ser recoger y difundir las experiencias exitosas sobre las diferentes metodologas que creativamente desarrollen a su medida las diversas instituciones u organizaciones pblicas, con la idea de que este es un proceso de aprendizaje colectivo.
171
Mdulo II
2.6 Revisar los estilos de direccin

Un estilo de direccin se refiere a la manera particular en que una persona encargada de un proceso organizacional desarrolla su rol. Es claro, por lo tanto, que diferentes estilos de direccin pueden afectar la gestin de un proceso porque habr algunos estilos que se adecuen mejor a sus objetivos generales. Por esto, identificar los estilos de direccin de quienes son responsables de gestionar los procesos de la entidad y compararlos con los propsitos de estos procesos es importante para asegurar un adecuado alineamiento entre estos. Esta seccin explicar cmo lograrlo.
2.6.1 Identificar estilos de direccin

Un mtodo comn para diferenciar estilos de direccin proviene del uso del ndice de Myers Briggs26. Este ndice se construye con base en la identificacin de varias preferencias en el estilo de direccin. As como una persona puede usar ambas manos para realizar diferentes actividades, la mayora tiene una preferencia por ser diestros o zurdos; en este mismo sentido se utiliza la expresin de preferencias en los estilos de direccin. El ndice de Myers Briggs distingue cuatro preferencias a partir de la forma en que una persona se hace cargo de los siguientes aspectos propios de la gestin organizacional: Hacia dnde prefiere enfocar sus acciones?: si una persona tiende a dirigir sus acciones a relacionarse con la gente, recursos, cosas o situaciones del mundo que la rodea, es decir, a construir y mantener relaciones con su entorno, su estilo en este aspecto se caracteriza por ser extrovertido (E). Si se inclina por dirigir sus acciones al estudio de ideas, al anlisis de informacin, a elaborar explicaciones y reflexionar sobre creencias, es decir a centrarse en su mundo interior, su estilo se caracteriza por ser introvertido (I). Cmo prefiere procesar la informacin?: si una persona da prelacin a considerar hechos objetivos, datos concretos, tener claridad, describir lo que directamente puede observar, entonces su estilo en este aspecto se caracteriza por ser el de un observador (V). Si prefiere explorar nuevas posibilidades, acercarse a lo incierto, anticipar situaciones no obvias, entonces su estilo se caracteriza por ser intuitivo (N). Cmo prefiere tomar decisiones?: si una persona tiende a tomar decisiones con base en una lgica objetiva usando una aproximacin analtica y desapasionada, su estilo en este aspecto se denomina racional (R). Por el contrario, si se inclina a hacerlo con base en sus valores, creencias personales y emociones, su preferencia es hacia lo emocional (O). Cmo prefiere organizar sus actividades?: si una persona prefiere que sus actividades estn adecuadamente planeadas, sean estables y organizadas, su estilo en este aspecto se caracteriza por ser el de un planeador (P). Si tiende a ir a la deriva, mantener flexibilidad y responder a las situaciones segn estas se vayan presentando, entonces su preferencia es la de ser adaptativo (A). Con base en las preferencias mencionadas en los cuatro aspectos anteriores es viable identificar 16 estilos posibles de direccin, cada uno caracterizado por la combinacin de cuatro letras segn la siguiente convencin: E = extrovertido; I = introvertido; V = observador; N = intuitivo; R = racional; O = emocional; P = planeador; A = adaptativo. El cuadro de la figura 96 muestra estas combinaciones.
26
Ver, por ejemplo, http://www.teamtechnology.co.uk/tt/t-articl/mb-simpl.htm
172
Introvertido; Observador; Racional; Planeador
IVRP IVRA EVRA EVRP
IVOP IVOA EVOA EVOP
INOP INOA ENOA ENOP
INRP INRA ENRA ENRP Extrovertido; Intuitivo; Emocional; Adaptativo
Figura 96. Estilos de direccin
2.6.2 Los propsitos sistmicos de los procesos

En el Mdulo I de la Gua se distingui entre procesos misionales y de apoyo. Los primeros son aquellos mediante los cuales la entidad produce los bienes o servicios que ofrece a sus beneficiarios (usuarios, clientes o ciudadana). Los segundos son aquellos necesarios para desarrollar los procesos misionales. Estos ltimos, a su vez, se pueden clasificar en cuatro categoras segn su propsito sistmico, es decir, segn su valor agregado en los procesos misionales que apoya. Estos cuatro propsitos sistmicos son: coordinar, monitorear, proveer inteligencia y definir la estrategia. Procesos de coordinacin: buscan alinear intereses entre procesos misionales. Por ejemplo los procesos de capacitacin, seleccin de personal, contratacin, asesora legal, desarrollo de sistemas de informacin, elaboracin del presupuesto, contabilidad, entre otros, son todos procesos cuyo propsito sistmico es el de coordinar procesos misionales. Procesos de monitoreo: su objetivo es evitar rupturas en expectativas que se han acordado. Los ms comunes son los procesos de auditoria y los de evaluacin de actividades. Procesos que proveen inteligencia: su foco de observacin es el entorno de la entidad y su nfasis est en el futuro. El objetivo de estos procesos es explorar alternativas de desarrollo para la entidad en cuanto a nuevos productos o servicios que pueda ofrecer, beneficiar a ms personas, desarrollar prcticas novedosas, introducir el uso de nuevas tecnologas o realizar alianzas estratgicas. Ejemplos de este tipo de procesos son los de mercadeo, planeacin prospectiva (no los de planeacin operativa) y bsqueda de mejores prcticas (mediante tcnicas como el benchmarking). Procesos que definen la estrategia: son los procesos que utiliza la entidad para definir sus objetivos estratgicos. Por lo general, consideran tanto las propuestas que emanan de los procesos que proveen inteligencia como las restricciones que surgen de la gestin de los procesos misionales. Una sntesis dialctica de estas propuestas y restricciones debe dar como resultado la formulacin de la direccin estratgica de la entidad. Es posible adscribir un estilo de direccin deseado para cada uno de los procesos misionales y de apoyo teniendo como referente el propsito sistmico que lo caracteriza (ver la figura 97). A partir de esta caracterizacin y de la identificacin del estilo de direccin de cada persona responsable por la gestin de un proceso, se puede elaborar un diagnstico de los estilos de direccin en la entidad. El proceso detallado para realizar este diagnstico se explica a continuacin.
173
Mdulo II
Coordinar EVRA
Extrovertido, Observador, Racional, Adaptativo
Procesos de apoyo Monitorear Inteligencia EVRP

Extrovertido, Observador, Racional, Planeador
Estrategia ENRA
Extrovertido, Intuitivo, Racional, Adaptativo
Proceso misional EVRP

Extrovertido, Observador, Racional, Planeador
E/INOA
Ex/Introvertido, Intuitivo, Emocional, Adaptativo
Figura 97. Estilo de direccin deseado para cada tipo de proceso segn su propsito sistmico
2.6.3 Diagnstico de los estilos de direccin

Las actividades que se recomienda adelantar para realizar un diagnstico de los estilos de direccin en una entidad son los siguientes: Identificar los procesos de la entidad: lo cual puede hacerse a partir del mapa de procesos de la entidad. Clasificar los procesos entre misionales y de apoyo y estos ltimos segn los cuatro propsitos sistmicos mencionados (ver la figura 97). Identificar los responsables de la gestin de los procesos: ntese que una misma persona puede estar a cargo de ms de un proceso. Determinar el estilo gerencial de cada persona responsable de un proceso: para ello se utilizar una adaptacin de la encuesta de Myers Brigss (ver el anexo 2). Elaborar un diagnstico de los estilos de direccin: con la informacin recogida en los puntos anteriores se elabora la matriz que se presenta en la figura 98. En cada fila de esta matriz, aparece el nombre de una persona responsable por la gestin de uno o ms procesos. Para cada uno de los procesos a su cargo, se escriben las cuatro letras que caracterizan su estilo de direccin debajo del propsito sistmico que caracteriza los procesos que tiene a su cargo. Por ejemplo, en la figura 98 la primera persona est a cargo de un proceso cuyo propsito sistmico es la coordinacin. En la interseccin de esta primera columna con esta fila aparecen las letras IVEP que describen el estilo gerencial de esta persona.
174
Directivo(a)
Nnnnnnnnnnnn Mmmmmmmm Ppppppppppppp ............................. ............................. ............................. ............................. ............................. ............................. ............................. Zzzzzzzzzzzzzzz
Procesos de apoyo Coordinar Monitorear Inteligencia EVRA EVRP E/INOA IVOP
Estrategia ENRA
Proceso misional EVRP ENRP
IVRP
ENRP
Figura 98. Matriz para elaborar el diagnstico de los estilos de direccin en la entidad
El diagnstico particular surge al comparar este estilo de direccin con el estilo esperado de este tipo de procesos, que en la figura aparece en color naranja en la segunda fila. En el ejemplo analizado, el estilo de direccin esperado es el caracterizado por las letras EVRA. Esto quiere decir que mientras que esta persona es introvertida, observadora, emocional y planeadora, el cargo sugiere a una persona cuyas preferencias en su estilo de direccin sean las de alguien extrovertido, observador, racional y adaptativo. Esto indicara que habra un desfase en la forma en que la persona actualmente prefiere enfocar sus acciones (es introvertida y se requiere alguien ms extrovertido), una diferencia en la forma en que prefiere tomar decisiones (es emocional y se requiere alguien ms racional) y una diferencia en la manera en que la persona organiza sus actividades (es planeadora y se requiere a alguien ms adaptativo). Lo anterior indica a cada una de las personas responsables de procesos hacia donde debera focalizar sus esfuerzos para adaptar sus preferencias en cuanto a su estilo de direccin al propsito de los procesos a su cargo. El cuadro de la figura 98, por lo tanto, es un mapa de los desajustes en los estilos de direccin que debe considerar la entidad para fortalecer su ambiente de control de acuerdo con este componente del MECI.
175
Mdulo II
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177
Mdulo II
ANEXO 1
Instrumento para medir el coeficiente estratgico
El instrumento tiene cuatro grupos de afirmaciones claramente diferenciadas por color. El equipo MECI debe reunirse con el nivel directivo de la entidad para discutir y acordar las respuestas que revelan la situacin actual de la entidad en cada caso.
Primera parte
Discuta las siguientes afirmaciones con el nivel directivo de la entidad. De manera consensuada escriba un "1" en la casilla que corresponda. Si el grupo se encuentra parcialmente o totalmente de acuerdo con la afirmacin, por favor escriba la evidencia que respalda esta posicin.
La entidad sistemticamente recoge y analiza informacin sobre el impacto de sus actividades Frente a la anterior afirmacin, usted se encuentra: Completamente de acuerdo Parcialmente de acuerdo Totalmente en desacuerdo La entidad sistemticamente recoge y analiza informacin sobre las necesidades / expectativas de sus clientes/beneficiarios/usuarios Frente a la anterior afirmacin, usted se encuentra: Completamente de acuerdo Parcialmente de acuerdo Totalmente en desacuerdo La entidad sistemticamente recoge y analiza informacin sobre nuevas tecnologas que podra utilizar para ofrecer sus servicios Frente a la anterior afirmacin, usted se encuentra: Completamente de acuerdo Parcialmente de acuerdo Totalmente en desacuerdo Evidencia
Evidencia
Evidencia
178
La entidad sistemticamente recoge y analiza informacin sobre las regulaciones que podran afectar su labor Frente a la anterior afirmacin, usted se encuentra: Completamente de acuerdo Parcialmente de acuerdo Totalmente en desacuerdo
Evidencia
Segunda parte
La entidad sistemticamente realiza estudios sobre nuevas competencias y habilidades que debe desarrollar internamente Frente a la anterior afirmacin, usted se encuentra: Completamente de acuerdo Parcialmente de acuerdo Totalmente en desacuerdo La entidad sistemticamente realiza estudios sobre nuevos servicios que podra ofrecer a sus beneficiarios Frente a la anterior afirmacin, usted se encuentra: Completamente de acuerdo Parcialmente de acuerdo Totalmente en desacuerdo Evidencia
Evidencia
179
Mdulo II
Tercera parte
Discuta las siguientes afirmaciones con el nivel directivo de la entidad. De manera consensuada escriba un 1 en la casilla que corresponda. Si el grupo se encuentra parcialmente o totalmente de acuerdo con la afirmacin, por favor escriba la evidencia que respalda esta posicin.
La entidad sistemticamente explora nuevos convenios con otras entidades para mejorar la prestacin de sus servicios Frente a la anterior afirmacin, usted se encuentra: Completamente de acuerdo Parcialmente de acuerdo Totalmente en desacuerdo La entidad sistemticamente explora la posibilidad de ofrecer sus servicios a otros clientes/beneficiarios/usuarios Frente a la anterior afirmacin, usted se encuentra: Completamente de acuerdo Parcialmente de acuerdo Totalmente en desacuerdo La entidad sistemticamente explora mejores prcticas que puedan mejorar su quehacer organizacional Frente a la anterior afirmacin, usted se encuentra: Completamente de acuerdo Parcialmente de acuerdo Totalmente en desacuerdo Evidencia
Evidencia
Evidencia
180
Cuarta parte
La entidad tiene claramente establecidos su misin y visin Frente a la anterior afirmacin, usted se encuentra: Completamente de acuerdo Parcialmente de acuerdo Totalmente en desacuerdo Evidencia
La entidad tiene claramente establecidos sus objetivos estratgicos Frente a la anterior afirmacin, usted se encuentra: Completamente de acuerdo Parcialmente de acuerdo Totalmente en desacuerdo
Evidencia
La entidad tiene claramente establecidos un presupuesto que respalda sus objetivos estratgicos Frente a la anterior afirmacin, usted se encuentra: Completamente de acuerdo Parcialmente de acuerdo Totalmente en desacuerdo
Evidencia
El resultado se obtendr con la matriz de posibilidades siguiente. El ndice estratgico de la entidad es: Incipiente Medio Avanzado SI NO NO
181
Mdulo II
ANEXO 2
Un mtodo para identificar los estilos de direccin en una entidad
Estilo de direccin individual
Para calcular los estilos de direccin de personas en cargos directivos de su entidad, use el archivo en Excel denominado Instrumento para identificar los estilos de direccin (v3). Este archivo se provee con la versin electrnica de la Gua, la cual se encuentra en la pgina web de la Veedura Distrital, www.veeduriadistrital.gov.co, en el link MODELO ESTNDAR DE CONTROL INTERNO - HERRAMIENTAS MECI. En las primeras filas de la hoja de Excel encontrar las siguientes casillas (figura A1).
3 2 1 1 2 3
En el contexto de su trabajo como responsable de un rea (o proceso) dentro de su entidad, seleccione en cada pregunta la actividad en la cual generalmente usted se siente mejor ya sea actuando o pensando: 1 2 3 4 Ayudando a otras personas a hacer las cosas correctamente. Produciendo ideas creativas. Buscando tanta informacin como pueda. Teniendo muy en cuenta los sentimientos de las otras personas. Valorando las cosas que considero ms importantes para mi. Reaccionando ante hechos inesperados. Buscando mejores perspectivas frente a lo que ocurre. Entendiendo por qu ocurren las cosas.
Figura A1. Primeras preguntas del cuestionario sobre estilos de direccin
Escriba un 1 en alguno de los seis espacios numerados de 1 a 3, dependiendo de las instrucciones en la casilla superior blanca. Siendo 3 el espacio que representa su ms alta preferencia y 1 el que representa su preferencia ms baja. Por ejemplo, en la figura A1 suponga que usted se siente mejor ayudando a otras personas a hacer las cosas correctamente. Para indicar esta preferencia debe escribir un 1 en la casilla 3 de la fila de color amarillo, como se ve en la figura A2.
3 2 1 1 2 3
En el contexto de su trabajo como responsable de un rea (o proceso) dentro de su entidad, seleccione en cada pregunta la actividad en la cual generalmente usted se siente mejor ya sea actuando o pensando: 1 2 3 4 Ayudando a otras personas a hacer las cosas correctamente. Produciendo ideas creativas. Buscando tanta informacin como pueda. Teniendo muy en cuenta los sentimientos de las otras personas.
Valorando las cosas que considero ms importantes para mi. Reaccionando ante hechos inesperados. Buscando mejores perspectivas frente a lo que ocurre. Entendiendo por qu ocurren las cosas.
Figura A2. Ejemplo de cmo se diligencia la matriz del cuestionario sobre estilos de direccin
Llene el resto de la hoja teniendo en cuenta las instrucciones y sus preferencias. Recuerde siempre escribir un 1 en la casilla que representa ms lo que usted piensa, hace o siente. Tambin diligenciar una sola casilla por fila; de lo
182
contrario el valor del ndice ser incorrecto. En la figura A3 se observa una hoja completamente diligenciada.
Conteste las siguientes preguntas escribiendo 1 en la casilla que corresponda con su preferencia
3 2 1 1 2 3
En el contexto de su trabajo como responsable de un rea (o proceso) dentro de su entidad, seleccione en cada pregunta la actividad en la cual generalmente usted se siente mejor ya sea actuando o pensando: 1 2 3 4 Ayudando a otras personas a hacer las cosas correctamente. Produciendo ideas creativas. Buscando tanta informacin como pueda. 1 1 1 Valorando las cosas que considero ms importantes para mi. Reaccionando ante hechos inesperados. Buscando mejores perspectivas frente a lo que ocurre.
Teniendo muy en cuenta los sentimientos de las Entendiendo por qu ocurren las cosas. 1 otras personas. En el contexto de su relacin con las personas que trabajan directamente con usted, seleccione la afirmacin que representa la situacin que a usted ms le disgusta. Cuando las personas me dan demasiada Cuando las personas cambian las cosas que no informacin detallada. 5 necesitan ser cambiadas. 1 Cuando las personas tienen fuertes convicciones Cuando las personas me dicen qu debo hacer. 6 1 personales que no cambian. Cuando las personas no tienen en cuenta los Cuando las personas no entienden cmo funcionan 7 las cosas. 1 sentimientos de los dems miembros del grupo. Cuando las personas no hacen lo que se necesita Cuando las personas carecen de imaginacin para 8 considerar otras alternativas en una situacin. 1 hacer. En el contexto de su trabajo como responsable de un rea (o proceso) dentro de su entidad, seleccione en cada pregunta la afirmacin que representa el peor defecto de las personas que trabajan con usted: 9 10 Que la gente adopte un solo punto de vista. Que la gente piense de manera ilgica. 1 1 Que la gente suee con ideas poco realistas. Que la gente no tenga en cuenta los sentimientos de las dems personas del grupo.
Que la gente no sea consciente de sus propias Que la gente no sea organizada. 11 creencias y valores. 1 Que la gente se fije demasiado en los pequeos Que la gente cambie continuamente el tema de 12 detalles de su trabajo. 1 conversacin. En el contexto de su trabajo como responsable de un rea (o proceso) dentro de su entidad, seleccione en cada pregunta la afirmacin que represente lo que ms disfruta hacer o pensar. Estructurar claramente cmo se deben hacer las Ser apasionado respecto a mis convicciones 1 13 cosas. personales. 14 15 Tratar de hacer algo que nunca se ha hecho antes. Explorar nuevos y diferentes puntos de vista. 1 1 Producir gran cantidad de informacin detallada. Asegurar que los problemas se resuelvan tan pronto como aparezcan.
Desarrollar nuevas teoras que expliquen lo que est 1 Construir una atmsfera de trabajo ms amigable. 16 ocurriendo. En el contexto de su trabajo como responsable de un rea (o proceso) dentro de su entidad, seleccione en cada pregunta la afirmacin que represente aquello que preferira hacer durante todos los das. Pensar en aquello que es ms importante para el Organizar las actividades del trabajo. 1 17 desarrollo del trabajo. Servir de agente de cambio para realizar mltiples Leer sobre datos y antecedentes de proyectos en 1 18 proyectos. curso. Elaborar explicaciones sobre cmo operan las Construir armona entre las personas a cargo. 1 19 cosas en el trabajo. Imaginar una visin radical sobre el futuro del Adelantar actividades que necesitan llevarse a cabo. 1 20 trabajo.
Figura A3. Ejemplo de cmo diligenciar el cuestionario sobre estilos de direccin
183
Mdulo II
Tras diligenciar completamente la hoja en Excel encontrar el resultado que identifica sus preferencias en su estilo de direccin en la matriz Resultado de su prueba (ver la figura A4). Esta matriz se encuentra en la parte inferior derecha de la hoja.
Resultado de su prueba IVRP 195 IVRA 228 EVRA 128 EVRP 125 IVOP 230 IVOA 305 EVOA 163 EVOP 202 INOP 362 INOA 365 ENOA 295 ENOP 262 INRP 327 INRA 288 ENRA 260 ENRP 185
Figura A4. Ejemplo del resultado de aplicar el cuestionario sobre estilos de direccin
El valor ms alto corresponde a la combinacin de preferencias que caracterizan su particular estilo de direccin. En este caso es INOP que significa: Introvertido, Intuitivo, Emocional y Adaptativo. Estilo de direccin ideal aplicado a los procesos de la entidad Para caracterizar los estilos de direccin de cada proceso se propone utilizar la siguiente matriz denominada: CARACTERIZACION DE LOS ESTILOS DE DIRECCION SEGN PROCESOS que se muestra en la Figura A527. La forma de diligenciar esta matriz es la siguiente. En las dos primeras columnas se listan los procesos y subprocesos identificados en el desdoblamiento de procesos de la entidad, con su respectiva numeracin o cdigo; en las primeras filas, se relacionan los diferentes estilos o preferencias de direccin que fueron definidos en El ndice de Myers Briggs a saber: Hacia donde prefiere enfocar sus acciones?: si prefiere dirigir sus acciones a relacionarse con personas, recursos, cosas o situaciones del mundo que la rodea, es decir, a construir y mantener relaciones con su entorno, su estilo en este aspecto se caracteriza por ser EXTROVERTIDO (E). Por otra parte, si prefiere dirigir sus acciones al estudio de ideas, al anlisis de informacin, a elaborar explicaciones y reflexionar sobre creencias, es decir a centrarse en su mundo interior, su estilo en este aspecto se caracteriza por ser INTROVERTIDO (I). Cmo preferimos procesar la informacin?: si prefiere considerar hechos objetivos, datos concretos, tener claridad, describir lo que directamente puede observar, entonces su estilo en este aspecto se caracteriza como ser el de un OBSERVADOR (V). Por otra parte, si prefiere explorar nuevas posibilidades, acercarse a lo incierto, anticipar situaciones no obvias, entonces su estilo en este respecto se caracteriza por ser INTUITIVO (N).
27
Esta herramienta fue diseada por el consultor de la Veedura Distrital, Alberto Castiblanco Bedoya.
184
DISTRIBUCION DE LOS ESTILOS DE DIRECCION EN LOS PROCESOS MISIONALES

NOMBRE DE LA ENTIDAD:
PROCESOS MISIONALES ENFOQUE DE LAS ACCIONES
CARACTERISTICA DESEADA
PROCESAMIENTO DE INFORMACION TOMA DE DECISIONES ORGANIZACIN DEL TRABAJO
Requiere que las Requiere que el actividades estn trabajo diario sea flexible y responda plenamente a situaciones planeadas, sean especificas estables y presentadas en el organizadas momento
Implica estudio de Implica ideas, anlisis de relaciones con informacion, CODIGO MACROPROCESO personas, elaborar / PROCESO recursos, cosas explicaciones y MISIONAL o situaciones reflexionar sobre creencias
Se requiere Se requiere Requiere observar Requiere explorar tomar decisiones tomar nuevas hechos concretos posibilidades, con base en una decisiones con lgica objetiva, base en valores, y describir lo que acercarse a lo utilizando una sucede en el incierto, anticipar creencias aproximacin personales y situaciones entorno analtica y emociones desapasionada obvias
CARACTERIZACION DE LOS ESTILOS DE DIRECCION POR PROCESOS E I E E I E I E I I E E E I V N V N V V V N V V N V N V O R R R R R R R R R R R R R P P A A P P P P P P A P A P
1 1.1 1.2 1.3 1.4 2 2.1 2.2 2.3 2.4 3 3.1 3.2 3.3
MACROPROCESO 1 Proceso Proceso Proceso Proceso MACROPROCESO 2 Proceso Proceso Proceso Proceso MACROPROCESO n Proceso Proceso Proceso
EXTROVERTIDO (E.) INTROVERTIDO (I) 1 0 0 1 1 0 1 0 0 1 1 0 0 1 1 0 0 1 0 1 1 0 1 0 1 0 0 1
OBSERVADOR (V) INTUITIVO (N) 1 0 1 0 1 1 1 0 1 1 0 1 0 1 0 1 0 1 0 0 0 1 0 0 1 0 1 0
RACIONAL( R.) EMOCIONAL (O) PLANEADOR (P) ADAPTATIVO (A) 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 1 1 1 1 1 1 0 1 0 1 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0
Figura A5. Matriz de caracterizacion de los estilos de direccion segn procesos
Cmo preferimos tomar decisiones?: si prefiere tomar decisiones con base en una lgica objetiva usando una aproximacin analtica y desapasionada, su estilo en este aspecto se denomina como RACIONAL (R). Por el contrario, si prefiere tomar decisiones con base en sus valores, creencias personales y emociones, su preferencia en este aspecto es hacia lo EMOCIONAL (O). Cmo preferimos organizar nuestras actividades?: si prefiere que sus actividades estn adecuadamente planeadas, sean estables y organizadas, su estilo en este aspecto se caracteriza por ser de un PLANEADOR (P). Por otra parte, si prefiere ir a la deriva, mantener flexibilidad y responder a las situaciones segn estas se vayan presentando, entonces su preferencia en este aspecto es por ser ADAPTATIVO (A). Posteriormente, y mediante un ejercicio de discusin en grupo28, se procede a designar el valor de uno (1) en el caso en que se considere que dicha caracterstica deba cumplirse y cero (0) en caso contrario, frente a cada proceso listado, es decir, se colocar el valor de uno si se considera que dicha caracterstica debe ser la predominante en el estilo de direccin de ese proceso. Automticamente en las ltimas columnas, la herramienta seleccionar la letra respectiva que corresponde al estilo calificado con uno, mostrando al final las cuatro letras respectivas que identifican cada una de las preferencias identificadas anteriormente, por lo que se recomienda que estas ltimas columnas no se modifiquen manualmente o cambiando las formulas que contiene la matriz para dichos clculos. Para ilustrar el ejercicio, considrese el siguiente ejemplo. En una entidad del Distrito se defini que frente al macroproceso de servicio al ciudadano de esta entidad, se considera que respecto al enfoque de las acciones se requiere un estilo de direccin Extrovertido, por lo tanto se asigna el valor de uno (1) a ste estilo y cero (0) para el Introvertido. As mismo, frente al primer proceso denominado administracin de polticas de los servicios, se considera que el estilo de direccin predominante debe ser el Introvertido, por lo que
28 Se sugiere que el grupo encargado de discutir el estilo de direccin deseado por cada proceso est conformado por los integrantes de los equipos MECI-SGC
185
Mdulo II
el valor de uno (1) se asignar a dicho estilo y por lo tanto el estilo de direccin Extrovertido tendr un valor de cero (0). (Figura A6).
PROCESOS MISIONALES ENFOQUE DE LAS ACCIONES
Implica relaciones con personas, recursos, cosas o situaciones
EXTROVERTIDO (E.)
PROCESO/SUBPROCESO
Implica estudio de ideas, anlisis de informacion, elaborar explicaciones y reflexionar sobre creencias
INTROVERTIDO (I)
1 1.1 1.2 1.3 1.4
1. SERVICIO AL CIUDADANO 1.1. Administracin de polticas de servicios 1.2. Administracin canales de comunicacin 1.3. Gestin de quejas y reclamos 1.4. Seguimiento y medicin del servicio
1 0 1 1 0
0 1 0 0 1
Figura A6. Ejemplo de uso de la matriz de estilo de direccin por proceso (etapa 1)
Siguiendo con el mismo ejemplo, para el caso del mismo proceso, se considera que el estilo de direccin predominante respecto al procesamiento de informacin, debe ser el del Observador, por lo que se asignar el valor de uno (1) a este estilo y de cero (0) al estilo intuitivo. De manera similar se asignar un valor a cada subproceso. (Ver figura A7).
PROCESOS MISIONALES PROCESAMIENTO DE INFORMACION
PROCESO/SUBPROCESO
Requiere observar hechos concretos y describir lo que sucede en el entorno
Requiere explorar nuevas posibilidades, acercarse a lo incierto, anticipar situaciones obvias

INTUITIVO (N)
OBSERVADOR (V) 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1. SERVICIO AL CIUDADANO 1.1. Administracin de polticas de servicios 1.2. Administracin canales de comunicacin 1.3. Gestin de quejas y reclamos 1.4. Seguimiento y medicin del servicio
1 0 1 0 1
0 1 0 1 0
Igual procedimiento se sigue para asignar un valor de uno (1) o cero (0) al estilo de direccin que debera predominar frente a la toma de decisiones. Para efectos del ejemplo se afirmar que el proceso debera tener un estilo predominante de Emocional sobre el racional, como se puede observar en la figura A8
186
PROCESOS MISIONALES
TOMA DE DECISIONES
PROCESO/SUBPROCESO
Se requiere tomar decisiones con base en una lgica objetiva, uilizando una aproximacin analtica y desapasionada
RACIONAL( R.)
Se requiere tomar decisiones con base en valores, creencias personales y emociones

EMOCIONAL (O)
1 1.1 1.2 1.3 1.4
0 1 1 1 1
1 0 0 0 0
En el mismo ejemplo se tendr que para este proceso, frente al estilo que debe predominar respecto a la forma de organizar el trabajo, sera el estilo Adaptativo, por lo que se asignar el valor de uno (1) al mismo y cero al estilo planeador. (Ver figura A9).
PROCESOS MISIONALES ORGANIZACIN DEL TRABAJO
PROCESO/SUBPROCESO
Requiere que las actividades estn plenamente planeadas, sean estables y organizadas
PLANEADOR (P)
Requiere que el trabajo diario sea flexible y responda a situaciones especificas presentadas en el momento
ADAPTATIVO (A)
1 1.1 1.2 1.3 1.4
0 1 0 0 1
1 0 1 1 0
Finalmente se tendr que el estilo de direccin deseable o predominante para el macroproceso de servicio al ciudadano debera ser descrito como EVOA: Extrovertido, Observador, Emocional y Adaptativo, segn se puede observar en el cuadro de la figura A10.
187
Mdulo II
PROCESOS MISIONALES
PROCESO/SUBPROCESO
CARACTERIZACION DE LOS ESTILOS DE DIRECCION POR PROCESOS
1 1.1 1.2 1.3 1.4
E I E E I
V N V N V
O R R R R
A P A A P
Figura A10. Ejemplo de uso de la matriz de estilo de direccin por proceso (estilo seleccionado)
Este mismo procedimiento se deber seguir para cada macroproceso y proceso misional y de apoyo del mapa de procesos de la entidad, obteniendo as las caractersticas predominantes de los estilos de direccin deseados por proceso. La matriz resultante ser el referente para comparar los estilos de direccin existentes en la actualidad una vez se aplique el ndice de Mayer Briggs con el instrumento que se describi en este anexo. De esta comparacin saldrn los insumos para formular el plan de mejoramiento individual aplicable a los directivos que obtengan un perfil de estilos muy disimiles frente a los identificados como estilos deseados segn el consenso de los grupos. La aplicacin de esta herramienta, por supuesto, debe ser sometida a revisin, validacin y aprobacin por parte de alta direccin de la entidad.
188
Gua para la implementacin del Modelo Estndar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistmico Mdulo III
MAPA CONCEPTUAL
Mdulo I
Mdulo II
Mdulo III
Gerencia de desempeo
Fortalecer las relaciones con estos grupos
Identificar los grupos de inters
1. INTRODUCCIN
El mdulo III de la Gua para la implementacin del Modelo Estndar de Control Interno MECI tiene cinco propsitos: 1) presentar las herramientas metodolgicas necesarias para que una entidad pblica fortalezca sus relaciones con el entorno que le es ms relevante, lo que aqu se denomina una gerencia de desempeo; 2) ilustrar las estrechas relaciones que existen entre el MECI y el sistema de gestin de la calidad NTCGP 1000:2004; 3) Mostrar las relaciones entre cada componente del MECI y las herramientas metodolgicas desarrolladas a lo largo de esta Gua; 4) presentar algunos ejemplos de aplicacin especfica de las herramientas de la Gua en varias entidades del Distrito; 5) presentar de manera organizada las normas ms relevantes asociadas con el control interno; y 6) desarrollar un glosario de trminos tcnicos usados a lo largo de la Gua. Los tres primeros sern el tema de las siguientes secciones mientras que los tres ltimos formarn parte de los anexos.
2. GERENCIA DE DESEMPEO
Cualquier organizacin existe en un entorno con el cual mantiene relaciones de manera recurrente. Una forma de establecer el entorno de una entidad se describi en el mdulo I de la presente Gua. En efecto, cuando se presentaron las herramientas para hacer una delimitacin sistmica de una entidad se plante como instrumento el nemnico TASCOI. Este trmino permite recordar seis elementos asociados con la descripcin sistmica de una organizacin: su Transformacin, es decir, el proceso de elaboracin de los bienes o el de prestacin de los servicios que ofrece; los Actores, que se refiere a los roles organizacionales que desarrollan la misin de la entidad; los Suministradores, que son otras organizaciones que proveen los insumos que se requieren para producir
191
Mdulo III
los bienes y servicios que ofrece la entidad; los Clientes, usuarios o beneficiarios que reciben estos bienes o servicios; los Organizadores, quienes forman parte de la entidad y tienen la responsabilidad por su efectiva operacin; y los Intervinientes, que son otras entidades que con su actuar pueden afectar el quehacer de la entidad objeto de estudio (por ejemplo los entes reguladores). Es claro, a partir de la definicin anterior, que los suministradores, los clientes (usuarios o beneficiarios) y los Intervinientes, de manera genrica, constituyen el entorno con el cual una entidad mantiene (o debera mantener) relaciones recurrentes para asegurar su viabilidad. En otras palabras, estar pendientes de las necesidades y expectativas de quienes conforman el entorno institucional es una condicin hacia el desarrollo de nuevos mercados, la innovacin, la reduccin de riesgos econmicos y la libertad de operaciones. En este orden de ideas, la gerencia de desempeo de una entidad pblica se concentra, precisamente, en fortalecer las relaciones de la entidad con su entorno institucional. Por supuesto, una vez se comprende la importancia de gestionar estas relaciones, las preguntas metodolgicas concretas son: cmo identificar de manera precisa el entorno de una entidad? Y, una vez identificado este entorno, cmo establecer una estrategia adecuada para gestionar las relaciones de la entidad con este entorno? Estas son las dos preguntas que se abordarn en esta seccin.
2.1 Cmo identificar el entorno relevante de una entidad?

En la literatura anglosajona el trmino que se utiliza para caracterizar el entorno relevante de una entidad es el de stakeholder cuya traduccin puede ser alguna de las siguientes expresiones: agentes relevantes, interesados o grupos de inters. En esta Gua se usar la ltima expresin cuya definicin precisa es la siguiente: Un grupo de inters es cualquier grupo (formal o informal de individuos o entidades) que pueda afectar o ser afectado por el logro de los objetivos de la organizacin en foco. La figura 1 ilustra algunos grupos de inters tpicos que se desprenden de esta definicin. Pero para una entidad particular, el nmero de grupos de inters concreto puede ser muy elevado. Surge entonces la pregunta de cmo focalizar los recursos disponibles de la entidad para centrar su atencin en gerenciar aquellas relaciones que sean ms relevantes. Cmo priorizar los grupos de inters?
192
Gobierno ONGs Otras empresas Clientes Beneficiarios Consumidores Suministradores
Autoridades locales
Medios de comunicacin Servidores
Entidad
Inversores
Universidades Asociaciones empresariales Comunidades locales
Figura 1. Grupos de inters tpicos de una entidad1.
La literatura al respecto sugiere tener en cuenta tres atributos para realizar este ordenamiento de grupos de inters: poder, legitimidad y urgencia [Mitchell et al 1997]. En la figura 2 se ilustra esta triada.
Poder
Grupos de Inters Atributos
Legitimidad
Figura adaptada de Novo Nordisk A/S.
Urgencia
Figura 2. Atributos para priorizar grupos de inters [Mitchell et al 1997].

1 Figura adaptada de Novo Nordisk A/S.
193
Mdulo III
Poder se entiende aqu como la capacidad para influir en el logro de los objetivos de la entidad por parte del grupo de inters. Legitimidad, en este contexto, se refiere a la percepcin generalizada de que las acciones de un grupo son deseables o apropiadas de acuerdo con un conjunto de expectativas socialmente aceptadas tales como normas, valores, creencias y modelos mentales compartidos. Por su parte, el atributo de urgencia se refiere al grado con el cual las demandas de un grupo requieren de atencin inmediata [Mitchell et al, 1997]. A partir de estas definiciones debe ser claro que, dado un grupo de inters, estos tres atributos son variables en el tiempo (es decir, el grado de poder, legitimidad y urgencia de un grupo de inters frente a una entidad puede cambiar). De igual forma, es importante sealar que los atributos son construcciones sociales y no realidades objetivas (es decir, su grado de valoracin depende de criterios acordados dentro de la entidad que realiza el anlisis y no de mediciones objetivas). Por otra parte, es posible que a un mismo grupo de inters se le puedan adscribir dos o incluso tres de estos atributos lo cual da origen a siete posibles combinaciones al intersectar los tres atributos. Estas combinaciones reciben el nombre de dimensiones y permiten clasificar los grupos de inters para una entidad particular [Mitchell et al, 1997]. La figura 3 ilustra las siete dimensiones de grupos de inters. Las caractersticas de los grupos de inters que pertenecen a cada dimensin son las siguientes: 1. Grupo latente: pueden ejercer un gran poder sobre la entidad pero carecen de legitimidad y de urgencia (vg. un grupo al margen de la ley); 2. Grupo discrecional: son grupos de alta legitimidad pero de poca urgencia y carecen de poder para influir en la entidad (vg. Algunas ONGs); 3. Grupo exigente: se caracterizan porque tienen mucha urgencia por satisfacer sus necesidades pero carecen de poder y de legitimidad (algunos grupos de protesta); 4. Grupo de riesgo: se denominan as a los grupos que tienen poder para influir sobre la entidad y adems tienen urgencia para satisfacer sus expectativas y necesidades, pero carecen de legitimidad (vg. Algunos trabajadores no sindicalizados). 5. Grupo dominante: son aquellos grupos que aunque no tienen urgencia si poseen legitimidad y poder de influir (vg. proveedores nicos); 6. Grupo dependiente: son grupos considerados como legtimos por la entidad que, adems, tienen urgencia sobre la satisfaccin de expectativas y necesidades pero carecen de poder para influir sobre el quehacer de la entidad (vg. Algunas asociaciones de usuarios y algunos grupos ecolgicos); 7. Grupo definitivo: son aquellos grupos que poseen los tres atributos, son legtimos, tienen urgencia y pueden ejercer gran poder sobre la entidad (vg. Organismos de control y algunos grupos de usuarios).
194
Poder
Latente De riesgos Dominante
Urgencia
Exigente
Definitivo Dependiente Discrecional
Legitimidad
Figura 3. Las siete dimensiones de grupos de inters [Mitchell et al 1997].
Con lo desarrollado hasta ahora ya es posible definir un mtodo para responder a la pregunta de cmo identificar el entorno relevante de una entidad. El mtodo comprende los siguientes pasos2: Elaborar la lista inicial de grupos de inters: esta lista se construye a partir del uso del TASCOI descrito en el mdulo I de la presente Gua. La identificacin inicial de los grupos de inters parte, por lo tanto, de hacerse las siguientes preguntas3: Quines proveen los insumos necesarios para elaborar los bienes u ofrecer los servicios de la entidad? Quines reciben los bienes o servicios que ofrece la entidad? Quines son los beneficiarios potenciales? Cules grupos son vulnerables a las actividades que realiza la entidad? Quines regulan la labor de la entidad? Quines son partidarios de las actividades que realiza la entidad? Quines se oponen a las actividades de la entidad? Quines compiten con bienes o servicios sustitutos (si es el caso) por el mismo grupo de beneficiarios de la entidad? La lista de grupos tpicos de inters de una entidad que aparece en la figura 1 tambin puede servir de gua en este paso inicial del mtodo. Clasificar los grupos de inters: cada uno de los grupos identificados en el paso anterior se clasifica de acuerdo con los tres atributos de poder, legitimidad y urgencia. El resultado es una clasificacin de los grupos de inters segn las siete dimensiones de la figura 3. Seleccionar los grupos de inters prioritarios: estos sern los que estn en las categoras que tienen dos o tres atributos, es decir, los que se clasificaron en las siguientes cuatro dimensiones: dominante, de riesgo, dependiente y definitivo. El resultado es una lista con los grupos de inters que conforman el entorno relevante de la entidad.
2 3
Esta labor recae en manos del grupo MECI de la entidad con la participacin del nivel directivo que se requiera. Para este anlisis se dejan de lado los Actores y los Organizadores debido a que el inters es por las relaciones de la entidad con su entorno externo.
195
Mdulo III
Una vez establecidos los grupos de inters prioritarios la siguiente pregunta es cmo establecer una estrategia para gestionar las relaciones de la entidad con este entorno? Responder este interrogante es el objetivo del siguiente acpite.
2.2 Cmo gestionar las relaciones con el entorno relevante?

Elaborar una estrategia adecuada para gestionar las relaciones con los grupos de inters identificados en la fase anterior requiere llevar a cabo tres actividades: identificar las expectativas y necesidades de los grupos de inters; establecer la incidencia de los objetivos estratgicos de la entidad en el logro de estas expectativas y necesidades; determinar el grado de participacin de los grupos de inters para el logro de los objetivos estratgicos de la entidad; definir estrategias de gestin con cada grupo; establecer mecanismos de monitoreo de estas estrategias. A continuacin se presentar en detalle la forma de adelantar estas actividades. Identificar las expectativas y necesidades de los grupos de inters: para cada uno de los grupos de inters seleccionados en la fase anterior es necesario identificar cules aspectos los relacionan estrechamente con el quehacer de la entidad. Para ello, y a partir de estudiar informacin secundaria (por ejemplo la misin, visin, los planes estratgicos y los planes de accin de aquellos grupos que tengan una organizacin formal) y mediante entrevistas a sus directivos, se precisan las necesidades y las expectativas que caracterizan esta relacin. Las necesidades se refieren a los productos y servicios que el grupo espera que lleve a cabo la entidad. Las expectativas tienen que ver con los beneficios que espera el grupo de inters como resultado de las actividades que realiza la entidad. La matriz que se presenta en la figura 4 es una herramienta til para recopilar esta informacin.
Grupo de inters
Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3
NECESIDADES Qu servicios o productos se espera que preste la entidad?
EXPECTATIVAS Qu beneficios esperan como resultado de las actividades que realiza la entidad?
Grupo n
Figura 4. Relacin de necesidades y expectativas de los grupos de inters seleccionados
Establecer la incidencia de los objetivos estratgicos de la entidad: por definicin los grupos de inters son aquellos que se ven directamente afectados por el logro de los objetivos estratgicos de una entidad. Por lo tanto, es importante precisar el grado de incidencia que tiene cada uno de los objetivos estratgicos de la entidad (que fueron establecidos como parte de su gerencia de desarrollo (ver el mdulo II de la presente Gua) sobre las expectativas y necesidades del grupo respectivo. Para ello se construye la matriz de incidencia que se ilustra en la figura 5. A partir de esta matriz es posible identificar con precisin el grado de incidencia que tendr cada uno de los objetivos estratgicos sobre el cumplimiento de las expectativas y necesidades de cada grupo de inters seleccionado.
196
Objetivos estratgicos de la entidad

Objetivo estratgico 1 Objetivo estratgico 2 Objetivo estratgico 3 Objetivo estratgico 4 Objetivo estratgico 5 Objetivo estratgico 6 Objetivo estratgico 7 Objetivo estratgico 8 Objetivo estratgico 9 Objetivo estratgico 10 Objetivo estratgico m
Grupo 1 Expectativas Necesidades

Grupo n Expectativas Necesidades
Marque 0 si el objetivo estratgico NO tiene INCIDENCIA sobre el cumplimiento de las expectativas o las metas de los Grupos de Inters respectivos Marque 1 si el objetivo estratgico tiene una BAJA INCIDENCIA sobre el cumplimiento de las expectativas o las metas de los Grupos de Inters respectivos Marque 2 si el objetivo estratgico tiene una MEDIA INCIDENCIA sobre el cumplimiento de las expectativas o las metas de los Grupos de Inters respectivos Marque 3 si el objetivo estratgico tiene una ALTA INCIDENCIA sobre el cumplimiento de las expectativas o las metas de los Grupos de Inters respectivos
Figura 5. Grado de incidencia de los objetivos estratgicos de la entidad sobre las expectativas y necesidades de los grupos de inters prioritarios
Determinar el grado de incidencia de los grupos de inters en el logro de los objetivos estratgicos de la entidad: por definicin, son tambin grupos de inters aquellos que influyen en el logro de los objetivos estratgicos de la entidad. Por lo tanto, es necesario determinar este grado de influencia. La matriz de la figura 6 es til en este sentido. Su uso es similar a la matriz de la figura anterior solo que permite medir que tanto incide cada grupo de inters seleccionado en el logro de cada uno de los objetivos estratgicos de la entidad.
Grupos de inters prioritarios
Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 Grupo 4 Grupo 5 Grupo 6 Grupo 7 Grupo 8 Grupo 9 Grupo 10
Objetivo 1 Objetivo 2 OBJETIVOS ESTRATGICOS DE LA ENTIDAD Objetivo 3 Objetivo 4 Objetivo 5 Objetivo 6 Objetivo m
Grupo n
Marque 0 si el Grupo de Inters NO tiene INCIDENCIA sobre el logro del objetivo estratgico correspondiente Marque 1 si el Grupo de Inters tiene una BAJA INCIDENCIA sobre el logro del objetivo estratgico correspondiente Marque 2 si el Grupo de Inters tiene una MEDIA INCIDENCIA sobre el logro del objetivo estratgico correspondiente Marque 3 si el Grupo de Inters tiene una ALTA INCIDENCIA sobre el logro del objetivo estratgico correspondiente
Figura 6. Grado de incidencia de los Grupos de Inters prioritarios sobre el logro de los objetivos estratgicos de la entidad
Definir estrategias de gestin con cada grupo: a partir de las matrices de las figuras 5 y 6 es posible determinar con precisin aquellos aspectos que caracterizan las relaciones entre la entidad y sus grupos de inters (expectativas, necesidades, objetivos estratgicos y grado de incidencia entre estos y aquellos). Con esta informacin se pueden definir estrategias de comunicacin, de rendicin de cuentas, de participacin (para involucrar al grupo de inters en el logro de los objetivos de la entidad), entre otras, que enmarcarn las relaciones entre la entidad y sus grupos de inters. Estas estrategias definen la gerencia de desempeo
197
Mdulo III
de la entidad. Las siguientes preguntas pueden ser tiles para definir estas estrategias con cada grupo pertinente: Qu papel se espera que juegue el grupo de inters para contribuir al logro de los objetivos de la entidad? Cmo podra estimularse el apoyo del grupo de inters? Qu recursos estara dispuesto a movilizar el grupo de inters para apoyar el logro de los objetivos de la entidad? Qu impacto negativo tendra para la entidad una oposicin del grupo de inters? Qu podra hacerse para mitigar este impacto negativo? Cules intereses del grupo estn en conflicto con los objetivos estratgicos de la entidad? La matriz que se presenta en la figura 7 permite detallar los elementos de esta gerencia.
Grupo 1 Grupo 2 Meta Responsable Estrategia Meta Responsable Grupo n Meta Responsable
ESTRATEGIAS
Estrategias de comunicacin Estrategias de rendicin de cuentas Estrategias de participacin Otro tipo de estrategia 1 Otro tipo de estrategia 2 Otro tipo de estrategia x
Estrategia
Estrategia

La meta incluye la identificacin de un indicador que permite su verificacin
Figura 7. Definicin de estrategias para cada Grupo de Inters prioritario
Establecer mecanismos de monitoreo de estas estrategias: estos mecanismos incluyen la definicin de metas y de indicadores que permitan hacer un seguimiento de las estrategias de la entidad para relacionarse con cada uno de sus grupos de inters. La matriz de la figura 7 permite especificar estos mecanismos de monitoreo.
3. RELACIN DEL MECI CON EL SISTEMA DE GESTIN DE LA CALIDAD

El diagrama de la figura 8 sintetiza la estructura de la Gua para la implementacin del MECI. El ncleo central, que constituye la finalidad del sistema de control interno, apunta a desarrollar tres capacidades en una entidad pblica: autocontrol, autorregulacin y autogestin. Para ello, la Gua propone tres grandes actividades: 1) describir sistmicamente la entidad como aparece en el mdulo I, 2) fortalecer la gerencia pblica en la entidad como se plantea en el mdulo II, y 3) integrar el MECI con el sistema de gestin de la calidad. Este ltimo aspecto es el que se desarrolla en esta seccin del mdulo III.
198
Declaracin de identidad Modelos estructurales Desdoblamiento de procesos
Transformacin, Actores, Suministradores, Beneficiarios, Organizadores, Intervinientes. Tecnolgico; geogrfico; segmentacin; temporal.
Describir sistmicamente la entidad

nt ro
Au
Gua para la implantacin del MECI

st i n
co
to
Au to
MECI
Autorregulacin
ge
Fortalecer la gerencia pblica
Integrar con el sistema de gestin de calidad
Gerencia de desarrollo Gerencia de desempeo Gerencia de cohesin
Calcular el coeficiente estratgico, elaborar mapa estratgico, monitorear la estrategia (BSC). Identificar grupos de inters, fortalecer las relaciones con estos grupos. Monitorear la operacin, alinear los sist. de inf., gestionar riesgos, propiciar ambiente de control, balancear centralizacin de funciones, revisar estilos de direccin.
Figura 8.Sntesis de la Gua para la implementacin del MECI
La norma que regula el sistema de gestin de la calidad en el sector pblico es la NTCGP 1000:2004. Esta norma se basa en el estndar NTC ISO 9001:2000. De hecho, al comparar punto por punto los temas desarrollados en los dos la coincidencia es casi total. Por su parte, la estrecha relacin de la norma de calidad (NTCGP 1000:2004) con la estructura del MECI puede apreciarse al compararlos bajos los siguientes aspectos: 1) principios, 2) gestin por procesos, 3) riesgos, 4) trazabilidad, 5) compromiso de la direccin, 6) talento humano, 7) indicadores, 8) auditora interna. La matriz de la figura 9 ilustra esta relacin. Lo anterior sugiere que como estrategia de implementacin de estos sistemas es importante constituir UN solo equipo responsable de la implementacin del MECI y del sistema de gestin de la calidad. Igualmente, y dado que la norma de calidad fue anterior, es recomendable hacer uso de todos los adelantos que se hayan hecho en su implementacin para desarrollar el MECI en la entidad. En otras palabras, no solo NO son sistemas contradictorios en trminos conceptuales, sino que desde un punto de vista metodolgico son complementarios.
199
Mdulo III
Aspectos
Sistema de calidad (NTCGP 1000:2004)
Modelo estndar de control interno (MECI)

Enfoque hacia el cliente, liderazgo, participacin activa de los servidores pblicos, enfoque basado en los procesos, enfoque del sistema para la gestin, mejora continua, enfoque basado en hechos para la toma de decisiones, relaciones mutuamente beneficiosas con los proveedores, coordinacin, cooperacin, articulacin, y transparencia. Supone una estructura organizacional de la entidad basada en procesos. Se establece en el componente de administracin de riesgos del subsistema de control estratgico. Est implcito en los elementos de procedimientos, informacin secundaria y el modelo de operacin por procesos de la entidad. dem. Est en el elemento de desarrollo del talento humano como parte del componente de ambiente de control en el subsistema de control estratgico. Aparece como parte del componente de actividades de control del subsistema de control de gestin. Es uno de los elementos del componente de evaluacin independiente del subsistema de control de evaluacin.
Principios
Responsabilidad, moralidad, igualdad, imparcialidad, eficiencia, eficacia, economa, celeridad, publicidad, preservacin del medio ambiente, transparencia.
Gestin por procesos Riesgos Trazabilidad Compromiso de la direccin Talento humano Indicadores Auditoria interna
Requiere de la elaboracin del mapa de procesos de la entidad. Requiere de una administracin de riesgos de los procesos de la entidad. Es parte inherente al proceso de documentacin de los procesos de la entidad. Es parte de los requisitos para la implantacin del sistema de calidad. Aparece como parte de la gestin de recursos en el acpite de competencias, toma de conciencia y formacin. Es parte escencial del mecanismo de medicin, anlisis y mejora de los procesos de la entidad. Es parte fundamental del proceso de mejoramiento de calidad.
Figura 9. Comparacin entre el sistema de gestin de calidad (NTCGP) y el MECI
4. RELACIN EXPLCITA DEL MECI CON LA ORGANIZACIN DE LA GUA DE IMPLEMENTACIN

El Modelo Estndar de Control Interno (MECI) tiene la estructura de componentes y subsistemas que se aprecia en la Figura 10.
SUBSISTEMAS CONTROL ESTRATGICO
Ambiente de control Acuerdos, compromisos o protocolos ticos Desarrollo del talento humano Estilo de direccin Planes y programas Modelo de operacin por procesos Estructura organizacional Contexto estratgico Identificacin de riesgos Anlisis de riesgos Valoracin de riesgos Polticas de administracin de riesgos No. 1 2 3 4 Informacin 5 6 7 Comunicacin pblica 8 9 10 11
CONTROL DE GESTIN
Actividades de control Polticas de operacin Procedimientos Controles Indicadores Manual de procedimientos Informacin primaria Informacin secundaria Sistemas de informacin
No. Autoevaluacin 12 13 14 15 16 17 18 19
Autoevaluacin del control Autoevaluacin de la gestin
No. 23
24
COMPONENTES
25
Auditora interna
26
Administracin de riegos
Planes de mejoramiento
Comunicacin organizacional Comunicacin informativa Medios de comunicacin
20 21 22
27 28 29
ELEMENTOS
Figura 10. Estructura conceptual del MECI
200
Por otra parte, la estructura de la presente Gua sigue una organizacin modular como se describe en la Figura 11. MDULOS DE LA GUA MDULO 1
(modelamiento de la entidad) Sistema Precisiones semnticas Comunicacin No.
MDULO 2
(gerencia de desarrollo y de cohesin) Determinar la capacidad estratgica de la entidad Fortalecer la capacidad de adaptacin de la entidad
No. Fortalecer las relaciones con el entorno institucional
MDULO 3
(gerencia de desempeo)
No.
Identificar grupos de inters 20, 21, 22 Fortalecer la relacin con los grupos de inters
Control
Monitorear la estrategia
ACTIVIDADES
Fortalecer los mecanismos de cohesin institucional
Delimitacin sistmica de una entidad
Revisar la misin, la visin y formular una declaracin de identidad Identificar agentes relevantes al quehacer organizacional Elaborar modelos estructurales Determinar procesos misionales y de apoyo Elaborar el desdoblamiento de procesos de la entidad 5
Propiciar un adecuado ambiente de control Revisar y balancear los niveles de centralizacin de funciones y fortalecer los mecanismos de cohesin Alinear los sistemas de informacin Monitorear la operacin de la entidad Establecer una administracin de riesgos Revisar los estilos de direccin
1,2,3 6, 23, 24, 25 y 26 17, 18, 19 12, 13, 14, 15, 16 7, 8, 9, 10, 11 3 Normograma general sobre el control interno
Anexos
Sntesis de herramientas utilizadas Ejemplos de aplicacin de las herramientas Glosario
Figura 11. Estructura de la Gua de implementacin del MECI
El propsito de esta seccin de la Gua es establecer con precisin la relacin entre cada uno de los componentes del MECI y las herramientas metodolgicas desarrolladas a lo largo de esta Gua. Para facilitar la observacin de estas relaciones, as como la consulta rpida de las herramientas metodolgicas, se har uso de cuadros sintticos (figuras 12 a 19). Se presentar un cuadro por cada uno de los componentes del MECI. En cada cuadro aparecern los elementos que lo conforman, su propsito, los conceptos asociados en la Gua, las herramientas metodolgicas, su localizacin en los mdulos, otras referencias relevantes al mismo tema y las normas pertinentes.
201
202
MECI - Subsistema de control estratgico Relacin con la Gua
Componentes
1) Modelo de gestin tica para entidades del Estado, USAID, Cassals & Associates Inc., 2006. Mdulo II, seccin 2.5 2) Cartilla de cultura organizacional (captulo 4) (www.dafp.gov.co)
Elemento
Propsito (tomado del "Manual de implementacin" del MECI, DAFP, marzo de 2006. Conceptos Herramientas Localizacin en la Gua Otras referencias tiles
Condiciones mnimas previas al uso
Normas relevantes
Acuerdos, compromisos o protocolos ticos

Ninguna Procesos metodolgicos para construir acuerdos ticos.
Definir el estndar de conducta de la entidad pblica. Establecer las declaraciones explcitas que en relacin con las conductas de los servidores pblicos, son acordados en forma participativa para la consecucin de los propsitos de la entidad, manteniendo la coherencia de la gestin con los principios consagrados en la Constitucin Poltica, la ley y la finalidad social del Estado.
Gerencia de cohesin; propiciar un adecuado ambiente de control; acuerdos ticos
Ley 190 de 1995; Decreto Ley 1567 de 1998, art. 24; Ley 734 de 2002; Decreto 1227 de 2005, art. 75, numeral 75.4; Decreto 3622 de 2005.
Figura 12. Subsistema de control estratgico Ambiente de control

del talento humano
Definir el compromiso de la entidad pblica con el desarrollo de las competencias, habilidades, aptitudes e idoneidad del servidor pblico.
Ambiente de control Desarrollo
Los instrumentos del Manual de implementacin del MECI elaborado por el DAFP es suficiente.
1) Lineamientos generales para la administracin del talento humano. 2) Planeacin de los recursos humanos: lineamientos de polticas, estrategias y orientaciones para la implementacin. 3) Formacn y capacitacin: guas sobre induccin y reinduccin y diagnstico y formulacin de programas. 4) Gua para la formulacin de planes institucionales de capacitacin. 5) Metodologa para evaluacin de la capacitacin. 6) Bienestar social laboral: una nueva propuesta. 7) La calidad de vida laboral: instrumentos para su gestin. 8) Gua sobre equipos de trabajo. Todos estos documentos pueden consultarse en (www.dafp.gov.co)
Decreto Ley 1567 de 1998; Decreto 682 de 2001; Resolucin 415 de 2003; Ley 909 de 2004; Decreto 770 de 2005; Decreto 785 de 2005; Decreto 1227 de 2005; Decreto 2772 de 2005; Decreto 2539 de 2005; Decreto 3622 de 2005, art. 7
Ley 909 de 2004, ttulo VIII;

http://www.myersbriggs.org/ Decreto 2539 de 2005; Ley 1010
Estilo de direccin
Definir la filosofia (SIC) y el modo de administrar del gobernante o gerente pblico. Este estilo se debe distinguir por su competencia, integridad, transparencia y responsabilidad pblica.
Identificar los estilos de direccin con el Estilos de direccin; ndice de ndice de Myers Briggs; caracterizacin de Mdulo II, seccin 2.6 y Ninguna los estilos de direccun segn el proceso; Myers Briggs; propsito Anexo 2. sistmico de un proceso. matriz de diagnstico de los estilos de direccin.
de 2006.
Mdulo III
Componentes
MECI - Subsistema de control estratgico Propsito (tomado del "Manual de Elemento implementacin" del MECI, DAFP, marzo de 2006. Conceptos Localizacin en la Gua Otras referencias tiles
Relacin con la Gua Condiciones mnimas Herramientas previas al uso
Normas relevantes
Planes y programas
Ninguna
Modelar la proyeccin de la entidad pblica a corto, mediano y largo plazo e impulsar y guiar sus actividades hacia las metas y los resultados previstos.
Instrumento para medir el coeficiente estratgico; el mapa estratgico; el cuadro de mando integral. Mdulo II, seccin 1.1; seccin 1.2; seccin 1.3 y Anexo 1.
Coeficiente estratgico; monitorear la estrategia; el mapa estratgico; el cuadro de mando integral.
Kaplan, R., Norton, D. (1993). Putting the Balanced Scorecard to Work, Harvard Business Review, SeptemberOctober.
Constitucin poltica de Colombia, arts. 334 y 339; Decreto 841 de 1990, arts. 2, 5, 7, 22, 26, 28 , 32 y 34; Ley 87 de 1993, art. 4; Ley 152 de 1994, arts. 3, 4, 5, 6, 27, 31 y 49; Ley 190 de 1995, art. 48; Decreto 111 de 1996, arts. 8, 9 y 68; Ley 489 de 1998; Decreto 2145 de 1999, art. 12; Decreto 1363 de 2000, art. 19.
Modelo de operacin por procesos
Conformar el estndar organizacional que soporta (SIC) la operacin de la entidad pblica, armonizando con enfoque sistmico la misin y visin institucional, orientndola hacia una organizacin por procesos, los cuales en su interaccin, interdependencia y relacin causa-efecto garantizan una ejecucin eficiente y el cumplimiento de los objetivos de la entidad pblica.
Delimitacin sistmica de la entidad; Mapa de procesos; modelos estructurales; desdoblamiento de procesos.

Deseable tener el mapa de procesos de la entidad.
TASCOI; modelo tecnolgico; modelo geogrfico; modelo de segmentacin; modelo de tiempo; desdoblamiento de procesos.
Mdulo I, captulos 4 y 5.
Norma tcnica de calidad NTCGP 1000: 2004 (www.dafp.gov.co).
Decreto 1537 de 2001; Ley 872 de 2003; Decreto 4110 de 2004; Decreto 3622 de 2005.
Figura 13. Subsistema de control estratgico Direccionamiento estratgico

Configurar integral y articuladamente los cargos, las funciones, las relaciones y los niveles de responsabilidad y autoridad en la entidad pblica, permitiendo dirigir y ejecutar los procesos y actividades de conformidad con su misin y su funcin constitucional y legal. Estructura organizacional; distribucin de discrecionalidad; mecanismo de cohesin; centralizacin y descentralizacin de funciones. La entidad debe tener sus manuales de funciones y competencias actualizados.
Matriz de recursin/funcin; mecanismo de cohesin. Mdulo II, seccin 2.4. Gua de modernizacin de entidades pblicas (www.dafp.gov.co).
Estructura organizacional
Ley 87 de 1993; Ley 489 de 1998, captulo XI; Ley 909 de 2004; Decreto 770 de 2005; Decreto 785 de 2005; Decreto 1227 de 2005; Decreto 2772 de 2005; Decreto 2539 de 2005; Decreto 3622 de 2005.
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Relacin con la Gua Conceptos Herramientas Condiciones mnimas previas al uso Localizacin en la Gua Otras referencias tiles Normas relevantes
Establecer el lineamiento estratgico que orienta las decisiones de la entidad pblica, frente a los riesgos que pueden afectar el cumplimiento de sus objetivos producto de la observacin, distincin y anlisis del conjunto de circunstancias internas y externas que puedan generar eventos que originen oportunidades o afecten el cumplimiento de su funcin, misin y objetivos institucionales. Modelo de gestin de riesgos; tipos de riesgos.
Ninguna Establecer el contexto del riesgo. Mdulo II, seccin 2.3.3.1.
Componentes
MECI - Subsistema de control estratgico Propsito (tomado del "Manual de Elemento implementacin" del MECI, DAFP, marzo de 2006.
Contexto estratgico
Identificacin de riesgos
Ninguna Identificar los riesgos.
Establecer la probabilidad de ocurrencia de los eventos positivos o negativos y el impacto de sus consecuencias, calificndolos y evalundolos a fin de determinar la capacidad de la entidad pblica para su aceptacin y manejo. Anlisis de riesgos Ninguna Analizar los riesgos.
Conocer los eventos potenciales, estn o no bajo el control de la entidad pblica, que ponen en riesgo el logro de su misin, estableciendo los agentes generadores, las causas y los efectos de su ocurrencia. Tipos de riesgos.
Mdulo II, seccin 2.3.3.2.
Moeller, R. (2007). COSO Enterprise Risk Management: Understanding the New Integrated ERM Framework, Chichester: Wiley. Mdulo II, seccin 2.3.3.3.
Ley 87 de 1993; Ley 489 de 1998; Decreto 2145 de 1999; Directiva presidencial 09 de 1999; Decreto 1537 de 2001, art. 4
Anlisis de riesgos
Valoracin de riesgos
Evaluacin de riesgos.
Determinar el nivel o grado de exposicin de la entidad pblica al impacto del riesgo, permitiendo estimar las prioridades para su tratamiento. Ninguna
Evaluar los riesgos.
Mdulo II, seccin 2.3.3.4.
Figura 14. Subsistema de control estratgico Administracin de riesgos

Estructurar criterios orientadores en la toma de decisiones, respecto al tratamiento de los riesgos y sus efectos al interior (SIC) de la entidad pblica. Tratamiento del riesgo; monitoreo del riesgo; comunicacin del riesgo; gerencia de crisis; gestin expost del riesgo. Ninguna Tratar los riesgos; monitorear los riesgos; comunicar los riesgos; gerenciar la crisis; gestin expost. Mdulo II, seccines 2.3.3.5, 2.3.3.6, 2.3.3.7, 2.3.3.8 y 2.3.3.9
Polticas de administracin de riesgos
Mdulo III
Relacin con la Gua

Conceptos Condiciones mnimas previas al uso de la Gua Herramientas Localizacin en la Gua Otras referencias tiles Normas relevantes
Componentes
MECI - Subsistema de control de gestin Propsito (tomado del "Manual de Elemento implementacin" del MECI, DAFP, marzo de 2006.
Polticas de operacin
Establecer las guas de accin para la implementacin de las estrategias de ejecucin de la entidad pblica.
Procedimientos
Establecer los mtodos para realizar las tareas, la asignacin de responsabilidad y autoridad en la ejecucin de las actividades.
Actividades de control Controles

Controlar el comportamiento de factores crticos en la ejecucin de los planes y de los procesos de la entidad.
Prevenir o reducir el impacto de los eventos que ponen en riesgo la adecuada ejecucin de los procesos requeridos para el logro de los objetivos de la entidad pblica. Indicadores de gestin; tipos de indicadores; factores crticos de xito; factores clave de xito; ciclos de control. La entidad debe tener sus manuales de funciones y competencias actualizados.
Mapa estratgico; cuadro de mando integral; monitorear los riesgos; gerenciar la crisis; inventario de indicadores; cruce del inventario con el desdoblamiento de procesos; hoja de vida del indicador; ciclos de control.
En su orden: Mdulo II, seccin 1.2; Mdulo II, seccin 2.3.3; Mdulo II, seccin 2.1.
Norma tcnica de calidad NTCGP 1000: 2004 (www.dafp.gov.co).
Ley 87 de 2003, art. 4; Decreto 2145 de 1999, art. 14; Decreto 1537 de 2001, art. 2; Ley 872 de 2003; Decreto 4110 de 2004; Ley 190 de 1995; Cdigo Contencioso Administrativo, art. 3.
Indicadores
Figura 15. Subsistema de control de gestin Actividades de control
Manual de procedimientos
Regular la forma de llevar a cabo los procedimientos de la entidad pblica.
205
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MECI - Subsistema de control de gestin Relacin con la Gua Conceptos
Componentes
Elemento
Propsito (tomado del "Manual de implementacin " del MECI, DAFP, marzo de 2006.
Condiciones mnimas previas al uso de la Gua
Herramientas
Localizacin en la Gua
Otras referencias tiles
Normas relevantes
Informacin primaria
Grupos de inters; atributos de los grupos de inters; grupo latente; grupo discrecional; grupo exigente; grupo de riesgo; grupo dominante; grupo dependiente; grupo definitivo; expectativas y necesidades de los grupos de inters. Relacin de las fuentes de informacin primarias y secundarias.
Proveer informacin sobre las circunstancias con las que la organizacin est en permanente contacto con la ciudadana, los proveedores, los contratistas, las entidades reguladoras, las fuentes de financiacin y otros organismos, as como informacin sobre el ambiente poltico, las tendencias sociales, las variables econmicas, el avance tecnolgico, entre otros. Mdulo III, seccin 2.1 y seccin 2.2.
1) Gua para la evaluacin de la gestin pblica: herramienta para el ejercicio del control social; 2) Gua de rendicin de cuentas de la administracin pblica a la ciudadana. Estos documentos se pueden consultar en (www.dafp.gov.co).
Ley 134 de 1994; Ley 190 de 1995; Ley 594 de 2000; Ley 87 de 1993, arts. 1 y 2; Ley 909 de 2004
Informacin
Informacin secundaria
Proporcionar elementos de juicio a la ciudadana o partes interesadas para que verifiquen y determinen el grado de cumplimiento de los compromisos adquiridos por la entidad.
Identificacin y clasificacin de los grupos de inters; matriz de necesidades y expectativas de los grupos de inters; matriz de incidencia de los objetivos estratgicos de la entidad sobre los grupos de inters; matriz de incidencia de los grupos de inters sobre los objetivos estratgicos de la entidad; matriz de estrategias de gestin de la relacin con los grupos de inters.
Figura 16. Subsistema de control de gestin Informacin

Sistemas de informacin
Agilizar la obtencin de informes y hacer confiable la ejecucin de las operaciones internas, al igual que la generacin de datos e informacin dirigidas a la ciudadana y a las partes interesadas. Informacin; sistema de informacin; sistema de informacin misional; sistema de informacin de apoyo; sistema de informacin regulador; tipos de datos; procedimiento de procesamiento de informacin; procesos misionales; procesos de apoyo; desdoblamiento de procesos; cruz de malta. Inventario y caracterizacin de los sistemas de informacin de la entidad. Cruz de malta Mdulo II, seccin 2.2
Wilson, B. (1993). Sistemas: conceptos, metodologa y aplicaciones, Mxico: Grupo Noriega Editores.
Ley 87 de 1993, art. 4; Ley 594 de 2000; Documento Conpes 3072 de 2000; Directiva presidencial 02 de 2000; Ley 909 de 2004.
Mdulo III
Relacin con la Gua Conceptos Herramientas Localizacin en la Gua Condiciones mnimas previas al uso de la Gua Otras referencias tiles Normas relevantes
Componentes
MECI - Subsistema de control de gestin Propsito (tomado del "Manual de Elemento implementacin" del MECI, DAFP, marzo de 2006.
Comunicacin organizacional
Orientar la difusin de polticas y la informacin generada al interior (SIC) de la entidad pblica para una clara identificacin de los objetivos, las estrategias, los planes, los programas, los proyectos y la gestin de operaciones hacia los cuales se enfoca el accionar de la entidad. Mapa estratgico; ciclos de control; comunicacin de riesgos.
Relacin y caracterizacin de los Mdulo II, seccin 1.2; Mdulo Mapa estratgico; ciclos de mecanismos internos de II, seccin 2.1.3; Mdulo II, comunicacin empleados por la control; comunicacin de riesgos. seccin 2.3.3.7. entidad.
Kaplan, R., Norton, D. (1993). Putting the Balanced Scorecard to Work, Harvard Business Review, September-October.
Constitucin Poltica, arts. 16 y 20.
Comunicacin pblica
Comunicacin informativa
Garantizar la difusin de informacin de la entidad pblica sobre su funcionamiento, gestin y resultados en forma amplia y transparente hacia los diferentes grupos de inters.
Figura 17. Subsistema de control de gestin Comunicacin pblica

Garantizar la divulgacin, circulacin amplia y focalizada de la informacin y de su sentido hacia los diferentes grupos e inters. Grupos de inters; atributos de los grupos de inters; grupo latente; grupo discrecional; grupo exigente; grupo de riesgo; grupo dominante; grupo dependiente; grupo definitivo; expectativas y necesidades de los grupos de inters. Relacin y caracterizacin de los medios de comunicacin empleados por la entidad. Identificacin y clasificacin de los grupos de inters; matriz de necesidades y expectativas de los grupos de inters; matriz de incidencia de los objetivos Mdulo III, seccin 2.1 y estratgicos de la entidad sobre los seccin 2.2. grupos de inters; matriz de incidencia de los grupos de inters sobre los objetivos estratgicos de la entidad; matriz de estrategias de gestin de la relacin con los grupos de inters.
Medios de comunicacin
1) Gua para la evaluacin de la gestin pblica: herramienta para el ejercicio del control social; Ley 489 de 1998; Decreto 2170 2) Gua de rendicin de cuentas de la de 2002; Ley 850 de 2003; administracin pblica a la ciudadana. Decreto 3622 de 2005. Estos documentos se pueden consultar en (www.dafp.gov.co).
207
208
Componentes
MECI - Subsistema de control de evaluacin Propsito (tomado del "Manual de implementacin" del MECI, DAFP, Elemento marzo de 2006. Conceptos Localizacin en la Gua
Relacin con la Gua Condiciones mnimas previas al Herramientas uso de la Gua
Otras referencias tiles
Normas relevantes
Auto-evaluacin del control
Determinar la calidad y efectividad de los controles internos a nivel de los procesos y de cada rea organizacional responsable, permitiendo emprender las acciones de mejoramiento del control requeridas. Ninguna
Matriz de recursin/ funcin; mecanismo de cohesin.
Mdulo II, seccin 2.4.4.
Ley 87 de 1993; Decreto 2145 de 1999; Ley 489 de 1998.
Auto-evaluacin
Estructura organizacional; distribucin de discrecionalidad; mecanismo de cohesin; centralizacin y descentralizacin de funciones; monitoreo; coordinacin; negociacin de recursos.
Auto-evaluacin de la gestin
Observar el comportamiento de la gestin de los procesos de la entidad para asegurar el cumplimiento de las metas establecidas identificando las desviaciones sobre las cuales se deben tomar los correctivos necesarios. Indicadores de gestin; tipos de indicadores; factores crticos de xito; factores clave de xito; ciclos de control. Ninguna
Hoja de vida del indicador; ciclos de control.
Mdulo II, seccin 2.1.3.
Norma tcnica de calidad NTCGP Ley 87 de 1000: 2004 1993. (www.dafp.gov.co).
Evaluacin independiente Auditora interna

Realizar un exmen sistemtico, objetivo e independiente de los procesos, actividades, operaciones y resultados de una entidad pblica.

Verificar la existencia, nivel de desarrollo y el grado de efectividad del control interno en el cumplimiento de los objetivos de la entidad pblica.
Los instrumentos del Manual de implementacin" del MECI elaborado por el DAFP son suficientes.
Gua rol de las oficinas de control interno (www.dafp.gov.co).
Ley 87 de 1993; Decreto 1537 de 2001; Decreto 2145 de 1999. Gua rol de las oficinas de control interno (www.dafp.gov.co). Ley 87 de 1993; Decreto 1826 de 1994; Decreto 1537 de 2001.
Figura 18. Subsistema de control de evaluacin Auto evaluacin y evaluacin independiente
Los instrumentos del Manual de implementacin" del MECI elaborado por el DAFP son suficientes.
Mdulo III
Componentes Plan de mejoramiento institucional

Lograr un mejoramiento continuo y el cumplimiento de los objetivos institucionales de la entidad pblica integrando las acciones de mejoramiento que a nivel de sus procesos debe realizar.
MECI - Subsistema de control de evaluacin Propsito (tomado del "Manual de Elemento implementacin" del MECI, DAFP, marzo de 2006. Conceptos
Relacin con la Gua Condiciones Localizacin Otras referencias mnimas previas Herramientas tiles en la Gua al uso de la Gua
Normas relevantes
Planes de Plan de mejoramiento mejoramiento por procesos
Determinar las acciones de mejoramiento que a nivel de los procesos y de las reas deben adelantarse para fortalecer su desempeo y funcionamiento, en procura de las metas y resultados que garantizan el cumplimiento de los objetivos de la entidad en su conjunto. Determinar las acciones de mejoramiento que debe ejecutar cada uno de los servidores pblicos para mejorar su desempeo y el del rea organizacional a la cual pertenece.
Los instrumentos del Manual de implementacin" del MECI elaborado por el DAFP son suficientes. La aplicacin de todas las herramientas de la Gua permiten, a su vez, realizar un diagnstico del estado de los elementos de control del MECI que van ms all de la encuesta de percepcin. A partir de estos diagnsticos es posible elaborar los planes de mejoramiento individuales, de procesos e institucionales.
Gua metodolgica para la elaboracin de los acuerdos Ley 909 de 2005; de gestin Decreto 2770 de 2005. (www.dafp.gov.co).
Figura 19. Subsistema de control de evaluacin Planes de mejoramiento
Plan de mejoramiento individual
209
Mdulo III
Mitchell, R., Agle, B., Wood, D. (1997). Toward a theory of stakeholder identification and salience: defining the principle of who and what really counts, Academy of Management Review, Vol. 22, No. 4, pp: 853 886.
210
ANEXO 1
Ejemplos de aplicacin de algunas de las herramientas en entidades del distrito capital
En este anexo se presentan varios ejemplos de aplicaciones especficas de algunas de las herramientas desarrolladas en la Gua para el caso de varias entidades del Distrito. Cada herramienta se presenta en una hoja aparte.
211
Mdulo III
GERENCIA DE DESARROLLO MAPA ESTRATGICO

Orquesta Filarmnica de Bogot
VISIN
PERSPECTIVAS Ser una organizacin musical sinfnica lder en Latinoamrica, por la calidad en la ejecucin, produccin y divulgacin de los servicios de la Orquesta Filarmnica de Bogot y por su contibucin al bienestar y formacin del ciudadano. OBJETIVOS
COMUNIDAD
Lograr una Efectiva Inclusin Social
Mantener, cautivar e incrementar la asistencia y audiencia regular del pblico
Mejorar el servicio al ciudadano
PRODUCTOS Y SERVICIOS
Gestionar otros espacios de difusin y divulgacin Diversificar actividades
Promover nuevos talentos musicales
Consolidar imagen corporativa Desarrollar nuevas didcticas musicales
PROCESOS
Mejorar estructura organiz
Estandarizar procesos
Mejorar las competencias laborales y comportamentales DESARROLLO DEL TALENTO HUMANO Fortalecer el plan de capacitacin
Mejorar el clima laboral
Consolidar una cultura organizacional tica y de servicio
Gestionar ms recursos RECURSO TCNICO Y FINANCIERO Establecer alianzas estratgicas
Mejorar estructura tecnolgica y localiva
Generar planeacin institucional ms eficiente Racionalizar el uso de los recursos
ESTRATEGIAS
POSICIONAMIENTO
(COBERTURA)
CALIDAD
212
MAPA ESTRATGICO
Secretaria General MAPA ESTRATGICO: INFLUENCIAS DIRECTAS
PERCEPCIN CIUDADANA FRENTE A LOS SERVICIOS TRMITES POLTICAS DE SERVICIO
CIUDADANO
RED DE SERVICIOS COMUNICACIN EFECTIVA
PROCESOS
DESARROLLO INSTITUCIONAL
CONTRATACIN
SUMINISTROS
MEMORIA INSTITUCIONAL BIENESTAR COMUNICACIN ORGANIZACIONAL
JURDICA
APRENDIZAJE
CAPACITACIN
COMPETENCIAS EVALUACIN FINANCIERA
FINANCIERA
PRESUPUESTO
EJECUCIN
213
Mdulo III
MAPA ESTRATGICO
Instituto de Desarrollo Urbano
214
MATRIZ DE INFLUENCIA DIRECTA

Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot
Matriz de influencia directa calificacin de objetivos estratgicos

El objetivo de Sostenibilidad del recurso hdrico es responsabilidad de la Empresa y de la comunidad, por tanto est influenciada de manera fuerte por los objetivos apropiacin ciudadana y excelencia operacional. A su vez incide sobre el objetivo de Nuevos Negocios.
LIPSOR-EPITA-MICMAC
3 Nuevos Neg
2 Apropiac
ComprTraba
E celencia
Sost Finan
2 Sost RHid 3 2 Apropiac 3 Nuevos Neg 3 Sost Finan 3 3 3 E celencia 3 3 ComprTraba
Las influencias se puntan de 0 a 3, con la posibilidad de sealar las influencias potenciales: 0 : Sin influencia 1 : Dbil 2 : Media 3 : Fuerte P : Potencial
Sost RHid
3 3 3 3 3
El objetivo de apropiacin ciudadana incide sobre la Sostenibilidad del recurso hdrico y sobre la sostenibilidad financiera de la Empresa (capacidad y satisfaccin de pago). El objetivo de Nuevos negocios incide levemente sobre la apropiacin ciudadana y de manera fuerte sobre las Sostenibilidad financiera de la Empresa. El objetivo de Sostenibilidad Financiera incide sobre sostenibilidad del recurso hdrico. El objetivo de Excelencia Operacional incide sobre la sostenibilidad del recurso hdrico; apropiacin ciudadana, nuevos negocios y sostenibilidad financiera. El objetivo de Compromiso de los trabajadores incide sobre apropiacin ciudadana, nuevos negocios, sostenibilidad financiera y excelencia operacional.
215
Mdulo III
RESULTADOS DE LA MATRIZ DE INFLUENCIA DIRECTA

No.
1 2 3 4 5 6
Variable
Garantizar sostenibilidad recurso hdrico Motivar apropiacin ciudadana Consolidar presencia regional Garantizar la Sostenibilidad Financiera Alcanzar la excelencia en todas las operaciones Crear comunidad empresarial comprometida Totales
Total Lneas
2 6 4 3 12 12 39
Total de Columnas
9 7 8 12 3 0 39
Los objetivos de excelencia operacional y crear comunidad empresarial comprometida son los de mayor motricidad. Garantizar la sostenibilidad financiera es el de mayor dependencia, seguido de la sostenibilidad del recurso hdrico.
MODELO CLIENTE - PROVEEDOR

1.
CONCIERTOS EN VIVO
PBLICO HABITUAL Y NO HABITUAL
2.
PROGRAMAS DIDACTICOS
NIEZ EN EDAD ESCOLAR Y MSICOS JVENES INTRPRETES Y MUSICOS
3.
CONCURSOS JVENES INTRPRETES PROGRAMAS DE TELEVISIN
4.
POBLACIN CON PREFERENCIA DE MSICA SINFNICA POBLACIN CON FORMACIN MUSICAL Y POBLACIN CON PREFERENCIA DE MSICA SINFNICA. GREMIO MUSICAL
PROGRAMAS DE RADIO
BANCO DE PARTITURAS Y MEDIOS AUDIOVISUALES DISCOS COMPACTOS
POBLACIN CON PREFERENCIA MSICA SINFNICA
216
MODELO CLIENTE - PROVEEDOR

Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos (UAECOBB) PROVEEDORES GOBIERNO NACIONAL
Leyes Decretos Directivas Polticas
UAECOBB REDUCION DEL RIESGO

Reviciones Tcnicas Investigacin de incendios Proyectos Normativos Formacin y Capacitacin Prevencin del Riesgo Evaluacin y Mejoramiento de las Operaciones
CLIENTES
EMPRESAS INDUSTRIALES PERSONAL OPERATIVO COMUNIDAD EN GENERAL ESTABLECIMIENTOS COMERCIALES DIFERENTES ENTIDADES
(SENA, Escenarios Deportivos, etc.)
GOBIERNO DISTRITAL
Decretos Directivas Polticas
EAAB
Agua
COMUNIDAD EN GENERAL
Emergencias
ATENCION DE EMERGENCIAS
Generales Incendios Bsqueda y Rescate Accidentes Emergencia de Origen Natural Emergencias de Origen Antrpico Emergencias Qumicas Atencin de Accidentes Areos
PROVEEDORES DE EQUIPOS Y MATERIALES

Vehculos Uniformes Equipos Herramientas
ENTIDADES PROTECTORAS MEDIO AMBIENTE
ESTANDARES INTERNACIONALES
Normatividad
217
Mdulo III
MAPA DE PROCESOS
Unidad Administrativa Especial de Rehabilitacin y Mantenimiento Vial
MEJORA CONTINUA DEL SISTEMA DE GESTIN DE LA CALIDAD
R E Q U I S I T O S C L I E N T E
MACROPROCESOS DE DIRECCIN
Clientes: Ciudadanos Cualquier ente pblico o privado que requieran de nuestros servicios.
PROCESO DE PLANEACIN ESTRATGICA PROCESO GENERACIN DE RECURSOS PROCESO DE CONTROL PROCESO DE INVERSIN
MACROPROCESOS DE APOYO
PROCESO DE GESTIN JURDICA Y CONTRACTUAL PROCESO DE GESTIN FINANCIERA PROCESO ADMINISTRACIN DE BIENES E INFRAESTRUCTURA PROCESO DE ATENCIN AL USUARIO TALENTO HUMANO
MACROPROCESOS DE CONTROL
PROCESO CONTROL INTERNO DISCIPLINARIO
PROCESO DE GESTIN DOCUMENTAL PROCESO PRODUCCIN DE ASFALTO
S A T I S F A C C I N C I U D A D A N O
PROCESO CONTROL INTERNO
PROCESO SISTEMAS DE INFORMACIN Y TECNOLOGA
MACROPROCESOS MISIONALES
COMERCIALIZACIN DE SERVICIOS PARA LA GENERACIN DE RECUR SOS REHABILITACIN Y MANTENIMIENTO VIAL LOCAL APOYO INTERINSTITUCIONAL
SALIDAS: REHABILITACIN Y MANTENIIENTO DE LA MALLA VIAL, ATENCIN DE EMERGENCIAS
ENTRADAS: SOLICITUDES DE ARREGLO DE LA MALLA VIAL, INF. DE LA SEC DE LA MOVILIDAD, INVERSIN, EMERGENCIAS.
218
Unidad Administrativa Especial de Rehabilitacin y Mantenimiento Vial
RED DE PROCESOS
219
Mdulo III
MAPA DE PROCESOS
PROMESA DE VALOR Orquesta Filarmnica de Bogot

La Orquesta Filarmnica de Bogot se compromete a difundir y fortalecer la cultura musical sinfnica a todos los sectores de la poblacin, mediante la utilizacin efectiva de canales de comunicacin y alianzas estratgicas, apoyados en su talento humano.
REDUCCIN DEL RIESGO Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos (UAECOBB)
La Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos (UAECOBB) es una entidad encargada de la reduccin del riesgo a travs de la investigacin de incendios, capacitacin, prevencin, desarrollo de normas y polticas pblicas, emisin de conceptos, con el fin de mitigar la ocurrencia de hechos que pongan en riesgo la vida y el patrimonio de los habitantes del Distrito Capital mediante el ofrecimiento de escenarios seguros a travs de todos estos mecanismos.
220
GERENCIA DE COHESIN
DECLARACIN DE IDENTIDAD Orquesta Filarmnica de Bogot
La Orquesta Filarmnica de Bogot es un establecimiento pblico descentralizado, que presta servicios culturales, mediante ejecucin de conciertos y programas didcticos, grabacin y emisin de conciertos por radio y televisin, realizacin de concursos musicales, produccin de discos compactos y atencin en el banco de partituras y cintoteca, para generar un espacio cultural que rescate y preserve el patrimonio musical sinfnico universal y colombiano.
Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos (UAECOBB)

La Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos es una entidad responsable del ciclo de respuesta de atencin de emergencias e incidentes, a travs de la puesta en marcha de los protocolos, procesos y procedimientos de atencin y el fortalecimiento tcnico, tecnolgico y del patrimonio humano, con el fin de salvaguardar la vida de los habitantes del distrito capital y proteger el patrimonio de estos.

Conservar, captar, tratar, distribuir y vender agua potable, recolectar aguas servidas y lluvias a los habitantes de Bogot D.C. y municipios circunvecinos; mediante: la comercializacin, control, construccin, operacin y mantenimiento de las fuentes e infraestructura en el sistema de acueducto y alcantarillado; contribuyendo al sostenimiento hdrico y ambiental de la ciudad, satisfacer las necesidades de servicio de la comunidad y contribuir al desarrollo ordenado del Distrito Capital, cumpliendo as los fines sociales del Estado.
TASCOI
Transformacin: Prestar Servicios Culturales: Difusin de actividades sinfnicas. Fomento a la apreciacin de la msica sinfnica. Conservacin y servicios del material musical. Actores: directores musicales y solistas invitados, msicos y personal administrativo. Suministradores: compositores, arreglistas, luthiers, afinadores copistas, coristas, cantantes, representantes de artistas, productoras de radio y televisin, emisoras culturales, canales regionales, transportadores, publicistas, auditorios, hoteles, empresas de servicios pblicos, empresas de logstica pblicas y privadas, facultades de msica, Sayco y Acimpro. Clientes: conciertos en vivo, pblico habitual y no habitual. Estratos 2 a 6; todas las edades. Programas Didcticos, profesores de msica colegios distritales, nios y nias todos los estratos hasta los 12 aos; jvenes estudiantes de msica sinfnica. Programa de Radio y Televisin y Discos compactos, poblacin colombiana con preferencia a la msica sinfnica, estratos 3 a 6; mayores de 25 aos. Concursos Musicales, jvenes intrpretes de msica sinfnica; estratos 3 a 6, gremio musical. Banco de Partituras, gremio musical; entidades musicales sinfnica; estudiantes y profesionales de msica sinfnica; estratos 3 a 6. Cintoteca, gremio musical.
221
Mdulo III
Owners: Junta Directiva y Director General. Intervinientes: Concejo Distrital, Alcalda Mayor de Bogot, crticos de msica, organismos de control, entidades pblicas y privadas relacionadas con la msica y sindicato Asprofibo.
Secretara General
SECRETARIA GENERAL T A S C O I
Asistir al alcalde en el ejercicio de sus funciones, formular polticas para el fortalecimiento institucional, articular y coordinar las entidades distritales, mejoramiento continuo del servicio al ciudadano, promocin del desarrollo institucional, orientacin de la gestin jurdica, defensa judicial del DC, vigilancia y control sobre ESAL y conservacin de la memoria institucional. Alcalde Mayor, Secretario General, Directores, Subdirectores y personas vinculadas a los procesos. Congreso de la Repblica, Concejo de Bogot, Entidades nacionales y distritales, empresas de servicios pblicos, entidades sin nimo de lucro, comisin distrital de sistemas, Secretara de Hacienda, Secretara de Planeacin, Alcalde Mayor y la comunidad. Ciudadanos, ciudadanas y comunidad del DC, Alcalde Mayor, entidades pblicas, dependencias usuarias y personas jurdicas. Organizadores: Alcalde Mayor del DC, Secretario General Intervinientes: Congreso de la Repblica, Concejo de Bogot, organismos de control, ministerios, Presidencia de la Repblica, banca multilateral, DAFP, Secretara de Planeacin.
222
DELIMITACIN SISTMICA
Competencia
Conciertos en Vivo: Orquesta Sinfnica - conciertos en todo el pas. Compensar y Bibliotecas: recitales sinfnicos. Programas Didcticos: Grupos de Cmara: conciertos en localidades. Universidades: Talleres musicales. Discos Compactos: Orquesta Sinfnica produccin de discos. Programas de radio y televisin: El Conciertazo. Concursos de Jvenes Intrpretes: Alianza Colombo Francesa Concursos de apoyo al talento musical colombiano. Banco partituras y medios audiovisuales: Actualmente no tiene.
ORQUESTA FILARMNICA DE BOGOT
Intervinientes
Ser la organizacin lder en Latinoamrica por la calidad en la ejecucin, produccin y divulgacin de sus servicios y por su contribucin al bienestar y formacin del ciudadano. Concejo Distrital, Alcalda Mayor, organos de control, crticos de msica, entidades pblicas y privadas relacionadas con la msica y Sindicato Asprofibo.
Dueos
Junta Directiva - Director General
MISIN EN USO
La Orquesta Filarmnica de Bogot es un establecimiento pblico descentralizado, que presta servicios culturales, mediante ejecucin de conciertos y programas didcticos, grabacin y emisin de conciertos por radio y televisin, realizacin de concursos musicales, produccin de discos compactos y atencin en el banco de partituras y cintoteca, para generar un espacio cultural que rescate y preserve el patrimonio musical sinfnico universal y colombiano.
Productos/servicios
Conciertos en vivo, Conciertos pedaggicos, talleres, video conciertos, ensayos abiertos, concursos musicales, prstamo y consulta de partituras y cintoteca, discos compactos, programas de radio y televisin.
Visin
Insumos
Obras musicales (partituras), recursos locativos, tecnolgicos y humanos.
Clientes/beneficiarios Suministradores
Compositores y arreglistas, luthiers, afinadores copistas, coristas y cantantes, representantes de artistas, productoras de radio y televisin y canales regionales, transportadores, universidades, hoteles, empresas servicios pblicos, empresas de logstica pblicas y privadas, y Sayco y Acimpro.
Actores
Directores musicales y solistas invitados, msicos de planta y personal administrativo.
Conciertos en vivo: Pblico habitual y no habitual. Estratos 2 a 6. Todas las edades. Programas Didcticos: Profesores de msica colegios distritales. Nios y nias todos los estratos. Se hace nfasis en los estratos 1 y 2 - hasta los 12 aos. Jvenes estudiantes de msica sinfnica. Programa de Radio y Televisin y Discos Compactos: Poblacin colombiana con preferencia a la msica sinfnica. Estratos 2 a 6. Mayores de 25 aos. Concursos Musicales: Jvenes intrpretes de msica sinfnica. Estratos 2 a 6. Banco de Partituras y Cintoteca Gremio musical. Entidades musicales sinfnicas. Estudiantes y profesionales de msica sinfnica. Estratos 2 a 6.
223
Mdulo III

Delimitacin Sistmica. Atencin de Incendios, Emergencias conexas e incidentes con materiales peligrosos
224

Delimitacin Sistmica. Reduccin del riesgo.
225
Mdulo III
DELIMITACIN SISTMICA
Competencia
Empresas de Servicios Pblicos del sector
Alta Direccin de la Empresa Junta Directiva de la Empresa Gerente General Secretara General Gerentes Corporativos Comit Corporativo
Entes de regulacin y control

SSPD Y CRA Contralora General y de Bogot Min. Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Min. Industria, Comercio y Turismo Congreso de la Repblica Alcalda de Bogot Concejo de Bogot Procuradura y Personera Presidencia de la Repblica Secretaria Distrital de ambiente Corporaciones Autnomas Regionales Min. Hacienda y Crdito Publico Veedura Distrital Comits de Usuarios Sindicato EAAB-ESP Empresa de todos, con agua para siempre.
Insumos
Insumos agrcolas Agua cruda Insumos Qumicos Informacin tcnica y comercial Materiales, equipos y maquinaria de obra Software y hardware
MISIN EN USO
Conservar, captar, tratar, distribuir y vender agua potable, recolectar aguas servidas y lluvias a los habitantes de Bogot D.C. y municipios circunvecinos; mediante: la comecializacin, control, construccin, operacion y mantenimiento de las fuentes e infraestructura en el sistema de acueducto y alcantarillado; contribuyendo al sostenimiento hdrico y ambiental de la ciudad, satisfacer las necesidades de servicio de la comunidad y contribuir al desarrollo ordenado del Distrito Capital, cumpliendo asi los fines sociales del Estado
Bienes / Servicios actuales

Agua potable Recoleccin y Transporte aguas servidas Recoleccin y Transporte aguas lluvias Asesoria, capacitacin y manejo del recurso ambiental Servicio al Cliente Venta de Servicios Relacionados (se debe incluir en la mision en uso?)
Proveedores
Jardn Botnico Corporaciones autnomas regionales Cia. insumos qumicos y reactivos Comunidad y entidades del estado Cia. tecnologa Contratistas, Cia. materiales y equipos para obra
Visin
Funcionarios responsables de procesos misionales Trabajadores Gerencia Corporativa del Sistema Maestro Trabajadores Gerencia Corporativa del Servicio al Cliente Contratistas Aguas de Bogota (comercializacin a municipios)
Usuario
Habitantes de Bogot Alcaldas de municipios circunvecinos. Otras empresas de servicios a nivel nacional o internacional
226
DESDOBLAMIENTO DE COMPLEJIDAD
SECRETARIA GENERAL
GESTION JURIDICA
SERVICIOS AL CIUDADANO
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
GESTION DOCUMENTAL
ACOMPAAMIENTO AL ALCALDE
Administracin de Polticas del servicio Representacin Judicial del Distrito
Gestin Quejas Reclamos
Administracin de Polticas Fortalecimiento
Administracin de Polticas Comunicacin organizacional
Elaboracin Impresos y publicaciones
Acopio Procesamiento y servicio Documentacin patrimonial
Gestin Conserjeras y Programas especiales
Administracin de Canales Servicios
Seguimiento Medicin del Servicio
Administracin de Polticas Comunicacin externa
Administracin de Polticas TICS
Administracin Sistema de archivos Asesoria Y Estudios
Monitoreo Informacin y coordinacin
Inspeccin vigilancia y control ESAL
Coordinacin Gestin Jurdica Distrital
Acompaamiento protocolario
227
Mdulo III
DESDOBLAMIENTO DE COMPLEJIDAD
OFB PRESTACIN SERVICIOS CULTURALES DIFUSIN FOMENTO

Produccin Disco Ejecucin de Conciertos Grabacin y emisin de programas Televisin No habituales Radio Consulta Banco Partitura Actividades didcticas Venta Prstamo
ATENCIN
Habituales
Didcticos de Temporada Ensayos abiertos Video conciertos Seminarios didctico
Concursos Musicales Talleres musicales Recitales universitarios Didcticos Localidades
228
MODELO TECNOLGICO
Orquesta Filarmnica de Bogot DIRECCIONAMIENTO ESTRATEGICO
Prestacin Servicios Culturales
PROVEEDORES
Fomento a la apreciacin de la msica sinfnica
Difusin de msica sinfnica
Atencin banco de partituras y cintoteca
Apoyo: Administrativo y Operativo
USUARIOS
229
Mdulo III
MODELO TECNOLGICO
Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos (UAECOBB) REDUCCION DEL RIESGO
Informacin de los requisitos para la inspeccin
ATENCION A EMERGENCIAS
Solicitud del usuario
Recepcin y filtra llamada (NUSE)
Recepcin de llamada a la central de bomberos (NUSE)
Entrega del radicado de la inspeccin
Despacho a la estacin que competa
Vista al establecimiento por parte de los bomberos Entrega del concepto al cliente Aplicacin del procedimiento segn la emergencia
Activacin de maquinaria y recursos
230
ANEXO 2
Normas relevantes al MECI
Un contexto normativo general del control interno en Colombia se puede apreciar en la siguiente grfica.
CONTEXTO NORMATIVO DEL CONTROL INTERNO

Art. 209 Control Interno Art. 269 CONSTITUCIN POLTICA Art. 189 Control de gestin Control fiscal
Control Contanble Control Disciplinario
Ley 87 de 1991
Decreto 1876 de 1994 Decreto 1537 de 2001 Decreto 1599 de 2005 Decreto 2145 de 1999 Conpes 3294 de 2004 (Sinergia) Resoluciones orgnicas (5580 de 2004) Resolucin 948 de 2004 Art. 34 Deberes de los servidores pblicos.
Ley 489 de 1998 Ley 152 de 1994
Art. 343 Art. 267 Art. 268 Art. 354 Art. 277
Ley 42 de 1993 Ley 298 de 1996 Ley 734 de 2002
La gran mayora de estas normas, as como las que se relacionan con los elementos del MECI que se presentaron en este mdulo, pueden descargarse de la pgina del Departamento Nacional de la Funcin Pblica (www.dafp.gov.co).
231
Mdulo III
ANEXO 3
Glosario de trminos tcnicos
Actores: son los agentes responsables por adelantar los procesos de la entidad. Actualidad de un indicador: es el valor que toma un indicador en el momento de hacer la medicin. Acuerdos ticos: son declaraciones explcitas que en relacin con las conductas de los servidores pblicos, son acordadas en forma participativa para la consecucin de los propsitos de la entidad, manteniendo la coherencia de la gestin con los principios consagrados en la Constitucin Poltica, la ley y la finalidad social del Estado. Agentes: son todas aquellas entidades, grupos de entidades, personas o grupos de personas que son afectadas o pueden afectar los procesos misionales de una entidad. Amenazas: aquellos eventos que no controla la entidad y que pueden afectar negativamente su operacin. Anlisis de riesgos: proceso que permite identificar, clasificar y evaluar los riesgos de un proceso. Anlisis holstico: es un oxmoron, es decir, una aparente contradiccin de trminos por cuanto etimolgicamente anlisis proviene de dividir mientras que holstico significa indivisible. Mantener un balance entre estos dos aspectos es justamente el aporte de la visin sistmica de un fenmeno. rbol de causa raz (ACR): herramienta que permite describir las relaciones entre las causas y las consecuencias de los riesgos. Tambien se conoce como diagrama de espina de pescado. rea autnoma (o variables autnomas): son los objetivos con baja motricidad y dependencia y por ello no tienen un alto impacto sobre la entidad. rea clave (o variables claves): son los objetivos que tienen la doble propiedad de alta motricidad y dependencia. por lo por tanto pueden mover y ser movidos y por eso se vuelven vitales en la gestin de la entidad. rea de resultado (o variables de resultado): son los objetivos que tienen una muy baja motricidad pero una alta dependencia. rea intermedia (o variables reguladoras): son aquellos objetivos que tienen la doble propiedad de mediana motricidad y dependencia. por lo tanto son importantes en la gestin de la entidad. rea motora (o variables determinantes): agrupa los objetivos con gran motricidad o sea aquellos que mueven la entidad. Aspecto de medicin: delimita el mbito especfico que se medir en un dominio de accin. Por ejemplo la cobertura de la educacin bsica primaria en Bogot. Atributos de los grupos de inters: permiten clasificar los grupos de inters segn su grado de poder, legitimidad y urgencia. Autocontrol (1): en el contexto de la presente Gua, es el control intrnseco de las actividades realizadas por cada servidor pblico. Autocontrol (2): es la capacidad que ostenta cada servidor pblico para controlar su trabajo, detectar desviaciones y efectuar correctivos para el adecuado cumplimiento de los resultados que se esperan en el ejercicio de su funcin,
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de tal manera que la ejecucin de los procesos, actividades y/o tareas bajo su responsabilidad, se desarrollen con fundamento en los principios establecidos en la Constitucin Poltica (Decreto 1599 de 2005, anexo tcnico). Autogestin (1): en el contexto de la presente gua, es el control intrnseco de las actividades asociadas con los roles (o los cargos) y sus relaciones en los procesos de la entidad. Autogestin (2): es la capacidad institucional de toda entidad pblica para interpretar, coordinar, aplicar y evaluar de manera efectiva, eficiente y eficaz la funcin administrativa que le ha sido asignada por la constitucin, la ley y sus reglamentos (Decreto 1599 de 2005, anexo tcnico). Autorregulacin (1): en el contexto de la presente Gua, es la capacidad de formular, promulgar, ejecutar y verificar el cumplimiento de las normas internas relacionadas con el control interno de la entidad. Autorregulacin (2): es la capacidad institucional para aplicar de manera participativa al interior de las entidades, los mtodos y procedimientos establecidos en la normatividad, que permitan el desarrollo e implementacin del sistema de control interno bajo un entorno de integridad, eficiencia y transparencia en la actuacin pblica (Decreto 1599 de 2005, anexo tcnico). Clientes: son los agentes que reciben los bienes o servicios que ofrece la entidad. Tambin se denominan como beneficiarios o usarios. Coeficiente estratgico: permite diagnosticar la capacidad estratgica de una entidad situndola en uno de tres estadios de desarrollo: incipiente, medio y avanzado. Comunicacin del riesgo: proceso cuyo propsito es socializar el tema de riesgos dentro de la entidad para que haya una accin conjunta y unificada en su tratamiento. Comunicacin: es un proceso de coordinacin de acciones. Control de segundo grado: es un control externo sobre el mecanismo de control ejercido por una institucin especializada sobre otra. Control de segundo orden: es aquel que se realiza sobre los sistemas de control de una organizacin para asegurar la existencia y efectividad de dichos sistemas. Puede realizarse externamente, como cuando la CGR evala los mecanismos de control que ha desarrollado una entidad, o puede ser realizado internamente cuando la oficina de control interno de una entidad evala sus propios sistemas de control. Control externo: se ejerce desde fuera del proceso en consideracin, por ejemplo, las auditorias tradicionales (financiera, legal, de gestin, fsica, entre otras). su propsito es asegurar la cohesin organizacional en el dominio donde tal proceso se realiza con respecto a parmetros acordados previamente. Este tipo de control suele ser espordico, pero regular. Control interno (1): es un sistema de actividades inmersas en los procesos de la entidad cuya operacin interrelacionada apunta al logro de los objetivos institucionales de la entidad. Control interno (2): es un sistema integrado por el esquema de organizacin y el conjunto de los planes, mtodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificacin y evaluacin adoptados por una entidad con el fin de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, as como la administracin de la informacin y los recursos se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes, dentro de las polticas trazadas por la direccin y en atencin a las metas u objetivos previstos (Ley 87 de 2003, art. 1). Control intrnseco: es aquel que se encuentra inmerso en las actividades que desarrolla una organizacin. Los llamados crculos de calidad, en su operacin, son un ejemplo claro de control intrnseco.
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Mdulo III
Control organizacional: se define como un proceso cuyo propsito es cerrar la brecha entre el estado actual que se observa en la organizacin y el estado futuro que se desea alcanzar. Criterio de comparacin: permite formarse un juicio sobre el estado actual del indicador. Para esto el criterio de comparacin debe incluir una condicin (que se especifica por medio de un operador lgico: mayor que, menor que, igual a, pertenece al conjunto, entre otros) y un conjunto de valores esperados. El criterio para el caso de la cobertura de la educacin primaria en Bogot puede ser mayor al 70 %, lo cual significa que un valor del indicador menor o igual al 70% se interpretara como un estado no adecuado para la gestin de la educacin bsica primaria en el Distrito Capital. Cruz de malta: herramienta que pemite observar el alineamiento entre procesos y sistemas de informacin en una entidad. Cuadro de mando integral: es un instrumento en donde se plasman, para cada objetivo estratgico de la entidad, sus metas, indicadores e iniciativas asociadas. El cuadro permite hacer un seguimiento al desarrollo de los objetivos estratgicos de la entidad. Definicin operacional: permite el clculo numrico del indicador como una funcin de un conjunto de variables. Delimitacin sistmica de la entidad: consiste en especificar cules son los bordes del sistema organizacional que se est estudiando. En otras palabras, identificar aquellos procesos que definen el quehacer de la entidad as como los agentes que participan en l. Desdoblamiento de procesos: es un grfico que permite describir los procesos misionales de una entidad organizados jerrquicamente segn los criterios tecnolgicos, geogrficos, de tiempo y de segmentacin. Discrecionalidad: es delegacin ms capacidad de accin. Equivale al trmino empoderar. Distribucin de discrecionalidad: es el proceso mediante el cual se define el nivel de discrecionalidad en los procesos de apoyo de una entidad con respecto a sus procesos misionales. Dominio de accin de un indicador: es el contexto en el que se interpreta un indicador. Efectividad: mide el grado de cumplimiento del propsito de un proceso. Responde a la pregunta para qu se hizo? Eficacia: mide el cumplimiento de metas de un proceso. Responde a la pregunta qu se hizo? Eficiencia: mide el uso ptimo de los recursos necesarios para realizar un proceso. Responde a la pregunta cmo se hizo? Estilos de direccin: se refiere a la manera particular en que una persona encargada de un proceso organizacional desarrolla su rol. Estrategias de gestin: se concentran en la manera en que se organizan y utilizan los recursos del proceso bajo observacin. Estrategias de inversin: tienen como propsito modificar (aumentar, redistribuir o alterar de alguna manera permanente) los recursos necesarios para llevar a cabo el proceso. Estructura organizacional: es el conjunto de roles, recursos y sus relaciones que desarrollan la misin-en-uso de una entidad.
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Evaluacin de riesgos: proceso mediante el cual se priorizan los riesgos luego de conocer su naturaleza y sus causas. Factores clave de xito: son aquellos aspectos en los cuales la gestin debe ser exitosa para asegurar que la estrategia de la administracin de la entidad ha sido desarrollada a cabalidad. En el sector pblico, los factores claves de xito estn normalmente asociados con las estrategias que define cada nueva administracin para cumplir con las metas que se ha fijado de acuerdo con sus propias prioridades. Factores crticos de xito: son aquellos aspectos esenciales para la viabilidad de la entidad. En otras palabras, si la gestin en uno de estos factores falla, es probable que la existencia misma de la organizacin est en entredicho. Gerencia de cohesin: esta gerencia integra todos aquellos procesos internos que permiten coordinar, monitorear y cohesionar los procesos misionales que desarrolla la entidad. Es decir, asegura la calidad de los bienes y servicios que ofrece la entidad de acuerdo con parmetros de eficacia, eficiencia, efectividad y dems estndares acordados (economa, ecologa, entre otros). Gerencia de crisis: es un proceso que se activa en caso de que efectivamente suceda un siniestro dentro de la entidad. Para ello se busca tener un protocolo que, de acuerdo con el plan de contingencia y continuidad que se haya diseado en la etapa de tratamiento, se pueda desarrollar de una manera coordinada y con los debidos escalamientos en su accionar. Gerencia de desarrollo: esta gerencia, si es posible y necesario, redefine o actualiza el contexto de la misin y la visin de la entidad. Tambin anticipa cambios en su entorno: en las necesidades de sus clientes (usuarios o beneficiarios), en la tecnologa necesaria para su quehacer organizacional, en las relaciones con sus suministradores, en el comportamiento y la estrategia de la competencia si esta existe o en las normas que regulan su operacin.| Gerencia de desempeo: la gerencia de desempeo de una organizacin (pblica o privada) rene todos aquellos procesos tendientes a gestionar las relaciones de la entidad con su entorno actual. El entorno de una entidad est constituido por sus clientes (beneficiarios o usuarios), sus suministradores (o proveedores), su competencia (si esta existe en el mbito de operacin de la entidad) y sus reguladores. Gestin de riesgos: es el proceso por medio del cual las organizaciones en todas las industrias valoran, controlan, explotan, financian y monitorean el riesgo de todas las fuentes con el propsito de incrementar el valor a los grupos de inters. Gestin expost del riesgo: busca generar un proceso de reflexin interna y compartida que permita a la entidad capitalizar las experiencias acumuladas con esta visin de gestin de sus riesgos. Grupo de riesgo: se denominan as a los grupos que tienen poder para influir sobre la entidad y adems tienen urgencia para satisfacer sus expectativas y necesidades, pero carecen de legitimidad (vg. Algunos trabajadores no sindicalizados). Grupo definitivo: son aquellos grupos que poseen los tres atributos, son legtimos, tienen urgencia y pueden ejercer gran poder sobre la entidad (vg. organismos de control y algunos grupos de usuarios). Grupo dependiente: son grupos considerados como legtimos por la entidad que, adems, tienen urgencia sobre la satisfaccin de expectativas y necesidades pero carecen de poder para influir sobre el quehacer de la entidad (vg. Algunas asociaciones de usuarios y algunos grupos ecolgicos); Grupo discrecional: son grupos de alta legitimidad pero de poca urgencia y carecen de poder para influir en la entidad (vg. Algunas ONGs);
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Mdulo III
Grupo dominante: son aquellos grupos que aunque no tienen urgencia si poseen legitimidad y poder de influir (vg. proveedores nicos); Grupo exigente: se caracterizan porque tienen mucha urgencia por satisfacer sus necesidades pero carecen de poder y de legitimidad (algunos grupos de protesta); Grupo latente: pueden ejercer un gran poder sobre la entidad pero carecen de legitimidad y de urgencia (vg. un grupo al margen de la ley); Grupos de inters: es cualquier grupo (formal o informal de individuos o entidades) que pueda afectar o ser afectado por el logro de los objetivos de la organizacin en foco. Hoja de vida de un indicador: es un formato en donde se registran las caractersticas ms relevantes de un indicador. Indicador de gestin: es el resultado de una funcin calculada peridicamente en un dominio de accin. El valor que se obtiene de aplicar la funcin indica el estado en que se encuentra el aspecto que mide el indicador en ese dominio de accin; por ejemplo, la cobertura de educacin bsica primaria en las escuelas pblicas en el distrito capital en un mes y un ao determinados. ndice de desempeo: mide el balance entre la gestin del presente y la inversin del futuro en el aspecto al que se refiere el indicador correspondiente. ndice de latencia: se calcula como el cuociente entre el ptimo efectivo de un indicador y el ptimo potencial del mismo indicador o viceversa segn sea la definicin operacional del indicador. Un valor bajo de latencia indica un bajo nivel de inversin o que esta no causa los efectos esperados sobre el indicador respectivo. Su dimensin temporal es el futuro. ndice de logro: se calcula como el cuociente entre el valor de actualidad de un indicador y el ptimo efectivo del mismo indicador o viceversa segn sea la definicin operacional del indicador. Un valor bajo de logro indica problemas en la gerencia (o gestin) de recursos. Su dimensin temporal se refiere al presente ndice de Myers Briggs: es un mtodo comn para diferenciar estilos de direccin. Se construye con base en la identificacin de cuatro preferencias a partir de la forma en que una persona se hace cargo de los siguientes aspectos propios de la gestin organizacional: hacia dnde prefiere enfocar sus acciones?, cmo prefiere procesar la informacin?, cmo prefiere tomar decisiones? y cmo prefiere organizar sus actividades? ndice: es el cuociente entre dos valores de un indicador. Informacin: se define como datos ms significado (o propsito). Esto quiere decir que los datos se convierten en informacin en el momento en que se les asigna un propsito, es decir, cuando tcita o explcitamente se establece para qu van a ser utilizados. Iniciativas: son actividades, programas, proyectos o esfuerzos especiales que, contando con recursos asignados (humanos, tcnicos, financieros, etc.) apuntalan o contribuyen al logro de uno o varios objetivos estratgicos. En el caso del sector educativo, algunas iniciativas podran ser construir un colegio o implementar un programa contra la desercin acadmica. Intervinientes: son agentes que no forman parte de la entidad, pero pueden afectar su operacin como resultado (intencional o no) de sus acciones. Tpicamente la competencia (cuando esta existe) y los reguladores de una entidad conforman sus intervinientes.
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Legitimidad: en este contexto, se refiere a la percepcin generalizada de que las acciones de un grupo son deseables o apropiadas de acuerdo con un conjunto de expectativas socialmente aceptadas tales como normas, valores, creencias y modelos mentales compartidos. Mapa de procesos: es un diagrama que describe los macroprocesos y principales procesos de una entidad. Mapa estratgico: es la representacin grfica de los objetivos planificados para el logro de la estrategia o poltica de una entidad. Matriz de anlsis estructural (MAE): permite identificar los objetivos estratgicos de mayor motricidad o grado de incidencia. Matriz de recursin/funcin: esta matriz cruza los procesos misionales de una entidad con sus procesos de apoyo y permite realizar una distribucin de discrecionalidad en la entidad. Matriz RAM (Risk Assessment matrix): se utiliza para registrar cul es el nivel de riesgo, es decir, cul es la magnitud de sus consecuencias y la frecuencia con que se puede presentar. Mecanismo de cohesin: conjunto de actividades interrelacionadas que permiten balancear el nivel de discrecionalidad de un proceso asegurando su cohesin entre los procesos misionales que apoya. Mecanismo de coordinacin: el propsito de este mecanismo es evitar (o anticiparse) a la ocurrencia de quiebres en la realizacin del proceso como consecuencia de la discrecionalidad. La conformacin de comits que se renen peridicamente para tratar casos atpicos; la redaccin y divulgacin de manuales, estndares y formatos; el empleo de sistemas de informacin y la realizacin de cursos de entrenamiento son todos ejemplos de mecanismos que ayudan a una coordinacin entre procesos de apoyo que han sido delegados. Mecanismo de formulacin de polticas centralizadas: permite la definicin y divulgacin de polticas, pautas y condiciones o restricciones generales que facilitan la regulacin del proceso de apoyo. Estas reflejan el ethos organizacional, los principios y valores de la entidad y, por lo tanto, no son negociables. Ejemplos de estas son normas internas sobre calidad; principios sobre equidad de gnero en la contratacin de personal; polticas sobre contaminacin del medio ambiente; normas sobre seguridad industrial; restricciones sobre el uso de software pirata; polticas sobre el empleo de plataformas de comunicacin, etc. Mecanismo de monitoreo: su propsito es asegurar la estabilidad de los compromisos y acuerdos establecidos al momento de distribuir discrecionalidad en el proceso de apoyo bajo consideracin. Las actividades de auditoria son propias de este mecanismo de monitoreo. Mecanismo de negociacin de recursos: es necesario para que la delegacin de un proceso pueda ser efectiva. El mecanismo incluye acordar indicadores y metas que puedan usarse para medir la gestin del responsable del proceso. Medicin en tiempo real: ocurre cuando el tiempo del ciclo de control es muy similar al tiempo de medicin del indicador. MICMAC: Matriz de Impacto Cruzado con Multiplicacin Aplicada a una Clasificacin. Es una aplicacin que permite construir la matriz de anlisis estructural (MAE). En la siguiente direccin de internet: http://www.3ie. fr/lipsor/ se puede obtener gratuitamente con la gua de operacin correspondiente. Misin expuesta: es el texto que plantea la razn de ser de una entidad. Misin-en-uso: es la que se deriva de observar los procesos que realiza una entidad de manera cotidiana.
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Mdulo III
Modelo de control: describe los componentes de un proceso cclico de monitoreo de la gestin de un proceso. Modelos de segmentacin: describen la manera en que una entidad agrupa sus procesos misionales de acuerdo a la segmentacin del mercado que realiza para ofrecer bienes o servicios diferenciados. Modelos de tiempo: describen la forma en que una entidad agrupa sus procesos de acuerdo a las necesidades de establecer turnos en su operacin. Modelos estructurales: son descripciones de la forma en que una entidad agrupa sus procesos. Modelos geogrficos: describen la forma en que una entidad distribuye geogrficamente sus procesos. Modelos tecnolgicos: es un diagrama de flujo que describe las relaciones entre los macro-procesos de una entidad. Monitorear la estrategia: proceso mediante el cual se hace un seguimiento al cumplimiento de los objetivos estratgicos de una entidad. Monitorear la operacin: proceso mediante el cual se hace un seguimiento a la gestin de los procesos de una entidad. Monitoreo del riesgo: proceso que busca realizar un seguimiento al comportamiento del riesgo, determinar sus ndices y alertas tempranas. Objetivos: enuncian el estado final deseado hacia el cual est dirigida la accin de la entidad, rea, proyecto, proceso, programa o plan. Por ejemplo, un objetivo de la Secretaria de Educacin puede ser lograr una cobertura total en educacin bsica primaria para la poblacin menor de diez aos. ptimo efectivo: es el mximo valor (o el mnimo, segn sea el sentido de interpretacin del indicador), que puede tomar el indicador aceptando las restricciones actuales de la entidad. ptimo potencial: es el mximo valor (o el mnimo, segn sea la interpretacin del indicador) que este tomara si la gerencia de la entidad invirtiera para reducir (o eliminar) las restricciones actuales. Este valor es el resultado de un proceso de negociacin de recursos y refleja los compromisos adquiridos. Organizadores: son los agentes responsables por la gerencia de la entidad y tienen, adems, la capacidad para modificar sus procesos misionales. Pactos de integridad: su finalidad se centra en dar seales de integridad y transparencia, para prevenir sobornos, desde las entidades pblicas en los procesos de contratacin, por excelencia el escenario de negocios entre el sector pblico y sector privado. Peligro: son eventos adversos que se originan en una entidad. Perspectiva de conocimiento y aprendizaje: identifica las necesidades de capital organizacional, capital intelectual y capital tecnolgico necesarias para adelantar los procesos y generar los productos y los servicios que brinda la entidad. En otras palabras, es el conjunto de activos intelectuales que deben desarrollarse para aprender y mejorar continuamente; por ejemplo, conocimientos, destrezas y actitudes, motivacin y entendimiento de la estrategia. Busca responder la pregunta: cmo debe nuestra entidad aprender e innovar para alcanzar sus objetivos? Perspectiva de procesos: aglutina los procesos requeridos para hacer realidad la promesa de valor y obtener as la satisfaccin del ciudadano; por ejemplo, atencin de solicitudes y de imprevistos, tiempos de respuesta y facilidades de atencin. La pregunta que ayuda a delimitar esta perspectiva es: en qu procesos debemos ser excelentes para satisfacer las necesidades de los ciudadanos?
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Perspectiva del ciudadano: refleja los trminos en que la promesa de valor se ha diseado para alcanzar el fin ltimo de la entidad; por ejemplo, calidad del servicio, precio, oportunidad, calidad de la atencin, cobertura de los tipos de servicios. Mide las expectativas que los ciudadanos tienen sobre los bienes y servicios que se ofrecen. La pregunta que ayuda a precisar el alcance de esta perspectiva es la siguiente: cules son las necesidades prioritarias de los ciudadanos que debemos atender o satisfacer? Perspectiva financiera: se refiere tanto a los objetivos asociados al financiamiento de la entidad, sus costos e ingresos, como a la rentabilidad. Tiene en cuenta aspectos como eficiencia en la ejecucin presupuestal, eficiencia en el recaudo, manejo del portafolio y gestin del riesgo, entre otros. Su propsito es asegurar y garantizar las promesas de valor ofrecidas. Esta perspectiva busca responder las preguntas: a) de qu manera podemos garantizar el manejo eficiente y transparente de los recursos financieros y la capacidad de generar excedentes para transferir al Distrito? (para las entidades que aplique); y b) qu objetivos financieros debemos lograr para ser exitosos? Perspectivas: son las dimensiones para describir el desempeo estratgico de la entidad en la forma de construir la promesa de valor hacia la comunidad y la ciudadana. Poder: la capacidad para influir en el logro de los objetivos de la entidad por parte del grupo de inters. Procedimiento de procesamiento de informacin: es un conjunto de actividades mediante las cuales se transforman tipos de datos. Estos procedimientos pueden ser manuales o automatizados. Estos ltimos suelen ser los componentes de sistemas de informacin ya existentes en la entidad. Procesos de apoyo: apoyan los procesos misionales. Procesos misionales: desarollan la promesa de valor de la entidad. Promesa de valor: es el resultado o contribucin que una entidad hace al ciudadano, usuario o cliente. En el caso de una entidad Distrital, se refiere a los beneficios que este recibe en el marco legal vigente del estado social de derecho. Por ejemplo, atender expectativas de sectores o actores externos clave en aspectos relacionados con salud, seguridad, medio ambiente o educacin. Propsito sistmico de un proceso: se refiere a la razn de ser del proceso. Suelen distinguirse cuatro: coordinar, monitorear, proveer inteligencia y definir la estrategia. Reportes por excepcin: es una estrategia de informacin en donde los responsables de observar el valor de los ndices nicamente recibirn reportes cuando algo vaya mal, es decir, cuando los valores calculados estn por fuera de aquellos definidos como esperados (o aceptables). Riesgo aceptable: es aqul que la entidad est dispuesta a tolerar en su operacin diaria. Riesgo inherente: aparece en la interseccin entre el grado de vulnerabilidad de la organizacin en un dominio y el grado de la amenaza de un evento en ese dominio. Riesgo residual: es el riesgo que permanece despus de que se han tomado las medidas de salvaguarda o tratamiento para reducir los efectos de un evento adverso. Riesgo: es la posibilidad de que suceda algo que tendr un impacto (negativo o positivo) en la gestin (global o de un mbito determinado) de una entidad. De aqu que el riesgo se mida en funcin de dos aspectos: la posibilidad de su ocurrencia y las consecuencias correspondientes de llegar a suceder. Riesgos con terceros: relacionados con daos o afectaciones a los grupos de inters de la entidad.
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Mdulo III
Riesgos de conocimiento: asociados con daos por la prdida del conocimiento e informacin vital para el desarrollo de las actividades de una entidad. En el caso de las entidades del Distrito pueden ocurrir, por ejemplo, por la prdida de fichas catastrales para el pago de impuestos. Riesgos de imagen: generan un dao en la confianza por parte de la ciudadana hacia la institucin. En el caso de las entidades distritales, estos riesgos se pueden relacionar con la confianza que tiene la ciudadana en las decisiones de la administracin. Riesgos de recursos: asociados a daos en insumos, materias primas, y, en general, en los suministros que permiten desarrollar el objeto social. Riesgos financieros: asociados con daos en los activos de la entidad o en su capacidad para producir ingresos. Para el caso del Distrito, un ejemplo podra ser la destruccin de una planta de tratamiento. Riesgos fiscales: estn relacionados con daos por incumplimiento de obligaciones tributarias. Riesgos legales: relacionados con sanciones de tipo legal como intervenciones, multas, prdida de una licencia de operacin o de la personera jurdica, entre otros. Estos riesgos suelen estar vinculados tambin con sanciones econmicas. Un ejemplo relevante para las entidades distritales puede ser la liquidacin de una empresa de servicios pblicos como la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot (EAAB) Riesgos operacionales: se refieren al dao o degradacin que limita o restringe el desarrollo normal de los procesos, la produccin y entrega de productos y la prestacin de servicios. En el caso de las entidades distritales, se puede mencionar la limitacin para suministrar un servicio pblico. Riesgos regulatorios: asociados con los daos ocasionados por la violacin de una prescripcin u obligacin legal, por ejemplo, el incumplimiento de la presentacin de estados financieros ante la Contralora Distrital. En algunos casos, no hay gran diferencia entre los riesgos legales y los regulatorios. Riesgos tecnolgicos: se refieren al dao de sistemas o equipos. Sistema de control interno: es un sistema de actividades humanas interrelacionadas que asegura el desarrollo de las capacidades de autocontrol, autorregulacin y autogestin en una organizacin. Sistema de informacin de apoyo: respaldan los procesos de apoyo de la entidad, por ejemplo, el sistema de informacin de la nmina de una institucin o el sistema de informacin relacionado con el inventario de activos de la entidad. Sistema de informacin misional: apoyan los procesos misionales de la entidad, por ejemplo, el sistema de banca por internet que permite realizar transacciones entre las cuentas de un cuenta-habiente, o el sistema de informacin catastral del Distrito. Sistema de informacin regulador: apoyan los procesos de monitoreo, control y toma de decisiones, por ejemplo el cuadro de mando integral que permite monitorear la estrategia de una entidad o el sistema de informacin de indicadores de gestin. Sistema de informacin: son recursos tecnolgicos que posibilitan el desarrollo de las actividades recurrentes de la organizacin. Sistema: en el contexto de esta Gua, un sistema es un conjunto de actividades humanas interrelacionadas que apuntan a un propsito.
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Suministradores: son los agentes que proveen los insumos necesarios para realizar los procesos misionales de la entidad. TASCOI: es un nemnico til para recordar los principales agentes de una entidad: Actores, Suministradores, Clientes, Organizadores, Intervinientes. Tiempo de medicin del indicador: corresponde a la frecuencia de medicin del indicador respectivo. Tiempo del ciclo de control: se refiere al tiempo que transcurre desde el momento en que el responsable del proceso se percata de que existe una diferencia entre el valor actual del indicador y el valor esperado del mismo hasta el momento en que las decisiones que toma afectan nuevamente el valor del indicador. Este tiempo depende de los procesos de comunicacin que caracterizan el control de gestin del proceso correspondiente. Tipos de datos: es un agrupamiento jerrquico de datos. Tipos de indicadores: clasificacin de indicadores de gestin de procesos de una entidad. Tratamiento del riesgo: proceso que tiene como propsito determinar el riesgo residual con el cual la entidad debe convivir, establecer el conjunto de salvaguardas que se deben adoptar para reducir el riesgo inicial y formular los planes de contingencia que permitan la recuperacin de la entidad y su continuidad en el servicio en caso de un siniestro. Urgencia: se refiere al grado con el cual las demandas de un grupo requieren de atencin inmediata. Vectores: describen las estrategias o programas para alcanzar la promesa de valor. Es una clasificacin asociada a una cadena de objetivos que atraviesa las cuatro perspectivas comunes y que por s sola tiene un sentido y una coherencia particular para alcanzar la promesa de valor. En general, los vectores estn asociados a dos aspectos fundamentales de la gestin estratgica: crear valor futuro y garantizar el funcionamiento actual de la entidad.
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Gua para la implementacin del Modelo Estndar de Control Interno (MECI) con Enfoque Sistmico Anexo: Aplicacin para las instituciones del Sector Salud
1. PROPSITO
Teniendo en cuenta los elementos planteados en la gua para la implementacin del Modelo Estndar de Control Interno (MECI) se presenta un anexo para las instituciones del sector salud, que tiene el propsito de presentar una serie de lineamientos que permitan a este grupo de instituciones alinear operativamente la puesta en marcha del Modelo Estndar de Control Interno y el Sistema Obligatorio de Garanta de Calidad en salud (SOGCS)
2. ACUERDOS SEMNTICOS
Con base en lo propuesto en los mdulos anteriores a continuacin se presentan los elementos propios del SOGCS y aquellos que se comparte con el MECI, lo anterior permite entender desde lo conceptual la complementariedad que existe entre de los dos sistemas para su implementacin.
2.1 Sistema Obligatorio de Garanta de Calidad (Decreto 1011 de 2006, Resoluciones 1445 de 2006, 1446 de 2006, 1043 de 2006, 2080 de 2007 y pautas indicativas de la auditora para el mejoramiento de la calidad de la atencin en salud)
Es el conjunto de instituciones, normas, requisitos, mecanismos y procesos deliberados y sistemticos que desarrolla el sector salud para generar, mantener y mejorar la calidad de los servicios de salud en el pas. Caractersticas del SOGCS. Las acciones que desarrolle el SOGCS se orientarn a la mejora de los resultados de la atencin en salud, centrados en el usuario, que van ms all de la verificacin de la existencia de estructura o de la documentacin de procesos los cuales solo constituyen prerrequisito para alcanzar los mencionados resultados. Para efectos de evaluar y mejorar la Calidad de la Atencin de Salud, el SOGCS deber cumplir con las siguientes caractersticas: 1. Accesibilidad. Es la posibilidad que tiene el usuario de utilizar los servicios de salud que le garantiza el Sistema General de Seguridad Social en Salud. 2. Oportunidad. Es la posibilidad que tiene el usuario de obtener los servicios que requiere, sin que se presenten retrasos que pongan en riesgo su vida o su salud. Esta caracterstica se relaciona con la organizacin de la oferta de servicios en relacin con la demanda y con el nivel de coordinacin institucional para gestionar el acceso a los servicios. 3. Seguridad. Es el conjunto de elementos estructurales, procesos, instrumentos y metodologas basadas en evidencias cientficamente probadas que propenden por minimizar el riesgo de sufrir un evento adverso en el proceso de atencin de salud o de mitigar sus consecuencias. 4. Pertinencia. Es el grado en el cual los usuarios obtienen los servicios que requieren, con la mejor utilizacin de los recursos de acuerdo con la evidencia cientfica y sus efectos secundarios son menores que los beneficios potenciales. 5. Continuidad. Es el grado en el cual los usuarios reciben las intervenciones requeridas, mediante una secuencia lgica y racional de actividades, basada en el conocimiento cientfico.
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Anexo: Aplicacin para las instituciones del Sector Salud
Los componentes del SOGCS son: 1. Sistema nico de Habilitacin: Es el conjunto de normas, requisitos y procedimientos mediante los cuales se establece, registra, verifica y controla el cumplimiento de las condiciones bsicas de capacidad tecnolgica y cientfica, de suficiencia patrimonial y financiera y de capacidad tcnico-administrativa, indispensables para la entrada y permanencia en el Sistema, los cuales buscan dar seguridad a los usuarios frente a los potenciales riesgos asociados a la prestacin de servicios y son de obligatorio cumplimiento por parte de los Prestadores de Servicios de Salud y las Empresas Administradoras de Planes de Beneficio (EAPB). 2. Sistema nico de Acreditacin: Es el conjunto de entidades, estndares, actividades de apoyo y procedimientos de autoevaluacin, mejoramiento y evaluacin externa, destinados a demostrar, evaluar y comprobar el cumplimiento de niveles superiores de calidad por parte de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, las EAPB y las Direcciones Departamentales, Distritales y Municipales que voluntariamente decidan acogerse a este proceso. 3. Auditora para el mejoramiento de la calidad de la atencin en salud: Es el mecanismo sistemtico y contino de evaluacin y mejoramiento de la calidad observada respecto de la calidad esperada de la atencin de salud que reciben los usuarios. En cada una de las entidades obligadas a desarrollar procesos de Auditora para el Mejoramiento de la Calidad de los Servicios de Salud, el modelo que se aplique operar en los siguientes niveles: Autocontrol. Cada miembro de la entidad planea, ejecuta, verifica y ajusta los procedimientos en los cuales participa, para que estos sean realizados de acuerdo con los estndares de calidad definidos por la normatividad vigente y por la organizacin. Auditora Interna. Consiste en una evaluacin sistemtica realizada en la misma institucin, por una instancia externa al proceso que se audita. Su propsito es contribuir a que la institucin adquiera la cultura del autocontrol. Este nivel puede estar ausente en aquellas entidades que hayan alcanzado un alto grado de desarrollo del autocontrol, de manera que este sustituya la totalidad de las acciones que debe realizar la auditora interna. Auditora Externa. Es la evaluacin sistemtica llevada a cabo por un ente externo a la institucin evaluada. Su propsito es verificar la realizacin de los procesos de auditora interna y autocontrol, implementando el modelo de auditoria de segundo orden. Las entidades que se comporten c como compradores de servicios de salud debern desarrollar obligatoriamente la auditora en el nivel de auditora externa. 4. Sistema de Informacin para la calidad. El Ministerio de la Proteccin Social disear e implementar un Sistema de Informacin para la Calidad con el objeto de estimular la competencia por calidad entre los agentes del sector que al mismo tiempo, permita orientar a los usuarios en el conocimiento de las caractersticas del sistema, en el ejercicio de sus derechos y deberes y en los niveles de calidad de los Prestadores de Servicios de Salud y de las EAPB, de manera que puedan tomar decisiones informadas en el momento de ejercer los derechos que para ellos contempla el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
2.1.2 Calidad de la atencin de salud.

Se entiende como la provisin de servicios de salud a los usuarios individuales y colectivos de manera accesible y equitativa, a travs de un nivel profesional ptimo, teniendo en cuenta el balance entre beneficios, riesgos y costos, con el propsito de lograr la adhesin y satisfaccin de dichos usuarios.
246
2.1.3 Mejoramiento Continuo de la Calidad. (MCC)

Comprende un conjunto de principios que deben llevar a las organizaciones a pensar ms all de la evaluacin de la calidad o de establecer guas o protocolos de seguimiento que sirven nicamente para la inspeccin. El MCC debe ser visto como un proceso de autocontrol, centrado en el cliente y sus necesidades, que lo involucra en sus actividades, y que consiste en la identificacin permanente de aspectos del proceso que resulten susceptibles de mejoramiento, con el fin de establecer los ajustes necesarios y superar las expectativas de dichos clientes. La filosofa de mejoramiento continuo nace en la industria como el resultado del desarrollo y aplicacin de herramientas y mtodos de calidad, por personas como Edward Deming, Joseph Juran y Philip Crosby en los Estados Unidos y en el Japn, se introduce en salud a raz de los trabajos de Donald Berwick en la dcada de los 90, integrndose y potencindose con los conceptos y mtodos provenientes del modelo asistencial, incluidos los planteamientos pioneros de EA Codman. Las acciones de mejoramiento deben involucrar a todas las personas en la organizacin. El MCC ocasiona una inversin econmica relativamente pequea, comparativamente inferior a la de otros enfoques, por cuanto implica una filosofa de vida laboral, personal y social, centrada en esfuerzos de mejoramiento constante, y aunque los mejoramientos aislados son pequeos, el proceso origina resultados dramticos a travs del tiempo, adems de constituir un modelo de bajo riesgo. El MCC procura convertir en cultura organizacional el mejoramiento de los procesos: hace esfuerzos para trabajar en las personas, en su estado de nimo, en la comunicacin, en el entrenamiento, el trabajo en equipo, el compromiso y la disciplina. Es un enfoque de sentido comn que fomenta el pensamiento orientado a procesos, ya que los procesos deben perfeccionarse para que mejoren los resultados. El hecho de no lograr los resultados indica que hay una falla en el proceso. Es responsabilidad de la gerencia identificar y corregir los errores debidos al proceso.
2.1.4 Atencin Centrada en el Usuario

El otro pilar del Sistema de Garanta de Calidad es la atencin centrada en el cliente; la norma entiende como cliente al usuario, es decir, al cliente externo. No significa esto que a la luz del Sistema Obligatorio de Garanta de Calidad de la Atencin en Salud no sea importante la satisfaccin del cliente interno, lo es y mucho, sobre todo en la medida en que su satisfaccin es un prerrequisito para obtener los resultados centrados en el usuario. En la actualidad la integridad y la continuidad son aspectos necesarios para el buen resultado de la atencin y el bienestar de la poblacin. Para lograr este objetivo se requiere que las organizaciones cambien la forma de planear, realizar y evaluar los procesos; el esfuerzo debe estar dirigido a la atencin y entrega del servicio en forma planeada e integral, acompaada de una gestin transparente para el usuario y su familia e incorporando las necesidades del paciente y su familia en el diseo, ejecucin, evaluacin y mejoramiento de los procesos de atencin. Esta forma de evaluacin implica que la organizacin debe coordinar y articular todas las actividades desde que el usuario llega a la institucin hasta que sale. Los principios en que se fundamenta la atencin centrada en el cliente son: Las instituciones, sus programas y sus servicios deben identificar con precisin quines son sus clientes y cules son sus necesidades y expectativas de cuidado y servicio.
247
La evaluacin de los procesos no se realiza por dependencias, sino de manera transversal, con los equipos de trabajo que participan en el resultado de los procesos, de tal forma que se reflejen todos los niveles y reas de la organizacin involucradas en cada proceso. El respaldo y el compromiso gerencial son factores claves para el xito de los procesos de mejoramiento de la calidad. As, los directivos de las instituciones juegan un papel preponderante en el desarrollo de esta cultura.
2.1.5 La Seguridad del paciente

Los sistemas de atencin en salud han alcanzado un importante desarrollo y son complejos. An acciones de atencin en salud aparentemente simples se desarrollan mediante la operativizacin de secuencias de procesos mltiples y en los cuales intervienen muchos profesionales y trabajadores de la salud, durante los cuales pueden presentarse fallas en la calidad impactando en la seguridad del paciente. Es necesario ser conscientes entonces de que los sistemas de atencin en salud son de alto riesgo y que por lo tanto en ellos deben analizarse permanentemente tanto de manera retrospectiva para establecer cules han sido los errores que se han cometido y han culminado en un dao al paciente (eventos adversos) o que podran haberlo hecho (incidentes o casi - evento adverso), como de manera proactiva cules son las fases en los procesos de atencin en las cuales se podran presentar fallas para prevenirlas de manera sistemtica a travs del establecimiento de barreras de seguridad (modo de falla). La seguridad del paciente debe involucrar acciones hacia el paciente y la familia en los temas de informacin cuando ocurre un evento adverso y de apoyo durante el despliegue de las acciones requeridas para remediar o mitigar sus consecuencias. La auditora para el mejoramiento de la calidad de la atencin en salud debe constituir una de las herramientas clave para proteger la seguridad del paciente: elegir prioritariamente fuentes de trabajo que impacten en ella, desplegar metodologas que favorezcan el anlisis causal y el anlisis de las fallas para desatar acciones de mejoramiento efectivas y eficientes. Igualmente durante el despliegue de las acciones de la auditora para el mejoramiento de la calidad de la atencin debe facilitar la creacin de una cultura organizacional autocrtica y proactiva ante los errores y que sea solidaria con los pacientes y sus familias.
2.2 Conceptos comnes MECI - SOGCS

Los conceptos que comparten el MECI y el SOGCS permiten a los equipos directivos y operativos de los hospitales entender porqu es posible implementar en forma complementaria los dos sistemas. A continuacin se presentan los conceptos de mayor relevancia: 1. Los dos sistemas son de tipo evaluativo y el objeto de evaluacin son las instituciones como sistemas organizacionales, en el caso del SOGCS el enfoque de la concepcin de Sistema es homologable con la utilizada en esta gua, la de sistemas organizacionales, definiendo estos como un conjunto de actividades humanas interrelacionadas que apuntan a un propsito.
248
2. El propsito de la evaluacin no es evaluar por evaluar, ni realizar un diagnstico de fallas para establecer culpables, es generar acciones de mejoramiento que contribuyan al cumplimiento del propsito institucional, en el caso particular de este anexo, el mejoramiento de las condiciones de salud de la poblacin que asiste a los hospitales. 3. El propsito del control en los dos sistemas es facilitar en los trminos utilizados en el MECI, el autocontrol, la autorregulacin y la autogestin, en el SOGCS en el mbito de la calidad y en el MECI del control organizacional. 4. El concepto de control presentado en la gua para la implementacin del MECI se fundamenta en los conceptos de ciberntica organizacional, lo mismo sucede con la auditora para el mejoramiento continuo de la calidad de la atencin en salud del SOGCS. 5. El sistema de control interno es un sistema de actividades humanas interrelacionadas que asegura el desarrollo de las capacidades de autocontrol, autorregulacin y autogestin en una institucin y el SOGCS es de igual forma un sistema de actividades humanas interrelacionadas que propende por el cumplimiento de una serie de estndares mnimos, otros ptimos y alcanzables e indicadores en los diferentes niveles organizacionales y de gestin de las instituciones de salud.
3. ALINEACIN DEL MECI Y EL SOGCS1

La estructura de implementacin propuesta en esta gua para el control interno como un sistema de actividades inmersas en los procesos de la entidad cuya operacin interrelacionada apunta al logro de los objetivos institucionales, tiene en comn con el SOGCS la concepcin de que el anlisis est en la operacin de los procesos, en este caso en particular de los hospitales y debe contribuir al logro de los propsitos organizacionales. Con esta premisa en el SOGCS se establecieron una serie de referentes2 para evaluar si los procesos organizacionales cumplen con ellos, en caso de que no sea as, se requiere implementar planes de mejora para cerrar la brecha entre el desempeo actual de los procesos y el desempeo esperado, para lo cual se deben definir una serie de principios, polticas, planes, mtodos de trabajo en redes de procesos y mecanismos de verificacin y evaluacin. La evaluacin del cierre de brecha es el propsito de la auditora para el mejoramiento de la calidad de la atencin en salud. El primer paso para iniciar la implementacin del Sistema nico de Acreditacin requiere realizar la delimitacin sistmica del hospital, con el propsito de conocer su quehacer y organizar los equipos de autoevaluacin, para lo cual es necesario con personal de los diferentes niveles de la organizacin, incluyendo no los dueos de los procesos, sino de los clientes proveedores, personal de los diferentes turnos y sitios donde se realizan los procesos objeto de evaluacin. Lo anterior, permite utilizar la herramienta planteada en el mdulo 1 de esta gua como primer paso para la implementacin del SOGCS en los hospitales, a partir de este punto se presenta en paralelo los elementos propuestos en los otros mdulos de la gua y los estndares, pasos crticos e indicadores propuestos en el SOGCS con el objetivo de que los equipos de los hospitales observen como los dos sistemas son complementarios.
1 2
La alineacin propuesta entre el MECI y el SOGCS no incluye el Sistema nico de Acreditacin por considerar que sin el cumplimiento de estos mnimos los hospitales no pueden prestar los servicios que no cumplan. Estos referentes son los estndares del Sistema nico de Acreditacin y son especficos para las instituciones de salud y no aplicable a otro tipo de instituciones.
249
GERENCIA
PROPSITO
COMPONENTE DEL SOGCS COMPLEMENTARIOS
Gerencia de Desarrollo
Proyectar la entidad al futuro para adaptarla Estndares de acreditacin de direccionamiento a su entorno cambiante, en otras palabras, y gerencia. est relacionada con el fortalecimiento de Evala la auditora para el mejoramiento continuo su capacidad estratgica. de la calidad de la atencin en salud. Estndares de atencin al usuario, gestin del recurso humano, gestin del ambiente fsico, Por su parte, busca el funcionamiento gestin de la informacin. armonioso, coordinado y sinrgico de todas las actividades que se adelantan en su Evala la auditora para el mejoramiento de la calidad de la atencin en salud. quehacer cotidiano Indicadores de Subsistema de informacin. El objetivo es reconocer y gestionar las En el SOGCS no hay estndares explcitos para relaciones de la organizacin con sus evaluar estos elementos. grupos de inters ms relevantes.
Figura 1. Alineacin del modelo de la gua y los componentes del SOGCS
Gerencia de Cohesin
Gerencia de desempeo
En el desarrollo de la primera gerencia, la de desarrollo, se propone para su diagnstico la herramienta del coeficiente estratgico, que permite observar la capacidad estratgica de una entidad situndola en uno de tres estadios de desarrollo: incipiente, medio y avanzado. Con esto es posible identificar las actividades que es necesario desarrollar para mejorar dicha capacidad. El diagnstico anterior, es posible complementarlo con los estndares de direccionamiento y gerencia del SOGCS que tiene el propsito de evaluar cmo los rganos de direccionamiento de la organizacin estn permanentemente en capacidad de desarrollar, implementar y desplegar una serie de competencias organizacionales que orienten a la institucin hacia la calidad. De esta manera se promueve que estos rganos de gobierno estn involucrados explcitamente en la continua orientacin de la institucin hacia procesos de mejoramiento y contribuir en su despliegue hacia los diferentes niveles de decisin. De igual forma permite evaluar cmo la organizacin soporta los procesos de atencin al cliente y su familia, as como los procesos que involucran a los clientes internos, a travs de la implementacin de una serie de decisiones estratgicas que orienten el adecuado desarrollo y desempeo de cada uno de estos. Tambin facilita establecer cmo la gerencia de la organizacin, garantiza espacios, recursos y mecanismos para desarrollar este tipo de decisiones y logra mantenerlos en el da a da de los procesos organizacionales. En segundo lugar, en la guas se propone para monitorear la estrategia un mtodo a partir de los objetivos legales y estratgicos de la organizacin, el cual se desarrolla en tres partes: la primera explica qu es un mapa estratgico, la segunda presenta su utilidad para las entidades del Distrito y la tercera especifica cmo construir un mapa estratgico y un cuadro de mando integral (CMI).3 En el SOGCS el componente encargado de evaluar el cumplimiento de los estndares de acreditacin, es la auditora para el mejoramiento de la calidad de la atencin en salud, para lo cual en la organizacin debe existir un proceso responsable de liderar la formulacin e implementacin del Direccionamiento Estratgico y el cierre de las brechas encontradas.
53
La expresin anglosajona para estos grupos de inters es stakeholders.
250
La implementacin de los mecanismos para el monitoreo de la estrategia propuestos en la gua son herramientas valiosas para el cumplimiento de los estndares de acreditacin y la evaluacin del nivel de desempeo organizacional. La segunda gerencia es decir, la de cohesin, apunta a disear, implantar y mantener actualizados los mecanismos de coordinacin y monitoreo para asegurar la cohesin de los procesos que cotidianamente realiza una entidad. En la gua se propone la utilizacin de una serie de mtodos y herramientas, unas para realizar los diagnsticos de los elementos que componen esta gerencia y otros para realizar el monitoreo, a saber: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Un modelo de control para monitorear la operacin. La matriz de recursin/funcin para realizar el anlisis de discrecionalidad. La cruz de malta para alinear los sistemas de informacin. Un modelo de gestin del riesgo. Herramientas para propiciar un adecuado ambiente de control. Herramienta para revisar los estilos de direccin.
Los mtodos y herramientas que se mencionan en el prrafo anterior, pueden igual que en el caso de la gerencia de desarrollo complementarse con los componentes del SOGCS, dado que las secciones de evaluacin del Sistema nico de Acreditacin permiten hacer el diagnstico del nivel de desempeo de los procesos organizacionales, los cuales son el objeto de la gerencia de cohesin, la auditora hacer el seguimiento a travs de los indicadores y cumplimiento de los estndares y los indicadores de obligatorio reporte que pertenecen a uno de los procesos institucionales, as: Los estndares del proceso de atencin asistencial, evala si el hospital tiene una poltica respecto a los derechos de los clientes, acorde con el direccionamiento estratgico, los cuales son difundidos y conocidos por todos en la organizacin; as mismo se conoce por todos el proceso de atencin desde el ingreso hasta la salida del paciente. En este sentido se deber evaluar por parte de la organizacin si se estn planeando, ejecutando, midiendo y mejorando dentro del proceso de atencin, los subprocesos de: admisin para la atencin inicial e informacin al paciente; registro para la atencin, donde se captura la informacin de identificacin del paciente y su familia y se brinda informacin inicial de la organizacin frente al proceso de atencin y derechos o servicios cubiertos; evaluacin inicial del ingreso donde se recoge la mayor cantidad posible de informacin acerca de las condiciones de ingreso, y se brinda la educacin acerca de las caractersticas de la enfermedad, del tratamiento y sus posibles resultados. Que con base en la informacin obtenida la entidad planea el cuidado y tratamiento del paciente, as como su seguimiento, lo cual parte de la obtencin del consentimiento informado, aceptacin de participar o no en una investigacin, se garantiza la privacidad y confidencialidad, asesora farmacolgica, valoracin anestsica cuando es requerida y apoyo emocional y espiritual. Que los resultados del tratamiento son asegurados mediante la atencin por parte de un equipo interdisciplinario que brinda una buena informacin al paciente y su familia acerca de la enfermedad su evolucin y cuidados posteriores. En cuanto al proceso de gestin de la atencin, si cuenta con procesos como: un sistema de informacin que asegura el registro de la informacin y el mantenimiento de la historia clnica de manera integral, nica y segura, identificando e informando a los profesionales involucrados la evolucin y respuesta del paciente; el cuidado y tratamiento de acuerdo con estndares, guas y procedimientos aceptados; as mismo debe existir un proceso para el manejo de las quejas para su investigacin, respuesta y mejoramiento. Si cuenta con un proceso y polticas de aislamiento de pacientes en los casos que sea necesario, en condiciones dignas y que aseguren su tratamiento. El tratamiento debe ser evaluado permanentemente por la entidad y los clientes para lo cual se debe contar con procesos definidos de evaluacin muestral que verifiquen el cumplimiento de estndares de atencin y procedimientos adecuados para
251
casos exitosos y para casos con resultados adversos. En la evaluacin con la familia se debe contar con la posibilidad de revisar los resultados esperados contra los reales y analizar las diferencias. El egreso del paciente debe ser registrado de forma tal que indique los requerimientos futuros que permitan planear los cuidados del cliente en ese momento. El plan de egreso contiene informacin relacionada con cuidados, medicacin, alimentacin, uso de equipos mdicos y rehabilitacin si se requiere. As mismo, informacin completa del tratamiento y resultados a la EPS y a la entidad o mdico que lo refiri. Este proceso de atencin se debe monitorear por medio de indicadores de desempeo, redundando esto en procesos de mejoramiento que son compartidos y seguidos permanentemente. Los estndares de recursos humanos, evala que la organizacin cuente con procesos claros acerca de los clientes internos relacionados con el cumplimento de condiciones bsicas, sistemas de evaluacin, as como de seleccin, vinculacin, capacitacin, promocin y retiro. Adems, de contar con una planeacin del recurso humano que atienda el cumplimiento del plan estratgico o de cambios importantes en la organizacin con el apoyo de recursos financieros y tecnolgicos. Para ello es necesario que la organizacin se asegure de la calificacin y competencia del personal tanto administrativo como mdico asistencial mediante la documentacin de los requisitos de competencia, calificaciones de cada cargo, as como el proceso de induccin, entrenamiento y capacitacin que incluyen las responsabilidades del cargo acordes con su relacin sistmica hacia la organizacin y el cumplimiento de los grandes propsitos. De la evaluacin permanente se retroalimenta para el mejoramiento. Respecto a la prctica profesional, se evala su actualizacin y certificacin especializada y sus aportes de valor agregado. Que exista un proceso definido del manejo de las relaciones con los empleados enmarcadas en el dilogo, se evala sistemticamente su satisfaccin y se cuenta con procesos de salud ocupacional y seguridad industrial. Adems, se mide con indicadores la gestin del recurso humano, los factores de calidad del proceso de atencin de manera priorizada por el riesgo, el volumen, su incidencia sobre factores clave de calidad y de su medicin se desarrollan procesos de mejoramiento que son compartidos y monitoreados permanentemente. Los estndares de ambiente fsico, evalan si se cuenta con procesos para el control de infecciones de acuerdo con la legislacin y estndares de manejo de pacientes, recoleccin, anlisis y reporte de infecciones o enfermedades de transmisin, as como de la deteccin y manejo cuando es intrahospitalaria; el empleo adecuado de los equipos e insumos acorde con la legislacin y procedimientos internos. De igual manera, el manejo y disposicin de los desechos en forma segura. Se deber verificar entonces si existen procesos definidos para el control y manejo de emergencias y desastres debidamente documentados y articulados con entidades coordinadoras, se contempla la realizacin de ejercicios peridicos para revisar protocolos y mantener una disciplina y organizacin de responsabilidades del personal en temas tales como incendios, donde se cuenta con prcticas de prevencin y capacitacin como para el manejo de las situaciones de emergencia, la activacin de alarmas, el manejo de pacientes y su reubicacin adecuada, sistemas de evacuacin y desactivacin de sistemas inflamables; proceso de recepcin de personas involucradas en emergencia o desastre, reas dispuestas, registro e ingreso de los pacientes, proceso de triage, sealizacin y protocolos de egresos para estas situaciones. Se debe contar tambin con un proceso para el manejo de pacientes extraviados dentro de la entidad, identificacin de las personas con posibilidad de extravo, protocolo de bsqueda e informacin a la familia y polica.
252
Adems, si se miden con indicadores la gerencia del ambiente fsico, los factores de calidad del proceso de atencin de manera priorizada por el riesgo, el volumen, su incidencia sobre factores clave de calidad y de su medicin, se desarrollan procesos de mejoramiento que son compartidos y monitorizados permanentemente. Los estndares de gestin de la informacin pretende evaluar si los procesos de este tema son diseados a partir de los requerimientos de informacin de la organizacin en factores como procesos de atencin y necesidades de los clientes, planeacin, direccionamiento y mejoramiento de la organizacin, gestin de recursos, productividad. Se define un plan de gerencia de la informacin que garantiza su gestin priorizada desde la estandarizacin, captura, anlisis, transmisin y difusin, seguridad con niveles de acceso y almacenamiento. La organizacin hace seguimiento de las variaciones de desempeos de equipos y procesos. Observaremos entonces si la organizacin promueve la cultura de toma de decisiones sobre hechos y datos as como su acceso de acuerdo con necesidades para el anlisis agregado y desagregado que permita monitorear y referenciar de manera sistemtica. Adems, se mide con indicadores la gerencia de la informacin, los factores de calidad del proceso de atencin de manera priorizada por el riesgo, el volumen, su incidencia sobre factores clave de calidad y de su medicin se desarrollan procesos de mejoramiento que son compartidos y monitorizados permanentemente. En todas las secciones presentadas en forma explcita se pregunta si la organizacin cuenta con mecanismos formales para hacer el monitoreo y seguimiento a los resultados, esto es posible de hacer utilizando los conceptos y herramientas propuestos en el modelo de control de la operacin de esta gua, incluyendo aquellos definidos por el sistema de informacin del SOGCS. Al evaluar los estndares de gerencia de la informacin, la aplicacin de la cruz de malta es valiosa al permitir identificar la relacin de los procesos organizacionales con los tipos de datos y las herramientas tecnolgicas del hospitales, al igual que permite conocer como se est dando respuesta a estas necesidades. Las herramientas propuestas en esta gua para propiciar un adecuado ambiente de control a travs de la formulacin de acuerdos, compromisos y protocolos ticos y la revisin de los estilos de direccin en el SOGCS hacen parte de la seccin de direccionamiento estratgico y gerencia, por lo que se sugiere implementar estas herramientas en el mejoramiento de estas secciones. La matriz de recursin/funcin como herramienta que contribuye a la autoevaluacin del autocontrol y de la autogestin y de la auditora interna puede ser implementada en forma complementaria con la auditora para el mejoramiento de la calidad de la atencin en salud en los niveles de autocontrol y de auditora interna, es una herramienta que permite a los equipos de auditora entender cmo es el balanceo entre los niveles de centralizacin y descentralizacin para formular e implantar herramientas para el mejoramiento continuo de la calidad y de capacidad de autocontrol que realmente tienen los procesos al interior del hospital. Como se observa, existe un concepto que no ha sido mencionado, el modelo de gestin del riesgo, lo anterior debido a que el enfoque de gestin del riesgo del SOGCS no es el mismo que el planteado en el MECI, lo anterior no quiere decir, que no sea complementario, por ejemplo en temas como la Seguridad del Paciente, los indicadores de riesgo y los estndares del Sistema nico de Habilitacin, sino que se hace necesario que las herramientas propuestas en la gua deban ser adaptadas al enfoque de riesgo propuesto por el SOGCS. En relacin al tercer mdulo, el de la gerencia de desempeo, las herramientas que se proponen en ella, permiten cumplir los estndares de direccionamiento del SOGCS.
253

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Gua para la implementacin del Modelo Estndar de Control Interno (MECI) con enfoque sistmico

Bogot, octubre de 2007

EQUILTERO DISEO IMPRESO Impresin Impreso en Colombia

3. EL MECI COMO UN SISTEMA Y LA ESTRUCTURA DE LA GUA

4. DELIMITACIN SISTMICA DE UNA ENTIDAD

5. MODELAR LOS PROCESOS MISIONALES DE UNA ENTIDAD

189 191 191 192 196 198 200

210 211 231 232 243 245 245 245

ANEXO: APLICACIN PARA LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD

246 247 247 248 248 249

3. ALINEACIN DEL MECI Y EL SOGCS

MARIA CONSUELO DEL RIO MANTILLA Veedora Distrital

Modelar procesos Modelos estructurales Desdoblamiento de procesos

Identidad Agentes (TASCOI)

Intrnseco Control Externo Interno

Segundo orden Segundo grado

2. PRECISIONES SEMNTICAS: SISTEMA, CONTROL Y COMUNICACIN

2.2 Control y comunicacin

2.2.1 Realimentacin y control.

En esta Gua no se hace diferenciacin entre los trminos realimentacin y retroalimentacin.

2.2.2 Control e incertidumbre.

2.2.3 Control y medicin.

2.2.4 Control y propsito.

2.2.5 Control y comunicacin.

2.2.6 Control organizacional.

3. EL MECI COMO UN SISTEMA Y LA ESTRUCTURA DE LA GUA

3.1 Definicin normativa de control interno

3.2 Propsito del MECI

El Decreto 2145 de 1999 puede considerarse un antecedente de estas definiciones.

Evaluacin independiente al sistema de control interno

Comunicacin organizacional Comunicacin informativa Medios de comunicacin

Figura 1. Ilustracin sinttica del MECI

3.3 El Manual para la implementacin del MECI

Elaborar planes de trabajo

Tabular, valorar, analizar la informacin y formular propuestas

Adoptar las acciones correspondientes

3.4 La Gua para la implementacin del MECI

3.4.1 Gerencia de desarrollo.

3.4.2 Gerencia de cohesin.

3.4.3 Gerencia de desempeo.

MDULOS DE LA GUA MDULO 1

Modelar la entidad como un sistema organizacional

1,2,3 Normograma general sobre el control interno 6 17, 18, 19 Anexos

Sntesis de herramientas utilizadas

ELEMENTOS DEL MECI RELACIONADOS

Figura 5. Descripcin resumida de la estructura de la Gua para la implementacin del MECI

4. DELIMITACIN SISTMICA DE UNA ENTIDAD

4.1 Los agentes13 que intervienen en el quehacer de una entidad

Clientes, usuarios o beneficiarios

Figura 8. Elementos constitutivos de la descripcin sistmica de la entidad

Clientes = Organizador = Intervinientes =

Figura 9. Cambio de perspectiva en la descripcin de una figura

Figura 10. Una imagen y varias descripciones

4.2 Pasos para identificar los agentes de una entidad

Figura 12. Procedimiento para identificar los agentes de la entidad

4.3 Ejemplos de delimitacin sistmica de una entidad

4.3.1 La Armada Nacional

La misin en uso y la visin de la Armada Nacional se presentan a continuacin:

Los principales suministradores e insumos son los siguientes:

Nombre de la entidad ARMADA REPBLICA DE COLOMBIA Organizadores

Figura 13. Misin en uso y agentes de la Armada Nacional

4.3.2 Contralora General de la Repblica (CGR)

Clientes Owner Intervinientes